Flexibel förvaltning : förändring och verksamhetsanpassning av statsförvaltningens struktur : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Flexibel

förvaltning

och Förändring verksambetsanpassning statsförvaltningens struktur av

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TI LI. KOMMISSIONEN

WB

Ref

00a. 50%

ut Krim l Statens offentliga utredningar JM 1997:9 B84 Finansdepartementet

Flexibel förvaltning

Förändring och verksamhetsanpassning

statsförvaltningens struktur

av

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 913820493'2 Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB Gotab 18277, Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Förord

F örvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om

nuvarande former for organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på

hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen

bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utar-

beta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat

innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att tillfälle till debatt som kan tjäna till ledge ning för kommissionens arbete.

Denna publikation innehåller två rapporter som utarbetats inom Statskontoret Generell förvaltningspolitilc och verksamhetsanpas-

-

sad förvaltningsstruktur och Förva1tningsstrulcturer, fyra fallstu-

dier. Båda rapporterna behandlar strukturförändringar och skäl till stnilcturforändringar i statsförvaltningen. Författarna står själva for innehållet i sina avsnitt.

Stockholm i januari 1997

Sten Wickbom

Generell förvaltningspolitik

och

verksamhetsanpassad fdrvaltningsstruktur

Simon Andersson Erik Lindgren Anita Bashar Karin Edin

INNEHÅLL

1 Uppdraget och dess avrapportering

2 Statsförvaltningens och förvaltningspolitikens utveckling 2.1 Från samordning och politikstyrning till avreglering och renodling 2.2 Effekter av EU-medlemskapet 12

2.3 Integration och flexibilitet 13

2.4 Förändringar inom myndigheterna 15

2.5 Riksdagens roll 16 2.6 Kronologisk översikt 17

3 Förvaltningspolitisk doktrin och styrande rättsregler 20 3.1 Lång tradition öppen for anpassning 20 3.2 Verksledningsbeslutet 20 3 Myndighetsforrnen 22 3.4 Staten och det kommunala självstyret 23

4 Maktutövningen 25 l Föreskriftsmalcten 25 4.2 Finansmakten 27 4.3 Kontrollmakten 29 4.4 Utnämningsmalden 31 4.5 Organiseringsmakten 34

5.3 Resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och kontroll 45 5.4 Myndigheternas regionindelningar 47 5.5 Gränsöverskridande arbetsformer 48

5.6 Förvaltningspolitik for europanivån 50

5.7 Konstitutionell klarhet 50

Bilagor

l statsförvaltningen i omprövningens tid 53

2 Integration och flexibilitet i statsförvaltningen 83 några exempel 3 Statliga bolag en motivstudie 103 -

l UPPDRAGET OCH DESS AVRAPPORTERING

Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag till Statskontoret 1996-02-05 rörande verksamhetsanpassning i förvaltningspolitiken är i vissa hänseenden snarlikt några regeringsuppdrag till Statskontoret angående statsförvaltningens utveckling. De olika uppdragen har ömsesidigt påverkat utredningsinsatsema, och det har inte bedömts meningsfullt att dubblera avrapporteringen. En fyllig redovisning över stmkturförändringama i staten under de senaste 15 20 åren har av Statskontoret lämnats i rapport 1994:5, - Organisations- och strukturförändringar i staten och, vad särskilt gäller 1990-talet, i rapport 1996: 15 Staten i omvandling, som också inrymmer en mängd andra data om statsförvaltningens utveckling volym, produktivitet, personal, lokalisering, m.m.. I en bilaga till denna idépromemoria, Statsförvaltningen i omprövningens tid, lämnas en koncentrerad och sammanfattande redovisning av detta utvecklingsförlopp med särskild tonvikt på motiven bakom statsförvaltningens stmkturella förvandling sådana de kommer till uttryck i det offentliga trycket. Som bilagor fogas därtill två ytterligare pro-

memorior; Integration och flexibilitet i statsförvaltningen några

exempel samt Statliga bolag en motivstudie. - De dubbleringar av textavsnitt som trots allt förekommer i dokumenten, och kan irriterande för den läsare som tar del av som vara alla, motiveras av att varje PM och rapport skall kunna läsas separat. En gemensam kunskapsbas används för delvis gemensamma och delvis olika syften och riktar sig till olika adressater. De delar av kommissionens uppdrag som avser en beskrivning av hur förvaltningen träffas av generellt giltiga bestämmelser, m.m., ges en relativt uttömmande belysning i Statskontorets rapport 1996:25 Enförvaltningsrättslig översikt. På en punkt har kommissionens uppdrag vållat en del besvär som inledningsvis var svåra att förutse. Frågan gäller hur det statliga åtagandet har förändrats över tiden och om förskj utningama motiverar några särskilda, verksamhetsanpassade, inslag i förvaltningspolitiken som tar hänsyn till att statens uppgifter är så skiñande. Komplikationema har varit både utredningstekniska och filosofiska. Hårddatabasema låter sig inte så enkelt i stuvas om kategoriindelningar som stämmer med frågeställningen på ett meningsfullt sätt. Det filosofiska problemet är närmast att efterhand som arbetet fortskridit har relevansen i frågeställningen om förstärkt verksamhetsanpassning måst ifrågasättas. Sådan verksamhetsanpassning är i och för sig mycket angelägen i t.ex. regeringens

styrning av enskilda myndigheter eller grupper av myndigheter. Men

det finns inget indikerar att det skulle föreligga några avgöransom

de hinder för verksamhetsanpassning i de grundläggande regelgivna förutsättningarna för förvaltningens arbete, vilket är en övergripande slutsats av studien.

Med anledning kommissionens fråga följer dock här nedan för av

ordningens skull tabellarisk översikt över förskjutningar i statens

en

åtaganden från 198 mätt i sysselsatta. Som indelningsgrund har använts myndigheternas inplacering i utgiñsområden i budgetpropo-

sitionen 1996. Historiska data har sorterats om som om utgiftsom-

rådena funnits och varit stabila sedan 1981. Med hänsyn till att

större avvikelser mellan åren kan förklaras av enskilda händelser

som t.ex. överföring av statliga sjukhus till landstingen mellan

1981 och 1986 eller omvandlingen länsstyrelsemas skatteavdel-

av

ningar till länsskattemyndighcter mellan 1986 och 1990 får för-

skjutningar i övrigt mellan områdena anses vara mycket måttliga. Med utblick också mot vad som hänt och händer från 1995 är de enda statistiskt säkra trenderna att försvaret minskar sin andel och

högskolan ökar sin. Materialet berörs inte vidare i den fortsatta

texten.

Tabell Antal sysselsatta inom utgiñsområden år 1981, 1986, 1990

och 1994

Utgiftsområde 1981 1986 1990 1994

l Rikets styrelse 3320 2794 2676 2950 2 Samhällsekonomi och ñnanstör- 7189 6612 5975 4191 valtning

3 Skattcförvalming och uppbörd 11557 l 1517 16450 15689

4 Rättsväsendet 47908 47841 48630 47472 5 Utrikesförvaltning och interna- 1511 1642 1672 1672 tionell samverkan

9 Hälsovård, sjukvård och social 14077 3171 2507 5825

omsorg 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 22931 23072 19702 14642 16 Utbildning och universitets- 44056 47260 44330 45684 forskning 17 Kultur, medier, trossamfund och 3755 4030 2916 3078 fritid 18 Samhällsplanering, bostadsför- 18181 179 l 8 10925 9872

sörjning och byggande

19 Regional utveckling och 0 0 0 33

utjämning

23 Jord- och skogsbruk, fiske med 7370 13131 11151 9624

anslutande näringar 24 Näringsliv 3850 2834 2769 2283

Summa 255569 247528 242623 227135

Källa: SCB:s arbetsmarknadsstatistik och Statskontorets beräkning- 31.

Tabell: Andel sysselsatta inom utgiftsområden år 1981, 1986, 1990 och 1994, procent

Utgiftsområde 1981 1986 1990 1994

1 Rikets styrelse 1,3 1,1 1,1 1,3 2 Samhällsekonomi och ñnans- 2,8 2,5 1,8 förvaltning

nationell samverkan

omsorg 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 9,0 9,3 8,1 6,4 16 Utbildning och universitets- 17,2 19,1 18,3 20,1 forskning 17 Kultur, medier, trossamfund 1,5 1,6 1,2 1,4 och fritid 18 Samhällsplanering, bostads- 7,1 7,2 4,5 4,3 försörjning och byggande 19 Regional utveckling och ut- 0,0 0,0 0,0 0,0

Jämning

anslutande näringar

24 Näringsliv 1,5 1,1 1,1 1,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Källa: SCB:s arbetsmarknadsstatistik och Statskontorets beräkningar

2 STATSFÖRVALTNINGENS OCH FÖRVALTNINGSPOLITIKENS UTVECKLING

2.1 Från samordning och politikstyrning till avreglering och renodling

Omvälvande förändringar Statens verksamhet har under de senaste åren strukturerats på om

ett omvälvande sätt. Praktiskt taget alla delar av statsförvaltningen

har berörts. Marknadsorienterade verksamheter i främst affärsverken, men också andra delar av statsförvaltningen, har organiserats i

bolagsform och i vissa fall även privatiserats. Myndighetsutövning

i förvaltningsmyndigheter ersätts alltmer rättskipning i domstol. av Specialdomstolamas uppgifter tas över av de allmänna domstolarna.

Skilda strategier

I ett tidigare skede med andra förutsättningar och en mer hierarkisk förvaltningsstruktur uttryckte samordning en strävan mot organisatorisk effektivitet. Om samordning har varit tidigare decenniers honnörsord kan renodling anses uttrycka 1990-talets inriktning av förändringarna inom statsförvaltningen. Även de kvarvarande förvaltningsmyndighetema har i många fall fått mer renodlade roller. De har delats upp efter ämnesinriktning eller tilldelats tydligare och avgränsade funktioner. Flera centmer

rala sektorsmyndigheter har som Socialstyrelsen och de tidigare

Skolöverstyrelsen och Universitetskanslersämbetet ändrat inriktning från att vara planerande och samhällsstyrande till att bli staber till regeringens förfogande med uppföljning och utvärdering som viktigaste uppgifter. sammanslagningar har samtidigt förekommit, t.ex. NUTEK, SIDA, Vägverket och Försvarsmakten. Samordning för att skapa överblick, bryta sektorsgränser och samutnyttja upp begränsade resurser har trots allt också varit ett fortsatt viktigt motiv för kommunalt i stället för statligt verksamhetsansvar, liksom för den regionala statliga förvaltningens sammanhållning i länsstyrelserna. Omvandlingstrycket bestämmer förändringstakten Ett växelspel kan iakttas mellan förvaltningspolitikens inriktning och de faktiska förändringarna i organisation och styrfonner. Mönstret av stmkturförändringar under perioden 1975 1995 - ger en bild av två stadier förberedelser och genomförande. -

De första stegen i riktning sammanhållen förvaltningsmot en mer politik var tillkallandet de två utredningarna Förvaltningsav utredningen och Byråkratiutredningen år 1977. Verkliga förändringar lät emellertid vänta på sig och blev tydliga först när det finansiella omvandlingstrycket blev stort. Insikten om det växande underskottet i statsbudgeten i början av l980-talet gjorde det angeläget att ompröva, effektivisera och spara. Därom rådde till en början enighet, men när konjunkturen vände efter 1985 och budgetläget återigen såg bättre ut minskade intresset för att göra större förändringar i verksamheten. Kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetet med att utveckla riktlinjer och vidta åt-

gärder för att höja produktiviteten i statsförvaltningen var svag un-

der större delen av l980-talet. Omvandlingstrycket återkom först i

övergången till 1990-talet när budgetunderskottet började stiga igen.

Starkare politisk styrning

Mot denna bakgrund kom utvecklingsarbetet i statsförvaltningen

under 1980-talet att inriktas på att effektivisera den politiska styrningen av myndigheterna. Under statsförvaltningens expansiva epok, fram till 1970-talets senare del, var det de stora centrala sektorrnyndighetema, snarare än regeringen, hade den nödvändiga som kompetensen och det faktiska huvudansvaret för att driva utvecklingen. Refomiinitiativ kom också ofta från myndigheterna. Ramlagstiftningen bidrog därtill till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till myndigheternas utfyllnad och tillämpning lagarna av genom föreskrifter och praxisskapande beslut. Regeringens begå-ran

under många år att få förslag från myndigheterna till om-pröv-

ningar och besparingar hade inte gett några påtagliga resultat. Det

tilltalande för myndigheterna att föreslå kvali-tets-höjande

var mer än kostnadssänkande åtgärder, vilket var ett problem för finanspolitiken under en tid av stora underskott i statsbudgeten. Den under 197 0-talet växande kritiken mot byråkratin var ytterligare ett skäl att ta ett fastare politiskt grepp om myndigheterna. Det var politikerna, och inte ämbetsmännen i myndigheterna, fick klä skott som

för förvaltningens brister. Den regeringsformen från 1974

nya

sanktionerade därtill en starkare politisk styrning förvalt-ningen.

av

Efter regeringsskiñet 1982 inrättades Civildepartementet den of-

fentliga sektorns departement. Bakom låg ett krav på åtgärder för att åstadkomma aktivare politisk styrning. Samtidigt fanns en en strävan att skapa bättre förståelse för medborgarnas behov i deras konkreta möte med den verksamhet myndigheterna hade att som

sköta. Kundorientering "brukarinflytande, förstärkt medborgar-

närhet med större frihet för kommunerna samt ökad decentralisering till myndigheterna var naturliga konsekvenser av att den offentliga förvaltningens service lyftes fram som en central politisk fråga. F ömyelsearbetet i statsförvaltningen fick den kombinerade målsätt-

ningen att regeringen i vissa hänseenden skulle styra mer med tydli-

mål och i andra hänseenden styra mindre genom större frihet

gare for myndigheterna att förfoga över sina resurser, i syfte att skapa bättre avvägd balans mellan centrala och decent-rala beslutsen funktioner. Från statsmakternas utgångspunkter var det således inte bara en fråga om att delegera beslutsmakt utan också om att återta kontroll.

Fokus på ledningsfiznktionerna

Under 1980-talet skaffade sig regeringen successivt bättre förutsättningar att styra myndigheterna och förändringsarbetet. Det skedde dels genom de förändringar av styrningen som vidtogs på grundval Verksledningskommitténs förslag och som hade sitt av

huvudsakliga fokus på myndigheternas ledningsfunktioner och rege-

ringens relationer till myndighetsstyrelser och verkschefer, dels geändrad ekonomistyrning med inriktning på rambudgetering och nom mätbara resultat. Vissa försiktiga steg togs också för att lösgöra affarsverken från den övriga statsförvaltningen.

Avskaffandet av intresserepresentation i myndigheternas styrelser, så småningom också hos arbetsmarknadsmyndighetema, klargjorde

att styrelseledamöterna har regeringens uppdrag även om det fortfarande inte är så säkert att alla ledamöter själva uppfattar det så. Verkschefema blev dock de främst ansvariga för myndigheternas verksamhet inför regeringen, vilket synliggjordes också på så sätt att det normalt är verkschefema som besätter styrelsemas ordförandeposter.

Resultatstyrning

Resultatstyrning utvecklades som en del av en ny budgetprocess med lång- och kortsiktiga rambeslut, först som försöksverksamhet

men ganska snart som reguljärt system. Myndigheterna får inom

givna välja vilka medel skall användas för att nå önskade ramar som resultat. Efterhand har därför också myndigheternas rätt att förfoga över sina egna resurser kraftigt förstärkts, genom t.ex. delegerat arbetsgivaransvar och delegerad rätt att utnämna chefer, eget lokal-

hållaransvar, möjlighet att utjämna belastningsvariationer över bud-

getårsskiften, företagsliknande kapitalförvaltning och inves-

teringsplanering räntebärande konton och lån i riksgälden,

genom

ll

etc. Samtidigt ställs det krav på kvalificerad egen uppföljning med redovisning av uppnådda resultat i årsredovisningarna.

Marknadslilmande styrfonner tillkom under 1990-talet, t.ex. som

betalt per prestation i högskoleutbildningen och formella beställar-

producentrelationer inom t.ex. försvarsmakten, för statistikforsöij-

ningen och för polisutbildningen.

Slutligen stora strukturjörändringar

De riktlinjer för fömyelsearbetet ñck således genomslag

som angavs

i ändrade styrforrner. Men bortsett från länsförvaltningsrefonnen, med avveckling av ett antal länsnämnder och breddat regionalt utvecklingsansvar för länsstyrelserna, beslutades däremot inte under 1980-talet om några större förändringar i förvaltningsstmlduren, låt vara att ett vidgat kommunalt ansvar ñck konsekvenser för vissa

centralmyndigheters roll och uppgifter. Delningen av SJ 1988, som var en del av ett större trañkpolitiskt beslut, förebådade dock vad som skulle komma.

Strukturförändringama tog verklig fart först när det finansiella om-

vandlingstrycket skärptes och produktivitet och samhällsekonomisk

tillväxt skulle stimuleras. Det förvaltningsintema förändrings-

arbetet under 1980-talets senare hälft kan i backspegeln ses som en

förberedelse inför den explosion strukturförändringar har

av som präglat tiden från hösten 1990. Det går i efterhand att se en logisk

och sammanhängande utvecklingskedja, förändringarna har

men

varit så omfattande att det är tveksamt de deltog aktivt i

om ens som

utvecklingsarbetet förutsåg omfattningen. De omfattande förändringar har genomförts efter 1990 är prin-

som cipiellt motiverade av kravet att renodla den statliga kämverk-

samheten myndighetsutövningen att skilja den från affärs-

- - genom verksamheten. Denna renodlingstanke har ytterligare markerats

genom att myndighetsutövning i förvaltningsmyndigheter kompletteras eller ersätts med rättskipning i domstol där förvaltningsmyn-

en

dighet i överprövningssituationer uppträder som part i två-

en partsprocess. Umgänget mellan stat och medborgare förändras därigenom i förhållande till hävdvunnen svensk tradition. Om tidigare besvarade oss hos kimgen och ödmjukt anhöll omprövning går om nu istället till domstol och kräver vår rätt.

En tidigare dominerande verksamhetsidé att använda tillgängliga

-

resurser för olika ändamål och att organisatoriskt hålla ihop verk-

samheterna har således bytts i sin motsats. Bakom detta ligger -

bl.a. ändrade förutsättningar för den konkurrensutsatta affärsverk-

samheten och en allmän insikt om produktivitetsproblemen i den

svenska ekonomin, i vilken den offentliga sektorn väger tungt. Konkurrensbevakningen vidgades också till att omfatta offentliga regle-

ringars effekter på pris- och konkurrensförhållandena. Konkurrens-

lagstiftningen skärptes och likartade konkurrensförutsättningar eftersträvades för den statliga verksamheten som för det övriga näringslivet.

2.2 Effekter av EU-medlemskapet

EU styr dagordningen EU har tillkommit som en faktor av betydelse under slutet av den studerade perioden. Det är emellertid ännu för tidigt att se alla konsekvenser for statsförvaltningen följer det svenska EUsom av medlemskapet. Anslutningen till den inre marknaden och medlemskapet i den Europeiska Unionen inordnar den svenska statsförvaltningen i ett system organisationer, regler och procedurer som påtagligt förändrar av villkoren för verksamheten, än i olika grad beroende verkom av samhetsområde. EU:s institutioner och den svenska statsförvaltningen kan inte längre behandlas som åtskilda från varandra. Kommunikation organisering sker i allt högre grad mellan och gemensam sidan svensk statsförvaltning och å andra sidan andra medå ena lemsländers förvaltningar och olika institutioner inom EU. Tillkomsten ett stort antal EU-ärenden har ökat statsförvaltav ningens samlade arbetsbörda och vissa arbetsuppgifter har kommit

att kräva betydande personella och finansiella resursinsatser. Verk-

samheten vid departement och myndigheter har blivit alltmer styrd frågor varit aktuella och prioriterade i EU:s beslutsprocess av som

vilket minskat det nationella inflytandet över den svenska statsför-

valtningens dagordningar och tidsramar. Förutsättningarna för styrning har därmed i vissa hänseenden ändrats och medlemskapet har inneburit ännu tätare kontakter än tidigare mellan departement och myndigheter. Allt detta har medfört rad åtgärder successivt vidtagits för att att en arbetsfonner, organisation och samordningsrutiner efter de anpassa krav som medlemskapet ställer. En samordningsfunlction EU-

sekretariatet har inrättats inom regeringskansliet och en rad in-

struktioner rutiner för det dagliga förhandlingsarbetet har givits om

ut. En bestämmelse skyldighet för myndigheter att biträda rege-

om ringen i EU-arbetet har skrivits i verksförordningen. Många myndigheter involveras i direkt förhandlingsarbete som företrädare för nationen vilket förutsätter kontakter med regeringen, men

det behöver inte innebära att den svenska tudelningen mellan rege-

ring och förvaltningsmyndigheter rubbas i grunden. Det har t.ex. be-

dömts som en fördel att svenska veterinännedicinska experter, till följd av sin hävdvunna självständighet i förhållande till rege-ringen, kunnat argumentera strikt sakligt och utan politiska övertoner i EU:s veterinärkommitté under turbulensen kring den s.k. galna kosjukan. För vissa centralrnyndigheter uppstår en viss dubblering i styrningen av deras verksamhet eftersom både den svenska regeringen och EU:s institutioner är beställare av tjänsterna. Det gäller t.ex. i gans-

ka betydande mått myndigheter som SCB och Konjunkturinstitutet.

Nya inslag i myndighetsutövningen En typ myndighetsutövning som förekommit länge i Sverige inom av

vissa specifika områden är auktorisation för elinstallatörer, revisorer, adoptionsförmedlare, m.fl., men, till följd av först EES-avtalet

och senare EU-medlemskapet. har ackreditering tillkommit som ett nytt inslag med annorlunda rättslig innebörd. En myndighet i ett en land ackrediterat någon tredje part enligt EU-nomenannan

klaturen att genomföra tekniska prövningar och kontroller där re-

sultaten får rättsverkan också utanför landets gränser. Systemet är öppet för konkurrens och som en konsekvens av detta har vissa

tekniska provningsmyndigheter omvandlats till bolag. De i övrigt mest påtagliga förvaltningsstnildurella effektema av

EU-medlemskapet gäller tills vidare att en ny berednings- och beslutsorganisation byggts upp för de olika former av stöd som kom-

mer från EU:s strukturfonder och olika utvecklingsprogram. Sam-

arbete mellan stat, kommuner, näringsliv och organisationer i form partnerskap är en förutsättning for att stöd skall kunna utgå. av Företeelsen berör mest den statliga regionala nivån där såväl länsstyrelserna som länsarbetsnämndema och helt nyskapade beslutsgrupper fungerar som spindlar i olika nätverk med både planerande och myndighetsutövande uppgifter. Strukturen, som presenteras utförligare i Statskontorets rapport 1996: 19 Den svenska organisationen av EU:s programverlcsamhet, bär drag av korporativism och är svåröverskådlig och komplicerad.

2.3 Integration och flexibilitet

Den bild som framträder när man studerar den formellt organiserade staten är ofullständig och kan behöva kompletteras. En mängd samverkansorgan finns, liksom tillfälliga organisationer för sär-skilda

uppgifter. Kommittéväsendet med sitt breda deltagande och öppna remissförfarande är en traditionell svensk specialitet. Det finns en spridd föreställning om att nätverk och olika typer av tillfälliga organisationer som upprättas för avgränsade syften har blivit vanligare under senare år. Sannolikt är det så, men hypotesen är svår att empiriskt belägga, både för att det är svårt att definiera

studieobjekten vad är ett °nätverk och för att det är svårt att

finna några empiriska undersökningar som beskriver förändringar över tiden. Nya integrationsorgan har förvisso skapats till följd av EU:s krav på partnerskap i hanteringen av stödpengar, och nya nätverk byggs med hjälp modern infomiationsteknik. Men de integrativa mekaav nismema har även under tidigare decennier varit så vanligt förekommande att de trots allt ansetts vara värda särskilda studier t.ex. Statskontoret 1974. Under lång tid dessförinnan fanns dessutom en föreskrift i allmänna verksstadgan om att myndig-hetema skulle

räcka varandra handen en bestämmelse med motsvarande inne-

börd finns även i den nu gällande verksför-ordningen, vilket innebär att regeringar länge uppmuntrat ett gränsöverskridande arbetssätt. En översiktlig intervjustudie om integration och flexibilitet med karaktär av exempelsamling har genomförts inom ramen för detta uppdrag. Som kimde förväntas indikerar studien att det knappast torde finnas någon myndighet som inte på något sätt är en del av något nätverk, samt att särskilt högskolorna och länsstyrelserna arbetar med breda och mångfaldiga kontaktytor. Produktionsnätverk ovanliga En iakttagelse är att näringslivets marknadsstyrda och avtalsbundproduktionsnätverk inte har så många motsvarigheter i den statlina ga förvaltningen. Ett undantag, som skulle kunna förtjäna benämningen produktionsnätverk, är det internationella samarbetet på kemikaliekontrollens område, där den svenska Kernikalieinspektionen varit pådrivande för att upprätta en internationell arbetsfördelning i arbetet med att kartlägga och klassificera kemiska ämnen och deras egenskaper. Det är en annan sak att det även i statsförvaltningen är vanligt med produktionskedjor där en myndighets åtgärder är en förutsättning för nästa myndighets. En nästan övertydlig illustration är kedjan polis-åldagare-domstolar-kriminalvård i brottmålsprocessen. Det torde finnas en stor potential för höjd effektivitet i sådana produk-

tionskedjor om arbetet kan drivas mer integrerat med mer av samtidiga insatser i producerande nätverk.

2.4 Förändringar inom myndigheterna

Perioden hittills under 1990-talet har alltså präglats av stora om-

struktureringar. Omsättningen på myndigheter har varit stor. Under

perioden från 1990 till och med första halvåret 1996 har närmare 140 myndigheter awecklats. Knappt tio procent av dessa var faktiska awecklingar, dvs. de innebar inte bara att myndigheten lades ned utan också att det statliga åtagandet upphörde. Dessa awecklingar berörde emellertid inte fler än 300 anställda. Vanligare vid nedläggningar är att verksamheten övergår till en annan ny eller befintlig myndighet eller att den bolagiseras. En övervägande del av

nedläggningama förde således med sig att nya myndigheter bildades.

Strukturförändringama i statsförvaltningen visar således att det

endast undantagsvis är fråga om att verksamheten som sådan läggs

ned, den drivs i stället vidare i form. Det gäller också internt i annan myndigheterna. Intern organisation och styrning förändras

I resultatstymingens spår öppnades möjligheter för myndigheterna

att själva välja den bästa organisationen för att uppfylla sina mål. Resultatstyrningen har därmed bidragit till många inre organisatoriska förändringar i myndigheterna som kompletterat de stmkturella förändringar som hittills berörts. Som belysande exempel var de 24 länsstyrelserna tidigare i stort sett identiskt uppbyggda, men

från 1991 har de valt olika organisation utifrån lokala förutsätt-

ningar.

Även de interna styrformema förnyas i många myndigheter med

inslag av kontrakt mellan ledning och produktionsenheter, interna

köp-sälj system, systematisk produktivitets- och kvalitetsuppföljning, controllers till ledningens förfogande, etc. Mycket återstår

ändå att göra eller att förfina. Man bör inte förvåna sig över att det

tar en viss tid att byta från en invand kultur där tillförda resurser snarare än presterat resultat betraktats som det viktigaste fram-

gångskriteriet.

Decentralisering en trend

I många myndigheter med regional och lokal verksamhet har decentralisering och beslutsdelegering lyfts fram som ett generalgrepp i förändringsarbetet, vilket i vissa fall också har inneburit att regionoch distriktsindelningar ändrats i syfte att skapa lokal bärkrañ

och/eller att markera verksarnhetsstrategi. Den nya polisorgaen ny nisationen är ett aktuellt exempel. Praxis är blandad när det gäller vem som beslutar om nya indelningar; riksdagen, regeringen eller myndigheterna själva. Riksrevisionsverket har i en nyligen avläm-

nad studie om brottmålsprocessen pekat på att myndighetema i sina

indelningsbeslut tar for lite hänsyn till andra myndigheters intressen. Under statsförvaltningens mycket starka tillväxt på 1960- och 1970talen växte centralmyndighetema relativt sett mycket mer än myndighetemas lokala enheter. Statistiska data om ett urval mynegna digheter, som sammanställts och bearbetats for denna studie, visar att den trenden brutits. Statistiken indikerar att det nu ñnns en mot-

satt tendens. Huvudintrycket är dock att personalförändringama det

fråga minskningar under 1980- och l990-talen forär numera om delats ganska jämnt mellan centrala och lokala nivåer. De statistiska bearbetningarna överlämnas som arbetsmaterial med de reservationer som måste göras med anledning av att de senaste årens

strukturforändringar innebär att jämförelser över tiden är svåra att

göra. Det bör i sammanhanget noteras att den mest centrala nivån rege- ringens och riksdagens kansliet har fortsatt att växa under perio- den.

2.5 Riksdagens roll

Sent med i förändringen Relationen mellan riksdagen och regeringen uppmärksammades sent i förändringsprocessen, trots att det från början var uppenbart att en ökad delegering till myndigheterna förutsatte att inte bara regeringutan givetvis också riksdagen, avstod från detaljerade anvisningen, t.ex. användningen beviljade anslag så sent som på 1970ar om av

talet fastställde riksdagen fortfarande myndigheternas personalstat. Efter förberedande arbete i bl.a. Budgetpropositionsutredningen och

Riksdagsutredningen är det egentligen först år 1996, med övergång-

en till en ny budgetprocess med rambud-getering i utgiñsområden, och stramare parlamentarisk beredningsprocedur i kalen-

en

derårsrytm, som riksdagens arbete passas i de nya styrningsmo-

dellema. Tills vidare sker emellertid detta utan att utskottsindelningen ändrats.

Dock klargjordes i verksledningsbeslutet 1987 att riksdagen i orga-

nisationsfrågor skulle begränsa sig till sådant som rör förvaltningens struktur. Dit hör frågor om huvudmannaskap, dvs. om en verksamhet skall bedrivas staten, landstingen eller kommunerna; av

verksamhetsformer, dvs. om en verksamhet skall bedrivas i form av myndighet, affarsverk, bolag eller stiftelse; finansieringsformer, dvs. om en verksamhet skall finansieras med skatter eller avgifter; liksom övergripande frågor om uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter, dvs. beslut om att tillskapa, aweckla eller slå samman myndigheter. I verksledningspropositionen anfördes också att det var olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansatta beslutsorgan myndighetsstyrelser mellan regeringen och myndigheterna. De skulle då på riksdagens vägnar ta över det ansvar att styra riket som grundlagen ålägger regeringen. Riksdagens ledamöter skulle också riskera att på ett olämpligt sätt bli uppbundna av ställningstaganden i myndigheterna inför beslut i riksdagen.

Bolagsbildningar tvistiga

En mellan regeringen och riksdagen tvistig fråga har vid några tillfällen varit skall besluta bolagsbildningar. I verksledvem som om ningsbeslutet avvisade riksdagen på punkt regeringens forslag, en nämligen att regeringen skulle få en generell rätt att besluta om dotterbolag i añärsverken. Däremot har riksdagen gett regeringen särskilda sådana bemyndiganden för enskilda afiärsverk. Även senare har riksdagen avvisat förslag från regeringen generellt delegeom en rad rätt for regeringen att ändra i den statliga bolagsstruk-turen, vilket regeringen menat skulle vara en fördel inför förhandlingar med utomstående intressenter när försäljning av bolagen aktualiseras.

2.6 Kronologisk översikt

Fömyelseprogrammet överspelat

Den mest påfallande effekten av beslutade strukturförändringar i staten är som konstaterats att affarsverksamheten, afsom genom färsverken har omfattat ungefär halva statsförvaltningen, skiljs nu ut genom bolagisering för att drivas på marknaderna i konkurrens. De riktlinjer som nu gäller för förändringsarbetet ger betydligt mer långtgående konsekvenser för statsförvaltningens struktur än som kunde anas i det s.k. fömyelseprogrammet för ett drygt tiotal år sedan. Fömyelseprogramrnets grundtanke att försvara den ofvar fentliga sektom men göra den mindre byråkratisk och effektivare. Den nu dominerande förändringsidén att renodla den statliga om verksamheten kan inte sägas ha sin grund i fömyelseprogrammet i det allt besvärligare ekonomiska läget, kraven på utan snarare

effektivisering och den därav följande utvecklingen av den ekonomiska styrningen. men ändå konsekvent utveckling Det kan likväl hävdas att förändringsarbetet under perioden varit

kontinuerligt konsekvent. De första förvaltningspolitiska initiativen med sin grund i byråkratikiitiken ligger i linje med den stora om-

vandling som nu pågår. Från målsättningen i fömyelse-prograrnmet att förbättra servicen är det en logisk och sammanhängande utveck-

lingslinje över efterfrågestyrning och större inslag av avgiftsñnansi-

ering till marknadsorientering affärsverk-samheten och resultatav styming av det som blir kvar.

Det finns också en påfallande kontinuitet i de politiska besluten om

huvudlinjema i förändringsarbetet. En ny regering har i stort sett tagit vid där den föregående slutade, oberoende av politisk färg.

Förändringar till följd EU-medlemskapet, som kommer in från

av sidan och kan sägas bryta den konsekventa kontinuiteten, passar lite olika bra in i utvecklingslogiken. De allra senaste förändringar-

na för kommunerna krav på bättre budgetdisciplin genom ändringar

i kommunallagen innebär naturligtvis att den förhärskande utvecklingslinjen om kommunal frihet ändå inte tillåts leda till förnyad

urgröpning av de offentliga ñnansema. Den ñnanspolitiska konti-

nuiteten består tills vidare i sin stramhet.

Som en liten indikation på att cirkeln är sluten kan nämnas att För-

valtningsutredningens huvudbetänkande från 1979 bar titeln

Fömyelse omprövning och att det från 1994 ingår i de

genom allmänna direktiven för de offentliga utredningarna att de alla, inom

sina respektive områden, har att pröva omfattningen av det offentli-

ga åtagandet.

Men mönstret av förändringar kan endast delvis anses ha sitt ursprung i riksdagens och regeringens specifikt förvaltningspolitiska

inriktningsbeslut. Mycket har varit finanspolitiskt motiverat. Vissa

inslag i mönstret förefaller vara effekter av internationella inflytel-

ser ex. domstolarnas mer framträdande ställning, utan att frågor-

na principiellt getts någon särskilt bred politisk beredning före be-

slut.

Ungefärligt 1970-1411 Konkurrens accepteras som detfrämstamedlet att Kritik mot krångelochbyråkrati effektiviseranäringsverksamhet

Förvaltningsutredningen, begreppet"förvaltningspolitik" Avreglering marknader av introducerasidebatten Tröskelbeslut" om añärsverkenomkring 1990, Trendbrottomkring 1980 när detgäller tunga centralasektors- bolagiseringbörjar myndighetersSoS, SO roll Ungefärligt 1990-tal Kritik av ramlagstiftningen ochregelmängden Fullföljd kommunalisering genomny kommunallag, generellastatsbidragochöverföring av det fulla ansva- Ungefärligt 1980-tal ret för skolan Regelförenklingochföreskriñsrensning Viss"återreglering" kommunerna av genom rättig- Otydligapolitiskasignaler om hur budgetunderskottet borde hetslagstiftning hanteras Renodling statsförvaltningens av med Osthyvelför att hålla nere ökningen statsutgifter-na av och utgångspunktmyndrghetsutövmngen I ansatser till riktade översyner Internationellakonventionerpåbjudermöjlighettill Begränsade resultat av försök att få myndigheterna själva att domstolsprövning i myndighetsutövningen föreslåomprövningar Rambudgetering för myndigheterochi regeringskans- Verksledningskomrrtittén, översynav statsförvaltningens liet,årsredovisningarna betonasframföranslagsñamledningochstyrningmedinriktningpå ställningarna - aktivarepolitiskstyrning mål-ochresultatstyming Ytterligaredelegering befogenheter av till myndighe- decentralisering terna, bl.a. eget lokalhållaransvar - Politiskenighet om riktlinjer för ledningen denstatligaför- av Moderniserade system för redovisningochekonovaltningen mistyrnmg

Delegering befogenheter inrättaochtillsättatjänsteri av att Medelstilldelningidelar av tjänsteproduktionen enligt myndigheterna principenbetalt per prestationbl.a. högskolan

Decentralisering arbetsgivarfunktioner av inom ramen för en Bolagisering av statens affärsverksamhet samhällsekonomiskt balanserad lönepolitik Flerärendetyper till domstol,obligatorisktvåpartspro- Avsektorisering länsförvaltrtingen i cess

Vidgadfrihet för kommunernaiförhållandetill statligadetalj- Nya inslagi myndighetsutövningen genom organiseraföreskrifter departnerskap, beslutsgrupper ochövervakningskommittéertill följd av EU-medlemskapet Försöksverksamhet metodför som attpröva strukturellaförändringarflerårsbudgetering,"frikommuner",länsförvaltning Rambudgetering i riksdagen

Krav påmyndigheterna att lämnabättreservice,försök att Myndigheternas ansla ersättsav utveckla en servicekultur enklarebudgeteringsunderlag, statsbudgeten utgårfrån samhällsekonomiskt utrymme Ny förvaltningslag med inriktning på umgänget mellan myndigheterochmedborgare Visståtertagande denkommunalafriheten av genom starkarefinansielladisciplinkrav Kundorientering tjänsteproduktionen, efterfrågestyr- av mer ningochmarknadsorientering Försöksverksarnhet medlandstingoch/ellerkommuner som regionaltutvecklingsansvariga Myndighetsfomienifrågasättsför eñerfrågestyrd verksamhet

Fördjupadeanslagsframställningar frånmyndigheterna vart tredje år, utveckladeårsredovisningar medkrav påuppvisande av resultat

3 F ÖRVALTNIN GSPOLITISK DOKTRIN OCH STYRANDE RÃTTSREGLER

3.1 Lång tradition öppen för anpassning Sedan tidigt 1800-tal gäller att endast förtjänst och skicklighet kan laglig befordringsgrund i statsförvaltningen. Ännu längre vara anor har den traditionella svenska tudelningen mellan regeringen och förvalmingsmyndighetema, liksom bestämmelsen att handlingar som kommer till en myndighet skall vara offentliga. Det finns således vissa allrnängiltiga, ibland över läng tid stabila, förhållningssätt och spelregler utgör gräns för hur långt som en verksarnhetsanpassning kan drivas. Alla måste följa vissa geenskilda fall skulle kunna mensamma regler även om det i olika finnas motiv för avsteg. Vissa av dessa spelregler har getts form av lag, en del därav grundlag. Regeringsfonnen och tryckfrihetsförordningen kan sägas vara kodiñering vad är gällande svensk förvaltningspolitisk en av som grunddoktrin, vilket i och för sig inte innebär att gränserna för verksamhetsanpassning är så snäva. Dels är grtmdlagens bestämmelser förvaltningen inte särskilt utförliga, dels är de bestämmelser som om finns oña öppna för varierande lösningar, t.ex. att myndighetsutövning med stöd av lag kan överlåtas till enskild.

3.2 Verksledningsbeslutet

Regeringen får regera Riksdagens verksledningsbeslut 1987 undanröjde del oklarheter i en den förvaltningspolitiska doktrinen som särskilt gällde regeringens möjlighet att styra de av tradition självständiga förvaltningsmyndighetema. Det klargjordes att det är tillåtet för regeringen att Verksledningsbeslutet var en uttollcning av den folksuveregera. ränitetsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbefogenhetema överlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering till förvaltning. Beslutet innebar inte något doktrinskifte möjligen viss doktrinförmen en skjutning. I enlighet med traditionen konstaterades att de statliga förvaltningsmyndighetema är tillförsäkrade bestämd självständighet en gentemot regeringen i ärendebeslut som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag RF

ll kap. 7§. Eftersom riksdagen samtidigt delade den i propositionen framförda uppfattningen att en mycket betydande del av forvaltningens arbete tjänsteproduktion, planering, utredning, m.m. rör annat än myndighetsutövning, delade den också uppfattningen att regeringens handlingsutrymme inte var så begränsat av bestämmelsen i RF 11:7 som man tidigare utgått ifrån. Slutsatsen blev att regeringsformens fullt tillräcklig grund för regler utgör en regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Risken för ministerstyre överdriven Ministerstyre är fortfarande oförenligt med svensk grundlag, men begreppet missförstås ofta. Statsråd har fått lämna regeringen såväl for att de ansetts styra för mycket som för lite. Förbudet mot ministerstyre har egentligen sitt ursprung i att den svenska regeringen

alltid beslutar som kollektiv och aldrig utom i vissa mycket speci-

ella undantagsfall i namn av ett enskilt statsråd. Förbudet har aldrig avsett att hindra regeringen som helhet att styra. En i regeringskretsen väl förankrad ståndpunkt bör naturligtvis därför kunna framföras minister även om den inte vilar på ett formligt beav en slut. Detsamma bör rimligen gälla uppfattningar om sådant som i regeringskretsen nonnalt anses höra till en enskild ministers ansvarsområde och statsrådskollegerna inte har skäl att lägga sig som t.ex. prioritering mellan olika verksamhetsgrenar i en myndighet. om Gränsdragningsproblem kan naturligtvis uppstå, men ofta nog är en påtvingad tystnad för regeringen och de enskilda statsråden i ärenden som är föremål för beredning och beslut i myndigheter och domstolar lika stor hämsko på dialogen mellan folket och folkets en valda företrädare som tystnaden tänks bidra till rättssäkerheten i myndighetsutövningen. Politikerna upplevs som odemokratiska smitare när de av rättssäkerhetsskäl inte tillåts uttala sin mening i uppmärksammade frågor. Det kvarstår orubbat att domstolarna har en bibehållen helt självständig särställning, vilket kommer till uttryck också därigenom att mycket av den generella förvaltningspolitiska regleringen t.ex. lagen om offentlig anställning, verksförordningen endast träffar förvaltningsmyndighetema och inte domstolarna. Genom rättskipningens ökande betydelse under de allra senaste åren blir en praktisk innebörd av detta att risken för otillbörligt ministerstyre minskar. Det bör anmärkas att laddningen i frågor om ministerstyre ñnns i den allmänna och i den akademiska debatten samt emellanåt i debatt mellan opposition och regeringsföreträdare, t.ex. i anslutning till

Konstitutionsutskottets granskningsarbete. I det vardagliga umgäng-

et mellan regeringen och regeringskansliet och myndigheternas ledningar, som är vanligt förekommande och ofta förtroligt, uppfattas

kontakterna mestadels som konstitutionellt helt oproblematiska. Rågången mot myndighetsutövningen kan upprätthållas. Båda parter efterlyser snarare ännu tätare kontakter. Hinder för detta är närmast av banal praktisk natur, som t.ex. att firma gemensamma luckor i välmatade almanackor.

Beslutet understödjer verksamhetsanpassning

Som en konsekvens av den principiella hållningen i verksledningsbeslutet genomfördes vissa förändringar när det gällde verks-

chefers ställning i förhållande till regeringen förflytmings-

skyldighet, myndigheters styrelser nej till korporativism och bud-

getdialogen informella kontakter mellan regeringen och myndighe-

terna, flerårsbudgetering och resultatstyrning. I fråga lekom

marmastyrelsers ansvar och befogenheter visavi verkschefema

gjordes vissa förtydliganden i förhållande till den då rådande blandade praxisen, men utan låsning till någon särskild styrelsemodell. En ny verksförordning, som bl.a. föreskriver i vilka ärenden en

myndighetsstyrelse skall besluta, ersatte den tidigare allmänna verksstadgan. Den senaste ändringen verksförordningen gjordes av 1995. Med avseende på möjligheten till verksamhetsanpassning kan konstateras att verksledningsbeslutet inte på något sätt bidrog till några nya begränsningar. Det lämnade tvärtom vissa ytterligare öppningar. Slutsatsen blir därför att regeringsformens bestämmelser tillåter

en långtgående verksamhetsanpassning i styrningen av statsförvalt-

mngen.

3.3 Myndighetsformen

Flexibla men osjälvständi ga

Som framgår särskild rapport till F örvaltningspolitiska kom-

av en

missionen, rapport 1996:25 En förvaltningsrättslig översikt, är det inte helt klargjort i den förvaltningspolitiska doktrinen

vad en

myndighet är. Verksamhetsformerna aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse är var för sig föremål för särskild rättslig reglering, i vissa hänseenden mycket detaljerad. Någon motsvarande associationsrättslig reglering för myndigheterna, som alla är delar av den juridiska personen staten, finns inte. Inte heller regeringsfor-

men ger någon närmare vägledning om vad en myndighet är for något. Myndighetsformen får numera, efter de många intemstatliga avregleringama, anses vara en mycket flexibel form som är lätt att inrätta och aweckla och som kan användas for uppgifter av skiftande slag. Flexibiliteten är nu en av myndighetsforrnens for-delar, vilket måhända framstår som överraskande i förhållande till förhärskande fördomar. Det som mest skiljer myndighetsforrnen från andra former är att en myndighet är en del av staten och lyder direkt under regeringens politiska ledning. Detta kan innebära nackdelar i vissa verksamheter där det är angeläget for en organisation att kunna uppträda med egen rättskapacitet, t.ex. när relationerna med omvärlden är mångfaldiga och ofta behöver vara avtalsbundna. Det kan då vara admi-

nistrativt klumpigt att arbeta med en kedja av bemyndiganden från

riksdag till regering och från regering till myndighet som armars är den metod som står till buds.

För de andra verksamhetsforrnema måste inslag av politikstyming

regleras särskilt i varje särskilt fall; i lag t.ex. om den statliga revisionens rätt till insyn, i form av avtal, som bestämmelser i bolagsordning eller på annat sätt.

3.4 Staten och det kommunala självstyret

Kommunernas frihet förändrar statsförvaltningen

Till den förvaltningspolitiska doktrinen hör även det kommunala

självstyret som, förutom direktvalet av fullmäktige till primär-

kommuner och landsting, främst vilar på en egen ñnansmakt genom

beskattningsrätten, också fått ett uttryck i primärkom-

men som

munemas planmonopol. En vittornfattande organiseringsmalct har kommunerna fått under de allra senaste åren efter ändring av kommunallagen, som bl.a. gör det möjligt for dem att fritt välja nämnd-

organisation. Någon töreskriftsmald att tala om bortsett från kom-

munala planbestärmnelser har däremot aldrig delegerats till kom-

munerna.

Den förvaltningspolitiska utvecklingen har i mycket hög grad berört

kommunerna, särskilt primärkommunema. Kommunalisering har

varit den främsta decentraliseringsmetoden, vilket givetvis också starkt påverkat statens uppgifter och ansvar, synligt bl.a. i att cent-

rala sektonnyndigheter har Fått helt nya roller.

Komplicerade relationer Lagtelmiskt tvistiga frågor om relationen mellan staten och kommu-

nerna har rört dels den fysiska planeringen den kommunala veto-

rätten, dels statens möjligheter att på olika sätt ingripa i kommunernas grundlagsfasta beskattningsrätt skattestopp, skatteutjämning. I den allmänna debatten har även andra frågor berörts, t.ex. statens rätt att ingripa i den kommunala självstyrelsen genom rättighctslagstifming och domstolsprövning av kommunala beslut.

Om några år kommer några landsting Skåne och Stockholm på

försök att ha tagit över regionala planerings- och utvecklingsuppgiñer från staten, om ett nu liggande förslag från regeringen bifalls av riksdagen. Modellen kan på sikt rubba den i regeringsfonnen stadfásta doktrinen att det svenska demokratiska systemet är ett tvånivåsystem där landsting och primärkommuner är jämställda under riksdagens lagstiñzningsmalct och inte inordnade i någon inbördes hierarki. En allt vanligare "blandningsadministration tvärs över huvudmannaskapsgrånserna har sina uppenbara värden när det gäller att praktiskt lösa olika uppgifter på ett flexibelt sätt. En mer gränsöverskridande förvaltning är på många områden önskvärd. Det är därvid fördel att grundlagen inte allt för strikt reglerar ansvars- och en uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna som bör kunna ändras när det behövs. Men om det anses vara en viktig funktion för regeringsfonnen att tydligt åskådliggöra och reglera hela samhällsverksamhetens demokratiska förankring kan det hävdas att regeringsfonnen brister i tydlighet. I en delfråga om kommunal skatteutjämning föreligger för närvarande ett utredningsförslag om ändring i regeringsformens bestämmelser med innebörd att sådan skatteutjämning tillåten. skall vara

4 MAKTUTÖVNINGEN 4.1 Föreskriftsmakten

Ramlagar ifrågasatta Från tid till har det uppstått offentlig debatt hur föreannan en om skriñsmakten utövas. Debatten har bl.a. gällt ett, i vissas tycke, alltför ymnigt användande diffusa rarnlagar. Inte minst riktade av sig kritiken mot att ramlagar användes på arbetsmarknaden och att lagstiftningen därmed i praktiken kom att flyttas ned till de korporativt styrda myndigheter som utfärdade de närmare föreskrifterna t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen. Den omfattande regelstymingen väckte således kritik av principiella

skäl, men också för att den med rätta ansågs driva upp kostnader-

na, framförallt hos dem som berördes men också hos tillsynsmyndighetema. Från kommunalt håll ifrågasattes statliga myndigheters rätt att ge folkvalda föreskrifter om tillämpningen av de lagar som riksdagen beslutat. Kritiken klingade inte helt ohörd. Några efter varandra följande statkommunala beredningar rensade en del i statliga regleringar av kommunal verksamhet och beredde marken för det s.k. frikommunförsöket med regeldispenser för några utvalda försöks-

kommuner. En begränsningskimgörelse sedermera begränsnings-

förordning utfärdades, med innebörd att myndigheterna måste bedöma föreskrifters kostnadseffekter för enskilda, företag eller kommuner innan föreskriñema beslutas. I statsrådsberedningens regi genomfördes under 1980-talet en föreskriftsrensning dels genom att myndigheterna tvingades förteckna de föreskrifter de ansåg skulle fortsätta att gälla efter ett visst datum, dels genom att nomenklaturen stramades upp. Benämningar som kungörelse och anvisning försvarm och de enda benämningar som numera tillåts är

föreskrift tvingande och allmänt råd icke tvingande.

I verksledningspropositionen fördes ett allmänt hållet resonemang om ramlagstiftningen som å ena sidan erkände vissa olägenheter med ramlagar, men å andra sidan såg dem som nödvändiga i en komplicerad och föränderlig verklighet där det är omöjligt för lagstiftaren att i förväg reglera alla de konkreta framtida situationer som kan vålla konflikter. Svaret på kritiken blev i stället, utöver den ovan nämnda regelrensningen, att demokratisera föreskriftsmakten genom att stadfästa att myndigheters föreskrifter skulle beslutas av myndigheternas lekmannastyrelser med deras medborgerliga förankring.

Ramlagstiftningen har därefter fortsatt att väcka uppmärksamhet både på arbetsmarknadens område t.ex. försäkringsdomstolamas under en period allt vidare, och därefter åter snävare, definition av

arbetsskada och när det gäller relationerna mellan stat och kommun

t.ex. socialbidragens nivå, rätten till barnomsorg. Problemen får anses ha blivit ganska stora när vissa kommuner öppet vägrade att rätta sig efter domstolsbeslut, varefter sanktionema mot domstolstrots har måst skärpas. Åtminstone på punkt bör det möjligt något komma till en vara att rätta med problemet, och det är att gå vidare med ytterligare uppstramning av myndigheternas föreskriftsarbete genom en än tydligare rågång mellan föreskrifter och rådgivande information. Allmänna råd bör kunna mönstras ut ur nomenklaturen och tas bort myndigheternas författningssamlingar. Det rör sig om rådgiur vande information till skillnad från föreskrifter, inte har direkt som, stöd i något bemyndigande från riksdag och regering. Sådan information behöver därför i princip inte tillmätas en större tyngd än andra välunderbyggda uppfattningar i den fråga som är aktuell.

Nya inflytelser från E U-rätten

De ovannämnda problemen framstår idag som, om inte triviala, så i vart fall hemtama i förhållande till eñektema EU-inträdet, med av EU-rättens införlivande i svensk lagstiftning EU:s beslut om rättsregler finns för övrigt i stor utsträckning inom områden där förvaltningsmyndighetema har bemyndiganden att besluta om föreskrifter, och med nya och för svenskt vidkommande ovana procedurer både när det gäller hur lag stiñas och hur den tillämpas. Det ligger utanför för denna studie att belysa EU-rättens alla ramen konsekvenser för svensk förvaltning, principiellt centrala frågor men om politisk styrning och rättssäkerhet väcks bl.a. av att i Sverige traditionellt prövar lag före lagstiftningsbeslut lagrådet men nor-

malt i andra länder och i EU efter författningsdomstolar.

Att det i övriga Europa inte heller finns någon motsvarighet till vår svenska tradition att i lagtillämpningen fästa avseende vid lagars förarbeten kan möjligen få konsekvenser för vårt traditionella sätt att förbereda regeländringar kommittéarbete och remissförfagenom

rande. Men även om det redan på biblisk tid klargjordes att man inte

skulle hälla nytt vin i gamla läglar bör ändå komrnittéväsendet i

vissa situationer när det finns tid kunna användas aktivt för att

mejsla ut svenska positioner i EU. Komrnittéväsendets konstruktion och sätt att fungera ger överhuvudtaget förutsättningar att inhämta sakkunskap och uppnå bred förankring i frågor som statsmaktema

ställs inför i det EU-relaterade arbetet. Det torde emellertid förutsätta en effektivare och mer genomtänkt beredning i regeringskans-

liet av direktiv och kommittesarrmiansättzningar. Möjligheten har

hittills utnyttjats i mycket ringa utsträckning. Frågan utvecklas i

Statskontorets rapport 1996:7, E U-medlemskapets effekter på

svensk statsförvaltning.

4.2 Finansmakten

Kniptångsstrategi Budgetprocessen har under senare år varit föremål för många och

genomgripande förändringar, vilka självklart har haft sin huvudsak-

liga grund i det statsñnansiellt besvärliga läget. Men även under

tillväxtperioder har det förekommit metodologiskt nytänkande och

experiment, t.ex. försöken att efter amerikansk förebild introducera programbudgetering på 1970-talet, en modell som i utvecklad form i praktiken endast kom att användas inom försvaret. Utvecklingen från ca 1980 skulle kunna betecknas som en sorts kniptångsstrategi försöker komma åt utgiñsökningama både som

genom inputstyrning" besparingar och outputstyrning krav på

resultat.

Besparingskraven var länge mestadels generellt utformade t.ex. den s.k. tvåprocentaren, liksom administrationsprogrammet sär-

som

skilt syftade till att minska kostnader för administration men har

efterhand blivit alltmer riktade mot specifika verksamheter och

myndigheter. Inslaget av verksamhetsanpassning har efterhand ökat,

men begränsas fortfarande regeringskansliets vid sin av ovana nya

koncemstyrningsroll och av prioriteringen av frågor som hamnar på

den dagsaktuella politiska agendan. En intention i resultatstymingen är givetvis att resultatkrav skall vara verksamhetsanpassade. Det finns emellertid också ett mer ge-

nerellt motiverat samband mellan resultatkrav och besparingskrav

som följer av att statsförvaltningen i stort bedöms förmögen att förbättra sin produktivitet. För verksamheter där det är möjligt att definiera tydlig en

slutprodukt ett utfärdat körkort, en examinerad akademiker

prövas att direkt koppla medelstilldelningen till de utförda prestatio-

nema.

Processen vänd upp och ned

I vissa fundamentala hånseenden har budgetprocessen helt nyligen vänts och på ett sätt bryter mycket radikalt mot en lång upp ner som tradition. Det handlar dels hur budgeten byggs upp, dels hur den om fram till slutligt beslut. processas Förvaltningsutredningen för sin del pekade på att många utgifter steg automatiskt och utan prövning genom inbyggda indexuppräkningar o.d. och föreslog avveckling sådan automatik. Verksledav ningskommittén betonade behovet viss stadga i myndigheterav en

planeringsförutsåttningar och föreslog försök med treårsbudge-

nas

tering. Budgetpropositionsutredningen förordade ett system med ett

rullande treårsschema i riksdagens budgetbehandling för att göra utskotten aktivt delaktiga i uppföljning och planering myndigav heters och samhällssektorers utveckling. Alla utgick ifrån att det huvudsakliga beslutsunderlaget utgjordes myndigheternas anslagsav framställningar. Budgetpropositionsutredningen förordade till och

med att anslagsframstållningarna i sammanfattning skulle tas in i

budgetpropositionen. Ingen dessa utredningar ifrågasatte i grunav den att statsbudgeten på utgiñssidan skulle byggas upp som en addition åskanden från myndigheternas minsta lokala enheter, över av myndighetsledningar och styrelser, fackdepartement och riksdagsutskott tills slutligen 600 700 separata anslagsbeslut i summan av riksdagens kammare bildade det totala utfallet. Men med kraven på drastisk budgetsanering de allra senaste åren en

kom ett sådant ifrågasättande. En internationellt jämförande analys

indikerade också att det fanns ett samband mellan svaga budget-

och stora budgetunderskott. processer Sedan ett år byggs budgeten med utgångspunkt i det sampar upp

hällsekonomiska utrymmet. Från 1997 ersätts anslagsframställning-

väsentligt enklare budgeteringsunderlag. arna av Processen förstärks framförallt att den nya beredningsordgenom ning för budgeten tillämpas i riksdagen från innevarande år dels som binder riksdagen själv till tidiga beslut utgiñstak, dels ställer om mycket stora krav på parlamentarisk enighet för att ändra i utgiñsfördelningen i förhållande till regeringens utgiñsförslag. I den ordningen har minoritetsregering mycket möjlignya även en stora heter att få sina budgetförslag i stort sett ograverade genom riksdagens behandling. På någon punkt kan det sågas att möjligheterna till flexibel verksamhetsanpassning i budgetstyrningen något har minskat i den nya ordningen, det rör sig helt marginella problem som väl bamen om andra fördelar. Tidigare kunde helt eller delvis efterfrålanseras av

gestyrda och avgiñsñnansierade myndigheter låta betalningarna flyta i myndighetens kassa och direkt disponera medlen för ändamålet. Den möjligheten är numera begränsad och föreligger inte alls

för s.k. offentligrättsliga avgifter där taxan bestäms på delegation

av riksdagen. Krav på transparens och bruttoredovisning i budgeten förutsätter att avgifterna tas centralt och bokförs på inkomsttitel i budgeten. En konsekvens av detta är att metoden betalt per prestation inte kan introduceras direkt på marknaden med

marlmadsstyrd prissättning utan måste utformas i varje särskilt fall

och stadfästas i regleringsbrevet. En bestående svaghet i resultatstyrningen är att det trots allt är fortsatt svårt att utveckla bra ekonomiska incitament för myndigheterna, särskilt när det handlar om belöningar. Dock torde det problemet i grunden gälla all budgetstyrd verksamhet, varför det inte alltför mycket bör kopplas samman med resultatstyrningen som

metod, vilken tvärtom så långt möjligt bygger på förekomsten av

incitament.

4.3 Kontrollmakten

Uppföljning och kontroll av olika slag

I budgetpropositionen 1991/92 beskrivs resultatstyrningen på följande sätt: Regeringen skall styra verksamheten genom att sätta upp mål för

verksamheten, ställa tydliga krav på resultat samt analysera och utvärdera de uppnådda resultaten. Delegering av ansvar kräver ett

tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme. Förutsättningar skall skapas för myndigheterna att fatta rationella

beslut. En sådan styrning ställer stora krav på myndigheternas re-

dovisning och förutsätter en efektiv revision. Vidare måste myn-

dighetsledningamas och styrelsemas ansvar tydliggöras. Systemet förutsätter således utvärdering, uppföljning och kontroll. Den organisatoriska ramen för detta är dels myndigheterna själva,

som har att svara för egenuppföljning kvaliteten är hittills mycket

blandad enligt jämförande studier, dels särskilda utvärderings- och

kontrollorgan med lite olika uppgifter, där t.ex. NUTEKzs fortlö-

pande uppföljning av energiförsöijningen och Brottsförebyggande rådets brottsligheten finns i den änden skalan och Justitieav ena av ombudsmannens och Justitiekanslerns övervakning av myndighets-

utövningen i den andra. Till det kommer forskning och mediebevakning, liksom också den statistikförsörjning som behövs för olika samhälleliga ändamål. Ansvaret för en stor del av statistikförsörj-

ningen är numera utlagt på olika ornrådesansvariga fackmyndigheter. I ett parlamentariskt system kan naturligtvis därutöver de allmänna valen ses som den mest centrala av alla institutionaliserade former av utvärdering. Till de strukturella förändringarna i statsförvaltningen under senare år hör att utvärdering i olika samhällssektorer i vissa enskilda fall förts till något annat organ än den sektorstyrande myndigheten. Men

praxis för placeringen av utvärderings- och uppföljningsansvaret för

hela samhällssektorer är blandad och frågan vore värd en egen utvärdering. Direkttillgång på kunskap har att vägas mot fördelen av oberoende ställning. en

Ett centralt problem är hur sektorsanalyser på ett bra sätt skall kunlänkas med beredningsarbete i regeringskansliet inför

na samman

strategiskt viktiga politiska beslut, t.ex. angående budgeten. En av

Statskontoret för ett par år sedan framtagen modell för sådant ana-

lysarbete under departemental ledning har endast i ringa utsträckning följts upp med praktiskt genomförda analyser. Som många andra punkter där resultatstymingen är för lite utvecklad får problemen i stor utsträckning tillskrivas regeringskansliets prioritering

av annat än koncemstymingsuppgiften. Fler revisorer i näringslivet

Det finns i staten ca 500 tjänstemän som arbetar som revisorer hos

RRV, hos Riksdagens Revisorer samt internt hos ett knappt fem-

tiotal myndigheter som är ålagda att ha internrevision. Till det

kommer kompletterande insatser som köps utifrån, men som bortsett från revision de statliga bolagen inte är särskilt omfattande. Som av

jämförelse sysselsätts ungefär 4500 auktoriserade eller godkända revisorer på uppdrag av Sveriges ca 400.000 registrerade företag

internrevision med fast personal oräknad.

Inriktningen den statliga revisionen stämmer i allt väsentligt med av näringslivets. God revisionssed och kriterier om väsentlighet och

risk tolkas på ungefär samma sätt. Anpassningen till staten bör dock

kunna göras tydligare. Så t.ex. är det i staten inte lika väsentligt som i näringslivet att balansräkningen är rättvisande eftersom den inte påverkar börskurser eller kreditvärdighet. I näringslivet behöver å

andra sidan en revisor inte bekymra sig så mycket om vad ett före-

tag tillverkar eller säljer, men i staten är det viktigt att kontrollera

myndighet följer givna direktiv och gör vad den skall göra.

att en Många myndigheter saknar intern revision. Den externa revisionen

har växt något under senare år men har samtidigt ålagts nya upp-

gifter till följd av resultatstymingen granskning av myndigheters resultatuppföljningar i årsredovisningarna och EU-medlemskapet ackreditering utbetalningssystem för EU-bidrag m.m. som biträav de till EU:s revisionsrätt. Uppgiftsfördelningen mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens Revisorer har från tid till annan varit föremål för debatt, vilken dock aldrig föranlett några väsentliga förändringar. Att huvuddelen av revisionsresursema står till regeringens förfogande och inte riksdagens är ett förhållande som skiljer Sverige från de flesta andra länder.

Ansvarsutkrävandet den felande länken

En hittills svårlöst fråga när det gäller kontrollrnaktens utövande i och för sig inte varit gäller frågan om ansvarsutkrävande. Det har ovanligt under senare år att myndighetschefer eller statsråd fått lämna sina ämbeten på grund verkliga eller föregivna försummelav ser, mestadels på allmänmoraliska grunder. Men det är ovanligt att ansvarsutkrävande sker för myndighet missköter sin verksamatt en het eller t.ex. överskrider sina anslag. I den mån myndighetschefer förflyttas för att de saknar regeringens förtroende sker sällan någon publik redovisning skälen till förflyttningen. Det saknas i staten av institutionaliserade former för ansvarsutkrävande och det finns ingmotsvarighet till t.ex. bolagsstämmas årliga beslut om ansvarsen frihet för bolagsstyrelse.

4.4 Utnämningsmakten

Renodlade Iedningsformer införda En analys av behovet att politiskt styra förvaltningen påbörjades, som sagts, av Förvaltningsutredningen under 197 0-talet och fortsattes under 1980-talets första hälft av Verksledningskomrnittén, vars uppgift var att se över regeringens styrning av myndigheterna, en kämfråga i förvaltningspolitiken. Kommittén föreslog att verkens ledningsfunktioner skulle renodlas så att en myndighet antingen leds av en enrådig verkschef eller av en styrelse med fullständigt ansvar. Kommittén angav ett antal kriterier för hur valet av den ena eller andra modellen borde träffas, t.ex. att myndigheter med ett omfattande ekonomiskt ansvar borde ha styrelse. Riksdagens i förhållande till beslut blev en fortsatt kompromiss principen ñillt ansvariga verkschefer eller styrelser. Man ansåg om att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen, men att ansvarsfördelningen mellan verkschef och styrelse skulle göras tydligare och kodifieras, vilket

senare skedde i verksförordningen och i de enskilda myndigheternas

instruktioner. Någon fullt ansvarig styrelse med innebörd att den också skulle tillsätta verkschef inrättades inte, inte heller i något

affärsverk där modellen framstod mest naturlig. Den annars som något märkliga ordningen gäller för närvarande i affärsverken att regeringen tillsätter generaldirektör men att styrelsen kan avsätta densanune. Enrådighetsmodellen infördes däremot i vissa myndigheter som tidigare haft styrelse, bl.a. i en del då kvarvarande försvarsmyndigheter och i de s.k. stabsmyndighetema Statskontoret, mfl.

Den formella korporativismen borta

Intresserepresentationen i styrelser ändrades år 1992, sedan Svenska Arbetsgivareföreningen ensidigt bestämt sig för att inte längre nominera ledamöter i myndigheternas styrelser. Intresserepresentationen slopades då i ett antal myndighetsstyrelser inom Arbetsmarknadsdepartementets område och togs också bort i de drygt 160 socialförsäkringsnämndema. Året innan 1991 hade - - Statens jordbmksverk, till skillnad från föregångaren Statens jordbruksnärnnd, fått en lekmannastyrelse utan intresserepresentation, bland annat till följd av jordbruksförhandlingamas aweckling. En dom i Europadomstolen 1989 ledde till att sammansättningen i hyresnämndema och Bostadsdomstolen ändrades. Ungefär samtidigt avskaffades de s.k. intresseledamötema i Marknadsdomstolen med motiveringen att det inte är lämpligt att ledamöter i en domstol kan uppfattas som representanter for olika intressen. Regeringar betonar styrbarhet, riksdagen insyn År 1994, medan de borgerliga ännu hade regeringsmakten, lade riksdagen fast nya riktlinjer innebar att förvaltningsmyndigsom hetemas ledningsform i allmänhet skulle ett enrådighetsverk, vara där verkschefen ensam har ansvaret inför regeringen. Från oppositionshåll gjordes en socialdemokratisk reservation mot beslutet. Kort därefter föreslog den nytillträdda socialdemokratiska regeringen en modifiering och en mer flexibel tillämpning av riktlinjerna. Regeringen antydde också en mer positiv inställning till intresserepresentation i styrelserna for vissa myndigheter, men lade inte fram något förslag i den delen. I riksdagsbehandlingen uttalade Konstitutionsutskottet att det för sin del ville återgå till den tidigare ordningen, dvs. att statliga myndigheter normalt skall ha lekmannastyrelse. Det blev också riksdagens beslut. Beslutet om lekmannastyrelse åberopades kort därefter Bostadsav utskottet i samband med behandlingen ett regeringsförslag att av om

göra det nya Lantmäteriverket till ett enrådighetsverk. Inslaget av affärsverksamhet i den myndigheten talade enligt utskottet for nya att styrelsefonnen borde väljas. Det tycks således finnas skilda lekmannastyrelser synsätt om som inte bara är ideologiskt eller partipolitiskt motiverade ockutan som så utgår ifrån att regeringen och riksdagen fäster olika avseende vid olika argument; regeringarna tenderar att prioritera styrbarhet medan riksdagen prioriterar insyn.

Lekmannainflytande på flera nivåer

En fråga som behandlades styvmoderligt Verksledningskomav mitten, och inte alls regeringen i verksledningspropositionen, är av hur lelcmannaintlytandet bör utformas när det förekommer på flera nivåer i samma organisation, eller det överhuvudtaget är lämpom ligt med sådana flemivåsystem. Inom polisorganisationen finns t.ex. för närvarande någon form av lekmannaintlytande på fyra nivåer; Rikspolisstyrelsen, länsstyrelserna, polisdistrikten och närpolisområdena, i Arbetsmarknadsverket på tre; Arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsnämnderna. I båda fallen delas utnämningsmakten mellan regeringen och kommunala beslutsorgan. Åtminstone när det gäller polisverksamheten har den flerhövdade och komplicerade beslutsstrukturen varit ett problem från effektivitetssynpunkt. Balansen i förhållande till det högst legitima intresset av demokratisk insyn i just polisens verksamhet har aldrig blivit riktigt bra utformad.

Chefsförsörjningenförsummad

Det är numera en mycket begränsad krets statstjänstemän får som sina utnämningar av regeringen. Det handlar med några undantag i princip endast om myndighetschefer. Delegering av utnämningsrätten för andra befattningar har utvidgats stegvis och har motiverats bl.a. av att en verkschef som skall ställas till för verksamheansvar tens resultat bör ha möjlighet att själv påverka valet de nyckelav personer som starkt påverkar resultatet. Utnämningsmaktens törskjutning nedåt hänger också samman med en mer allmän förändring av de statsanstålldas anställningsvilllcor som numera i stort är desamma som på andra delar arbetsmarknaden. De reglerade av befordringsgångarna känns avlägsna. I förhållande till den tidigare regleringen tjänstestrukturen och av den centraliserade utnämningsmakten innebär naturligtvis lagens decentraliserade system ett mycket stort mått verksamhetsanav passning, där också möjligheten till flexibel lönesättning har bety-

delse. Det är fullt möjligt för myndigheter att anpassa sin rekryterings- och personalpolitik till villkor som gäller på de delarbetsmarknader där de t.ex. konkurrerar om speciell kompetens. EU-inträdet har emellertid på nytt aktualiserat frågan om en mer sammanhållen arbetsgivar- och personalpolitik. För ett litet land Sverige med knapp kompetens inom olika sakområden skulle som det fördel tjänstemän än for närvarande kunde alvara en om mer temera mellan myndigheter och mellan departement och myndigheter. Vad särskilt gäller myndighetschefema har det från verlsledningspropositionen 1987 varit uttalad ambition hos olika regeringar att en

modernisera chefstörsöijningen både med avseende på rekrytering-

arna och med avseende löpande chefsutvecklingsinsatser for dem redan är i tjänst. Särskilda funktionsansvariga för detta har som funnits i regeringskansliet, men en strategi med praktiskt genomslag lyser ännu med sin frånvaro. Mentorskap och karriärplanering saknas helt.

4.5 Organiseringsmakten

Aktiv statsmakt Genom utvecklingen resultatstymingen har riksdagen och regeav ringen delegerat makten över myndigheternas inre organisation till myndigheterna själva. På motsvarande sätt har kommunerna fått makten över sin organisation. Såväl myndigheter som många komhar snabbt utnyttjat sin frihet, och det torde vara svårt att muner finna någon enda offentliganställd som under den senaste femårsperioden inte på något sätt har berörts av någon organisationsförändring. De omvälvande stmkturförändringarna under 1990-talet visar ändå främst att statsmaktema mycket aktivt har använt sig av den organiseringsmakt de har behållit for egen del. Organisationsförändringama har normalt haft sin grund i ett behov av att organisationen till förutsättningar för den specifika anpassa nya verksamheten, och det är vanligt att organisationsbesluten är delar bredare paketbeslut; trañkpolitiska beslut, törsvarspolitiska av beslut, kulturpolitiska beslut, etc. Motiven för organisationstörändringarna är mestadels sprungna ur de områdesspeciñka förutsättningarna, men allmänna förvaltningspolitiska riktlinjer renodling och decentralisering spelar likväl roll rikt-

som en som

ningsgivare och som legitirnerande underbyggnad. Vissa gemen-

samma drag i förändringarna kan från tid till annan skönjas, vilket speglar forvaltningspolitikens betydelse. Statsmaktema har i förändringsbesluten valt olika organise-

ringsprinciper, som förekommer parallellt men där förskjutningar

över tiden kan iakttas från samordning till renodling. I denna studie urskiljs liksom i parallellstudien om sektoriell eller tvär- sektoriell förvaltning fyra olika 0rganisati0nsfigurer, nämligen -

den funktionella, den sektoriella, dvs. politikområdesorienterade,

den geografiskt integrerade och den gränsöverskridande, processorienterade" förvaltningen.

Funktionellt renodlad förvaltning

Irmebörden i denna modell är att staten organiseras i enlighet med de funktioner den fyller; rättskipning, myndighetsutövning, kunskapsförsörjning, samhällsstyming, tjänsteproduktion, affärsverksam-het, etc.

Under de senaste fem tio åren har denna organiseringsprincip fått

ett mycket starkt genomslag, synligt främst i avskiljande av affarsverksamhet och i övergången från myndighetsutövning till rättskipning, men också ibland i t.ex. nya fonner för budgetstyming t.ex.

funktionen tjänsteproduktion styrd efter principen betalt per

prestation som i högskoleutbildningen. Det finns också exempel på att ren forskningsverksamhet avskiljts från myndigheter för att endera drivas i särskilda institut eller inom universiteten. Funktionell renodling kombineras ibland med en mer ärnnesmässig renodling och påminner om näringslivets nuvarande tendens att

koncentrera på kämverksamhet och avskilja det som är art-

skiljande jfr. att AMS släppte vapenfiiverksamheten, att bilstöd till handikappade först var en fråga för länsarbetsnämndema men nu

för försäkringskassan, att Socialstyrelsen lämnat ifrån sig såväl lä-

kemedel som Smittskydd, folkhälsa och alkohol till separata myndigheter, att fastighetsinskrivning sannolikt kommer att skiljas från domstolarna, etc.. Funktionell renodling står i motsatsställning till synergitänkande och samordning som var så starkt hyllade utgångspunkter för organiseringen på 1960- och 70-talen. En sektoriell förvaltning sammanhållen i

politikområden

Denna organiseringsprincip är kanske tydligast företrädd på statsmaktsnivån. Såväl riksdagens utskott som departementens enheter har i tidigare epoker varit funktionellt indelade men följer sedan tjugo trettio år den politiska verksamhetens krav på en hanterlig

-

indelning i avgränsade politikområden. Undantag i mönstret är i riksdagen de funktionellt orienterade Konstitutions-, Finans- och Lagutskotten, och i departementen bl.a. rättschefema och deras medarbetare. Den senaste budgetrefonnen fullföljer den sektoriella tanken genom att i huvudsak fördela utgiftsområden på fackutskott och åtminstone ta ifrån Lagutskottet de sista resterna av budgetberedning konsumentpolitiken, men behåller några utgiñsområden hos Finans- och Konstitutionsutskotten. En uppenbar komplikation när det gäller den praktiska tillämp-

ningen av denna organiseringsprincip är att många frågor med goda

motiv kan höra hemma i än ett område transportstöd kan t.ex. mer vara såväl näringspolitik som regionalpolitik och trafikpolitik. Problemet kan uppträda på alla nivåer, givetvis också i riksdagen. När ett val ändå måste träffas måste indelningens symboleffekt fönnod-

ligen tillmätas ett visst värde vad skulle t.ex. hända om jordbruket

fördes till område Näringsliv, praktiskt sker en viss gemenmen beredning mellan utskott. sam Indelningen av statsbudgeten i utgiñsområden får konsekvenser för vissa myndigheters tillhörighet. Så t.ex. har Rättsmedicinalverket och Kronofogdemyndighetema förts till område Rättsväsen och därmed bytt utskott. Men reformen har tills vidare inte påverkat myndighetsstrukturen, vilket den annars skulle kunna tänkas göra. Några myndigheter med blandad verksamhet konglomeraten - Tullverket, Riksskatteverket och NUTEK inte helt bra i - passar systemet eftersom olika verksamhetsgrenar i dessa myndigheter egentligen hör till olika utgiñsområden. Indelningen i utgiftsområden är inte helt samstämd med EU:s indelning och institutioner, vilket kan vålla vissa besvär när av program det gäller samordnat agerande i Sverige mellan utskott, departement och myndigheter. Geografiskt integrerad förvaltning När olika verksamheter påverkar varandra, och beroendeförhållandena samtidigt är många och komplicerade, är det naturligt att organisera sig rumsligt i överblickbara territorier. Det mest storslagna exemplet på denna organiseringsprincips genomslag är väl kommunreformema från 1950-talet och framåt, senast bekräftade i vidgad frihet för kommunerna att bestämma över sin egen organisation och över användningen av statsbidragets generella del, påsen. I vissa kommuner fullföljs tanken genom integrerad förvaltning i kommundelsnåmnder. Demokrativärden har ofta

åberopats men också effektivitet som följer av att den bättre överblicken minskar risken för suboptimering, ger bättre prioriteringar

och resursutnyttjande economy of scope än economy of

snarare scale°. Decentralisering har samtidigt oña lyfts fram som ett förvaltningspolitiskt egenvärde. I staten är den samordnade länsförvaltningen den främsta representanten för denna organiseringsprincip, men den förekommer också i mindre utmejslad form som en viss samordning av geografiska gränser mellan självständiga myndigheter, om än alltmera sällan.

En besvärande komplikation med denna modell är att möjligheten

till geografisk integration är så beroende av vad saken gäller efter-

som olika verksamheter kräver så olika stora geografiska rum för

att bli väl Omhändertagna. I vissa särskilda fall är det svårt överhuvudtaget att anpassa administrativa gränser till uppgifter och pro-

blem i verkligheten, vilket kanske tydligast syns på miljöområdet

t.ex. avrinningsområden till vattendrag. Det finns därför aldrig någon för alla lämplig och given indelning, vilket syns i variationsrikedomen hos t.ex. Skolverket, Socialstyrelsen, Vägverket, Banver-

ket, Arbetarskyddsverket, Kriminalvårdsverket, Tullverket, För-

svarsmakten, mfl., där ingen av de nämnda har en indelning som sammanfaller med någon armans. Denna komplikation är mer framträdande på regional än på lokal nivå.

Gränsöverskridande, processorienterad" förvaltning

Till skillnad från de tidigare tankeñgurema tar denna sin utgångspunkt, inte i behovet att särskilja och renodla, utan i behoav

vet att i vissa avseenden och frågor samordna, samverka och

av

kombinera över organisatoriska gränser, verksamhets- och ansvarsområden. Tankeñguren bör ses som ett komplement till mer konventionella sätt att organisera.

Här finns de tillfälliga organisationerna för förhandling eller genomförande inom kommittéväsendet t.ex. trañkförhandlama och vissa

regionala miljöprojekt och de preliminära organisationer som upp-

rättas i awaktan på att det permanenta behovet klarnar t.ex. de tidigare Expertgruppen för regional utvecklingsverksamhet och

Glesbygdsdelegationen, liksom permanenta integrationsorgan av

olika slag t.ex. Institutet för kommunikationsanalys, Brottsförebyggande rådet.

Här finns också de informella nätverken, t.ex. Toppledarforum för den offentliga sektorns IT-utveckling, där och bidrar med

var en

resurser och kunskaper för utvecklingsarbete gemensamt intres-

av

se, men också de mer formella nätverken t.ex. EU-beslutsgruppema. Hit hör också ansatser att skapa virtuella organisationer, dvs.

skenbara konstellationer, som av omvärlden t.ex. kunden

uppfattas som en organisatorisk helhet trots att ansvar, befogenheter och resurser bakom kulisserna kan vara fördelade på flera olika aktörer. Sådana arrangemang kan bestå i affärsmässiga överenskommelser om samverkan under för övrigt oförändrade arbetsformer, som t.ex. de samarbetsavtal låter patientströnnnama som flyta fritt över landstingsgränsema i Göteborgsområdet. De kan också ta sin utgångspunkt i verksamhetens processer och innebära mer genomgripande förändringar i arbetssätt, rutiner och system. Med verksamhetens processer menas då antingen sekventiella flöden av arbetsmoment som korsar organisatoriska gränser där Fömyel- sefondens projekt i Västmanland Det snabba länet delvis skulle kunna ses som ett försök att bygga upp en parallell flödesstyrd or-

ganisation på tvärs över myndighetsgränsema eller likartade

- arbetsmoment, som förekommer inom olika verksamheter vid olika

organisatoriska enheter. Bland mer utmejslade försök till en sådan

processorganisering finns medborgarkontoren som identifierat den

för flera verksamheter gemensamma processen ge individorienterad

service. En skiss till en ytterligare sådan genomgripande förändring

utgör Jan Bröms m.fl. förslag till ny socialförsäkringsorganisation,

presenterat i en ESC-skrift för ett par år sedan. Det ligger i denna tankeñgurs ide att få lite variationsrikt vara

mångfaldig eftersom situationsanpassning och flexibilitet är dess

kännetecken. En central fråga är hur och under vilka villkor den kan

förenas med budgetdisciplin och ansvarsutkrävande.

Flerfaldiga kombinationsmojligheter

Förutom av valet mellan dessa organiseringsaltema-

tiv tankefigurer formas förvaltningen utifrån överväganden det

om

offentliga åtagandets omfattning offentligt privat, om val av

-

huvudman statligt kommunalt och av verksamhetsfonn

myndighet stiftelse bolag. Dessa val kan knappas ses isolerade - från varandra. En illustration till dessa beroendeförhållanden är en, ännu hypotetisk men inte helt osannolik, framtida situation där självstyrande regioner i landstingskommunal form får ansvaret för

samordning av de offentliga resurserna i regionerna. En slutsats för

statens del bör i en sådan situation rimligen bli att det inte är me-

ningsfullt att dubblera samordningsñuildionen läns-

genom

styrelserna, utan snarare starkt hävda de specifika statliga sek-

torsintressena på olika områden. En sådan roll för staten torde då

kanske bäst uppfyllas i en sektorindelad organisation i varierande

geografier, vilket skulle innebära en ganska drastisk strukturförändring i förhållande till dagens samordnade länsförvaltning.

Slutsatser för utövande av organiseringsmakten

Strukturförändringar bör ñillföljas

Den renodling som skett genom bolagisering av affärsverksamhet å sidan, och myndighetsutövning i form rättskipning å den ena av andra, verksamhetsanpassning i och som innebär en organisatorisk förhållande till olika statliga funktioner, bör fullföljas, men den bör som hittills koncentreras till tydligt urskiljbara funktioner där gränsdragning mot annat är möjlig och meningsfull. Bolagen och domstolarna har en egenskap som är gemensam i deras förhållande till statsmaktema däri att de lever med en hög grad av autonomi, vilar på helt skilda i båda fallen välgrundade som men argument.

I anslutning till den iakttagelsen bör frågan ställas om det utöver

affärsverksamhet och råttskipning finns någon ytterligare statlig funktion skulle lämpa sig väl för sådan autonom ställsom en mer ning. En kandidat kimde tänkas anmäla sig för ett sådant grepp är som

universiteten och högskolorna funktionen kimskapsförsörjning.

Den relativa autonomi som högskolan redan har i sin verksamhet

låter sig väl förenas med en självständigare juridiskt/administrativ ställning vid sidan av den politiskt styrda statsförvaltningen. De många omvärldskontakterna och de enskilda högskolornas behov av

uthålliga och tydliga samarbetsavtal med olika intressenter talar till förmån för att de bör få uppträda i egen rättskapacitet. Det offentli-

finansiella åtagandet för den högre utbildningen och forskningen

ga

kan ta sig uttryck i avtalsbunden uppdragsstyrning. Det är naturligtvis fullt möjligt att tänka sig att även vissa andra delfunktioner skulle kunna avskiljas från statsförvaltningen. Lagreglerade obligatoriska försäkringar gällande t.ex. skördeskador,

lönebortfall vid konkurser, arbetsskador, m.m. skulle kunna överlämnas till försäkringsbranschen på liknande sätt som redan sker med den obligatoriska trañkförsäkringen. Partsgemensamma institutioner på arbetsmarknaden kunde tänkas ta över reglering och

tillsyn på arbetsmiljöområdet, m.m. Medborgarkonton kan ersätta i

vart fall delar av de transfereringssystem som gäller omfördelning över livscykeln. Vouchersystem av olika slag t.ex. bamomsorgs-

peng, skolpeng, universitetspeng kan tänkas ersätta offentlig tjäns-

teproduktion med privat på ett sätt som påminner t.ex. dagens om färdtjänstlegitimation. Om det emellertid, som i direktiven till Förvalmingspolitiska kommissionen, förutsätts att de statliga åtagandena är i stort sett desamma som idag, är det svårare att urskilja funktioner kan som renodlas på samma konsekventa sätt affärsverksamhet och som

rättskipning. Samhällsstyrning, myndighetsutövning och skatteñ-

nansierad tjänsteproduktion hänger ofta integrerade samman som delar i olika verksamheter. Kulturmiljövård kan ett exempel som

bland många illustrera att uppdelning är svår att göra. Samma

en

knappa sakkunskap bör där kunna användas for att bevaka riksintressen i den fysiska planeringen, besluta bidrag till antikvariskt

om

byggnadsunderhåll, kartera fornminnen och unika kulturmiljöer,

ge råd i skötsel- och underhållsfrågor och praktiskt genomföra restaureiingar och utgrävningar. Ingen uppgifterna lämpar sig särskilt av

väl för marknadsstyrning.

Det är naturligtvis också så att valet av organisationslösningar kan ha väsentliga effekter vid sidan av det som här avhandlats, t.ex. när

det gäller makttörskjutningar eller ekonomiska fördelningseffekter.

Den som menar att organisation har betydelse bör naturligtvis också erkänna betydelsen sådana effekter. Valet organisationslösav av ning är sällan värdeneutralt.

Statsmakterna bör betona helhet

Riksdagen och regeringen har som huvudprincip valt att organisera

sina kanslier efter indelning i politikområden vilket ter sig naturen ligt. Det är i själva verket svårt att tänka sig att någon huamian

vudprincip skulle kunna fungera. Dock bör man inte nöja sig med

att konstatera att allt därmed står väl till.

En områdesindelning, vilken som helst, innebär att vissa samband

betonas på bekostnad av andra. Det är därför inte egalt hur riksdagen väljer att organisera sig i utskott, hur statsminister fördelar en ärenden på sina ministrar eller hur ett departement delas i saken-

heter. Revirbevakning och suboptimering är välkända fenomen ock-

så på statsmaktsnivå. Ett sätt att hantera problemen är att göra områdena så vida som möjligt utan att de områdesintema sambanden går förlorade. Den

strategin valdes i det utrednings- och beredningsarbete föregick

som

den nya indelningen av statsbudgeten i 27 utgiñsområden att jämföra med tidigare ca 600 anslag. Om riksdagen är beredd att också se över sin utskottsindelning torde det vara möjligt att göra viss

en

ytterligare bantning antalet utgiñsområden. Erfarenheterna från av den första budgetberedningen i den ordningen får då bli väglenya dande for eventuella förändringar. Ett annat sätt är att i organisationen stärka de krafter som representerar helhet och överblick. I riksdagens budgetberedning har Finansutskottet fått starkare en ställning än tidigare genom utformningen procedurreglema i av beredningsprocessen. Ett sätt att än starkare betona de sammanhållande funktionerna kan vara att befria Finans- och Konstitutionsutskotten från deras beredningsansvar för utgiitsområden och i stället låta dem koncentrera sig på sina särskilda övergripande funktioner. Vad gäller regeringen och dess kansli är det angeläget att kraftfullt stärka den "koncemstyrande rollen.

5 FÖRVALTNINGSPOLITISK KRAVBILD

5.1 Principiellt

Staten är politiskt styrd och dess verksamhet skall bedrivas rättssäkert och effektivt. Är målkonflikter mellan dessa krav oundvikliga eller finns det som samtidigt tillfredsställer kraven på demogrepp krati, rättssäkerhet och effektivitet

Behov av tydlighet

Ett skulle kunna att sträva efter så stor tydlighet som grepp vara möjligt; i fördelningen uppgifter och ansvar mellan parlamentaav riska nivåer, mellan privat och offentligt, mellan myndigheter och bolag, mellan styrelser och verkschefer, mellan föreskrifter och rådgivande information, etc. Att verkligheten är vrång och emellanåt upphov till eller förutsätter otydlighet bör inte nödvändigtvis ger

principiellt nonnbildande. Ett större mått av tydlighet står inte

vara

heller i konflikt med ett önskemål om mer gränsöverskridande sam-

arbete. När avtalsslutande parter vet de har varandra främjas

var for det mesta ett konstruktivt samarbete.

stabilitet Behov av En iakttagelse gör sig påmind är behovet av att utveckla annan som och förstärka de stabilitetsskapande funktioner som staten har att fylla i samhället. Dit hör att upprätthålla stabila spelregler for andra samhällsaktörer och att underhålla ett väl fungerande rättsväsen. Men dit hör också mycket annat, t.ex. nationellt sammanhållna som strategier i samspelet med EU:s institutioner, program for ekologiskt hållbar utveckling, forutsebara socialforsäkringssystem, etc. Eftersom stabilitet inte bör förväxlas med rigiditet och omgivningsförutsättningarna ständigt tycks ändras i allt snabbare tempo finns även med denna grundsyn behov av flexibelt fungerande üirvaltningsmyndigheter. Men bland samhällsaktörerna är det bara staten kan förpliktad att svara för som anses vara den grundläggande stabilitet behövs för samhällens fortbesom stånd.

5.2 Fortsatt renodling

En mognadsprocess En iakttagelse som kan göras efter en tillbakablick på statsförvaltningens utveckling är att de statliga åtagandena går igenom en sorts mognadsprocesser som återspeglas i förvaltningens struktur och organisation. Som pionjärinsats var det naturligt att bygga upp

arbetsmarknadsutbildningen i budgetstyrd myndighetsform, men i ett väl etablerat stadium övergå till eñerfrågestyrning och i nästa steg konkurrensutsättning i bolagsfonn. När de stora skolrefor-

merna genomförts kunde ansvaret för skolan överlämnas i sin helhet

till kommunerna. När miljöprövningar av olika slag övergår till att bli rutin i många verksamheter och miljölagstiñningen blir alltmer

heltäckande och soñstikerad kan det naturligt att miljöinses som

tressenas kollisioner med andra intressen på ett bredare sätt blir

föremål för rättskipning i domstol jfr. vattendornstolama funsom nits länge. När företeelser och det saknas allmänt accepterade och är nya ve-

dertagna normer för hur de bör hanteras, är det naturligt att frågorna tas om hand i en förvaltning där regeringen i sista hand fäller

avgörandet. När normer och standarder etablerats kan frågorna

länkas bort från det politiskt styrda systemet. Den renodling

som skett i förvaltningsstrukturen under 1990-talet kan därför ett ses som uttryck för att många verksamhetsgrenar helt enkelt varit att mogna tas om hand i en annan form än myndighetsfomien, och i vissa fall

av någon annan huvudman än staten.

Det är svårt att finna skäl att i de här avseendena vrida klockan tillbaka. Det är snarare så att staten skulle vinna i tydlighet om ren-

odlingen fullföljs genom en fortsatt aktiv strukturen verksarnhetsanpassning, och att de förvaltningspolitiska värdena de-

-

mokrati, rättssäkerhet, effektivitet därmed skulle främjas.

- Kriterier för bolagsbildningar presenteras i Statskontorets PM

l 996-05 l 5 Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, till

- , Förvaltningspolitiska kommissionen. Där ges också exempel på viss

verksamhet för närvarande drivs i myndighetsfonn är

som men som

renodlad affärsverksamhet och därför lämpligen borde tillhöra bo-

lagssfären.

Såvitt gäller rättskipning ersättning för myndighetsutövning i

som

förvaltningsmyndigheter bör erinras om att domstolarna har sin principiellt viktigaste funktion i frågor där ett enskilt intresse skall vägas mot allmänintresset och där en annars beslutande förvaltning-

smyndighet kan part i målet på ett sätt som inte är beslutsvara neutralt. Till frågan hör serviceaspekt betydelse också för rättsen som är av säkerheten, demokratin och effektiviteten. Om övergång till rätt-

skipning belastar den enskilde medborgaren eller samhället med

extra arbete och kostnader t.ex. krav på omfattande medvergenom kan juridiska ombud bör det vägas som en betydande nackdel i av

förändringen. En normalmodell med myndighetsbeslut i första in-

stans och överprövning i domstol förefaller i många typer av ärenden vara väl awägd.

Uppdelning av domstolar mindre meningsfull

än tidigare

Med en allt bredare tillämpning av principen om överprövning i domstol väcks frågan det längre är meningsfullt att dela upp

om domstolarna i allmänna domstolar och förvalmingsdomstolar.

Ajfärsverksformen onödig

Añärsverksformen har med tiden blivit obsolet. Det är svårt att se

att den längre behövs. Alternativen myndighet och bolag är båda

möjliga for affärsverksamhet drivs i monopol. Myndigheter kan som

avgiftsñnansieras och bolag kan kringgärdas med restriktioner av olika slag bestämmelser i bolagsordningen, vilka i princip

genom

kan gälla vad som helst, t.ex. tillämpning av offentlighetsprincipen.

Affärsverksfonnen medför ett visst administrativt krångel, om än inte särskilt betungande, för att komma runt en del problem som följer añärsverkens dubbelhet, t.ex. att de som delar av staten av inte är skyldiga att redovisa mervärdesskatt. Betraktade affärsdrivande koncerner har affärsverken att leva som

med vissa begränsningar kan hämmande for effektiviteten,

som vara däribland att de inte själva förfogar över rätten att besluta om dot-

terbolag. Ledningsansvaret är också otydligt genom uppdelningen

på regering och verksstyrelse.

Det bör således klar rekommendation att inte inrätta några vara en affärsverk, och efterhand aweclda de nuvarande. Vilken form nya bör väljas för olika verksamhetsgrenar får avgöras från fall till som fall. Det bör då uppmärksammas att den ekonomiska styrningen är

olika for myndigheter och bolag, inte minst när det gäller kapitalanskaffningen är väsentlig betydelse för de infrastrukturverk

som av det här handlar En emellanåt förbisedd fördel med bolag är att om. de kan ägna sig åt tjänsteexport utan konstitutionella begränsningar.

Uppenbara myndighetsuppgiñer, t.ex. luftfartsinspektionen hos Luftfartsverket och sjöfartsinspektionen hos Sjöfartsverket bör un-

der alla omständigheter behålla myndighetsfonnen. "Konglomeraten " kan upplösas Till frågan om renodling hör också att fördela uppgifter på olika

myndigheter, och gruppera myndigheter i utgiftsområden, på ett sätt

som stärker naturliga verksamhetssamband och underlättar resultatstyrning. I det utredningsarbete som föregick indelningen av statsbudgeten i utgiftsområden visade det sig i och för sig vara överras-

kande lätt att placera in myndigheterna i rätt utgiñsområde. De flesta har en verksamhet som är ämnesmässigt avgränsad. Några enstaka tidigare nämnda konglomerat utgör undantag. För dem bör en annorlunda uppgiñsfördelning övervägas. För länsstyrelser-

na, som har den mest blandade verksamheten av alla, måste emellertid en annan logik gälla så länge deras samordningsuppgiñer anses vara av väsentlig betydelse.

5.3 Resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och

kontroll

Fullfölj resultatsgørningen Ett resultat, vilket som helst, är som upplysning om hur verksamheten fungerar tämligen meningslöst om det inte ställs i relation till

något. En värdering av resultatet förutsätter jämförelser antingen med andra jämförbara verksamheter eller med tidigare uppnådda resultat. Resultatstyming förutsätter därför också kontinuitet.

Systemet med resultatstyming har inte varit i funktion särskilt länge, låt vara att det även tidigare har ställts upp mål för olika verksamheter. De institutionella förutsättningarna t.ex. myndighe-

ternas frihet att förfoga över sina resurser, rambudgeteringen i riks-

dagen har först nyligen legat klara. Under den period då resultatstymingen introducerats har den strukturella turbulensen varit särskilt omfattande, vilket inneburit att incitamenten för resultatorientering hos myndigheterna har varit svagare än de annars skulle

vara. Att de flesta myndigheter under sådana omständigheter mycket

seriöst arbetat med att utveckla sin verksamhet i syfte att få mer

för pengama istället för mer pengar, och har utvecklat mätmeto-

der och uppföljningssystem för detta, får anses vara en positiv indikation att systemet har en bärkrañ som är större än tidigare de-

cenniers försök till budgetmodemisering t.ex. programbudgete-

ringen.

Systemet är fortfarande svagt i vissa delar. Förbättringar behövs

såväl i regeringskansliets styrfunktion i myndigheternas återre-

som

dovisningar. Men med en prognos om ett något lugnare tempo i strukturförändringama framöver, där statsförvaltningen koncentrerats till sina kämuppgiñer, finns det skäl att hysa en viss optimism

om att systemet kommer att vara ett användbart instrument för regeringens styrning av statsförvaltningen. Bland ledande myn-

dighetsföreträdare är det också svårt att finna någon som vill återgå

till gammal resurs- och regelstyrning, även om den på sitt sätt var

bekvämare eftersom den fritog från ansvar för resultat och ekonomi.

I resultatstyrningen bör man mer än för närvarande skilja på resul-

tatkrav som myndigheterna i praktiken har möjlighet att uppfylla

med egna insatser, och därför kan ansvara för, och effektmål som kan nås endast med insatser från flera aktörer eller är beroende av externa faktorer. Polismyndighetema bör rimligen kunna ställas till ansvar om brottsutredningama blir färre eller sämre, men kan knap-

past ensamma lastas för att brottsligheten ökar.

För vissa verksamhetsutfall bär regeringen ett större ansvar än en-

skilda myndigheter. Det bör betonas att ansvarsfördelningen mellan

regeringen och myndigheterna har betydelse också för har utvärde-

ringen bör organiseras.

Genomtänkt totalsystem för revision Behov av juridisk och revisionell kontroll för att stävja fel i myndighetsutövningen eller ovarsamhet i medelshanteringen finns i statsförvaltningen oberoende av hur den styrs. Redovisningsrevision behövs för att säkerställa att den ekonomiska rapporteringen blir korrekt. Resultatstyrningen förutsätter därutöver utvärdering och

uppföljning av annat slag, med inriktning på produktivitet, effekti-

vitet och slutliga effekter av gjorda insatser.

Utvärdering, uppföljning och kontroll kräver resurser. Om statsför-

valtningen jämförs med näringslivet finns det i och för sig indikatio-

ner på att den internstatliga kontrollapparaten är relativt liten

åtminstone mätt i förhållande till de stora summor som omsätts om man också räknar transfereringama, men det går inte under nuvarande finansiella omständigheter att förutsätta att volymen kan öka dramatiskt. Resursema måste användas på ett genomtänkt sätt i

ett uppföljnings- och kontrollsystem som hänger ihop och som säk-

rar såväl effektivitet som rättssäkerhet och god etik, varvid följande komponenter skulle kunna beaktas:

Alla myndigheter:

Obligatorisk intern revision genom fast anställd personal eller -

upphandling av revisionstjänster smårnyndigheter i samarbete,

systemkontroll genom regeringens revisionsorgan Egen Verksamhetsuppföljning med resultatredovisning som kvali- -

tetssäkras av externa granskare t.ex. regeringens revisionsorgan

Vissa myndigheter:

Sektorsuppföljning enligt myndighetsinstruktioner ungefär som

- NUTEK för energiforsörjningen

Regeringens revisionsorgan: Systemkontroll enligt ovan - Kvalitetsgranskning av årsredovisningar enligt ovan och komplet- terande effektivitetsrevision av enskilda myndigheter

Fortlöpande extern kontroll och utvärdering av stora transfere-

rings- och bidragssystem

Riksdagens granskningsorgan: Etfektivitetsrevision -

Uppföljning av implementering av ny lagstiftning

- Biträde till EU:s revisionsrätt - Konstitutionell kontroll av regeringens arbete -

5.4 Myndigheternas regionindelningar

Blandad beslutsrätt

Rätten att fatta beslut om en myndighets indelning på regional och

lokal nivå får i princip anses tillkomma myndighetens ledning som en del av å ena sidan friheten att förfoga över resurserna och å and-

ra sidan ansvaret for att verksamheten bedrivs effektivt. Verksfor-

ordningens ordval är Myndigheten bestämmer sin organisation

17 §. Samtidigt skall verkschef verka för att myndigheten en genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet 7 §. I praktiken kan emellertid demia beslutsrätt vara kringskuren på många sätt. Riksdagens beslut krävs när lagstiñning på området direkt eller indirekt reglerar någon del organisationen

av som t.ex.

for försäkiingskassoma i socialforsäkringslagen eller när regionala organ har ställning som självständiga myndigheter t.ex. yrkesin-

spektionema, kronofogdemyndighetema, länsskattemyndighetema.

Regeringens beslut krävs om en myndighets organisatoriska indelning är reglerad i instruktionen.

Även myndighet beslutar själv torde det normalt forei de fall en komma underhandskontakter med det överordnade departementet. Det går däremot knappast att skönja någon medveten och samman-

hållande strategi i regeringskansliet hur indelningsfrågoma bör

om

hanteras. Ett intryck är att det departement som svarar för länsstyrelsefrågoma för närvarande Inrikesdepartementet i olika enskilda

fall pläderar för att länen av samordningsskäl bör vara den geogra-

ñska basen för indelningen, medan andra fackdepartement fäster

mindre avseende vid samordningsaspekten. Eftersom allt fler myndigheter finner länsindelningen allt mindre intressant för egen del och den allmänna och fullständigt entydiga trenden är större regio-

blir konsekvensen att samordningsintresset försvagas om inte

ner -

länsindelningen också ändras. De länssanunanläggningar som nu

planeras för Skåne och Västsverige bör följas av fler.

Regeringen lämplig beslutsnivå

Frågan myndigheternas lokala och regionala indelningar är i

om första hand effektivitet. Rättssäkerhetsaspekter och en fråga om demokratiaspekter är inte särskilt framträdande, även om lokalise-

ring arbetsplatser oña röner stort lokalt politiskt intresse av ar-

av

betsmarknads- och regionalpolitiska skäl. Den lämpligaste beslutsnivân i indelningsärenden torde vara rege-

ringen statsförvaltningens koncemstyrelse. Det är där som det -

från effektivitetssynpunkt bästa kan vägas av mot

gemensamma enskilda myndigheters interna krav på effektiv organisation å den sidan och de folkvaldas intresse av maximal tilldelning av sysena

selsättningstillfallen till den orten eller regionen å den andra.

egna Men det förutsätter samtidigt en genomtänkt strategisk hållning i frågorna från regeringens sida. En sådan strategi saknas for närvarande. I näraliggande fråga utlokalisering av statlig verksamen om

het, för att t.ex. mildra följderna planerade regementsnedlägg-

av

ningar, borde också ställas krav på motsvarande strategiskt tänkan-

de.

5.5 Gränsöverskridande arbetsformer

Mångfaldi ga kontakter

Internationalisering och avreglering har gjort Sverige till ett mer öppet och mindre styrbart samhälle än tidigare. Mängden beroendeförhållanden mellan samhällets olika aktörer och verksamhetsgrenar ökar. Regeringen och riksdagen måste i många situationer anses aktörer bland andra aktörer snarare än det monolitiska vara

maktcentrum varifrån order utgår och som samhället inrättar sig

efter. För statsförvaltningen mångfaldigas kontaktpunktema och

transaktionskostnadema ökar. Det framstår samtidigt som helt nödvändigt att arbeta gränsöverskridande i både fasta och tillfälliga konstellationer. Decentralisering har använts som strategi för att göra situationen

mer hanterlig. Men decentraliseringen har emellanåt varit halvhjär-

tad och otydlig, vilket kommer till uttryck i alltför allmänt fonnulerade önskemål i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev där myndigheter ibland tillhålls att beakta andra verksamheters krav eller sträva etter samarbete. I länsstyrelseinstruktionen finns bestämmelser som anger att länsstyrelserna skall samordna den statliga verksamheten i länen, men i många fall saknas underbyggande

stöd i lagstiftning eller i form av dispositionsrätt över ekonomiska

medel som skulle kunna ge samordningsuppgiñen substans. Om decentralisering inte förenas med delegerad makt så är det rimligen bättre att behålla beslutsñmlctionema centralt. Under alla omständigheter är det viktigt att göra det tydligt var beslutsrätten ñnns.

Tydligare mandat behövs

Informella nätverk har naturligtvis sina värden och bör uppmuntras. Det är oña viktigt för olika aktörer att helt enkelt känna till var-

andra och varandras aktiviteter. Men sådana kontakter kräver inga åtgärder från statsmaktemas sida. I en gränsöverskridande förvaltning som syñar till att nå gemensamma produktionsmål krävs mera. Myndigheternas verksamhetsmandat behöver utformas på ett tydli-

gare sätt samtidigt som det behövs institutionaliserade former för

samarbete mellan myndigheter. Det saknas i staten motsvarigheter

till kommunernas kommunalförbund eller näringslivets civilrättsligt

bindande avtal och det är svårt för myndigheterna att sig samarbetsförplilctelser som gäller deras egentliga verksamhet utan stöd i lag eller godkännande av regeringen i varje särskilt fall.

Administrativt samarbete är lättare.

Som nämnare utvecklas i en särskild PM till Förvaltningspolitiska

kommissionen, Förvaltningsstrukturer fvra fallstudier, bör ett

-

regelverk utvecklas också för hybridmyndigheter över huvudman-

naskapsgränser.

5.6 Förvaltningspolitik för europanivån

Byråkratin hämmar

Alla förefaller vara överens om att en utvidgning av den Europeiska Unionen kräver förändringar unionens institutioner och av en del av

av dess åtaganden framförallt jordbrukssubventionema. Många av

de frågor väcks rör EU:s beslutsformer och är av grundläggansom de konstitutionell natur. Sverige har som andra medlemmar skäl att

hålla sig med utmejslade uppfattningar i dessa frågor.

Men även i vardagliga förvalmingsfrågor borde Sverige vara mera väsentligt mer pådrivande än för närvarande. Den administrativa

ineffektiviteten inom EU-kommissionen hämmar möjligheterna att uppfylla målen med europasamarbetet, vilket är den viktigaste kriti-

ken. Att svenska statstjänstemän är kritiska mot hur EU-byråkratin fun-

gerar framgick bl.a. i en studie som Statskontoret genomförde för

EU-96-kommitténs räkning. Mötesorganisation och beslutsförfaranden kritiserades särskilt. Statskontoret konstaterade att även om många de faktorer som påverkar effektiviteten i administrationen av

på nations- eller unionsnivâ styrs av de grundläggande fördragen,

bör inte underskatta de effektivitetshöjningar ändå kan man som åstadkommas inom respektive institution. Det kan gälla intern orga-

nisation, ledarskap och styrning samt handläggningsfonner och

andra rutiner.

För att riksdag och regering skall kunna skapa sig ett klart förhåll-

ningssätt till arbetsprocesser och strukturer inom EU och forma och driva politik för förbättringar bör kunskaper och synpunkter en begäras in och sammanställas.

Ett arbete med regelförenldingar, decentralisering och serviceför-

bättringar liknande det början till förvaltningspolitiken i som var nivå.

Sverige skulle behöva upprepas på europeisk

5.7 Konstitutionell klarhet

Grundlagarna utmanade

EU-inträdet förutsatte en grundlagsändring och ytterligare en förutskickas som en nödvändig förutsättning för ett eventuellt deltagande i EMU. Den förändring av lagprövningspraxis som följt av EU-

inträdet konvenoch av svensk anslutning till andra internationella tioner har däremot inte blivit föremål för någon principiell konstitu-

tionell genomlysning, med avseende på t.ex. lagrådets uppgifter och ställning eller ett eventuellt behov av en svensk författningsdomstol.

En särskild kommitté har nyligen lämnat förslag hur den kom-

om munala skatteutjärnningen bör regleras i regeringsformen. En eventuellt ny planeringsroll för landstingen som kan innebära

inskränkningar i primärkommunemas självständighet, och som då

får betydelse också för hur beskattningsrätten i praktiken skall utövas på olika nivåer, bör rimligen prövas mot grundsynen i regeringsformen att det svenska demokratiska systemet är ett tvånivåsystem. Frågan om ministerstyre är fortfarande inte helt utagerad ämne som för kontroverser och ger fortfarande motstridiga praktiska konsekvenser.

Riksdagens revisionsuppgifter och riksdagens revisorers ställning är

för närvarande föremål för en särskild utredning. Vissa demokratiska institutionella är föremål för dearrangemang

batt, utredningsförslag och förändring personvalsystem, folk-

omröstningsinstitut, direktval till kommundelsnärnnder. Utvecklingen på informationsteknikens område utmanar kontinuer-

ligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefri-

hetsgrundlagen. Praxisförslçjutningar och instabilitet Vid sidan av de många förvaltningspolitiskt intressanta grund-

lagsfrågorna utreds och diskuteras nu också vissa fri- och rättighetsfrågor som rör förenings- och infonnationsfriheten barnpornografi, nynazism, MC-klubbar. I åtminstone något aktu-

ellt fall gällande uniformsförbud har domstol använt sig av sin

lagprövningsrätt och lämnat ett åtal oprövat med hänvisning till att

det lagrum som åklagaren hänvisade till stod i strid med bestämmel-

se i gmndlag. En svala gör ingen sommar, men ett mer frekvent utnyttjande av den lagprövningsrätt som domstolar och myndigheter faktiskt redan har skulle onekligen innebära praxisförskjuming

en som inte stämmer med föreställningarna vid regeringsfoimens tillblivelse.

Det är svårt att befria sig från intrycket att grundlagama under se-

nare tid blivit föremål för ett lappande och lagande innefattande även mandatperiodemas längd och riksdagens arbetsformer som

antyder en viss instabilitet i detta fundamentala regelverk har som

som egentligt syfte att vara den stabila grunden för Samhällsorganisationen. De ständiga förändringarna och ifrågasättandena skulle sammantaget kunna motivera en ny bred grundlagsberedning.

23e

i statsförvaltningen

tid omprövningens

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvaltningsstruktur, bilaga 1

1 Inledning

Från slutet av 1950-talet gick statsförvaltningen i period en av tillväxt varade ungefär 20 år. I slutet 1970-talet vände utsom av vecklingen i samband med att en kritik växte fram mot tilltagande en byråkratisering. Därefter följde omkring 1980 den lilla statsñnansiella krisen, som dock inte ledde till några större omprövningar. När den långa högkonjunkturen började, försvann omvandlingstrycket. Större delen 1980-talet kan därför kännetecknas av som en tid av förberedelser inför de omprövningar 1990-1991 kimde som förutses till följd av att Sverige stod inför ekonomisk kris och en växande underskott i statsbudgeten. Omvälvande strukturförändringar har därefter beslutats under l990-talet. Regeringens ansvar för att den statliga förvaltningen är ändamålsenligt organiserad framgår direkt regeringsfonnen. Från mitten av av 1980-talet har i dessa frågor också riksdagens markerats ansvar som huvudman för den statliga verksamheten.1 Huvuddragen i strukturförändringama under den senaste tjugoårsperioden, som de kommer till uttryck i riksdagens och regeringens beslut, beskrivs i Statskontorets rapporter OST 199425 och Staten i omvandling 1996: 15. De kompletteringar här skall lämnas syftar till att som ge en fylligare bild av bakgrund och motiv till statsmaktemas ställningstaganden. Beslut om strukturförändringar redovisas i de nämnda båda rapporterna.

2 Vändpunkter

Byråkratikritiken

Fram till början av 1980-talet, så länge det fanns gott om pengar, rådde i stort sett politisk enighet utbyggnaden välfärdsstaten. om av De första tecknen på problem i den offentliga sektorn visade sig under senare delen av 1970-talet i kritik mot samhällets tilltaen gande byrålcratisering. Bakgrunden var den omfattande regelstyrning, som välfärdsstaten hade ansetts kräva för att kunna erbjuda så långt möjligt likvärdiga villkor för Q människor i beh landet. Den teknik med k ramlagstiñxiing hade börjat tillämpas föruts som satte, eller fick i varje fall till följd, att stor del arbetet med att en av utforma reglerna lades på verkställighetsnivån, där centrahnyndig-

Prop 1986/87:99 s 21: "Förändringar av förvaltningsstrukturen är ett utomordentligt centralt styrmedel för riksdagen." 1993/94:FiU10 s 67 och FiU20 125 s

heterna bemyndigades att fylla ut vaga lagregler med tillämpningsföreskrifter. Under statsförvaltningens expansiva epok, fram till 1970-talets senare del, var det i hög grad hos de stora centrala sektonnyndighetema den nödvändiga kompetensen fanns för att som

driva utvecklingen. Ramlagstiñningen bidrog också till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till myndigheternas tillämpning.

Med tiden växte det fram kritik från näringsliv och kommuner mot i första hand de onödiga kostnader myndigheternas föreskrifter i som

många fall ansågs leda till. En kritik mer principiell natur från

av

kommunalt håll grundades på ett ifrågasättande av statliga myndig-

heters rätt att ge folkvalda organ föreskrifter om tillämpningen av de lagar som riksdagen beslutar. Den under 1970-talet växande kritiken mot byråkratin motiverade

ett fastare politiskt myndigheterna och ledde till regerings-

grepp om

förslag om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati.2 I sam-

manhanget fick decentraliseringsaspekter stort utrymme. Riksdagen ansåg att ett mer konkret åtgärdsprogram hade varit önskvärt men anslöt sig till förslagen om avbyråkratisering. Riksdagen fann det önskvärt att förenkla lagstiftningen, minska omfattningen av det statliga regelsystemet och begränsa användningen av ramlagstifcning. Debatten under 1970-talets senare del om behovet av regler och om utfonnningen av de regler som behövs rörde förhållanden inom hela statsförvaltningen. Mot den bakgrunden kan diskussionen om regel-

förenkling och regelreforrnering sägas väsentlig del av ur-

vara en

sprunget till de generella riktlinjer som har kommit att kallas förvaltningspolitilö.

Vid sidan kritiken mot den svåröverskådliga byråkratin fanns av också en mer principiell invändning mot den starka ställning som de

centrala statliga myndigheterna hade fått. Från demokratisynpunkt

kunde det anses mindre tillfredsställande att kontakterna mellan

riksdag, regering och kommuner i så hög grad skedde via centrala myndigheter. hand gjorde det nöd-

Det var synpunkter som i första

vändigt att klargöra hur självständiga myndigheterna är och hur regeringen kan styra dem. Arbetet med att lägga den principiella grunden för ställningstaganden i de frågorna påbörjades av Förvaltningsutredningen och fullföljdes av Verksledningskommittén.

2 Prop 1978/79:1 ll

Snävare ekonomiska förutsättningar

En faktor av på sikt ännu större betydelse än styrningsfrågoma för den offentliga sektorns utveckling var att de ekonomiska förutsättningarna hade ändrats. Sektom krmde inte dittills varit fallet som räkna med att få nya resurser. En amian anledning att strama upp

den politiska styrningen var bristande följsamhet i budgetpolitiken. Regeringen hade under många år begärt att få -förslag från myndigheterna till omprövningar och besparingar alternativ till de

som

generella nedskärningar osthyveln måste tillämpas.

- - som annars

Men dessa vädjanden gav inte några påtagliga resultat. Det

var nor-

malt mer tilltalande för myndigheterna att föreslå kvalitetshöjande

snarare än kostnadssånkande åtgärder, vilket var ett problem för den ekonomiska politiken i en tid av stora underskott i statsbudgeten.

Dålig kontroll över utgifterna förklaringama till de

var en av svaga

statsñnanserna.3

Förvaltningsutredningen tillsattes 1976 med uppgift att söka förbättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser; uppdraget omfattade inte bolag och affårsverk. I kommit-

téns huvudbetänkande4 var fömyelse genom omprövning den rekommendation som gavs för att anpassa den offentliga sektorn till

de nya förutsättningama. Regeringen initierade ett översynsarbete i

linje med utredningens förslag. Ett par beslut om organisationsförändringar fattades omkring 1980

som kan betecknas stnrkturella omprövningar och trendbrott i som

de stora centrala myndigheternas utveckling. Ändrade uppgifter med

inriktning mot decentralisering och minskad statlig detaljreglering

låg till grund för omorganisationen av först Socialstyrelsen och

därefter Skolöverstyrelsen. Besluten innebar att regeringen tog ett

mer aktivt ansvar för förändringsarbetet i myndigheterna och sig-

nalerade en förändring av centralmyndighetemas ställning dri-

som vande krañer bakom reformer och utvecklingsarbete. Omorganisationema fick till följd att att personalen i båda myndigheterna kunde minskas med en tredjedel. De tre första åren av 1980-talet rådde viss enighet farorna med om det växande underskottet i statsbudgeten och om behovet att ompröva, effektivisera och spara. Samtidigt fanns en osäkerhet de om

grundläggande ekonomiska förutsättningarna. Den första frnanspla-

nen efter valet 1982 präglades av en pessimistisk syn på den eko-

3 Prop 1982/832150Bilaga 1 4Förnyelse genom omprövning SOU 1979:61

nomiska utvecklingen. Den hade enligt ñnansplanen varit sämre än det s k katastrofaltemativet i 1980 års Långtidsutredning, där underskottet i statsbudgeten sågs som ett av tecknen på strukturella obalanser i ekonomin. Regeringen skulle emellertid också verka för balanserad tillväxt den offentliga sektorn och riva upp vissa en av besparingsbeslut. Mot den bakgrunden kunde förutsättningarna för den offentliga sektorns utveckling uppfattas som otydliga, vilket sannolikt bidrog till att förändringsarbetet inom staten under 1980talet kom att präglas av förvaltningsintema frågor. När konjunkturen vände uppåt efter 1985 och budgetunderskottet började sjunka minskade intresset för att göra direkta ingrepp i form större organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningav Kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetet med att en. effektivisera den statliga verksamheten var därefter svag under stördelen l980-talet. Först från 1994 kan en obetydlig minskning re av

statens konsumtionsutgifter registreras.5

av Demokratisk styrning Ett halvår innan Förvaltningsutredningen hösten 1979 lämnade sitt huvudbetänkande ñck den tilläggsdirektiv att analysera problem i relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter. Detta uppdrag kom till på initiativ riksdagen, som ville ha en av beskrivning och analys av de allmänna principerna för den statliga

förvaltningens organisation.6 Kommittén inriktade sig på frågan om

förvaltningens demokratiska styrning och styrbarhet. I sitt slutbetänkande pekade kommittén ut tre olika vägar för att stärka den

demokratiska styrningen.7 Det kan ske genom

att återföra beslutskompetens till den politiska sfären och stärka dess styrkompetens

att öka det politiska inslaget i förvaltningsmyndighetemas led- ningsorgan eller genom

att vidga samhällskontrollen underifrån genom kommunalisering eller ett ökat inslag av marknadsstyrning.

5 Statskontoret 1996:15 88 s 6 KU 1977/78:38 7 Politisk styrning administrativ självständighet SOU 1983:39

Dessa frågeställningar har därefter varit centrala inslag i statsmak-

ternas ställningstaganden till förändringar i statsförvaltningen. När intresset för besparingar minskade, kom utvecklingsarbetet i stats-

förvaltningen under resten av 1980-talet att inriktas på att effektivi-

sera den politiska styrningen av myndighetema. Kommunerna har successivt fått ökad frihet att disponera statsbidrag och staten har överlämnat huvudmannaskapet för skolan. Añärsverksformen har omprövats sedan den statliga añärsverksamheten under 1980-talet

blivit alltmer marknadsstyrd och börjat frigöras från statsbudgeten.

3 Den förvaltningspolitiska perioden

Förnyelseprogrammet Bakom Civildepartementets inrättande 1983 som den offentliga sektorns departement låg ett krav på åtgärder för att åstadkomma en aktivare politisk styrning. Utgångspunkten var att

en stark offentlig sektor är nödvändig för välfärdens utveckling. Förvaltningsapparaten har emellertid samtidigt blivit svåröverskåd-

lig och i vissa avseenden an0nym.8

Den beskrivning av problemen i den offentliga sektorn som lades till

grund för fömyelsearbetet tog framför allt sikte på serviceaspekter och kontakterna mellan enskilda och myndigheter. Ökad decentrali-

sering till myndigheterna var en naturlig konsekvens av uppmärksamheten på serviceaspektema i förvaltningens verksamhet. Fömy-

elsearbetet ñck den kombinerade målsättningen att både styra mer och styra mindre. Våren 1985 lämnade regeringen en skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse, i vilken för första gången ett politiskt ställningstagande redovisades till ett samlat program för den offent-

liga sektorns omvandling och utveckling Denna

förvaltningspolitik beskrevs med uttalanden om utgångspunkter för och inriktning av förändringarna inom statsförvaltningen. En utgångspunkt var att en effektivering av den offentliga sektorn är viktig bl för att undvika en privatisering av viktiga samhälleliga a verksamheter. Programmet skulle följas upp med förslag och be-

8 Prop 1982/832100Bilaga 2 9 Skr 1984/851202

slut. Riktlinjerna i skrivelsen kan sammanfattningsvis formuleras i följande nyckelord:

Service och valfrihet -

Medborgaren i centrum

- Brukannedverkan, demokratisering - Omprövning, decentralisering - Decentralisering - Aktivare styrning - Färre och enklare regler - Avsektorisering. -

Förutsättningar och riktlinjer för den statliga personalpolitiken be-

handlades i skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse och därefter i särskild 10

en proposition. Utgångspunkterna var att den statliga personalpolitiken i större utsträckning bör vara ett instrument i fomyelsen av den statliga verksamheten och att arbetsgivarfunktio-

nema hos myndigheterna skall stärkas så att de kan ta fullt ansvar

for verksamheten och alla dess kostnader. Den enhetliga regeringsstyrda personalpolitiken verksamhetsanpassad.

ersattes av en

Principer för ansvarsfördelning

Under 1980-talets senare del skaffade sig regeringen successivt

bättre förutsättningar att styra myndigheterna och förändringsarbe-

tet. Det skedde i huvudsak på två sätt. Det gick ut på att tydliena

gare fördela ansvar och befogenheter mellan olika förvaltningsnivå-

er:

I det s k verksledningsbeslutet 1987 berördes organisations- och stmkturfrågor på ett principiellt plan och med innebörden att myndigheterna skulle få större, om än inte fullständig frihet, att forma sin egen inre organisation inom givna I fråga be-

resursramar. om

slutsfördelningen mellan riksdagen och regeringen bestämdes riksdagens roll vara att besluta förvaltningens struktur. Dit hör frå-

om gor om huvudmarmaskap, verksarnhetsforrner och finansiering samt

ansvars- och uppgiñsfördelning mellan myndigheter. I fråga om myndigheternas ledningsfunktioner det kommitténs

var förslag att en myndighet antingen skulle ledas enrådig verksav en

chef eller styrelse med fullständigt För att det skall stå

av en ansvar.

fullt klart att det är regeringen är verksstyrelsemas uppdragsgi-

som

vare avvisade kommittén tanken på intresseforeträdare i styrelserna,

° Prop 1984/852219, AU l985/86:6, rskr 48

med undantag för främst arbetsmarknadsområdet. Med hänvisning enlighet

till behovet av medborgerlig insyn blev riksdagens beslut i

med regeringens förslag fortsatt kompromiss i förhållande till en

principen fullt ansvariga verkschefer. Normalt skulle statliga

om myndigheter ha lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. en

Frågan intresserepresentation i verksstyrelserna kom upp till

om riksdagsbeslut först efter regeringsskiftet 1991.

Ekonomisk styrning

Den andra åtgärder för att få ut bättre resultat av myngruppen av digheterna var inriktad på ekonomisk styrning: Den löpande ekonomiska styrningen ändrades genom utvecklingen resultatstyrning, budgetprocess med långsiktiga rambeslut av en ny och fördjupad prövning av både verksamhet och transfereringar. Syftet var att åstadkomma en effektiv politisk styrning och samtidigt myndigheterna ett tydligt för verksamheten. I systemet ge ansvar

med resultatstyrning ligger att myndigheterna inom givna ramar får välja vilka medel som skall användas för att nå önskade resultat och att det följs upp att avsedda mätbara resultat uppnås.

Redan innan fömyelseprogrammet redovisades kom det inom af-

farsverkssektom igång utveckling av den ekonomiska styrningen,

en därför inte ut att ha ett direkt samband med förvaltningsposom ser

litiska riktlinjer. De stora affärsverken fick stegvis under 1980-talet ökad ekonomisk självständighet att riksdagen och regeringen

genom delegerade befogenheter att a ta upp lån på kreditmarknaden. Investeringarna frigjordes från statsbudgeten och affärsverken fick generella för sin verksamhet ersatte den tidigare mer ramar som

direkta politiska styrningen. 1987 fastställdes generella riktlinjer för affärsverkens styrning i syfte att förhållandena till vad som

anpassa

gäller i näringslivet.

Den här utvecklingen mot marknadsstyrning var tydligast inom kommunikationsverkens område. Tillämpningen inom transport-

sektorn den k kostnadsansvarsprincipen avsågs ge de principi-

av s ella förutsättningarna för att i ekonomiska termer bedöma trafikgre-

konkurrenseffektivitet. Delningen SJ syftade till att tydli-

namas av skilja mellan för infrastrukturen och det föregare statens ansvar tagsekonomiskt definierade driñansvaret. Affársverken fick möjlig-

heter att själva skaffa investeringskapital och så småningom också

att sätta priser t ex brevportot.

Utvecklingen i riktning mot en anpassning av de stora delarna av statens affärsverksamhet till marknadsmässiga villkor skedde under större delen decenniet. I verksledningspropositionen gjordes beav

dömningen att añärsverksfonnen skulle bestå under överskådlig 11 ökad ekonomisk tid. Mot den bakgrunden ktmde utvecklingen mot frihet för affärsverken knappast uppfattas som en stmkturförändring. Men det är denna utveckling steg för steg som kan sägas ha skapat förutsättningarna för de genomgripande omvandlingarna i den statliga affärsverksamheten efter 1990.

4 Omvandlingstryck och strukturlörändringar I verksledningsbeslutet ifrågasattes således inte añärsverksformen som sådan, inte heller den ofta monopolistiska marknadssituationen inom de områden där de stora añärsverken hade sina uppgifter. Tvärtom framhölls att regionalpolitiska och andra samhälleliga krav var skäl att behålla verksformen. De riktlinjer som angavs för fömyelsearbetet ñck genomslag i ändrade styrformer och i åtgärder för att förenkla regler och förbättra myndigheternas service. En omfattande försöksverksamhet bedrevs, främst inom ramen för det s k frikommunförsöket. Men det blev under 1980-talet inte några beslut om större strukturförändringar inom den förvaltningspolitiska ramen. Ett undantag var reformen av länsförvaltningen avsektorisering beslutades 1989 efter som en treårig försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län. Dessförinnan hade skatteförvaltningen avskilts från länsstyrelsen. Det vid sidan av länsreformen mest omfattande strukturbeslutet under 1980-talet torde vara delningen av SJ, som var ett led i 1988 års trañkpolitiska beslut. Inte förrän omvandlingstrycket skärptes tog strukturförändringama verklig fart. Det system för mål- och resultatstyming av den statliga verksamheten som utvecklades under senare delen av 1980-talet blev stöd och motiv för många de stmkturförändringar som har av genomförts efter 1990. Målsättningama med den mål- och resultatorienterade styrningen kan sammanfattas i orden omprövning och 12 e/Yektivitet. Det är framför allt det nya styrsystemets inriktning mot decentralisering som har ansetts ge nya möjligheter att effektivisera. Genom tydliga krav pä resultat och effektivt resursutnyttjande kan förutsättningar skapas för omprövningar och förändringar av statens åtaganden. Resultatstymingen avses omfatta statens hela verksamhet, dvs inte bara myndigheternas förvaltningsanslag utan även s k sakanslag samt övriga transfereringar, bolag och stiftel-

l Prop 1986/87199 n Prop 1993/942150 102 s

ser. 13 I sammanhanget påpekades riksdagen främst sig att sagt vara intresserad av

effekten utfall och måluppfyllelse myndigheternas verksamhet

av och mindre redovisningar av prestationer och produktivitet. av

Det förvaltningsinterna förändringsarbetet under 1980-talets senare

hälft kan ses som nödvändiga förberedelser till den explosion av

strukturforändringar har präglat tiden från hösten 1990. Omsom

vandlingstrycket hade varit svagt under den långa högkonjunlcturen

men återkom, när budgetunderskottet började stiga igen. Med växande budgetunderskott skärptes kraven på åtgärder för att minska

statens utgifter. Regeringen lade fram ett omfattande åtgärdsfor att stabilisera den svenska ekonomin och begränsa program de offentliga utgiñema. 14 De offentliga utgiñemas tillväxten av sänka skattetrycket. 15 Den andel av BNP måste minskas for att konkurrensutsatta sektorn måste få tillgång till en större del av ekonomins resurser för att kunna expandera och därmed lägga grunden 16 for framtida välstånd och välfärd.

Den långsiktiga budgetstrategi som började tillämpas sades innebära

övergång från generella utgiñsbegränsningar osthyveln till en - -

ett system med politiskt prioriterade besparingar Wtårtspaden.

Förändringsarbetets förankring i den ekonomiska politiken stärktes. En del av åtgärdsprogrammet tog sikte på att reducera den statliga administrationen med 10 % utan att resultaten av verksamheten forsämrades. Syftet med detta s k Administrationsprøgram var att

frigöra resurser från byråkratin for att bättre fullgöra de uppgifter den sektorn för. 17

som offentliga ansvarar

Inför den kris i den svenska ekonomin som började avteckna sig gav Administrationsprogrammet uttryck för skärpta krav på att effekti-

viseringsarbetet skall visa konkreta resultat. Från 1990 började

grundstrukturen i den statliga verksamheten ifrågasättas i och med

att regeringen gjorde vissa utalanden om behovet att renodla förvaltningsmyndighetemas uppgiñer, roller och finansiering. I det

13 Prop 1993/942150Bilaga l s 105 14"Krispaket I", Skr 1990/91:50 15 Prop 1990/912100Bilaga 1 4 s 15 Prop 1990/912150Bilaga Izl s 38 17 Prop 1990/911150 Bilaga Izl

mönster av förändringar i syfte att renodla statsförvaltningen som

därefter framträder under 1990-talet utgör affärsverksamheten och

rättskipningen de båda huvudområden som avgränsar förvaltning-

18 smyndighetemas kämverksamhet. I det följande redovisas bakgrund och motiv för dessa avgränsningar.

5 Affärsverksamheten

Regleringsekonomins nederlag Efter andra världskrigets regleringsekonomi gjordes 1956 -i samband med tillkomsten av allmänna prisregleringslagen en politisk -

omsvängning, när konkurrensen i stället för direkt prisreglering valdes som medel för att hålla tillbaka prisökningar. Under 1970-

talet började emellertid prisreglering åter användas som medel för den ekonomiska politiken. Också andra offentliga regleringar växte fram begränsade utrymmet för konkurrens; detsamma gjorde som den kraftiga tillväxten av den offentliga sektorn. Konkurrensbegränsningar kunde anses godtagna av statsmakterna genom som

särregleringar betraktades inte som skadliga enligt den då gällande

konkurrenslagstiñxiingen. Vidare fick de statliga subventionema till

företagen stor omfattning. I slutet av 1980-talets långa högkonjunktur började allvarliga svag-

hetstecken framträda i den svenska ekonomin och beträffande nä-

ringslivets konkurrensförmåga och produktivitetsutveckling. En

huvudförklaring till denna utveckling ansågs vara bristen på konkurrens inom stora delar samhällsekonomin. Närmare hälften av av sysselsättningen i varuproducerande branscher kunde hänföras till de skyddade sektorerna, främst livsmedels-, bygg- och bostads-

sektorema; transporttjänster var ett annat område med omfattande regleringar eller andra konkurrenshinder. Konkurrens-bevakningen,

som fram till 1988 bara riktats mot näringslivet, vidgades nu genom en ändring i instruktionen för Statens pris- och konkurrensverk SPK, tidigare Statens pris- och kartellnämnd till också hur att avse

offentliga regleringar påverkar pris- och konkurrensförhållanden.

En växande allmän insikt om konkurrensens betydelse för den eko-

nomiska tillväxten ledde till att s regeringen våren 1989 tillsatte en

kommitté för att se över konkurrenslagstiftningcn. I uppdraget ingick att föreslå åtgärder för att öka konkurrensen.

s Staten i omvandling Statskontoret 1996:15

Ett år därefter satte emellertid regeringen den nya prisregleringsla-

gen 1989:978 i tillämpning, vilket anmäldes till riksdagen i en proposition om vissa ekonomisk-politiska åtgärder. Vid behandling-

en av propositionen motsatte sig Finansutskottets borgerliga leda-

möter i en reservation att pris- och hyresstopp användes som ett stabiliseringspolitiskt medel. Riksdagen biföll reservationen, vilket innebar att prisreglering avvisades som medel för stabiliserings- 19 politik i gällande lagstiftning. Prisstoppspolitilçens ingrepp mot prisbildningsmekanismema är angrepp på marknadsekonomins kärna. Riksdagens beslut om att

begränsa användningen av prisreglering till krig och liknande kris-

situationer kan ses som en avgörande vändpunkt i synen på valet mellan konkurrens och politiska ingripanden för att påverka pris-

bildningen i den marknadsekonomi som Sverige sedan länge bekänt

sig till. Marknadsekonomins återkomst Bakgrunden till att prisreglering aktualiserades som en stabiliseringspolitisk åtgärd var att ekonomin våren 1990 var överhettad med ett starkt inflationstryck. Regeringen uttalade att den avsåg a

att i kompletteringspropositionen föreslå ytterligare åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft . Vidare framhölls att produktivite-

ten måste förbättras i både privat och offentlig sektor för att återställa ekonomisk balans:

Statsmakterna bör ange mål för produktiviteten i den offentliga

sektom. Målen bör kopplas samman med resurstilldelningen till de

statliga myndigheterna och med statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen har för avsikt att återkomma till denna fråga.

De uppgifter som omkring 1990 kom fram om den dåliga produkti-

vitetsutvecklingen inom både näringsliv och offentlig sektor och om industrins försämrade konkurrensförmåga bidrog till ökad insikt om behovet att få till stånd fungerande marknader med konkurrens av

som drivkraft för den ekonomiska tillväxten. Mot bakgrund av till-

växtproblemen i den svenska ekonomin togs frågan om utveckling statens affärsdrivande verksamhet upp i regeringens skrivelse om av åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de

oñentliga utgiñemazo Finansministern uttalade där att

9 Prop 1989/902114, FiU20, rskr 204 2°Skr 1990/91250

statlig verksamhet i framtiden skall ges den organisationsfonn som är effektivast för att skapa tillväxt och ett förbättrat resursutnyttjande.

Uttalandet signalerade kommande principiella beslut beträffande afärsverkens ställning. Den analys av förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i Sverige som kort därefter gjordes i

tillväxtprop0sitionen21 lade stor vikt vid strukturomvandling som

medel för ekonomisk tillväxt. Det konstaterades bl a att lagstiftning mot monopol och karteller är viktiga åtgärder för att skapa fungerande marknader med effektiv konkurrens och

att synen på den ekonomiska politiken delvis förändrats. Olika

typer av strukturåtgärder har kommit att få allt större betydelse i förhållande till traditionell ñnans- och penningpolitik. Det gäller a åtgärder som syftar till att skapa de betingelser och de spelregler som krävs för stabil och långsiktig ekonomisk tillväxt. en

Kraven på att utveckla effektivitet och konkurrensförmåga i den

statliga affärsverksamheten ledde till slutsatsen att de konkurrensutsatta affärsverken borde omvandlas till bolag. FFV hade vid årsskiftet 1990/91 blivit bolag och nu föreslogs bolagisering Vattenav fall och Domänverket, samtliga inom Näringsdepartementets ansvarsområde. Televerket skulle följa närmast därefter.

Den nya inriktning av näringspolitiken mot åtgärder för att förbättra

marknadens funktionssätt som presenterades i tillväxtpropositionen

bestod efter regeringsskiftet 1991. Statens uppgift angavs främst

vara att ange ramar för näringslivet och näringspolitikens att stärka marknadsekonomin. Det skulle ske genom att främja konkura

rensen. Den nya regeringen anknöt också till vad som tidigare sagts

i fråga om valet av verksamhetsfonn. Tanken att regleringar av priser och andra konkurrensförhållanden kan bidra till att lösa problem i sarnhällsekonomin har prövats och befunnits fungera dåligt. På det politiska planet har en mer allmänt

omfattad uppfattning åter etablerats att konkurrensen är gnmd-

en läggande drivkraft bakom tillväxten i en marknadsekonorni.

2 Prop 1990/ 91:87, Näringspolitik för tillväxt

Konkurrens för ekonomisk tillväxt

Under 1980-talet ändrades inriktningen av industripolitiken. Strävan att avveckla statliga subventioner och i stället främja verksamvar het kunde bedömas ha framtiden for sig. Benämningen som näringspolitik infördes som uttryck for en vidgad syn på vad industripolitiken omfattade och på sambandet med andra politikornrå-

den. Denna vidgade på den politik närmast riktades mot

syn som näringslivet kom till uttryck i att en särskild statsrådsgrupp bildades for samordning av uppgifter som rymdes inom begreppet näringspolitik i vidare mening. Dit hörde a kommunikationsväsendet och energiforsöijningen. Efter regeringsskiñet flyttades konkurrensfrågoma 1991-12-01 till Näringsdepartementet, där konkurrenspolitiken blev ett av näringspolitikens fem huvudornråden med avgörande betydelse for möjlig-

heterna stärka den svenska ekonomin.23 En skärpt konkurrens-

att och upphandlingslagstiftning beslutades, anpassad till EGs i vissa

avseenden väsentligt mer detaljerade regler. De nya konkurrens-

reglerna innebar övergång till förbudsprincipen från förhandlingen sprincipen, tydligare markering av statens ansvar för att reglerna en upprätthålls och uttalade intentioner att vidga tillämpningen av konkurrensreglema till även den offentliga sektorn. Inriktningen att avse att avreglera marknader och att öppna for konkurrens även inom var den offentliga sektorn, såväl inom den statliga affärsverksamheten inom den större kommunala sektorn. Bl a ändrades sociallagsom stiñningen för att klargöra att entreprenad skall vara tillåten i sådan

kommunal verksamhet som inte utgör myndighetsutövning25

Vändpunkter i synen på konkurrensen som marknadsekonomins motor är, sammanfattningsvis, de beslut riksdagen fattade som omkring 1990 om att

avvisa prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel

-

vidga konkurrensbevakningen till att omfatta offentliga reglering- ars effekter på pris- och konkurrensforhållandena

22 Industiidepartementet böt 1991 namn till Näringsdepartementet 23 Prop 1991/92:51 517 24 Prop 1992/93:56 resp 88 25 Prop 1992/93243, S0U9, rskr 105

skärpa konkurrens- och upphandlingslagstiñningen i syñe bl a att främja konkurrens även inom den offentliga sektorn

ge den statliga affärsverksamheten likartade konkurrensförutsätt- -

ningar som gäller för näringslivet.

Bakom de omprövningar av den statliga affärsverksamheten som

har skett under 1990-talet ligger således tanken att konkurrensen

kan användas som generell metod for att höja effektiviteten i privat

och offentlig näringsverksamhet och som medel för den ekonomiska politiken. För statsförvaltningens del har den kon-

ändrade synen på

kurrensens betydelse för effektiviteten i samhällsekonomin lett till ett allmänt uppbrott från en gammal organisationsstruktur i och med att större delen av aifärsverken blivit bolag. Denna omställning

handlar inte bara om att frigöra verksamheten från statsbudgeten

och marknadsorientera de gamla añärsverken utan också om att skapa fungerande marknader genom att ändra lagstiftningen och

finna nya fonner for myndighetstillsyn. Det är en lång omställnings-

process.

Motiv för val av verksamhetsform

Som aktör på en marknad har staten unika förutsättningar genom

möjligheten att dels med skatteintäkter förstärka sina finansiella resurser, dels genom lagstiftning bestämma spelreglerna. Två principiella skäl talar därför mot att staten som juridisk person bedriver konkurrensutsatt verksamhet: Det första har att göra med risken för korssubventionering mellan anslags- och intäktsñnansierad verksamhet, när konkurrensutsatt

verksamhet drivs i offentlig regi.26 För att undvika att det sker

måste de olika verksamhetsgrenama särredovisas. l praktiken kan

det vara svårt att få kravet uppfyllt, t ex beroende på att det saknas

incitament i organisationen att få fram relevant redovisning. I den analys som gjordes i tillväxtpropositionen av añärsverkens utveck-

lingsförutsättningar erinrade regeringen om att särskilt Näringsfrihetsombudsmannen NO har med skärpa hävdat att

affarsverkens konkurrensutsatta verksmhet bör särredovisas, helst i

aktiebolagsform.27

Givetvis finns motsvarande risk för att töretag, särskilt stora företag med en dominerande ställning på en marknad, tillgriper korssubventionering För att dumpa priser och slå ned konkurrens 27Prop 1990/91:87 s 130

När det blir fråga om att åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor för en affärsverksamhet som drivs i offentlig regi, sammanfaller därför den mest praktiska lösningen med den mest principiella, nämligen att renodla affärsverksamheten och avskilja den till en fristående organisation, som får leva på helt affärsmässiga villkor. Det andra skälet är av mer konstitutionell natur, nämligen att det kan uppstå målkonflilcter, när staten bedriver affärsmässig verksamhet i konkurrens med andra näringsidkare och samtidigt kan ange de generella spelreglerna för näringsverksamhet genom föreskrifter eller genom myndighetsutövning i form av ekonomiskt stöd till företag. Båda dessa skäl talar för att statens verksamhet renodlas så att den inte omfattar konkurrensutsatt affärsverksamhet. Vid sidan de principiella betänklighetema mot att driva affärsav verksamhet inom staten har effektivitetsskäl anförts för bolagisering. Regeringen menade i tillväxtpropositionen att aktiebolagsformen är idag den effektivaste företagsformen för att bedriva konkurrensutsatt verksamhet. Aktiebolagsformen ger också en direkt möjlighet till jämförelse mellan företag i samma bransch. Riktlinjer I 1990 års budgetproposition framhölls att de statliga förvaltningsmyndighetema hade fått många olika uppgifter och att verksamheten kommit att finansieras på olika sätt. För första gången gjordes generella uttalanden om behovet av att renodla de statliga myndigheternas verksamhet: Kombinationen av myndighetsutövning, myndighetsuppgiñer och marknadsorientering inom samma myndighet kan innebära risk för oklarheter och målkonflilçter Förutsättningarna för att renodla de statliga myndigheternas uppgifter, roller och finansiering bör övervägas. Sådan statlig konkurrensutsatt affärsverksamhet utanför affärsverkssektom som är av större omfattning bör bedrivas i bo-

lagsfonn.28

Året därpå preciserade regeringen s förändringsarbetets inriktning.

I högre grad än tidigare riktades uppmärksamheten mot möjligheten att utnyttja konkurrens som medel för att effektivisera den offentliga verksamheten. Den offentliga sektorn måste

28Prop l989/90zl00 Bilaga 2

utsättas för marknadsliknande förutsättningar. Det innebär att mer producent- och bestållarrelationer bör utvecklas. Entreprenader och

systematiskt ...729 upphandling bör prövas

I fråga konkurrensutsatt verksamhet togs nu också det stora om steget att vidga bolagiseringskravet till att omfatta añärsverkssektom. Följande riktlinjer har hañ utomordentligt stor betydelse for den senare utvecklingen:

Ren konkurrensutsatt verksamhet bör enligt regeringen inte bedri-

i myndighetsfonn. För sådan verksamhet bör bolagsformen

vas övervägas. Vid sådana överväganden bör alltid prövas om verksamheten bör bedrivas i statlig regi.

Riktlinjerna renodling och bolagisering av konkurrensutsatt om om

statlig verksamhet utvecklades således i budgetpropositionema åren

1990 1991. I tillväxtpropositionen var effektivitetsmotivet domine-

rande for frågan bolagisering de stora affarsverken. De ställom av

ningstaganden som görs där innebär ett allmänt uppbrott från en

gammal organisationsstruktur. Denna strukturforåndring tillgodoser

således två syften dels att renodla statens verksamhet, dels att

förbättra konkurrensforutsåttningama for den statliga affarsverksamheten.

Den regering b tillträdde hösten 1991 fortsatte på samma väg

som

med den skärpningen att staten normalt inte bör bedriva konkurrensutsatt verksamhet: Regeringen riktlinjer som syftade till

angav

att skilja mellan statens funktioner som styrande genom lagstiñning

och myndighetsutövning och som aktör på marknaden.

annan

Tyngdpunkten lades därigenom tydligare på den mer principiella renodlingsaspekten: Det är av stor vikt

att statens roll ägare är klart separerad från statens ansvar for som

och konkurrens sektor.30

regelverk inom en

Den regering s tillträdde 1994 har inte uttryckt någon avsikt

som

att ändra imiktning. Den politiska debatt som har förts i riksdagen om organisations- och strukturförändringar a om privatisering-

en, dvs sista steget i renodlingen av statens affärsverksamhet anty- -

29 Prop 1990/912100Bilaga 2 3° Prop 1992/931100 Bilaga l

der att det är främst i fråga om omfattningen av statens åtaganden som de politiska skiljaktighetema ñnns. De stora affarsverken har förvaltat infrastruktur som finansierats av staten. Ett huvudproblem i marknadsorienteringen av dessa affarsverk är att skilja mellan ansvaret att förvalta infrastrukturen och uppgiften att använda den för kommersiell verksamhet. En radikal strukturföråndring gjordes 1988 som led i trañkpolitiken. SJs verksamhet delades då i organisation för anläggningarna myndigheen ten Banverket och en del för trañkdriñen affarsverket SJ, tänkt - att arbeta på en konkurrensutsatt marknad med inriktning på bolagisering, när förutsättningar ñnns. På motsvarande sätt har Vattenfall delats. Infrastrukturen, dvs jämvägs- resp storkraftnäten som utgör naturliga monopol, betraktas som en fri tillgång som i princip skall stå öppen för kommersiella användare. Tillämpningen på telekommunikationsområdet av denna struktur är en fråga av principiell natur, som återstår för statsmakterna att avgöra.

6 Rättskipningen

Det historiska arvet

Traditionellt har i Sverige förvaltning och rättskipning båda betraktats verkställighetsfunlctioner, för vilka Kungl Maj:t hade som det högsta ansvaret. Yttringar av detta synsätt fanns kvar i organisationen av statsfunktionema i 1809 års regeringsform RF, som

kungen två röster i Högsta domstolen en rätt som i praktiken

gav inte utnyttjades; den kungliga domsrätt som utövades i Regeringsrätten, inrättad 1909, var enbart symbolisk såtillvida som besluten fattades i kungens namn. 1809 års RF påverkades maktdelningsläran som syftade till en av uppdelning statsmakten mellan oberoende funktioner. Den gamla av RF var en dualistisk författning med statsfunktionema delade mellan kungen och riksdagen. Med tiden ñck folkrepresentationen allt större inflytande och med parlamentarismens frarnväxt blev de grundläggande maktfördelningsreglema i RF obsoleta. 1974 års RF har sin grund i folksuveräniteten all offentlig makt utgår från folket parlamentarismen och rättsstaten -den offentli- ga makten utövas under lagama. I det parlamentariska system som hade växt fram fanns inte behov tidigare att i konsamma som av stitutionen bygga in balanserande motkrañer. Principema för ansvarsfördelningen mellan och organiseringen av statens funktioner var inte någon stor fråga.

I rättsstaten gäller grundsatsen om all maktutövnings lagbundenhet

gentemot alla offentliga organ, även riksdagen Här finns fröet till

konflikt mellan de två delvis oförenliga principerna om folksuveen ränitet och legalitet, vilket också framgår den diskussion som av

förts lagprövningsrätten. Rätten och skyldigheten att vid myn-

om dighetsutövning pröva om en föreskrift strider mot grundlag eller annan överordnad författning erkändes i förarbetena till RF som

gällande föredragande departementschefen menade att den

rätt, men

liksom hittills får ringa eller ingen betydelse32. Det visade sig

emellertid att den nya grundlagens strikta bestämmelser om norm-

givningsmakten ger väsentligt fler hållpunkter för utövandet av

lagprövning;33 även reglerna om grundläggande fri- och rättigheter

kan aktualisera nonnprövning. Lagprövningsbestämmelsen fördes in

ilagtexten 1979 RF 11:14.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvalt-

ningsmyndigheter

utvecklingen hittills

- I enlighet med gammal tradition i RF rättskipning och förvaltses

ning likartade funktioner. Rättsfrågor prövas självständigt både

som

förvaltningsmyndigheter och av de myndigheter som benämns

av

domstolar. Domstolama har dock starkare skyddad oberoende

en ställning än förvaltningsmyndighetema, som lyder under regeringen.

Denna lydnadsplikt och den politiska styrningen av förvaltningen

har varit centrala inslag i den förvaltningspolitiska diskussionen under 1980-talet. Det har under längre tid pågått en utveckling som innebär att dom-

stolarna har tagit över uppgifter med övervägande inslag av av rättslig prövning. Sedan Regeringsrätten inrättades 1909 har grundprincipen varit att ärenden där prövningen i huvudsak går ut på att

tillämpa rättsregler överklagas dit. Under 1900-talet har den

överprövning skett förvaltningsvägen för att stärka den enskil-

som

des rättsskydd i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med

prövning i forvaltningsdomstol. Fram till början 1970-talet hade av rätten att anföra besvär över förvaltningsbeslut utvecklats fullt ut. I sista instans avgjorde Regeringsrätten i Kungl Majzts namn ärenden

3 Prop 1973:90 228 s 32Prop 1973:90 2 201 33 Petrén Ragnemalrn 1980 306 - s 34Prop 1973:90 233, KU26 S S 61

som handlade om rättsfrågor, medan besvärsärenden där ändamåls-

enlighet och lämplighet var dominerande frågor beslutades av Kungl

Maj:t i statsrådet. 1971 års förvaltningsrättsrefonn innebar dels ny lagstiftning om

förfarandet -förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen dels

en omorganisation av rättskipningen. Länsrättema tog över uppgifter från länsstyrelserna bl.a. socialvårds- och körkortsmål, länsskatterättema ersatte prövningsnänmdema och Mellankommunala skatterätten ersatte Mellankommunala prövningsnämnden. En tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Länsdomstolama var fortfarande organisatoriskt knutna till länsstyrelserna. Kammarrättema byggdes ut kraftigt för att minska arbetsbelastningen på Regeringsrätten. Ett mer avgörande steg mot att skilja länsstyrelsens tillsyns- och besvärsfhnldioner togs 1979, när domstolarna helt frigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya länsrättema. Synen på hur uppgiñema i rättstillämpningen även på den centrala

nivån borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter

började förändras under 197 0-talet. överordnade myndigheters

besvärsprövning, som i några fall bedrevs i mer eller mindre

domstolsliknande former, fick en från myndigheten fristående

ställning. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och regist-

reringsverket 1978, när besvärsavdelningen formellt ñck ställning

som förvaltningsdomstol, grundades på hänsyn till de principiella

kraven på rättskipningens självständighet-ü Detsamma gäller in-

rättandet 1979 av regionala försåkringsrätter för överprövning

av

främst försäkringskassomas beslut, tidigare en uppgift för Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning. Förändringen motiverades av att

RFVs dubbla funktion kunde enskilda uppfattningen att bege svärsprövningen kunde påverkas av tillsynsverksamheten.

Uttryckt i mer generella ordalag var principen bakom tillkomsten av

de regionala försäkringsrättema, enligt Länsdomstolskomnnttén36,

"att rättskipande uppgifter bör skiljas från förvaltande uppgifter,

särskilt sådana som innebär tillsyn.

35Enligt den tidigare ordningen fastställde verkschefen bestärmnelserangående tolkningen och tillämpningen av patentlagstiñningen och prövade sedan som domare i besvärsavdelningen invändningar om lagligheten i dessabestämmelser prop 1976/77:96 s 34. 36SOU 1981:75 58 s

Beträffande länsstyrelsemas verksamhet ansåg kommittén att förvaltningsrättskipningen i ökad utsträckning borde organiseras i

domstolsfonn. I remissomgången visade det sig emellertid

att upp-

fattningarna om arbetsfördelningen fortfarande var delade. Kom-

mitténs förslag stöddes domstolarna medan länsstyrelser och av , kommuner var klart awisande. Departementschefen noterade att kommittén främst hade anfört principiella skäl för sina förslag och ansåg att praktiska skäl talade för att behålla länsstyrelsen som besvärsinstans. Sedan tanken hade avvisats att ändra principerna för arbetsfördel-

ningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter tog det när-

mare 10 år innan den kom tillbaka. En del av bakgnmden till att det skedde att Sverige perioden 1981 1990 fällts i ett antal fall för var brott mot den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Enligt Europadomstolens tolkning av artikel 6 i konventionen har den enskilde medborgaren rätt att få en tvist med myndigheter prövad opartisk domav en stol.

För att göra det möjligt att i domstol pröva förvaltningsärenden där regering eller förvaltningsmyndighet är sista besvärsinstans stiftades

1988 den tillfälliga rättsprövningslagen. Den ger domstol rätt att undanröja ett beslut i förvaltningsärendc, om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot någon rättsregel. Rätt-

sprövningslagen har nu pennanentats.

Principiella rättssäkerhetsaspekter har tagit överhanden över de

praktiska skäl som tidigare talade för överprövning förvalten ningsvägen. Det finns också exempel på att en verksamhet med tiden får en mer rättslig prägel och att förvaltningsuppgiñer därmed transformeras till domstolsuppgiñer:

Rättsregler kan komma uppifrån som uttryck för statsmaktemas

vilja att påverka utvecklingen också successivt utvecklas men

nerifrån som uttryck för ett behov att skapa regler för konfliktlös-

ning sedvana utvecklas till sedvanerätt, dvs till fastare och rättsligt -

tillämpade normer, som så småningom fonnaliseras i lagstiftning.

Den organisatoriska konsekvensen den materiella förändringen är av att domstol, förr eller tar över rättsprövningen. senare,

Ett exempel på en sådan utveckling finns på konkurrensområdet, där allt starkare inslag av rättstillämpning har vuxit fram. De åtgärder

som först vidtogs för att komma till rätta med skadlig verkan av

konkurrensbegränsning var övervakning, information och förhand-

ling. För förhandlingsuppgiñema inrättades Marknadsrådet, tidigare

benämnt Näringsfrihetsrådet, ursprungligen förvaltsom var en

ningsfimlction utan beslutsbefogenheter regeringen beslutade efter anmälan från rådet. Detta fick 1973 domstols namn. Med den konkurrenslagen trädde i kraft 1993 har staten nya som tagit på sig ett mer långtgående ansvar för att ingripa mot företeelbegränsar konkurrens. Den tidigare instansordningen, enligt ser som vilken regeringen överprövade domstols beslut, ansågs principiellt olämplig. Nu prövas ärenden enligt konkurrenslagen i första instans

Stockholms tingsrätt; Marknadsdomstolens uppgift är att skapa

av prejudikat.

-fortsatt utveckling

Fri- och rättighetskommittén har i sitt slutbetänkande Domstol-

sprövning av förvaltningsärenden37 föreslagit att en generell rätt till

domstolsprövning skall införas för att förbättra den enskildes rättsskydd, vår lagstiftning till internationella åtaganden och

anpassa begränsa mängden besvärsärenden hos regeringen. Det innebär att den gamla oskrivna regeln att förvaltningsbeslut får man ger upp överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen -gå till kimgs. Från regeringen till domstol har tidigare flyttats besvärsärenden enligt Jordförvärvslagen, är de mest kraftfulla som en av

lagregleringama för direkta myndighetsingripanden i enskildas eko-

nomiska mellanhavanden.

Vidare finns förslag att föra över uppgifter att pröva överklaganden

kommunala beslut enligt Plan- och bygglagen till domstol.

av Principiella rättssäkerhetsaspekter anses tala mot att behålla länsstyrelsen besvärsinstans, särskilt att uppgiften som tillsom

synsmyndighet innebär samverkan med kommunen i planläggning

och rådgivning i enskilda ärenden; att länsstyrelsen bevakar statliga

intressen i planeringen kan också bidra till att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Dessutom talar mot länsstyrelsen att Europakonventionens krav avseende muntlig förhandling inte kan tillgodoses. Miljöbalksutredningen har föreslagit att det inrättas regionala domstolar för mål enligt bl a miljö- och vattenlagen samt en Miljööverdom-

stol.39

Principiella överväganden om behovet av att stärka rättsskyddet ligger också bakom utbyggnaden förvaltningsdomstolama under

av senare år. Vidare har rättssäkerhetsskäl motiverat införandet av en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen, där det all-

37SOU 1994:117 38SOU 1994:134 39SOU 1996:103

männa företräds den myndighet först beslutade i saken.4°

av som En ordning där de allmänna intressena är företrädda redan i den första domstolsinstansen innebär att förhållandet mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen ändrar Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten utan en ny sorts process med två parter. Ett förslag att organisera besvärsförfarande som en tvåpartsprocess framfördes för litet än 10 år sedan ansågs då inte några påtagliga mer men ge rättssäkerhetsvinster. Sammanfattningsvis har uppenbarligen en värderingsförskjutning inträffat under det senaste decenniet vad gäller synen på möjligheterna att tillgodose den enskildes rättsskydd, sannolikt beroende inte minst på internationella inflytanden. Utvecklingen under 1900-talet från Regeringsrättens inrättande - har inneburit en tydligare åtskillnad mellan förvaltnings- och domstolsfmiktioner. För att stärka den enskildes rättsskydd har en komplett domstolsorganisation i tre instanser byggts upp i förvaltningsrättskipningen. Från förvaltningsmyndighetema har domstolarna tagit över uppgifter som har karaktären av rättsprövning. Genom besvärsprövningen blir det domstolarna som får sista ordet och genom tvåpartsprocessen prövas den berörda förvalmingsmyndighetens yrkande på samma villkor som motpartens. Den traditionella svenska uppfattningen är att förvaltning och rättskipning är verksamhet av samma art. De tydligare skiljelinjer som nu har dragits upp mellan funktionema ser ut att innebära ett grundskott mot denna föreställning. Med den nuvarande RF ersatte folksuveränitetsprincipen maktdelningslärans dualism. Nu framträder en tydligare uppdelning mellan domstolarna som skydd för den enskildes rättsäkerhet och folksuveränitetens företrädare i riksdag, regering och underställda förvaltningsorgan. Fröet till dualistisk på statsfunktionema

en syn finns

redan i principerna om folksuveränitet och legalitet. Utvecklingen ser ut att förstärka denna redan inbyggda dualism med balanserande motkrafter.

° Prop 1995/96:22, JuU7, rskr 55

Principen

Bakom principen att skilja förvaltning och rättskipning ligger det grundläggande rättssäkerhetskravet att domstolarna skall vara själv-

ständiga för också kunna ta till enskildas rätt mot det allatt vara

Förvaltningsmyndighetema har till uppgift att dels företräda

allmänna intressen, dels avgöra enskildas rätt mot det allmänna.

Rättskipningens självständighet särskild betydelse när enskilda

är av och allmänna intressen står mot varandra, fallet ofta är i försom

valtningsärenden. Liksom i brottmål ligger därför bevisbörda i allmänhet på den som företräder det

en

allmänna intresset, och domstolen har mer eller mindre långtgå-

en

ende skyldighet att självmant tillvarata den enskildes intressen. Sådomstolen i brottmålsprocessen normalt inte bunden den

lunda är av

tilltalades erkännanden och åberopanden och i förvaltningsprocessen normalt inte bunden av enskild parts medgivanden och åberopan-

41 den

7 Kämverksamheten

Bakgrunden till användningen konkurrens i den offentliga sektorn

av har redovisats Konsekvenserna denna inriktning är att för ovan. av

statens del ñnansierings- och verksarnhetsfonner har prövats

nya

för i första hand añärsverken också för många andra myndig-

men

heter, för vilka hittills anslagsñnansierad egenproduktion varit självklara lösningar. Huvudargumentet för att hålla ihop myndighetsutövning och affärsverksamhet effektivare resursutnyttjande

- -

stod sig i 1990-talet, när de principiella skälen för att skilja på fimktionema fick stöd krav på anpassning till den nya konkur-

av

och upphandlingslagstiñningen. l OOO-kronorsanslag enligt

rens-

den k uppdragsmodellen infördes under statsförvaltningens expan-

s

sionsperiod för myndigheterna möjlighet att tillgodose extern

att ge

efterfrågan ersättning. När myndighetsutövning skiljs ñån af-

mot

färsverksamhet, får även uppdragsmodellen begränsad till-

en mer

lämpning. Avgränsningen under 1990-talet statens olika funktioner har i

av

hög grad skett med principiella argument. I detta avseende skiljer sig statsmaktemas ställningstaganden under perioden struktur-

av

förändringar påfallande från tidigare ad hoc-inriktade organisa-

mer

tionsförändringar. Under den period då statsförvaltningen byggdes

4 Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2 OOO-talet,SOU 1991:106 464 s

ut den dominerande strukturidén att använda tillgängliga resurvar ser för olika ändamål och att organisatoriskt hålla ihop verksamheterna. Den idén kan sägas ha bytts i sin motsats under 1990-talet.

En väsentlig skillnad i förhållande till expansionsperioden är

annan att initiativet till organisations- och strukturförändringama har flyttat från centralrnyndighetema till regeringen. Frågan om det materiella innehållet i den kåmverksamhet som blir kvar sedan avgränsningama gjorts mot affärsverksamhet och rätt-

skipning har inte ägnats någon större uppmärksamhet. Som under-

lag för organisationsbeslut och för omprövning av verksamhet inom vissa områden har regering och riksdag gjort vissa uttalanden som har generell karaktär i den meningen att de kan tillämpas också i andra situationer. Det finns flera exempel. Det mest belysande rör Boverket:

Översynen av Boverkets framtida arbetsuppgifter och resursbe-

hov42 hade grundläggande utgångspunkt

som

att statlig verksamhet skall vara inriktad på i första hand frågor

som innebär myndighetsutövning.

Den precisering av verkets uppgifter som riksdagen godkände på

grundval utredningens förslag innebar att verksamheten inriktaav des på dels myndighetsutövning enligt förvaltningslagen, dvs verkställighetsföreskrifter, förvaltningsbeslut och överklagningsärenden, dels sådan tillsyn och uppsikt med tillhörande utvecklings- och in-

forrnationsarbete som följer av lag och förordning/B S k styr- och

basinformation44

bör tas fram i den utsträckning som behövs för

myndighetsutövning och för att följa upp statsñnansiella konsekven-

olika åtgärder. ser av Till ledning för omprövningen av offentliga åtaganden har regering-

gett direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare.45

en Där att vissa kollektiva nyttigheter måste garanteras genom anges

offentliga åtaganden försvaret, rättsväsendet, naturskyddet mm.

-

Även k externa effekter kan motivera offentliga åtaganden liksom

s

42Dir 1992:70 43 Prop 1992/932172, BoU20, rskr 301 44Med styrinformation avsåg utredningen SOUl 992:127 underlag som regering och riksdag behöver. Basinformation avsåg prognos- och statistikverksamhet med karaktär av kollektiv nyttighet för vilken det visserligen finns en periodisk efterfrågan men inte tillräcklig för att säkra en långsiktig finansiering. 45Dir 1994:23

stordriñsfordelar, brist på konkurrens eller ett behov av information.

8 Privatiseringen

I förlängningen det kundorienterade synsättet från 1980-talets av mitt ligger eñerfrågestyming, avgiftsfinaiasiering, marknadsorientering och slutligen avskiljande från den statliga organisationen av sådan produktion kan skötas på marknaden. Det en socialsom var demokratisk regering som introducerade renodling som en styrande

princip för effektivisering av den statliga förvaltningen46 och som

tog det avgörande beslutet att ifrågasätta añärsverksfonnen. När det gäller slutsteget i renodlingen av añärsverksamheten privatise- ringen har olika uppfattningar kommit till synes. -

Den nytillträdda b regeringen lade hösten 1991 fram förslag om

bolagisering av Vattenfall och privatisering av statligt ägda företag. I riksdagens behandling förslagen redovisades principiellt olika av

synsätt på privatiseringsfråganz47

Regeringens förslag utgick från att endast företag som bedriver kommersiell verksamhet och arbetar på konkurrensmarknader som

bör bli föremål för försäljning. Verksamhet på marknader med brist-

fällig konkurrens bör utsättas för konkurrens eller förändras strukturellt innan försäljning. Näringsutskottet konstaterade att den statliga företagsgruppen byggts utan vägledande principer och att det inte gjorts någon upp översyn från principiella utgångspunkter av statens företagsverksamhet. Enligt utskottet är ett spritt enskilt ägande av företag grundstenar i vital ekonomisk politik och inte förenliga med ett omfaten tande statligt ägande av företag:

Som sägs i propositionen måste statens främsta uppgift inom näringspolitiken för näringslivets verksamhet vara att ange ramarna och bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten därutöver uppträder företagsägare finns det omedelbar risk som en för osund konkurrenssituation kan uppstå. Regeringen kan att en tvingas ta hänsyn till olika intressen med följd att konkurrensen snedvrids. Utskottet instämmer därför i regeringens uppfattning att värnandet rättvisa och fri konkurrens kräver att staten står neutom ral mellan olika företag på merknaden.

46 Prop 1989/902100 47 Prop 1991/92:49 resp 69, NUIO, rskr 92

En privatisering av statliga företag innebär vidare att de livskraftiga företagen ges bättre finansiella utvecklingsmöjligheter. Expansiva

statligt ägda företag har, som även sägs i propositionen, inte alltid

kunnat erhålla erforderliga kapitaltillskott för framtidsinriktade

investeringar. Staten har i allmänhet endast varit beredd att tillskjuta

medel till företag som varit i akut kris. Ett privatägt aktiebolag kan

tillgodose sitt behov av ytterligare kapital genom en nyemission. Förutvarande och nya aktieägare får därvid möjlighet att tillskjuta kapital, och företaget kan ett smidigt sätt erhålla medel för de

investeringar som krävs för framtiden. Försäljning av statliga företag har också fördelar från ägarspridningssynpunkt. ...

Riksdagen godkände de riktlinjer som regeringen angivit för en för-

säljning statligt ägda företag. I reservation s avvisades rege-

av en

ringens förslag, som ansågs vara bristfälligt beslutsunderlag. Förändringar i det statliga företagsägandet avvisades inte kategoriskt,

men det måste prövas från fall till fall hur det kan utövas på effektivaste sätt. I alltmer internationaliserad ekonomi måste staten en även i fortsättningen

ha en viktig roll som ägare av företag inom såväl basindusrrierna

som andra branscher. Det är angeläget att de privata maktgrupper utövar ett dominerande inflytande över svenskt näringsliv får en

som motvikt.

Efter regeringsskiftet 1994 klargjorde den nya s regeringen att den

inte ämnade

fortsätta med de ideologiskt motiverade utförsäljningama av stat-

ligt ägda företag som genomfördes av den förra regeringen. I stället anser regeringen att staten bör spela en mer aktiv ägarroll Regeringen föreslår därför att riksdagen beslutar att statligt ägda företag skall förvaltas med krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och stmkturanpassning förenat med skyldighet för den som utövar förvaltningen att med utgångspunkt i företagens Verksamhetsmål aktivt verka för att dessa krav uppfylls. Behovet av ett större ägarengagemang gäller alla av staten direkt ägda företag. Det bedöms delvis kunna tillgodoses genom att ge regeeringen ökad handlingsfrihet för en begränsad krets företag.

Ett nytt motiv för statligt ägande tillkom:

Det är även viktig uppgift för staten ägare att tillse att fö-

en som retagens verksamhet bedrivs på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral.

Riksdagen tillstyrkte de föreslagna generella riktlinjerna för förvalt-

ningen av statens företagsägande48 Regeringen ñck bemyndigande

att minska statens ägande i åtta företag, vilket ersatte det bemyndigande riksdagen lämnade 1991. Enligt Näringsutskottet som

är det största vikt att staten kan agera effektivt i sin roll som av ägare företag. Utskottet förslagen i propositionen som ett led av ser

i strävandena att åstadkomma sådan mer samordnad och profes-

en

sionell ägarförvaltning från statens sida. Utskottet betonar att bemyndigandet för övriga kommersiella företag utöver de nyssnämn-

da åtta företagen inte innefattar möjlighet för regeringen att be- sluta minskning statens ägande eller lämnande kapitaltillom av av

skott till dessa företag, utan riksdagens godkännande. Vidare kan

regeringen inte, utan riksdagens hörande, förvärva aktier i bolag i vilka staten inte äger aktier. Inte heller kan regeringen besluta om bildande ett nytt förvaltningsaktiebolag för statliga företag, utan av godkännande av riksdagen.

I en reservation m, fp, kds avstyrktes regeringens förslag med

motiveringen att statens främsta uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och att bidra till att skapa

betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten samtidigt uppträder

både som ägare och som utformare av de regler som gäller för näringslivets verksamhet rad problem komma att uppstå. anses en Någon redovisning har inte lämnats av i vad mån angivna mål med

privatiseringama har nåtts, inte heller hur företagen i statlig ägo

av

har uppfyllt sina mål.

Sammanfattningsvis ñnns i riksdagens ställningstaganden till tör-

slag privatisering av statlig affärsverksamhet politiska motsätt-

om ningar, som uppges vara ideologiska:

Den b uppfattningen utgår från att den statliga verksamheten

ena

bör renodlas staten bör inte bjaQ ange vilka regler som skall gälla

-

för företagen g själv driva affärsverksamhet på marknaden i konkurrens med andra. I en renodling av statens verksamhet med syftet

att få den att arbeta i konkurrens och på marknadens villkor blir

48 Prop 1995/962141,NU26, rskr 302

slutpunkten att verksamheten helt skiljs från den politiska sfaren och privatiseras. Företagande i privat form är effektivare och privatisering bidrar till ägarspridning. Den andra is uppfattningen förutsätter att staten även i fortsättningen bör äga företag som motvikt till privata ägarkoncentrationer, efter 1996 också som moralisk förebild.

Integration och flexibilitet i statsförvaltningen

- några exempel

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvaltningsstruktur, bilaga 2

1 Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

Den tekniska utvecklingen och i synnerhet informationstekniken har

bidragit till mer organiska läs formlösa organisationsfonner i

samhället även statsförvaltningen. Sveriges medlemskap i EU och även annan intemationali-sering har medfört nya organisationsstrukturer och arbetsformer inte alltid har tydlig status. Visom en dare har och ornregleringen branscher som tidigare varit naav- av tionella och oña också starkt reglerade inneburit en starkt ökad global konkurrens på snart sagt alla områden, vilket i sin tur ökar heterogeniteten och komplexiteten i företags och organisationers

omvärld. Det i sin tur tvingar fram organisationsstnilcturer som är

anpassade till de kunder och marknader som organisationerna mer

önskar betjäna/w

Redan i början på 70-talet talade integrativa processer och man om

integra-tionsorgan trend och ett nytt organisatoriskt in-

som en ny slag i den svenska statsförvaltningen. Utöver de integrationsmekanismer betraktas som traditionella, nämligen hierarkin, samsom manslagningen, budgetprocessen, handläggningsrutiner, kommittéväsendet, remissförfarandet ñnns även ett antal andra former. osv. En mycket allmän form integrationsmekanism utgörs av att flera av har ett gemensamt beslutsunderlag både i form av fakta och organ värderingsbas. Det kan t.ex handla om professionella normer en

eller hela samhället. prognosinforrnation avseende

Särskilda integrationsorgan bildades också for att underlätta samordningen, utredandet och planeringen inom områden där flera stat-

liga myndigheter var engagerade. När integrationsmekanismer som

olika myndigheter förfogade över inte ansågs tillräckligt starka, sökte andra former t.ex kommittéer, råd, beredningar, delegaman

tioner och liknande.51

Det svårt då något mönster eftersom dessa samordningsvar att se uppträder i så skiñande former. svårigheterna finns ännu i organ dag, kanske är det t.o.m. mer komplicerat att finna någon mönster nämnda faktorema, intemationaliseringen, avregleringpga de ovan

49 L Bruzelius P-H Skärvad, Integrerad organisationslára. 1995, 7:e rev. upp. s. 192 statsförvaltningen planerar aktörer, rollfördelning, samverkansformer. - Statskontoret, 1974. ibid s. 70.

en m.m. Det har även blivit vanligare att offentliga organ samverkar mer med aktörer från näringslivet, intresseorganisationer och internationella organ. Detta gör att det är svårt att överblicka kontakterna och se i vilken form de sker Syftet med denna arbetspapper har varit att redovisa några organi-

sations- och arbetsformer som tillgodoser behov av integration och

flexibilitet i statlig verksamhet. Med integration avses myndigheters samverkan med andra myndigheter samt andra aktörer från kommu-

ner, näringsliv, intresseorganisationer, internationella organ etc. Med flexibilitet avses förmågan att anpassa organisationen till vari-

erande förutsättningar och behov. Vår hypotes är att behovet av integration och organisatorisk flexibilitet kan tillgodoses bl. a. genom att inrätta nätverk respektive projektorganisationer. Det som utmärker ett nätverk är att det i allmänhet bygger på frivillighet och på ömsesidigt utbyte. Gränsytorna gentemot omvärlden är oklara. Nätverk utgörs av processer snarare än tillstånd. I nätverk finns det

inget tydligt maktcentrum och fastställd rangordning. Projekt inrättas för att utföra en preciserad uppgift under en begränsad tid och

därefter lägga ned verksamheten.

Vår ursprungliga hypotes har varit att det har blivit vanligare i

statsförvaltningen att arbeta i projektorganisationer och i s.k. nät-

verk. Det har dock varit svårt att samla empiriskt material för att

stödja den hypotesen. Själva frågeställningen är svårgripbar då det

är svårt att bl.a definiera vad som menas med ett nätverk. Vi har

därför begränsat frågeställningen till att endast avse några exempel.

2 Metod

Det empiriska materialet i undersökningen grundar sig på offentligt

tryck, informationsmaterial och 13 intervjuer med från personer

myndigheter, länsstyrelser, departement m.m.53 Intervjupersonema

valdes ut med utgångspunkten att de arbetade i politikområden som kimde tänkas intressanta för frågeställningen. Intervjusvaren

vara

har bearbetats av PM- författaren och ska inte sammankopplas till

intervjupersonerna som citat.

I undersökningen har funnit några uppslag som visar på ett flexibelt och integrativt sätt att arbeta i statsförvaltningen. Svårighetema att hitta någon mönster vad gäller att tillgodose integrationssträvan-

den och flexibilitet i statsförvaltningen beror på att de kan uppträda i skiftande former. Organisationsformema i studien varierar med

Anders Johnson, Hierarkiemas harikiri leve nätverken 1994 17 - s. 53 förteckning på intervjuade finns i bilaga en personer

hänsyn till både tidsperspektiv, behov och funktion. De kan vara mer eller mindre permanenta, från självständiga myndigheter till utredningar. De kan även vara olika informella och formella konstellationer arbetsgrupper, avtal samt partnerskap. Beroende på som vilket behov som skall tillgodoses går det att urskilja främst följande funktioner:

kunskapssamlande rådgivande/informerande verkställande forhandlande samordnande -

2 Myndigheter i nätverk

2.1 Högskolan 1 Växjö

Högskolan i Växjö har en bred kontaktyta med företag och organisationer i regionen;dessa rekryterar studenter som årligen examineras från högskolan. Uppsats- och examensarbeten samt praktikplatser for studenter i små och medelstora företag ger tillfälle till ytterligare kontakter. Sju professurer har tillkommit samñnangenom en siering mellan länsstyrelsen, landstinget och kommunerna i regionen. Högskolan i Växjö samarbetar även med andra högskolor i landet, speciellt de närliggande i regionen samt universiteten i Lund och Göteborg for att öka sin kompetens och konkurrenskrañ. Högsko- Ioma i Sydostregionen dvs, Högskolan i Kalmar, Karlskrona/Ronneby samt Växjö har upprättat en samverkansplan en s.k.

"letter of intent" i utbildnings- och forskningsfrågor. Högskoloma

går in i detta samarbete som organisatoriskt åtskilda och självständiga enheter. Samverkansplanen är ett avtal i sin tur m.a.o. som tar sig uttryck i ett nätverk. Samverkansplanen avser ett gemensamt utnyttjande av högskolornas resurser till nytta for Sydostregionen. De viktigaste delarna i planen är samverkan kring utbildnings och forskningsåtgårder. Studenter skall t.ex. kunna röra sig fritt mellan enheterna inom det samlade magisterprogrammet i sydost. För att åstadkomma denna rörlighet

krävs en samordning mellan ämnena på resp-ektive högskola. Sam-

verkan kring magisterprogrammet fungerar dock endast i vissa de-

lar. Andra viktiga delar av Samverkansplanen kan uppnås genom att de tre högskolornas professorsprogram byggs upp i nära samverkan

för att kunna åstadkomma en stark och samlad forskningskompetens i sydost. Högskoloma har tillsammans 170 doktorander är formellt insom skrivna vid något universitet med fakultetsorganisation. Ett nätverksbygge med andra universitet ger högskolorna i regionen möjlighet att bedriva kvalificerad forskning trots att det saknas en fakultetsorganisation som krävs för att disputera och avlägga en doktorsexamen. Samverkansplanen inkluderar även administrativ samverkan vilken innefattar allt från ett nära samarbete i biblioteksfrågor till administrativ samverkan i frågor såsom personalutbildning och IIfrågor. Utöver Samverkansplanen som upprättats mellan högskolorna i sydost förekommer det också mer lösa nätverk mellan andra mindre och medelstora högskolor i landet. Nätverken är informella och icke beslutande till sin karaktär där syftet är att byta erfarenheter och idéer kring frågor som rör personal, ekonomi och utbildning. Det finns flera fördelar med att samverka på det här sättet, man drar nytta av varandras erfarenheter och kan därmed stärka kompetensen hos deltagarna. Att samverka i nätverk gynnar regionen i den meningen att man kan åstad-kornma bredd i olika kompetenser samt ta till vara resurser på effektivt sätt för att därigenom stärka Sydostregionen gentemot andra mer centrala regioner vad avser högre utbildning. En viktig uppgift för högskolan är att sprida sin forskning. Detta görs på många sätt som nämndes tidigare. Därutöver är det vanligt förekommande med tidbegränsade uppdrag från näringslivet, statliga myndigheter, departe-ment, branschorganisationer samt kommuner. Det finns dock restriktioner i samband med uppdragen, resultaten måste medföra något positivt till utbild-ningama. Det är emellertid en svår balansgång att avgöra i förhand vad som kan anses vara av värde för utbildningarna, gränsen är därför oftast diffus. Det finns därmed risk för att alltför stor samröre med andra aktörer kan leda till att högskolans neutralitet går förlorad. Enligt en utredning om samverkan mellan högskolan och näringslivet beställd av regeringen ñnns det i Sverige tydlig arbetsfördelen ning mellan högskolans utbildning och grundforskning å sidan ena och industrins utvecklingsarbete å den andra. Högskolan måste enligt utredaren få ett klart, lagligt mandat att samverka med näringslivet och andra sektorer i samhället. Universitetsvärldens kompetens

borde kunna utnyttjas effektivare utan att man för den skull låter sig

kortsiktiga industriintressen54

styras av

2 Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen KemI är en central förvaltningsmyndighet

for ärenden inom området hälso- och miljörisker med kemiska produkter i den mån inte någon annan gör detta. Det innebär bl.a att KemI har en samordnande och pådrivande roll i den svenska kemikaliekontrollen. KemI arbetar tvårsektoñellt med aktörer på lokal, regional och central nivå. KemI :s internationella och nationella samarbete inom kemikalieområdet kan beskrivas som ett nätverk för arbetsdelning. En av Kemlzs huvudstrategier är att KemI också har en aktiv och pådrivande roll i det internationella samarbetet inom kemikalieom-

rådet. KemI har bl.a. initierat flera OECD-projekt kring dokumen-

tation och testning av kemikalier. Den övervägande delen av verksamheten i KemI bedrivs i internationellt samarbete eller med ett

internationellt perspektiv. Detta för att KemI inte klarar av att en-

samt arbeta utifrån sina mål och strategier inför framtiden inom

kemikaliekontrollen55

Det ñnns också betydande rationalitetsvinster att hämta i det internationella arbetet då samarbetet går ut på arbetsfördelning inom

OECD och EU for att utreda farliga kemikalier. Sverige driver ge-

nom KemI ett aktivt kernikaliearbete inom EU och skall verka för

att kemikalielagstiñningen över så att den höjs till den svenska

ses

nivån for hälso- och miljöskydd.56

Det är framförallt sina internationella initiativ och sin samgenom hällspåverkande manipulativa strategi KemI demonstrerat sin som

förmåga till nytänkande. Denna manipulativa strategi handlar om

att få andra att arbeta for sig i det internationella samarbetet. På inspektionens initiativ har länderna inom OECD rankat de farligaste och mest använda kemikaliema, kommit överens om gemensamma bedömningsgrunder och fördelat arbetet med att utreda de olika

kemikaliema emellan sig. På så sätt går arbetet kanske tio gånger

RD NR 23 1996 Samverkan mellan högskolan och näringslivet, SOU - 1996:70. Informationen framöver är hämtat från "Resultatstyming i två myndigheter" En fallstudie om resultatstymingens funktion i NUTEK och KemI Anita Bashar - 1995 och material KemI. Skr 1995/96:120

fortare än det skulle ha gjort varje land for sig utrett alla keom var

mikalier.57

En orsak till att man arbetar mer i projektfonn och i olika nät-

verkslösningar är den ökade kunskapsmängden kemikaliers in-

om verkan på miljön. Detta gör att allt fler specialiserar sig vilket i sin tur kräver mer samarbete mellan olika specialområden. En ansträngd ekonomi har även drivit på renodlingen.

3 Statens institut för kommunikationsanalys

Statens institut för kommunikationsanalys SIKA bildades den

första juli 1995 ombildning Delegationen för Prognosgenom en av och utvecklingsverksamhet DPU. SIKA:s verksamhet består av två huvuddelar. Den delen är ena

samordning av infrastmkturplanering, prognoser, Samhällsekonomi

och planeringsunderlag. Den andra utgörs av ansvaret för kommunikationsstatistik och nulägesbeskrivningar. SIKA har även ett initi-

eringsansvar inom sina verksamhetsområden.

Den del av verksamheten samordning, etc har som avser prognoser dominerats arbete åt Kommunikationskommitén. En lång rad av av myndigheter har fått i uppdrag att bistå kommittén med underlagsmaterial. Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och SIKA har bildat en arbetsgrupp med namnet SAMPLAN för att utarbeta ett samordnat underlag till konnnittén. SIKA har ett samordningsansvar för SAMPLAN och huvudansvaret för att ta fram en rapport. SIKA verkar opartiskt gentemot de 10 personerna som ingår i SAMPLAN -gruppen Dessa lO personer representerar infrastrukturverken och andra myndigheter. Därtill finns det tre

referensgrupper knutna till SAMPLAN -gruppen som företräder olika intresseriktningar inom kommunikationsområdet.

SAMPLAN fanns egentligen redan innan SIKA. Det ett var genom

rege-ringsuppdrag 94/95 som det hela formaliserades genom bildandet av SIKA. Det finns inga skrivna avtal bildandet SAM-

om av

PLAN utan detta har skett frivilligt utifrån verksförordningens fore-

skrilter från 1995 går på myndigheter ska samverka.

som ut att SAMPLAN -gruppen är således ett nätverk informell karaktär av och syñet är bl.a. att samordna de metoder tillämpas i insom frastrukturverken inom kommunikationsområdet.

Att lyckas i offentlig förvaltning- Slutrapport från kommittén "Kronoma bland verken" 199 Statskontoret. Verkstörordningen l 995: 322. 1

2.4 Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsens regionala utvecklingsarbete sker på många olika sätt i eller mindre formella konstellationer där företrädare för kommer landsting, näringslivsorganisationer och andra organisatiomuner, ner ñnns representerade. Länsstyrelsen i Stockholm har sedan l juli 1992 beslutat och påbörjat 146 projekt. Det är svårt att redovisa generell bild av en dessa projekt eftersom de skiljer sig mycket i ekonomiskt omfång, initiativen kan komma från flera håll, projektens syñe kan variera stort och pågå olika länge. Det handlar 20 miljoner som förom ca delats över sju delområden. Största området är näringslivsprojekten, med 8,4 miljoner. Däreñer kommer skärgårds-

och gles-bygdsprojekten, projekt inriktade på utbildning och järn-

tilldelats 2,5-3 miljoner vardera.59

ställdhet, som I samtliga projekt står Länsstyrelsen åtminstone till en början - helt eller delvis for finansieringen. Däremot är det inte alltid Länsstyrelsen är initiativtagare. Ibland kommer initiativen externt i som form ansökningar och många gånger växer projekten fram i en av dialog med andra intressenter i länet. Statskontoret har i utvärdering länsstyrelsemas projektverken av samhet använt följande indelning:

l projekt utförs inom Länsstyrelsen Länsstyrelseprojekt

som - 2 projekt som utförs i samarbete/samverkan mellan Länsstyrelsen och andra aktörer samverkansprojekt - 3 projekt utförs annan uppdragstagare extema som av -

projekt°°5O

Om Statskontorets indelning tillämpas på de aktuella projekten i Stockholm framträder följande bild. Vid kategorisering baserad en

på vem som har det huvudsakliga ansvaret för genomförandet fördelas projekten jämnt mellan länsstyrelseprojekt, samverkansprojekt

och externa projekt. Majoriteten av projekt, ungefär 75% procent, genomförs dock antingen i samarbete mellan Länsstyrelse och andra aktörer på länsplanet ALMI, Landstinget, kommuner, länsorgan och högskolor eller helt externa uppdragstagare. Resterande - av fjärdedel är s.k. Länsstyrelseprojekt, där Länsstyrelsen är huvudoch ansvaret ligger på tjänstemän inom enheten. man

Länsstyrelsen i Stockholms län Enheten för regional utveckling. rapport l 996.5 Länsstyrelsemas projektverksamhet 1987:30, Statskontoret.

Omkring en fjärdedel av projekten har haft till syfte att genomföra

en väl avgränsad aktivitet. Då rör det sig stöd till publiceringar,

om

mässor, utställ-ningar, seminarier m.m. Resultatet kan bedömas i

antal besökare eller sålda exemplar skrift. Inom andra områav en

den består resultaten kompetens- och kunskapshöjande effekter

av

vilka kan mäta.61

vara svåra att Länsstyrelsen samverkar med andra för att nå sitt mål att främja utveck-lingen i regionen. Samverkansformema därför ut på olika ser

sätt, beroende på vad uppgiften handlar om, vilka medaktörema är

och tidsaspekten dvs om det handlar om långsiktiga projekt eller

kortsiktiga. Det finns även mellan-fonner, som länsstyrelsens plan-

beredningar vilka är exempel på rullande samverkansfomr en av

tillfällig karaktär som återkommer varje år. Planbered-ningen har blivit institutionaliserad verksamhetsprocess där länsstyrelsen

en

förhandlar fram ett beslut med berörd kommun. Planfrågor blir i

en regel mycket komplicerade, särskilt när många intressenter är inblandade. När det gäller den fysiska planeringen har det blivit vanligare med samverkan på grund av det ökade intresset för miljöfrågor

det går helt enkelt inte att ta beslut i sluten krets när frågorna

- en berör flera människor. Det länsstyrelsens samarbetsformer mesta av handlar om att harmonisera intressen och lösa konflikter. Det handlar också ofta om att informera varandra den verksamheten om egna och sina positioner.

Enligt företrädare på Länsstyrelsen har det blivit allt vanligare med

olika former av samverkan för att skilda politikområden går in i varandra på ett sätt som inte var vanligt förr. Regionalpolitiken sammankopplas t.ex med arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken. Sedan i mitten 80-talet har Länsstyrelsen drivit olika former av av

projekt för att utveckla högre utbildning i Södertörn då andelen

ungdomar som går vidare till högre studier från de länsdelama är

låg. Det senaste projektet i raden är ett samrådsprojekt mellan sju

kommuner på Södertörn och Södertörns högskola, i syñe att bättre

kunna anpassa utbildningsutbudet till ungdomars attityder och intressen. Utbildningssatsningama har emellertid bara varit en del

av det övergripande målet att motverka segregation i de områdena och

utveckla näringslivet. Samrådsprojektet har delats i sju arbets-

grupper med olika innehåll där syftet är att samverka med med näringsliv, högskolan, länsarbetsnämnden och intresseorganisationer.

Länsstyrelsen i Stockholms län Enheten för regional utveckling, rapport - 1996:5.

Målen är konkreta i samtliga projekt, som exempel kan nämnas;

bättre utbildade invånare, nybyggnation vägar och järnvägar och

av

skolor. I ett samverkansprojekten som gäller näringslivsutveck-

av ling är det tänkt att med hjälp EU-Mål-4 medel starta pilotproav jekt mellan kommunen och företagen för att motverka arbetslöshet. 62

Det är lite problematiskt att avgöra vilken aktör som initierat olika projekt. Ibland initierar Länsstyrelsen själv projekten, men många

har även vuxit fram i samspel mellan Länsstyrelsen och andra aktö-

främst kommuner på Södertörn. Den övervägande delen av

rer,

projekten är s.k pilotkaraktär. Det handlar om studier av un-

av derlaget för högskolor, utveckling distansut-bildningar, förnya av söksverksamhet och utredningar arbetsmarknadens fram-tida om

kompetensbehov.63

Åtminstone hälften projekten har drivits i nära samarbete med av länets kommuner. Bland de mest frekventa medñnansiärerna är, förutom kommun-ema, Landstinget, Stockholms Universitet och NUTEK. I något fall har även Kommunförbundet och KTH bidragit. Länsstyrelsen deltar i mängd samrådsgrupper det inforen av mer

mella slaget. SAN S Samordningsgruppen för näringslivsfrågor i

Stockholms län är ett exempel på sådan I den medverkar en grupp. förutom Länsstyrelsen även Länsarbetsnämnden, ALMI Företags-

partner, Handelskammaren, Landstinget samt SML Stockholms

mark- och lokaliseringsbolag. SAN S fungerar infonna-

som en tions- och samordningsgrupp där man diskuterar gemensamma policyfrågor utformning småföretagsstöd. som av Kunskapshöjning och samverkan mellan små företag i nätverk har

varit två centrala teman i Länsstyrelsens näringslivsfrämjande ar-

bete. Den intemat-ionella exponeringen är ett annat. Inom ramen för EU-prograrnmet för Mål-4, avseende utbildning och kompetensutveckling anställda inom små- och medelstora företag har Länsav

styrelsen tagit initiativ till ett projekt vilket res-ulterade i en rapport och former för kompetensutveckling i små- och medel-

om behov av

stora företag. Därutöver har Länsstyrelsen arbetat för att skapa en plattform för marknadsföring Stockholmsregionen

gemensam av gentemot utländska investerare. Insatsen har resulterat i ett nytt

Ivan Nordqvist- Enheten för regional utveckling, Lst i Stockholm samt Mtrl från rapport 1996:5. rapport 1996:5.

regionalt marknadsföringsorgan, Business Arena Stockholm BAS

där även Stockholms stad har avsatt medel.64

Länsstyrelsens verksamhet bygger således på projekt och nätverks-

bygge. Som fenomen är det ändå inte särskilt vanligt med nätverk-

stanken i statsförvaltningen företrädare på Länsstyrelsen i

anser Stockholm. I varje fall inte i den meningen att en del av produktionen läggs utanför organisationen. Nät-verksbygge i statsförvaltningen är av en annan karaktär än den som man hittar i näringslivet. I statsförvaltningen handlar nätverksbygge om att harm-onisera intressen och lösa konflikter. Olika samverkanslösningar kan dock vara handlingsförlamande, speciellt när for många och för stora aktörer är inblandade. Då kan själva sakfrågan bli sekrmdär. Det finns en effektivitetsgräns for att samverka och den går vid antalet medverkande. Statsmaktema måste därför ge tydliga direktiv avseende ansvarsförhållanden annars kan samverkanslösningar vara blockerande.

3 Projektorganisationer i staten

3.1 A/Iiljödelegationerna

Inom miljöområdet ñnner man en mängd integrativa och/eller tillfälliga aktiviteter i olika forrner. De sträcker sig oftast över sektorsgränser och myndigheter och kan ske i samarbete med företag och intresseorganisationer. I 1988 års miljöpolitiska proposition anges

att det både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att kartlägga miljöproblem. Regeringen ville ta vara på detta engagemang och tillkallade därför särskilda miljödelegationer för att finna lösningar på problem i vissa särskilt miljöbelastade regioner. Dessa

nriljödelegationer är myndigheter med en tidsbegränsad uppgiñ.

De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra

Skåne och Sundsvall Timrå har haft i uppgift att föreslå åtgärder

-

som på tio års sikt kan väsentligt förbättra miljön i regionen. Dele-

gationema har såväl själv-ständigt som i samarbete med olika myndigheter, organisationer, företag m.fl. undersökt och analyserat sin

regions miljöproblem. Miljöprojektet har inneburit att berörda organ

som länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag tillsam-

mans har kunnat koncentrera sig på övergripande och ofta gemensamma frågeställningar av strategisk karaktär. Samtidigt har den formella ansvarsfördelningen legat kvar orubbad. Arbetssättet

ibid 17 s.

innebär inte någon egentlig skillnad mot den ordning som tillämpas på central nivå när en särskild kommitté bildas för att utreda frågeställningar berör flera sekt-orsmyndigheter eller myndighetsnisom våer. Regeringen konstaterar att erfaren-hetema från delegationerarbete är positiva. Delegationema har dels redovisat väl genomnas arbetade rapporter med konkreta åtgärdsförslag, dels lagt grunden för samlat synsätt på de övergripande regionala miljöfrågor ett mer

kommer att aktualiseras i det fortsatta miljöarbetet65

som 2 Storstadsjörhandlingarna Diskussionen inom trafiksektom har särskilt gällt ansvarsfördelningen mellan den oñentliga och privata sektorn när det gäller att bygga och finansiera vägar och järnvägar. Tanken att stora investeringar i infrastruktur kan främja industrialisering, sysselsättning och tillväxt har givit trañkpolitiken särskild tyngd. Under 1980-talet fick trafikpolitiken ökad uppmärksamhet genom initiativ från European Roundtable of Industrialists och några andra företagskonsortier. Syftet var att få staten att engagera sig i stora infrastruktuiinvesteringar. Ett av investeringsprojekten var Uddevallapaketet, fyra mil motorväg mellan Stenungsund och Uddevalla

Falkemark Westdahl 199 l.66 Frågan om en förbindelse över

Öresund fick i detta sammanhang förnyad aktualitet. Både regeringen och flera företag satte igång undersökningar om trafiksituationen

i storstadsområdena67

Det visade sig att kommunerna och landstingen inte själva var kapabla att lösa trañkproblemen i de tre största städerna. Sveriges institutioner på lokal och regional nivå upenbarligen inte anpasvar sade för satsningar denna storleksordning. Sättet att lösa probleav met i ett avseende typiskt för svensk politik regeringen tillsatte var tre erfarna män att leda förhandlingarna. Förhandlarna, en vardera för de tre storstäderna, gavs några få men avgörande begränsningar utgjorde förutsättningar för ett statligt engage-mang. De skulle som uppnå tre mål: förbättra regionens miljösituation, öka tillgängligheten och skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. De fick mindre än ett år på sig att genomföra uppdraget. Det klargjordes också att staten endast skulle stå för en del av slutnotan.

Prop 1990/91:90 Falkemark, Gunnar och Peter Westdahl 1991. Att offra västkusten. Det politiska och rättsliga spelet kring Scanlink och motorvägsbygget i Bohuslän. Rabén och Sjögren, Stockholm. Demokratirådets rapport 1996, "Demokrati och ledarskap" Studieförbundet - Näringsliv och Samhälle.

Kommuner, landsting, företag och privatpersoner skulle genom avgifter bidra till finansieringen. Slutligen skulle förhandlama samarbeta med berörda statliga myndigheter, kommunala organ, landsting och företag för att uppnå effektiva planerings- och organi-

sationslösningar dir 1990.21, 107.68

Regeringen valde ut parterna selektivt för att undvika sådana som krmde förväntas ha starka uppfattningar, såsom rniljöintressen, byalag, bilägare, fackföreningsrörelsen och arbetsgivarorganisationer. Storstadsförhandlama lade upp sitt arbete på ett liknande sätt. Förhandlingarna var effektiva och framgångsrika i det avseendet att de resulterade i överenskommelser bas-erade på de tre största partierna i storstadsområdena. Det skulle emellertid visa sig att det fortfarande återstod en lång väg fram till det praktiska genomförandet. Överenskommelsen i Stockholm tillkom under Bengt Dennis som ledning, var särskilt komplicerad och omstridd. Det s.k. demokratirådet inom Studieförbundet Näringsliv och Samhälle har tagit upp processen som ett referensfall och uttrycker tveksamhet om förhandlingarna ktmde anses uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättstat och handlingskraft i en beslutprocess som i praktiken i hög grad påverkas av sektorsintressen, trots att hela idén med förhandlingarna var att se till helheten. 3 E U:s programverksamhet Som medlem i EU deltar Sverige i EU:s programverksamhet och får möjlighet till stöd från EU:s strukturfonder. Syftet med fondema är att öka den ekonomiska och sociala samhörigheten mellan medlemsländema och undvika ett Europa med ökade skillnader mellan olika regioner. Konkret innebär detta åtgärder för att främja näringslivsutveckling, kompetensutveckling för att bekämpa arbetslöshet, infrastmktursatsningar etc. Medlen inom EU:s strukturfonder fördelas till ett antal mål vilka utformas för varje programperiod

den nuvarande programperioden avser 1995-1999. För när-

varande ñnns det sju olika mål, några är geografiskt bundna varav och några generell karaktär. är av Utformningen av program sker i s.k. utvecklingsplaner som utarbetas i part-nerskap runt om i landet. Planerna innehåller prioriteringar, förväntade eE-ekter och förslag till finansiering. Partnerskapen består av länsstyrelser, landsting, kommuner, arbetsmarknadens

ibid s. 94

parter, intresseorganisationer, departement, representanter från

kommissionen, etc.69

Efter det att utvecklingsplanema har utarbetats, har den svenska

regeringen och den Europeiska kommissionen förhandlat fram ett samlat programdokument SPD för vart och ett av strukturfondsmålen. En övervakningskommitté har tillsatts för varje mål och dess samlade programdokument. I övervakningskommittéema sitter representanter från kommissionen, Europeiska investeringsbanken, medlemslandet och den berörda regionen. Övervakningskommittéema skall ange riktlinjer för genomförandet av programmen och som de länsvisa beslutsgruppema har att följa. Ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EU:s budget har i Sverige ålagts de befintliga förvaltningsmyndigheterna som NU- TEK, AMS, Gles-bygdsverket, Fiskeriverket och Jordbruksverket. Länsstyrelserna är också delaktiga i utfonnning, genomförande och uppföljning EU:s program-verksamhet. Länsstyrelserna har ockav

så betydelsefulla samordnande uppgifter. Exempel på sådana är

sekretariatsfimlctionema när det gäller att ta fram program för strukturfondemas målområden och för olika gemenskapsinitiativ. När programmen är utformade och antagna fungerar sekretariatsfunktionen som stöd till de länsvisa beslutsgrupper som inrättas för de olika målom-rådena. En beslutsgrupp har till uppgift att inom för ett fastställt samlat programdokument SPD besluta om ramen stöd från EU:s strukturfonder. Beslutsgruppen ska aktivt, genom initiativ och infonnationsspridning verka för att programdoegna kumentets åtgärder genomförs och att de uppställda målen nås.

Ledamöterna i beslutsgruppen utses av regeringen för en bestämd

tid. Bland ledamöterna ska företrädare för kommuner, länsstyrelser,

landsting och läns-arbetsnämnder vara representerade. Utöver dessa

aktörer kan länstyrelsen inrätta en eller flera samrådsgrupper med företrädare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utveck-

lingsbolag, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. Beslutsgruppema är statliga myndigheter då de har en instruktion

med beslutanderätt om fördelning stöd, men upplöses när målen i av

programmen är genomförda. Själva arbetet med att utforma pro-

gram för de olika målområden sker informellt och löst, dvs det tecknas inga juridiskt bindande avtal mellan de inblandade partena. En förutsättning för att det ska ftmgera så, är att alla parter har ett

Den svenska organisationen av EU:s prograrnverksarnhet. Statskontoret rapport 1996:19, s. 16.

gemensamt intresse och att det kommer klara direktiv från behörig övervakningskomrnitté eller från EU- kommissionen via regeringskansliet. .Inom vissa målområden och gemenskapsinitiativ har andra kommit-

téer på regional nivå tillsatts. Dessa har en oklar roll då de inte har status av myndighet och inte har roll beslutsgruppema.

samma som Konnnittéema skall företräda arbetsmarknadens parter, näringsliv, kommuner med flera. Kommittéema bistår länsarbetsnämndema vid beslut om enskilda projekt. Inom gemenskapsinitiativet LEADER mål 5b utveckling - av

landsbygd finns det inga beslutsgrupper. Glesbygdsverket

är programansvarig myndighet. Närings- och handelsdepartementet beslutar om och Glesbyggdsverket bereder vilka som skall ingå i s.k.

Local Action-grupper LAG. Dessa utarbetar planerna för verk-

samheten inom initiativet. Glesbygdsverket beslutar hur mycket pengar LAG skall få disponera utifrån den utarbetade planen. Inom ramen för de bestämmelser som gäller för gemenskapsinitiativ,

kontrollerar och övervakar Glesbygdsverket planen.70

LAG-gruppens roll och status som organisation har varit föremål

för diskussion i förhandlingar mellan Sverige och kommissionen.

Den offentliga sektorn stat, kommun, landsting och länsstyrelser företräder endast tredjedel platserna i medan övriga en av gruppen representanter kommer från näringslivet och olika lokala grupperingar. Det som har varit ett problem är att LAG inte har status som myndigheter, men trots detta föreslås besluta om pengar till olika projekt. Företrädare för Glesbygdsverket inte detta ett anser vara problem, då EU:s kontroll över verksamheten är omfattande. Ett alternativ har varit att göra LAG till statliga kommittéer eller om

låta de länsvisa beslutsgruppema ta över, risken är då enligt

men företrädare för Glesbygdsverket självständighet går att gruppemas förlorad. 7 1

Eñer förhandlingar mellan kommissionen

och Sverige har man nu

tagit beslutet att låta LAG- grupperna privaträttsliga subjekt.

vara Det är inte bestämt det skall aktiebolagsfonnen eller ännu om vara föreningsformen. LAG-grupperna vilka är utsedda av regeringen,

får lägga fram förslag för beslut projektens inriktning och

om genomförande men är underställda de länsvisa beslutsgruppema när det gäller projekt som skall finansieras via EU-medel. Det är endast

7°ibid s. 23. "Den svenska organisationen av EU:s programverksamhet. Statskontoret rapport 1996:19.

ordförande eller vice ordförande för beslutsgruppen kan besluta som om EU-ñnansierade projekt.

Gemenskapsinitiativet LEADER och LAG-gruppema innebär

att en

ny samarbetsform prövas för att möjliggöra privata aktörers medverkan. Tanken bakom LAG-grupper är att samarbetet ska bygga på frivillighet där varje aktör medverkar får teckna ett avtal

som

med LAG då den utgör en juridisk person. Den nya samarbetsfor-

men innebär att LAG-gruppens självständiga roll kan behållas,

samtidigt som den kan kontrolleras så att den följer de best-

ämmelser som träffas mellan kommissionen och Sverige vad gäller gemen-skapsinitiativet.

4 E U-Programkontoret

Ett exempel på en organisation med ett tidsbegränsat uppdrag är Delega-tionen för genomförande vissa EU-program inom av utbildning och kompetensutveckling det allmänt m.m. som mer

går under namnet EU-programkontoret. EU-programkontoret har

en samordnande funktion för olika och initiativ inom utprogram

bildnings- och kompetensutvecklingsområdet med särskild inriktning på kompetensutveckling i småföretag. Programkontoret skall fr.o.m. den i juli 1995 och längst t.o.m den 31 december 1999 fullgöra följande uppgifter:

infonnera och ge råd dokumentera och analysera, -

följa upp, utvärdera, redovisa och sprida resultat,

-

kontrollera användningen av EU-bidrag,

-

handlägga projektansökningar och i förekommande fall besluta

-

om projektbidrag, ha kontakt med Europeiska gemenskapernas kommission och

institutioner i andra länder. 72 Sverige bedriver sedan länge en aktiv arbetsmarknads- och närings-

politik. Utbildning och kompetensutveckling är centrala tema i båda.

EU angriper samma problem som Sverige med bland annat olika

program, dvs tidsbegränsade satsningar för att påskynda positiv

en

utveckling. Flera av programmen avser utbildning och kompetensutveckling. Programkontoret är ett försök att skapa både en väg in till de olika programmen och effektiv koppling mellan

en

svensk politik och EU-programmen. Verksamhetens förank-ring i

SF S 1995:963 Förordning med instruktion för delegationen för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompetensutveckling m.m.

svensk politik att styrelsen består statssekrete-

garanteras genom av

från fem departement.

rare

Utan programkontorets inrättande skulle aktuella program vara utspridda på flera myndigheter AMS, NUTEK, Gles-

som

byggdsverket och Högskoleverket och då hade det varit svårt att

värdmyndighet för den samordnande funktionen.

finna en naturlig

4 Sammanfattande kommentar

Mycket talar för att samverkansbehoven i statsförvaltningen ökar på

grund komplexa frågeställningar, minskade ekonomiska

av nya

och EU-medlemskapet. Den ökande specialiseringen inom

resurser

olika organisationer leder också till många gånger måste

att man

samarbeta med andra för att lösa de alltmer komplicerade fråge-

ställningar samhällsutvecklingen genererar.

som

Begreppet partnerskap har blivit vanligt förekommande, särskilt i

regionala sammanhang då den tillåter rad aktörer från olika en sammanhang delta i beslutsprocess. Det vanligaste är ändå lösa en

samverkansformer utan fastställda förpliktelser och en strikt an-

svarsuppdelning76 Det är trots allt känsligt att samverka då det

oftast handlar att dela Det kan lätt uppstå konk-

om ansvar. urrenssituationer och revirtänkande mellan de samverkande. Nät-

verksbygge mellan flera oberoende organisationer förutsätter ett

ömsesidigt utbyte erfarenheter och nytta. Därtill måste det finnas av

förtroende och respekt bland de arbetar ihop för att nå ett mål.

som Nätverksbygget skiljer sig mellan den offentliga sektorn och den

privata. I näringslivet bygger nätverk för att man vill lägga

man

delar produktionen på andra företag för att minska .sina egna

av

kostnader och marknadsanpassa sig. I den offentliga sektorn

handlar nätverksbygge att harmonisera intressen, lösa konflikter om

eller samordningsproblem. Rena produktionsnätverk är ovanliga i

staten. nätverkslösningar har både fördelar och nackdelar. Olika typer av

En fördel demokratisynpunkt kan att flera intressen får möj-

ur vara

Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling, informationsblad. "Den svenska organisationen EU:s progamverksamhet. Statskontoret- 1996. av Det regionala utvecklingskomplexet NUTEK R 1993:8. Regionalt program-och strategiarbete. NUTEK R 1994:65. Systemföretag företagsera. Regionplane- och trafikkontoret. Lst i - en ny Stockholms län. Rapport 1989:4.

lighet att medverka i beslut berör dem. En nackdel med nätsom

verkslösningar är att det är svårare att utkräva när be-

ansvar en

slutsprocess är präglad informella nätverk. När beslutsproces-

av ser är informella och organisationsstrukturer är organiska till sin natur kan det svårt för statsmakterna att styra dem. Frågan är vara hur styr nätverksorganisationer och vad är syftet med dem man Enligt en studie NUTEK regionala utvecklingsprojekt sker av om regionalt utvecklingsarbete i samverkan mellan flera lokala och regionala aktörer för att främja regional utveckling. Utgångspunkten för studien har varit att på NUTEK att alltmer den man anser av regionala utvecklingen kommer att präg-las att olika organisatioav

ner arbetar ihop for att uppnå ett gemensamt mål det i allmän-

som het kallas för nätverksorganisationer. Studien har visat att det finns ett beroendeforhållande mellan det

som kallas for det regionala utvecklingskomplexet och det ordinarie beslutssystem-et. Det regionala utvecklingskomplexet be-

skrivs som ett obestämt antal organisationer, på geografiskt obeen stämd arena som driver projekt inom mängd olika sakområden en ett tvärsektoriellt system. Det ordinarie besluts-systemet är till sin karaktär ett starkt sektoriserat system. Alla organisationer delsom tar i ett regionalt utvecklingsarbete påverkar och påverkas de av båda stmkturema. Projekt initieras i komplexet utvecklas i det- , samma men över-går till beslutssystemet när beslut skall fattas om

deras förverkligande; när skall projekteras, universite-

t ex vägen

tet eller forskningsparken skall byggas osv.79

Det kan dock uppstå problem i relationerna mellan de båda strukturerna, framförallt i hur de är uppbyggda. Nätverksorganisationer byggs upp mellan olika organisationer, för att under begränsad en

tid, med begränsade resurser, finna lösningar på ett problem. Vidare

är nätverksorganisationer befriade från restriktioner i form rutiav

ner, normer och värderingar förknippas med ett hierakiskt

som organiserande. Det ordinarie beslutssystemet år hierarkiskt uppbyggd for att underlätta ett rutiniserat handlande skall leda fram till som

klart definierade beslut. Sektorssynsättet inom systemet påverkar

definitionen på problem och hur hanterar dem.80

man Skillnaderna mellan strukturema kan utgöra ett problem när de skall sam-spela men mötet mellan olika organisationer leder många

gånger till att deltagande aktörer måste ompröva värdering-

nonner,

Föreläsning Olof Petersson, professor i statsvetenskap, Uppsala Universitet. av Det regional utvecklingskomplexet NUTEK R 1993:8. 8°ibid s. 44

och praxis som råder inom den egna organisationen. Samverkan

ar

kan många gånger leda till ett strategiskt lärande på längre sikt

som kan innebära förändringar och strukturer inom den av processer

egna organisationen De organisationer som sam-arbetar i nätverk

får också större tyngd än de som är verksamma var och .en för

sig.

Nätverksorganisationer och projektformen kan därmed ha flera fördelar i jämförelse med ett hierarkiskt beslutssystem men de bör ses

ett komplement till det ordinarie beslutssystemet.

som

ibid s. 8 Nätverk för ökad törändringskompetens metodhandbok för tömyelsenátverk. - Statens tömyelsefond/Sinova 1994. s. 10

INTERVJUPERSONER

Gunnar Bengtsson generaldirektör, Kemikalieinspektionen.

-

Cederlund Ann Christine departementssekreterare, Näringsde- partementet.

Lennart Friberg direktör, Statens Naturvårdsverk. -

Peter Gorpe planeringsdirektör, Länsstyrelsen i Stockholms län. -

Ivan Nordqvist näringslivsexpert, Länsstyrelsen i Stockholms

län.

Bo Jangenäs planeringsdirektör, Arbetsmarknadsstyrelsen.

-

Kenny Jonsson direktör, AmuGruppen AB.

-

Gösta Oskarsson utvecklingsledare, NUTEK.

-

Bo Paulsson administrativ chef Högskolan i Växjö.

-

Claes Sjöblom länsråd, Länsstyrelsen i Kronobergs län. -

Staffan Widlert direktör, Statens Institut för Kommunikations- analys.

Gunnar Österberg kommittésekreterare, Förvaltningspolitiska

kommissionen.

Eva Pettersson glesbygdsråd, Glesbygdsverket.

-

motivstudie

Statliga bolag - en

Generell förvaltningspolitik och verksamhetsanpassad förvaltningsstruktur, bilaga 3

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

I denna studie undersöks vilka motiv ursprungligen funnits för som att organisera statlig verksamhet, som styrs utifrån politiska mål, i

aktiebolagsfonn istället för myndighetsfonn. Därefter diskuteras

och bedöms motivens giltighet.

Ett urval av bolag har gjorts. Karakteristiskt för bolagen är att deras

verksamhet endera innefattar någon form myndighetsutövning,

av har monopol på sin verksamhet eller finansieras via statsbudgeten.

Detta är tre omständigheter generellt brukar tala för som en myn-

dighetsorganisering. De framförda motiv som undersökningen lett fram till är skilda

av

slag och följer inget logiskt mönster. Som exempel på sådana motiv för aktiebolagsfonnen kan följande nämnas:

Möjliggör delat ägande med andra intressenter - Är lämplig för affärsverksamhet -

Leder till större handlingsfrihet

-

Ger en klarare ansvarsfördelning

- Är vanligast inom verksamhetsområdet - Är internationellt känd och accepterad -

Aktiebolagsfonnen har fungerat väl tidigare

-

Då det kan föreligga en viss spännvidd mellan framförda motiv och faktiska intentioner bakom besluten, har studien även formulerat

tänkbara motiv som kan ha legat bakom. Exempel på sådana motiv

för valet av aktiebolagsfonnen är:

Symboliskt skapa en framtoning affärsmässighet och

- - av

självständighet Kunna ta emot bidrag från näringslivet

-

Klarare redovisning

-

Hänsyn till fackliga intressen.

- Erhålla en mer renodlad juridisk figur - Leder till större finansiell frihet -

Dessa motiv är endast tänkbara och kan inte, med hjälp denna

av studie, empiriskt beläggas.

Bedömningen av de framförda motivens giltighet är att vissa motiv

förlorat en del av sin giltighet myndighetsforrnens utveckling p.g.a. under senare år som inneburit att skillnaderna mellan myndighets-

fonnen och aktiebolagsformen i vissa avseenden blivit mindre. Vissa

motiv har bedömts ogiltiga då de, enligt vår mening, är för som

för att överhuvudtaget kunna motivera en bolagsbildning.

svaga Andra motiv framförts kan endast anses vara hållbara om de som utgör ett motiv i serie andra separata motiv för aktiebolagsen av fonnen. Motiven är således giltiga, inte tillräckliga for att de men

själva ska kunna motivera en aktiebolagsorganisering av en statlig

verksamhet i dagens läge. Den samlade bilden är att motiven som framförts är relativt svaga. En precisering motiven eller ordentlig analys av olika verkav en

samhetsformer har sällan gjorts. Det bör dock påpekas att bedöm-

ningen att motiven överlag varit inte implicerar att aktiebosvaga,

lagsfonnen inte är lämplig för den specifika verksamheten. De motiv

formulerats tänkbara kan tillsammans med de framförda som som

motiven mycket väl tala för aktiebolagsfonnen. För att en

myndiñering bolagen ska kunna motiveras torde det inte räcka av

med att åberopa de ursprungliga motivens ogiltighet, utan det behövs då argument för att myndighetsformen skulle vara bättre.

Ett intryck undersökningen är att det finns en viss inkonsom ger sekvens i motiven för när det är lämpligt att ha statlig verksamhet i

aktiebolagsform. De studerade bolagens verksamheter uppfyller inte de kriterier finns för när det är lämpligt att bolagisera statlig

som

verksamhet83. Bolagen ändå fungera bra just aktiebolag

anses som

trots att de styrs utifrån politiska mål, endera har monopol på sin verksamhet, innefattar myndighetsutövning eller finansieras via statsbudgeten. Samtidigt anses inte en ren produktionsverksamhet, som t ex Vägverkets produktionsdivision, lämplig att organiseras

som ett statligt aktiebolag.

Denna iakttagelse onekligen bild brist på följdriktighet

ger en av beträffande när det är lämpligt att ha statliga bolag och när det inte är det. Utifrån detta kan det inför framtiden finnas anledning att antingen

ha en mer restriktiv hållning vad gäller bolagsbildningar av sådan

typ verksamhet här har studerat eller se över de kriterier som av finns för när det är lämpligt att organisera statlig verksamhet i ak-

tiebolagsforrn.

83 Riksdagen fastställde i enlighet med regeringens proposition, 1992/93: 100, bil följande kriterier för när det är lämpligt att bolagisera statlig affärsverksamhet: Verksamheten bör vara av betydande omfattning, drivas under fimgerande konkurrensvillkor, styras utifrån politiska uppgifter eller mål, innefatta myndighetsutövning samt ha kommersiella förutsättningar och inte vara beroende av anslagsmedel.

l INLEDNING

Bakgrund Under 1990-talet har statsmakterna haft uttalade ambitioner att renodla forvaltningsmyndighetemas uppgifter, roller och finansiering, för att på så sätt åstadkomma effektivare förvaltning. en Konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i aktiebolagsform, och övrig statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsforrn. Vid en genomgång den statliga bolagssektom upptäcker att av man det bland dessa finns ett antal bolag vars verksamhet inte kan benämnas som konkurrensutsatt affärsverksamhet. Dessa bolag Styrs utifrån klara politiska mål och har ofta monopol på sin verksamhet. Vissa bolag karakteriseras dessutom att deras verksamav het innefattar någon form av myndighetsutövning eller finansieras via statsbudgeten. Dessa omständigheter brukar generellt tala för en myndighetsorganisering. Frågan är vilka motiv man från statsmaktemas sida haft för att bedriva dessa verksamheter som aktiebolag istället for myndighet, och huruvida motiven fortfarande är giltiga

Syfte och metod Studiens syite år att för ett urval av statliga bolag, som styrs av politiska mål, undersöka vilka motiv som ursprtmgligen legat till grund för att ha verksamheten organiserad i aktiebolagsform istället för myndighetsform, samt diskutera- och bedöma huruvida motiven fortfarande kan anses vara giltiga. Det är i första hand framförda motiv inför beslutet fokuserar på. Då det i vissa fall saknas sådana uttalade motiv, samt då det kan finnas skillnader mellan framförda motiv och faktiska intentioner, formuleras även tänkbara motiv som kan ha legat till grund för beslutet. Som underlag för studien har tagit del av propositioner och offentliga utredningar. Vi har även haft kontakt med departement som ansvarar för respektive bolag. Kategorisering och urval av bolag Med utgångspunkt i den bolagsindelning görs i regeringens som proposition Aktiv förvaltning statens företagsägande l995/ av

96: 141, kan man något förenklat dela in de staten helt eller

av

delvis ägda bolagen i följande två kategorier.

Bolag verksamhet styrs av särskilda sektorpolitiska m0-

o vars

har monopol på sin verksamhet eller

tiv och mål, som oña antingen

under begränsad konkurrens

agerar

Bolag med affärsmässig verksamhet som agerar på en kon-

o kurrensutsatt marknad

Studien behandlar ett urval sju stycken de bolag hör till

av som

den första kategorin. För dessa bolag finns det emellertid exempel, Apoteksbolaget och Teracom, där viss del bolagets verksamhet

av

bör räknas till den andra kategorin. Ett urval bolag har gjorts därför att omfattningen på de bolag

av

kan placeras i den första kategorin åtminstone uppgår till det

som dubbla antalet utvalda. av

Motivet for detta urval är att flertalet av bolagens verksamheter olika verksamhetstyper, styrs utifrån olika sek-

representerar som

torpolitiska mål, dvs politiska mål är specifika för en viss sek-

som

Flertalet bolagens verksamheter kan även klassificeras efter

tor. av olika välfärdsteoretiska motiv för att de ska vara ett offentligt åta-

gande. Utgångspunkt för den klassiñceringen är departe-

mentspromemorian Motiv för offentliga åtaganden Ds 1994:53.

Följande bolag har valts:

TERACOM Svensk Rundradio AB o

ALMI Företagspartner AB o

Kungliga Teatern AB Operan

o

Systembolaget AB, Apoteksbolaget AB

o

AB Göta Kanalbolag o

AB Svensk Bilprovning

o

2 GEN OMGÅN G AV BOLAGEN S MOTIV

Detta avsnitt gör för varje bolag en kortfattad genomgång av verksamheten, politiskt mål for verksamheten samt tänkbara motiv for

ett offentligt åtagande. Därefter redovisas de ursprungliga motiv

funnit för att ha verksamheten organiserad i aktiebolagsform.

TERACOM Svensk Rundradio AB

Verksamhet och bakgrund

Rundradionätet anses vara en del samhällets grundläggande inav frastmktur. Huvuduppgiñen för nmdradionätet är utsändning av

radio- och televisionsprogram till allmänheten. Vidare används nätet

för överföring- och insamling mellan olika permanenta av program

och tillfälliga produktionsplatser. Bolaget har även annan verksamhet, som försäljning av konsulttjänster, tillverkning och försäljning av radiomekaniska detaljer m.m. Verksamheten är avgiñsñnansie-

rad. Riksdagen beslutade i enlighet med proposition 1991/92: 140, Om den avgiñsñnansierade TV-verksamheten 1993-1996 m.m., att verksamheten med programutsändning och programinsamling for Sveriges Radio-företagen och TV4 skulle avskiljas från Televerket och ombildas till ett av staten ägt aktiebolag. Bakgrunden var planerna på att bolagisera Televerket.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett ofentligt åtagande Säkerställa produktion infrastrukturella tjänster. Denna verkav samhet är inget formellt monopol, men kan sägas ett exempel vara

på ett naturligt monopol84, vilket kan motivera det offentliga åta-

gandet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I betänkandet Ett nytt bolag for nmdradiosändningar SOU

1992: 10 utreddes lämplig associationsfonn for verksamheten. Två

motiv som angavs för aktiebolagsfonnen var att den är internationellt känd och accepterad och den vanligaste inom radio- och kommunikationsområdet.

34 Det finns stordriñstördelar i produktionen, vilket innebär att produktionskostnaden per enhet är avtagande i ett stort eñerfrâgeintervall.

Ytterligare motiv framfördes var att aktiebolagsformen är en som modernt utvecklad företagsform ansågs bra för verksamsom passa heten. Då verksamheten inte skulle innebära myndighetsutövning och till viss del skulle konkurrensutsatt, ansågs myndighetsvara formen inte lämplig associationsfonn. Liknande motiv framvara en

fördes även i propositionen prop 1991/92: 140, där associations-

formen även motiverades med att Teracoms verksamhet är rörelsedrivande.

ALMI Företagspartner AB

Verksamhet och bakgrund ALMI ska verka för företagsutveckling bland små och medelstora finansiering och information. Verksamföretag genom rådgivning, heten kan betraktas myndighetsutövning eftersom finansiering som karaktären viss förmån. Verksamheten är finansierad kan anta av via statsbudgeten. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition 1993/ 94:40, Småiöretagsutveckling att ombilda de 24 regionala utvecklingsfondema från stiftelse till regionala aktiebolag, genom vilket koncernen ALMI bildades. Koncernen ALMI består av ett moderbolag är helägt staten och 23 staten majoritetsägda regiosom av av nala dotterbolag, i vilka ett eller flera landsting är minoritetsägare Regeringens skrivelse 1995/96:20.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett offentligt åtagande

Verksamhetens mål är tvärsektoriellt: utjämna skillnader mellan regioner fördelningspolitik och minska arbetslösheten stabiliseringspolitik. Dessa mål kan även motivera det offentliga åtagandet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen Enligt näringsdepartementet var ett motiv för aktiebolagsformen att den skulle möjliggöra för staten att dela sitt ägande med kommuner, landsting och näringsliv, vilket kräver en privaträttslig associationsfonn. I praktiken kom dock endast landstinget att bli delägare. I

propositionen prop 1993/94:40 som föregick beslutet angav man

bolagsbildandet skulle kunna uppnå effektiv verkatt man genom en samhet med ett förstärkt inflytande från näringslivet. Ytterligare ett motiv för aktiebolagsformen framför myndighetsformen var, enligt samtal med nåringsdepartementet, den i viss mån ökade flexibiliteden ansågs kunna erbjuda. ten som

l 10

Kungliga Teatern AB Operan

Verksamhet och bakgrund

Operan bedriver teaterverksamhet som omfattar musikdramatiska

verk och dans. Verksamheten finansieras till cirka 90% via stats-

budgeten. Operan inrättades 1773 av Gustav III och finansierades

fram till 1881 av kimgen, varefter den överfördes från hovförvalt-

ningen till staten. Efter det bedrevs Operan entreprenad i privat

regi år. År 1889 bildades aktiebolaget Kungliga AB. ett par teatern

Aktiebolaget drevs av privata ägare t.o.m. l juli 1975. I Kungl

Majzts proposition nr 28 år 1974 föreslogs att verksamheten vid Operan skulle föras över till ett nytt statligt aktiebolag, vilket också

blev riksdagens beslut.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett ofentligt åtagande

Målet med verksamheten för tillhandahållandet är att ansvara av en

klassisk repertoar samt konstnärlig förnyelse. Existensen av en viss kulturverksamhet samt möjligheten att delta i kulturverksamhet i

en

framtiden kan till viss del betraktas som en kollektiv nyttighet.

Existensen av en kulturverksamhet kan dels ha ett värde i sig, i termer av tillgången nu och i framtiden på kultur av hög kvalitet samt ett bevarande av konstnärlig tradition och kulturarv, dels ett instrumentellt värde i termer av effekter på t ex sysselsättning och kreativitet35.

Om individers värderingar av denna kollektiva nyttighet är stor kan det finnas motiv för att låta det ett offentligt åtagande. vara

Det ska dock observeras att det kan föreligga vissa problem när

man ska mäta dels effektema, dels värderingarna.

Det kan även finnas vissa 0mfördelningsmotiv87 som kan motivera

ett offentligt åtagande.

35En kollektiv nyttighet kännetecknas av två egenskaper, icke rivalitet och öppenhet. Den första egenskapen innebär att en individs konsumtion av varan inte minskar tillgängligheten för andra. Med öppenhet avses att det inte år möjligt att utestänga de som inte betalar för varan. En "ren" kollektiv nyttighet kärmetecknas av att båda kriteriema är uppfyllda. Det är emellertid icke-rivalitet som är det viktiga kriteriet. 36För liknande resonemang se betänkandet "Varför kulturstöd ekonomisk teori och svensk verklighet" Ds 1994:16 37Sedan 1974-års nya kulturpolitik skulle omfördelningpolitiken även gå via kulturen.

lll

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I ett betänkande Kulturrådet, Ny kulturpolitik SOU 1972: av 66, ansågs myndighetsformen olämplig för verksamheter med var produktionsprocess av typ teaterproduktion, samt att myndighetsformen skulle innebära svårigheter med att ordna ansvarsfrågor så att beslut t repertoar inte skulle bli föremål för om ex myndighetsbeslut. Dessutom ansågs aktiebolagsformen kunna skapa goda möjligheter till snabb och smidig anpassning till skiftande situationer kan uppkomma i ekonomisk verksamhet. I utredsom ningen Operans verksamhet och organisation Ds 1973:6 angavs Operan på grund dess ekonomiska verksamhet med företagsatt av karaktär lämpade sig bäst att organiseras som aktiebolag, som en non profit cooperation. Enligt kulturdepartementet har aktiebolagsfortnen, trots att den inte har skapats för uppfylla konstnärliga mål, ansetts fungera bäst i att praktiken för konstnärlig produktion rent förvaltningsmässigt, geaktiebolagsformens klara regler ansvarsfördelning, där nom om ledningen själv for t ex repertoar och rollbesättningsfrågor. ansvarar

Apoteksbolaget AB, Systembolaget AB

Verksamhet och bakgrund

Apoteksbolaget distribuerar läkemedel i såväl öppen som sluten vård. Huvuduppgiften för bolaget är att tillhandahålla läkemedel till enhetliga priser till allmänheten. Systembolaget säljer alkoholhaltiga drycker till fastställda priser. Verksamheterna har till viss del karaktär myndighetsutövning, då man kan säga att apoteken och av systembolagen utövar befogenheten att för enskilda bestämma om alkohol receptbelagda läkemedel. Verkderas rätt till köp av samt samheterna är avgiñsñnartsierade. I enlighet med Kungl Maj :ts proposition 74 år 1970 beslutade nr riksdagen att bilda ett aktiebolag genom inlösandet av de tidigare fristående apoteken. Staten kom att äga 2/3 aktiema och Apoteav karsocieteten resten. Senare såldes Apotekarsocietetens aktier till Apoteksbolagets pensionsstiñelse. Nu finns förslag på att bolaget

ska bli helägt staten prop 1995/96: 141.

av Det nuvarande Systembolaget bildades 1955, genom ihopslagning de dåvarande systembolagen till ett riksbolag. Samtidigt avav skaffades motboken Kungl. Maj :ts proposition 24 år 1955. nr

Sektorpolitiskt mål motiv för ett ofentligt åtagande

Statens mål med verksamheten är att ha kontroll över hälsofarliga

och potentiellt skadliga varor. Både Apoteksbolaget och Sys-

tembolaget har ett formellt monopol på sin verksamhet, grund vars kan hänföras till att individer saknar korrekt infomiation t de om ex potentiella riskerna med läkemedel respektive alkohol. Ett motiv för att ha Apoteksbolaget i ett offentligt åtagande kan vara att staten subventionerar läkemedel, och därför vill ha kontroll över utbudet.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

Varken i propositionema eller utredningarna föregick besluten

som

återfinns några uttalade motiv för aktiebolagsformen. Beträffande Apoteksbolaget, så tycks det, enligt socialdepartemen-

den utredare skrev betänkandet låg bakom tet, som om som som

beslutet, styrde mot aktiebolagsfonnen. Det verkar ha varit form

en av dolt antagande i utredningen och olika verksamhetsfonner kom aldrig att analyseras.

AB Göta Kanalbolag

Verksamhet och bakgrund Verksamheten innefattar drift kanalen samt viss fastighetsförav

valtning. Bolaget bildades 1810, innan det farms svensk aktiebolagsrättslig lagstiftning och betecknades därför som ett blandat offentligt och privaträttsligt rättssubjekt. Fram till 1978 var bolaget i privat ägo, varefter staten köpte bolaget. 1984 ålades dåvarande Domänverket att ta över förvaltningen bolaget. I och med bolagi-

av

seringen av Domänverket 1992, överfördes Göta Kanalbolag till näringsdepartementet. Bolagets verksamhet har svag lönsamhet men kompenseras till viss del förvaltningsverksamhet. Verksamheten

av är även till viss del finansierad via statsbudgeten.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett offentligt åtagande

Statens mål med verksamheten är bl.a. att bevara och utveckla ett

kulturhistoriskt värde samt främja turismen. Ett motiv för offentligt

åtagande kan baseras på att Göta Kanal p.g.a. dess karaktär som en kollektiv vara, annars inte skulle tillhandahållas.

Framförda motiv för aktiebolagsformen

I regeringens propositionen om statligt Övertagande av Göta kanal-

bolag m.m. 1977/78:1 19 motiveras ett bibehållande av verksamhetsforrnen med att den fungerat väl tidigare, att Göta Kanalbolag institution har ett stort historiskt värde och har vunnit föranksom

ring hos allmänheten. Aktiebolagsforrnen ansågs bäst för

även vara att ta till de många skilda intressen som är knutna till kanalen. vara

AB Svensk Bilprovning

Verksamhet och bakgrund

Svensk Bilprovning utvecklar, marknadsför och producerar fordonsrelaterade kontroller. Svensk Bilprovning har hittills haft monopol på sin verksamhet. Nu finns ett riksdagsbeslut om att öppna

marknaden för fristående ackrediterade besiktningsföretag. upp

Bolagets verksamhet har karaktär myndighetsutövning. Verk-

av

samheten drivs på självkostnadsbasis och finansieras med fastställ-

da avgiñer. Enligt bolagsordningen har verksamheten inte som syfte

att gå med vinst. 1963 beslutade riksdagen, i enlighet med Kungl Majzts Proposi-

tion nr 91 år 1963, att bilda AB Svensk Bilprovning.

Sektorpolitiskt mål motiv för ett offentligt åtagande

Statens syfte med verksamheten är att ha kontroll över officiell

provningsverksamhet, i syfte att främja förbättrad fordonsstan-

en

dard. Ett motiv för det offentliga åtagandet kan hänföras till att

kontroll kan reducera negativa externa effekter, i

staten genom

form ökade trafikolyckor och miljöförstöring. Ökad tra-

av fiksäkerhet och bra miljö kan kollektiva nyttigheter. en ses som Motiv för aktiebolagsformen

I propositionen som skäl för aktiebolagsfonnen att verk-

angavs samhetstypen hade likheter med statlig och kommunal företagsverksamhet, mål är att genom rationell och effektiv drift tillvars

handahålla allmänheten service till lägsta möjliga kostnad. Aktie-

88 En negativ extern effekt är en sådan kostnad av konsumtion eller produktion pá andras konsumtion eller produktion och som den förorsakade personen inte tar hänsyn till. Dâ en värdering av denna kostnad inte kommer att uttyckas genom prisbildningen på marknaden kan det finnas skäl för ett offentligt ingripande.

bolagsfonnen ansågs vara lämplig för att åstadkomma rationell

en

och ekonomisk drift verksamheten, samt möjliggöra smidig

av en

anpassning av kapaciteten till de växlande behoven arbetskrañ.

av Man ville dessutom dela ägandet med andra intressenter inom bran-

schen, för att på så sätt tillgodogöra sig viktig fackkunskap och

erfarenhet.

Sammanställning av motiv

Sammanfattningsvis har nedanstående motiv återfunnits i förarbeten

till något eller några av de studerade bolagen. Likartade motiv har grupperats tillsammans.

Delat ägande med andra intressenter Lämplig för affärsverksamhet

Verksamhet utan myndighetsutövning

Delvis konkurrensutsatt verksamhet

Större handlingsfrihet Klarare ansvarsfördelning

Bättre form för att ta tillvara skilda intressen kring verk-

samheten o Vanligast inom verksamhetsområdet 0 Internationellt känd och accepterad

o Aktiebolagsfonnen har fungerat väl tidigare

0 Bolaget har ett institutionellt värde och är väletablerat hos allmänheten

3 MOT IVDISKUSSION

Mot bakgrund myndighetsfonnens utveckling under senare år av det faktum att flertalet de studerade bolagen tillkom for samt av flera decennier sedan har ansett det intressant att diskutera- och bedöma motivens giltighet. Detta avsnitt diskuterar de framförda motiven, samt gör en systematisk bedömning dess giltighet idag, dels på en generell nivå, av dels i relation till de bolag som motiven använts för. Bedömningen grundar sig på hypotetisk situation där staten idag ska bestämma en verksamhetsfonn for en statlig verksamhet, som staten antingen startar eller övertar från marknaden. Avsnittet kompletteras sedan med genomgång tänkbara motiv en av kan ha legat bakom valet associationsforrn, både på ett gesom av nerellt plan, och där så är relevant, i relation till de bolag som studerats. Det ska påpekas att dessa motiv endast är hypotetiska och kan inte empiriskt beläggas denna studie. genom

Framförda motiv

Delat ägande med andra intressenter

Det år inte möjligt för staten att genom en myndighet dela sitt äganvill dela sitt ägande med eller flera intressenter de. Om staten en associationsform. Motivet således fortfakrävs en privaträttslig är rande giltigt. Man kan dock alltid fråga sig vad det ñnns för motiv för att staten ska dela sitt ägande i det specifika fallet. Detta motiv låg bakom valet aktiebolagsformen för ALMI, samt av utgjorde ett de motiv för organiseringen Svensk av som angavs av Bilprovning bolag. Beträffande Svensk Bilprovning ville man som att dela ägande med bilorganisationer ta tillvara viktig fackgenom kunskap och erfarenheter branschen. Motivet kan även ha legat av till grund för organiseringen av Apoteksbolaget som bolag, då staten delar sitt ägande med intressent. i en annan

Lämplig för affärsverksamhet

Aktiebolagsformen har tillkommit i syfte att vara en lämplig form för añärsverksamhet, dvs sådan verksamhet som är efterfrågestyrd och avgiiisñnansierad. Detta motiv är således fortfarande giltigt. Det kan emellertid inte ett tillräckligt motiv för att ha en anses vara statlig verksamhet i aktiebolagsform. För att statlig affärsverksamhet ska anses lämplig att ha i aktiebolagsfonn bör bl.a. fungerande konkurrens filmas på verksamhetens marknad. en

Motivet framfördes for Teracom och Operan. Teracom kan enligt definitionen ovan betraktas affärsverksamhet. Det kan dock som

inte Operan, då den inte är avgiñsfinansierad, utan till största del

finansieras via statsbudgeten. Motivet kan således

anses vara ett giltigt dock inte tillräckligt motiv för Teracom, inte for Ope-

men ran. Det är möjligt att detta motiv även kan ha legat till grund for valet

av aktiebolagsfomien för Systembolaget och Apoteksbolaget, då

deras verksamheter kan betraktas affärsverksamheter. som

Verksamhet utan myndighetsutövning

Har en verksamhet karaktären av myndighetsutövning så talar det

generellt för att verksamheten bör organiseras i myndighetsforrn

kan dock med lagstöd överlämnas till privaträttsligt organ,

men

myndighetsutövning är inte det enda som kan motivera organisering

i myndighetsfonn. Andra skäl för myndighetsfonnen är bl.a. det om saknas fungerande konkurrens inom verksamhetsområdet eller om verksamheten styrs utifrån klara politiska mål. Detta motiv framfördes för att Teracom inte borde organiseras i

myndighetsfonn. Vår bedömning är att det är ett giltigt motiv, dock tillräckligt.

Delvis konkurrensutsatt verksamhet

Om statlig affärsverksamhet är konkurrensutsatt bör pröva en man

ifall aktiebolagsfonnen kan användas for den verksamheten. Är verksamheten delvis konkurrensutsatt bör möjligheten att avskilja den konkurrensutsatta verksamheten och organisera den bolag

som och övrig verksamhet i myndighetsfonn, övervägas. Som ett motiv för Teracom att verksamheten delvis konangavs var

kurrensutsatt. Detta motiv är emellertid, enligt vår mening,

svagt om

den huvudsakliga verksamheten, i Teracoms fall, är icke-

som

konkurrensutsatt. Huruvida den alternativa lösningen, att avskilja

den konkurrensutsatta verksamheten, hade kunnat tillämpas på Teracom är dock osäkert.

Större handlingsfrihet

Genom myndighetsforrnens utveckling, från detaljstyrning till måloch resultatstyrning, har myndigheter stor handlingsfrihet

numera

inom for sina uppdrag. I betänkandet Former för statlig

ramen verksamhet SOU 1994: 147 framkommer att myndighetens led-

ning själv i stor utsträckning kan bestämma över bl.a. myndighetens organisation och personalpolitik. Vidare utredarna att

menar myndighetsfonnen har fördelar dess flexibilitet så till vida att genom

regeringen enkelt kan ändra i en myndighets uppdrag genom en

förordning ändring i myndighetens instruktion, besluta om ny om

organisation och ledning myndigheten samt utan lång tidsutdräkt

av genomföra beslut nedläggning- eller sammanslagning av mynom digheter.

RRV i sin rapport Bolagisering, privatisering eller fortsatt

menar

myndighetsdrift l994:7 att skillnaden i flexibilitet mellan bolag och myndighet är att ett aktiebolag har större frihet att fatta lång-

siktiga beslut Verksamhetsinriktning och strategier. Även beom slutsfattandet torde kunna ske snabbare i aktiebolag då ledningen

inte behöver förankra sina strategiska beslut hos regeringen. Vissa

beslut måste emellertid förankras hos styrelsen. Myndigheters långsiktiga förslag till strategi ska alltid behandlas regering och riks-

av dag för beslut i budgetprocessen.

Om staten är ägare har den emellertid alltid möjlighet att

ensam begränsa den frihet som aktiebolagsformen generellt ger genom

reglering i bolagsordningen eller särskilda avtal med bolaget.

genom Denna möjlighet kan dock begränsas bolaget, t.ex. för om som

ALMI, Apoteksbolaget och Svensk Bilprovning, endast är delägt av

staten.

Bedömningen är att detta motiv fortfarande har viss giltighet. Gil-

tighetsgraden har dock försvagats under senare år.

Bolagsbildningar som motiverats med vissa av handlingsfrihetsaspekterna är ALMI och Operan. Detta motiv kan emellertid tänkas ligga bakom samtliga bolagsbildningar, då det på den tiden då bolabildades stora skillnader mellan myndighets- och aktiebo-

gen var lagsforrnen.

Ett motiv framfördes for Svensk Bilprovning, som kan läggas

som

till handlingsfrihetskategorin, är att aktiebolagsformen ger större frihet beträffande möjligheten att kunna anställa personal med kort

varsel samt till säsongarbete. Detta motiv torde inte vara ett giltigt

motiv idag, dä myndigheter i stort har lika stora friheter i personal-

politiskt hänseende som bolag.

Klarare ansvarsfördelning

I ett aktiebolag finns klar uppdelning ansvar och befogenheter

en av

mellan ägare och ledning. Ägare utövar inflytande på bo-

lagsstämman verksamhetens inriktning, ställa kapigenom att ange

tal till förfogande samt till- och avsätta styrelsen. Ledningen, som utses styrelsen, har ett självständigt för den löpande för-

av ansvar

valtningen enligt de instruktioner styrelsen lämnar. Ägarna är

som

enligt aktiebolagslagen förhindrade att ingripa i verksamhetens de-

taljer. Ledningen är också ansvarig för ekonomin, och tillsammans

med styrelsen skadeståndsansvarig vid uppsåtligt tillfogande

av

skada for bolaget. Valet av aktiebolagsformen kan dessutom ett sätt att markera

vara för ledningen att verksamheten ska stå på egna ben. Detta är då

endast gällande för sådan verksamhet som är självkostnadsbärande.

Om staten är ägare bolaget finns dock alltid möjligheten ensam av

att göra sådana restriktioner i bolagsordningen begränsar led-

som ningens befogenheter. Är staten endast delägare är det dock inte alltid säkert att detta kan göras utan problem.

Bedömningen är att detta motiv fortfarande kan giltigt,

anses vara

dock tillräckligt.

För kulturinstitutioner som Operan, Dramaten och Sveriges Te-

levision har denna klara ansvarsfördelning ansetts mycket viktig för

att garantera en konstnärlig eller journalistisk självständighet gentemot de politiska makthavarna. Beträffande Operan är dess verk-

samhet till 90% finansierad statliga medel. Huruvida sådan av en

verksamhet bör åberopa sitt behov självständighet, när den eko-

av

nomiskt sett inte är det, som motiv för aktiebolagsforrnen kan, enligt vår mening, alltid ifrågasättas.

Bättre form för att ta tillvara skilda intressen kring

verksamheten

Detta motiv angavs för Göta Kanalbolag. Med tanke på de skiftande intressen turism, kulturhistoria, skogsnäring och sjöfart

som var

knutna till kanaldriñen ansågs aktiebolagsformen den form

vara som på bästa sätt kunde ta tillvara dessa intressen. Detta motiv kan

baseras på att det är lättare att samverka med andra aktie-

genom

bolagsformen. Motivets giltighet kan dock, enligt vår mening, ifrå-

gasättas, då en samverkan med andra likväl borde kunna åstadkommas genom myndighetsfonnen.

Vanligast inom verksamhetsområdet

Att aktiebolagsfonnen används generellt inom ett verksarnhetsområde irnplicerar inte att den formen är den mest ändamålsenliga for den specifika verksamheten. Detta motiv kan, enligt vår mening,

inte anses giltigt.

Inom media och kulturområdet har överlag använt sig pri-

man av

vaträttsliga former, ofta bolag. Motivet angavs for att organisera Teracom i bolag. Vi emellertid att det med tanke på verksam-

anser hetens art torde relevant att dra parallell till andra invara mer en

frastmkturverksamheter, som t ex Banverket och Svenska Krañnät, och se på hur de organiserats. Båda dessa drivs i myndighetsfonn,

det affärsverk. Vad gäller Svenska krañnät valde man senare som

att skilja affärsverksamhet Vattenfall och nätverksamhet från var-

andra.

Internationellt känd och accepterad

Aktiebolagsformen internationellt känd och etablerad form, är en

medan myndighetsfonnen är olika konstituerad i olika länder, vilket

generellt skulle kunna tala för aktiebolagsfonnen om man önskar ett

samarbete med företag utomlands. Detta motiv kan dock ifrågasättas, då ett internationellt samarbete borde kunna komma till stånd oavsett den parten är myndighet eller aktiebolag. Motivet om ena för Teracom. angavs

Aktiebolagsformen harfimgerat väl tidigare

Detta motiv kan gällande i de fall då staten övertar ett redan

vara

existerande bolag t Apoteksbolaget, Operan, Göta Kanalbolag.

ex

Har aktiebolagsformen fungerat bra kan tycka att det inte finns

man

någon anledning att pröva någon verksamhetsfonn. Vad gäl-

annan

ler Göta Kanalbolag, framfördes detta motiv i propositionen inför

beslutet. Beträffande övriga bolag nämns ovan, har inte det som motivet framförts, kan ett tänkbart motiv. Vår bedömning men vara

är att motivet är giltigt, dock inte tillräckligt.

Bolaget har ett institutionellt värde och är väletablerat hos allmänheten

Bolaget sådant kan ha institutionaliserats och tillskapats en som

identitet starkt sammankopplad med bolagsformen och fått förank-

ring hos alhnänheten, vilken då skulle kunna försvinna i samband

med ombildning till myndighet. Detta motiv framfördes i sam-

en

band med statens övertagande Göta Kanalbolag. Kan även utgö-

av

ett tänkbart motiv för t ex Operan. Detta motivs giltighet kan

ra

dock, enligt vår mening, ifrågasättas.

Tänkbara motiv

Högre grad av finansiell frihet

I jämförelse med myndighet kan ett aktiebolag fortfarande sägas

en

ha frihet, då bolaget kan utnyttja den fria

en högre grad av finansiell

kapitalmarknaden och balansera över- och underskott mellan olika verksamhetsår. Myndigheter får endast balansera ett ackumulerat

överskott motsvarande 10% omsättningen till nästa verksamhetsav

år överskottet beslutar regeringen hur hela över-

om är större om

skottet ska disponeras, och är hänvi-sade till att låna i Riksgälds-

kontoret RRV 1994:7.

Juridiska skäl

Genom att välja aktiebolagsfonnen för statlig verksamhet kan

en

staten erhålla renodlad juridisk figur. Om verksamheten

en mer

ifråga kommer att ingå avtal med andra statliga aktörer bedrivs

som i myndighetsfonn, kan det tala for att organisera verksamheten i

aktiebolagsfonn. Detta med anledning av de juridiska problem

som kan uppkomma om parterna skulle råka i tvist med varandra. Efter-

som statliga myndigheter inte utgör självständiga juridiska

personer

står inte de sedvanliga tvistelösningsmekanismema till förfogande.

Slippa myndighetsformens regler ofentlighet,

om rätten till överklagande

Detta motiv uppmärksammas bl.a. i betänkandet Teaterns kost-

nadsutveckling 1975-1990 SOU 1991:71 Ett motiv

mot myn-

dighetsfonnen som här redovisas är risken, med anledning

av myndigheters regler om offentlighet, överklaganden att t m.m., ex en

kompositör eller författare, vars verk refuseras, kan komma att överklaga till regeringen och begära detaljerade beslutsmotiveringar

och kunna anmärka på beslutsformer etc.

I detta betänkande framförs även att det torde önskvärt att vara

slippa offentlighetsprincipen, så att den interna processen under

en

föreställnings framväxt kan växa fram utan att störas

av mass-

medias påverkan. Med anledning av detta kan

resonemang man dock alltid fråga sig inte i verksamhet direktom man en som

finansieras med offentliga medel, Operans verksamhet, borde

som

ge allmänheten insyn.

Klarare redovisning

För aktiebolag finns det större möjligheter till avskrivningar ka-

av

pital än för myndigheter. Det kan på så sätt rent ekonomiskt

vara

enklare att ha den statliga verksamheten i aktiebolagsfonn.

Lättare ta emot bidrag

Genom att organisera statlig verksamhet aktiebolag, kan

en som

man möjliggöra för verksamheten att ta emot olika slags bidrag från näringslivet. Detta kan statliga myndigheter göra.

Symboliska skäl

Trots att det skett reella förändringar i myndighetsfonnen så att skillnaderna mellan myndighets- och aktiebolagsfomien ur en prak-

tisk synvinkel ter sig små, finns det troligtvis fortfarande symboliska

skillnader. Myndighetsfonnen förknippas förmodligen fortfarande

med stelbent byråkrati och politisk detalj medan aktiebo-

lagsforrnen symboliserar självständighet och affärsmässighet. Detta kan utgöra ett motiv för staten att välja aktiebolagsfonnen för

verksamheter ansetts i behov av att ha en självständig

som vara

framtoning t Operan, Dramaten och Sveriges Television.

ex

Annorlunda organisationskultur

Detta motiv hänger till viss del ihop med motivet ovan. Aktiebolagsform eller myndighetsform kan ha stor betydelse för vilken en kultur skapas på arbetsplats. Med aktiebolagsformen kan som en tänka sig att ett klimat präglat affärsmässighet och vinstman av generering skapas på ett lättare sätt. Detta kan ett motiv både vara för och emot aktiebolagsformen. Det kan ett argument för, om vara

verksamheten är vinstgenererande och önskar få personalen att

man arbeta mot ett endimensionellt mål. Det kan vara ett argument mot, verksamheten ska uppnå sarnhällsmål, och där önskar få om man personalen att arbeta utifrån andra värden.

Hänsyn till fackliga intressen

Man kan fonnulera hypotesen att valet av Organisationsform till viss

intressen. Eftersom valet associationsform del styrs av fackliga av kan påverka hur arbetstagarna är fackligt organiserade, kan fackförbunden ha ett intresse detta val. Beträffande t ex Svensk Bilav provning kan tänka sig att Metall rädd för att tappa medman var lemmar Svensk Bilprovning, skulle rekrytera bilinspektörer, om som skulle bli en myndighet.

Begränsat ekonomiskt risktagande

Detta är ett huvudmotiven generellt för att använda sig av aktie-

av bolagsformen. Risktagandet för aktieägarna är begränsat till det

tillskjutna aktiekapitalet, vilket viktig förutsättning för att

är en

kapital till ekonomiskt osäker verksamhet.

generera en För statliga bolag Man kan dock alltid fråga gäller samma regler. sig inte staten i realiteten kommer stå den ansvariga om om som bolaget de facto går i konkurs. Visserligen kan konkursmässigheten

bli synlig. Vi emellertid detta motivs giltighet kan ifråga-

anser att sättas.

Maximalt politiskt inflytande- kombinerat med minimalt politiskt över verksamheten. ansvar

Politikerna kan styra över bolagets verksamhet genom starka påtryckningar i samtidigt som de utåt skapar en lämplig fasad smyg, oberoende arbetar på avstånd från ledningen. av en styrelse som

Förvaltningsstrukturer

Fyra fallstudier

Birgitta Nelson

Anders Kihlberg Terese Johnsson Bernt Emanuelsson Anders Dager

3.4 Hållbar utveckling som förvalmingspolitiskt värde eller krav 172

4 Samordnad länsförvaltning 174 4.1 Länsforvalmingens utveckling 175 4.2 Länsstyrelsen och de olika organiseringsprincipema 180 4.3 Förutsättningar och hinder för tvärsektoriellt arbete 182 4.4 Den framtida regionala förvaltningsstmlcturen behovet av 183 en ny strategi 4.5 Organisationsargumenten kring samordnad länsförvalming 186

5 Rättsväsendet 194 5.1 Något om den svenska rättsordningens framväxt 195 5.2 De förvaltningspolitiska kraven och alternativa former för 200 organisering

6 Jämförande analys och slutsatser 207 6.1 En jämiörelsebild 208 6.2 Framväxten av dagens förvaltningsstrulctur 210 6.3 Dagsläge, omvärld och framtid 219 6.4 Ett alternativt strukturresonemang fallet rättsväsendet 221 - 6.5 Frågor för framtiden möjliga slutsatser för förvaltningspo- 223 litiken

SAMMANFATTNING

Förvalmingspolitiska kommissionen har uppdragit åt Statskontoret att belysa vissa frågor rörande bl.a. de stora förvaltningskoncemer- I utredningsarbetet har tagit primär utgångspunkt i uppdrags-

na.

promemorians delfråga C sektorsvis eller tvärsektoriell organi-

om sering.

dessa organiseringsprinciper tillämpats i statsför-

Vår analys av hur valtningen, har sin huvudsakliga bas i tre fallstudier; arbetsmark-

nadspolitiken/Arbetsmarlmadsverket, miljöområdet samt den sam-

ordnade länsförvalmingen. En fjärde, fristående fallstudie ommer fattar rättsväsendet. Denna tjänar underlag for att illustrera hur som

IT möjligheter att föra delvis annorlunda strukturresonemang.

ger Den ligger också till grund för beskrivning av hur synen på vad en

är myndighetsutövning respektive rättskipning förskjutits.

som Vår analys har mynnat ut i formuleringen ett antal, enligt vår av

mening angelägna, frågor för den fortsatta utvecklingen för-

av

valtningsstrukturen:

På vilken nivå skall staten främst satsa på tvärsektoriellt arbe-

-

te och integrera olika politikområden Hur skall ñrvaltnings-

strukturen förändras för att möta en eventuell utveckling av

regionalt självstyre

Behövs ett ökat inslag av partnerskapsorganisationer, hyb-

-

ridmyndigheter eller andra gränsöverskridande organ

Hur skall staten utnyttja den ökade frihet att organisera för- valtningen, informations- och kommunikationsteknik som ny innebär

Skall utvecklingen EU-arbetet styra organiseringen i större

- av

utsträckning

Hur skall makten över organiseringen vara fördelad inom

staten

Vad bör förvaltningspolitiken närmare uttala om organise-

ringen

Resonemangen kring dessa frågor, som återfinns i promemorians avsnitt 6.5 Frågor for framtiden möjliga slutsatser för förvalt-

-

ningspolitiken, har i sin tur resulterat i att vågat oss på att uttala följande förslag till riktlinjer för den framtida förvaltningspolitiken:

o Beroende på omvärldsutvecklingen kan utvecklingen på sikt gå i mycket olika banor. Organiseringen på kort och medellång sikt bör därför inte primärt inriktas på att bygga och riva myndigheter utan snarare på de gränsöverskridande processerna och utvecklingen av problemorienterade integrerade arbetssätt.

o Behovet av avsektorisering bör ses även ur medborgarperspektivet.

o Frågor om organisering och IT måste i än högre grad hanteras i ett och samma sammanhang.

o De nya lösningarna kan inte utredas fram på traditionellt vis. De måste sannolikt utvecklas genom försöksverksamhet.

o Förvaltningspolitiken bör ställa krav på organiseringsfrågornas hantering och inte helt överlåta ansvaret till respektive sakpolitiska område. Det finns anledning att anlägga högre grad helen av hetsperspektiv på statsförvaltningen.

o Den förvaltningspolitiska funktionen, som för närvarande återfinns inom Finansdepartementet, bör verka proaktivt samtidigt som uppföljning och utvärdering av större förändringar säkerställs. Det gäller bl.a. att noga följa hur utvecklingen gränsöverskridanav de och integrerande arbetsformer påverkar frågor styrning, om resurstilldelning, uppföljning etc. samt att ta initiativ till utvecklingsprojekt t.ex. regelverk för hybridmyndigheter och andra samverkansforrner över huvudmannaskapsgränser.

Promemorians avsnitt Ramen kring uppdraget, innehåller bl.a. en diskussion kring innebörden i begreppen sektorvis respektive tvärsektoriell organiseringsprincip. Ur ett organisationsteoretiskt per-

spektiv samt även i dagligt tal kan sektorsvis organisering

ges innebörden specialisering. Det är också med denna innebörd, som regeringen i sin skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse 1984/85, påtalade att sektoriseringen borde minska. Motsatsen tvärsektoriell organiseringsprincip kan därmed - - sägas vara liktydigt med integrering.

Ur ett statsvetenskapligt perspektiv innebär den sektoriella principen indelning statsfunlctionema utifrån ämnes- eller politikområen av den. Med kombination de båda perspektiven har for tillen av lämpningen inom det statliga förvaltningsområdet, formulerat foljande deñnition:

En sektorsvis organisering kännetecknas i det renodlade fallet av 0 att respektive politikområde organiseras med eller flera myndigen heter och att dessa uppgifter huvudsakligen eller uteslutanges som de ligger inom området. Eventuella behov samordning får lösas av samverkan mellan områdets och andra myndigheter mfl. genom

En tvärsektoriell organisering kännetecknas av att myndigheter- 0 uppgifter inom flera politikområden, och att uppgiñema na ges inrymmer samordning mellan politikområden, de som finns företrädda inom myndigheten och eventuellt dessutom sådana som finns foreträdda vid andra myndigheter.

I vår analys forvaltningsstmkturen har vi emellertid funnit behov av fler dimensioner än den sektorsvisa och tvärsektoriella. Vi har av därför valt att utgå från analysmodell bestående av fyra principer en

eller tankeñgurer för organisering som också används i

Statskontorets idépromemoria 1996-1 l-O8 till Förvaltningspolitiska kommissionen Generell förvaltningspolitilc och verksamhetsanpassad förvaltningsstruldur . De fyra tankeñgurema redovisas närmare i promemorians avsnitt 1.4 Analysmodell. Den sektorsvisa organiseringsprincipen motsvaras här av En förvaltning sammanhållen i politikområden och den tvärsektoriella av Geografiskt integrerad förvaltning. Till dessa har lagts Funktionellt renodlad förvaltning samt Gränsöverskridande, processorienterad " förvaltning. Den sistnämnda är snarare en skiss till ett förhållningssätt, som utgör ett alternativ till att se organisering som en fråga om att finna bästa princip för stabil uppdelning ansvar, befogenen en av heter, uppgifter och inom ett visst område. Dessa tankeñresurser har lagts ett raster över det empiriska materialet, den gurer som historiska utvecklingen och nuläget. I våra framåtblickar har försökt väga for- och nackdelar med de olika tankeñgurema mot varandra. Avsnitt l innehåller vidare genomgång strukturen på statsfören av valtningen omgivande nivåer, dvs. regering, riksdag och kommuner samt redovisning hur frågan om sektoriseringen hanterats en av förvaltningspolitiskt.

I avsnitt 4 och 5 redovisar de fyra fallstudiema var för sig:

o Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarknadsverket

o Miljöområdet Samordnad länsförvaltning o 0 Rättsväsendet.

avsnittet 6 Jämförande analys och slutsatser, för analysen vidare

genom jämförelser mellan de fyra områdena och vidgning av omvärldsperspektivet.

Jämförelsen med avseende på statens roll/det offentliga åtagandet,

verksamhetens logik och teknik dvs. politikens medel, personalens

kompetens samt organisationsstrukturen, visar på väsentligen olika

karakteristiska för de fyra studerade områdena, vilket framgår av

den renodlade jämförelsebilden på nästa sida. Av bilden framgår också vilka förvaltningspolitiska krav som uppfattat som speciellt framträdande för respektive fall. De dubbelriktade pilarna antyder att det råder en viss ömsesidig påvekan mellan de olika komponenterna i modellen. Samtidigt finns naturligtvis en given rangordning mellan styrande och beroende

variabler. Statens roll/det offentliga åtagandet, dvs. de politiskt

uttalade målen för verksamheten, utgör grunden för valet och ut-

formningen av medlen för politikens genomförande, den komponent

som vi i modellen benämner verksamhetens logik och teknik. Dessa styr i sin tur kompetenskraven.

Förvaltningsstmkturen utgör den beroende variabeln i modellen.

Hur denna utformas är en funktion främst av hur statens roll/det offentliga åtagandet är formulerat och vilka medel som valts för

politikens genomförande dvs. verksamhetens logik och teknik men

också av den samlade förvaltningspolitiska kravbilden.

Länsstyrelsen är statsförvaltningens enda exempel på myndighet

en

som är i huvudsak tvärsektoriellt organiserad enligt definitionen

ovan. Karakteristiskt för är att flera departement medverkar i regeringens styrning. Att länsstyrelsen också har ansvaret att verka för samordning av uppgifter med bäring på samhällsutvecklingen, under ansvar av andra såväl statliga som icke statliga främst kommuner-

na aktörer, är ett annat uttryck för tvärsektoriellt tänkande.

Arbetsmarknad ökañeñbilitetm på arbetsmarknaden. stärka arbetskraften kompetens, förebygga permanent uslagning Mluö styra medinriktning motett hållbart samhälle länsstyrelse bidra till utvecklinglänetdet av regionala rummen genom samordning av politikpå antal ett armadan utnämnde uppdaga; utreda ochbcivra brott;

R oro

TATENS - ÅTAGANDET Arbetsrum-lind historiskt Arbetsmarknad proárktion av individideologisk anpassade tjâmter rekrytering KOM- utnyttjar en mångfald styrmedel, vetenskapsbaserad samverkan internt och

sektoriellt - sektoriellt Rittwinnde fyra kårar Rättsväsende grársbvcrskridand: produktiomproccss ÖRVALTNINGSSTRUKTURE

Arlmumrlmad sektor % individorienterad Mlua tvñrsektonintegremnd: aktixsonememd g f Linulyrelse geografiskt integrerad, V -3359 gränsöverskridande G

a Rittsvismdc ñuilctionell med

eqqOQ/y verksamhetssarnband SQ

wfbøf/;efáblf .,

I" ÖRVAL-rNINGSPOLXWWSF-Ãâtex-g

---- .. M Osmaci-effektivitet. Arbetsmarknad styrbarhetkmtn llexibilitet, legitimitet. tillgänglighet Mluö styrbarhet, flexibilitet, hållbarhet Linutyrehe demokrati, styrbarhet, tlexibüitet, legitimitet Rimvinmb ráüssåkerhet, ekonomisk effektivitet

En renodlad karakteristik de fyra studerade områdena arbetsav marlmad, miljö, länsstyrelse samt rättsväsende

Miljöområdet är exempel på ett tvärsektoriellt organiserat politi-

kområde. Ett centrum ligger i Miljödepartementet och de centrala

miljömyndighetema framgångsrik rniljöstyrning förutsätter

men en att hänsynen till miljön integreras i utvecklingsplanema för alla

olika sektorer i samhället. Inom regeringskansliet integreras miljö-

hänsyn i arbetet vid ett flertal departement. Flera centrala myn-

digheter har enligt sin instruktion tilldelats ett särskilt sektorsansvar

för miljön. På regional nivå är länsstyrelsen centrum för miljöfrå-

hantering. gomas

Den del arbetsmarknadspolitiken som här studerats, kan sägas

av

utgöra i det närmaste perfekt sektor, bestående av riksdagens

en

arbetsmarknadsutskott, regeringens arbetsmarknadsdepartement och

förvaltningens Arbetsmarknadsverk med den centrala Arbetsmark-

nadsstyrelsen, de regionala länsarbetsnänmdema samt de lokala

arbetsfönnedlingama/arbetsmarloiadsinstituten. Fram till helt nyligen utövades dessutom den dömande makten inom sektorn, då Arbetsmarknadsstyrelsen utgjorde överinstans i ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemskap i arbetslöshetskassa. Detta är fr.o.m. 1995 uppgift för länsrätt/kannnarrätt. en Rättsväsendet slutligen, innefattar såväl den dömande funktionen

domstolarna som ett antal i grunden sektoriellt organiserade för-

valtningsmyndigheter främst polis, åklagare och kriminalvård. Ett inslag av tvärsektoriell organisering finns bl.a. i att länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för polisens verksamhet och ekonomi i länet. Utmärkande för rättsväsendet är emellertid också att samtliga myndigheter, sett till logiken i verksamhetsprocessema, utgör länkar i en sammanhängande kedja. En närmare genomgång av vad karakteriserar de fyra studerade som områdena återfinns i promemorians avsnitt 6.1 En jämförelsebild. Avsnittet 6 innehåller också en genomgång framväxten dagens av av förvaltningsstmlctur samt en "nulägesbeskrivning. Utbyggnaden av den sektoriserade förvaltningen tog fart under efterkrigstiden genom sjösättandet av stora sociala välfärdsprogram. För att genomföra dessa skapades specialiserade myndigheter, som snabbt kunde nå ut med åtgärder inom respektive sektor. Genomslagskraft var viktigare än samordning. Ett antal från länsstyrelsen fristående "länsnämnder tillkom. Det var också den regionala nivån, länsnämndema och länsstyrelsen, som blev fokus för avsektoriseringen efter 1985 års förvaltningspolitiska skrivelse. Resultatet blev reformen samordnad länsforvaltning. Uppgifter av betydelse for samhällets utveckling på den regionala nivån skulle samlas inom länsstyrelsen och där hanteras

med ett helhetsperspektiv, medan allmämia förvaltningsuppgiñer

av karaktären tjänsteproduktion eller handläggning gentemot enskild utan direkt koppling till samhällsutvecklingen, skulle ligga utanför demia. Flertalet länsnämnder flyttades in i länsstyrelsen. Skatteavdelningen flyttades ut och bildade en egen länsmyndighet. Några ytterligare förvaltningspolitiska reformer i direkt syfte att minska sektoriseringen i statsförvaltningen, har inte genomförts. Behovet av avsektorisering ur ett medborgar/individperspektiv dvs. regeringsfonnens begrepp förvalt-

enskild har inte adresserats ningspolitiskt men väl sakpolitiskt i enskilda frågor, som i arbets-

marknadspolitiken, och då även avsett huvudmarmaskapsgränsema. Andra förvaltningspolitiska beslut t.ex. delegeringen till myndig- hetsnivån av organiseringsmakten och andra administrativa instru-

ment såsom personalpolitik och IT samt strävandena att renodla till

kämverksamhet har inneburit att sektoriseringen ökat. - snarare

På statsförvaltningen omgivande nivåer har däremot kommunerna

bl.a. i och med införandet kommun-/stadsdelsnämnder tagit tydav liga steg mot tvärsektoriell organisering, vad såväl en mer avser

samhällsutvecklings- som individperspektivet. Inom regeringskansli-

et har intern arbetsgrupp konstaterat, att den där långt drivna en sektoriseringen behöver ersättas med helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande. Detta bl.a. då de traditionella gränserna mellan olika politikområden alltmer suddas ut. Ett resultat av detta är att regeringskansliet i sin helhet fr.o.m. l jan. 1997 kommer att utgöra en enda myndighet. Förekomsten sektorsvis respektive tvärsektoriell organiseringav

sprincip på olika törvaltningsnivâer ur dels samhällsutvecklingsperspektivet, dels individperspektivet kan därmed sammanfattas

enligt nedan:

Samhällsperspektivet Individperspektivef

planering, utveckling, uppfölj- tjänsteproduktion, service och myn-

ning etc. dighetsutövning mot enskild

Regerings- Sektoriellt organiserat med relevant. kansliet vissa integrerande inslag.

Långt driven sektorisering på-

talad som problem.

Central- Sektoriellt organiserat. Krav Sektoriellt organiserat i den mån - myndighets- på samverkan/samråd i vissa det förekommer. nivå frågor kan inskrivet i vara myndighetsinstruktion. Ev förekommer r° och delegationer.

Regional nivå Tvärsektoriellt organiserat De samordnad länsstyrelse - - av om

inom länsstyrelsen. koppling till samhällsutvecklingen.

Länsstyrelsen har integrerande Även vissa andra individärenden, uppgift omfattande även icke oftast i frågor där lämplig sektor- statliga aktörer. myndighet saknas. Sektoriellt organiserade Länsstyrelsens integrerande uppgift - myn- digheter med samhällsutveck- omfattar inte individärenden.

lande uppgifter har ofta Sektormyndighetemas fördelning

annan regional indelning än länet. regionalt respektive lokalt tjänsteav

produktion och myndighetsutövning

gentemot enskild varierar. I vissa fall

funktionell fördelning där länsor-

ganet svarar för svårare eller sällan förekommande ärenden.

Lokal nivå Förekommer knappast inom Sektoriellt organiserat

- - inom stats-

statsförvaltningen. förvaltningen. I kommunen förskjutning mot Tidigare sektoriell organisering i

- -

tvärsektoriell organisering kommunen. Förskjutning mot hel- Stads-/ kommundelsnänmd. hetssyn Stads-

genom /kommundelsnärnnder och kommunala Medborgarkontor.

Ett behov avsektorisering och ökad helhetssyn inom statsförvaltav ningen är således fortfarande för handen. Samtidigt finns naturligt-

vis även fortsättningsvis ett behov även av djup ämneskompetens.

Behovet avsektorisering uppträder på flera nivåer och i många av dimensioner. Bilden vad utgör helheten förändras också med av som vilket perspektiv man betraktar förvaltningen. ur Två företeelser utmärker dagens omvärldsbild. Den ena är den

ökande internationaliseringen med Sverige som en del av en europe-

isk överstatlig gemenskap. Den andra är övergången från industrisamhälle till infonnationssamhälle. Promemorians avsnitt 6.4 Ett alternativt strukturresonemang fallet rättsväsendet utgör ett försök att konkretisera hur infomiationstelmiken i viss mån förändrar de traditionella utgångspunkterna

för hur kan och inte kan organisera verksamhet. De stora

man en vinsterna ligger i och utnyttja möjligheterna att arbeta över att se

hittillsvarande myndighetsgränser än att effektivisera verk-

- snarare samheten inom enskild myndighet.

UPPDRAGET

Förvaltningspolitiska kommissionen har uppdragit Statskontoret att belysa vissa frågor rörande de statliga förvaltningskoncemema. Uppdragspromemorian bifogas här i bilaga Enligt uppdragspromemorian skall föremålet för beskrivning och analys vara statsförvaltningens organisering i stora koncemer.

Dessa koncerner dvs. myndigheter eller myndigheter

- grupper av med en resursstyrande central instans med huvudsakligen regimen onal/lokal produktion i regi är organiserade på olika sätt. egen - Varför Vilka principer ligger bakom utformningen organisatioav nen Staten löser ibland sina uppgifter detta slag sektorvis genom av organisation, ibland att i stället samla de regionala genom uppgifterna i länsstyrelsens tvärsektoriella organisation. Varför I uppdragspromemorian specificeras tre delfrågeställlningar:

A: Relationen mellan regering och myndigheter politisk - styrning och myndighetsinitiativ B: Koncemintem organisation och styrning centralisering och decentralisering C: Sektorvis eller tvärsektoriell organisering.

Vid den inledande uppdragsdialogen uppfattade att kommissionen betonade delfrågan dvs. jämförande beskrivning och analys en av tillämpningen av den sektorvisa respektive tvärsektoriella organiseringsprincipen på olika förvaltningsnivåer. Vi har därför prioriterat våra insatser till denna del av uppdraget. Delfrågorna A och B har dänned blivit endast indirekt berörda, bl.a. i våra resonemang om aktivt utövad central organiseringsmakt. Denna vår bedömning borde lägga tyngdpunkten i vårt av var arbete, förklarar också varför frångått den ursprungliga rubriken enligt uppdragspromemorian. Som uppfattat det refererar benämningen förvaltningskoncemer till uppdragets delfrågor A och medan den springande punkten i delfrågan C i stället är att ställa organisering i form av sammanhållna sektororienterade myndighetskoncerner mot andra alternativ på olika forvaltningsnivâer. Vi har därför valt att avrapportera vårt uppdrag under rubriken Förvaltningsstmkturer. I uppdragspromemorian apostroferades under deluppdraget en jämförelse av politikområdena arbetsmarknadspolitiken och miljöpolitiken. Benämningen politikområde har vållat vissa svårigoss heter samtidigt som den antyder att det i detta deluppdrag inte är en

mellan myndighetskoncemer. Vi har efter de

fråga om jämförelser diskussioner dessa och andra nyckelbegrepp redovisas i

om som

avsnitt 1.1 valt att låta jämförelsen och analysen ta sin

rapportens

utgångspunkt i fallstudier avseende dels myndighetskoncernen Ar-

betsmarknadsverket, dels miljöområdet i sin helhet. mellan sektoriell och tvärsektoriell organisering- Vid en jämförelse sprincip utgör vidare länsstyrelseorganisationen varken kan

- som

betecknas förvaltningskoncem eller ett politikområde

som en -

tredje given fallstudie.

en Därtill har också fogat fjärde, något fristående fallstudie, en mer nämligen rättsväsendet, ett väsende finner särskilt som vara av intresse, då det innefattar såväl den dömande funktionen i form av

domstolarna, som den verkställande i form av sektoiiellt organiserad polis, åklagare och kriminalvård och då det dessutom råder

starka verksamhetsmässiga samband mellan dessa olika delar.

I vårt arbete har i huvudsak utgått från skriftligt material propositioner, SOU, Ds, utredningsrapporter, vetenskaplig littera-

tur och debattartiklar etc. samt verksamhetsberättelser, resultatre-

dovisningar och anslagsframställningar. Ett undantag utgör den delstudie inom för länsstyrelsestudien belyser förut-

- ramen - som sättningarna for samverkan, också innefattar ett femtontal insom tervjuer. De här redovisade fallstudiema bygger i sin tur på ett av oss sammanställt fylligare material.

För fallstudien om Arbetsmarknadspolitiken/Arbetsmarknadsverket

Birgitta Nelson och for fallstudien Miljöområdet Anders

svarar om Kihlberg. För fallstudien Samordnad länsforvaltning svarar Terese Johnsson och Anders Kihlberg samt för ett avsnitt som avser

Regeringens och de centrala myndigheternas styrning av länsstyrel-

sema, Bernt Emanuelsson. För fallstudien om Rättsväsendet svarar

Anders Dager.

För promemorians avsnitt l Ramen kring uppdraget samt 6 Jämförande analys och slutsatser främst Anders Kihlberg

svarar och Birgitta Nelson.

l RAMEN KRING UPPDRAGET

1 Diskussion kring nyckelbegreppen

I uppdragspromemorians deluppdrag C Sektorvis eller tvärsektoriell organisering framhålls länsstyrelserna ett exempel på tvärsom

sektoriell organiseringsprincip i motsats till den sektorvisa

som exempliñeras med arbetsmarknad, investeringar i vägar och spår samt skogsvård. Även promemorian på detta sätt givit om en operativ definition av begreppen sektorvis respektive tvärsektoriell organisering, finner vi teoretisk diskussion kring dessa been mer grepp vara motiverad.

Statsvetenskaplig terminologi

Enligt den Statsvetenskapliga tenninologin utgör den sektoriella,

den funktionella och den territoriella de tre klassiska huvudprin-

cipema för att fördela makten i en stat. Med utgångspunkt i den rnaktdelningsdoktrin, som formulerades på 1700-talet och delasom de in makten i lagstiftande, dömande respektive verkställande funktioner, kan dock de funktionella och territoriella principerna ses som i viss mån överordnade den sektoriella, då dessa tar sikte på den grundläggande fördelningen av makten mellan riksdag, regering, förvaltning och domstolar respektive mellan nationell nivå och geo-

grafiskt indelad vid federativa statsbildningar delstatlig nivå.

Den sektoriella principen, tar sin utgångspunkt i ämnesområsom det, det politiska sakornrådet, blir aktuell först när den grundläggande maktfördelningen är etablerad, och då princip för att som en dela in arbetet och ansvaret i hanterliga storheter inom respektive statsfunktion. Den sektoriella principen får dock förstärkt genomslag om samma indelningsgrund tillämpas rakt igenom de olika statsfunktionema. Området arbetsmarknadspolitik kan därmed sägas utgöra en i detta avseende närmast perfekt sektor, bestående av riksdagens arbetsmarknadsutskott, regeringens arbetsmarknadsdepartement och förvaltningens Arbetsmarknadsverk med den centrala Arbetsmarknadsstyrelsen, de regionala länsarbetsnåmndema samt de lokala arbetsfönnedlingama/arbetsmarknadsinstituten. Fram till helt nyligen utövades dessutom den dömande makten inom sektorn, då Arbetsmarknadsstyrelsen utgjorde överinstans i

ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemskap i arbetslöshets-

kassa, en uppgift fr.o.m. 1995 överförts till länssom rätt/kammarrätt.

Den fimktionella, territoriella och sektoriella indelningsgrunden är således inte tre varandra uteslutande principer, utan principer som i olika sammanhang är över- respektive underordnade varandra. Organiseringen det offentliga i Sverige visar många av exempel på hur de tillämpas växelvis.

På överordnad nivå gäller indelning i dels lagstiftande, dels o en dömande respektive verkställande funktioner dock att det före- kommer en viss gråzon mellan de två sistnärrmda. De direktvalda kommunerna med skattemakt utgör ett o egen exempel på den territoriella organiseringsprincipen men kommunerkan också sägas tillhöra den verkställande makten enligt den na funktionella principen ettersom de är underordnade riksdagens lagstii-tningsmalct och också saknar dömande kompetens. Organiseringverksamheten inom kommunen har, fram till helt nyligen och i en av och med införandet bl.a. kommun-lstadsdelsnämnder, varit utav präglat sektoriell. På motsvarande sätt visar även den dömande makten inom o sig, i specialdomstolarna, exempel på sektoriell underindelning.

Vårt uppdrag avser organiseringen inom statsförvaltningen, inte statsapparaten i sin helhet. Vi dock att vår studie en viss menar av organiseringsprincips, t.ex. den sektoriella, tillämpning inom forvaltningen måste utsträckas att omfatta även vilken organisering-

sprincip tillämpas inom omgivande nivåer, t.ex. på statsmakts-

som nivå. Den Statsvetenskapliga definitionen av sektoriell organiseringsprincip är därmed relevant. Någon referens till tvärsektoriell organiseringsprincip har vi dock inte kunnat ñnna i den statsvetenskapliga litteraturen. Den sektoriella indelningsprincipen har, i takt med utökningen och diversiñeringen det offentliga åtagandet, vunnit allt större geav nomslag, i Sverige såväl som i andra länder. Den Statsvetenskapliga forskningen har därmed visat intresse för den sektoriella principens med avseende på den politiskt demokratiska styrningen. risker bl. a. På 1960- och 70-talet talade jämtrianglar. Med en man om jämtriangel menas att det inom en sektor bildas en begränsad, stabil mäktiga aktörer från såväl det politiska systemet och statgrupp av sapparaten samhället i övrigt, kortsluter den demokratiska som som styrningen att göra de politiska lösningarna i genom upp om politikens slutna rum. Senare forskning menar dock att jämtrianglamas tid är ute. Särintresset i samhället tar sig inte längre uttryck i ett fåtal mäktiga

aktörer i anslutning till respektive politikområde/samhällssektor.

Arbetstagarorganisationema har t.ex. ambitionen att påverka sina

medlemmars livsvillkor även i andra avseenden än de år hånsom förliga enbart till arbetssituationen; kvinnoorganisationemas intres-

seinriktning skär genom de flesta samhällssektorer, etc. etc. I stället

för jämtrianglar bör därför tala issue networks eller man om

policy networks. Därmed avses större, öppnare och mera komp-

lexa och ostrukturerade nätverk bestående eller mindre mäkav mer tiga aktörer med skilda intressen inom olika politiska sakområden. Även dessa kan ha skilda eller motstridiga intresom grupper t.o.m.

sen i många frågor kan de finna att intresset sammanfaller i viss

en fråga och då forma sig till en samverkande Den norska resurs.

maktutredningen använder beteckningen segment av latinets seg-

mentum °inskäming, avsnitt samt secare skåra för dessa kon-

stellationer, där samarbets- och konfliktlinjema ofta går, inte längs

institutionsgräxisema de enskilda instituti0nema89.

utom genom

Förekomsten av sådana nätverk innebär visserligen att jämtriang-

lamas maktkoncentration till ett Fåtal aktörer i bryts änupp, men dock att styrningen enligt den representativa demokratins spelregler

sätts ur spel.

Organisationsteoretisk terminologi och "dagligt

tal "

Vårt uppdrag avser statsförvaltningen. Därmed är även det organisationsteoretiska perspektivet, riktar intresset mot de förvalt-

som ningsintema förhållandena, intressant. Vi har emellertid inte kunnat finna att den organisationsteoretiska litteraturen använder begreppen sektoriell respektive tvärsektoriell benämningar på några specisom

ella organiseringsprinciper. I stället har vi gått till uppslagsboken, i detta fall Nationalencyklopedin, som upplyser om att ordet sektor kommer det latinska

av

se ct0r, avskära i sin tur kommer likaledes latinets co

som ur se som betyder skära sönder, genomskära, delaÄ Som gnmdalter-

nativ redovisas den matematiska innebörden exemplifierad cir-

av

kelsektom. I utvidgad betydelse betyder sektor ett område i allmän-

het och överfört används begreppet ettfimktionellt eller

om orga-

9 I sin bok Maktens nätverk Carlssons Bokförlag 1989 räknar Olof Petersson upp ca 180 aktörer från Bostadsdepartementet, Boverket mfl. myndigheter, de politiska partierna, hyresgaströrelsen, byggbranschförbund till riksföreningen Vår gård för nykterhetsrörelsens allmänna samlingslokaler och tidskriften Hem och villa, som skulle kunna tänkas ingå i ett policy nätverk för frågor inom Bostads- och byggsektorn.

nisatoriskt avgränsat område. Denna senare innebörd exempliñeras byggnadssektom, vårdsektom, den offentliga sektorn. genom I denna överförda betydelse kan således staten i sig betraktas som sektor vid sidan landstingssektom, den kommunala sektorn en av och den privata afTärssektom. Med sektorisering avser uppslagsboken en uppdelning i sektorer delområden, exempelvis uppdelning av kunskap i smala fält. En vanlig följdföreteelse är specialisering. Uppslagsboken ger också i hänvisningen till begreppet fragmentering en antydan om sektori- seringens risker. Fragmentering kommer av latinets fragmentum stycke°, spillra som i sin tur kommer av frango, bryta sönder.

Innebörden i här relevant kontext anges som brist på samman-

hang i t.ex. kunskap och verklighetsbild. Nationalencyklopedin anför vidare att Kunskap, kunskapsfönnedling och i synnerhet forskning och specialistkunskap är uppdelade på mer eller mindre smala sektorer. Verkligheten själv är en och sammanhängande, geden fragmenterade på verkligheten förlorar man övernom synen blick och helhetssyn. Om vi därmed, något ovetenskapligt, lägger uppslagsbokens definitioner till grund för ett Organisationsteoretiskt skulle då resonemang, sektorisering inte innebära annat än uppdelning av en större helen het i mindre områden utifrån någon viss indelningsgrtmd funktion, sakområde, geografi, ktmd etc. Med avseende på organiseringen av den offentliga verksamheten skulle då till fragmentering driven en sektorisering, kunna leda till att företrädare för olika sektorer fattar varandra motstridiga beslut. Den kan också innebära att den enskildes t.ex. medborgarens behov inte blir tillfredsställda på grund att han/hon slussas mellan olika institutioner, som var och av bara kan erbjuda dellösningar i värsta fall varandra motverkanen de. Språkligt logiskt bör därmed tvärsektoriell inte finns

som upptaget

uppslagsord organisering avse en organiseringsprincip som som går på tvären, dvs. på andra leden jämfört med den sektoriella. Statsvetenskapligt skulle alternativen den funktionella eller vara territoriella principen. Organisationsteoretiskt däremot skulle begreppsparet sektoriell kontra tvärsektoriell organisering snarast irnplicera att det för viss verksamhet finns dels förhärskande en en indelningsgrund, dels indelning går andra leden, på tväen som ren, mot demia. Med utgångspunkt i att uppslagsboken i det närmaste sätter likhetstecken mellan sektorisering och specialisering kan motsatsen också sägas utgöras av integrering.

En tvärsektoriellt organisering skulle då också kunna medföra att styrningen inte bara sker på andra leden, utan också enligt en annan princip än den hierarkiska och med andra styrmedel. I samman-

hanget utgör måhända cirkelsektom del cirkelyta begränsad

av av

två radier och cirkelbågen mellan dessa respektive cirkelsegmentet del av cirkelyta begränsad av en båge och den sträcka som förbin-

der bågens ändpunkter användbara metaforer. En naturlig utgångspunkt för analys organiseringen i statsförav valtningen, är ändock de politik- och utgiftsområden riksdagens som olika utskott svarar för och som även av regeringen i stort sett hanteras uppdelat på olika departement och deras underlydande myndigheter. Dessa skulle därmed utgöra huvudleden för den rådande sektorvisa organiseringen. Det närmaste kommer definitioner av

utredningsfrågans nyckelbegrepp är då följande:

En sektorvis organisering av statsförvaltningen käimetecknas i

-

det renodlade fallet av att respektive politikområde organiseras med en eller flera myndigheter och att dessa ges uppgifter som huvud-

sakligen eller uteslutande ligger inom området. Eventuella behov av samordning får lösas genom samverkan mellan områdets och andra myndigheter m.fl.

En tvärsektoriell organisering av statsförvaltningen känneteck-

nas av att myndigheterna ges uppgifter inom flera politikområden,

och att uppgifterna inrymmer samordning mellan politikområden, de

som finns företrädda inom myndigheten och eventuellt dessutom sådana finns företrädda vid andra myndigheter. som

1.2 Strukturerna på statsförvaltningen omgivande

nivåer

Även vårt uppdrag statsförvaltningen, måste denna sättas

om avser i sitt större sammanhang. Det sätt på vilket regeringens och dess

kanslis verksamhet är organiserat påverkar hur förvaltningen är

organiserad. Förutom riksdagens politik- och utgiftsområden är det

närmast regeringens ansvarsfördelning mellan statsråden, indelning-

en i departement och fördelningen ärenden mellan och inom deav partementen som definierar den sektorvisa indelningen. Graden av

sektorisering i förvaltningen år dänned avhängigt även det

sätt som

riksdagen och dess utskott samt regeringen och dess kansli är orga-

niserat inom olika politikområden.

l41

1.2. Regeringen och regeringskansliet

Petersson Söderlindgo anför att regeringskansliet kombinerar två

-

skilda organisationsprinciper. Varje departement kan ses som en organisation med sin ledning ett statsråd som samti-

separat egen

digt är departementschef. Men statsråden bildar under statsminisledning regering enligt regeringsformen har till uppgift

terns en som

riket. Man kan därför regeringskansliet serie

att styra se som en

separata hierarkier departementen vars toppar ingår i ett gemen-

kollegium regeringen. Det stora flertalet myndigheter sorterar samt under endast ett departement. Karakteristiskt för länsstyrelserna,

med deras för regionala utvecklingsfrågor m m, är dock att

ansvar

flera departement medverkar i regeringens styrning av dessa.

En förskjutning från fiznktionell till en sektoriell indelningsprin-

en

cip inom regeringskansliet inträffande i den genomgripande omorganisation departementen, genomfördes 1965. Den gamla

av som

separeringen politik och löpande förvaltningsärenden ersattes

av indelning i sakområden. Politikens innehåll kom att bilda av en

gränserna mellan departementens enheter. Denna organisationsmo-

dell består alltjämt.

Förändringarna i departementsindelningen från efterkrigstiden och

framåt visar också, framgår tabellen91 på nästa sida, på

som av en

ökad sektorisering i bemärkelsen specialisering. Det påfallande att departementsindelningen relativt stabil

är var

1840 1940 från 7 till 10 departement men att sektorisering-

-

en/ specialiseringen ökade under efterkrigstiden fram till 1980-talet

med kulmen 1976 med 14 departement och 21 statsråd. Under

1990-talet har också skett markant omdeñniering och omsorteen

mellan flera politikområden/sektorer. Tabellen visar

ring av frågor därvidlag inte heller hela sanningen eftersom det utöver vad som

framgår denna också har förekommit ett antal förflyttningar av

av ansvarsområden mellan befintliga departement. Ett exempel är po-

lisfrågoma budgetåret 1987 fördes från Justitie- till Civilde-

som

för att efter regeringsskiñet 1991 flyttats tillbaka till

partementet Justitiedepartementet.

Tabellens syfte är att fasta uppmärksamheten på två förhållanden, dels att sektorerna, definierade liktydigt med politikområden, har

9° Olof Petersson, Donald Söderlind Förvaltningspolitik Publica 1993. 9 Tabellen är, fram t.0.m. 1987, hämtad ur Torbjörn Larssons studie Regeringoch regeringskansliets organisationsstruktur, berednings- och beslutsfonner ens i samlingsverket Att riket. Vi har kompletterat med under 150 år som ingår styra de senaste årens reformer.

ökat i antal vilket talar för ökande specialisering dels att sek- - en -,

torema, definierat liktydigt med departement, har blivit allt mindre

stabila över tiden. Väl att märka beskriver tabellen enbart hur indelningen i departement förändrats från tid till amian. Den säger där-

emot ingenting om regeringskansliets arbetsformer med avseende på

t.ex. sektoriellt eller integrerat arbetssätt.

1840 1900 1920 1940 1947 1950 1969 1974 1976 1982 19871990 1991 1996 Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju Ju UD UD UD UD UD UD UD UD U UD UD UD U UD L

m5 F6 Fo Fo Fo F6 Fo Fo F6 Fo F0 F6

S176 SFö Jo Jo Jo Jo Jo Jo Jo Jo J Jo Jo Jo Jo

i

K K K K K K K K K K K

C CH H H H H H

S S S S S S S S S S S S

i

A A A A -A ln ln ln 0 Bo Bo Bo Bo C C -Ku

Kn Kn C C C In B Fi Fi F1 Fi F1 F1 i

K E

I l l I -l I N E E E E E E U U U U U U U F0 Fo M M M M E Departemenvsforkomingama: Ju justilie, UD utrikes, LFö landforsvars, SFo sjoforsvars Fo Forsvars, Jo jordbruks, kommunikation; - K C civil, H handels, S social, A arbetsmarknad, In inrikes, Bo bostads, Kn kommun.Fi finans. budget, - B - Ek ekonomi, industri, I - Ku kultur,E eklesiastik U utbildning, F0 - folkhushállnings, ME Miljö ochenergi. M - miljö, N näring

En särskild arbetsgrupp tillsatt av den förre statsministern har nyli-

gen övervägt frågan om regeringskansliets framtida organisation m

m92. Gruppen har belyst bl.a. hanteringen av departementsövergripande frågor samt ledning, och styrning och organisation depar-

av tementen. Dess analys av dagens förhållanden kan sammanfattas i

följande formulering: Behovet av att bryta sektoriseringen inom

regeringskansliet är starkt. Det gäller både inom och mellan depar-

tement. Helhetssyn i olika frågor måste än sättas i fokus. Detta mer

92Arbetsgruppen för frågan om Regeringskansliets framtida organisation 1996- 05-13

får dock inte leda till att nödvändig specialkompetens inom olika områden tunnas ut. utvecklat beskrivs regeringskansliet enligt nedan: Något mer

Regeringskansliet är starkt sektoriserat och inom departementen ofta organiserat i små funktionella enheter, trots att helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande borde bli allt viktigare. Organisationen är fonnad i tid tillväxt och expansion. Vi - en av beñrmer i situation med begränsade för de oss nu en mer resurser offentliga åtagandena. Sektoriseringens nackdelar framstår då som särskilt tydliga. sektorsövergripande politiska prioriteringar har svårt att få fäste. - De politiska styrsignalerna i organisationen är ibland inte tillräckligt tydliga för att få genomslagskraft. Organisationen är i grunden formad i tid när de internationella - en aspekterna inte tillnärmelsevis lika starka som nu. var

Det framhålls att den traditionella gränsen mellan olika politikområden har suddats ut allt mer. Det blir allt vanligare att regeringens förslag och därmed regeringskansliets arbete spänner över ett vidare fält och berör flera departement. Arbetsgruppen föreslår därför att regeringskansliet skall utgöra en myndighet. Man att Statsrådsberedningens roll som sammanmenar hållande kraft i regeringskansliets arbete behöver förstärkas och tydliggöras, framför allt när det gäller politisk verksamhetsplanering och övergripande ledning och styrning. Den bör vidare ha en mer aktiv roll i frågor är departementsövergripande och kanske rent som leda arbetet med t.ex. vissa viktigare propositioner eller i andra av strategiska politiska projekt.

1 2Riksdagen . Om översynen regeringskansliets framtida organisation pekar av mot ett flexiblare och avsektoriserat arbetssätt, som kan tänkas mer fortplantas även till organiseringen förvaltningen, vill vi emellerav tid peka på ytterligare refonn, också kan komma att få efen som fekter på förvaltningens stmktur, men då i motsatt riktning, genom att politikområdena avgränsas distinkt än hittills. Reformen mer gäller riksdagens arbete med statsbudgeten, som under innevarande år förändras i vad bl.a. införandet rambeslut och 27 utavser av giftsområden, omfattande verksamhet och anslag, behandlas som fördelade något modifierad utskottsorganisation. på en

Den nya ordningen utgår från ett beslut våren 1995 ett tak för de om offentliga utgiñema för de nännaste tre åren, och därefter rullande med en treårig horisont. Regeringens budgetförslag skall fullvara

ständigt når det avlämnas och inom taket samt innehålla

rymmas förslag till tak för det nya tredje året. Förslaget skall redovisas uppdelat på en inkomstram och på utgiftsramar enligt fördelning, en som riksdagen dessförinnan lagt fast i samband med behandling av

regeringens förslag härom i den sk. ekonomiska vårpropositionen.

På förslag av ñnansutskottet fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiñsområdena. Utskotten kan sedan föreslå omdisponeringar enbart utgiftsram. Dessa inom en måste också följa ett antal regler, som syñar bl.a. till att säkerställa alla statsñnansiella effekter. I riksdagens arbete skall lagstiftning och budgetfrågor följas i den meningen att de fördelas enligt grund på utskotten. Utgiftssamma områdenas definition är härmed styrande för avgränsningen poliav tikområden. Om detta sedan fortplantar sig även i regeringens och regeringskansliets genomförande politiken och speciellt i styrningen och av

organiseringen av förvaltningen är öppen fråga. I riksdagsutred-

en ningens arbete har i och för sig funnits en strävan att inte låsa upp regeringens arbete vidare. Beståndsdelama inom ett utgiñsområde svarande mot anslagen kan i och för sig plockas i olika kombiom nationer över utgiftsområdesgränsema, när det kommer till regeringens genomförande.

1.2.3 Kommunerna

Blickar man från statsförvaltningen mot primärkommunema, så finner man även där problematik med sektor i förhållande till det en tvärsektoriella, specialisering i förhållande till integration. Sett i makroperspektiv är det i primärkommunen ett flertal som politikområden sammanstrålar. Kommunen är exempel på terrien toriellt grundad organisation. Kommunfullmäktige och kommunstyrelse hanterar inom sin kompetens, i likhet med regeringen, helheten. Däremot kom kommunernas interna organisation, så den utsom vecklades i samband med den kommunala expansionen, att differentieras. Nämnder och förvaltningar organiserades även här sektoriellt efter det politiska sakinnehållet. Efter en mognadsperiod har i kommunerna kritik kommit att riktas mot sektoriseringen. Bilden har under senare år också förändrats, bl.a. följd som en av kommunernas större frihet att organisera sig samt slopandet de av specialdestinerade statsbidragen. I varierande utsträckning, olika i

olika kommuner, har kommunstyrelsema stärkts och kommundelsnämnder bygger på den territoriella organisationsprincipen som

införts i t.ex. Stockholm kommer ca. 2/3 av kommunens budget att

fördelas ut på stadsdelsnämnderna. Beställar utfö- rarorganisationer kan vidare sägas funktionellt indelad orvara en ganisation. Dessa utvecklingar var på sitt sätt avsektorisegagnar ringen och det tvärsektoriella arbetet. På förvaltningsnivå har också vissa kommuner inrättat Medborgarkontor där generalisthandläggaför informations, väglednings- och viss beslutsservice re svarar

bl.a. under förutsättningen att beslutet inte går den sökande emot

ur ett Trelkundsperspektiv. I och med den utveckling kan bli resultatet av den försöksverksom samhet, föreslås i regerings propositionen om den regionala som samhällsorganisationen, kan även landstingskommunema komma att lyñas fram som en struktur med bred kontaktyta gentemot statsförvaltningen.

1.3 Sektoriseringen och förvaltningspolitiken

Utvecklingen förvaltningsstmlcturen, framför allt under årtiondeav närmast efter kriget, har kännetecknats en allt längre driven na av sektorisering. I den moderna förvaltningspolitik, som lades fast vid mitten 1980-talet påtalades detta som ett problem. En tydlig av signal minskad sektorisering gavs i regeringens direktiv 1984:5 om till samtliga kommittéer och särskilda utredare. I dessa sägs att: Kommittéema bör särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i

samhället. I regeringen skrivelse till riksdagen den offentliga sektorns förom nyelse 1984/85:202 anförs vidare under rubriken Vissa strukturfrågor bl.a. följande: Statsförvaltningens uppbyggnad har bl.a. utvecklats så, att många myndigheter har uppgifter i väsentliga delar ligger mycket nära som varandra samtidigt den enskilda myndighetens Verksamhetsinsom riktning är alltför snäv. Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver till förändrade förutsättningar, är det bl.a. viktigt anpassas att skapa rationella och förändringsbara organisationsfonner. Ett utvecklingsarbete med denna inriktning pågår f n inom flera verksamhetsområden. Detta arbete syñar till minskad sektorisering ökad decentralisering och ökad samverkan inom förvaltningen. Vad påtalades således behovet av att minska sektoriseringsom var utan att något direkt alternativ angavs. Med hänvisning till en men

det tidigare avsnittet Diskussion nyckelbegreppen tycker

av oss

kunna urskilja ett flertal sådana: o En förskjutning från den sektoriella huvudprincipen till den

funktionella eller territoriella. Med den funktionella principen avses då inte här enbart indelningen i verkställande respektive dömande

makt som båda finns representerade inom statsförvaltningen utan

en vidare funktionell indelning i utifrån förvaltningens olika uppgif-

ter eller roller såsom t.ex. reglering/normgivning, kon-

troll/övervalming, fönnedling/rådgivning, utredning/forskning, resursomfördelning etc.

o En avsektorisering, dvs uppdelning i färre sektorer med bredare kompetensområden inom ramen för den sektoriella huvudprin-

cipen. Ett införande eller stärkande olika integrerande, sektoro av sövergripande organ med bibehållande den sektoriella huvudav

principen.

0 En omsektorisering, dvs. en demontering av befintliga sektorer/politikområden i olika sakfrågor och en omsortering och

sammanfogning dessa till politikområden/sektorer bättre av nya som

uppfattas spegla en mer naturlig indelning verkligheten vid tid-

av punkten i fråga.

Regeringens ovannänmda skrivelse emellertid att frågan angav om utvecklad samverkan mellan statliga Iänsorgan hade särställen

ning i detta arbete. I 1983 års reviderade ñnansplan prop

1982/83: 150 Bilaga 1 hade ändringar aviserats beträffande den statliga länsförvaltningen, som kärmetecknades av organisatorisk splittring med stark sektorisering och ett partiellt refomiarbete i denna riktning hade inletts redan i början på 70-talet. 1985 års förvaltningspolitiska skrivelse resulterade därmed den stora förvaltningsstnikturella reformen Samordnad länsförvaltning 1991

som genomfördes i hela landet.

Svaret på behovet att minska sektorisering blev därmed vad

av som

senare har kommit att kallas tvärsektorisering i ett teore-

som mer

tiskt modellperspektiv kan sägas utgöra kombination

en av:

o en förskjutning från den sektoriella till den territoriella huvudprincipen med den regionala nivån, dvs. länet, som bas,

-

o ett införande/stärkande av ett integrerande, sektorsövergripande organ den nya samordnade länsstyrelsen med bl.a. uppgif-

terna att dels svara för och sarmnanväga verksamheter inom olika

SOU l997:9 147

statliga sektorer, dels verka för att verksamhet under andansvar av aktörer i länet samordnas, ra viss eller omsektorisering tillskapano en av- genom

det/utvecklandet politikområdet regionalpolitik, dock utan

av

entydig tillhörighet vid ett visst departement inom regeringskansliet.

Ett annat sätt att beskriva den förändring kom till stånd som en som

följd 1980-talet förvaltningspolitiska markering av behovet av att

av

minska sektorisering, är att denna tog fasta på behovet helhets-

av

i planeringen och utvecklingen "det samhälleliga rummet

syn av och att länet då bedömdes ett lagom stort rum att hantera som som

helhet. Däremot genomfördes inga åtgärder varken då eller

en -

i syfte att analysera och angripa behovet minskad sekto-

av senare -

risering den dimension, lite slagordsmässigt kan beskrivas

ur som att placera sig i medborgarens skor. som

1.4 Analysmodell

I vårt uppdrag från den Förvaltningspolitiska kommissionen ställs de två organiseringsprincipema sektoriell respektive tvärsektoriell

mot varandra. I vår beskrivning och analys har försökt anlägga ett såväl stats-

vetenskapligt som organisationsteoretiskt perspektiv; statsvetenskapligt i så måtto att också inbegripit organiseringen av förvalt-

ningen omgivande strukturer; organisationsteoretiskt genom att tagit fasta på sektoriserings innebörd specialisering. Att också

av

göra analys sektoriseringen ur ett vidare samhällsperspektiv

en av

innefattande även förekomsten av eventuella jämtrianglar eller issue networks/policy networks har dock funnit vara en för stor uppgift. Ett försök till sådan analys, avgränsad till lantbrukets

en

och skogsbrukets organisering utgör dock den C-iuppsats Statsvetenskapliga institutionen i Uppsala som Terese Johnsson utarbetade parallellt med sitt arbete som projektmedarbetare.

Med hänsyn till de här redovisade svårigheterna att ge begreppet

tvärsektoriell organiseringsprincip någon helt entydig innebörd har också valt att utgå från analysmodell omfattande fyra

en

tankeñgurer för organisering. Tre av dessa har sin utgångspunkt i

den funktionella, sektoriella respektive geografiska organisering-

sprincipen. Den ñärde den gränsöverskridande,

processorienterade förvaltningen skiss till ett för-

är snarare en

hållningssätt, utgör ett alternativ till att se organisering som en

som

fråga att ñnna bästa princip för en stabil uppdelning av an-

om en

svar, befogenheter, uppgifter och inom ett visst område. resurser Dessa tankefigurer lägger som ett raster över det empiriska materialet, den historiska utvecklingen och nuläget. I våra framåtblickar försöker väga för- och nackdelar med de olika tankeñgurema mot varandra. Här följer de fyra tankeñgurema:

F unktionellt renodlad förvaltning

Innebörden i denna modell är att staten organiseras i enlighet med de

funktioner den fyller; rättskipning, myndighetsutövning, kunskapsförsörjning, samhällsstyrning, tjänsteproduktion, affärsverksamhet,

etc. Under de senaste fem tio åren har denna organiseringsprincip fått ett mycket starkt genomslag, synligt främst i avskiljande affarsav

verksamhet och i förskjutningen från myndighetsutövning till rättskipning, men också ibland i t.ex. fonner för budgetstyming

nya

funktionen tjänsteprodulçtion styrd efter principen betalt per

prestation som i högskoleutbildningen.

Funktionell renodling kombineras ibland med ämnesmässig en mer renodling och påminner näringslivets tendens att koncentrera på om kämverksamhet och avskilja det är artskiljande jfr. att AMS som

släppte vapenfriverksamheten, att bilstöd till handikappade först

var en fråga för länsarbetsnämndema för försäkringskassan, att men nu

Socialstyrelsen lämnat ifrån sig såväl läkemedel som smittskydd,

folkhälsa och alkohol, att inskrivningsverksamhet sannolikt kommer att skiljas från domstolarna, etc.. Funktionell renodling står i motsatsställning till synergitänkande och

samordning som var så starkt hyllade organisationsprinciper på 60-

och 70-talen.

En förvaltning sammanhållen i politikområden

Denna organiseringsprincip är kanske tydligast företrädd på stats-

maktsnivån. Såväl riksdagens utskott departementens enheter som har i tidigare epoker varit funktionellt indelade följer sedan men tjugo trettio år den politiska verksamhetens krav på hanterlig - en indelning i avgränsade politikområden. Undantag från mönstret är i riksdagen de funktionellt orienterade konstitutions-, finans- och lagutskotten, och i departementen bl.a. rättschefema och deras medarbetare. Den senaste budgetrefonnen fullföljer den sektoriella tanken genom att åtminstone ta ifrån Lagutskottet de sista resterna budgetbeav

redning konsumentpolitiken men behåller några utgiftsområden

hos Finans- och Konstitutionsutskotten.

Indelningen i utgiftsområden får konsekvenser för vissa myndighe-

ters tillhörighet. Så har t.ex. Råttsmedicinalverket och Kronofogdemyndigheterna förts till område Rättsväsen och därmed bytt ut-

skott. Men reformen har tills vidare inte påverkat myndighetsstruk-

turen, vilket den skulle tänkas göra. Några myndigheter med annars

blandad verksamhet konglomeraten Tullen, RSV och NUTEK

- inte heller bra i systemet eftersom deras olika verksampassar

hetsgrenar egentligen hör till olika utgifcsområden. En uppenbar komplikation när det gäller den praktiska tillämpningdenna organiseringsprincip är att många frågor med goda

en av motiv kan höra hemma i än ett område transportstöd kan t.ex. mer

såväl näringspolitik regionalpolitik och trañkpolitik. Pro-

vara som

blemet kan uppträda på alla nivåer, givetvis också i riksdagen. När

ett val ändå måste träffas måste indelningens symboleffekt förmod-

ligen tillmätas ett visst värde vad skulle t.ex. hända om jordbruket

fördes till område Näringsliv, men praktiskt sker en viss gemen-

sam beredning mellan utskott.

Geografiskt integrerad förvaltning

När olika verksamheter påverkar varandra och beroendeförhållan-

dena är många och komplicerade, är det naturligt att organisera sig

rumsligt i överblickbara territorier. Kommimrefonnema från 1950talet och framåt skapade förutsättningama för det väl mest storslag-

exemplet på denna organiseringsprincips genomslag, senast be-

na kräftat i kommunernas vidgade frihet att bestämma över sin egen

organisation och användningen statsbidragets generella del,

av

påsen. I vissa kommuner fullföljs tanken på integrerad organise-

kommundelsnämnder. Demokrativärden har ofta åberoring genom

pats också effektivitet följer att den bättre överblicken

men som av

minskar risken for suboptimering, ger bättre prioriteringar och re-

sursutnyttjande economy of scope än economy of scale°.

snarare

Decentralisering har samtidigt oña lyñs fram som ett förvaltnings-

politiskt egenvärde.

I staten är den samordnade länsforvaltningen den främsta represen-

för denna organiseringsprincip, den förekommer också i

tanten men

mindre utmejslad form som en viss samordning av geografiska gränser mellan självständiga myndigheter t.ex. länsarbetsnämnd

och länsstyrelse, polis och åklagare.

En besvärande komplikation med denna modell är att möjligheten

till geografisk integration är så beroende vad saken gäller etterav

som olika verksamheter kräver så olika stora geografiska rum för att bli väl omhändertagna. Det finns därför aldrig någon given in-

delning vilket syns i många myndigheters tendens att göra egna

indelningar på sina meriter, Skolverket, Socialstyrelsen, egna som

Vägverket, Banverket, m.fl.. Denna komplikation är mer framträ-

dande på regional än på lokal nivå.

Gränsöverskridande, process0rienterad" förvaltning

Till skillnad från de tidigare tankefigurema tar denna sin utgångspunkt, inte i behovet att särskilja och renodla, utan i det allestäav des närvarande behovet att i vissa avseenden och frågor samordav

samverka och kombinera över organisatoriska gränser, verk-

na, sarnhets- och ansvarsområden. Tankeñguren gör dock inte anspråk

på att enda konsistent och utrnejslad modell utan bör ses

vara en

ett komplement till mer konventionella synsätt att organisera.

som

Här finns de tillfälliga organisationerna för förhandling eller genom-

förande inom kommittéväsendet t.ex. trañkförhandlama, Bibel-

kommissionen och vissa regionala miljöprojekt och de preliminära organisationer upprättas i awaktan på att det permanenta be-

som

hovet klarnar t.ex. ERU, Glesbygdsdelegationen, liksom "integrationsorgan olika slag t.ex. RIF-rådet.

av

Här finns också de infonnella nätverken, t.ex. Toppledarfomm, där och bidrar med och kunskaper för utvecklings-

var en resurser arbete gemensamt intresse också de formella nätverken av men mer

EU-beslutsgruppema. Hit hör också ansatser att skapa virtuella organisationer, dvs.

skenbara konstellationer, omvärlden t.ex. kunden upp-

som av

fattas som en organisatorisk helhet trots att ansvar, befogenheter

och bakom kulisserna kan fördelade på flera olika resurser vara aktörer. Sådan kan bestå i affärsmässiga överenskommelser arrangemang samverkan under för övrigt oförändrade arbetsformer, som t.ex. om det samarbetsavtal låter patientströnnnarna flyta fritt över som

landstingsgränsema i Göteborgsområdet. De kan också ta sin utgångspunkt i verksamhetens och innebära mer genomgri-

processer

pande förändringar i arbetssätt, rutiner och system. Med verksam-

hetens då antingen sekventiella flöden av arbetsprocesser menas

moment korsar organisatoriska gränser där Fömyelsefondens

som -

projekt i Västmanland Det snabba lånet delvis skulle kunna ses ett försök att bygga upp en parallell flödesstyrd organisation på

som

tvärs över myndighetsgränsema eller likartade arbetsmoment, som

-

förekommer inom olika verksamheter vid olika organisatoriska enheter. Bland mer utmejslade försök till en sådan processorganisering finns medborgarkontoren identifierat den för flera verksamheter

som

gemensamma processen ge individorienterad service. En skiss till

en ytterligare sådan genomgripande förändring utgör Jan Bröms m.fl. förslag till ny socialförsäkringsorganisation. Det ligger i denna tankeñgurs idé att få vara lite variationsrikt mångfaldig eftersom situationsanpassning och flexibilitet är själva poängen. En central fråga är hur och under vilka villkor den kan förenas med budgetdisciplin och ansvarsutlcrävande.

2 ARBETSMARKNADSPOLITIKEN/ ARBETSMARKNADSVERKET

Statens roll på arbetsmarknadsområdet är ytterst samhällsstyrande -

att skapa en väl fungerande arbetsmarknad, också uppfyller

som

fordelningspolitiska mål. Arbetsmarknadspolitikens medel med den

avgränsning till Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde gjorts i som

denna fallstudie är dock framförallt produktion stödjande tjäns-

av ter.

Arbetsmarknadsverket har allt sedan sin tillkomst vid efterkrigstiden

tilldelats betydande och den operativa genomförandeverkresurser samheten har bestått av:

matchningsåtgärder med syfte att minska den s.k. friktionsarbets-

lösheten,

utbudspåverkande med avseende på arbetskraften åtgärder

-

- eñerfrågepåverkande/sysselsätmmgsskapande åtgärder, samt

kontantstöd vid arbetslöshet dock till viss del ligger utanför

- som

det statliga åtagandet.

Politikens medelsarsenal eller sortimentet konkreta åtgärder på av utbuds- respektive efterfrågesida har successivt vuxit fram till början av l980-talet. Därefter har skett dels uppdelning politien av

kområdet i så måtto att den sysselsättningsskapande uppgiften

överförts till andra politikområden främst näringspolitiken. En renod-

ling har skett att t.ex. omhändertagande flyktingar och

genom av

utbildning av vapenfria, har flyttats till andra myndigheter. Vissa uppgifter har vidare avskiljts och konkumensutsatts arbets-

som

marknadsutbildningsprodulctionen för vilken också tillskapats

en

särskilt statligt bolag AMU AB eller driften bered-

gruppen av skapsarbeten.

Karakteristiskt för dagens verksamhet är att de stora volymema i

verksamheten riktar sig mot enskild person eller företag och det

att

är fråga om individualiserad handläggning, dvs. selektivt utnyttjande av de olika arbetsmarknadspolitiska medlen. Verksamheten är visserligen baserad på en omfattande lagstiftning reglerar utnytt-

som

jandet av de olika medlen, i myndighetsstymingen dominerar

men

resultatstyrningen över regelstymingen. Den kompletteras dele-

av

gationer och råd med inslag partsrepresentanter på flera nivåer.

av

Handläggarkulturen är i relativt hög grad professionell. En historisk exposé förklarar i mycket varför har ett statligt huvudmannaskap

och ett arbetsmarknadsverk typen förvaltningskoncem med

av en decentraliserad organisation.

Kraven på förvaltningen har successivt förändrats och har bl.a. tagit sig i uttryck i en långt driven decentralisering och överflyttning

av

resurser från central till lokal arbetsfönnedlingar, arbetsmark-

nadsinstitut nivå. Under nittiotalet har dock förutsättningarna för

verksamheten mer drastiskt förändrats i och med Sveriges ekonomiska kris och stora arbetslöshet. Kraven på samverkan mellan flera

politikområden har ökat. I dag framstår arbetsmarknadspolitiken

tydligare som sidordnad och relaterad till andra politikområden inom ramen för de övergripande målen ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet.

De arbetsmarknadspolitiska medlen bör ofta inte sättas in

utan samverkan med företrädare för andra politikområden. Exempelvis kan ett starta eget-bidrag på en liten ort hota att snedvrida konkurrensen

för redan etablerade småföretag i branschen ifråga. Insatserna

av

arbetsmarknadsutbildning måste vara avstämda mot dels de regio-

nalpolitiska satsningama i respektive län, dels den generella mer utbildningspolitiken. Särskilt har behovet samverkan med komav munerna accentuerats bl.a. då dessa spelar en betydande roll vid

tillskapandet av åtgärdsplatser för arbetslösa och också har det yttersta försöijningsansvaret för medborgarna. Behovet såväl tydligare gränsdragning mellan sysselsättnings-

av en politiken i stort och den aktiva arbetsmarknadspolitiken som en

kraftsamling mot arbetslösheten genom en samverkan mellan ett flertal politikområden, framhålls bl.a. i Sysselsättningspropositio-

nen93. Denna antyder också behovet av principiella förändringar på flera nivåer i förvaltningsstrukturen.

Å sidan kan konstateras ena att den regionala nivån träder i fokus

för åtgärder av näringspolitisk karaktär, medan den lokala nivån

utgör arenan för de individorienterade åtgärderna. Vad dock som

finns större anledning att framhålla är den starka betoningen

av

samverkan/tvärsektoriellt arbete med avseende på såväl regional

som lokal nivå.

Saxat sysselsättningspropositionen:

ur Syftet med de initiativ till ökad samverkan regeringen ta avser anges vara att på ett aktionsinriktat sätt antal aktörer engagera ett stort -

ett partnerskap för att utarbeta förslag till regionala och lokala

åtgärder för att åstadkomma tillväxt och sysselsättning. De statliga

organen i länet kommer att få i uppdrag medverka i detta arbete.

att

93Proposition 1995/96207 samt 222

Andra aktörer kommuner, landsting och organisationer kommer som också att inbjudas att aktivt medver

Det är vidare viktigt att arbetet samordnas med det genomförande

med finansiering från EG:s stmkturfonder som redan av program

pågår i vissa regioner. Genom aktiv och medveten samordning

en

mellan dessa båda utvecklingsinriktade verksamheter bör de samlade eñektema öka. Även den verksamhet med lokalt anpassad

en

arbetsmarknadspolitik bedrivs i 40 kommuner kan beaktas i

som

detta sarmnanhang. Ett nytt processinriktat samarbete har också inletts mellan regeringen, Kommunförbundet, Landstingsförbundet, arbetsmarknadens

parter rad olika myndigheter.

samt en Arbetsförmedlingama stärks samtidigt de centrala resurserna som reduceras. Kommunerna får starkare roll. Användningen av de en

arbetsmarknadspolitiska medlen blir mer flexibel. Arbetslinjen utvecklas till att bli arbets- och kompetenslinjen. Vad gäller satsningen på vuxenutbildning är det regeringens bedöm-

ning att en nära samverkan är nödvändig mellan kommunen som ansvarig för utbildningen samt arbetsförmedlingen och det lokala

arbetslivet. Hur vissa delar verksamheten organiseras lokalt

av måste få variera mellan kommunerna.

Propositionen också exempel på hur politikområden, som tidiga-

ger

knappast förknippats med begreppet arbetsmarknadspolitik får

re roll i kampen mot arbetslösheten utan att det närmare anges hur en

detta skall omsättas i förvaltningsstnilcturella termer. Ett exempel: Miljöpolitiken har övergripande roll i strategin för hög tillväxt

en

och ökad sysselsättning. 1 miljard kronor för

program om

fem år för miljöinvesteringar genomförs för att stimulera kretsloppsanpassning VA- och avfallssystem, bostadsområden och byg-

av

gande. I övrigt föreslås insatser för att stärka miljöproñlen inom arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken ...

m.m.

Även regeringens proposition Den regionala samhällsutvecklingen antyder möjliga förändringar i förvaltningsstnilcturen inom arbetsmarknadspolitiken. I denna aviseras att regeringen kommer att överväga ett utredningsarbete för att pröva förutsättningarna att föra in

länsarbetsnämndema i länsstyrelserna. En sådan lösning ingår också i försöksverksamheten i Gotlands län. Ett eventuellt framtida inordi länsstyrelsen väcker omedelbart frånande av länsarbetsnärrmden den lokal nivåns, dvs. arbetsförmedlingens och arbetsgan om

marknadsinstitutens framtida organisatoriska tillhörighet: regio-

nal/lokal lösning á skatteförvaltningen, införandet en lokal av förvaltning under länsstyrelsen eller kommunalisering

De förvaltningspolitiska grundkraven har i olika avseenden avspeglat sig i det sätt som arbetsmarknadsforvaltningen organiserats. Arbetsmarknadspolitiken utgör också ett typexempel snudd på - en renodlad idealtyp med avseende på skapandet, utvecklingen och omdaningen av den svenska sektoriellt organiserade välfardsfcirvalmingen. Några iakttagelser: o Arbetsmarknadsförvaltningen var det första exemplet på sektorsvis törvaltningsorganisering i bemärkelsen uppbyggd med från länsstyrelsen fristående regionala organ. Motiven för detta brott mot traditionen var att dåtidens länsstyrelse inritad mot forvar en mellt regeltillämpande ärendehandläggning med juridisk eller ñskal framtoning, medan arbetsmarknadsverksamhetens uppgifter var av aldiv/initierande och skälighetsprövande karaktär. En annan innovation intresserepresentationen i verksstyo var relsen som under benämningen Den svenska modellen skulle få efterföljd flera andra myndigheter. Sannolikt drevs dock intressentmedverkan längre vid Arbetsmarknadsstyrelsen/-verket än i någon annan myndighet i och med att arbetsmarknadens parter farms representerade i styrelser och delegationer på olika nivåer som också hade en mera långtgående beslutskapacitet. Modellen med intressentrepresentation förde man över från de tidigare kommunala arbetsförmedlingarna men motivet för att behålla den var inte effektiviteten som senare när Verksledningskommittén i sitt principiella ställningstagande mot intressegruppsrepresentanter gör undantag för AMS för att de oundvikliga intressekonfliktema inte skulle .behöva föras upp på regeringsnivån och för att förankra besluten utan legitimiteten for verksamhet, inte ansågs möjlig att binda en som av detaljerade föreskrifter och som var av utomordentligt ingripande natur för den enskilde. Den ryggsäck i form den illa omtyckta av statliga Arbetslöshetskommissionen, AK bar med sig, som man var säkerligen också av stor betydelse for konstruktionen. Intressant att notera är emellertid att det inte uppstod någon omedelbart märkbar legitirnitetskris när intresserepresentationen i AMS/AMV :s styrelser upphörde. Kanske hade då accepterat man välfärdsförvaltningen snarare än just AMS/AMV idé - - som o Arbetsmarknadsverket kan betecknas den forsta målstyrsom da myndigheten, dock med innebörd än dagens resultaten annan styrning, nämligen att fömrå samtliga nivåer och anställda på myndigheten att agera i den fastlagda arbetsmarknadspolitikens anda snarare än efter regelboken. Bo Rothstein betecknar i sin doktorsav-

handling94 Arbetsmarknadsverket som en "kaderorganisation, dvs.

en organisation som utvecklar stor lyhördhet när det gäller att an-

passa typen av insatser eiter ledningens önskemål. De medel som

verket använde för att åstadkomma detta rekryteringen där

var

praktiska kunskaper och kontakter med arbetsmarknadens parter tillmättes större betydelse än formell kompetens och en kontinuerlig indoktrinering genom bl.a. aspirantutbildning och seminarieverk-

samhet. Bo Rothstein framhåller också i sin bok Vad bör staten

göra95 kaderorganisationen som den mest lämpade formen för

organisationsstyrning i offentliga verksamheter där uppgiftema är

relativt unifomia men valet av insatstelcnik svårbedömt. En mera

alternativ möjligtvis mera positivt laddad benämning är ideo-

- -

logistyming eller styrning genom nonner. Den kanadensiska organisationsforskaren Henry Mintzberg använder begreppet Nomiative Control och ett behov större inslag denna typ

ser av av

av styrning inom den offentliga sektorn. We need to shiñ empha-

sis to the norrnative model, where control rooted in values and

beliefs."96.

o Sektom arbetsmarknadspolitik och därmed Arbetsmark-

nadsverkets verksamhetsfält var fram till ca 1980 extremt omfat- -

tande. Verket framstår i olika beskrivningar den skrift

ex. som

gavs ut i samband med 40 års jubileet under 60- och 70-talet närmast som den totala myndigheten med verksamhet som omfattade bl.a. att bygga fysisk inñastmlctur, rädda kulturarvet och vårda

milön men också omskola från yrken gått tiden samt handsom ur

fast och individinriktad social- och nykterhetsvård. Verksamhetens omfattning både med avseende på bredd och resurser, i kombination med de stora frihetsgradema och beslutskompetent representation av

arbetsmarknadens parter i styrelser på olika nivåer, leder onekligen

tanken till begreppet jämtriangel.

AMS starka och självständiga roll har också varit föremål för

diskussion. Riksdagens revisorer uttalar i 1991/9297

en rapport

kritik beträffande avvägningen mellan effektivitet och politiskt in-

"Den socialdemokratiska staten Reformer och förvaltning inom svensk ar- betsmarknads- och skolpolitik" Lund 1986 95Med underrubriken "Om välfärdens moraliska och logiska princip" SNS 1994 96Se t.ex. Harvard Business Review May June 1996 Minzberg: Managing - Government, Governing Management 97 Att ändra statsförvaltningen Styrningsproblem i ljuset fyra fallstudier, - av Riksdagens Revisorer 1991/92:13

flytande. Det problem som revisorerna satte fingret på knappast var nytt. Motsvarande kritik förekom även på 60- och 70-talen och utgjorde incitament till principutredningar om arbetsmarknadspolitiken. En starkt bidragande orsak till att konstruktionen då kom att bestå var att den varmt förespråkades Svenska Arbetsgivareföreav ningen. o Huruvida det förelåg medveten strävan från statsrnakteren nas sida att minska AMS/AMV storlek och makt bakom den ut- :s flyttning av arbetsuppgifter från verket inleddes kring 1980 är som svårt att finna belägg för. Förändringarna ligger dock helt i linje med de förvalmingspolitiska strävandena att renodla såväl verksamhetsfonn typ produktion. som av o Med uppdelningen i arbetsmarknads- respektive näringspolitik följer också en differentiering med avseende pâ organiseringsprincip. Näringspolitiken dvs. det område som har siktet på att utveckla förutsättningarna i samhället orienterar mot den tvärsektoriella leden och länsstyrelsen. Den "avsnävade arbetsmarknadspolitiken med en tyngdpunkt i uppgiften att påverka individens situation, har också behov ett tvär- eller avsektoriserat arbetssätt av men då på det individnära, lokala planet. Behovet att arbeta på av tvären då inte bara politikområdena utan även huvudmanavser nasektorema. o Försök med ett avsektoriserat arbetssätt samverkan på genom den individorienterade lokala nivån har förekommit, särskilt vad gäller de tunga arbetslivsinriktade rehabiliteringsfallen. Dessa visar dock att samverkan måste organiseras och styras i något så när fasta organisatoriska former. Temporära program/projekt med osäker framtid fungerar inte. Ett memento är att AMS, ställd inför kravet på tioproo en ca. centig besparing på förvaltningsanslaget, finner detta möjligt genom en återgång till en funktionsorienterad storskalig lösning för produktionen av administrativ service.

Arbetsmarknadspolitiken i ljuset av tankefigurema

Funktionellt renodlad förvaltning Arbetsmarknadspolitiken i sin helhet kan, i sitt fundament och oförändrat över tiden, sägas utgöra ett exempel på synergitänkande mellan det samhällsutvecklande och det individorienterade perspek-

tivet. i t.ex. Sysselsättningspropositionen heter det:

Arbetsmarloiadspolitikens styrka har varit att den kunnat kombinera det ekonomiskt nödvändiga med det socialt angelägna. Denna

synergitanke har kommit till uttryck såväl på utbudssidan där t.ex. arbetsmarlmadsutbildning eller andra kompetensutvecklande åtgär-

der att såväl den arbetslöse som hela arbetsmarknaden avser gagna på efterfrågesidan där subventioner till företagen har tänkts som tjäna det dubbla syftet att omedelbart individen ett arbete mera ge och långsiktigt främja näringslivets utveckling och den ekonomiska tillväxten. På 1980-talet kom synergisträvandena vad gäller efter-

överskrida det möjligas gräns, vilket ledde till såfrågesidan att en väl politisk förvaltningsmässig åtskillnad mellan de mera direkt som samhällsstyrande tillväxtfrämjande näringspolitiska åtgärderna och

tjänsteprodulctionen/handläggrxingen, i form av matchnings-

verksamhet och stöd till individer. Detta kan uttryckas i tenner av

funktionell renodling lika gärna som en ytterligare sektorien - men

sering. I det något mindre fomiatet har skett funktionell renodling av en Arbetsmarknadsverkets uppgifter, att uppgifter av produkgenom

tionskaraktär egenregi vid anläggningsberedskapsarbeten, drift av

skyddade verkstäder, utbildningsproduktion lämnats till marknaden

eller till eller mindre konkurrensutsatta särskilt tillskapade bomer lag. En viss funktionsuppdelning/juridicering har också skett genom att länsrätt/ kammarrätt har övertagit AMS roll överinstans för som arbetslöshetsförsäkring och medlemskap i A-kassa. ärenden om Att driva den funktionella renodlingen det definierade området av nu arbetsmarknadspolitik längre, skulle innebära rörelse i en rikten ning motsatt de statsmakterna nyligen fattade ställningstagandeav och i förlängningen att den statliga arbetsmarknadsförvaltningna upphörde att existera: en - Arbetsförmedlingens matchningsverksamhet lämnas helt till den privata marknaden. De individorienterade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna lämnas helt till kommunerna. Det kontanta arbetslöshetsunderstödet såväl den frivilliga ar- - betslöshetsförsäkringen KAS går upp i en obligatorisk allmän som omställningsförsäkring.

Förvaltning sammanhållen i politikområden

utgiñsområden i statsbudgeten, brister det i och med

I termer av

den förändring departementsorganisationen, som genomfördes i

av i överensstämmelse med avseende på regionalpolitiken.

somras

Utgiftsområde 19. Regional utjämning och utveckling hanteras av

riksdagens arbetsmarknadsutskott men inom regeringen av Närings-

departementet. I mer avsnävad betydelse kan överensstämmelsen mellan förvalt-

ningsorganisation, departementsorganisation, utgiñsområden i

statsbudgeten och riksdagsutskott för området arbetsmarknadspolitik betraktas som god. Rådande arbetsmarknadspolitiska läge, som

lett till framväxten av metapolitikornrådet sysselsättningspolitik, som förutom arbetsmarknadspolitiken i sig kombinerar delar av ett

stort antal andra politikområden näringspolitik, utbildningspolitik, miljöpolitik, skattepolitik etc. visar dock på svårigheten att ñnna en entydig överensstämmelse mellan förvaltningsstmlctur och politikområden. Renodling/koncentration till kämverksarnheten har skett genom att

omhändertagande av flyktingar och utbildning av vapenfria över-

förts till andra myndigheter.

Geografiskt integrerad förvaltning

Vid refonnen om samordnad länsstyrelse farm man få argument för

att inordna länsarbetsnärnnden i länsstyrelsen. Propäer om en sådan lösning har ändock förts fram från tid till annan i den allmänna de-

batten. I och med att hanteringen av de regionalpolitiska och näringspolitiska medlen lyftes ut från länsarbetsnämnderna och ar-

betsmarknadspolitikens allmänt sysselsättningsskapande roll därutöver ytterligare har nedtonats, kunde frågan anses vara avförd från dagordningen. Så är emellertid inte fallet eftersom den på nytt aktu-

aliserats i propositionen Den regionala san1hällsorganisationen98.

För den individorienterade arbetsmarknadspolitiken utgör dock regi-

onen/ länet ett alltför stort rum och den intressanta geografiska

indelningsgnmden blir härmed kommunen.

Antalet arbetsförmedlingar uppgår till ca 380 men ett drygt femtio-

tal av landets kommuner saknar egna arbetsförmedlingar. En an-

passning mellan arbetsmarknadsverkets lokala nivå och kommunen aviseras emellertid i Sysselsättningspropositionens ställningstagande

att länsarbetsnämnden bör inrätta arbetsmarknadsnämnd för en varje kommun inom länet. Gränsöverskridande, "processorienterad " förvaltning Behovet av ett gränsöverskridande eller avsektoriserat arbetssätt i

arbetsmarknadspolitiken har hittills främst fokuserat den regionala

nivån. Integrerande mekanismer har bestått i att landshövdingen är

98 Prop 1996/97:36

ordförande for länsarbetsnämndens liksom övriga statliga

länsnämnders styrelse samt att krav på samråd mellan länsarbetsnämnd och länsstyrelse fore beslut finns föreskrivet i författning

i vissa speciellt angivna frågor t.ex. igångsättande av beredskapsbyggnads- eller anläggningsarbete.

arbete som avser

Arbetsmarknadspolitiska kommittén konstaterar i sitt slutbetänkan-

de99 det i politikområdena arbetsmarknads-, närings- och regio-

att

nalpolitik finns ett antal överlappande stödåtgärder samt att det brister i samordningen och samverkan på det lokala planet. Även

med rensning i floran företagsstödformer och en ytterligare

en av

nedtoning arbetsmarknadspolitikens sysselsättningsskapande

av

åtgärder kommer behovet av ett gränsöverskridande och samverkande arbetssätt att kvarstå. Arbetsmarknadspolitiken kommer t.ex. fortfarande att ha möjligheter att, i syftet att underlätta anställ-

ning arbetslösa individer, utnyttja stödformer som riktas till arav

betsgivaren. Utnyttjandet sådan åtgärder måste naturligtvis ske

av

på ett sätt står i samklang med de allmänna närings- och regio-

som

nalpolitiska strävandena i länet. Arbetsmarknadspolitiska kommittén konstaterar emellertid också att statsmakterna i en rad proposi-

tioner och beslut har betonat vikten samordning och samverkan av

att dessa principiella uttalanden visat sig otillräckliga.

men

På det lokala planet har hittills ett motsvarande krav, som inbegriper arbetsmarknadspolitiken, tests beträffande de tunga rehabiliteringsfallen. Exempel finns på samverkansprojekt som givit goda resultat den temporära tidsbegränsade projektformen med osäker

men en

framtid ger inte tillräcklig styrkrañ åt ett sådant arbetssätt.

För den individorienterade arbetsmarknadspolitiken framstår dock

behovet ett gränsöverskridande och avsektoriseriat arbetssätt,

av

också inbegriper kommunen allt tydligare. Intressant är därför

som konstruktionen forsöksverksamheten med lokal samverkan mot av

arbetslöshetenloo. Arbetsförmedlingsnämndema i försökskommu-

omvandlas till hybridorganisationer att utföra en verksam-

nema het enligt vad avtalas mellan staten och kommunen. Finansiesom ringen är delad med kravet att kommunen skall stå för minst 25%.

Även Sjuk- och yrkesskadekommitténs för fram tanken på lokala

avtal ett instrument for att skapa tillräcklig stadga for samversom

kan och samfinansiering vid de tunga rehabiliteringsfallen.

99SOU 1996:34 1°° Lokal samverkan mot arbetslösheten Prop 1995/96:25

En sådan konstruktion väcker dock omedelbart frågor om hur styrning, resurstilldelning och uppföljning av respektive organisations verksamhet skall utformas.

3 MILJÖOMRÅDET

3.1 Utvecklingen fram till och med 1970-ta|et1°1

Det kommunala hälsoskyddsarbetet i nämnd och förvaltning, motsvarande, har i storstäderna en hundraårig historia. För den nationella miljöpolitiken är det däremot först de miljöproblem som uppdagas under 1960-talet som leder till en mer aktiv politik. I miljöskyddsarbetet uppmärksammas miljögifter, luft- och vattenföroreningar på ett sätt tidigare inte skett. Även naturvärden som utvecklas. Från att ha varit inriktad på att främst skydda det unika, vidgas naturvården till att avse representativa områden av svensk natur och det svenska odlingslandskapet. Den nya naturvårdslagen, som antas 1964, ökar möjligheterna att inrätta naturreservat och från slutet av 1960-talet kommer delar av

naturskyddet ingå i den fysiska planeringen. År 1969 riks-

att antar dagen rniljöskyddslagen, som är en mer samlad lagstiftning än den tidigare, som i stort sett blott reglerat vattenföroreningar. Naturvårdsverket tillkommer 1967 genom sammantörandet av statens vatteninspektion, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vattenoch avloppsbyrå, statens luttvårdsnämnd, och statens fritidsnämnd. Samtidigt inordnas länsingenjörskontoren i länsstyrelserna från att ha lytt under väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Länsarkitektkontoren och länsläkarorganisationen, som båda sedan tidigare har som en av sina uppgifter att biträda länsstyrelsen, inordnas i länsstyrelsen 1971 på förslag av 1967 års Länsförvaltningsutredning. Begreppet naturvård får vid utgången av 1960-talet sålunda en avsevärt vidgad innebörd. Förutom vattenvårdens och luñvårdens sammanförande med naturvärden blir naturvårdsverket central myndighet även för jakt- och viltvårdsfrågor vilket ytterligare vidgar kretsen av tjänstemän som i regional instans engageras i naturvårdsarbetet. Strävan är att utveckla denna statliga verksamhet på regional nivå till att bli framåtsyftande, aktiv och präglad av initiativ. Verksamheten omfattar såväl översiktlig utredning och planering som enskilda mål och ärenden. I båda fallen eftersträvas enligt Länsförvaltningsutredningen en intim samverkan mellan allmänt administrativ personal och experter under enhetlig ledning.

m Som källor beträffande historiken har använts de milj öpolitiska propositionema, speciellt bilaga A till prop 1990/9 l 290,samt Nordiska Ministerrådets studie Goveming the Environment Nord 1996:5

Denna förändring förvaltningsstrukturen som genomförs under

av 1960-talet med centraliseringen till Naturvårdsverket och slutet av

sammanhållen vertikal linje i rniljöorganisationen, vad gäller

en

prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och även naturvärden, kan tolkas utveckling miljöområdet till en sektor vid si-

som en av

dan andra tunga sektorer i svensk politik. Dessförinnan har mil-

av

jöpolitiken och dess administration givits relativt låg prioritet. Poli-

tiken och förvaltningen har varit i hög grad fragmenterad. En huvudfråga inför denna organisering vid slutet 1960-talet var

av karaktären på miljöfrågoma. Studien Goveming the Environment

Nord 1996:5 innehåller analys 1960-talets överväganden:

en av

Skall miljöområdet sektor, innebärande att politikens

ses som en

innehåll kan användas indelningsgrund Eller är det möjligt att

som

organisera förvaltningen på basen av funktionell specialisering, där

kompetensen avgör indelningen Eller skall förvaltningen definieras i territoriella tenner, så att det geografiska området sätter gränser-

na för organisationens miljöarbete

Diskussionerna föregår bildandet Naturvårdsverket 1967 som av handlar miljöfrågomas karaktär och denna fråga om om rymmer

vilken är den lämpligaste organisationsprincipen. En argumen-

som tationslinje är ekologisk och anför att kvaliteten i naturmiljön är ett värde i sig och att den skall hävdas framför andra samhälleliga hän-

Miljöaspekter finns i alla verksamheter eller sociala aktiviteter,

syn.

vilket talar för någon sorts funktionell organisation; miljöskydd

skall förläggas till, och tillåtas penetrera alla verksamheter i den

offentliga sektom. Den ekologiska tanken har också konsekvenser för den territoriella indelningen miljöorganisationen. Ett fullt

av

bejakande det ekologiska perspektivet innebär att miljöorganisa-

av

tionens gränser måste dras i överensstämmelse med naturliga

områden såsom biotoper, avrinningsområden, etc.

Den andra tankebanan är sektoriell. Miljö bör ett intresse ses som

bland andra intressen. Miljö bör vägas in både i policyutformningen och i individuellt beslutsfattande angående samhällets resursanvändning. Det blir naturligt att organisera miljöadministrationen i

geografisk överensstämmelse med andra sakområdens sektoriella

förvaltningar.

Denna debatt miljöpolitiken och dess förvaltningsstrulctur i mit-

om på sextiotalet domineras ändå det sektoriella synsättet som i ten av utsträckning bestämmer utfallet. Politiken återspeglar den förstor

härskande "anpassningskulturen. Miljöpolitiken skall främja den

rättvisa awägningen mellan intressen som konkurrerar om naturreoch främja bevarandet naturresurser för kommande genesurser av

rationer. Dessa principer skall införas genom en på lämpligt sätt

sammanhållen törvaltningsorganisation, mera resurser till forskning

och teknisk utveckling och en mer ändamålsenlig lagstiftning. I detta främst sektoriella perspektiv framstår departementsorganisa-

tionen utan ett Miljödepartement, men med Jordbruksdepartementet

som ansvarigt, möjligen som en anomali. Miljödepartementet till-

kommer först 1987. I själva verket är det vid denna tidpunkt, mot slutet 1980-talet, utvecklingen går över i mer tvärsektoriella av som

banor enligt följande avsnitt.

3.2 Utvecklingen de senaste femton åren

1960- och 1970-talens miljöarbete omfattar reningsåtgärder och

processförändringar som radikalt minskar de stora koncentrerade

punktutslåppen. Utvecklingen leder vidare till att miljöfrågorna

sedan slutet 1980-talet får en ny inriktning som kan sammanfatav

tas i sex utvecklingslinjer enligt historieskrivningen i en bilaga till den samlade miljöpolitiska propositionen 1990/91290:

-Från punktutsläpp till miljö- och hälsomål

-Från stora punktutsläpp till många små som sammantaget blir stora -Från nationella till regionala och globala problem

-Från krav på att miljöskadomas orsaker skall bevisas innan beslut

förändring tas, till att det räcker med att experter misstänker att om det finns risker

-Från tillståndsprövning till generella krav och ekonomisk styrning -Från central styrning till decentraliserat ansvar.

När miljöarbetet tog fart på l960-talet samlades, som sagt, kunskaper och administration i Naturvårdsverket. En stor del av ansvaret

för miljöarbetet knöts till Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Nu

vid övergången från 1980- till 1990-talet har kunskaper och erfa-

renheter byggts upp inom åtskilliga myndigheter, kommuner och företag. Kommunerna har givits ett betydligt större ansvar för tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen och har ett utvidgat ansvar

for avfallshanteringen. Kemikalieinspektionen har tillkommit 1986 och verkar i samspel med bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen

och Sprängånmesinspektionen gentemot kemikaliesamhället.

Den fysiska planeringen framstår allt tydligare som ett sektorintegrerande instrument i den förebyggande rniljövården. Boverket har en nyckelroll med uppsikten över naturresurslagens och plan- och

bygglagens tillämpning. I kommunernas planarbete har länsstyrel-

serna både stödjande och granskande uppgifter med uppbackning från de centrala myndigheter representerar de olika k riksinsom s tressena. Detta gäller speciellt översiktsplanen. Miljöarbetet bygger allt mer på att den egna verksamheten inte skadar miljön. Var och en har ansvar för sitt vardagslandskap. Detta återspeglas också i lagstiftningen, t.ex. skogsvårdslagen och jordbrukets skötsellag. Lagen kemiska produkter lägger ansvaret på om

företagen och inte på den kontrollerande myndigheten.

Naturvårdsverkets roll ses över och preciseras till att vara samlande

och pådrivande i miljövårdsarbetet nationellt och internationellt.

- Verket skall inom sitt ansvarsområde föreslå och genomföra åtgär-

der för att uppnå de av statsmakterna beslutade miljöpolitiska mål.

Verket skall i en aktiv dialog med sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter precisera och konkretisera samt vid behov över-

väga omprövning av de miljöpolitiska målen och lämna förslag på hur de kan vidareutvecklas. En miljöanpassning olika samhälls-

av sektorer skall eftersträvas. Ny teknik och investeringar skall förena

ekonomiska krav med ekologiska grundvillkor. Förutom reglering

införs i allt större utsträckning ekonomiska styrmedel.

Den miljöpolitiska propositionen l987/88:85 markerar tydligt denna

förändring, som sedan förstärks genom statsmakternas samlade

miljöpolitiska beslut 1991 på grundval av propositionen

1990/91:90. Nu skall miljöpolitiken i stor utsträckning vara tvärsektoriell. En framgångsrik miljöstyrning förutsätter att hänsynen

till miljön integreras i utvecklingsplanema för alla olika sektorer i samhället. I flera centrala myndigheters instruktioner skrivs ett särskilt sektorsansvar för miljö. Överenskommelser träffas mellan de centrala

verken om samarbete och ansvarsfördelning. Trafik, energi, jordbruk och skogsbruk framstår särskilt intressanta. Kemikaliear-

som

betet och strävan att skapa kretslopp samt bevarandet biologisk

av

mångfald utgör också tunga inslag i de senaste årens tvärsektoriella

politik som också rymmer långtgående strävan till decenen

tralisering. Till Naturvårdsverket fogas ytterligare råd, delegationer

och nämnder med bred sammansättning. Organisationsplanen per

den l januari 1996 omfattar Miljöövervakningsnämnd, Delegation för ekologisk omställning, Delegation för klimatfrågor, Vetenskapligt råd för biologisk mångfald, Forskningsnämnd, Avfallsforsk-

ningsnärnnd, F jällsäkerhetsråd, Tillsynsråd. Den regional nivå förstärks genom att ökade resurser ges åt länsstyrelsemas miljöenheter och att sektorövergripande regionala miljöanalyser och -strategier initieras. Den svenska miljöpolitiken har utvecklats långt från sektoriell politik på 1960- och 1970-talet till dagens tvärsektoriella och integrerade politik. Karakteristiskt är också att både politikens omfattning, eller mål, och dess medel och instrument har utvecklats avsevärt under 1980- och 1990-talet. 1991 fattar riksdagen ett principbeslut samlad miljölagstiftning. Hösten 1996 bereder regeringen i linje om härmed en proposition om en miljöbalk. Speciellt har också ekonomiska styrmedel introducerats i betydande utsträckning. Miljöhänhar kommit att inom delar av näringslivet bli en väsentlig konsyn kurrensfaktor. Livsstilsfrågoma träder också i förgrunden. Allt leder till behov av anpassning av styrmedlen i politiken. FN:s konferens miljö och utveckling i Rio 1992 UNCED beom kräñar den väg på vilken svensk miljöpolitik redan slagit in. Därvid inspireras speciellt kommunernas miljöarbete. Lokalt Agenda 21arbete bedrivs tvärsektoriellt och underifrån. Förankringen är oftare i kommunstyrelsen än i miljö- och hälsoskyddsnämnd och förvaltning. Efter Riokonferensen är hållbar utveckling ett nyckelbegrepp i all miljöpolitik. Fr o m 1987 hanteras miljöfrågoma, som sagt, i ett eget miljödepartement samtidigt som integration av miljöhänsyn i flertalet departement eftersträvats. I den socialdemokratiska regeringens skiss 1991 till storpolitilcområden välfärd, näringsliv, säkerhet ingick - miljö i alla de tre områdena. Regeringen använder utredningsväsendet i ökad utsträckning för att utreda frågor om rniljöanpassning av olika sektorer. Den äldsta kommittén, Miljövårdsberedningen, får successivt nya viktiga uppgifter, flera av tvärsektoriell karaktär såsom ljällpolitiken eller integrering av miljöhänsyn i statsförvaltningen. Inom regeringskansliet skapas interdepartementala grupper såsom Grönt näringsliv. Regeringsdeklarationen den 22 mars 1996 anför att miljön skall bli en tydlig och långsiktig prioritering. Hotet mot miljön är ett hot mot livet självt. Regeringens ambition är att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle. De ekologiska kraven kan leda till nästa stora språng i tillväxten. Det krävs aktiva medborgare, också tydlig politik, för att bemen en främja ett ökat kretsloppstänkande.

iakttagelse utvecklingen inom miljöområdet i betydande En är att följt de forvaltningspolitiska linjerna det gäller renodutsträckning funktionell renodling, avvägning centraliling av myndighetsrollen, sering/decentralisering, avsektorisering/integrering, intemationalise-

ring, marlcnadslösningar att organiseringen ändå drivits uti- - men från miljöpolitiken snarare än förvaltningspolitiken. Organiseringen kan i viss mån karakteriseras som marginalistisk i

så måtto politiken allt oftast handlar identifiera milatt som om och utveckla styrmedel for att komma åt dessa. Orgajöproblem av nisationsfrågoma aktualiseras i samband med att någon skall hante-

Ansvarsfordelningen sker i princip med hänsyn till ra stynnedlen. vad bäst genomslaget för den specifika frågan. Det är som gagnar blott i fåtal fall under de senaste åren ett bredare grepp har ett som tagits på förvaltningsstrulcturen:

-I betänkandet För bättre miljö SOU 1987:32 föreslogs en en reformering organisationen för bl.a. .prövning och tillsyn enligt av vilket ledde till beslut efter vissa modifieringar i miljöskyddslagen 1987/88:85 Miljöpolitik infor 90-talet. Bakgrunden propositionen till utredningen miljöfrågomas ökade vikt och att det i sammanvar hanget ansågs central betydelse att ytterligare utveckla milvara av kraftfullt medel for överblick miljöjövårdsorganisationen till ett av situationen, prioritering insatser samt genomförande av praktiska av Utgångspunkten skulle därvid att de samlade åtgärder. vara resuri vid mening utnyttjas så efserna inom miljövårdsorganisationen fektivt möjligt för att lösa viktiga miljöproblem. En betydande som decentralisering blev följden.

-Reforrnen samordnad länsstyrelse 1991, redogör för i avsom snittet Samordnad länsförvaltning, skapade ökade förutsättningar

for samverkan i miljöarbetet och integration miljöhänsyn i flera av sektorer.

-Naturvårdsverkets organisation sågs över på uppdrag av regering-

1988 och 1991 i syfte att bl.a. utveckla verkets roll som samlanen och primär uppgift är att för regeringens räkde pådrivande. En nu ning följa miljötillstândet och miljöarbetet, samt att på grundval upp detta lägga förslag till miljöanpassning samhällets olika sektoav av Verkets insatser i arbetet med att angripa de olika miljöhoten rer. kan översiktligt delas in i miljöforskning, miljöövervakning och

inventeringar, aktionsprogram och utredningar, internationellt arbe-

miljölagstillämpning, bidrag och ersättningar, markforvärv och te,

vård samt information och utbildning. En renodling har skett i så måtto att laboratoriema lyfts över till universiteten. Vidare har ärendehanteringen begränsats.

-I Miljöskyddskommitténs betänkande 1993 samlad om en mer miljölagstiñxring, en miljöbalk, togs organisationsfrågoma i upp relativt begränsad utsträckning. En särskild utredning tillsattes för att utreda de organisatoriska konsekvenserna miljöbalksförslaget. av Efter det att den 1994 nytillträdda socialdemokratiska regeringen återtagit den borgerliga regeringens miljöbalksproposition ombildades utredningen till Miljöbalksutredning. Denna har i juni en ny 1996 lagt ett förslag till Miljöbalk. Förslaget även vissa rymmer

organisationsförändringar.

Tillståndsprövningen enligt motsvarigheten till nuvarande miljöskydds- m.f1. lagar föreslås förläggas huvudsakligen till domstol, regionala miljödomstolar och miljööverdomstol knuten till Svea en hovrätt. Länsstyrelsens prövning smärre tillstånd förläggs till av en självständig men till länsstyrelsen administrativt knuten prövningsmyndighet. Naturvårdsverkets tillsynsråd ändras så att det täcker hela miljöbalkens område och att alla berörda myndigheter blir representerade. Ett föreskrifcsråd föreslås för de centrala myndigheternas föreskriftsarbete i anslutning till miljöbalken. Utredningens förslag vad gäller relationerna mellan miljöbalkens lagar och sektorslagama kan motivera fortsatta organisationsöverväganden. Preliminär information rernissutfallet den 15 om per oktober kan tolkas att utredningens förslag till miljöbalk behösom ver bearbetas ytterligare.

3.3 Reflexioner kring nuläge och möjlig utveckling av förvaltningsstrukturen

Statens roll inom miljöpolitiken kan sägas i hög grad samhällsvara styrande. I detta ligger både att katalysator för de rniljösträvara vanden som växer fram på olika håll och att utveckla politiken, förhandla och kunna utöva makt vid behov. En integrering av miljöhänsyn i alla olika verksamheter ses som nödvändigt för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling och styrbarhet är självfallet ett grundläggande värde i organiseringen av förvaltningen. Förvaltningen måste också ha integritet

en i alla

riktningar, äga legitimitet och arbeta på ett ekonomiskt effektivt

sätt.

Myndigheternas uppgifterna omfattar förvaltningsprocessens alla skeden, initiering, beredning, beslut, genomförande, uppföljning och

utvärdering. Kraven som ställs på förvaltningen är mångfacetterade:

Statsmaktema styr i miljöpolitiken dels direkt, dels indirekt

via förvaltningen domstolar och förvaltningsmyndigheter. Förvalt-

ningsutvecklingen har under senare år strävat att integrera miljö-

styrningen med den mål- och resultatorienterade styrningen. Men

framgången mätt i fonnell miljömåluppfyllelse har på flera områden

ån så länge varit ringa.

Då miljöpolitiken expanderar och sakfrågor med olika ka- 0 raktär exempelvis biologisk mångfald, sanering av gamla industri-

områden tillkommer, måste den statliga milj kunna

ta fram underlag för förnyelse målfonnulerandet och verka en av med styrmedel i olika kombinationer i genomförandet.

Förvaltningsstmlduren måste i hög grad spegla omgivningen

o

och utvecklas i samspel med de miljöpåverkande sektoremas vikti-

gaste aktörer och makthavare. Verksamhetslogiken får inte frysas.

Gränsöverskridande samordning och dialog i miljöarbetet är o bland det mest avgörande för framgång. Integreringen miljöhänav för hållbar utveckling måste emellertid utformas på olika sätt synen

beroende på målen och medlen inom respektive sektor är i kon-

om flikt med miljösträvandena eller de är i harmoni jfr exempelvis om

problematiken med produktionsmål och miljömål i de areella nä-

ringarna.

I och med att kunskapsunderlaget för utvecklingen av politi-

o

ken är mycket omfattande och till stor del måste stå på objektiv och

vetenskaplig grund år integritet, omutbarhet och trovärdighet fundamentala egenskaper.

Anpassningen till regionala och lokala förhållanden i genomo förandet är väsentlig för att nå effekt och att hushålla med resurser.

Förvaltningen måste uppfattas legitim för att politiken

o som skall få ett gott genomslag. Lokal förankring och väl sammansatta styrelser och råd hör till bilden.

o I den vertikala linjen med tillståndsprövning och tillsyn enligt rniljölagama är rättssäkerheten fundamental.

Den forvaltningsstruktur som faktiskt utvecklats svarar troligen i varierande utsträckning mot dessa krav. Konflikter förekommer. Olika bedömare har sina bilder med olika fokus. Exempelvis har ibland från näringslivshåll uttryckts oro för rättssäkerheten vid decentralisering till kommunerna. Från kommunalt håll ifrågasätts om centrala förvaltningsmyndigheter skall ha rätt att föreskriva miljöregler, som i detalj kan komma att styra miljöarbete sker under som politiskt ansvar i kommunerna. Miljöorganisationer kritiserar ibland det materiella innehållet i många beslut som snävt under lagen fattas av den centrala Koncessionsnämnden för miljöskydd. Det finns inte endast bästa förvaltningsstmlctur inom ett politien kområde, speciellt inte inom ett område som miljö, där statens roll i hög grad är att vara samhällsstyrande. Vad som är lämpligt torde i mycket bero på utvecklingen i angränsande politikområden och i omvärlden. Den statliga förvaltningsstmlcturen i framtiden kommer att i olika utsträckning rymma inslag samtliga de fyra organiseur ringsprinciper eller tankeñgurer som beskrivs i avsnitt 1.4. Inom miljöpolitikens område bör med utgångsläge i dagens struktur och tendenser finnas en betydande flexibilitet. En utveckling där förvaltningspolitiken i stort skulle prioritera den ena eller andra principen kan motsvaras av bl.a. följande förändringar:

Med tillämpning av "fimktionellt renodlad/förvaltning" -domstolsorganisation för tillståndsprövning och överprövning

-mer renodlad tillsynsorganisation

-forskning helt och hållet vid universitet och högskolor

-fristående forskningsråd.

Med tillämpning av "politikområdesvis sammanhållen förvalt-

figfstårløiing av den vertikala linjen Naturvårdsverk Länsstyrelse

- Miljö- och hälsoskyddsnämnd vad gäller miljöstyming med ut- gångspunkt från miljöproblemen och miljömålen

-mer långtgående integrering miljöhänsyn i sektor. Bl.a. får av resp

respektive centrala sektorsmyndighet uppgiften att tillika vara miljö-

myndighet inom sektorn. Miljöcontrollers och miljöledningssystem inkl. bl.a. revision införs allmänt.

Med tillämpning "regionalt integrerad förvaltning":

av

-miljörelaterade sektorers regionala organisation flyttas i länssty-

relsen, där så är görligt med hänsyn till den operativa verksamhetens omfattning och kompetenskrav

-för statliga verksamheter, olika skäl fortfarande organise-

som av

sektorsvis, förstärks de integrerande mekanismema. bl.a. ut-

ras

vecklas och används miljökonsekvensbeskrivningar mycket mer än hittills i de miljöpåverkande verksamheterna och tillförs miljöcontrollers, medan i länsstyrelserna expertfunktionen för motsvarande

verksamhet förstärks

-policyberedande delar de centrala myndigheterna flyttas till

av

regeringskansliet och betjänar där bl.a. utvidgad koncernledning

en

för regionala och kommunala frågor i inrikesdepartementet eller

motsvarande förutsättning för den regionalt integrerade

en att

förvaltningen skall kunna regeringen styras av

-med ökade krav på specialisering och införande av vissa nya ekonomiska styrmedel läggs frågorna vid de centrala myndighetema.

Med tillämpning "gränsöverskridande förvaltning

av miljöarbetet utförs i projekt och tillfälliga myndigheter, -mer av

exempelvis kommittéer och beslutsgrupper för genomförandet av

finansierade på visst via EU:s stnikturfonder. program sätt som Resurser tillförs från olika håll beroende på vad frågan gäller

-miljöföreträdare ingår i de partnerskapsorganistioner som skapas inom områdena regional utveckling, välfärd och späcial planning

-marknadslösningar inom tillsynen utvecklas starkt, i stor utsträckning med ackreditering kontrollanter certiñerar mot standarav som

der Detta kan också hänföras till funktionellt renodlad förvaltning.

-väljs bedriva miljöarbetet internationellt i större utsträclming, att främst närmare koppling till EU:s institutioner och arbetsformer. en

3.4 Hållbar utveckling förvaltningspolitiskt värde

som eller krav

Det är påfallande att förvaltningsstmlcturen inom miljöpolitikens område under år utvecklats i många olika avseenden, enligt senare

olika principer och tankeñgurer. Detta talar för att förvaltningen

kan endera successivt eller radikalt omorganiseras. anpassas mer

Vi syftar i det senare fallet främst på behov skulle kunna för-

som

anledas av eventuella övergripande förändringar, t.ex. politisk

en ny mellannivå eller stagnation i EU:s politik.

I vilken utsträckning förvaltningsstrukturen bör utvecklas inom ramen för miljöpolitiken eller kopplas utgående

genom grepp som

från en övergripande förvaltningspolitik, kan diskuteras i perspekti-

vet hållbar utveckling Hur hållbar utveckling skall främjas utmaning för förvaltutgör en ningspolitiken. I ett ekologiskt perspektiv framstår det ganska som självklart att politiken måste beakta:

att de geografiska avgränsningarna väldigt olika ut för

- ser

olika frågor,

att tidsförhållandena för viktiga är sådana att de - processer stämmer illa med tidshorisontema för utkrävande politiskt av ansvar,

att frågorna om hur livets goda och kostnaderna för dess

-

upprätthållande skall fördelas över tiden och mellan generationer allt oftare gör sig påminda, att många avvägningar i grunden berör etik och att organisa-

tionens legitimitet och representativitet därmed är kritiska egenska-

per.

Effektivitetsövervägandena ensamma klarar ofta inte av att interna-

lisera miljökostnadema eller att i tid upptäcka att det ibland är na-

turresursema eller deras produktionsfönnåga, sätter gränserna

som

för möjlig utveckling. Ekonomin misslyckas att integrera de gröna

räkenskaperna. På sin höjd förekommer de lösare kopplade som

satelliträkenskaper, exempelvis vad gäller den s.k. miljöskulden. Demokratin kommer ibland i miljösanunanhanget

till korta som alltings regulator på grund av bristande överensstämmelse både i tid och rum. Ansvarsutkrävandet skulle behöva sträckas ut över flera

mandatperioder för att inte tala om generationer. Geografiskt förorsakas miljöproblem kanske inom ett område med visst folkstyre

medan effektema nog så mycket uppträder inom andra områden/nationer med andra politiker vid makten.

Rättssäkerheten, tenderar att stärkas genom utvidgad lagstift-

som

ning och införande domstolsprövning, är ingen garant för att

av

etiska framtidsfrågor hand på ett bra sätt. Frågorna uppträ-

tas om

der inom bl.a. området biologisk mångfald och genteknikområdet

eller kan allmänt gälla awägningar for kommande generationer och andra länder. Detta sammantaget gör att i stället for en triangel med hömen effektivitet, rättssäkerhet och demokrati framför oss en kvadrat ser där det tillkommande, fjärde hörnet heter hållbar utveckling.

Kvadratens sidor och diagonaler illustrerar samspel och konflikter

mellan dessa värden.

praktisk och mindre pretentiös framställning kan bygga på

En mer

schema for genomgång konsekvenser olika förslag. Områ-

ett av av den, där konsekvenserna att organisera förvaltningen på t.ex. av

visst sätt skall redovisas, bör då omfatta i princip konsekvenserna

for effektiviteten, för rättssäkerheten, for det demokratiska inflytandet för hållbar utveckling. Konkret kan det handla om vilka imt en

intressen viss forvaltningsstruktur stärker och öppenheten

som en hos beslutsprocessema samt vad detta innebär for hållbarheten.

I olika sammanhang har utvecklats systemvillkor och kriterier for

hållbar utveckling. Dessa är sällan integrerade med de övriga

grundläggande värdena. Detta är också skälen for att här

ett av

pläderar för att hållbar utveckling erkänns som grundläggande

nu

förvaltningspolitiska värde i kraft, eller som ett mycket tungt

egen

krav i den samlade forvaltningspolitiska kravbilden.

4 SAMORDNAD LÄNSFÖRVALTNING

4.1 Länsförvaltningens utveckling

4.1.1 1940- och 50-talen Under efterkrigstiden inrättades, vid sidan av länsstyrelsen, en rad

länsnämnder och andra länsorgan med specialiserade uppgifter. Tidsperioden kännetecknades av en betydande ekonomisk tillväxt, som tillät en utveckling av olika sociala program. För att effektivt

kunna genomföra dessa skapades specialiserade myndigheter, som

snabbt kunde nå ut med åtgärder inom respektive sektor. Genomslagskrañ ansågs viktigare än samordning.

Den bristande samordningen kom dock snart att utgöra ett problem.

Redan 1950 förordade en offentlig utredning koncentration

en av

länsförvaltningen till länsstyrelsen. En ökad samordning av länsor-

ganen skulle bättre kunna betjäna allmänheten och kommunen, ge

större möjligheter till rationellt utnyttjande av personalen samt ge en

smidigare och effektivare organisation. Förslaget kom dock inte till genomförande. 4.121960- och 70-talen

1960- och 70-talen innebar en krañig betoning länsförvaltning-

av ens roll i samhällsbyggandet. Inom länsstyrelsen inrättades tjänster som länsplanerare och naturvårdsintendenter. Ett omfattande utredningsarbete under 1960-talet andra hälñ ledde fram till 1971 års partiella omorganisation den statliga länsförvaltningen. Reforav mens beteckning som partiell markerade att reformarbetet skulle fortsätta. Reformen ett uttryck för behovet att bättre samordna de insatvar ser, som syñade till att främja den regionala utvecklingen. Samordningen skulle bl.a. garanteras av att alla väsentliga beslutsfunlctioner

i frågor av större regionalpolitisk betydelse fanns samlade hos läns-

styrelsen. Denna övertog uppgiñer från länsarbetsnänmden vad

avsåg regionalpolitiska aspekter på sysselsättningsfrämjande åtgär-

der, länsbostadsnämnden vad avsåg bostadsbyggande, lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen i frågor angående jord- och skogsbrukets strukturutveckling samt länsskolnämnden i frågor

om skolväsendets lokalisering och dimensionering. Vidare inordna-

des ett antal fristående lånsexperter bl.a. länsarkitektkontoret, delar av länslantmäterikontoret och länsveterinären.

Länsnänmderna bestod således som självständiga ett

organ men vidgat samrådsforfarande föreskrevs. Länsstyrelsen gavs ett sam-

ordningsansvar inte bara för statlig regional verksamhet utan också för att statlig och kommunal verksamhet sarnordnades. ett ansvar

En lekmarmastyrelse med landshövdingen som ordförande infördes. Styrelsen fick omfattande beslutanderätt i viktigare samhällsfrå-

en Samtliga styrelseledamöter utsågs fr.o.m. 1977 landstingen. gor. av Länsrätter och länsskatterätter bildades. Dessa var till en början

administrativt knutna till länsstyrelsen men självständiga i sin dömande verksamhet. År 1975 tillkom fastighetstaxeringsrätt.

även en Dessa institutioner lades sedermera 1979 och bildade en samman fristående allmän forvaltningsdomstol länsrätten i varje län. ny - -

4.1.3 1980-talet

Under 80-talet stärktes länsstyrelsens ställning bl.a. genom att den, stödet, tilläts förfoga sär-

inom ramen för det regionalpolitiska över skilda medel för att driva utvecklingsarbete och stödja projekt som

drevs andra Man fick också möjlighet att hos regeringen av organ.

påkalla omprövning central myndighets beslut lokalisering av

av om anläggning eller fördelning inom länet, om man fann att av resurser

beslutet stred mot de regionalpolitiska målen. Nya verksamheter övergripande karaktär lades på länsstyrelsen i

av stället för på för ändamålet särskilt inrättade Som exempel organ.

för miljövården, den fysiska riksplaneringen och

kan nämnas ansvar

kultunniljövården. I plan- och bygglagen länsstyrelsen i upp-

gavs gift bevaka de statliga intressena gentemot kommunerna. I lagen att

hushållning med naturresurser fick man en nyckelroll när det

om

gällde att ta till nationella intressen på det regionala planet.

vara

Behovet översyn den statliga regionala organisationen

av en av

uppmärksammades ånyo i 1983 års ñnansplan. Där hävdas att den statliga länsförvaltningen kännetecknades av organisatorisk splittring och att den starka sektoriseringen motverkade ett naturligt samband mellan planering och implementering. Risken fanns att

olika regionala valde lösningar utan tillräcklig hänsyn till organ 102

samhällsorganisationen som helhet.

Samma år regeringen i uppdrag åt Statskontoret att utforma gav förslag till konkreta lösningar för utvecklad samordning av den en regionala statliga förvaltningen. Arbetet skulle genomföras med

utgångspunkt i förhållandena i Norrbottens län. Som centrala utgångspunkter anfördes:

m 1982/832150 sid 70 prop.

Flera av de befintliga länsnämndema tillkom i syfte att föro

verkliga och understödja politiska reformer inom olika sektorer.

Dessa refonner är numera till stora delar genomförda.

o Den starka sektoriseringen av samhällsförvaltningen har

under senare år kritiserats för att stelbent, byråkratisk och dyrvara bar. Reformen 1971 har inte fullt ut lett till att ansvaret för o sam-

ordningen av den statliga förvaltningen i länet ligger hos länsstyrel-

sen. o Dagens ekonomiska situation kräver att förvaltningen blir

effektivare genom omprioriteringar mellan olika sektorer och

genom bättre utnyttjande av befintliga resurser. o Länsstyrelsen bör ha en central roll i frågor rör länets som utveckling och framtid. Uppgifter inte naturligen hör till denna som

roll, t.ex. skattefrågor, bör fullgöras andra

av organ.

I utredningsdirektiven att framtida huvuduppgift för läns-

angavs en styrelsen skulle att för frågor rör länets utveckling vara ansvara som och framtid. Regionalpolitikens förändrade, tvärsektoriella mer

karaktär, med inriktningen att främst stödja regionernas naturliga utvecklingskrañ för nyskapande, nyföretagande och utveckling av befintliga företag, framhölls.

På grundval Statskontorets utredning lade regeringen under våren av 1985 fram en proposition l985/86:5 försöksverksamhet med om

samordnad lånsförvaltning i Norrbottens län. Försöksverksamheten

skulle, efter utvärdering, ligga till grund för generella övervämer

ganden om den framtida statliga länsförvaltningens uppgifter och

organisation.

Senare år lade regeringen också fram proposition,

samma en som

föreslog att länsstyrelsens skatteavdelning, ett led i renodlingen

som

av länsstyrelsens uppgifter, skulle brytas ut och bilda en egen länsmyndighet. Som resultat av försöksverksamheten i Norrbotten föreslog

rege-

ringen 1989 prop 1988/89: 154 länsstyrelse bildades.

att en ny

Samhällssektorer stor betydelse för regionens utveckling och med

av

en stark och naturlig knytning till uppgifter som utfördes inom den

befintliga länsstyrelsen, skulle organisatoriskt föras till och samordnas i denna. Länsvägsnämnden, länsskolnämnden och lantbruksnämnden före-

slogs inordnas i länsstyrelsen. Likaså skulle ansvaret för länsbostadsnämndens verksamhet med avseende på bostadsförsörjning och annan samhällsplanering föras dit, så också ñskefrågoma, i den

mån länsanknytning aktuell. Den länsstyrelsen skulle

en var nya också få vidgade befogenheter med avseende på kommunikationer, skogsvård och trafiksäkerhet. Därutöver föreslogs ett utvecklat samrådsförfarande vad gällde arbetsmarknadsutbildning och bered-

skapsarbeten. Det påpekades i propositionen att den genomgripande förändringen

den regionala nivån också ñck konsekvenser för de centrala av

myndigheterna. En starkare regional nivå skulle göra det möjligt för

dessa att i högre grad styra via materiella regler och ekonomiska styrsystem, i stället för att detaljstyra. Dessutom skulle mer allsien digt sammansatt länsstyrelse möjliggöra en ökad delegering av uppgifter till regional nivå.

Riksdagens beslut i december 1989 skilde sig på punkt från pro-

en positionen. I samband med kommunaliseringen skolan bildades av

nämligen Statens Skolverk med annan regional indelningsgrund än

länet. Att inordna länsskolnärnnden därmed inte längre aktuellt. var

4.1. 41990-talet

Under 1990-talet har utredningsarbetet angående reformeringen av den regionala förvaltningen fortsatt. Två tunga utredningar har genomförts och proposition är lagd angående den regionala sam-

en hällsorganisationen.

Regionutredningen

En ensamutredare fick våren 1991 i uppgift regeringen att analyav

den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra

sera

perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

en Som motiv för en översyn angavs:

Tidigare genomförda förändringar, bl.a. länsstyrelsereforrnen,

o kommunaliseringen skolan med kraftigt bantad skoladministraav

tion, delvis byte huvudman inom hälso-och sjukvården samt nya

av

regionindelningar, exempelvis för Vägverket och Socialstyrelsen,

inte stämde överens med länsindelningen. som

Utvecklingstendenserna inom den offentliga förvaltningen

o bl.a. decentralisering, kommunalisering, avsektorisering och utvid-

gad användning mål- och resultatstyrning.

av

Förändrade krav på nationens regioner genom utvecklingen o integrerat Europa. I övergången från ett standardiserat mot ett mer

industrisamhälle till ett mångfaldigt kimskapssamhälle anses regio-

nema bli självständiga i förhållandet till den centralmakmer egna ten.

Utredaren drog slutsatsen att den nuvarande uppbyggnaden den av regionala offentliga verksamheten borde övervägas vidare och redo-

visade103 alternativa modeller med den utgångs-

tre gemensamma -

punkten att landet är indelat i 8-12 regioner som skulle kunna

möta framtidens krav.

Statligt regionalt ansvar -

Denna modell innebär en inomstatlig organisationsöversyn, som medför att den sektorsamordnande organisationsprincipen inom

staten ges företräde före sektonnodellen. Staten, landstinget och kommunerna behåller i huvudsak ansvaret för sina respektive områden enligt nuvarande fördelning. En fortsatt överföring av uppgifter förutsätts dock ske från staten till kommunerna bl.a. från den statliga länsförvaltningen. Staten kraftsamlar sina regionala planeringsoch samordningsuppgiñer i en organisation länsstyrelsen inriktad - -

på huvuduppgiñema regional utveckling och bevakning av riks-

intressen i samhällsplaneringen.

Kommuner i samverkan - . I denna modell renodlas närhetsprincipen. Kommunerna för svarar

absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig till med-

borgarna, inklusive sjukvården. Landstinget avskaffas. När verk-

samheter bör organiseras för ett större geografiskt område, etableras

samverkan mellan kommuner i eller form. en annan Uppgifter av lokal karaktär decentraliseras till kommunal nivå. Länsstyrelsen följer upp och kontrollerar att verksamheten uppfyller

de av statsmakterna fastlagda målen. Till uppgifter lokal karak-

av tär kan räknas bl.a. vissa tillstånds- och tillsynsärenden som åvilar framförallt länsstyrelsen samt även andra funktioner förutsätter som närhet till aktören. Dit hör delar av civilförsvaret, räddningstjänsten,

den sociala funktionen, livsmedelskontrollen och djurskyddet samt lantbruks- och fiskefrågorna. Även arbetsmarknads- och

skogsvårdsorganisationema bedriver verksamhet som skulle kunna

kallas lokal.

°3 SOU 1992:63

Regionalt folkstyre

-

I denna modell läggs ansvaret för de offentliga uppgiñer, som syftar till hållbar utveckling i olika delar landet, på självstyrande och

en av

direktvalda regionala organ regionfullmäktige som under stor

- -

frihet utfomiar organisation för uppgiñen. Regionens verk-

en egen samhet finansieras i huvudsak med skattemedel. Modellen egna

skapar förutsättningar att delegera det politiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla men i dag natio-

nalstatliga områden, t.ex. högre utbildning och forskning eller som investeringar i fysisk infrastmktur.

Staten förutsätts, länsstyrelserna och andra myndigheter

genom

för tillsyn, uppföljning och kontroll kommunal verksamhet

svara av

inkluderande den regionfullmäktige ansvarar för. Länsstyrelsen

som samordnar bevakningen riksintressen i samhällsplaneringen. av

Myndighetsutövning i övrigt fördelas mellan statliga och kommunala myndigheter men bör inte ingå bland de regionala uppgiitema.

Regionberedningen

År 1995 lade parlamentarisk sammansatt beredningsgrupp

en -

Regionberedningen fram förslag till framtida organisation av läns-

-

förvalmingen104. Enligt detta skulle det regionala utvecklings-

ansvaret i framtiden ligga hos landstinget i stället för hos länsstyrel-

Som motiv angavs att uppgiñema att fonnulera strategier för

sen.

länets utveckling utifrån regionala förutsättningar och ta initiativ till

utvecklingsinsatser, såväl demokrati- effektivitetsskäl, borde av som

ankomrna på ett självstyrelseorgan. Detta oaktat bedömde det lämpligt att även i framtiden bedriva

man

betydande del den statliga regionala verksamheten inom ramen

en av

samordnad länsstyrelseorganisation. Även

för en förstärkt

skogsvârdsstyrelsen föreslogs inordnad i demra. Länsstyrelsens roll

borde dock renodlas till statens företrädare i regionen med att vara

uppgiften för att den nationella politiken får genomslag

att ansvara samt att sammanhållande kraft ta initiativ till och driva mynsom

dighetsövergripande insatser mot brott eller andra oegentligheter. Den landstingsvalda styrelsen borde avvecklas och prövningen av överklaganden i förvaltningsärenden föras över till länsrätten. Beredningen ansåg vidare att nuvarande regionindelningar borde ses

over.

M SOU 1995:27 sid 18 f

Regeringens proposition Den regionala Samhällsorganisationen Under hösten 1996 har regeringen lagt förslag proposition l996/97:36 olika former försöksverksamhet inom några om av av landets regioner. Syftet är att ñnna former för att öka den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Försöksverksarnhetema liknar i viss utsträckning regionberedningens förslag, då den i Kalmar, Gotlands och Skåne län innebär att regionalt utvecklingsansvar överförs till ett regionalt självstyrelseorgan. Till detta organ flyttas beslut fördelning regionalpolitiska och om av andra utvecklingsmedel, upprättande och fastställande länstraav ñkplaner samt fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. I Kalmar län utgörs det regionala självstyrelseorganet ett särskilt av bildat regionförbund med landstinget samt länets samtliga kommuner som medlemmar. I Skåne län föreslås motsvarande konstruktion fram till 1998, då det nybildade Skånelandstinget övertar ansvaret. I Gotlands län skall kommunen utgöra självstyrelseorgan. I Jämtlands län innebär försöksverksarnheten att bildar ett samverkansorman gan med bredare representation men utan beslutsbefogenheter. Regeringen anför vidare att länsstyrelsen bör tydligare roll ges en som regeringens företrädare i länet. Lekmarmastyrelsen i försökslänen Jämtland föreslås därför avskaffad under den tid försöket pågår. I övrigt föreslås inte förändringar i länsstyrelsens organisation. En samordnad länsstyrelse anses vara av stor betydelse för att staten skall kunna utöva tillsyn, följa och utvärdera statsupp maktemas beslut. Den vikt för sammanvägningen är även av av skilda nationella intressen på regional nivå samt för att staten skall kunna uppträda på ett enhetligt sätt i hela landet. i I propositionen föreslås också försöksverksamhet med vidgad samordnad länsstyrelse i Gotlands län. Denna innebär att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen inordnas i länsstyrelsen.

4.2 Länsstyrelsen och de olika organiseringsprinciperna

Länsstyrelsen är det stora exemplet på en integrerad förvaltning med en mångfald uppgifter samlade i en enda myndighet inom ett geogra-

fiskt ansvarsområde. Den statliga förvaltningen på regional och lokal nivå i sin helhet exempliñerar dock samtliga organisations-

principer eller tankeñgurer som beskrivs under avsnitt 1.4. Vid

sidan länsstyrelsen finns myndigheter som har specialiserade

av uppgifter. De ingår i flertalet fall i eller mindre hierarkiska mer forvaltningskoncemer med centrala myndigheter i toppen. De illustmed sin organisation i stort den sektorvisa principen. I länet rerar

finns också såväl forvaltningsdomstol som allmänna domstolar i

vissa lån även överinstanser illustrerar den funktionella. som Ibland sägs att reformen samordnad länsforvaltning inte nådde ända fram. Men påfallande idag är att samordna länsstyrelse står för

samordning, inte bara mellan de politikområden finns företräd-

som da enbart inom länsstyrelsen utan också mellan dessa områden och områden företrädda andra statliga myndigheter på regional nivå. av Arbetet omfattar kontakter också med andra organ och aktörer än statliga, såsom kommuner och näringsliv. Detta rymmer nog så mycket samordning. Länsstyrelsen används ibland också bas från vilken resurser som en hämtas for uppgifter berör många olika parter. Så har skett vid som

organiseringen av beslutsgruppema for genomförandet av vissa av

i anslutning till EG:s strukturfonder. programmen

Länsstyrelsen beskrivs oña, förutom geografiskt integrerande,

som också tvärsektoriellt organiserad och att det i verksamheten i som hög grad gäller att utveckla ett arbetssätt på tvären. En så viktig nog framgångsfaktor for länsstyrelsen är dock att nå bra balans melen lan det tvärsektoriella och det sektorsvisa. Länsstyrelsens organisation kan därmed en kompromiss ses som

mellan sektorsvis förvaltning dvs. sammanhållen i politikområden och tvärsektoriell, geografiskt integrerad förvaltning. Vi vill emellertid åberopa den fjärde organisationsprincipen eller tanke-

snarare

figuren, dvs. den gränsöverskridande, processorienterade förvaltningen. De s.k. länsexpertema är nyckelbefattningar i sammanhang-

Dessa kan noder i det nätverk alla samverkande et. ses som som

parter utgör. De är oña, som en parallell till landshövdingen som ordförande i olika länsnärnnder, projektledare motsv. i det regio-

nala utvecklingsarbetet där länsstyrelserna deltar och i stor utsträckning för På så sätt kopplas ärendehanteringen inom rean.

spektive sektor till och processorienterad for-

samman en programvaltning.

Det bör också framhållas att länsstyrelsens gränsöverskridande uppgift såväl politikornråden/sektorer som geografiska grän-

avser Det inte bara gränserna mellan kommuner ser. senare avser numera

såsom i mellankommunala frågor i den fysiska planeringen, utan

även länsgränserna i den successivt vidgade samverkan mellan regi-

onema, t.ex. utsträckt över målområdena enligt EG:s stmkturfonder.

4.3 Förutsättningar och hinder för tvärsektoriellt arbete

I detta avsnitt lämnas kortfattad genomgång förutsättningar en av för respektive hinder mot tvärsektoriellt arbete mellan och inom

myndigheter på regional nivålos.

Tvärsektoriellt arbetet underlättas att sakområdena ifråga finns av inom g myndighet och de bästa förutsättningarna föreligger naturligt nog då parterna har en gemensam målsättning samt vilja till samverkan. Organisationsledningen spelar stor roll vid målforen muleringar för projekt eller verksamheter. Ledningen påverkar också attityden hos medarbetarna och kan skapa för samverkan. arenor En annan viktig faktor är att de medverkande har goda kunskaper inom det egna området, även insikter inom de andra områden men som berörs. Det kanske främsta hindret mot tvärsektoriellt arbete på regional nivå är sektoriseringen på central nivå. Olika departements och centrala myndigheters signaler upplevs ibland motstridiga. vara Arbetet på länsnivå försvåras också att från centralt håll av man fördelar medel och definierar uppdrag sektorvis. Ett annat hinder mot tvärsektoriellt arbete är tidsbrist. Det är tidskrävande att kommunicera, informera och förmå parter att agera tillsammans. Även riksdagens revisorer pekar på bristen på samordning på central nivå och därmed dubbla budskap i frågor, har med länsstysom relsernas organisation och verksamhet att göra. I t.ex. regleringsbrevet betonas vikten av att länsstyrelsen utvecklar sitt tvärsektoriella arbetssätt, samtidigt som man ställer krav på sektoriellt en uppställd årsredovisning. Regeringen framhåller för länsstyrelserna samordningsrollen, och för de centrala verken vikten av att stärka sektorbevakningen inom olika områden. Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor lyfter särskilt fram det nödvändiga i att balansera tvärsektoriellt och sektoriellt arbete inom länsstyrelsen. Även många frågeställningar om framgent kommer att kräva att sektorer möts, så kommer åter andra

°5 Avsnittet baseraspå rapporter och promemorior Ban Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor, på ett femtontal intervjuer med personal vid två länsstyrelser samt på Riksdagens revisorers granskning 1994/95:9 av samordnad länsförvalming.

att kräva fördjupning innehållet i olika sektorers verksamhet. en av

Det tvärsektoriella arbetet kan inte bedrivas framgångsrikt utan ett framgångsrikt sektoriellt arbete, och vice versa. Länsstyrelsen har, i likhet med alla myndigheter, stor frihet att utforma sin inre organisation. Två modeller år förhärskande. I den ena är verksamheten indelad i ett större antal enheter i princip lika

-

många de i instruktionen uppräknade länsexpertema och sa-

som kområdena direkt under länsledningen. I den andra är de olika -

expertfunlctionema sammanförda i ett mindre antal avdelningar. Vid

länsstyrelse har valt klart annorlunda modell utformad en man en

efter ett funktions- eller kundorienterat perspektiv. Någon syste-

matisk utvärdering huruvida den ena eller andra modellen bättre av understödjer balansen mellan det tvärsektoriella och sektoriella

perspektivet har troligen inte genomförts.

I ett avseende har regeringen behållit makten över länsstyrelsens organisation. Instruktionen föreskriver att det skall finnas en läns-

expert för vart och ett tretton uppräknade sakområden. Riksda-

av

revisorer ifrågasatte demia detaljreglering och menade att det

gens tillräckligt regeringen föreskrev ett mindre antal experter vore om

inom områden särskild vikt och i övrigt överlät till respektive

av

länsstyrelse att avgöra vad lämpligt utifrån förhållandena i

som var länet. Riksdagsbeslutet överensstämde väsentligen med revisorernas

uppfattning. Av propositionen Den regionala sarnhällsorganisationen framgår att regeringen inte fullt ut delar uppfattningatt länsexpertema är fråga om länsstyrelsemas interna organi-

en en sering. Att föreskriva förekomsten av sådana, är i stället ett sätt att

stärka eller markera tyngdpunktsförskjutningar inom olika politi-

kområden. Regeringen prövar därmed fortlöpande behovet olika av experter.

4.4 Den framtida regionala förvaltningsstrukturen

behovet en ny strategi av

olika politikområden skall integre-

Frågan om hur och i vilken mån

för att uppnå överordnade mål som välfärd och god livsmiljö,

ras

ekonomisk tillväxt och säkerhet, kan inte besvaras för den regionala nivån isolerat. Men med i huvudsak politikornrådesvis/sektoriellt organiserade departement och centrala myndigheter ligger det en viss logik i att den regionala nivån är annorlunda organiserad, tvärsektoriellt och geografiskt integrerande.

Karakteristiska exempel på den tids förändringar lett till

senare som dagens samordnade länsstyrelse år bl.a. inordnandet de specialiserade länsnämndema - av

utbrytningen av skatteavdelningama och bilregisterverk-

- senare samheten

skapandet av den fristående länsrätten

-

inrättandet av en landstingsvald lekmannastyrelse.

-

Förändringarna förefaller motiverade och konsistenta utifrån strä-

vandena att

-skilja på uppgifter med och utan betydelse för länets utveckling, -integrera utvecklingsansvar, -skapa regional förankring och legitimitet för arbetet att utveckla

länet,

-särskilja och funktionellt renodla där så år möjligt, bl.a. att

genom

flytta ärenden av med inslag av rättskipande karaktär från förvaltningsmyndighet till domstol, -skilja utveckling och övergripande planering från löpande produk-

tion.

Viktigt i sammanhanget är emellertid att framhäva det blivit

som

karakteristiskt för lånsförvalmingen, nämligen gränsöverskridandet i sig. Med den utveckling mot regionalt självstyre, kommer

som nu

att prövas i försöksverksamhet, är detta något grundläggande att ta fasta på. Regionalt utvecklingsansvar kan komma att överföras från staten till regionala självstyrelseorgan. Statens samordningsroll

kommer då att förändras, behov gränsöverskridande statlig men av

förvaltning kommer att bestå i något avseende, på någon nivå. Propositionen framhåller även fortsättningsvis länsstyrelsen det

som

samordnande organet inom staten. En övergripande fråga framöver

kan ändock på vilken nivå och i vilka

vara - former som staten

skall satsa på organisering går på tvären, integrerar och i som

särskild hög grad är gränsöverskridande. Ett nytt inslag i den regionala förvalmingsstrukturen utgör de

grup-

per som beslutar genomförandet i vissa EU:s

om av programmen av

målområden. Grupperna är att betrakta myndigheter. De har

som

ansvarsområden som sträcker sig över länsgränser. Landshövding är ordförande och kansliresurser hämtas från länsstyrelsen. Gruppen består ledamöter utses regeringen. Dessa är på ett eller

av som av annat sätt förbundna med tunga intressen berörs EUsom av programmen och organet har därmed karaktären partierav

skapsorganisation. Organisationen bidrar till att gränserna överskrids mellan stat och kommun, offentligt och privat. Beslutsgruppema har således tillskapats utifrån ett behov av integrerande och gränsöverskridande arbete behov som allmänt av- - en sågs att tillgodoses konstruktionen med samordnad länsförgenom valtning. Det är därför rimligt att ställa frågan om inte även EUarbetet medför så stora förändringar förutsättningarna i flera av myndigheters verksamhet att staten framöver behöver en tydligare strategi för förvaltningsstrukturens utveckling. Ur budgetpropositionen för år 1997, volym utgiñsområde 18, s 25 kan bl.a. följande utläsas:

Länsstyrelsemas verksamhet spänner över i stort sett samtli- ga politikområden.

I regeringskansliet Inrikesdepartementet för samord- - ansvarar länsstyrelsefrågorna. Länsstyrelsemas sakverksamheter ning av styrs emellertid respektive fackdepartement. Inrikesdepartementet av är fackdepartement för två de totalt fjorton sakområdena. av

De fjorton sakområdena fördelar sig på tio olika utgiftsområ- den.

Länsstyrelsemas övergripande mål är att länet skall utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag, samtidigt hänsyn tas till varierande regionala förhållanden och förutsättsom ningar.

Det kan mot denna bakgrund hävdas att förutsättningarna för regeringens styrning av länsförvalmingen är särskilt komplexa. Ett omfattande utvecklingsarbete har också skett utgående från idéerna om mål- och resultatorienterad styrning och budgetdialog. Men lika fullt finner Riksdagens revisorer vid sin granskning av samordnad länsstyrelse att det förekommer en rad kritiska uppfattningar om styrningen. Fråga är styrambitionema är realistiska och om styrom ningen successivt kan förbättras inom för nuvarande system. ramen Räcker det att utveckla ännu bättre prestationsmått knutna till regleringsbrevens Verksamhetsmål och oklanderliga årsredovisningar. Eller måste radikala förändringar till, exempelvis annan rollfördelning mellan samordningsdepartementet, fackdepartementen, de centrala myndigheterna och länsstyrelserna.

Utvecklingen av regionalt självstyre liksom EU-inträdet kan också leda till så stora förändringar i förutsättningarna för länsstyrelserna att det bäddar för omprövning av styrsystemet. Generellt bör det vara av intresse att överväga styrningen för en förvaltning som blir allt mer gränsöverskridande, program- och processorienterad. Vi ser framför oss en möjlig utveckling där styrning och organisation tar många olika fonner, exempelvis:

uppdrag med villkorade pengar ges till partnerskapsorganisa- tioner,

tillståndsprövning äger rum i särskilda nämnder som hämtar personal från basorganisationen länsstyrelsen, och som avgiñsñnansieras förslag från Miljöbalksutredningen,

tillsyn, också den avgiftsñnansierad, underlättas i väsentliga delar genom att ackrediterade företag certiñerar att viss verksamhet uppfyller minst den statliga nonnen,

ärendehandläggning sker samordnat i en virtuell organisation uppbyggd med modern teknik och där handläggarna med olika behörigheter sitter i fysiskt åtskilda myndigheter,

fysisk planering vidgas till Spacial planning omfattande flera politikområden, också detta med stöd av modern teknik för infomiationsfönnedling och presentation m.m.

I framtidsperspektivet ser ett sådant närmare samspel mellan verksamhetens karaktär och organiseringen och styrningen. En mängd olika lösningar möjliggörs. Behovet av en övergripande strategi ökar.

4.5 Organisationsargumenten kring samordnad länsförvaltning

4.5.1 Argument för och emot ett inordnande För att ge en konkret belysning av vad som framhållits som för- och nackdelar med den tvärsektoriella respektive sektoriella organiseringsprincipen, redogörs i följande avsnitt för den i det offentliga trycket förda argumentationen kring organiseringen av skogsvårdsstyrelsen, lantbruksnämnden samt länsarbetsnämnden.

Skogsvårdsstyrelsen

Samordnad Iänsförvaltning

I propositionen om samordnad länsförvaltning förordades att skogsvårdsstyrelsen skulle kvarstå som självständig regional myn-

dighet. Detta överensstämde med vad Statskontoret tidigare hade kommit fram till. Ett argument, som särskilt framhållits av Statskontoret, var att

skogsvårdsstyrelsens huvuduppgift inte överensstämde med länsstyrelsens. Uppgiften att utöva tillsyn enligt skogsvårdslagen kräv-

de, enligt dåvarande lagstiftning, inte särskilda regionala överväganden grundade på länsstyrelsens för länets utveckling och ansvar

framtid. Ett annat argument, som framhölls i propositionen, var den omfattande uppdragsverksarnheten. Denna styrs av beställama och består olika verksamheter "ute på fältet. Sådan tjänstepraduk-

av

tion avsågs inte förekomma inom länsstyrelsen annat än i begränsad

omfattning.

Vid remissbehandlingen inför propositionen var vissa remissinstan-

ser bl.a. länsstyrelser och Naturvårdsverket av annan mening. Man anförde att skogen var en viktig resurs för länets utveckling. Dessutom fanns det behov helhetssyn i frågor om mark, vatten av

och skog. Skogsvårdsstyrelsen borde därmed inlemmas i länsstyrel-

sen.

Ny skogspolitik

En parlamentarisk kommitté fick hösten 1990 regeringens uppdrag att utvärdera skogspolitikens mål och medel samt ge förslag till förändringar. Kommitténs betänkande, lades fram två år sena-

som

re, visade att skogsbruket hade uppfyllt produktionsmålen men inte

miljömålen. För att nå bättre rniljöresultat förespråkade kommittén

avreglering i kombination med att miljömålen jämställdes med

en

produktionsmålen i skogsvårdslagen. Tillsynen över vissa miljö- och

naturskyddande lagar föreslogs vidare Överförd till skogsvårdsstyrelsen från andra myndigheter. För ett genomslag for den politiken förordades ett ökat inslag rådgivning och utbildnya av

ning, särskilt inom miljö och naturvård samt ökade inventerings-

och planeringsinsatser. De ökade inslagen av rådgivning och utbildning talade enligt kom-

mittén för att skogsvårdsstyrelsen även framdeles borde vara en självständig myndighet. Denna uppgift behöver lokal förankring,

en

riskerades gå förlorad verksamheten gick upp i länsstyrel-

som om Skogsvårdsstyrelsens personal hade vidare skogsägarnas försen.

troende. Själva det faktum att skogsvårdsorgaxiisationens framtida

verksamhet till stor del skulle komma att bestå i ren tjänste-

produktion talade också mot en sammanslagning. Skogsägarnas

behov av kontakt med endast en myndighet i frågor skötsel om av skog, som framhölls i utredningsdirektivet, uppfylldes i och med

förslaget att skogsvårdsstyrelsen skulle ta över tillsynen över vissa

naturskyddande lagar. Principen om vissa myndigheters sektorsansvar för miljön talade också för att behålla styrelsen. För att klara besparingskraven föreslogs att antalet skogsvårdsstyrelser halverades. Sakkunnig Ulf von Sydow från Svenska naturskyddsföreningen avgav särskilt yttrande. I detta var han mycket kritisk till kommit-

tens förslag. Han ansåg att den förhandenvarande uppdelningen mellan skogsvårdsstyrelsen och länsstyrelsen hade medfört att na-

turvärden försummats. Kommunikationen mellan myndigheterna

hade varit dålig och vissa åtgärder hamnat i skymundan därför att

ingen ansvarat för dem. Tudelningen hade också underblåst motsättningarna mellan skogsbrukets intresse av att bruka skogen och naturvårdens intresse av att värna samma skog. En sammanslagning skulle innebära och myndighet för alla ärenatt en samma ansvarar den inom skogsbruket, vilket skulle öka möjligheten att angelägna åtgärder blev utförda. Det skulle också underlätta kontakten mellan skogsbrukare och myndigheter. En sammanslagning skulle vidare medföra administrativa vinster. Den skulle därutöver öka samordningen med andra näringar eller politikområden som har koppling till skogsbruket. Någon risk för att den lokala förankringen skulle gå förlorad förelåg inte, eftersom länsstyrelsen, efter nödvändiga ned-

skärningar, skulle ta över personalen från den nuvarande skogsvårdsstyrelsen.

Regionberedningen

I Regionberedningens betänkande 1995 aktualiserade frågan om skogsvårdsstyrelsen. I detta föreslog att denna skulle inordnas i

länsstyrelsen. Den befintliga ordningen, med splittring och bristande helhetssyn hos olika myndigheter med ansvarar för de areella näringama, kritiserades. Att samla ansvar och kompetens vid en myndighet skulle

råd bot på detta. Ett integrerat grönt block inom ramen för den

samordnande länsstyrelsen skulle också bättre förutsättningar för ge att låta skilda synsätt brytas mot varandra på ett tidigt stadium i

olika beredningsprocesser, och därigenom göra det lättare att lösa

konflikter mellan naturvårds- och produktionsintressen på det skog-

liga området. Det skulle dessutom leda till rationell hanteen mer ring samt underlätta kontakten mellan medborgare och myndighet. Enligt Regionberedningen borde länsstyrelsens roll renodlas till myndighetsutövning i länet. Att blanda myndighetsuppgiñer och rådgivning/uppdragsverksamhet ansågs därmed inte lämpligt. De skogsvårdsstyrelsens verksamhetsgrenar, som inte innebär myndighetsutövning, borde i stället drivas i bolagsfonn eller läggas på näringen själv. Skogsstyrelsens remissvar starkt kritiskt till beredningens förvar slag. Man hävdade att det olyckligt att skilja uppdragsverkvore samheten/rådgivningen från myndighetsutövningen, eftersom dessa uppgifter ofta är beroende varandra. Huvuddelen av rådgivningav utförs dessutom myndighetsuppgiñ. Att rådgivning och inen som formation fungerar på ett bra sätt, ställer krav på god lokalkännedom hos ansvarig organisation eftersom många nya skogsägare tillkommer varje år. Det är också viktigt att myndighetens representanter har Skogsägarna förtroende, då nödvändiga miljöhänsyn ofta betraktas kostnad. En fristående skogsvårdsstyrelse med som en lokal förankring är enligt Skogsstyrelsens uppfattning, en förutsättning för att dessa villkor uppfylls. För att många ur skogspolitisk synpunkt angelägna uppgifter ska bli utförda, krävs vidare att skogsbruket bistås med arbetskraft. Enligt Skogsstyrelsen finns det ingen aktör, kan skaffa arbetsobjekt för skogliga beredannan som skapsarbeten på i princip vilken plats som helst inom en region.

Propositionen Den regionala samhällsorganisationen I propositionen Den regionala samhällsorganisationen ställer sig regeringen positiv till en fortsatt fristående skogsvårdsstyrelse. För ett snabbt genomslag för den skogspolitiken förordas att regionya naliseringen fullföljs. Att skogsvårdsstyrelsen på försök inordnas i länsstyrelsen på Gotland motiveras med de särskilda förhållandena i regionen. Lantbruksnämnden

Samordnad länsförvaltning Lantbruksnämnden inordnades vid reformen samordnad länsförvaltning i länsstyrelsen. Det främsta argumentet var överensstämmelsen mellan lantbruksnämndens och länsstyrelsens uppgift. Lantbruket stor betydelse för den regionala utvecklingen och borde därvar av med styras regionalpolitiska bedörnningar. Strävandena att geav lantbruksrådgivning bredda möjligheterna till utkomst i glesnom bygden och hålla landsbygden levande, avsevärd anknytning till gav

länsstyrelsens uppgift att fördela glesbygdsstöd och svara för andra regionalpolitiska åtgärder. En inordning lantbruksnämnden skulle av öka länsstyrelsens möjlighet att mer samlat arbeta för landsbygdens utveckling. De areella näringamas beroende av tillgången på mark och vatten var ett ytterligare argument för inordning. Eftersom en länsstyrelsen har huvudansvaret över mark- och vattenanvändningen i länet och lantbruket är beroende av dessa ansågs resurser en sammanslagning naturlig. I remissomgången hade uppfattningarna varit blandade. De centrala myndigheterna samt berörda lantbruksorganisationer avvisade förslaget, medan länsstyrelserna delade utredningens uppfattning. Lantbruksstyrelsen dåvarande chefsmyndighet för lantbruksnâmn-

dema ansåg att ett inordnande avsevärt skulle försvåra arbetet med

att åstadkomma balans mellan produktion och efterfrågan i jordbruket. Förutsättningen för ett framgångsrikt arbete med produktionsanpassningen menade man vara förekomsten centrala avtal melav

lan staten och näringen i kombination med en flexibel och praktiskt

inriktad organisation ute på fältet. Om denna Påltorganisation inte förfogade över resurserna i länen, fanns det risk för att arbetet inte skulle fungera. Länsarbetsnämnden

Samordnad länsförvaltning I beslutet om den samordnade länsförvaltningen kvarstod länsatbetsnämnden utanför länsstyrelsen. Alternativet, att låta hela länsarbetsnämnden ingå i länsstyrelsen, diskuterades varken i utredningarna eller i propositionen. Vissa organisatoriska justeringar ansågs dock vara befogade, eftersom vissa delar arbetsmarknadspolitiav ken påverkar den regionala utvecklingen. Länsstyrelsen föreslogs få inflytande över alla beslut om beredskapsarbeten av investeringskaraktär. Anläggning av vägar, broar etc. påverkar i hög grad en regions utvecklingsmöjligheter. Ett mer utvecklat samrådsförfarande mellan länsstyrelse, länsarbetsnämnd och AMU-myndighet föreslogs för sådan arbetsmarknadsutbildning, som har långsiktig eller på annat sätt större betydelse och därmed påverkar den regionala utvecklingen. Skolöverstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen var i remissomgången positiva till att länsstyrelsens fick större ansvar för arbetsmarknadsutbildningen. AMU-styrelsen däremot ansåg att konsekvensen skulle bli ökad byråkrati och minskad effektivitet i arbetsmarknadspolitiken.

Landstingsförbundet förordade att hela länsarbetsnämnden skulle ingå i länsstyrelsen. Detta ansågs det enda riktiga om minskad vara sektorisering och ökad samordning skulle komma till stånd.

Regionberedningen

Regionberedningen tog frågan om ett eventuellt inordnade av upp länsarbetsnämnden i sin helhet kom till slutsatsen att den borde men förbli självständig. Betydande arbetsmarknadspolitiska anslag förs direkt till den enskilde och organisationsformen saknar betydelse i regionalpolitiskt perspektiv. Beslut i dessa frågor bör fattas av ett ett annat än det för den regionala utvecklingen. organ som ansvarar Propositionen Den regionala samhällsorganisationen I propositionen Den regionala samhällsorganisationen aviserat regeringen sin avsikt att utreda förutsättningarna för att inlemma länsarbetsnämnden i länsstyrelsen. Försöksverksarnhet med denna innebörd föreslås också i Gotlands län. Statsmaktemas beslut om ett ökat kommunalt i genomförandet av de arbetsmarknadspoliansvar tiska målen har inneburit att länsarbetsnämndemas arbetsuppgifter förändrats och ligger i linje med uppgifterna vid den samnu mer ordnade länsstyrelsen. En bättre samordning insatserna på de av näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska området kan krävas

för att dessa skall få full ejfekt.

5.2 Sammanfattning av argument samt avgörande för beslut sektoriell eller tvärsektoriell

faktorer om

organisering

Det huvudargument för en tvärsektoriell organisering, som kan utläsas det offentliga trycket, är att det leder till bättre överblick ur och koordination områden och verksamheter, som påverkar varav andra. Regional utveckling och miljö är exempel på politikområden år sektorövergripande karaktär. För att hanteringen av dessa som av skall ske på ett effektivt och väl genomtänkt sätt, kan det vara ändamålsenligt att organisatoriskt sammanföra de myndigheter, som har tydliga kopplingar till dessa områden. Att organisera tvärsektoriellt kan också underlätta avvägning mellan olika sektoriella en intressen. En fördel lyfts fram, är att sammanförandet olika annan som av verksamheter under ett tak skapar smidigare kontaktvägar mellan allmänhet och myndighet. Ett ytterligare argument är bättre utnyttjande befintliga samt minskad risk för dubbelarbete. av resurser Förespråkama ñr sektoriell organisering har i anslutning till olika utredningar länsförvaltningen, varit mycket angelägna att bevara om rådande organisationsstniktur i respektive fall. Argumenten präglas

av dessa ambitioner. Det går dock att urskilja några generella mer

argument. Ett sådant år att implementeringen av politiken underlät-

tas. Den centrala myndigheten har större möjlighet att direkt styra verksamheten på regional eller lokal nivå. Kundgruppen har dess-

utom stort förtroende för sektorrnyndighetens speciella lokalkänne-

dom och kompetens. Ett annat argument är att ett visst sakområde är väl avgränsat och relativt isolerat från andra politikområden. Behovet tvärsektoriell av organisering är därför mycket begränsat. Betydande inslag av

tjänsteproduktion åt enskild reducerar också behovet av sektorövergripande arbete.

Ett påfallande intryck från genomgången argumentationen i av sam-

band med organiseringsbesluten för främst skogsbruksstyrelsen

respektive lantbruksnämnden, är dels att i stort sett samma argument använts såväl för mot att inordna verksamheten i länsstysom relsens tvärsektoriella organisationsstruktur, dels kommer att man

till olika ställningstaganden trots att de båda verksamheterna uppvi-

sar betydande likheter. Motivet för att inordna lantbruksnämnden lantbrukets nära var

koppling till länsstyrelsens verksamhet och tillsynsuppgifter. Det

gällde områden som regional utveckling, nyttjandet naturresurser av

samt miljöhänsyn. Vid tiden för reformen samordnad länsförvaltning ställde inte tilllämpningen av dåvarande skogsvårdslag motsvarande krav på regionala överväganden och miljöhänsyn. En sammanslagning där-

var för inte aktuell. Några år genomfördes dock avreglering senare en

av skogsbruket samtidigt som ett större miljöhänsynstagande fördes i skogsvårdslagen. Förutsättningarna kom därmed att i väsentliga

avseenden likna jordbrukets. Även denna gång förespråkades dock

en fristående skogsvårdsstyrelse. De tidigare argumenten för själv-

ständighet användes dock inte längre. I stället talades det sektorom

sansvar för miljön, lokal förankring samt bibehållande skogsä-

av

garnas förtroende för befintlig personal. Det faktum att man kom till olika ställningstagande i två till

synes

likartade verksamheter, onekligen frågan även andra fakto-

reser om

rer har påverkat besluten. I uppsats projektmedarbetaren Te-

en av rese Johnsson, Sektorers inflytande på politiskt beslutsfattande -

En fallstudie av lantbrukets och skogsbrukets 0rganisering°°106

fokuseras sektoriseringen samhället ett maktfördelningspers-

av ur

1°°Självständigt arbete C. Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet Vårterminen 1996

pektiv och studeras vilket inflytande sektorerna har haft över be-

slutsfattandet i dessa fall. Slutsatsen av studien är att framförallt

skogssektom påverkade utfallet, och då främst i samband med 1990 års skogspolitiska utredning. Denna utredning genomfördes, till

skillnad från de övriga, inom sektorn. Jordbruksdepartementet ställde sig bakom utredningens förslag medan Civil- och Miljödepartementet förordade annan lösning vid den gemensamma beredningen en.

Lantbrukssektom saknade dock inte helt påverkansmöjlighet.

Lantbruksnämnden inordnades visserligen i den samordnade länsavseenden ändrades utredningens förstyrelsen men i vissa viktiga

slag i samband med regeringskansliets beredning. T.ex. kom upp-

dragsverksamheten att följa med till länsstyrelsens lantbruksenhet, som fick förfoga över intäkterna.

5 RÄTTSVÄSENDET

Med begreppet rättsväsende torde i allmänhet den verksamhet avses som bedrivs inom polis, åklagare, domstolar och kriminalvård. En sådan bestämning medför dock att endast en bråkdel av de verksamheter som rör samhällets åtgärder mot brott tas med i bedömningen i och med att dessa bedrivs inom ett långt bredare område med en mängd såväl offentliga som privata aktörer. Ett annat sätt att avgränsa området är att utgå från den indelning utgiñsområden av som införts. Det ñnns starka skäl för att inför framtiden betona behovet av en verksamhetsindelning som utgår från de logiska sambanden i verksamhetsprocessen mellan polis, åklagare, domstolar och kriminalvård liksom de naturliga samband som finns när det gäller brottsbekämpningen mellan rättsmyndighetema och andra statliga och kommunala, liksom privata företag och enskilda organisationer. Det innebär att kriminalpolitiken i vid mening inte kan begränsas till sådana åtgärder som att klara upp begångna brott och att lagföra gärningsmännen. På en mycket övergripande nivå kan rättsväsendets utveckling under efterkrigstiden beskrivas i ett antal särskilt tydliga milstolpar såsom; modemiserad lagstiftning främst rättegångsbalken och o

brottsbalken

o förstatligandet av polis- och åldagarväsendena inrättandet av de centrala forvaltningsmyndighetema 0 o införande av nya styrformer med inriktning på bl.a. resultatstyrning, decentralisering och renodling.

5.1 Något om den svenska rättsordningens framväxt

Ett väl fungerande rättsväsende de viktigaste grundpelama är en av i ett demokratiskt samhälle. Tillståndet i rättsväsendet kan sägas utgöra ett mått på statsmaktemas förmåga att leva upp till de krav som måste ställas på en rättsstat. Verksamheten inom rättsväsendet är grundläggande för den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet. Rättssäkerheten ställer krav på bl.a. likformighet och förutsebarhet i nonngivning. Rättstryggheten, dvs. den enskildes självklara krav på trygghet för liv, hälsa, integritet och egendom, uppnås genom ett metodiskt brottsförebyggande arbete, relevanta rättsregler och effektivitet i brottsbekämpningen eller med andra 0rd de genom uppgifter som primärt ligger på rättsväsendets myndigheter. På detta sätt beskrivs bl.a. prop. 1994/95: 100, bilaga 3 rättsväsendets cent-

rala roll i samhällslivet vilket talar for att rättsväsendet i högsta

grad förtjänar särskild genomlysning när det gäller att bedöma

en den svenska statsförvaltningens framväxt och fortsatta utveckling.

Det finns ytterligare skäl att särskilt uppmärksamma rättsväsendet i ett forvaltningspolitiskt perspektiv, nämligen det faktum att det gerättsväsendet linje från polisens ingripande, via

nom går en rak

åklagarens åtalsprövning och domstolens avgörande till kriminalvårdens för verkställighet påföljd. Rättsväsendets verk-

ansvar av samhet hänger på detta sätt intimt samtidigt som myndigsarmnan, heterna styrs, finansieras och följs upp med avseende på gällande

myndighetsindelning. Rättsväsendet kan därmed å sidan beskri-

ena och analyseras koncem där varje verksamhetsområde vas som en för sitt bidrag till de övergripande målsättningar som lagts ansvarar

fast. Å andra sidan kan hävdas att varje myndighetsornråde i sig kan

betecknas koncern präglat intern ansvars- och befosom en av en

genhetsfordelning mellan den centrala, regionala och lokala nivån. Dessa förhållanden pekar på att rättsväsendet bedrivs enligt två organisatoriska dimensioner: dels en formell sektoriell organisering, grundad på sambanden mellan verksarnhetsgredels en organisering tvärsektoriell organisering.

nama dvs. en Ytterligare ett skäl för att rikta ett särskilt intresse för rättsväsendet

är verksamhetens omfattning med ett stort antal myndigheter, mer

än 30 000 anställda och med årlig omslutning på dryga 20 milen

jarder kronor. Till detta skall läggas brottslighetens stora skade-

verkningar for både enskilda, näringsidkare och för samhället i stort.

1974 års Regeringsform har sin grund i folksuveräniteten "all

-

ojfentlig makt utgår från folket parlamentarismen och rättsstaten

-

"den offentliga makten utövas under lagarna". I RF ses rättskip-

-

ning och förvaltning som likartade funktioner. Rättsfrågor prövas självständigt både av förvaltningsmyndigheter och av domstolar

prop. 1973:90 233, KU 1973:26 61. Domstolamas oberoende s s

särskilda grundlagsregler. Under 1900-talet har den

skyddas av överprövning skett förvaltningsvägen i växande utsträckning som

eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Fram till

ersatts början 1970-talet hade rätten att anföra besvär över förvaltav

ningsbeslut utvecklats fullt ut. I sista instans avgjorde Regerings-

rätten i Kungl. Majzts ärenden handlade om rättsfrågor, namn som

medan besvärsärenden där ändamålsenlighet och lämplighet var

dominerande frågor beslutades Kungl. Majzt i statsrådet. av

1971 års forvaltningsrättsreform innebar dels lagstiftning för-

ny -

valtningslagen och förvaltningsprocesslagen dels en omorganisa-

-

tion av rättskipningen. Länsrättema tog över uppgifter från länssty-

relsema bl a socialvårds- och körkortsmål, länsskatterättema er-

satte prövningsnämndema och Mellankommunala skatterätten ersatte Mellankommunala prövningsnämnden. En tredje länsdomstol bildades 1977 för fastighetstaxeringsmål. Länsdomstolama var fortfarande organisatoriskt knutna till länsstyrelserna. Samtidigt byggdes karmnarrättema ut kraftigt för att minska arbetsbelastning-

en på Regeringsrätten. Ett mer avgörande steg mot att skilja länssty-

relsens tillsyns- och besvärsfunlctioner togs 1979, när domstolarna helt ñigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de nya länsrättema. Synen på hur uppgiñerna i rättstillämpningen borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och myndigheter förändrades under 1970talet även på den centrala nivån. Överordnade myndigheters be-

svärsprövning bedrevs i mer eller mindre domstolsliknande former

och blev i vissa fall fristående från myndigheten. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och registreringsverket 1978, när besvärsavdelningen formellt ñck ställning som förvaltningsdomstol, kan ses som ett uttryck för att större hänsyn började tas till de principiella

kraven på rättskipningens självständighet. Detsamma torde kunna

sägas beträffande inrättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning av främst försäkringskassomas beslut, tidigare en

uppgift för Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning.

I slutet av 1980-talet inleddes en omfattande diskussion rörande det fortsatta förändringsarbetet inom främst domstolsväsendet

Domstolama i framtiden idéskiss, Ds Ju 1989:2. Domstolsut-

- en

redningen Dir 1989:56 tillsattes med uppdraget att dra upp rikt-

linjer för arbetsfördelningen domstolar förvaltningsmyndigheter och allmänna domstolar förvaltningsdomstolar samt för instan- sordningen. I direktiven angavs att förändringarna skulle inriktas på att i olika avseenden renodla domstolarnas verksamhet. Bakom densträvan att skilja förvaltning och rättskipning ligger det gnmdlägna gande rättssäkerhetskravet att domstolarna skall vara självständiga för att också kunna ta till vara enskildas rätt mot det allmänna. Den renodlingsprincip som ligger till grund för den pågående omvandlingen av domstolsväsendet men också inom åklagarväsendet bygger på att domstolarnas huvuduppgift skall vara rättskipning. -

Överprövning av förvaltningsärenden som huvudsakligen har rätts-

lig karaktär bör läggas på domstol, medan uppgifter som lika väl kan handläggas av en förvaltningsmyndighet flyttas över dit. I de reformer av domstolsväsendet som genomförts under 1990-talet har renodlingen också inneburit en tydligare funktionsfördelning mellan

olika nivåer i organisationen tyngdpunkten i rättskipningen skall

-

ligga i första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat.

Bärande idéer i reformarbetet är vid sidan av renodlingsprincipen

- att i högre grad hålla samman dornstolsväsendet och föra över specialdomstolamas uppgifter till de allmänna domstolarna. Till specialdomstolarna räknas Arbetsdomstolen från 1929, försäkringsdomstolama, Bostadsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Marknadsdomstolen. Dessutom finns domstolsliknande nämnder som prövar tvister hyres- och arrendenämndema, Statens VA-nämnd, - Koncessionsnämnden och Allmänna reklamationsnånmden. Det finns också specialisering inom domstolsorganisationen vatten-, en

fastighets-, sjörätts- och tryckfrihetsmål.

De allmänna domstolarna har sedan tillkomsten rättegångsbalav

ken för femtio år sedan inte varit föremål för några riktigt

genomgripande förändringar. Detta gäller inte minst hovrätterna. Föränd-

ringarna har i stället skett stegvis i en försiktig takt. Frågan om

domstolarnas organisation och verksamhetsstruktur har varit foremål tör utredning under en följd av år bl.a. Domstolsutredningen SOU 1991:106 och Domstolsväsendet Organisation och admi- -

nistration i framtiden Ds 1992:38 dock utan att leda till några

resultat av större omfattning. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit åt en kommitté 1995 års domstolskommitté att göra - - en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet

dir. 1995: 102. Inriktningen är att utredningen skall gå längre än

tidigare förslag med avseende på det ekonomiska utfallet. I uppdra-

get ingår att lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet i sin helhet. Inriktningen är att minska antalet tingsrätter samt

att ta ställning till hur många överinstanser det bör ñmias. Vad gäl-

ler överinstansema kan sammanslagning Högsta domstolen och

av Regeringsrätten liksom hovrätter och kammarrätter komma i fråga. Samverkan mellan olika slag av domstolar på samma nivå skall enligt direktiven utvecklas betydligt. Kommitténs förslag skall medföra sänkning de årliga medelsbehovet för domstolarna med en av minst 200 miljoner kronor.

När det gäller jörvaltningsdomstolarna har utvecklingen

varit mer

påtaglig. För 25 år sedan farms det i hela landet en enda kammarrätt

och nio länsdomstolar. Under 1970- och 1980-talen skedde där en

mycket kraftig utbyggnad. Kravet på ökad domstolskontroll över förvaltningen var den bakomliggande motiveringen för de åtgärder som vidtogs. Den snabba expansionen har under senare år omprö-

vats och organisationen och processen är åter stadd i förändring.

Flertalet måltyper som handläggs av specialdomstolarna bör i

framtiden prövas av de allmänna domstolarna och intresseledamöter bör inte delta i dömande verksamhet. Som ett led i detta lades Bo-

stadsdomstolen den 1 juli 1994 och dess verksamhet övertogs av

ner

Svea Hovrätt. Andra aktuella exempel är att rättskipningen inom det

hyres- och arrenderättsliga området på sikt kommer att övertas av tingsrättema som vanliga tvistemål. Beträffande de allmänna domstolarna ligger verksamhetens tyngd-

punkt sedan länge i första instans. Hovrättsprocessutredningens förslag om generellt prövningstillstånd för överklagande till hovrät-

tema kommer, det genomförs, leda till ytterligare markant minsom

kad måltillströrnning i hovrättema med minskat personalbehov som

följd. Vad beträffar de allmänna förvaltningsdomstolama påbörjades år 1994 omfattande förändring av instansordningen i syfte att en

flytta ner stora grupper av ärenden till länsrättema. Förändringarna har genomförts i tre etapper under perioden 1994-1996. I den första

övertog länsrättema från karnmarrättema uppgiften att vara första domstolsinstans i studiestöds- och kriminalvårdsmål, beslutade av

Centrala studiestödsnämnden i allmänhet av verkets lokalkontor

i Krirninalvårdsverket. Riksdagen bestämde vidare att beslut resp återkallelse körkort, tidigare fattats av länsrätten, skall om av som handläggas länsstyrelsen i första instans och därefter kunna av

överklagas till länsrätten prop. 1993/94: 133, JuU24, rskr 319.

Den andra reformetappen rörde närmare hundratalet olika målgrup-

I den tredje etappen flyttades de flesta kvarvarande mål, som

per.

överklagas direkt till kammarrätt, ned till länsrätt som första domstolsinstans. Krav på prövningstillstånd har införts i ledet länsrätt

kammarrätt,

De tidigare tre försäkringsrättema lades ned l juli 1992 till följd av ändringar i instansordningen för socialförsäkringsmål vilket medfört

att beslut försäkringskassa/RFV i socialförsäkringsmål sedan

av 1991 prövas av länsrätt/ kammarrätt. Försäkringsöverdomstolen lades 1995 och uppgiñema övertogs Regeringsrätten. Vidare ner av

övertog år 1992 länsrätterna uppgiften att som första instans pröva frågor om psykiatrisk tvångsvård. Rättssäkerhetskrav vid frihetsbe-

rövande motiverade övergången från prövning i en domstolsliknande organisation till domstol med dess reglerade förfa-

rande och fristående ställning. I sammanhanget var Sveriges äta-

ganden i intemationella överenskommelser av betydelse FN- och

europa- konventioner om rättighetsskydd. AMS tidigare uppgifter som överklagandeinstans i ärenden om bl.a. arbetslöshetsersättning övertogs år 1995 av förvaltningsdomstolama.

Instansordningsreforrnen har gjort det möjligt att avveckla en avdelning på varje kammarrätt till följd av att mål flyttats ner i instanskedjan; tvåpartsprocessen kan enligt regeringen på sikt leda till be-

sparingar för både domstolar och myndigheter prop. 1995/96:22 s

94. Justitieutskottet tillstyrkte och tog dessutom initiativ till att vidga refomren till att omfatta även socialförsäkringsmålen l995/96:JuU7, rskr 55. Den obligatoriska tvåpartsprocessen som införs den l maj 1996 innebär att det allmänna företräds av den myndighet som första beslutade i saken 10 § FPL, förutom när det gäller beslut som överklagas direkt i kammarrätt. Som ett exempel på hur förvaltningsmyndigheter har Övertagit uppgifter från domstolarna bör särskilt nämnas den summariska processen som år 1992 fördes över från tingsrättema till kronofogdemyn-

dighetema, som därmed handlägger mål om betalningsföreläggande

och handräckning. Inom domstolsväsendet eftersträvas en ökad självförvaltning, som

den föregående b regeringen ville åstadkomma bl.a. genom tillsätta

fler personer från domstolarna i Domstolsverkets DV styrelse och ta bort den fackliga representationen. I fråga om Domstolsverkets

ledning har olika uppfattningar kommit till synes 1993/94:JuUl0.

Den nya regeringen s avser att återinföra den ordning som gällde

tidigare prop. 1994/95: 100 Bilaga 3. Domstolarna undantas inte från de krav på besparingar och ökad

effektivitet riktas mot statsförvaltningen i sin helhet. Tydligast som kommer detta till uttryck i den nu pågående översynen inom ramen för 1995 års domstolskonmiitté. Redan i direktiven för utredningen

ställs kravet på att de förslag som redovisas skall medföra att de

samlade utgiftema inom domstolsväsendet skall kunna minska med

minst 200 miljoner kronor. Det handlar då i första hand om att

minska antalet domstolar inom tingsrättsorganisationen och att slå

ihop domstolsorganisationema när det gäller överrättema.

Domstolarna är heller inte undantagna från de förändringar som

följer av införandet av nya former för styrning och uppföljning inom

statsförvaltningen. .De generella krav ställs i den nya budsom upp

getordning som har införts när det gäller styrning och uppföljning av

verksamhetens resultat och resursanvändning omfattar även domstolarna.

Domstolarna har i hög grad påverkats av intemationaliseringen i första hand genom EU-rättens inkorporering i svensk lag och när det gäller den enskildes rätt till domstolsprövning m.m. Denna anpassning kan förutses fortgå under en lång följd av år. I detta sammanhang skall också nämnas riksdagens nyligen fattade beslut att inkor-

porera den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema.

5.2 De förvaltningspolitiska kraven och alternativa former för organisering

1 Förvaltningspolitiken Att enbart mot bakgrund de iakttagelser som här redovisats beav döma förutsättningama och inriktningen för det fortsatta reformarbetet inom rättsväsendet är självfallet inte möjligt. Det avgörande skälet är att de förhållanden som påverkar rättsväsendets utveckling naturligtvis är direkt sammanlänkade med de mer djupgående samhällsförändringama i stort. När det gäller det törvaltningspolitiska området har den förvaltningspolitiska kommissionen formulerat ett antal övergripande krav för den framtida statliga förvaltningen, nämligen

ekonomisk efektivitet

o 0 politisk styrbarhet rättssäkerhet o o legitimitet och representativitet. Vilken bedömning kan göras när det gäller rättsväsendets utveckling med utgångspunkt i dessa krav Hur kan dessa krav och målsättningar göras vägledande for det fortsatta refomiarbetet I det följande illustrerar hur de förvaltningspolitiska kraven kan användas för en analys av rättsväsendet utvecklingen för att därefter diskutera några av de principer som kan tänkas utgöra utgångspunkter för de kommande årens utvecklingsarbete.

Begreppet effektivitet rör bl.a. myndigheternas resursanvändning i

förhållande till uppställda mål, styrsystemets ändamålsenlighet, samverkansmöjligheter och en rad andra aspekter av verksamhetsutvecklingen. En kritisk granskning av reformarbetet ger snarast vid handen att utfallet de gångna årens i och for sig omfattande av - refonnarbete har varit blygsamt när det gäller att effektivisera verksamheten och resursumyttjandet. De åtgärder som vidtagits har främst präglats av att mer eller mindre kortsiktiga sparbeting som lagts ut på myndigheterna för genomförande utan närmare konsekvensanalyser, t.ex. vad gäller besparingamas effekter inom angränsande verksamhetsområden. När det gäller den politiska styrbarheten aktualiseras bl.a. frågan om hur och med vilka medel statsmakterna styr rättsmyndighetema. Frågan om styrbarhet rör vidare de centrala törvaltningsmyndighetemas roll för den operativa verksamheten. Frågan kan illustreras av

RPS tidigare omdiskuterade roll tolkare statsmaktemas som av intentioner innan de fördes ut och omsattes i den löpande polisverksamheten. Rättssäkerheten och rättstryggheten är grundläggande och övergripande målsättningar för demokratins och rättsstatens upprätthållan-

de och vidare utveckling. Frågorna aktualiseras bl.a. genom den utökade rätten till rättsprövning följer EU-inträdet ock-

som av men så i arbetet med att effektivisera verksamheten, t.ex. när det gäller

förslaget om att införa ett generellt prövningstillstånd för överkla-

ganden till hovrättema. Frågan om rättssäkerhet är inte avgjord en gång för alla. Tvärtom är det väsentligt att rättssäkerhetsaspektema

löpande bevakas i takt med utvecklingen i stort.

Kravet på rättssystemets legitimitet och representativitet kan röra

ett flertal aspekter. Ytterst kan kravet sägas röra förvaltningspoliti-

kens stöd för det demokratiska styrelseskicket. Frågan kan bl.a. illustreras dels med utgångspunkt i rättssystemets roll för befästandet och utvecklingen av det demokratiska statsskicket, dels huruav vida rättssystemets funktionalitet och åtgärder korresponderar med det allmänna rättsmedvetandet. När det gäller representativiteten

aktualiseras ifrågasättandet av t.ex. den närhetsprincip hittills

som vägt tungt när det gäller den geografiska lokaliseringen av de rättsvårdande myndigheterna. Ett tydligt tecken på att denna när-

hetsprincip nu får stå tillbaka för övergripande krav på effektivisering och besparingar är den nya organisationsstruktur grad-

som nu vis införs i riktning mot färre och större myndigheter. Frågan om representativitet är också aktuell i samband med frågan nämnom demäns ställning och utnämning. En aktuell fråga rör huruvida nänmdemän skall rekryteras på andra grunder än politisk partitillhörighet. Representativiteten kan också ses i ljuset av det lokala infly-

tandet och formerna för detta. Av särskild betydelse är de regionala och lokala polisstyrelsema där avsikten är att områdesspeciñka

förhållanden skall avgörande betydelse vid prioriteringar ges en av polisinsatserna.

Mot bakgrund av de iakttagelser kunnat göra utifrån den hittills-

varande utvecklingen drar slutsatsen att de åtgärder som vidtagits

inom ramen för utvecklingsarbetet visserligen knyter till de över-

än

gripande förvaltningspolitiska krav ställts att åtgärderna

som men har varit otillräckliga. Konkreta och grundläggande förändringar måste därför betonas om effekterna samhällets samlade åtgärder av mot brott skall kunna öka samtidigt som de reala resurserna som

ställs till förfogande fortsatt kan komma att minska.

Denna inriktning ligger väl i linje med vad har kommit till utsom

tryck i de årens budgetpropositioner, också i andra oñi-

senare men ciella sammanhang. Behovet också möjligheterna till moder- - men

nisering och förnyelse har sin grund i de ekonomisk-politiska och

-

förvaltningspolitiska målsättningar lagts fast, den ökade inter-

som nationaliseringen och Sveriges medlemskap i EU samt den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område.

Vilka slutsatser kan då dras med utgångspunkt i utvecklingen inom

rättsväsendet, de drivkrafter för förändringar kunnat iakttas som

och de övergripande förvaltningspolitiska krav ställts upp

som

Vi att bl.a. följande allmämia principer sammantaget kan

menar

tjäna förvaltningspolitisk kravbild att lägga till grund för

som en den fortsatta förvaltningsutvecklingen inom rättsväsendet:

Tydlig fokusering på själva verksamheten än nuvarande o snarare

indelning i myndigheter, departementsområden, politikområden

Behovet helhetssyn bör i väsentligt större utsträckning m.m. av en

än i dagsläget läggas till grund för organisering, styrning och upp-

följning.

Tydlig betoning det gränsöverskridande i verksamheten med

o av inriktning mot att effektivisera samhällets åtgärder mot brott. Detta

pekar på behovet förskjutning från en sektoriell organisering

av en

till förmån för en mer gränsöverskridande organisationsprincip.

Arbetet organiseras efter uppgiftens art och omfattning. Grunden

o

for verksamhetsstruktur utgörs av projektarbetsformen, nät-

en ny verkslösningar, verksamhetslogik än redan etablerade snarare strukturer baserade på ftmktionell verksamhetsindelning och en anslagsstnilctur.

Kraven på flexibilitet och anpassningsförmåga måste i högre grad

o än hittills tillgodoses för att rättsväsendet med begränsade resurser skall klara allt större mängd ärenden. av en

Förbättrad styrning den egentliga verksamheten, snarare än de

o av berörda myndigheterna sådana, genom väl utvecklade mål och som

resultatkrav inom hela det kriminalpolitiska området. Anpassning av

styrformema till kravet på kraftigt ökad nationell och intematioen nell samverkan och samordning mellan verksamheter och mellan

aktörer statliga, kommunala, privata.

F örvaltningsutvecklingen bör entydigt ta sin utgångspunkt i de

o krav medborgarna ställer på förvaltningen och domstolarna när det

gäller bl.a. effektivitet, rättssäkerhet, tillgänglighet och service. Detta ställer i sin tur krav på en ökad synlighet. Till detta kan lägkravet på transparens, dvs. att den enskilde medborgaren i sina

gas

myndighetskontakter inte skall behöva vidkännas de gränsöverskri-

danden mellan flera aktörer, verksamheter och system som ärendets handläggning förutsätter.

Väsentligt ökad användning av tekniska hjälpmedel såväl för

o verksamhet för utveckling och förnyelse. Det innebär att de nya som

möjligheter IT idag erbjuder systematiskt bör tas till vara och integi utvecklingsarbetet i sin helhet.

reras

Modemiserat regelverk med fokus riktat mot de verksamheter som

o

bedrivs än de organisationer som utför dessa. Eventuella

snarare legala hinder för verksamhetsfömyelse bör inventeras och undanröjas.

Ovanstående kan på övergripande nivå illustrera några av de en

krav och utvecklingsaspekter bör påverka den fortsatta utveck-

som törvaltningspolitiken. Som framgår de uppställda kralingen av är

på intet Vad vill rikta uppmärksamheten på är att

ven sätt nya. kraven inför framtiden måste ges en konkret innebörd, att de istället

för att enbart uttryck för allmän inriktning också läggs till

ge en

grund för konkreta utvecklingsinsatser av olika slag.

5.2.1Alternativa modeller för den fortsatta förvalt-

ningsutvecklingen

Mot bakgrund de krav som bör ställas på den framtida förvalt-

av ningen blir nästa steg att identifiera och utveckla olika tänkbara

handlingsalternativ vad utformningen av rättsväsendets för-

avser valtningsstnilctur. Vilka principer för organisering svarar bäst upp

mot de krav kan läggas till grund för den fortsatta förvaltnings-

som

utvecklingen De fyra tankeñgurer som presenteras närmare i av-

snitt 1.4 kan läggas till grund för en diskussion. I samtliga fall rör altemativens kännetecken och egenskaper det sig om idealtyper där redovisas mycket starkt förenklad form. i en Att entydigt placera rättsväsendets myndigheter i något eller någdessa alternativa modeller låter sig knappast göras utan risk ra av

för allt för stora förenklingar 107. Istället kan modellerna användas

som stöd för en beskrivning av utvecklingen och för en diskussionen

om vilken huvudinriktning kan bli aktuell inför framtiden. Den

som funktionella och geografiskt integrerade modellen är i ett historiskt perspektiv väl kända som utgångspunkter för den statliga förvaltningens organisering och kan sägas dominera rättsväsendets struk-

tur. Modellen med förvaltning sammanhållen i politikområden

en

har införts följd de fonnerna för styrning och uppfölj-

som en nya ning av statlig verksamhet medan den gränsöverskridande,

processorienteradä förvaltningen får illustrera de synsätt

nya som under senare tid vuxit fram och för vilka empiriska erfarenheter

endast finns att tillgå i begränsad omfattning.

På detta sätt utgår rättsväsendets organisering utifrån funktionell

en

indelning av den brottsbekämpande verksamheten, en indelning som

på en övergripande nivå kan beskrivas i verksamhetsgrenama utredande, dömande och verkställande påföljd. Detta utgör själva av grunden för den sektoriella gnmdstruktur som kännetecknar rättsvä-

sendet med polis och åklagare som brottsutredande myndigheter,

domstolarna dömande och kriminalvården med för verksom ansvar ställigheten. Denna funktionella orientering har tidigt kompletterats med en geografisk aspekt på organiseringen gnmdat på i första hand närhetsprincipen en princip som fram till våra dagar har vägt tungt i or- -

ganisationsutvecklingen inom rättsväsendet. Demia geografiska

orientering har under de senaste decennierna lett till en tydlig regio-

nalisering grundad på en decentralisering de centrala förvaltning-

av

smyndighetemas ansvar och uppgifter.

Som en följd av införandet av mål- och resultatstyrning har behovet

av en anpassning av verksamhetsindelningen till den styrning som sker via budgetprocessen har budgetarbetet sedan innevarande budgetår baserats på en indelning i utgiftsområden, där rättsväsendet

utgör det fjärde av 27 utgiftsområden. Återstår så den modell kännetecknas

som av gränsöverskridande organisering. Modellen skiljer sig från de övriga främst att

genom den representerar nya synsätt och metodik när det gäller organiny

sations- och verksamhetsutveckling. Ett drivande inslag i detta är den snabba utvecklingen inom infomiationstelcnikens område vilket

även inkluderar nya synsätt och metoder inom områdena verksam-

hets- och organisationsutveclding. Samtidigt bör noteras att erfaren-

7 I den s.k. SAMRED-utredningens betänkande SOU 1995:31 utformas förslagen med utgångspunkt i en mix mellan vad som i första hand kan jämföras med en samtidigt funktionell och processinriktad princip för organisering.

heter av denna modell i hög grad ännu saknas i synnerhet i det fall -

söker etter exempel inom den offentliga förvaltningen. Det bör dock påpekas att det även inom förvaltningen numera sker ett

om-

fattande utvecklingsarbete i dessa frågor. Det finns därför

skäl att nämrare beskriva några av den gränsöverskridande modellens kännetecken innan den vid sidan de övriga modellerna kan läggas - av -

till grund för överväganden rörande den fortsatta utvecklingen inom

rättsväsendet.

Statskontoret har i andra sammanhang använt begreppet verksamhetsförnyelse som ett sätt att utveckla och öka effektiviteten i de

-

oña gränsöverskridande utgör själva verksamheten.

-processer som Men vad innebär detta Vad skiljer verksamhetsfömyelse från andra

och mer beprövade tillvägagångssätt För att närma sig innebörden av begreppet verksamhetstömyelse finns det skäl att utgå från det

engelska begreppet reengineering och därmed avse ...ett grundläggande nytänkande och radikal förändring en av verksamhetens processer i syfte att uppnå dramatiska och påvisba-

ra förbättringar vad gäller kostnader, kvalitet, service och tid "

Detta kan ytterligare förtydligas genom att låta den gränsöverskridande organisationsprincipen kännetecknas

av

att intresset riktas mot verksamhetens grundläggande och gräns-

o överskridande processer snarare än den myndighetsvisa och oña

funktionella indelning karakteriserar den offentliga förvaltning-

som ens nuvarande uppbyggnad och arbetssätt.

o att verksamhetsprocessemas effektivitet och bidrag till koncemövergripande måluppfyllelse ställs i förgrunden. o att processemas ändamålsenlighet bedöms utifrån deras förmåga att skapa värde åt mottagarna av processens verksamhetsresultat. att styr- och uppföljningssystemet till verksamhetens

o anpassas

processer och inte ensidigt utgår från den myndighetsstniktur och verksamhetsindelning som generellt sett kännetecknar dagens förvaltningsstniktur.

Gränsöverskridande verksamhetsutveckling blir med den inriktning ovan preciserat ett samlande uttryck för delvis inriktning

en ny

när det gäller den fortsatta förvaltningsutvecklingen. Detta bör inte

uppfattas strävan att i ett steg överge modell till fömiån som en en

m Definitionen är en fri översättning hämtad från Michael Hammers bok "Reengineering the Corporation".

för någon radikalt annorlunda och dessutom oprövad modell. Inrikt-

ningen bör istället att kritiskt pröva nuvarande strukturs ändavara

målsenlighet med utgångspunkt i den förvaltningspolitiska kravbild

kan läggas till grund för den fortsatta utvecklingen. En ny insom

riktning innebär också att de synsätt och möjligheter som ut-

nya vecklats i takt med förutsättningar införts verkligen prövas, att nya vidareutvecklas och bedöms med avseende på tillämpbarhet i en framtida förvaltning. Behovet att förnya rättsväsendets verksamhet kan inte stanna vid av

svepande förhoppningar den fortsatta förvaltningsutvecklingen.

om

Det räcker heller inte att peka på och introducera synsätt och

nya

ansatser för arbetet. För att uppnå resultat krävs därutöver att in-

strumenten för det fortsatta utvecklingsarbetet utvecklas. Vidare

krävs att ett flertal konkreta utvecklingsinsatser kan planeras och

genomföras parallellt och att ansvaret och befogenheterna i sam-

band med utvecklingen kan preciseras. Det innebär att själva forför ett gränsöverskridande fömyelsearbete måste övervägas

merna

och att regeringens respektive myndigheternas roll i fömyelsearbetet

klargörs. Statskontoret har mot denna bakgrund och ett komplement till som

denna studie utarbetat en illustration över hur en gränsöverskridan-

de ansats kan te sig inom rättsväsendets verksamhetsområde i första hand vad gäller den verksamhet som rör brottmålsförfarandet. Illustrationen utgörs IT-baserad översiktlig beskrivning av hur av en brottmålsprocessen i vid mening kan organiseras i framtiden, hur

statsmakterna tillgång till styrinformation samt hur allmänhe-

ges

tens informationsutbyte med aktörema inom det kriminalpolitiska

området kan förbättras. Illustrationen huvudsyñe är att visa på möjligheterna att med stöd modern informationsteknik och utan - av

hinder nuvarande verksamhets- och myndighetsstruktur ge en

av -

bild av med vilken inriktning förvaltningsutvecklingen inom rättsvä-

sendet kan komma att fortskrida.

6 JÄMFÖRANDE ANALYS OCH SLUTSATSER

6.1 En jämförelsebild

Statens roll/det offentliga åtagandet har förändrats på väsentligt olika sätt i de fyra studerade områdena: Inom arbetsmarknadspolitiken har under efterkrigstiden

skett en

kraftig utökning av det offentliga åtagandet som kulminerat under

1970-talet för att därefter plana ut. Under 1990-talet har arbets-

marknadspolitiken snävats av under det att den vidare sysselsätt-

ningspolitiken utvecklats i anslutning till näringspolitilc, regional

utveckling och politik för ekonomisk tillväxt. Uppgifterna vid Ar-

betsmarknadsverket består väsentligen produktion indivinu av av

danpassade tjänster med insats av arbetsmarknadspolitikens olika

medel. Samverkan med kommunerna har blivit allt viktigare. A/Iiüöpølitiken har expanderat alltsedan 1960-talet och under speci-

ellt de senaste tio åren differentierats för att möta hot. Samtidigt

nya

har en integration miljöpolitiken ägt i politiken för respektive

av rum

miljöpåverkande sektor, främst näringsliv, energi, kommunikation och areella näringar. Decentralisering och internationalisering är ytterligare väsentliga inslag i bilden. Länsstyrelsen speglar med reformema 1971 och 1991 utvecklingen av de många politikområden, är betydelse för den regionala

som av

utvecklingen. Å sidan förhandlar

ena och planerar den nu samord-

nade länsstyrelsen övergripande i samverkan med olika aktörer, å

andra sidan fyller den stödjande, uppföljande och utvärdeen mer

rande roll, bl.a. i förhållande till kommunerna. Inriktningen verk-

av

samhetsidén är mot det samhälleliga rummet indi-

snarare än mot viden.

Rättsväsendet uppvisar med avseende på den grundläggande förvaltningsstrukturen en mer stabil bild med långtgående reglering

av den verksamhet utförs polis, åklagare, domstol och krimisom av

nalvård. Beträffande domstolsväsendet har dock skett integration

en

mellan specialdomstolama och dels förvaltningsdomstolama, dels de

allmänna domstolarna.

Verksamheten som bedrivs inom förvaltningen för att fullgöra det statliga åtagandet är, med avseende på logik och teknik, väsent-

av ligt olika karaktär på de olika studerade områdena. Arbetsmarknadsverket utgår från situationen för den enskilde ar-

betssökande respektive det enskilda företaget söker arbetskraft.

som

Man erbjuder således individ-/företagsanpassade tjänster.

A/Iiüöpolitikens verksamhetslogik är i stället att, i så stor utsträckning som möjligt och med hjälp av olika styrmedel, förmå de många

olika aktörerna den enskilda individen, det stora industriföretaget, kommunen, länderna på andra sidan Östersjön etc. att agera så

miljömedvetet som möjligt.

Rättsväsendet innefattar såväl domstolarna som polis, åklagare och kriminalvård, dvs fyra olika verksamhetsområden mellan vilka det

råder tydlig uppdelning ansvar och befogenheter. Sett till logi-

en av

ken i verksamhetsprocessema t.ex. brottmålsprocessen från

brottsanmälan till avslutad verkställighet utgör dock varje område länk sammanhängande kedja. en i en

För länsstyrelsen slutligen, utgör förhandling och samverkan, in-

ternt och externt väsentlig del verksamhetslogiken. En annan en av del består i att avväga mellan det djupa sektoriella/speciella och den breda helhetssynen. Även ärendehandläggning inom viss sektor förekommer i varierande omfattning. Verksamhetens skilda karaktärer avspeglar sig också i kompeten-

och de professioner verkar i myndigheterna. Vi har i den

sen som översiktsbild, visas i sammanfattningen, spetsat till karakterissom tiken for att markera den betydelse som både utbildningsbakgrund och kultur kan ha hañ for förvaltningsutvecklingen, om det så m. m.

gällt att försvara den egna organisationen eller verka genom sam-

verkan med andra aktörer.

När det gäller den samlade förvaltningspolitiska kravbilden meatt avvägningen mellan politisk styrning och självständighet

nar

till förmån för flexibiliteten haft stor betydelse när det gäller Ar-

betsmarknadsverket. Eftersom de arbetssökande i flera fall inte kan

åberopa laglig rätt att komma i åtnjutande de tjänster, som ingår

av i den arbetsmarknadspolitiska medelsarsenalen, är legitimitetskravet

framträdande och hade tidigare direkt genomslag i utformningen av

förvaltningsstmlcturen med arbetsmarknadens parter i beslutande styrelser/delegationer på många nivåer inom verket. Tillgänglig-

hetskravet har också givit en vittfcirgrenad lokal organisation med ca

360 arbetsförmedlingskontor. Inom miljöområdet uppfattar styrbarhet, flexibilitet och hållbarhet speciellt kritiska krav. Styrbarheten därför att det är en

som mängd aktörer skall fås att ta miljöhänsyn inom sina respektive som verksamheter. Kraven på flexibilitet är också framträdande, då po-

litikområdet expanderar och mål och medel blir allt flera. Hållbarhet är ett överordnat mål for miljöpolitiken och ställer därmed också krav på förvaltningsstrukturen. Den bör exempelvis inte lämna

spelutrymme för särintressen inom sektorer som är mindre benägna

att ta miljöhänsyn.

För länsstyrelsen står frågan demokratisk förankring i fokus på om grund att de regionala utvecklingsfrågoma i stor utsträckning av

uttolkning och avvägningar mellan olika politiska mål.

rymmer

Styrbarheten är en kritisk faktor på grund av den komplexa styrsi-

tuationen med flera departement och centrala myndigheter inblan-

dande samt begränsningarna i de styrmedel som länsstyrelserna

förfogar över. Flexibilitet är väsentligt för att möta skiftande sam-

hällsproblem. Legitimitet slutligen är nödvändighet, då man inte

en

har tvingande styrmedel för att påverka andra aktörers beteenden.

Att kravet på rättssäkerhet är speciellt framträdande inom rättsvä-

sendet är givet. Under tid har också kravet på ekonomisk senare effektivitet kommit att inta alltmer framskjuten plats. en

Vad så till sist gäller förvaltningsstrukturen ingår Arbetsmark-

nadsverket i sektoriellt organiserad stniktur. Det har också en en vittförgrenad lokal förvaltning riktad direkt till k1mdema, dvs. arbetssökande och arbetsgivare.

Miljöområdet är tvärsektoriellt organiserat också i en vidare bemärkelse än att verksamheten på regional nivå är inordnad i den samordnade länsstyrelsen. Det s.k. sektorsansvaret inom miljöområdet, innebär att miljöfrågoma integreras i ett flertal andra poli-

som tikområden, är också ett uttryck för ett tvärsektoriellt synsätt.

Förvaltningen inom respektive sektor riktar sig i sin tur mot sektorns aktörer än specifika kunder/klienter. Den vertikala

snarare linje utgörs tillståndsprövning och tillsyn enligt miljösom av

skyddslagen kan rest den tidigare dominerande, sekto-

ses som en av

riellt organiserade förvaltningen. Länsstyrelsen slutligen är i huvudsak tvärsektoriellt organiserad.

Den för ett antal frågor betydelse för länets utveckling ansvarar av

är att hänföra till flera olika politikområden och som i vissa

som fall före reformen samordnad länsförvaltning ankom på länsnämnder ingick i sektororienterad struktur. Andra ord för att som en

beskriva denna struktur är att den är geografiskt integrerad, dvs. skall integrera olika politikområden till helhet inom ett visst geo-

en

grafiskt tenitorium, också gränsöverskridande då en uppgift är

men

att även försöka föra andra aktörers agerande i denna helhet.

Rättsväsendet är indelat i dömande domstolarna respektive verk-

ställande främst polis, åklagare och kriminalvård funktioner. Den i

grunden sektoriellt organiserade verkställande funktionen är komp-

letterad med vissa tvärsektoriella inslag. Exempel på detta är att länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för polisens verksamhet och

ekonomi i länet samt den nya ekobrottsmyndigheten som spänner

över såväl polis- som skattefrågor. Även domstolsorganisationen

har dock betydligt nedtonat i och med specialdomsto-

om numera

lama ett inslag av sektororienterad stniktur.

6.2 Framväxten av dagens förvaltningsstruktur Den förvaltningspolitiska agendan vid mitten av 1980-talet tog, som

en särskild punkt, upp det generella behovet av att minska sektorise-

ringen inom statsförvaltningen. Det är i detta förvaltningspolitiska konstaterande, den nedan tecknade bilden utvecklingen av som av

förvaltningsstmkturen, tar sin utgångspunkt. Utbyggnaden den sektoriserade förvaltningen, med från länssty-

av relsen fristående länsnämnder, tog fart under efterkrigstiden gesjösättandet stora sociala välfardsprogram. Dessa reste nom av

behov av organisationer med såväl speciell sakområdeskompetens förmåga att implementera politik till skillnad från dåva-

som ny -

rande länsstyrelse hade uppgiften att förvalta befintlig poli-

som tik. Enligt vad som framhölls vid mitten av 1980-talet, hade dock ut-

vecklingen lett till för långt driven specialisering med suboptirne-

en ringar och bristande helhetssyn som effekt. Det anfördes dock inte

åtminstone inte officiellt att sektoriseringen också skulle ha lett till

framväxt jämtrianglar där särintressenas styrka och förmå-

en av

ga att mobilisera resurser riskerade att ta över det politiska demo-

kratiska styrsystemet.

Vår teckning av utvecklingen av förvalmingsstrukturen följer tre spår, den samhällsutvecklande förvaltningen, den individorientera-

de förvaltningen samt den rättskipande funktionen. Uppdelningen i

de två första följer bl.a. av logiken bakom reformen samordnad länsförvaltning, vars upprinnelse kan härledas till det förvaltningspolitiskt påtalade behovet av att minska sektoriseringen. Uppgifter

av betydelse för samhällets utveckling på den regionala nivån skulle

hanteras inom länsstyrelsen medan allmänna förvaltningsuppgifter av karaktären tjänsteproduktion eller myndighetsutövning gentemot

enskild skulle ligga utanför denna. Det är värt att påpeka att vårt

begrepp individ svarar mot regeringsformens begrepp enskild och följaktligen kan avse såväl fysiska som juridiska personer. Beträffande det tredje spåret, utvecklingen av den rättskipande

funktionen, står bl.a. förskjutningar mellan förvaltningens dömande och verkställande funktioner i fokus.

Som grund för tecknandet ligger de förändringar i främst organisationsstmkturen, kunnat iaktta i de studerade områdena. som Beskrivningen av den samhällsutvecklande respektive individorienterade förvaltningen är således även om är medvetna det - om tveksamma i att dra generella slutsatser utifrån endast tre fallstudier baserad på Arbetsmarknadsverket, miljöområdet samt länsstyrel- sen. I bifogade tabellverk bilaga 2 har dessa viktigare förändringar förtecknats med början i efterkrigstiden. Syftet med tabellen är bl.a. att försöka finna förklaringama till förändringarna står att finna om i sakpolitiken eller i den generella förvaltningspolitiken. Vårt främsta intresse tilldrar sig sådana förändringar, innebär försom skjutningar i dimensionen sektoriellt tvärsektoriellt men även vissa andra händelser som uppfattat förvaltningsstrukturell vara av relevans finns medtagna. Ett studium tabellen visar att förändav ringarna oftare förefaller kunna härledas till förändringar i sakpolitiken än till generella förvaltningspolitiska ställningstaganden. Den del av tabellen som upptar förändringarna inom den rättskipande funktionen är något annorlunda uppställd. Dels uppdelning är en i sakpolitiska respektive förvalmingspolitiska drivkrafter inte på samma sätt relevant, dels har vi för tydlighetens skull gjort en uppdelning på olika förändringsteman från förvaltningsmyndighet till domstol; från specialdomstol till allmän domstol etc.

1Den samhällsutvecklande förvaltningen

Refonnen samordnad länsforvalming med en sammanhållen tvär-

sektoriellt organiserad länsstyrelse genomfördes efter försöksverksamhet i Norrbotten 1991. Diskussionen hur statsförvaltningen

om borde organiseras på regional nivå sammanhållet inom länsstyrel- sen eller i form av från denna fristående länsnämnder emeller- - var tid långt ifrån Partiella reformer i syfte att stärka länsstyrelserny. nas roll inom samhållsbyggandet och bättre samordna de insatser, som syftade till att främja den regionala utvecklingen, hade genomförts på 60- och 70-talen. När Naturvårdsverket bildades 1967 var det länsstyrelsen det regionala ansvaret för miljöfrågoma som gavs och vissa tidigare fristående regionala expertfirnlctioner med miljörelaterade uppgifter ex. länsingenjörskontor, länsarkitekt-

kontor flyttades i länsstyrelsen.

Den bärande idén bakom reformen Samordnad länsstyrelse kan något renodlat beskrivas sålunda: Vid konstaterandet att uppgiften att utveckla det samhälleliga rummet krävde såväl större grad av helhetssyn, som viss anpassning till de i olika delar av landet skif-

tande förhållandena, bedömdes länet utgöra ett lagom stort rum. Statens samhällsutvecklande uppgifter borde därmed samlas inom

ramen för en gemensam regional organisation, naturligen länsstyrel- Denna också uppgiften att verka for en samordning av

sen. gavs motsvarande verksamhet under ansvar av andra, såväl statliga som

icke statliga, aktörer främst kommunerna. Allmärma förvaltningsuppgiñer, dvs. myndighetsutövning eller tjänsteproduktion gentemot

enskild utan direkt påverkan på samhällsutvecldingen, kimde där-

emot flyttas ut länsstyrelsen. Reformen innebar därmed inte bara ur strukturförändring utan gav också länsstyrelsen en ny en verksamhetslogik, från förvaltare/verkställare till utvecklare. Samordnad länsstyrelse blev i vissa avseenden en refomi med förhinder:

Några regionala sektororgan hade en blandad verksamo

hetslogik, såväl samhällsutvecklande uppgifter som myndighetsutövning eller tjänsteproduktion gentemot enskild. Såväl skogsvårdsstyrelsen länsarbetsnämnden lämnades av detta skäl

som utanför den samordnade länsstyrelsen.

Skogsvården kan t.ex. å sidan del av de areena ses som en

ella näringama med stark koppling till miljöpolitiken. Å andra sidan

består skogsvårdsstyrelsens verksamhet till ca 80% av den ekonomiska omslutningen av uppdragsverksamhet gentemot skogsägare och kommuner.

Även de renodlat samhällsutvecldande regional- och

om mer

näringspolitiska uppgifterna flyttades från Arbetsmarknadsverket/länsarbetsnämnden till länsstyrelsen respektive Sind/Nutek vid mitten 80-talet, förenar även den kvarvarande uppgiften "att

av stärka arbetskraftens kompetens, såväl det samhällsutvecklande som det individorienterade perspektivet.

I båda fallen existerar också lokal organisation, vilket inte en

avsågs ingå i den nya länsstyrelsekonstruktionen.

De allmänna förvaltningsuppgiñema skatt, bilregister och

o

handelsregister flyttades ut ur länsstyrelsen och ktmde knytas till andra befintliga sektormyndigheter. För många av länsstyrelsens förvaltningsuppgiñer saknades dock lämpliga myndigheter att flytta

verksamheten till, varför den behölls av länsstyrelsen.

Bedömningen vad är lagom storlek och rätt form på o av som det regionala rummet, varierar mellan olika sektorrnyndigheter med uppgifter betydelse för samhällsutvecklingen. I många fall är av

detta avsevärt större än länet parallellt med genomförandet av

Samordnad länsstyrelse, försvann t.ex. länsskolnämnden och det

Skolverkets fältorganisation delades in i elva regioner. I några

nya fall överensstämmer inte heller dessa regioner med länsgränsema.

Reformen Samordnad länsstyrelse därmed inte ett fullständigt gav på hur den regionala samhällsutvecklingen skulle organiseras. svar

En olöst fråga avsåg just storleken på de olika regionerna. Enligt Verksförordningen tillkommer i princip rätten att besluta om

regional indelning för befintlig myndighet, myndighetens ledning. en

Specifika förhållanden inom olika politikområden kan innebära undantag från denna grundregel och ställa krav på regerings- eller riksdagsbeslut. Även vid sådana undantag är vår uppfattning att

besluten tas inom sektom och utan bedömning av konsekvenserna för statsförvaltningen helhet vilket har lett till att statsförvaltsom

ningen uppvisar ett lapptäcke regionala indelningar, de flesta

av större än länet. En olöst fråga avsåg den demokratiska förankringen av det annan

regionala utvecklingsarbetet. Nuvarande lösning som infördes re-

dan 1977, där landstinget utser samtliga ledamöter i länsstyrelsens

styrelse, visade sig i och med den samordnade länsstyrelsens ökade för den regionala utvecklingen, utgöra en mindre lyckad ansvar kompromiss. Dels den ett enbart indirekt demokratiskt inflytangav

de på den regionala nivån i frågor av stort politisk intresse, dels skapade den en oklarhet i länsstyrelsens roll, som i vissa extrema fall vid hotande regementsnedläggning kan ha medverkat

som t.ex.

till att man uppträtt som en företrädare för länet gentemot staten snarare än en företrädare för staten i länet.

Den regionala samhällsorganisationen har därför blivit föremål för flera utredningar även efter genomförandet den samordnade läns-

av

styrelsen.

Våren 1996 beslutades/föreslogs vissa förändringar i länsin- -

delningen genom sammanslagningen till Skåne län och förslaget om

inrättandet ett västsvenskt län. Sammanläggning till vissa av "storlän kan möjligtvis bädda för en större överensstämmelse mel-

lan länsindelning och sektonnyndighetemas regionala indelningar.

Den i oktober 1996 avlämnade propositionen 1996/97 :36 Den regionala samhällsorganisationen, föreslår försöksverksamhet enligt olika modeller med ändrad ansvarsfördelning för det regionala utvecklingsarbetet. Syftet är att utveckla fonnerna för bättre demoen

kratisk förankring. Tre av de fyra föreslagna modellerna innebär att

länsstyrelsemas utvecklingsansvar överförs till regionala självsty-

relseorgan enligt olika konstruktioner.

Propositionen gör också bedömningar utvecklingen den fram-

av av

tida statliga förvaltningen på regional nivå. Dessa mynnar ut i att

det är angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen och att länsstyrelsen ges en tydlig roll att vara regeringens företrädare. Hur än fonnerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas, måste staten se till att de mål i den nationella som anges politiken genomförs i landets alla delar. Detta kräver en sam-

manhållen och kompetent statlig organisation på regional nivå, som kan svara för tillsyn och rättstillämpning samt följa och utvär-

upp dera statsmaktemas beslut. Likaså måste staten ta sitt ansvar för att

säkra en samordning som kan tillgodose samhällets helhetssyn vad

gäller offentlig verksamhet i länet.

Även vad gäller den statliga länsförvaltningen föreslår propositionen

försöksverksamhet. På Gotland skall, samtidigt med att kommunen blir regionalt självstyrande, försök genomföras med vidgad samord-

nad länsförvaltning. Länsarbetsnärrmden och Skogsvårdsstyrelsen inordnas i länsstyrelsens organisation. 2Den individorienterade förvaltningen

De förvalmingspolitiska uttalandena i mitten på 1980-talet ledde inte till några åtgärder med avseende på behovet minskad sekto-

av

risering och större helhetssyn utifrån ett medborgar- /individperspektiv.

1992 inrättades vid dåvarande Civildepartementets kommunenhet Arbetsgruppen för medborgarkontor. Denna presenterade 1994 ett förslag till lagstifining som skulle göra det möjligt för kommunen, att på uppdrag av olika statliga myndigheter, erbjuda infomiation

och beslutsservice inom deras respektive områden. Förslaget kritiserades emellertid starkt bl.a. med motiveringen att det stred mot

grundlagen. Frågan har därefter utretts på nytt och nuvarande

Inrikesdepartementet avser att återkomma med förslag till försökslagstiñning. Initiativtagare och pådrivare i frågan för statlig och kommunal

om

förvaltning gemensamma medborgarkontor är kommunerna, medan

behovet av avsektoiisering och helhetslösningar ett indiur

vid/medborgarperspektiv inte heller efter 1985 har tagits upp inom for den statliga generella förvaltningspolitiken väl sak-

ramen men

politiskt i enskilda frågor, som nyligen arbetsmarknadspolitik och

arbetslivsorienterad rehabilitering. Ett exempel detta perspektivs frånvaro inom statsförvaltningen

är att det, med få undantag, är sektomiyndigheten fattar beslut

som om sin lokala organisation, dvs. om de enheter direkt möter som medborgaren. I fallet Arbetsmarknadsverket är det lånsarbetsnämn-

den som beslutar om antalet arbetsförmedlingar i länet och des-

var sa skall lokaliseras. Lokalkontor för olika verksamheter under sta-

tens ansvar arbetsfönnedling, försäkringskassa, skattekontor, polisstation etc. kan således mycket väl komma att lokaliseras

med olika täthet och till olika orter.

Att medborgar-/individperspektivet inte lyfts fram tydligare, skiljer

Sverige från flera av länderna i I-världen. Med informationstekniken som hävstång och organisatoriska konstruktioner Onesom

stop-shops i Danmark Kvikskrank, i Norge Offentlige samservicekontor med samverkan över federal/statlig, delstatlig/regional

och lokal nivå, intar medborgarperspektivet en framskjuten plats i

förvaltningsutvecklingen. Man ser därvidlag möjligheter att åstadkomma en såväl för medborgaren geografiskt lättillgänglig och transparent, som för samhället betydligt mer kostnadseffektiv och måluppfyllande offentlig förvaltning. Det kan dock vara värt att

notera att utgångspunktema kan skilja mellan Sverige och andra länder, dels med avseende på fördelningen individorienterade

av

uppgifter i Danmark är t.ex. skatteadministration kommunal

en

angelägenhet, dels vad gäller kommunernas autonomi i förhållande

till staten. Inom kommunerna även de efter kommunreforrnen 1971 74 - som var starkt sektoriserade har man dock, efter det att antalet obliga- -

toriska nämnder minimerades i den kommunallagen och de

nya spe-

cialdestinerade statsbidragen slopades i början på 90-talet,

genom kommundelsnämnder och kommunala medborgarkontor, tagit tydliga steg i avsektoriserande riktning.

Tabellen nedan sammanfattar förekomsten sektorsvis respektive

av

tvärselctoriell organiseringsprincip ur dels samhällsutvecklings-, dels individperspektivet på olika nivåer inom statsförvaltningen.

SamhällsperspektiveW "Individperspektivet"

planering, utveckling, uppfölj- tjänsteproduktion, service och myn-

ning etc. dighetsutövning mot enskild

Regerings- Sektoriellt organiserat med relevant.

kansliet vissa integrerande inslag.

Långt driven sektorisering på-

talad som problem.

Central- Sektoriellt organiserat. Krav Sektoriellt organiserat i den mån

- myndighets- på samverkan/samråd i vissa det förekommer.

nivå frågor kan inskrivet i myn-

vara dighetsinstruktion. Ev förekom-

mer r° och delegationer.

Regional nivå Tvärsektoriellt organiserat Del av samordnad länsstyrelse om - inom länsstyrelsen. koppling till samhällsutvecklingen.

Sektoriellt organiserade Även vissa andra individärenden,

- myn-

digheter med samhällsut- oftast i frågor där lämplig sektor-

vecklande uppgifter har ofta myndighet saknas.

regional indelning än Sektonnyndighetemas fördelning

annan -

länet. regionalt respektive lokalt av tjäns-

Länsstyrelsen har integrerande teproduktion och myndighetsut- -

uppgift omfattande även icke övning gentemot enskild varierar. I

statliga aktörer. vissa fall funktionell fördelning där länsorganet svarar för svårare eller sällan förekommande ärenden. I visa

fall t.ex. punktskatter kan landets

- samtliga ärenden hanteras av ett och länsorgan. samma Länsstyrelsens integrerande uppgift omfattar inte individärenden.

Lokal nivå Förekommer knappast inom Sektoriellt organiserat inom stats- - statsförvaltningen. förvaltningen.

I kommunen förskjutning mot Tidigare sektoriell organisering i

- -

tvärsektoriell organisering kommunen. Förskjutning mot helstads-lkommundelsnärrmd. Stads-/kom-

hetssyn genom mundelsnämnder och kommunala Medborgarkontor.

3Den rättskipande funktionen

När det gäller den rättskipande funktionens utveckling kan bl.a.

följande förändringar iakttas. En omfattande förändring inträdde 1971 års förvaltnings-

genom

rättsreform, som medförde dels ny lagstiftning förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen, dels omorganisering rättskip-

en av

ningen. De allmänna förvaltningsdomstolama utökades och de nya länsrätterna tog över uppgifter från länsstyrelserna bl.a. social-

vårds- och körkortsmål. Länsskatterättema och Mellankommunala

skatterätten ersatte prövningsnämndema och Mellankommunala

prövningsnämnden och en tredje länsdomstol bildades 1977 för

fastighetstaxeringsmål. Samtidigt byggdes kammarrättema ut kraftigt för att minska arbetsbelastningen Regeringsrätten Ett ytterli-

gare, mer avgörande steg mot att skilja på länsstyrelsens tillsyns-

respektive besvärsfunktioner togs 1979, när länsdomstolama helt

frigjordes från länsstyrelserna och lades samman till de läns-

nya rätterna. Även på den centrala nivån förändrades synen på hur uppgiftema i rättstillämpningen borde fördelas mellan förvaltningsdomstolar och

myndigheter. Överordnade myndigheters besvärsprövning

kom att bedrivas i mer eller mindre domstolsliknande former och i vissa fall fristående från myndigheten. Patentbesvärens utbrytning ur Patent- och registreringsverket 1978 kan ett uttryck för att ses som

större hänsyn började tas till de principiella kraven på rättskipning-

ens självständighet. Detsamma torde kunna sägas beträffande in-

rättandet 1979 av regionala försäkringsrätter för överprövning

av

främst försäkringskassomas beslut, tidigare uppgift för Riksför-

en

säkringsverkets besvärsavdelning.

I slutet av 1980-talet inleddes omfattande diskussion det forten om

satta förändringsarbetet inom domstolsväsendet. Inriktningen

var

dels att tydliggöra arbetsfördelningen domstolar/förvaltningsmyndigheter, allmänna domstolar/förvaltningsdomstolar, dels beträffande instansordningen. Ett viktigt inslag var att i olika avseenden renodla domstolarnas verksamhet med innebörden att överprövning förvaltningsärenden

av av

rättslig karaktär ankommer på domstol, medan uppgifter lika

som

väl kan handläggas förvaltningsmyndighet flyttas över dit.

av en

Renodlingen har också inneburit tydligare fimktionsfördelning

en

mellan olika nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i

första instans medan överinstansema skall utöva kontroll och ta fram prejudikat.

En ytterligare inriktning har varit att i högre grad hålla samman domstolsväsendet och föra över specialdomstolamas uppgifter till de

allmänna domstolarna. Förändringarna inom de allmänna domstolarna har skett i en för-

siktig takt. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit 1995

års domstolskommitté att göra en översyn och lämna förslag till ny organisation for domstolsväsendet i sin helhet med ett minskat antal tingsrätter samt eventuell sarmnanslagning Högsta domstolen en av

och Regeringsrätten hovrätter och kammarrätter.

samt av

Vid förvaltningsdomstolama har utvecklingen varit mer påtaglig.

Under 1970-talet kravet på ökad domstolskontroll över förvaltvar ningen den bakomliggande motiveringen för kraftig utbyggnad. en

Den snabba expansionen har under år omprövats och organi-

senare sationen är åter stadd i förändring. Beträffande de alhnänna domstolarna ligger verksamhetens tyngd-

punkt sedan länge i första instans. Hovrättsprocessutredningens förslag om generellt prövningstillstånd för överklagande till hovrätt kommer, det genomförs, leda till ytterligare markant minskad

om

måltillströnming i hovrättema. För de allmänna förvaltningsdom-

stolarna påbörjades år 1994 omfattande förändring av instanen sordningen i syfte att flytta stora grupper av ärenden till länsner rättema. I den första etappen övertog länsrätterna från kammarrät-

tema uppgiften att första domstolsinstans i studiestöds- och

vara kriminalvårdsmål, beslutade Centrala studiestödsnämnden reav

spektive i Kriminalvårdsverket. Riksdagen bestämde vidare att be-

slut återkallelse körkort, skall handläggas länsstyrelse i om av av stället för länsrätt i första instans och därefter kunna överklagas till länsrätt. Den andra reformetappen rörde närmare hundratalet olika

målgrupper. I den tredje etappen flyttades de flesta kvarvarande

mål, överklagas direkt till karnmarrätt, ned till länsrätt som som

första domstolsinstans. Krav på prövningstillstånd har införts i ledet

länsrätt kammarrätt. -

Beslut försäkringskassa/RFV i socialforsäkringsmål prövas se-

av dan 1991 länsrätt/karnmarrätt och de tidigare tre försäkringsrätav

tema lades ned 1992. Försäkringsöverdomstolen lades ner 1995 och

uppgifterna övertogs Regeringsrätten. Vidare övertog är 1992 av

länsrätterna uppgiften att första instans pröva frågor om psyki-

som

atrisk tvångsvård. AMS tidigare uppgifter som överklagandeinstans

i ärenden bl.a. arbetslöshetsersättning övertogs år 1995 av förom

valtningsdomstolama. Den obligatoriska tvåpartsprocessen som infördes den l maj 1996, innebär att det allmänna företräds av den myndighet som första

beslutade i saken, förutom när det gäller beslut överklagas som direkt i kammarrätt.

Som exempel på hur förvaltningsmyndigheter har övertagit uppgif-

ter från domstolarna kan särskilt nämnas den summariska processen

som år 1992 fördes över från tingsrättema till kronofogdemyndigheterna, som därmed handlägger mål betalningsföreläggande och

om

handräclming.

6.3 Dagsläge, omvärld och framtid

Det förvaltningsstrukturella nuläget kan beskrivas sålunda:

o Behovet av att minska sektoriseringen i statsförvaltningen påtala-

des i regeringens förvaltningspolitiska skrivelse 1985. Detta, till-

sammans med tidigare vidtagna åtgärder, har resulterat i ett skiñe i

organiseringsprincip från sektoriell till tvärsektoriell vid länssty-

- -

relsen för uppgiften att utveckla länet. Förändringen ñck dock inte fullt ut avsett genomslag, bl.a. beroende på att flera sektonnyndig-

heter införde större regioner. Den försöksverksamhet, föreslås i som

propositionen om den regionala samhällsutvecklingen, visar också

på en möjlig utveckling med behov samverkan mellan länsstyrelav

sen och ett regionalt självstyrelseorgan.

o Inom regeringskansliet har manl°9 nyligen konstaterat, att den där

långt drivna sektoriseringen behöver ersättas med helhetssyn och

tvärsektoriellt tänkande. Detta bl.a. då de traditionella gränserna mellan olika politikområden alltmer suddas ut. Den utveckling man ser, är att med bibehållen sektoriell organisationsstmktur, stärka

Statsrådsberedningens roll som sammanhållande kraft. Även inom

departement kan det finnas behov ett intrasektoriellt tväav mer rarbetssätt. Riksdagens revisorer efterlyser t.ex. i Målrapporten

och resultatstyming exempel från kommunikationsdepartementets

-

0mråde"°, en för samtliga trafikverk samlad resultatredovisning

av

hur de trañkpolitiska målen uppfyllts. Justitiedepartementet har

också inlett ett motsvarande arbete, SAMRED, i syfte att utveckla

en for hela rättsväsendet samlad resultatredovisning.

o Behovet av avsektorisering ett individperspektiv har inte adres-

ur

serats i den statliga förvaltningspolitiken väl sakpolitiskt i

men en-

l°9Arbetsgruppen för frågan om Regeringskansliets framtida organisation 1996- 05-13 "° Riksdagens revisorer Rapport 1996/9723

skilda frågor. Inom arbetsmarknadspolitiken har beslut tagits om att i försöksverksamhet bilda hybridorganisationer mellan länsarbetsnämnd/arbetsfönnedling och kommun. Även sjuk- och arbetsskadekommittén föreslår samverkan baserad på avtal mellan försäkringskassa, arbetsförmedling, kommun mfl. för enskilda fall av arbetslivsinriktad rehabilitering. Primärkommunema däremot har visat stort intresse för integrerade medborgarkontor. Med sådana virtuella serviceorganisationer, som av såväl statliga som menas kommunala myndigheter, bemyndigande att förmedla viss medges borgarservice infomiation, vägledning samt handläggning av ären- skälighetsbedömningar och där beslutet inte den som inte innehåller går den sökande emot.

Fallstudien inom rättsväsendet visar att det, i den operativa o verksamheten, finns behov samverkan över befintliga myndigav hetsgränser. Detta avser inte enbart myndigheterna inom rättsväsendet utan även t.ex. skattemyndighetema, tullen m.fl. Kraven på flexibilitet är stora då brottsligheten tar sig ständigt nya uttryck

ekobrott, databrott etc..

Ett behov helhetssyn och avsektorisering är således fortfarande av för handen. Samtidigt finns naturligtvis även fortsättningsvis ett behov även djup ämneskompetens. Behovet avsektorisering av av uppträder på flera nivåer och i många dimensioner. Det finns inte heller helhetssyn. Bilden helheten förändras med perspektivet, en av på sätt som nya mönster uppträder vid minsta lägesförskjutsamma ning kalejdoskop. Lösningama ligger därmed sannolikt inte av ett

främst i förändringar av grundläggande organisationsstrukturer.

Två företeelser utmärker dagens omvärldsbild: Den är den ökande intemationaliseringen med Sverige - ena europeisk överstatlig gemenskap med sina " fyra som en del av en friheter också globalt, inte minst med avseende på ekom. m. men

nomin. Till detta kan läggas Östersjö- och östutvecklingen.

Den andra är övergången från industrisamhälle till infomia- tionssamhälle vilken föredrar använda. Vi

eller benämning man att

befinner i ett transfomiationsskede minst lika genomgripande för oss levnadsförhållanden och näringslivsstmktur, gång övergångsom en från bondesamhälle till industrisamhälle. De gamla recepten för en samhällsorganisation och -utveckling håller inte längre men vi vet inte vad de skall ersättas med. Informationstekniken också ärmu ger möjligheter till ökat oberoende i vid infomiationshantetid och rum

rande verksamhet och därmed också organisations- och arbetsnya former, ännu bara kan till. som ana oss

I de scenarier för framtid och omvärld Statskontoret utarbetat, som

primärt för sin egen strategiska planering, men även föredragit i Förvaltningspolitiska kommissionen, ges en antydan om utvecklingen av förvaltningsstnilcturen under olika förutsättningar. Scenariema skiljer sig vad gäller grundantaganden bl.a. om EU:s utveckling och om den ekonomiska tillväxten i Sverige. Den offentliga sektor och de törvaltningsstnilcturer, resonerat fram

som oss till rymmer väsentligt olika inslag, t.ex. endera:

överstatliga myndigheter i större utsträckning inom för

- ramen en stark utveckling av EU,

längre driven funktionell uppdelning av förvaltningen vid global

konkurrens snarare än EU-dominans,

organisering underifrån och en uttunning staten vid eko-

- av svag nomisk utveckling i Sverige. Beroende på omvärlden kan förvaltningen alltså utvecklas i mycket olika riktningar.

6.4 Ett alternativt strukturresonemang - Exemplet rättsväsendet

Rättsväsendet består av en komplex struktur omfattar såväl

som

dömande domstolarna som med statsvetenskaplig terminologi

- -

verkställande funktioner främst polis, åklagare och kriminalvård.

- Den i grunden sektoriellt organiserade verkställande funktionen har,

t.ex. vad gäller polisens koppling till länsstyrelsen, vissa inslag

av

regional tvärsektoriell organisering. Även domstolsorganisationen

har i och med specialdomstolama ett inslag sektororienterad

av struktur. Området rättsväsendet uppvisar således, i olika kom-

binationer, de olika grundläggande principerna för offentlig organisering.

Mellan polisen, åklagaren, domstolen och kriminalvården är upp-

delningen av ansvar och befogenheter tydligt reglerad p. g.a. de högt ställda kraven på rättssäkerhet. Sett till logiken i produktionsprocessema råder dock starka samband mellan de

olika verksamheterna, de utgör länkar i Sekventiell

en om än med

flera anledningar till återkoppling sammanhängande kedja.

Rättsväsendets organisation har varit föremål för ett omfattande och

ständigt återkommande utredande, med undantag för IT-frågoma dock företrädesvis avseende respektive myndig-

he "myndighetsgrupp för sig. Drivkraftema har varit dels kravet på besparingar, dels behovet samverkan. Det kan ifrågasättas om av de hittillsvarande principerna för förvaltningsorganisering är tillräckliga för att ñnna ändamålsenliga lösningar för framtiden. Snapekar de senaste årens utveckling på ett allt större behov av att rare finna helt lösningar, där sättet att utföra verksamheten baseras nya på dess stabila värdeskapande" processer och formerna för samverkan utformas efter uppgiñemas art. Det kan då vara fråga om att göra det möjligt att snabbt skapa såväl permanenta konstrukmer

tioner, tillfälliga konstellationer adhocratier för specifi-

som mer

Vid genomgång de senaste årens utveckling förefaller allt en av större uppmärksamhet riktas mot lösningar som uttalat främjar flexibilitet, anpassningsfönnåga och samverkan. Detta kan exempliñeras med de aktuella frågorna om inrättandet av den nya ekobrottsmyndigheten och den pågående utvärderingen av bl.a. brottsofferstödet. Exemplen kan göras fler redan de här men av nämnda, framgår att lösningarna kan ta sin utgångspunkt i antingen brottstyp ekobrottsmyndigheten, eller i behov brett

som för av att

effektema av olika åtgärder inom ett specifikt verksamhetsområse de med flera aktörer för brottsofferstödet. Gemensamt är dock

som

dels att uppgifterna och frågeställningarna sträcker sig långt utöver gränserna för den rådande verksamhets- och myndighetsindelningen, dels att det finns behov att utveckla olika lösningar för olika av

För att närmare pröva förutsättningarna för en mer gränsöverskridande arbetssätt inom rättsväsendet har Statskontoret närmare studerat hur användningen modern informationsteknik kan underav lätta utvecklingen mot kraven på anpassning, en som svarar upp flexibilitet och samverkan tvärs över nuvarande verksamhetsindelning och organisationsstmktur. Tankegångarna har dokumenterats i

form IT-baserad illustration snarast ett förstadium till en

av en prototyp till teknisk systemlösning hur verksamheten kan en av förnyas och effektiviseras, utan att detta nödvändigtvis medför djupgående förändringar myndighetsstruktur, system- eller verk- .av samhetsindehiing. Illustrationen är skapad kring vad som uppfattas det mest stabila i rättsväsendets verksamhet, nämligen de som grundläggande sammantaget utgör brottmålsförfaprocesser som

randet Brottsanmälan, Förundersökning, Åtalsprövning, Domstol-

sprövning samt Verkställighet av påföljd, snarare än befintlig myndighetsindelning. Den idémässiga bakgrunden utgörs också av föreställningen att varje överlämnande initiativ och infomration om av

mellan två myndigheter i dessa medför eñfektivitets- och processer

möjligtvis även rättssäkerhetsförluster i olika avseenden.

Tekniskt bygger tanken bakom illustrationen på tillskapandet ett av s.k. Intranet for myndigheterna inom rättsväsendet. Detta Intranet utgör dels ett gemensamt skal för samtliga system och databaser,

som nu stödjer enskilda rättsmyndigheter, dels transportled för

en

elektronisk förmedling och automatisk registrering och avisering

av

de meddelanden och den infomiation i dag sänds på papper

som mellan polis och åklagare; mellan åklagare och domstol; mellan

domstol och kriminalvårdsmyndighet

osv. Effektema med avseende på organisationsstrukturen inom rättsvä-

sendet kan beskrivas sålunda: Med tillgången till lösning byggd

en

på illustrationens tankegångar, kan erforderlig infonnationssamverkan, t.ex. vid framväxten brottstyper ekobrott, databrott

av nya etc. etablerats tillskapar organisationer. utan att man nya

Illustrationen pekar också på möjligheterna att utveckla styrinstrumenten ett behov i olika sammanhang har påpekats sedan

- som mitten av 1970-talet. Genom möjligheterna till sammanhängande en dokumentation från brottsanmälan till avslutad verkställighet, kan

verksamhet och resursanvändning följas hela rättskedjan,

genom

något som är målet för Justitiedepartementets arbete med att utveckla en samlad resultatredovisning för rättsväsendet SAMRED.

6.5 Frågor för framtiden möjliga slutsatser för

-

förvaltningspolitiken

På vilken nivå skall staten främst satsa på tvärsektoriellt arbe-

-

te och integrera olika politikområden Hur skall förvaltnings-

strukturen förändras för att möta eventuell utveckling en av

regionalt självstyre

. Hittills har den regionala nivån stått i centrum för strävandena mot

integration och tvärsektoriellt arbete. Det har då gällt frågor

om

samhällsutvecklingen. Enligt vår uppfattning bör också behovet integration,

av

avsektorisering och helhetssyn individperspektivet

ses ur

medborgarens eller den juridiska personens. Att med hjälp

- av informationsteknik och virtuella organisatoriska konstruktioner av

typ one-stop-shops" upprätta ett helkundsförhållande mellan

-

det offentliga och den enskilde, kan medföra avsevärda vinster för

båda parter. Om och institution har befogenhet att välja en samma

och kombinera åtgärder från olika sektorer/politikområden utifrån individens hela situation, minskar risken för offentligt resursslöseri genom halvmessyrer. Den enskilde slipper frustrerande och tids-

ödande slussning från den instansen till den andra. Sådana lösena ningar kan också bidra till förhindra individer med god att man att

systemkunskap lyckas utkvittera dubbla gage genom att kryssa

mellan institutioner och regelverk. Med individen i centrum beñrmer sig väsentligen på lokal nivå. man Inom regeringskansliet dvs. på den mest centrala nivån, har man konstaterat behov att anlägga helhetssyn och tvärsektoriav mer av ellt tänkande. Detta utvecklas i rapport refererat i avsnitt en som 1.2. Beträffande den centrala myndighetsnivån slutligen, ger inte vår empiri arbetsmarlmads- respektive rniljöpolitiken, tillräcki form av ligt underlag för några mer långtgående slutsatser. En reflektion är emellertid att då den regionala nivån är tvärsektoriellt organisenu rad Q regeringskansliet orienterar mot högre grad av helom en hetssyn och tvärsektoriellt tänkande, kan det vara rimligt att även fortsättningsvis den centrala myndighetsnivån som företrädaren se för sektoriellt tänkande och specialiserad ämnesområdeskompetens. Vad gäller centralmyndighetens roll i myndighetskoncemer finns också anledning att referera till Riksrevisionsverkets nyligen publicerade revisionsrapport Effektiv ledning Förutsättningar för styr- ning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknads-

området1 11. I denna konstaterar att Arbetsmarknadsverkets

man sammanhållna organisationsfonn med AMS i en tydlig koncemledningsroll, ger bättre förutsättningar för en effektiv intern styrning, än socialförsäkringsadministrationens splittrade med en oklar mer ledningsroll för RFV. I sammanhanget bör dock framhållas att Arbetsmarknadsverket respektive socialförsäkringsadministrationen utgör något två extremer. En mellanfonn uppvisar RSVav koncernen. Såväl skatteadministrationen som exekutionsväsendet intar i förhållande till chefsmyndigheten RSV mer fristående en ställning bl.a. att RSV inte utgör tillsynsmyndighet för dessa genom och inte heller har befogenhet att omfördela resurser mellan de två koncemdelama. När det gäller exekutionsväsendet understryks självständigheten ytterligare genom de fonnella kompetenskraven. Polisväsendet är ett annat exempel, där även andra aspekter än effektiviteten i den interna ledningen och styrningen, har spelat in vid organiseringen. För att säkerställa att polismakten är integrerad i samhället och inte riskerar att utvecklas till en stat i staten, balan- Rikspolisstyrelsens ställning central förvaltnings- och seras som tillsynsmyndighet för polisväsendet, av att länsstyrelsen utgör länets

1" RRV 1996:60

högsta polisorgan med ansvar för och tillsyn över polisverksamheten

i länet. I detta ansvar ligger bl.a. att besluta länets indelning i

om polisdistrikt och fördela mellan dessa. I extraordinära situaresurser

tioner kan också landshövdingen ta över ledningen polispersona-

av len och den operativa verksamheten. Arbetsmarknadsverket kan å andra sidan beskrivas utsatt för som

ett korstryck mellan förvaltningspolitiken och de Sakpolitis-

mera

ka övervägandena. Den förvaltningspolitiska inriktningen, att samla statlig verksamhet betydelse för utvecklingen i länet i den

av sam-

ordnade länsstyrelsen, pekar mot inordning även länsarbets-

en av

närrmden. I propositionen den regionala samhällsutvecklingen

om

föreslås också sådan försöksverksamhet i ett län. Sakpolitiskt

gör

man samtidigt bedömningen att kommunens möjligheter att bidra till lösningar för enskilda arbetslösa, måste tillvaratas.

Frågan är om

det på några års sikt överhuvudtaget kommer att finnas arbets-

ett marknadsverk med regionala och lokala enheter. Om inte skulle AMS då snarast få roll regeringens stabsorgan i arbetsen som

marknadsfrågor.

Den regionala nivån är på nytt föremål för intresse. Propositionen

Den regionala samhällsorganisationen l996/97:36 aviserar visserligen fortsatt satsning på samordnad länsstyrelse.

Men med en mer

eller mindre långtgående överflyttning länsstyrelsernas utveck-

av

lingsansvar till organ under regionalt självstyre, förändras dock basen för 1991 års länsstyrelserefomi. I mycket har statsförvaltningens organisering på regional nivå anpassats till förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Om politisk

en ny

regional nivå regionparlament kommer utvecklas, motiverar

att det därför att staten omprövar sättet att organisera sig på mellanni-

vån och följd därav kanske även på andra förvaltningsni-

- som en vaer.

Måhända är frågan något tidigt väckt enligt vår uppfattning

men

finns anledning att överväga alternativ på ganska bredd beträf-

stor fande det statliga uppträdandet på mellannivå. Ett alternativ skulle kunna att statens närvaro reducerades vad vara

gäller länsstyrelsen till att allmänna förvaltningsuppgiñer,

avse t.ex.

tillståndsgivning, samt tillsyn och kontroll, t.ex. inom miljöområdet och den fysiska planeringen. Erforderlig samordning politikom-

av råden skulle då äga rum på riksnivå i samspel mellan regering-

en/regeringskansliet och centrala myndigheter för

som anpassas ändamålet.

I ett mer långtgående alternativ, skulle staten i något eller några ytterlighetsfall bryta ut tillsynen ur länsstyrelserna och organisera

den sektorvis i skogsvårdsorganisationen, på hälso-

som nu t.ex.

och sjukvårdsområdet och på skolans område. I det mest långtgående alternativet skulle staten dessutom minska

ambitionerna att samordna över huvud taget och överlåta åt det

regionala självstyret att hantera de politikområden, som i genomfö-

randet är relaterade till varandra. Staten styr då, analogt med dagens

relation stat primärkommun, med nationella mål och en påse peng-

-

samt uppföljning och utvärdering för omfördelning av

ar genom och revidering målen. Men staten skulle också kunna pengar av

påverka direkt inom ett politikområde genom särskilda över-

mera

enskommelser/avtal eller genom att inbjuda till utvecklingsprojekt

över huvudmannaskapsgränsema.

Länsstyrelsen skulle, i ett sådant långtgående alternativ, snarast bli ett statens regionkontor, plats för samlokalisering av statlig

en verksamhet utan annan naturlig organisatorisk hemvist.

Behövs ett ökat inslag av partnerskapsorganisationer, hyb-

-

ridmyndigheter eller andra gränsöverskridande organ

Med partnerskapsorganisationer, hybridmyndigheter etc. avser vi konstruktioner, som sträcker sig över huvudmannaskapsgränser

dvs. mellan stat och kommun; kommun och landsting etc. och som

inte skapas enbart för utvecklingssamverkan, utan också genom

avtal eller samordning beslut i medverkande myndighe-

av

ter/organisationer anförtros någon form av genomförandeansvar

och beslutskompetens.

I våra fallstudier har sett flera exempel på behovet av att samverka i frågeställningar skär över huvudmannaskapsgränser. Det

som

gäller både i den regionala utvecklingen och i arbetsmarknadspoliti-

ken. Vi har också sett att med olika konstruktioner försökt man tillgodose detta behov.

Ett radikalt sätt kan att regeringen inrättar helt nya myndighe-

vara

ter, där närmast berörda, regeringen utpekade, parter går in och

av

där befintliga myndigheter till del får tjäna som resursbas. Organi-

sationen för utveckling och genomförande programmen i anslutav

ning till EU:s strukturfonder utgör ett exempel. Uppgiften att be-

sluta stöd från strukturfonderna tas av målområdesvis inrättade om beslutsgrupper i form myndigheter med instruktion. Ledaav egen möterna regeringen och skall representera kommuner, länsutses av styrelser, landsting och länsarbetsnämnder. Länsstyrelserna svarar för sekretariatsfunlçtioner. Ett annat sätt kan att inbjuder intressenter från andra huvara man

vudmannasektorcr att köpa in sig i den statliga verksamheten.

Exempel ger försöksverksamheten med lokal samverkan mot arbetslösheten. Arbetstönnedlingsnämndema, dvs vid länsarbetsnämnderna befintliga organ för samverkan mellan länsarbetsnämnd, arbetsförmedling, kommun och lokala arbetsmarknadsparter, omvandlas till hybridorganisationer. Dessa ges beslutanderätten i frågor som t.ex. stöd till kompetenshöjande insatser för arbetslösa och till projekt av pilotkaraktär eller andra insatser som inte inom ryms ramen för ordinarie regelverk. Verksamheten samñnansieras av staten/länsarbetsnämnden och kommunen, enligt avtal upprätsom tas mellan dessa. Kommunens bidrag måste dock uppgå till minst 25 procent. En skiss i samma riktning presenteras Sjuk- och arbetsskadeav kommittén, föreslår att försäkringskassa, arbetsförmedling och som kommun skall teckna lokala avtal att lägga sina om samman resurser vid tunga rehabiliteringsfall. Ett ytterligare, mer långtgående alternativ, utgör tanken på integrerade medborgarkontor, som skall kunna medborgarservice, även i ge form av viss myndighetsutövning gentemot enskild, inom såväl det statliga som kommunala huvudmannaskapsområdet. Verksamheten vid medborgarkontoret enligt förslag från den s.k. MBKär utredningen tänkt att regleras såväl i form samtjänstavtal mel- - av lan ansvariga myndigheter/kommunala uppdragsavtal organ, som mellan verksamhetsansvarig myndighet och enskilda vid

medborgarkontoret som bemyndigar tjänstemannen att fatta

myn-

dighetsbeslut1 12.

Det generella regelverket for myndigheter är emellertid inte anpassat for denna typ av gränsöverskridande organisationer. Här krävs en utveckling av både styrfonnema och övriga institutioner på det förvaltningspolitiska området. Beträffande t.ex. medborgarkontoret ñnns stötestenar i kombinationen regeringsforrnens bestämmelser av att myndighetsutövning inte utan lagstöd kan överlåtas till enskild och vissa bestämmelser i kommunallagen. En kommun får inte handha uppgifter ankommer på än kommunen och komsom annan munal beslutanderätt får inte delegeras till någon inte är som anställd av kommunen.

Hur skall staten utnyttja den ökade frihet att organisera för- valtningen, som ny informations- och kommunikationsteknik innebär

m Den tänkta konstruktionen för och verksamheten vid ett integrerat medborgarkontor beskrivs i Svenska Kommunförbundets skritt INFÖR INTEGRERADE MEDBORGARKONTOR 1996

Att organisera handlar bl.a. om att fördela ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter. Den som ges ansvaret för en viss uppgift måste ha tillgång till den information som krävs for att utföra demia. När information nu med teknikens hjälp, kan göras tillgänglig mer oberoende tid och rum, upphävs ett antal av de traditionella utav gångspunktema for hur man kan och inte kan organisera. De stora framtida vinsterna ligger därmed i att se och utnyttja de nya möjligheterna att arbeta över hittillsvarande myndighets- och verksamhetsgränser än att effektivisera verksamheten inom enskild - snarare myndighet. Som ett exempel på en möjlig ny samarbetsforrn kan närrmas de elektroniska nätverk som är under framväxt. Skoldatanätet är redan etablerat, Kultumät Sverige och Svenska Miljödatanätet är under uppbyggnad. I dessa nätverk ordnas och lagras information gemensamt intresse. Näten knyter samman institutioner och olika av eller enskilda intresserade inom ett område. Då varje intresgrupper sent bidrar med sin information och sina och i gengäld får resurser tillgång till vad andra erbjuder, kan deltagandet karakteriseras som vinna/vinna-situation och uppbyggnaden av sådana nätverk är en därför törvalmingspolitiskt relativt oproblematisk. Men då myndigheter i varierande utsträckning endera producenter eller användare det framöver rimligen bör betraktas som av som information ñnansieringspolicy. Även gemensam behövs bl.a. en gränsen för det offentliga åtagandet och prissättningen på den externa infonnationsmarknaden är frågor som anmäler sig i sammanhanget. I föregående avsnitt 6.4 Ett alternativt strukturresonemang Ex- emplet rättsväsendet beskrivs en idé om hur informationstekniken kan underlätta samverkan över myndighetsgränsema i de operativa verksamhetsprocessema. Statskontoret har också tagit fram en motsvarande "illustration" vad gäller handläggningen av ansökningar arealstöd till lantbmkare. om Ett intressant utvecklingsprojekt är Pilotprojekt GIS, i vilket tre länsstyrelser tillsammans med en kommun i respektive län, sarnarbetar för att med den elektroniska kartan som bas utveckla nya - former för dialogen mellan länsstyrelse och kommun i samband med den fysiska översiktsplaneringen. Dessa tre senare exempel handlar inte om att skapa nya samarbetskonstellationer. De handlar om att effektivisera befintliga gräns-

överskridande moment mellan två myndigheter; mellan myndighet

och enskild; mellan statlig myndighet och kommun etc. som är

oundgängliga för att verksamheten överhuvudtaget skall kunna utföras. I exemplet rättsväsendet antyds, att tekniska lösningar kan utnya göra ett alternativ till den traditionella omorganisationen, det är om informationssambanden är problemet. Fallet kan också det som vara motsatta. Med en förändrad infomiationstillgäng blir det möjligt att fördela ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter annorlunda mellan

två eller flera organisationer.

Kostnadema för processen i sin helhet kan bli avsevärt lägre men vinsterna kan vara ojämnt fördelade mellan berörda aktörer. Om man tillskriver myndigheter och andra organisationer den mänskliga egenskapen att uppfatta det som en förlust att bli av med ansvar, befogenhet och verksamhet, kan det i stället för vinna/vinna- situationer vara befogat att tala den bröd den andres - om enes död. Extra komplicerat blir det vinnare respektive förlorare om befinner sig på ömse sidor om en huvudmaimaskapsgräns. Ansvaret för IT-användningen är i dag i huvudsak delegerat till enskild myndighet. Därmed är incitamenten för att utveckla denna typ av gränsöverskridande tillämpningar inte tillräckligt starka. Erfarenheterna från t.ex. rättsväsendet visar att det krävs styrning och tydliga målsättningar för gränsöverskridande tänkande i IIfrågoma. Den tidigare Samarbetsorganisationen för rättsväsendets informationssystem SARI har därför nu ersatts av Rådet för myndighetssamverkan kring samordningen av rättsväsendets infomiationsförsörjning RIF-rådet.

Skall utvecklingen EU-arbetet styra organiseringen i större - av utsträckning

Med hänsyn till att frågan om EU-medlemskapets effekter på svensk

statsförvaltning nyligen givits en ingående och omfattande belysning i det regeringsuppdrag som Statskontoret avrapporterade tidigare i

at113, har inte EU-frägan intagit alltför framträdande ton i våra

en fallstudier. Vi väljer i stället främst att utnyttja Statskontorets studie och här lyfta fram en del slutsatser med speciell relevans för förvaltningsstrukturen: Medlemskapet behöver inte medföra några grundläggande förändringar i den svenska förvalmingsmodellen med kollektivt beslutsfattande i regeringen och fristående förvaltningsmyndigheter. Modellen uppfattas i stället som en fördel när det gäller att finna en

"3 Statskontoret 1996:7

naturlig fördelning mellan de politiska, policybetonade och de mera saktekniska frågorna.

Den nuvarande indelningen av sakområden mellan olika departement och de myndigheter som sorterar under dem, stämmer ibland dåligt överens med de strukturer finns inom EU. Vissa förslag som

har ingen naturlig beredningsinstans i Sverige eftersom de berör

flera departement och/eller myndigheter. Exempel på en sådan bristande överensstämmelse mellan vår förvaltningsstnrlctur och EU:s sätt att utfonna den politiken, har också funnit gemensamma

inom miljöområdet. Genomförandet Sevesodirektivet angående

av stora kemikalieolyckor ledde till ett omfattande arbete över myndig-

hets- och departementsgränser. EU:s Spacial planning är ytterliett politikområde kan motivera anpassningar i vår förvalt-

gare som mng. EU-arbetet medför också behov helt nya samverkansorgan. Exav

empel funnit är det s.k. EU-programkontoret Delegationen för genomförande vissa EU-program inom utbildning och kompe-

av

tensutveckling m.m. och de s.k. beslutsgruppema för genomförande

delñnansieras vissa EU:s strukturfonder. av program som av av

Inom regeringskansliet har också inrättats en särskild sarnordnings-

funktion EU-sekretariatet.

Statskontorsstudien sätter också fingret på att Sverige ärett litet land med begränsad central statsadministration, där man måste kun-

utnyttja de bästa kraftema och kompetensema i EU-arbetet. Det na

finns därför, anledning att stärka statens arbetsgivarroll

anser man, och åstadkomma övergripande synsätt när det gäller att ta ett mer tillvara kunskaperna hos tjänstemännen inom departement och myndigheter.

Hur skall makten över organiseringen vara fördelad inom staten

Vid jämförelse mellan våra fyra studerade områden finner vi att organiseringsinstrumentet utnyttjats på olika sätt av olika aktörer. Refonnen samordnad länsförvaltning uppfattar som det stora exemplet på hur förvaltningspolitiken utövat direkt påverkan på

statsförvaltningens organisationsstruktur. Renodling såväl verksamhetsform till kärnverksamhet utta-

av som

lades ett förvaltningspolitiskt mål vid början av 90-talet. Ar-

som

betsmarknadsverket uppvisar ett antal exempel på denna typ av

strukturförändringar; renodling av verksamhetsfonn t.ex. genom avskiljningen och slutligen bolagiseringen AMU-gruppen och till av kämverksamhet överföringen flyktingmottagning och t.ex. genom av

utbildning av vapenfria till andra myndigheter. Dessa förändringar genomfördes dock innan renodling blev en ingrediens i den allmänna förvaltningspolitiken. På samma sätt genomförde Arbetsmarlmadsverket interna strukturella förändringar, bl.a. avskaffandet av arbetsförmedlingsdistrilcten och delegeringen av ansvar och befogenheter från central till regional och lokal nivå. Även i detta avseende utgjorde man en föregångare till de förvaltningspolitiska besluten om ökad organiseringsfrihet för myndigheterna. I övrigt är strukturreformema relativt å, medan kanske främst miljöområdet utmärks av att nya styrmedel ställts till befintliga myndigheters förfogande. Förvaltningspolitiskt innebar det s.k. verksledningsbeslutet 1987 liksom införandet av den resultatorienterade styrningen decentraen lisering av organiseringsmakten. Riksdagens beslut krävs nu endast i frågor som förändrar de yttre verksamhetsmässiga gränserna för en myndighet, dvs. frågor om

huvudmannaskap, verksamhetsform om verksamheten skall bedri-

vas i form av myndighet, añärsverk, bolag eller stiftelse, jinansie-

ringsform skatter eller avgiñer samt övergripande frågor

om uppgifisfördelningen mellan myndigheter t.ex. beslut att tillskapa, avveckla eller slå samman myndigheter. Huvudregeln är att organiseringsbeslut därutöver, dvs. sådana som avser en myndighets inre organisation, ankommer på myndigheten själv. Verksförordningens 17 § lyder Myndigheten bestämmer sin organisation. Bland de beslut som myndigheten själv har rått att råda över är således organiseringsprincipen funktionell, änmesorienterad etc., antal hierarkiska nivåer respektive horisontella enheter samt ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan dessa också men frågor som regional indelning samt numerär och geografisk lokalisering av lokala enheter. Beroende på specifika förhållanden, finns undantag från denna grundregel. Om de regionala eller lokala myndigheterna är autonoma eller om instruktion eller annan lagreglering föreskriver viss organisation kräver en förändring av t.ex. den regionala indelningen författningsändring och därmed riksdagsbeslut. När regeringen väljer att i instruktionen reglera myndighetens inre organisation i något avseende t.ex. den regionala indelningen, är vårt intryck att detta uppfattas fråga för sakpolitisom en ken/respektive departement och inte för förvaltningspolitiken. De förvaltningspolitiska besluten mot slutet 80-talet att delegera av

ansvaret för den inre organisationen liksom IT-användningen samt i

flera avseenden även personalpolitiken till respektive myndighet,

bör ses mot bakgrunden att man då bedömde statsförvaltningen

inom den offentliga sektorn som färdigutbyggd. Man befann sig i en konsolideringsfas vilket gjorde det möjligt och lämpligt att justera styrformen; att ställa större krav på mål- och resultatuppfyllelse,

men lämna mer av medelsbesluten med avseende på organisation,

teknik och personal till respektive myndighet. En sådan delegering förutsätter dock givet att man betraktar hela statsförvaltningen som en sammanhållen helhet, g koncem relativt stabila - omvärldsförhållanden och därmed ett litet behov av att förändra orga-

nisations- och andra strukturer inom förvaltningen.

Det är nu möjligt att se effekterna av den delegerade beslutsrätten i

organiseringsfrågoma. Det finns tecken som tyder på behov av att delvis ompröva detta beslut. De många olika regionerna

är ett av

dem. Det saknas mer systematiska studier av hur stora problem de

skilda geograñema innebär i realiteten men i sammanhanget kan närrmas att Riksrevisionsverket i en nyligen avlämnad studie om

brottmålsprocessen114 har pekat på att enskild myndighet i sina

indelningsbeslut, tar för lite hänsyn till effekterna för andra myndigheter. Vidare kvarstår ett behov att fortsätta avsektoriseringen av -

något som knappast kan åtgärdas inom ramen för befintliga sektor-

orienterade strukturer.

Viktigare ändå är kanske att dagens omvärldsbild utmärks snarare av förändring än stabilitet. Vilka nya former för att organisera verk-

samhet och arbete som kommer att växa fram i och med den förändrade informations- och kommunikationstekniken är ännu en öppen

fråga, men redan nu står klart att möjligheterna med avseende på

gränsövergångama mellan myndigheter och mellan förvaltningen

och omvärlden är intressanta än fortsatt rationalisering och mer en

effektivisering inom befintliga myndighetsgränser. Även det fortsatta EU-medlemskapet kan ställa krav på sådana

anpassningar av nuvarande förvaltningsstmlctur, som inte kan han-

teras vid ett decentraliserat beslutsfattande.

Detta sammantaget talar för att det kan finnas anledning åt-

att -

minstone under en period till dess att ett nytt stabilt läge eventuellt

uppkommer åter utöva en del av organiseringsmakten liksom även

-

IT-makten och personalpolitiken på statsmaktsnivå.

Vad bör förvaltningspolitiken närmare uttala om organise-

-

ringen

l RRV "Rättskedjan", rapport 1996:63

Enligt våra studier är det ingalunda bara den inre effektiviteten som påverkas av organiseringen, utan så ofta själva effekterna i nog politiken. Exempelvis har det förhållandet, att miljöfrågoma på regional nivå legat på länsstyrelsen med dess breda kompetens, i hög grad underlättat utvecklingen från tillsyn de stora punktvisa av utsläppen, till miljöanpassningen av samhället som helhet. Organiseringen är således ett viktigt stynnedel även för sakpolitiken. En fråga är dänned om man återför delar organiseringsmakten till - av statsmaktsnivå om politikområdena där bör vara i huvudsak fria att organisera sig eller om en gemensam statlig strategi bör utvecklas. Med förvaltningspolitik menar vi generella riktlinjer, mål- och åtgärder riktade mot förvaltningens organisation och arbetssätt. Som förvaltningspolitiska menar också att man bör beteckna reformer, som spänner över flera politikområden och innebär väsentliga förändringar i den grundläggande förvaltningsstmlcturen

som sam-

ordnad länsförvaltning och nu föreslagen försöksverksamhet med regionala självstyrelseorgan. Däremot har det inte varit en uttalad uppgift för förvaltningspolitiken att väma statsförvaltningen som en sammanhållen helhet. Tvärt om kan framväxten förvaltav ningspolitiken som ett särskilt område under ansvar av en egen funktion i regeringskansliet, till dels svaret på behovet att ses som göra statsförvaltningen något mindre monolitisk. Generellt verkande administrativa regelverk ersattes av en möjlighet för myndigheternas ledning att situationsanpassa t.ex. intern organisationsstruktur och personalpolitik. Den senaste decenniets förvaltningspolitik har därmed innesnarare burit en markant försvagning koncemtanken. Givet bl.a. de av stora förändringarna i omvärldssituationen finns det dock anledning att nu återupprätta tanken på ett helhetsperspektiv på förvaltningen . Frågan är med vilka medel detta låter sig göras. Förvaltningspolitikens nomiala arbetssätt är att frågorna bereds av

ansvarig enhet inom regeringskansliet nu Finansdepartementets

Förvaltningsavdelning medan ansvaret för att de förvaltningspolitiska målen uppfylls, riktlinjer följs och ställningstaganden får nya -genomslag, ankommer på respektive fackdepartement. Någon kontinuerlig och systematisk kontroll i vilken grad målen uppfylls i av olika förslag eller beslut i sakpolitiken förekommer inte. Dock har bl.a. Statskontoret och RRV, från tid till fått i uppdrag att annan följa upp olika förvaltningspolitiska reformer och fr.o.m. 1996 år

har Statskontoret regeringens uppdrag att årligen göra en översiktlig och samlad redovisning av utvecklingen i statsförvaltningen. Att i en förvaltningspolitisk reform, lägga fast en enda bästa struktur för hela förvaltningen, är inte möjligt. Poängen med de olika

tankeñgurema i detta sammanhang är att skärpa uppmärksamheten

på att de finns ett antal möjliga förvaltningsstrukturer att välja mellan, men också att kombinera. Vid val mellan olika alternativ är en grundläggande fråga vad specifikt vill uppnå. Är det man mer exempelvis kunskap och nytt tänkande krävs för att förvaltny som ningen på ett flexibelt sätt skall kunna delta i ett allt mer intemationaliserat förvaltningsarbete Eller är det informationsflödet, som med modern teknik så stor potential att förvaltningsstmkturymmer bör för att nyttiggöra sig denna Är det balanscring ren anpassas en av maktförhållandena man vill åstadkomma, en uppbrytning av sektorer Finns det ett behov av nya samverkansmönster på grund

av att vissa politikområden konvergerar

Strukturförändringar i bemärkelsen att rita organisationsscheom är inte heller den enda, eller alltid den lämpligaste, vägen att man tillgodose behov av att anlägga nya perspektiv och kombinera kompetens och information i nya konstellationer. Vi har pekat på informationsteknikens möjligheter samt framväxten av nya gränsöverskridande arbetsformer må en utveckling ännu i sin linda och - vara som bjuder på många knäckfrågor med avseende på styrning, fastställande av ansvar, resultatuppföljning m.m. Att förvaltningspolitiskt enbart uttala vilka mål statsförvaltningen, sedd som en helhet, skall utmärkas av och helt överlåta till dess olika delar de olika politikområdena och enskilda myndigheterna - att utforma organisation och arbetsformer inom sin respektive del på sådant sätt att de bidrar till denna helhet, är å andra sidan inte tillräckligt. Det är inte realistisk att begära att varje enskild del skall kunna hålla detaljerad kunskap om helheten. Att långt delegera ansvaret för avvägningar mellan kostnadssänkningar i den egna verk-

samheten t.ex. genom nedläggning av lokalkontor och

koncemgemensamma mål är knappast heller rimligt.

En möjlig lösning är att man tillämpar resultatstyrningstanken även

vad gäller de förvaltningspolitiska frågorna med Finansdepartementets F örvaltningsavdelning som controller-funktion. Med en sådan konstruktion skulle förvaltningspolitiken uttala ett antal mål och riktlinjer för statsförvaltningen, varav det mest övergripande skulle avse behovet av att i vissa avseenden anlägga ett helhetsperspektiv. Andra skulle kunna avse sektorisering/specialisering kontra tvärsektorisering/integration, samverkan mellan myndigheter och

andra offentliga aktörer, samstämrnighet mellan regionala indelningar, geografisk och annan tillgänglighet för den enskilde etc. etc. Krav på konsekvensanalyser med avseende på dessa mål skulle sedan ställas gentemot kommittéer och myndigheter. Även de förvaltningspolitiska resultaten skulle belysas i myndigheternas resultatredovisningar. Förslag till riktlinjer Förvaltningspolitiken borde vad gäller organiseringen idealt kunna sammanfattas i ett antal riktlinjer. Med utgångspunkt i de behandlade frågeställningarna för framtiden vågar oss på att uttala följande:

Beroende på omvärldsutvecklingen kan utvecklingen på sikt o gå i mycket olika banor. Organiseringen på kort och medellång sikt bör därför inte primärt inriktas på att bygga och riva myndigheter utan snarare på de gränsöverskridande processerna och utvecklingen av problemorienterade integrerade arbetssätt.

o Behovet av avsektorisering bör ses även ur medborgarperspektivet.

o Frågor om organisering och IT måste i än högre grad hanteras i ett och samma sammanhang.

o De nya lösningarna kan inte utredas fram på traditionellt vis. De måste sannolikt i fallet med den regionala samhällsorga- - som nisationen utvecklas just genom försöksverksamhet. -

o Förvaltningspolitilcen bör ställa krav på organiseringsfrågornas hantering och inte helt överlåta ansvaret till respektive sakpolitiska område. Det finns anledning att anlägga högre grad helen av hetsperspektiv på statsförvaltningen.

o Den förvaltningspolitiska funktionen, som för närvarande återfinns inom Finansdepartementet, bör verka proaktivt samtidigt som uppföljning och utvärdering av större förändringar säkerställs. Det gäller bl.a. att noga följa hur utvecklingen gränsöverskridanav de och integrerade arbetsformer påverkar frågor styrning, om resurstilldelning, uppföljning etc. samt att ta initiativ till utvecklingsprojekt t.ex. regelverk för hybridmyndigheter och andra samverkansformer över huvudmannaskapsgränser.

Drivkrafen bakom förändringar struktur och

av styrsystem

I detta tabellverk har i kronologisk ordning med början i efter-

krigstiden förtecknat de förändringar av organisationsstruktur

och/eller styrsystem, vi kunnat iaktta i fallstudiema om arsom

betsmarknadspolitiken, miljöpolitiken samt länsstyrelserna. För

varje inträffad förändring har försökt härleda orsaken till föränd-

ringar och förnyade ställningstaganden i sakpolitiken kolumn 2 respektive den generella jörvaltningspolitiken kolumn 3. I några

fall har vidare tyckt konstatera, att en förändring av organisa-

oss

tion och/eller styrsystem ytterst går att härleda, varken till sakpolitiken eller till förvaltningspolitiken, utan till någon händelse i omvärlden Svenska Arbetsgivareföreningen beslutade att

som t.ex. när

inte längre nominera några representanter till beslutsfattande verks-

styrelser. Av utrymmesskäl har sådana händelser placerats i den förvaltningspolitiska kolumnen dvs. kolumn 3. De har dock mar-

kerats med kursiv stil. I vissa fall kan förändring organisation och/eller styrsystem en av

entydigt härledas till sakpolitiken, samtidigt som förvaltningspolitiken antingen i form de grundläggande kraven eller de vid tid-

av

punkten aktuella ställningstagandena påverkat utfonnningen av den

lösningen. I sådana fall förklaras således förändringen av konya lumnerna 2 och 3 tillsammans. För att markera vad uppfattat som

urspnmgshändelsen har därför genomgående markerat denna

med fetstil.

Som förvaltningspolitiska har räknat sådana ställningstaganden

och uttalanden, från det departement och den enhet som emanerar

motsv. inom regeringskansliet, vid tidpunkten i fråga, hade

som

det ansvaret för de förvaltningspolitiska frågorna. Även vissa, för

stora delar förvaltningen genomgripande strukturförändringar

av den försöksverksamhet föreslås i propositionen Den regisom som

onala samhällsorganisationen betraktas dock som förvaltningspo-

litiska. Tabellverket innehåller också kolumn Verksamhetens logik en och teknik. Detta för att att denna faktor i hög grad påmenar

verkar och förklarar valet organisatorisk lösning.

av

Beträffande Den rättskipande funktionen innehåller tabellen enbart kolumn för drivkrafter då det inte är relevant att på samma

en

sätt tala om sakpolitik när det gäller domstolsväsendet.

ä å

0 å å å

.w 0 . 0

i

00 .0 0 . 0

0 ä å

.u

0 - ä . - . 0

0 - .F

0 .

a

5 s

. u 2 n u

.n - - -

.u a w

3 å

ü

w

- . a ..

å ä .w a . a 8

å .n

u s

å

.u ä ä

u å

i E a.. .p

a w wa . w

.n

.u z

3 c

m ä w E .w m ä

s c m E

.n

E u .u ü .

w . E

.w

o

...Mm

0 w u

u - . o

w .a m

o å

ä

.e . . -

u

an a..

ö u

.u

3 a å

å w m å å d m Z 5 w 5

m

ä

m m n m .. m.. w m

a

.n ä

å

.u c a å

.F ä - . .

u

u

m..

w

w m

a S

ä m .v m n

m

S m w 3

m

.p u

. n m

.

a

. u a.. .u a .u .u

a

-

ä 8

ä - - 5 5 . ä a ä ä o .. E u

.F a .p .p - . å