Regionala roller

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Reg

nala

r er

EN PER EKTIVSTUDIE

BETÄNKANDE AV REGIONUTREDNINGEN

SME

Statens offentliga utredningar Eg

199263 @

Civildepartementet

roller

Regionala

- en perspektivstudie

Betänkande

av Eegionutredningen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, som ocksåpå uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessapublikationer

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm tel 08739 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationerna kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Omslag Jupiter Reklam

ISBN 91-38-13104-8 Graphic Systems AB, Göteborg 1992 ISSN 0375-250X

Till civilministern

Den 18 april 1991 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet att tillkalla dels en utredare med uppgift att analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur, dels en utredare med uppgift att analysera nuvarande länsindelning i västra Sverige och föreslå lämpliga åtgärder. De båda utredarna skulle samråda. Senare kom undertecknad att förordnas utredare för som båda uppdragen. För utredningsarbetet till följd det förstnämnav da uppdraget, som redovisas i detta betänkande, har jag använt namnet Regionutredningen. Västsverigeutredningen redovisas i SOU 199266. Utöver direktiv har regeringen överlämnat skrivelser med anknytning till uppdraget från Sydsvenska handelskammaren, Växjö, Karlskrona och Kalmar kommuner samt Landstinget i Skaraborg. I utredningsarbetet har sakkunniga deltagit professorn Åke som E. Andersson, vice förbundsdirektören Sune Eriksson, departementsrådet Sören Häggroth och direktören Ulf Wetterberg samt som expert departementsrådet Olle Stångberg. Organisationsdirektören Simon Andersson har varit utredningens huvudsekreterare. sekretariatet har i övrigt bestått avdelav ningsdirektören Birgitta Eurenius, byrådirektören Björn Hasselgren, förste sekreteraren Margareta Jonsson och avdelningsdirektören Lena Söderström. Västsverigeutredningens sekreterare Yngve Johansson har medverkat även i Regionutredningen. Statskontoret har biträtt utredningen med löpande sekretariatsuppgifter och vissa specialstudier. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har bidragit med underlagsmaterial.

överläggningar har ägt rum med företrädare för regeringskansli-

et, riksdagsutskotten, Landstingsförbundet och Kommunförbundet. Landshövdingar, intresseorganisationer, vissa enskilda landsting och kommuner m har beretts tillfälle att framföra sina synpunkter, bl a vid utredningens resor inom landet. Ett seminarium har anordnats om Europas regioner. Sekretariatet har studerat den regionala strukturen i våra grannländer. Ett visst samarbete har inletts med motsvarande utredningar i Finland. Forskare och utredare har beretts möjlighet att lämna bidrag till debattantologi. en

Regionutredningen. SOU 199263

Utredningsarbetet slutfört och jag överlämnar betänkandet är nu Regionala roller perspektivstudie SOU 199263 med bi- - en lagorna Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg SOU - 199264 och Kartboken SOU 199265. Särskilda yttranden har avgivits Sune Eriksson och Sören av Häggroth.

Stockholm i juni 1992

Bengt Owe Birgersson

Simon Andersson

...m-T

SAMMANFATTNING

Jag presenterar i detta betänkande analys tre alternativ för en av den framtida uppbyggnaden av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Ett alternativ innebär ett statligt regionalt ett ansvar, annat byger på kommuner i samverkan medan i ett tredje, regionalt folkstyre, en ny regional folkvald nivå inrättas. Vidare redogör jag för mina överväganden rörande den framtida indelningen av landet i regioner. Jag anser att det finns starka skäl som talar för att det nu är dags att överge den nuvarande länsindelningen. I mina resonemang utgår jag från att landet är indelat i 8-12 regioner. Utredningen tillkom efter önskemål från kommunernas och landstingens företrädare om en belysning av den offentliga verksamhetens regionala nivå.

Förutsättningar De viktigaste förutsättningarna för mina överväganden har varit den allt starkare internationella integrationen, en näringspolitik inriktad på hållbar utveckling, ackumulerade förändringar i den statliga förvaltningen stäl- - som ler krav på förändringar, förändringar inom kommuner och landsting som aktualiserar gränsöverskridande samarbete. De alternativ som jag presenterar utgår från bedömning vad en av dessa förutsättningar bör betyda för den regionala organisationen, både när det gäller landets geografiska indelning och hur ansvar kan fördelas mellan olika offentliga huvudmän. Utredningen har bedrivits samtidigt som och i viss samverkan

med den översyn av länsindelningen i Västsverige dir 199130

som jag genomfört på regeringens uppdrag. Västsverigeutredningen presenteras i betänkandet Västsverige region i utveckling SOU - 199266.

Ett principbetänkande Detta betänkande har karaktären principbetänkande. Det har av till huvudsakligt syfte att i grova drag teckna förutsättningarna för och alternativ till en framtida regional offentlig organisation.

Hegionutredningen. SOU 199263

Till betänkandet finns två bilagor Utsikt mot framtidens regioner

SOU 199264 samt Kartboken SOU 199265. Jag redogör i betänkandet för den nuvarande utformningen av den regionala offentliga organisationen, utvecklingen i de nordiska och i vissa andra europeiska länder samt aktuella utvecklingstendenser, bl a i fråga om internationaliseringen och dess effekter. I ett appendix redovisas analyser av ett antal betydelsefulla samhällsområden. De är samhällsplanering, regional ekonomisk utveckling, trafik och infrastruktur, högre utbildning och forskning, kultur samt hälso- och sjukvård. Därefter redovisar jag de tre alternativen statligt regionalt ansvar, kommuner i samverkan och regionalt folkstyre. Avslutningsvis gör jag en konsekvensbedömning av de organisationsalternativ som jag presenterar, diskuterar finansieringsfrågor, den framtida regionindelningen samt presenterar min på den fortsatta besyn redningen av frågan om en förändrad regional offentlig organisationsnivå.

Förändringsbehov Min inledande analys ger vid handen att ett stort förändringsbehov har ansamlats rörande den regionala förvaltningen. Den successiva decentraliseringen uppgifter från central till regional och lokal av nivå har förvisso givit kraftfulla aktörer i kommuner och landsting. Genom reformeringen den statliga länsförvaltningen år 1991 har av också samlad länsstyrelseförvaltning byggts upp i länen. en mer Men såväl landsting som länsstyrelser är ifrågasatta landstingen främst i fråga hälso- och sjukvårdens framtida uppbyggnad, om organisation och finansiering, länsstyrelserna eftersom länsindelningen tillämpas av allt färre aktörer på den regionala arenan, vilket ger ökat behov av samarbete över länsgränserna och ökade samordningsproblem. Jag drar slutsatsen att den nuvarande uppbyggnaden den regionala offentliga verksamheten bl a av dessa av skäl bör överges.

Utgångspunkter Inför presentationen av de tre alternativen redovisar jag ett antal utgångspunkter för mina fortsatta resonemang. En sådan utgångspunkt är att mina förslag skall vara realistiska och möjliga att genomföra. Detta innebär tex att jag avvisat tanken på att bygga ett federalt system i Sverige. Sverige är enhetsstat och bör så upp en förbli. Landet är för litet och glest befolkat för att lämpa sig för en federativ statsbildning.

Sammanfattning

Ett antal samhällsuppgifter måste också anses vara naturligt nationella till sin karaktär. Dit hör tex utrikesförvaltningen, försvaret, polisen, tull- och rättsväsendena. Dessa områden behandlas därför inte i betänkandet. Andra uppgifter är av uttalat lokalt och regionalt intresse. Jag har i detta sammanhang tillämpat den så kallade subsidiaritetsprincipen, som innebär att offentliga arbetsuppgifter inte skall läggas på en högre samhällsnivå än nödvändigt. Merparten av den kommunala och landstingskommunala servicen bör således ligga kvar på respektive nivå. Skall några förändringar göras så är det snarast att överföra ytterligare uppgifter från central till regional och i vissa fall till lokal nivå. Jag har erfarit att ett sådant översynsarbete för närvarande pågår inom regeringskansliet. Jag menar vidare att den kommunala kompetensen på lokal och regional nivå skall ett utflöde övergripande statlig ses som av en kompetens. Detta visas bl a av att statsmakterna avgör gränserna för den kommunala kompetensen lag. De båda kommunala genom alternativ som jag presenterar kommuner i samverkan och regio- nalt folkstyre är således exempel på att decentraliseringen och delegeringen av arbetsuppgifter från statlig central till kommunal regional och lokal nivå kan utvecklas ytterligare utan att den grundläggande rättsliga regleringen av det svenska folkstyret principiellt rubbas. De verksamhetsområden lämpar sig för ett regionalt ansom svarstagande är till stor del sådana som inte ett effektivt sätt kan hanteras vare sig på nationell eller lokal nivå. Jag vill också ange att jag främst ser ett regionalt ansvar som en beställarfunktion. Produktionen av service kan i stor utsträckning ske i andra former än inom det offentliga systemet. Ansvaret rör sådana frågor som påverkar utvecklingen inom regionerna. Det handlar tex om beställning av kollektivtrafik, beslut om investeringar i vissa trafikslag främst väg och järnväg, högre utbildning och forskning, miljöfrågor, kultur samt allmänt näringslivsfrämjande åtgärder i den mån de ryms inom ramen för Sveriges åtaganden bl a genom EES-överenskommelsen. Vid sidan av dessa uppgifter kommer sannolikt under överskådlig tid hälsooch sjukvården att vara ytterligare en viktig regional arbetsuppgift. Förutom dessa uppgifter finns arbetsuppgifter av karaktären myndighetsutövning. Det rör sig tex om överklaganden av vissa kommunala beslut och tillsyn över kommunerna samt vissa förvaltningsärenden som handhas av länsstyrelserna. Jag utgår från att dessa arbetsuppgifter, oavsett vilken organisationmodell som föredras, kommer att utövas av en regional statlig myndighet även i framtiden.

Regionutredningen. SOU 199263

Statligt regionalt ansvar Alternativet med ett statligt regionalt ansvar innebär att staten kraftsamlar sina regionala planerings- och samordningsuppgifter i en organisation länsstyrelsen inriktad på huvuduppgifterna re- - gional utveckling och bevakning av riksintressen i samhällsplaneringen. Förändringen kan främst ses som en inomstatlig organisationsöversyn som medför att den sektorsamordnande organisationsprincipen inom staten ges företräde före sektorsmodellen. Länsstyrelsen får således ett utökat ansvar att företräda staten i regionerna. Som regeringens myndighet i länen skall länsstyrelserna under ledning av en landshövding

verka för att nationella mål får genomslag, bevaka riksintressen, främja utvecklingen i regionen med användning av statliga me- del, vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, lands- ting och näringsliv, vara regionens företrädare inför andra regioner i och utom landet.

Länsstyrelsernas organisation renodlas vidare genom att lekmannastyrelserna avskaffas. En utveckling är möjlig där landshövdingen med ett kraftfullt mandat och med ett kvalificerat kansli kan användas av regeringen för särskilda uppgifter i länen när det behövs. Uppgiften kan här närmast jämföras med de förhandlingsuppgifter de så kallade storstadsförhandlarna haft inom trafikområdet under senare tid. Landstingen och kommunerna berörs inte direkt av länsstyrelsernas förändrade roll i denna modell. Landstingens framtid avgörs av den utredning som för närvarande ser över hälso- och sjukvårdens framtid. Den största förändringen för kommunerna kan bli att de får en mer enhetlig statlig motpart vid olika typer av statliga kontakter.

Kommuner i samverkan I alternativet kommuner i samverkan renodlas närhetsprincipen. Detta innebär att kommunerna svarar för den absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig till medborgarna, inklusive sjukvården. Ansvaret för de övriga arbetsuppgifter som idag åvilar landstingen överförs också på kommunerna. Liksom i de andra alternativen gäller kommunernas i första hand tillhandahålansvar lande och finansiering.

Sammanfattning

Exempel på arbetsuppgifter som förs över från landstingen är hälso- och sjukvården, kollektivtrafiken och landstingens kulturinsatser. Kommunerna får huvudansvaret för för sig eller i att var samverkan ta tillvara de behov regional samordning finns av som inom dessa och andra områden. Denna samverkan kan till anpassas de behov den skall tillgodose. En enkel form samverkan är att av en kommun tar på sig huvudmannaskapet för resurskrävande en uppgift och sedan säljer tjänster till andra kommuner. Det i politiskdemokratisk mening starkast reglerade alternativet är att bilda kommunalförbund. Mellan dessa båda ytterligheter kan tänka man sig olika varianter av avtalsbunden samverkan eller aktiebolag, stiftelser eller föreningar. Inom ramen för kommunalternativet kan tänka sig man en mer och en mindre reglerad form samarbete mellan kommuner. Den av mer reglerade formen skulle föreskriva samarbete genom lag, den mindre reglerade skulle lämna fältet helt fritt för kommunerna att samarbeta i lämpliga former. Med huvudsakligen frivillig kommunal samverkan blir det regionala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med inslag obligatorium och viss statlig av reglering kan kommunerna åläggas ansvar även för sådana arbetsuppgifter som hanteras bäst i större regioner. Om regionförbund för regional samverkan, av det slag som jag föreslår i Västsverigeutredningen, kommer till stånd innebär det att vissa arbetsuppgifter förs från länsstyrelserna till detta nya organ. Landstingen förutsätts i detta alternativ vara avskaffade. Vidare kan en fortsatt successiv överföring regionala statliga arbetsuppav gifter av lokal karaktär ske från länsstyrelser till lokal statlig förvaltning eller till kommuner. Frågor om den regionala utvecklingen kommer med detta alternativ att hanteras i ett växelspel mellan länsstyrelser och kommuner.

Regionalt folkstyre Alternativet regionalt folkstyre innebär att ansvaret för de offentliga uppgifter på regional och lokal nivå som syftar till hållbar en utveckling i olika delar av landet läggs på självstyrande och direktvalda regionala regionfullmäktige. På regionfullmäktige organ läggs också ansvaret för att tillhandahålla och finansiera sådan offentlig service som kräver stort befolkningsunderlag. Den kommunala självstyrelsens principer tillämpas enligt regeringsformens och kommunallagens regler. Detta innebär att verksamheten i huvudsak finansieras med egna skattemedel. Regionfullmäktige disponerar också vissa statsbidrag och statliga anslag som idag disponeras av statliga sektormyndigheter eller av länsstyrelserna.

Regionutredningen. SOU 199263

Modellens grundkonstruktion direktvalda regionala organ med beskattningsrätt skapar förutsättningar att delegera det poliegen tiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla i dag nationalstatliga områden som högre utbildning och forskmen ning eller investeringar i fysisk infrastruktur. Under det regionala folkstyret utövas således för vissa uppgifter som i dag åvilar ansvar riksdag och regering, länsstyrelserna och vissa andra statliga myndigheter, vissa kommunalförbund samt landstingen. Det regionala folkstyrets arbetsfält kan således omfatta att

forma strategier för hållbar långsiktig utveckling i regionen, - en bedriva översiktlig samhällsplanering, genomföra program för förutsättningsskapande regionala åt- gärder för näringslivet, genomföra för miljö- och naturvård, kulturmiljövård - program samt rekreation och friluftsliv, besluta investeringar i och underhåll av regionala trafikan- - om läggningar, finansiera och tillhandahålla högre utbildning samt bidra till forskningsfinansiering finansiera och tillhandahålla regional kollektivtrafik, kultur- verksamhet samt i olika hög grad hälso- och sjukvård, för regionens marknadsföring och internationella kontak- - svara ter samt sluta avtal på regionens vägnar inom och utom landet.

Länsstyrelserna omformas i detta alternativ till att bli myndighetsutövande statliga på regional nivå. Länsstyrelserna handhar organ således överklaganden och tillsynsuppgifter inom fysisk planering, miljöskydd, civiförsvarsplanering etc.

Konsekvensbedömning

Jag att alla dessa alternativ är genomförbara och realistiska. menar De ger alla tillfredsställande lösning på den regionala offentliga en organisationens utformning. Alternativen innebär dock givetvis vart och ett att olika mål prioriteras. Således poängteras nationell utjämning och enhetlighet i alternativet statligt regionalt ansvar medan de två andra, främst alternativet kommuner i samverkan, utrymme för större regionala och lokala avvikelser. ger Konsekvensanalysen vidare vid handen att möjligheten att få ger genomslag för nationella mål till stor del blir en fråga om att organisera den statliga tillsynen och uppföljningen. Den angelägna frågan är här sektorsmodellen eller den samordnade modellen om skall företräde i den statliga förvaltningen. Jag anser att den ges samordnade modellen bör prioriteras.

Sammanfattning

Alternativen med statligt regionalt och regionalt folkstyre ansvar ger enligt min mening goda förutsättningar för att bedriva ett arbete för regional utveckling. Förutsättningarna för samverkan över regiongränser är sannolikt bäst i alternativen statligt regionalt ansvar och regionalt folkstyre, där tydlig regionföreträdare med en ett kraftfullt mandat kan urskiljas. Detsamma kan gälla komanses munalternativet om detta utvecklas till formen med ett indirekt valt regionförbund.

Finansiella förutsättningar Jag pekar i ett avsnitt på de finansiella förutsättningarna för de olika alternativen. Det som jag särskilt vill framhålla är att i man det fortsatta beredningsarbetet bör överväga att använda beskattning av mark och fastigheter som finansieringskälla för investeringar i infrastruktur. Ett sådant system skulle ha regionalgynnsamma politiska fördelningseffekter i landet.

Geografisk indelning Av avgörande betydelse för den praktiska utformningen av alternativen är givetvis den geografiska indelningen landet i länlregioav ner. Ett sätt att analysera den regionala indelningen är att studera de regionindelningar valts inom olika verksamheter. Särskilt som eftersom flera nya regionindelningar valts inom olika verksamheter under senare tid kan sådan analys underlag för bedömningar en ge framtida indelning riket. I den särskilda Kartboken 2

om en av bil

redovisar jag således en mängd kartor över de regionindelningar som tillämpas av olika aktörer per 30 juni 1992. Det visar sig att allt färre aktörer tillämpar den nuvarande länsindelningen. Jag menar att övervägande skäl talar för att det nu är dags att se över länsindelningen. Inför detta vill jag peka på ett antal kriterier som bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. De framtida regionerna bör således vara utformade efter näringsgeografiska utgångspunkter. De bör avspegla de naturliga kontaktmönster och resandeströmmar idag gäller. Regionerna bör vidare som vara utformade mer efter samhällsplaneringens behov än idag som främst vara administrativa indelningsområden. Vidare bör antalet regioner vara färre än i dag men inte så få att nationalstatens suveränitet utmanas. Det leder mig fram till att förorda ett fortsatt beredningsarbete som siktar in sig på att uppnå en indelning av landet i 8-12 regioner. Jag har valt att ett diskussionsunderlag som inför den fortsatta beredningen presentera tre alternativa kartskisser för den geografiska indelningen riket i regioner. av

Regionutredningen. SOU 199263

Genomförandestrategi Slutligen berör jag, inför den fortsatta beredningen av frågan, en tänkbar genomförandestrategi. Genom att i ett första steg inrikta arbetet på att åstadkomma en indirekt vald organsationsform för kommuners och landstings regionala arbete skulle fördelar från båda dessa modeller kunna vinnas. Arbetsuppgifter av utvecklande karaktär, tex beslut investeringar i trafikens infrastruktur, kan om successivt överföras från länsstyrelserna till dessa organ. En sådan lösning har jag förordat i Västsverigeutredningen. Denna lösning kan ses som ett steg på vägen mot regionalt folkstyre. Vidare skulle man kunna tänka sig att genomföra denna typ reform successivt. De delar av landet där man anser sig av att ta detta steg främst Västsverige och Skåne skulle kunna mogen få inleda reformen medan övriga delar landet skulle följa efter av successivt.

Vad

uppgiften har

för

bakgrund och vad den gäller

Förvaltningsstruktur med långa traditioner ifrågasatt

1.1.1 En starkt decentraliserad enhetsstat

Det svenska folkstyret är i sin praktiska utformning något av en paradox; det är på en gång starkt centralistiskt och extremt decentralistiskt. Å sidan måste ena Sverige tveklöst räknas in bland enhetsstaterna med en stark statsmakt med i princip oinskränkta befogenheter. Sedan de självständiga medeltida landskapen ersattes med län under stormaktstiden har federativa inslag i statsskicket aldrig allvar aktualiserats. Å andra sidan har Sverige samtidigt bland Europas stater den kanske längst drivna kommunala självständigheten med det mest vidsträckta kommunala ansvarsområdet. Kommuner och landsting svarar tillsammans för ca 75 procent av det som i nationalräkenskaperna benämns offentlig konsumtion. Även detta förhållande har en lång tradition från socknarnas tid och framåt. Landstingen är i sammanhanget unga men har trots det en mer än hundraårig tradition som huvudmän för sjukvård. I den svenska författningen kommer dualismen till uttryck genom att regeringsformen anger att folkstyrelsen förverkligas genom det representativa och parlamentariska statsskicket och genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen är alltså en del av den grundlagsfästa offentliga makt utgår från folket. som Men makt- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner är inte strikt reglerad i regeringsformen, och det har heller aldrig varit avsikten att göra en sådan reglering. Fördelningen skall kunna ändras när skäl finns och det har också från tid till skett, annan ibland med genomgripande konsekvenser. Den senaste tjugoårsperioden har inneburit en mycket omfattande överflyttning av uppgifter från staten till kommunerna, senast det fulla ansvaret för skolan. Stora och bärkraftiga kommuner har varit grundföruten sättning för denna decentralisering. Innan kommunindelningsrefor-

Regionutredningen. SOU 199263

men vann stadga gick överflyttningen av uppgifter ofta även i andra riktningen, som när polisen förstatligades. Det viktigaste praktiska fundamentet för den kommunala självstyrelsen har utan tvekan varit kommunernas rätt att ta ut skatt. Kommunerna har haft en betydande finansmakt. Däremot har normgivningsmakten, utövad genom lagar och förordningar och delegerad rätt att utfärda föreskrifter, med mycket få undantag behållits hos riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna. Lagarnas innehåll lämnar emellertid ett allt större utrymme för självständigt kommunalt beslutsfattande. Detta större manöverutunder lagarna har samtidigt balanserats av att statsmakterrymme na på olika sätt inskränkt kommunernas finansiella utrymme. Att deras beskattningsrätt är Villkorlig och att riksdagen kan ingripa i den kommunala självständigheten har därmed strukits under. Trots det mycket vidsträckta kommunala mandatet får det också konstateras att enhetsstaten starkt reflekteras i den svenska politiska kulturen. Principen om likabehandling av alla medborgare får ofta starkt genomslag både i den politiska debatten och de faktiska besluten. Skillnader som trots allt följer av det decentraliserade beslutsfattandet, och som man från centralmakten för övrigt ansett önskvärda olika skäl, blir ofta föremål för upprörd mediesom av bevakning och återföring till nationens mest centralt placerade politiska beslutsfattare. Etnologer hävdar att de gemensamma svenska välfärdsprogrammen, och den vid internationella jämförelser jämna inkomstfördelningen, är mycket starka nationellt identitetsskapande element.

1.1.2 Legitimering via folkvalda organ

Svensk offentlig förvaltning omfattar i grunden två huvudsystem, staten och kommunerna landsting och primärkommuner och tre förvaltningsnivåer; central, regional och lokal. Staten finns representerad på alla tre nivåerna, landstingen på två och primärkommunerna på en. I praktiken tillkommer flera nivåer som en följd av samarbete eller delegation. De två systemen utgår från regeringsformen och får sin demokratiska legitimitet genom direkta val. I praktiken innebär det att den statliga förvaltningen väljarlegitimeras indirekt genom den folkvalda riksdagens och regeringens styrning och kontroll, medan den kommunala självstyrelsen väljarlegitimeras både indirekt genom riksdagen och direkt genom de folkvalda organen landstingsfullmäktige respektive kommunfullmäktige. Synen på vilken av de båda legitimeringstyperna som är mest lämplig för maktutövning och ansvarsutkrävande har varierat un-

1 Uppgiften

der årens lopp, både med utgångspunkt i allmänna principiella frågeställningar om demokratins funktionsduglighet och förvaltningens effektivitet, och med utgångspunkt i olika verksamheters olika förutsättningar. Särskilt gäller det frågan hur länen skall om styras, trots att den regionala nivån i många andra hänseenden varit den politiskt minst uppmärksammade arenan. Starkare inslag av direkt demokratiskt inflytande på regional nivå har förfäktats bl med utgångspunkt i krav på medborgarnära het och överblickbarhet. En förutsättning har då oftast varit att mandatet skall gälla uppgifter som delegeras från den nationella nivån, snarare än uppgifter lyfts från kommunerna. Mot som upp det har bl a anförts att Sverige är så litet att det inte går att fördela direkt demokratisk beslutsmakt på ett meningsfullt sätt på än mer två nivåer. Dels räcker inte uppgifterna till, dels blir ansvaret otydligt. Den praktiska slutsatsen har hittills varit att den senare linjen vunnit, med huvudsakligt undantag för ansvaret för sjukvården och enstaka verksamheter därutöver, som kulturinstitutioner och länstrafik. Demokratidebatten tar inte alltid sin utgångspunkt i hur den moderna svenska författningen faktiskt är uppbyggd. Det är i sammanhanget därför på sin plats att notera att statliga myndigheter lyder under regeringen och därmed ingår i en demokratisk styrnings- och kontrollkedja. Detta markerades vid grundlagsreformen 1974 och underströks av riksdagen genom det s k verksledningsbe-

slutet 1987 prop 19868799.

Demokratins former måste alltid vara ställda under debatt, det är en del av demokratin själv. Men det går enligt min mening inte att principiellt hävda att förvaltning utövad av statliga myndigheter på delegation av riksdagen och regeringen är mindre demokratisk än förvaltning utövad av kommunala organ i mer kontinuerlig och direkt kontakt med politiskt förtroendevalda. Valet av styrnivå och styrform blir i praktiken i hög grad en lämplighetsfråga, där inflytande och ansvar får formas under en mängd hänsynstaganden. När det gäller beslutsmaktens fördelning på nivåer bör beslutens räckvidd vara viktig som bestämningsfaktor. När det gäller val av legitimeringsprincip bör medborgarnas möjlighet att göra meningsfulla val och utkräva ges ett starkt ansvar inflytande. Frågan bör under alla omständigheter betraktas som grannlaga eftersom den rör den grundläggande legitimiteten för statsskick och politik.

Regionutredningen. SOU 199263

1.1.3 Fokus på regionerna

I alla Europas stater diskuteras just nu besluts- och förvaltningsstrukturer med utgångspunkt i vad brukar benämnas subsom sidiaritetsprincipen, vilken i sin enklaste uttolkning banalt kan sägas innebära att makt och ansvar aldrig skall läggas på en högre nivå än nödvändigt. I svenska politiska partiers program diskuteras bla den enskildesfamiljens sfär av ansvar och inflytande i förhållande till samhälleliga institutioners sfärer. I många andra europeiska länder, särskilt de med starkare centralstyre och striktare hierarkier än hos oss, diskuteras mera möjligheten att inom den samhälleliga sfären delegera besluten närmare dem som berörs, i linje med vad vi i Sverige redan genomfört. I många länder är kommunerna så små att i stället regionerna framstår som naturliga områden för viktiga samhällsuppgifter. Den europeiska debatten om regioner- Europa har därför i vissa delar annan grund än den svenska. nas en Den är likväl intressant även från våra utgångspunkter, tex för möjligheterna att samarbeta över de nationsgränser som på många sätt kommer att förlora i betydelse. Med en traditionell svensk syn på regionerna kan de i huvudsak betraktas som en kontroll- och fördelningsnivå belägen någonstans mellan de lokala och nationella nivåerna. Indelningar i län har därför också tillmätts liten betydelse och stormaktstidens indelningar har i stort sett intakta överlevt 350 års samhällsförändringar. Dock väcks från tid till annan frågan om inte det svenska samhällets utveckling till sist kräver förändringar även i länsindelningen, så nu återigen och möjligen med större intensitet än tidigare. Nu pågår också en samhällsdebatt och tas konkreta initiativ inspirerade av föreställningar om att Sverige behöver skapa nya regioner som kan fungera i ett europeiskt sammanhang och inte enbart i den svenska miljön. Som nämnts handlar det bl a om att skapa goda betingelser för samarbete över nationsgränser, men också om att ge olika delar av Sverige goda framtidsförutsättningar i en mycket starkt konkurrensutsatt europeisk miljö. En delvis redan etablerad syn på regioaktörer för utveckling och förnyelse, och inte främst nerna som kontroll och fördelning från nationens centrum, förstärks därigenom ytterligare. Hur denna delvis inomsvenska, delvis internationella, utveckling bör påverka den regionala nivåns uppbyggnad är den fråga som är mig förelagd som utredningsman. Uppgiften är med sina många möjliga infallsvinklar och sin komplexa natur inte helt lätt att entydigt lösa, och förenklade svar på komplicerade problem är enligt min mening inte heller särskilt önskvärda. Det är viktigt att de modeller kan härledas analys både tar hänsyn till det som ur en

1 Uppgiften

intresse finns för förnyelse av politiska och administrativa som system och samtidigt tar till vara det bästa i den svenska politiska och administrativa kulturen.

1.2 Uppdraget

1.2.1 Regeringens direktiv

Min uppgift är således att göra analys den offentliga verksamen av hetens regionala uppbyggnad. Analysen skall genomföras som en perspektivstudie och skall, som jag tolkat det, leda fram till några alternativa modeller avseende mellan olika nivåer och huvudmän

a rollfördelningen

b rikets indelning i län eller motsvarande

Som grund för regeringens bedömning av att en analys behövs ligger del iakttagelser nyligen beslutade förändringar och en om eller mindre starka utvecklingstendenser i den offentliga förmer valtningen. De är alla på något sätt utflöden av de senaste årens förvaltningspolitik med bl a mål- och resultatstyrning, decentralisering, kommunalisering och avsektorisering. Mer eller mindre explicit hänvisar utredningsdirektiven till bl a

ny samordnad länsförvaltning som från 1 juli 1991 ger länsstyrel- serna ett breddat mandat att arbeta med utveckling av länen, kommunalisering skolan med kraftigt bantad statlig skolad- - av ministration organiserad i storregioner, stora förändringar inom hälso- och sjukvården med delvist byte -

av huvudman Ädelrefonnen och vittsyftande experiment och

försöksverksamhet inom många landsting, regionindelningar och nya mönster för decentraliserat be- - nya slutsfattande inom statliga myndigheter, tex Vägverket och Socialstyrelsen, som inte stämmer överens med länsindelningen, planerings- och finansieringsformer för infrastruktur, och - nya inslag förhandlingar mellan stat och storstadsregioner för nya av investeringar i vägar och spår, starkt vidgat kommunalt beslutsutrymme och självständig ut- formning förtroendemannaorganisation genom den nya komav munallagen.

Till detta noteras också hur internationaliseringen och särskilt integrationen i Europa ger upphov till gränsöverskridande regionbildningar eller mindre formell natur. De är sprungna ur av mer

Regionutredningen. SOU 199263

näringsgeografiska samband, naturliga kommunikationsvägar ellerkrav på gemensam hantering av tex miljöproblem. Sådana spontana regionbildningar kan väntas få allt större betydelse i ett framtida gränslöst Europa, med konsekvenser för nationalstaternas ställning och roll. För att möta denna utveckling har under senare tid flera utspel gjorts och utredningar och tankearbete satts igång om storregioner, länsparlament m m. I analysen bör, enligt direktiven, ägnas uppmärksamhet åt behovet att utveckla de regionala samarbetsmönstren inom bl ofa fentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, miljöpolitik och samhällsplanering. De modeller som presenteras skall konsekvensbedömas med avseende på

möjligheter att uppnå skilda nationella mål effekter på samhällsekonomin former för medborgarinflytande de förtroendevaldas möjligheter att utöva sin uppgift påverkan intressen utanför samhällsorganen förutsättningar för internationell, nationell och regional sam- verkan.

Direktiven beslutades av den tidigare socialdemokratiska regeringen. Den nuvarande regeringen har inte funnit skäl att göra några ändringar, men har genom beslut om tidigarelagd avrapportering

och redovisning av frågans fortsatta hantering prop 199192100

preciserat tågordningen. När utredningsarbetena om den regionala

samhällsorganisationen denna utredning tillsammans med Väst-

sverigeutredningen är slutförda sommaren 1992 har regeringen för avsikt att tillkalla en parlamentarisk beredning för det fortsatta arbetet med den regionala verksamhetens uppbyggnad och landets indelning i län. Regeringen anför att frågan om uppgiftsfördelningen mellan olika samhällsorgan hänger nära samman med den administrativa indelningen.

1.2.2 Centrala utgångspunkter och motiv för analys

Delvis har behovet av en genomlysning av den regionala strukturen sin grund i allmänt rationalistiska motiv fördelen tex om av sammanfallande regiongränser för tangerande samhällsuppgifter och skalfördelar i storregioner. En starkare debattendens är ändock att betraktarna ser en annorlunda regional förvaltningsstruktur som en nödvändig förutsättning för utveckling av olika landsdelar, inte minst storstadsområdena, i ett Europa som är öppet för mycket stark inomeuropeisk konkurrens.

1 Uppgiften

Jag har för min del valt att för de fortsatta övervägandena utgå från vad jag uppfattar de viktigaste basförutsättningarna, nämsom ligen

den allt starkare internationella integrationen en närings- och regionalpolitik inriktad på uthållig tillväxt ackumulerade förändringar i den statliga förvaltningen stäl- - som ler krav på ny ordning i strukturerna förändringar inom kommuner och landsting som aktualiserar gränsöverskridande samarbete önskvärd finansiell prioritering utvecklingsskapande investe- - av ringar i infrastruktur.

Ett gränslöst Europa

Sverige har i många hänseenden ett försteg framför andra länder i Europa, även i förhållande till de nuvarande EG-medlemmarna, när det gäller att klara hård konkurrens sedan gränshindren en raderats ut. Vår starka frihandelstradition gör väl förberedda. oss Vi har redan avvecklat statligt branschsstöd till stål och tekovarv, industri, vilket återstår för andra att göra. Även på jordbruksområdet möter del andra länder större omställningsproblem än vi. en Samtidigt lider vi av uppenbara konkurrensnackdelar. Gles bebyggelse och långa avstånd måste överbryggas med väl utbyggd en infrastruktur. Andelen högskoleutbildade i näringslivet är låg i förhållande till många konkurrentländer. En mycket stor offentlig sektor är visserligen i sina olika verksamhetsgrenar viktig för näringslivet, men är samtidigt just i kraft av sin storlek spärr mot en utvecklingsmöjligheterna i de konkurrensutsatta delarna av ekonomin. Produktiviteten har under år utvecklats sämre än hos senare våra konkurrenter vilket till stor del kan förklaras med strukturella egenskaper i den svenska ekonomin med en relativt sett liten konkurrensutsatt sektor.

Det är i detta nya konkurrensperspektiv många tar sin

som

utgångspunkt för förslag om nya svenska regionbildningar med

större bärkraft, syftande till att förbättra konkurrenskraften för regionens näringsliv och därmed bidra till regionens utveckling. De nuvarande länen uppfattas då dåligt återspegla vad är naturliga som näringsgeografiska områden och de anses också vara för små för att möjliggöra goda avvägningar och prioriteringar när det tex gäller satsningar i infrastruktur, eller som naturlig bas för kvalificerat forsknings- och utvecklingsarbete. Det nya Europa öppnar också helt möjligheter till gränsnya överskridande samarbete, inte minst österut. Det är därvid be-

Regionutredningen. SOU 199263

svärande att den offentliga verksamheten på regional nivå i Sverige är styrd och administrerad på ett så blandat och komplicerat -ja till och med rörigt- den faktiskt är. Alltför många huvudmän sätt som och alltför många myndigheter, förvaltningar och politiska församlingar skall samarbeta alltför mycket inom alltför skiftande om geografiska områden där gränserna sällan sammanfaller och emellanåt skär varandra. Det finns i Sverige inga regionala företrädare med kraft och tydligt mandat kan representera regionen i som kontakter och förhandlingar med regioner i andra länder. Jag delar uppfattningen att den nuvarande länsindelningen inte fungerar särskilt bra som mönster och bas för uthållig regional utveckling och återkommer särskilt till frågan i kapitel 7. Jag delar också uppfattningen att det splittrade politiska ansvaret och den komplicerade regionala förvaltningsstrukturen är ett väsentligt hinder för ett väl fungerande samarbete med regioner i andra länder. De modeller presenteras bland annat att råda bot som senare avser för detta. Jag är däremot inte beredd att omedelbart acceptera ett av de vanligast förekommande argumenten för självständigt styrda regioi Sverige, nämligen att nationalstaternas nedtonade roll i det ner europeiska samfundet förutsätter sådan regional självständighet. Det kan i själva verket tvärtom så att hela nationen Sverige, vara med 9 miljoner invånare ungefär jämnstor med Lombardiet och ca endast drygt hälften så stor den tyska delstaten Nordrheinsom Westfalen, bör betraktas odelad region i Europa. Översom en lämnandet makt till centrala europeiska institutioner skulle då av kunna motivera inomsvensk förstärkning av nationalsnarare en statliga institutioner. Jag fördjupar denna diskussion i kapitel 4.

Hållbar utveckling

Direktiven att särskild uppmärksamhet skall ägnas åt de anger regionala samarbetsmönstren inom offentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, miljöpolitik och samhällsplanering. Däri ligger den självklara inriktningen att den regionala förvaltningens uppbyggnad är en fråga som sträcker sig utöver den interna effektiviteten hos enskilda offentliga myndigheter. En regional struktur, vilken helst, för den offentliga verksom samheten är ändå alltid sorts administrativ konstruktion och en därmed mycket fyrkantig än de spontana regionala mönster mer och nätverk står fantasifulla tankemodeller i som nu som mer debatten. Men den formella strukturen kan fungera mer eller mindbra understödjare av ett överordnat syfte. re som

1 Uppdraget

Ett sådant överordnat syfte bör kunna härledas brett ur omfattade mål för närings- och regionalpolitiken. I starkt koncentrat har jag uppfattat det viktigt att besom dömningarna och förslagen skall utgå från att den regionala förvaltningen skall bidra till att förbättra förutsättningarna för ekonomisk tillväxt, främja tillväxt genom förnyelse och återväxt samt öka utbytet av insatta resurser. Den skall samtidigt skapa förutsättningar för utveckling i hela landet. För att säkra tillväxtmöjligheterna på sikt bör bedömningar och förslag också innehålla moment som garanterar hushållning med samhällets tillgångar, inklusive naturresurserna. Förvaltningsstrukturen skall därför bidra till att underlätta att miljöpolitiska mål uppnås. I denna syftesformulering, som siktar in sig på möjligheterna till hållbar utveckling i olika landsdelar ryms många delaspekter, som kommer att uppmärksammas särskilt i de olika samhällsområdesgenomgångar som presenteras i appendixdelen kapitlen 9 14. -

Mindre rörig förvaltningsstruktur I Göteborg med omnejd skall samhällsplanering och samhällsförvaltning ske i samarbete mellan fyra län med ett stort antal statliga myndigheter, tre landsting, en primärkommunal sjukvårdshuvudman och ett stort antal kommuner. Det fungerar naturliga skäl av inte särskilt smidigt och har föranlett den särskilda Västsverigeutredningen. Problemen med splittrat huvudmannaskap och myndighetsuppdelning, i kombination med onaturliga geografiska gränser, ställs visserligen på sin spets i Göteborgsregionen, men de förekommer utan tvekan även på andra håll. Lokalt söker man på olika sätt överbrygga svårigheterna. I Göteborgsområdet har t ex sjukvårdshuvudmännen öppnat sina gränser så att patienter fritt kan välja sjukhus utan hänsyn till bostadsort. Nationellt söker man också finna instrument för att bryta upp myndighets- och sektorsgränser. Riksdagens beslut förra året om en länsförvaltningsreform som innebar att vissa fristående länsmyndigheter avvecklades, samtidigt som länsstyrelserna fick ett breddat verksamhetsområde i sådant som gäller länens utveckling och framtid, har samma syfte. Samtidigt verkar andra krafter i riktning mot starkare sektorisering. Större självständighet för statliga myndigheter att efter eget skön besluta om tex organisation och intern resursfördelning har lett till att många myndigheter byggt regional organisation upp en som avviker från länsindelningen. Från sektornsmyndighetens utgångspunkter kan sådana val vila på starka motiv, de kan likväl men

Regionutredningen. SOU 199263

innebära att arbetet försvåras för andra berörda parter och minska möjligheterna till en konsistent regional planering. Kommunerna utvecklar för sin del ett allt intensivare samarbete i olika former. Kommunalförbund finns för olika syften, bl a i några fall för samhällsplanering över länsgränser. Även bolag, stiftelser och föreningar bildas för gemensamma angelägenheter. Ett i detta sammanhang intressant exempel är Mälardalsrådet med både kommuner och landsting som föreningsbildare. Mer ordning och reda tycks således angeläget, både vad vara gäller uppgiftsfördelning och regionindelning. Men sådan iakttaen gelse måste omedelbart modereras, så att förändringsförslag som kan följa av den tar hänsyn till ett samtidigt behov av flexibilitet och smidighet. Olika verksamheters naturliga områdesindelningar kan tex skilja sig åt ganska kraftigt. Jag presenterar min uppfattning om vissa utvecklingsinriktade verksamheter, och vad de kan förutsätta när det gäller ansvarsfördelningen nationellt-regionalt-lokalt, i en sammanfattande redovisning i kapitel 4. SOU 199265, I en bilaga 2 till detta betänkande, Kartboken lämnas en bred och översiktlig bild av nuvarande regionindelningar i vad närmast kan liknas vid administrativ atlas över Sverisom en ge.

Allt större behov av samverkan över kommun- och landstingsgränser Kommunindelningsreformen motiverades på sin tid inte bara av en önskan att skapa så bärkraftiga kommuner att fler uppgifter kunde flyttas från staten. Kommunernas ansvar var redan i utgångsläget så stort att många uppgifter krävde samarbete med grannkommunerna för att kunna lösas på ett bra sätt. I stället för att bygga upp en vildvuxen flora kommunalförbund föreföll det då bättre att slå av ihop småkommunerna till större. En ny storkommunreform är inte aktuell. Regeringen har tvärtom deklarerat att den avser att välvilligt behandla ansökningar om kommundelningar. Samtidigt har det i takt med ett vidgat kommunalt ansvar uppstått nya samverkansbehov över gränserna. En kraftigt bidragande orsak till det är att bosättningsmönster, lokalisering arbetsplatser och dagligt pendlingsresande förändrats i riktning av mot större splittring och ökad rörlighet. Länshuvudmannareforrnen för kollektivtrafiken är ett exempel på hur man har mött medborgarnas servicebehov när en enskild kommuns geografi är för liten. Kommunalförbund för vatten- och

1 Uppgiften

luftvård, som numera finns ganska många, är andra exempel på hur man söker lösa gränsöverskridande uppgifter. På motsvarande sätt öppnar landstingen sina indelningar i upptagningsområden. Eftersom sådant gränsöverskridande samarbete nu utvecklas på många områden och, som det förefaller, i ganska rask takt finns skäl att ge en fylligare belysning. Med stöd av bl a en kartläggning som Kommunförbundet genomfört på mitt uppdrag presenteras en bedömning av vad detta ökade samverkansbehov medfört i praktiken i kapitel 2. En av de modeller för en framtida regional struktur, som presenteras i kapitel har också som grundtanke att många regionala uppgifter skulle kunna lösas genom ett ytterligare utvidgat kommunalt samarbete. Formellt har sådant samarbete underlättats av större frihet för kommunerna att välja form för samarbetet.

Samhällsekonomiska krav och finansiella restriktioner Ett överordnat syfte med den regionala förvaltningen måste, som

ovan konstaterats, vara att skapa goda betingelser för näringslivets

utveckling i olika delar av landet. Det svenska välfärdssamhället vilar på svenska framgångar i den internationella konkurrensen. Det brett omfattad uppfattning är en att svensk ekonomi under de närmast kommande decennierna måste bli väsentligt mer produktiv än under de närmast föregående, och att resurser också bör styras till långsiktigt utvecklingsfrämjande ändamål. Hur samhällets insatser för tex utbildning och forskning eller investeringar i trafiksystem hanteras finansiellt och administrativt är i det perspektivet väsentligt. Det är för närvarande ett överordnat och politiskt relativt okontroversiellt ekonomiskt-politiskt mål att sänka skattetryck och offentlig utgiftskvot. Det är mera tvistigt vilka skatter och utgifter som skall sänkas, men regeringar av olika färg har som en gemensamt tillämpad metod lagt starka restriktioner för landstings och kommuners expansionsutrymme. Att på det sättet behandla den konsoliderade offentliga sektorn som en gemensam storhet, delvis oberoende av huvudmännens självständiga beskattningsrätt, ligger i linje med finanspolitiska disciplinkrav som kommer att ställas på nationalstaterna i EG om en ekonomisk och monetär union förverkligas. Samtidigt som kommunernas finansiella utrymme stramas åt har de dock fått väsentligt större frihet att förfoga över tillgängliga medel, senast genom den stora reform av statsbidragen som följt på kommunalekonomiska utredningens förslag. Till kommunernas

Regionutredningen. SOU 199263

förfogande ställs en klumpsumma utan pekpinnar från staten om till vad eller hur pengarna får användas. För sjukvårdens del kommer de svåra finansieringsfrågorna att ges en ingående belysning av den parlamentariska kommitté som nyligen tillsatts i ämnet. En huvudman för en verksamhet måste givetvis ha en finansieringsmöjlighet för att uppgiften skall kunna utföras. Den offentliga sektorns allt överskuggande metod, beskattningen, har även den visat sig ha uppenbara begränsningar. Med de senaste årens utveckling har det också visat sig att beskattningsrätten som fundament för kommunalt självstyre i praktiken kan vara starkt beskuren, liksom att det lätt uppstår en intressekamp mellan huvudmännen finansiering och betalning av sammanfallande eller om tangerande verksamheter. För att lösa frågan om nivå och styrform för offentliga verksamheter är det oundvikligt att beröra beskattningsrätt och andra finansieringsformer. Samhällsekonomiska och finanspolitiska avgöranden kan tex behöva träffas angående det lämpligaolämpliga i att ha flera huvudmän med beskattningsrätt. Jag återkommer egen särskilt till detta i kapitel Genomgående gäller att mina resonemang hänför sig till de offentliga huvudmännens beställarfunktion. Det handlar då om det finansiella ansvaret för att åt medborgarna tillhandahålla olika tjänster, inte nödvändigtvis om att i egen regi producera dem.

1.3 och

Inriktning avgränsningar

1.3.1 Konstituerande samhällsområden På miljöpolitikens område menar man med region ibland en hel

världsdel, ibland ett sammanhängande vattenområde Östersjön,

Vänern ibland ett svenskt län, ibland något annat. På regional- och arbetsmarknadspolitikens område är regioner administrativt detsamma som län, men reellt och politiskt ofta något annat, tex Norrlands inland, Bergslagen, Sydöstra Sverige. På kommunikationsområdet blir de intressanta områdena av naturliga skäl ofta långsträckta som Västkusten, Mälardalen, eller kommunerna efter

Inlandsbanan. I andra sammanhang betyder region ett centrum en

storstad, ett universitet och dess omland. Statliga myndigheter

visar hel provkarta på regionindelningar. Län är inte detsamma en som landskap. Dagspressen delar upp sig i naturliga spridningsområden.

1 Uppgiften

Den mest manifesta regionindelningen med de starkaste traditionerna, länen, är med utredningsuppdraget ifrågasatt, om än åtföljt av en markering att den nuvarande länsindelningen fortfarande kan ha bestående värden. Olika verksamheter har olika omgivningsförutsättningar, vilka också är bestämmande för vilken regionindelning som är lämpligast. Jämkningar kan göras med hänsyn till att tex sambanden med andra samhällsområden är så starka att de bör få påverka den strukturella indelningen, men vissa verksamheter har förmodligen så fundamental betydelse att de specifika förutsättningarna bör få påverka de mer generella ställningstagandena. Det finns därför skäl att göra en genomlysning av verksamheter som har särskilt stor betydelse för den regionala utvecklingen ocheller är så stora att de därigenom starkt påverkar den regionala strukturen. Jag har stannat för att särskilt behandla

samhällsplanering, miljövård, energiförsörjning och energihushållning, regionalpolitik med närings- och sysselsättningsfrågor, trafik, utbildning och forskning, kultur, hälso- och sjukvård. - I mån av behov får då andra verksamheter förvaltningsanpassa strukturen efter den nivåindelning och de gränser som bestämts av de konstituerande samhällssektorernas förutsättningar.

1.3.2 Utgångspunkter för modellkonstruktion

Av det föregående har framgått vad den perspektivstudie gäller som begärts i utredningsdirektiven. Resultatet av genomgångarna skall sammanvägas i en bedömning av möjliga framtida handlingsalternativ modeller för den offentliga verksamhetens regionala - struktur. Jag har uppfattat uppdraget så att det trots allt inte är fråga helt förutsättningslös framtidsstudie. Även beom en om dömningarna både kan och bör befria sig från dagsaktuella begränsningar och siktet är inställt på tänkta situationer några år framåt, skall de alternativa förslagen vara genomförbara ganska omgående. Det innebär att alternativen rimligen också bör ansluta till olika huvudlinjer i aktuell politisk debatt. Som kommer att framgå närmare i kapitel 4 kan alternativa förslag ta sin utgångspunkt i den svenska enhetsstatstraditionen likväl som i den kommunala självstyrelsetraditionen.

Regionutredningen. SOU 199263

Rollfördelningen dvs vilken huvudman som skall göra vad, på vilket sätt och i vilka former är svår att behandla skild från den geografiska indelningen. Många samhälleliga verksamheter är till sin natur sådana att de förutsätter ett visst stort eller litet - underlag eller omland för att bli väl Omhändertagna. I kapitel 7 redovisar jag mina synpunkter på hur en fortsatt analys av sambandet mellan kompetensfördelning och regional indelning bör bedrivas. Direktiven anger att jag skall presentera och konsekvensbedöma några möjliga alternativ, inte nödvändigtvis avge något eget omdöme om vilket jag anser vara bäst. I Västsverigeutredningen, där jag mer konkret haft att ta ställning i samma typ av frågor som här, finns förslag om ett särskilt regionförbund, bildat av de västsvenska kommunerna och landstingen. Här lämnar jag, i kapitel mina synpunkter på hur frågan kan beredas vidare under utnyttjande av erfarenheter från Västsverige.

aktörer

Offentliga på den regionala

arenan

Regionindelningar och regionbegrepp

Regionbegreppet används vanligen för vad som uppfattas som mellannivån inom svensk politik och förvaltning. Inom den politiska demokratin motsvarar staten den centrala nivån, landstingen den regionala och kommunerna den lokala. Den offentliga förvaltningen har motsvarande nivåindelning, bilden kompliceras att såväl men av stat som kommun finns representerade på den regionala nivån. Eftersom landstingens ansvarsområden överensstämmer med de statliga länen används region ofta synonymt med län. Att länen skulle motsvara den offentliga förvaltningens mellannivå blir emellertid i växande utsträckning en sanning med modifikation. Statlig förvaltning på länsnivå kallas t ex för regional även i de fall det handlar om den förvaltningsnivå har direktkontakt med medborgarsom na och i den meningen är lokal. Därtill kommer att regionbegreppet i växande utsträckning börjat användas för områdesindelningar som omfattar flera län eller är helt oberoende länsindelningen. av För att bringa reda i begreppsförvirringen och få vägledning vid utformningen av en tydligare regional struktur har jag funnit det angeläget att belysa regionbegreppet ur olika synvinklar. Under utredningsarbetets gång har ekonomer, kulturgeografer och etnologer beretts tillfälle att framföra sin bl de bidrag syn, a genom som publiceras i Bilaga Utsikt mot framtidens regioner sju debattin- lägg SOU 199264.

Uppsatsen Regioner som begrepp och fenomen Henning, Lilje-

näs bekräftar att regionbegreppet kan definieras mängd ur en olika perspektiv. Författarna urskiljer två huvudtyper regioner, av homogena och funktionella. Den homogena regionen är enhetlig med avseende på exempelvis klimat, bebyggelse, näringsliv, språk eller religion. I den mån det finns homogena regioner i Sverige har de inte i nämnvärd grad påverkat den administrativa indelningen. Den funktionella regionen, dvs det begrepp vanligtvis används som inom samhällsplaneringen, avgränsas att regionen knyts till genom en bestämd uppgift eller företeelse och därmed avspeglar människors samspel och rörelser över yta. Som exempel kan nämnas en en centralort med omland. I uppsatsen aktualiserar författarna

Regionutredningen. SOU 199263

frågan dagens administrativa regioner egentligen kan sägas vara om funktionella. Frågan kan inte besvaras enkelt. Vad är funktionellt från som nationella utgångspunkter behöver inte det från regionala eller vara lokala. Den regionindelning är funktionell inom en samhällssom sektor kan vara uppenbart olämplig inom en annan. Analysen i uppsatsen kan sammanfattas i ett antal punkter. De funktionella regionerna överlappar varandra. Det är därför inte lätt att lägga fast administrativ regionindelning under been aktande att den skall fungera bra för alla. I praktiken har det av kommit att bli den verksamheten i myndigheten eller föreegna taget har styrt de administrativa gränsernas dragning. Olika - som verksamheter har ansetts kräva olika administrativa indelningar. 2. Den existerande länsindelningen har knappast alls något samband med dagens funktionella regioner. Människors samspel går i mycket hög grad över länsgränserna. Länsgränsernas betydelse minskar generellt, fortfarande kan man se att olika verksammen heter åtminstone delvis följer länsgränser. Olika aktörers bilder av de önskvärda regionerna skiljer sig ofta markant. Att samarbeta inom administrativ region är inte en alltid lätt uppgift. Den önskvärda regionala identiteten saknas i en dagens regioner oavsett hur de definieras. Det råder ofta starkt delade meningar den ortens placering i ett regionalt samom egna manhang. Däremot finns fortfarande i viss utsträckning en identitet kopplad till de gamla landskapen. 4. Det finns tydlig tendens inom såväl den offentliga sektorn en i näringslivet att organisera sin verksamhet i större regioner. som Dagens administrativa regionindelningar styrs av ekonomiska överväganden och den egna verksamhetens geografiska förankring. När region- och distriktsindelningar förändras följer man i allt mindre utsträckning rådande länsgränser. Detta gäller inte minst vid planeringen infrastrukturen. Redan saknas överensstämmelse av nu en mellan den statliga förvaltningens regionala struktur inom olika samhällssektorer, vilket försvårar sektorsövergripande samarbete. Sammanfattningsvis är det, enligt författarna, ett vanskligt politiskt projekt att skapa regioner med utvecklingspotential. Om en länsindelningsreform förestår bör rad faktorer vid sidan av EGen anpassning beaktas. För min del drar jag slutsatsen att en eventuell förändring egen den regionala strukturen inte kan göras fristående från uppgiftsav fördelningen mellan de politiska nivåerna. Den administrativa indelningen bör bl a påverkas av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan huvudmän och förvaltningar.

2 Aktörerna

2.2 Statens

regionala förvaltning

2.2.1 Länsstyrelserna

Anor från 1600-talet

Genom 1634 års regeringsform skedde första indelning riket i en av egentliga förvaltningsområden, hövdingedömen. År 1635 tillkom den första allmänna landshövdingeinstruktionen i den bemärkelsen att den var likalydande för alla landshövdingar. Landshövdingen blev konungens ställföreträdare i länet, konungens befallningshavare KB. Under 1800-talets del och särskilt under 1900-talet gick senare utvecklingen mot minskat inflytande för länsstyrelsen. Olika förvaltningsgrenar avsöndrades efter hand från länsstyrelsen och lades direkt under centrala ämbetsverk, i allmänhet till början regioen nalt representerade av en chefstjänsteman, lekmannasenare av styrda länsnämnder. Utvecklingen innebar stark centralisering en av förvaltningen och resulterade samtidigt i en långtgående differentiering på länsplanet. Det skulle dröja till början 1970-talet av innan pendeln i praktiken svängde på nytt.

Länsförvaltningsreformen

Den länsförvaltningsrefonn som genomfördes den 1 juli 1991 innebar att länsskolnämnder, lantbruksnämnder, fiskenämnder och länsvägnämnder avvecklades samtidigt som länsstyrelserna övertog ansvaret för kvarvarande uppgifter. Länsstyrelserna övertog också visst ansvar från andra regionala gällande tex bostadsorgan, försörjning och trafiksäkerhet. Andra uppgifter har under år senare i stället förts bort från länsstyrelserna, däribland skatteförvaltningen. Reformen har som främsta syfte att koncentrera länsstyrelsens insatser till verksamhet betydelse för länets utveckling och framav tid. Reformen har sin grund i den fortlöpande sektoriseringen av statsförvaltningen, som i viss mån ägt rum på bekostnad av regional överblick, samordning och samlad slagkraft. Syftet är att förstärka statens representation i länen så att den allsidigt och kompetent kan väga olika sektoriella intressen mot varandra och inom ramen för gällande lagstiftning -ta hänsyn till regionala förhållanden. Den nya länsstyrelsen skall verka ett som sammanhållande regionalt statligt med för uppföljorgan ansvar ning och utvärdering av gjorda insatser från ett samlat regionalt perspektiv.

Regionutredningen. SOU 199263

Den länsstyrelsen bedöms bättre än den gamla kunna svara nya mot omgivningens krav och bygga vidare på de tankar som låg till grund för 1971 års länsstyrelsereform. Därmed markeras att länsstyrelsen central uppgift har att verka som drivande kraft i den som regionala utvecklingen och att ta ett regionalt ansvar för samhällsplaneringen. Samhällssektorer betydelse för regionens utveckav ling samordnas i den länsstyrelsen tillsammans med länsstyrelnya tidigare verksamhet. sernas Förändringen den statliga regionala nivån bedöms få konseav kvenser också för de centrala myndigheterna. Genom att länsstyrelsen blir allsidigt sammansatt myndighet borde det vara en mer möjligt att i högre grad delegera uppgifter till den regionala nivån. Länsstyrelsens styrelse skall inrikta sig på frågor av strategisk betydelse, dvs länsplanering, inriktningen av länstyrelsens verksamhet, synen på utvecklingen i länet och åtgärder sammanhängande med dessa frågor. I riksdagsbeslutet betonas att reformen inte som ett alternativ ses till kommunerna större beslutsbefogenheter. Syftet är i stället att ge att stärkt och slagkraftig regional statlig organisation få genom en ökad närhet till den lokala nivån. Förtroendemannainflytandet en anges också vara ett instrument för detta. Refonnen innebär ingen förändring av den regionala statsförvaltningens grundläggande uppgifter. Även den länsstyrelsen nya skall

till att de nationella målen inom ett stort antal verksamhets- - se områden får genomslag inom länet. akt på länets tillstånd och behov samt främja länets - ge noggrann utveckling och befolkningens bästa, allmän förvaltningsmyndighet svara för myndighetsutöv- - som ning, tillsyn och rättstillämpning enligt ett flertal lagar.

I detta arbete skall länsstyrelsen med beaktande av nationellt fastställda mål göra regionala avvägningar och därvid tillvarata statens intressen.

Länsstyrelsens samlade arbetsuppgifter kan delas in i elva ex-

pertområden samt allmänna förvaltningsuppgifter.

Regional ekonomi och näringslivsutveckling

Det regionalpolitiska arbetet syftar till att ge människor möjlighet till arbete, bostad och goda livsbetingelser oavsett var de bor i länet. Arbetsuppgifterna är i huvudsak av övergripande och utredande karaktär med få myndighetsuppgifter, men innefattar rena beredning och beslut vissa regionalpolitiska medel. om

2 Aktörerna

Kommunikationer De frågor som före den 1 juli 1991 sköttes av länsvägnämnderna sköts numera av länsstyrelsernas kommunikationsfunktion, som vanligtvis endast består av länsexperten som beredande tjänsteman. Arbetet bedrivs som regel i projektform under medverkan av andra inom och utom länsstyrelsen. Samarbete över länsgränserna är vanligt förekommande. Investeringar i s k länstrafikanläggningar beslutas av länsstyrelserna, bereds i huvudsak inom Vägmen verket.

Utbildning När skolan kommunaliserades och länsskolnämnderna avvecklades fördes vissa kvarvarande regionala frågor till länsstyrelsen. Vad det i första hand gäller är samordnad dimensionering gymnasial och av postgymnasial utbildning samt arbetsmarknadsutbildning. Länsstyrelsen förser också länets högskolor med planeringsunderlag. Arbetet bedrivs ofta i projektform. Det kan tex gälla att tillsammans med regionalekonomiska funktionen utreda näringslivets kompetensbehov. Någon beslutsrätt i frågorna har länsstyrelsen inte.

Lantbruk Genom länsförvaltningsreformen övertog länsstyrelserna också den del av lantbruksnämndernas verksamhet inte försvann med som den påbörjade avregleringen av jordbruket. Verksamheten består av såväl myndighetsuppgifter och bidragshantering utvecksom lingsarbete och konsultverksamhet. Expertområdet, normalt med relativt stor bemanning, har ett omfattande samarbete med regionalekonomi och näringslivsutveckling tex när det gäller landsbygdsutveckling och glesbygdsstöd. Samarbete sker också med miljövårds- och länsveterinärfunktionerna. När det gäller trädgårdsnäring samarbetar länsstyrelserna i storregioner.

Fiske Länsstyrelsernas fiskefunktioner motsvarar de fiskenämnder som var sjävständiga före länsförvaltningsreformen. Fiskefunktionerna består normalt av en eller ett par Ansvarsområdet personer. omfattar yrkesfiske, fritidsfiske, fiskevård och vattenbruk. Dessutom bevakar man fiskefrågor i den fysiska planeringen.

Regionutredningen. SOU 199263

Livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor Länsveterinärfunktionens arbetsuppgifter var före länsförvaltningsreformen uppdelade mellan länsstyrelsen och lantbruksnämnderna är samlade hos länsstyrelsen. Länsveterinären samverkar men nu nära med lantbruks-, plan-, miljövårds- och civilförsvarsfunktioner- Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet när det gäller djurna. skydd och livsmedelskontroll samt administrativ huvudman för distriktsveterinärorganisationen. I länsveterinärens uppgifter ingår också att bevaka smittsamma djursjukdomar.

Miljövård Miljövårdsfunktionen är vanligen det största expertområdet inom länsstyrelse. Funktionen tillkom redan år 1967 genom en samen manslagning länsingenjörskontoren och naturvårdsintendenterav Miljöarbetet har sedan dess fått allt större betydelse. Verkna. en samheten kan delas in i miljöskydd, miljöövervakning och naturvård. Grunderna finns i naturvårds- och miljöskyddslagarna men området regleras även ett stort antal andra författningar. Länsav styrelserna lämnar tillstånd till och övar tillsyn över viss miljöstörande verksamhet. Viktiga arbetsområden i framtiden blir regionala miljöanalyser och bedömningar av miljökonsekvensbeskrivningar.

Kultumiiljövård År 1976 decentraliserades stor del beslutsansvaret enligt en av kulturmiljövårdens lagar från Riksantikvarieämbetet till länsstyrel- Samtidigt breddades ansvarsområdet i riktning mot bevaranserna. de samlade kulturmiljöer från att traditionellt ha omfattat fornav lämningar och särskilt värdefulla byggnadsverk. Vid sidan av besluten enligt speciallagstiftningen skall länsstyrelsen bevaka sektorn i samhällsplaneringen. I det arbetet biträds länsstyrelserna av länsmuséerna, enligt statsbidragsvillkoren har att bistå länsstyrelsom i det regionala kulturvårdsarbetet. sen

Samhällsplanering Länsstyrelserna skall utifrån ett helhetsperspektiv ha det samordnande ansvaret för hushållning med naturresurser, användning av mark och vatten, bebyggelseutveckling och bostadsförsörjning inlänet. Helhetssynen förutsätter nära samverkan mellan ett om en flertal expertområden inom länsstyrelserna. I takt med decentraliseringen till kommunerna förändras uppgifterna i riktning mot rådgivning, samordning och tillsyn.

2 Aktörerna

Social omvårdnad Länsstyrelsens ansvar på det sociala området är en konsekvens av den socialtjänstorganisation som trädde i kraft 1981. Genom länsförvaltningsreformen tillförsäkrades länsstyrelserna en länsexpert också på det sociala området. En huvuduppgift för den sociala funktionen är att fungera regional tillsynsmyndighet för komsom munernas socialtjänst. En stor del av resurserna tas dock i anspråk för individärenden, särskilt i storstadsområdena.

Civil beredskap och räddningstjänst Länsstyrelsen är högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet. Expertområdet bär huvudansvaret för totalförsvarsuppgifterna inom länsstyrelsen. Under senare år har dock kommunernas ansvar för civil beredskap i krig och katastrofberedskap i fred utökats väsentligt. Länsstyrelserna i kärnkraftlänen har särskilda beredskapsuppgifter. Efter Tjernobylolyckan skall dock alla länsstyrelser planera för händelse av radioaktivt nedfall.

Allmänna förvaltningsuppgifter Utöver de expertområden som här redovisats finns inom länsstyrelsen en omfattande allmän sektor. Dit hör förvaltningsärenden av typen tillstånds- och registreringsärenden, besvärsprövning, tillsyn m m. I förvaltningsuppgifterna inräknas också den omfattande registerhanteringen.

Fortsatt utvecklingsarbete Det främsta syftet med 1991 års länsförvaltningsreform var att i en och samma organisation sammanföra frågor av betydelse för länets utveckling och framtid. Verksamhet marginellt intresse för av mer länets utveckling och som inte har direkt koppling till uppgiften att till att nationella mål får genomslag i alla delar av landet kan se därför handhas utanför den länsstyrelsen, så att denna inte i nya onödan belastas av verkställighetsbeslut i ärenden utan samband med huvuduppgiften. Inom civildepartementet pågår ett fortsatt utvecklingsarbete med den inriktningen. I arbetet ingår bl a fortsatt decentralisering av de allmänna förvaltningsuppgiftema. Reformen betraktas i riksdagsbeslutet första steget i en som process. Avsikten är bl a att intensifiera samverkan mellan länsstyrelsen och andra regionalt och lokalt verksamma myndigheter och organ. Ett bekymmer i sammanhanget är att länet som indelningsgrund förlorar i betydelse för de aktörer som länsstyrelsen skall samverka med.

Flegionutredningen. SOU 199263

Utvecklingen kan med visst fog sägas ha hunnit i kapp och förbi länsförvaltningsreformen redan innan den hann träda i kraft. I stort sett samtliga ansvarsområden inom den nya länsstyrelsen berörs nu på nytt av pågående förändringsarbete inom statsförvaltningens olika sektorer. Vad beträffar de ekonomiska medel länsstyrelserna disponerar för regionala utvecklingsinsatser i länen hänvisas till den redovisning som lämnas i kapitel 10.

2.2.2 Andra statliga myndigheter på regional nivå

Av den egentliga länsförvaltningen vid sidan av länsstyrelserna framstår länsarbetsnämnderna som de enda kvarvarande med betydelsefulla länsbaserade uppgifter. Förändringar i bostadsfinansieringssystemen kommer sannolikt att medföra att länsbostadsnämnderna försvinner. Kvarvarande uppgifter torde därvid kunna inordnas i länsstyrelsen. För skogsvårdsstyrelserna kan också förändringar förväntas efter förslag från den nu arbetande skogspolitiska utredningen. Det finns en omfattande statlig förvaltning på regional nivå vid sidan länsförvaltningen. De statliga regioner det då är fråga om av avviker i växande utsträckning från länen. Ett exempel av betydelse i denna utredning är Vägverket med sina fem planeringsregioner. Drygt 40 statliga myndighetermotsvarande har regionindelningar som avviker från länet i den meningen att de har färre eller fler regioner än 24. I flertalet fall omfattar regionerna flera län. Det är inte alltid regiongränser följer länsgränser ett län kan delas upp på olika regioner. Om man bortser från länsförvaltningsreformen är tendensen tydlig i de strukturförändringar som pågår eller nyligen har avslutats. Länen förlorar i betydelse som indelningsgrund. Exempel på gamla och nya avvikelser finns bl a inom utbildning, kriminalvård, kommunikationer, arbetarskydd och tullväsen. Socialstyrelsen och Skolverket har fått fem respektive åtta regionala enheter inom t ex den centrala myndigheten. Vissa myndigheter har försvunnit helt från regional nivå, som studiestödsnämnderna. Sammanslagningsmöjligheter övervägs för bl a kronofogdemyndigheter och försäkringskassor. Förhållandet får sin belysning i Kartboken Bilaga 2 till detta betänkande. Länet och den samordnade länsförvaltningen har störst betydelse på områden där samordningsbehoven är stora och ansvaret är delat mellan stat, landsting och kommun, tex samhällsplanering, näringslivsutveckling och miljövård.

2 Aktörerna

Rent statliga fögderier, som tex rättsväsende, Utrikeshandel, militärt försvar, exekutionsväsende och skatteförvaltning har som regel mellannivåer som är större än länet eller en mellannivå under avveckling. När också den lokala nivån är rent statlig, öppnas möjligheter för den typ av förändringar som nu pågår inom skatteförvaltningen. Den lokala och regionala nivån har slagits samman till de nya länsskattemyndigheterna. Inom dessa skall organisationen förändras med sikte på integrerad verksamhet och decentralisering. En motsvarande utveckling pågår sedan en tid inom arbetsmarknadsdepartementets område. Arbetsmarknadsverkets resurser skall så långt möjligt omfördelas från central och regional verksamhet till direkt förmedlingsservice. Även när staten ensam bär ansvaret förskjuts alltså tyngdpunkten mot den lokala nivån.

Landsting

När landstingen inrättades kommunalförordningarna år genom 1862 avsåg man att landstingen, vid sidan rollen valkorporaav som tion till riksdagens första kammare, skulle ett regionalt självvara styrelseorgan med ansvar för det specifikt regionala vid sidan om den nationella respektive lokala nivån. Detta framgår bl vad a av som en gång stadgades för de nytillkomna landstingen, vilka hade att rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter, hvilka avse den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsendets befordrande, helsovård, undervisning, allmän ordning, med mera dylikt, såvidt dessa angelägenheter icke enligt gällande författningar tillhöra offentlig myndighets embetsåtgärd Kungl förordning om landsting 1862, SFS 186216. Landstingens uppgifter var alltså initialt mångskiftande. Utgifterna för sådant som gällde annat än sjukvård upptog under landstingens första tio år än 60%. Fram till början 1930-talet mer av spelade denna allmänna kompetens en viktig roll i landstingens Verksamhetsinriktning. Olika omständigheter ledde dock så småningom till en stark inriktning på hälso- och sjukvård. En breddning av uppgifterna inleddes på nytt i början av 1970-talet.

Utbildning År 1971 blev landstingen ansvariga för gymnasieskolans vårdlinjer och de utbildningar som idag går under benämningen naturbrukslinjer jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdslinjer. Av gymnasieskolans intagningsplatser är tiondel landsnu en tingskommunala. Med den nya ansvarsfördelningen på skolområ-

Regionutredningen. SOU 199263

det införts från och med år 1992, kan med visst fog sägas att som landstinget fungerar som producent av de utbildningar kommunen beställer. Landstingen är också huvudmän för cirka 50 av totalt 120 folkhögskolor i landet. Variationerna landstingen emellan är dock stora med insatser från 0 till 250 kronor räknat per invånare år 1990. Som ett led i högskolereformen år 1977 kom landstingen att bli huvudmän för delar av högskolan, genom att samtliga medellånga vårdutbildningar integrerades med högskolan. Landstingen svarar därmed för 25 % av högskolans nybörjarplatser på linjer. Huvudmannaskapet för vårdhögskolorna har av och till aktualiserats. Regeringen har under våren 1992 tillsatt en utredning med uppgiften att utreda vårdhögskolornas framtida huvudmannaskap.

Kultur Kulturpolitikens decentraliseringsmål ledde under 1970-talet till att landstingen fick ta det regionala kulturpolitiska ansvaret. Detta innebar ansvaret för bl a länsteatrar, länsorkestrar och länsmuséer -inte sällan i samverkan med kommunerna. Bidrag till folkbildning och musik och bildkonst hörde också till de uppgifter som växte under samma period. Länsmusikreformen, som genomfördes år 1988, medförde att landstingen fick ansvaret för den verksamhet tidigare bedrivits Regionmusiken och Rikskonserter. som av

Småföretagsstöd och turism Företagarföreningarna omvandlades år 1978 till stiftelser med benämningen Utvecklingsfonder. Landstingen, som varit förhållandevis stora bidragsgivare till föreningarna, blev nu tillsammans med staten huvudmän för dessa stiftelser. Huvudmannen svarar gemensamt för finansieringen av den löpande verksamheten. Landstingen har med åren ökat sitt finansiella i fonderna. Staten engagemang står för de externt utbetalade finansieringsmedlen. Genom huvudmannaskapet för utvecklingsfonderna aktiverades landstingens intresse för näringslivets villkor och engagemanget har kommit att omfatta också vissa åtgärder och insatser på kompletterande områden såsom särkilda arrangemang för att gynna produktutveckling, olika typer stöd vid nyetableringar, markav nadsföringsinsatser för länen, vissa glesbygdsinsatser rn m. Många landsting har engagerat sig i regionala turistorgan för marknadsföring länen. Engagemanget har initialt sin tyngdpunkt av i sociala välfärdsmål tex att förbättra länsinvånarnas rekreationsmöjligheter. På några håll i landet har stiftelser bildats för att säkerställa länsinvånarnas tillgång till attraktiva naturområden i

2 Aktörerna

syfte att bredda och utveckla rekreationsmöjligheterna. Uppgifterna för dessa stiftelser kan också innefatta skydd och vård av värdefulla naturområden. De regionala turistorganen med inriktning på marknadsföring har dock med tiden alltmer inriktats mot att öka det ekonomiska utbytet av länens rekreations- och kulturtillgångar. Turistsatsningar bokförs därför inte sällan som en del i landstingens näringslivssatsningar med målsättningen att bidra till sysselsättning, inkomster och skatteintäkter. Några landsting har under senare år lämnat sina uppgifter på turistområdet.

Kollektivtrafik I början av 1980-talet tillkom ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Ansvaret regleras genom särskild lag och delas i de flesta län med primärkommunerna. Tillsammans med utbildning och kultur upptar underskottstäckningen i kollektivtrafiken ungefär hälften av de 11,5 miljarder kronor som verksamheterna vid sidan av vårdområdet kostar. Det är dock att notera att tre fjärdedelar av kollektivtrafikkostnadema faller på Stockholms läns landsting för dess ansvar för kollektivtrafiken i Stockholm län.

Miljövård Insatser för miljön lyfts ibland fram som ett nytt potentiellt stort ansvarsområde för landstingen. Landstingens ambitioner området varierar, men ett ökande intresse kan noteras. Sedan tidigare finns ett engagemang eftersom området är naturlig del i hälsoanen svaret och uppgifterna på det miljömedicinska området. De senare utökades år 1983 som en följd av att länsläkarorganisationen avskaffades.

Sammanfattning Uppgifterna vid sidan av sjukvården är i stort sett gemensamma för samtliga landsting. Alla landsting ansvarar t ex för kollektivtrafik, utvecklingsfonder, regionala kulturinstitutioner mm. Stockholms läns landsting har ett utvidgat kompetensområde och skiljer sig från övriga landsting genom det fulla ansvaret för kollektivtrafiken, ansvaret för regionplaneringen samt för utjämning regionala av obalanser via inomregional skatteutjämning. I övrigt gäller att även på områden inte regleras lagstiftsom ningsvägen eller genom långsiktiga avtalsuppgörelser har lands-

Regionutredningen. SOU 199263

tingen byggt upp en likartad struktur för sitt agerande. Turist- och rekreationsområdet är ett exempel på detta. Kommunallagen politiker på regional nivå utrymme att ta de ger initiativ som bedöms nödvändiga och väsentliga. Landstingens engagemang på det länspolitiska området har också successivt ökat. Exempel finns inom olika sektorer; engagemang i flygplatser, teknikcentra, länsöverskridande marknadsföring inom turistområdet o s v. Engagemangen är dock omfångsmässigt små och avspeglas oftast i landstingens räkenskaper under avdelningen övrigt inom det länspolitiska området. Det länspolitiska området kan sammanfattningsvis belysas med följande sammanställning av kostnadsbilden för länspolitik och utbildning i landstingens regi år 1990.

Källa Landstingsförbundets bokslutsstatistik, LKELP 91

Aktuella utvecklingslinjer

Utvecklingen på det länspolitiska området speglas i de riktlinjer

som antogs på Landstingsförbundets kongress i maj 1992. I ett

särskilt regionprogram anförs att

Sverige behöver regioner, som har till huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen kommunikationer, kultur, utbild- ning m m. Regionen skall också ta ansvar för sådan service som den en- skilda kommunen är för liten att sköta tex viktiga uppgifter inom hälso- och sjukvård.

Arbetsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå skall bygga på subsidiaritetsprincipen och gälla finansiering och till-

handahållande produktion. - Regionerna skall styras av direktvalda parlament med egna finansieringsmöjligheter, men vara underställda riksdagen i en-

lighet med regeringsformens stadgande om kommunalt själv-

styre. Utvecklingen pekar mot större regioner, men samtidigt gäller att finna en indelning som ger förankring bland medborgarna

och förutsättningar att mobilisera regionens resurser mot ge-

mensamma mål.

2 Aktörerna

Utrymmet för olika lösningar i olika delar av landet bör stödjas och hinder i lagstiftning undanröjas. Friregionförsök bör tillåtas för att stödja samverkans- och utvecklingssträvanden.

2.4 Kommunal samverkan

Decentralisering kan sägas vara en vägledande princip i det förändringsarbete som pågår inom den offentliga sektorn, oberoende av om det utförs inom stat, landsting eller kommun. Det innebär bl a att kommunerna genom olika former av samverkan får hantera frågor som kräver annat underlag än den enskilda kommunen. Omfattningen av denna samverkan är av intresse som ett led i inventeringen av uppgifter lämpliga för den regionala nivån. Svenska Kommunförbundet har under vintern 199192 med stöd av kommunernas länsförbund genomfört kartläggning komen av munernas samverkan.

Samverkansfonner Flera former står till buds för kommunernas samverkan, men den enda offentligrättsliga formen för samarbete är kommunalförbund. Ett kommunalförbund juridisk ifråga organiär en person som om sation liknar kommunerna. För den del av den specialreglerade verksamheten innefattar myndighetsutövning gäller att som samarbete är möjligt endast genom kommunalförbund. Inom icke specialreglerad verksamhet, dvs sådan som regleras enbart av kommunallagen, finns det däremot långtgående frihet för kommunerna att välja samverkansform. Kommunerna kan här välfritt mellan att använda kommunalförbund eller någon av associationsrättens andra institut, tex aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, stiftelse eller ideell förening. Mycket vanligt är också att kommunerna sluter enbart samarbetsavtal.

De länsvisa kommunförbunden Den samverkan som arrangeras av Svenska Kommunförbundet och de 23 kommunförbunden i länen redovisas inte i den nämnda undersökningen. Alla Sveriges 286 kommuner är medlemmar i Svenska Kommun-

förbundet och alla utom det naturliga undantaget Gotlands kom-

i sitt respektive länsförbund.

mun

Såväl Svenska Kommunförbundet kommunernas länsförsom bund är ideella föreningar och har ändamål att bl främja som a samverkan mellan kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Riksorganisationen och länsförbunden arbetar aktivt med samverkan i form av utbildning, informationsutbyte och policyskapande verksamhet. Särskilt länsförbunden stödjer därutöver olika projekt kring samordning och samverkan kommunala verksamheter inom sina av respektive län. Från år finns exempel på samverkan inom senare vård och omsorg, gymnasieskola, räddningstjänst, miljö, avfallshantering, trafik samt inköp och tjänster. Det finns också av varor flera exempel på att just länsförbunden varit initiativtagare till att bilda kommunalförbund, bolag etc.

Resultat från kartläggningen Kartläggningen visar att kommunerna söker samverkan från fall till fall i ett flexibelt system. Samverkansgruppen är oftast funktionellt avgränsad. Kommunernas storlek eller geografiska läge har inte alltid avgörande betydelse för samverkan. Stora kommuner och en små kommuner ingår i grupperingarna. För större kommuner gäller dessutom att man samverkar med likartade kommuner även på stora geografiska avstånd. Det finns för närvarande 29 kommunalförbund fördelade på tio verksamhetsgrenar vatten, avlopp, energi, brandförsvar, bostadsförmedling, vård och omsorg, kollektivtrafik, översiktsplanering, vårdskola samt högskola. Det kommunala samarbetet genom privaträttsliga juridiska persker i form av aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser, soner handelsbolag eller ideella föreningar. Den mest vanliga formen är aktiebolag. Det finns för närvarande 150 bolag med två eller flera kommuner delägare. Antalet kommunägda aktiebolag är besom tydligt fler, över 1 000. De mellankommunala bolagens verksamhet är markant inriktade mot det kommunaltekniska området trafik, energi, VA, avfall, renhållning, ADB, exploatering etc. Antalet ekonomiska föreningar, stiftelser, handelsbolag och ideella föreningar uppgår sammanlagt till 100. Mest kända bland de ca sju ekonomiska föreningarna är Inlandsbanekommunernas ekonomiska förening med 18 kommuner från Mariestad till Gällivare, och Göteborgs Förorter, en koncern med ideell förening och aktiebolag för intressebevakning och service åt elva kommuner. Kända är också de båda konsultföretagen VAB i Umeå och NAB i Luleå med arkitekt- och byggnadsteknisk konsultverksamhet åt kommunerna i Västerbotten respektive Norrbotten. Stiftelserna är ca 40 och representerar verksamheter inom främst naturvård, kultur, fritid och turism. Det finns två handelsbolag, ett kommanditbolag samt ca 50

2 Aktörerna

ideella föreningar. Bland de senare återfinns de riksbekanta organisationerna Mälardalsrådet, Göteborgs Förorters Förbund jfr

ovan samt Bergslaget med 24 kommuner i sex län. Merparten av

de ideella föreningarna arbetar med luftvård, Vattenvård eller trafiksäkerhet. Den mest vanliga samverkansformen är avtal eller annan enkel form, t ex köp och försäljning av tjänster. Undersökningen redovisar ca 300 exempel på sådant samarbete.

Förändringar över tiden Vid jämförelser över tiden är det viktigt att komma ihåg att villkoren för kommunernas verksamhet har ändrats radikalt under de senaste decennierna. Så har tex kommunindelningen ändrats och vissa kommunala uppgifter förstatligats. År 1957 fanns det 241 kommunalförbund, 167 inom varav polisväsendet. Polisväsendet förstatligades 1965. År 1973 upplöstes kommunalförbunden för skolan skolförbunden och antalet kommunalförbund minskade då från ca 50 till ca 20. Antalet kommunalförbund har varit stabilt ca 20 fram till slutet av 1980-talet och därefter ökat med förbund år till dagens 29. ett par per Nya kommunalförbund diskuteras för närvarande i ett tiotal fall avseende socialtjänstens institutioner, gymnasieutbildning och räddningstjänst. Det kommunala samarbetet via privaträttsliga juridiska personer har ökat stadigt från ca 70 år 1979 till dagens ca 250. Ett tiotal nya mellankommunala aktiebolag förbereds just nu i kommunerna.

Varför samverkan Det viktigaste motivet för samverkan är att samarbete ger högre ekonomisk effektivitet och att det blir möjligt att driva verksamheten till lägre kostnader. Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen anpassas till vad som är praktiskt rationellt. Genom samarbete kan kommunerna nyttja resurserna bättre och ge bättre service. Samverkan mellan kommunerna kan i vissa fall bli ett alternativ till privatisering. Vidare kan konsultinsatserna begränsas och sakkunskapen behållas nära kommunen. För all administrativ indelning gäller att själva indelningen alstrar behov av samarbete; kommunindelningen är inget undantag. Kommunindelningsreformerna har visserligen radikalt minskat behovet av samarbete men varje gräns hur man än drar den leder till - vissa ogynnsamma verkningar, vilka mildras genom samverkan.

Regionutredningen. SOU 199263

Kommunerna kan vidare uppnå stordriftsfördelar genom att samverka. Tydliga exempel här är de vinster som kommunerna gör genom gemensam upphandling av varor och tjänster. Kommunerna kan också dela på specialisttjänster eller köpa tjänster av varandra. Kartläggningen visar på flera exempel av detta slag; Gävle kommun säljer stadsarkitektinsatser åt Ockelbo kommun. Mora och Orsa kommuner har gemensam miljöförvaltning. Samverkan bygger här på enkla uppgörelser, där avtal träffas från fall till fall inom det verksamhetsområde som är aktuellt. Gatukontoren i Kalmar, Nybro, Torsås och Emmaboda förbereder en samverkan som eventuellt kan resultera i bolagsbildning. Det blir i så fall det första exemplet där fyra kommuner samverkar inom detta verksamhetsområde. Också Stockholms stad och Huddinge kommun har inlett ett samarbete mellan gatukontoren. Kommungränserna är i dessa fall ett hinder för en effektiv verksamhet. Kommunerna delar på personal och maskiner eller köper tjänster av varandra. Verksamhetsområdena delas in funktionellt; maskiner och arbetslag stannar inte vid kommungränsen. Kostnaderna sänks. Ett annat område som lämpar sig väl för samverkan är räddningstjänsten. Där kommungränsen är konstlad eller kommunerna för små blir samverkan naturlig. Också inom gymnasieskolans område växer nu behovet av samverkan. Här är det elevunderlaget som är avgörande och flera mindre kommuner förbereder samverkan, ofta via kommunalförbund.

Framtidsbedömuing Kommunernas knappa resurser under resten av 1990-talet kommer troligen att leda till att kommunerna söker samverkan i än högre grad än hittills.

2.5 Samverkan över länsgränserna

Samverkan över länsgränser i olika huvudmannagrupperingar och inom skiftande områden är mycket vanligt förekommande. Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor har bl haft regeringens uppdrag att behandla samverkan mellan länsa styrelserna i länsövergripande frågor och har redovisat ett antal exempel på sådan samverkan. Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet har biträtt utredningen med motsvarande exempel inom sina respektive områden. I det följande redovisas några axplock ur det omfattande materialet.

2 Aktörerna

Tre Norrlandslän med gemensamt infrastrukturanslag Länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län har på regeringens uppdrag gemensamt utarbetat ett program för infrastrukturinvesteringar i länen. Särskilda investeringsmedel har anvisats över statsbudgeten. De har på den grunden fått ett verkställighetsansvar där det ankommer på länsstyrelserna att gemensamt besluta om ansvars- och arbetsfördelning vid genomförandet av programmets olika delar.

Vástsvensk samverkan Länsstyrelserna i de fyra västsvenska länen har tillsammans med länsstyrelsen i Värmlands län bildat en samverkansgrupp för fördjupat samarbete. Prioriterade områden är kommunikationer, högskoleutbildning, näringsliv, miljö och internationella frågor. Den Västsvenska planeringsnämnden bildades av de fem västsvenska sjukvårdshuvudmännen år 1969. Där hanteras en lång rad gemensamma sjukvårdsfrågor. Vidare är Västsverige, med undantag för södra delen av Hallands län, ett regionsjukvårdsområde. Den gränslösa sjukvården har genomförts i Västsverige. Flera landsting samverkar även med till Västsverige angränsande huvud-

män, exempelvis landstinget i Älvsborg med Värmlandslandstinget

i vissa sjukvårdsfrågor. Mellan huvudmännen och kommunförbunden i Västsverige och Göteborgs stad finns planeringssamverkan avseende institutionsvården för barn, ungdomar och missbrukare. Som första vuxna region i landet pågår arbetet med att ta fram en regional vårdresursplan.

Landstinget Skaraborg och Landstinget i Älvsborg är tillsam-

mans med de två länens kommunförbund huvudmän för Västergötlands Turistråd. Vidare är landstingen i Västsverige tillsammans med Göteborg engagerade i stiftelsen BioVäst, som har till uppgift att främja utvecklingen inom bioteknik i Västsverige. Bohuslandstinget och Göteborgs kommun samverkar i flera aktiviteter som gäller näringsliv, kommunikationer och miljö. På utbildningssidan samverkar landstingen i OPRS-län genom information och erfarenhetsutbyte i olika grupperingar. Det kan gälla tex linjenämndsfrågor och SYO-konsulentverksamhet. Bohuslandstinget och Göteborgs kommun driver gemensamt en vårdhögskola via ett kommunalförbund. Landstinget Halland ingår i samverkan om utbildning både med de västsvenska landstingen och landstingen i söder.

Regionutredningen. SOU 199263

Östra Småland-projektet

I östra Småland har länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings,

Kronobergs och Kalmar län diskuterat inom vilka verksamhetsområden insatser kan vara särskilt värde. gemensamma av Kompetensutveckling i småföretag bedömdes vara ett sådant område.

Åtgärdsgrupp Nord

Länsstyrelserna i de fyra nordligaste länen och i Uppsala, Kopparbergs och Gävleborgs län har tillsammans med Naturvårdsverket, Kommunförbundet och Industriförbundet bildat ett samverkansorgan i en rad gemensamma miljöfrågor.

Váttemvårdsförbundet I Vätternvårdsförbundet samverkar länsstyrelser, kommuner, landsting, företag, intressesammanslutningar och andra med ett

gemensamt intresse att upprätthålla en god Vattenkvalitet i sjön

Vättern.

Miljöfrågor i Hallands län

På miljöområdet har Hallands län ett omfattande samarbete med

andra län såväl söderut Laholmsbukten som norrut kustvatten-

kontrollen.

Vágfrågor i Mälardalen

Vägverkets förslag inriktning av ett nationellt vägplaneringsom för perioden 1994-2003 sambehandlats länsstyrel-

program har av

i Uppsala, Södermanlands, Orebro och Västmanlands län. serna

Kust- till kustbanan De sex länsstyrelserna längs järnvägen KalmarKarlskrona Alves- ta Borås Göteborg har bildat en gemensam grupp för att - förbättra trafiken på sträckan.

Fyrstadssamverkan för högskola De fyra kommunerna Vänersborg, Trollhättan, Uddevalla och Lysekil bildade den s k högskolekommittén Fyrstad med projektme-

del från länsstyrelserna i Älvsborgs län och Göteborgs- och Bohus

län. Det gemensamma agerandet över läns- och kommungränser ledde så småningom till bildandet den statliga högskolan i Trollav hättanUddevalla.

2 Aktörerna

Sydsam Sydsam är ett samarbetsorgan som geografiskt omfattar sydsex

svenska län, nämligen Hallands, Kronobergs, Kalmar, Blekinge,

Kristianstads och Malmöhus län. Landstingen, kommunernas länsförbund och Malmö kommun är huvudaktörer. Sydsam skall vara ett forum för att hävda sydsvenska intressen. Genom överläggningar i regionala strategiska frågor vill man söka forma en gemensam handlingslinje med större genomslag än vart län för sig har möjlighet att åstadkomma. Grupperingen skall utgöra ett komplement till sina motsvarigheter på läns- och kommunnivå. En kommitté med två representanter för varje medlem har formerats liksom en styrelse med nio ledamöter. Ett inre nätverk med tjänstemän i arbetsgrupper driver arbetet. En medlemsavgift med 10 öre per länsinvånare utgår.

Kollektivtrafik i Skåne Vid de sk Malmöhusförhandlingarna har en överenskommelse träffats mellan Malmöhus läns landsting, Malmö stad och kommunförbundet Malmöhus. En huvudpunkt i överenskommelsen är ett

nytt huvudmannaskap för länstrafiken, med landstinget och Malmö

kommun som gemensamt ansvariga. I överenskommelsen i Malmöhusförhandlingarna anges att trafikhuvudmannen skall söka samarbete med trafikhuvudmännen i Kristianstads län och i andra län i södra Sverige. Trafiken skall planeras i nära samarbete med kommunerna.

Mälardalsrådet

I slutet av 1980-talet påbörjades samarbetet i Mälardalen att

genom

en politisk gruppering bildades med representanter för huvudorter-

na kring Mälaren Eskilstuna, Västerås, Uppsala och Stockholms kommuner samt landstingen i Sörmland, Uppsala, Västmanland och Stockholms län. En tjänstemannagrupp bildades samtidigt för att bistå politikergruppen. Stockholms stad svarade för sekretariatsfunktionen. Arbetet i gruppen koncentrerades inledningsvis på trafikfrågor, miljöfrågor och högskolefrågor. Trafikområdet har dominerat genom arbetet med Mälardals- och Svealandsbanorna. Arbetet formeras nu i en fastare form sedan ett Mälardalsråd bildats bestående av 36 valda representanter ur den gruppering som tog initiativet till samarbetet. Mälardalsrådet ideell förening, är en

Regionutredningen. SOU 199263

kan utvecklas mot andra organisatoriska former om och när som behov starkare organisation uppstår. Mälardalsrådet skall i av en första hand ett samarbetsorgan med projektledande, utredanvara de, planerande, kontaktskapande och marknadsförande uppgifter. Rådet har ett eget mindre kansli samt en egen begränsad budget.

Samverkan i norr För att utveckla forskningsverksamheten vid högskolorna i SundsvallHärnösand och Östersund satsar landstingen i Västernorrland och Jämtlands län 1,5 respektive 2 miljoner kronor per år under tre år Jämtland fattar definitivt beslut i november 1992 med sikte på ett framtida mittsvenskt universitet. På motsvarande sätt och under tidsperiod dvs tre år satsar länsstyrelserna i de båda länen samma 1,5 miljoner kronor vardera för att finansiera projektet. Jämsides med detta satsar landstinget i Västernorrland årligen drygt miljon kronor på forskning via den regionala samverkansen nämnden, omfattar de fyra nordliga landstingen dvs Västersom norrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Inledande överläggningar har också mellan landstingen i Västerägt rum norrlands och Jämtlands län med sikte på bred samverkan i en arbetet med den regionala utvecklingen.

Mittnordisk samverkan Mittnordenkommittén konstituerade sig hösten 1978 som samarbetsorgan för sex län i Mittnorden Nord-Tröndelag och Sör-Tröndelag fylken i Norge, Jämtlands och Västernorrlands län i Sverige samt Vasa och Mellersta Finlands län i Finland. Senare har Kuopio län i Finland och Möre och Romsdal fylken i Norge erhållit observatörsstatus inom samarbetet. Mittnordensamarbetets geografiska omfattning sammanhänger direkt med de deltagande parternas intresse av samverkan. Varje län har tre representanter i kommittén. Ett sekretariat, ett utskott och ett kansli står till kommitténs förfogande. Arbetet bedrivs i projektform och har särskilt intresserat sig för omman rådena näringsliv och turism, kommunikationer, kultur, utbildning och offentlig verksamhet.

Kvarkenrådet Kvarkenrådet är ett gränsöverskridande samarbetsorgan för kommyndigheter och organisationer i Vasa län i Finland och muner, Västerbottens län i Sverige. Rådet, består av 8 ledamöter från som

2 Aktörerna

vardera länet representerande kommuner, landsting, landskapsförbund, länsstyrelser och föreningarna Norden, är beslutande organ. Rådet skall dels underlätta förutsättningarna för direkt samarbete mellan huvudmännen dels planera, genomföra och följa upp konkreta tidsbestämda samarbetsprojekt. Kvarkensamarbetets strategi och innehåll har fastlagts i ett handlingsprogram Vision år 2000 som utarbetats under 1990-91 i - enlighet med riktlinjerna i det av Nordiska Ministerrådet fastställda regionalpolitiska samarbetsprogrammet. Ministerrådet har, som det heter i nämnda vision, uppmärksammat Europaperspektivets växande betydelse i det nordiska samarbetet. Strategiprogrammet fördjupas och konkretiseras f n inom de prioriterade sektorerna kommunikationer, näringsliv, FoU, kultur, utbildning och miljö. Det strategiska programsamarbetet avses bli en kontinuerlig process av Kvarkensamarbetet med rådets arbetsutskott som operativt ledningsorgan.

Ytterligare samarbete över riksgränser Danmark, Norge, Finland och Sverige träffade år 1977 en överenskommelse om kommunalt samarbete över riksgränserna. Sverige har också anslutit sig till en europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränser. Syftet är att främja och underlätta gränsöverskridande samarbete mellan lokala och regionala samhällsorgan. På landstingssidan förekommer t ex flera samarbetsprojekt mellan vårdcentraler i Sverige och Finland. Samarbetet omfattar bl a akuta läkarbesök, ambulanstransporter och joursamarbete. Erfarenheterna av samarbetet är mycket goda. Gällivare lasarett har planer på ett samarbete med regionssjukhuset i Tromsö.

2.6 Sammanfattande

bedömning

Det är framförallt två huvudintryck som tränger sig fram efter ovanstående genomgång av nuläge och utvecklingstendenser; antalet aktörer på en mer obestämt definierad regional arena växer samtidigt som antalet aktörer på den mer väldefinierade länsarenan minskar. Eller uttryckt med andra ord; de regionala utvecklingsfrågorna intresserar och aktiverar allt fler, men allt färre finner det intressant att låta länen bas för initiativ och aktivitet. Mycket vara pekar på att dessa tendenser kommer att förstärkas.

Regionutredningen. SOU 199263

Fler statliga myndigheter än hittills kommer av rena rationalitetsskäl att förminska mellannivån personellt och förstora den geografiskt. Aktuellt härvidlag är bla skogsvårdsorganisationen och kronofogdemyndigheterna. För kommunernas och landstingens del är tendenserna till alltmer omfattande och alltmer utvecklat gränsöverskridande samarbete tydliga. Det ökande antalet kommunalförbund och samägda bolag speglar detta, liksom att landstingen öppnar sina sjukvårdsområdesgränser för mer flytande patientströmmar. Fler samarbetsinitiativ i regionala utvecklingsfrågor tas över hävdvunna gränser av lokalt och regionalt verksamma politiker. Det ligger i den aktiva politikens väsen att engagera sig i de framtidsfrågor som uppfattas som centrala för utveckling och välfärd och det är därför inte överraskande att nya samarbetsgrupperingar och nätverk formas när verkligheten tycks förändras efter linjer som inte stämmer med de gamla mönstren. Att olika landsdelar i en utsatt konkurrenssituation i stor utsträckning måste lita till den egna utvecklingsförmågan är givetvis också starkt uppfordrande för lokala initiativ. Min prognos redan i det korta perspektivet är att fler rörelser liknande dem i Mälardalen kommer igång. När detta utredningsarbete startade för ett drygt år sedan framstod just Mälardalsinitiativen som de som hunnit längst både i idé och konkretion. Nu har motsvarande rörelser blivit tydligt synliga också i Skåne och Västsverige, där de i vissa hänseenden också redan fått en tydligare inriktning och profil. Näringslivet visar ett tilltagande intresse för de regionala utvecklingsfrågorna och vill gärna påverka strukturerna i riktning mot större bärkraft och bättre konkurrensförutsättningar. De kontakter jag under utredningsarbete har haft med företrädare för handelskamrarna pekar entydigt på att näringslivet kommer att fortsätta arbeta för bärkraftiga regioner styrda i former som ger nära kontakt med offentliga beslutsfattare och smidiga beslutsprocesser. Enskilda större företags egna organisationer, som naturligt nog anpassas till marknaderna, visar samma storregionala mönster som statens affärsdrivande verksamheter. De regionala enheternas ställning och roll skiftar efter verksamhetens art. Även organisationslivet tycks orientera sig i liknande riktning. De relativt många rörelseföreträdare från både traditionella folkrörelser och nyare intresseorganisationer som hört av sig till utredningen under arbetets gång, har anmält ett eget behov av att rationalisera och omorientera sin mellannivå. Knappare ekonomiskt utrymme är ett viktigt motiv. De uppfattar sig samtidigt som bundna av länsindelningen genom viktiga relationer till offentliga organ. I vissa fall är tex landstingen delfinansiärer av verksam-

2 Aktörerna

heten genom bidrag just till rörelsernas länsavdelningar. För länsstyrelsernas del innebär givetvis förra årets länsförvaltningsreform en starkare profilering mot regionala utvecklingsfrågor. Denna profilering förstärks till en del genom en motsvarande minskning av allmänna förvaltningsuppgifter eller specialuppgifter

som naturligt kan föras till andra myndigheter. Överföringen av

handelsregistret till Patent- och registreringsverket är ett aktuellt exempel på det senare. Denna utveckling kan förväntas fortgå även om trenden inte är helt entydig. Länsstyrelserna kommer de närmaste åren sannolikt att fortsätta att ha ansvar för en mycket mångskiftande verksamhet. De åläggs inte sällan uppgifter just för att de redan finns i hela landet med fungerande organisation och administrativ kapacitet. En nytillkommande uppgift detta år är konkurrensövervakning enligt den nya konkurrenslagen. Samtidigt försämras förutsättningarna för länsstyrelsernas länsutvecklande insatser genom att andra viktiga aktörer som tex trafikverken väljer att själv skapa egna organisationer utifrån annorlunda förutsättningar. Länsstyrelserna möter också konkurrens i utvecklingsarbetet genom de många kommunala och landstingskommunala initiativen, liksom faktiskt också av regeringen genom direkt regeringsstyrda regionala förhandlingsaktiviteter som de om storstädernas infrastruktur för trafik. Den nuvarande strukturen är enligt min mening inte hållbar. Länsstyrelsernas möjligheter att bedriva ett väl fungerande regionalt utvecklingsarbete i nuvarande länsindelning har dålig prognos. Å andra sidan finns ingen huvudman omedelbart tillgänglig annan med färdig kapacitet för uppgifterna eller bättre geografisk indelning. Under ett visst sökande skede kan det ligga fördelar i att många aktörer engagerar sig på samma arena i samma frågor. Förändringsskeden är ofta innovativa och bör få fortgå en period utan läsningar. Jag har ändå den uppfattningen att det ganska snart måste göras några distinkta grundläggande vägval både när det gäller huvudmannaskapet för de regionala utvecklingsfrågorna och när det gäller länsindelningen. Den nuvarande otydliga ansvarsfördelningen svarar inte mot krav på nödvändig kraftsamling.

3 Utblickar

mot Europa

Förändringarna i vår omvärld påverkar vårt eget sätt att se på och värdera vilken framtida utveckling som är önskvärd också för vår egen del. Det nyligen ingångna EES-avtalet och ett eventuellt framtida EG-medlemskap gör att uppmärksamheten inriktas på skeendet i Europa och i synnerhet i EG-staterna. Jag har därför i detta kapitel valt att redovisa några inslag i den pågående Europadebatten med fokus på skeenden av betydelse för olika samhällsnivåer. Jag redovisar också samhällsstrukturen i de nordiska länderna och några andra europeiska länder. Tyngdpunkten ligger på en redovisning av den regionala nivån. Med region kan man mena allt från en världsdel till en centralort med närmaste omland. När jag här redovisar mer eller mindre tydliga utvecklingstendenser i de europeiska regionerna avser jag med begreppet region den administrativa nivå som ligger närmast under nationell nivå och som representeras direkt eller av en indirekt vald församling med uppgift att utveckla och driva frågor av gemensamt intresse för regionen. Av historiska, politiska och socialekonomiska skäl uppvisar de västeuropeiska regionerna mycket stora skillnader i befolkningsstorlek, territoriell storlek, ekonomiskt välstånd I begreppet m m. inryms tex Tysklands Länder, Schweiz kantoner, Frankrikes regioner, Danmarks amter, alla med varierande bakgrund och tillkomst. Därav följer att de utvecklingstendenser i generella termer som redovisas i det följande, uppvisar mer eller mindre god överensstämmelse med utvecklingen i en enskild europeisk region.

3.1 Ett

gränslöst Europa

3.1.1 Förskjutningar i maktbalansen

En etablerad uppfattning är att västvärldens industrinationer står inför en förändring sprungen näringslivets överväxling från ett ur standardiserat industrisamhälle till ett mångfaldigt kunskapssamhälle. Internationaliseringen näringslivet är inte bara fråga av en

Regionutredningen. SOU 199263

om att marknaderna öppnats utan har också inneburit transnationella former för ägande och produktion. Nationalstaten utgjorde den nödvändiga och stabila ram i vilken industrialismen med sin vertikala struktur och nationella lojalitet kunde växa och utvecklas. Nu växer ett nytt näringsliv fram med sitt horisontella och gränslösa arbetssätt vilket starkt påverkar ekonomiska och politiska förutsättningar. Nationalstaten anses to m utgöra ett hinder för en effektiv utveckling och EG-staterna deltar paradoxalt nog i en aktiv begränsning av den egna rollen att överlämna alltfler avgöranden rörande bl a näringslivets genom förutsättningar till övernationella organ. Nationens betydelse för väsentliga politiska och ekosom arena nomiska avgöranden tycks minska även genom att den regionala lokala nivån rycker fram som naturlig samarbetspartner för det enskilda företaget i dess krav på goda villkor för produktionen. I synnerhet i stater med konfliktfyllda förhållanden mellan central-

makt och regioner kan den här typen av process leda till att trycket

på utökad självständighet för den regionala nivån ökar. En vanligare utveckling förutspås dock bli att regioner med en klart bibehållen nationell identitet uppträder mer oberoende av den egna centralmakten på den europeiska arenan.

3.1.2 Konkurrens och samverkan mellan regioner

Modellen med nationalstaten och storföretagen i nära samverkan för ekonomisk utveckling förlorar således i betydelse. Företagsstrukturen präglas samtidigt allt mindre av hierarkiskt uppbyggda beslutsprocesser och övergår i ökande utsträckning i nätverksorganisationer med spridning av beslut och ledning. Denna förändring av näringslivet försvagar relationen mellan nation och företag. Företagens förankring i en konkret miljö lokalregional utgör den andra balanspunkten när nationsgränsen inte längre är en avgörande faktor. Det är också i företagens val av konkret etableringsmiljö som konkurrensen om företagen kommer att stå, många bedömare. Det avgörande blir då hur väl den menar enskilda regionen förmår hävda sin attraktivitet vad gäller tillgång på utbildad arbetskraft, forsknings- och utvecklingsresurser, god livsmiljö, goda kommunikationer m m. Näringslivets val skulle med andra ord falla på etableringsmiljöer förmår underbygga utvecklingsförutsättningarna och som de egna därigenom åstadkomma ett mervärde i konkurrensen med omvärlden. I regionernas strävan att dra till sig företagsetableringar samverkar man också med andra regioner i avsikt att stärka, komplettera och påskynda en gemensam utveckling.

3 Utblickar mot Europa

3.1.3 Regional mobilisering

Att enskilda regioner flyttar fram sina positioner och stärker sin roll i relation till omvärlden finns många exempel på. Ruhrområdets Nordrhein-Westfalen och Rhone-Alpes-regionen i sydöstra Frankrike är två sådana regioner ofta lyfts fram i debatten. som Nordrhein-Westfalen arbetar med att bemästra de problem som följt i spåren av omstruktureringen av gammal industristruktur. Det geografiskt fördelaktiga läget har varit en tillgång. Mest betydelsefull bedöms dock den regionala mobiliseringen Denna har vara. resulterat i ett långsiktigt förnyelseprogram innefattande bl a uppbyggnad av ett antal nya universitet och ett målmedvetet och framgångsrikt samarbete mellan städer, region och näringsliv i syfte att utveckla allt från ekonomiska och vetenskapliga till kulturella initiativ från olika håll. Förnyelsearbetet bedrivs också med tydligt socialt och ekologiskt engagemang för att initiativ och målsättningar också med dessa förtecken skall komma till ett förverkligande. Rhone-Alpes representerar en ung regional organisation i en tidigare starkt centralstyrd nation. Regionen har liksom Nordrhein- Westfalen ett strategiskt centralt läge. Huvudparten befolkav ningen bor i städer. sammanhållningen inom regionen bygger på ekonomiska relationer än historiska. Regionen har haft snarare en relativt gynnsam utveckling har stora inomregionala skillnamen der. Arbetslösheten liksom industristrukturen varierar kraftigt mellan olika delar av regionen. Utvecklingsarbetet har utgått från det nätverk av städer som regionen Genom fördelning rymmer. av tillväxten mellan små och medelstora städer samt att stötta genom uppkomsten av vetenskapligt, industriellt och kulturellt intressanta poler i var och en av städerna i nätverket har utnyttjat och man utvecklat vars och potential i ett samlat regionprogram. Mångens falden har byggts under samtidigt storstaden Lyon tillerkänts som behovet av en stark utveckling i det internationella perspektivet, nödvändig för regionen som helhet. Regionen följer också med alltmer skärpt uppmärksamhet de infrastrukturella satsningarna vilka i huvudsak nationell är en angelägenhet. Regionen spelar dock en roll i planering och delfinansiering av olika projekt. I stadsförnyelsearbetet har också mycket medvetna satsningar på utveckling och rekonstruktion täten av ortstrafiken i attraktiva, miljömässigt positiva former gjorts. Resultatet av detta arbete har sannolikt bidragit till att tex Grenoble avancerat på listan över attraktiva stadsregioner i Frankrike.

Regionutredningen. SOU 199263

3.1.4 Gränsöverskridande samarbete Det utvidgade regionala samarbetet sker alltmer över existerande nationsgränser. Denna typ gränsöverskridande samarbete stöds av EGs regionalpolitiska Exempel på sådant samarbete av program. finns också mellan de skandinaviska länderna, flera med aktivt stöd från Nordiska Rådet. Utvecklingen mot ett nationsgränsöverskridande samarbete drivs på inom några de utpräglade tillväxtzonerna i Europa. En sådan av sträcker sig från Valencia och Barcelona i Spanien över franska zon Medelhavskusten in i Italien. En annan sådan zon återfinns i norra ett område som sträcker sig från södra Frankrike via Lyon upp Schweiz till södra Tyskland. Här finns naturliga drivkrafter genom för ett utökat samarbete oberoende av nationsgränserna i syfte att stärka och vidmakthålla den position som redan uppnåtts. Ett snabbt sådant växande samarbete finns mellan den franska rivieraprovinsen och dess grannprovins Imperia i Italien.

Alpes-Maritimes

Dessa två provinser har långt framskridna planer på att integrera delar sina offentliga tjänster. Samverkan gäller också spörsmål av helt karaktär t gemensamt bilförsäkringssystem av annan som ex och registrering och skyltning av bilar hemmahörande i gemensam området. Just i den här franskitalienska delen av Rivieran finns starka historiska och kulturella band som i hög grad underlätter denna typ av integration. Ett exempel på ett likartat samarbete utan motsvarande historiska och kulturella band är det som växer fram som en följd av kanaltunneln mellan England och Frankrike. Här har tunnelprojektet resulterat i ett nära samarbete mellan grevskapet Kent i sydöstra England och Nord-Pas de Calais-regionen i norra Frankrike. Städer på båda sidor Kanalen tex Dover och Calais om - planerar olika typer av kommunalt samarbete av det slag som redan nått bit på väg på den franskitalienska Rivieran. en Olika strategier för näringslivsutveckling växer också fram i form av gränsöverskridande samarbete. Ett exempel på detta är den

nya Hansan utarbetats k Denkfabrik där näringsliv,

som av en s

universitet och offentliga i Schleswig-Holstein samverkat.

organ Syftet är att stärka norra Europa som tillväxtregion genom att utveckla ett strategiskt samarbete på vissa områden mellan norra Tyskland, de nordiska länderna, de baltiska staterna och vissa ryska städer. Alpen-Adria, ett samarbetet mellan sexton regioner i fem olika stater i Centraleuropa, är ytterligare exempel på samarbete mellan regioner tillhörande såväl olika nationer som olika kulturella och språkliga områden. Gränsöverskridande samarbete är välbekant i de nordiska län-

3 Utblickar mot Europa

derna. Nordiska ministerrådets satsningar på gränsregionala samarbetsprogram hör också till de tidigast igångsatta i Europa. Jag har i kapitel två visat på Kvarkenrådet, Nordkalottkommitten och Mittnordensamarbetet som exempel på detta. Västnordensamarbetet, omfattande Färöarna, Grönland och Island stöds också på olika sätt av Nordiska Rådet liksom gränssamarbetet mellan Bornholm och sydöstra Skåne, Östfold och Bohuslän, för att nämna ytterligare några exempel. Många visionära utvecklingsidéer springer ut i detta samarbete. Ett exempel på detta är det sk Storkalottensamarbetet. I detta arbete deltar Norrbottens län tillsammans med Lapplands län i Finland, Finnmarks, Nordlands och Troms fylke i Norge och Murmansk län Kolahalvön i Ryssland. Här finns förespråkare som menar att ett framgångsrikt gränsöverskridande samarbete mellan dessa nordliga regioner skulle skapa ett spännande ekonomiskt kraftfält i den allra nordligaste delen av Europa. Också annat samarbete av framtidsinriktad karaktär med nya samarbetspartners pågår, tex ett mellan övre Norrland och Hokkaido i Japan. För

dessa båda projekt har förändringarna i Östeuropa öppnat nya

möjligheter och nya perspektiv för samarbete. Också Norrbottens grannlän har visioner om gränsöverskridande regionbildningar med en sammanlänkning av flera av kustlänen runt Bottniska viken. Järnvägsprojektet Botniabanan spelar en framträdande roll i detta samarbete. Det gränsöverskridande samarbetet i Norden har vuxit fram oberoende av motsvarande samverkan i Europa. Denna verksamhet kommer med all sannolikthet att fortsätta utvecklas oberoende av ett svenskt EG-medlemskap. Ett medlemskap för Sverige och eller flera av de nordiska länderna skulle dock fästa EGs uppmärksamhet på denna redan pågående samverkan och sannolikt innebära ett aktivt stöd i linje med vad som skett på andra håll när det gäller gränsöverskridande samarbete inom EG.

3.1.5 Regionerna i EG

I och med att nationsgränsernas betydelse minskar börjar allt fler transnationella relationer växa fram. Dessa ger i sin tur upphov till att regioner naturligt etablerar kontakter med tillväxt- och utvecklingscentra utanför den egna nationen. Sådana relationer växer nu fram på flera håll i Europa inkluderande svenska regioner t ex - Skåne med Nordtyskland och Danmark. Nationella centra riskerar i motsvarande takt och omfattning att förlora sin tidigare oomstridda roll regionernas naturliga replipunkt. På den regionala som nivån faller därmed också ett större ansvar för den egna utveck-

Regionutredningen. SOU 199263

lingen, dels beträffande vilka regionala konkurrensfördelar som måste utvecklas, dels med vilka utvecklingscentra inom och utom landet samarbete behöver utvecklas. En framgångsrik strategi i det här perspektivet bygger i hög grad på regionens förmåga att moblisera egna resurser. I Regionernas Europa Landstingsförbundet,1992 tar Janerik Gidlund upp några konkreta indikationer på att den regionala konkurrensen ökar. Han menar att den regionalt varierande arbetslösheten på mellan tre och trettio procent inom EG är en sådan faktor. Tillsammans med många andra uttolkare av den europeiska regionaliseringen menar han också att tillkomsten av ett särskilt regionalt råd genom regeringschefernas unionsförslag i Maastricht i december 1991 var en klar framgång för de krafter som verkar för en ökad autonomi för EG-regionerna. Rådet är tänkt att vara rådgivande organ till Ministerrådet och Kommissionen. EGs strukturfonder, vilka nu representerar 25% av EGs totala budget, är kraftfulla regionala utjämnings- och utvecklingsinstrument. Insatserna riktas mot underutvecklade delar i södra Europa samt områden i Europas centrala delar med industri i stark en egen strukturomvandling. Strukturfonderna tillkom som ett medel att motverka en utveckling som tenderade att öka de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan EGs starka och svaga nationer och regioner. Kommissionen åstadkom genom strukturfondernas tillkomst dels att de positiva effekterna av integrationen fick en järnnare spridning, dels att en övernationell styrning på det regionalpolitiska området korn till. I den konkreta hanteringen av strukturfonderna och politiken kring denna ökar kontinuerligt det direkta samarbetet mellan EG och den region i vilken fonden engagerar sig. Förhandlingar förekommer i enskilda projekt mellan regioner och en enskild fond utan att centralregeringen i den berörda staten behöver ge sitt medgivande. EGs gemensamma regionalpolitik kringgärdas ett regelverk av

som bl a innefattar en regionklassificering benämnd NUTS The

Nomenclature of Territorial Units for Statistics. Klassificeringen används för en gemensam statistikproduktion och för att jämföra olika regioner med varandra med avseende på näringslivsstruktur, arbeslöshet, befolkningstäthet, sysselsättningsgrad, bruttoregionalprodukt m m. Enligt EGs regler skall NUTS-regionerna vara geografiskt sammanhängande och bestå administrativa områden. EG tvingar av inte fram administrativa enheter av en viss storlek men NUTSindelningen har bl a bidragit till att länder med stark centralstyrning upprättat tydliga regionala organ inom systemet och att tex England, med sitt stora antal grevskap 38 counties, arrangerat

3 Utblickar mot Europa

åtta standardregioner statistiska ramverk för strukturfonsom derna genom sammanläggningar av grevskapen. NUTS-klassificeringen är uppdelad i tre nivåer. Avsikten är att regioner av jämförbar storlek skall finnas på samma nivå. NUTS I motsvarar de tyska delstaterna. Länder som Irland, Danmark och Luxemburg blir av den anledningen i sin helhet hänförda till motsvarande nivå. Danmark med sina 5 miljoner invånare delas in i tre regioner på NUTS II-nivån, nämligen huvudstadsregionen samt ett område väster respektive öster om Stora Bält. Sverige skulle i konsekvens härmed delas in i 5-6 regioner på NUTS II-nivån. I Danmark utgör amten, motsvarigheten till våra län och landsting, NUTS III-nivån. Statistiska Centralbyrån förbereder svensk NUTS-klassificeen ring. Enligt vad jag erfarit innebär ett preliminärt förslag att de nuvarande länen tills vidare får utgöra nivå II, samt att landet finindelas i 149 områden på nivå III statistiska genom sammanläggningar av kommuner. Nivå I kan alternativt vara hela riket eller ett antal sammanlagda län. Enligt SCB medför det inga stora problem att senare justera NUTS-klassificeringen den svenska om länsindelningen skulle ändras. En företeelse i tillväxt inom EG är antalet professionella lobbyister och infonnationskontor i Bryssel. Dessa lobbyister representerar en rad organisationer vilka försöker påverka EGs beslut. Lokala och regionala aktörer hör till de aktiva och f bedöms antalet n kontor företrädande regionala intressen omkring sjuttio. vara I ökad utsträckning tas också de regionala intressena tillvara i en rad samordnande organisationer med varierande räckvidd och inriktning. En bland flera är Assembly of European Regions AER med ca 150 medlemmar från såväl EG övriga Europarådslänsom der. Denna sammanslutning är den kanske mest betydande av existerande samarbetsorganisationer och har huvudinriktning som att bevaka och påverka frågor av intresse för den regionala nivån samt att verka för regional representation och medbestämmanderätt på EG-nivå. Nära förbundet med AER är Centre Européen de Developement Regional CEDRE en organisation för ekonomisk och teknisk utveckling. EuroPanorama, grundat 1991, fungerar som kontaktforum mellan regionala beslutsfattare, näringslivet, allmänheten och media med särskilt tonvikt på den interna marknaden. Andra exempel är The Standing Conference of Local and Regional Autho- Iities of Europe CLRAE vars uppgift är att koordinera politiska frågor av lokaltregionalt intresse och The Consultative Council of Regional and Local Authorities of the EEC som hittills arbetat med samarbete mellan städer, gränsöverskridande kooperationer m m.

Regionutredningen. SOU 199263

3.2 strukturer i andra länder

Regionala nuläge och utvecklingstendenser

i följande avsnitt Som en del i omvärldsbeskrivningen redovisar jag de regionala strukturerna i några europeiska länder. För mina syften har det varit naturligt att något bredare belysa situationen i våra nordiska grannländer. Ytterligare några länder redovisas, men mer kortfattat.

3.2.1 Danmark Danmark har liksom Sverige förändrat sin förvaltningsstruktur vid flera tillfällen. Antalet kommuner är 275 och amterna 14. Amtet har i stort sett två funktioner. Amtskommunen svarar t ex för de uppgifter som landstinget har i Sverige, och statsamtet motsvarar i viss mån länet. Statsamtet har huvudsakligen uppgifter inom tillsyn och juridiska frågor. Köpenhamns och Frederikbergs kommuner fungerar som både kommuner och amtskommuner. I början av 1970-talet minskades både antalet kommuner och amter. Avsikten i Sverige att skapa förutsättningar för utökad decentralivar som en sering av uppgifter samtidigt som amternas funktion som planeringsorgan stärktes. Amterna ansvarade redan för serviceuppgifter med större geografisk och befolkningsmässig räckvidd, men genom sammanläggningen stärktes amterna ytterligare.

Amternas dominerande uppgift är sjukhusvården ca 50%. Pm-

märkommunerna har ansvaret för hälso- och sjukvård utanför sjukhusen. Amterna uppför och driver sjukhusen. Staten står för samordning och övervakning verksamheten i ett nationellt perspekav tiv. Amtskommunerna biträder också primärkommunerna med råd och vägledning i olika ärenden, bland annat medicinska. På sysselsättningsområdet delfinansierar amterna arbetsförrnedlingarnas verksamhet samt är aktiva vad gäller insatser för att lindra arbetslöshet bland unga. Amtskommunerna har också hand egna regionala vägar och om på entreprenad underhåll statsvägar. Relativt stora bidrag för att av täcka underskott i den regionala kollektivtrafiken förekommer ocksa. Amterna ansvarar vidare för större delen av gymnasieutbildningen inkluderande viss vuxenutbildning och invandrarutbildning. Amtskommunen har rollen klagoinstans för vissa beslut fattasom

de av primärkommunala skolmyndigheter. Vissa kulturfrågor faller

också på amterna bibliotek, regionala museer, regional musik- verksamhet m m. En omfattande uppgift är regionplaneringen. Verksamheten reg-

3 Utblickar mot Europa

leras i en från 1992 ny planlov. Amtskommunerna har som uppgift att- sedan riktlinjer fastlagts av folketinget bl a beträffande riksintressen upprätta regionplaner. Planerna skall huvudsakligen beröra det öppna icke urbaniserade landskapet. Kommunerna upprättar kommunplaner jfr Översiktsplaner och lokalplaner jfr detaljplaner. Den nya planloven stadgar att staten har åtta veckor på sig att klagata upp förhandlingar om en aktuell plan avviker från givna riktlinjer. Amterna har motsvarande rätt visavi kommunerna. Om frågan kan lösas i samförstånd mellan amt och kommuner avgör regeringen. Amtskommunerna har också vissa uppgifter inom naturskyddsområdet samt vissa övervakningsuppgifter på miljöområdet, tex kommunala avloppsanläggningar. Både kommuner och amtskommuner har beskattningsrätt. Förutom inkomstskatt förekommer i begränsad omfattning fastighetsskatt. Statsbidragen, som i huvudsak är generella, utgör ca 30% av amternas intäkter. Amtsmannen som är statsmaktens representant i amterna var fram till amtsreformen 1970 självskriven ordförande i amtsrådet. Denna uppgift har nu amtskommunens borgmästare, vilken också är amtets främste företrädare. Statsamterna har alltid främst haft

judiciella funktioner inom justitieministeriets område. Överpröv-

ningar av kommunala och amtskommunala beslut samt familjerättsliga ärenden har dominerat verksamheten. Tillsynsfunktionen har utökats under senare år med ett tillsynsråd i vilket fyra representanter för amtskommunen ingår och där statsamtsmannen är ordförande. Sådana uppgifter som exempelvis regionalpolitik eller miljöfrågor ingick inte heller före amtsreformen 1970 i amtsmännens ansvarsområde. I den mån sådana frågor förekom på amtseller lokal nivå bedrevs dessa i kommissioner från tid till annan. Utredningar i syfte att avskaffa amterna har förekommit. Dessa har emellertid inte lett till några åtgärder. Snarare har amterna, liksom kommunerna, stärkt sin position och fått uppgifter. Man nya har också övervägt att avskaffa amtskommunernas beskattningsrätt men funnit det förknippat med stora svårigheter att ersätta inkomstskatt med statsbidrag, bla eftersom ett statsbidragssystem kan leda till stora omfördelningar. Ett mer aktivt samarbete med EGs olika institutioner respektive andra regioner inom EG växer fram. Möjligheterna att nyttja EGs olika strukturfonder har tex bidragit till ett mer aktivt intresse. Flera kommuner och amter har nu lobbyister i Bryssel. Flera danska områden har också fått del EGs strukturfondsmedel. För att av sådana medel skall medges krävs både ett aktivt deltagande lokalt och regionalt i aktuella projekt liksom delfinansiering av dessa.

Regionutredningen. SOU 199263

Hittills har staten fungerat som samordnare i dessa kontakter. På vissa håll i landet förekommer också en mer aktiv och utåtriktad verksamhet visavi andra EG-länder. Man har upprättat särskilda enheter som har till uppgift att öka kontaktytan och utbytet med övriga EG-länder inom en rad områden som handel, utbildning, FoU, affärsverksamhet osv. Framför allt handlar verksamheten initialt att bygga upp ett eget kunnande för att kunna om aktivera sig på EG-nivån. Regionindelningen är också fråga är och har varit aktuell en som från tid till annan. Amtskommunerna har dock en tradition att samverka kring sjukvårdsfrågor och löser en del av behoven även på andra områden samverkan med sina grannamter. Någon genom mera livaktig debatt om förändring av gränserna pågår inte.

3.2.2 Norge

Flertalet Norges kommuner och fylken motsvarande län är

av mindre till ytan än de svenska. Landet har 439 kommuner varav ca hälften med färre än 5 000 invånare. På fylkesnivâ finns dels statliga fylkesmän landshövdingar, dels direktvalda fylkeskommuner landsting. Norge har 19 fylken och 18 fylkesmän. Kommunerna är historiskt välförankrade liksom fylkesmännen. Fylkeskommuär relativt nya och tillkom först år 1975 i nuvarande utnerna formning. Kommunerna svarar bl a för grundskola, miljö- och hälsoskydd, lokala vägar, samhällsplanering och viss primärvård. Fylkeskommunernas huvudsakliga uppgifter är sjukvård, gymnasieskola, kollektivtrafik och regionala vägar. Fylkeskommunerna har också an-

svar för samhällsplanering fylkesplaner på regional nivå och skall

i dessa sammanfatta såväl kommunernas planer som de statliga planer. Vidare har fylkeskommunerna sedan år 1991 upporganens gifter inom närings- och regionalpolitikens område. De norska kommunerna och fylkeskommunerna har en mindre självständig ekonomisk ställning gentemot staten än de svenska kommunerna och landstingen. Ca 40% kommunernas och 55% av fylkeskommunernas intäkter består statsbidrag, både generelav av la och specialdestinerade. Skatter står för ca 50% av kommunernas och 40% fylkeskommunernas intäkter. Avgiftsintäkterna är beav gränsade. Kommunerna får ta ut inkomst- och förmögenhetsskatt samt, i begränsad omfattning, fastighetsskatt på affärslokalerkontorslokaler. Fylkeskommunerna får endast ta ut inkomstskatt. Stortinget har fastställt maximi- och minimigränser för de kommunala skattesatserna. För kommunerna är maximitalet 13,5% och för fylkes-

3 Utblickar mot Europa

kommunerna 7,5%. Samtliga kommuner och fylkeskommuner har nått detta skattetak. Fylkesmannen fungerar som statens representant i fylket och har främst uppgifter av tillsyns-, tillstånds- och överprövningskaraktär gentemot kommunerna. Bl a gäller det överklaganden kommunaav beslut samt tillståndsgivning för kommuner vill ta lån. Fylsom upp kesmännen har dock få uppgifter i relation till fylkeskommunerna. I övrigt består fylkesmännens arbetsuppgifter bl miljöövera av vakning, beredskapsplanläggning, viss fysisk planering överklaganden och sociala frågorfamiljerätt. Fylkesmannen har också en uppgift som samordnare och medlare mellan olika regionala intressen. I jämförelse med de svenska länsstyrelserna har fylkesmännen en tydligare roll som statens representant. Organisationen är också uppbyggd som enrådighetsmyndighet och saknar styrelse. Fylkesmännen har inte heller den blandning av övervakande och utvecklande uppgifter utmärker de svenska länsstyrelserna. De som utvecklande arbetuppgifterna ligger istället huvudsakligen på fylkeskommuner eller andra statliga organ. Stora delar av den regionala statliga förvaltningen ligger utanför fylkesmännens organisation. Så tex arbetar trafikverken liksom skol- och socialinspektörer vid sidan fylkesmännen. Flera de av av statliga myndigheterna har dessutom lämnat fylkena indelningssom grund, vilket gör den regionala samhällsnivån svåröverskådlig. Den regionala nivån i Norge är föremål för en omfattande debatt. Debatten bottnar dels i några politiska partiers önskan att om allmänt sett reducera den offentliga sektorn, dels i missnöje med den regionala nivåns sätt att sköta sina uppgifter. Kritik har riktats mot fylkeskommunernas skötsel av sjukvården liksom fylkesmännens bristande samordningsförmåga. Diskussionen om sjukvården rör dels behovet av en ökad effektivisering genom t ex nya styrprinciper dels ett missnöje med skötseln av de större specialistsjukhusen, där förstatligande förs fram som ett tänkbart alternativ till fylkeskommunalt huvudmannaskap. Ett uttryck för missnöjet med den svåröverskådliga statliga regionala förvaltningen är ett utvecklingsarbete rörande fylkesmannaämbetet, som initierats av Arbets- och administrationsdepartementet. Arbetet syftar till att samordna den regionala statsförvaltningen tydligare under fylkesmännen. Avsikten är dock att ett antal sektorsmyndigheter skall kunna finnas kvar vid sidan av fylkesmannaämbetena. Förslag till förändringar väntas under åren 1992-1994. Den framtida geografiska indelningen landet i kommuner och av fylken har nyligen varit föremål för översyn i statlig parlamentaen risk utredning, den s k Christiansenutredningen.

Regionutredningen. SOU 199263

Utgångspunkten har varit oförändrad uppgiftsfördelning mellan stat, fylkes- och primärkommuner. Utredningen har fastställt centrala samhällsmål för den lokala och regionala förvaltningen som grund för indelning Norge. Målen rör effektivt resursuten ny av nyttjande, rättvis fördelning, regional utveckling etc. Ett antal kriterier rörande såväl serviceproduktion som samhällsbyggande föreslås styra kommuners och fylkeskommuners framtida indelning. På motsvarande sätt har kriterier tagits fram för den regionala statsförvaltningens indelning. Endast konkret sammanslagning föreslås dock i slutbetänkanen det, nämligen den mellan Akershus och Oslo. Dessa två bildar redan i dag en funktionellt integrerad huvudstadsregion. Utredningen vidare att ett idealfylke helst skall ha ca 200 000 menar invånare och avgränsas på ett sådant sätt att kommunikationer och näringsliv bildar naturligt sammanhängande områden. Kommunstorleken bör inte understiga 5 000 invånare, menar man vidare. Det ideala kommunstorlek med ca 15 000 till 25 000 vore en invånare. Med dessa utgångspunkter som grund skulle ca 250 av kommunerna och ca hälften av fylkena beröras av en omläggning. Utredningen har avlämnat sitt slutbetänkande. En tidsmässigt generös remissomgång har aviserats och proposition är inte att en vänta förrän våren 1994. Ett inslag i den norska debatten den regionala samhällsnivån om är graden demokratiskt underskott i den regionala samhällsav nivån. Den nationella och den lokala politiska nivån förefaller vara relativt oomstridd medan vissa menar att den demokratiska legitimiteten brister på regional nivå, både för fylkesmän och fylkeskom- En lösning på de upplevda problemen framhålls vara att muner. avskaffa fylkeskommunerna, att utveckla dem så att de en annan blir demokratiskt intressanta. Ett uttryck för den senare inställningen är frikommunförsök som bedrivs i vissa fylkeskommu- Akershus fylkeskommun nordost Oslo har tex försöksvis ner. om övertagit miljöenheten från fylkesmannen. Det betyder att fylkeskommunen disponerar fylkesmannens på området. Proresurser jektet innefattar alla delar av miljöarbetet rådgivning, planfrågor, kontroll. Frikommunförsöket som helhet berör 20 kommuner och 4 fylkeskommuner och har pågått sedan 1986. Försöken innefattar en rad olika områden inom i stort sett alla sektorer.

3.23 Finland

Finland har 461 kommuner, är indelat i tolv län och har lika många länsstyrelser. Kommunerna har i princip samma kompetensområde

Utblickar mot Europa

som de svenska. De finansieras med ca 35% statsbidrag. Kommunernas begränsade storlek och frånvaron av landstingskommuner har lett till att ett stort antal kommunalförbund bildats. Kommunalförbunden har olika geografisk utbredning och förekommer inom flera olika verksamhetsområden. Kommunalförbunden är obligatoriska inom hälso- och sjukvård, regionplanering och omsorgsvård men förekommer inom flera andra områden som tex kollektivtrafik. Under år har antalet kommunalförbund minskat. Man har senare tex gått från ca 100 till 21 förbund inom sjukvården. Kritik har riktats mot kommunalförbunden för att de varit alltför otympliga att styra. Genom ny lagstiftning kommer nu mer flexibla styrformer att prövas. Länsstyrelserna fungerar som samordnande regionala organ. De handhar statsbidragsutbetalningar till kommunalförbund och kommuner samt utövar tillsyn över bl a skolan och hälso- och sjukvården. Länsstyrelserna har även uppgifter inom miljöområdet, samhällsplaneringen och räddningstjänsten. Arbetsuppgifterna har till relativt stor del haft karaktären av detaljstyrning. En förändring av arbetssättet mot mer av uppföljning och utvärdering har inletts. Landshövdingarna har hittills utsetts på obegränsad tid av presidenten. Tidsbegränsade förordnanden har dock nyligen införts. Länsstyrelserna har traditionellt saknat förtroendemannarepresentation. Under de senaste åren har dock s k länsdelegationer med regionala politiker införts som styrelseorgan. Regeringen utser representanterna i dessa länsdelegationer. Vid sidan av länsstyrelserna finns ett stort antal fristående statliga distriktsförvaltningar. Bl a har affärsverken och övriga trafikverk egna organisationer. På den regionala nivån finns även 19 icke administrativt fastställda landskap. Inom dessa finns halvoffentliga s k landskapsförbund. Medlemmar av dessa förbund är kommuner och näringslivet i landskapen. Landskapsförbunden verkar bl a som intresseföreträdare gentemot andra landskap och den centrala politiska nivån. Flera olika statliga utredningar pågår f n för att ompröva olika delar av Finlands offentliga förvaltning. I en utredning ses ministeriernas och de centrala verkens organisation över. Målet är att decentralisera arbetsuppgifter från central till regional och lokal nivå samt övergå från regel- till resultatstyrning. I en annan utredning ses den regionala statliga förvaltningsnivån över. Denna utredning syftar till att fastställa riktlinjer för länsstyrelsernas framtida roll och uppgifter. En tanke är att en stor del av den statliga regionala förvaltningen skall kunna sammanföras inom länsstyrelserna. Man prövar också om vissa uppgifter helt kan utgå

Regionutredningen. SOU 199263

andra kan decentraliseras till kommuner eller lokal statlig och om nivå. En tredje utredning ser över möjligheterna att utveckla de nuvarande landskapen till nya regionala organ som skulle kunna ta över både statliga och kommunala uppgifter. Avsikten är att bedriva utveckling av en ny landskapsförvaltning som en försöksverksamhet i några landskap. Landskapsförvaltningarna är avsedda att bygga på kommunal grund, eventuellt indirekt valda utan egen beskattningsrätt. Förändringsarbete pågår också på annat sätt. Således ses f n kommunallagen över och införs ett nytt statsbidragssystem till kommunerna. Statsbidragen kommer genom detta att bli mer schabloniserade och ges direkt till kommuner, inte till kommunalförbunden som nu. Det nya statsbidragssystemet kommer att förändra arbetssituationen såväl för länsstyrelserna, som mister ett av sina starkaste styrmedel, som kommunalförbunden, som blir mer beroende av medlemskommunerna. Regionpolitiken ses slutligen över med syfte att renodla den statliga regionala organisationen. En idé är att ge länsstyrelserna ansvar för regionalpolitiska medel i storleksklassen en miljard finska mark per år, en annan att ge landskapen denna funktion. Frågan har ännu inte avgjorts.

3.2.4 Några EG-länder

Den regionala nivåns självständighet, beslutskapacitet och relation till central respektive lokal nivå varierar avsevärt i EG-länderna. Den mest långtgående självständigheten har de autonoma delstaterna i den tyska Förbundsrepubliken. Också Belgien, Spanien och Italien kan betecknas som regionaliserade i den meningen att dessa länder har lagstiftande befogenheter på regional nivå. Belgien är den av de tre som jämsides med Förbundsrepubliken i Tyskland har den starkast uttalade regionala autonomin. Det är dessa två länder som starkast drivit kraven på ett regionalt aktivt deltagande på EG-nivå. Olika grunder för indelning av stater efter graden av regionalise-

ring nyttjas i olika sammanhang. Två tyska forskare Wessels och

Engel, Die regionen in der EG nyttjar sorteringsbegreppen regionaliserade, unitaristiska respektive decentraliserade stater. Enligt detta sorteringsmönster befinner sig Danmark, Irland, Grekland och Luxemburg i en stark sammanhållen struktur som närmast kan betecknas som unitaristisk. I sådana stater har inte sällan den lokala nivån under lång tid uppvisat en större självständighet än den regionala.

3 Utblickar mot Europa

Frankrike och Nederländerna betecknas av samma forskare som decentraliserade stater där makt och beslutsbefogenheter förts över från central till regional nivå. Frankrike har så sent som år 1982 fått ett antal decentraliseringslagar vilka reglerar de 22 nytillkomna regionerna som sedan år 1986 har direktvalda beslutsförsamlingar. I Nederländerna övervägs för närvarande formerna för det regionala samarbetet bl a i storstadsregionerna. Regeringen i Nederländerna har nyligen lagt fram ett förslag som syftar till att ge storstadsregionerna en stor frihet när det gäller att välja former för det regionala samarbetet. Storbritannien och Portugal betecknas som svåra att hänföra till någon av grupperingarna. Dessa båda stater befinner sig någonstans mellan de unitaristiska och decentraliserade staterna. För Storbrittaniens del kompliceras situationen att nationen består av av ett rike med flera delstater nämligen Wales, Nordirland, Skottland och England. Portugal har ännu inte lyckats ena sig i gränsdragningsfrågorna för den indelning i fem regioner som står på dagordningen. Danmark, som beskrivits i det föregående, får med ovanstående

indelningsmönster representera den unitaristiska modellen. Övriga

modeller illustreras i det följande med Tyskland som med sina delstater representerar den mest långtgående regionala autonomin, Frankrike den decentraliserade modellen och Storbritannien som en stat mellan unitarism och decentralisering.

Tyskland Tyskland består av 16 delstater Länder. Fem nya delstater tillkom i samband med den tyska återföreningen. Invånarantalet varierar kraftigt mellan delstaterna. Den största har 17 miljoner invånare medan den minsta har 700 000. Delstaterna har en självständig ställning i förhållande till sin förbundsregering. De har direktval till sina parlament, utser en egen regering och har egna grundlagar. Delstaterna har sin egen institution i Bonn Bundesrat, vilket är - Tysklands första kammare. På nivån mellan delstat och kommun finns 237 s k Kreise. Jämsides med dessa finns ett knappt hundratal städer, med ett invånarantal på drygt 100 000 invånare, vilka inom sitt geografiska område fyller samma funktion som Kreise. Dessa Kreise kan, med hänsyn till rollen som organ mellan delstat och kommun, närmast jämföras med de svenska landstingen. De leds också av en direkt-

vald församling Kreistag. emellertid till uppgiftsinnehål-

- Ser man let ligger delstaterna och landstingen närmare varandra och Kreise distrikten närmare rollen som kommunalförbund.

Regionutredningen. SOU 199263

Antalet kommuner är omkring 8 400. Den kommunala självstyrelsen är grundlagsfäst och utövas under delstaternas kontroll. Det kommunala självstyrets innehåll varierar eftersom delstaternas lagstiftning inte är enhetlig. Flertalet kommuner är mycket små med invånarantal under 2 000. För vissa uppgifter bildas i vissa fall frivilliga kommunalförbund. Kommuner och Kreise svarar för sociala frågor, viss utbildning och vissa kulturfrågor. Egna initativ och samverkan med olika frivilligorganisationer ger stor lokal variation. Alla viktiga beslut rörande skattefrågor fattas på förbundsnivå. Vissa mindre betydelsefulla skatter fattar delstaterna själva beslut om. Fördelningen av skatteinkomsterna sker via bestämmelser i grundlagen. Nästan hälften av skatteintäkterna går till förbundsstaten, ca 35 % till delstaterna, ca 15 % till kommunerna och mindre än 5 % till EG. F n är det endast Tyskland som har ett renodlat federalt statsskick bland EG-länderna och mycket av EGs fördjupade integration gäller frågor som hanteras av delstaterna. Ingenting talar för att delstaterna har för avsikt att låta EG påverka den inre maktbalansen i den Tyska Förbundsrepubliken. De tyska delstaterna spelar därför aktiv roll för att öka självständigheten för EGen ländernas regionala nivå.

Frankrike Frankrike som betraktats som själva prototypen för en enhetsstat med mycket stark centralmakt har sedan ett trettiotal år stegvis decentraliserats. År 1982 den då genomfördes största förändringen en lag om regionernas, departementens och kommunernas rättigheter och Året befogenheter trädde i kraft. efter kom en lag som reglerade uppgiftsfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå. Antalet kommuner är 36 000. På regional nivå finns 26 regioner, 100 departement, 325 arrondissement och 3 075 distrikt. Regionerna bildades år 1960 och var ursprungligen statliga plane- År ringsregioner. 1982 kom alltså den lagstiftning som gav regionerstörre självständighet och från år 1986 är den regionala nivån na en direktvald. Regionerna har som sin främsta uppgift att verka för områdets ekonomiska, sociala, kulturella och vetenskapliga utveckling. Regionen har också rätt att vidta åtgärder som kompletterar statens insatser på olika områden. Regionerna har också fått ökade befogenheter att ägna sig åt visst näringslivsstöd om det gagnar regionens utveckling.

3 Utblickar mot Europa

Departementen styrs av en direktvald församling och har ansvar för gymnasieskola, vägar, social service och förebyggande hälsoinsatser. Viss landsbygdsutveckling hör också till departementens ansvarsområde. De kan närmast jämföras med de svenska landstingen. Prefekten tidigare den ledande tjänstemannen i departe- menten har bytts mot en kommissarie som enbart ansvarar för den statliga förvaltningen medan departementsstyrelsens ordförande tagit över en stor del av den tidigare prefektens ansvar. De franska kommunerna är mycket små och har bildat en rad kommunalförbund närmare 15 000 för enskilda eller för ett - flertal uppgifter. Kommunerna har ansvar för alla frågor av lokal karaktär. Intäkterna på regional och lokal nivå kommer från skatt på jord, egendom och företag. Regionala och lokala organ har också rätt att ta upp lån. Statliga inkomstskatter kan transfereras till lokala och regionala organ och kan ges till både drift och investeringar. De statliga bidragen har i allt större utsträckning omvandlats till generella bidrag. Från att före reformerna i början av 1980-talet ha omfattande kontroll- och interventionsmöjligheter i regional och lokal verksamhet har statens representanter på dessa nivåer inte längre några möjligheter att påverka de folkvaldas beslut så länge besluten följer gällande lagar. Utvecklingen mot en utökad decentralisering av uppgifter och beslutsbefogenheter fortsätter. Statens förvaltningsorganisation skall decentraliseras. På regional nivå och departementsnivå skall fler frågor hanteras. Ökat utrymme för regionerna etablera att samarbete med andra regioner är ett exempel på detta. Rådgivande folkomröstningar är avsedda att införas som ett steg i processen att fördjupa det medborgerliga inflytandet.

Storbritannien England, Wales, Skottland och Nordirland bildar tillsammans Storbritannien. Nordirland med sina 1,5 miljoner invånare är formellt en självstyrande enhet med egen regering och parlament i huvudstaden Belfast. Även Skottland har ett visst självstyre, rättsväeget sende m m. Wales är den med unionen starkast integrerade delen i vilken England är kärnan. Ett system med två nivåer har tillkommit i Storbritannien där counties närmast jämförbara med landsting och districts respek- - tive boroughs landsbygdskommuner och städer har fått alltfler - uppgifter. Härutöver finns ca 10 000 socknar med rötter i den medeltida kyrkliga indelningen.

Regionutredningen. SOU 199263

85 % av befolkningen bor i England som består av ca 296 kommuner och 38 counties. Tidigare fanns också 6 storstadslandsting samt ett landstingsfullmäktige för Storlondon Greater London - Council. Samtliga dessa storstadslandsting avskaffades under 1980talet. Uppgifterna sköts kommuner i samverkan -i Londonnu av området av 32 kommuner gemensamt. De regionala och lokala organens befogenheter regleras i lagstiftning s k statutory law. Någon allmän kompetens har inte lagts fast. Den övergripande regionplaneringen sköts av counties. I storstadsområdena sker detta genom samverkan mellan kommunerna sedan storstadslandstingen avskaffades. Den lokala planeringen vilar på kommunerna. Counties ansvarar för trafikplanering, vägar, kollektivtrafik, grundskole- och gymnsieutbildning samt viss specialutbildning. Counties svarar också för socialtjänsten utom i storstadsområdena där detta sker genom kommunerna i samverkan.

Sjukvården är i Storbritannien en statlig angelägenhet även om en

viss regionalisering pågår. Kommunerna har förutom ansvaret för den lokala planeringen vissa uppgifter vad gäller lokala vägar och andra lokala frågor. Även socknarna den fjärde nivån har vissa smärre uppgifter - såsom gångvägar, parkeringsplatser, samlingslokaler m m. Regionala och lokala organ finansierar sin verksamhet med statsbidrag, regionala och lokala skatter. Ungefär hälften av intäkterna utgörs statsbidrag. Bidragen kan vara generella eller specialdesav tinerade. Kontroll av de regionala och lokala organen utövas av staten via en kommission med uppgift att göra jämförelser mellan counties och kommuners serviceutbud och kostnader för verksamheten. På kommissionen ligger också att granska att regionala och lokala organ följer gällande lagstiftning om inte, kan kommissionen hänskjuta frågan till domstol. Diskussioner om den regionala nivån pågår. Förslagen skiftar från att avskaffa mellannivån till att införa en mer kraftfull regional nivå bestående av betydligt större enheter. Till dessa regioner skuldå vissa nationella uppgifter kunna hänföras.

3.3 Sammanfattande bedömning

I och med EES-avtalet och ett eventuellt framtida EG-medlemskap står Sverige liksom Europa i övrigt inför vissa förändringar i samspelet mellan centrala, regionala och lokala organ. De flesta be-

3 Utblickar mot Europa

dömare menar att två samtida tendenser kommer att påverka förhållandena, nämligen att överstatliga tar över väsentliga organ delar av den nationella nivåns beslutskapacitet samtidigt den som regionalalokala nivån stärker sin ställning visavi den nationella. Av det föregående kan konstateras att regionala och lokala organ ute i Europa stärker sin roll och ökar sitt inflytande över såväl EGs beslut som inom den egna nationens beslutssfär. Utvecklingen är förvisso inte entydig och utvecklingstakten varierar betydligt länderna emellan. Den regionala nivåns självständighet och relation till central nivå varierar högst betydligt. De nordiska länderna kännetecknas att av ha en stark sammanhållen struktur inom ramen för nationalstaten medan Tyskland, med sina delstater, har den starkaste regionala autonomin. Även den lokala nivån varierar avsevärt. De nordiska kommunerna har en stark ställning relativt de syd- och mellaneuropeiska, vilka är små och har få egna uppgifter och begränsade finansiella resurser. Allt tyder på att de administrativa gränserna i framtiden kommer att betyda allt mindre i det s k gränslösa Europa. Möjligheter att utnyttja komparativa fördelar genom samverkan och koalitioner med olika partners på längre eller närmare håll kan komma att forma strukturer som avviker från det vi hittills varit att vana betrakta som naturligt och självklart. En viktig drivkraft i denna utveckling är konkurrensen om företagsetableringar och arbetskraft regionerna emellan. Det är i det perspektivet samarbetsnya partners på otraditionellt vis knyts till den egna regionen i syfte att stärka den egna förmågan att attrahera t nyetableringar. ex Vad utvecklingen på sikt kan komma att resultera i finns det olika spekulationer kring. En sådan är att Europa går mot ett nät av småstater formerade de regioner eller av som nu ses agera mer mindre självständigt inom EG. Samma bedömare att paralmenar lellt med en sådan utveckling sker demokratisering EG och en av dess olika organ. Andra spekulationer går ut på att nationalstaterna har en stark återhållande roll i sådana strävanden, och att den nationella identiteten inte är möjlig att växla över i regional en europeisk motsvarighet. En fortgående utveckling av nuvarande trender skulle dock kunna ge näring åt redan starka federalistiska strömningar.

En framtida regional struktur

- utgångspunkter

Principiella utgångspunkter

4.1.1 Den administrativa och politiska utvecklingen

Den svenska länsindelningen har i allt väsentligt legat fast sedan 1600-talet. Att den varit så långlivad förklaras sannolikt av att den i huvudsak varit en administrativ indelning för den statliga förvaltningen, och att förvaltningsuppgifterna under större delen av perioden varit av rättsvårdande och fiskal natur. Till den sålunda definierade regionala nivån har så småningom knutits vissa regionala

folkstyrelseuppgifter genom landstingen.

Under senare år kan två motstridiga tendenser skönjas för den statliga förvaltningen, som ändå båda har sin grund i att det offentliga åtagandet även det begränsat statliga numera gäller väsentligt mycket mer än de traditionella administrativa funktionerna. Frågan om regionindelningen är inte längre harmlös. Den ena tendensen innebär att länsindelningen mister sin funktion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltningen på nivån under den nationella. Alltfler myndigheter och affärsverk har tillåtits utforma sin organisation efter vad bedömts mest som vara ändamålsenlighet från den berörda verksamhetens egna utgångspunkter. Detta har regelmässigt lett till större och annorlunda arronderade regioner än dagens län. Processen har påskyndats av en starkare resultatstyrning av enskilda myndigheter och är från den utgångspunkten både rationell och legitim. Den andra tendensen är något av en motrörelse som delvis kan ses som en reaktion mot denna upplösning av länsindelningen. Den statliga förvaltning som ändå finns kvar på länsnivån samordnas över sektorsgränserna Processen är trög eftersom sektorintressena är starka, men successivt har förändringar skett i riktning mot en samordnad statlig länsförvaltning med förutsättningar att verka tvärsektoriellt med viss överblick i en samordnande roll. Av särskild betydelse i detta sammanhang är naturligtvis ansvaret för regional ekonomisk utveckling och samhällsplanering i vid mening. Om den regionala utvecklingsplaneringen även i framtiden skall ha en tvärsektoriell inriktning och insatserna kunna göras med

Regionutredningen. SOU 199263

överblick är det uppenbart att de olika utvecklingstendenserna måste bringas i bättre samstämmighet. Ändå får räkna med att man motsättningen mellan kraven på effektiv genomslagskraft i sektorambitionerna å sidan, och kraven på smidig samordning och ena ömsesidiga hänsynstaganden för helhetens bästa å den andra, är en genuin målkonflikt som är svårbemästrad. Problemet är närmast att välja och konstruera arenor där sådana konflikter kan hanteras konstruktivt. De ökade anspråken på offentlig service och offentlig planering har ställt de offentliga huvudmännen under press. Mellankrigstidens många småkommuner reducerades i början av 1950-talet till ett drygt tusental i ett första steg och senare under 1960-talet till knappt 300. För detta fanns både bärkraftsargument och demokratiargument. De gamla kommunerna blev för små redan för sina traditionella uppgifter och en flora av samverkansorgan växte fram. Det var omöjligt att lägga nya, tunga uppgifter på kommunerna och de var inte heller särskilt väl arrenderade för att duga som områden för en mer ambitiös fysisk samhällsplanering. För att reda upp i oklara samverkans- och ansvarssituationer, och för att ge demokratin på lokal nivå ett faktiskt innehåll, genomfördes indelningsreformerna. De blev avstampen till en reell politisering av det kommunala arbetet och lade grund för en kraftig expansion av kommunal verksamhet. Samtidigt betalades ett pris i form av minskat antal förtroendevalda och ett därigenom större avstånd mellan väljare och valda. Vägar att mildra dessa tendenser till demokratisk uttunning har diskuterats och lösningar har etablerats i olika former under perioden därefter, bl a i form av lokala organ som kommundelsnämnder. När den senaste kommunindelningsreformen diskuterades framstod en ökad satsning på den regionala nivån som ett alternativ för ett förstärkt och bättre fungerande folkstyre. Det valdes då bort, men har ändå levt vidare i debatten genom tankar om länsdemokrati. Dessa har inte vunnit genomslag i sin renodlade form. Däremot har den politiska processen lett fram till vissa kompromisslösningar med blandat huvudmannaskap eller blandad styrning. Det innebär bl a att landstingen idag utser styrelse i statens regionala organ länsstyrelsen, vilket skapat en oklar roll både för de enskilda ledamöterna och för styrelsen i sin helhet. Oklarheten gäller såväl mandatet, ansvarsutkrävandet. Även landshövdingen ansvaret som har en dubbelroll och uppfattas idag både som länets främste företrädare mot centralmakten och som regeringens befallningshavande i länet.

4 Framtiden utgångspunkter

-

4.1.2 Ingångsvärden

Enligt direktiven är mitt uppdrag att i en perspektivstudie visa hur den regionala organisationen skulle kunna utvecklas vidare i form av några alternativ. Studien skall göras mot bakgrund av den ovan skisserade utvecklingen och skall särskilt belysa några preciserade frågeställningar, bl a om möjlighet till genomslag för nationella mål, om effektivitet och resurshushållning och effekter på medom borgarinflytandet. Direktiven ger en allmän riktningsangivelse men pekar inte ut någon entydig framtidsmodell som bör analyseras och diskuteras särskilt. Det skapar ett behov av att jag klargör de principiellt viktigaste tillkommande ingångsvärdena vid formuleringen av alternativen. Jag vill lyfta fram följande Subsidiaritet som grundhållning Realism i förutsättningar för genomförande Relevans i förhållande till pågående debatt

4.1.3 Principen om Subsidiaritet

Det torde råda en bred enighet i vårt land om att ansvaret för olika samhällsuppgifter skall ligga så nära de berörda som möjligt. Det är denna decentralistiska princip som förklarar att den kommunala självstyrelsen har en så starkt framträdande roll i Sverige i förhållande till de flesta andra jämförbara länder. Men de europeiska inflytelsema är för närvarande starka i Sverige. Det påverkar också språkbruket. Ordet subsidiaritet har numera införlivats i vokabulären i snart sagt varje text som behandlar ansvars- och beslutsfördelningen i samhället, så också här. Det används lite slarvigt som synonym till tex decentralism, men har i sitt ursprung en mer mångdimensionell betydelse och kan i olika uttolkningar vara både värdeladdat och politiskt kontroversiellt. Västra Europas enande har fortgått under ständig diskussion om förhållandet mellan nationalstaterna och de överstatliga institutionerna. Den ständiga frågan har varit om, när och hur de lösare gemenskaperna kan och bör omvandlas till en fastare union. Formeln för lösningen av denna institutionella konflikt är subsidaritetsprincipen, nämligen att EGs kompetens enbart skall gälla frågor som har en räckvidd utöver nationella gränser och som gör en överstatlig kompetens påkallad. Denna princip har skrivits in i olika officiella EG-dokument. Den förändras dock ständigt i sin praktiska uttolkning och tillämpning. I de senaste avsiktsförklaringarna efter regeringschefernas möte i Maastricht det tex påkallat anses att lyfta viktiga penning- och finanspolitiska avgöranden till den övernationella nivån.

Regionutredningen. SOU 199263

Inom de enskilda europeiska staterna har subsidiaritetsprincipen därtill kommit att åberopas som ideologisk bas för decentralisering och lokalt självbestämmande, och därigenom också för regionalisering i lite olika tappningar och med varierande inslag av etniska och språkliga självständighetssträvanden. En och relativt värdeneutral uttolkning av principen i gemensam de olika sammanhang den åberopas är att politiska beslut skall

fattas och verksamheter hanteras på den nivå närmast människorna

där de kan skötas effektivt. Det som kan skötas på ett bra sätt lokalt skall skötas lokalt. I andra hand förs frågorna till den regionala nivån och först när det inte kan anses fungera bra placeras ansvaret på den nationella nivån. Det är för min del lätt att dela en sådan grundsyn, eftersom den ansluter mycket nära till vår svenska tradition med ett omfattande kommunalt självstyre på olika nivåer. Doktrinhistoriskt subsidiaritetsprincipen härledas till kan annars påvlig encyklika Pius XI från 1931, Quadragesimo Anno. en av Den är intressant att den ingående berör vad som utmärker genom ett rättmätigt förhållande mellan stat och medborgare och den innehåller följande nyckelformulering Varje samhällelig verksamhet är till sitt väsen och sin innebörd subsidiär. Den är avsedd att lämna bistånd åt samhällskroppens medlemmar, inte att förstöra eller uppsluka dem. Encyklikan Quadragesimo Anno På det fyrtionde året, dvs fyrtio år efter en tidigare encyklika som bl a ägnade sig åt arbetarfrågan i den sena 1800-talsindustrialismen brukar betraktas som socialt radikal, även det lösryckta citatet ovan kan tolkas i om många riktningar. Den har dock i efterhand framstått som något komprometterad genom att den anbefaller en korporativ lösning på samhällsmotsättningarna. Den fördelning av ansvar och uppgifter blir den praktiska konsekvensen av den grundläggande synen som förutsätter emellertid inte nödvändigtvis en fullständig handlingsfrihet. I katolsk tradition är den självständiga sfären för beslutsfattande starkt inramad av moraliska skyldigheter, och skiljer sig därigenom från extremt marknadsliberala uppfattningar som kan tendera att sätta likhetstecken mellan det allmänna bästa och summan av individernas egoism. Det kan synas lite udda att åberopa Katolska Kyrkans auktoritet i analys samhällsapparatens utformning i Sverige, men det är en av inte bara ordvalen som återkommer i mer profana sammanhang utan också innehåll och grundsyn. Spår finns också i svenska partioch principerna åberopas i motioner till riksdag och ers program, landstingsmöten. Det kan därför ha sitt värde att också känna till att subsidiaritetsprincipen diskuterats vidare i encyklikan Mater et magistra från 1961, i vilken Johannes XXIII gav sina klarlägganden

4 Framtiden utgångspunkter

-

och tillägg till företrädarnas analyser av statens roll i samhället. I den framhävs, som tidigare, visserligen vikten av att staten begränsar sina insatser och inte förkväver den enskildes initiativ. Men å andra sidan markeras också tydligt att staten har skyldigheter mot de svaga, och det talas uttryckligen om behovet av statlig styrning Därför måste man av de statliga myndigheter, som är ansvariga för den allmänna välfärden, kräva att de i större utsträckning och mera planmässigt än tidigare gör en ekonomisk-politisk insats samt för denna insats ger riktlinjer, skapar lämpliga institutioner och ansvariga instanser och slutligen ställer medel till förfogande. Detta är som synes något annat än en vag plädering för decentralisering och skulle, med måhända något våghalsig uttolkning, en kunna betraktas som ett starkt förord för en aktiv och ingripande välfärdsstat av nordisk modell. Eftersom ordet subsidiaritet används alltmer i den inomsvenska politiska debatten, inte minst när det gäller den offentliga verksamheten på regional nivå, har jag funnit det befogat med ovanstående utvikning. Med den nyansering som sålunda alltid behöver göras delar jag den grundsyn om subsidiaritet i det här som sammanhanget innebär att politiska beslut och för samhällelig verkansvar samhet inte bör läggas på en högre nivå än nödvändigt. Till det bör emellertid läggas ytterligare några kommentarer. Den utveckling som pågår inom den offentliga sektorn mot en renodling av roller som skiljer på politisk beställning och verkställande produktion kommer sannolikt att fortsätta. Enligt min mening är detta till fördel både för den demokratiska tydligheten och för effektiviteten. Vilken nivå som då är lämplig kan komma att variera mycket starkt beroende på produktionsförutsättningarna för olika verksamheter. Stordrifts- och smådriftsfördelar växlar. Men ett gemensamt drag kommer att vara att produktionsorganisationen blir mer skild från det politiska ansvaret att företräda medborgarna. Detta har betydelse för hur samhällsuppgifter kan fördelas på lokal, regional och nationell nivå. Man bör enligt min mening inte känna sig bunden av den traditionella produktionsfördelningen när man avgör vilka frågor som politiskt hör hemma på viss nivå eller hos en en viss huvudman. Däremot bör man ha vägledande princip att som den som på medborgarnas vägnar har beställaransvaret också skall ha ansvaret för finansieringen av det som beställs.

4.1.4 Realism i grundförutsättningar och

genomförandemöjligheter

Ett motiv för att decentralisera kan vara att så i grunden förändra en maktstruktur att decentralisera betyder bryta ned och upp-

Regionutredningen. SOU 199263

lösa. Det är vad som nu sker i Östeuropa. Därför är det viktigt när

använder uttryck lägsta effektiva nivå att man klargör man som den nivån finns inom eller utom den rådande ordningens ram om och hur ramen ser ut. Det är med min uppgift inte minst viktigt att skilja på ett regionalt syftar till att göra Sverige effektivaom ansvar eller regionalisering har ett federalt system som mål. re om en Till den svenska nationalstaten med riksdag och regering hör den överordnade suveräna beslutsmakten i alla frågor, oberoende av på vilken nivå olika verksamheter bedrivs eller vilken delegering av beslutsmakt sker. Kommunalt ansvar skall ha stöd i lag. Jag som utesluter federativa lösningar för svensk del. Inom det traditionella systemets ram handlar utredningsuppgiften ändå till stor del om var makten över olika landsdelars framtid skall läggas. De uppgifter tillkommer nationalstatens institutioner enligt som regeringsformen rubbas således inte i de fortsatta resonemangen. Vissa nationalstatliga uppgifter har därför också ganska självklart kunnat läggas utanför bedömningarna. Dit hör utrikes- och säkerhetspolitiken, liksom rättsväsendet i vid mening. Tull-, skatte- och exekutionsväsende lämnas också utanför. Det tillkommer också staten att svara för de stora, gemensamma välfärdssystemen i socialförsäkringssektorn så långt det gäller att bestämma regler och trygga finansieringen, vilket i och för sig inte utesluter att någon får ansvar för den löpande ärendehanteannan ringen och tjänsteproduktionen. Jag utgår tex ifrån att det under alla omständigheter ankommer på riksdagen att besluta om regler för studiestöd trots att jag i övrigt för ett nyorienterande resonemang om högskolefrâgorna. Med ett annat exempel kan sägas att återföring till staten av de kommunala bostadstilläggen ligger i en linje med denna syn på staten som ansvarig för en grundläggande likabehandling av svenska medborgare. Många viktiga och även ekonomiskt betydelsefulla servicefunktioner barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och äldreomsorg, som eller tekniska funktioner av grannskapskaraktär, finns inte heller med i de fortsatta bedömningarna. Huvudmotivet för detta är att många de medborgarnära uppgifter som i dag åvilar kommunerav na inte på något sätt är ifrågasätta i denna utredning. Det är en utgångspunkt att all offentlig service som innebär möten med enskilda människor i första hand bör betraktas som primärkommunala ansvarsområden. Avsteg från en sådan princip får motiveras särskilt, vilket skett för den landstingsdrivna verksamheten samt i vissa fall där det bedömts rationellt att arbeta i rikstäckande tjänsteproducerande koncernen Arbetsmarknadsverket med arsom betsförmedlingarna eller Riksförsäkringsverket med försäkringskassorna.

4 Framtiden utgångspunkter

-

Sådana avsteg från ett renodlat primärkommunalt kan ansvar följa av att kommunerna har olika ekonomisk bärkraft och även i övrigt skiljer sig åt. Landets kommuner varierar i invånarantal från knappt 3 000 Bjurholm i Västerbotten till 673 000 Stockholm. Den till ytan

största kommunen Kiruna är två tusen gånger större än den

minsta Sundbyberg. Antalet invånare per kvadratkilometer va-

rierar från mindre än 1 Jokkmokk, Arjeplog och Sorsele till

närmare 3 600 Stockholm. Enskilda församlingar i huvudstaden har i vissa fall lika många invånare som medelstora städer. Till detta kommer väsentliga skillnader i näringsliv och befolkningsstruktur. Alla kommuner har kapacitet att ta hand vad kan kallas om som grannskapsuppgifter, tex omsorg, skola och vissa tekniska försörjningssystem. Är kommunen för liten samverkar den med andra, tex om gymnasieskolan. Samverkan kan också ha andra motiv, med gynnsamma effekter även hos stora kommuner. Många kommuner ingår i sammanhängande stadsbildningar eller naturliga pendlingsområden, där samverkan ter sig naturlig. Men alla kommuner är inte och kommer inte att bli några utvecklingscentra. Det är kanske endast de 25-30 största stadsbildningama, inneslutande färre än 100 kommuner, som kan hävda en sådan ställning och i framtiden. Hur planerings- och utvecklingsnu uppgifterna klaras av i dessa noder, och hur nätverken som binder dem samman kan utvecklas, blir i praktiken starkt bestämmande för den regionala utvecklingen. För att bättre än idag lösa problemen med samhällsservice i ett större omland än den enskilda kommunen, och samtidigt skapa goda förutsättningar för samordnad planering och regionala utvecklingsinsatser, är det inte en alldeles orimlig tanke att genomföra ytterligare en kommunreform. Tankar detta har förts fram om där innebörden är att mellan 50 och 100 metrokommuner eller regionkommunef bildas som vardera omfattar en grupp grann-

skapskommuner eller lokala självförvaltningsenheter se tex Gid-

lund Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner Strategier för morgondagens offentliga sektor, Stockholm, 1986.. De större enheterna skulle omfatta sammanhängande stadsbildningar eller på naturliga näringsgeografiska områden

annat sätt en struktur för

detta finns i de 70 s k A-regionerna, vilket i sin tur skulle kunna medge en indelning för grannskapsfunktionerna i mindre enheter än dagens kommuner. Stor närhet och funktionell rationalitet skulle därigenom kunna kombineras. Jag kan se att en sådan konstruktion har sina fördelar också när det gäller att ta hand om utvecklingsfrågor, inte minst i storstadsområdena. Det går också att känna sympati för tanken att i struktu-

Regionutredningen. SOU 199263

ren synliggöra landets egentliga utvecklingscentra, där centralortskommunerna redan idag har en betydelsefull roll. I kombination med en sammanhållen statlig planering för större regioner, där inte ens metrokommunens geografi eller kapacitet räcker till, skulle med modellen kunna vinnas både enkelhet och slagkraft. Förändringar av kommunernas roll som följer av ett scenario där landstingen eventuellt avskaffas kan också ses som motiv för en förändrad kommunindelning. Det kunde hävdas att sammanslagning av befolkningsmässigt små kommuner skulle underlätta övertagande av ansvar för uppgifter som nu åvilar landstingen. Men direktiven för mitt uppdrag ger ingen antydan om att kommunindelningen skall prövas. Det finns inte heller i den politiska debatten något som tyder på att ett förslag om en sådan indelningsreform skulle uppfattas som realistisk. Jag utgår därför i mina överväganden från i princip oförändrad kommunindelning. en Sammanfattningsvis innebär det sagda att olika framtidsmodeller realistiskt bör utgå ifrån att Sverige konstitutionellt är en enhetsstat utan federativa inslag, att vissa självklart nationalstatliga och vissa lika självklart kommunala uppgifter inte är ifrågasätta, samt att en ny kommunindelningsreform inte är aktuell. Med dessa begränsningar skall därtill gälla att framtidsmodellerna var för sig skall vara fullt genomförbara och funktionsdugliga i förhållande till sina förutsättningar, och kunna ligga till grund för principiella vägvalsbeslut redan på kort sikt.

4.1.5 Debatt och positionsbestämningar

Frågan hur regionala funktioner skall skötas och styras har stått om under ständig debatt. Efterkrigstidens modell för folkhemsbygget, med kraftfulla, sektorvis organiserade, statliga länsnämnder med huvuduppgift att snabbt genomföra stora reformer på jordbrukets, skolans, bostadsbyggandets och arbetsmarknadens områden, var inte okontroversiell. Dels stod den medvetet i motsättning till vissa berörda intressen, dels ifrågasattes redan från början om det inte vore på sin plats med lite mer av smidig samordning och lite mindre av burdus styrning och snäv detaljreglering. Ett motiven för dåtidens moav dell var att länsstyrelserna med sin avsaknad av lekmannainflytande betraktades som judiciellt inriktade ämbetsmannakollegier, olämpliga för den nya tidens reformuppgifter. Ett utredningsförslag i slutet av 1940-talet som pekade i riktning mot samordnad förvaltning under länsstyrelserna avvisades. Efterhand som den offentliga verksamheten byggdes ut gjorde sig behovet av sektorsamordning alltmer påmint. Länsstyrelserna

Framtiden utgångspunkter

-

har så småningom förändrats i den riktning tidigare efterlysts som både i uppgifter och styrform, senast markerat genom samordningsreformen år 1991 då flera fristående länsnämnder avvecklades. Utöver lekmannastyrelse kan, som kompensation för de avvecklade förtroendemannanämnderna, länsstyrelserna efter egna beslut inrätta andra förtroendemannaorgan för särskilda uppgifter, vilket skett i viss men begränsad utsträckning. Som konsekvens av att landstingen väljer styrelse, bortsett från ordföranden, har ansvarsförhållandena samtidigt blivit otydliga. Den länsdemokratiska tanke som hela tiden stått som alternativ till den rådande strukturen har under de allra senaste åren fått nytt liv och delvis nytt innehåll. Utan tvivel har den europeiska integrationen med dess starkare betoning av regionernas betydelse påverkat debattläge och reformförslag. Enligt en debattlinje tydliggjord genom ett programbeslut vid - Landstingsförbundets kongress i maj i år bör den regionala nivån stärkas på olika sätt. Sverige behöver enligt denna uppfattning självständiga regioner i den nya europeiska miljön som har till huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen och där frågor om t ex kommunikationer, utbildning, kultur och livsmiljö kommer att stå i centrum. Regionalt bör man också ta ansvar för samhällsservice som riktar sig till regionens invånare och som inte lämpligen kan tas om hand på lägre nivå. Ansvaret kan med fördel distribueras enligt en indelning som i vissa delar skiljer sig från dagens län, men styrande regionala parlament bör legitimeras digenom rekta val och förfoga över nödvändiga egna finansiella resurser. Det är i det fortsatta programarbetet inom Landstingsförbundet en kvarstående kontroversiell fråga de egna finansiella om resurserna skall byggas upp genom egen beskattningsrätt eller på annat sätt. Andra debattlinjer har inte på samma sätt manifesterats i programmatiska inriktningsbeslut, men invändningar mot den regionparlamentariska tanken har framförts på andra sätt. Det hävdas då att Sverige är för litet för regional uppsplittring, och att den internationella utvecklingen snarast bör innebära en betoning av nationell sammanhållning i regionen Sverige som vid en jämförelse inte är större än en medelstor tysk delstat. Den nationella sammanhållningen står i detta perspektiv också som garant för att starka storstadsregioner inte skall lämna andra delar av landet vid sidan av utvecklingen. När det gäller planering och samhällsservice för geografiska områden som är större än enskilda kommuner, betonas möjligheten att samverka över kommungränserna i olika former som flexibelt kan anpassas till vad saken gäller. Samverkande kommuner och en nationalstat som svarar för rikssolidarisk utjämning blir vägledande principer särskilt för dem som gör framtidsbe-

Regionutredningen. SOU 199263

dömningen att landstingen till följd av förändringar på sjukvårdsområdet kommer att avvecklas. Den demokratiska uttunning kan bli en följd av ett svenskt som EG-medlemskap möts enligt den regionparlamentariska debattlinjen demokratisk förstärkning på den regionala nivån, som i av en framtidsperspektiv framstår som mer betydelsefull för väljarna än idag. Det är i regionerna som en stor del av framtiden kommer att bestämmas, alldeles oavsett det finns regional demokratisk om en struktur eller inte. Att avstå från direkt demokratiskt inflytande på den nivån kan därför innebära en stark försvagning av det demokratiska systemet, till förmån för de anonyma marknadskrafmer terna. Mot detta anförs åter att Sverige är för litet för tre direktvalda nivåer och att de för välj arna intressanta politiska arenorna även i fortsättningen kommer att vara riket och kommunerna. Jag återkommer något mindre rapsodiskt till dessa frågor men vill här anmäla att jag bedömt det ganska självklart att låta olika alternativa modeller ansluta till dessa debattlinjer. Dels är debattlinjerna sorts huvudfåror inte bara för debatten som sådan utan en också sakligt och analytiskt. Dels bör de skall bereda och som besluta i senare skeden ha en möjlighet att känna igen sig i de presenterade alternativen och i kombinationsmöjligheterna dem emellan.

grundläggande

4.2 Det Vägvalet

4.2.1 Strategiska utgångspunkter

Med strävan att lägga det offentliga ansvarstagandet så nära en

uppenbart att Stockholm av egen kraft kan ta ansvar för en samhällsservice av helt annan omfattning än Bjurholm. En bedömning från tekniska, administrativa, ekonomiska och fysiska av vad som utgångspunkter kan överlåtas på kommunerna ger därför helt olika resultat beroende på vilken kommun som är norm. Väljer man de små kommunerna måste trots allt mycket stanna kvar hos andra huvudmän. Väljer man en större nonnkommun måste man söka olika samverkanslösningar för att småkommunema skall kunna bära sitt ansvar. Detta aktualiserar också frågan om det krävs någon ytterligare politisk nivå mellan kommunerna och staten. Den politiska verksamheten i landstingen är ifrågasatt eftersom andra lösningar utreds för landstingens huvuduppgift sjukvården, vilket ytterligare

4 Framtiden utgångspunkter -

fokuserar på frågan det även alltfort behövs regional nivå i om en landets demokratiska system. Argument för en sådan nivå är att man där kan ta politiskt ansvar för sådant som kräver större områden och resurser än vad huvuddelen av kommunerna besitter. I avsaknad av en sådan nivå får frågorna lösas antingen i samverkan mellan kommunerna eller politiskt hanteras på riksnivå, låt vara administrativt delegerade till den statliga regionala förvaltningen. Med en väl fungerande politiskt styrd regional nivå minskar sannolikt omfattningen av de uppgifter som kräver hela landet som beslutsområde. Argument mot en sådan nivå är att det krävs mycket av medborgarnas demokratiska skolning för att kunna urskilja det politiska ansvaret för snarlika uppgifter som hanteras på flera olika nivå- Möjligheten för rikspolitikerna att svara för sammanhållen er. en finanspolitik eller regionalpolitik kan också tänkas bli kringskuren med flera självständiga politiska nivåer. Risken för skillnader i samhällsservice och utvecklingskraft kan tänkas öka om beslutskompetensen splittras upp på flera geografiska områden. Inte heller på frågeställningar av detta slag finns det något objektivt rätt Även här blir resultatet bl beroende vilka svar. a av nivåer man talar om. De uppgifter som lämpar sig för beslut i dagens landsting med deras historiska tradition och deras geografiska indelning är rimligen mer begränsade än de uppgifter som skulle kunna hanteras om riket indelades i mycket få regioner. Det politiskt-demokratiska systemet påverkas således av hur indelningsfrågan hanteras. Med ett litet antal stora regioner blir beslutsspridningen i geografin begränsad men kan i sak göras kraftfull. Med många små regioner på nivån strax över kommunerna blir decentraliseringen visserligen tydlig men riskerar samtidigt bli kraftlös. I det första fallet kan man tycka att nationalstaten Sverige försvagas kraftigt. I det andra fallet kan det sägas vara överorganisation att lagra politiskt valda beslutsförsamlingar på varandra på samhällsnivå i allt väsentligt upplevs lokal. en som som Ur denna mångfald av frågeställningar och synsätt måste väljas några huvudlinjer efter vilka man kan göra ett strategiskt val. De sakområden som blir belysta i denna utredning är alla betydelsefulla för möjligheten till hållbar regional utveckling. Investeringar i infrastruktur, utbildning och kultur har liksom kollektivtrafikförsörjning och miljövård betydande inflytande över utvecklingskraften inom ett område. En sammanhållen syn på frågor av detta slag manifesteras normalt i någon form av övergripande samhällsplanering. I dag är det regionala ansvaret för detta slags frågor splittrat. Länsstyrelserna förfogar över vissa regionalpolitiska utvecklings-

Flegionutredningen. SOU 199263

medel liksom expertkunskaper och planeringsresurser inom olika områden. Verksamheten är en blandning av utvecklingsinsatser och kontrollfunktioner. Landstingen tar allt oftare regionala utvecklingsinitiativ och deltar direkt i planeringen inom de områden där de har eget eller delat huvudmannaskap. I Stockholms län har landstinget tilldelats ett särskilt ansvar för regionplaneringen. Kommunerna samverkar i länsförbund och i vissa fall i särskilda kommunalförbund för samhällsplanering. Kommuner och landsting samarbetar, ibland tillsammans med näringslivet, i regionala utvecklingsfora som Mälardalsrådet och Sydsam eller gemensam lobbyverksamhet i Bryssel. Statliga sektormyndigheter planerar och driver verksamhet inom geografiska områden som ser annorlunda ut än länen, ibland i direkt samarbete med berörda kommuner och andra intressenter, ibland med länsstyrelsen som sammanbindande part. Regeringen blir ganska ofta direkt involverad i regionala utvecklingssatsningar, inte bara som akut ingripare i utsatta lägen utan också som samverkanspart i resurskrävande projekt som t ex trafikinvesteringar i storstadsområdena. I någon mening är alla offentliga aktörer engagerade i den regionala utvecklingsplaneringen, ofta starkt inflätade i varandra men inte alltid på ett genomskådbart sätt. Ett försök till renodling av detta ansvar kan göras efter olika vägar. Det grundläggande Vägvalet står enligt min mening mellan två principiellt olika alternativ

Statligt regionalt ansvar Kommunal självstyrelse med eller utan regional nivå

Båda dessa alternativ har starkt töd i svensk tradition. I förhållande till vad vi är vana vid i Sverige skulle därför Vägvalet kunna göras enligt vilken som helst av linjerna utan att i denna mening vara särskilt kontroversiellt. Även konsekvenserna i vissa delar kan om uppfattas som dramatiska för dem som direkt berörs bland beslutsfattare och tjänstemän, innebär inget av alternativen något konstitutionellt eller på annat sätt ingripande politiskt-organisatoriskt trendbrott.

4.2.2 Statligt regionalt ansvar

I detta principiellt renodlade alternativ är utgångspunkten att ett så litet land som Sverige måste hushålla med begränsade gemensamma resurser och kraftsamla för att ta till vara de möjligheter och undvika de faror som den internationella integrationen för med sig.

4 Framtiden utgångspunkter -

Vid EGs inriktningsbeslut i Maastricht om en politisk, ekonomisk och monetär union undvek man nogsamt att tala om en federativ europeisk union, men de praktiska konsekvenserna av besluten blir trots allt att nya steg tas på en sådan väg. Beslutsprocessen i ett framtida EU, där fler frågor avgörs med enkel eller kvalificerad majoritet och färre med krav på enighet, innebär i vart fall att det överstatliga inslaget ökar. Om Sverige blir en del av unionen kommer vi att i allmänna val utse ledamöter i Europaparlamentet. Partier och förvaltningar kommer att behöva organisera sitt arbete under hänsyn till de överstatliga kraven. Ovanpå den nationella nivån läggs en Europanivå i det totala demokratiska systemet. För partiernas del innebär det att de måste ha för sitt arbete på den europeiska nivån, program att de skall samarbeta med systerpartier i andra länder, men att de samtidigt bör finna smidiga former för samarbete tvärs över partigränser på svensk botten för att kraftfullt kunna driva gemensamma svenska krav. Den minskade betydelse nationalstaten som under alla omständigheter kommer att få i det integrerade Europa vilket gäller även utan ett EG-medlemskap kan därför behöva - balanseras av att antalet politiska beslutsnivåer inom Sverige begränsas och uppsplittring undviks. Det skulle i detta perspektiv särskilt gälla de tunga, välfärdsskapande, resursbesluten, som borde förbehållas nationalstatens företrädare. Att flytta över mycket av beslutskraften från regering och riksdag till regioner eller kommuner skulle kunna försvåra regeringens och riksdagens möjligheter att hävda svenska intressen i EG. Det skulle därmed indirekt kunna lämna en redan svag regional nivå ännu svagare, särskilt i de delar av landet som inte har uppenbara naturliga förutsättningar att konkurrera med de mest dynamiska regionerna på kontinenten. Det är då rimligt att staten genom riksdag och regering, - genom sina centrala sektorsorgan och genom sin representation i länen tar huvudansvaret för att hela landet ska leva. Detta kräver inte bara en kompetent central förvaltning till regeringens förfogande och en regional fördelningspolitik, utan också att tillgängliga resurser i landet utnyttjas så rationellt möjligt. Staten har de som resurser som krävs för att engagera tillräcklig kompetens i detta. Den samordnade länsförvaltningen innebär att steg har tagits mot en sådan ordning, t ex så att kunskaper och erfarenheter lätt kan bytas mellan olika samhälls- och expertområden. Med ytterligare krav på kraftsamling och kostnadseffektivitet är det motiverat med en utvidgning av denna länssamordning till fler områden, framförallt när det gäller planering av infrastruktur. Det är också motiverat att ifrågasätta de mer än trehundraåriga länen som rationella planeringsområden i 2000-talets miljö.

Regionutredningen. SOU 199263

Till de i framtiden viktiga regionala utvecklingsfunktionerna kommer att höra ett samarbete med regioner i andra länder och bevakning intressen hos EGs institutioner. Med ett huvudsakav ligen statligt regionalt utvecklingsansvar måste det innebära att statens företrädare förses med mandat och möjligheter att företräda regionen i sådant internationellt arbete. Det ter sig uppenbart naturligt att det i så fall sker i nära kontakt och samarbete med regionens kommuner liksom näringsliv och organisationsliv, vilket skulle kunna förena nationell kraftsamling med lokal förankring. Den formella auktoritet som staten kan förläna sina regionala företrädare skulle då utnyttjas instrument på den internatiosom nella arenan, tillsammans med nödvändig lokal demokratisk uppbackning och försäkran lokalt deltagande i överenskomna åtaom ganden. Med ett strategiskt val enligt denna linje blir landstingens framtid helt beroende av utfallet av den utredning som nu pågår om hälsooch sjukvårdens framtida organisation och finansiering. Landstingen kvarstår tills vidare, men bör vid en konsekvent tillämpning av ett statligt regionalt ansvar inte engageras i uppgiften att välja styrelse i länsstyrelsen. Skall staten ha ansvaret bör staten också ha inflytandet och samarbeta med de lokala menigheterna på statens villkor. I denna ordning således inte någon egentlig regional demoryms kratisk dimension. Det politiska ansvaret vilar på regering och riksdag. Det medborgerliga inflytandet i de allmänna valen får kanaliseras röst i riksdagsvalet i den mån frågorna inte genom en hanteras kommunalt.

4.2.3 Kommunal självstyrelse med eller utan regional nivå

Kommuner i samverkan En alternativ grundsyn som leder fram till ett annat strategiskt val tar sin utgångspunkt i den långa svenska traditionen med kommunalt självstyre. Ett fullföljande denna tradition lägger bestämav mandet över utvecklingen så nära människorna som möjligt. Kommunerna har en grundlagsfäst självständighet genom regeringsformen samtidigt sina uppgifter ett utflöde ur natiomen som nalstaten. Deras kompetens regleras dels i kommunallagen dels i speciallagstiftning för olika områden. Kommunallagen ger dem rätt och frihet att arbeta inom vida fält på eget initiativ och i mycket fria former. De kan i stort sett ta på sig de uppgifter de själva bestämmer så länge det inte framgår av lag att uppgiften ankommer på någon annan. Kommunernas kompetens är dock i princip begränsad till ett bestämt geografiskt område och dess invånare.

4 Framtiden utgångspunkter

-

Den kommunala självstyrelsen utövas av kommunerna och landstingen. Båda är i lagens mening kommuner vid sidan av varandra och har anförtrotts uppgifter som parallella självstyrande organ utan någon inbördes hierarkisk relation. Ansvarsområdena är olika, men med gemensamma inslag, tex kollektivtrafik och gymnasieskola. Båda arbetar på såväl lokal som regional nivå. Landstingen lokalt i t ex primärvård och tandvård och i andra uppgifter, kommunerna regionalt i olika samverkanskonstellationer i varierande ämnen. Kommunerna och landstingen bildar således tillsammans en kommunal självstyrelsesfär som av staten regleras på likartat sätt. De har fortfarande i huvudsak en traditionell inbördes uppgiftsfördelning men har trots det många verksamheter inflätade i varandra. Genom lagstiftning och statsbidragsvillkor reglerar staten kommunernas handlingsfrihet. Friheten är i många fall mycket stor. Med ramlagar och kommunal egenfinansiering eller generella statsbidrag nöjer sig staten med att formulera allmänna mål för verksamheten och överlåter med förtroende till kommunerna att finna formerna. I andra fall kan friheten vara mera beskuren genom bestämmelser i speciallagstiftning eller specialdestinerade statsbidrag. Utvecklingen har gått mot allt större kommunal frihet, i takt med att samhällsservicen byggts ut över hela landet. Den kontroll och uppföljning som staten bedriver leder i praktiken sällan till några starkt korrigerande åtgärder. Staten ingriper knappast mot kommuner med bostadsbrist trots att socialtjänstlagen ålägger kommunerna en tillräcklig bostadsförsöijning. Man litar på, och har erfarenhet av, att systemet med delegerat ansvar i stort fungerar. Enskilda avvikelser tolereras därför. Politiskt-demokratiskt vilar mycket av förtroendet på att partierna engagerar sig på alla samhällsnivåerna i ett väl utvecklat kontaktmönster. Den intressekamp som trots detta förekommer mellan nivåerna, även inom partierna, är ofta kamp ekonomi och en om betalningsansvar. Om nu närhetsprincipen läggs till grund för Vägvalet blir det naturligt att välja primärkommunerna som huvudmän för samhällsservice och planering. Samhället byggs underifrån. Starka motiv för detta är att den som bäst känner den konkreta verksamheten också är den som är bäst skickad att planera och understödja dess utveckling. Praktiska hänsyn och finansiella restriktioner innebär samtidigt att huvudmännen kommer att finna det fördelaktigt och nödvändigt att samverka, för egennyttans skull om inte annat. Sådan samverkan kan ske i olika geografier och blandade fonner, men begränsas naturligt av förutsättningar som gäller specifikt för

Regionutredningen. SOU 199263

olika verksamheter, t ex kollektivtrafik i avgränsade pendlingsområden. Även formerna kan variera de viktigaste motiven för om är ett av samverkan att samarbete ger högre effektivitet och lägre kostnader. Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen anpassas till vad som är rationellt och därigenom bli mycket flexibel. För all administrativ indelning gäller att själva indelningen alstrar behov av samarbete. Kommunindelningen är inget undantag. Indelningsreformerna har visserligen radikalt minskat behovet av samarbete, varje gräns hur än drar den -leder till vissa men - man ogynnsamma verkningar, vilka mildras genom samverkan. Kommunal samverkan är i hög grad en praktisk fråga, som siktar in sig på att olika verksamheter skall bli skötta på ett effektivt och bra sätt. Framtida tillkommande uppgifter, som kan tänkas tas över från stat eller landsting, torde innebära att samverkansbehoven ökar kraftigt. Ju omfattande det kommunala åtagandet är, desto större blir mer givetvis samverkansbehovet och desto vidsträcktare den nödvändiga geografiska utbredningen. Skalan är glidande. Det finns förmodligen en gräns där spontan och frivillig samverkan inte kommer att räcka till som metod för ansvarstagande och bra utförd verksamhet. Det torde inte minst gälla sådana regionala planerings- och utvecklingsuppgifter som lyfts fram i denna utredning, och som enligt min mening bör bedrivas i en relativt vidsträckt geografi. Lösningen blir då antingen att staten föreskriver viss obligatorisk kommunal samverkan i lämpliga former eller att staten trots allt behåller ansvaret själv. Det finns inte heller i denna modell någon egentlig regional demokratisk dimension. Det politiska ansvaret vilar på kommunfullmäktige i respektive kommun, även för de gemensamma åtagandena i närregionen. Väljaren övar sitt inflytande genom en röst i kommunalvalet.

Regionalt folkstyre Om nu en renodlad tillämpning av principen om närhet inte på ett godtagbart sätt kan kombineras med effektivitet demokratiskt, utvecklingsstrategiskt, ekonomiskt eller administrativt på grund av att de geografiska områdena blir för små eller för olika även när kommunerna samverkar, så får ett kommunalt självstyre på regional nivå i stället byggas direkt med regionerna som bas. Starka motiv för detta är att bra regional planering och en kraftfull en regional resursmobilisering på strategiskt viktiga områden, som t ex utbyggnad av infrastruktur och högre utbildning och forskning,

4 Framtiden utgångspunkter

-

förutsätter relativt vidsträckta geografier. På motsvarande sätt måste en hel del samhällsservice, vilken som exempel kan gälla såväl specialistsjukvård som operaföreställningar, vila på relativt stora befolkningsunderlag. Andra motiv är därför att solidarisk mellankommunal finansiering och utjämning, för sådant som kommunerna inte klarar av egen kraft, kan lösas enklare och mindre konfliktfyllt i en form där kompetensen redan i utgångsläget har definierats att gälla ett större område. Det ökande intresse som nu knyts till regionernas utveckling från näringsliv och organisationsliv och från lokalt och regionalt verksamma politiker har reell grund och måste kanaliseras någonstans. Det är därvid otillfredsställande att lokalt förankrade politiska initiativ inte kan ta vägen någonstans, utom möjligen efter viss omgång till centrala eller regionala statliga myndigheter utanför den egna inflytandesfären. Det immateriella resursslöseri ligsom ger i att inte ta till vara de regionala initiativens mobiliseringskraft leder i förlängningen också till bristfälligt utnyttjande de materiav ella resurserna. God hushållning med begränsade resurser, tex i meningen väl avvägda prioriteringar inom och mellan olika verksamhetsområden, förutsätter också god överblick, vilken för viktiga planerings- och utvecklingsuppgifter är lättast att få regionalt. Det är naturligt att den som har överblicken också har ansvaret. Oberoende av ett svenskt EG-medlemskap medför näringslivets internationalisering, tillsammans med ett minskat statligt ägarinflytande, att man inte längre kan förvänta sig att företagen visar trohet mot nationen i sina investerings- och lokaliseringsbeslut. Goda infrastrukturella förutsättningar i vid mening är vad kan man konkurrera med varandra om för att göra det intressant för företagen att välja det egna landet som bas. Med de förutsättningarna blir regionerna i många avseenden mer betydelsefulla än staterna, inte minst som naturliga näringsgeografiska regioner kan skära nationsgränserna. En direkt folkligt förankrad utvecklingsstrategi, som byggs upp under nära och okomplicerad kontakt mellan lokalt näringsliv och förtroendevalda, kan vara en viktig förutsättning för regional framgång i den internationella konkurrensen. Det förutsätter då att de folkvalda regionala företrädarna förfogar över nödvändiga instrument och har god beslutskapacitet, även när de representerar regionen i olika internationella sammanhang. Regionalt folkstyre finns redan idag genom landstingens ansvar för viktiga välfärdsområden som sjukvård och kollektivtrafik. Det kan således bygga vidare på den modell med ramlagar och statlig uppföljning och kontroll som kommer till uttryck i hälso- och sjukvårdslagen och i lagen om huvudmannaskap för kollektivtrafiken. Där har riksdagen lagt fast de övergripande målen eller kon-

Regionutredningen. SOU 199263

struerat den organisatoriska ramen, men i övrigt överlämnat till de regionalt folkvalda politikerna att under långtgående frihet utforma verksamheten på det bäst utifrån behov och ekonosätt man anser miska resurser. Det finns inget som principiellt hindrar att en sådan relation mellan stat och region utvecklas till att omfatta andra områden. I denna modell finns en tydlig regional demokratisk dimension. Ett direktvalt organ regionparlament svarar inför väljarna för - hur de använt de skattepengar som uttaxerats direkt av dem för de regionala uppgifterna. Väljarna röstar på tre nivåer. En grundförutsättning för denna variant av kommunalt självstyre är därför också att det regionala åtagandet kan göras tydligt och välj sant.

4.2.4 De praktiska slutsatserna

Det anförda leder till tre modeller för den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad där endera staten, kommunerna eller regionerna landstingen utgör den politisktadministrativa basen för det regionala åtagandet. Gemensamt för alla är att så mycket som möjligt av direkt samhällsservice till medborgarna bör läggas på den lägsta nivån, hos kommunerna. Mest renodlade är alternativen med staten respektive regionerna som huvudmän. Där blir Vägvalet distinkt. I alternativet med kommunal samverkan kan två olika utvecklingslinjer urskiljas beroende av hur långt samverkan kommer att sträcka sig. En relativt be-

gränsad samverkan dock mer utvecklad än idag förutsätter ett

fortsatt statligt regionalt engagemang. En mer långtgående samverkan i relativt vidsträckt geografi kan föranleda en formalisering som närmast innebär att man skapar ett indirekt valt regionalt parlament med kommunerna som bas.

4.3 Uppgiftsfördelning mellan nivåer och

huvudmän

I appendixdelen kapitel 9 14 redogör jag för förhållandena inom sådana samhällsfält där man kan anta att de offentliga aktörerna genom sina åtgärder påverkar den regionala utvecklingen. Syftet har varit att se vad man den regionala arenan kan göra inom några nyckelområden för att bidra till hållbar utveckling, både en med avseende på ekonomisk tillväxt och goda livsbetingelser för

4 Framtiden utgångspunkter

-

invånarna. Till detta har fogats en genomgång av hälso- och sjukvården som främst motiveras av dess så dominerande plats i dagens regionala struktur. Genomgångarna vill jag sammanfatta i följande iakttagelser och bedömningar.

4.3.1 Samhällsplanering

Vad gäller samhällsplanering i vilket jag räknar in planering för

god miljö och uthållig och konsumtionssnål energiförsörjning ligger den hårda kärnan fysisk planering på kommunerna av genom bestämmelserna i plan- och bygglagen. Det finns inga skäl från mina utgångspunkter att föreslå några förändringar i den grundläggande ansvarsfördelningen lokalt-regionalt-nationellt så vitt gäller ingripande förändringar i det kommunala planmonopolet. Kommunerna bör ha det fulla och slutliga ansvaret för den fysiska planeringen. Men erfarenheter från de första åren med ny plan- och bygglag och naturresurslag och den första omgången översiktsplanering pekar på ett behov av bättre regional samordning såväl mellan kommuner som mellan samhällssektorer och högre kvalitet i planunderlag och arbetsmetoder. De mellankommunala frågorna kan i vissa fall vara besvärliga att hantera, både för att de är diffust definierade och för att länsgränser skär områden är genom som naturliga att hålla Det kan därför finnas skäl att över de samman. se processuella reglerna i plan- och bygglagen och anslutande lagar, bl a i syfte att tydligare markera vad som kan vara regionintressen, vid sidan av riksintressena, och hur de bäst skall bevakas. Ett annorlunda arbetssätt kan stärka de regionala intressena, de men kan också byggas under genom att de starkare ställning i den ges en grundläggande lagstiftningen.

4.3.2 Miljö

För miljöfrågornas del kan konstateras att områden är större som än enskilda kommuner ofta är de mest naturliga områdena för miljövårdsplanering och miljövårdsinsatser, tex när det gäller vattenvård och luftvård. Problemens väldigt olika räckvidd beroende på vad saken gäller innebär å andra sidan att miljöfrågornas bästa hantering inte kan ha någon starkt styrande inverkan på rikets politisktadministrativa indelning i regioner, i vart fall inte så länge det handlar om vårdande, bevarande och miljöövervakande uppgifter. Större regioner skulle dock underlätta arbetet eftersom antalet fall med nödvändigt flerpartssamarbete över regiongränser då skulle minska. En sådan effekt skulle bli särskilt påtaglig i vissa särskilda fall, t ex om avrinningsområdena till Mälaren skulle rym-

Regionutredningen. SOU 199263

inom region. Samtidigt måste det givetvis noteras att gränsmas en överskridande samarbete i miljöfrågor blir nödvändigt hur gränserna än dras. Även när det gäller de myndighetsutövande funktionerna på miljöområdet, som tillståndsgivning och tillsyn av miljöstörande verksamheter, har de olyckligt dragna länsgränserna negativa effekter. I vissa fall leder det till att alltför många miljötillsynsmyndigheter verkar inom naturliga miljögeografiska område. I samma storstadsområdet Göteborg finns 14 miljötillsynsmyndigheter, vilket är länsstyrelsernas miljöenheter och kommunernas summan av miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Läggs landstingens miljömedicinska enheter därtill blir det fler. Som jag bedömer det finns det en stor potential till vidgat kommunalt samarbete på detta område, liksom det ligger stora värden i bättre regional samordning. De globala miljöproblemen innebär att frågorna internationalisevilket i sin tur medför att det blir ett viktigt nationellt åtagande ras, att översätta internationella överenskommelser i lagstiftning och väl fungerande övervakning och tillsyn. Det är mot den bakgrunden svårt att tänka sig lokal eller regional miljöreglering, med en undantag för vissa frågor endast har begränsat lokal prägel som

t buller. Dock finns möjlighet att med nationella beslut rikta

ex olika starka krav mot olika delar landet, med avseende på tex av utsläppsmängder från olika enskilda källor.

4.3.3 Energi

Det svenska energisystemet befinner sig för närvarande i en övergångsfas. Med de statsmaktsbeslut som gäller skall den sista kärnkraftsreaktorn avstängd år 2010. Omställningen skall ske med vara hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. Takten i kärnkraftsavvecklingen skall avgöras av bl a resultaten av hushållning med el och tillförsel av el från miljöacceptabel kraftproduktion. Kärnkraften skall ersättas av energitekniker grundas på varaktiga, helst inhemska och försom nybara, energikällor samt en effektiv energihushållning. De outbyggda älvarna skall samtidigt bevaras. Det är uppenbart att avveckling kärnkraften inom utsatt tid av kommer att ställa mycket stora krav på samhället. Under dessa omständigheter är det svårt att tänka sig energipolitik som inte en hålls starkt på nationell nivå. Det är staten som har tillsamman gång till den nödvändiga medelsarsenalen och beslutskapaciteten. De mest grundläggande energisystemen i Sverige är i hög grad nationellt, och i vissa fall internationellt, fastlåsta. Dock innebär

4 Framtiden utgångspunkter

-

pågående avreglering att flera aktörer kan släppas in på området. Kommunerna är redan viktiga sådana aktörer som energiproducenter och energidistributörer. I nuvarande system finns en regional roll i den översiktliga samhällsplaneringen. Möjligen finns ett visst utrymme att förstärka denna roll i den omställning som bl a skall innebära introduktion av förnyelsebara energikällor som biobränslen, vilka kan förutsätta regionala marknader och distributionssystem. Erfarenheter av den kommunala energiplaneringen pekar på att större områden än enskilda kommuner skulle kunna vara bättre som underlagsområden för sådan planering. Större regioner än dagens län skulle kunna underlätta delegering av visst programansvar som nu är nationellt, t ex stöd till FoU och försöksanläggningar. Huvudmannaskapsfrågan inom det vida området samhällsplanering rymmer en komplikation som har att göra med att aktiviteter inom området ofta blandning planering, utvecklingsinär en av satser och myndighetsutövning. Det är inte helt lätt att dela upp området efter stringenta gränser mellan dessa funktioner. Dels är de ibland intimt sammanvävda. Dels kan uppsplittring tänkas leda till viss misshushållning med begränsad kompetens. Om myndighetsutövning skall förbehållas staten är det inte möjligt att överföra odelade ansvarsområden till någon annan huvudman.

4.3.4 Näringsliv och regional ekonomi

Svensk regionalpolitik har varit framgångsrik. Sverige har den minsta regionala spridningen av alla EFTA- och EG-länder mätt som BNP per capita. Men flera empiriska studier pekar på att detta sannolikt beror på något annat än de gängse regionalpolitiska stöden till företag och näringsliv. Det är svårt att belägga att tex lokaliseringsstöd, nedsatta arbetsgivaravgifter eller kommunala hyressubventioner haft någon avgörande betydelse i det stora hela. Förklaringar till den relativt goda regionala jämlikheten får i stället sökas i sådant som tex den stora och väl spridda offentliga tjänsteproduktionen. Vad gäller regionalpolitik och näringspolitik följer av EES-avtalet vissa villkor, vilka i huvudsak innebär att stödjande insatser kan befaras få konkurrenssnedvridande effekter inte får ansom vändas. För svensk del innebär detta såvitt kan bedömas endast små ingrepp i nuvarande medelsarsenal. I förhandlingar inför ett EG-medlemskap kommer Sverige att lägga tonvikt vid de speciella förutsättningarna i de nordiska länderna med stora glest bebyggda områden och långa avstånd, vilka bör betyda att svenska regioner skall kunna få del av stöd från EG eller att Sverige får behålla en självständigt utformad regionalpolitik. Tills vidare tycks denna

Regionutredningen. SOU 199263

svenska inställning ha rönt förståelse, men den rubbar inte det grundläggande förhållandet att Sverige som relativt rikt land komatt få bidra väsentligt mycket mer till EGs regionalpolitiska mer fonder än vad vi kan räkna med att få tillbaka därifrån. Det bör noteras att regioner både har möjlighet och bör agera direkt mot EGs institutioner för att få del medel därifrån, vilket av är ett skäl för oss i Sverige att tydliggöra vem som företräder regionens intressen. Ett sådant tydligare mandat för regionala företrädare kan dessutom betyda mycket för möjligheten att mobilisera resurser tillsammans med regioner i andra länder. Enligt min mening betyder den allt starkare internationella integrationen och det ökade konkurrenstrycket att det framöver blir angeläget att utforma en regionpolitik som bygger på föreställningar om vilka komponenter som är nödvändiga basförutsättningar i en region för dess möjligheter att överleva och utvecklas. del har liksom många andra, på nyckelfunktio- För egen jag, pekat nerna utbildning, forskning, kommunikationer och miljö. Vissa av dessa funktioner förutsätter så stora finansiella insatser ocheller är så uppenbara delar nationella system att det får förutsättas att av nationalstaten trots allt måste ta för viktiga delar av dem, i ansvar vart fall initiala investeringar. Så långt finns det under översom skådlig tid kvar ett nationellt ansvar för mellanregional utjämning. I det ansvaret ligger också att vara förberedd att konkurrenstrycket kan leda till större lokal och regional specialisering och därmed en större sårbarhet hos enskilda orter och regioner. Mitt något pläderande förord för bättre spridning av högskoleresurser genom nysatsningar har sin grund i dessa iakttagelser. Här konflikt mellan det nationella och regionala inryms en tresset, liksom mellan olika regioners intressen Det som är bra för nationen kan innebära att nysatsningar i stor utsträckning bör styras till de delar av landet som redan i utgångsläget är relativt väl försörjda med infrastrukturella basresurser. Även det med om anständig logik kan hävdas att även de underförsörjda regionerna indirekt tjänar på detta är det svårt att vinna förståelse för sådana argument utanför storstadsområdena. I mitt utredningsperspektiv föranleder iakttagelsen i vart fall en enkel men grundläggande följdiakttagelse; med större regioner än dagens län minskar de mellanregionala skillnaderna. Då skulle ett större självständigt utvecklingsansvar kunna läggas på regionerna, endera i form av inomstatlig delegation eller i form av ansvarsöverföring till politiskt valda regionala organ. Behov av nationellt beslutade utjämningsinsatser mellan regionerna skulle minska och förutsättningarna för mer verkningsfulla inomregionala prioriteringar öka.

4 Framtiden utgångspunkter

-

4.3.5 Arbetsmarknad och sysselsättning

Vissa reguljära sysselsättningspolitiska instrument har särskilt stor regionalekonomisk betydelse. Främst gäller det beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning. Beställarfunktionen är redan idag lagd på regional nivå genom de statliga länsarbetsnämnderna. Man bör mer medvetet kunna arbeta med dessa instrument så att insatserna får långsiktig utvecklingseffekt. Det kan därför ligga fördelar i att åtminstone en del av de statliga medlen överförs till något regionalt organ som har ett bredare regionalt utvecklingsansvar än länsarbetsnämnderna. Detta bör kunna förenas med krav på att arbetsmarknadspolitiska insatser, som primärt riktar sig mot enskilda människor, inte får innebära inlåsning i en lokal eller regional arbetsmarknad. Det nationella och rikssolidariska betalningsansvaret får förutsättas bestå i huvudsak, dels för att det är fråga om insatser som varierar med konjunkturerna, dels för att sysselsättningsproblem kan drabba olika delar av landet på ett sätt som inte går att förutsäga. Ett alternativ till att överföra arbetsmarknadspolitiska instrument till någon annan än arbetsmarknadsmyndigheterna, är att helt enkelt definiera om en del av de medel som satsas, och kalla dem regionalpolitiska när de är regionalpolitiska. Det tydligaste exemplet torde vara beredskapsmedel som används för investeringar. Där bör den långsiktiga utvecklingseffekten kunna överordnas den kortsiktiga sysselsättningseffekten som beslutskriterium, utan att fördenskull ge några påtagligt negativa arbetsmarknadspolitiska effekter. Investeringsstimulanser används för övrigt ofta som arbetsmarknadspolitiskt instrument utan att kopplas till enskilda arbetssökande. Med en sådan tudelning skulle arbetsmarknadsorganen samtidigt kunna kraftsamla till insatser som gäller enskilda människor och företag, i linje med den Verksamhetsinriktning som redan är prioriterad.

4.3.6 Högre utbildning och forskning

Inom området högre utbildning och forskning pågår för närvarande en intensiv diskussion om nya former och strukturer på sikt som kan innebära att det statliga huvudmannaskapet och den helt dominerande statliga anslagsfinansieringen förändras. Självständiga och fondfinansierade högskolor i stiftelseform förs fram möjlig som en modell. Till förändringsbilden hör också ett växande internationellt samarbete, med tex gemensamma och alltmer ambitiösa utbildnings- och forskningsprogram på europeisk bas. Jag utgår ändå ifrån att frågor om högre utbildning och forskning

Regionutredningen. SOU 199263

även i framtiden kommer att hållas samman i en nationell högskolepolitik, som bland annat klarlägger kvalitetskraven och trygett rimligt mått av förutsägbarhet för dem som verkar inom gar högskolan eller på andra sätt är beroende av den. Det betyder att staten övergripande måste svara för vissa reglerande uppgifter och för uppföljning och utvärdering. Det får också förutsättas att den nationella högskolepolitiken innehåller ett finansiellt åtagande och att regering och riksdag fattar de beslut som krävs för att trygga en uthållig grundforskning. Vissa smala utbildningar och forskningsdiscipliner kräver också nationella beslut eftersom uppsplittring inte är möjlig när elevunderlaget är litet eller forskningen är extremt resurskrävande. Det betyder att staten därmed också har ett avgörande inflytande när det gäller lokalisering och dimensionering i vissa fall, även i möjlig framtida situation där universitet en och högskolor kanske löst stora delar av sin finansiering utan anslag över den statliga budgeten. I det nationella åtagandet bör, både nu och i en framtid med eventuellt ändrade förutsättningar, ingå att fördela resurser under hänsyn till att satsningar på högre utbildning och forskning har mycket stor betydelse för regional utveckling. Av landets samlade

FoU-verksamhet inkl den som bedrivs inom näringslivet svarar

Stockholm-Uppsala-regionen för närmare hälften och Göteborgsoch Lundregionerna sammantagna för ytterligare fjärdedel. Om en man enbart ser till högskolans resursfördelning blir dessa regioner än dominerande. Detta strukturella arv kommer naturligtvis i mer allt väsentligt att bestå, men kan balanseras av sådana nysatsningar skett i Linköping, Umeå och Luleå. som Inom för den nationella politiken finns emellertid ett ramen växande utrymme för regionala åtaganden. På kort sikt är det knappast möjligt att lokalt och regionalt mobilisera resurser för kraftfulla nysatsningar i underförsörjda delar av landet utan att staten tar ett finansiellt huvudansvar. Men på någon sikt kan en ny situation uppstå där fria högskoleenheter med olika huvudmän, såväl offentliga privata, är det normala mönstret. Såväl komsom regionala företrädare kan tänkas ingå bland stiftelsebilmuner som darna och finansiärerna. Om fördelningen av högskoleresurser

mellan landets olika delar blir jämnare än idag t ex genom att väl

fungerande nätverksuniversitet byggs upp i mellersta Norrland och sydöstra Sverige i enlighet med initiativ som nu drivs i dessa delar

av landet skulle det finnas bättre förutsättningar för ett regionalt

huvudmannaskap för den högre utbildningen och forskningen, vilket skulle kunna innefatta ett ansvar för basfinansieringen. Omvänt kan man tänka sig att den redan etablerade lokaliseringen och resursfördelningen får öva ett starkt inflytande över en ny regionin-

4 Framtiden utgångspunkter

-

delning av Sverige. Med tanke på sektorns stora betydelse för regionernas utveckling bör man kunna förvänta sig att regionala huvudmän i så fall prioriterar verksamheten högt. Vad som redan idag ankommer på värdkommuner och på olika regionala aktörer är att understödja och utveckla i vid mening en god miljö för den högre utbildningen och forskningen. Kommuner och regionala organ är också viktiga beställare uppdragsutav bildning och uppdragsforskning och kan tillsammans med lokalt näringsliv bidra till enskilda högskolors profilering. Det finns idag högskolor i alla län. Ändå måste det konnog stateras att verksamheten knappast låter sig inordnas som regional i en struktur med 24 län. Just den ojämna resursfördelningen över landet är ett väsentligt hinder. Ett framtida regionalt huvudmannaskap skulle enligt min mening bl a förutsätta väsentligt färre regioner.

4.3.7 Kultur Vad gäller kultur kan man säga att kulturpolitiken även haft en regionalpolitisk innebörd under den senaste tjugoårsperioden. Nya initiativ i början av 1970-talet syftade till att bryta storstadsdominansen genom att stimulera utveckling och utbyggnad av kulturinstitutioner i hela landet. Vid den tidpunkten hade den kommunala bärkraften visserligen förstärkts genom kommunsammanläggningar, men kommunerna var ändå i de flesta fall för små för att ensamma bära ansvaret för tex en teater eller en orkester. Nya institutioner behövde ett större omland. Sålunda kom länen in som regioner i den kulturpolitiska bilden. Ingående diskussioner fördes om vem som var den lämpligaste huvudmannen för nya kulturinstitutioner. När valet till slut föll på landstingen var motiven dels behovet politisk förankring, dels av länsnivåns växande betydelse på andra områden för länsutveckling, planering och samverkan. Att kulturen spelar en roll för den regionala och lokala utvecklingen har uppmärksammats först under senare år. Genom att den successivt fått fäste och styrka på platser tidigare haft som en torftig kulturverksamhet har alltfler insett att den spelar en nyckelroll som identitetsskapare och för att bidra till att människor och verksamheter etablerar sig i bygden. En mångfaldigt god livsmiljö har blivit ett lokaliseringsargument. Sammanfattningsvis är det från såväl kulturpolitiska som regionalpolitiska utgångspunkter angeläget med en väl spridd infrastruktur för kultur. Här sammanfaller i hög grad det nationella sektorsintresset och det regionala utvecklingsintresset. Statens kulturpoli-

Regionutredningen. SOU 199263

tiska ansvar kommer till uttryck i praktisk politik genom insatser

för att finansiellt garantera en organisatorisk struktur för den

regionala kulturverksamheten och för att stimulera en kvalitativ utveckling. Inom de ramar som avtalen med staten ger bär i övrigt landstingen och kommunerna ansvaret för de regionala och lokala kulturinstitutionerna och för att kulturutbudet når ut till människorna. I praktiken är åtagandet för kommuner och landsting långt större eftersom de på eget initiativ finansierar bredare kulturen verksamhet än den med staten samfinansierade, om än med ganska varierande ambitionsnivå. Med riksdagens beslut om hur statsbidragen till kommunerna skall utformas i framtiden följer ett fortsatt direkt statligt inflytande. Kulturanslagen undantas från den allmänna statsbidragspåsen till kommunernas fria förfogande. När nätet av kulturinstitutioner är fullt utbyggt över landet, vilket det bör framåt vara sekelskiftet, är det enligt min mening dock svårt att se varför staten inte skulle kunna överlåta ansvaret på kommunerna eller en regional huvudman. För alternativet med primärkommunalt ansvar talar att det närmast är värdkommunerna förfogar över alla kringsom förutsättningar runt verksamheten. För alternativet med regionerna talar en bättre fördelad och därmed starkare ekonomisk bärkraft; underskottsfinansieringen kan bäras solidariskt av alla verksamhetens brukare, vilka normalt är långt fler än de som är bosatta i värdkommunen. Vad som fortfarande bör ankomma på staten är kvalitetssäkring genom bl a ansvar för uppföljning och utvärdering, högre utbildning och konstnärligt utvecklingsarbete samt huvudmannaskap för nationalscenerna.

4.3.8 Trafikinvesteringar

Vad gäller trafikens infrastruktur låter sig verksamheten enklare än på andra områden fördelas geografiskt; på nationella stomnät och kompletterande regionala och lokala nät. Det är både möjligt och önskvärt att fördela beställaransvar för investeringar och drift av vägar och järnvägar enligt ett sådant mönster. Den fördelningsmodell som redan tillämpas kan utvecklas. Hur gränsen mer exakt skall dras mellan riksnät och regionala nät blir bl a beroende av regionernas storlek. Med större regioner kan sannolikt fler vägar och järnvägar klassas som regionala. För att hantera den ekonomiska planeringen av trafikens investeringar samt vissa drifts- och underhållsinsatser krävs en regional beslutsnivå. Denna bör enligt min mening utformas som en beställarfunktion utan egna större genomföranderesurser. Funktioskulle väl kunna utföras inom ramen för en samlad statlig nen

4 Framtiden utgångspunkter

-

regionförvaltning eller under regionalt folkstyre. Trafikfrågornas

påtagligt regionala och interregionala karaktär i vissa delar av

landet to m internationella karaktär talar dock emot ett kommunalt huvudmannaskap om förutsättningen är frivilligt samarbete. Ett kommunalt huvudmannaskap skulle i stället kunna medföra att sektorsintressena inom trafikområdet ytterligare stärks på det lokala och regionala intressets bekostnad. Sådana tendenser finns redan nu genom Vägverkets nya organisation. En följd av ett utökat regionalt mandat i trafikfrågor bör vara att de statliga investeringsanslagen förs över till det regionala organet. En förutsättning för att en statlig regionförvaltning eller ett politiskt valt organ skall kunna utföra dessa uppgifter på ett meningsfullt sätt är att de får tillräcklig kompetens. Den i form resurs av kommunikationsexperter som nyligen tillförts länsstyrelserna bedömer jag vara otillräcklig. I praktiken torde det bli fråga om att växla kanslikapacitet mellan trafikverken och det regionala organet. Erfarenheterna tyder på att samordningsmöjligheterna mellan trafikslagen inte skall överdrivas, Det ligger emellertid uppenbara fördelar i att regionala investeringsmedel också bör kunna användas till anläggningar som är knutpunkter mellan trafikslagen.

4.3.9 Kollektivtrafik Genom länshuvudmannareformen år 1978 bildades kraftfulla regionala kollektivtrafikbeställare. För närvarande pågår ett andra steg i reformen som innebär att trafikutövningen effektiviseras. Erfarenheterna av reformen är goda. I vissa delar av landet stämmer dock dagens länsindelning dåligt överens med resandeströmmarna. Detta bidrar till min uppfattning

att det är hög tid att se över länsindelningen. Med färre och större

regioner får man samtidigt tänka sig Subregional indelning för de en trafikbolag som mer konkret sköter upphandling av kollektivtrafik, där indelningen följer lokala pendlingsmönster.

4.3.l0 Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården är inne i ett omstruktureringsskede där vissa mer eller mindre manifesta utvecklingstendenser kan skönjas. Det politiska intresset styr bort från produktion till de mer strategiska frågorna om finansiering, tillhandahållande, uppföljning och utvärdering. Patienternas valfrihet ökar, med rörelsefrihet även tvärs över hävdvunna landstingsgränser. Affärsmässighet uppmunt-

Regionutredningen. SOU 199263

ras och utvecklas på olika sätt genom större privata produktionsinslag, interna köpsälj-relationer, prestationsrelaterad medelstilldelning, m m. Sjukvård och sjukförsäkring sammankopplas starkare. Mycket talar för att hälso- och sjukvården går mot ett system som balanserar mellan marknadkonkurrens och regleringbudgetstyrning. Redan idag finns en fördelning av funktioner lokalt-regionaltnationellt som tar sin utgångspunkt i vad för sorts sjukvårdande insatser det gäller. Förskjutningar sker över tiden, bl a som följd av den medicinsk-tekniska utvecklingen, men det är ändå uppenbart att sjukvården kan nivågrupperas på ett sätt som innebär att man kan urskilja lämpligt stora områdenregioner för olika typer av vård. Detta är förhållandevis oproblematiskt. Den stora frågan från mina utgångspunkter är snarast i vilket samhällsorganisatoriskt sammanhang det politiska inflytandet skall utövas. I väsentliga delar hänger detta samman med val av grundläggande finansieringsform. Dessa stora frågor är nu föremål för utredning i en parlamentarisk kommitté. Beställarfunktionen för sjukvård kan utformas på många olika sätt och inget huvudmannaskap är egentligen uteslutet, även om det är rimligt att anta att ett eventuellt framtida förstatligande närmast skulle kunna handla om ett statligt styrt men försäkringsfinansierat system. I huvudsak kan två grundmodeller användas för finansieringen; antingen betalas vården av budgeterade anslag eller också bygger den på ett försäkringssystem där förmånstagaren har rätt till behandling enligt vissa regler. I uppdraget till utredningen om hälsooch sjukvårdens finansiering och organisation skall tre framtidsmodeller prövas särskilt reformerad landstingsmodell, primärvårdsstyrd vård samt obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Den reformerade landstingsmodellen utesluter inte förändrade landstingsgränser. För den primärvårdsstyrda vården skall, bland andra varianter, prövas ett primärkommunalt finansieringsansvar. Hur lösningen till slut utformas har betydelse för hur man i övrigt kan bygga upp en struktur för den offentliga regionala verksamheten.

En framtida regional struktur

- tre huvudmodeller

5.1 Gemensamma

utgångspunkter

Av det föregående har framgått att de uppgifter som hanteras inom den offentliga sektorn kan hänföras till tre huvudkategorier

Uppgifter som naturligen hanteras på nationalstatsnivå, t ex försvar, rättsväsende och generella välfärdssystem socialförsäk-

av

ringskaraktär. Uppgifter som kräver närhet, kontakt och dialog med enskilda och som därför naturligen hanteras kommunalt, tex

omsorger,

skolutbildning och lokala tekniska försörjningssystem.

Uppgifter som kräver ett större omland än en enskild kommun

för att det skall finnas en tillräcklig resursbas eller för att överblick och samverkan är nödvändig, planering trafikens

t ex av

infrastruktur och specialiserad sjukvård.

Av det jag anfört framgår också att det är de frågor har

som en

avgörande betydelse för utvecklingen i en region som bör stå i

centrum för det fortsatta intresset. Vad som därför här återstår att

diskutera är hur de frågorna kan hanteras i de olika huvudalternati-

ven

Statligt regionalt ansvar

Kommuner i samverkan

Regionalt folkstyre

Det gäller då uppgifter inom sektorerna

samhällsplanering,

miljö, energi, -

näringsliv och regional ekonomisk utveckling,

-

arbetsmarknad och sysselsättning,

trafikens infrastruktur, kollektivtrafik, -

högre utbildning och forskning,

kultur, -

hälso- och sjukvård.

-

Regionutredningen. SOU 199263

Gemensamt för detta breda spektrum av samhällsuppgifter är att den har ett avgörande inflytande över besluten också har ett som avgörande inflytande över en regions framtidsförutsättningar, så långt det är möjligt att påverka förutsättningarna med politiska och administrativa beslut. Som anförts skall alla modeller utgå från en ambition att så många uppgifter som möjligt bör hänföras till den primärkommunala nivån. Avståndet mellan dem som fattar besluten och dem som berörs bör minimeras. En ytterligare gemensam utgångspunkt är behovet att renodla ansvarsförhållandena mellan olika aktörer för att därigenom bl a skapa förutsättningar för demokratiskt ansvarsutkrävande. Renodlade ansvarsförhållanden ger också som en konsekvens att regionerna får tydligt utpekade talesmän i samarbete och dialog med andra regioner och aktörer inom och utom landet. Som närmare kommer att redovisas i det fortsatta, är det härutöver min uppfattning att de regionala utvecklingsfrågorna, så som de avgränsats i denna utredning, bäst hanteras i en geografisk indelning med 8-12 regioner. Om betoningen i stället läggs på medborgarnära samhällsservice, administration eller myndighetsutövning kan den lämpliga indelningen bli en annan. Det ligger i sakens natur att förändrade kompetensgränser aktualiserar mängd ställningstaganden i stora och små frågor. Eren farenheten visar att redan mindre omfördelningar av uppgifter kan förutsätta ändringar i lagar och avtal, eller särskild organisation och resurser för genomförande. Det är inte möjligt, och inte heller utredningsmässigt kostnadseffektivt, att i detta sammanhang försöka överblicka alla dessa spörsmål. Behandlingen måste anstå till senare utredningsetapper, då avgörande principiella ställningstaganden redan är gjorda och siktet är inställt på ett mer slutgiltigt definierat alternativ. En inblick i vilken typ av ställningstaganden blir aktuella ges i Västsverigeutredningens samtidigt avgivna som betänkande, där det varit nödvändigt att ta ställning till vissa frågor av detta slag. Här nedan beskrivs översiktligt hur olika uppgifter blir omhändertagna i de tre grundmodeller utgör mina alternativ, samt som vilka politisktorganisatoriska egenskaper är knutna till modelsom lerna. Siktet är inställt på en situation några år framåt i tiden, men avstampet görs i de dagsaktuella förutsättningarna. Med olika mer läsarter kan beskrivningarna därför uppfattas som alltför diffusa eller alltför konkreta.

5 Framtiden modeller -

Statligt regionalt ansvar

5.2. 1 Grundförutsättningar

Staten, landstingen och kommunerna behåller i denna modell i huvudsak ansvaret för sina respektive områden enligt nuvarande fördelning. Redan beslutade eller förväntade förändringar i ansvarsfördelningen påverkar inte omedelbart de regionala utvecklingsfrågornas hantering. Landstingens länspolitiska insatser, inklusive ansvaret för kollektivtrafik och kulturinstitutioner, fortsätter, men finansiella restriktioner innebär att insatserna inte utsträcks till områden. nya Gränsöverskridande samarbete inom sjukvården utvecklas vidare, vilket i förlängningen kan föranleda ändringar i landstingsindelningen. En fortsatt överföring av uppgifter förutsätts ske från staten till kommunerna, bl a från den statliga länsförvaltningen. Vissa överföringar har aktualiserats av länsstyrelserna i den nu pågående dialogen med regeringen om anslag för nästkommande treårsperiod, bl a inom områdena beredskapsplanering, miljö- och naturvård, socialtjänst och livsmedelskontroll. Finansiella restriktioner innebär att kommunerna vidareutvecklar ett inbördes samarbete på olika områden och i varierande former. Samarbetet underlättar fortsatt och förstärkt delegation av statliga uppgifter. Staten kraftsamlar sina regionala planerings- och samordningsuppgifter i en organisation -länsstyrelsen -inriktad på huvuduppgifterna regional utveckling och bevakning av riksintressen i samsällsplaneringen. Färre län än idag underlättar regeringskontakter och inomstatlig delegation till den regionala nivån.

5.2.2 Länsstyrelsens uppgifter

Som regeringens myndighet i länet skall länsstyrelsen under ledning av en landshövding verka för att fastställda nationella mål inom olika samhälls- områden får genomslag, bevaka riksintressen i samhällsplaneringen, främja utvecklingen i regionen med förfogande över statliga medel härför, vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, lands- ting och näringsliv beträffande samfinansierade åtaganden av regionalt intresse, vara regionens företrädare inför andra regioner inom och utom landet.

Regionutredningen. SOU 199263

Länsstyrelsen kan vid sidan av detta ha myndighetsutövande uppgifter inom olika områden, men bör inte åläggas allmänna förvaltningsuppgifter som saknar samband med verksamhetens huvudinriktning. För olika delområden innebär detta följande.

Samhällsplanering Det sker inga grundläggande principiella förändringar när det gäller uppgifter i den fysiska planeringen enligt regler i tex plan- och bygglagen och naturresurslagen, men en kraftfullare bevakning av riksintressen, regionintressen och mellankommunala frågor i anslutning till kommunernas planarbete. Viss ytterligare delegation av plan- och byggärenden till kommunerna är möjlig, även om det mesta redan förts in under kommunalt ansvar. Planeringsunderlag till kommuner och näringsliv tas fram i form kvalificerade analyser och angående arbetsmarknad, av prognoser företagande, trafik, miljö, boende, social välfärd m m, inklusive befolkningsprognoser. Kvalitetssäkring i analys- och prognosmetoder betonas. Planeringsunderlag lämnas till regeringen bl a inom området högre utbildning och forskning. Den samhällsplanering som länsstyrelsen skall genomföra behöver stöd analysdata, vilket kan aktualisera frågor om Statistisav ka Centralbyråns roll som producent av regional statistik och olika samverkansformer med länsstyrelserna. Ett ämnesintegrerat regionprogramarbete bedrivs, med särskilda utvecklingsstrategier för miljöskydd och miljövård, kulturmiljövård, trafikinvesteringar och kollektivtrafik, högskoleutbildning och annan vuxenutbildning, landsbygdsutveckling, bostadsförsörjning, energiförsörjning och energihushållning samt företagande och näringslivsutveckling. Programmen förankras i kommuner, näringsliv och organisationsliv. Strategierna utvecklas till planer i de delar länsstyrelsen själv förfogar över genomförandemandatet.

Miljövård Tillståndsgivning, tillsyn, övervakning, vård och restaurering miljöområdet bedrivs i princip enligt nuvarande ordning. Med större regioner och förstärkt kompetens kan öppnas en möjlighet att delegera rätten att lämna tillstånd till miljöstörande verksamhet från Koncessionsnämnden för miljöskydd till länsstyrelserna i fler typer av ärenden än idag. Fortsatt överföring till kommunerna sker av såväl myndighetsuppgifter tillsyn som vårdande insatser, tex förvaltning naturvårdsområden och reservat. av

5 Framtiden modeller -

Miljöövervakning, miljöanalyser och miljöprogramarbete betonas. Striktare prioritering görs till allvarliga hot och störningar. Granskning och beredning av exploatörers miljökonsekvensbeskrivningar blir ett växande inslag i arbetet.

Energi Som del i den samhällsplanering som gäller användningen av mark och vatten bereder länsstyrelsen frågor om lokalisering av energiproduktions- och distributionsanläggningar. Länsstyrelsen medverkar särskilt i omställning av energisystemen i de delar som berör de areella näringarna, tex biobränslen, torvbrytning.

Bostäder Som del i samhällsplaneringen bidrar länsstyrelsen med analys- och prognosunderlag för kommunernas arbete med bostadsförsörjning. Länsstyrelsen övertar kvarvarande begränsade myndighetsuppgifter angående bostadsfinansiering efter avveckling av länsbostadsnämnderna.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling Länsstyrelsen beslutar om och följer upp effekterna av regionalpolitiska stödmedel, som lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd, finansiering av utvecklingsprojekt m m i utvecklade former. Resultatuppföljning betonas. Vidgning av uppgiften sker till att i princip gälla all regionalpolitisk stödgivning där myndighetsprövning är påkallad, vilket kan beröra beslut som idag regeringen eller Närings- och teknikutvecklingsverket fattar. Statliga budgetmedel till utvecklingsfonderna, eller andra finansierings- och rådgivningsinstitut av motsvarande slag, bör kanaliseras via länsstyrelserna, lämpligen del ett samlat länsansom en av slag till respektive länsstyrelses förfogande. Länsstyrelsen övertar förfogande- och beslutanderätt från Arbetsmarknadsverket över sådana medel som särskilt används för investeringsarbeten. Innebörden är att anslagen i statsbudgeten definieras som regionalpolitiska stödmedel, men att de även i fortsättningen skall vara beroende av konjunkturläget och sysselsättningen i byggbranschen. Delegation från regeringen till länsstyrelserna när det gäller även andra konjunkturbetingade investeringsbeslut bör övervägas, vilket förutsätter god framförhållning och välplanerade objektsreserver.

Regionutredningen. SOU 199263

Arbete med landsbygdsutveckling prioriteras i nära samarbete med landsbygdskommunerna och med egen sektorsövergripande arbetsmetod. Myndighetsuppgifter på lantbruksområdet bibehålls, innefattande beslut bidrag till jordbruksföretag, men den konom sulterande rådgivningen överlämnas till näringen själv. Länsstyrelövertar också motsvarande uppgifter på skogsvårdens område sen från skogsvårdsstyrelserna, där det då också förutsätts att ren näringsverksamhet förs till näringen själv. Det bör övervägas att, i landsbygdsutvecklande syfte, ge länsstyrelserna stor frihet att själva besluta att slussa penningmedel mellan annars sektorvis beom stämda ändamål för t ex lantbruk, skogsbruk, glesbygdsstöd, fiskevård, kulturminnesvård, miljövård etc.

Trafik och infrastruktur Länsstyrelsen svarar för planering och beslut om investeringar i regionala trafikanläggningar. Den övertar förfoganderätt över anslag för detta från Vägverket och i viss mån Banverket och bygger motsvarande kompetens. Med större regioner vidgas den del upp väg- och järnvägsnätet som definieras som regional. av Länsstyrelsen bereder, förhandlar och beslutar för statens räkning sådana investeringsobjekt som samfinansieras med andra om intressenter. Som del i samhällsplaneringen lämnas underlag för trafikhuvudmännens planering av kollektivtrafik. Länsstyrelsen samordnar trafiksäkerhetsarbetet i regionen i kontakt med Vägverket, Polisen, NTF, m fl.

Utbildning och forskning Som del i samhällsplaneringen medverkar länsstyrelsen med underlag för andra huvudmäns planering av utbildningsutbud gymnasial och postgymnasial nivå, inkluderande olika former av vuxenutbildning. Behovsanalyser genomförs i nära kontakt med näringslivet. Det bör övervägas att låta länsstyrelsen besluta bidrag till om folkbildningsverksamhet, däribland folkhögskolorna, vilket påverkar det nuvarande Folkbildningsrådet. På regeringens uppdrag lämnas analys- och planeringsunderlag för högskolans inriktning och dimensionering. Med personella och finansiella bidrar länsstyrelsen för resurser statens del i olika former till att understödja och utveckla kontakterna mellan forskningen och dess olika avnämare. Uppgiften kan innefatta medverkan som stiftelsebildare av forsknings- och utbildningsinstitut.

5 Framtiden modeller -

Kultur

Planering, myndighetsutövning och statsbidragshantering kulturminnesvårdens område sker som för närvarande. Med större län och förstärkt kompetens öppnas möjlighet att överta uppgifter från Riksantikvarieämbetet, tex när det gäller frågor det kyrkliga om kulturarvet. På regeringens uppdrag är landshövdingenlänsstyrelsen statens förhandlare och avtalsslutande part för kulturinstitutioner länsbibliotek, länsteatrar, länsmuseer och andra institutioner med gemen-

samt riks- och lokalintresse samfinansieras med landsting eller

som kommuner eller privata intressenter. Ett sådant regionalt ansvar påverkar Statens kulturråd.

Övrigt

De delområden som har behandlats här hänför sig i huvudsak ovan till länsstyrelsens uppgift att främja utvecklingen i regionen. En

annan viktig uppgift för länsstyrelsen är att verka för att fastställda

nationella mål inom olika verksamhetsområden får genomslag. Till detta hänför sig en stor del av länsstyrelsens myndighetsutövning och huvuddelen av vissa sakområden djurskydd, livsmedelssom kontroll, beredskapsplanering och den i år nytillkommande uppgiften på konkurrensområdet. Sådana uppgifter bör också finnas i en samlad länsstyrelse. På det sociala området bör ärendehantering, tex gällande alkoholutskänkning eller missbrukarvård, kunna överföras till kommunerna, medan länsstyrelsen behåller tillsynsfunktionerna. Vidare förutsätts att sådana förvaltningsuppgifter saknar som samband med verksamhetens huvudinriktning kan omhändertas av andra statliga myndigheter eller regelförenkling i vissa fall genom avskaffas.

5.2.3 Utvecklingsmöjligheter

En landshövding med ett kraftfullt mandat och kvalificerat kansli i ett större län, bör av regeringen kunna användas för särskilda uppgifter i länet när det behövs. Uppgiften skulle påminna den om som tre särskilda förhandlare hade i överläggningar med kommuner, landsting och näringsliv om trafikinvesteringar i storstadsområdena, eller den tilldelats särskilda kommittéer för skyndsom samma miljöinsatser på några utpekade platser, och kunna gälla tillfällig kraftsamling inom olika samhällsfällt. I den ovanstående redovisningen har på arbetsmarknadsområdet nämnts endast beredskapsmedel till investeringar. Beroende hur av

Regionutredningen. SOU 199263

organisationen formas i övrigt, tex när det gäller en eventuell uppbrytning av arbetsförmedlingsmonopolet, är det tänkbart att länsstyrelsen lämplig organisation för ytterligare uppgifter,

är en däribland att beställare arbetsmarknadsutbildning. vara av Landstingens framtid är i denna modell beroende av vilken form

väljs för finansiering och organisation av sjukvården. En av-

som

veckling landstingen aktualiserar frågan om huvudmannaskapet

av

för vissa andra regionala funktioner. Länsstyrelsen skulle då främst beröras statlig avtalspart, eftersom det då ligger närmare till

som hands att överföra det nuvarande landstingsansvaret till kommu-

nerna.

5.2.4 Politisk-organisatorisk form

Landshövdingen utses regeringen och länsstyrelsen är regering-

av

organ i regionen. Mandatet kommer uppifrån och den statliga

ens

funktionen markeras. Uppgifterna förutsätter samtidigt intensiv

en och nära kontakt med kommunerna.

Med renodling rollerna bör följa att landstinget inte längre

en av

skall utse länsstyrelsens styrelse. Om styrelse överhuvudtaget skall finnas bör det då regeringens sak att tillsätta ledamöter. Det

vara

skulle innebära stark markering landshövdingens roll som

en av

regeringens företrädare länsstyrelsen blev ett enrådighetsverk.

om Former bör etableras för de informella kontakter med kommu-

kan gälla alla kommuner samtidigt. Forum bör skapas

nerna som

för diskussion angelägenheter, förankring av re-

av gemensamma

gionprogram och utvecklingsstrategier, samt för kontakter och sam-

arbete med andra regioner. Länsstyrelsen kan använda sig resurser utanför den egna

av

organisationen vid beredningen olika frågor, däribland utveck-

av

lingsfonderna och länsmuseerna för närvarande. I viss om-

som

fattning bör även beslutsrätt kunna delegeras av länsstyrelsen till

andra organ, däribland kommunerna.

Framtiden modeller -

5.3 Kommuner i samverkan

5.3.1 Grundförutsättningar

Närhetsprincipen renodlas i denna modell. Kommunerna svarar då för den absoluta merparten av den offentliga service riktar sig som direkt till medborgarna, inklusive sjukvården. Som i andra alternativ gäller kommunernas ansvar i första hand tillhandahållande och finansiering, inte nödvändigtvis produktion. Eftersom ansvaret för hälso- och sjukvård i denna modell ligger hos kommunerna, förutsätts som en konsekvens landstingen vara avvecklade. Ansvaret för andra uppgifter som idag helt eller delvis åvilar landstingen förutsätts därför också ligga på kommunerna. När verksamhet bör organiseras för ett större geografiskt område än varje kommun för sig etableras samverkan mellan kommuner i en eller annan form. Denna samverkan kan anpassas till de behov den skall tillgodose. En enkel form av samverkan är att en stor kommun tar på sig huvudmannaskapet för tex ett sjukhus och säljer tjänster till mindre kommuner. Det i politisk-demokratisk mening starkast reglerade alternativet är den samverkansform som kommunalförbundet utgör. Mellan dessa båda ytterligheter kan man tänka sig olika varianter av avtalsbunden samverkan eller bildande av aktiebolag, stiftelser eller föreningar. Den samverkan mellan kommuner som blir nödvändig kan utövas i geografiska områden som skiljer sig åt beroende av föremålet för samverkan, och därvid omfatta olika antal kommuner. Landstingens nuvarande ansvar täcker funktioner av avgörande betydelse för liv och hälsa. Även den bor i liten kommun som en måste ha tillgång till sådan samhällsservice den kommunen som inte själv kan organisera. Det innebär att det inte kan tas för givet att enbart frivillig samverkan kan anses tillräcklig för att garantera vad som måste uppfattas som rättvisekrav av nationell dignitet. Med huvudsakligen frivillig kommunal samverkan blir det regionala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med inslag av obligatorium och viss statlig reglering kan kommunerna åläggas ansvar även för sådana uppgifter som bäst hanteras i större regioner. Här nedan visas först hur verksamheter blir omhändertagna i en frivillig samverkansmodell där staten genom länsstyrelsen kommer att ha en funktion som starkt påminner om den som redovisades i föregående modell. Därefter redovisas en variant av kommunal samverkan som är mera långtgående och som till innehåll, inte till form, starkt påminner modell med regiomen om en nalt folkstyre.

Regionutredningen. SOU 199263

5.3.2 Uppgifter för kommuner i samverkan

Samhällsplanering En viktig beståndsdel i det kommunala självstyret är det s k planmonopolet. Rollfördelningen mellan staten och kommunerna i den fysiska planeringen kvarstår i princip oförändrad, med ett markerat kommunalt ansvar enligt plan- och bygglagen. Behovet samverkan kommunerna emellan föreligger i särskilt av hög grad inom storstadsområdena och andra tätbebyggda områden omfattar flera kommuner. Kommunalförbund kan inrättas för som regionplanering i sådana områden. Det finns för närvarande två särskilda regionplaneorgan i riket. I Stockholms län är landstinget regionplaneorgan med stöd av en särskild lag och i Göteborgsregionen är Göteborgsregionens kommunalförbund regionplaneorgan efter särskilt regeringsbeslut med stöd av PBL. Vid en avveckling av landstingen bör planfrågorna i Stockholmsregionen i princip kunna organiseras på samma sätt som i Göteborgsregionen.

Miljövård Nuvarande landstingsuppgifter inom områdena miljömedicin och folkhälsa förs över till kommunerna. Med ett ökande kommunalt engagemang, kompletterat av statliga insatser genom Socialstyreloch det från år 1992 inrättade Folkhälsoinstitutet torde behovet sen av regionala insatser i stort sett bortfalla. Landstingens övriga engagemang inom miljöområdet är fakultativt och uppvisar därmed starka variationer. Med avveckling av landstingen blir ansvaret entydigt kommunalt, tex för miljöövervakning i vatten- och luftvårdsförbund. Stiftelser för friluftsliv och naturvård, med landsting som en av grundarna, ombildas och kommunerna inträder i landstingens ställe. Från staten överförs i större utsträckning än idag både myndighetsutövande miljötillsyn och naturvårdande ansvar. Detta underlättas utvecklad kommunal samverkan och därigenom förav en stärkt kommunal kompetens.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling Landstingens ansvar för utvecklingsfonderna överförs till kommuberoende deras egen vilja till samverkan. Alternativa nerna av former övervägs med deltagande från näringslivet. Som gäller redan idag förutsätts staten för de medel används för direkt svara som stöd till enskilda företag och näringsidkare och därvid reglera med-

5 Framtiden modeller -

lens användning. Kommunallagens principförbud mot kommunalt stöd till enskild näringsverksamhet hindrar att sådant stöd finansieras med kommunalskattemedel. På motsvarande sätt övertas landstingens och ansvar engagemang i turiststiftelser, marknadsföringsorgan kommunerna m rn av i mån av behov och intresse. Det är tänkbart att icke-offentliga huvudmän i vissa fall är ett bättre alternativ. Den principiella frivilligheten innebär att sådana organ kan komma att avvecklas om kommunernas intresse inte räcker för att vidmakthålla dem. Kommunernas engagemang i olika former av nätverksbyggande, nationellt och internationellt, ökar och stimuleras ett huvudav sakligen eget ansvar för näringslivsutvecklingen.

Trafik Kommunerna blir de enda trafikhuvudmännen och övertar hela ägandet av länstrafikföretagen. Samverkan organiseras efter naturliga pendlingsområden. Planering och finansiering av investeringar i infrastrukturen fördelas mellan stat och kommuner i princip enligt dagens system.

Utbildning Landstingen är i dag huvudmän för de kommunala högskolorna 34 vårdhögskolor, delar av gymnasieskolan vård, skog, lantbruk och trädgård, ett flertal folkhögskolor och särskolan. Utredning pågår beträffande huvudmannaskapet för den landstingsdrivna högskoleutbildningen. Förstatligande övervägs, men fria högskolor skulle i framtiden kunna ha kommuner stiftelsesom bildare. Beträffande gymnasieskolan innebär landstingens avveckling att kommunerna övertar ansvaret för de utbildningar landstingen nu svarar för. Den härför erforderliga samverkan torde i allmänhet kunna organiseras så kommun är huvudman och sluter avtal att en med övriga kommuner. Lösningar med kommunalförbund kan också tänkas bli aktuella. För de landstingsägda folkhögskolorna torde från fall till fall få prövas hur ett primärkommunalt ansvarstagande bör organiseras. Ett alternativ är att ombilda berörda enheter till rörelsefolkhögskolor. Vad slutligen gäller särskolan har redan beslutats om överföring av ansvaret från landstingen till kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Kultur I flertalet län finns teater-, dans- och musikinstitutioner, länsmuseer och länsbibliotek med regionala verksamhetsområden. Statsbidrahar hittills varit så konstruerade att berörda kommunala hugen vudmän haft att bidra till finansieringen med i stort sett samma belopp staten. Därutöver får de statliga s k länsanslagen, som som ställs till länsstyrelsernas förfogande numera användas för att finansiera kulturinvesteringar ett led i den regionala utvecksom lingen. De regionala kulturinstitutionernas verksamhet kan delvis ses service till den lokala kulturverksamheten. Verksamheten bör som därför till kommunernas krav och betalningsvilja. Från anpassas den utgångspunkten får huvudmannalösningar utformas med hän-

synstagande till förutsättningarna i de enskilda fallen t ex avtal,

stiftelser, kommunalförbund. Den kommunala friheten påverkas med nuvarande regler av att statsbidragen fortfarande är specialdestinerade. Nya former för statligt inflytande bör övervägas.

Hälso- och sjukvård

Med bibehållen skattefinansiering innebär ett överförande av sjukvårdsansvaret till kommunerna att varje kommun har att bära kostnadsansvaret för sina invånares sjukvård. Huvuddelen sjukvårdstjänsterna produceras nu av landstingav Det är inte givet att samhället i framtiden skall vara den en. huvudsakliga producenten av sjukvård, men detta är utgångsläget. Det är också ofrånkomlig konsekvens av ansvaret gentemot en medborgarna att produktion av tjänsterna måste kunna säkerställas samhället om behoven inte eljest tillgodoses. av Beträffande primärvården bör ett överförande ansvaret till av kommunerna inte medföra något mera betydande behov av samarbete över kommungränserna. Samma synes gälla beträffande folktandvården. Radikalt annorlunda ter sig bilden när det gäller sjukhusvård. Det måste givetvis säkerställas att behoven av sjukvårdsresurser fullt ut tillgodoses, vilket kan innebära att det inte är möjligt att helt förlita sig till effekterna av frivillig samverkan. Ett motsvarande kan föras när det gäller underresonemang visningssjukhusen. Högre utbildning och forskning på det medicinska området bedrivs i ett komplicerat växelspel med sjukhusvård. Verksamheten regleras genom avtal mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. Motsvarande avtal bör kunna tecknas mellan staten och olika samverkansorgan för kommunerna om landstingen avvecklas.

Framtiden modeller -

Landstingen har även ett lagstadgat ansvar för omsorger åt psykiskt utvecklingsstörda m fl. Lagstiftningen är så utformad att en överföring till kommunerna kan ske genom frivilliga överenskommelser. En process i denna riktning pågår. En parlamentarisk utredning har föreslagit att en tidsplan skall läggas fast för denna förändring. Landstingen fungerar som huvudmän för vissa institutioner inom socialtjänsten. Beträffande de s k § 12-hemmen vård av unga miss-

brukare har riksdagen fattat principbeslut om att de skall inordnas

under ett statligt huvudmannaskap. En likartad lösning har aktualiserats beträffande andra institutioner för missbrukarvård.

5.3.3 Utvecklingsmöjligheter

Beträffande vissa av de nuvarande statliga verksamheterna på länsnivå skulle man kunna hävda att de har lokal karaktär i den meningen att de förutsätter en omfattande direktkontakt med länets invånare. Dagsläget kan därmed sägas strida mot principen att samhällsuppgifterna bör skötas på lägsta möjliga nivå. Den nuvarande uppgiftsfördelningen är alltså tveksam redan inom nuvarande struktur och ter sig än mindre förenlig med förutsättningarna för ett alternativ med större regioner. I samband med en förändring av den regionala strukturen bör därför arbetet intensifieras med att överföra en del statliga länsfunktioner till lokal statlig förvaltning eller kommuner. Till de uppgifter som bör komma i fråga för överföring till annan, hör vissa tillstånds- och tillsynsärenden som idag framförallt åvilar länsstyrelsen. Inom länsstyrelsen finns även andra funktioner som förutsätter närhet till aktören. Dit hör delar av civilförsvaret, räddningstjänsten, den sociala funktionen, livsmedelskontrollen och djurskyddet samt lantbruks- och fiskefrågorna. Även arbetsmarknads- och skogsvårdsorganisationerna bedriver verksamhet som skulle kunna kallas lokal. En förändring av den regionala strukturen bör därför innebära fortsatt decentralisering till kommunerna av uppgifter som har lokal karaktär. Om ansvaret för landstingens nuvarande uppgifter och delar av den statliga verksamheten på länsnivå överförs till kommunerna bör de ytterligare behov av samverkan som följer med de nya uppgifterna geografiskt kunna anpassas till det faktiska samverkansbehovet, även när det geografiska området avviker från vad som i övrigt är den naturliga närregionen, tex kommunerna vid en älvdal, en kommunikationsled etc. Perspektivet bör vara framtidsinriktat. Det är inte tillräckligt att visa hur dagens problem kan lösas. Det är också viktigt att över-

Regionutredningen. SOU 199263

väga om den organisation av samhällets verksamhet som man bygger upp är funktionsduglig när det gäller att hantera morgondagens problem. Det finns sannolikt en gräns för vad som är möjligt att åstadkomma med frivillig och spontan samverkan. Utvecklingen i Västsverige tyder på att kommunerna känner ett behov av ett permanent organ på regional nivå för övergripande planerings- och utvecklingsfrågor. Sammanfattningsvis finns det anledning att behålla eller skapa regionala funktioner även vid en långt gående kommunalisering. De alternativ som står till buds överensstämmer, som nämnts, i stora drag med de båda andra modellerna. Om staten skall behålla ansvaret för viktiga regionala utvecklingsfunktioner ligger det nära till hands att fullfölja intentionerna bakom länsförvaltningsreformen. Om däremot kommunerna själva skall svara för sin utveckling och framtid i ett större omland blir det fråga om att skapa ett indirekt valt regionalt folkstyre. Det första alternativet innebär att den regionala statsförvaltningen i princip bär de funktioner som redovisades i föreupp gående modell, nämligen att

verka för att fastställda nationella mål inom olika samhälls- sektorer får genomslag, bevaka riksintressen i samhällsplaneringen, främja utvecklingen i regionen med förfogande över statliga medel härför, vara statens förhandlingspart i förhållande till kommunerna beträffande samfinansierade projekt av regionalt intresse.

Den väsentliga skillnaden är att det här förutsätts att landstingen avvecklas. Därmed försvinner en aktör från den regionala arenan. Samtidigt vidgas det kommunala åtagandet och behovet av kommunal samverkan ökar. Det andra alternativet har betydande likheter med den lösning jag förordar i Västsverige. Det innebär att ett indirekt valt regionfullmäktige tar hand om planerings- och utvecklingsuppgifter. Tillsynsfunktioner och uppgiften att bevaka riksintressen i samhällsplaneringen ligger kvar hos statliga myndigheter, däribland länsstyrelsen. Det för Västsverige föreslagna regionförbundet skall i första hand

utforma en utvecklingsstrategi för regionen, planera för regionens transportförsörjning och viktiga investe- ringar på kommunikationsområdet,

5 Framtiden modeller -

fungera som förmedlande länk mellan näringslivet och regio- nens högskolor och forskning, utveckla de internationella kontakterna, utforma ett regionalt miljöprogram, samt utveckla former för gränslös sjukvård. - Det nya regionala organet tar därmed över planerings- och utvecklingsfrågorna från länsstyrelser och landsting.

5.3.4 Politisk-organisatorisk form

Kommunerna har lagliga möjligheter att ganska fritt välja form för samarbete. Som framgått använder de sig redan av bolag, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, enkla samarbetsavtal eller köp och försäljning av tjänster, och väljer den form som passar bäst i förhållande till samarbetets omfattning och innehåll. Den särskilt lagreglerade kommunalförbundsformen tycks därtill ha fått en viss renässans. Ett kommunalförbund är ett offentligrättsligt subjekt som skapats just för samarbete mellan kommunala enheter. I fråga om organisation liknar det kommunerna, och leds således av en fullmäktigeförsamling, i sin tur vald av förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. Där kan också finnas styrelse och nämnder för förvaltning, verkställighet och beredning. Ett kommunalförbund har ingen egen beskattningsrätt utan debiterar medlemmarna för sina kostnader. Det är numera möjligt att bilda enklare kommunalförbund som leds av en förbundsdirektion i stället för ett fullmäktige. Sådana förbund är anpassade för samarbete mellan ett fåtal kommuner. Det får anses tveksamt om en kommun har rätt att i något väsentligt avseende avstå sin beslutanderätt till ett rättssubjekt där den inte är representerad eller på något annat sätt har ett avgörande inflytande. Denna grundläggande begränsning kan ge upphov till vissa problem samverkan skall tänkas gälla alla kommuom ner i en stor region, i syfte att ta hand om den gemensamma samhällsplaneringen för hela regionen. Krav på kommunal representation med rimligt proportionellt fördelat inflytande i förhållande till invånarantal och valresultat för partierna skulle i praktiken medföra ohanterligt stora fullmäktigeförsamlingar. Samtidigt förutsätter kommunalförbundsformen att alla förbundets medlemmar är representerade. Kompetensrättsligt kan ett långtgående samarbete mellan kommuner i regionala utvecklingsfrågor däremot bedrivas utan att det uppstår några problem. En statlig uppgift blir kommunal om den anförtros åt en kommun och kommunen tar på sig att vårda angelägenheten. Det får då förutsättas att det är inslaget av kommu-

Regionutredningen. SOU 199263

nalt eller regionalt samhällsintresse som skall vårdas av kommunen genom kommunalförbundet. Detta kan understödjas av att staten anbefaller kommuner inom ett visst område att bilda ett kommunalförbund för vissa uppgifter, vilket tillika innebär att kommunernas medlemskap blir obligatoriskt. Min slutsats är att kommunalförbund visserligen är en möjlig form för regionalt planerings- och utvecklingsarbete, men att den ändå i praktiken är olämplig för omfattande åtaganden över ett vidsträckt geografiskt område. Med kommunalt huvudmannaskap får därför nya former sökas. Om detta alternativ blir föremål för fortsatt beredning vill jag lämna följande synpunkter, utan anspråk på genomtänkta konsekvenser i alla enskilda detaljer. Det är viktigt att de politiska partierna i regionen involveras i frågorna om regionens framtid och att de gör det med hela regionens bästa för ögonen. Partiernas organisationer på regional nivå är en tillgång, som har en uppgift i regionalt programarbete, i nominering av partiföreträdare och givetvis i verkställande politiskt arbete som förtroendevalda. Med kommunerna som formell bas skulle denna resurs kunna tas tillvara genom indirekta val till en regional fullmäktigeförsamling via kommunala elektorer. Syftet skulle vara att kombinera kommunal förankring med regionalt engagemang och praktisk hanterlighet. Jag vill i sammanhanget erinra om att den kyrkokommunala strukturen är uppbyggd på det sättet med elektorer från ca 2 500 församlingar som väljer ledamöter i 13

stiftsfullmäktige normalt 51 ledamöter. I den kyrkliga strukturen

har stiften därtill ställning som självständiga kyrkokommuner med egen beskattningsrätt. Jag vill också nämna att jag i Västsverigeutredningen föreslår att ett kommunalförbund för Västsverige bildas, med kommunerna och landstingen som stiftare, med ansvar bla för regionens utvecklingsfrågor. Förbundets fullmäktige skall enligt förslaget väljas via landstingen och kommunerna i valkretsar som motsvarar landstingsområdena, där partidistrikten nominerar kandidater. En sådan konstruktion förutsätter en särskild lag.

5 Framtiden modeller -

Regionalt folkstyre

5.4.1 Grundförutsättningar

Ansvaret för de offentliga uppgifter på regional nivå syftar till som en hållbar utveckling i olika delar landet läggs i denna modell på av självstyrande och direktvalda regionala organ regionfullmäktige - som under stor frihet utformar en egen organisation för uppgiften. På regionfullmäktige läggs också ansvaret för tillhandahållande och finansiering av sådan offentlig service som kräver ett stort befolkningsunderlag. Den kommunala självstyrelsens principer tillämpas enligt regler i regeringsformen och kommunallagen. Detta innebär att regionens verksamhet i huvudsak finansieras med egna skattemedel. Kompletteringar kan förekomma i form av statliga medel för mellanregional utjämning och i form av specialdestinerade bidrag i enstaka verksamhetsgrenar. Med staten, kommunerna och privata intressenter gemensamma projekt kan samfinansieras. Modellens grundkonstruktion direktvalda regionala organ med egen beskattningsrätt skapar förutsättningar att delegera det poli- tiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla men idag nationalstatliga områden, som högre utbildning och forskning eller investeringar i fysisk infrastruktur. För att ett regionfullmäktige skall kunna ta på sig uppgifter av den arten förutsätts större regioner än dagens län. Under det regionala folkstyret utövas således för vissa ansvar uppgifter som idag åvilar riksdag och regering, länsstyrelserna och vissa andra statliga myndigheter, vissa kommunalförbund, samt landstingen. Fortsatt delegering av uppgifter till kommunerna förutsätts, vilket kan innefatta större eller mindre del av sjukvården. Staten förutsätts, genom länsstyrelserna och andra myndigheter, fortsatt svara för tillsyn, uppföljning och kontroll av kommunal verksamhet inkluderande den som regionfullmäktige ansvarar för. Länsstyrelsen samordnar bevakningen av riksintressen i samhällsplaneringen. Myndighetsutövning i övrigt fördelas mellan statliga och kommunala myndigheter men bör inte ingå bland de regionala uppgifterna.

5.4.2 Det regionala folkstyrets uppgifter

Regionfullmäktige skall med huvudsakligen egna medel och egen organisation, men i kontakt och samarbete med kommuner och andra regionala aktörer

Regionutredningen. SOU 199263

forma strategier för en hållbar långsiktig utveckling i regionen,

-

för översiktlig regional planering, dvs utforma regionplan

- svara

med översiktliga bedömningar i mellankommunala frågor och

under hänsyn till riksintressen, forma och verkställa program gällande förutsättningsskapande -

regionala åtgärder för näringslivet,

forma och verkställa program för miljö- och naturvård, kultur- -

miljövård samt rekreation och friluftsliv,

besluta investeringar i regionala trafikanläggningar samt - om svara för deras underhåll, tillhandahålla och finansiera högre utbildning samt bidra till forskningens finansiering, tillhandahålla och finansiera regional kollektivtrafik, kultur- verksamhet samt annan verksamhet av gemensamt regionalt intresse, vilket kan inkludera sjukvård helt eller delvis, för och utveckla regionens marknadsföring och inter- - svara nationella kontakter, regionens vägnar sluta avtal med andra parter inom och utom landet.

Samhällsplanering Regionplanerande funktioner byggs och bedrivs av regionupp

fullmäktige i princip enligt de särskilda modeller redan till-

som lämpas i de tre storstadsområdena genom landsting eller kommunalförbund. Uppgiften innefattar att ta fram analys- och prognos-

underlag som underlag och stöd för planeringen inom regionen.

Särskilt i befolkningstäta områden ställs krav sammanhållen

översiktlig planering över sektors- och huvudmannaskapsgränser.

Sammanhållna utvecklingsstrategier av sådant slag kombineras

med mer ämnesorienterade program och planer på kort och lång

sikt.

Med denna modells betoning på regional resursmobilisering blir grundförutsättning för framgång att strategier och program for-

en under nära medverkan av kommuner, näringsliv och organisamas tionsliv. l modellens konstruktion ligger att medborgarna via de

politiska partierna blir delaktiga i det konkreta programarbetet. Den politiska och administrativa organisationen bör formas med sikte på att ett sådant aktivt deltagande främjas.

Hos de statliga länsstyrelserna bibehålls den bevakning av riksin-

tressen och den myndighetsutövning som följer av plan- och byggla-

gen och anslutande lagar.

5 Framtiden modeller -

Miljövård Regionen får huvudansvar för att utvecklingen sker i former är som förenliga med krav på god miljö och hushållning med naturresurserna. Gentemot kommunerna utövas detta ansvar i dialogen i anslutning till regionplanearbetet. Regional miljöövervakning och annan nödvändig kunskapsinsamling blir ett åliggande för regionen när motsvarande uppgifter överförs från länsstyrelsen. Med stöd av miljöanalyser och med hänsyn till internationellt och nationellt uppställda mål formas program, strategier och planer för miljövården med förankring hos dem som skall genomföra beslutade insatser. Regionen ställer vid behov ekonomiska medel till förfogande för genomförandet. Tillstånd till miljöstörande verksamhet samt tillsyn densamma av fördelas staten och kommunerna i regionen på liknande sätt som för närvarande. Tillsyn över komplicerade anläggningar med regionala effekter kommer därvid att ligga hos länsstyrelsen inte om kommunen frivilligt åtagit sig uppgiften.

Energi Begränsade uppgifter av förberedande planeringskaraktär ingår i regionplanearbete och miljöanalyser, och gäller framförallt användningen av mark och vatten. Stöd till landsbygdsutveckling kan innefatta olika former stöd av till alternativ energiproduktion.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling Med en mera förutsättningsskapande och mindre direktstödjande näringspolitik följer att huvuduppgiften inom rubricerat område innebär utveckling av och investering i den regionala infrastrukturen, dvs de områden som under rubrikerna trafik, miljö, anges utbildning och forskning samt kultur. Nuvarande landstingsansvar för utvecklingsfonder, turiststiftelser och andra näringsfrämjande organ förs över till regionen de om deltagande parterna inte kommer överens annat. Möjlighet om finns att i samarbetsavtal med stat, kommuner eller näringsliv söka olika lösningar för sådana främjandeorganisationer under hänsyn till olika lokala förutsättningar. Eventuellt kvarvarande selektiva och direkt stödgivande funktioner fullgörs av utvecklingsfonderna eller motsvarande andra organisationer uppbyggda just för direkt stödgivning. Detta förutsätter

Regionutredningen. SOU 199263

dock ett kvarstående statligt delat huvudmannaskap för fonderna vars styrelser bör få en sammansättning som speglar ansvarsförhållanden och finansieringsansvar för verksamheten. Det kan övervägas att till regionen föra vissa sysselsättningspolitiska medel och instrument, särskilt de som används för investeringsändamål och för arbetsmarknadsutbildning. Regionen bygger upp en organisation för bevakning av regionens intressen i olika EG-organ, i syfte att bli delaktig i utvecklingsproolika slag. Arbetet förutsätter nära kontakter med andra gram av aktörer, i vissa fall även utanför den regionen. Internationellt egna samarbete eftersträvas och främjas. Regionfullmäktiges ansvar gäller hela regionen. Som instrument för ekonomisk utjämning kan övervägas att tillämpa inomregional skatteutjämning enligt nuvarande modell i Stockholms läns landsting.

Trafik Regionen tillhandahåller regional kollektivtrafik genom att enga-

gera olika entreprenörer i naturliga pendlingsområden och svarar

därvid för underskottsfinansiering. Regionen övertar planering, finansiering och beslut om regionala trafikanläggningar vägar och järnvägar från Vägverket och i viss mån Banverket samt länsstyrelsen. Med större regioner blir de objekt som omfattas fler än dagens länstrafikanläggningar. Ansvarsöverflyttningen ger frihet att använda tillgängliga finansiella på hel- eller delfinansiering även av andra typer av anresurser läggningar hamnar, flygplatser och terminaler. Avtal om försom delat ansvar kan träffas med stat, kommuner och privata intressenter.

Utbildning och Forskning På regionen läggs ett utbildnings- och forskningspolitiskt ansvar i första hand innebär tillhandahållande och finansiering av som högre postgymnasial utbildning, dvs främst högskole- och universitetsutbildning. Avtal träffas med staten finansiering, dimenom sionering och lokalisering av sådana speciella utbildningar som

kräver hela landet som upptagningsområde. Högskolor och univer-

sitet tänks drivna i varierande organisationsfonner och med vara olika huvudmän. Regionen kan därvid ingå i huvudmannakretsen som stiftelsebildare eller på annat sätt. Regionen bidrar också till finansieringen av den forskning som bedrivs vid universiteten och högskolorna. En naturlig fördelning

5 Framtiden modeller -

mellan staten och regionerna kan vara att staten svarar för ämnesvisa forskningsanslag av den typ som idag fördelas via forskningsråden, medan regionerna svarar för att tillräckliga basresurser garanteras högskolorna. Till detta kommer uppdragsfinansierad forskning där regionerna kan ingå bland uppdragsgivarna. Med ett omfattande åtagande av denna art följer också ett naturligt ansvar för att bidra till att den högre utbildningen och forskningen ges goda omgivningsförutsättningar och utvecklingsmöjligheter. Det ingår därför att på olika sätt främja kontakterna med andra högskolor och universitet inom och utom landet samt med kommuner, näringsliv och organisationer i regionen. Nuvarande landstingsansvar för viss gymnasieutbildning kan föras till kommunerna. Regionalt ansvar för gymnasieutbildning bör ändå kunna förekomma om kommuner och region är överens därom. Det fulla ansvaret för folkbildningen, dvs främst bidrag till bildningsförbund och folkhögskolor, förs till regionen, vilket berör uppgifterna hos Folkbildningsrådet. Det direkta huvudmannaskapet för nu landstingsdrivna folkhögskolor får prövas från fall till fall.

Kultur Den kulturverksamhet för vilken landstingen nu har ett uttalat ansvar förs till regionen. Regionen övertar samtidigt det nu delade ekonomiska ansvaret från stat och kommuner, vilket berör Statens Kulturråd. Det nät av kulturinstitutioner bibliotek, teatrar, muse- er, musik- och dansinstitutioner som då ingår, bildar regionens infrastrukturella nätverk på kulturens område, vilket skapar utrymme för samarbete och profilering.

Hälso- och sjukvård

I regionens åtagande kan ingå ett större eller mindre tillhandahållaransvar för sjukvård, beroende av vilka slutgiltiga ställningstaganden som görs efter pågående utredning om sjukvårdens organisation och finansiering. Med bibehållen skattefinansiering bör i vart fall den högspecialiserade vården vid regionundervisningssjukhusen, som kräver ett stort befolkningsunderlag, naturligt kunna ingå i ett regionalt åtagande. Det samtidigt tänkta regionala ansvaret för högre utbildning och forskning är ett ytterligare motiv för ett regionalt sjukvårdsansvar i den delen. Det regionala folkstyret förutsätter inte något vårdansvar i övrigt men kan tilldelas ett sådant, likväl som det kan tilldelas kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Tandvård, som nu bedrivs i en struktur med indelning i nivåer som påminner om sjukvårdens, kan omhändertas efter samma principer som sjukvård. Pågående utveckling med kommunalisering av den vård som har omsorgskaraktär och ofta gäller särskilda boendeformer förutsätts fortsätta.

5.4.3 Utvecklingsmöjligheter

Det ligger i den regionala folkstyrelsemodellens karaktär att den i sina detaljer är svårare att precisera än de övriga modellerna eftersom den innebär en mera genomgripande omfördelning av ansvar mellan de offentliga huvudmännen. Den kan också i praktiken komma att utvecklas i lite olika riktningar beroende av vilja och förmåga hos styresmännen. Häri ligger emellertid också modellens möjligheter eftersom den innebär att en arena skapas för att ta hand om de politiska initiativ till regional utveckling som kommer ur regionens egna förutsättningar. Det regionala folkstyret blir ett forum för avvägningar mellan olika angelägna insatser och ett instrument för mobilisering av regionala resurser. I de delar som det regionala åtagandet kan komma att innebära ansvar för offentlig service bör ett flexibelt förhållningssätt i relatiomellan region och kommuner etableras. I olika delar av nerna landet gäller olika förutsättningar, varför det bör kunna vara en öppen fråga om viss service skall tillhandahållas av region eller kommun. Om kommunerna är överens därom skulle det då kunna förekomma att ett regionalt huvudmannaskap blir ett alternativ till kommunal samverkan i andra former. Omvänt bör regionen kunna överlåta uppgifter till kommunerna.

5.4.4 Politisk-organisatorisk form

Regionen förutsätts styras direktvald folkföreträdande förav en samling ett regionfullmäktige. - Folkstyrda regioner finns redan genom landstingen. I regeringsformen anges att det kommunala självstyret utövas bla genom landstingen, men där finns ingen närmare reglering av uppgifter, geografisk indelning eller verksamhetsfonn. Sådan reglering sker vanlig lag. Detta innebär att regionalt folkstyre kan ingenom troduceras och vidareutvecklas utan grundlagsändring under förutsättning att landstingen behålls och att inte heller benämningen ändras. Man får då tänka sig att en reform genomförs i successiva steg både vad gäller uppgifter och geografisk indelning. Kommunalförbund, med landstingen bland medlemmarna, kan utnyttjas i ett övergångsskede.

5 Framtiden modeller -

Skäl för att ändra benämningen landsting är närmast av pedagogisk natur en ny benämning kan markera en ny funktion. En grundlagsändring som endast gäller benämningen skulle kunna anstå till lämpligt tillfälle och då tämligen odramatisk. Ändå bör vara frågan ställas om inte en reform av detta slag, tillsammans med vissa andra förändringar i det kommunala självstyret ägt som rum under den senaste tjugoårsperioden, bör föranleda fören mer djupad genomgång av grundlagens reglering av det svenska folkstyret. Kommunallagen ger de folkvalda församlingarna stor frihet att själva besluta om organisation och arbetsformer. Obligatoriska organ är endast fullmäktige och styrelse. Det finns enligt min mening inga skäl att inskränka den friheten för ett regionfullmäktige. En traditionell nämndorganisation i kommuner och landsting har i hög grad motiverats av att uppgifterna gällt produktionsledning eller myndighetsutövning. Ett folkstyrt regionalt med de organ uppgifter som skisserats här blir starkt inriktat på policyformulering och beställning och knappast alls på drift. Det öppnar möjligheter till nya arbetsformer, tex så som vissa landsting nu prövar med mera meningsfulla fullmäktigesammanträden och med utskott ur fullmäktige som fungerar som politiska beredningsorgan snarlika riksdagsutskotten. Regionparlament eller länsparlament förekommer ofta som benämningar i debatten. De är inte helt lyckade eftersom de antyder en federal struktur. I en annan mening pekar de på frågan om hur parlament och regering skall förhålla sig till varandra. Traditionellt styrs kommuner och landsting av samlingsregeringar, dvs partiproportionellt sammansatta styrelser. Kommunallagen utesluter emellertid inte en styrelse med sammansättannan ning om partierna är överens om det. När det kommer till att avgöra frågor om valkretsindelning och fullmäktigeförsamlingens storlek, måste avvägningar ske mellan krav på geografiskt spridd representation och praktisk hanterlighet. För nuvarande landsting stadgas att mer än 200 000 röstberättigade skall företrädas av minst 71 fullmäktigeledamöter och att mer än 300 000 skall företrädas av minst 101. Stockholms läns landsting med drygt en miljon röstberättigade invånare har 149 fullmäktigeledamöter. Om detta kommer att tjäna som riktmärke för framtida regionala organ som företräder större regioner än dagens landsting, torde antalet ledamöter komma att variera mellan 101 och 175. ca Z

Regionutredningen. SOU 199263

5.5 Modellernas konsekvenser

5.5.1 Påverkan på myndigheter och vissa andra

organisationer

Som framgått berörs centrala och regionala myndigheter och andra organ på ett omedelbart sätt i vissa fall. Tydligast gäller detta trafikverken, myndigheter och andra inom kultursektorn, organ samt myndigheter inom det regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska området. Vad gäller området högre utbildning och forskning påverkas inte på samma sätt någon myndighet, utan snarare regeringen och riksdagen i det fall valet faller på modellen med regionalt folkstyre. På miljöområdet torde konsekvenserna för olika centrala myndigheter bli mindre, där, på andra områden, öppnas men som möjligheter till kombinationer i uppgiftsfördelningen mellan nya nivåer och huvudmän, beroende av vilken modell som väljs. På regional nivå har det förutsätts i modellerna att länsbostadsnämnderna och skogsvårdsstyrelserna är avvecklade. Båda dessa är för närvarande föremål för utredning och beredning i annan ordning. Genom att rättsväsendet inte ingår i analysen utesluts en mängd judiciella och adminstrativa funktioner framförallt åvilar domsom stolar och statliga myndigheter. Sådana verksamheter kan påverkas indirekt framförallt rikets indelning i regioner. Det är i vissa fall av viktigt att region- och distriktsindelningar inte skär varandra. Mer direkt påverkas de rättsliga och administrativa funktioner

som ingår i nyckelområdena för den regionala utvecklingen eller

är Verksamhetsgren hos någon av de närmast berörda som en myndigheternaorganisationema. I de fall det handlar om väl urskiljbara och sammanhållna verksamhetsgrenar länsstyrelsernas bil- och körkortsregister är ett typfall har jag valt att förenkla analysen att bortse från frågans slutliga svar; sådana funkgenom tioner bör kunna läggas där det är mest praktiskt från just den

verksamhetens utgångspunkter, utan att det på allvar behöver på-

verka hur bäst organiserar sektorsamordning och regionala man utvecklingsinsatser. En utveckling i denna riktning är för övrigt redan på gång. Redan beslutat eller under utredning är t ex att från länsstyrelserna flytta handels- och föreningsregistren till Patentoch registreringsverket, administrationen av de allmänna valen till Länsskattemyndigheterna och utbetalningen av lönegarantimedel

till Kronofogdemyndigheterna.

I de fall det handlar om en integrerad funktion i ett brett ansvarsområde blir frågan i vissa hänseenden besvärligare. Som exempel ingår, som konstaterats, i länsstyrelsernas samhällsplane-

5 Framtiden modeller -

ringsuppgifter viss myndighetsutövning mot kommunerna. I den mån kommunerna inte själva övertagit miljötillsynen gäller liknande förhållanden även på det området. En av framtidsmodellerna Regionalt folkstyre har ett - - som av sina grundläggande ingångsvärden att det inte är fråga ett om tvingande Överkommando över primärkommunerna. Myndighetsutövning mot kommun bör i princip vara förbehållen statliga myndigheter. Med regionalt folkstyrda regioner behövs förmodligen därför vissa särskilda arrangemang på några punkter för att skilja ut de myndighetsutövande funktionerna. Samtidigt är det viktigt att hålla ihop sakverksamhet och hushålla med knapp professionell kompetens. Om alternativet leder till dubblering av funktioner är det naturligtvis inte bra. Möjligen kommer del dessa komen av plikationer att få sin lösning genom att Sverige europeiseras även när det gäller förvaltningsrätten, så att prövningsförfaranden i domstol i stället för i förvaltningsmyndigheter införs inom flera samhällsområden än idag. En annan väg är att trots allt i olika speciallagstiftningar tilldela ett folkvalt regionalt organ den makt som behövs för att ge meningsfull stadga åt uppgiften. Det senare skulle då inte betraktas märkvärdigare än att kommunal som en nämnd idag kan utöva myndighet över såväl landsting stat. som Även de regionala om utvecklingsfunktionerna i ökande utsträckning bryter sig loss från gängse indelningar, kvarstår att många offentliga verksamheter är beroende av och måste anpassas till varandras region- och distriktsindelningar. Polis, åklagare och domstolar är i sina respektive uppgifter nära bundna till varandra. Försäkringskassor, sjukhus, socialförvaltningar och arbetsmarknadsinstitut arbetar gemensamt med rehabilitering. Skattemyndigheter och kronofogdar är inordnade under samma centralmyndighet och har båda anledning att samarbeta även med andra statliga och kommunala organ. Exempelsamlingen kan göras lång. I den strävan som finns hos många statliga myndigheter att banta och koncentrera mellannivåerna i allmänhet ändå med är man noga att inte bryta upp de geografiska gränslinjerna, eftersom det försvårar samarbetet med andra. Den likartade process som pågår bland folkrörelser och intresseorganisationer sker också under likartade förutsättningar. Bildningsförbund och handikapporganisationer är beroende av landstingen, de länsvisa byggmästareföreningarna har sin struktur delvis som en följd av kontakter med länsbostadsnämnder och länsarbetsnämnder, för att nämna några exempel. I kontakter med utredningen har företrädare för organisationer som dessa önskat få klarhet om en ny framtida länsindelning i Sverige. Det har redan framgått att jag inte nu finner det framvara en

Regionutredningen. SOU 199263

gångsväg att entydigt föreslå hur Sveriges framtida administrativa karta skall ut. Den bör få växa fram i dialog med dem som se starkast berörs. Samtidigt tycks både önskemål och behov av en ny fast om struktur starka. Många saknar vägledning i sina egna förvara ändringsambitioner. Det betyder att den fortsatta processen inte bör få dra ut allt för länge på tiden, innan riksdagen slutgiltigt beslutar om en ny indelning av landet.

5.5.2 Genomslag för nationella mål

Staten kan använda olika metoder för att få genomslag för de mål och intentioner ligger bakom statsmakternas beslut, i huvdsak som regelstyrning lagar och förordningar eller ekonomisk styrgenom ning genom tex statsbidrag och skatteregler. Särskilt i uppbyggnadsskeden där önskat snabbt och kraftfullt genomslag har man detaljerad reglering eller specialdestinerade statsbidrag, eller en kombination båda, varit framgångsväg oavsett om det handav en lat barnomsorg, avloppsrening eller skolundervisning. om

Till den del staten själv disponerar genomförandeorganisationen

har direkt budgetstyrning varit det främsta instrumentet, som när det gäller vägar och järnvägar eller universitet och högskolor. Dessa traditionella metoder fungerar emellertid av flera skäl inte alltid så bra. När verksamheter mognat och nått behovstäckning blir kraven, och därmed styrsituationen, annorlunda. Kvantitet betonas mindre, medan kvalitet och produktivitet lyfts fram som de intressanta framgångskriterierna. Annorlunda målformuleringar förutsätter då styrformer inriktas på utvärdering, nya som mer uppföljning och kontroll. Budgetstyrning till refor-

mer pengar

förskjuts resultatstyrning reformer för

mer mot mer pengar-

na . I alla de tre modeller jag presenterat i det föregående förutsätts att staten behåller organisation för bevakning av ñksintressen en och för uppföljning och kontroll av kommunalt bedriven verksamhet, mot de statsmakterna fastlagda målen. Sådan uppföljning av kan då givetvis leda till striktare styrning från statens sida om måluppfyllelsen visar sig vara bristfällig. I de fall modellerna innebär en långtgående överflyttning av planerings- och utvecklingsansvar till kommuner i samverkan eller till folkstyrda regioner får det dock konsekvenser för hur staten för sin del bör organisera sig. När den sektorsamordning behövs olika samhällsnivåer i som så fall fördelats på regering, självstyrande regioner och kommuner, ter det sig uppenbart olämpligt att argumentera för samordningsan-

5 Framtiden modeller -

svar i ytterligare en instans. Det blir tvärtom angeläget att hävda sektorintressenas legitima plats i systemet. Statlig kontroll och uppföljning av kommunal och regional verksamhet bör då genomföras med kvalificerad professionell kompetens bör tillåtas som vara specialistorienterad. I dagens struktur finns två framträdande exempel på hur staten kan organisera sig för sådana funktioner. Det gäller Skolverket och Socialstyrelsen med sina respektive regionala enheter, som närmast kan betraktas som utlokaliserade centrala myndighetsdelar. Deras uppgifter är främst att följa upp den inre verksamheten i skolan respektive sjukvården och ge regeringen de signaler som behövs om de nationella målen inte uppfylls. En ny organisation utan regional förgrening formas nu också på högskoleområdet med en liten central stab som beställer utvärdering, och där vetenskapliga akademier eller företrädare för det internationella forskarsamhället konkret kommer att delta i arbetet. Strukturen skulle kunna mönsterbildande även för andra vara verksamheter och tillämpas inom områden miljövård, kultursom minnesvård, livsmedelskontroll, djurskydd, civil beredskap etc, och då innebära att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Livsme-

delsverket, Lantbruksverket, Överstyrelsen för civil beredskap,

Räddningsverket rn centralmyndigheter byggde upp egna organisationer för sina tillsyns- och uppföljningsuppgifter. I princip skulle en sådan struktur vara en logisk följd Vägvalet om i övrigt innebär att utvecklingsuppgifter och sektorsamordnad planering förs bort från den regionala statliga förvaltningen. Av andra skäl bör man ändå känna stark tveksamhet inför sådan ordning, en inte minst för att kommunerna har behov att möta stat av en som inte uppträder splittrat. Ett tydligt behov av en fortsatt samordnad stat i den komsyns munala planprocessen. Det framstår väsentligt smidigare med som dagens ordning, där länsstyrelserna samordnar de riksintressen som olika centralmyndigheter kan hävda, än att kommunerna i varje ärende kontaktar centralmyndigheterna separat. Och även med en stark betoning på sektorintresset finns det situationer där det kan bli nödvändigt att göra avvägningar mellan motstridiga önskemål och behov. En splittrad myndighetsorganisation kan då leda till att sådana avvägningsproblem i stor utsträckning måste föras till regeringen för avgörande. Den sammanvägda slutsatsen bör bli att sektorintresset betonas inom en praktiskt samordnad vilket innebär ett förord för ram, gemensam ledning och sammanhållet kansli för den statliga tillsynen av kommuner och regioner. Jag saknar underlag för att bedöma om detta också bör innesluta tillsynen inom skolans och sjukvårdens områden.

Regionutredningen. SOU 199263

Som framgått går det således enligt min mening mycket väl att säkerställa att nationella mål får genomslag även i en struktur med kommunalt huvudmannaskap. Det skall samtidigt noteras att innebörden och meningen med ett decentraliserat ansvar bl a är att lokala skillnader faktiskt skall få förekomma, beroende av de olika förutsättningar gäller. Man bör då inte dölja att det trots allt som blir svårare för regeringen eller centrala myndigheter att direkt och omedelbart få genomslag för de prioriteringar man vill göra, efterden löpande hanteringen har överlämnats till en annan huvudsom Sådant omedelbart inflytande är uppenbart lättast att nå man. om verksamhetsansvaret behålls hos staten själv. Även regeringens och de statliga myndigheternas löom mera pande styrningsmöjligheter minskar med en motsvarande ökning av regional självständighet, blir effekterna för riksdagen inte lika påtagliga eftersom den mera sällan blir engagerad i den direkta samhällsförvaltningen. Dock förändras även riksdagens styrförutsättningar att den får ta ställning till ramar och villkor för genom mer verksamheten och mindre till preciserade budgetförslag. En sådan förändring i riksdagens arbete har på många områden redan skett och pågår för övrigt också när det gäller styrningen av statens egen verksamhet.

5.5.3 Samverkan över regiongränser

Samverkan och samordning över organisationsgränser och geografiska gränser kan uppstå ur spontant upplevda behov, där en av grundförutsättningarna för framgångsrikt samarbete oftast förligger från början, nämligen att parterna har en gemensam uppfattning behovs- och problembilden. Samverkan kan också om uppstå som mer strikta ålägganden där tex samrådsplikt är föreskriven i lagar eller regeringsbeslut. Oberoende av ursprung är det i allmänhet väsentlig betydelse att åtminstone någon av parterna av förfogar över instrument som effektivt kan föra samverkansprojekten till förverkligande. Så snart det rör sig om åtaganden av någon betydelse brukar det handla om att ha ett tydligt beslutsmandat och att förfoga över finansiella resurser. Det är idag ett problem att den röriga regionala förvaltningsstrukturen medför att gränsöverskridande samarbete många gånger måste involvera så många parter. Även sådant samarbete är om både utbrett, mångfaldigt och intensivt riskerar resultatet av samarbetet bli magrare i samma mån som antalet deltagande parter Ökar. Att allt fler viktiga aktörer arbetar i skilda geografier skapar ytterligare omgång i samarbetet. I två av de presenterade modellerna regionalt statligt ansvar -

5 Framtiden modeller -

respektive regionalt folkstyre tydliggörs enligt min mening vä- sentligt bättre än i dagens ordning vem som företräder regionen inför omvärlden. Det rör sig i det första fallet regeringen om en av utsedd landshövding med mandat och resurser tilldelade statsav makterna, i det andra fallet om en regionstyrelse med presideen rande ordförande, som får sitt mandat och sina från resurser en folkvald församling. De finansiella aktionsmöjligheterna är för landshövdingens del beroende av vad riksdag och regering vill delegera, för regionstyrelsens del beroende av möjligheterna till eget skatteuttag. I båda fallen torde samarbete med andra regioner, även över nationsgränserna, underlättas betydligt. I en modell som bygger på frivillig kommunal samverkan är konsekvenserna i denna del inte lika entydiga. Samverkan mellan kommuner är i sammanhanget inget problem, eftersom sådan en är kärnan i modellen. Men samverkansmöjligheterna mellan regioner blir beroende av hur kommunerna till slut formerar sig och hur långt den inomregionala samverkan kommer att sträcka sig. Modellen löser inte automatiskt de problem som kan röra möjligheten att få alla kommuner i en region att ställa sig bakom ett samarbetsavtal med en annan region om en sådan överenskommelse också innebär ekonomiska förpliktelser. Som konstaterats i modellbeskrivningen får då statens främste representant i regionen, landshövdingen, också fungera som regionens företrädare mot omvärlden. Om kommunernas samverkan sker inom ett obligatoriskt regionförbund kan däremot en sådan roll axlas av den valda politiker presiderar i som förbundet. Oberoende av modellval, och därigenom kommer att vem som framstå som regionens främste företrädare, kvarstår alldeles självklart att olika huvudmän i många sammanhang måste ha kontakt med varandra, och att även andra aktörer har betydelsefulla roller. Man närmar sig t ex knappast EGs byråkratier med en ansökan om bidrag ur en fond utan en gemensam uppställning av alla berörda, och man löser tex inte heller besvärliga vattenföroreningsproblem utan samarbete mellan centralmyndigheter, regionföreträdare och kommuner. Det kvarstår givetvis också att nätverksbyggande i olika konfigurationer även i fortsättningen kommer att ske vid sidan av de formella strukturerna, av tex den typ representeras ett som av

nyligen bildat förbund av Östersjöstäder från alla berörda länder.

5.5.4 Medborgare och politiska partier

Det medborgarinflytande som kanaliseras i de allmänna valen påverkas på olika sätt i de tre alternativa modellerna. Det utövas på tre nivåer och med samma innebörd idag i modellen Regionalt som

Regionutredningen. SOU 199263

statligt ansvar. Det utövas på två nivåer kommunalval och riks- dagsval med delvis förskjuten innebörd i modellen Kommuner i samverkan. I modellen Regionalt folkstyre slutligen, utövas det åter tre nivåer men med ganska starkt förskjuten innebörd i förhållande till valen idag, eftersom det regionala valet kommer att gälla andra frågor än det nuvarande landstingsvalet. Som anförts redan inledningsvis i detta betänkande är uppgiften att fördela politiskt på olika nivåer i ett politiskt system ansvar grannlaga. Fördelningen har stor betydelse för hur det demokratiska statsskicket legitimeras hos medborgarna. Min grundläggande utgångspunkt för resonemang inom detta område är, också framgått inledningsvis, att det principiellt som inte är möjligt att hävda att en förvaltning av statliga myndigheter på delegation av regering och riksdag är mindre demokratisk än förvaltning utövad av kommunala organ i mer kontinuerlig och direkt kontakt med politiskt förtroendevalda. I båda fallen sker verksamheten med ett mandat från folket i val. Efter kommunindelningsreformen framstår en sådan ståndpunkt naturlig också från praktiska utgångspunkter. Också kommusom med undantag möjligen för de allra minsta är i dag nerna - utpräglat representativa demokratiska system där den politiska makten utövas av valda företrädare för medborgare som endast undantagsvis har någon egen erfarenhet av direkt umgänge med dessa. De Statsvetenskapliga utvärderingar av kommunindelningsreforsom genomfördes inom det s k kommunalforskningsprojektet men under åren 1966 1972, och i Kommunaldemokratiska kommitténs regi i anslutning till 1979 års val, ger en övertygande bild av hur den kommunala självstyrelsen i samband med reformen definitivt fick karaktären av representativ demokrati med de politiska partierna som bärare av de grundläggande funktionerna. Mot denna bakgrund förskjuts egentligen intresset vid en bedömning av konsekvenserna av de olika modeller som utvecklas i denna utredning från de institutionella förhållanden jag berör i betänkandet till de politiska partiernas situation och arbetsförutsättningar. Valet mellan ett fortsatt statligt huvudansvar för utvecklingen inom olika regioner och en decentralisering till den kommunala självstyrelsen på regional eller lokal nivå blir samtidigt en fråga om var makten inom de politiska partierna skall utövas. Om det är partistyrelser och riksdagsgrupper eller partidistrikt länsförbund eller arbetarekommunerkommunföreningar som skall nominera och diskutera dessa viktiga framtidsfrågor. Med denna iakttagelse står det samtidigt klart att det, oavsett vilken av mina modeller som statsmakterna väljer att lägga till

5 Framtiden modeller -

grund för ett fortsatt utvecklingsarbete, blir de politiskt aktiva på lokal nivå intar nyckelpositionerna. Även verkligheten kan som om te sig olika beroende på vilket uppdrag en politiker fått att ansvara för så har denne sitt mandat från de aktiva medlemmarna på lokal nivå. Centralt placerade politiker kan driva riks- eller Europaorienterade perspektiv mycket långt i syfte att övertyga de lokalt verksamma partimedlemmarna om det nödvändiga eller önskvärda i en sådan politik. Men i sista hand är det på de lokala partimötena som framgången för en sådan politik eller en sådan partiledning avgörs. Utan stödet från de partiaktiva i basen misslyckas inte annat om politiken att vinna stöd från medborgarna i de kommande allmänna valen. Tendensen till amerikanisering av moderna valrörelser, dominerade mer än tidigare av medierna, kan än så länge endast moderera denna bild av den svenska folkstyrelsen som en demokrati byggd på ctt brett medborgarengagemang i det politiska arbetet. Även med detta perspektiv på folkstyrelsen i vårt land är det uppenbart att ett val mellan att lägga makten över så viktiga frågor som övergripande samhällsplanering, infrastrukturinvesteringar och kanske regionens försörjning med högre akademisk utbildning och forskning rymmer en betydande dramatik. Det är lätt att finna frågor där förhållningssätt och uppfattningar om det önskvärda skiljer sig åt beroende på vilket uppdrag en förtroendevald fått att förvalta. Jag har tex under detta utredningsarbete fått en allmän känsla av en viss spänning mellan centrum och periferi i synen på vart utvecklingen borde för de frågor som berörs i mina direktiv. De initiativ som nu tas runt om i landet att forma samarbete över etablerade administrativa gränser kan ses som ett konkret uttryck för detta. Inte minst detta gör det svårt att bedöma konsekvenserna för den demokratiska beslutsprocessen av ett val mellan de olika modeller- De klara förskjutningar makten mellan olika nivåer i det na. av politiska systemet som uppstår i några av alternativen, kommer att balanseras eller förstärkas beroende på hur de politiska partierna väljer att hantera situationen. Graden av ideologisk samhörighet, viljan att ta makten i egna händer, känslan av självförtroende liksom den inre demokratins sätt att fungera inom partierna, kommer att få avgörande betydelse för de långsiktiga konsekvenserna av att delegera mera makt till den kommunala självstyrelsen. Det är knappast möjligt för mig att i ett betänkande av detta slag mer än erinra om vikten av att ta in de frågor jag här berört i en bedömning av vilken framtida utveckling som är önskvärd rörande de frågor jag har haft ansvaret att belysa. Det är inte en uppgift för statlig utredningsman att bedöma vilka ideologiska och i en mer

Regionutredningen. SOU 199263

övrigt värderingsmässiga slutsatser som olika partier kan komma att dra av de möjligheter som öppnar sig och de faror som skapas av förändringar detta slag. Det måste uppgift för de politisav vara en ka partierna själva. Den fortsatta värderingen från demokratiska utgångspunkter av de modeller jag presenterat är därför en naturlig uppgift för den parlamentariska beredning som skall fullfölja utredningsarbetet i syfte, som jag uppfattat det, att komma fram till den breda enighet traditionellt krävs i vårt land för ändringar i författningen och som till denna kopplade frågor rörande demokratins livsnerv.

6 Ekonomi och

finansiering

Finanspolitiska förutsättningar

Den överordnade ekonomiska politik som regeringen senast redo-

gjort för i finansplanen prop 199192100, Bil 1 och kompletteringspropositionen prop 1991921150 markerar en stark inriktning

på intlationsbekämpning samt ekonomisk tillväxt genom långsiktigt hållbara strukturförändringar. Detta betyder enligt regeringens bedömning bla att de sektorer är skyddade från konkurrens som måste krympa till förmån för konkurrensutsatta delar. Främst berörs då givetvis den offentliga sektorn. Utgiftskvoten måste enligt regeringen ned. Ett ytterligare tryck på den offentliga sektorn följer regeringav ens markering att det därutöver ligger egenvärden i att få ned skattekvoten, dvs i praktiken minska tillflödet finansiella av resurser till offentlig verksamhet. I finansplanen bedömde regeringen det årliga behovet utav giftsneddragningar i statsfinanserna till 10 15 miljarder kronor fram till mitten 1990-ta1et. I kornpletteringspropositionen av angavs ett än större behov av utgiftsneddragningar för resten decenniet. av De ovanstående bedömningarna är oberoende ett svenskt av EG-medlemskap. Samtidigt betonas att ett medlemskap ytterligare skärper kraven på samhällsekonomisk och finanspolitisk disciplin. Viktiga delar i samarbetet inom EG kan i framtiden bli inte bara penning- och valutapolitiken, utan också finanspolitiken. Ett svenskt deltagande ställer stora krav på finanspolitiken måste som vara stram för att varaktigt säkra låg inflation och låg räntenien en vå. Som medlemsland i EG och i eventuell ekonomisk och en monetär union EMU, med slutligen valuta och gemensam centralbank, kommer Sverige att få sin ekonomi granskad. Ett fullvärdigt medlemskap i den planerade EMU förutsätter, förutom låga etablerade inflations- och räntenivåer, att den konsoliderade offentliga sektorns underskott får utgöra högst 3 % av BNP och att samma sektors bruttoskuldsättning får uppgå till högst 60% av BNP, så långt kriterierna hittills lagts fast.

Regionutredningen. SOU 199263

När det gäller att bedöma om budgetunderskottets storlek är i överensstämmelse med EG-normen uppstår en del definitions- och gränsdragningsproblem. Det gäller t ex hur man vill se på socialförsäkringssektorns finansiella sparande på kort och lång sikt, eller vilken eventuell skillnad man vill göra på drift- och kapitalutgifter. Under alla omständigheter innebär budgetnormen att man inte gör skillnad på den offentliga sektorns olika delar. Den svenska regeringen får inför EG stå till svars inte bara för det egna fögderiet utan också för de andra offentliga huvudmännens finansiella åtgärder. Regering och riksdag bör därför ha möjlighet att öva inflytande över den kommunala sektorns finanser. Sådant inflytande utövar statsmakterna redan idag. Jag saknar underlag för att bedöma om nu använda instrument är tillfyllest, men de har under de senaste åren varit tillräckliga för att i stort sett helt bryta den kommunala sektorns expansion. Ytligt sett är dagsläget i ovanstående hänseenden i och för sig

inte särskilt alarmerande. Normaltillståndet och det gällde fort-

farande år 1991 är att den konsoliderade offentliga sektorn visar ett finansiellt sparandeöverskott. Men finansplanens prognos för de närmaste åren är pessimistisk. Inte bara statens, utan också mer kommunernas och socialförsäkringssektorns, finanser pekar på underskott. Ackumulation sådana underskott just under de närav maste åren kan bli besvärande med tanke på att EMU har planerats bli slutligt etablerad år 1997, eller senast år 1999. Även regionala organisationsstrukturer och finansieringsformer måste således utformas så att de samhällsekonomiska balanskraven inte hotas och att regering och riksdag fortlöpande kan påverka den finansiella situationen i hela den konsoliderade offentliga sektorn.

6.2 Finansieringsformer

För de verksamheter berörs mina överväganden förekomsom av hela floran finansieringsformer med statlig och kommunal mer av beskattning direkt eller indirekt natur, liksom avgifter och uppav dragsinkomster olika slag. På många områden är finansieringsav ansvaret blandat och belastar samtidigt de olika offentliga huvudmännen, brukamakundema och andra privata intressenter. Stora behov, inte minst när det gäller investeringar i infrastruktur, och strikta finanspolitiska krav ekvation är svår att ger en som lösa ut. I grunden handlar det om möjligheten att skapa finasiellt utrymme att vidga den samhällsekonomiska basen, men genom utfallet är också beroende hur finansierings- och beslutssysteav konstrueras. Sådana system är sällan neutrala i förhållande till men

6 Ekonomi och finansiering

vad man i praktiken väljer att prioritera och satsa på. Det är både fråga om att konstruera ett system som kan tillräckliga generera resurser utan negativa samhällsekonomiska konsekvenser, och att bygga upp beslutssystem som medger och bidrar till ett effektivt resursutnyttjande. Under den senaste tjugoårsperioden har offentliga investeringar stått tillbaka till förmån för transfereringar och offentlig konsumtion. Nu uppmärksammas åter behovet nysatsningar i infrastrukav tur. Det bör i sin tur föranleda att finansieringssystemen utformas så att sådan prioritering underlättas. Frågan är särskilt angelägen eftersom en omfördelning till fönnån för investeringar i sig själv kan bidra till den nödvändiga förstärkningen den samhällsav ekonomiska basen. För vissa viktiga investeringsobjekt har betydelsefulla förändringar i finansieringssystemen skett under senare år, framförallt när det gäller affärsverkens verksamhet. Så tex finansierar Telenu verket sina årliga investeringar på ca 10 miljarder kronor genom egen upplåning på kreditmarknaden i den mån rörelseöverskottet inte räcker till. Att på det sättet låna till nödvändig upprustning har Sverige under tidigare epoker gjort med framgångsrikt slutresultat, men tillämpad mer allmänt har metoden ändå sina begränsningar. Den torde förutsätta vissa verksamhetsvillkor, såsom tydlig t ex en marknad med rimliga risker, och den kan svår att utvidga i vara situationer där det samhällsekonomiska utrymmet för kreditexpansion är begränsat. Ändå bör metoden givetvis kunna användas för olika infrastrukturinvesteringar när situationen gör det lämpligt, och kanske särskilt objekten är möjliga att avbetala om genom brukaravgifter. I mitt uppdrag för det för långt att i detalj olika resonera om finansieringsformer. Men den övergripande frågan om olika huvudmäns beskattningsrätt kan kräva en viss fördjupning om skattebaser och beskattningsformer. I dagens systern skattefinansieras kommuners och landstings verksamheter uteslutande med fysiska personers inkomster som bas, såvitt gäller kommunernas eget skatteuttag. Med ett vidgat kommunalt eller regionalt åtagande enligt någon de mig av av presenterade modellerna är det troligt att den basen är otillräcklig eller mindre lämplig form. som Av de skattebaser används idag är flera konstruerade på som sådant sätt att de inte kan användas för lokal eller regional beskattning eftersom basen inte låter sig fördelas på det sättet. Momsuppbörden sker t ex till ca 65 % centralt av Tullverket och grundas import, och av resten svarar Skattemyndigheten i Stockholm för en väsentlig del eftersom många stora bolag har säte i Stockholm.

Regionutredningen. SOU 199263

Enstaka länsskattemyndigheter på andra håll i landet redovisar negativa nettoutfall för mervärdeskatt. Av liknande skäl låter sig inte heller företagsskatter fördelas geografiskt, vilket för övrigt var en anledning till att kommunalskatten för juridiska personer avskaffades för del år sedan. Arbetsgivaravgifter bör förbehållas en ändamål som har samband med avgifterna, dvs socialförsäkringsutgifter, och passar därför inte heller bra. Det finns egentligen bara två skattebaser som är möjliga att enkelt fördela på kommuner och regioner, nämligen fysiska persoinkomster och fastigheters taxeringsvärden. I tabellen på fölners jande sida redovisas dessa skattebasers aktuella värden länsvis och ställs i relation till länens befolkningstal. För att i någon mån belysa hur skattekraftens fördelning påverkas om län läggs samman till större regioner, har länen samlats i tio fiktiva grupper. Som jag tidigare redovisat förutsätter jag att staten även i framtiden tar på sig finansieringen av utgifter med rikssolidariska inslag där belastningen kan variera mellan regionerna. Av utjämningsskäl bör således även i framtiden förekomma statsbidrag, det bör samtidigt vara strävan att minimera det men en behovet. Därför är det också intressant att betrakta fördelningsprofilen i de möjliga skattebaserna. Det framgår tabellen att Stockholms län har starkare skattebaav ser än vad enbart folkmängden kan förklara. Men överlag stämmer skattebasema relativt väl överens med befolkningsstorlekarna och skulle på den grunden kunna anses vara relativt goda grunder för rättvis beskattning. Det gäller än mer om man utöver egen en regional beskattningsrätt förutsätter viss fortsatt utjämning mellan regioner genom statsbidrag. Allt annat lika, t ex att sjukvården finansieras enligt samma principer som idag, innebär finansiering av delegerade uppgifter med kommunalregional skatt av gängse typ givetvis att kommunalskatterna måste öka. Motsvarande minskning av statliga inkomster, när utgifterna för statens del bortfaller, kan teoretiskt göras i vilka inkomstkällor som helst, men varje förändring får konsekvenser för skattebelastningens fördelning mellan individer, hushåll och företag. Det är därför komplicerat att skatteväxla mer mellan stat och landsting eller kommuner än mellan landsting och kommuner.

6 Ekonomi och finansiering

Folkmängd och skattebaser läns- och regionvis.

Län Folkmängd Skatteunderlag för Taxeringsvärden, 1 jan 1991 förskott, 1991 samtliga fastigheter, 1990 Antal Procent 100-tal Procent Mkr Procent skattekronor

Göteborgs o Bohus län 739.945 8,6 559.598 9,0 135.779 9,2

Västernorrlands län 261.155 3,0 182.162 2,9 49.832 3,4

Regionutredningen. SOU 199263

Fastighetsskatt framstår från många utgångspunkter som ett intressantare skattealternativ än inkomstskatter som källa för finansiering av infrastrukturella investeringar eller insatser som i övrigt skall bidra till regional utveckling. Detta också grundtanke i var en Storstadsutredningen som presenterade olika metoder att använda markavgifter eller markskatt som kompletterande inkomstkälla i storstadskommuner. Fokus inriktades särskilt mot finansiering av trafikinvesteringar. Ett av de argument som Storstadsutredningen anförde för någon form av markavgifter var att de som tjänar på att investeringarna genomförs också bör vara med och betala för dem. Man angav också empiriska belägg för att förbättrad infrastruktur kapitaliseras i höjda markpriser. Stostadsutredningens förslag har inte lett till fortsatta överväganden. Det kan delvis bero på att förslagen presenterades vid tiden punkt då ett omfattande skatterefonnarbete i övrigt knappast tålde att nya komplicerande faktorer tillfördes diskussionen. Men det kan också bero på att ett huvudalternativ med markavgiftsfinansierade infrastrukturbolag byggde på alltför sofistikerade samhällsekonomiska modeller med alltför variationsrikt innehåll. Förslaget var helt enkelt svårt att förstå och därför möjligen också svårt att förverkliga. Men frågan om mark och fastigheter som skattebas bör inte avföras från diskussionen. Den bl intressanta fördelrymmer a ningspolitiska aspekter. Man brukar i inkomstfördelningssammanhang ange två huvudprinciper för fördelning av skatter och avgifter, nämligen skatteförmågeprincipen och nytto- eller intresseprincipen. Skatter bygger på ekonomisk förmåga hos betalaren medan avgifter, för tex den infrastruktur som tillhandahålls av Televerket eller kommunernas vatten- och avloppsreningsverk, i högre grad bygger på nytta för brukaren. Infrastrukturinvesteringar är speciella i fördelningspolitiskt hänseende, genom att de ofta ger upphov till betydande markvärdestegring. Skattefinansiering av sådana investeringar leder därför till förmögenhetsöverföringar från skattebetalare till fastighetsägare. Med sådana effekter, och med viss förenkling sannolikt en av mer ko plicerade samband, blir systemet fördelningspolitiskt neutralt träffar

skatten

om enbart fastighetsägarna. De fastighetstaxeringsvärden som anges i tabellen ovan gäller

alla typer av fastigheter med undantag för sådana överhuvud-

som taget inte skall åsättas taxeringsvärden. Men staten tar idag inte ut fastighetsskatt för alla dessa fastighetstyper. Industrifastigheter belastas tex inte av fastighetsskatt. Förtegen del menar jag att ett system med beskattning av mark

6 Ekonomi och finansiering

eller fastigheter bör övervägas ånyo som finansieringsmetod för investeringar i infrastruktur. Metoden är för övrigt vanlig i andra länder, och förekommer i Norge och Danmark, än i bet ex om gränsad omfattning. Alla typer av taxerade fastigheter bör då rimligen i utgångsläget betraktas som potentiella skatteobjekt eftersom det säkerställer genomslag för både nyttoprincip och fördelningspolitisk neutralitet. Det är rimligt att näringslivet är med och betalar för de fördelar de vinner av investeringarna. Det händer givetvis i enskilda fall att fastighetsägare drabmera bas än drar nytta av en investering. Motorleders eller flygplatsers bullerstörningar är sådana exempel. Även i de fallen skulle beskattning av fastighetsvärdena kunna fungera med viss fördelaktig automatik eftersom den aktuella fastighetens värdeminskning då slår igenom med lägre fastighetsskatt. Fastighetstaxeringar genomförs vart sjätte år enligt ett rullande schema där olika fastighetstyper tas fram för taxering vid olika tillfällen. Det samlade värdet i tabellen knappt 1 500 miljarovan, der kronor, gäller taxeringar genomförda åren 1986, 1988 och 1990 beroende av fastighetstyp. Den statliga fastighetsskatten beräknas för beskattningsåret 1991 inbringa ca 17 miljarder kronor. Det är i huvudsak bostadsfastigheter som beskattas, som mest med 2,5 % av taxeringsvärdet. Skatten på hyreshus med kommersiella lokaler

f n 3,5 % av taxeringsvärdet kommer att avskaffas från år 1993.

Som jämförelse skulle ett skatteuttag med 1 % på alla taxerade fastigheter inbringa ca 15 miljarder kronor i skatteintäkter med de taxeringsvärden som gällde 1991. Det motsvarar en kommunal utdebitering på ca 240 kronor per skattekrona. Tabellen ovan visar en något annorlunda regional fördelning för fastighetsvärdena än för fysiska personers inkomster. Det är inte bara Stockholm och i någon mån Göteborg, utan överraskande nog även de fyra nordligaste länen, som avviker uppåt från genomsnittet. Det visar sig vid en närmare granskning att det slår som igenom kraftigt är den speciella fastighetstypen el-produktionsenheter. De norrländska vattenfallen har ett stort värde. Norrlandsföreträdare pläderar ofta för del energiskatterna bör att en av återföras till de orter och regioner där elkraften produceras. Med lokalt eller regionalt uppburen skatt på alla typer av fastigheter, dvs även på el-produktionsenheter, skulle en sådan effekt uppstå. Frågan om beskattningsrätt aktualiseras främst av alternativet med en folkstyrd regional förvaltning. Det är särskilt i det alternativet som det blir angeläget att diskutera olika skattebaser. Jag vill dock framhålla att beskattning av mark eller fastigheter finanssom ieringskälla för investeringar i infrastruktur kan aktualiseras även med statligt eller primärkommunalt huvudmannaskap.

Regionutredningen. SOU 199263

Beskattningsrätt efter omfördelning av uppgifter och finansieringsansvar

En av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen är beskattningsrätten. Med senare års erfarenheter som grund kunde det i och för sig sättas i fråga om en självständig kommunal beskattningsrätt i praktiken längre existerar. Statsmakterna har styrt kommunernas finanser genom likviditetsindragningar och generellt verkande skattestopp i syfte att bromsa den kommunala expansionen. Skattereformen år 1991 hade som en av sina målsättningar att 90 % löntagarna bara skulle behöva betala ca 30 % av inkomsav ten i direkt skatt, dvs endast kommunalskatt. Häri ligger en politisk, om än inte formbunden, spärr mot kommunalskattehöjningar, medan däremot statliga bidrag till kommunerna inte berörs lika direkt av just den begränsningen. De restriktioner för användning av olika skattetyper som kan följa av ett EG-medlemskap berör närmast skatter på rörligt kapital och skatter på konsumtion, särskilt mervärdesskatten som kan behöva sänkas för att inte orsaka störningar i gränshandeln. Den utmaning kommunerna och landstingen står inför när de egna skatterna inte kan höjas och statens finanser inte medger höjningar av statsbidragen, är att öka produktiviteten i verksamheten. Finansiella tillskott kan de i begränsad utsträckning få genom större andel avgiftsfinansiering, men framförallt genom allmän tillväxt i samhällsekonomin så att skattebaserna ökar. Med de givna begränsningarna, och en prognos om att staten även i framtiden kommer att kontrollera kommunernas finanser, är det ändå min uppfattning att det är viktigt att slå vakt om beskattningsrätten. Den ansvarar för en verksamhet bör ha det som fulla ansvaret, också det finansiella. Och den som har det finansiella ansvaret bör ha rimliga möjligheter att överblicka sin finansieringssituation en viss tid framåt. För dessa syften är beskattningsrätten bättre än ett alternativ med ospecificerade statsbidrag som annars framstår alternativ lösning. som en Ett viktigt argument för kommunal beskattningsrätt som ligger delvis vid sidan av de ekonomiskt rationella motiven gäller medborgarinflytandet; meningsfull framåtsyftande valhandling fören utsätter att partiernas ekonomiska alternativ är kända, och ett meningsfullt ansvarsutkrävande att fögderiets gränser är någorlunda tydliga. De ekonomiska och finansiella konsekvenserna av de presenterade framtidsmodellerna är totalt sett knappast dramatiska eftersom de alla rör sig om omfördelning av ansvar inom en given totalram. Ändå väcks givetvis del frågor måste hanteras. en som

6 Ekonomi och finansiering

Med omfördelning av uppgifter och ansvar följer nya förutsättningar att välja och prioritera eftersom olika ekonomiska anspråk ställs mot varandra på ett nytt sätt. Förändringar i områdesavgränsningarna mellan olika huvudmän är störst i alternativet regionalt folkstyre, med dess från staten övertagna ansvar för väsentliga delar av den högre utbildningen och forskningen, trafikinvesteringarna, kulturen, miljövården och det regionalpolitiskt motiverade stödet till näringslivet. Om samtidigt sjukvården till stor del skulle komma att föras till annan huvudman bildas en helt ny gruppering av uppgifter som dels skiljs ut från andra samhällsuppgifter, dels inbördes skall konkurrera tilldelning Även i de om av resurser. andra alternativen lyfts de regionala utvecklingsfrågorna fram, om än inte lika långtgående. Den sannolika innebörden är att de därigenom kommer att prioriteras relativt sett högre än idag, vilket skulle ligga i linje med ett önskemål om en förskjutning av resursfördelningen mot investeringar i infrastruktur med sikte på hållbar utveckling. En långtgående överflyttning av nu nationalstatligt finansieringsansvar till självständiga regioner skulle mycket grovt kunna uppskattas gälla drygt hälften av kostnaderna för den högre utbildningen och forskningen, knappt hälften av kostnaderna för investeringar och underhåll av vägar och järnvägar, ca hälften av kulturutgifterna och merparten av kostnaderna för miljövård och regional samhällsplanering. Av skäl som berörts tidigare bör regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska stöd till näringslivet fortsatt finansieras och till en del regleras av staten även om beslutsrätten i enskilda fall delegeras till regionala organ. Sammantaget betyder detta i mycket runda tal att 15 20 miljarder kronor skulle behöva växlas från statlig till kommunal finansiering, utgående från nuvarande kostnadsbild. Det samlade åtagandet i dessa delar ligger då nära vad som skulle kunna betalas med en generell fastighetsskatt på alla taxerade fastigheter med ca 1-1,25 %, eller med en höjd kommunal utdebitering med ca 250 300 kronor per skattekrona. - Flera utredningar, däribland Storstadsutredningen, Produktivitetsdelegationen och den senaste Långtidsutredningen, har angett väsentligt större framtida investeringsbehov i infrastruktur än vad som för närvarande satsas. Till ett regionalt finansieringsansvar, om det Vägvalet görs, kommer vissa uppgifter som redan idag är kommunalt finansierade, liksom ambitionshöjningar eller nya egeninitierade åtaganden, tex marknadsföringsinsatser internationellt. Till frågan om regional beskattningsrätt, vilken skulle kunna tilldelas såväl en direkt som en indirekt vald församling, hör också frågan om antalet beskattningsnivåer kan tänkas påverka totalt offentligt utgifts- och skattetryck. Björn Hårsman behandlar frå-

Regionutredningen. SOU 199263

gan i sitt bidrag till detta betänkandes Bilaga Med stöd av data från flera länder avvisar han den annars rimliga hypotesen att många beskattningsnivåer också skulle betyda stora utgifter och sammanlagt höga skatter. Han finner inga empiriska belägg för det. Svenska erfarenheter är få. Å sidan ligger utgifts- och skatteena nivåerna i de landstingsfria kommunerna Gotland, Göteborg och

Malmö nära riksgenomsnittet bortsett från att Gotland har en

mycket hög kyrklig utdebitering, vilket indikerar att antalet skattenivåer i fall inte har någon avgörande betydelse. Å andra vart sidan innebar den nya beskattningsnivå som för något år sedan

infördes i den kyrkokommunala strukturen stiften att ambitions-

nivå och total kyrklig utdebitering omedelbart ökade. Frågan om utgiftseffekten av antalet beskattningsnivåer är svår och jag har ingen färdig slutsats. Jämförelser med andra länder måste ta hänsyn till en mängd sidoaspekter som t ex vilka skattetyper som används, hur beskattningsrätten lagregleras m m. Om det bedöms ligga finanspolitiska risker i att många nivåer tar upp skatt för delvis samma ändamål, bör situationen ändå kunna hanteras genom att staten under alla omständigheter besitter makten att slutligt korrigera och styra. Det är inte säkert att möjligheten till ingrepp i kommunernas finanser är ett sämre finanspolitiskt instrument än förhandlingar om enskilda anslag i statens egen budget. Som jag anfört kan det initialt vara svårt att skatteväxla mellan stat och kommun eftersom det uppstår en mängd fördelningseffekter vid sidan av den rena finansieringsförändringen. När växlingen väl är gjord inträder på sätt och vis en motsatt situation. Om lokal och regional beskattning sker efter samma principer blir det då nämligen möjligt för kommuner och region att växla finansieringsansvar utan ingrepp i det grundläggande skattesystemet. En sådan möjlighet kan vara till särskild fördel om regionerna är varandra olika när det gäller storlek, antal ingående kommuner etc. Olika lokala förutsättningar bör då kunna få slå igenom i uppgiftsfördelningen mellan nivåerna. Sammanfattningsvis kan sägas att de i föregående kapitel presenterade modellerna ställer olika krav på fördjupad diskussion om ekonomi och finansiering, även om staten under alla omständigheter förutsätts behålla det övergripande ansvaret för samhällsekonomi och offentliga finanser. Som finansieringsmetod för investeringar i infrastruktur bör övervägas att använda beskattning av mark eller fastigheter, inklusive industrifastigheter.

En politisk och administrativ

ny karta

7.1 Behövs

en ny länsindelning

Så här långt har diskussionerna i betänkandet i huvudsak berört kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ lokala eller regionala. Av min modellpresentation framgår att jag, vid mina överväganden rörande vilka uppgifter kan anförtros olika som huvudmän och förvaltningar, utgått ifrån att modellerna i första hand förutsatts tilllämpade i större regioner än de flesta dagens län. av Jag skall också enligt direktiven bedöma i vilken utsträckning de föreslagna alternativen, eller utvecklingen i övrigt, motiverar en översyn av länsindelningen. Av redovisningen i kapitel 1 angående bakgrunden till utredningsuppgiften, och av redogörelsen i kapitel 2 angående aktuella indelningstrender, framgår sådan analys att en framstår angelägen. Samtidigt är den svår och resurskrävande som att genomföra. Förändringar i länsindelningen som är genomgripande får stora konsekvenser såväl inom den offentliga sektorn för olika aktösom rer som på ett eller annat sätt är beroende av hur administrationen på regional nivå är utformad. Näringslivet, intresseorganisationer av olika slag, de politiska partierna och andra folkrörelser är exempel på grupper som i stor utsträckning etablerat kontakter eller anpassat sin organisation till den ordning som gäller i dag och som i allt väsentligt legat fast i än trehundra år. mer Det krävs, med mitt sätt att utomordentligt starka skäl för att se, mot denna bakgrund genomföra radikal förändring landets en av länsindelning. Även den studie jag låtit utföra i om som Västsverige av länens kulturella förankring, och den studie genomförts som av Sven B. Ek för denna utrednings räkning och presenteras i som Bilaga visar att de ännu äldre landskapen fortfarande är bättre förankrade bland medborgarna än Axel Oxienstiernas län från 1600-talet, så är det ändå uppenbart att länen utgör konstanter i tillvaron som har ett stort och bestående värde. Samtidigt som detta är sagt är det uppenbart att det finns argument för att på allvar pröva länsindelningen inte trots allt om behöver en översyn. I en del landet Västsverige är detta så av - uppenbart att regeringen samtidigt som Regionutredningen tillsattes uppdrog åt mig att efter kontakter med företrädare för Västsverige bl a överväga en ny länsindelning i den delen av landet. I

Hegionutredningen. SOU 199263

Skåne har de politiska företrädarna för kommuner och landsting aktualiserat sammanslagning av länen eller i varje fall en gemenen sam beslutande församling för gemensamma frågor i landskapet Skåne. Också i några andra län spirar diskussion av liknande en slag i varje fall om enskilda kommuners länstillhörighet. Jag har tex mottagit skrivelse från Västerviks kommun med förslag att en kommunen i anslutning till en eventuell översyn av länsindelningen

överförs från Kalmar till Östergötlands län. Av den analys av

regionindelningen som Roger Henning och Ingrid Liljenäs genomfört för min räkning, och presenteras i Bilaga framgår att som den existerande länsindelningen knappast alls har något samband med dagens funktionella regioner. Människor och företag samspelar, också anförts i kapitel i mycket hög grad över som länsgränsema. Den ökande rörligheten har skapat nya funktionella regioner. Också utvecklingen inom den offentliga förvaltningen pekar på att länsindelningen får allt mindre betydelse så som den en är utformad idag. Det finns mot denna bakgrund anledning att göra sådan en bedömning länsindelningen direktiven efterlyser, även bortav som sett från utredningens huvuduppgift att belysa olika alternativa utvecklingar den politiska och administrativa beslutsordningen av på regional nivå.

Från administrativa områden till planeringsregioner

En första utgångspunkt kan de förändrade krav på länsindelvara ningen skapas att länen inte längre i första hand skall ses som av administrativa enheter inom den statliga administrationen utan som också och kanske i första hand områden för samhällsplanering. som Det ställs på dagens och morgondagens regioner krav på att de tillräcklig storlek och så geografiskt arrenderade att de ska vara av utgör näringsgeografiskt naturliga områden. Detta krav blir särskilt tydligt i alternativet med ett regionalt folkstyre där ansvaret för viktiga utvecklingsbetingelser lämnas över till förtroendevalda med ett politiskt inför regionens invånare. Men även med ett ansvar bibehållet statligt för dessa frågor pekar rationella skäl och ansvar effektivitetskrav på vikten av överblick och att planeringsaktiviteter omfattar områden är rationellt arronderade. Det är inte som minst detta argument som varit av betydelse för uppdraget att utarbeta ett förslag till ordning i Västsverige. Flera av de en ny utvecklingstendenser redovisades i kapitel 2 kan i själva verket som utslag att dagens län inte längre svarar mot vad som ses som av framstår näringsgeografiskt naturliga områden. Jag tänker på som det alltmer utvecklade samarbetet på politisk nivå mellan företrädare för olika landsting, näringslivets intresse för större områden

7 En ny karta

vid omorganisationer och de kontakter som jag har haft under arbetets gång med företrädare för organisationslivet vilka pekat på behovet av större områden att verka inom.

Nya myndighetsindelningar En andra utgångspunkt kan vara den utveckling som skett under senare år av olika administrativa indelningar som tillämpas inom olika myndigheter och affärsverk. En aktuell bild av Sveriges administrativa karta redovisas i Bilaga Kartboken. Den bild som framträder är entydig i ett avseende. När olika statliga organ som ett resultat av moderna styrningsfilosofier, som målstyrning och resultatanalys, får frihet att utforma sin regionala organisation efter vad som från den enskilda myndighetens utgångspunkt är rationellt väljer man i allt större utsträckning större områden än dagens län. Detta får som framhållits till effekt att länsindelningen snabbt förlorar sin relevans som sammanhållen indelning för den statliga sektorn. Detta illustreras av iakttagelsen att drygt 40 statliga myndigheter har regionindelningar som avviker från länen i den meningen att de har fler eller färre regioner än 24. Det bör påpekas att detta inte i och för sig kan ses som ett tecken på att den regionala nivå tillmäts allt större intresse. Det kan i en del fall snarare ses som ett resultat av myndigheternas strävan att decentralisera så mycket som möjligt till den lokala nivån, vilket i sin tur leder till att arbetsuppgifterna på regional nivå inte bär upp en lika finfördelad organisation som tidigare. I andra fall, som trafikverken, är emellertid de nya indelningarna också ett uttryck för behovet att planera och prioritera mer övergripande än tidigare. Kartboken ger inte samma entydiga bild av hur en alternativ indelning bör se ut. De kriterier som olika myndigheter, men också organisationer vid sidan av den offentliga sektorn, väljer att tillämpa ger olika resultat beroende på verksamhetens karaktär. Om man lägger de olika kartorna över varandra framträder ett svårtolkat mönster knappast låter sig sammanfattas i en entydig kartbildf som 1 Av Kartbokens sammanfattning framgår dock att vissa kombinationer av län är vanliga. Det gäller Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Jämtland, Kopparberg och Gävleborg som bildar gemensam region i fem av 32 studerade organisationer. 5. Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland som bildar gemensam region i sex fall. Orebro, Västmanland, Södermanland, Värmland, Uppsala och Kopparberg som bildar gemensam region i sex fall. Alvsborg, Skaraborg, Värmland, Jönköping, Ostergötland och Göteborg och Bohus som bildar gemensam region i sex fall. 4. Malmöhus, Kristianstad, Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Jönköping och Gotland som bildar gemensam region i elva fall.

Regionutredningen. SOU 199263En ny karta

Samarbete på regional nivå En tredje utgångspunkt kan vara de spontana samverkansaktiviteter som utgör en av anledningarna till hela utredningsarbetet. Som framhållits ovan har de politiska företrädarna för kommuner och landsting tagit initiativ till samarbetsorgan av olika slag i olika delar av landet, alldeles oberoende av dagens administrativa indelningar och utan större respekt för vad som traditionellt ansetts höra till olika organs arbetsuppgifter. En viktig drivkraft för dessa aktiviteter har varit de förväntningar eller farhågor som många känner inför det svenska närmandet till EG och den ökade konkurrens om utvecklingsresurser och framtidsmöjligheter som detta antas skapa. En annan drivkraft har varit den ökade medvetenheten om infrastrukturinvesteringamas stora betydelse för en fortsatt uthållig ekonomisk tillväxt, särskilt inom trafikområdet. En lokal mobilisering i dessa frågor måste ske i nära samverkan mellan företrädare för flera kommuner och i många fall också mellan flera landsting. Av redogörelsen i kapitel 2 framgår att detta samarbete mellan kommuner och landsting i dag är omfattande och i snabb utveckling.

Modellemas krav på uppgiftsfördelning

En fjärde utgångspunkt kan vara att utgå från de krav på befolkningsunderlag m m som kan härledas ur de olika modeller som skisserats tidigare. Av det föregående har framgått att alla modellerna utgår från nationalstatens suveränitet och kan ses som en tillämpning av den kommunala självstyrelsens princip. Samtidigt är det uppenbart att en indelning av landet i ett litet antal mycket stora regioner får andra konsekvenser för samspelet mellan den nationella nivån och den regionala än en indelning som endast marginellt skiljer sig från dagens 24 län. Med färre och större regioner kan, som anförts, fler och tyngre uppgifter decentraliseras till den regionala nivån. Decentraliseringblir då kraftfull geografisk spridning beslutsbeen men som av fogenheter inte särskilt långtgående. Med flera geografiskt och befolkningsmässigt mindre regioner blir decentraliseringen mer långtgående men inte lika innehållsrik. Stora regioner med betydande egna resurser och en bred kompetens kan i kraft av sin politiska auktoritet utvecklas till självständiga organisationer som slår vakt om en betydande egen självständighet gentemot statsmakterna. Detta kan i praktiken leda till ett faktiskt om formellt federalt system. En sådan utveckling mot federalism

7 En ny karta

är inte förenlig med utgångspunkterna för utredningens arbete och måste därför förkastas. Samtidigt kräver särskilt det regionala folkstyrelsealternativet, som framgått ovan, för att motivera direkta val av ledamöterna i fullmäktigeförsamlingen, att uppgifterna är så viktiga för medborgarna att dessa inte endast deltar i valet utan också är så väl informerade om de olika partiernas ståndpunkter att de kan göra ett rationellt partival. Det kan ifrågasättas om det är möjligt att decentralisera tillräckligt viktiga frågor till län av den storlek och arrondering som vi har i dag.

7.2 En alternativ

geografisk indelning

Även jag inte har underlag för något och om att belägga nödvändigt självklart samband mellan de tidigare diskuterade kompetensförändringarna och länsindelningen, pekar det ovan sagda på det samspel som ändå finns mellan frågan om landets indelning i regioner och ifrågasätta förändringar i kompetensfördelningen. Resultatet av en samlad bedömning tenderar att bli olika beroende av om regionindelningen eller kompetensförändringarna läggs till grund för analysen. Jag har i utredningsarbetet därvid valt att utgå från kompetensförändringarna och sett indelningsfrågan som en andrahandsuppgift. Förutom det självklara kravet att prioritera inom begränsade tidsmässiga resurser, motiveras detta av att jag anser de demokratiska och organisatoriska frågor som aktualiseras vid överväganden om kompetensfördelningen vara mer grundläggande för utvecklingen av den svenska folkstyrelsen än frågan om landets geografiska indelning. Det framstår som naturligt att regeringen och riksdagen först tar ställning till vem som skall ha makten över de viktiga framtidsfrågorna, för att därefter avgöra hur de geografiska områden skall utformas inom vilka olika aktörer skall utöva sina befogenheter. Samtidigt som detta är sagt, framstår det som uppenbart av det material som redovisas i denna utredning, och får en tydlig som belysning i Kartboken, att dagens län har olika förutsättningar som områden för rationell samhällsplanering. De områden Axel en som Oxienstierna utformade för 358 år sedan saknar i allt för stor utsträckning anknytning till de naturliga områden inom vilka kommunikationsströmmar rör sig och ekonomiska aktiviteter bedrivs. De är också resursmässigt mycket ojämnt utrustade, vilket med stor sannolikhet skulle kräva betydande statliga inkomstöverföringar

Regionutredningen. SOU 199263

för att ge någorlunda rättvisa betingelser för ett självständigt ansvarstagande för den typ uppgifter som i de olika modellerna av förutsätts ligga på den regionala nivån. Slutsatsen av de iakttagelser som gjorts under arbetets gång är därför att samtliga alternativ för en framtida kompetensfördelning på regional nivå i första hand bör diskuteras i en ny och annorlunda indelning av landet i regioner eller län. En mot bakgrund av ovanstående iakttagelser naturlig utgångspunkt i arbetet med en sådan alternativ indelning är att den bör bygga på större och färre regioner. Men inte så få eller så stora att grundläggande förutsättningar för sammanhållen nationell politik kommer i fara. Det måste en också vara en självklar utgångspunkt att de nya regionerna är naturliga underlag för en politik och planering för uthållig som utveckling, vilket framstår som huvudsyftet med en reform. Även med dessa förutsättningar finns många alternativa tillvägagångssätt vid arbetet med att konstruera sådan alternativ inen delning. Jag har i den samtidigt genomförda studien av länsindelningen i Västsverige ingående analyserat dagens länsindelning i den delen av landet; studerat samarbetsmönster, pendlingsströmmar, befolkningsutveckling, befintlig samhällsservice osv i de berörda länen. Jag har också låtit Statskontoret studera verksamheten vid dagens länsstyrelser och bedöma konsekvenserna av att slå samman de fyra länen till ett stort västsvenskt län. Den västsvenska utredningen kan fallstudie som ses som en belyser vilken typ av överväganden som måste till för att komma fram till någorlunda välgrundad uppfattning hur ett alternaen om tiv till dagens länsindelning bör se ut. Det har inte varit möjligt för mig att under den förkortade tid som stått till förfogande för arbetet både analysera kompetensfördelningen på regional nivå och samtidigt genomlysa de regionalekonomiska frågeställningarna så ingående för hela landet. Att förbereda en förändring av länsindelningen är en process måste förankras bland de berörda i kommuner och landsting. som Om det dessutom är så, som det är i ett par av de alternativa modeller som diskuterats ovan, att den nya indelningen skall ligga till grund för en fortlöpande demokratisk beslutsprocess kring viktiframtidsfrågor, är det ytterligare angeläget att de områden som ga slutligen utformas känns naturliga inte bara från ett statligt utredarperspektiv utan också för de förtroendevalda företrädare för medborgarna som får ansvaret att föra reformverket vidare. En ekonomisk, geografisk och kulturell studie av det slag som jag genomfört i Västsverige, men omfattande landet som helhet, bör därför kompletteras av överläggningar med företrädare för olika delar av landet, innan ett förslag presenteras som underlag för en

7 En ny karta

samlad bedömning av hur den framtida indelningen bör se ut. mer Mitt intryck av den nu genomförda utredningsetappen är att förutsättningarna för att redan nu utforma en sådan skiss för indelningen av hela landet varierar väsentligt om man utgår ifrån att den åtminstone i någon mån skall ha anknytning till regionala politiska processer. I Västsverige har man förmodligen hunnit längst i detta avseende. De politiska partierna är i stort sett eniga om en västsvensk

region bestående av Hallands, Göteborgs- och Bohus, Älvsborgs

samt Skaraborgs län, även om viss diskussion finns om Halland och därtill i någon mån Värmlands tillhörighet. Partierna i Västsveom rige har också på det hela taget en gemensam bild av hur man vill utforma en organisation för att driva regionens utvecklingsfrågor. Även i Skåne finns klar politisk vilja till skånsk enhet, i en en första hand genom bildandet av någon form av politiskt valt organ för Skånes utveckling. Landstingen i Malmöhus och Kristianstads län har tillsammans med Malmö stad och kommunernas länsförbund i skrivelse till regeringen begärt att få till stånd försöksverksamhet rörande dessa frågor. I Mälardalen finns en växande samverkan baserad på en politisk process under utveckling. Den har nu även i organisatoriskt avseende fått fastare former genom bildandet av Mälardalsrådet. Samtidigt finns områden kring Mälardalens kärna som knackar på dörren, men på det hela taget kan Mälardalsregionen i dag placeras på kartan utan större problem. Sydostlandet är ett exempel där ett samarbete byggs utifrån upp gemensamma intressen i flera län, klarast manifesterat genom arbetet med att i regionen stärka den högre utbildningen och forskningen. Men även på flera andra håll i landet pågår aktiviteter, mer eller mindre fast formerade, som grundas på behovet att hantera vissa frågor över större geografiska områden. Ett förslag till indelning av landet i regioner skulle i dag behöva göras med reservationen att väven är olika stark i olika delar av landet. I storstadsregionerna synes väven redan vara hållbar. I andra delar av landet är nätverken svagare, även om man på flera håll kan se hur en regionindelning är på väg att växa fram baserad på olika samverkansprocesser. Det finns också områden t ex i norra Sverige, där varje förslag om en ny regionindelning i dag skulle väcka häftiga reaktioner.

Regionutredningen. SOU 199263

7.3 alternativa kartskisser

Några

Även jag saknar det fullständiga underlaget för leda det i om att bevis, har jag under utredningsarbetet blivit övertygad om att en fortsatt fördjupad analys av regionindelningen kommer att resultera i ett förslag till indelning av landet i 8-12 regioner. Av betydelse för denna uppfattning har varit inte bara de spontana samverkansprocesser som växer fram runt om i landet och utvecklingen av olika myndigheters regionindelningar. Den avgörande anledningen är det behov som finns av näringsgeograñskt naturliga regioner, med var för sig tillräckliga resurser för att kunna ta ett självständigt politiskt ansvar inom regionen för den egna

framtida utvecklingen. Inte minst från demokratiska utgångspunk-

ter är det nödvändigt att i varje fall det regionala folkstyrelsealternativet blir så kompetensmässigt kraftfullt att arbetet förmår engagera partiernas ledande företrädare i regionen samt skapar ett underlag för livskraftiga politiska processer och därmed ett stort intresse från medborgamasväljarnas sida. Men jag anser inte att jag har tillräckligt underlag för att presentera ett förslag till regionindelning. Det utredningsmaterial som jag presenterar måste kompletteras på det sätt jag angivit innan frågan är mogen för en diskussion av indelningen i detalj. För att ändå bidra till den diskussionen, och samtidigt ge en bild av den ungefärliga karaktären av de områden inom vilka de framtida utvecklingsfrågorna skulle kunna komma att hanteras av starka lands- hövdingar på statens uppdrag eller av framträdande politiker med mandat från regionens invånare redovisas i det följande tre alter- nativa skisser vilka var för sig är tänkbara som underlag och utgångspunkt för ett vidare utredningsarbete. Jag har valt att lämna endast ytterst begränsade kommentarer till skissema. Detta motiveras av att de är just illustrationer och inte förslag från min sida. Jag vill gång erinra den dynamik än en om som finns på detta område i dag. En bedömning olika alternativa av indelningar måste därför göras under hänsyn till vilka framtida förändringar i förutsättningar t ex för näringslivet som vi ser framför oss. Det är viktigt att inte enbart lita till backspegeln som analysinstrument i dessa frågor. Som ett exempel på hur olika framtidsbedömningar kan göras, i samarbete med de berörda, kan den sydöstra delen av Sverige tas fram. I den första kartskissen har Blekinge, Kronobergs och Kalmar län bildat en ny sydostregion. Detta alternativ tar fasta på det samarbete som nu växer fram mellan dessa tre län. Det utgår från en optimistisk bedömning av den framtida ekonomiska utvecklingen i Baltikum och Centraleuropa, främst östra Tyskland och

7 En ny karta

Polen, och från framtidsbedömning i vilken Östersjön i den

en nya Hansans perspektiv utvecklas till tillväxtregion i Nordeuropa. en I ett sådant perspektiv framstår framtidsförutsättningarna för en på detta sätt arronderad region som goda, inte minst därför att den inte är belastad med en infrastruktur från 1900-talet, i ett som 2000-talsperspektiv kan komma att framstå som föråldrad. Det som i dag framstår svagheter och brister i regionens förutsättningar som kan i detta perspektiv möjligen något paradoxalt framstå med positiva förtecken inför framtiden. Om man däremot utgår från dagens verklighet och har mindre en optimistisk bild av den sannolika utvecklingen i Centraleuropa, det tidigare Sovjetunionen och möjligheterna för östra delarna Tyskav land att snabbt komma ifatt resten Västeuropa, kommer av man sannolikt fram till att utgångsläget inte är tillräckligt bra i dessa tre län för att de skall få rättvisa möjligheter till utveckling, de om självständigt och med begränsat stöd från staten skall forma sin framtid. Med framtidsförutsättningar detta slag skulle det ligga av närmare till hands att föreslå större Skåneregion, där den tillväxt en

som kan förväntas i framförallt Öresundsregionen också får tjäna

som dragkraft för Blekinge men kanske också för delar av Kronoberg och i varje fall den södra delen av Hallands län, dvs den indelning som redovisas i den andra kartskissen. Andra exempel på att den, i kartfigur skisserade indelningen inte är invändningsfri, och att det kan svårt att utan förvara en djupad diskussion komma fram till en bra lösning, gäller området i Bergslagen samt Örebro och Värmlands län, där olika lösningar kan framstå som lika naturliga vid ett studium normalt beav tydelsefylla näringsgeografiska förhållanden. Skissen i figur 1 bygger på betoning ekonomisk bärkraft en av

och målsättningen att en region bör ha minst ca 500 000 invånare.

Samarbetssträvandena i Västsverige, Skåne, Sydostlandet och Mälardalen har bildat utgångspunkt, varefter indelningen i övrigt fått anpassa sig till detta med den ytterligare förutsättningen att hela län utgjort byggklotsar. I figur 2 har avsteg gjorts i Sverige från kravet på minsta norra invånarantal med hänsyn till de stora geografiska ytorna och de stora avstånden. I södra Sverige visas hur ett avsteg från nuvarande länsgränser skulle kunna bidra till näringsgeografiskt bättre gränsdragningar och jämnare befolkningsfördelning, utan anspråk på att de valda avvikelserna är de bästa. I det fortsatta arbetet med en indelningsreform bör kommuner användas slutliga byggklotsom sar. Figur 3 tar sin utgångspunkt i nuvarande indelningar för stora företag och näringslivsorganisationer, högskolorna, trafikverken

Regionutredningen. SOU 199263

samt regionsjukvården, utan att vara helt identisk med någon av dem. Den bygger på en föreställning om att bärkraftiga regioner

skall så starka att ansvaret för de tyngsta samhälleliga funktiovara

inklusive stor del av infrastrukturen, skall kunna fullgö-

nerna, en

ras regionalt i stort sett utan statliga mellanregionala utjämningsin-

I skissen har Stockholms län med sina 1,6 miljoner invånare satser. trots Mälardalssamarbetet behållits en avskild huvudstadssom region.

8 Slutomdöme och

vägval

Utredningsuppgiften

Som uppgiften är definierad i regeringens direktiv, har jag inte haft till uppgift att utarbeta och rekommendera särskild ordning för en den framtida kompetensfördelningen på regional nivå mellan statliga och kommunala organ. En sådan uppgift kräver politiska ställningstaganden av principiell betydelse, som det måste ankomma på regeringen och den fortsatta parlamentariska beredningen att hantera. Min uppgift har i stället varit att analysera den utveckling som skett inom för regionernas utveckling väsentliga samhällssektorer, samt med ledning av det skissera alternativa utvecklingslinjer. Jag har också haft till uppgift att bedöma i vilken utsträckning de olika alternativen motiverar översyn landets indelning i län eller en av andra regionala områdesbildningar.

8.2 Ett

avgörande vägval

Vi har i Sverige sedan lång tid tillbaka utvecklat dualistisk en förvaltningsfilosofi där arbetsuppgifterna delas mellan staten och kommunerna, representerade landstingskommuner och primärav kommuner. Uppgifter har flyttats mellan dessa i olika riktorgan ningar. Under senare årtionden har tyngdpunkten legat i en successiv överflyttning av serviceproducerande uppgifter till de kommunala organen. Den offentliga sektorns tillväxt i vårt land är i stor utsträckning den kommunala självstyrelsens historia. Det ligger med detta synsätt ingen stor dramatik i att på nytt nu överväga den förvaltningspolitiska hemvisten för olika uppgifter. Vare sig statsmakterna väljer den statliga eller den kommunala vägen befinner de sig i välkänd terräng. Det går att argumentera för båda alternativen och därvid ta stöd i svensk förvaltningspolitisk tradition. Samtidigt som detta är sagt, bör det noteras att de uppgifter som jag har koncentrerat mitt intresse på har karaktär än de en annan serviceuppgifter som dominerar på de kommunala nivåerna i dag.

Regionutredningen. SOU 199263

Sammantaget handlar de makten över framtiden i de olika om bygder berörs eventuella förändringar. Därmed blir uppsom av giften något väsentligt mer än att från praktiska utgångspunkter fördela verksamhetsansvar för den service under alla omsom ständigheter måste handhas av någon. Uppgiften att välja väg handlar också om hur det svenska demokratiska systemet skall utvecklas, på vilken nivå i landet som avgörande beslut stor ideologisk tyngd skall fattas och hur ett av inslag nationsövergripande sammanhållning och solidaritet skall av utformas, i framtid när de svenska politiska partierna fått ytteren ligare den europeiska att bevaka och utnyttja. en arena - - Sedd i detta perspektiv är uppgiften att välja väg genomgripande och kan nästan framstå ödesmättad. Inte minst om hänsyn som också tas till behovet att definiera nya geografiska områden för av dessa viktiga framtidsbeslut, framstår uppgiften för den parlamentariska beredning skall ta vid och fullfölja det utredningsarbete som jag haft ansvaret för stor och avgörande. Till denna slutsats som bidrar också den snabba utvecklingen i vår omvärld, som gör att framtidsbedömningar är svårare att göra än vad vi kanske är vana vid från perioder med mindre dramatiska förändringar. Jag har trogen mina direktiv valt att förhålla mig neutral till de olika alternativ redovisats. Samtliga alternativ är utformade som enligt de tre kriterier redovisas i kapitel vilket vill säga att de som bygger på subsidiaritet grundhållning, att de är möjliga att som utveckla vidare för sig utan principiella förändringar samt att de var är möjliga att känna igen för dem under senare år deltagit i som debatten den regionala nivån i den svenska folkstyrelsen. om Det har samtidigt varit min ambition att inte gräva nya diken mellan dem i debatten förordat länsdemokrati och dem som som argumenterar för att landstingen tvärtom bör avvecklas. Med det synsätt ligger till grund för och modeller i min som resonemang utredning finnns ingen avgörande ideologisk eller i övrigt principell skillnad mellan de två kommunala alternativen. Tvärtom tenderar de att konvergera vid diskussion om hur behovet av samordning en och överblick bör lösas inom regionerna. Det indirekt valda kommunal- eller regionförbundet i den kommunala samverkansmodellen har i allt väsentligt uppgifter som det direktvalda regionsamma fullmäktige i den regionala folkstyrelsemodellen. Dessa två alternativ skiljer sig dock sinsemellan i två avseenden kan framstå mycket betydelsefulla valsätt och finanssom som iering. Skillnaden bör ändå inte överdrivas. Både det direkt valda och det indirekt valda organet har sin demokratiska legitimitet grundad i valmanskåren inom den region vars frågor de har ansvaret för. Och finansieringen måste i båda alternativen bli en

8 Slutomdöme vägval -

kombination av uttaxering inom regionen och från staten överförda

resurser. I själva verket ligger de två alternativen så nära varandra att det är möjligt att se den indirekt valda beslutande församlingen i regionförbundet som ett steg på vägen från dagens ordning till ett direktvalt regionalt fullmäktige. Den särlösning presenteras i som Västsverigeutredningen har som utgångspunkt det intresse som finns i Västsverige att ta ett eget större för den regionala ansvar utvecklingen, alldeles oavsett hur den parlamentariska beredningen väljer att arbeta vidare. Det har förutsatts att den fullmäktigeförsamling som skall utöva beslutanderätten i det västsvenska regionförbundet i framtid utvecklingen går åt detta håll en - om utan administrativa förändringar i övrigt både skall kunna och ges åta sig flera arbetsuppgifter, och dessutom kunna övergå till att utses i direkta val. Principiellt, och sannolikt också praktiskt, är det andra vägval som kan göras större, nämligen valet mellan att å sidan - ena fullfölja och ytterligare utveckla den statliga samordnade länsförvaltningen och å andra sidan välja något av de två kommunala alternativen. Dels innebär ett val något de kommunala alterav av nativen för den statliga sektorns del, att den målkonflikt finns som mellan å ena sidan sektororganens strävan att finna regiona- - egna la indelningar och å andra sidan strävan att samordna viktiga statliga planeringsinsatser på länsstyrelsen sannolikt avgörs till sektororganens fördel. Dels begränsas med detta alternativ statsmakternas möjligheter att styra den regionala utvecklingen till lagstiftning och finansiering samt tillfälliga insatser det slag av som skett tex i samband med storstadsförhandlingarna rörande trafiken. Samtidigt tenderar också det statliga alternativet att konvergera mot den kommunala samverkansmodellen i det fall den inte senare kompletteras med ett regionalt kommunalförbund för övergripande överblick och samordning. Genom att staten via länsstyrelsen i så fall förutsätts behålla ansvaret för samordning och regional överblick skiljer sig då alternativet med kommuner i samverkan från det renodlat statliga alternativet främst att landstingen förutgenom sätts avskaffade i kommunmodellen. Ett resonemang på detta sätt tydlig antydan att det ger en om finns kombinationsmöjligheter mellan de tre principmodeller som skisserats i det föregående. Ett val mellan de olika handlingsalternativen bör rent logiskt först gälla frågan de regionala om framtidsfrågorna bör kanaliseras genom den statliga eller den kommunala demokratin. Om valet faller på den statliga sektorn återstår därefter att ta ställning till landstingens framtida roll och uppgifter.

Regionutredningen. SOU 199263

För ett sådant ställningstagande måste frågan om sjukvårdens finansiering och administration bli avgörande. Den frågan hanteras för närvarande i parlamentarisk utredning med uppgift att likt en regionutredningen presentera olika alternativ. Om valet däremot faller på den kommunala sektorn blir nästa fråga avgöra ansvaret för de regionala frågorna skall åvila att om kommunerna i samverkan ett indirekt valt fullmäktige, eller genom frågorna bör anförtros särskild regional kommun i vilken om en väljarna direkt på valdagen får utse den beslutande församlingen. Ett ställningstagande enligt den statliga vägen kan i och för sig göras omedelbart, under förutsättning att frågan betraktas som i huvudsak inomstatlig omfördelning uppgifter mellan statliga en av myndigheter. Men valet har större principiella konsekvenser än så. För det politiskt-demokratiska systemet betyder Vägvalet i det statliga alternativet att riksdagens och regeringens ansvar markeras framför politiskt valda på lokal och regional nivå. En inomorgan statlig omfördelning uppgifter i kombination med en reform av av regionindelningen betyder därtill att grundligare måste ge sig man in i uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Sammantaget innebär detta att även ett vägval enligt det statliga alternativet, i och för sig mindre ingripande och komplicerat än de andra ur genomförandesynpunkt, bör vila på uppfattningen att det är hållbart på överskådlig sikt. Smärre justeringar i arbetsfördelningen inom staten skall naturligtvis inte hindras under tiden som detta alternativ blir föremål för grundligare överväganden i bl a indelningsfrågan. Ett ställningstagande rörande den kommunala vägen kan göras i två steg. I det första steget kan ansvaret för de tunga regionala framtidsfrågor där länsstyrelsen i dag har ett avgörande inflytande flyttas till ett regionalt med kommunerna och landstingen organ valkorporationer. Därefter kan detta omvandlas till ett regiosom nalt folkstyre med eller utan ansvar för sjukvårdens finansiering, beroende vilken ställning man tar till den frågan i framtiden. av En komplikation i sammanhanget är naturligtvis att varje alternativ saknar direktvald regional nivå torde kräva en ändring som en regeringsformen RF 17, i vilken stadgas att det i riket skall av finnas både primärkommuner och landstingskommuner och att beslutanderätten i dessa skall utövas av valda församlingar. Om frågan kompetensfördelningen är komplicerad, samtidigt om den många kombinationsmöjligheter underlättar som rymmer som ett stegvis genomförande modell, framstår problemen med av en ny genomförandet svårare såvitt gäller regionindelningen. Som framgått mina kommentarer i tidigare avsnitt har jag kommit till den av uppfattningen att dagens länsindelning inte är ändamålsenlig som

8 Slutomdöme vägval -

underlag för en modern samhällsplanering. Skillnaderna i storlek och resurser mellan olika län är alltför stora, samtidigt som länen är olämpligt arrenderade utifrån dagens ekonomiska förutsättningar. Samtidigt innebär en reform som leder till ett färre antal län, i huvudsaklig överenstämmelse med de stiliserade indelningarna i föregående kapitel, långtgående konsekvenser både för direkt berörda länsstyrelser, kommuner och landsting och för indirekt berörda som näringslivet och de politiska partiernas länsorganisationer. Det kan sättas i fråga om det är praktiskt och politiskt möjligt att vid och tidpunkt genomföra så genomgripande en samma en reform, och samtidigt få den helhjärtade uppslutning regionalt och lokalt som är en förutsättning i varje fall för att de kommunala alternativen skall fungera framgångsrikt i ett längre perspektiv. Även med sådan fördjupad beredning frågan jag uttalat en av som mig för i det föregående kommer betydande konflikter att återstå för statsmakterna att slutligen lösa.

8.3 reform alternativ

Stegvis som

Vid en samlad bedömning av möjligheterna till genomförande, ligger det nära till hands att väcka tanken på att avstå från en samlad reform rörande dessa frågor vid ett och samma tillfälle. Även det bryter mot vad vi är vid i samband med reformer om vana av detta grundläggande slag kan övervägas en strategi där de lokalt och regionalt verksamma politiska företrädarna för medborgarna ges initiativet i den fortsatta processen, under förutsättning att statsmakterna har valt den kommunala vägen i det fortsatta arbetet med att reformera den regionala nivån i det svenska folkstyret. Detta skulle kunna ske genom att ta fasta på de initiativ till samverkan som redan i dag växer fram som ett resultat av den politiska viljan att, oberoende av administrativa gränser och traditionell kompetensfördelning, ta ansvaret för regionens utveckling. Enligt sådan strategi förklarar statsmakterna att de är beredda en att kommunalisera de regionala framtidsfrågorna så som de är

definierade i denna utredning eller på annat sätt på initiativ från

de berörda kommunerna och landstingen. Ansvaret för de fortsatta initiativen överförs då på den kommunala sektorn. Rent praktiskt innebär detta att staten då är beredd att på uppmaning från de berörda landsdelarna tillsätta en förhandlingsman efter modell av Västsverigeutredningen, som får i uppgift att gemensamt med berörda kommuner och landsting komma fram till ett lämpligt område för region och välja mellan de två en ny huvudlinjerna i det kommunala alternativet. Den statliga förhand-

Regionutredningen. SOU 199263

lingsmannens uppgift blir inte minst att bevaka att valda lösningar inte omöjliggör en utveckling i omkringliggande regioner. En stegvis strategi av detta slag kan stärkas genom att statsmakterna efter modell från kommunindelningsreformen anvisar en indelning av landet i preliminärt arronderade planeringsregioner, som programmatiskt bör ligga till utgångspunkt vid bedömningen av olika regionala initiativ. De är sålunda inte avsedda att följas slaviskt i en genomförandefas, utan ändringar bör vara möjliga som ett resultat av dialogen med lokala företrädare. Med en reformstrategi av detta slag kommer de politiska företrädarna i Västsverige med all sannolikhet att vilja gå vidare med det samarbete som startat och fördjupats under arbetet med Västsverigeutredningen. Företrädare för kommuner och landsting i Malmöhus och Kristianstads län kommer sannolikt att omgående kräva en statlig medverkan för att få bilda ett gemensamt parlament för Skåne. Och företrädare för andra landsdelar får ökade incitament att vidare med de tankar som nått olika långt i olika regioner. Under en övergångstid kommer en ordning av detta slag att leda till att kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ kommer att se olika ut i olika delar av landet. Detta kan framstå som stötande från konstitutionell synpunkt. Det ligger i nationalstatens väsen att de demokratiska spelreglerna är likformigt utformade i alla delar av statens territorium. Tunga invändningar kan förväntas mot ett förslag av detta slag grundade på uppfattningen att varje medborgare i landet bör vara tillförsäkrad samma och rättvisa möjligheter att påverka de politiska frågorna. Och det kan hävdas att detta inte gäller i en situation där det demokratiska inflytandet skall kanaliseras på olika sätt beroende av i vilken del av landet medborgaren är bosatt. Mot dessa invändningar kan anföras att det i grunden inte handlar om att delegera olika mycket makt till olika regioner. De skillnader som efter en tid kan iakttas orsakas av de olika bedömningar av framtidsutsikterna och viljan och förmågan att ta eget ansvar som görs på lokal och regional nivå. statsmakterna har med denna strategi valt att inte bara delegera ett antal frågor till de regionala företrädarna. Man har inom vida ramar valt att delegera också graden av regionalt självbestämmande till dem som har uppgiften att verkställa detta självbestämmande. Det måste medges att en reformstrategi av detta slag utgör en innovation som kan verka orealistisk vid första påseende. Den skulle bryta mot mycket som antagits som självklart vid överväganden rörande den offentliga sektorns organisation i vårt land. Och den skulle som sagt till synes innebära ett avsteg från de strävanden till nonnalisering och likabehandling som utgör mycket

8 Slutomdöme vägval -

kittet i framväxten nationalstaten och dess kulturella samav av hörighet. Med den kan samtidigt ytterligare ett steg i den utses som veckling den kommunala självstyrelsen som successivt inneburit av detaljerade statsbidragsregler ersatts ramlagstiftning, för att att av slutligen i den kommunallagen ge kommunerna i det närmaste nya total frihet själva besluta sin organisation. Och det kan att om sannolikt förväntas att de skillnader framträder i ambitionerna som att ta över från statliga organ blir övergående, i takt med att ansvar också regioner i dag inte hunnit lika långt som andra blir som intresserade att utnyttja de nya möjligheter som öppnar sig. av En utveckling efter dessa linjer skapar samtidigt ett behov av flexibilitet inom den statliga administrationen. Dagens länsstyrelseorganisation kommer då successivt att övergå i organisation med en huvudsakligen myndighetsutövande uppgifter, inkluderande kon-

troll och uppföljning kommunal verksamhet. Olika länsstyrelser av kommer under övergångsperiod att ha olika arbetsuppgifter och en därmed rimligen olika behov av resurser och organisation. Detta kommer naturligtvis att skapa vissa svårigheter. Men inte heller dessa skall överdrivas. Redan dagens länsstyrelser arbetar under betingelser olika ut beroende var i landet de är som ser av verksamma.

8.4 Avslutande kommentar

Mitt utredningsuppdrag är egentligen slutfört i och med presentationen de olika alternativen för en framtida kompetensfördelav ning på regional nivå, och mitt förord för en ny regionindelning med färre och större regioner. Nästa steg i utredningsarbetet rörande dessa frågor skall enligt regeringens besked i årets budgetproposition bli arbetet inom parlamentarisk beredning. Kommentaen i detta kapitel i betänkandet bör synpunkter som kan rerna ses som övervägas i anslutning till detta arbete. Synpunkterna har framförts mot bakgrund av den mångåriga

diskussionen dessa frågor, vilken framstår som mer polariserad om än vad är motiverat vid en analys av sakfrågorna. Möjligsom heterna att nå fram till politisk kompromiss mellan olika uppen

fattningar i fråga kompetensfördelningen framstår mot denna

om inte oöverstigliga, samtidigt det skall erkännas bakgrund som som kompetens- och indelningsförändringar av detta slag är utomatt ordentligt svåra att nå full uppslutning kring. Detta kan, enligt mitt motiv för att också överväga tankar som inte sätt att se, vara ett tidigare framstått naturliga eller självklara. som

Appendix

9 för hållbar

Planering utveckling

I detta kapitel behandlar jag området samhällsplanering i vid bemärkelse. Jag har valt att inkludera två områden strategisk av betydelse för den regionala utvecklingen, nämligen miljövård och energiförsörjning. Sambanden mellan energi- och miljöområdena är starka och har därtill gemensamt att möjligheterna att påverka dem förutsätter samhällsplanerande åtgärder. Kapitelrubrikens benämning hållbar utveckling lanserades

först av den så kallade Brundtlandkommissionen sustainable deve-

lopment, som ägnade sig åt problemen med de globala miljöhoten och möjligheterna att länka in utvecklingen mot uthållig tillväxt utan miljöstörningar. Kommissionen noterade att tvärsektoriell samhällsplanering är en nödvändig förutsättning för ett gott resultat.

Övergripande

samhällsplanering

Samhällsplanering är ett vitt och mångomfattande begrepp. Med en vid definition kan det sägas syfta på de och åtgärder processer som vidtas av olika aktörer för att påverka samhällets framtida utformning och utveckling. Det kan tex röra sig om planering av trafikens infrastruktur, utbildning och bebyggelse. Genom framen synt styrning av dessa faktorer och förhållanden kan förutsättningar för tillväxt och resurshushållning skapas. I så måtto är de flesta åtgärder som vidtas av kommuner, länsstyrelser och andra aktörer att betrakta som samhällsplanering. I ett snävare perspektiv kan samhällsplanering beskrivas de som formella och lagreglerade planeringsprocesser vidtas komsom av muner och länsstyrelser inom den fysiska planeringen. Dessa processer styrs huvudsakligen av plan- och bygglagen PBL 1987210 och naturresurslagen NRL 198712. Till denna lagstiftning är dessutom en rad övriga lagar kopplade, tex miljöskyddslagen och väglagen. De bildar tillsammans ett komplex som fastlägger planinstrument, aktörer, skyddsvärda mark- och vattenområden etc.

Regionutredningen. SOU 199263

PBL bygger på synsättet att samhällsplaneringen är påverkbar och kan styras genom de formella processer som lagen stadgar. Genom dessa skall också olika sakägares intressen och processer intresset av en offentligt och demokratiskt förankrad planering tillgodoses. I detta kapitel beskriver jag främst samhällsplaneringens hårda kärna, dvs de förhållanden och processer som har samband med den formella fysiska planeringen.

9.1.1 Nivåer och aktörer Fysisk planering bedrivs på central, regional och lokal nivå. Genom PBL har decentralisering planeringen från central och regioen av nal till kommunal nivå föreskrivits. Kommunerna har således huvudansvaret för den fysiska planeringen. Kommunerna har också planmonopol, dvs avgör i princip ensamma inom de gränser som i lag PBL hur mark- och vattenanvändningen skall ske samt ges hur bebyggelsen skall utformas. Kommunerna skall som ledning för sitt arbete med den fysiska planeringen upprätta Översiktsplaner. Allmänt gäller att kommuplanering skall förutsättningar för en från social synpunkt nernas ge

god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Översiktsplanerna

skall översiktligt ange användningen av mark och vatten samt be-

byggelseplaneringen. Översiktsplanerna skall tjäna som utgångs-

punkt för kommunernas arbete med att upprätta detaljplaner och områdesbestämmelser för mindre geografiska områden. Vidare kan kommunerna välja att göra fördjupningar av delar av en översiktsplan.

Översiktsplanerna antas av kommunfullmäktige men är inte juri-

diskt bindande för detaljplaneringen. Områdesbestämmelserna och detaljplanerna har däremot formell rättsverkan och gäller under en period om fem till femton år. De flesta av landets kommuner har antagit Översiktsplaner i enlighet med PBLs bestämmelser. PBL ger även möjlighet för regeringen att utse ett regionplaneorgan för att i en regionplan lösa sådana mellankommunala frågor inte löses Översiktsplaner och länsstyrelsernas samsom genom ordnande verksamhet. Regionplanering är i princip en kommunal angelägenhet och skall ske om någon kommun i regionen motsätter sig denna. Antagna regionplaner skall tjäna som ledning för kommunernas vidare planering man har ingen juridiskt bindande verkan. Det kan dock noteras att en antagen regionplan formellt ger regionplaneorganet möjlighet att genom överklaganden agera mot kommunala detaljplaner som strider mot planen. Regionplanering förekommer för närvarande i Stockholms län

9 Hållbar utveckling

och i Göteborgsregionen. I Stockholms län har landstinget tilldelats uppgiften genom särskild lagstiftning, i Göteborgsregionen ett kommunalförbund i enlighet med bestämmelserna i PBL. Länsstyrelserna skall bevaka att kommunerna tar hänsyn till statens intressen i den fysiska planeringen. Länsstyrelserna skall huvudsakligen genom samråd med kommunerna i olika faser av planprocesserna tillse att riksintressen enligt NRL tillgodoses, att samordningen mellan kommunerna sker på ett lämpligt sätt samt att planeringen tar hänsyn till boendes hälsa och säkerhet. Det åligger också länsstyrelserna att under samråden i allmänhet ta tillvara statens intressen. Detta sker bl a genom samråd mellan länsstyrelsernas olika enheterlänsexperter samt genom samordning med statliga sektorsmyndigheter. I NRL anges vissa av riksdagen beslutade restriktioner för användningen av mark och vatten. Ytterligare restriktioner för kommunernas planering, riksintressen, formuleras också av länsstyrelserna och centrala sektorsmyndigheter. Genom länsstyrelsernas beslut i planfrågor prövas och definieras dessa. Det åligger länsstyrelserna att stödja kommunernas planarbete genom att bidra med underlag om t ex riksintressen inför översiktsplaneringen. I det fall en kommun inte tagit hänsyn till länsstyrelsens synpunkter i antagna områdesbestämmelser och detaljplaner har länsstyrelsen möjlighet att bestämmelsernaplanerna till prövta upp ning. Länsstyrelsen har vid sin prövning möjlighet att upphäva hela eller delar av planen eller att avstå från åtgärd. Länsstyrelsen kan dock inte sätta ett annat beslut i planens ställe. Regeringen har rätt att pröva om antagna regionplaner är i överensstämmelse med NRLs bestämmelser om skydd för riksintressen. Regeringen kan upphäva en regionplan i delar eller i dess helhet. Regeringen har också rätt att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose riksintressen enligt NRL eller för att uppnå mellankommunal samordning. Kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan och kommunalförbunds beslut om regionplan kan överklagas till kammarrätten i första instans och regeringsrätten i andra instans. Detaljplaner kan överklagas till länsstyrelsen i första hand och till regeringen i andra hand. Den överprövande instansen får fastställa eller upphäva beslutet om planen i sin helhet eller delvis. Frågor om samhällsplanering handas i allmänhet av stadsbyggnads- eller stadsarkitektkontor inom kommunerna. Under senare tid har dock märkts en tendens att centralisera planfrågorna till kommunstyrelsens förvaltning för att öka samordningen inom kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Inom länsstyrelserna finns från den 1 juli 1991 länsarkitekten som länsexpert för bl a samhällsplaneringsfrågor. Vid de flesta länsstyrelser är länsarkitekten alltjämt chef för planenheten. Vid ett par länsstyrelser har man dock i samband med övergången till samordnad länsförvaltning valt att omorganisera så att samhällsplaneringsfrågorna handhas i en mer projekt- eller matrisinriktad organisationsmodell. Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om fysisk planering och hushållning med naturresurser. Verket skall följa utvecklingen inom området samt förmedla kunskaper och erfarenheter. En av Boverkets viktigare uppgifter är vidare att samordna övriga statliga myndigheters arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av PBL och NRL. Ett stort antal övriga statliga sektorsmyndigheter skall delta i detta arbete. Regeringen fungerar inom detta område huvudsakligen som överklagandeinstans men kan som ovan nämnts även ta upp ärenden till prövning på eget initiativ. En utredning har nyligen föreslagit att regeringens överklagandeärenden överförs till en ny nämnd, Plan- och byggnämnden. Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag.

9.1.2 Roller och utvecklingstendenser

Genom PBL har huvudansvaret för den fysiska planeringen lagts på kommunerna, som i sina planer skall göra avvägningar mellan olika sektorer och ta hänsyn till statens krav på bl a riksintressen. Länsstyrelsernas roll har i lagstiftningen förändrats från att vara detaljgranskande till att vara en samrådsinstans med överblick över behov av mellankommunal samordning. Boverket har också definierats som ett organ för samverkan och erfarenhetsutbyte. Regeringen skall endast i undantagsfall ta del i planeringen eget initiativ genom att ta upp planer till prövning. PBL och de övriga lagarna inom området har introducerats under de senaste årens högkonjunktur då förutsättningarna för samhällsplaneringen varit delvis annorlunda än de som gällde då lagstiftningen tillkom. De senaste åren har präglats av ett högt exploateringstryck i många kommuner. Detta har inträffat samtidigt som synen på samhällsplaneringen delvis förändrats. Från att tidigare ha byggt ett synsätt där offentliga organ styrde planeringen relativt strikt har enskilda aktörerexploatörer fått ett ökat inflytande. Nya aspekter har också tillkommit som sätter in samhällsplaneringen i ett regionalt utvecklingsperspektiv och som mer än tidigare betonat miljöfrågornas betydelse.

9 Hållbar utveckling

Samtidigt har de offentliga organisationerna kommit att ha en tydlig finansiell restriktion som begränsning för det egna handlingsutrymmet. Initiativet inom samhällsplaneringen har därigenom under de senaste åren delvis kommit att förskjutas till privata exploatörer. Dessa exploatörer har i många fall sett den fysiska planeringen främst som ett hinder för ett snabbt genomförande. De formella planeringsprocedurerna har uppfattats som byråkratiska hämningar. I detta läge har en upplevd motsättning mellan marknadens krav och den fysiska planeringens krav uppmärksammats. Begreppet förhandlingsplanering har använts för att beskriva de processer i vilka kommuner tillsammans med starka exploatörer förhandlat fram lösningar på byggprojekt utan att de formella processerna, så som de beskrivs i PBL, alltid följts. I en förhandlingsplanering ingår ofta att kommuner utnyttjar sitt planmonopol för att byta till sig extra insatserbyggnader mot att exploatören får tillgång till eftertraktad mark för byggande. Exempel är Globen-området i Stockholm samt SJBanverkets arbete med nya resecentra. Resultatet har blivit att kommuner visserligen kunnat byta till sig objekt inte skulle haft råd att som man annars genomföra, men att det skett till priset av en minskad möjlighet att i en formell planprocess påverka besluten. Kommunala församlingar och länsstyrelser har stått inför fullbordat faktum då förhandlingsuppgörelserna omsatts i formella planärenden. Detta har i debatten kommit att uppfattas som att öppenheten och demokratiaspekterna, som betonas i PBL, åsidosatts. Positiva drag i förhandlingsplaneringen är att många objekt kunnat genomföras som det under lång tid varit svårt att finansiera. Ett annat inslag varit tydligt under de senaste åren är att som samhällsplaneringen fått större inslag av miljöhänsyn. Vid alla större förändringar av tex bebyggelse och vid investeringar i trafikens infrastruktur påverkas miljön i olika stor utsträckning. Detta har lett till att krav på miljökonsekvensbeskrivningar förts in i en rad lagar som reglerar den fysiska planeringen. Ett uppmärksammat exempel under år har varit senare ningen av Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Frågan har prövats både enligt NRL och miljöskyddslagen. Utbyggnaden av Arlanda har vidare fått konsekvenser för de omkringliggande kommunernas planering av trafikleder och bostadsområden, främst genom bullerstörningar och emissioner. Detta visar i sin tur på en annan tendens i samhällsplaneringen, nämligen att olika samhällssektorer påverkar varandra alltmer. Ett behov tycks också finnas av att förbättra samverkansamordningen mellan olika kommuners planering. Under 1990-talet planeras en

Regionutredningen. SOU 199263

stor mängd trafikinvesteringar. Det kan väntas att dessa kommer att kräva en ökad mellankommunal samordning och samordning mellan sektorer.

9.1.3 Synpunkter på den nuvarande planeringen på

regional nivå

Ett förhållande som PBL inte tycks ha löst är att överblicken på det regionala planet över den fysiska planeringen brister. Från flera aktörer framförs åsikten att regionala intressen inte tillgodosetts översiktsplaneringen och länsstyrelsernas arbete. En möjlig genom förklaring till länsstyrelsernas svårighet att verka för mellankommunal samordning och med regional överblick kan vara det stora inslaget av kommunala företrädare i styrelserna. Detta gör det ofta svårt att i det regionala intressets namn fatta beslut som går enskilda kommuner emot. Vidare tycks formuleringen och behandlingen av riksintressen enligt NRL behöva utvecklas och förtydligas. Som reaktion på behovet av ökad regional överblick och en samordning finns ett antal olika former för att bedriva samhällsplanering på regional nivå. Tidigare har nämnts lösningarna i Stockholms län och i Göteborgsregionen. Dessutom finns i Skåne ett antal kommunalförbund som arbetar med samhällsplanering utan att vara regionplaneorgan i PBLs mening. Ett generellt problem med dessa planeringsinsatser tycks vara att det planeringsmaterial som utarbetas får en begränsad användning. Detta kan förklaras dels av att regionplaner enligt PBLs anvisningar inte är avsedda att ha en juridiskt bindande verkan, dels av att kommunalförbund visat sig vara en samarbetsform utan större bärkraft i denna typ av frågor. Regleringen av kommunalförbund gör det nämligen enkelt för en kommun att dra sig ur samarbetet det går emot kommunens intressen. Motstånd finns om också från kommuner att in i regionplaneförbund vilka inte kan upplösas då de bildats. I Stockholms län, där landstinget gör regionplanen, tycks också finnas en viss tveksamhet från komunernas sida mot att acceptera landstinget som överkommun i dessa frågor. Planeringsprocessen upplevs tidsödande och byråkratisk. Förekomsten två som av regionplaneorgan Landstinget och Länsstyrelsen bidrar säkerligen till denna inställning. Kvaliteten i planeringsunderlaget är dock enligt vad jag erfarit inte ifrågasatt. För att vidareutveckla den regionala planeringssynen har Boverket, NUTEK och Naturvårdsverket inlett ett utvecklingsprojekt översiktlig samhällsplanering ÖS. Projektet syftar till att ut- -

9 Hållbar utveckling

veckla och förändra länstyrelsens roll inom samhällsplaneringen. Målet är att få länsstyrelserna att arbeta sektorsövergripande, mer långsiktigt och förebyggande på en regional nivå. För närvarande pågår inom Boverket en utvärdering av arbetet med Översiktsplaner. Vidare har jag erfarit att Riksrevisionsverket granskat länsstyrelsernas arbete efter reformeringen av den fysiska planeringen. Resultaten från dessa båda utvärderinger kommer sannolikt att ge underlag för förändringar av planeringssystemet.

9.1.4 Samhällsplaneringen i en ny regional struktur

Syftet med de förändringar av planeringssystemet som genomförts under senare år har varit att markera primärkommunernas ansvar för den fysiska planeringen. Statsmakternas inriktning är således att kommunerna skall ansvara för denna uppgift. Samtidigt finns ett antal statliga intressen som skall bevakas av länsstyrelserna genom ett förebyggande och översiktligt arbetssätt. En av bristerna med systemet förefaller vara att regional samordning inte fungerar så väl som det var tänkt. Det är mest uppenbart vad gäller infrastrukturinvesteringar men har också relevans då miljö och bebyggelse etc diskuteras. En regional organisationsnivå kan fylla en funktion i att förbättra den regionala överblicken. Denna funktion kan utövas i såväl statlig, regional i en en ny som en primärkommunal samverkansmodell. Generellt kan dock konstateras att merparten av planärendena är av lokal karaktär. De bör även fortsättningsvis lösas på kommunal nivå och bör kanske inte heller tynga den regionala nivån som de tenderar att göra idag. Vissa frågor, som hur markanvändningen skall utformas med hänsyn till tex regional kollektivtrafik och planering för regional utvecklingutjämning bör dock behandlas på en regional nivå. I regionplaneringen bör också givetvis ingå planering för bevarande av naturområden och kulturmiljöaspekter etc. Ren myndighetsutövning, dvs främst Överprövning av detaljplaner etc, bör dock hanteras i den statliga förvaltningen oavsett vilken organisationsmodell som föredras i övrigt. Den övergripande samhällsplaneringen bör ske i samverkan mellan den strikt fysiska planeringen och andra samhällssektorers planering. Det talar för att den organisation som arbetar med regionplanering bör ha en bred kompetens inom samhällsplaneringens olika områden. En utökad samhällsplanering på regional nivå bör också utformas så att den anpassas till den situation som innebär att förhandlingsplanering sannolikt kommer att vara ett påtagligt inslag. Man bör alltså inte fästa för stor vikt vid formella processer

Regionutredningen. SOU 199263

och plandokument utan kanske mer på att fastställa riktlinjer för planeringssynen och handlingsmönster för planeringen. Skulle statsmakterna välja att fortsättningsvis lägga huvudansvaret för samhällsplaneringen och den regionala samordningen på kommunerna finns erfarenheter som tyder på att en regionplanering som enbart vilar på frivillighetens grund inte blir särskilt effektiv. Jag anser därför att nya former för kommunal samverkan behövs i detta fall. Det kan tex röra sig om en förstärkt form av kommunalförbund som begränsar enskilda kommuners möjlighet till utträde. En möjlig sådan lösning presenterar jag samtidigt med detta betänkande i Västsverigeutredningen.

9.2 Miljövård

9.2.1 Miljövård inslag i regional utveckling

som Av flera skäl är det svårt att fånga in miljöfrågorna i en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad, även om viktiga miljövårdsfunktioner fullgörs regionalt. Miljöstörningar är ofta gränsöverskridande. Vinden blåser vart den vill och utsläpp till luften känner inga geografiska gränser. Vattenområden är visserligen avgränsade på kartan, men det är fortfarande urtidsvatten som flyter och rör sig i floder och samma sjöar och hav utan hänsyn till nationella eller regionala gränser. De problem som följer av varuflöden från råvara till avfall är gemensamma för alla länder som har handelsutbyte. Miljöfrågoma är gränsöverskridande också i en annan mening. Miljö är ingen egen, avgränsbar, samhällssektor. God eller dålig miljö följd vad gör eller inte gör i andra sektorer. Alla är en av man aktiviteter påverkar miljön på ett eller annat sätt, och den medelsarsenal som står till förfogande för miljöpolitiska syften är därför också mångfaldig internationella avtal, civil- och offentligrättslig reglering, prövning och tillsyn, ekonomisk styrning inklusive skattereglering, information, utbildning och attitydpåverkan, samhällsplanering, reparation och restaurering etc. Ett gränsöverskridande synsätt är också mycket starkt markerat i statsmakternas senaste stora beslut inom området. Enligt proposi-

tionen En god livsmiljö prop 19909190 skall miljöpolitiken ut-

vecklas längs bl a följande huvudlinjer Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskridande och globala miljöproblem... Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det personliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan

9 Hållbar utveckling

av myndigheter inom alla samhällssektorerm. Den nuvarande regeringen har i stort anslutit sig till dessa huvudlinjer. En hållbar utveckling förutsätter god hushållning med naturresurserna. Miljövård är naturligtvis en fundamental funktion i en sådan uthållighet över tiden, likväl som planering i rummet numera alltid måste ta hänsyn till miljöaspekter. Detta förefaller mig numera så självklart att det knappast går att behandla frågan om regionalt utvecklingsansvar, utan att analysera hur miljöfrågorna kan hanteras på ett bra sätt.

9.2.2 Miljövårdens organisation

En central kärna i den offentliga miljövårdsorganisationen utgörs av Statens Naturvårdsverk SNV, Kemikalieinspektionen KemI, Koncessionsnämnden för miljöskydd KN samt i viss mån kärnteknikmyndigheterna, främst Strålskyddsinstitutet SSI. Tillsammans med länsstyrelsernas miljövårdsenheter och kommunernas miljöoch hälsoskyddsorganisation bildar de en vertikal linje. Denna vertikala linje har också markerats i en del av lagstiftningen, med ett uppdelat ansvar för viss ärendehantering på statlig central, statlig regional samt kommunal lokal nivå. En mycket konkret illustration är en förteckning i miljöskyddsförordningen över miljöstörande verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan, och där det specificeras hur ärendena skall fördelas mellan Koncessionsnämnd A-listan, länsstyrelse B-listan eller kommun C-listan beroende av hur allvarlig miljöstörningen bedöms vara.

Centrala organ Statens Naturvårdsverk är den centrala förvaltningsmyndigheten för naturvård och miljöskydd. Verket ska samordna miljövården och ge stöd till bl a länsstyrelser och kommuner. Naturvårdsverket är också central tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Verksamheten i övrigt styrs av ett stort antal lagar, däribland naturvårdslagen, bilavgaslagen, lagen kemiska om produkter, hälsoskyddslagen och renhållningslagen. Kemikalieinspektionens verksamhet bygger på att det är tillverkare och importörer som har huvudansvaret för de kemiska produkter som de levererar och att även användarna har ett ansvar och en uppgift i kemikaliekontrollen. KemI skall se till att ansvaret tas, införa ett system för förhandsanmälan kemiska produkter samt av bygga ut ett produktregister. Lagen om kemiska produkter är KemIs plattform.

Regionutredningen. SOU 199263

Inspektionen ingår i ett omfattande internationellt nätverk av myndigheter byggts för att bl a genom rationell arbetsförsom upp delning ta sig an en mycket omfattande kartläggning och klassificering av kemikalier och kemiska produkter. Koncessionsnämndens verksamhet bestäms av miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen för närvarande pågår en översyn av miljölagstiftningen. Nämnden ansvarar för prövning ur miljösynpunkt de de mest miljöstörande verksamheterna, så kallade av A-anläggningar. Nämnden är vidare högsta instans vid överklagande av miljöskyddsärenden. Strålskyddsinstitutet SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan om av joniserande och icke-joniserande strålning. Det gäller bl a radon i bostäder, solstrålning, röntgenundersökningar av patienter, beredskap mot olyckor i svenska eller utländska kärnkraftverk.

Regionala organ Den länstyrelseorganisationen från den 1 juli 1991 ger länsstynya

relserna ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former

som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Miljövården är de enskilt största verken av samhetsgrenarna i länsstyrelserna, både med avseende på förvaltningskostnader och utbetalade externa bidrag. Länsstyrelsernas verksamhet består såväl planerings- och utav vecklingsinsatser som av mer renodlat myndighetsarbete i form av kontrollverksamhet, ärendehandläggning m m. Myndighetsuppgifterna tar den största delen av tiden. Länsstyrelsernas operativa

arbete inom miljöområdet kan i stort indelas i tre huvuduppgifter

miljöskydd, miljöövervakning och naturvård. Dessa tre områden upptar, grovt räknat, ungefär lika stor andel av miljöenheternas

motsv resurser. Länsstyrelserna är också överklagningsinstans för

ärenden från kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnden Dessa ärenden handläggs i allmänhet den juridiska enheten i samråd av med miljövårds- och lantbruksenheter motsv. Dessutom samarbetar miljövårdsenheten med planenheten i fråga om den fysiska planeringen. För det åtgärdsinriktade miljövårdsarbetet är det viktigt med tillstånd känslighet. År 1988 fick länsstykunskaper om miljöns och relserna i uppdrag av regeringen att beskriva miljösituationen i respektive län för att förbättra dessa kunskaper. De regionala miljöanalyserna är också ett led i länsstyrelsernas arbete med att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för planerings-

9 Hållbar utveckling

och miljövårdsarbete i län och kommuner. SNV har föreslagit att regionala miljöanalyser genomförs i en rullande process med tre till års mellanrum. sex Inom ramen för detta arbete kan de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägleda det kommunala planeringsarbetet, tex för vattenresursernas nyttjande och skydd. Länsstyrelser och kommuner skall samarbeta för att ta fram regionalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt genomförandeprogram. I varierande utsträckning pågår nu detta arbete, under medverkan av bl a kommunala vatten- och luftvårdsförbund. Ett nytt redskap i miljövården är de miljökonsekvensbeskrivningar MKB som olika exploatörer skall ta fram för sina planerade anläggningar. Bestämmelser om skyldighet att framställa MKB finns för närvarande i ett tiotal lagar. En del arbetet att bedöma av dessa kommer att ligga på länsstyrelserna. Detta gäller särskilt om projekten har regional påverkan typ Öresundsbron. Miljöskyddsarbetet innebär, förenklat uttryckt, att angripa miljöproblemen vid utsläppskällorna medan miljöövervakningen till stor del går ut på att beskriva effekterna av föroreningarna där de uppstår. När det gäller miljöskyddet arbetar alltså länsstyrelserna i huvudsak gentemot företagen och kommunerna. Länsstyrelserna är regionala tillsyns- och prövningsmyndigheter enligt miljöskyddslagen. Miljövårdsenheternas arbete med prövning består huvudsakligen i att vara remissinstans vid Koncessionsnämndens prövning om tillstånd för A-anläggningar, handlägga tillståndsärenden för Banläggningar samt att vara överprövningsmyndighet för beslut meddelade för C-anläggningar. Ärendena kan gälla allt från stora industriella nyetableringar till omprövningar av enskilda villkor. Tillsynsarbetet, avseende både A-, B- och i viss mån C-anläggningarna handlar till stor del om att kontrollera att de villkor som meddelats i tillståndsdelen följs. Detta sker bl uppföljning a genom av särskilda kontrollprogram och genom tillsynsbesök på anläggningarna. I länsstyrelsernas arbete ingår även att utvärdera och följa upp företagens årliga miljörapporter. Miljöövervakningen fokuseras på effekterna av miljöförorening-

arna där de inträffar i naturen. Övervakningen skall helst ge signa-

ler till miljöskyddsarbetet och följa upp arbetet med att förverkliga miljömålen. En huvuduppgift inom miljöövervakningen är arbetet med kalkning av sjöar och vattendrag. Kommunerna är huvudmän för själva kalkningsarbetet, men länsstyrelserna deltar i planeringen. Man fördelar även bidrag och följer upp verksamheten. En annan viktig uppgift är de regionala miljöövervakningsprogrammen. Recipient-

Regionutredningen. SOU 199263

kontroll, dvs undersökningar av hur miljön närmast en utsläppskälklarar belastningen, är ytterligare en uppgift för länsstyrelserna. Miljöövervakningen utförs även i projektform inom olika områden och i samarbete med andra län eller sektorsmyndigheter. Man också yttranden i samband med Vattendomstolens prövavger ningar av olika vattenföretag. En del av arbetet gäller att systematisera och lagra resultat från miljöövervakningen så att kunskapsförsörjningen tryggas. Inom naturvärden ingår ett omfattande arbete med planering och inventering, genom vilka naturvårdsunderlag tas fram även för länens kommuner och sektorsmyndigheterna. Inventeringarna avser t ex hänsynskrävande naturrniljöer som lövskogar och hagmarker eller grusfyndigheter och bergförekomster tänkbara för exploatering. Länsstyrelserna arbetar även med att bilda naturreservat, djurskyddsområden samt skydd för växtlivet. De har också ansvaret för vård och förvaltning av dessa områden, utom när det gäller vissa lokala naturvårdsobjekt där delegering skett till kommunerna. Det praktiska arbetet med denna förvaltning överlåts nonnalt till olika entreprenörer. Inom länsstyrelserna hanteras också ett stort antal naturvårdsärenden enligt bl a skötsellagen, terrängtrafikförordningen och naturvårdslagen. Hit hör tex täkttillstånd och tillstånd till markavvattning m m. Naturvårdsområdet påverkas i hög grad av omställningsprocessen inom jordbruket. Två omfattande ärendegrupper blir anmälningar om nedläggning av jordbruksmark enligt skötsellagen samt ersättning för landskapsvård och så kallade NOLA-bidrag. Landstingen deltar i varierande men relativt begränsad omfattning i miljöarbetet på regional nivå. Landstingen uppträder här i två roller dels som stora aktörer med omfattande verksamhet med miljöpåverkan, dels som deltagare utifrån hälso- och sjukvårdens perspektiv hälsoskydd, miljömedicin eller genom informationskampanjer etc.

Lokala organ Miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande i kommunerna har huvudansvar för att bedriva tillsyn, uppmärksamt följa utvecklingen och vidta åtgärder samt delta i samhällsplaneringen. I stort regleras verksamheten av samma lagar som reglerar länsstyrelsernas arbete. Nämnderna har totalt ca 1 300 anställda vid de tillhörande förvaltningarna.

9 Hållbar utveckling

Med 1981 års ändring av miljöskyddslagen gavs kommunerna möjlighet att ta över viss tillsyn miljöstörande verksamhet från av länsstyrelserna. År 1986 hade 40 kommuner gjort det. År 1991 hade antalet kommuner som övertagit tillsynsansvar ökat till 67. Den 1 juli 1989 tog miljö- och hälsoskyddsnämnderna över tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen, dvs C-listan. Detta har setts som en resursförstärkning eftersom C-listan inte prioriterades av länsstyrelserna. Kommunernas ansvar på avfallsområdet har nyligen utökats genom krav att de ska upprätta avfallsplaner. På sina håll i Sverige samarbetar kommunerna inom detta område och avser att upprätta för flera kommuner gemensamma planer. Många kommuner har arbetat fram miljöplaner som innehåller mål för kommunen och handlingsprogram kopplade till dessa. En erfarenhet är att det kan vara svårt att översätta centrala miljömål till lokal nivå. Som exempel kan nämnas det nationella målet att halvera kväveutsläppen från år 1985 till år 1995. Den dominerande utsläppskällan utgörs på många håll av jordbruket. Läckaget från åkennarken kan visserligen minskas, men med den stora osäkerhet råder inom näringen är det mycket svårt att som göra en prognos över hur mycket. Ytterligare en svårighet är att kunna mäta utlakningsmängderna och följa upp förändringar i dem inom ett så begränsat avrinningsområde som en kommun ofta utgör. En slutsats är att de centrala miljömålen inte kan nås enbart med kommunala beslut eftersom man har begränsade möjligheter att genomföra miljöförbättringar på egen hand. Effektiva insatser kräver ofta samordning i ett större sammanhang och deltagande av många aktörer. Optimala insatser kan förutsätta att någon överordnad instans värderar och prioriterar de enskilda insatsernas betydelse för helheten.

9.2.3 Miljörelaterade sektorers organisation

Verksamheten inom alla samhällssektorer påverkar tillståndet i miljön, i vissa fall direkt och höggradigt som när det gäller energiproduktion eller trafik. Ett arbete pågår med att omforma generelmiljömål till sektorsmål för olika verksamhetsområden. Miljöansvaret skrivs nu in i instruktionerna för trafikverken, centrala fiskeri- och jordbruksmyndigheterna samt skogsvårdsorganisationen. Miljö- och hälsofrågan betonades starkt i 1988 års trafikpolitiska beslut. Ett, av fem, delmål är att sektorn skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurserna främjas. De avgifter

Regionutredningen. SOU 199263

som tas ut av trafiken skall täcka de samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphov till, bl a externa miljökostnader. Trafiksektorn skall bidra till att miljömålen uppnås. Ett problem är att det finns motsättningar mellan trafiksektorns olika mål. Tillgänglighetsmålet kan tex motverkas med miljöavgifter på bränsle, som också har betydelse för näringslivets konkurrenssituation. Samtliga trafikverk har på regeringens uppdrag redovisat miljöanalyser för verksamheten och de utbyggnadsplaner som finns för de olika trafikslagen. Ett av syftena med riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik våren 1990 är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap samt bevara den biologiska mångfalden. Statens Jordbruksverk ansvarar bl a för att begränsa de negativa miljöeffekterna av användningen av gödsel och bekämpningsmedel i jordbruket. Det skall också verka för att jordbruket bedrivs med hänsyn till naturoch kulturvårdens intressen. Länsstyrelsernas lantbruksenheter, tidigare lantbruksnämnderna, har som ovan nämnts, för närvarande viktiga uppgifter bl a när det gäller omställning av jordbruksmark till annan användning. Styrmedlen för en omställning som siktar mot de mål som lagts fast enligt ovan är dock relativt outvecklade. Det kan vara svårt att förena långsiktigt hållbara miljöambitioner med kortsiktigt nödvändig förändring av jordbrukspolitiken. Den gällande skogspolitiken är utformad med utgångspunkt att skogssektorn skall ta sitt miljöansvar. Det kan gälla att bevara en rik flora och fauna samt att verka för biologisk mångfald. Skogsstyrelsen skall bl a verka för god skogsvård. Skogsvårdens regionala organisation, Skogsvårdsstyrelserna, står utanför länsstyrelsen men samarbetar med denna i bl a frågor om markanvändning. Verksamheten styrs av skogsvårdslagen som bl a ställer krav på anläggning av ny skog, hushållning med äldre skog och att den växtkraftiga skogen skall vårdas och skyddas. En kommitté är tillsatt för att utvärdera och se över skogspoliti-

ken dir 199047. Den skall i sitt arbete med organisationsfrågor

klara ut hur skogssektorns miljöansvar skall komma till uttryck i myndigheternas uppgifter och organisation. Till organisationsfrågan hör också en lämplig regionindelning som kan komma att avvika från dagens län. Utredningen skall också precisera ett miljömål för skogsbruket. Ett program för översyn av utsläppsvillkoren för miljöstörande industriell verksamhet genomförs genom omprövning enligt miljöskyddslagen. År 2000 skall industrins utsläpp begränsade till vara sådana nivåer att miljön inte tar skada. På sikt kommer knappast någon gren av det svenska näringslivet att förbli opåverkad av de ökande miljökraven.

9 Hållbar utveckling

Miljömålet vad gäller energi är ett energisystem utan kärnkraft, där sektorns bidrag till försurning och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut. Möjligheterna till storskalig vindkraft skall bedömas i kommunernas fysiska planering. Vad gäller vindkraftverk har man genomfört en planeringsprocess såväl nationellt regionalt. som Energisektorns utformning påverkas bla av de nationella besluten att minska svavelutsläppen med 80% mellan år 1980 och år 2000 samt kväveoxidutsläppen med 30% mellan år 1980 och år 1995. Här har en strategi valts som ställer olika krav på olika regioner. Utsläppskraven för svavelhaltigt bränsle skärps först i storstadslänen och de sydligaste delarna av Sverige Ett annat exempel på varierande krav är att uttag av biobränsle skall anpassas efter lokala förutsättningar så att läckage växtnäring och beav kämpningsmedel begränsas.

9.2.4 Näringsliv och frivilligorganisationer

Näringslivet intresserar sig alltmer för miljöfrågorna. Internationella handelskammaren ICC har utarbetat ett för hållbar program utveckling som innehåller 16 principer för hur man ska arbeta för miljön. Över 400 stora koncerner och organisationer har anslutit sig till dessa principer. Industrins egenkontroll är i allt större utsträckning basen för myndigheternas tillsyn och kontroll. Sedan den 1 juli 1989 är den som har tillstånd att utöva miljöstörande verksamhet skyldig att årligen avge en miljörapport till tillsynsmyndigheten. I denna skall redovisas vilka miljöskyddsåtgärder vidtagits och resultaten som av dessa. Ett led i egenkontrollen kan intern miljörevision är vara som under utveckling i allt fler företag och branscher. Intresset och av resurserna för dessa insatser varierar dock givetvis mellan olika företag. Frivilliga miljöorganisationer har haft ett snabbt växande medlemsantal. Naturskyddsföreningen fördubblade sitt medlemsantal från 100 000 år 1984 till 200 000 år 1989. Under period ca ca samma ökade Greenpeace i Sverige från 1 500 till 200 000 medlemmar. Några av frivilligorganisationerna har pläderat för att de bör få formell ställning berörd part i behandling planärenden. som av Propåerna har inte vunnit framgång. Men det sker ändå ett ganska stort utbyte av information och synpunkter mellan offentliga myndigheter och frivilligorganisationer i den typen av frågor.

Regionutredningen. SOU 199263

9.2.5 Regionala miljöprojekt och annan regional miljösamverkan

Med region i miljösammanhang ofta stora områden menar man

som sträcker sig över nationsgränser. Östersjöregionen är ett belysande exempel. För att rädda Östersjön från kollaps krävs flerna-

tionella insatser, vilket givetvis kan och bör innesluta insatser från lokala och regionala organ i de berörda länderna. I annat redan etablerat samarbete mellan de nordiska länderna, tex mellan Sverige och Finland om Torne älvs vattenområde och Bottenviken, mellan Sverige och Norge Idefjorden och Bohusom

länskusten och mellan Sverige och Danmark Öresund, arbetar

om man med kommittéer och kommissioner med varierande deltagande, men med en regelmässigt viktig roll för berörda svenska länsstyrelser och deras motsvarigheter i grannländerna. I ett inomsvenskt perspektiv kan det vara intressant att mer notera de regionala miljöprojekt som statsmakterna beslutat om. De miljöproblem för större region med försök till sektortar upp en integration samt medverkan av många aktörer. Utredningarna har bedrivits som statliga kommittéer och har fått i uppdrag att inom respektive region finna åtgärder som effektivt förbättrar miljösituationen på tio års sikt. I miljöpropositionen 19909190 anges erfarenheterna av dessa projekt goda. Genom stor satsning under en begränsad tid vara en har projekten visat att det är möjligt att ta fram sektorsövergripande förslag och att vinna en bred förankring. Västra Skåne består av 18 kommuner samt kommunalförbunden SSK sydvästra Skåne och NSK nordvästra Skåne. I området ingår Helsingborg, Landskrona, Malmö och Lund. I denna region bor 10 % av landets befolkning på 1 % av ytan. Delegationen har haft att arbeta inom och med två olika län och tre landsting, två kommunalförbund och 18 kommuner. Vad det gäller miljöfrågor har arbetet visat att de administrativa gränserna är föga ändamålsenliga. Kommun- och landstingsgränser löper tex inne i tätorten Malmö-Arlöv. Åar utgör ofta kommungränser samordningen men kring större vattendrag fungerar inte tillfredsställande. Hisingen-Göteborg ingår i tätortsregion med ca 700 000 inen vånare. I regionen finns elva kommuner uppdelade i tre län och fyra landstingsområden vilket ger 14 olika tillsynsmyndigheter för miljöfrågorna. I norra delarna av Hisingen ligger stora områden med jordbruksmark och orörda naturområden, vilket ger en gynnmiljösituation. I de södra och sydvästra delarna finns det sammare industrialiserade Hisingen. Sundsvall-Timrå rymmer tätorter och industriområden där hal-

9 Hållbar utveckling

terna av luftföroreningar kan bli så höga att det uppstår akuta risker för människors hälsa och för miljön. Regionen de är en av hårdast exploaterade i vårt land. Betydande industriutsläpp har genom årens lopp ackumulerats i mark och vatten. Idag finns förutom ett antal stora processindustrier flera mindre verksamheter med effekter på miljön. Även trafiken skapar miljöproblem. Delegationen har sammanfattat resultatet sitt arbete i dokumentet av Miljöplan för Sundsvall och Timrå. Förslagen till ansvarsfördelning för de åtgärder som föreslås uppvisar betydande spriden ning på många aktörer men med en viss dominans för de berörda kommunstyrelserna. På enstaka punkter utpekas länsstyrelsen som ansvarig aktör. Dalälvsdelegationen är en regional utredning som arbetar i ett geografiskt omland av annan karaktär. Den berör ett sammanhängande vattenområde i Kopparbergs, Uppsala, Västmanlands och Gävleborgs län. Uppgiften är att ta fram ett tioårigt program för rening av Dalälven. Många verksamheter förorenar älven, framför allt tungmetallutsläpp från gruvor. De ovan nämnda regionala miljöprojekten speglar att vissa frågor för sin lösning kan förutsätta centralt nationella initiativ eller nationell finansiering. Det tycks också ibland gälla begränsade geografiska områden, där mängden intressenter och aktörer kan verka hämmande på handlingskraften. Det finns emellertid många exempel där man mer spontant gått samman för att arbeta med miljöproblem. Det har bl a bildats kommunala luftvårdsförbund, som kan innefatta ett län, men även kan sträcka sig över flera i som Skåne. Luftvårdsförbunden arbetar på olika sätt, genomgåenmen de är det fråga om miljöövervakning i form mätningar, framav tagning av spridningsmodeller etc. Vattenvårdsförbund fungerar ofta efter samma principer. De innefattar oftast ett specifikt vattenområde, tex Nyköpingsån. På en del håll har även kustvattenvårdsförbund bildats.

Ãtgärdsgrupp Nord, Syd och Väst bildades på SNVs initiativ.

Nord innefattar de sju nordligaste länen. De möts och behandlar prioriteringsfrågor på tillsynsområdet, belastningsbilden, miljöövervakning m m. Vidare finns gemensamma miljöövervakningsprogram för tex

Älvsborgs och Göteborgs- och Bohuslän. Dessa har även

samarbetat med att ta fram gemensamt underlag till de regionala miljöanalyserna.

Regionutredningen. SOU 199263

9.2.6 Multinationellt samarbete Världskommissionen för miljö och utveckling Brundtlandkommisgenomslag för sina tankar hållbar

sionen har fått ett stort om en

utveckling. Med detta begrepp menas en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Kommissionens mandat att upprätta ett program för globala reformer. var FN-konferensen om miljö och utveckling i Brasilien i juni 1992 möttes med stora förväntningar. Konferensen äger 20 år efter rum Stockholmskonferensen, bl a resulterade i att FN inrättade ett som

permanent miljöprogram, UNEP. Efter det att konferensen i Brasi-

lien genomförts återstår att till att de rekommendationer som se enats får genomslag på nationell nivå. man om Med EES-avtal och en eventuell EG-anslutning kommer miljöarbetet delvis att förändras bl a genom en omfördelning mellan nivåerna nationellt, nordiskt och EG-gemensamt. Den fria rörligheten för över EG-EFTA-ländernas gränser ställer krav på varor harmonisering av regler om sammansättningen av produkterna, kemikaliers risker, avfallshantering m m. Den nationella nivån har en odiskutabel roll i att föra vidare vissa tvingande internationella överenskommelser. Det är nationerna undertecknar de olika konventionerna och protokollen, och som väl ratificerade är de bindande. Exempel är Svavelprotokollet från år 1985, innebär att länderna åtagit sig att mellan år 1980 och som år 1993 minska utsläppen svavel med minst 30 % liksom Montreav alprotokollet, vars slutliga mål är att eliminera ämnen som bryter ner ozonskiktet.

9.2.7 Miljöfrågornas geografiska dimensioner och påverkan

på regional organisation

De många olika typerna av miljöproblem har olika geografiska dimensioner. Detta kan innebära att de bör åtgärdas på olika nivåer i samhället. Bilden kompliceras att vissa problem förorsakas av av flera olika utsläpp och att en del utsläpp påverkar miljön på många olika sätt. Man kan också se på miljöproblemen utifrån de förorsakande verksamheternas lokalisering. I det fallet kompliceras bilden av export och import av olika typer av föroreningar mellan regioner. En relativt allmänt använd avgränsning i rummet kan illustreras följande sätt. Globala problem uppstår oavsett föroreningarnas utsläppsläge utsläpppen har global effekt. Uttunningen av ozonlagret och om

9 Hållbar utveckling

ökningen av atmosfärens koldioxidhalt har globala dimensioner samtidigt som åtgärder för att komma till rätta med problemen till vissa delar kan vara mycket lokala, to m gälla enskilda hushålls användning av kemiska produkter. Till regionala problem räknas eutrofieringen övergödning, gifter i marken, landskapsförändringar t ex genom gruvdrift och jordbruk. Det har i detta avseende betydelse hur stor region man uttalar sig om. Skagerack som en vik av Nordsjön kan t ex ses som en region och för att rena floder krävs samarbete mellan stater i flodens hela avrinningsområde. Problem som eutrofiering hav, försurning, miljögifter och radioaktivitet finner man i regioner som sträcker sig över nationsgränser. För region skall hela miljöproblemet från orsak till att en rymma verkan måste den ofta mycket stor, för försurning är det fråga vara om en stor del av Nordeuropa. Av nedfallet i Sverige kommer t ex. endast 12 % från verksamhet inom landets gränser. Lokala miljöproblem orsakas av föroreningar som släpps ut och orsakar problem i den omedelbara närheten. Detta kan vara buller, lukt samt luftföroreningar, tungmetaller i luft, mark och växter t ex från industriutsläpp, energiomvandling och trafiken. De styrmedel som står till miljövårdens förfogande är i huvudsak administrativa, ekonomiska och attitydpåverkande. De administrativa styrmedlen som lagar, förordningar och föreskrifter är givetvis i huvudsak ett statligt, nationellt, ansvarsområde, även om man undantagsvis kan tänka sig en lokal reglering för sådana störningar som har begränsat lokala effekter. Den centrala lagstiftningen kan dock utformas med varierande frihet för regionala och lokala myndigheter i tillämpningen, där inflytandet för lägre nivåer då preciseras. För närvarande sker en miljölagsöversyn i Sverige. Förslag till ny ntiljölagstiftning kommer att presenteras under år 1993. Vissa andra lagar, som väglagen, föreskriver att en miljökonsekvensbeskrivning skall lämnas för varje projekt. Den samlade lagstiftningen kan ha avsevärd styrka om man regionalt och lokalt utnyttjar kombinationer av lagar för bästa miljöeffekt. I arsenalen finns också ekonomiska styrmedel. Den grundprincip som alltmer tillämpas, inte bara i Sverige utan också internationellt, är att förorenaren skall betala för utsläppens kostnader polluters pay principle. Företag betalar t ex en avgift för antal ton av ett ämne som de släpper ut. Skatten på bensin har viss anknytning till utsläpp av miljöskadliga ämnen. Det som just nu debatteras är så kallade miljöbubblor och handel med utsläppsrätter. Det finns olika sätt att utforma denna handel med utsläppsrättigheter. Bubblorna kan ligga över olika regioner, även över nations-

Regionutredningen. SOU 199263

gränser ocheller omfatta olika verksamheter eller typer av utsläpp. I stor utsträckning får även de ekonomiska styrmedlens utformning anses tillhöra den nationella sfären. Det gäller inte minst som de ofta måste anpassas till internationella överenskommelser och utformas under hänsyn till andra aspekter än miljöeffekten, tex skattesystemets utformning. Men här finns också ett utrymme för regionalt och lokalt utformad styrning, tex när det gäller kollektivtrafiktaxor eller uttag av vägtullar och andra belastningsavgifter. Det är åtminstone teoretiskt och potentiellt möjligt att också tänka sig regionala och lokala köpsäljsystem i så kallade bubblor.

Ytterliggare ett sätt att styra är att använda information och

utbildning för att öka kunskapen och medvetenheten hos medborgare och olika aktörer. Sverige liksom andra länder kan se till att forskning bedrivs kring de olika miljöproblemen och att resultaten får spridning nationellt och internationellt. Information angående tillstånd, problem och åtgärder kan spridas och finnas lättillgänglig. Det är miljömyndigheternas uppgift att konkretisera miljömålen och att implementera miljöpolitiken, att använda styrmedlen lagar, ekonomi, informationkunskap samt att följa upp och utvärdera. De måste följa de åtgärder de miljöstörande upp om som verksamheterna vidtagit ger de önskade resultaten och annars agera för att uppnå en förändring. För att utföra detta arbete behövs någon form av regional samordning som ger överblick över ett större område och som på ett effektivt sätt ger förutsättningar att bryta ner de nationella målen och även vid behov ta initiativ till gemensam utveckling över kommungränserna. En sådan mellannivå är också viktig för arbetet med uppföljning och utvärdering. Det är tex i vissa fall naturligt att miljöövervakningen samordnas för att ge en överblick över effekterna i ett lämpligt stort geografiskt område. Idag finns sådana samarbetsorganisationer utanför eller med länsstyrelsen som en part bland flera, tex luftvårdsförbund och vattenvårdsförbund. I en kunskapsintensiv sektor är kompetensförsörjning en viktig del. Tillsyn kräver avsevärda resurser även vid en utveckling mot systemtillsyn. Det är inte rimligt eller kostnadseffektivt att alla kommuner skall ha specialistkompetens pâ alla områden. Istället kan regionala samverkansprojekt drivas där man informerar och utbildar branschvis. Detta kan kompletteras med stöd till aktörer utanför den offentliga sektorn. En slutsats kan dras genomgången ovan är att det utifrån som av övergripande utgångspunkt inte är särskilt kritiskt hur de aden minstrativa gränserna dras på regional nivå för miljövårdens del. Arbetsuppgifterna inom miljöområdet kan dock delas in i en del

9 Hållbar utveckling

som rör planering och förebyggande arbete och en del som rör tillsyn och kontroll. De förra kan sannolikt vinna på en högre grad av regionalt samarbete och större regioner medan de senare kräver en viss grad av områdesdetaljkännedom för att beslut och tillsyn skall bli av god kvalitet.

Energi

9.3.1 Aktörer och marknad Energiområdet kan beskrivas utifrån begreppen tillförsel och användning. Tillförseln domineras av fossila bränslen, främst olja, samt vatten- och kärnkraft. Användningen fördelar sig med lika delar på industrin och för bostäder %

ca 40 vardera medan de

inrikes mindre andel

transporterna tar en ca 20 %.

Den svenska energimarknaden kan grovt indelas i energitillförsel och distribution. Allmänt kan sägas att marknaden domineras av stordrift och centralisering. På tillförselsidan dominerar oljebolagen importen och distributionen av olja, medan Vattenfall och ett antal privata och kommunala kraftbolag, främst Sydkraft AB, dominerar elproduktionen. Kommunerna är även aktiva inom fjärrvärmekraftvärme vilket kan både tillförsel och distribution. avse Den lokala distributionen av har dominerats kommunala av förvaltningarbolag medan kraftbolagen svarat för de regionala och nationella överföringssystemen. Vattenfalls samarbete med de större privata och kommunala kraftbolagen har varit omfattande geatt dessa bolag haft transiteringsrätt på stamlinjenätet. Övernom huvudtaget bör framhållas att energisystemet ur organisatoriskt perspektiv har präglats av ett långtgående samarbete mellan statliga, privata och kommunala kraftbolag. Såväl staten kommuner och privata intressenter är således som aktiva inom energiområdet. Ett mått på de kommunala insatserna

ges i SCBs redovisningar över de kommunala investeringarna exkl

kommunala bolag. År 1989 investerade kommunerna ca 700 miljoner kronor i elanläggningar och lika mycket i andra energisystem främst fjärrvärme. Enligt Vattenfalls treårsplan investerar bolaget ca 20 miljarder kronor under åren 1991 till 1993. Staten satsar också betydande belopp på energiteknisk utveckling och elhushållning. Kommunerna har en lagreglerad skyldighet att göra energiplaner. Planeringsinstrumentet har inte någon stark formell status och förefaller inte heller ha haft någon större påverkan på händelseutvecklingen. I en rapport från Riksrevisionsverket 1990 har behovet av fortsatt lagreglering av kommunal energiplanering ifrågasätts.

Regionutredningen. SOU 199263

9.3.2 Energipolitiken

Energipolitiken har dominerats av ett fåtal frågor under de senaste 20 åren. Under 1970-talet satte de två oljeprishöjningarna åren 1973 och 1979 sin prägel på debatten. Den första prishöjningen möttes med hushållningsåtgärder och kärnkraftssatsningar i 1975 års energipolitiska beslut, den andra med oljeersättningsåtgärder

till stor del med billig kärnkraftsel.

Det svenska energisystemet befinner sig för närvarande i en År bekräftade riksdagen resultatet från folkomövergångsfas. 1980 röstningen kärnkraften samma år med ett beslut enligt vilket om

den sista reaktorn skall avvecklad år 2010 prop 1979801170,

vara NU 70, rskr 410. Årtalet har inte varit till prövning. I uppe ny januari år 1991 träffades dock överenskommelse mellan socialen demokraterna, folkpartiet liberalerna samt centerpartiet i vilken betonades att omställningen energisystemet måste ske med av

hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sys-

selsättning och välfärd. Om takten i avvecklingen sades bl a att den avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Även årtalet 2010 inte ifrågasätts är det uppenbart att en om avveckling kärnkraften inom utsatt tid kommer att ställa mycket av stora krav på samhället. Kärnkraften skall dessutom ersättas av energikällor grundas på varaktiga, helst inhemska och försom nybara energikällor

9.3.3 Utvecklingstendenser

Energimarknaden är för närvarande utsatt för ett starkare omvandlingstryck än på länge. Ingredienser i detta omvandlingstryck är bolagiseringen Vattenfall den 1 januari 1992, som i viss mån av förändrar spelreglerna på marknaden. Staten drar sig nu tydligare den direkta styrningen produktionen, men behåller ett inur av flytande över storkraftnätet för det nybildade affärsverket genom Svenska kraftnät. Staten kvarstår också tills vidare som ensamägare av Vattenfall. Vattenfalls bolagisering är ett uttryck för anpassning till EGen utvecklingen som innebär att ökad frihet skall uppnås för alla övergripande elnäten carrier

producenter att utnyttja de common

tredjepartstrafik, samt att enskilda aktörer inte skall tillåtas ha för

dominerande ställning på marknaden. Ytterligare ett tecken på dessa förändringar är en tilltagande internationalisering elmarknaderna. Vattenfall har t ex för avsikt av

9 Hållbar utveckling

att ta upp konkurensen på den internationella marknaden och Sydkraft har redan ett etablerat samarbete med kraftbolag i Tyskland. Regeringen har också aviserat att en utredning kommer att tillsättas för att se över den svenska ellagstiftningen i syfte att nå en EG-anpassning. Det avser bl a koncessionsfrågor, där produktion och distribution eventuellt särskiljs, samt bestämmelser om högsta tillåtna marknadsandelar för enskilda företag på marknaden. På den kommunala nivån finns tendensen att överföra de tidigare kommunala energiel-förvaltningarna till bolagsform samt att driva enskilda produktionsenheter i samarbete med etablerade kraftbolag. En följd av de nya lagregler som kan följa av den ovan nämnda utredningen kan bli att kommunerna särskiljer produktion och distribution i olika produktionsenheter.

9.3.4 Regionala energifrågor

Den regionala nivån har hittills inte engagerats i någon större utsträckning vad gäller energiområdet. De regionala åtgärder som förekommit har främst varit olika former av kommunalt samarbete i energifrågor. Tex förekommer samarbete mellan kommuner i Ådalen Sollefteå, Kramfors, Härnösand och om torvbrytning förbränning. På andra håll i landet har kommunalförbund använts för viss energiplanering och elhushållningsinfonnation. Kommunal samverkan förekommer också om förbränning hushållsavfall. av I inledningen av 1980-talet hade också länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att utreda energifrågorna och möjligheterna till att utnyttja inhemsk energi i länets kommuner. I några län inleddes vissa aktiviteter som följd av detta. För närvarande är dock dessa insatser mycket begränsade. Den senaste tidens utveckling har till stor del skett på marknadens villkor där planering från offentliga organ inte poängterats. Jag gör mot denna bakgrund bedömningen att utrymmet för regionala åtaganden inom energiområdet i framtiden är begränsat. De frågor som kan tänkas bli aktuella för avgöranden på regional nivå är främst kopplade till samhällsplaneringen och miljön. Avgörande för energisektorn är vidare den omställning som kommer att bli nödvändig i samband med kärnkraftsavvecklingen. Regionalt intressanta frågor kan t ex vara att samhällsplaneringen och bebyggelsestrukturen påverkas starkt genom dragningen av nya elkraftnät. Möjligheterna att introducera markkrävande alternativa energislag som naturgas, inhemska bränslen och vindkraft är också avhängig en förutseende samhällsplanering.

Regionutredningen. SOU 199263

I ett vidare perspektiv kan sambanden mellan samhällsplanering, trafik, energi och miljö lyftas fram. Genom en god samhällsplanering kan t bebyggelse ske med beaktande av god kollektivtrafikex

försörjning med följande lägre behov av privatbilism, minskad

energiåtgång och miljöpåverkan. Det är också tänkbart att vissa frågor om energiproduktions- och distributionsanläggningar kan vara aktuella att behandlas på en regional nivå. T kan närmare koppling mellan avfallsfrågor ex en och energi tänkbar. Deponi hushållsavfall framstår inte vara av längre det självklart bästa alternativet genom problem med som läckage lakvatten från kommunala soptippar. Med kommande av sortering hushållsavfall ökar också möjligheterna till återanav vändning och förbränning med kontrollerade utsläppsnivåer. Det kan antas att aktiebolagsform i första hand kommer att föredras för denna typ regionalt samarbete. Redan idag förekommer dylikt av samarbete mellan kommuner i många fall.

Näringsliv och regional

1 ekonomisk

utveckling

10.1 svenskt

Internationaliseringens effekter på

näringsliv

Näringslivets internationalisering innebär att Sverige betyder mindför företagen både produktionsland och som marknad. Med re som en liten och öppen ekonomi den svenska får vi vänja oss vid som ständigt pågående förändringar i vår omvärld. Utrymmet för nationella särlösningar minskar. Utvecklingen går snabbt. En ytterligare integration sker genom EES-avtal och förmodad utvidgning av EG samt genom tätare band mellan västra och östra Europa. Samtidigt ändras styrkeförhållandena och spelreglerna i världsekonomin som helhet. Expertgruppen för forskning om regional utveckling, ERU, har för långtidsutredningens räkning studerat den öppna europeiska marknadens påverkan på den regionala utvecklingen i Sverige LU 1992, Bilaga 5. En annan studie har på mitt uppdrag genomförts inom Industriens Utredningsinstitut Bilaga Thomas Andersson Sveriges utrikeshandel i en förändrad omvärld. Det framgår, föga överraskande, att de förändringar som den svenska ekonomin kommer att utsättas för inte är entydiga. Skilda sektorer, regioner och grupper kommer att påverkas på olika sätt. Effekterna blir i hög grad beroende av tillståndet i vår egen svenska ekonomi och vår förmåga till nödvändig strukturomvandling. Den 1 januari 1993 skall EGs inre marknad vara genomförd. Genom EES-avtalet innesluter den i sina huvuddelar också EFTAländerna. Vid den tidpunkten skall alla varor kunna köpas och säljas utan inskränkningar i alla anslutna länder, tjänsteproducenter skall kunna verka fritt över gränserna, kapital skall kunna flyttas fritt och varje medborgare skall utan hinder kunna arbeta och studerai vilket anslutet land som helst. Med etableringen av den inre marknaden följer att förutsättningarna för den regionala utvecklingen i Sverige förändras. Konkurrenstrycket ökar och kommer att leda till strukturomvandlingar. Detta kan innebära att den regionala specialiseringen ökar, vilket i

Regionutredningen. SOU 199263

sin tur kan göra det särskilt angeläget att finna instrument som motverkar därigenom ökad lokal och regional sårbarhet. en Men huvudströmningarna kommer att ge effekter som varierar för olika typer av regioner. Det är sannolikt att effekterna för Stockholmsregionen kommer att bli de mest påtagliga. Den stora marknaden torde vara attraktiv för utländska företag att penetrera på olika sätt, tex genom uppköp svenska företag. Inte minst inom tjänstesektorn kan antalet av utländska företag öka. Samtidigt kan Stockholms roll som nationellt centrum komma att undergrävas. Huvudstadsfunktionen minskar i betydelse och regionen utsätts för stark konkurrens från andra storstadsregioner i Europa, liksom för övrigt från Sydsverige ligger närmare både EGs politisktadministrativa centrum i som Bryssel och de stora marknaderna. Regionen omvandlas på sikt från nationellt centrum i Sverige till regionalt centrum i EG. En sådan process torde dock ske med betydande tröghet eftersom Stockholm, vid en inomsvensk jämförelse, har en mycket stark position i utgångsläget i kraft av kommunikationsknutpunkter, stora resurser för forskning och utbildning m m. Gränsregionerna, dvs de delar av landet som gränsar till andra länder inom EG, i första hand Skåne och Halland, påverkas sannolikt också starkt den inre marknaden. I dessa regioner finns en av stark koncentration av verksamheter livsmedelsindustri och trans- portföretag som hittills varit skyddade från utländsk konkurrens. - Strukturrationaliseringen i dessa branscher kan komma att öka. I vilken utsträckning detta representerar ett hot eller en möjlighet bestäms av företagens förmåga att hantera den nya situationen. Gränsregionerna öppnas för bearbetning från angränsande länder, vilket kan innebära att t ex. danska grossistföretag etablerar dagligvaruhandel eller att tyska byggnadsföretag med sina resurser bearbetar den sydsvenska marknaden. Gränsregionernas närhet till kontinenten gör att dessa också kan framstå som särskilt attraktiva för företag utanför EG som överväger att starta produktion i Sverige riktad mot EG-marknaden. Större delar av Sverige kan komma att få leva under delvis villkor med hänsyn till närheten till samma Norge och Finland. För de svenska industriregionerna sker ingen radikal förändring. Handeln med industrivaror mellan EG och Sverige har sedan år 1973 reglerats av ett frihandelsavtal. Men nya möjligheter uppstår genom att tullfriheten kompletteras av gemensamma tekniska standarder och likabehandling vid offentlig upphandling. Svenska industriföretag får därmed tillgång till en hemmamarknad som är fyrtio

gånger så stor som den svenska. Särskilt den nya öppenheten vid,

10 Ekonomisk utveckling

offentliga upphandlingar kan visa sig för svenska indugynnsam striregioner. Glesbygdsregionema är i sig själva små marknader som endast undantagsvis och på speciella produktområden kan dra fördel av den europeiska marknadens volym. Omvänt gäller att svenska glesbygdsmarknader knappast ter sig intressanta för penetrering från andra länder. I dessa hänseenden kommer glesbygden sannolikt att bli relativt opåverkad av den europeiska integrationen.

Under de senaste åren har förändringar nått även Östeuropa.

Misshushållningen med resurser och den omöjliga konkurrensen med marknadsekonomierna har blivit uppenbar då de politiska strukturerna störtat samman. Den ena folkvalda regeringen efter den andra kom till makten under år 1989, Tyskland återförenades år 1990, de baltiska staterna återupprättades och Sovjetunionen upplöstes under år 1991. I takt med att ekonomierna reformeras eftersträvas ett närmande till Västeuropa. Vägen mot fungerande marknadsekonomier är dock kantad svårigheter. Föråldrade av industrier, ackumulerade skulder, vanvårdad miljö och brist på kunskaper och erfarenheter av marknadstänkande bidrar till en svår situation. För svensk del finns förutsättningar för ökat utbyte med tex Baltikum redan under de närmaste åren. På något eller några

decenniers sikt bör man dessutom kunna räkna med att Östeuropa

på allvar blir delaktigt i den europeiska integrationsprocessen. Östeuropa kommer då att konkurrera inom områden hävd är som av Sveriges starkaste, råvarubaserade industriprodukter, och som fortfarande spelar en mycket stor roll för svensk ekonomi. Detta bör förskjuta Sveriges specialisering i riktning mot kapital- och kunskapsintensiv produktion. Andra för Sverige viktiga effekter kan

röra arbetsmarknaden, eftersom Östeuropas geografiska närhet

och billiga arbetskraft skapar stor potential för immigration en

därifrån. Utvidgade kontakter över Östersjön torde naturligtvis

mest omedelbart påverka de svenska kustregionerna. Trots den europeiska utvecklingen menar många bedömare att svenskt näringsliv och svensk ekonomisk utveckling är mest beroende av utvecklingen i världshandeln totalt sett. Amerikanska och asiatiska marknader har mycket stor betydelse. Ett mindre gynnsamt scenario för svensk del är att världsmarknaderna delas upp mellan de riktigt stora handelsblocken genom protektionistiska åtgärder och att eventuellt vunna marknadsandelar i Europa inte kan balansera förluster i andra delar världen. Hur utvecklingen av fortskrider kan i vissa hänseenden få regional betydelse i Sverige, kanske mest påtagligt genom att olika utfall i internationella över-

Regionutredningen. SOU 199263

enskommelser om handel med jordbruksprodukter påverkar den svenska landsbygdsutvecklingen på olika sätt.

För svenskt näringsliv har osäkerhet och instabilitet ökat sedan 1970-talet, samtidigt tillväxten och världshandeln bromsats som Den svenska basindustrin har stått sig relativt väl, men verkupp.

stadsindustrin har förlorat andelar. Frågetecken föreligger nu för svensk del tillgången på kapital och kvalificerad arbetskraft,

om

vilka är grundvalar för långtgående förädling av naturresurserna.

Forskning och utveckling förläggs fortfarande i relativt hög grad till

Sverige. Vid jämförelse mellan olika länders FoUinsatser visar

en sig Sverige ligga bland de främsta. Men företagen finner det ofta

lönsamt att låta den resulterande produktionen äga rum i utlandet.

Samtidigt fortsätter internationaliseringen av näringslivet. Minskade barriärer i vårt närområde kommer att ge stimulanser, men

det är svårt att säga hur detta specifikt påverkar utvecklingen i

mer olika branscher, bortsett från att det relativt lätt kan förutsägas att verksamheter idag är konkurrensskyddade utsätts för ett starkt som

rationaliseringstryck. Utfallet beror ytterst på de förutsättningar

erbjuds i Sverige relativt andra länder, inte minst vad gäller som

tillgång till kapital och utbildad arbetskraft, men också tillgång till

andra mjukare värden god miljö och väl fungerande social som

omsorg. När Östeuropa på allvar tar del av integrationen stärker

detta vår ställning inom produktion med högt förädlingsvärde.

Denna också utbytet med utomeuropeiska regioner, och gynnas av skulle följaktligen lida skada av bakslag i multilaterala överenskom-

melser och en mer protektionistisk politik i EG.

När det gäller olika svenska landsdelars utveckling rymmer framtiden både hot och möjligheter. I grunden torde de befolkningstäta regionerna runt storstäderna ha de bästa förutsättningarna att tävla med andra liknande regioner i Europa, men för Stockholms del kan den minskade betydelsen av huvudstadsfunktionen verka i kontraktiv riktning. Vissa i förhållande till dagsläget överraskande

förskjutningar kan uppstå på andra håll, tex i form av gynnsamt dynamiska effekter i sydöstra Sverige med dess närhet till Tyskland

och Östeuropa.

Sammantaget ställer den internationella utvecklingen nya krav

på den politik som förs för att uppnå hållbar utveckling i hela

landet.

10 Ekonomisk utveckling

10.2 inom berörda

Utvecklingen politikområden

10.2.1 Kort historik Regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde under 1960-talet. Syftet var främst att motverka effekterna av den strukturomvandling som pågick, med urbanisering respektive avfolkning som dominerande inslag. Regioner med basnäringar och liten industrisektor hade sedan andra världskriget uppvisat ett permanent utflyttningsöverskott. Ungdomarna flyttade till städerna i de expansiva industriregionerna. Det innebar i stor utsträckning en flyttning från till söder. Arbetsmarknadspolitiken inriktades norr på att underlätta den geografiska rörligheten. Den regionala problembilden var entydig. Problemregionerna hade en stor andel sysselsatta i primärnäringarna. De expansiva regionerna däremot kännetecknades av en växande industrisektor. Därför föll det sig naturligt att regionalpolitikens uppgift under 1960-talet blev att påskynda industrialiseringen av de drabbade regionerna. Vad det gällde var att modernisera ekonomiskt efterblivna regioner. Beredskapsarbeten var vanliga i gråzonen mellan arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik. Regionalpolitikens mål var att förena ekonomisk tillväxt i landet som helhet med en förbättrad balans i den näringsgeografiska utvecklingen. Medlet var att med ekonomiskt stöd stimulera industriutbyggnaden i de utpekade problemregionerna. Lokaliseringsstöd infördes i form bidrag och subventionerade lån till induav striinvesteringar. Under 1970-talet förändrades regionalpolitiken. Regional balans och jämlikhet började framstå viktiga mål vid sidan av ekonosom misk tillväxt. Offentlig tjänsteproduktion och omlokalisering av statlig verksamhet började användas som regionalpolitiska medel. Samtidigt började allt fler aktörer att verka på den regionalpolitiska arenan. Den utvecklingen förstärktes mot slutet av decenniet. Strukturproblem inom industrin uppstod på andra håll än inom traditionella stödområden. Nedläggningen av varvsindustrin och krympningen av järn- och stålindustrin skapade t.ex. problem på västkusten och i Bergslagen. Utvecklingen ledde till att riksdagen beslutade om särskilda regionalpolitiska utvecklingspaket, som kompensation för omvandlingen inom det befintliga näringslivet. Paketen innehöll resurser för insatser inom en rad olika samhällsområden. Regional-

politik skulle inte bara utövas vid sidan av andra politikområden

utan också via dem. Under 1980-talet ändrade även den traditionella regionalpoliti-

Regionutredningen. SOU 199263

ken inriktning. Medelsarsenalen utvidgades ytterligare. Satsningar på teknikcentra, teknologiöverföringar och tjänsteproduktion blev populära inslag. Kultursatsningar började ses som verkningsfulla regionalpolitiska medel. Genomförandeansvaret delegerades till regionala myndigheter och kommuner. I beslutet våren 1990 om regionalpolitik för 90-talet betonade riksdagen att tyngdpunkten i det regionalpolitiska arbetet i fortsättningen skulle läggas på åtgärder som främjar förutsättningarna för regional utveckling, främst förbättringar av infrastrukturen i vid mening. Samordningen skulle förbättras mellan samhälls- och politikområden av särskild betydelse för den regionala utvecklingen. Planering och genomförande av de olika utvecklingsåtgärderna skulle decentraliseras ytterligare till länsstyrelserna. Länsförvaltningsreformen var ett led i dessa strävanden. Tonvikten i den nya länsstyrelsens verksamhet skulle läggas på frågor av betydelse för länens utveckling och framtid. Samtidigt fick näringspolitiken en delvis ny inriktning. En särskild statsrådsgrupp bildades inom regeringskansliet för samordning av de näringspolitiska frågorna. I den s k tillväxtpropositionen våren 1991 användes näringspolitik samlande beteckning för som den politik som syftar till uthållig tillväxt. Syftet var att inom ett stort antal områden främja den strukturomvandling som krävs för att möta bl a ändrade efterfrågemönster, ökad internationell integration och nya konkurrentländer. I den omställningen spelar ekonomins funktionssätt en viktig roll liksom tillgång på väl utbildad arbetskraft, en god forsknings- och utvecklingsmiljö, en ändamålsenlig infrastruktur och väl fungerande marknader. Inte minst viktigt bedömdes det vara att säkerställa tillväxtmöjligheterna på sikt. Samhällets tillgångar, inklusive natur- och kulturresurserna, måste vårdas så i princip oförändrad natioatt en nalförmögenhet kan överlämnas till framtida generationer.

10.2.2 Aktuella utvecklingstendenser

Näringspolitik Efter regeringsskiftet hösten 1991 har näringspolitiken åter fått inny riktning och ett eget departement. Målet är att skapa förutsättningar för ett starkt näringsliv som ger hög sysselsättning och för resurser välfärdsutveckling i hela landet. Ett näringsliv som är grundat på fri företagsamhet, sund konkurrens, enskilda ägandeformer anses ge de bästa förutsättningarna för fortsatta ekonomiska framsteg. Politiken skall därför inriktas på att främja utveckling av ny teknik, framväxten av nya företag, ökad differentiering, mångfald

10 Ekonomisk utveckling

och decentraliserat beslutsfattande. Vidare skall politiken stå i harmoni med målet om en god miljö och behovet av balans mellan olika regioner i landet. Branschstödet till industrin skall avvecklas och näringspolitiken ges en mer generell prägel. Politiken koncentreras till följande fem huvudområden småföretagspolitik utveckling av småföretagen, särskilt nya fö- retag och tillväxtföretag, privatisering försäljning av aktier i statligt ägda bolag, konkurrenspolitik skärpt lagstiftning, avreglering och förenk- lad normgivning, forskning och utveckling stöd till forskning för näringslivet, energipolitik tryggad energiförsörjning till internationellt kon- kurrenskraftiga priser.

Regionalpolitik Genom att den traditionella regionalpolitiken flyttats tillbaka till arbetsmarknadsdepartementet har sambandet förstärkts med de insatser som krävs för att skapa sysselsättning. Det övergripande målet för regionalpolitiken är att ge människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken skall främja en rättvis fördelning av välfärden och en balanserad befolkningsutveckling. För att målen skall kunna uppnås krävs att förutsättningar skapas för ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt fungerande regioner. Utvecklingskraften i de små företagen anses av regeringen vara avgörande för den regionalt spridda sysselsättningen, liksom satsningar på bättre infrastruktur. Ansvaret för att utveckla infrastrukturen vilar för närvarande i allt väsentligt på respektive sektor. Om hithörande investeringar skall kunna användas som ett regionalpolitiskt instrument krävs en betydande samordning.

Avvägningen mellan arbetsmarknads- och regionalpolitik Avvägningen mellan arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser är en känslig fråga på såväl central som regional nivå. Sambandet är tydligt. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och syftar till att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad. Arbetsmarknadspolitiken i sig skapar emellertid inga varaktiga och trygga arbeten. För den uppgiften sörjer andra insatser som utvecklar framgångsrika företag och hållbar tillväxt och som motverkar misshushållning med människor och miljö. Men även för sysselsättningspolitiken anges som mål att skapa förutsättningar för en ekonomisk utveckling som ger möjlighet till varaktigt arbete i landets alla delar.

Regionutredningen. SOU 199263

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skiljer sig från de regionalpolitiska genom att vara individinriktade och utbudsorienterade. På kort sikt skall, enligt regeringen, följande riktlinjer gälla Arbetslinjen skall hävdas. Det innebär att den arbetslöse i första hand skall få hjälp med att söka arbete. Saknar den arbetslöse utbildning kan han eller hon erbjudas arbetsmarknadsutbildning. För personer som hotas av långtidsarbetslöshet finns möjlighet till placering i beredskapsarbeten. Kontantstöd till arbetslösa skall användas i sista hand. Utsatta grupper skall prioriteras. Dit hör arbetslösa ungdomar, arbetshandikappade, flyktingar och andra invandrare samt långtidsarbetslösa. Jämställdheten skall öka. Med den prioriteringsordningen är det inte alltid lätt att använda arbetsmarknadspolitiska medel för regionalpolitiska syften.

Regionalpolitisk samordning

De medel som avsätts för direkt regionalpolitiskt stöd kan endast

marginellt påverka den regionala utvecklingen. För att nå de regionalpolitiska målen krävs att regionalpolitisk hänsyn tas även när åtgärder inom andra samhällssektorer utfonnas. Inom regeringskansliet är sektorsamordning ett viktigt led i det regionalpolitiska arbetet. Särskilt viktiga för den regionala utvecklingen är insatser för att stärka infrastrukturen. Därmed berörs verksamhet inom bl a kommunikations-, utbildnings-, kultur-, närings- och jordbruksdepartementens områden. Ansvaret för samordningen på regional nivå och för de regionalpolitiska åtgärderna i övrigt har successivt decentraliserats till länsstyrelserna. Samtidigt har medlen för regionala utvecklingsinsatser räknats upp så att det s k länsanslaget för närvarande svarar för närmare hälften av de totala direkta regionalpolitiska anslagen. Länsstyrelsen kan använda medlen för lokaliserings- och utvecklingsbidrag, glesbygdsstöd och projektverksamhet. Den stora frihet i medelsanvändningen, som länsstyrelserna fått, ställer krav på prioritering mellan olika åtgärder och noggrann uppföljning. Prioriteringarna försvåras att länsstyrelserna har begränsade möjligav heter att påverka fördelningen av de betydande resurser som arbetsmarknadsverket och andra statliga sektorsorgan förfogar över.

Utvecklingen inom landsting och kommuner Det växande politiska intresset på regional och lokal nivå för regionala utvecklingsfrågor har bl a tagit sig uttryck i ett omfattande programarbete inom såväl landsting kommuner. som Utgångspunkten för landstingens utvecklingsarbete har varit en

10 Ekonomisk utveckling

strävan att bredda och förnya regionalpolitiken. Även landstingen har betonat att tyngdpunkten bör förskjutas från direkta ekonomiska subventioner till insatser som stärker förutsättningarna för näringslivets förnyelse. Ett ökat regionalt och lokalt ansvarstagande för utvecklingen i län och kommuner bedöms som angeläget. Som ett första steg bör landstingen utveckla det engagemang och ansvar som redan finns för sysselsättning, regionala utvecklingsfonder, kollektivtrafik och kultur. Viktigt är också att identifiera behov av politiska initiativ på nya områden. Enligt Landstingsförbundets regionprogram Nya regioner En lägesrapport från Regionpro- grammet, Stockholm 1992 bör framtidens regioner få till huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen. Det innebär bla att kommunikationer, utbildning, kultur och livsmiljö bör stå i centrum. Ett motsvarande programarbete har bedrivits inom Kommunför-

bundet Kommunerna basen för regional utveckling, Slutrapport

från Kommunförbundets programberedning för regionalpolitik, Januari 1990. Syftet var att initiera en bred diskussion om en ny regionalpolitisk struktur och om formerna för ett offensivt kommunalt engagemang för regional utveckling. Debatten och det kommande förändringsarbetet bör, enligt förbundet, utgå ifrån att varje kommun och region ser olika ut. Det ställer krav på ett regionalpolitiskt system som ger förutsättningar för kommun och region att söka sin egen lösning. Ett bra system bör därför ge initiativkraft till kommun och region, utrymme för lokalaregionala lösningar och för ett effektivt resursutnyttjande. I systemet bör staten behålla ansvaret för fördelningen av de resurser som krävs för en balanserad regional utveckling och för akuta arbetsmarknads- och branschutvecklingsåtgärder. Mot bakgrund av den oklara rollfördelningen i dagens regionalpolitik har krav rests på ett enkelt och tydligt administrativt system. Länsstyrelsen bör få faktiska möjligheter att samordna de regionala intentionerna med de nationella riktlinjerna. Den bör därvid utgå från de lokala förutsättningarna och de kommunala prioriteringarna, dvs ge kommunerna inflytande i utvecklingsprocessen. Vad som enligt Kommunförbundet krävs är bl a en omprövning av arbetsuppgifter och arbetsfördelning inom hela den offentliga sektorn, ett avskaffande av de sektoriserade länsnämnderna och ett över- förande av de arbetsuppgifter som oundgängligen måste ligga på länsnivån till länsstyrelserna, fortsatt delegering av verkställighet från statenlänsstyrelsen till kommun av tex glesbygdsstödet, bättre tillvaratagande av kommunerna i det regionalpolitiska systemet.

Regionutredningen. SOU 199263

10.3 Struktur och resurser

10.3.1 Näringspolitiska organ

Inom det näringspolitiska området verkar ett stort antal offentliga organ med närbesläktade uppgifter. Här följer en översikt.

Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK NUTEK bildades den 1 juli 1991 efter en sammanslagning av verksamheter i de tidigare myndigheterna Statens industriverk SIND,

Statens energiverk STEV och Styrelsen för teknisk utveckling

STU. NUTEK är central förvaltningsmyndighet för frågor om näringslivets tillväxt och förnyelse samt för omställningen av energisystemet. De huvudområden som NUTEK verkar inom är teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete, etablering och utveckling av små och medelstora företag, balanserad regional utveckling samt energiförsörjning och effektivare energianvändning. Denna inriktning bör ses mot bakgrund av att näringspolitiken omfattar olika förhållanden som tillsammans skapar klimatet och förutsättningarna för näringslivets utveckling. Av särskilt intresse i näringspolitiskt sammanhang är tex frågor om teknisk utveckling, utbildning och forskning, konkurrensförutsättningar på olika marknader, energipolitik, infrastrukturutveckling, arbetskraftsförsörjning, regionalpolitik, skatte- och miljöpolitik. Inte minst viktig är frågan om Sveriges relation till Europamarknaden. NUTEKs verksamhet har anknytning till ansvarsområden som inom regeringskansliet är fördelade mellan närings-, arbetsmarknads- och jordbruksdepartementen. Förvaltningkostnaderna för NUTEK beräknas uppgå till ca 207 miljoner kronor under budgetåret 199293.

Utvecklingsfonderna De regionala utvecklingsfonderna bildades år 1978 genom ombildning av företagareföreningarna i länen. De är stiftelser med staten och respektive landsting och i förekommande fall kommu- ner som stiftare och huvudmän. Statens huvudmannaskap utövas av NUTEK. Styrelserna utses av landstingen. Verksamheten regleras genom avtal mellan staten, landstingen och berörda kommuner. Nuvarande avtal omfattar fyraårsperioden 1991-1994. Utvecklingsfonderna bedriver finansieringsverksamhet genom att lämna lån, garantier och s k utvecklingskapital. För samtliga

10 Ekonomisk utveckling

finansieringsformer gäller att risknivän skall vara så hög att banker och andra finansieringsinstitut inte är beredda att medverka i finansieringen. Fonderna skall i första hand lämna stöd till företag som har högst 200 anställda. Fondernas samlade kapital för finansieringsändamål uppgick den 1 januari 1992 till ca 2,6 miljarder kronor. I enlighet med riktlinjer fastlagda av riksdagen har fonderna förbundit sig att under en femårsperiod med början år 1991 betala in sammanlagt en miljard kronor till staten. De skall också under en sjuårsperiod med början 1991 betala 600 miljoner kronor till de sex regionala riskkapitalbolagen jfr nedan. Sammantaget innebär detta att utvecklings-

fondernas uppgifter förändras i riktning mot rådgivande verksam-

het. Riksdagen har fastställt ett samlat program för en ny småföretagspolitik. Huvudansvaret för de insatser som behövs har lagts på regional och lokal nivå, där samhällets främst utvecklingsorgan fonderna bör samverka med bl a handelskamrar, företagens orga- nisationer och banker. Utvecklingfonderna bör i sin verksamhet prioritera nyetableringsinsatser och Europakontakter. Riktade insatser blir mindre motiverade. Anslaget till NUTEKs och utvecklingsfondernas disposition för småföretagsutveckling minskar från ca 227 miljoner kronor till ca 164 miljoner kronor inför nästa budgetår.

Regeringens avsikt är att successivt bygga upp en riskkapitalmarknad utan statlig inblandning. I detta perspektiv minskar utveck-

lingsfondernas kreditgivning i betydelse till förmån för marknadsstyrd konsultverksamhet. Det kan påverka antalet fonder och deras länsanknytning.

Riskkapitalbolagen Riksdagen fattade våren 1990 beslut om bildande av sex regionala riskkapitalbolag. Bolagens kapitalbas skapas genom att de regionala utvecklingsfonderna bistår med ovannämnda 600 miljoner kronor, Småföretagsfonden med en miljard kronor och Norrlandsfonden med 200 miljoner kronor. En strävan är att även privata och andra intressenter deltar med kapital. Under år 1991 bildades de sex bolagen med följande regionala indelning

Stockholms län, -

Bergslagen Uppsala, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och

- Gävleborgs län, Västsverige Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, -

Älvsborgs och Värmlands län,

Regionutredningen. SOU 199263

Sydsverige Kronobergs, Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län,

Östsverige Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Got-

lands och Kalmar län, Nordsverige Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och - Norrbottens län.

Länsstyrelserna Länsstyrelsens huvuduppgift sedan början 1970-talet har, som av det formulerats i instruktionen, varit att ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa. Den instruktionsenliga uppgiften har kompletterats genom förordningen regionalt utvecklingsarbete, vari betonas att länsom styrelsen har samordningsansvar för utvecklingsbefrämjande insatser. Kretsen berörda intressenter har vidgats successivt. Förav utom kommuner, landsting och statliga myndigheter i länet skall länsstyrelsen inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet samverka med utvecklingsfonden, de fackliga organisationerna och näringslivets organisationer. Länsstyrelsen förfogar inom ramen för det regionalpolitiska stödet över medel som kan användas för att driva utvecklingsarbete och stödja projekt som drivs av andra organ. För landet som helhet uppgår det s k länsanslaget för närva-

rande till ca 1 miljard kronor. Jfr nedan

En väsentlig uppgift är att utarbeta långsiktig strategi för en länets utveckling infrastruktur. verksamvad avser näringsliv och I heten ingår också att svara för den grundläggande statistikproduktionen inom det regionalekonomiska området, inklusive befolknings- och sysselsättningsprognoser. Syftet med de förändringar av länsstyrelseorganisationen som genomförts i olika etapper sedan 1971 har varit att bättre samordna insatserna inom länet för att främja den regionala utvecklingen. Länsstyrelsen har inte bara samordningsansvar vad avser statlig verksamhet på regional nivå utan också ansvar för att statlig och kommunal verksamhet samordnas.

Glesbygdsmyndigheten Glesbygdsdelegationen omvandlades den 1 juli 1991 till en myndighet med lokalisering i Östersund. Delegationen hade tidigare i närmare 15 år arbetat offentlig kommitté, omväxlande som en under industri- och arbetsmarknadsdepartementen. Den nya myndighetens profil är ännu inte helt utvecklad. Under en övergångstid överensstämmer verksamheten i många avseenden med den tidiga-

10 Ekonomisk utveckling

re delegationens. Uppgiften är att förbättra glesbygdsbefolkningens levnadsförhållanden vad gäller sysselsättning och service i olika delar av landet, med tyngdpunkten lagd i skogslänens inre delar och i skärgårdsområdena.

Expertgruppen för forskning om regional utveckling, ERU ERU har funnits sedan slutet av 1970-talet och har till uppgift att initiera och samordna forskning på regionalpolitikens område och att medverka till att synsätt och resultat från forskningen ges en bred spridning. ERU har nyligen fått ett särskilt regeringsuppdrag att utarbeta ett forskningsprogram för insatser som belyser möjligheterna att ta till vara och utveckla de små och medelstora arbetsmarknaderna. Från budgetåret 199293 kommer ERUs kansli att placerat i Östersund för tillsammans med glesbygdsmyndigvara att heten och högskolan bedriva forskning med inriktning på glesbygdens utveckling.

10.3.2 Vissa ekonomiska data Särskilda regionalpolitiska medel Det anslag som riksdagen varje budgetår ställer till förfogande för regionala utvecklingsinsatser fördelas av regeringen mellan länen efter de regionala problemens svårighetsgrad. Länsanslagen disponeras av respektive länsstyrelse. Under budgetåret 199091 fattade länsstyrelserna beslut om sammanlagt 987 miljoner kronor med följande fördelning på ändamål

Lokaliserings- och utvecklingsbidrag 322 milj kr Glesbygdsstöd 250 milj kr Regional projektverksamhet 408 milj kr

Därutöver användes 7 miljoner kronor för uppföljningsverksamhet. För budgetåret 199293 uppgår anslaget för regionala utvecklingsinsatser till en miljard kronor. Enligt årets budgetproposition beräknas de samlade statliga medlen för regional utveckling under budgetåret 199293 uppgå till ca 2,6 miljarder kronor med följande fördelning i miljoner kronor

Regionutredningen. SOU 199263

Lokaliseringsbidrag 350 milj kr Regionala utvecklingsinsatser 1 000 milj kr Ersättning för nedsättning socialavgifter 530 milj kr av Sysselsättningsbidrag 250 milj kr Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder 181 milj kr Glesbygdsmyndigheten 16 milj kr ERU 6 milj kr Utvecklingsfond för Västnorden 4 milj kr Transportstöd 300 milj kr Summa tkr 2 637 milj kr

Relativ regional balans Av ERUs bilaga till långtidsutredningen LU 92 framgår att skillnaderna mellan olika landsdelar är väsentligt mindre i Sverige än i andra europeiska länder. Regional spridning BNPcapita räknat i köpkraftsparitet i EG av

Standardavvikelsen visar hur stor den regionala spridningen är runt medelvärdet

för landet. Källor Nordiska ministerrådet och Finansdepartementet.

Mot den bakgrunden har ERU gjort bedömning av vad genom-

en

förandet den inre marknaden kan medföra för den regionala

av balansen. Det inledande avsnittet internationaliseringens effekom

ter på svenskt näringsliv bygger bl a på den bedömningen.

10 Ekonomisk utveckling

Nettokostnader för industristödet För att ge en rättvisande bild av statens kostnader för det finansiella

stödet till industrin, måste olika former stöd bidrag, garantier,

av -

skattenedsättningar, lån och ägarkapital vägas samman. Indu-

-

stridepartementets beräkningar i tabellen nedan bygger på den s k

nettokostnadsmetoden, som också används inom OECD, EFTA och Nordiska ministerrådet.

lndustristödets nettokostnader fördelade på ändamål. Miljoner kronor. Löpande priser.

Källa Industridepartementet

10.3.3 Arbetsmarknadspolitiska

organ Arbetsmarknadsverket, AMV Arbetsmarknadsverket, är den samlade benämningen på Arbetsmarknadsstyrelsen AMS, länsarbetsnämnderna, arbetsfönnedlingarna och arbetsmarknadsinstituten. AMS skall leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Länsarbetsnämnderna har motsvarande uppgifter på länsnivå inom ramen för de mål och resurser som AMS anvisar. Landets ca 350 förmedlingskontor svarar för platsförmed-

Regionutredningen. SOU 199263

ling och vägledning. De 117 arbetsmarknadsinstituten ger genom ca yrkesinriktad rehabilitering stöd till arbetshandikappade. Förvaltningskostnaderna för AMV beräknas uppgå till 2 810 miljoner kronor under budgetåret 199293. För arbetmarknadspolitiska åtgärder under nästa budgetår har riksdagen anvisat 19,6 miljarder kronor, varav drygt 14 miljarder kronor för utbudsstimulerande åtgärder och drygt 5,2 miljarder kronor för efterfrågepåverkande åtgärder. De utbudsstimulerande åtgärderna består av bla arbetsmarknadsutbildning, flyttningsbidrag och utbildningsbidrag. Syftet med insatserna är att underlätta yrkesmässig och geografisk rörlighet. De efterfrågepåverkande åtgärderna är beredskapsarbete, rekryteringsstöd, otraditionella insatser, som tex insatser för flyktingar och invandrare, inskolningsplatser och bidrag till handledare för ungdomar. Av de nämnda åtgärderna är främst arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten av direkt regionalpolitiskt intresse. Arbetsmarknadsutbildningen upphandlas av länsarbetsnämmnderna. AMS ansvarar för att utbildningen håller hög kvalitet och tillgodoser behoven på arbetsmarknaden. Under budgetåret 199091 deltog totalt 142 000 i arbetsmarknadsutbildning varav ca personer 93 000 i den särskilt anordnade utbildningen, ca 18 500 i utbildningar i det reguljära utbildningsväsendet och ca 30 500 i utbildning i företag. Arbetsmarknadsverkets huvuduppgift är sammanfattningsvis att skapa fungerande arbetsmarknader i hela Sverige. De arbetsmarknadspolitiska medlen fördelar AMS utifrån de problem som råder i varje län. Länsarbetsnämnderna fördelar i sin tur medlen till varje arbetsförmedling utifrån den lokala situationen. Fördelningen av de arbetsmarknadspolitiska medlen får därmed en profil som i stort överensstämmer med de regionalpolitiska prioriteringarna.

AMU-gruppen AMU-gruppen består den centrala AMU-styrelsen och 24 regioav nala uppdragsmyndigheter. Verksamheten skall finansieras genom intäkter och varje AMU-myndighet har för det ekonomiska ansvar resultatet sin verksamhet. Riksdagen har tagit ställning för en av bolagisering AMU-gruppen. Som riktmärke beträffande tidav punkten för ombildningen har angivits den 1 juli 1993. På sikt kommer dessutom att prövas om verksamheten kan privatiseras. Huvuduppgiften är att anordna arbetsmarknadsutbildning på uppdrag AMV. Därutöver får anordna utbildning för av gruppen

10 Ekonomisk utveckling

andra uppdragsgivare, tex företag och kommuner. Gruppen får också sälja tjänster och produkter följer utbildningsverksom av samheten. De regionala AMU-myndigheterna skall på uppdrag länsav arbetsnämnderna anordna arbetsmarknadsutbildning. De kan också sälja utbildning och utbildningstjänster till företag, organisationer och förvaltningar. Sambandet är tydligast med länsarbetsnämnden. Enligt AMU-styrelsen är det på sikt osäkert den nuvarande om länsorganisationen är den mest effektiva. En sammanslagning har redan ägt rum av enheterna i de båda Skånelänen. För närvarande pågår en intern AMU-utredning om regionindelningen och antalet regionkontor.

Samhall Samhallkoncernen består central stiftelse och 24 rörelsedriav en vande stiftelser, en i varje län. De regionala stiftelserna, Samsom hall föredrar att kalla företag, driver bla 340 verkstäder. egna Vidare finns ett mindre antal svenska och utländska aktiebolag inom koncernen. Dessa har samlats i en sidoordnad aktiebolagsrättslig koncern med Samhall Trading AB som moderbolag. De regionala stiftelserna har samtliga VD och styrelse. egen egen Den verksamhet som den centrala stiftelsen Samhall och de regionala stiftelserna bedriver skall från den 1 juli i år bedrivas i aktiebolagsform. Detta sker genom att en koncern bildas bestående av ett moderbolag och ett antal dotterbolag. Samtliga aktier i moderbolaget skall ägas av staten. Moderbolaget skall i sin tur äga samtliga aktier i dotterbolagen. När det gäller moderbolaget skall regeringen utse ordförande och övriga styrelseledamöter. I dotterbolagen utses samtliga styrelseledamöter av moderbolaget. Samhalls uppgift skall vara att ge meningsfullt arbete åt arbetshandikappade, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och att ge arbete åt dem har störst behov. Detta som skall ske genom produktion och tjänster. Lokalisering och av varor dimensionering av arbetsplatserna skall ske i samråd med AMV. Arbetsförmedlingen disponerar företagsgruppens arbetsplatser och anvisar de personer som är i behov av arbete inom Verkgruppen. samheten är en del av arbetsmarknadspolitiken. Från statsbudgeten har utgått bidrag för att täcka merkostnaderna i verksamheten vid verkstäderna och för företagsgruppens fastighetsförvaltnig. Bidraget uppgår innevarande budgetår till 4 557 miljoner kronor. För nästa budgetår skall ett fast anslag utgå till koncernen med drygt 5 000 miljoner kronor.

Regionutredningen. SOU 199263

Totalt har-koncernen idag ca 35 000 anställda, varav ca 30 000 arbetshandikappade. Faktureringen uppgick 198990 till 2 940 milj kr. Driftunderskottet, exkl. statlig merkostnadsersättning, var samma år preliminärt 3 410 milj kr.

10.4 bedömning

Sammanfattande

Vad gäller regionalpolitik och näringspolitik följer vissa villkor av EES-avtalet vilka i huvudsak innebär att stödjande insatser som kan befaras få konkurrenssnedvridande effekter inte får användas. För svensk del innebär detta såvitt kan bedömas endast små ini nuvarande medelsarsenal. I förhandlingar inför ett EGgrepp medlemskap kommer Sverige att lägga tonvikt vid de speciella förutsättningarna i de nordiska länderna med stora glest bebyggda områden och långa avstånd, vilka bör betyda att svenska regioner skall kunna få delav stöd från EG eller att Sverige får behålla en självständigt utformad regionalpolitik. Tills vidare tycks denna svenska inställning ha rönt förståelse, den rubbar inte det men grundläggande förhållandet att Sverige relativt rikt land komsom att få bidra väsentligt mycket mer till EGs regionalpolitiska mer fonder än vad vi kan räkna med att få tillbaka därifrån. Svensk regionalpolitik har varit framgångsrik. Sverige har den minsta regionala spridningen alla EFTA- och EG-länder mätt av BNP capita. Men flera empiriska studier pekar på att detta som per sannolikt beror något annat än de gängse regionalpolitiska stöden till företag och näringsliv. Det är svårt att belägga att tex lokaliseringsstöad, nedsatta arbetsgivaravgifter eller kommunala hyressubventioner haft någon avgörande betydelse i det stora hela. Förklaringar till den relativt goda regionala jämlikheten får i stället sökas sådant tex den stora och väl spridda offentliga tjänstesom produktionen. n Den allt starkare internationella integrationen och det ökade konkurrenstrycket gör det angeläget att utforma en regionpolitik bygger på föreställningar vilka komponenter som är nödsom om vändiga basförutsättningar i en region för dess möjligheter att överleva och utvecklas. Det finns konflikt mellan det nationella och regionala inen tresset, liksom mellan olika regioners intressen Det som är bra för nationen kan innebära att nysatsningar i stor utsträckning bör stytill de delar landet redan i utgångsläget är relativt väl ras av som försörjda .med infrastrukturella basresurser. Även det med om anständig logik kan hävdas att även de underförsörjda regionerna

10 Ekonomisk utveckling

indirekt tjänar på detta är det svårt att vinna förståelse för sådana argument utanför storstadsområdena. Vissa reguljära sysselsättningspolitiska instrument har särskilt stor regionalekonomisk betydelse. Främst gäller det beredskapsmedel till investeringar och arbetsmarknadsutbildning. Beställarfunktionen är redan idag lagd på regional nivå de statliga genom länsarbetsnämnderna. Det kan ligga fördelar i att åtminstone del en av de statliga medlen överförs till något regionalt har ett organ som bredare regionalt utvecklingsansvar än länsarbetsnämnderna. Detta bör kunna förenas med krav på att arbetsmarknadspolitiska insatser, som primärt riktar sig mot enskilda människor, inte får innebära inlåsning i en lokal eller regional arbetsmarknad. Det nationella och rikssolidariska betalningsansvaret får förutsättas bestå i huvudsak, dels för att det är fråga insatser varierar om som med konjunkturerna, dels för att sysselsättningsproblem kan drabba olika delar av landet på ett sätt inte går att förutsäga. som Den långsiktiga ekonomiska tillväxten främjas insatser genom som underlättar näringslivets utveckling och strukturomvandling. Mot bakgrund av en ökad internationalisering och ett allt större kunskapsinnehåll i produktionen framstår investeringar vad avser kommunikationer, utbildning, forskning och utveckling, teknikspridning liksom åtgärder för en effektiv konkurrens och fungerade marknader som särskilt viktiga.

11 Trafik och infrastruktur

Inledning

Jag behandlar i detta kapitel trafiksektorns investeringar, drift- och underhållsinsatser samt trafikutövningen. Förutom en nulägesbeskrivning görs också beskrivning en av aktuella utvecklingstendenser. Nulägesbeskrivningen grundar sig huvudsakligen på observationer gjorda under åren 1989-1992. Jag har valt att avgränsa kapitlet från post- och telekommunikationer. Inte heller SJ behandlas. Detta val har gjorts med tanke på att dessa verksamheter blir alltmer konkurrensutsatta och därmed lämpar sig allt mindre för offentlig styrning. Regeringen har också för avsikt att i ett första steg föreslå att Posten, Televerket och SJ ombildas till statliga aktiebolag. Tillgången till post- och telekommunikationer samt järnväg kommer dock även fortsättningsvis att vara en viktig parameter i diskussioner om regional utveckling. Skall utvecklingen inom dessa områden i framtiden påverkas på regional nivå, kommer det dock sannolikt främst att ske genom att regionala företrädare kan uppträda som köpare av tjänster på konkurrensutsatt marknad, eller en genom åtgärder inom samhällsplaneringen. De nuvarande länsgränserna har under lång tid utgjort för en ram arbetet med infrastruktur- och trafikplanering. Det har funnits t ex en vägförvaltning i varje län och länsstyrelserna har samordnat synpunkter från kommunerna inom länet i planeringsarbetet. Anknytningen till de nuvarande länsgränserna har under senare år luckrats upp alltmer. Banverket är tex indelat i fem regioner och Vägverket från den 1 januari 1992 bl i sju väghållningsregioner. a Vägverkets regioner följer länsgränser medan Banverkets regioner inte gör det. De övriga trafikverken har traditionellt haft mindre påtaglig en koppling till länen. Deras regionala och lokala organisation följer också andra indelningsmönster. Sjöfartsverkets sjötrafikområden följer således sjötrafikens trafikströmmar och vattenområden medan Luftfartsverket har sin lokala organisation vid de statliga flygplatserna. Luftfartsverket har olika regionala indelningar för flygtrafikledningen och Luftfartsinspektionen.

Fiegionutredningen. SOU 199263

11.2 Planering och finansiering av investeringar

Sedan lång tid har trafikens infrastrukturinvesteringar utmärkts av ett betydande offentligt engagemang i såväl planeringsprocess, finansiering som genomförande. Således har stat och kommun på central, regional och lokal nivå tillhandahållit huvuddelen av landets vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Privat engagemang i större omfattning har främst förekommit för vissa delar av vägnätet

t ex skogsbilvägar för mindre järnvägsobjekt främst industrispår

och liknande samt för vissa privata hamnar.

Av tabellen framgår investeringsvolymen för staten och för de

kommunala hamnarna under de senaste åren.

Investeringar, mkr

1989 1990 1991

Väg Riksvägar 1409 1487 1431 - LTA 716 977 949 - Bärighetsåtgärder 682 648 624 - Statsbidrag SK-vägar 419 396 191 - Jämvägarz 2200 2300 3200 Flyg 1414 1922 8403 Sjöfart Sjöfartsverket 56 53 90 - Hamnar 717 687 519 - Källa Trafikverken Not. 1991 års priser. Statskommunala vägar Även reinvesteringar samt lånefinansierade investeringar 3Enligt budget. 4 Inklusive stuveriverksamhet.

I det följande redovisas de olika trafikslagen var för sig. Hållpunkter i redovisningen är ansvarsfördelning mellan regionala aktörer samt planering och finansiering.

Vägar

Sedan vägväsendet förstatligades år 1944 har ansvaret för huvuddelen väginvesteringarna delats mellan Vägverket och kommu-

av

I takt med kommunernas ökade organisatoriska och ekono-

nerna.

miska kraft har de tagit ett allt större ansvar för vägarna. Vägverket har dock central förvaltningsmyndighet haft det övergripande

som

ansvaret för upprättande och genomförande av investeringsplaner inom vägområdet.

11 Trafik och infrastruktur

Vägplaneringen kan indelas i ekonomisk och fysisk planering. I den ekonomiska planeringen prioriteras angelägna objekt på länsoch riksnivâ. I den fysiska planeringen görs detaljstudier av utformning etc enligt väglagens bestämmelser. De två planeringsprocesserna är till stor del åtskilda. En mycket omfattande planeringsomgång med treårsintervall har föregått besluten om investeringsplanerna. Regeringen och riksdagen har endast undantagsvis behövt ta ställning till enskilda vägobjekt eller investeringsplaner i sin helhet. Vägnätet är indelat i allmänna vägar, enskilda vägar och kommunala gator. De allmänna vägarna är antingen statliga eller statskommunala. De kan vidare indelas i riksvägar och länsvägar. 200 av landets kommuner är väghållare för statskommunala vägar. Under 1980-talet har investeringsplaneringen varit anpassad till vägnätets indelning i riks- och länsvägar. Vägverket centralt och vägförvaltningarna VF i länen har således ansvarat för planeringen av riksvägar tillsammans med länsstyrelser och under medverkan av kommuner. För länsvägar har länsstyrelserna tillsammans med VF och under medverkan av kommuner haft huvudansvaret. Vägverkets huvudkontor har slutgiltigt fastställt riksvägsplanen medan länsstyrelserna fastställer planer för bla länsvägar. Sedan år 198889 har det regionala ansvaret för investeringsplaneringen utökats genom att anslagen för länsvägar, länsjärnvägar och vissa kollektivtrafikåtgärder slagits samman i ett anslag anslaget för länstrafikanläggningar LTA. LTA-anslaget ligger dock alltjämt kvar hos vägverket. Enligt riksdagens beslut 19909187, TU26, rskr 326 förändras vägplaneringen i samband med Vägverkets omorganisation den 1 januari 1992. I det nya planeringssystemet finns tre plandokument en rikstäcknade väghållningsplan, regionala väghållningsplaner och LTA-planer på länsnivå. Ett nytt planeringshjälpmedel håller också på att byggas upp. Detta bygger på att analyser görs för större sammanhållna vägobjekt stråk än i det tidigare systemet, med objektanalyser för enskilda vägobjekt. Det är ett mindre antal nationellt intressanta vägstråk som kommer att planeras på central nivå. De omfattar i stort de större europavägarna. Regeringen har i proposition 1991922150 föreslagit att LTAanslaget förändras o m den 1 januari 1993 i samband med att det nya statsbidragssystemet till kommunerna införs. Riksdagen har antagit regeringens förslag. Delar av LTA-anslaget, främst avseende statskommunala vägar, överförs därmed till det nya statsbidragssystemet.

Regionutredningen. SOU 199263

Järnvägar Sedan år 1988 ansvarar Banverket för investeringar i järnvägar. En höjd ambitionsnivå har märkts från statsmakterna vad gäller järnvägsinvesteringar, vilket möjliggjort ett antal nyinvestcringar, exv delar av Västkustbanan, Mälarbanorna och en inledning av Arlandabanan. Järnvägsinvesteringarna finansieras till stor del genom statliga budgetmedel som tilldelas Banverket. Samfinansiering med

kommuner och näringsliv är dock aktuell i några fall.

J ärnvägsnätet är indelat i stomjárnvägar som omfattar det övergripande riksnätet och länsjärnvägar som består av de regionala

banorna på länsnivå. Planeringen av stomjärnvägarna sker till stor del skilt från de övriga trafikslagens planering i banverkets egen plancringsprocess. Genom LTA-planeringen har dock en viss sam-

ordning mellan länsvägar, länsjärnvägar och kollektivtrafikobjekt kommit till stånd. Banverket fastställer investeringsplanen för stomjärnvägarna medan länsstyrelserna som nämnts fastställer LTA-planen. Det kan konstateras att den ekonomiska och fysiska planeringen av järnvägsinvesteringarna är betydligt mindre form-

bunden i lag etc än vägplaneringen.

Överhuvudtaget har planeringen av järnvägsinvesteringar skett

mindre öppet i förhållande till andra intressenter, länsstyrelsom ser och kommuner, än väginvesteringar. Detta gör att länsstyrelser

och kommuner i många fall har haft svårt att påverka den ekono-

miska planeringen av järnvägsinvesteringarna. De mer intensiva kontakterna kommer oftare att handla om den fysiska detaljutformningen av järnvägsobjekt, som Banverket redan i princip beslutat sig för att genomföra.

Flyg

Luftfartsverket har det övergripande ansvaret för flyget och sek-

torns utveckling. Det finns totalt ca 40 flygplatser med reguljär

trafik i landet. Förutom de flygplatser som administreras av luftfartsverket finns militära, privata och kommunala flygplatser. Landstingen är engagerade i fem av de 23 kommunala flygplatserna

genom delägande i flygtrafikbolagen.

Investeringar i flygplatsernas infrastruktur omfattar framförallt banor och terminaler men även annat som tex flygledningen. De

statliga investeringarna finansieras huvudsakligen genom de avgifter som Luftfartsverket uppbär samt genom intäkter från verkets kommersiella verksamhet. Det totala investeringsutrymmet bestäms dock även av de soliditets- och avkastningskrav som staten ställer Luftfartsverket.

11 Trafik och infrastruktur

Till flera av de statliga flygplatserna finns så kallade flygplatsråd knutna. I dessa råd ingår bl representanter för kringliggande a kommuner, länsstyrelser och landsting. Flygplatsråden har normalt ingen beslutande funktion. Erfarenheten visar att flygfrågorna, genom den motsättning som finns mellan önskemålen om god tillgång till flygkommunikationer och de ekonomiska och miljömässiga hindren, hör till de är som svårast att lösa i kommunerna och på länsnivå. Exempel på detta är svårigheterna att nå fram till en samordning i Skaraborgs län om en ny flygplats.

Sjöfart Staten har främst engagerat sig i den del av sjöfartens infrastruktur som kan hänföras till farledssystemet. Således åvilar ansvaret för investeringar i hamnar helt kommunala och privata intressenter. Statens uppgifter inom området handhas av Sjöfartsverket. Verket är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom sjöfartsområdet och ansvarar för allmänna farleder, lotsning, isbrytning, sjöräddning, sjömätning samt sjösäkerhets- och fartygssäkerhetsfrågor.

Det kan noteras att Sjöfartsverkets investeringsvolym utom då nya fartyg måste inskaffas är obetydlig jämfört med övriga trafik-

slag. Först då de kommunala hamninvesteringama räknas in blir omfattningen av sjöfartens investeringar jämförbar med övriga trafikslag. Sjöfartsverkets investeringar finansieras i stort sett uteslutande med trafikavgifter på handelssjöfarten. Kommunerna har som ovan nämnts tagit ett stort ansvar för hamnfrågorna och är i flera fall engagerade i hamnar. Investeringarna i hamnkapacitet har sannolikt i många fall motiverats med att hamnen i sig skall kunna generera annan verksamhet till orten. I flera fall kan det heller inte uteslutas att hamnarna byggts och utvecklats i konkurrens mellan kommuner utmed kusten. Flera hamnar finns tex på en relativt kort kuststräcka utmed Smålandskusten i Västervik, Oskarshamn och Kalmar. Förslag har funnits om att utöka statens inflytande över hamnplaneringen men dessa har inte fått genomslag hos statsmakterna. En utveckling finns dock för närvarande som medför att större hamnar övertar driften de av mindre. En samordning aktuell mellan Oskarshamns och är t ex Västerviks hamnar.

Samordnad investeringsplanering

Enligt flera beslut av riksdagen senast prop 19909187, TU24, rskr

286 skall trafikverkens investeringsplanering samordnas. Detta

Regionutredningen. SOU 199263

skall åstadkommas genom tidsmässig samordning av planernas upprättande och tidsram, gemensamma prognosförutsättningar och enhetliga prioriteringskriterier. Det har visat sig mycket svårt att åstadkomma den eftersträvade samordningen. Verksamheten i trafikverken skiljer sig mycket åt. Investeringsbeslutens omfattning är mycket olika inom Sjöfartsverket och Vägverket. Samhällsekonomiska planeringskriterier har visat sig kunna tillämpas relativt väl på väginvesteringar medan det varit betydligt svårare att applicera dessa på de andra trafikslagen. Under senare tid har också tecken kommit på att den samordnade investeringsplaneringen nu tonas ned något. Konstruktionen med en sammanhållen investeringsplanering länsnivå med LTA-anslagen har dock inneburit att man i vissa län fått till stånd en diskussion mellan trafikslagen om investeringarna som tidigare saknats.

Särskilda åtgärder Riksdagen beslutade i juni år 1991 att anslå fem miljarder kronor för budgetåret 199091 samt ytterligare fem miljarder kronor för budgetåret 199192 utöver de ordinarie anslagen till Banverket och Vägverket för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Ytterligare tio miljarder kronor skall dessutom enligt beslutet tillföras anslaget i framtiden. Anslaget skall finansiera objekt under perioden fram till år 2000 och främst till ett antal större strategiska och samhällsekonomiskt angelägna objekt. Objekten komma till stånd genom samfinansiering med tex avses kommuner, landsting och privata intressenter. Det praktiska arbetet har handhavts av en delegation inom Kommunikationsdepartementet. Intill början av september år 1991 hade regeringen på delegationens förslag ingått förpliktelser för staten att finansiera objekt motsvarande 11 070 miljoner kronor i löpande priser. 7 885 miljoner kronor av dessa avser järnvägsinvesteringar. Den totala externa finansieringen uppgår till ca 13 %. Genom ytterligare beslut under våren 1992 är de 20 miljarderna nu intecknade. Genom och delegationens arbete har regeringen det nya anslaget engagerat sig direkt i prioriteringen mellan olika objekt, något som normalt avhållit sig från under de senaste 20 åren. Ett nytt man beredningsmönster för infrastrukturinvesteringarna tonar här fram. Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen har regeringen under senare tid tillsatt förhandlings- och utredningsmän som sett över särskilda frågor. Dit hör de så kallade storstadsförhandlarna. De har bl a behandlat Arlandabanan och Mälarbanorna.

11 Trafik och infrastruktur

De särskilda förhandlingsmännen för järnvägsobjekten har redovisat sina uppdrag. Dessa kan snarast ses som ett underlag för infrastrukturdelegationens arbete. Överenskommelser har senare slutits om Mälarbanorna bl a med utredningsmannens rapport som underlag. Storstadsförhandlingarna har berört de tre storstadsregionerna; Stockholm, Göteborg och Malmö. Till dags dato har principöverenskommelser nåtts om trafikinvesteringar som rör väg, järnväg och kollektivtrafik i de tre regionerna. Riksdagen har beslutat att anslå 5,5 miljarder kronor av ramen för särskilda infrastruktursatsningar som delfinansiering av uppgörelserna. Slutliga överenskommelser kvarstår dock att göra, t ex i Stockholms län.

11.3 Drift och underhåll

Fördelningen av resurser till drift och underhåll har i många fall betydande effekter på infrastruktursystemen. Dessa insatser påverkar ofta infrastrukturen mer än investeringsbesluten, som har en mer långsiktig karaktär. De statliga kostnaderna för drift och underhåll framgår nedan. Dessutom redovisas kommunala kostnader för hamnväsendet.

Kostnader för drift och underhållrörelsekostnader mkr, 1991 års priser

Sjöfart Sjöfartsverket 743 752 770 - Hamnarz 2293 2306 - Källa Trafikverken Enligt budget. 2Inklusive stuveriverksamhet.

Besluten om fördelning av medel till drift och underhåll är generellt sett betydligt mindre omgärdade av regler än investeringsbesluten. Fördelningsprocesserna påverkas också endast undantagsvis av närmare politiska ställningstaganden. Fördelningsmodeller och -kriterier har också många gånger varit mindre sofistikerade än motsvarande för investeringsbesluten. Det är huvudsakligen planeringen av drift och underhåll av vägar

Regionutredningen. SOU 199263

som påverkats av organ utanför respektive sektor på den regionala

nivån. Aspekter som i någon mån diskuterats med länsstyrelser och

kommuner har varit möjligheten till asfaltering av det lågfrekventerade grusvägnätet på landsbygden.

Kommunerna finansierar själva underhållet av de kommunala vägarna. Underhållet av de statskommunala vägarna delfinansieras

genom särskilda statsbidrag. Statsbidragen uppgår till ca 50 % av

kommunernas kostnader.

Inom de övriga trafikslagen har påverkan från länsstyrelser,

landsting och kommuner varit mycket begränsad, utom i de fall ett direkt ägarengagemang är aktuellt.

11.4 Trafikutövning

Statlig finansiering av trafik på regional nivå förekommer fort-

farande trots successiv avreglering och neddragningar av anslag.

Dels köper staten viss regional persontrafik på järnväg av SJ för ca

550 miljoner kronor år 199293, dels ges bidrag till trafikhuvud-

männen se nedan för köp av viss kollektivtrafik om ca 180 miljo-

ner kronor år 199293. Köpet av den interregionala trafiken avser visserligen länsöverskridande trafik men den är i många fall mer regional än nationell till sin karaktär. Ersättningen till trafikhuvud-

männen avser att täcka kostnader för den spårbundna trafik som trafikhuvudmännen övertog av SJ genom 1988 års trafikpolitiska

beslut.

Det mest påtagliga offentliga engagemanget inom trafikutöv-

ningen står landsting och kommuner för inom den regionala kollektivtrafiken. Sedan år 1978 har nämligen landstingen i samverkan med primärkommunerna att utöva regional och lokal kollektivtrafik i länen. Trafikeringsrätten innehas av en trafikhuvudman vilken ofta utövas av ett länstrafikbolag. Trafikhuvudmännen beslutar både om trafikutbudets omfattning och graden av skattesubventio-

nering. År 1990 uppgick den genomsnittliga skattesubventione-

ringsgraden till ca 55 %. Kommunerna och landstingen delar i

princip lika på denna underskottstäckning. I Stockholms län står

dock landstinget ensamt för de ca tre miljarder kronor trafikens

underskott uppgår till, eftersom landstinget ensam är trafikhuvud-

man. I flertalet län fungerar trafikhuvudmannenlänstrafikbolaget som en renodlad beställarorganisation. I tre av Mälardalslänen körs

dock trafiken i egen regi inom länstrafikbolagets ram.

Länstrafiken har under 1980-talet till största del utgjorts av buss-

trafik och viss lokal spårbunden trafik. I och med det trafikpolitiska

11 Trafik och infrastruktur

beslutet år 1988 gavs länstrafikhuvudmännen dessutom trafikeringsrätten för länsjärnvägarna, som tidigare innehades av SJ. Detta har inneburit att flera läntrafikbolag engagerat sig i länsjämnu vägstrafik. I flertalet fall rör det sig ännu om mer eller mindre omfattande försöksverksamhet. Förutom primärkommunernas engagemang i regionaltrafiken finns i vissa kommuner egna buss- eller spårvägsbolag. Exempel på dessa finns i Borås, Uppsala och LinköpingNorrköping. Trafiken utövas antingen med enbart kommunal finansiering eller på uppdrag av trafikhuvudmannen. Fr o m. den 1 juli 1992 förändras spelreglerna för inrikesflyget. En avreglering genomförs som i princip ger fritt tillträde för nya utövare av linjetrafik. Fortfarande kvarstår dock ett formellt krav på koncessionsansökning.

11.5 och

Analys utvecklingstendenser

Ansvarsfördelning på regional nivå Det är främst investeringar inom väg- och järnvägsområdena som påverkas av andra än direkt berörda kommuner och sektorsorgan under den ekonomiska planeringen. Även inom väg- och järnvägsomrâdet är dock de båda sektorsansvariga myndigheterna dominerande aktörer i länen. Huvudintrycket är således att VF respektive banregionen i de flesta fall får med de objekt som de anser vara mest angelägna i investeringsplanema. Länsstyrelser, landsting och kommuner har ett mer begränsat inflytande över den ekonomiska planeringen. Länsstyrelserna har dock en formell särställning genom att de fastställer LTA-planerna samt yttrar sig över förslaget till riksvägsplan och stomjärnvägsplan. Kommunerna har haft störst möjligheter att påverka utfallet för de statskommunala objekten där de själva delfinansierat investeringarna. Motsvarande gäller för kollektivtrafikobjekten i LTA-planeringen där trafikhuvudmännen deltar i finansieringen. Genom det nya statsbidragssystemet till kommunerna bortfaller begreppet statskommunala vägar. Dessa blir i framtiden helt kommunala och kommer inte att behandlas i LTA-planerna. När objekten i investeringsplanema skall omsättas i fysisk planering på översiktlig och detaljnivå har länsstyrelser och kommuner i kraft av sina lagreglerade roller större möjligheter att påverka planeringen. Kommunerna har ofta en god möjlighet att påverka även den ekonomiska planeringen genom att vara mer eller mindre tillmötesgående i den fysiska planeringen.

Regionutredningen. SOU 199263

I denna fas planeringen behandlas också de övriga trafikslagen av i större utsträckning. Frågor om nya farleder och hamnar eller nya flygplatslägen är ofta svåra att lösa i den fysiska planeringen. De

centrala sektorsmyndigheterna Sjöfarts- och Luftfartsverken har

givetvis stark ställning genom att de besitter sakkunskapen inom en dessa områden. Som ovan berörts har kommuner och landsting i många fall valt att sig i flygplatser och hamnar genom ett direkt ägande. engagera Detta kan emellertid ett mycket dyrt sätt att styra infrastrukvara turfrågorna på. En tendens finns också att kommuner är beredda att ompröva sina hamnengagemang. Drift- och underhållsinsatserna inom trafiksektorn har betydande omfattning. Dessa frågor handläggs dock nästan uteslutande inom respektive sektorsorgan. Inflytandet från andra aktörer på regional nivå är begränsat. Genom länstrafiken dominerar kommuner i samverkan med landstingen merparten av kollektivtrafiken i länen. Trots landstingens betydande ekonomiska bidrag förefaller dock kommunerna hittills ha dominerat denna. Länsstyrelserna spelar en underordnad roll i trafiksammanhang.

Genom att Stockholms läns landsting genom regionplane- och

trafikkontoret och Länsstyrelsen i Stockholms län främst i fråga

om trafikfrågorregional utveckling i många fall arbetar med samfrågor, med något olika mandat, uppkommer i vissa lägen en ma oklarhet i länet om dessa aktörers roller. Det är ofrånkomligt att det ibland uppstår något konkurrenssituation mellan dem. av en Enligt min mening behöver det inte innebära några större problem. Det kan dock svårligen bidra till att ge de regionala frågorna en enhetlig och tydlig behandling. Jag anser att det vore olyckligt att bygga upp denna struktur i flera län.

Ansvarsfördelningens orsaker En aktör som har ekonomiska möjligheter att realisera sina planer har givetvis stor möjlighet att påverka det faktiska genomföranen det. En av de viktigaste förklarande faktorerna för fördelningen av inflytande i länen är därför kontrollerar de ekonomiska vem som medlen. Sektorsorganen har i detta avseende en stark ställning genom att de statliga investeringsanslagen fördelas till vägverket för LTAinvesteringar och banverket för stomjärnvägar. Kommunerna får i vissa avseenden del av statsbidrag tex för statskommunala vägar och bidrar själva med egna medel. Vidare är de i vissa fall engagerade i såväl hamnar som flygplatser. Lands-

11 Trafik och infrastruktur

tingen och kommunerna bidrar med stora belopp till den regionala kollektivtrafiken och kontrollerar också denna till stor del. Landstingen bidrar också till finansieringen några de kommunala av av flygplatserna. Omvänt saknar de aktörer inte har tillgång till medel som egna påtagliga möjligheter att påverka planering och genomförande. Detta visas också att länsstyrelserna, trots att de är formellt av beslutande i LTA-sammanhang, har svårt att hävda sig jämfört med kommuner och sektorsorgan. Den aktör som har kompetens att behärska såväl planeringssystem som genomförande får stort inflytande i länen. Sektorsorganen har vart och ett kompetens och tradition att behandla investeringsfrågor och frågor drift och underhåll inom om sina organisationer. Genom detta har de naturliga förutsättningar att behärska investeringsplaner och andra frågor inom respektive trafikslag. Kommuner och länsstyrelser samt i de flesta län landstingen saknar i stort sett personal med kompetens att behärska de relativt komplicerade planeringssystemen och planeringshjälpmedlen. Inom de flesta länsstyrelser finns endast eller två en personer som ägnar sig åt trafikfrågor på heltid. Sektorsmyndigheterna har i allmänhet hela enheter behärskar dessa frågor. De områden som kommuner och länsstyrelser har större kompetens

som och lagreg-

lerade uppgifter inom, främst fysisk planering, har större man möjligheter att påverka. Sektorsföreträdarna inom trafikområdet är starka och har till stor del förmått att behålla kontrollen över respektive område. Genom att förändra den formella regleringen planeringsproav cessen har statsmakterna successivt försökt åstadkomma en samordning mellan trafikslagen bla genom att länsstyrelsen ge en tydligare samordnande roll. Under senare tid har dock märkts en betoning av att statsmakterna åter att öka trafikverkens inavser flytande över planeringen. Länsstyrelsernas roll har samtidigt i viss mån förändrats att Vägverkets organisation inte längre genom överensstämmer med länsgränserna. Det blir sannolikt detgenom ta svårare för länsstyrelserna att påverka planeringen. Det intryck som jag har fått är att hittills endast i begränsad man omfattning lyckats åstadkomma samordning investeringsen av planeringen. Ett undantag är LTA-planeringen i vissa län. Det är dock tydligt att det är svårt att föra in diskussioner andra om trafikslag som sjöfart och flyg i den övriga trafikdiskussionen i länen. Det kan förklaras att olika huvudmän för dessa av ansvarar områden, att de bedrivs och värderas utifrån delvis olika kriterier

Regionutredningen. SOU 199263

samt att sambanden inte alltid är så tydliga mellan de olika områdena. Detta kan i sin tur tyda på att samordningsfördelarna har överdrivits i statsmakternas tidigare beslut.

Utvecklingstendenser

Den senaste tiden har ett delvis nytt synsätt utvecklats på investeringarna inom trafikområdet. Ett allt tydligare samband har markerats mellan investeringar i trafikens infrastruktur och produktivitetstillväxten i ekonomin. Den nackdel i konkurrensen som Sverige har glest befolkat land i periferin kan motverkas som ett väl fungerande trafiklösningar. Detta synsätt kommer sangenom nolikt att påverka fördelningen och inriktningen av investeringar- Det kan förväntas att de största satsningarna kommer att göras i na. de södra delarna landet samt på att binda samman storstadsav regionerna med varandra och med kontinenten. Utrymmet för regionalpolitiskt motiverade satsningar kan däremot förväntas min-

ska. Från att under lång period ha varit i princip enbart offentligt en finansierade sker omsvängning mot större andel av delfinanen en sierade projekt. Förutom staten deltar kommuner och i något fall näringslivet i finansieringen. Sannolikt kommer också större vägobjekt att avgiftsfinansieras. Genom Vägverkets regionindelning och de finansieringsnya nya formerna förändras också investeringsplaneringen inom väg- och järnvägsområdena. Statsmakterna kommer att fästa större intresse än hittills vid planeringen de nationellt angelägna vägarna och av järnvägarna. Beslut tidigare fattats inom trafikverken kommer som att lyftas till regeringen och riksdagen. Samtidigt leder Vägupp verkets omorganisation till att den regionala och lokala vägplaneringen sker över större sammanhållna regioner än tidigare. Genom det infrastrukturanslaget och de särskilda storstadsnya förhandlarna tonar vidare ett nytt beredningsmönster fram, som innebär att frågorna lyfts den tidigare starkt formbundna planeur ringsprocessen. Regeringskansliet och riksdagen tar genom dessa betydligt aktiv del i planeringsarbetet. processer en mer Regeringen har angivit att den samordnade investeringsplaneringen skall förändras så att endast större sjöfarts- och luftfartsinvesteringar i fortsättningen samplaneras med de andra trafikslagen. Detta behöver inte innebära någon större förändring jämfört med nuläget tyder på att det i framtiden främst kommer att bli en men

investeringssamordning mellan väg- och järnvägsområdena.

En möjlig tolkning dessa utvecklingstendenser är att sektorsav intressena inom trafik- och infrastrukturområdet, främst företrädda

11 Trafik och infrastruktur

av Väg- och Banverken, stärker sin ställning inom respektive område. Länsstyrelserna, tidigare givits ett samordningsansvar i som länen, får en svår mellanställning i det systemet där regionala nya indelningar inte längre överensstämmer. Samordningsvinster går att göra vid samarbete om t ex vägunderhåll. För närvarande prövas sådant samarbete mellan vägverket och vissa kommuner. Ett liknande system kan komma även för de nuvarande statliga flygplatserna. På sikt kan detta leda till omfattande strukturförändringar för kommuner och de statliga trafik-

verken. Överhuvudtaget kan en större andel av privata entreprena-

der förväntas inom drift- och underhåll trafikens infrastruktur. av De aktuella utvecklingstendenserna inom trafikområdet kan till stor del förknippas med Sveriges närmande till EG, bl leder som a till att avregleringstendenser förstärks och påskyndas. Således fortsätter sannolikt tendensen mot avreglering och minskat offentligt engagemang i trafikutövningen. Den ökande konkurrensen innebär att nya trafikutövare tillkommer inom hela trafikområdet. T upphandlar alltfler traex av fikhuvudmännen trafiken i konkurrens. Regeringen har vidare för avsikt att bryta upp SJs ensamrätt till trafiken på stomnätet. En liknande utveckling är att vänta inom flyget där avreglering sker en från den 1 juli 1992. Inom transportområdet kan åkerierna förvänta sig ökad konen kurrens även inom landet. Den relativt stela svenska strukturen med få dominerande åkerier kan inbjuda till försök från utländska konkurrenter att etablera sig på den svenska marknaden. Handels-

sjöfarten, förutom färjetrafiken i Östersjön, är sedan länge utsatt

för en hård utländsk konkurrens. Förändringarna leder till att statens roll i framtiden främst blir att följa trafikutvecklingen och övervaka konkurrensen. Direkt statligt engagemang i trafikutövningen blir mindre vanligt. Landstingen och kommunerna kan förväntas spela fortsatt betydande roll för en finansiering av regional och lokal trafik. Sannolikt kommer dock det finansiella utrymmet för denna underskottstäckning, i den ansträngda budgetsituation som landsting och kommuner kan förväntas verka att vara starkt begränsat och ifrågasatt. Utvecklingen under senare år har lett till att ansvaret för nationella trafikfrågor tydligare förts till riksnivå samtidigt tydsom en ligare regional nivå utformats inom väg-, järnväg- och kollektivtrafikområdet. Parallellt med detta har kommunerna tagit på sig ett fortsatt stort ansvar inom vägområdet, främst för det lokala vägnätet.

12 Högre utbildning och forskning

Högskolan som regional utvecklingsresurs

Ett gemensamt drag hos orter och regioner som växer är att där finns universitet eller högskolor. När olika bedömare skall peka ut det mest verkningsfulla regionalpolitiska instrumentet pekar de nästan samfällt på etablering av nya högskolor. I Sverige är Umeå och Linköping uppenbara exempel, som samtidigt visar på betydelsen av forskningsanknytning och egna forskningsresurser. Forskningen är inte bara en garanti för grundutbildningens kvalitet utan också en förutsättning för att högskolan skall kunna spela en betydelsefull roll i regionens utveckling. Till detta bidrar att näringslivets forskningsoch utvecklingsinsatser koncentreras till universitetsortema, vilket ger en multiplikatoreffekt åt samhällets satsningar. Det aktuella utgångsläget kan belysas med kartan på omstående sida, som visar den regionala fördelningen av landets totala FoUårsverken 1989. I botten finns fördelningen av de statliga resurserna för grundforskning och forskarutbildning, men skillnaderna mellan länen förstärks av att sektorsforskning och näringslivets FoUverksamhet följer samma mönster. Av det totala antalet FoU-årsverken utförs en tredjedel i Stockholms län. De 17 län som ligger

utanför Mälardalen, Östergötland, Göteborg och Malmöhus delar

på knappt 12 procent av resurserna. En uppdelning av de totala FOU-resurserna efter huvudmän ger i stort sett samma resultat. Till övervägande del utförs näringslivets FoU-årsverken i Stockholms

län 36 %, Göteborgs och Bohus län 18 % och Östergötlands län

9 %. Även inom universitets- och högskolesektorn dominerar Stockholms län med 27 % av antalet årsverken. Därnäst följer Uppsala län19 %, Malmöhus län samt Göteborgs och Bohus län 18 % vardera. Resterande 20 län delar en sjättedel av resurserna. Som senare skall framgå fördelas resurserna för högre utbildning på ett liknande sätt. Kartan illustrerar högskolepolitikens dilemma när den konfronteras med regionala utjämningskrav. Dynamiken, dvs den regionalpolitiska effekten, finns i de regioner som redan är väl försedda med forskning och högre utbildning. Mälardalen, Västsverige och Skåne har extremt goda förutsättningar i förhållande till exempelvis Mittnorrland och Sydostlandet.

Regionutredningen. SOU 199263

Regional fördelning av FoU-ársverken 1989

Anm cirklarna är ytproportionella mot antalet FoU-ársverken i resp län. Vissa län redovisas av sekretesskäl tillsammans Uppsala och Västmanland; Stockholm och Gotland; Västernorrland och Jämtland; Västerbotten och Norrbotten. Källa Statistiska meddelanden, Nummer J16 SM 9101

12 Utbildning och forskning

12.2 Högskolan ur ett internationellt perspektiv

Naturligtvis är det inte bara orter och regioner som har intresse av forskning och högre utbildning. Sektorn framstår fundamental som för nationers framgångsförmåga och är därför ofta ett uppmärk-

sammat nationellt politikområde. Regeringsförklaringar i Sverige

har regelmässigt innehållit tunga forsknings- och utbildningspolitiska avsnitt. Den politik förts har åtminstone delvis gett resultat som uppmärksammats utanför landets gränser. som Sverige intar framskjuten position i den internationella forsken ningsstatistiken. FoU-insatserna svarade 1989 för 2,9 procent av bruttonationalprodukten, vilket är hög siffra vid internatioen en nell jämförelse. Sverige är ett de mest FoU-intensiva länderna av inom OECD. Sveriges bidrag till världens samlade forskningsinsatser är däremot inte stort. Det rör sig 12 till 1 procent. USA svarar för om nästan hälften, 47 procent. Japans insatser kommer därnäst med 17 procent. Västtyskland kommer på tredje plats med nära 9 procent. Frankrike och Storbritannien har vardera ca 6 procent. Företagssektorns FoU-verksamhet dominerar i Sverige, liksom i andra jämförbara länder. Ca två tredjedelar av FoU-verksamheten utförs inom näringslivet och 60 procent finansieras med privata ca medel. Antalet årsverken uppgick 1989 till drygt 51 000, varav 36 000 inom företagssektorn och 12 000 inom universitet och högskolor. Mot bakgrund den framskjutna forskningspositionen är det av anmärkningsvärt att Sverige har en relativt låg utbildningsnivå jämfört med de främsta konkurrentländerna. Hälften de anställda i av de svenska industriföretagen saknar gymnasiekompetens. I Västtyskland, USA och Japan är andelarna med gymnasieutbildning betydligt större. Också vid jämförelse av andelarna högskoleuten bildade hamnar Sverige långt på listan. Av svenska industriföner retags anställda har ca 5 procent universitetsbakgrund, vilket är klart mindre i USA, och Storbritannien. Även vid jämän Japan förelser kvalitetsskillnader i olika länders utbildningar tycks av Sveriges situation bekymmersam. Det finns alltså tungt vägande skäl att skärpa kraven på högskolan ett led i den intemationalisom seringsprocess som pågår. Svensk forskning och högre utbildning har länge varit beroende utvecklingen inom EG. Forskning har funnits på EGs program av sedan 1974 och utbildning det viktigaste instrumentet för ses som att bidra till Gemenskapens ekonomiska och industriella utveckling, inte minst i förhållande till USA och Japan. I oktober 1989 fastställdes ett gemensamt handlingsprogram redan lett till en som

Regionutredningen. SOU 199263

rad aktiviteter. Syftet är att skapa enhetligt ett mer samarbete på utbildningsområdet. En viktig komponent är arbetet med ömsesidigt erkännande av examina. Det internationella forskningsberoendet har ökat även vid sidan av samarbetet i Europa. Omfattningen det internationella av samarbetet inom grundforskningen är ständigt växande. Den utvecklingen kan ses som en långsiktig kvalitetssäkring. Svensk forskning måste i ökad utsträckning bedömas ett internationellt ur perspektiv. Redan nu finns exempel på att regering och forskningsråd använt internationella organ för bedömning den svenska forskningens av kvalitet. Naturvetenskapliga forskningsrådet, NFR, har låtit genomföra utvärderingar med hjälp utländska av expertgrupper sedan år 1977. Regeringen begärde hösten 1985 att få utvärdering en gjord av den svenska forsknings- och teknikpolitiken genom OECD. Examinationsrapporten överlämnades våren 1986. Den kom att bilda en väsentlig utgångspunkt för 1987 års forskningsproposition. Ett motsvarande uppdrag har lagts på OECD inför 1993 års proposition. Av betydelse är också det nordiska forskningssamarbetet, som har en lång tradition och täcker ett brett fält. Syftet är främst att samordna insatserna för att stärka de nordiska ländernas möjligheter att delta i ett vidare internationellt samarbete. Sammanfattningsvis innebär det internationella perspektivet en utmaning för Sverige. Att säkra nivån och omfattningen på den högre utbildningen och forskningen så att landet kan hävda sig i en internationell konkurrens kommer sannolikt nationell att vara en angelägenhet under överskådlig tid. Ur min synvinkel är emellertid utbildningens och forskningens funktion som motor i den regionala utvecklingen särskilt inav tresse. I skärningspunkten mellan högskolepolitik och regionalpolitik uppstår bl a den svåra frågan det är realistiskt att räkna med om regional mobilisering av de resurser som krävs för att landets olika delar skall kunna förses med och vidmakthålla tillräckligt kraften full infrastruktur för forskning och högre utbildning. För att kunna göra sådan bedömning är det nödvändigt ha en att en grov uppfattning om högskolans nuvarande struktur och resurser.

12 Utbildning och forskning

Högskolans resurser

För närvarande finns 36 statliga högskoleenheter, inklusive Sveriges Lantbruksuniversitet och den nybildade högskolan i TrollhättanUddevalla. Utöver de statliga högskoleenheterna finns den privata Handelshögskolan i Stockholm och 34 landstingskommunala vårdhögskolor. Den statliga högskolans totala ekonomiska fördelades resurser under verksamhetsåret 198990 på högskolans två huvuduppgifter med 36 procent på grundutbildning och 64 procent på forskning forskarutbildning. Till vårdhögskolornas verksamhet bidrar staten med 20 procent av utbildningskostnaderna. I övrigt finansieras vårdhögskolornas verksamhet av landstingen. De statliga medlen för grundläggande högskoleutbildning beräknas uppgå till drygt 5,4 miljarder kronor under budgetåret 1992 93. Fakultetsanslagen beräknas till 4 miljarder kronor. Forskca ningsråden får drygt 3 miljarder kronor att fördela. Därtill kommer 1,2 miljarder kronor för utbildning och forskning på jordbruksdepartementets område. Totalt anslår staten därmed 13,6 miljarder kronor till grundforskning och högre utbildning. Fördelningen av medlen framgår av följande tabeller.

Medel för forskning och forskarutbildning budgetåret 199293 fördelade på fakulteter Ändamål Belopp i tkr

Övrigt 76 000 Ej fördelat 115 000

Summa 3 998 000

Regionutredningen. SOU 199263

Medel for grundläggande högskoleutbildning, forskning och forskarutbildning högskoleenhet budgetåret 199293 Belopp i tkr per

Högskoleenhet Grundutb Forskn m m

som

12 Utbildning och forskning

Medel för forskningsråden m m budgetåret 199293

Ändamål Belopp i tkr

Viss tvärvetenskaplig forskning 73 000 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet 194 000 Medicinska forskningsrådet 341 000 Naturvetenskapliga forskningsrådet 464 000 Rymdforskning 32 00 Polarforskning 20 000 Europeisk forskningssamverkan 352 000 Forskningsinstitut m m 60 000 Kungl biblioteket m m 106 000 Klinisk utbildning och forskning 1 371 000 Övrigt 32 000

Summa 3 045 000

Till detta kommer sektorsforskningens samt medel för resurser forskning och utbildning inom jordbruksdepartementets område. Som framgår av den tabell, visar anslagsfördelningen som per högskoleenhet, dominerar Stockholmshögskolorna kraftigt. Av totalt 5,4 miljarder kronor på UHÄ-området går 1,2 ca ca miljarder eller ca 22 procent till Stockholm. Motsvarande siffror för hela Mälarregionen fyra län är ca 1 miljarder eller ca 34 procent. Till detta kommer Jordbruksdepartementets 1,2 miljarder kronor, varav merparten finns i Stockholm och Uppsala. Den andra ytterligheten representeras av de högskolor som samverkar i projekt för att utvecklas till vad de själva vill benämna nätverksuniversitet. Högskolorna i Östersund och SundsvallHärnösand disponerar tillsammans ca 153,5 miljoner kronor eller 3 ca procent av resurserna. Högskolorna i Växjö och Kar1skronaRonneby disponerar ca 130,5 miljoner kronor eller knappt 3 procent. Fakultetsanslagen fördelas på betydligt färre högskoleenheter än anslagen till grundutbildning. Mälarregionen dominerar här ännu kraftigare och får ca 1,7 miljarder kronor eller ca 43 procent av tillgängliga 4 miljarder kronor. De små och medelstora högskolorna får 45 miljoner kronor eller något över en procent.

12.4 Den statsunderstödda

forskningens struktur

12.4.1 Forskningsberedningen

Forskningsberedningen inom regeringskansliet har nyligen flyttats

från statsrådsberedningen till utbildningsdepartementet och delvis

fått en ny inriktning. Den består större framträdande av en grupp forskare med uppgift regeringen kunskap Sveriges posiatt ge om

Regionutredningen. SOU 199263

tion inom olika forskningsdiscipliner och råd om hur den akademiska miljön skall utvecklas för att ge bästa stöd för högkvalitativ utbildning och forskning. Till de viktigaste forskningspolitiska uppgifterna hör fördelningmellan fasta och rörliga dvs resursavvägningen mellan en resurser, fakulteter och forskningsråd. Fakultetsanslagens andel av de totala forskningsresurserna uppgick budgetåret 198990 till 42 procent. Rådsanslagen motsvarade 16 procent. Resterande 42 procent utgjordes av externa medel.

12.4.2 Fakulteter Fakulteterna är den organisatoriska basen för högskolans grundforskning. Högskoleenheter med fakultetsorganisation finns på sju orter i landet. Fakultetsanslag anvisas till elva högskoleenheter. Alla forskarutbildade lärare vid de mindre och medelstora högskolorna ingår tillsammans med universitetslärarna i fakultetskollegierna. Det innebär att ingen högskoleenhet och ingen forskarkompetent lärare står utanför fakultetsorganisationen. Om man så vill kan man se grupperingen som storregionala nätverk i strukturen. Vid sidan av den fasta fakultetsorganisationen finns en särskild fakultetsresurs som ger forskningsråden möjlighet att inrätta särskilda forskartjänster utifrån samlade bedömningar av forskningsbehov och forskningskompetens. Tjänsterna kan innehas under sex år och ger möjlighet till koncentration på långsiktiga forskningsuppgifter, ofta inom nya områden eller forskningsfält, som av olika skäl inte är integrerade i den fasta forskningsorganisationen inom högskolan.

12.4.3 Forskningsråden

Forskningsråden fördelar de rörliga forskningsresurserna med häntill projektens vetenskapliga halt och utan hänsyn till lokalisesyn ringen den verksamhet skall stödjas. Rådens verksamhet av som innebär att forskarna underkastas regelbunden och vetenskaplig prövning av organ, som är fristående från den egna högskolan. Inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde finns idag tre forskningsråd humanistisk-samhällsvetensakpliga forskningsrådet, medicinska forskningsrådet och naturvetenskapliga forskningsrådet. Statens delegation för rymdverksamhet fyller en forskningsrådsfunktion inom sitt område. Den 1 juli 1990 inrättades ett fristående teknikvetenskapligt forskningsråd under industridepartementet och ett socialvetenskapligt forskningsråd under socialdepartementet. Genom vissa förändringar i sammansättning och

12 Utbildning och forskning

inriktning har även skogs- och jordbrukets forskningsråd fått förutsättningar att arbeta som ett grundforskningsråd. Forskningsråden kompletteras av forskningsrådsnämnden, FRN, vars uppgift är att stödja angelägen samhällsforskning, med särskild hänsyn till behovet av tvär- och mångvetenskaplig forskning. FRN har också svarat för forskningsinformation riktad mot allmänheten. Riksdagen har nyligen behandlat frågan om om en eventuell nedläggning av FRN, men beslutat avvakta nästa forskningsproposition innan slutlig ställning tas.

12.4.4 Sektorsforskning

Staten finansierar även forskning bedrivs inom olika sektorssom forskningsorgan knutna till respektive fackdepartement. Sektorsforskningen har, som framgår av följande tabell en betydande omfattning.

Fördelning av sektorsforskningens kostnader budgetåret 198788

Källa Svensk Sektorsforskning, Ds 19893.

Grundutbildningens struktur

12.5.1 Från linjer till examensordning

Med högskolereformen 1977 infördes en linjeorganisation som det grundläggande studiemönstret för all högskoleutbildning. Huvuddelen av de längre utbildningsprogrammen har sedan dess organiserats i nationellt gällande allmänna utbildningslinjer, inrättats som genom riksdagsbeslut. Dessutom har varje högskolestyrelse haft möjlighet att inrätta lokala och individuella utbildningslinjer. Erfarenheterna av 1977 års studieorganisation har visat att linjer med yrkesinriktning inte lämpar sig för alla högskoleutbildningar. Dessutom har man ifrågasatt om det är nödvändigt att statsmakter-

Regionutredningen. SOU 199263

na så i detalj reglerar utbildningsutbudet. Det av regering och riksdag reglerade linjesystemet kommer därför sannolikt att upphöra från budgetåret 199394. Allt tyder på att linjesystemet kommer att ersättas av en centralt reglerad examensordning. Syftet med förändringen är att i större utsträckning inrikta de beslut som regering och riksdag fattar på resultaten av utbildningsverksamheten. De enskilda universiteten och högskolorna får själva ta det fulla ansvaret för grundutbildningens organisation. Enligt planerna kommer examensordningen också att reglera vilka universitet och högskolor som har rätt ocheller skyldighet att utfärda respektive examen. Examensrätten kommer att kunna omprövas med anledning av resultaten från kommande utvärderingar. Det framtida examenssystemet kommer att omfatta dels generella examina, dels yrkesexamina för specialiserade områden. I mer det beredningsarbete som pågått inom utbildningsdepartementet under våren har tre generella examina föreslagits, nämligen högskoleexamen 60 poäng, kandidatexamen 120 poäng och magisterexamen 160 poäng. Särskilda yrkesexamina kommer att behållas på områden där det ställs krav i lagar och författningar på viss examen för legitimation eller behörighet utöva yrket. Även i vissa andra fall kan att examensbegreppen behållas, tex inom yrkesgrupper där det kan finnas anledning för statsmakterna att behålla ett inflytande över dimensioneringen. Samtliga examina skall förtecknas i den kommande examensförordningen. Enligt förslaget får magisterexamen inledningsvis bara ges vid universitet och högskolor med fasta forskningsresurser, dvs fakultetsorganisation. Utbildningen vid de små och medelstora högskolorna kommer bara att kunna leda till kandidatexamen eller högskoleexamen. Beroende på vad framtida utvärderingar visar skall examensrätten kunna dras in eller utökas.

12.6 utveckling Högskolepolitikens

12.6.1 Högskoleregionernas uppgång och fall

I samband med högskolereforrnen i mitten av 70-talet inrättades högskoleregioner med utgångspunkt från resp. universitets sex upptagningsområde. Syftet var främst att varje region skulle få ett så allsidigt utbud som möjligt av olika högskoleutbildningar. De särskilda regionstyrelserna, med en majoritet av s k allmänföreträdare, hade tre huvuduppgifter

12 Utbildning och forskning

Samordnad planering av den grundläggande högskoleutbild- ningens utveckling och utbyggnad inom regionen, Ansvar för anknytning mellan enheter med och enheter utan fasta forskningsresurser, Organisations- och förvaltningsfrågor som berör två eller flera statliga högskoleenheter.

Regionstyrelserna avvecklades fro m den 1 juli 1988. I samband därmed upphörde även regionindelningen. Genom den fortlöpande decentraliseringen till högskolorna hade många av regionstyrelsernas uppgifter fallit bort. statsmakterna fattade centralt de viktiga dimensioneringsbesluten. Det återstod motiverade inte särsom skilda regionala myndigheter. En förklaring till att regionstyrelserna inte kunde finna någon meningsfull roll kan vara att det inte fanns någon koppling mellan planeringsansvar och finansiellt ansvar. Genom att också avskaffa regionindelningen öppnades nya möjligheter för ett friare samarbete mellan olika högskoleenheter på större geografiskt avstånd. Vidare ansågs starka skäl tala för att regionalpolitiska satsningar inom högskoleområdet skulle göras mot bakgrund av en helhetsbedömning av sysselsättningssituationen och ekonomiska förhållanden på olika orter och i olika områden. Sådana bedömningar borde göras samtidigt för riket som helhet och de krävde tillförlitligt beslutsunderlag. Av särskild betydelse bedömdes den kunskap vara som redovisades av länsstyrelserna, bl a i de årliga länsrapporterna. Regeringen gav därför länsstyrelserna i uppdrag att medverka i utbildningsplaneringen i resp län. Frågan om länsstyrelsernas uppgifter på utbildningsområdet aktualiserades på nytt i samband med fjolårets länsförvaltningsreform. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv bedömdes det då som viktigt att resurser finns vid länsstyrelserna för samordning m m av utbildningsfrågor inom ramen för arbetet med regional utveckling. Sedan den 1 juli 1991 finns därför en länsexpert på utbildningsområdet vid varje länsstyrelse. I samband med avvecklingen av högskoleregionerna betonades att de olika högskoleenheterna inte skulle begränsa sin rekrytering till det egna länet eller de egna länen. Tillgänglig statistik 198687 visade att de nya högskolorna dittills inte rekryterat mer än högst hälften sina linjestuderande från Även av det egna länet. om spridningen av högskoleutbildningen haft stor betydelse för en geografiskt jämnare rekrytering till den högre utbildningen bedömdes riksrekryteringen vara väsentlig för alla högskoleenheter. Redan den omständigheten att varje högskola har sin särskilda profil har medfört att studerande vid val av utbildning inte håller sig inom

Regionutredningen. SOU 199263

länsgränserna. Både för de enskilda individerna och för näringslivet borde det vara fördelaktigt att alla högskolor från universitet till mindre högskolor är att betrakta som delar i ett nationellt system. - Härigenom skulle det vara möjligt att också i ett litet land som Sverige upprätthålla både bredd och djup i utbildningsutbudet. Detta nationella mönster skulle accentueras om högskolan tilldelades sina resurser utan ett regionalt mellanled.

12.6.2 Förslag om att skilja på universitet och regionala

högskolor

Den förra långtidsutredningen, LU 90, menade att utbildningssektorn är en viktig faktor vid omstruktureringen av landet mot mer kunskapsbaserad produktion av såväl varor som tjänster. Att höja den allmänna kompetensen ansågs vara en grundläggande uppgift för det offentliga utbildningssystemet. Mot den bakgrunden aktualiserade LU 90 ett antal utbildningsreformer inför 2000-talet,

bl a en klarare åtskillnad mellan universiteten inklusive fackhög-

skolor med fasta forskningsresurser och regionala högskoleenheter. Förslagen i viss mån inspirerade internationella förevar av bilder community colleges. Universitetens uppgifter borde, enligt LU 90, koncentreras på grundforskning, forskarutbildning och specialistutbildning med nära anknytning till forskarutbildningen. De regionala högskoleenheterna som också skulle finnas inom universiteten skulle till- - handahålla övrig högskoleutbildning och utveckla specialkurser i nära samarbete med näringslivet i regionen. Former borde utvecklas för samverkan mellan de regionala högskolorna och universiteten i syfte att bereda högskolornas utbildning och lärare en nära forskningsanknytning. Förslagen hade bl a sin grund i uppfattningen att antalet universitet i vårt lilla land även i framtiden måste bli starkt begränsat. Vissa forskningsspecialiteter och motsvarande utbildningsmoment kan endast erbjudas på ett enda eller ett par ställen i landet. En kraftfull koncentration av forskningsresurserna bedömdes vara ett villkor för att Sverige skall kunna fortsätta att delta i det internationella vetenskapssamarbetet. De regionala högskoleenheterna, inklusive universitetens regionala enheter, skulle erbjuda kortare utbildningar med en bredare och i de flesta fall mer tillämpad kursmeny. De skulle därmed få förbättrade möjligheter att spela inte bara en fördelningspolitisk roll utan också den regionalpolitiska roll som det ställts allt större krav på. I den senare funktionen skulle den regionala högskolan

12 Utbildning och forskning

också kunna pröva nya distributionsformer med utnyttjande av de möjligheter som olika kommunikationssystem erbjuder. Förändringen skulle även kunna ses som ett led i den pågående decentraliseringsprocessen genom att de regionala högskolorna skulle kunna få formen av allmännyttiga stiftelser i vars lekmannastyrelser även kommunalt ansvariga skulle kunna ingå. Finansieringen i form av klumpanslag skulle kunna delas mellan stat och kommun och kompletteras med privata donationer, bidrag och uppdragsavgifter. Detta skulle underlätta en profilering och konkurrens mellan de olika regionala enheterna.

12.6.3 Från renodlad forskningspolitik till högskolepolitik

Förslagen om en differentiering av högskolan vann inte gehör, vare sig hos den förra regeringen eller hos den nuvarande. Grundtanken om en enhetlig högskola, i betydelsen integration mellan forskning och högre utbildning, har snarare förstärkts i den utveckling som pagan Regeringsförklaringen från hösten 1991 och de senaste månadernas regeringsförslag utbildningsdepartementets område, högskoleutredningens betänkande Frihet, Ansvar, Kompetens SOU

19921 och promemorian Fria universitet och högskolor Ds

19921 kan ses som uttryck för en reformstrategi som här återges i sina huvuddrag. Den högre utbildningen och forskningen spelar idag en nyckelroll i den nationella politiken. Det är bara genom avancerad kunskap som Sverige kan hävda sig i en hårdnande internationell konkurrens. Att stärka kvaliteten inom utbildning och forskning blir i detta perspektiv avgörande för Sveriges framtida utveckling. Kvalitetssynen förenas med en strävan att vidga friheten inom utbildningen. Universitet och högskolor skall inte vara en direkt utlöpare av den centrala statsmakten utan inta en mer oberoende ställning. Fria universitet och högskolor anses ha de bästa förutsättningarna att förmedla kvalificerad undervisning. Den större självständigheten måste förenas med incitament till kreativ konkurrens, vilket bl a skärper kraven på resultatstyrning och utvärdering. Därför genomförs vissa förändringar av den centrala myndighetsstrukturen på högskoleområdet o m den 1 juli i år. Universitets- och högskoleämbetet UHÄ läggs ned, liksom utrustningsnämnden för universitet och högskolor UUH. I stället bildas två nya myndigheter, ett sekretariat med huvudansvar för utvärdering högre utbildning och forskning och ett verk med av huvudsakligen serviceinriktade funktioner. Utvärderingarna skall genomföras fristående expertgrupper och olika institutioner, av

Regionutredningen. SOU 199263

däribland Vetenskapsakademien, Vitterhetsakademien och Ingenjörsvetenskapsakademien. Inför nästa stora forskningspolitiska beslut, som riksdagen räknar med att ta år 1993, kommer en omfattande belysning att göras av den svenska forskningens status. Beslutet kommer också att samordnas med en treårsplan för den högre utbildningen. Bla därför har regeringen anhållit hos OECD om en speciell granskning av högskola och skola, med särskild inriktning de pågående förändringarna inom högskolan. Granskningen kommer att genomföras och redovisas under 1992. Även högskoleutredningen sambandet mellan utbildning och ser forskning som fundamentalt. Utredningen åberopar bl a de europeiska universitetens Magna Charta, ett dokument som antogs i samband med Bologna-universitetets 900-årsjubileum 1988 och som speglar kontinuiteten i universitetets idé från medeltiden till våra dagar. Budskapet i dokumentet är att undervisningen och forskningen vid universiteten inte får skiljas om utbildningen skall kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och vetenskapliga framsteg. Den svenska högskolelagen, såväl den nu gällande som den föreslagna, har samma utgångspunkter. Det innebär, enligt högskoleutredningen, bl a att det i ett längre perspektiv inte är möjligt att skilja forskningsplanering och utbildningsplanering åt. Utan en god grundutbildning upphör rekryteringen till forskarutbildningen och utan forskning stagnerar grundutbildningen. Till bilden hör även den nyligen tillsatta utredningen om huvudmannaskapet för de kommunala högskolorna, dvs vårdhögskolorna. Motivet för riksdagen när den beställde utredningen var bl a att den högre utbildningen bör ha forskningsanknytning och att den därför bör tillhöra statens ansvarsområde. Grundutbildningens forskningsanknytning kommer att förbättras också att lärarnas kompetensnivå höjs. Om regeringens genom intentioner genomförs kommer framtidens högskolelärare att forska under en tredjedel av sin tjänstgöring. Inga nya adjunktstjänster kommer att inrättas efter den 1 juli 1993 utan bara lektorat med doktorsexamen som behörighetskrav. Den pågående förändringsprocessen inom högskolan har sammanfattningsvis följande syften

Fria universitet och högskolor - Hög prioritet åt forskning och forskarutbildning. - Högre kvalitetskrav i den högre utbildningen - Moderniserad högskoleadministration - Nya former för styrning och utvärdering -

12 Utbildning och forskning

Regionala strävanden

Högskolefrågorna tillmäts i allmänhet mycket stor vikt politiska av partier och regionalt verksamma politiker. Som uppsamlande forum har bl a Landstingsförbundet på olika sätt uppmärksammat högskolornas regionala betydelse. I rapporten Landstinget som po-

litisk drivkraft för länets utveckling, delrapport från projektet

en Landstingen inför 90-talet, konstateras sammanfattningsvis Högskolorna tillmäts en allt viktigare roll som resurs för regional utveckling. För att högre utbildning, forskning och utvecklingsarbete snabbare skall kunna komma till nytta i företagens förnyelse är det nödvändigt att förbättra samspelet mellan högskola, näringsliv och samhälle. Via särskilda forskningsstiftelser, teknikcentra, industribyar, FoU-råd eller motsvarande i anslutning till högskolorna skapas ett bättre utnyttjande av högskolornas resurser genom förbättrade kontakter mellan forskare och industri. Därmed öppnas kanaler för kunskapsöverföring och teknikspridning. Landstingen skulle också kunna vara ett stöd i det utvecklingsarbete som pågår för att förstärka högskolornas kompetens och profilera dem utifrån regionala förutsättningar. Det regionala intresset för den högre utbildningen har på senare tid kommit till uttryck även på annat sätt, bl i visionen ett a om MittNorrlands Universitet, utvecklad i ett projekt med företrädare för näringsliv, offentlig sektor, forskningsvärlden och rektorerna vid de närmast berörda högskolorna. Projektet initierades Väsav ternorrlands Forskningsråd, FRY, ett led i utredning som en om den framtida forskningsverksamheten i Västernorrland. Grundtanken kan sägas vara att skapa förutsättningar för k K-region i en s MittNorrland. Ambitionen är att bilda ett nytt universitet 1996 med en kapacitet av 10 000 studerande och 100 professorer. Universitetet föreslås få för Sverige typ organisation, bygger på en ny av som ett brett internationellt nätverk. Projektet, går under namnet som OMEGA, finansieras fram till 1996 länsstyrelserna och näringsav livet i de båda länen, dvs Jämtland och Västernorrland. Därefter räknar initiativtagarna med att universitetet är realitet och till en största delen statligt finansierat. En motsvarande process pågår i andra delar landet. I den av strategi som tagits fram för utveckling Sydostlandet Blekinge, av Kalmar och Kronobergs län ingår t ett nätverksuniversitet ex som en betydelsefull del, tänkt att omfatta högskoleorterna Växjö, Kalmar och KarlskronaRonneby. De projektbeskrivningar som tagits fram för nätverksuniversiteten innehåller inte någon annan bedömning finansieringsmöjligav heterna än att staten förutsätts stå för kostnaderna, vilket i och för

Regionutredningen. SOU 199263

sig är naturligt utifrån dagens förutsättningar området. Eftersom regionerna inte heller aktualiserat frågan om en omfördelning av befintliga blir det nödvändigt att räkna med betydande resurser nytillskott vid etablering ytterligare universitet. Om man jämför av med dagens kostnader för högskolorna i Östersund, Härnösand och Sundsvall skulle den utvidgning som föreslås i Mittnorrland innebära ökning de årliga kostnaderna med ca 500 miljoner en av kronor.

12.8 Sammanfattande bedömning

Inom området högre utbildning och forskning pågår för närvarande intensiv diskussion former och strukturer som på sikt en om nya kan innebära att det statliga huvudmannaskapet och den helt dominerande statliga anslagsfinansieringen förändras. självständiga och fondfinansierade högskolor i stiftelseform förs fram som en möjlig modell. Till förändringsbilden hör också ett växande internationellt samarbete, med tex och alltmer ambitiösa utbildgemensamma nings- och forskningsprogram inom EGs ram. Jag utgår ändå ifrån att frågor högre utbildning och forskning om även i framtiden kommer att hållas samman i en nationell högskolepolitik, bland annat klarlägger kvalitetskraven och trygsom ett rimligt mått förutsägbarhet för dem som verkar inom gar av högskolan eller på andra sätt är beroende den. Det betyder att av staten övergripande måste för vissa reglerande uppgifter och svara för uppföljning och utvärdering. Det får också förutsättas att den nationella högskolepolitiken innehåller ett finansiellt åtagande och att regering och riksdag fattar de beslut som krävs för att trygga en uthållig grundforskning. Vissa smala utbildningar och forskningsdiscipliner kräver också nationella beslut eftersom uppsplittring inte är möjlig när elevunderlaget är litet eller forskningen är extremt resurskrävande. Det betyder att staten därmed också har ett avgörande inflytande när det gäller lokalisering och dimensionering i vissa fall, även i möjlig framtida situation där universitet en och högskolor kanske löst stora delar sin finansiering utan anslag av över den statliga budgeten. I det nationella åtagandet bör, både och i en framtid med nu eventuellt ändrade förutsättningar, ingå att fördela resurser under hänsyn till att satsningar högre utbildning och forskning har mycket stor betydelse för regional utveckling. Av landets samlade

FoU-verksamhet inkl den bedrivs inom näringslivet svarar

som Stockholm-Uppsalaregionen för närmare hälften, och Göteborgs-

12 Utbildning och forskning

och Lundregionerna för ytterligare en fjärdedel. Om man enbart ser till högskolans resursfördelning blir dessa fyra regioner än mer dominerande. Detta strukturella kommer naturligtvis i allt väarv sentligt att bestå, men kan balanseras sådana nysatsningar av som skett i Linköping, Umeå och Luleå. Inom ramen för den nationella politiken finns emellertid ett växande utrymme för regionala åtaganden. På kort sikt är det visserligen knappast möjligt att lokalt och regionalt mobilisera resurser för kraftfulla nysatsningar i underförsörjda delar landet av utan att staten tar ett finansiellt huvudansvar. Men på någon sikt kan en ny situation uppstå där fria högskoleenheter med olika huvudmän, såväl offentliga privata, är det normala mönstret. som Såväl kommuner som regionala företrädare kan tänkas ingå bland stiftelsebildarna och finansiärerna. Om fördelningen högskoleav

resurser mellan landets olika delar blir jämnare än idag t

ex genom att väl fungerande nätverksuniversitet byggs upp i mellersta Norrland och sydöstra Sverige i enlighet med initiativ drivs i som nu

dessa delar av landet skulle det finnas bättre förutsättningar för ett

regionalt huvudmannaskap för den högre utbildningen och forskningen, vilket skulle kunna innefatta för basfinansieringett ansvar en. Omvänt kan man tänka sig att den redan etablerade lokaliseringen och resursfördelningen får öva ett starkt inflytande över en ny regionindelning av Sverige. Med tanke på sektorns stora betydelse för regionernas utveckling bör man kunna förvänta sig att regionala huvudmän prioriterar verksamheten högt. Vad som redan idag ankommer på värdkommuner och på olika regionala aktörer är att understödja och utveckla i vid mening en god miljö för den högre utbildningen och forskningen. Kommuner och regionala organ är också viktiga beställare uppdragsutav bildning och uppdragsforskning och kan tillsammans med lokalt näringsliv starkt bidra till enskilda högskolors profilering.

Det finns idag högskolor i alla län inklusive Gotland. Ändå

måste det nog konstateras att verksamheten knappast låter sig inordnas som regional i struktur med 24 län. Just den ojämna en resursfördelningen över landet är ett väsentligt hinder. Ett framtida regionalt huvudmannaskap skulle enligt min mening bl a förutsätta väsentligt färre regioner.

13 Kultur

Inledning

Den nuvarande länsindelningen har varit självklar utgångspunkt en för det långsiktiga och ännu inte avslutade arbetet med att bygga upp det nät av regionala kulturinstitutioner, tillsammans kan som sägas bilda kulturens infrastruktur. Uppbyggnadsarbetet har genomförts i ett nära samspel mellan stat, landsting och kommun. Ur statens synvinkel har rollfördelningen i samspelet varit tydlig. Statens ansvar har huvudsakligen handlat att att på landsom svara tingens och kommunernas satsningar i enlighet med bidragsreglerna. På den regionala och lokala nivån är den kulturpolitiska bilden mer splittrad. Kulturinstitutionernas delade huvudmannskap of- tast mellan landstinget och den största kommunen i länet har ibland försvårat deras möjligheter att arbeta regionalt. I länen finns också andra aktörer med ambitioner att inom det kulturagera politiska fältet. Kommunförbundets länsförbund, länsbildningsförbund och länsstyrelser har alla uppgifter gränsar till landssom tingens och kommunernas kulturpolitiska uppdrag. I takt med landstingens ökade erfarenhet och i engagemang regional kulturverksamhet har diskussionen behov regioom av en nal kulturpolitik med utgångspunkt i det länets förutsättningar egna vuxit sig allt starkare. Orsaken står att finna i den ökade insikten om kulturens roll i den regionala utvecklingen. Samtidigt börjar

signaler om en ny regionindelning göra sig gällande.

Man kan bara spekulera över vilka konsekvenser förändringar i länsstrukturen skulle få för landstingens kulturpolitiska arbete. Större regioner i sig betyder inte att det kulturpolitiska uppdraget förändras så länge principerna för den nuvarande kulturpolitiken står fast. Man kan använda de befintliga, kulturella i ett resurserna nätverk med större region målgrupp. Utifrån ett kulturpolisom tiskt perspektiv kan det fördel att institutionernas möjligvara en heter till utbyte och samarbete inom ett större område ökas. En ny regionindelning kan också leda till omprövning eller sammanslagning av kulturinstitutioner i regionen, dvs till färre, men större och mer professionellt inriktade kulturinstitutioner, Riksdagens beställning under våren av en ny kulturpolitisk utredning kan vara ett tecken att tiden är mogen för ett metodskif-

Regionutredningen. SOU 199263

te och därmed för en annan rollfördelning även på kulturområdet. Det öppnar möjligheter för kulturpolitik som i ökad utsträcken ning tar hänsyn till kulturverksamhet som drivkraft i samhällsutvecklingen.

13.2 Kultur som identitetsskapande faktor

En viktig orsak till det växande politiska intresset för kultur är insikten den betydelse framgångsrik kulturverksamhet har om en för bygdens identitet och attraktionskraft. Det innebär att kulturoch identitetsfrågor möjligt bör beaktas vid en förändring av om den regionala strukturen. Problemet blir att få fram relevanta beskrivningar underlag för de önskvärda bedömningarna. Den som regionala identiteten har visat sig vara svår att få ett grepp om. Professor Sven B Ek definierar regional identitet som den regionalt begränsade kultur människorna identifierar sig med, dvs som uppfattar specifik och avskiljande för dem och andra som de som uppfattar sig som samhöriga med. Enligt professor Anssi Paasi, Uleåborgs Universitet, kan begreppet regional identitet beskrivas på olika sätt

För det första kan man lyfta fram regionens särprägel, det som skiljer regionen från andra, tex den egna, genuina kulturen eller den egenartade naturen. Med den utgångspunkten kan tala regionens identitet och konstatera att det inte är man om människorna hör till bestämd kultur utan vissa kultursom en drag hör till ett visst område. En viktig uppgift för den som region vill bevara sin identitet blir därmed att värna om den som egna särpräglade naturen och kulturen. För det andra kan tala regional identitet som upplevs - man om social identitet. Den regionala identiteten skapar identifisom kation bland människor som bor i ett visst område, ett slags vi-anda föds regionala intressen. I detta som ur gemensamma sammanhang kan man också tala om regional medvetenhet. Även denna form regional identitet kan förstärkas med hjälp av av olika kulturuttryck. För det tredje kan den regionala identiteten förstås som den bild regionen gör den till en produkt lämplig att marknadsav som föra i tex turist- och informationsbroschyrer. Ofta utnyttjas kulturen i dessa sammanhang.

I uppsats skriven för Landstingsförbundet anger professor Janeen rik Gidlund följande faktorer krav för att en region skall som existera som utvecklingsenhet.

13 Kultur

Identiteten en känsla av samhörighet, ett vi och ett dom. - - Arenan det fysiska nätverket, infrastrukturen som binder - regionen samman och länkar den till omvärlden. Det inre livet- den självständigt skapande konsten, litteraturen, musiken, teatrarna, forskningen, produktutvecklingen, designen, arkitekturen etc samt massmedier som täcker det geografiska området och kan bevaka kultur, näringsliv och samhällsliv ur ett regionalt perspektiv och erbjuda fora för den regionala samhällsdebatten. Den ekonomiska basen de materiella förutsättningarna. - - Författaren konstaterar att dessa fyra faktorer har starka samband med varandra. Det inre livet förutsättning för förstärkt är en en identitet och regionala visioner. Identiteten i sin tur är en förutsättning för möjligheten att utveckla en regional arena för samhällslivet och skapa ett nytt självförtroende i regionen. Gidlunds tes är att en framgångsrik regional utveckling i Europa i hög grad tendeatt bli en inifrån regionen. I denna måste rar process process regionalpolitiken handla om utvecklingsstrategier inom flera olika områden, bland annat inom det kulturella.

13.3 Kultur

som regional utvecklingsfunktion

Utvecklingen av det regionala kulturlivet har under många år stått i fokus för kulturpolitiken. Det har för staten varit naturligt att se länen som den lämpliga nivån för ett statligt kulturstöd i syfte att främja en stark förankring av kulturen i hela landet. Strategin har sedan början av 70-talet varit att staten skall medverka till att det på regional nivå byggs upp ett nät av professionella kulturinstitutioner. Syftet med statsbidragen har varit att stimulera och stödja huvudmännens satsningar på uppbyggnaden av det regionala nätverket. Att kulturen även spelar en roll för den regionala och lokala utvecklingen har uppmärksammats först under senare år. Genom att kulturen successivt fått fäste och styrka på platser som tidigare haft ett torftigt kulturliv har allt fler insett att kulturen spelar en viktig roll när det gäller att göra en bygd attraktiv och vital. I stort sett har det varit tre typer av insatser inom kulturområdet som haft betydelse för den regionala utvecklingen. För det första insatser för att bygga upp en struktur av institutioner och organisationer, För det andra punktvisa insatser för festivaler och kulturella sevärdheter, som med magnetiska kraft dragit åt sig deltagare och besökare.

Regionutredningen. SOU 199263

För det tredje de självtillitsprojekt som bedrivits i byar och lokalsamhällen där en samling kring kulturella aktiviteter med anknytning till bygdens egen historia eller kultur utgjort startpunkten för större överlevnadsprojekt. Ofta kräver dessa projekt ett effektivt aktiveringsarbete där initiativet och stödet kommer utifrån. Till denna typ av satsningar kan också räknas de projekt där professionella konstnärer från tex regionala kulturinstitutioner leder ett lokalt förankrat kulturprojekt. Genom olika regionalpolitiska beslut under hälften senare av 80-talet har kulturområdet också fått tillgång till särskilda regionalpolitiska medel. Försöksverksamhet på kulturområdet ingick som en del i paketen om särskilda regionalpolitiska insatser åren 1987 och 1988 i delar av Bergslagen och Norra Sveriges inland respektive i Norrbottens län. Sedan våren 1990 har dessutom länsstyrelserna möjlighet att använda de s k länsanslagen för investeringar på kulturområdet. Samtidigt har landstingen börjat definiera sin roll för att främja regionens utveckling. Där lyfts fram behov av en kulturpolitik som tar sin utgångspunkt i de förutsättningar och utvecklingsbehov som finns inom regionen, men man betonar också kulturens roll som en omistlig del av yttrandefrihet, välfärd och livskvalitet. Mest aktuellt är att riksdagen under våren behandlat kulturens samhällsekonomiska lönsamhet och regionalpolitiska effekter, bl a i de motioner och utskottsbetänkanden som föregick beslutet om en ny kulturpolitisk utredning. Riksdagen har betonat att kultursektorn har stor betydelse för samhällsekonomin men tagit avstånd från uppfattningen att kulturen skulle betraktas som en näring. Offentliga kultursatsningar måste även i fortsättningen främst betraktas utifrån andra värderingar än rent ekonomiska.

13.4 Kulturområdets struktur och

resurser

13.4.1 Rollfördelning

Ett viktigt inslag i den gällande kulturpolitiken är principerna för samspel och ansvarsfördelning mellan stat, kommun och organisationsliv. Samspelet markeras bl a genom delat ekonomiskt ansvar för de regionala kulturinstitutionerna och reglerad samverkan i olika beslutande organ. I grova drag ser rollfördelningen ut på följande sätt Staten skall vid sidan om ansvaret för de egna institutionerna eller helt statsstödda sådana ta ett allmänt ansvar för frågor av gemensamt intresse för de organ som verkar inom kulturområdet.

13 Kultur

Staten bör vidare ta ansvar för att ekonomiskt stödja kulturverksamhet med kommun- eller landstingsanknytning, folkbildningsarbete och insatser inom olika organisationer. Till det statliga området hör också de regionala kulturuppgifter innebär myndigsom hetsutövning och har ett nära samband med samhällsplaneringen. Dit hör främst kulturmiljövården men sedan ett par år även kulturpolitiska bedömningar vid fördelningen av de s k länsanslagen. Kommunernas självständiga kultursatsningar utgör basen för all kulturverksamhet. Det är också i kommunerna kulturaktiviteterna möter sin publik. Omfattningen statens stöd till kommunal kulav turverksamhet är emellertid ytterst blygsam. Som huvudmän och finansiärer för regionala kulturinstitutioner är landstingen den viktigaste målgruppen för statens kulturpolitiska satsningar ute i länen. Därutöver svarar landstingen självständigt för utveckling av vårdens och vårdarbetets kulturella innehåll och för ett omfattande stöd till regionernas organisationsliv. Organisationerna spelar en betydelsefull roll i kulturpolitiken. Stat, landsting och kommuner har ekonomiska bidrag gjort genom det möjligt för föreningslivet främst folkbildningen att själv- - ständigt genomföra uppgifter på kulturområdet. Statens uppgifter på kulturområdet har endast i ringa omfattning reglerats genom lagar. Vid sidan av lagstiftningen om tryckfrihet och upphovsrätt finns lagar endast inom kulturrniljöområdet. Den regionala och lokala kulturverksamheten styrs genom statsbidragskonstruktionen, som i princip innebär att bidrag utgår till institutionerna under förutsättning att landsting och kommuner bidrar med minst lika mycket som staten. Det statliga stödet till den regionala kulturverksamheten är alltså i hög grad specialdestinerat, institutionsbundet och detaljreglerat. Sammanfattningsvis kan den statliga uppgiften på kulturområdet sägas vara att bevara kulturarvet, att garantera bredd och kvalitet, att möjliggöra konstnärlig utveckling och att verka för att så många som möjligt tar del i kulturlivet. I den praktiska politiken har insatserna varit två slag. Det har av gällt att garantera en organisatorisk struktur för kulturverksamheten över hela landet och att stimulera utvecklingen kulturav verksamhetens kvalitet.

13.4.2 Resurser Europarådet konstaterade i sin granskning av den svenska kulturpolitiken att Sverige satsar en, vid internationell jämförelse, ovanligt hög andel av sina offentliga resurser på kultur. De totala offentliga kulturutgifterna uppgick 198687 till 7,9 miljarder kronor eller

Regionutredningen. SOU 199263

956 kr invånare. Den exceptionellt höga nivån kunde nås geper mycket snabb tillväxt under 1970-talet Trendbrottet kom nom en 197980 då utgifterna planade ut. Kommunernas och landstingens kulturutgifter har fått allt större betydelse. Mellan 197576 och 198687 ökade kommuner och landsting sin andel med åtta procent så att de tillsammans står för nu nästan två tredjedelar av totalsumman. Den viktigaste förändringlandstingens fördubblade procentandel med satsningar på en var bl teatrar och vuxenutbildning. Landstingens ökade kula museer, tursatsningar motsvarades proportionerlig minskning av den av en statliga andelen. Fortfarande dominerar den primärkommunala andelen kraftigt, men de primärkommunala kostnaderna för kultur varierar starkt från kommun till kommun beroende på lokala förutsättningar och politisk vilja. Det är kommunens ensak att bestämma omfattningen det kommunala engagemanget. Det inneav bär att ett nytt trendbrott kan nära förestående. De bespavara ringsåtgärder som nu genomförs inom landsting och kommuner går även ut över kulturverksamheten.

13.5 Kulturpolitikens utveckling

13.5.1 KOSK-rapporten

Den första utvärderingen av kulturpolitiken gjordes efter tio år och resultatet publicerades 1984 i den s k KOSK-rapporten Kommustaten och kulturpolitiken, Rapport från Kulturrådet nerna, 19843. I rapporten konstaterade Kulturrådet att kulturpolitiken kom till i ett helt annat samhällsekonomiskt läge än det som gällde i mitten 80-talet. Med hänsyn till att förutsättningarna förändrats borde av krav ställas främst kommunernas kulturinsatser. Kulturrådet nya lade därför fram ett handlingsprogram för återstoden av 80-talet. En viktig punkt i programmet att stimulera lokal och regional var utveckling kulturområdet. De regionala kulturinstitutionerna borde förstärkas genom gemensamma ansträngningar av stat, landsting och kommuner. Regionala utvecklingsprojekt borde komma till stånd för att visa på kulturens möjligheter att vitalisera utvecklingen i region. Vad som därefter skett i det avseendet har en jag tidigare redogjort för.

13.5.2 Europarådets utvärdering

Under budgetåret 198889 granskades den svenska kulturpolitiken Europarådet på inbjudan den svenska regeringen. Granskav av

13 Kultur

ningen genomfördes genom s k länderexamination, en metod som

länge tillämpats av OECD på bl a utbildningsområdet.

I ett avsnitt om kulturen och regionerna konstaterade examinatorerna att den statliga politikens framgångar i fråga om regional kulturverksamhet är något av det mest imponerande i det svenska kulturlivet. De betonade att det varit politiskt välbetänkt och ekonomiskt förnuftigt att förstärka kulturen i regionerna. Samtidigt menade examinatorerna att det krävs ytterligare ansträngningar för att strukturen av regionala kulturinstitutioner skall bli konstnärligt

och publikt framgångsrik. Hellre än att bygga ut det regionala

nätverket ytterligare borde utvalda centra med internationellt konstnärligt rykte byggas upp. Examinatorerna ifrågasatte också om lokala politiker skulle besätta platserna i kulturinstitutionernas styrelser. Kommuner och landsting borde finna former för att inventera den professionella sakkunskapen inom olika konstområden. Examinatorerna insåg behovet politiskt av ansvar men menade att den nuvarande ordningen alltför snäv. Det fördel var vore en om man i de regionala kulturinstitutionernas styrelser kunde engagera icke-politiker med erfarenhet från näringsliv, skola, rättsväsende och andra kulturområden. På längre sikt borde också ansvaret för den löpande offentliga finansieringen regionala och av lokala institutioner läggas på de lokala och regionala skattebetalarna. Examinatorerna saknade också strategisk planering i institutionernas verksamhet. Sådan planering behövs än regioner mer om går samman och man skall försöka hitta vägar till ett rationellt och kreativt samutnyttjande av institutionsnätverket inom den nya reglonen.

13.5.3 Aktuella utredningar

I årets budgetproposition aviserades en översyn av kultursektorns myndighetsstruktur, ansvars- och kostnadsfördelning samt anslagsstruktur. Även frågor marknadens betydelse för kulturverksamom heten skulle beskrivas och analyseras. Vidare har riksdagen under våren beslutat att det skall tillsättas en kulturpolitisk utredning med parlamentarisk sammansättning för att a utvärdera i vad mån 1974 års kulturpolitiska mål uppfyllts. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt decentraliseringsmålet och möjligheterna att skapa kulturella centra utanför Stockholm. Även frågan hur samspelet mellan landsting om stat, och kommun skall utformas bör utredas. Enligt riksdagen måste den nu gällande ansvarsfördelningen över innan det kan bli ses aktuellt att föra in kulturstödet i ett generellt system på det sätt som

Regionutredningen. SOU 199263

den kommunalekonomiska kommittén föreslagit. Riksdagen åberopar även Regionutredingen som motiv för den kommande parlamentariska beredningen. Europarådets granskning av den svenska kulturpolitiken har varit grundläggande utgångspunkt för den förestående kursänden ringen och då framförallt den sammanfattande slutsatsen i granskningsrapporten. Den innehöll en varning för en alltför snäv syn på kulturen som service inom ramen för välfärdspolitiken. Staten har lett en positiv utveckling när det gäller att öka kulturutbudet och vidga tillgången, men när det gäller att definiera de nationella uppgifterna under 1990-talet måste staten bl a svara på de möjligheter i konstnärligt avseende som skapas av den allmänna utvecklingen i Europa.

13.6 Sammanfattande

bedömning

I efterhand kan man konstatera att kulturpolitiken har haft beröringspunkter med regionalpoliken i än 20 år. De nya initiativ mer som togs i början av 70-talet syftade till att bryta storstadsdominansen i kulturlivet genom att stimulera utveckling och uppbyggnad av kulturinstitutioner över hela landet. Vid den tidpunkten hade den kommunala handlingskraften förstärkts genom omfattande kommunsammanläggningar men kommunerna var ändå i de flesta fall för små för att ensamma bära ansvaret för tex en teater eller en orkester. Om nya institutioner skulle kunna komma till stånd måste de ha en region som underlag. På det viset korn länen av rent praktiska skäl in i den kulturpolitiska bilden. - Ingående diskussioner fördes om vem inom länen som var den lämpligaste huvudmannen för nya kulturinstitutioner. När valet till slut föll på landstingen var motiven dels behovet av politisk förankring, dels länens växande betydelse på andra områden för planering och samverkan. Att kulturen även spelar roll för den regionala och lokala en utvecklingen har uppmärksammats först senare. Idag råder en bred enighet om att kultur i hela landet är angeläget från såväl kulturpolitiska som regionalpolitiska utgångspunkter.

14 Hälso- och

sjukvård

Inledning

Hälso- och sjukvårdsområdet har under lång tid genomgått en successiv decentralisering. Verksamheter och beslutsbefogenheter har stegvis förts över från framför allt stat till landsting också men från landsting till kommun. Sektorn domineras dock fortfarande av landstingen. Regeringen har tillkallat en parlamentarisk kommitté för att bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000 samt överväga hur vården bör finansieras och organiseras. Det senare innebär att bedömningen hälso- och sjukvårdens framtida hemav vist innehåller olika osäkerhetsfaktorer samtidigt den allmänsom na beredskapen för organisatoriska förändringar är förhöjd. När jag i det följande redovisar hälso- och sjukvårdssektorn har jag valt att koncentrera intresset till pågående förnyelsearbete och andra aktuella utvecklingslinjer på området. Inledningsvis lämnar

jag dock en kort bakgrundsbeskrivning beträffande nuläget aktö-

rer, organisation och ekonomi.

14.2 Aktörer

i systemet

14.2.1 Staten

Staten har som på andra samhällsområden det övergripande - ansvaret för hälso- och sjukvården. Riksdagen har lagt fast huvudinriktningen i 1982 års hälso- och sjukvårdslag HSL, vilken har utformats som ramlag. De övergripande målen för hälso- och en sjukvården samt tillhandahållaransvaret framgår ramlagen. av Härtill styr staten via rad andra författningar, i huvudsak en rörande hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning. Allmänna riktlinjer beträffande vårdens inriktning och utformning liksom ekonomiska för den- kommunala sektorn är ramar andra statliga styrmedel. Staten utövar också via socialstyrelsen tillsyn över hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen skall därvid följa utvecklingen och ut-

Regionutredningen. SOU 199263

värdera verksamheten samt vaka över kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter. För detta ändamål har styrelsen en regional bestående fem enheter med placering i Umeå, organisation av Stockholm, Örebro, Jönköping och Malmö.

14.2.2 Landstingen

Med utgångspunkt från hälso- och sjukvårdslagen och andra bestämmelser på området utformar landstingen mål och riktlinjer för verksamheten med hänsyn till behoven i respektive län. Landstingen, verksamhet domineras hälso- och sjukvårvars av den, styrs sina direktvalda politiska församlingar i enlighet med av vad gäller för den kommunala självstyrelsen. Den nya kommusom nallagen, trädde i kraft den 1 januari 1992, medger landsting som och kommuner större frihet när det gäller att arrangera den en politiska organisationen. Obligatoriska politiska organ är enligt den kommunallagen landstingsfullmäktige och landstingsnya styrelse. Härutöver finns i speciallagstiftning stadgat andra politiska om hälso-och sjukvårdsnämnd enligt HSL. Inget hindrar organ, tex dock landstingsstyrelsen fullgör uppgiften hälso- och sjukatt som vårdsnämnd. På motsvarande sätt kan styrelsen åläggas andra lik-

nande i speciallagstiftning reglerade uppgifter.

- - I den kommunallagen stadgas också att landstingen skall nya upprätta reglemente reglerar ansvar och befogenheter mellan som olika beslutsorgan. Vanligtvis fogas till reglementet delegationsbestämmelser reglerar och uppgiftsfördelning mellan försom ansvar troendevalda och och mellan tjänstemän på olika nivåtjänstemän

er.

14.2.3 Primärkommunerna

Den 1 januari 1992 genomfördes förändring huvudmannaen av för vården äldre och handikappade överföring skapet av genom en till den k Ädelrefonnen. av ansvaret primärkommunerna, s Förutom skyldigheten inrätta särskilda boendeformer har till att kommunerna överförts de lokala sjukhemmen samt sjukhemsavdellångvårdssjukhusen. Betalningsansvaret för mediningarna vid cinskt färdigbehandlade inom den somatiska långtidssjukvården

och akutsjukvården åvilar också kommunerna. Kommunerna nu har därmed tagit över ansvaret för ca 20 % av de samlade sjukvård-

kostnaderna.

14 Hälso- och sjukvård

Organisation, kostnader och finansiering

14.3.1 Organisation

Hälso- och sjukvården organiseras i tre nivåer primärvård, länssjukvård och regionsjukvård. Härtill kommer rikssjukvård och utlandsvård. Primärvården handskas med lindrigare sjukdomarskador samt förebyggande insatser med inriktning på en förbättrad folkhälsa. Vårdcentraler, barna- och mödravård, distriktssköterskemottagningar m m hör alla dit. Sjukhemmen tidigare hade organisom en satorisk koppling till primärvården har i och med Ädel-reformen övergått i primärkommunalt huvudmannaskap. Också för delar av hemsjukvården gäller detta. Primärvårdsdistrikten har byggts med ett invånarantal på upp mellan 5 000 och 50 000 invånare grund. Varje primärvårdsdisom strikt rymmer en eller flera vårdcentraler. Det finns f 870 n ca vårdcentraler i Sverige helhet. Grundidén är att primärvården som skall utgöra första linjens bassjukvård där också behovet en av vård på högre nivåer bedöms. För åkommor kräver sjukhusbehandling ocheller inläggning som vårdavdelning finns länssjukvården med läns- eller länsdelssjukhus. Länsdelssjukhuset har upptagningsområden varierande från 35 000 till 90 000 invånare och länssjukhuset på motsvarande sätt 70 000 till 300 000 invånare. Antalet specialiteter skiljer dessa sjukhusnivåer åt. För att räknas länsdelssjukhus skall sjukhuset som kunna erbjuda specialiteterna medicinsk och kirurgisk vård samt röntgen och anestesi. Länssjukhuset har mellan femton och tjugo specialiteter. Till länssjukvården hör också den psykiatriska vården. Mera ovanliga och komplicerade sjukdomar behandlas inom regionsjukvården. Inom detta område samarbetar sjukvårdshuvudmännen i sex sjukvårdsregioner med och sitt regionsjukhus. var en Samarbetet regleras i regionsjukvårdsavtalet och politiskt en sammansatt samverkansnämnd har till uppgift att handskas med regionsjukvårdsfrågorna för berörda sjukvårdshuvudmän. Regionsjukvården har fler specialiteter och subspecialiteter än länssjukvården. Varje regionsjukhus har ett upptagningsområde med i snitt 1 miljon invånare. Vid dessa sjukhus bedrivs förutom vård också forskning och läkarutbildning. Det torde i sammanhanget värt att notera att det formellt vara reglerade samarbetet på regionsjukvårdsområdet liksom frågan om upptagningsområden håller på att lösas upp i ett betydligt flexiblare system inom ramen för s k köpsä1j-model1er något jag åter- kommer till senare.

Flegionutredningen. SOU 199263

Riksspecialiteter, nivån ovanför regionsjukvården, utgör en ringa del den totala sjukvården ca 1 %. Såväl investeringsvolym som av -

patientunderlag för att upprätthålla tex operationsrutin kräver

för dessa specialiteter större befolkningsunderlag än vad en enskild

region erbjuder. Utlandsvården innebär att några patientgrupper reumatiker, astmatiker samt del svårt sjuka under vissa omständigheter m en kan få Specialistvård utomlands. Bidrag till sådan vård lämnas av landstingen efter prövning från fall till fall. Utöver hälso- och sjukvård har landstingen andra åtaganden inom vårdområdet såsom tandvård, omsorger om utvecklingsstörda samt viss social verksamhet. Volymmässigt är den sociala verksamheten den minst omfattande dessa. motsvarande ungefär 1 % av av de totala driftkostnaderna. Omsorger utvecklingsstörda 8 % av landstingens driftkostom område likt psykiatrin successivt har förändrats

nader är ett som

från institutionsvård till vård i öppna boendeformer. I enlighet med omsorgslagen kan landstingen överföra huvudmannaskapet till primärkommun parterna kommer överens detta. På några håll om om i landet är också långt komna i sådan huvudmannaskapsförman en ändring. På de flesta håll pågår överläggningar i frågan. I den proposition är under utarbetande med anledning av Handikapsom putredningen förväntas ett förslag om en överföring av omsorger och boende till primärkommunerna medan resurser för habilitering och behandling bibehålls i landstingsregi. Förslaget väntas ut på Överföringen huvudmannaskapet skall ske under en treårsatt av period med början den 1 juli 1993. Tandvården, på sina håll organisatoriskt ingår i primärvårsom den, utgör 4 % landstingens totalkostnad. ca av

14.3.2 Kostnader och finansiering

Dagens vårdorganisation har i allt väsentligt vuxit fram under efterkrigstiden. Under 60-talet växte vården varje år med 7-8 % under , 70-talet med 5 % år. Expansionen fortsatte under den första ca per halvan 1980-talet med 2,5 % år. Under den andra halvan av ca per 1980-talet minskade ökningstakten till ca 1,5 % per år. Proav för den första delen av 1990-talet pekar på nolltillväxt gnoserna eller to viss minskning för hälso- och sjukvård m en av resurserna till förmån för fortsatt utbyggnad av omsorgerna om psykiskt en utvecklingsstörda. Fram till början 80-talet klarades finansieringen genom en av ökning landstingsskatten. Under 80-talet kunde den dämpade av volymtillväxten till början mötas med tillväxten i skatteunderlaen

14 Hälso- och sjukvård

get. Under senare år med oförändrad utdebitering har fonder - tagits i anspråk, lånevolymen ökat samt försäljning fastigheter av skett för att klara finansieringen. Vid en internationell jämförelse ligger Sverige i överkant i en grupp jämförbara industriländer vad beträffar kostnaden för hälsooch sjukvården räknat som andel av BNP 1989.

Andel av BNP %

Källa SCB, Hälsan i Sverige 199192

Siffermaterialet i tabellen har tagits fram OECD. Svårigheter att av åstadkomma jämförbara data vid jämförelser mellan olika länders vårdutgifter kvarstår dock. Trots överenskommelser vad om som skall ingå i begreppet sjukvård föreligger fortfarande skillnader olika länder emellan. SCB har tex justerat det svenska senare siffermaterialet genom att exkludera utgifterna för omsorger som en del i hälso- och sjukvårdskostnaderna varvid Sveriges andel stannar på 8,5 % av BNP. Sverige kommer då i stället att hamna ungefär i mitten av tabellen. Kostnaderna för hälso- och sjukvården i landstingens och de landstingsfria kommunernas regi uppgick 1990 till 111 miljarder kronor. Två tredjedelar kostnaderna avsåg läns- och regionav sjukvård och en tredjedel primärvård inklusive tandvård. Kostnaden per invånare och huvudman för hälso- och sjukvård varierade mellan 14 100 till 10 400 kronor år. Den högsta per kostnaden noterades för några norrlandslänen tillsammans med av Malmö och Göteborgs kommuner. Stockholm låg i mitten förav delningen och den lägsta kostnaden noterades för Hallands läns landsting. Fördelningen av resurserna på olika vårdfonner varierar också högst betydligt mellan olika huvudmän. Skaraborg satsar t ex mer än hälften av sin sjukvårdsbudget på primärvården medan

Regionutredningen. SOU 199263

Göteborg, Malmö och Kristianstad ligger runt 25 %. Källa Landstingsförbundets bokslutsstatistik, LKELP 91. Omkring 70 % kostnaden för hälso- och sjukvården täcks med av landstingens skattemedel, 20% av bidrag från staten och egna sjukförsäkringen samt 10 % via ersättningar för utförda prestatio-

2 % patientavgifter, ersättningar från andra huvudmän

ner varav

men också ränteintäkter rn m. Huvuddelen de statliga bidragen administreras av riksförav Dagmarpengarna. Härtill kommer andra

säkringsverket de s k

statsbidrag tex skatteutjämningsbidraget, LUA-pengar läkarutbildningsavtalet och vissa andra specialdestinerade bidrag. Dagmarsystemet infördes 1985 och innebar en övergång från en mer detaljerat metodik till ett schablonsystem baserat på ersättning beräknat invånare i huvudsak i linje med de principer för per statsbidrag föreslås i Kommunalekonomiska kommitténs besom tänkande SOU 199198.

14.4 Pågående förnyelsearbete

14.4.1 Bakgrund

Bakom sjukvårdens volymtillväxt finns en rad olika orsaker

förändring i sjukdomsmönster växande andel äldre växande andel förvärvsarbetande kvinnor utveckling av diagnos- och behandlingsmetoder effekter lagstiftning på personal- och arbetsmarknadsom- - av rådet verksamhet i en personalintensiv

Den samlade effekten dessa faktorer kan också åren framöver av förväntas öka trycket på vården. Behovet att vidare i det utvecklings- och förändringsarbete som pågår är med andra ord oförändrat angeläget. Redan i början 80-talet inleddes i några landsting ett brett av upplagt förnyelsearbete i syfte att öka utbytet av redan insatta Förutom kontinuerlig omprövning av verksamheter resurser. en och organisation, hårdare prioriteringar, flexiblare genomförandeformer m m utpekades decentralisering som effektiviseringsmetod. Sedan detta förändringsarbete korn igång har drygt tio år förflutit. I samtliga landsting pågår nu ett brett utvecklingsarbete, även såväl strategi som den takt med vilken förändringsarbetet om sker varierar.

14 Hälso- och sjukvård

Utmärkande för det förändringsarbete som pågår är att man inom det offentliga huvudmannaskapet bygger in element av marknadsstyrning, utan att göra avkall på de övergripande målen för hälso- och sjukvården dvs en god hälsa på lika villkor åt hela befolkningen. Att skilja på politikernas roller som konsumentrespektive producentföreträdare är ett sådant utmärkande drag i det pågående utvecklingsarbetet. Jämsides med detta finns också en uttalad strävan att stärka patienternas valfrihet genom olika åtgärder, liksom att understödja personalens engagemang genom stark delegering av beslut om hur arbetet skall bedrivas. Det skulle föra alltför långt att här lämna en heltäckande bild av det förändrings- och utvecklingsarbete som pågår. Jag har valt att illustrera läget med några exempel på insatser inom enskilda områden, några försöksverksamheter samt två modeller för styrning och ledning.

14.4.2 Utveckling inom enskilda områden

Flera vägar att förbättra ekonomistyrningen i syfte att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser prövas i landstingen. Befolkningsbaserad resursfördelning bygger på att pengarna fördelas efter invånarantal, åldersstruktur ocheller andra resursgenererande variabler. Det åvilar så mottagande enhet att inom tilldelade ramar tillgodose vårdbehovet för sin befolkning. Prestationsersättning till serviceenheter och vårdenheter t ex kliniker är ytterligare en metod som prövas. Olika provisoriska system för ersättning prövas i avvaktan på mer avancerade tekniker.

Intresset för en effektivare central finansfunktion i landstingen

har ökat. Finansfunktionen utvecklas mot internbank och ansvarar för konktakterna med banker och andra finansinstitut i syfte att samlat tillgodose landstingets finansiella intressen. En utveckling av vård- och klinikorganisationen har lett till olika typer av interna förändringar på klinikområdet. Klinikgemensamma vårdavdelningar är den vanligast förekommande förändringstypen. Ett sätt att skärpa omvandlingstrycket har varit att tillskapa olika typer av konkurrens inom organisationen. Några sådana åtgärder har nämnts i det föregående. Att uppmuntra tillkomsten av intraprenader och entreprenader är andra exempel med samma förtecken.

Patientens valfrihet har successivt utvecklats och numera gäller

att invånarna inom sin sjukvårdsregion fritt kan välja vårdinrättning för öppen vård. Begreppet upptagningsområde har därmed mist

Regionutredningen. SOU 199263

l sin styrfunktion visavi patientens val av vårdgivare. Med remiss kan den enskilda också i de flesta fall fritt välja sjukhus inom regionen. I den södra sjukvårdsregionen har man gått ett steg längre så tillvida att det i huvuddelen av regionen inte heller krävs remiss för sjukhusvård. I viss mening kan därmed hävdas att hälso- och sjukvården redan regionaliserats eftersom huvudmännen i de sex sjukvårdsregionema slutit avtal om att erbjuda invånarna i sina regioner att fritt söka vård där det passar den enskilde bäst. Av särskilt stort intresse är givetvis den här typen av överenskommelser i befolkningstäta områden med sammanhållen bostads-, service- och arbetsmarknad och där länsgränserna uppfattas som irrelevanta.

14.4.3 Försöksverksamheter Ett antal försöktidsbegränsade insatser pågår på initiativ av olika aktörer. För att öka tillgängligheten till vissa behandlingar med köproblem har en överenskommelse om en central vårdgaranti träffats mellan regeringen och Landstingsförbundet. Enligt överenskommelsen skall den patient som omfattas av vårdgarantin bli behandlad inom tre månader från det patienten satts upp på vårdplaneringslista. 500 miljoner kronor har anslagits för denna verksamhet. Behandlingen kan ske antingen hos den egna huvudmannen eller hos annan huvudman med ledig kapacitet. Att etablera ett system med husläkare eller familjeläkare för att tillgodose människors behov av bassjukvård, kontinuitet och helhetssyn är modell som vinner allt större terräng. Ett viktigt en inslag är att patienten har rätt att välja en egen namngiven läkare i offentlig eller privat tjänst. Regeringen har för avsikt att i en proposition under 1992 lägga fram förslag om åtgärder ägnade att underlätta och stimulera inrättandet husläkare också

av se avsnitt

14.5.3. Målet är att alla senast vid utgången av 1995 skall ha tillgång till en husläkare. Ett stort antal försök med viss variation i upplägg pågår runt i landet och erfarenheterna därifrån komom mer att kunna nyttjas i uppbyggnaden av det aviserade breda upplägget av husläkare. I mars 1991 inbjöd Socialdepartementet berörda huvudmän att anmmäla intresse för deltagande försöksverksamhet rörande i en finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård, socialförsäkringssystemet och socialtjänsten. Trepartssamverkan visade sig under beredningsarbetet bli för komplicerat varför endast samordning av försäkringskassans och sjukvårdens kvarstår. I propositioresurser 1991921105 syftet att sammanföra från de nen anges vara resurser både områdena och därmed skapa incitament för samordnade be-

14 Hälso- och sjukvård

dömningar och åtgärder bidrar till förbättrad hälsa och minsom skad belastning på samhällsekonomin. Försöket innebär att sjukvårdshuvudmannen får ett delansvar för sjukpenning och rehabiliteringsersättning. Försöket beräknas pågå i tre år med början år 1993 och i högst tio områden. Från och med 1992 pågår försök med kommunalt huvudmannaför primärvård. Frågan sådan försöksverksamhet ansvar om en väcktes redan i samband med Ädel-reformen. Omfattningen av försöksverksamheten bygger på att ett landsting och en kommun kommer överens en försöksverksamhet samt att socialstyrelsen om lämnar sitt medgivande. Försöken skall fortgå under fem år med början innevarande år. Berört landsting överlämnar huvudmannaskapet för primärvård inom ett visst upptagnings- eller betjäningsområde samt lämnar sådant ekonomiskt bidrag som motiveras av överlåtelsen. Fem kommuner är igång med försöksverksamhet nämligen, Ale, Hälsingborg, Kävlinge, Aneby och Sigtuna. Håbo kommun står inför igångsättning. I försöket i Håbo diskuteras inte bara att ta över driften av vårdcentraler utan också att i linje med den gränslösa sjukvården ta över betalningsansvaret för den öppenvård Håbos invånare söker och erhåller i andra kommuner. På förfrågan har nära hälften av landets kommuner sagt sig nog intresserade av att delta i försöksverksamhet med primärkomvara munal primärvård. Ungefär tjugo stycken arbetar mer aktivt för att komma med i försöksverksamheten.

14.4.4 Modeller för ledning och styrning

Alla landsting arbetar nu med att förändra formerna för den politiska styrningen. Skälen är flera. Vissa landsting var tidigt ute med förändringar av sin driftorganisation medan den politiska organisationens anpassning av olika skäl dröjde. Det har dock framstått som alltmer angeläget att genomföra relativt omfattande förändringar också av den politiska organisatioi överensstämmelse med den decentraliserade driftorganisationen nens uppbyggnad. Politikerns roll konsumentföreträdare stärks och faller sig som naturlig decentraliserad organisation. Mål och strategifrågor i en liksom uppföljning och utvärdering kommer i fokus. Steget över i bodelning mellan konsumentföreträdarens beställarroll och proen ducentens effektuering beställningen ligger därmed nära till av hands. Den förändring av den politiska organisationen som nu är på gång i landstingen handlar i hög grad om en sådan bodelning. Landstingen har valt ett spektrum av olika organisationslösning- Utvecklingstrenden är dock nämligen att beställarar. gemensam

Regionutredningen. SOU 199263

respektive producentrollen skiljs åt. Ett annat gemensamt drag är att landstingsfullmäktiges ställning stärks. Antalet landstingsfullmäktigemöten utökas, utskott inrättas, utskottsresurser ställs till förfogande allt i avsikt att förbättra fullmäktigeledamöternas villkor för en koncentration strategiskt väsentliga frågor. I anslutning till detta kan två olika huvudstrategier urskiljas. Den ena innebär att lokala organ och i vissa fall centrala nämnder och beredningsorgan avskaffas. Beställarfunktionen utövas i de fallen av landstingsstyrelsen. Den andra strategin innebär att beställaransvaret för hälso- och sjukvården decentraliseras till lokala politiska styrelser. Här betonas värdet av att lägga de politiska besluten så nära medborgarna som möjligt. Ett annat motiv är att skapa bättre möjligheter till samverkan med kommunala organ. Ett exempel på respektive strategi presenteras kortfattat i det följande.

14.4.5 Sörmlandsmodellen Modellen innebär att nämnder och direktioner avskaffas. Kvar blir med den nya kommunallagens terminologi landstingsfullmäkti- - ge och landstingsstyrelse. Fullmäktige kommer att sammanträda oftare än vad dagens landstingsmöte gör. Ett antal utskott inrättas. Dessa får till uppgift att följa verksamheten och bereda ärenden för fullmäktiges beslut. Utskott har inrättats för sjukhusvård och regionsjukvård primärvård, tandvård, förebyggande hälsovård och psykiatri - - omsorger kultur och utbildning regionalpolitik, trafik, turism - Tre förtroendeutskott, baserade på geografisk indelning, har som uppgift att hålla kontakt med medborgarna i sin del av länet. Utskottspolitikers uppgift blir att utvärdera verksamheten och att företräda medborgarna. Landstingsstyrelsen utformar och utvärderar de avtal som landstinget, med hjälp av en avtalsenhet, sluter med olika producenter av vård och annan service såväl fristående producenter. egna som Styrelsen har också det yttersta ägaransvaret för landstingets egna verksamheter.

14.4.6 Bohusmodellen Bohuslandstinget var ett av de landsting som tidigt startade ett förändringsarbete genom en aktiv decentralisering. I mitten av

14 Hälso- och sjukvård

80-talet startade sa o Projekt 90 med målsättningen öka vårdens att kvalitet och skapa bättre styrmöjligheter för politikerna. Projektet har delats in i tre etapper. Den första, i det som nu är närmaste avslutad har bestått i ett brett upplagt utvecklingsarbete med syfte att ge basenheterna i decentraliserad organisation en förutsättningar att ta ett självständigt ekonomiskt samt kunansvar na följa upp verksamheten mot de mål formulerat. En renodman ling av spelregler mellan tjänstemän och politiker och mellan olika adminstrativa nivåer har skapat organisatorisk klarhet. Valfriheten för patienten att välja vårdgivare och vårdinrättning är ytterligare ett inslag i förändringsarbetet. Arbetet har bedrivits i ett avgränsat försöksområde. Projektets andra fas som inleddes 1990 innebär att en ny styrmodell och en ny politisk organisation utvecklas. Förändringarna har tre komponenter

rollerna som beställare, producent och finansiär görs tydligare vårdproducenterna ersätts prestation i stället för med årliga - per anslag informationen om verksamheten och dess kostnader till besluts- fattare på kliniknivå och övriga produktionsansvariga förbätt-

ras.

Landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen fungerar finansom siär av och ägare till landstingets verksamheter har det samt yttersta ansvaret för hälso- och sjukvården. Fullmäktige och styrelse kommer även fortsättningsvis att ha dubbla roller producent- och som konsumentföreträdare. Sjukhus- och primärvårdsnämnderna avskaffas och i deras ställe inrättas 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder, uppgift blir vars att företräda medborgarna och patienterna. Nämnderna för svarar att befolkningen får den vård den behöver. Vård kan köpas från olika producenter. Ambitionen är att varje individ eller familj skall ha sin egen läkare eller sitt eget vårdlag. Patienterna har rätt välja att vårdgivare inom eller utanför landstingsorganisationen. Betydelsen av samverkan med kommunerna, försäkringskassan, apotek och andra samhällsorgan understryks. För att kunna fullgöra alla dessa uppgifter får de lokala hälsooch sjukvårdsnämnderna ansvaret för till sjukvård och pengarna förebyggande insatser. Sjukhusen säljer sedan sjukvård till nämn-

derna med utgångspunkt från prislista där varje diagnos har

en ett pris. Här kommer dets k DRG-systemet diagnosrelaterad gruppering att användas. Kvalitetssäkring ses som ett viktigt inslag i förnyelsearbetet. För

Regionutredningen. SOU 199263

effektiv hantering detta inrättas fristående nämnd som en av en skall för kvalitets-, förvaltnings- och sakrevision. ha ansvar

Under fas tre med början 1992 påbörjas införandet av styrmo-

dellen i hela landstingsomrâdet. En väsentlig del i förnyelsearbetet lyfta fram och tydliggöra den politiska rollen, göra landstingsär att fullmäktige till ett forum för öppen debatt samt samordna innär det gäller den regionala utvecklingen och människors satserna livsmiljö. Som forum för det sistnämnda inrättas en särskild regionalpolitisk delegation inom landstingsstyrelsen.

14.5 Aktuella utvecklingslinjer

14.5.1 Internationell utblick Jämsides med den förändringsprocess, som hälso- och sjukvården sedan länge är engagerad pågår med oförminskad styrka debatten hälso- och sjukvårdens framtid. I den här situationen ökar om också intresset för andra länders välfärdssystem och val av lösningar på motsvarande områden. I blickpunkten för svenskt intresse har Tyskland, Nederländerna och Storbritannien samt USA och Kanada stått. Hälso- och sjukvårdens grundstruktur i dessa fem industriländer spridning i val lösningar. USA utgör den uppvisar en stor av ena med variation och pluralism i sitt system, inytterligheten stor Storbritannien tillsammans med

kluderande privatfinansiering.

Sverige och i väsentliga avseenden också Kanada, intar den andra ytterligheten med ett sammanhållet system, lika för alla och med en i huvudsak offentlig finansiering.

Tar också in produktionsorganisationen i bilden faller föl-

man jande mönster ut

och Storbritannien offentlig finansiering och offentlig

a Sverige

produktion Kanada offentlig finansiering och oberoende produktion

b

Tyskland och Nederländerna obligatorisk sjukförsäkringfinan-

c

siering via försäkringsbaserade system och oberoende produktion

USA frivillig sjukförsäkringblandad finansiering och oberoen-

d

de produktion

I debattboken Sjukvård i andra länder Vad kan Sverige lära red

- Göran ArvidssonBengt Jönsson, SNS förlag, nov 1991 görs en klassificering olika system i av

14 Hälso- och sjukvård

försäkringsfinansierade system skattefinansierade system planekonomiska system. -

De sistnämnda, som endast återfinns i Östeuropa, står inför stora

problem och behov när det gäller att bryta den allmänna nedgången i hälsostatus, ändra prioriteringarna inom vården mot vård på en lika villkor, söka finansieringssystem via skatter ocheller förnya säkringar samt åstadkomma effektivitet i produktionen. När det gäller försäkrings- respektive skattefinansierade systern i de västerländska marknadsekonomierna står båda systemen inför det gemensamma behovet att kontrollera och begränsa växande kostnader, komma till rätta med låg produktivitet t olika genom ex typer av marknadsinslag, utveckla och öka användningen av adekvata mätmetoder och prissättning prestationer och åtgärder av inom vården. Mycket talar för att de olika systemen rör sig mot varandra vilket bl a har sin grund i ömsesidiga studier varandras av system och där det egna systemet söker kompletterande förbättringar med lämpliga delar från andras. I Sverige och Storbritannien sker en rörelse i riktning mot Ökade inslag marknadsorientering. I Neav derländerna och Tyskland finns tendens mot ökad offentlig en reglering. Den här bilden bekräftas av den grupp internationella forskare som hösten 1991 på uppdrag SNS presenterade granskning av en av svensk hälso- och sjukvård. Gruppens analyser har i presenterats en skrift med titeln International Review of the Swedish Health Care System, SNS Occasional Paper 19913. Gruppen menar att svensk sjukvård inte befinner sig i någon kris men att Sverige i likhet med västvärldens övriga rika industrina- tioner har ett antal problem som dessutom samverkar. Gruppen pekar på låg produktivitet, extrem slutenvårdsorientering, dålig tillgänglighet och alltför svag konsumentorientering. Forskargruppen summerar sin betraktelse med ett antal rekommendationer och en varning för att slänga ut barnet med badvattnet. Bland rekommendationerna återfinns följande uppmaningar

trygga möjligheten att hålla totalkostnaden i schack ge bättre incitament till prestationer i vården och erkänn att finansiella och andra incitament påverkar beteendet i systemet låt pengarna följa patienten, inte producenten lyft fram bassjukvården och allmänläkama. -

Regionutredningen. SOU 199263

14.5.2 EG-anpassning

En EG-anpassning sjukvården torde knappast komma att inneav bära krav på förändring själva grundsystemet. Det kan noteras av Sverige inte på något dramatiskt sätt skiljer sig från andra att jämförbara medlemsländer vad gäller hälso- och sjukvårdens andel av de offentliga utgifterna. Härtill kommer att vissa skillnader som idag finns mellan Sverige och vissa EG-länder sannolikt kommer att utjämnas. Det gäller främst beträffande olikheter i åldersstruktur och omhändertagandeform för äldre. Sjukvården har tidigare inte omfattats EG-traktaten men vid av Maastricht-mötet i december 1991 lyftes hälso- och sjukvårdsområ-

det in bland EGs kompetensområden. Detta kommer sannolikt att

innebära att EG på olika sätt och i olika avseenden kommer att ta initiativ i riktning normbildning på området i mot en gemensam syfte att överbrygga sådana olikheter kan utgöra hinder i det som fria utbytet inom EG-området. På vilka områden detta kan bli aktuellt är ännu för tidigt att ha någon mening om. Kvalitetsfrågor och etiska frågor är exempel på tänkbara områden. Ett framtida EG-medlemskap kommer dock att få effekter för sjukvården på rad enskilda punkter tex utbildningslängd för en vissa yrkesgrupper inom vården, standardiseringskrav för sjuk-

vårdsutrustning, upphandlingsfrågor, godkännande av läkemedel

m m.

14.5.3 Aktuella utredningaridématerial

En parlamentarisk utredning har tillsatts för att dels bedöma hälsooch sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso- och sjukvården i framtiden skall finansieras och organiseras. Analysen skall grundas på analys och värdering av i första hand en

tre olika finansierings- och organisationsmodeller

reformerad landstingsmodell primärvårdsstyrd vård obligatorisk sjukvårdsförsäkring - Modellerna skall vidareutvecklas efter svenska förutsättningar och bred belysning för- och nackdelar skall göras med utgångsen av punkt från

möjligheten verka för god hälsa och vård på lika villkor att en en för hela befolkningen vårdens tillgänglighet och kvalitet individens valfrihet etableringsfrihet successivt skall införas och konkurrensen att mellan olika alternativ därmed öka

14 Hälso- och sjukvård

det demokratiska inflytandet möjligheterna för hälso- och sjukvården att samverka med and- ra samhällssektorer kostnadseffektivtet och förutsättningar för kostnadskontroll möjligheterna till kvalitetskontroll, nationell uppföljning och utvärdering möjligheterna till förnyelse och utveckling. -

Uppmärksamheten på hälso- och sjukvårdsfrågorna är också i övrigt stor och har varit under relativt lång tid. Bara under de senaste två åren har ett tiotal idé- och programskrifter presenterats av olika intressegrupper. Ett uppmärksammat område har varit husläkarfrågan. Läkarförbundet, Landstingsförbundet och nu senast Socialdepartementet har alla presenterat sin syn på just den frågan. Jag har valt att i starkt koncentrerad form presentera departementets promemoria i frågan. Regeringen uttalade redan i regeringsdeklarationen sin avsikt att lägga fram förslag om åtgärder i avsikt att stimulera tillkomsten av ett husläkarsystem. Av den promemoria som Socialdepartementet presenterat som underlag för en kommande proposition framgår följande. Alla skall senast år 1995 ha tillgång till husläkare. Den en egen enskilde väljer sin husläkare att teckna sig på dennes genom patientlista. Husläkaren tillgodoser behovet av bassjukvård men också insatser preventiv karaktär aktualiserade i kontakten melav lan läkareindivid. I promemorian sägs att valet husläkare skall av kunna ske utan restriktioner att det finns fördelar i att den men enskilde viljer husläkare nära sin bostadsort. Personer inte en som på eget initiativ väljer husläkare listas på tillgänglig läkare. En husläkare skall inte ha rätt att säga nej till någon patient under förutsättning att plats finns på listan. Den framtida svenska husläkaren skall ha minst 1 000 och högst 3 000 patienter listade hos sig. Ersättningen baserar sig på dels en fast ersättning ca 70 80 % av den totala ersättningen dels någon - - form av behandlingsersättning vilken ännu inte preciserats. Minimiersättning läggs, enligt förslaget, fast på central nivå. Sjukvårdshuvudmannen kan sedan så bedöms nödvändigt högre - om - ge ersättning per listad patient. Patientavgift tillkommer slutligen. I det svenska husläkarsystemet förutsätts inte någon form av grindvaktarfunktion införas, dvs patienten kommer inte att avkrävas remiss för besök hos specialist. Risken för överkonsumtion av specialistvård och därmed ökade kostnader föreslås stävjas genom högre patientavgift om patienten söker Specialistvård utan remiss. Denna högre kostnad omfattas inte högkostnadsskyddet. av

Regionutredningen. SOU 199263

Det förslag om en successiv etableringsrätt för privatläkare som regeringen aviserade i regeringsdeklarationen förverkligas i husläkarreformen. Här föreslås att den vill etablera sig som husläkasom re ska kunna göra detta antingen som landstingsanställd eller som privatpraktiker. Kompetenskravet är allmänmedicinsk specialistkompetens. Är detta krav tillgodosett samt minimiantalet listade patienter uppnåtts har husläkaren rätt till ersättning av sjukvårdshuvudmannen. Svårigheter att få till stånd etablering i glesbygdsområden eller i områden med socialt tung patientstruktur kan lösas genom att ersättningen differentieras, menar man. Antalet specialistkompetenta läkare bedöms i dagsläget otillräckligt för att kunna erbjuda samtliga invånare i landet en egen husläkare. Här krävs således vissa åtgärder för att nå upp till erforderligt antal. En successiv övergång till husläkarsystemet torde av den anledningen bli nödvändig. Förslaget till husläkarsystem kommer att remissbehandlas och därefter ligga till grund för den proposition regeringen avser lägga fram under hösten 1992. Ett annat debattinlägg rörande vården som helhet svarar Landstingsförbundet för i sin rapport Vägval som är resultatet av ett projekt tillsammans med en rad intressenter inom vårdområdet. I Vägval tecknas tre olika modeller scenarier för hur den framtida - svenska sjukvårdssystemet skulle kunna te sig riksmodellen, sam- ordningsmodellen och befolkningsansvarsmodellen. I riksmodellen finansieras sjukvården av staten via den statliga inkomstskatten och en löneskatt som arbetsgivarna erlägger. Upphandlingen sköts professionella agenter. Produktionen sker i av konkurrens och betalningen sker efter prestation. Landstingen blir en av flera producenter. Isamordningsmodellen kopplas vård och sjukförsäkring samman för i yrkesverksam ålder. Vård och socialtjänst samordnas personer för barn, ungdomar och pensionärer. Kommunerna får ansvaret för den senare gruppen och försäkringskassan för den arbetsföra befolkningen. Verksamheten finansieras via kommunal respektive statlig inkomstskatt. Landstingen reduceras till vårdproducenter. Befolkningsansvarsmodellen bygger på att Sverige är indelat i åtta självstyrande regioner med egen beskattningsrätt. Regionema har ansvaret för rad samhällsfrågor som spänner över flera en samhällssektorer. Varje region ansvarar för hälso- och sjukvård samt utbetalning sjukpenning, förtidspension och arbetsskadeav försäkring. Vårdproduktionen sker i huvudsak i regionens egen regi men utesluter inte andra producenter. Praktiskt taget allt i dagens sjukvårdssystem ifrågasätts. Endast ett ting är heligt nämligen hälso- och sjukvårdslagens portalpara-

14 Hälso- och sjukvård

graf rörande en god hälsa och god vård på lika villkor för hela befolkningen. De tre modellerna har konstruerats och konsekvensanalyserats med avseende på fyra aspekter

tillhandahållande vem ansvarar för att en viss service finns när - den behövs, i det här fallet hälso- och sjukvård finansiering av vården produktion av vården kontroll av vården. - Vid en jämförelse med den av regeringen nyligen tillsatta utredningen om vårdens framtida finansiering och organisation företer Vägvals tre modeller mer eller mindre långtgående likheter med de modeller som den parlamentariska kommittén skall överväga. Den aktuella debatten uppvisar med andra ord en ganska god samstämmighet med avseende på vilka problem som är aktuella att tackla men också vilka medel står till buds vad gäller att som komma tillrätta med situationen. De olika systemlösningarna är dock högst disparata och därmed också i hög grad kontroversiella.

14.6 Sammanfattande

bedömning

En bred samstämmighet kring vården, dess innehåll och uppbyggnad har kännetecknat svenskt agerande under åren. Jag inte ser heller att detta förhållande har ändrats. Hälso- och sjukvården är inne i ett omstruktureringsskede där vissa mer eller mindre manifesta utvecklingstendenser kan skönjas. Hit hör landstingens insatser vilka är inriktade på att med egna olika marknadsinslag åstadkomma ökad effektivitet och en produktivitet. Detta tar sig uttryck i

åtskillnad mellan beställande och producerande funktioner för att åstadkomma en fingerad marknad, ökande marknadsekonomiska inslag genom bl prestationser- - a sättningar i relationen mellan köpare och säljare, en ökad intern affärsmässighet mellan kärnverksamhet och oli- ka typer av service- och stödjande verksamhet, en öppnare inställning till konkurrensinslag allt från intrapre- - nader till generell etableringsfrihet för olika vårdgivare liksom motsvarande effekter av patientens fria val av vårdgivare.

Andra insatser med, i varje fall delvis, syfte dvs ett bättre samma tillvaratagande av satsade resurser är de försök som genom sek- torsöverskridande samverkan mellan å ena sidan sjukvård och sjukförsäkring och å andra sidan sjukvård och socialtjänst prövas på nu

Regionutredningen. SOU 199263

ett antal platser i landet. Försöken har som övergripande syfte att minska belastningen i samhällsekonomin parallellt också att men åstadkomma samlat sett bättre situation för den enskilde en - medborgaren. De båda försöksprojekten löper parallellt och följs upp och utvärderas kontinuerligt. Ett tredje område, som är föremål för ökad uppmärksamhet, är den enskilde konsumentenspatientens situation och önskemål vad gäller vårdområdet. Denna ökade uppmärksamhet tar sig uttryck i

ökad valfrihet för patienten vad gäller såväl läkare som vårdinerättning och geografisk inom vilket det fria valet kan ske, area försök med införande av olika varianter av husläkarsystem som .förutom ökad valfrihet för patienten också skall svara mot patientens önskemål om förbättrad kontinuitet, att politikerns roll som konsumentföreträdare lyfts fram och .accentueras genom att det politiska intresset styr bort från produktionen och inriktas mot tillhandahållande och finansiering samt uppföljning och utvärdering kostnader och kvalitet. av

Sist inte minst pågår i vilken vårdområden med men en process tunga inslag boende, och basal vård flyttas över från av omsorg landstingen till primärkommunerna.

Ädelreformen, där ansvaret för vården av äldre och handikappa-

de samt betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade redan

överförts till primärkommunema, är ett steg i denna process.

Omsorgerna psykiskt utvecklingsstörda står inför en liknande om

förändring. Överföringar mellan landsting och kommuner pågår

med stöd vad stadgas i omsorgslagen. I propositionen med av som anledning Handikapputredningen kommer sannolikt förslag om av överföring ansvaret från landsting till kommuner vad gäller en av boende, omsorg och behandling i socialtjänstlagens mening för

denna i landet helhet. Habilitering och behandling före-

grupp som slås bli kvar i landstingens regi. En annan patientgrupp, aktuell för förtydligande vad gäller olika huvudmäns ansvar på olika områden, är patienter med vissa typer av mer eller mindre grava psykiska störningar. Det blir nu allt vanligare att denna patientgrupp har ett eget boende sedan om-

struktureringen av psykiatrin från institutionsvård till öppna vård-

former genomförts. Psykiatriutredningen tillsattes år 1989 bland annat för att som klarlägga effekterna omstruktureringen lägger sitt slutbetänav kande i augusti 1992. Mycket talar för att kommunens ansvar vad gäller boende, basal vård och primärt socialt omhändertagande kommer att accentueras också för den här patientgruppen. Tanken

14 Hälso- och sjukvård

på en rättighetslagstiftning för patienter med svår psykisk störning, vilken ger rätt till bostad, kommunal sysselsättningsgaranti, rätt till Stödperson m m förs fram i utredningen. Tanken på att i likhet med Ädel-reformen föra över vissa från landstingen till komresurser munerna tex vissa boendeformer, allmänaktivering kanske m m, också betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade, prövas i utredningen. Syftet är den enskilde situaatt ge en gynnsammare tion genom att bland annat åstadkomma klarare ansvarsfören delning mellan huvudmännen. Många parallella aktiviteter pågår således. Insatserna är till delar överlappande men också kontrasterande. Någon enkel och entydig bild av åt vilket håll hälso- och sjukvården är på väg är inte helt lätt att fånga in. Vissa företeelser spretar mer än andra åt olika håll. Ett exempel på detta är patientens fria val av läkare och vårdinrättning inom sin sjukvårdsregion kontra husläkarsystemet med val av en bestämd egen husläkare företrädesvis nära bostadsorten. Den k - s gränslösa sjukvården med fritt val av läkarevårdinrättning från gång till annan ligger måhända bättre i linje med inom en - en region mer rörlig befolkning än det mindre flexibla systemet med bestämd doktor. Även

en egen begreppet upptagningsområde

tappar mycket av sitt innehåll i ett motsvarande perspektiv. Det mesta talar för att hälso- och sjukvården går mot ett system med Spelregler som balanserar mellan å sidan marknad och ena konkurrens och å andra sidan reglering och restriktioner. Det är i det här spelfältet landstingens utvecklingsarbete har sin tyngdpunkt men där också patientens fria val är ett inslag. I den uppgift jag har mig förelagd har jag främst intresserat mig för frågan om i vilket samhällsorganisatoriskt sammanhang det politiska inflytandet skall utövas lokalt, regionalt, centralt. Till delar hänger detta samman med val finansieringsmodell av - en fråga som nu är föremål för en parlamentarisk utredning. Av direktiven för denna utredning utesluts ingen samhällsnivå som tänkbar framtida finansiär respektive närmast ansvarig för de politiska strategiska besluten på området. Jag har därför som framgått av det föregående valt att också ta in vårdansvaret i de tre huvudmodeller jag redovisar i kapitel 5.

Särskilt

yttrande

av Sune Eriksson, sakkunnig

Utredaren har avstått från att redovisa värderingar beträffanegna de de olika modellerna för fördelning för samhällsuppav ansvar gifter. Jag respekterar och uppskattar detta förhållningssätt och avstår också för del från värderande omdömen. Jag vill egen däremot redovisa mina åsikter beträffande sådana brister i det nu presenterade utredningsmaterialet jag påsom anser vara av mera taglig betydelse för frågans fortsatta behandling. Brister som väsentligen kan härledas till knappheten på tid och för resurser en mycket komplex uppgift. Med försiktiga formuleringar har utredaren redovisat bedömningen att samhällets organisation för uppgifter regional karakav tär bör grundas på indelning landet i 8-12 regioner. De olika en av modellerna för ansvarsfördelning har konstruerats och behandlats från denna utgångspunkt. Utredarens slutsats den om regionala indelningen grundas väsentligen på allmänt hållna resonemang om övergripande planering vars konkreta innehåll och betydelse inte blir närmare belyst.

Det skulle enligt min mening ha varit till fördel för belysningen av både ansvarsfördelning och indelning utredaren om fullföljt den preliminärt fastlagda avsikten att redovisa modellerna för ansvarsfördelning och deras konsekvenser både vid i huvudsak oförändrad och radikalt ny indelning. Den metoden skulle ha nödvändiggjort mera inträngande analyser både de reella behoven av av samordning på någon regional nivå och vad därvid utgör adeav som kvat regional nivå. Analyserna har stannat på nu en ambitionsgrad som vid frågans fortsatta behandling kan onödigt ge stort utrymme för oprecist tal om behovet av övergripande samhällsplanering eller om auktoriativ talesman för regionen i stället för önskvärd fokusering på vilja och förmåga till det konkreta, konstruktiva handlande som kan påverka näringslivets utveckling och människors välfärd. I vissa delar landet finns tendenser områdena omfattar av att som flera län smälter till större regioner. Det kan samman nya, te sig naturligt att anpassa rikets administrativa indelning till denna utveckling även om länsindelningen då blir än oenhetlig än mer nu. Utredaren pekar i sina slutomdömen på möjligheten sådant av ett agerande och förutsätter då att de större regionerna skall på nya, ta sig eller tilldelas ett ökat ansvar för infrastrukturen. Det innebär att

även uppgiftsfördelningen mellan nationell och regional nivå blir

oenhetlig. Konsekvenserna härav är tyvärr föga belysta. Mest be-

Regionutredningen. SOU 199263

svärande avsaknaden analys beträffande finansieringsan-

ter sig av

svarets lösning. Bedömningarna de olika modellernas konsekvenser är enligt av

min mening alltför ytliga och utslâtande. Utredaren har vägletts ambitionen inte fördjupa meningsmotsättningar. Detta borde

av att

fått hindra djupare analys och tydligare redovisning av de

inte ha en olika alternativens konsekvenser. De olika alternativens möjligborde ha beträffande ska-

heter och begränsningar t ex penetrerats pandet goda utvecklingsbetingelser och god resurshushållning

av

i nationellt perspektiv. Av intresse att notera i det samman-

sett

hanget det för alternativet med regionalt folkstyre är en given

är att

förutsättning för infrastrukturen i hög grad splittras till

att ansvaret medan de andra alternativen därvidlag är mera flex-

regionerna,

Skillnaderna mellan de olika alternativen har alltså enligt min ibla.

mening inte blivit tillfredsställande tydliggjorda.

varit önskvärd även beträffande förhållan-

Bättre belysning hade det mellan lokal och regional nivå och människornas reella möjlig-

heter till delaktighet i beslutsprocesserna.

Särskilda

yttranden

Sören

av Häggroth, sakkunnig

Utredaren har enligt sina direktiv Dir 199131 haft i uppdrag att

göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra perspektivstudie med olika alternativ för en en framtida struktur.

Enligt min mening har utredaren löst sin uppgift på ett mycket

förtjänstfullt sätt och det nu presenterade materialet är ett värde-

fullt underlag för fortsatt diskussion och politisk beredning. Den förkortade tiden för utredningsuppdraget har emellertid medfört att analysen inte i alla avseenden kan fullständig.

sägas vara

Jag vill i detta yttrande främst peka på behovet kompletteran-

av de analyser när det gäller konsekvenserna de olika alternativen av

samt när det gäller länsindelningen.

I betänkandet presenteras tre alternativ för den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad. Ett alternativ innebär ett statligt

regionalt ansvar, ett annat bygger på kommuner i samverkan

medan i ett tredje, regionalt folkstyre, en ny folkvald regional nivå inrättas. Av dessa tre alternativ innebär alternativet regionalt folkstyre -

om det skulle komma att förverkligas radikal förändring i

- en

förhållande till den svenska förvaltningstraditionen, i grunden

som

är ett tvånivåsystem Statsmakterna och en väl utvecklad kommu-

-

nal självstyrelse med tyngdpunkten på den lokala nivån.

Ett mer utvecklat regionalt folkstyre med direktvalda och organ egna ekonomiska resurser samt omfattande ansvar för infrastruktur m m. skulle de facto innebära att en ny typ av huvudman etableras mellan den nationella och den kommunala nivån. Detta skulle bli en huvudman som skulle hantera både statliga uppgifter och upp-

gifter skulle bedrivas på uppdrag regioninvånarna. Även

som av om

utredaren har utgått från att de nya regionala folkstyrelseorganen inte skulle ha några direkta befogenheter i förhållande till kommu-

nerna är det ingen tvekan om att dessa ändå skulle ha ett organ

betydande inflytande över såväl kommunernas utvecklingsbetingel-

ser som användningen av statens resurser. Mot denna bakgrund beklagar jag att tiden inte har medgivit en

mer djupgående analys av konsekvenserna av alternativet med

regionalt folkstyre. Detta behöver i ett fortsatt arbete bedömas

betydligt mer grundligt både vad avser konsekvenserna för den nationella politiken och för den kommunala självstyrelsen. Med tanke på den kommunala självstyrelsens starka ställning i

Sverige är det synnerligen angeläget att ett eventuellt framtida

Regionutredningen. SOU 199263

beslut om att stärka den regionala nivån i samhällsorganisationen oavsett vilken struktur då väljs utgår från kvalificerade som bedömningar hur en sådan utveckling påverkar den kommunal av självstyrelsen och den kommunala demokratin. Som utredaren så riktigt påpekar bör länsindelningen ses i relation till den framtida uppgiftsfördelningen på den regionala nivån. Slutsatsen av detta måste rimligtvis bli att frågan om ändrad länsindelning kan tas upp först sedan uppgiftsfördelningen på den regionala nivån har lagts fast. Det är ingen tvekan att det finns ett allt starkare behov av om samverkan över nuvarande läns- och landstingsgränser. Det är också helt uppenbart att länen inom åtskilliga statliga verksamhetsområden liksom också inom den privata sektorn har spelat ut sin roll som regional indelningsgrund. Men det ligger samtidigt ett mycket stort värde i att den statliga förvaltningen är företrädd i hela landet, så nära medborgarna som möjligt. Och trots allt spelar länen fortfarande en viktig roll som grund för väsentlig samhällsverksamhet. Utredaren har inte redovisat huruvida det skulle vara möjligt att klara de allt mer framträdande regionala samordningsbehoven geett mer utvecklat samarbete över nuvarande läns- och landsnom tingsgränser. Innan sådan bedömning har gjorts finns det inte en någon grund för attt föreslå ändrad länsindelning. en Utredaren har inte heller kunnat visa att en ändrad länsindelning skulle kunna medföra att mer naturliga planeringsregioner än idag kan skapas. Presentationen av tre alternativa indelningar skapar snarast ett intryck av att det inte finns några naturliga nya indelningar landet skulle kunna ersätta den nuvarande länsinav som delningen. Ett fortsatt arbete med frågan om läns- och regionindelningen bör enligt min mening innefatta följande moment Analys konsekvenserna av en ändrad uppgiftsfördelning för - av läns- och regionindelningen. Bedömning den regionala samhällsverksamheten behö- - av om ver bedrivas inom ramen för en enhetlig indelning eller om olika indelningsgrunder kan tillämpas. Konstruktion av ny läns- och regionindelning med stöd i nä- ringsgeografiska studier samt studier av administrativa samordningsbehov på regional nivå. Det fortsatta beredningsarbetet när det gäller läns- och regionindelningen bör enligt min mening ske förutsättningslöst och mot bakgrund de ställningstaganden görs beträffande uppgiftsav som fördelningen på regional nivå och de andra förhållanden som jag pekat på i det föregående.

Särskilda yttranden

Slutligen vill jag uttrycka min stora uppskattning över att utredaren velat ifrågasätta det traditionella svenska sättet att genomföra administrativa reformer genom lösningar tillämpas på ett som enhetligt sätt i hela landet. Utvecklingen i olika delar av landet visar att det finns starka skäl för regering och riksdag att överväga en förändringsstrategi för den regionala nivån som tar stor hänsyn till lokala och regionala företrädares behov och önskemål.

Bilaga 1

ä

Kommittédirektiv

%@

Dir. 19913

Analys av den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad

Dir. 199131

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-18

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att göra analys den en av offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad göra samt att en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

Bakgrund

Sedan flera decennier pågår en omfattande decentralisering samhällsav uppgifter. Allt fier uppgifter har förts över till kommunerna från såväl staten som landstingen. Nyligen har riksdagen fattat beslut att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade prop. l99il9lzl-i, SoU rskr. 97. Riksdagen har också beslutat kommuatt ge nerna ett samlat driftansvar för skolan. Under lang tid har landstingen tagit ett växande ansvar för den offentliga hülso- och sjukvården. Landstingen har wksä under de decennierna senaste fatt nya uppgifter inom bl.a. trafik- och kulturområdena. Sedan början av 1970-talet pågår reformering den statliga förvalten av ningen pa regional niva. Genom 1971 års länsförvaltningsreform stärktes länsstyrelsernas samordningsansvar samtidigt lekmannastyrelse insom en fördes i länsstyrelsen. Länsstyrelscrnas samordnande roll har stärkts ytterligare genom riksdagens beslut prop. l98889l54 198990 BoUz4. rskr. 89 om en ny regional statlig förvaltning med en förstärkt länsstyrelse fr.o.m. den l juli 1991. l diskussionen om den regionala organisationen har det förts fram idéer om ett fatal stora län respektive landsting. Men också mindre genomgri-

Regionutredningen. SOU 199263

pande förändringar har aktualiserats. Den statliga storstadsutredningen har i sitt betänkande Storstadsliv. Rika möjligheter hårda villkor SOU 199036 föreslagit att länsindelningen ändras i västra Sverige. På några statliga förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande länsindelningen lämplig grund för myndighetens regionala indelning. lnom är en delar den statliga verksamheten finns ett intresse av att skapa regionala av omfattar flera lån. Dessa regionala enheter är dock sällan uppenheter som byggda pä likartat sätt utan varje verksamhet strävar efter en egen regional indelning. vilket medför problem när det gäller samordning och överblick. Det förs också diskussion landstingens framtida roll och uppgifter. en om l denna diskussion sätts ibland landstingens existens ifråga samtidigt som det också förekommer förslag landstingen ett större för regioom att ge ansvar nens angelägenheter och utveckling. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i en gemensam skrivelse till regeringen i december l99l begärt samlad översyn av den en offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad. Mot bakgrund det anförda anser jag att tiden nu är mogen för att göra av den offentliga verksamhetens regionala uppbygg en mer samlad analys av nad och perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur. en En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Syftet är att skapa en god saklig grund för sammanvâgning av olika intressen. en

Förändringar påverkar utvecklingen av den regionala organisationen som

Det blir allt uppenbart att vissa samhällsproblem behöver lösas gemer utvidgat samarbete oberoende nuvarande sektoriella och adminom ett av nistrativa gränser. Regeringen har i propositionen näringspolitik för tillväxt l99lll9l 187 om lämnat förslag till insatser i fråga kommunikationer och övrig infrastrukom Förslagen innebär bl.a. att vissa större järnvägsprojekt såsom Västkusttur. banan och Mälardalsbanan samt omfattande trafikinvesteringar i storstadsområdena skall komma till stånd. Flera de större trafikprojekt som tas uppi den näringspolitiskai proposiav liksom del andra större projekt. t.ex. Öresundsbron, skapar betionen. en hov utvidgat regionalt samarbete när det gäller planering. finansiering av ett och genomförande Ett flertal olika huvudmän är i regel berörda av de ak-

tuella projekten. Pä miljöområdet finns det stora behov av samarbete över Iâinsgriinsernai. Ett uttryck för detta är att regeringen under senare ar har tillsatt olika delegationer för att föreslå lösningar pá miljöproblem som maste hanteras samlat

inom en större region. lnom totalförsvaret förs diskussion om hur utvecklingen av hotbilden en

Bilaga

påverkar behovet av samordning av försvarsinsatserna. Mycket tyder på att nuvarande geografiska indelning av totalförsvaret innebär nackdelar från operativa utgångspunkter. l de svenskanstorstadsomrädena har man valt olika lösningar för samhälls-

byggandets organisation på den regionala nivån. l Stockholmsregionen

har landstinget ansvaret för regionplaneringen och den samordnande utbyggnaden och driften av kollektivtrafiken. l Göteborgs- och Malmöregionerna är ansvaret mer uppdelat. Dessa frågor har även behandlats i samband med förhandlingarna om trafik och miljö i storstadsområdena. Inom hälso- och sjukvården pågår ett förändringsarbete som kommer att påverka såväl vårdens tillgänglighet som formerna för styrning och ledning. Allt fler sjukvårdshuvudmän medger fritt val sjukvård inom större av en region än det enskilda landstinget. Landstingen i Stockholms län. Malmöhus lån. Göteborgs och Bohus län och Kopparbergs län har inlett praktiska försök att särskilja beställar- och producentrollernai för att därigenom öka effektiviteten. l flera landsting förbereds nu också en större koncentration det politiska arbetet till det diav rektvalda landstingsmötet. Därtill kommer att statsmakterna i olika sammanhang tagit initiativ till försöksverksamhet som kommer att förändra sjukvårdshuvudmännens roll samt relationer till kommunerna och försäkringskassorna. Erfarenheterna av dessa försök kan få betydelse för hur den offentliga sektorn på regional nivå organiseras i framtiden. både inom sjukvården och inom andra områden. Behovet av samarbete inom större regioner kommer troligen öka inom att utbildningsverksamheten. I olika delar av landet samarbetar också kommuner. landsting och statliga myndigheter inom större regioner kring utveeklittgsfrâigor. gemensamma t.ex. i Bergslagen. En särskild fråga är hur internationaliseringeit påverkar den offentliga verksamhetens institutionella uppbyggnad. l ett Europa med öppna gränser för handel med varor och tjänster är det troligt att det uppstår ntönster nya för samverkan mellan politiska och administrativa institutioner i olika lånder. Regionernas betydelse växer i hela Europa samtidigt som nalional- och förbundsstaternzi ställs inför anspråk de måste kunna möta med nya som hänsyn till nya regionala förutsättningar.

Uppdraget

Utredarens arbete bör ha som utgångspunkt att det även framgent kommer att ställas stora krav hushållning med den offentliga sektorns ekonomiska resurser. Detta kräver ökad produktivitet och effektivitet samt omprövningar av existerande utgiftsprogram och samhällsorgziniszition. Rege-

Flegionutredningen. SOU 199263

g

malsättning är de offentliga utgifternas andel av bruttonzilionaih ringens att minska för sikt skapa för att sänka skalleprodukten skall att pa utrymme trycket. bör analysera hur pagaende och förväntade förändringar inom Utredaren samhällsomraden påverkar förutsättningarna för fördelning av zirhetsa olika uppgifter mellan central. regional och lokal nivä. Vidare bör utredaren belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver offentlig serviceproduktion. försörjning med infrastruktur. utvecklas inom miljöpolitik och samhällsplanering. Utredaren hör överväga i totalförsvar. utsträckning enda mönster för den regionala indelningen är att fövilken ett det ändamålsenligt att tillämpa flera olika indelningar. redra eller om är mer den statliga förvaltningen pä regional nivä hör även Viktiga uppgifter för för samordning. uppföljning och utvärdei fortsättningen vara att ansvara nationella mal arbeta med länets utveckling. Utredaren hör ring av samt att dessa funktioner bakgrund fortsatt decentanalysera utvecklingen av mot av och inriktning mal- och resultatstyrning. Den nya organisatioralisering träder i kraft den l juli l99l ger goda förutsättnen av länsstyrelserna som ningar att vidareutveckla deras verksamhet. och samband över landets gränser har fått ökad aktualitet, vil- Kontakter till uttryck i länsstyrelsernas. kommunernas och landsket också kommer verksamhet. Denna tendens måste särskild uppmärksamhet vid tingens ges utredarens framåtsyftande överväganden den regionala organisationen. om Utredaren bör grundval av sina analyser och överväganden göra en medolika alternativ för framtida struktur av den offentperspektivstudie en verksamheten regional nivå. Utredaren bör sä fullständigt som möjliga pa konsekvenserna de olika alternativen, bl.a. vad gäller möjligt redovisa av uppnå skilda nationella mal. effektivitet i resurshusháillningen. ligheterna att och förtroendevaldas arbetsvillkor. Utredaren bör i medborgarinflytande särskilt beakta även intressen utanför samhällsorganen är sammanhanget att de regionala indelningarna. berörda av

Arbetets bedrivande

skall redovisa sitt arbete senast den l oktober 1992. Utredaren angeläget utredaren har kontakter med forskare, kommuner, Det är att landsting, länsstyrelser och övrig statlig förvaltning. näringsliv samt ideella

och fackliga organisationer. Utredaren bör samråda med den utredare dir. l99l 00 som regeringen med uppgift analysera för- och nackdelar med nuvarande har tillkallat att länsindelning i västra Sverige. Pågående och planerad försöksverksamhet med ändrat huvudmannaskap bör uppmärsammas. llit hör bl.a. länsförnyelseprojektet och nya styrformer

Bilaga

i Örebro län. försöket med den s.k. Dalamotlellen. frikoinmunfiirsiiket och planerad försöksverksantil1et beträffande primáirvzirdeit respektive finansiell sznnordning mellan hâilso- och sjukvården samt soeialförsåikrittgen.

Utredaren har att beakta vad sägs i regeringens direktiv till samtliga

som kommittéer och såirskiltlzt utredare anngiieittle utredningsförslzrgçlls inriktning dir. W842i och beaktande av LiU-aspekter i utredningsverksztmheten om Llir. l8843.

Hennställan

Med ltåinvisrting till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen hemyndigar chefen för civildepztrtementet att tillkalla en särskild utredare som skall omfattas av kommitteförortlningett l97bzll9 med uppgift att göra översyn den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad. en av att besluta sakkunniga. experter. sekreterare och annat hitriitlc ät utreom daren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde lnrvndtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till förçydrzigzuttleits överväganden och bifaller Irans hentståillznl. Civildepztrletuentet

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

Frihet ansvar kompetens.Gnmdutbildningens 37.Psykiatrinoch desspatienter levnadsförhallaiden, - - villkor i högskolan.U. vårdens innehåll och utveckling. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi 38.Friståendeskolor. Bidragoch elevavgifter. U. tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 39. Begreppet arbetsskada. Psykiskt stördassituationikommunerna 40.Risk- och skadehantering i statlig verksamheLFi. -en probleminventerirtg socialtjänstens ur 41. Angående vattenskotrar. M. perspektiv. 42.Kretslopp Basen för hållbar stadsutveckling.M. - Psykiatrin Norden-ett i jämförandeperspektiv. 43.Ecocycles The Basisof Sustainable Urban - Koncessionför försälaingssammanslutningar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans grundutbildning.U. Motiv. Del 45.Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer. M. - - Författningstext och bilagor. Del Fi. 46.Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka forskning - - Kompetensutveckling en nationellstrategi. A. kring service.stödoch vard. S. - Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avregleradbostadsmarknad, Del ll. Fi. m.m.- Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 48.Effektivare statistikstyming Den statliga l0.Btt nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. statistikensfinansieringoch samordning.Fi. l Fastighetsskatt.Fi. 49.EES-anpassning av marknadsföringslagstiftniigen. 12.Konstnärlig högskoleutbildning. U. C. 13.Bundna aktier. Ju. 50.Avgifter och högkostnadsskyddinom äldre-och 14. Mindre kadmium i handelsgödsel.Jo. handikappomsorgen. S 15.Ledning och ledarskap i högskolan några 51. Översyn av sjöpolisen.Ju. perspektiv och möjligheter. U. 52. Ett samhälleför alla. 16. Kroppen efterdöden.S. 53.Skattpå dieselolja.Fi. l7 .Den sistaundersökningen obduktioneni ett S4.Mer för mindre nya styrfortner för bam-och - psykologisktperspektiv. ungdomspolitiken.C. 18.Tvångsvárdi socialtjänsten ansvar och innehåll. 55.Radför forskning om transporter och - 19.Långtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K. 20.Statenshundskola. ombildning från myndighettill Rådför forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation. Bilagor. K. 2l.Bostadsstöd till pensionärer. 56.Färjor och farleder. K. ZZEES-anpassning av lcredimpplysningslagen. Ju. 57.Beskattning av vissa natuiaförmåner m.m. Fi. 23.Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. Fi. 58.Miljöskulden. En rapportom hur miljöskuldei M. Avregleradbostadsmarknad. Fi. utvecklas om vi ingenting gör. M. 25.Utvärdering av försöksverksamheten med B-áiig 59.Läraruppdraget.U. yrkesinriktadutbildning i gymnasieskolan. U. 60. Enklare regler för statsanställda.Fi. 26. Rätten till folkpension kvalifikationsiegler i 6l. Ett reformerat åklagarväsende.Del. A ochB. Ju. internationellaförhållanden. 62. Forskningoch utveckling för totalförsvaret- förslag 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder.Fö. 28.Kartläggning av kasinospel enligt internationella 63. Regionalaroller en perspektivsmdie.C. - regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg.C. 29. Smittskyddsinstitutet ny organisationför Sveriges 65.Kartboken.C. nationella smittskyddsfunktioner. 66.Västsverige region i utveckling. C. - 30. Kreditförsälcring Några aktuellaproblem.Fi. - SLLagstiftning om satellitsändningar av TV-program.Ku. 32.Nya Inlandsbanan.K. 33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 34.Fastighetsdatasystemets datotstruktur.M. 35.Kart- och mätningsutbildningari nya skolformer. M. 36.Radio och TV ett. i Ku.

KUNGL. BIBL.

1992-09-03

ST KHOLM

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Avregleradbostadsmarknad. [24]

Kartläggning av kasinospel enligt internationella Bundnaaktier. [13] regler.[28] EES-anpassning av laedimpplysningslagen. [22] Översyn Kreditförsakring Någraaktuellaproblem.[30] av sjöpolisen.[51] - Risk- ochskadehanteringi statlig verksamhet.[40] Ett reformeratåklagarväsende. Del A och B. [61] Avregleradbostadsmarknad, Del II. [47] Försvarsdepartementet Effektivare statistikstyming Den statligastatistikens finansieringoch samordning. [48] Forskningoch utveckling för totalförsvaret- förslag Skattpå dieselolja.[53] till åtgärder.[62] Beskattning av vissanaturaförmåner m.m. [57]

Socialdepartementet Enklare regler för statsanstallda.[60]

Psykiskt stördas situationi kommunerna Utbildningsdepartementet

-en probleminventering socialtjänstensperspektiv.[3] ur Frihet- kompetens. Grundutbildningensvillkor Psykiatrin i Norden ett jämförandeperspektiv.[4] ansvar- - i högskolan.[l] Kroppenefterdöden.[16] Konstnärlighögskoleutbildning.[12] Den sistaundersökningen obduktioneni ett - Ledningochledarskapi högskolan någraperspektiv psykologisktperspektiv.[17] och möjligheter. Tvångsvårdi socialtjänsten ansvar och innehåll.[18] - Utvärdering av försöksverksamheten med3-årig Statenshundskola.ombildning från myndighettill yrkesinriktadutbildning i gymnasieskolan. [25] aktiebolag.[20] Friståendeskolor. Bidrag och elevavgifter.[38] Bostadsstödtill pensionärer.[21] Resurserför högskolansgrundutbildning.[44] Rättentill folkpension kvalifikationsregleri - Läraruppdraget.[59] internationellaförhållanden.[26]

Smittskyddsinstitutet ny organisationför Sveriges Jordbruksdepartementet nationellasmittskyddsfunktioner.[29] Mindre kadmiumi handelsgödsel.[14] Psykiatrinoch desspatienter-levnadsförhållanden,

vårdensinnehålloch utveckling. [37] Kulturdepartementet Begreppetarbetsskada.[39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka Ett nytt bolagför rundradiosändningar.[10]

forskning kring service, stödochvård. [46] Lagstiftning om satellitsändningar TV-program. [31] av - Avgifter ochhögkosmadsskydd inom äldre- och RadioochTV i ett. [36]

handikappomsorgen. [50] Arbetsmarknadsdepartementet Ett samhälleför alla. [52] Kompetensutveckling en nationell strategi. [7] - Kommunikationsdepartementet Årsarbetstid.[27]

Nya Inlandsbanan.[32]

Civildepartementet

Rådför forskning om transporter ochkommunikation.

Rad för forskning om transporter ochkommunikation. Ekonomioch rätt i kyrkan. [9]

Bilagor. [55] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemastjänst [33]

Färjor och farleder. [56] EES-anpassning marknadsföringslagstifmingen.[49] av

Mer för mindre nya styrfonnerför bam- och - Finansdepartementet ungdomspolitiken.[54]

Koncessionför försåkringssammanslutrtingar. [5] Regionalaroller en perspektivstudie. [63] - Ny mervärdesskattelag. Utsikt mot framtidensregioner sju debattinlägg. [64] - Kartboken. [65] Motiv. Del - [66] Författningstextochbilagor. Del [6] Västsverige region i utveckling. - -

Fastighetstaxering Bostadsrätter.[8] m.m.- Fastighetsskatt.

Långtidsutredningen 1992. [19]

Koncrollfrâgori tulldatoriseringen m.m. [23]

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet Regler för risker. En seminarium om varför vi tillåter mer föroreningarinne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kan- och mätningsulbildningari nya skolformer. [35] Angåendevattenskotrar. [41] Kretslopp Basen för hållbar Stadsutveckling.[42] - Ecocyclcs The Basisof Sustainable UrbanDevelop- ment. [43] Miljöfarligt avfall- ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapportom hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. [58]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGAR ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 10647 STOCKHOLM, TEL 08-739 96 30, FAX 08-739 48. 95 INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 v10 BRUNKEBERGSTORG, STOCKHOLM.