För en bättre miljö

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

övårdens milj etânkande 0In utredningen av

organisation

E, V

non

EN BÄTTRE

M1LJÖ

f]

M

/Z

Statens offentliga utredningar

1987:32

Miljö- och Energidepartementet

För en bättre

miljö

Betänkande av om

gtredningen miljövårdens organisation

Östersund 1987

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30

Allmänna Förlagets bokhandel: Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm Tel: 08/739 95 65

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10-12.00 (externt och internt) 08/763 10 05 12.00-16.40 (endast internt)

ISBN 91-38-10007-X ISSN 0375-250X

Omslag AD, Susan Nilsson Produktion Allmänna Förlaget AB Graphic Systems, Göteborg 1987

Ti11 statsrådet och chefen för mi1jö- och energidepartementet

Genom bes1ut den 26 juni 1986 bemyndigade regeringen statsrådet Birgitta Dahl, numera chefen för mi1jöoch energidepartementet, att ti11ka11a en särski1d utredare med uppdrag att genomföra en översyn av mi1jövårdens organisation.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 1 ju1i 1986 Sven ti11 1andshövdingen Heurgren särski1d utredare.

Såsom sakkunniga förordnades den 1 november 1986 departementsrâden Fredrik Damgren och U1f Henricsson. Den 8 januari 1987 entledigades Fredrik Damgren. Samma dag förordnades departementsrådet Maj-Britt Grufberg i hans stä11e.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 1 november 1986 p1aneringschefen Lennart re- Friberg, visionsdirektören Hans Grohman, direktören Kar1-Fredrik Gustafsson, organisationsdirektören Erik Lindgren, naturvårdsdirektören Mats 01sson och direktören Lars Ågren; den 26 januari 1987 föreningsjuristen Urban Engerstedt, den 30 mars 1987 hovrättsassessorn Stefan Rubenson, den 21 aprii 1987 hovrättsassessorn Lena Berke och den 15 juni 1987 po1.mag. Bror Tronbacke. Efter egen begäran ent1edigades Urban Engerstedt den 6 ju1i 1987.

Ti11 sekreterare åt utredningen förordnades den 22 september 1986 arkitekten U1f A1exanderss0n. Ti11 bi-

sekreterare förordnades den 15 september 1986 trädande Tha1in, den 22 september 1986 assistenten Inger revisionssekreteraren Kerstin Frideen, departementsavde1ningsdirektören Axe1 sekreteraren Tommy Stagh, Nenb1ad, den 1 mars 1987 departementssekreteraren Inger Eriksson och U11a Björkman, byrådirektören hovrättsassessorn Sten På1ss0n. Efter egen begäran Stagh den 1 januari 1987 och ent1edigades Tommy Kerstin Frideen den 30 mars 1987.

har under utredningsarbetet biträtts Sekretariatet av Gi1bert Henriksson, Navab AB, och Ni1s Ah1gren, UNO-Konsu1t AB.

har namnet Utredningen om mi1jö- Utredningen antagit vårdens organisation.

får härmed över1ämna betänkandet För en Utredningen 1987:32). Utredningens uppdrag är bättre mi1jö (SOU härmed s1utfört.

har av experterna Kar1- Särski1da yttranden avgivits Fredrik Gustafsson och Mats 01ss0n.

östersund i augusti 1987

Sven Heurgren

/U1f A1exandersson

SOU 198 7:32

INNEHÅLL

Förkortningar 15

SAMMANFATTNING 17

FÖRFATTNINGSFURSLAG 43

I BAKGRUND, AVGRANSNINGAR, GENOMFÖRANDE

1 INLEDNING 83 1.1 Bakgrund och utgångspunkter 83 1.2 Utredningsuppdraget 84 1.3 Avgränsning av uppdraget 85 1.4 Genomförande av uppdraget 86 1.5 Disposition av betänkandet 88

DE VIKTIGASTE MILJUPROBLEMEN 91 2.1 Mi1jöprob1em 91 2.1.1 K1imatförändringar och påverkan på 0zon1agret 91 2.1.2 Försurning och fjärreffekter av Tuftföroreningar 92 Förorening av sjöar och vattendrag, kustvatten och hav 94 Luftföroreningar och bu11er i tät- 0rtsmi1jö 96 Hä1so- och mi1jöfar1iga ämnen 98 2.1.6 Hotet mot arter, eko1ogiska system och genetiska resurser 101 2 .2 Verksamheter och 102 mi1jöprob1em 2.2.1 Energiförsörjning 102 2.2.2 Transporter 103 2.2.3 Industriproduktion 104 2.2.4 Avfa11shantering 107 2.2.5 Kommuna1 VA-teknik 111 2.2.6 Skogsbruk 113 2.2.7 Jordbruk 114

NUVARANDE MÅL OCH RIKTLINJER av må1 119 01ika typer

LAJOOOJQ)

mâ1 122 Vissa a11männa

o..

må1 123 Några konkreta

MILJUVARDSARBETE 127 INTERNATIONELLT

-b-å

127 A11mänt s1utsatser 129 Utredningens

MILJÖVÃRDSORGANISATIONEN

131 NUVARANDE MILJUVARDSORGANISATION 131 A11mänt 131 Mi1jövårdsfami1jen över 137 Tab1å mi1jövårdsfami1jen

I NUVARANDE ORGANISATION 139 OH BRISTER 139 CN o -l A11mänt 140 ON 0 l\) Mi1jöskydds1agssystemet och 141 OS c b) Kunskapsförsörjning mi1jöf0rskning 142 O\ 0 .lå Särski1da frågor av arbetet 145 G5 0 U1 Utredningens inriktning

III MILJUMEDVETANDE, MILJUHÄNSYN OCH FÖRE-

BYGGANDE MILJÖVÅRDSARBETE

SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG 147 UTREDNINGENS 147 In1edning 148 Miijöansvaret 148 7.2.1 Den enskildes mi1jöansvar 150 7.2.2 Företagens mi1jöansvar

153 7.2.3 Organisationernas mi1jöansvar 7.2.3.1 A11mänt 153

7.2.3.2 De idee11a organisatio-

nerna

7.2.3.3 De fack1iga organisationerna 156

157 7.2.3.4 Branschorganisationerna

SOU 1987:3 2

7.2.4 Myndigheternas mi1jöansvar 159 7.2.4.1 Loka1t 159 7.2.4.2 Regiona1t 161 7.2.4.3 Centra1t 162 Några viktiga styrmede1 164 7.3.1 Information 165 7.3.2 Utbi1dning 169 7.3.3 Styrmede1 för förebyggande mi1jövårdsarbete 172 7.3.4 Ta1erätt för organisationer 174 7.3.4.1 Rätts1äget 174 7.3.4.2 Utredningens överväganden och förs1ag 179

MILJUSKYDDSLAGSSYSTEMET

MILJUSKYDDSLAGEN 183 Tidigare 1agstiftning 183

-hLAJl\)-I

år 1969 185

®COGJGD®

Mi1jöskydds1agen Mi1jöskyddsutredningen 187 Nuvarande reg1er i mi1jöskydds1agen 190

EN ANALYS AV NUVARANDE SYSTEM 197

none Uppbyggnad och organisation 197

Prövningsförfarandet 203 9.2.1 Ärendetyper 203 9.2.2 Hand1äggningsprocessen 206 9.2.3 Bes1ut 213 9.2.4 Vi11kor 216 -Ti11syn och kontro11 av 220 an1äggningar 9.3.1 Systemet 220 9.3.2 Ti11synspr0cessen 223 9.3.3 K0ntr011program och egenkontro11 226

OCH FÖRSLAG 243 10 UVERVAGANDEN 243 10. 1 Utgångspunkter framtida 243 10.1.1 Det mi1jöskyddsarbetet A11männa krav systemet 247 10.1.2 på 255 10. Myndighet - företag och arbetsfördelning 255 10.2.1 Ansvars- 259 10.2.2 Företagens egenkontro11 10.2.2.1 A11männa överväganden 259 10.2.2.2 261 Mi1jörapport 10.2.2.3 263 K0ntro11pr0gram 10.2.2.4 Auktorisation av kon- 266 tr0110rgan och 267 10.2.3 Ti11syn övervakning 273 10.2.4 Mi1jörevis0rer Revisionsfunktionen 273 10.2.4.1 10.2.4.2 Mi1jörapport - mi1jörevisor 275 10.2.4.3 Auktorisation 279 10.2.4.4 Ti11ämpnings0mråde 283 me11an myndigheterna 285 10. 3 Ansvarsförde1ningen 285 10.3.1 Mi1jöskyddsmyndigheterna 10.3.1.1 Koncessionsnämnden för 286 mi1jöskydd Naturvårdsverket 288 10.3.1.2 10.3.1.3 291 Länsstyre1serna 10.3.1.4 Kommunernas mi1jö- och 299 hä1s0skyddsnämnder och ti11syn 302 10.3.2 Sammanhå11en prövning 10.3.3 Decentra1isering och ansvarsför- 306 de1ning 315 10.3.4 Prövningsförfarandet 10.3.4.1 Koncessionsnämnden och 315 1änsstyre1serna 10.3.4.2 Omprövning av ti11ståndsverksamheter 320 p1iktiga 10.3,4.3 Verksamheter som saknar ti11stånd 323 10.3.4.4 Mi1jö- och hä1soskyddsnämnderna 325

SOU 1987 32

l0.3.5 Tillsynsförfarandet 329 l0.3.5.l Naturvårdsverket och länsstyrelserna 329 l0.3.5.2 Miljö- och hälsoskyddsnämnderna 331 10. Recipientkontroll 338 10. Utbildning och 339

\IO\Ul-J

rådgivning 10. ADB-stöd för och 344 prövning tillsyn 10. roll 347 Branschorganisationernas

11 RESURSBEHOV OCH GENOMFURANDEFRÅGOR 349 11.1 Förslag om resursförstärkning 349 11.2 Genomförande 359

12 FINANSIERING 363 12.1 Principen om förorenarens 363 kostnadsansvar 12. IN) En internationell utblick 363 12.3 av svensk - Finansiering miljövård förr och nu 365 12. b 369 Avgiftsprinciper 12.5 Taxekonstruktion 371 l2.5.l Tidtaxa 371 l2.5.2 Saktaxa 373 12.6 till 375 Utredningens förslag avgiftssystem l2.6.l Val av avgiftssystem 375 l2.6.2 sammanlagda kostnader 376 l2.6.3 Avgifter -koncessionsnämnds- och länsstyrelselistorna 377 l2.6.4 Avgifter, kommunlistan 379 l2.6.5 Uvergångsfrågor 379

13 SANKTIONSSYSTEMET 381 13.1 Sanktionssystemet 381 kring miljöskyddslagen l3.l.l Inledning 381 l3.l.2 Brott mot 383 miljöskyddslagen l3.l.3 Bestämmelsen i 13 8 a § och kap. 9 § 2 stycket brottsbalken 384 l3.l.4 Miljöskyddsavgift, förverkande, företagsbot 385

Vitet 395 13.1.5 - a11mänt 395 13.1.5.1 Om vite Vite och straff 395 13.1.5.2 13.1.5.3 Vitesbestämme1ser i mi1jöskydds1agen 399 i ti11ämpning 400 13.2 Sanktionssystemet praktisk brott 400 13.2.1 Anmä1da 406 13.2.2 Vitesföre1ägganden utbiick 408 13.3 Internatione11 416

13.4 Ana1ys och prob1eminventering

13.4.1 Prob1em hänför1iga ti11 1agstift- 416 ningen 13.4.2 Ti11ståndsbes1utens utformning och 419 to1kning 0k1ara vi11k0r 423 13.4.2.1 vi11kor 426 13.4.2.2 Oprecisa 13.4.2.3 av vi11kor 427 De1egation agerande vid vi11- 13.4.3 Myndigheternas 428 korsöverträde1ser straffvärden 433 13.4.4 Mi1jöbr0ttens brott 437 13.4.4.1 Ringa och förslag 439 13.5 Utredningens överväganden 13.5.1 A11männa överväganden om sank-

ti0nsmede1 inom mi1jöskyddssyste- 439 met och förs1ag 457 13.5.2 Särskilda överväganden 13.5.2.1 av vi11kor Omprövning och ti11stånd 457 461

13.5.2.2 De1egati0nsförfaranden

- 13.5.2.3 Termin010gin vi11kor föreskrift i 1agen 464

13.5.2.4 Företagens informations- 471 p1ikt 13.5.2.5 Förhå11andet me11an

13.5.2.8 Förhå11andet vite-straff 487 13.5.2.9 Utbi1dningsinsatser-organisationsfrågor 490 13.5.2.10 Ekonomiska styr- och sanktionsmede1 494 13.5.2.11 Rättshjä1p i miljömåi 500

KUNSKAPSFÖRSURJNING OCH MILJUFORSKNING

14 KUNSKAPSFURSÖRJNINGEN INOM MILJUVÅRDSOM- RÅDET 509 14.1 In1edning 509

14.2.3 Forskningsutförande organisationer av stor betyde1se för mi1jövården 517 14. 3 Prob1em och brister i kunskapsförsörjningssystemet 523 14. 4 Utredningens och 528 överväganden förs1ag 14.4.1 A11mänt 528 14.4.2 Strategi/po1icy- och utredningsverksamhet 529 14.4.3 Styrning och administration av den ti11ämpningsinriktade mi1jövårdsforskningen 530 14.4.3.1 SNV:s forskningsnämnd 530 14.4.3.2 Samverkan med universitet och högskolor/centra för mi1jövetenskap1ig forskning 532

14.4.4 Laboratorieresurser hos naturvårdsverket 534 14.4.5 MiTjöövervakning och mi1jökontr0T1/ recipientkontro11 538 4 14.4.6 Laboratorieresurser för havsföroreningar 540

VI SÄRSKILDA FRÅGOR

T5 SAMHÅLLETS RÅDDNINGSTJÅNST, TRANSPORT AV FARLIGT GODS M.M. 543 15.1 Aiimänt 543 15.2 och myndighetsansvar för Lagstiftning av 545 transport far1igt gods 546 15.3 Prob1embeskrivning och förslag 549 15.4 Utredningens överväganden

16 FURESKRIFTSANSVAR FÖR BULLEREMISSION FRÅN 557 FORDON 557 16.1 In1edning 16.2 Nuvarande ansvarsfördeining 558 samarbete 559 16.3 Internatione11t verksamhet 561 16.4 Pianerad och försiag 563 16.5 Utredningens överväganden

17 ANSVARSFURDELNING MELLAN NATURVÅRDSVERKET 565 OCH PLANVERKET/BOSTADSSTYRELSEN 17.1 Ansvarsfördelning vid ti11ämpning av na- (NRL) 565 turresursiagen

17.T.1 Sammansiagningen av pTanverket

och 566 bostadsstyreisen 17.1.2 Utredningens överväganden och 567 försiag 17.2 Ansvarsförde1ning vad gä11er vattenpiavid ti11ämpning av p1an- och nering 569 bygg1agen (PBL) 17.2.1 Utredningens överväganden och 570 förs1ag

SOU l987:32 l3

l8 MARKANVÃNDNING KRING INDUSTRIER 57l l8.l Problem och brister 57l l8.2 Tidigare och ansvarsfördellagstiftning ning 572 l8.3 Plan- och 573 bygglagen l8.4 Utredningens och 575 överväganden förslag

l9 REGIONAL TILLSYN UVER HANTERING AV KEMI- KALIER 577 l9.l Bakgrund 577 l9.l.l Avgränsningar 577 l9.l.2 Den hittillsvarande regionala och lokala kemikalietillsynen 579 l9.2 Utredningens och 582 överväganden förslag l9.2.l Allmänna överväganden 582 l9.2.2 Samverkan mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen 587

VII SPECIALMOTIVERING 591

SÄRSKILDA YTTRANDEN 6l7

BILAGOR

Bilaga Utredningens direktiv 625 Bilaga Miljövårdsfamiljen

-bhâfvi

(separat bok) Bilaga Internationella organ i miljövårdsarbetet 635 Bilaga Antal miljöfarliga verksamheter samt kontrollprogram den l januari l987 647 Bilaga Förslag till organisation av miljöskyddskontrollen - utarbetad av Ferenc de Kazinczy, Statens Anläggningsprovning 665 Bilaga Miljörevisorssystemet i praktisk tilllämpning 689 Bilaga Förslag till nya bilagor till miljöskyddsförordningen 70l Bilaga - särskilt Miljörättssystemet straffreglerna - en jämförande analys 7l9

Förkortningar

ADB Administrativ databehandling BAK Bilavgaskungörelsen BrB Brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet CMF Centra för miljövetenskaplig forskning DAFA Datamaskincentralen för administrativ databehandling Dir Direktiv DSH Delegationen för samordning av havsresursverksamheten FOA Försvarets forskningsanstalt FoU Forskning och utveckling FK Fordonskungörelsen HL Hälsoskyddslagen IVL Institutet för vatten och luftvårdsforskning KemI Kemikalieinspektionen KtL Lagen om kärnteknisk verksamhet LHMV Lagen om hälso- och varor miljöfarliga LKP Lagen om kemiska produkter LON Länsstyrelsernas organisationsnämnd Lst Länsstyrelse MF Miljöskyddsförordningen MHN Miljö- och hälsoskyddsnämnd ML Miljöskyddslagen NRL Naturresurslagen NVL Naturvårdslagen PBL Plan- och bygglagen RHL Rättshjälpslagen PMK Program för övervakning av miljökvalitet SFS Svensk författningssamling Sjöv Sjöfartsverket SNF Svenska Naturskyddsföreningen SNI Svensk näringsgrensindelning SNV Statens naturvårdsverk SRV Statens räddningsverk STU Styrelsen för teknisk utveckling SU Skolöverstyrelsen

TSV Trafiksäkerhetsverket UHÄ Universitets- och högsk01eämnbetet VA Vatten och av10pp VAV Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen VL Vatten1agen

SOU l987:32 17

Sammanfattning

êLLlE

Utredningens uppdrag har i första hand varit att göra en samlad översyn av miljövårdens organisation i Sverige. Utredningens direktiv från att nuutgår varande organisation inte uppfyller tillräckliga krav på effektivitet. Det gäller nu, med direktivens ord, att se till att de samlade resurserna inom miljövårdsområdet i vid mening utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga Även miljöproblem. om det hittillsvarande miljövårdsarbetet i många hänseenden varit framgångsrikt är det likväl uppenbart att en rad allvarliga, nu kända miljöproblem återstår att lösa och att nya problem kommer att visa sig i framtiden.

Vissa naturvårdsfrågor främst av organisatorisk art har under år l986 varit föremål för en särskild utredning som redovisats i betänkandet (Ds Jo 1986:4) Våra naturvårdsobjekt. Naturvården har också utifrån markanvändnings- och hushållningsaspekter nyligen behandlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturresurslagen (NRL). har Utredningen därför ej funnit anledning att närmare ta naturupp vårdsfrågorna i denna utredning.

Miljövårdsarbete handlar mycket om arbetsfördelning och samverkan mellan olika parter. Det är också frågor som utredningen ingående behandlat. En mycket

l8 SOU l987:32

väsentlig arbetsfördelningsfrâga avser å ena sidan de företag och andra verksamheter som bidrar till miljöförstöring och ä andra sidan de myndigheter som är satta att bevaka miljövårdens intressen. Det har varit en grundläggande förutsättning i utredningens arbete att företagens ansvar på området måste markeras tydligare än som skett hittills. Företagens egenkontroll måste förbättras. Utredningen lägger fram flera förslag som har denna inriktning.

Men även om man som Utredningen föreslår ökar kraven på företagen står det alldeles klart att de resurser som samhället i dag ställer till förfogande för miljövårdsarbete är alldeles för knappa. Resurserna räcker inte till för den ambitionsnivå som statsmakterna redan tidigare lagt fast och som nu skall höjas ytterligare. Vissa effektivitetsvinster kan uppnås inom ramen för nuvarande resurser som en följd av utredningens förslag, men detta är inte tillräckligt. Ytterligare resurser måste till. Utredningen fram flera till förstärkningar. Det lägger förslag är avsett att dessa förstärkningar skall finansieras med hjälp av ett nytt avgiftssystem, som utredningen presenterar.

Även miljövårdens instrument i form av lagstifthar utredningen funnit anledning att se över. ning I nuvarande system har inte minst reglerna för påföljder för miljöbrott påfallande brister.

Samtidigt som utredningen framhåller nödvändigheten av ökade insatser för miljövården inom landet framhålls vikten av ett stärkt engagemang för miljövård på det internationella planet. Många av våra svåraste miljöproblem kan inte lösas utan att en rad andra länder höjer sin ambitionsnivå när det gäller att bemästra dessa problem.

SOU l987:32 19

Utredningen har under initialskedet av sitt arbete hållit en serie hearings med ledande företrädare förmyndigheter, näringsliv och organisationer med engagemang på miljöområdet. Med ledning av direktiven och bl.a. dessa hearings har utredningen kunnat urskilja de områden där de största bristerna finns i dag vad gäller organisation och effektivitet. Vid urvalet av utredningsfrågor och vid behandlingen av dessa frågor har utredningen emellertid inte kunnat bortse från tidsfaktorn. Utredningen har haft mindre än ett år till förfogande för sitt arbete.

Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete

En framgångsrik miljöpolitik kräver framförhållning och långsiktighet. Miljöfrågorna måste regelmässigt bli föremål för hänsynstagande inom alla samhällssektorer och bli beaktade på ett så tidigt stadium som möjligt. Det kräver ett miljömedvetande och ett hos alla i samhället - föreansvarstagande enskilda, tag, organisationer, politiker och myndigheter.

Många människor anser i dag att miljöfrågorna är en av de viktigaste samhällsfrågorna. Men de flesta har otillräckliga kunskaper för att i praktiskt handlande kunna ta sitt miljöansvar. Väsentligt ökade satsningar på information och upplysning behövs därför enligt utredningen. Naturvårdsverket föreslås få ett ökat informationsanslag om 2 milj. kr. per år. Ett miljöinriktat konsumentskydd - med bl.a. miljödeklarationer på varorna - är också en viktig åtgärd.

En betydligt ökad satsning på utbildning är enligt utredningen en nödvändig investering för ett ökat miljömedvetande. Miljöutbildning bör ingå som en naturlig del i undervisningen i såväl grundskolan

som gymnasieskolan. Vid universitet och högskolor bör finnas utbildning som är avsedd för kvalificerat miljövårdsarbete. Även inom andra tekniska eller naturvetenskapliga utbildningslinjer bör miljöfrågorna uppmärksammas. Utredningen föreslår att skolöverstyrelsen ges i uppdrag att göra en sammanställning av tillgänglig litteratur om miljövårdsfrâgor på olika nivåer och utifrån detta - i samverkan med bl.a. naturvårdsverket - råd läroge om lämpliga medel. Universitets- och högskoleämbetet bör ges i uppdrag att kartlägga undervisningen i miljövård på olika linjer inom civilingenjörsutbildningen och att därefter redovisa förslag till förstärkning av denna undervisning.

Det är viktigt att företagen vidtar förebyggande av olika Utredningen anser att föreåtgärder slag. bör utveckla miljövarningssystem så att negatagen tiva i produktionsprocessen kan uppmiljöeffekter täckas Näringslivsorganisationerna har viktidigt. bl.a. vad gäller rådgivning och intiga uppgifter särskilt till mindre och medelstora föformation, som ofta saknar egen expertis på området. retag Dessa bör ta ett större ansvar än organisationer idag.

Genom de organisationerna kan de anställdas fackliga erfarenheter tas till vara i miljöskyddspraktiska inte minst lokalt vid företagen, anser arbetet, De fackliga organisationerna kan också utredningen. spela en aktiv roll genom bl.a. utbildningsverksamhet.

ideella organisationer är verksamma pä miljö- Många vårdsområdet. Utredningen framhåller den betydelse som dessa har för ett ökat miljömedvetande och för i miljöfrågorna. De ideella organiopinionsbildning sationernas och engagemang bör tas till kompetens vara. föreslår att ideella och vetenskap- Utredningen

SOU l987:32 Zl

liga organisationer på miljöområdet ges rätt att överklaga beslut enligt miljöskyddslagen. Sådan rätt har de inte i dag. För att komma för talerätt ifråga skall krävas att organisationen är allmänt erkänd och att den har arbetat under en tid. Det längre skall ankomma på regeringen att bestämma vilka organisationer som skall få talerätt. före- Utredningen slår också att organisationer skall kunna på området tilldelas särskilda statliga medel för informationsinsatser. Dessa medel föreslås till uppgå 2 milj.kr. per år.

- - Myndigheterna lokala, regionala och centrala bör ta sitt ansvar för bl.a. miljön genom att beakta miljöfrågorna redan i den tidigt fysiska planeringen. Naturresurslagen samt plan- och bygglagen är här viktiga instrument. är Angeläget också att myndigheterna inom olika sektorer samverkar så att miljöfrågorna uppmärksammas tidigt. Pâ kommunal nivå bör enligt utredningens mening särskilda miljövârdsprogram utarbetas.

Utredningen anser det också angeläget att såväl företag som myndigheter i ökad utsträckning utarbetar

miljökonsekvensbedömningar.

Miljöskyddslagsystemet

Miljöskyddslagens nuvarande tillämpning bygger på

tillståndsprövning hos koncessionsnämnden eller läns-

styrelserna. Länsstyrelserna har också ansvaret för den löpande tillsynen. Genom delegation kan de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna ta över tillsynsuppgifter, vilket skett i varierande omfattning i 40 kommuner. drygt I figuren på nästa sida redovisas dels huvudaktörerna i nuvarande system, dels de verksamheter som miljöskyddslagen omfattar och deras ungefärliga antal.

/ 50°/ / . / Z / /

o°f/ §33”

/ /

1/4/

Anl. påKN-Iistan AnLpáLST-listan 770 10200

I 0MGlVN|NG (vattemlummark) ]

ârisge: i nuxazands system_

nuvarande med och tiilsyn har Det systemet prövning under senare år utsatts för kritik i olika sammananses alimänt sett vara den dei där hang. Tiiisynen de största bristerna finns. Resurssituationen är sådan att det råder stora skiiinader meiian samtidigt uttaiade ambitionsnivåer och tiiigängiiga resurser.

anser att nuvarande förfarande med indi- Utredningen vidueil tillstándsprövning i stort fungerar bra, men okiara eiier svårkontroiierade viiikor för ti11stånden en länk vid genomförandet, viiket utgör svag påverkar effektiviteten i miijöskyddsarbetet. Lagkonstruktion innebär samtidigt ett aiistiftningens hinder för en effektiv översyn av viilkoren. variigt

är avsaknaden av samiad överblick en Inom tillsynen av de stora bristerna viiket medför att underiag

SOU l987 32 23

för prioritering saknas. Tillsynen bedrivs enligt två modeller där den ena är baserad på företagens egenkontroll med kontrollprogram medan den andra helt baseras på myndigheternas På koncestillsyn. sionsnämndslistan har emellertid inte mer än 85 % av anläggningarna fastställda medan kontrollprogram på länsstyrelselistan endast 30 % har sådana program.

Brister i kontrollprogrammens kvalitet har också kommit fram. Ansvarsfördelningen mellan myndigheternas tillsyn och företagens är oklar i egenkontroll flera avseenden. Tillsynen över verksamheter som saknar egenkontroll är mycket och i vissa bristfällig fall närmast obefintlig.

êllryênnêiáyeryêsênéen

Som tidigare sagts måste ambitionsnivån i miljöskyddsarbetet höjas. Det innebär bl.a. att de ca 15 000 viktigaste anläggningarna besöks av myndighet i snitt en gång/ år i stället för som nu en gång vart femte år. Ambitionsnivån kommer härigenom i något bättre paritet med andra tillsynsområden som bilprovning och anläggningsprovning.

anser - som - att Utredningen tidigare sagts företagens primära ansvar för miljöskyddsarbetet bör förstärkas. Egenkontrollen bör vara basen i miljöskyddslagens tillsyns- och kontrollsystem. Detta innebär samtidigt för myndigheternas del en övergång från löpande tillsyn till en övervakning av företagens egenkontroll, d.v.s. övergång till en systemtillsyn.

Myndigheternas arbete med prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen gecentraliseras. För att nå en så klar och resurseffektiv ansvarsfördelning

?i

ll

som möjligt föreslås ett sammanhållet ansvar för prövoch resp. central, regional och lokal ning tillsyn på nivå.

Eözezaseaxeaenkentrgll

föreslår ett antal åtgärder för att ge Utredningen fastare former. För samtliga tillegenkontrollen föreslås att en ärlig ståndspliktiga anläggningar skall I rapporten skall föremiljörapport avges. redovisa vilka miljöskyddsåtgärder som vidtagen effekterna av dessa åtgärder samt resultagits, tatet av Rapporten skall också egenkontrollen. ett av företaget till innehålla ställningstagande hur väl man uppfyllt villkoren.

menar att kontrollprogram bör finnas Utredningen fastställda för i princip alla tillståndspliktiga verksamheter. Den tekniska besiktningen bör regoch preciseras till omleras i kontrollprogrammen innehåll. En kvalitetssäkring av konfattning och och innehåll bör ske genom att trollens inriktning eller som regeringen bestämmer regeringen myndighet rätt att utfärda föreskrifter om kontrollges innehåll. Sådana föreskrifter bör programmens vad som skall kontrolleras och vilka reglera metoder som skall användas.

anser att man bör undersöka möjligheter- Utredningen ett för vissa na att bygga upp auktorisationssystem delar av Auktorisation av kontrollegenkontrollen. bör i första hand bli aktuell för provtagning, organ och av utsläpp i vatten och luft, mätning analys mätning av buller m.m.

SOU l987:32 25

Miliêreyiâerer

För kontroll av och upplysning om företagens ekonomiska förhållanden har sedan länge funnits ett system med revisorer i företagen. har succes- Revisorsystemet sivt byggts ut och i dag ställs krav på alla företag av någon storleksordning att de skall utse en eller flera revisorer med särskild kompetens (auktoriserade eller godkända revisorer). Dessa revisorer har ett ansvar inte bara gentemot utan också ägarna gentemot långivare, leverantörer, kunder och anställda, staten.

Utredningen har funnit att erfarenheterna från området med ekonomiska revisorer är så att det finns goda anledning att pröva ett system med revisorer i företagen på miljöområdet. Ett väl utformat sådant system borde kunna väsentligt bidra till att stärka den så viktiga egenkontrollen hos liksom företagen, miljövårdsarbetet i allmänhet. I samband med granskningsarbetet kan också miljörevisorn ge företagen kvalificerad rådgivning om tekniska miljöskyddsåtgärder.

Utredningen föreslår ett system enligt vilket det åligger alla,som bedriver sådana verksamheter för vilka det krävs tillstånd av koncessionsnämnden, att utse en auktoriserad Revisorn miljörevisor. skall fortlöpande följa i den miljöskyddsarbetet verksamhet för vilken han är revisor. Det skall åligga revisorn att till den miljörapport, som det enligt utredningens förslag skall åligga företagen att ta fram, foga ett att de intyg i miljörapporten angivna åtgärderna vidtagits. Finner revisorn att miljörapporten är oriktig skall han om detta. upplysa

Ett särskilt föreslås för auktorisationssystem miljörevisorerna; Det bör enligt ankomma utredningen på naturvårdsverket att auktorisera miljörevisorerna.

Revisor kan den bli som har betydande teoretisk kunskap och praktisk erfarenhet från miljöskyddsområdet. Som framgår av det föregående avser utredningens förendast de verksamheter för vilka krävs koncesslag sionsnämndens tillstånd, d.v.s. drygt 300 företag. Utredningen har då tagit hänsyn till den begränsade revisorer och till att det tillgången på lämpliga kan finnas skäl att under viss tid pröva ett system med miljörevisorer innan det ges större omfattning. Utredningen räknar också med att miljörevisorerna hand - i likhet med vad som skett på det ekoefter nomiska området - kommer att utveckla vad som är att betrakta som god praxis på miljöskyddsområdet. Det kan vara lämpligt att sådan praxis utvecklas innan med krav revisorer också i man går vidare på medelstora och mindre företag. Utredningen har beräknat att det med det nu framlagda förslaget kommer att behövas 30-35 auktoriserade revisorer.

med revisorer betyder inte att företagen Systemet sätt fråntas sitt ansvar för miljöskyddspå något arbetet eller att tillsynsmyndighetens ansvar be- Utredningen utgår dock från att myndighegränsas. ternas arbete med löpande tillsyn avsevärt skall kunna begränsas med hjälp av miljörevisorerna.

Mxnéiszbe§§rna§_r911_1_éçtnfremäiäLêxâtemeê

Det ökade kommunala engagemanget i miljöskyddsarbetet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.

En förutsättning för att ett decentraliserat beslutsskall fungera effektivt är att ansvarsfördelsystem mellan i systemet är klar och ningen myndigheterna har bedömt att flera skäl talar entydig. Utredningen för att i så stor utsträckning som resp. myndighet har ett sammanhållet helhetsansvar för såväl möjligt

prövning som tillsyn.

Utredningen föreslår att kgncessionsnämnden även fortsättningsvis svarar för prövning av de från miljösynpunkt viktigaste verksamheterna (drygt 300 anläggningar). Prövningen av drygt 400 verksamheter förs över till länsstyrelserna. Koncessionsnämnden bör också bli prövningsinstans vid överklagande av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas beslut. Denna prövning ligger i dag på regeringen.

Naturvårdsverket bör liksom hittills föra talan i tillståndsärenden hos koncessionsnämnden. Verket bör till skillnad från nu också svara för tillsynen av de verksamheter som prövas av nämnden. Den tillsynen ligger i dag på länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör biträda naturvårdsverket med inspektioner. I övrigt bör naturvårdsverket prioritera samordningen av miljöskyddsarbetet och kunskapsförsörjningen.

Länsstyrelserna får i det framtida systemet en roll som prövnings- och tillsynsmyndighet vad gäller större och medelstora anläggningar där prövningen ej ankommer på koncessionsnämnden (ca 4 200 anläggningar). Det är här fråga om miljöstörningar av närmast regional karaktär. Utredningen föreslår en förstärkning av länsstyrelsernas resurser med 5 milj. kr. per år för miljöskyddsinriktat och utredningsforskningsarbete som är angeläget från regional synpunkt.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör utredenligt ningen få en förstärkt roll och ett eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet både vad gäller prövning och tillsyn. Någon prövning i inte ligger dag på kommunerna. Förslaget gäller 10 D00 drygt främst mindre anläggningar, vilkas miljöstörningar får betraktas som lokala. De utgörs av 6 000 drygt anläggningar som i dag finns upptagna på den s.k. länsstyrelselistan

28 SOU l987 :32

samt ca 4 000 f.n. anmälningspliktiga anläggningar.

Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillstånd kallas miljölov. Miljölovsprövningen blir ett enklare förfarande än tillståndsprövningen. Nämnderna får härutöver visst tillsynsansvar för alla mindre anläggningar som inte kräver tillstånd eller miljölov. Vissa möjligheter att införa centralt utfärdade föreskrifter för sådana verksamheter föreslås också.

utgår från att mindre kommuner kan be- Utredningen höva samverka på olika sätt för att uppnå tillräckkapacitet för de nya uppgifterna. I de fall lig större kommuner från länsstyrelserna redan tagit över av verksamheter i större utsträckning än tillsynen utredningen nu föreslår bör särskilda lösningar i de enskilda fallen komma till stånd.

För de verksamheter som tillhör tillståndspliktiga branscher men som i dag saknar tillstånd föreslås i fortsättningen tillståndsplikt. Det gäller verksamheter som startats före miljöskyddslagens tillkomst (år l969) och verksamheter som genom dispens undantagits från tillståndsplikt. Senast den l januari l992 skall ansökningar om tillstånd för dessa verksamheter ha givits in.

Möjligheterna att ompröva tidigare meddelade tillstånd är i dag mycket begränsade. Utredningen föreslår att omprövningsreglerna ändras så att t.ex. nya förhållanden i miljön eller ny teknik kan beaktas lättare.

Med utgångspunkt från en analys av de miljöstörande verksamheternas karaktär har utredningen utarbetat ett förslag till nya listor över förprövningspliktiga anläggningar. Utredningens förslag när det gäller ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna framgår av figuren på nästa sida.

Figur

FORESKmFTER +++++++++++++

l

KN ..:;; +++++ ALLMÄNNA nAo m.m. FÖRESKRIFTER KONTROLL

___ / g! 9/ - é/le- Malgorapport -v / / / \ § / / / \ 2 / \

-o

l Besiktnmån ,/

s* \\ --------- --

r _a/ x

lv / / \ \ ,/

l ” \ \

3:331” Arn-va

LST- :man Ani. pa MHN-listan 345 Övriga m_ 4200 10600 ›1ooooo

I OMGIVNING (valtonJutLmark)

]

De viktigaste arbetsuppgifterna för naturvårdsverket,

iänsstyreiserna och kommunerna summeras sist i denna

sammanfattning.

§êEE§i9E§§Y§§§T§§

En samordning och effektivisering av samhäiiets in-

satser ti11 skydd för miijön ställer krav på effek-

tiva rättsiiga styrmedei. Utredningen beskriver det

nuvarande sanktionssystemet, granskar tiiiämpningen

i praxis och gör en anaiys av de probiem som finns.

Utredningen finner att mycket av den kritik som

från skilda hä11 riktats mot har sanktionssystemet

fog för sig. I andra delar, såsom i fråga om använd-

ningen av vitessanktionen finner att utredningen

främst tiiiämpningen av gäilande regier bör effek-

tiviseras. Vitesinstrumentet bör eniigt utredningens

30 SOU l987:32

i fortsättningen komma till ökad användning. mening

Analysen ger vid handen att det straffrättsliga hela miljöområdet brister i sanktionssystemet på konsekvens och överblickbarhet. Bristerna resultevid rättstillämpningen. Det finns rar i svårigheter att alltför få brott beivras och att skäl att anta straffvärde överlag kraftigt underskatmiljöbrottens tas. Förhållandet mellan å ena sidan brottsbalkens om ansvar för miljöbrott och vållande stadganden till och å andra sidan straffbestämmiljöstörning melserna i miljöskyddslagen och annan speciallag-

stiftning är problemfyllt. Brottsbalksbestämmelserinte och måste av flera skäl ses över. na tillämpas

förordar att en genomgripande översyn

Utredningen inleds så snart som möjligt. av hela miljöstraffrätten talar för att man bör inrikta arbetet på att Mycket införa vissa grundläggande krav i en övergripande lag för hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera

påföljdsfrågorna enhetligt.

sådan översyn föreslår utredningen I avvaktan på en i miljöskyddslagen ges en tydligaatt bestämmelserna Straffvärdet av brott mot miljöskyddsre utformning. genom att straffrihelagen bör markeras ytterligare bort. minskas även ten för ringa fall tas Därigenom bedömningar i åklagarutrymmet för skönsmässiga anser att en och domstolspraxis, vari utredningen av bristerna bottnar. Med en striktare tillämpdel förbättras också ning av lagens straffbestämmelser för en effektiv tillämpning av förutsättningarna om miljöskyddsavgift och förebl.a. bestämmelserna

tagsbot.

kravet att uppgifter som Det straffsanktionerade lämnas till tillstånds- och tillsynsmyndigheterna

sou 1987:32 3]

skall vara fullständiga och bör sanningsenliga enligt utredningen ytterligare betonas inte minst med tanke på att företagens egenkontroll i fortsättningen ges en mer framträdande plats.

En grundläggande förutsättning för effektiva sanktioner är att villkoren för tillstânden tydligt anger vad som är tillåtet och vad som är förbjudet i verksamheten. Även här har funnit utredningen brister. Utredningen föreslår vissa lagändringar för att sådana villkor som brister i om fråga precision och kontrollerbarhet skall kunna ändras. Myndigheterna bör också ägna sådana villkorsändringar ökad uppmärksamhet. I framtiden bör också ingripanden ske oftare när exempelvis villkoren för ett tillstånd inte efterlevs. Möjligheten att dra in tillstånd bör beaktas i större utsträckning.

Effektiva insatser mot miljöbrottslighet är dock inte enbart beroende av straffbestämmelsernas utformning. Utredningen har funnit att de rättsvårdande organen ofta kopplas in alltför sent när det finns anledning att misstänka miljöbrottslighet. Detta äventyrar pá olika sätt det straffrättsliga sanktionssystemets effektivitet. Därför lägger utredningen också fram förslag till viss ändring i miljöskyddslagens regel om tillsynsmyndigheternas skyldighet att verka för att brott beivras.

Utredningen föreslår vidare särskilda utbildningsinsatser för bl.a. den äklagar- och polispersonal som skall syssla med de rättsligt och tekniskt ofta komplicerade miljöbrottsutredningarna. Ett effektivt och samlat resursutnyttjande kan uppnås att dessa genom utredningar genomgående handläggs inom de s.k. ekorotlarna hos polisen. Åklagarresurserna bör förstärkas genom att en särskild statsåklagartjänst för miljöbrottsmâl inrättas.

behandlar också tillämpningen av miljö- Utredningen och förverkandet. I skyddsavgiften, företagsboten dessa delar inte något förslag fram. Utredläggs har funnit att företagsboten i sin nuvaranningen de lämpar sig väl för användning vid utformning miljöbrottslighet.

tar även förutsättningarna för en- Utredningen upp med medel reagera mot skilda att civilrättsliga verksamhet. Enskilda och allmänna miljöskadlig sammanfaller ofta och de enskilda intressen har också en sanktionsliknande effekt. anspråken Genom en tidigare ändring i rättshjälpslagstiftemellertid att få rättsningen har möjligheterna i miljömål avsevärt försämrats. Utredningen hjälp föreslår en för att återställa möjliglagändring heterna till rättshjälp i civila miljömål.

B§§HE§§E_9§b_9§U9@f§!êE9§

förslag om en utvidgning av egenkontrol- Utredningens av innebär en betylen och införande miljörevisorer dande förstärkning av företagens miljöskyddsarbete. innebär utredningens förslag en På myndighetssidan med l0O handläggare, varberäknad förstärkning drygt 80 kommunerna och återstoden på av drygt ligger på Till detta kommer behov av resurnaturvârdsverket. och servicepersonal m.m. för inser för biträdesformationsinsatser och utbildning, för regionalt och förbättrad rättshjälp.

utredningsarbete för

behovet av rådgivning och Utredningen understryker i samband med att det nya systemet genomutbildning i kommunerna behövs sådana insatser. förs. Särskilt Det föreslås träda i kraft den l juli nya systemet l989.

SOU l987:32 33

Eiüêüêiêfiüá!

De sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tillsyn i det nya systemet har beräknats till l30 milj.kr. per år. Utredningen har övervägt hur dessa kostnader lämpligen bör täckas. I dag täcks kostnaderna för tillsyn till en mindre del med avgifter som tas ut av företagen enligt timtaxa. Taxesystemet har kritiserats från både företags- och myndighetshåll. Det skapar. har det sagtsa onödig irritation och bidrar inte till goda relationer mellan företag och myndigheter. Timtaxan ger heller inte staten de intäkter som man räknade med när systemet infördes.

Utredningen diskuterar olika finansieringsvägar med huvudsaklig inriktning på fasta avgifter resp. tidtaxa. Utredningen rekommenderar en övergång från nuvarande timtaxa till en fast taxa. Den fasta taxan bör avse såväl kostnader för tillståndsgivning/miljölov som kostnader för tillsyn. Naturvårdsverket föreslås få i uppdrag att närmare utforma taxan på den statliga sidan för tillståndspliktiga verksamheter.

En motsvarande fast avgift bör enligt utredningens också och hälsoskyddsnämnderna ta ut mening miljöi till de verksamheter för vilka det krävs anslutning Det är tänkt att avgifterna skall bestämmas miljölov. av kommunfullmäktige enligt självkostnadsprincipen. förutsätter att Kommunförbundet medver- Utredningen kar med av lämpligt underlag för taxeframtagande sättning m.m.

Utredningen har sökt beräkna vad det nya taxesystemet kan väntas medföra för kostnader för företagen. Beräkningarna visar att den genomsnittliga årliga avgiften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle uppgå till 30 000 - 80 000 kr. För företag på länsstyrelselistan skulle avgiften för större verk-

34 SOU l987:32

samheter bli 20 000 - 35 000 kr. och för verkövriga samheter variera mellan 7 000 och 20 000 kr. i genomsnitt.

Frågor om s.k. utsläppsrelaterade avgifter har inte ingått i utredningens uppdrag. Utredningen uttalar sig emellertid för utredning av ett system med sådana avgifter. Det av utredningen föreslagna systemet med fasta avgifter skulle i framtiden kunna kombineras med ett system för utsläppsrelaterade avgifter. En sådan koppling kan inte ske med ett tidtaxesystem.

Kunskapförsörining och miljöforskning

inom miljövârdsområdet är av Kunskapsförsörjningen betydelse. Utredningen anser att det är strategisk angeläget att ytterligare höja effektiviteten inom detta område.

Ett sätt att höja effektiviteten är att utnyttja miljövårdsorganisationens samlade kompetens när det gäller att utarbeta policy, handlingsprogram och allmänna råd etc. Utredningen anser att det är viktigt att denna funktion för strategi- och policyarbete säkerställs i naturvårdsverkets organisation. Härvid bör flexibilitet eftersträvas. Verkets egna utredningsresurser bör koncentreras till kvalificerad projektledning för styrning, samordning och uppföljning av verksamheten, anser utredningen.

Den forskningsnämnd som är knuten till naturvårdsverket saknar i dag representation från näringslivet och kommunerna. Utredningen föreslår att dessa parter fortsättningsvis blir representerade i nämnden inte minst mot bakgrund av företagens och kommunernas ökade ansvar på miljöskyddsområdet. Nämnden bör därigenom få större möjligheter att styra inriktningen av

SOU l987:32 35

forskningsverksamheten till de mest relevanta områdena. Inom ramen för styrningen av miljövårdsforskningen är det också väsentligt att naturvårdsverket utvecklar sitt arbete med kunskapssammanställningar, bedömningsgrunder etc.

Utredningen anser att det är väsentligt att ytterligare utveckla samverkan mellan den tillämpningsinriktade miljövårdsforskningen å ena sidan samt universitet och högskolor å den andra. Nyligen har statsmakterna beslutat att inrätta ett miljövetenskapligt centrum vid Umeå universitet. Utredningen anser att det bör övervägas närmare att på sikt inrätta miljövetenskapliga centra vid de större universiteten och tekniska högskolorna.

Utredningen har i enlighet med direktiven analyserat naturvårdsverkets behov av egna laboratorier. Verket har i dag tvâ laboratorier med sammanlagt ca l40 årsarbetskrafter. Utredningen konstaterar att verkets laboratorier har ett brett spektrum av arbetsuppgifter och att resurserna i stor utsträckning utnyttjas i myndighetsarbetet. Verksamheten är av stor betydelse bl.a. för verkets strategi- och policyarbete. Utredningens slutsats är att verket även i fortsättningen i viss utsträckning bör bedriva egen kvalificerad miljöforskning inom de viktigaste miljövetenskapliga områdena men att det inte är nödvändigt att verket täcker varje relevant område med egna kvalificerade resurser.

I enlighet med direktiven har utredningen övervägt frågan om vilka laboratorieresurser SNV bör disponera för framtiden. Utredningen har emellertid inte ansett det möjligt att inom ramen för utredningsuppdraget slutgiltigt avgöra detta. Frågan bör bli föremål för fortsatta överväganden. Utredningen redovisar vissa synpunkter på inriktningen av det fortsatta arbetet.

36 SOU l987:32

När det resurserna för miljöövervakning och gäller miljökontroll/recipientkontroll anser utredningen att naturvårdsverket bör koncentrera sig på ledande och samordnande uppgifter. Den verksamheten löpande bör förläggas till de instanser inom och utom naturvårdsverket, som bedöms vara de mest lämpliga för varje delområde.

§ärskilda frågor

Bäedninggtiänszea m-m.

Utredningen konstaterar att såväl kustbevakningen som sjöfartsinspektionen har betydelsefulla uppgifter när det av miljön. Utredningen redogäller skyddet visar möjliga samordningsvinster mellan dessa myndigheter när det gäller transport av farligt gods, sjöoch utnyttjande av miljöskyddsfartyg. Uträddning redningen anser att det bör prövas om inte kustbeoch sjöfartsinspektionen bör läggas samvakningen man till ny myndighet. Utredningen föreslar att en denna fråga blir föremål för fortsatta överväganden i den nyligen tillsatta kommittén (Dir. l987:3l) som fått i uppgift att utarbeta förslag till ny organisation m.m. för kustbevakningen.

Eotdgnsbglle:

Utredningen konstaterar att buller fran vägtrafiken är ett stort miljöproblem. Både naturvârdsverket och trafiksäkerhetsverket har i dag särskilt ansvar område. Arbetet kompliceras av att de båda på detta har skilda uppfattningar om ambimyndigheterna tionsnivä och om hur bullerfrägorna bör angripas. För att på området bedömer utredskärpa politiken ningen att det är nödvändigt att samla föreskrifts-

sou 1937:32 37

ansvaret för bullerfrågor hos naturvârdsverket. Ändringen kan ske genom en ändring i fordonskungörelsen eller genom att en särskild bullerlag stiftas. En enhetlig svensk policy för bullerfrågor bör enligt utredningen utarbetas under ledning av naturvårdsverket i samarbete med trafiksäkerhetsverket och vägverket.

Å“§Vâ“åf§“9.9li.1 mellgrpnsturiásdâvsrket gch

Rlgnxenkstibgstaásstzrsl :en

Sammanslagningen av planverket och bostadsstyrelsen har föranlett naturvårdsverket att om ifrågasätta det centrala uppsiktsansvaret för naturresurslagen bör ligga hos den nya Naturvårdsverket myndigheten. anser sig bättre lämpat för denna uppgift.

Utredningen har emellertid inte funnit anledning att föreslå någon vare vad förändring, sig gäller det centrala uppsiktsansvaret eller vad gäller plan- och bygglagen. Utredningen föreslår dock att det miljöbevakningsansvar som naturvårdsverket i praktiken har, befästs genom ett tillägg i naturresurslagen. Förslaget ger verket en bättre plattform för samverkan med främst andra centrala myndigheter som tillämpar naturresurslagen.

Maxkgnxäadnineckzingjndgs-:rie:

Enligt uppgifter från bl.a. industrin har vissa kommuner ändrat på för industriell förutsättningarna verksamhet genom att planlägga eller lämna bygglov för bebyggelse inom de som ut skyddsomráden lagts omkring befintliga industrier. Sådana krympningar av skyddszonerna kan förhindra verksamhetsförändringar eller expansionsmöjligheter för industrierna-

38 SOU l987:32

konstaterar att den nya plan- och bygg- Utredningen när det gäller att belagen medför förbättringar detta område. Det akta industrins intressen på därför inte behov av några ändrade regler. finns anser emellertid att det är nödvändigt Utredningen informera kommuner och länsstyrelatt ytterligare ser om dessa frågor. Statens planverk m.fl. bör uppmärksammas på behovet av ytterligare information som särskilt betonar kommunernas skyldighet att skapa och vidmakthålla skyddszoner kring miljöstörande industrier.

Beaignsktillsxruöxe: haatsrins Auksmikslie:

Det och lokala ansvaret för tillsynen enregionala om kemiska åvilar såväl länsligt lagen produkter och och hälsoskyddsnämnderna som styrelserna miljöyrkesinspektionen. Erfarenheterna från tillsynen över kemikaliehanteringen har visat att de begränsade resurserna inte är tillräckliga för att hålla en rimlig ambitionsnivå.

Utredningen föreslår en ökad samverkan i tillsynsarbetet mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen. Sådan samverkan är i dag ovanlig. Samverkan kan ge fördelar för både arbetsmiljön och den yttre Utredningen lämnar också vissa förslag som miljön. till att förbättra lantbruksnämndernas rådsyftar beträffande användning av bekämpningsmedel givning inom jordbruket.

för vissa myndigheter De viktigaste arbetsuppgifterna

I det följande sammanfattas de viktigaste arbetsuppför naturvårdsverket, länsstyrelserna och gifterna kommunerna inom de delar av miljövårdsområdet, som utredningen behandlat.

Uê§!E!åE§§!§EE§E

0 Föra talan i koncessionsnämnden vid tillståndsprövning av de drygt 300 största miljöstörande verksamheterna och ansvara för tillsynen över dessa.

0 Auktorisera miljörevisorer samt utöva tillsynen av revisorernas verksamhet.

0 I samverkan med länsstyrelserna och branschorganisationerna utarbeta allmänna råd för kommunernas och länsstyrelsernas arbete med och prövningstillsynsfrågor.

0 I samverkan med bl.a. kommunerna utarbeta allmänna råd för tillsynen över icke förprövningspliktiga verksamheter.

0 Utarbeta ett nytt avgiftssystem med fasta, årliga avgifter för verksamheter på koncessionsnämndsoch länsstyrelselistan.

0 Utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljöskyddslagens tillämpning, varvid utbildningen i samband med tillkomsten av plan- och bygglagen samt naturresurslagen kan tjäna som förebild.

0 I övrigt verka för av samordning miljöskyddsarbetet.

0 Stärka arbetet med att utforma strategier, policies och handlingsprogram för att därigenom öka möjligheterna att komma till rätta med olika miljöproblem.

0 Utveckla former för en effektiv kunskapsförsörjning på olika nivåer inom miljövården, inklusive kunskapssammanställningar och bedömningsgrunder.

Med av ett särskiit 1ab0ratorium bedriva hjäip kvalificerad forsknings- och utredningsverksamhet med höga krav på miijövetenskaplig kompetens.

för en utökad forskningsnämnd utveck1a Inom ramen med universitet/högskoior m.f1. samarbetsformer

rationeiia metoder för mätnings- och Utveck1a och för mi1-

kvaiitetssäkring i miijöskyddsarbetet

jöövervakning och miijökontrol1/recipientkontroli.

Med stöd av sitt miljöbevakningsansvar be1ysa av förslag som utarbelångsiktiga miljöeffekter centrala vars verktats inom andra myndigheter samhetsområde regieras av naturresurslagen.

Ansvara för att föreskrifter för fordonsbuiier tas fram.

öka informationsinsatserna om miljövårdsfrågor.

Länsgtxrsäerns

av drygt 4 000 0 Svara för tiilståndsprövningen och stora miljöstörande verksamheter mede1st0ra ansvara för den fort1öpande ti11synen över dessa och verksamheter.

yttra sig ti11 koncessions- 0 Från regionai synpunkt nämndens tiilståndsprövning av de nämnden vid 300 största miljöstörande verksamheterna. drygt

O Vara kiagoinstans i fråga om kommunaia bes1ut i mi1jö10vs- och tiilsynsärenden.

sou 1987:32 41

0 Verka för samordning av miljöskyddsarbetet i länet.

0 samverka med och stödja de ideella organisationerna i deras strävanden att öka medborgarnas kunskaper i miljövårdsfrågor.

0 Biträda kommunerna i deras miljöskyddsarbete särskilt under en övergångstid.

0 Medverka i utbildning och löpande erfarenhetsoch kunskapsöverföring mellan central, regional och kommunal nivå.

0 Medverka i arbetet med policy- och strategifrågor under naturvårdsverkets ledning.

0 Svara för samordnad regional recipientkontroll vad gäller mark och vatten samt medverka i recipientkontrollen vad gäller luften.

0 Med stöd av ett särskilt anslag på sammanlagt ca 5 milj.kr. per år initiera och genomföra utrednings- och forskningsarbeten.

Ä°Em!åEa_

0 I ett särskilt dokument formulera kommunala ställningstaganden i frågor rörande miljövården. Dokumentet bör lämpligen antas av kommunfullmäktige.

o Inom ramen för ett system med ökad egenkontroll besluta om miljölov och utöva tillsyn enligt miljöskyddslagen för drygt 10 000 huvudsakligen mindre anläggningar.

42 SOU 1987 32

Utöva viss tillsyn över sådana mindre verksamheter som inte kräver tillstånd eller miljölov.

Medverka i ett interkommunalt samarbete för att åstadkomma bästa möjliga resursutnyttjande vid miljölovs- och tillsynsverksamheterna.

Verka för att kommunens förtroendevalda och anställda får bättre kunskaper i miljövârdsfrågorna.

Samverka med och stödja de ideella organisationerna i deras strävanden att öka medborgarnas kunskaper i miljövårdsfrågor.

Bättre än hittills beakta planläggningsbehovet kring industri- och andra anläggningar som bedriver miljöfarlig verksamhet.

Frivilligt delta i en luftmiljöövervakning i enlighet med de riktlinjer som kan komma fram på initiativ av Kommunförbundet i samverkan med naturvårdsverket och andra organ.

Författningsförslag

1 Förs1ag ti11 Lag om ändring 1 m11jöskydds1agen (1969:387);

Härigenom föreskrivs 1 fråga om mi1jöskydds1agen

(1969:387)1

dels att 44 a § ska11 upphöra att gä11a,

dels att 2, 4 a, 9, 10, 13-17, 21, 23-29

a, 38, 40, 41, 41 a, 43, 45, 47-52 och 64 §§ samt rubrikerna närmast före 9 § och 30 § ska11 ha fö1jande 1yde1se,

dels att det i 1agen ska11 införas fjorton

nya paragrafer, 7 a, 20 a, 30-32, 38 a- 38 d, 39 b, 43 b, 45 a, 45 b och 46 §§.

Nuvarande 1yde1se Föres1agen 1yde1se

2 §2

Utöver bestämme1serna i denna 1ag gä11er om mi1jöfar1ig verksamhet vad som föreskrivs i hä1s0skydds-, byggnads- och naturvårds1agstiftning e11er i annan 1agstiftn1ng. I fråga om viss mi1jöfar1ig verksamhet gä11er särsk11da bestämme1ser en1igt 1agen (1971:850) med an1edning av gränsä1vsöverenskomme1sen den 16 september 1971 me11an Sverige och Fin1and.

1Lagen omtryckt 1981:420. 2Senaste 1yde1se 1987:141.

guvarande 1yde1se Föres1agen 1yde1se

Har 4 kap. 1agen (1987:12) om regeringen en1igt med naturresurser m.m. prövat frågan om hushå11ning ti11 en viss e11er åtgärd e11er ti11stånd an1äggning 1agen (1978:160) om vissa rör1edningar prövat en1igt e11er av sådan frågan om framdragande begagnande är bes1utet bindande vid prövning en1igt 1edning, denna 1ag.

e11er myn- Regeringen e11er myn- Regeringen be- som regeringen bedighet som regeringen dighet stämmer medde1a Sär-

stämmer gggr medde1a sär- får

bestämme1ser ti11 ski1da föreskrifter ti11 ski1da av vattenfö- förebyggande av vattenföförebyggande fast av- rorening genom fast av-

rorening genom

fa11. fa11.

§3

Ti11stând en1igt den- Ti11stånd e11er mi1jö10v na får inte medde1as en1igt denna 1ag får inte 1ag i strid mot en medde1as i strid mot en dedeta1jp1an e11er 0mrådesbestämme1ser. ta1jp1an e11er områdesbee1- stämme1ser. Om syftet med Om syftet med p1anen 1er bestämme1serna inte p1anen e11er bestämme1serna får dock mind- inte motverkas, får dock motverkas, re avvike1ser göras. mindre avvike1ser göras.

Vid prövning av mi1jöfar1ig verksamhet ska11 1agen (1987:12) om hushå11ning med naturresurser m.m. ti11-

Iämpas.

3SFS

1987:141, 1985/86:90, BoU 1986/87:4, prop. rskr 1986/872126.

guvarande lvdelse Föreslagen lydelse

7 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om iakttagande av särskild försiktighet vid hantering av gödsel. Sådana föreskrifter innebär inte ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut.

9§4

Koncessionsnämnden för Tillstândsmyndigheter miljöskydd kan på ansökan enligt denna är konceslag av den som utövar eller sionsnämnden för miljöskydd ämnar utöva och miljöfarlig länsstyrelserna. Dessverksamhet lämna till- utom kan tillstånd lämnas stånd till verksamheten av regeringen. efter prövning enligt Den tillståndsmyndighet denna lag. som regeringen bestämmer kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten efter prövning enligt denna lag.

Skall regeringen enligt 4 kap. lagen (l987:l2) om hushållning med naturresurser m.m. pröva frågan om tillstånd till en anläggning eller eller åtgärd

4Senaste lydelse l987:l4l.

46 SOU l987:32

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

eller av pröva frågan om framdragandet begagnandet lagen (1978:160) om vissa rörrörledning enligt får frågan om tillstånd enligt denna lag ledningar, inte innan sådan prövning har skett. avgöras,

l0§5

får meddela föreskrifter om att

Regeringen l. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas, 2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släppas ut, 3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släput eller upp så att mark, vattendrag, sjö pas läggas annat vattenområde eller grundvatten kan föroeller renas, 4. vissa av 4. vissa slag av inslag eller deras rättningar eller deras aninrättningar får änd- vändning inte får ändras användning inte som kan sätt som kan medras på ett sätt på ett medföra ökad eller ny föra ökad eller ny olägensom i het eller som i annat avolägenhet eller annat avseende är av be- seende är av betydelse tydelse från störnings- från störningssynpunkt utan att utan att tillstånd enligt synpunkt kgncessionsnämnden har läm- l8 § eller miljölov enligt tillstånd enligt 30 § har lämnats. ngt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myn-

dighet som regeringen

bestämmer.

Ssenaste lydelse l987:397.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla

l. de uppgifter, och ritningar tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning, 2. en av beskrivning miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra,

3. förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att eller avförebygga hjälpa olägenheter från verksamheten,

4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a § och vad som därvid har kommit fram.

Ansökningen skall inges skall Ansökningen ges i det antal exemplar som i

in det antal exemplar

koncessionsnämnden anser som

tillståndsmyndigheten

behövligt anser behövligt. Uppfyller ansökningen Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs inte vad som föreskrivs i första stycket eller i första stycket eller har den inte givits in har den inte givits in i tillräckligt antal i tillräckligt antal exemplar, skall

konces- exemplar, skall till-

sionsnämnden förelägga

ståndsmyndigheten

sökanden att avhjälpa förelägga sökanden att bristen inom viss tid. avhjälpa bristen inom I föreläggandet får vite viss tid. I föreläggandet sättas ut. Efterkommer får vite sättas ut. Eftersökanden inte ett före- kommer sökanden inte ett läggande, får nämnden får föreläggande, tillbesluta att bristen ståndsmyndigheten besluta

Föresiagen 1yde1se

guvarande 1yde1se

ska11 sö- att bristen ska11 avhjäi» avhjäipas på bekostnad e11er på sökandens bekostnad kandens pas är så vä- e11er, om bristen är så om bristen att ansökningen väsentiig att ansökningen sentiig inte kan ti11 grund inte kan 1igga ti11 grund iigga för av ärendet, för prövning av ärendet, prövning avvisa ansökningen. avvisa ansökningen.

Har sam- Har erforderiigt samerforderiigt råd 12 a § inte råd eniigt 12 a § inte enligt får konces- ägt rum, får tiliståndsägt rum, sionsnämnden vid vite vid vite

myndigheten

sökanden föreiägga sökanden att fÖPe1ä9ga att vidta de vidta de åtgärder som åtgärder som behövs. behövs.

14 §5

Tiiiståndsmyndigheten Koncessionsnämnden ska11 sörja för fu11ska11 sörja för fu11utredning av utredning av ständig ständig ärende som kommer unärende som kommer un-

der mvndighetens prövning. der nämndens prövning.

ska11 Tiiistândsmyndigheten Nämnden ska11

i ortstidning e11er på annat 1. genom kungöreise kan beröras av den miisätt bereda dem som 1ämp1igt verksamheten ti11fä11e att yttra sig, jöfariiga med de statiiga och kommunala myndig- 2. samråda att bevaka i fråheter som har väsentiiga intressen

gan, 3. håiia sammanträde 3. hå11a sammanträde med dem som saken anmed dem som saken an-

6Senaste 1yde1se 1987:141.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

går och besiktning på går och besiktning på platsen, om det ej platsen, om det behövs ar uppenbart onödigt, för utredningen i ärendet,

4. lämna den som gjort ansökan eller framställt

erinran underrättelse om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och bereda honom tillfälle att yttra sig däröver, om inte annat följer av l7 § förvaltningslagen (1986:223). Nämnden kan uppdraga Koncessionsnämnden kan åt en eller flera av leda- åt en eller flera

uppdra

möterna att hålla samman- av ledamöterna att hålla träde eller besiktning sammanträde eller besiktenligt andra stycket 3. ning enligt andra stycket Nämnden kan uppdraga 3. åt sakkunnig att verk- Tillståndsmyndigheten ställa särskild utred- kan uppdra åt sakkunnig att_ ning. verkställa särskild ut- Kostnad för kungörelredning. se och för utredning en- Kostnad för kungörelse ligt fjärde stycket be- och för utredning enligt talas av den som utövar fjärde stycket betalas av eller ämnar utöva den den som utövar eller ämnar miljöfarliga verksamhe- utöva den miljöfarliga verkten. Nämnden fastställer samheten. Tillståndsmyndigpå yrkande ersättning för heten fastställer på yrkanutredningen. de ersättning för utredningen. Skall koncessionsnämnden avge yttrande till regeringen i ärende enligt 4 kap. lagen (l987:l2) om hushållning med naturresurser m.m., tillämpas bestämmelserna i första-femte styckena.

Nuvarande 1yde1se Föres1agen 1yde1se

15§

Om det framkommer Om det framkommer ski1jaktiga meningar ski1jaktiga meningar vid en över1äggning vid en över1äggning ti11ämpas föreskrifter- i koncessionsnämnden ti11na i 16 kap. rättegångs- 1ämpas föreskrifterna i 16 ba1ken om omröstning i kap. rättegångsba1ken om tvistemå1. Särski1d om- omröstning i tvistemå1. Särröstning ska11 ske be- ski1d omröstning ska11 ske träffande ti11ämp1ig- beträffande ti11ämp1igheten heten av denna 1ag, av denna 1ag, förberedande förberedande åtgärder åtgärder och understä11ning och understä11ning en- en1igt 16 §. 1igt 16 §.

16 §

Finner koncessions- Finner ti11ståndsmynnämnden vid prövning av digheten vid prövning av ansökan om ti11stånd ansökan om ti11stånd en1igt denna 1ag att en1igt denna 1ag att hinder mot ti11stånd hinder mot ti11stånd möter en1igt 6 § andra möter en1igt 6 § andra stycket första punkten stycket första punkten men att det före1igger men att det före1igger sådana omständigheter sådana omständigheter som anges i samma som anges i samma StYCke andra Punkten, stycke andra punkten, ska11 nämnden med eget ska11 ti11ståndsmyndighe-

yttrande understa11a ten med eget yttrande

frågan regeringens av- understä11a frågan regegörande. ringens avgörande.

Nuvarande lydelse Föreslagen 1vde1se

17§

Regeringen får före- I om mi1jö10v ti11fråga skriva att frågor om 12 a-14 och 16 §§. lämpas ti11stånd beträffande vissa s1ag av ärenden ska11 prövas av 1änsstyre1sen. I fråga om ärenden som så1unda prövas av 1änsstyre1sen gä11er 1 ti11- 1ämp1iga de1ar bestämmelserna i denna 1ag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden. Vadsom sägs i 14 § andra stycket 3 ska11 dock ti11- 1ämgas endast om det behövs för utred-

gin en i ärendet.

20 a §

Om koncessionsnämnden 1ämnar ti11ständ, kan nämnden över1ämna åt naturvårdsverket att faststä11a närmare vi11kor beträffande en fråga som inte är avgörande för ti11ståndet.

52 SOU l987:32

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 §

Om det när tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i visst avseende, får avgörandet i denna del uppskjutas till dess erfarenhet av verksamheten vunnits.

I samband med uppskov I samband med uppskov enligt första stycket enligt första stycket skall provisoriska skall provisoriska villkor jörgskrifter om skyddsåtgär- om skyddsåtgärder eller der eller andra försik- andra försiktighetsmått tighetsmått meddelas, om bestämmas,0m det är nöddet är nödvändigt för att vändigt för att motverka motverka olägenhet. Upp- olägenhet. Uppskjuten skjuten fråga skall av- fråga skall avgöras så göras så snart det kan snart det kan ske. ske.

Åsidosätter någon Iillståndsmyndigheten

villkor som har angivits får förbjuda fortsatt i ett tillståndsbeslut miljöfarlig verksamhet be- för vilken tidigare medoch är avvikelsen får konces- delats tillstånd enligt tydande, sionsnämnden föreskri- denna lag va eller stränga- l. när villkor som gälnya re villkor för verk- ler för verksamheten åsisamheten eller för- dosatts i betydande mån klara tillståndet 2. om den som sökt förverkat och förbju- tillståndet lämnat tillda fortsatt verk- ståndsmyndigheten orikeller för-

samhet. tiga uppgifter

något förhållande av tigit

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

betydelse för tillståndet eller 3. om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte kunde förutses när verksamheten tilläts och som det inte går att förebygga eller i tillräcklig grad minska.

Har tio år förflu- Tillståndsmyndigheten tit från det att ett får ompröva och ändra gältillståndsbeslut har lande villkor för miljövunnit laga kraft, får farlig verksamhet koncessionsnämnden l. sedan tio år förfluföreskriva nya eller tit från det att villkoret

strängare villkor blivit gällande,

för verksamheten efter 2. när villkor som gälvad som är skäligt. ler för verksamheten satts Redan dessförinnan åsido och åsidosättandet får sådana villkor inte varit av endast ringa

jöreskrivas av nämn- betydelse,

den efter vad som är 3. om sådana omständigskäligt, om förhål- heter föreligger som anges landena i omgivningen i 23 § 2, har ändrats väsent- 4. om förhållandena i ligt eller om använd- omgivningen har ändrats ningen av ny process- väsentligt, eller reningsteknik i 5. om en från miljösynverksamheten skulle punkt väsentlig förbättmedföra en väsentlig ring kan uppnås med anförbättring från av någon ny

vändning

Nuvarande 1yde1se Foresiagen 1yde1se

miijöskyddssynpunkt. process- e11er renings- Om särskiida skäl teknik. får nämn- 6. om verksamheten viföreiigger, den efter sat sig medföra någon oiäutgången av den tid som anges i genhet som inte förutförsta sågs när den tiiläts, stycket även ti11stånd 7. om användandet av ompröva att ut någon ny teknik för mätsläppa avloppsvatten i ett visst ning eller uppskattning vattenområde. av förorening E118: annan störning sku11e medföra väsentiigt förbättrade förutsättningar för att kontroilera verksamheten e11er 8. om annars en annan utformning av vi11koren sku11e avsevärt underiätta kontroiien av verksamheten.

25 §

miijö- att

Uppkommer genom Ijllstånd

verksamhet betydan- siäppa ut avioppsvatten fariig icke i visst vattenområde får de oiägenhet som när tiiistånd sedan tio år förutsågs omprövas konces- förfiutit från det att iämnades, kan meddela tiiiståndet vunnit laga sionsnämnden som är kraft, om det finns föreskrift äge11er särskiida skäi att omnad att förebygga minska för pröva det. oiägenheten framtiden.

Euvarande iydeise Föreslagen ivdeise

26§

Fråga som avses i När som fråga avses i

23-25 § PPÖVÖS Efter 23-25

§ skaii prövas av kon-

framStä17n1n9 av Ståcessionsnämnden, får den tens naturvårdsverk- väckas av statens naturvårdsverk. I övriga fa11 tas frågan upp av iänsstyreisen självmant.

27§

Efter ansökan av Efter ansökan av tiiiståndshavaren kan tiiistândshavaren kan koncessionsnämnden upp-

tiiiståndsmvndigheten upp-

häva e11er miidra viii- häva eiier miidra vi11kor i tiiiståndsbe- kor i tiiiståndsbesiut, om det är uppen- siut, om det är uppenbart att viiikoret bart att villkoret

el iängre behövs e11er inte iängre behövs e11er

är strängare än nödvän- är än strängare nödvändigt e11er om änd- e11er om änddigt ringen påkaiias av ringen påkalias av omständighet som som omständighet

icke förutsågs när ti11- när ti11inte förutsågs

ståndet meddeiades. ståndet meddeiades.

28 §

Har regeringen fast- Har fastregeringen stäiit vi11kor för ett stä11t viiikor för ett ti11stånd, får konces- tiiistånd, får tiiiståndssionsnämnden vid ti11- vid mvndigheten tiiiämpiämpningen av 24, 25, 27 av 24 1 och ningen § 4-8, eiier 29 § andra stycket 25, 27, eiier 29 andra § inte avvika väsentiigt inte avvika stycket väsentfrån viiikoret utan att från iigt viiikoret utan att

Nuvarande 1yde1se Föresiagen 1yde1se

har medgivit regeringen har medgivit regeringen det. det.

29 §

Ett tiiistånd förfa1- Ett tiiistånd förfaiom den med ti11stån- 1er, om den med tiiistân- 1er, det avsedda verksamheten det avsedda verksamheten har satts inom inte har satts igång inom inte igång den tid som har föreskri- den tid som har faststäiits vits med stöd av 18 § med stöd av 18 § andra

andra stycket. stycket. skä1 för Visas giitigt skäl för Visas giitigt e11er sku11e dröjsmåiet e11er sku11e dröjsmåiet men ge- synner1igt men uppstå gesynneriigt uppstå för- nom att tiilstândet förnom att tiiiståndet faiier, får koncessions- fa11er, får ti11stånds-

nämnden föriänga ti- mynd1gheten?E?T§F§E1i-

den med tio år, EEEEEEiE§st tio är,

högst om ansökan därom om ansökan därom görs görs innan den föreskrivna innan den faststäiida tiden ut. Nämnden tiden går ut. Ti11stândsgår får därvid föreskriva får därvid myndigheten e11er strängare bestämma nya e11er stränganya vi11kor för verksamhe- re vi11kor för verksamten efter vad som är heten efter vad som är skä-

skäiigt. 1igt.

29 a § Koncessionsnämndens Tiiiståndsmyndighetens bes1ut om vi11k0r e11er besiut om vi11kor en1igt föreskrifter eniigt 27 § eiier 29 § gg-25, 27 29 § andra stycket andra me- 23-25, § e11er andra andra me- ningen har samma verkan stycket har samma verkan som ett ti11ståndsbes1ut. ningen som ett tiiiståndsbes1ut.

Nuvarande lydelse föreslagen lydelse

När koncessions- När -

tillståndsmvndigh

nämnden prövar frågor ten prövar frågor som avses

som avses i 24 § första -

i 24 § l eller 25 § får mv eller tredje stycket i den mån fördigheten det får nämnden efter vad anleds av Qrövningen ompröva som är skäligt ompröva beslut villkor har varigenom beslut varigenom vill- eller ändrats enupphävts kor har upphävts eller 24 ligt § 2-8 eller 27 § mildrats enligt 27 §, även om tio år inte har föräven om tio år inte har flutit från det att villkoret förflutit från det bg- blivit gällande. slutet vann laga kraft.

Om miljölovsbeslut m.m.

30§

Miljölov meddelas av miljö- och hälsoskyddsnämnden i den kommun där verksamheten skall bedrivas. I ett beslut om miljölov skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som lovet avser samt de försiktighetsmått och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas. Miljölov ugghör att gälla om verksamheten inte har startat inom två år från det lovet blivit gällande.

Nuvarande 1yde1se Foresiagen lvdeise

Mi13ö10v hindrar inte att

miijö- och häisoskyddsnämnden besiutar om ytterligare e11er förförsiktighetsmått bud eniigt 1agen. Ändring i vad som bestämts i tidimiijöiovsärende får gare dock endast göras när det föranieds av ändrade förhåiianden.

32 §

Miijö- och häisoskyddsnämnden får dra in ett miijöiov om innehavaren inte iakttagit vad som gä11er för verksamheten eniigt miijöiovet. Detsamma ska11 gä11a om sådana omständigheter föreiigger som anges i 23 § andra punkten e11er om det genom verksamheten uppkommer någon oiägenhet som inte förutsågs när mi1jö10vet meddeiades och som det inte går att förebygga e11er att i tiliräcklig grad minska med åtgärder eniigt 31 §.

SOU l987:32 59

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

38 §

Statens naturvårds- Tillsynsmyndigheter em verk och ligt denna lag är statens länsstyrelserna utövar tillsynen över naturvårdsverk, länsstyrelmiljöfarlig verksam- serna samt miljö- och hälsohet. skyddsnämnderna. Naturvårds- Naturvårdsverket verket samordnar tillsynshar den centrala verksamheten. I den mån ej tillsynen, samordnar annat följer av 64 § gäller länsstyrelsernas till- i fråga om fördelningen av synsverksamhet och i övtillsynsuppgifterna lämnar vid behov rigt vad som i andra sägs bistånd i denna verk-

och tredje stycket.

samhet. Länsstyrelsen Allmän över tillsyn utövar fortlöpande efterlevnaden av denna lag tillsyn inom länet. och med stöd av medlagen delade föreskrifter utövas av naturvårdsverket i riket och av övriga tillsynsmyndigheter inom deras områden. För fortlöpande tillsyn över miljöfarlig verksamhet svarar naturvårdsverket när koncessionsnämnden skall pröva fråga om tillstånd till verksamheten, länsstyrelsen när denna skall pröva tillståndsfrågan och annars miljö- och hälsoskyddsnämnden. Tillsynsmyndigheterna Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med skall lämna varandra bistånd varandra samt med sådana vid tillsynen och samarbeta statliga och kommunala med varandra samt med sådaorgan som har att utöva na statliga och kommunala tillsyn i särskilda organ som har att utöva till-

1987:32

Nuvarande Föreslagen lydelse lydelse

eller som syn i särskilda hänseenden hänseenden på eller som sätt fullannat sätt fullgör upp- på annat av gör uppgifter av betydelse gifter betydelse för tillsynsverksamheten för tillsynsverksamheten. Det Kommer det vid utövandet åligger tillsynsmynatt verka för av tillsynen fram något digheterna av förhållande som ger anled-

att_överträdelser

beivras. anta att ett brott bedenna lag ning gâtts enligt 45-45 b §§ denna lag, skall tillsynsmyndigheten utan dröjsmål anmäla förhållandet till åklagaren.

38 a §

Den som utövar miljöfarlig verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt denna lag skall varje år avge en särskild miljörapport till tillsynsmyndigheten. I miljörapporten skall redovisas de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslutet och resultaten av dessa åtgärder. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om vilka uppgifter en miljörapport skall innehålla.

i sou 1987:32 . 6l

guvarande lydelse lydelse

Föreslagen

38b§

För sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd av koncessionsnämnden skall finnas en miljörevisor. Miljörevisorn utses för bestämd tid eller tills vidare av den som utövar verksamheten. Till miljörevisor får endast utses den som erhållit auktorisation enligt lagen (l987:000) om miljörevisorer. Miljörevisorn har rätt att få tillträde till en fabrik, anläggning, lokal eller annat utrymme med anknytning till den miljöfarliga verksamheten, dock inte bostad, och får där göra undersökningar och ta-prover. Tillståndshavaren skall på begäran lämna miljörevisorn de upplysningar och tillhandahålla honom de handlingar han behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Ytterligare bestämmelser om miljörevisorer och om förhållandet mellan tillståndshavaren och miljörevisorn finns i lagen om miljörevisorer.

guvarande iydeise Foresiagen 1vde1se

38 c §

Mi1jörevis0rn ska11 i en skriftiig redogörelse yttra sig angående de förhåilanden i verksamheten som är av betydelse från miljöskyddssynsamt intyga att de i punkt mi1jörapp0rten angivna åtvidtagits. Finner gärderna A att miljörevisorn rapporten är oriktig, ska11 han upp- 1ysa om detta. Mi1jörevis0rn ska11 på heder och samvete underteckna sin redogöreise. Redogöreisen ska11 bifogas miijöragporten.

38 d §

Den som utövar miljöfar- 1ig verksamhet är skyidig att omedeibart underrätta tiiisynsmyndigheten, om det i verksamheten skett någon avvikeise från vad som ska11 för verksamhetens begäiia drivande tiii fö1jd av vi11kor för ti11stånd e11er en- 1igt besiut i miijöiovsärende och avvike1sen ej är av endast ringa betyde1se.

Nuvarande iydeise

Föresiagen ixdeise

39 b §

Regeringen e11er den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om vad ett kontroiiprogram ska11 innehåiia.

40 §7

Om tiiistånd Om tiiistånd eller miijöinte har 10v inte har givits givits eniigt eniigt denna får denna 1ag, får en 1ag, en tiiisynsmyndighet meddeia ett företiiisynsmyndighet meddeia ett före- iäggande om sådant försikiäggande om sådant tighetsmått eiier förbud som behövs för att lagens försiktighetsmått e11er förbud som be_ bestämmelser ska11 efterhövs för 1eVa5att 1agens bestämme1ser ska11 efterievas. 1 brådskande fa11 e11er när det i övrigt finns särskiida skäi får föreiäggandet ges omedeibart och i andra fa11 först sedan det visat sig att rätteise inte kan vin-

nas genom råd.

Tiiiståndsbesiut en- Tiiiståndsbesiut e11er iigt denna lag hindrar bes1ut i miijöiovsärende en-

7Senaste iydeise 1987:387.

föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse

hindrar inte ligt denna lag inte en tillsynsmynfrån

att meddela en tillsynsmyndighet

dighet från sådana brådatt meddela sådana brådskande

beslut om föreskrifsom är skande föreskrifter eller villkor som är till följd ter nödvändiga till följd av omständig- nödvändiga av särskilda särskilda omständigheter.

heter.

Om en tillståndshavare Om en tillståndshavare villkor, som villkor, som åsidosätter åsidosätter i tillståndsbeslui tillståndsbe- angivits angivits tet, får en tillsynsmyndigslutet, får en tillsynshonom att vidho- het förelägga myndighet förelägga Detsamma skall rättelse. ta rättelse. nom att vidta

om en miljölovshavare beslut om före- gälla I vad som gäller denna åsidosätter läggande enligt

beslut i miljölovsfår en till- enligt paragraf

sätta ut ärende.

synsmyndighet

I beslut om föreläggande

vite. får

enligt denna paragraf

sätta

en tillsynsmyndighet

ut vite.

41 §

Har tillstånd enligt Har tillstånd enligt

denna meddelats,

denna icke meddelats, lag inte

lag

koncessionsnämnden koncessionsnämnden får

äger av staav sta- på hemställan på hemställan naturvårdsverk bebe- tens tens naturvårdsverk

om förbud mot mot sluta sluta om förbud

miljöfarlig verksamhet, miljöfarlig verksamhet,

är tillåtlig en-

är tillåtlig en- som inte Vsom el

denna lag, eller denna lag, eller ligt lig villkor som om fastställa meddela föreskrift

Vid innefattar försiktighetsförsiktighetsmått.

mått. Vid prövningen äger äger l4 och prövningen

Nuvarande 1yde1se Föres1agen 1yde1se

16 §§ motsvarande ti11- 14 och 16 §§ motsvarande 1ämpning. ti11ämpning.

41 a §8

Om någon under1åter Om någon under1åter att iaktta vad som har att iaktta vad som har angivits i ett före- angivits i ett före- 1äggande en1igt 40 § 1äggande en1igt 40 § första stycket e11er första stycket e11er åsidosätter vi11kor åsidosätter vi11kor som har angivits i som har angivits i ett ti11ståndsbes1ut ett ti11ståndsbes1ut e11er bryter mot fö:- e11er vad som gä11er bud e11er föreskrifter för verksamheten en1igt som har medde1ats med bes1ut i mi1jö10vsärende stöd av 40 § andra e11er bryter mot förbud, stycket e11er 41 §, föreskrifter e11er vi11kor får en ti11synsmyndighet som har medde1ats med förordna om rätte1se stöd av 40 § andra stycket på hans bekostnad. e11er 41 §, får en ti11- Finns förutsättningar synsmyndighet förordna om att medde1a ett före- rätte1se på hans bekostnad. 1äggande en1igt 40 § Finns förutsättningar att första stycket, får medde1a ett före1äggande ett sådant förordnande en1igt 40 § första stycket, ges utan att före1äg- får ett sådant förordnande gande har medde1ats, om ges utan att före1ägen ti11synsmyndig- gande har medde1ats, om het med hänsyn ti11 ris- en ti11synsmyndigken för a11var1iga het med hänsyn ti11 risskador e11er av andra ken för a11var1iga särski1da skä1 finner skador e11er av andra att rätte1se bör ske särski1da skä1 finner utan dröjsmå1. att rätte1se bör ske utan dröjsmå1.

Esenaste 1yde1se 1987:397.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43 §9

Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga uppom anläggningen. En tillsynsmyndighet får lysningar förelägga innehavaren att lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet Tillsynsmyndighet får den som ut- får förelägga den som utförelägga övar verksamhet som kan övar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsy- att utföra för tillsr nens behöv- nens fullgörande behövfullgörande liga undersökningar liga undersökningar av verksamheten och av verksamheten och dess Till- dess verkningar. Tillverkningar. synsmyndighet kan synsmyndighet kan i stället, om det finnes i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva lämpligare, bestämma att sådan undersök- att sådan undersökning skall utföras ning skall utföras av annan än den som av annan än den som utövar verksamheten utövar verksamheten och utse någon att och utse någon att göra undersökningen. göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer. I beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

9 Senaste lydelse l987:397.

Nuvarande 1yde1se Föresiagen ivdeise

43 b §

Ti11synsmyndigheten får föreiägga en tiiiståndshavare som underiåtit att avge miijörapport e11er att sända in redogöreise från miijörevisor att fu11göra sin skyidighet. I besiut om föreiäggande eniigt denna paragraf får tiilsynsmyndigheten sätta ut vite.

45 §10

Ti11 böter e11er Den som med uppsåt e11er fängelse i högst två av oaktsamhet bryter mot

å:_Q§m§_Q2n_§2m_m2Q Vad Som qaller nå qrund av

uggsåt e11er av oakt- denna lag döms, samhet 1. om han bedrivit 1. bryter mot för- miijöfariig verksamhet, Q2é_§21LlEu:Jnâ§Q2lju;i som förbjudits med stöd m§Q_åE§Q_å1_§4_Ãà av denna iag e11er undereller 41 § e11er åsi- låtit att inhämta föredosätter Sådana be- skrivet tiiistånd e11er stämmeiser som har ti11 sådan verkmiijöiov meddeiats med Stöd samhet, för 01aga miijö-

av 2 § tredje Stxc- versamhetT_______

fariig 533: 2. om han åsidosatt 2. under1åter att vad som för gä11er miijöiakttaga föreskrift verksamhet tili fariig som regeringen har föijd av föreskrift om

:397. Beträffande punkt 5 se U 1986/87:25 och rskr 1986/87:

68 SOU l987:32

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

meddelat med stöd av förbud, skyddsåtgärd, be- 10 §, gränsning eller försiktig- 3. åsidosätter vill- hetsmått, för olaga miljö-

kor eller föreskrifter störning,

som meddelats med stöd 3. om han åsidosatt vad av 8 a § andra stycket, som gäller för bedrivandet 18 § första stycket, av miljöfarlig verksamhet l9--2l §, 2l a § andra till följd av villkor för stycket, 23--25 §, 27 tillstånd eller enligt be- §, 29 § andra stycket slut i miljölovsärende, för eller 41 §, olovlig miljöstörning 4. underlâter att till böter eller fängelse iaktta föreläggande i högst två år. som har meddelats med Till ansvar enligt första stöd av 43 § första stycket döms inte, om ansvar eller andra för gärningen kan ådömas enstycket stycket första me- ligt brottsbalken. ningen, 5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av

lagen lämnar vederbö-

rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för grövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen. I ringa fall döms inte till ansvar.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för kan

gärningen

ådömas enligt brottsbalken.

45 a §

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet i ansökan.ellerannan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift, villkor eller beslut i miljölovsärende som meddelats med stöd av lagen lämnar myndighet oriktiga uppgifter eller utelämnar uppgifter rörande något förhållande av betydelse för tillståndsprövningen eller för tillsynen, döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla när någon med uppsåt eller av oaktsamhet underlåtit att rätta sig efter en tillsynsmyndighets före-

Nuvarande 1yde1se Föres1agen 1vde1se

1äggande om upp1ysning, undersökning e11er kon; tr011 rörande mi1jöfar1ig verksamhet.

45b§

Ti11 böter e11er fänge1se i högst sex månader döms den som utövat miljöverksamhet utan att far1ig miljörevisor där ha utsett sådan ska11 finnas.

46 §

Om ett vitesföre1äggande har överträtts, döms inte ti11 ansvar en1igt för gärning

denna lag

som omfattas av före- 1äggandet.

47 §

en Har någon begått en Har någon begått 1 45 § som avses i 45 §, gärning som avses gärning får får tingsrätten medförsta stycket 1-3, meddela hand- de1a handräckning för tingsrätten för att åstadkom- att åstadkomma rätte1se. räckning om I om sådan handma rätte1se. I fråga fråga sådan handräckning finns räckning finns i bestämme1ser i 17 § handbestämme1ser 17 § hand- (1981:847). räcknings1agen (1981:847). räcknings1agen

sou l987:32 71

guvarande lydelse Föreslagen lydelse

Berörsallmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår. Efterkoms inte ett föreläggande enligt 40 § första eller andra stycket, skall kronofogdemyndigheten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombesörja att åtgärd vidtas. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.

48 §11

Beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av miljöoch hälsoskyddsnämnden, och hos regeringen, om beslutet har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 5l § hos kammarrätten genom besvär. Om klagan över beslut i frâgor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmelser i 59-62 §§.

]]Senaste lydelse l984:9l2.

72 SOU l987:32

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Naturvârdverket Naturvårdsverket får överklaga beslut får överklaga beslut som har meddelats i som har meddelats i frågor om tillstånd frågor om tillstånd och ifrågorsom avses och om miljölov samt i 8 a § andra eller i frågor som avses i tredje styckena, 40, 8 a § andra eller tred- 4l §§ eller 43 § andra je styckena, 40, 4l §§ stycket. eller 43 § andra stycket. Rätt att överklaga be- Rätt att överklaga beslut som har meddelats i slut som har meddelats i frågor Om tillstånd och frågor om tillstånd och i frågor som avses i om miljölov samt i frå- 8 a § andra eller tred- gor som avses i 8 a § je styckena har också andra eller tredje kommuner och sådana styckena har också lokala arbetstagaror- kommuner och sådana ganisationer som orga- lokala arbetstagarorniserar arbetstagare i ganisationer som orgaden verksamhet som av- niserar arbetstagare ses med beslutet. i den verksamhet som avses med beslutet. Enligt regeringens närmare bestämmande tillkommer samma rätt sådana organisationer som företräder ideella eller vetenskagliga natur- eller miljöskyddsintressen.

SOU l987:32 ,73

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

49§

Beslut i frågor om Beslut i frågor om tillstånd enligt denna tillstånd eller miljölov lag, beslut i frågor enligt denna lag, beslut i som avses i 4l § eller frågor som avses i 4l § 43 § andra stycket och eller 43 § andra stycket beslut enligt l4 § femte och beslut enligt l4 § stycket andra meningen femte stycket andra meeller 43 § tredje styc- ningen eller 43 § tredje ket blir gällande när stycket blir gällande när beslutet har vunnit beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet laga kraft. I beslutet får förordnas att det får förordnas att det skall gälla med omedel- skall gälla med omedelbar verkan. bar verkan.

Igångsättningsmedgivanden och beslut i frågor som avses i 40 § gäller med omedelbar verkan, om vederbörande myndighet inte förordnar annat i beslutet.

50 §12

Har en tillsynsmyndig- Har en tillsynsmyndighet med stöd av 40 § för- het med stöd av 40 § första stycket förbjudit sta stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som ut- eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva övar eller ämnar utöva sådan verksamhet att sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått vidta försiktighetsmått och begär han till- och begär han till-

l2 Senaste lydelse l983:296.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

stånd till verksamhe- stånd till verksamheten enligt denna lag, ten enligt denna lag, kan koncessionsnämnden, kan tillståndsmyndigheten om sökanden ställer sä- om sökanden ställer säkerhet för kostnad och kerhet för kostnad och skada, bestämma att skada, bestämma att tillsynsmyndighetens tillsynsmyndighetens beslut inte får verk- beslut inte får verkställas förrän till- ställas förrän tillståndsfrågan har av- ståndsfrågan har avgjorts eller konces- gjorts eller tillståndssionsnämnden före- myndlgheten fastställer skriver något annat. något annat. Vad som sägs i första stycket skall gälla också sådana beslut om ingripanden mot miljöfarlig verksamhet som miljö- och hälsoskyddsnämnden meddelar med stöd av hälsoskyddslagen.

l3 5l §

Vill för att Vill någon för att någon av utreda verkningarna av utreda verkningarna verksamhet miljöfarlig verksamhet miljöfarlig som han utövar eller som han utövar eller ämnar utöva företaga ämnar utöva företaga eller annat mätning eller annat mätning undersökningsarbete undersökningsarbete fast som på fast egendom som på egendom annan eller annan äger eller äger innehar, kan länssty- innehar, kan länsstyom skäl före- relsen, om skäl förerelsen, föreskriva ligger, bestämma ligger, att tillträde till att tillträde till

3Senaste lydelse l986: 227.

Nuvarande 1yde1se Föresiagen 1yde1se

egendomen skaii läm- egendomen skall iämnas under viss tid. Be- nas under viss tid. Behöver mätapparat e11er höver mätapparat e11er Iiknande instrument iiknande instrument utsättas kan iäns- utsättas kan iänsstyreisen även jörg- styreisen även bestämma skriva förbud vid vite förbud vid vite att rubba eiier skada att rubba eiier skada instrumentet. instrumentet. Föreskrift som avses Besiut som avses i första stycket kan i första kan stycket meddeias även på an- meddeias även på ansökan av den som ska11 sökan av den som ska11 utföra undersökning utföra undersökning som avses i 43 § andra som avses i 43 § andra stycket andra punkten. stycket andra punkten. Undersökningsarbetet ska11 utföras så att minsta skada och intrång vå11as. För skada och intrång ska11 ersättning iämnas av den som utövar e11er ämnar utöva den miijöfariiga verksamheten. Taian om ersättning väckes vid fastighetsdomstoi som anges i 34 §.

52 §74

En särskiid avgift En särskiid avgift (miijöskyddsavgift) (miijöskyddsavgift) ska11 utgå, om en före- ska11 utgå, om sådan överskrift som avses i 45 § trädeise av iagen som avförsta stycket 1-3 har ses i 45 § har och

skett

överträtts och överträ- överträdeisen har meddeisen har medfört eko- fört ekonomiska fördeiar nomiska förde1ar för för den som utövar den

14Senaste Tydeise 1987:397.

Nuvarande ivdeise Föresiagen ivdeise

den som utövar den mii- miijöfariiga verksamheten. verksamheten. I ringa fa11 ska11 ingen jöfariiga I ringa fa11 ska11 avgift utgå. ingen avgift utgå. Miijöskyddsavgiften Miijöskyddsavgiften ti11fa11er staten. ti11fa11er staten.

64 §

Tiiisxn av sådan mi1-

jöfariig verksamhet som utövas av försvarsmakten får inte utövas av miijöoch hälsoskyddsnämnden. Där fortiöpande ti11syn av någon sådan verksamhet vid tiiiämpning av 38 § tredje stycket sku11e ha ankommit på nämnden, skail ti11synen i stäi- 1et ankomma på länsstyreisen . Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskiida förhå11anden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddeia föreskrifter för totaiförsvaret som avviker från denna 1ag.

Denna 1ag träder i kraft den

sou 1987:32 77

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Uvergångsbestämmelse

Har en tillsynsmyndighet före ikraftträdandet av denna lag med stöd av ett beslut av en tillståndsmyndighet fastställt vad som i något hänseende skall gälla för en verksamhet, skall det som tillsynsmyndigheten fastställt gälla som villkor för verksamheten från ingången av år l992. Vid tillämpning av 24 § l miljöskyddslagen skall villkoret anses ha blivit gällande när tillsynsmyndigheten beslutade i frågan.

2 Förslag till Lag (1987:000) om miljörevisorer;

l § I denna lag avses med miljörevisor den som utses till miljörevisor för viss miljöfarlig verksamhet enligt 38 b § miljöskyddslagen (l969:387).

2 § Sådan auktorisation som behövs för att vara miljörevisor får endast meddelas den som är känd för redbarhet och som genom arbete i allmän eller enskild tjänst eller på annat sätt förvärvat erforderliga kunskaper och erfarenheter angående miljöfarlig verksamhet och miljöskyddsarbete samt i övrigt är lämplig och som inte är obehörig att vara miljörevisor enligt 3 §.

Närmare föreskrifter om auktorisation av miljörevisorer och om upphörande av sådan auktorisation meddelas av regeringen eller den som myndighet regeringen bestämmer. Därvid kan föreskrivas en för anavgift sökan om auktorisation.

78 SOU l987:32

3 § Den kan inte vara miljörevisor som l. själv är innehavare av tillstånd eller miljölov enligt miljöskyddslagen eller 2. är ägare till, delägare i eller ledamot av styrelsen i ett företag som innehar tillstånd eller miljölov eller dotterföretag till sådant företag.

4 § Miljörevisor för viss verksamhet får inte l. vara anställd hos eller på annat sätt inta en underordnad eller beroende ställning till tillståndshavaren eller 2. vara närstående till tillståndshavaren eller till någon som står i sådant förhållande till denne som nyss sagts eller som sägs i 3 § 2.

I ett dotterföretag kan inte den vara miljörevisor som inte får vara miljörevisor i moderföretaget.

5 § Uppdrag att vara miljörevisor upphör när ny miljörevisor utses.

får frånträda innan den Miljörevisor uppdraget för bestämda tiden gått ut. uppdraget

6 § Den som utsetts till eller upphört att vara miljörevisor skall genast anmäla det till statens naturvårdsverk.

7 § Om en miljörevisors uppdrag upphör enligt 5 § och han inte i samband därmed avger en redogörelse enligt 38 c § miljöskyddslagen, skall han till naturvårdsverket avge en särskild redogörelse för vad han iakttagit vid sin granskning. För en sådan redogörelse gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 38 c § miljöskyddslagen.

V 79

En kopia av den särski1da redogörelse ska11 ti11stä11as ti11ståndshavaren.

8 § Om den som utövar mi1jöfar1ig verksamhet underlåter att efterkomma ett föreläggande 43 b § en1igt mi1jöskydds1agen ska11 naturvårdsverket förordna miijörevisor för verksamheten.

Om en miijörevisor är obehörig e11er om det beträffande honom finns sådant hinder som sägs i 4 §, skal] naturvårdsverket ent1ediga honom och utse annan mi1jörevisor för verksamheten. Innan sådant besiut medde1as ska11 miljörevisorn och ti11ståndshavaren beredas ti11fä11e att yttra sig.

9 § En miijörevisor får inte obehörigen röja e11er utnyttja vad han vid utförande av sitt uppdrag fått veta om affärs- e11er driftsförhå11anden e11er om förhå11anden av betydeise för rikets försvar. Detsamma gä11er medhjä1pare ti11 miijörevisorn.

10 § En mi1jörevisor som vid fu11görande av sitt uppdrag uppsåtligen e11er av oaktsamhet vå11ar tiliståndshavaren e11er annan skada ska11 ersätta skadan. En miijörevisor ansvarar även för den skada som hans medhjä1pare våliar e11er av uppsåtligen oaktsamhet.

11 § Skadestånd en1igt 10 § kan jämkas efter vad som är skä1igt med hänsyn ti11 handiingens beskaffenhet, skadans storiek och omständigheterna i övrigt.

Ska11 fiera ersätta samma skada, svarar de s01idariskt för skadeståndet i den mån inte skadeståndskydligheten har jämkats för någon av dem eniigt första stycket. Vad någon har utgivit i skadestånd får sökas åter av de andra efter vad som är skäiigt med hänsyn till omständigheterna.

SOU l987:32 80

l2 § Talan för tillståndhavarens räkning enligt inte väckas mot en miljörevisor sedan tre 10 § kan år förflutit från det skadan uppkommit, om inte talan grundas på att brottslig gärning begåtts.

Denna lag träder i kraft den

3 Förslag till

Lag att söka tillstånd enligt (1987:000) om skyldighet miljöskyddslagen (l969:387);

utövar verksamhet som pål § Den som miljöfarlig före den l juli l969 skall, om verksamhet börjats vad som föreskrivs med stöd kräver tillstånd enligt (l969:387), hos tillståndsav 10 § miljöskyddslagen ansöka om tillstånd till verksamheten. myndigheten ansökan skall på det sätt som framgår Sådan göras Ansökan skall ha inkommit av l3 § miljöskyddslagen. senast den l januari till tillståndsmyndigheten l992.

i första gäller även den Vad som sägs stycket verksamhet som stasom utövar sådan miljöfarlig eller länsstyrelsen, med stöd tens naturvårdsverk i dess lyav l0 § andra stycket miljöskyddslagen, delse före den l juli l98l, medgivit undantag från att söka tillstånd. skyldighet

Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte om tillstånd enligt miljöskyddslagen har sökts.

2 § Den 50m UPP$åt1i9en eller av oaktsamhet bryter mot l § skall dömas till böter eller fängelse i högst tvâ år.

Denna lag träder i kraft den

4 Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Härigenom föreskrivs att 8 § första stycket 8 p rättshjälpslagen (1972:429) skall ha följande lydelse.

lydelse Föreslagen lydelse

huvarande

8 § 8. av en fas- 8. ägaren av en fasägaren tighet eller en byggnad tighet eller en byggnad i som avser i annan som

angelägenhet angelägenhet

eller bygg- avser fastigheten eller fastigheten naden, om han har eller byggnaden än enskilt borde ha haft rätts- anspråk enligt miljöskyddsförsäkring eller skyddslagen (1969:387) något liknande rätts- eller anspråk som grunskydd som omfattar dar sig på miljöskadelagen (1986:225), om angelägenheten. han har eller borde ha haft rättsskyddsförsäkring eller något liknande rättsskydd som omfattar angelägenheten.

Denna lag träder i kraft den

5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.;

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. skall ha följande lydelse.

]Lyde1se enligt SFS 1986:1041 och prop, 1986/87:86.

82 SOU l987:32

Nuvarande lvdelse Föreslagen lydelse

3 § Länsstyrelsen har tillsyn i länet över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslutas med stöd av 4 kap. De centrala förvalt- De centrala förvalthar ningsmyndigheterna har ningsmyndigheterna var och en inom sitt var och en inom sitt verksamhetsområde upp- verksamhetsområde uppsikt över hushållning- sikt över hushållningen med naturresurser. en med naturresurser. Statens planverk har I statens naturvårdsden allmänna uppsik- verks upggifter ingår ten över hushållning- att i samver-

särskilt

en med naturresurser. kan med övriga centrala förvaltningsmyndigheter utöva ett miljöbevakningsansvar. Statens planverk har den allmänna över husuppsikten hållningen med naturresurser.

Denna lag träder i kraft den

i sou 1987:32 83

I

Bakgrund, avgränsningar, genomförande

l INLEDNING

l.l Bakgrund och utgångspunkter

Den svenska miljövårdsorganisationen började byggas upp under senare delen av l960-talet, bl.a. genom inrättandet av statens naturvårdsverk. På regional nivå bildades naturvårdsenheter vid länsstyrelserna och inom kommunerna fick främst hälsovårdsnämnderna och byggnadsnämnderna ansvaret inom miljö- Z vårdsområdet. Den valda organisationen innebar en relativt stark koncentration av miljövårdsarbetet till naturvårdsverket.

Den fortsatta utvecklingen har bl.a. inneburit att miljövårdsarbetet breddats betydligt. Fler och fler myndigheter och andra organ har engagerats samtidigt som också miljövårdsarbetet under senare år delegerats och decentraliserats.

Både naturvårdsverket och andra organ med ansvar inom miljövården har under årens lopp förändrat sitt arbetssätt. Någon samlad organisationsöversyn som berör hela miljövårdsområdet har däremot inte genomförts.

Begreppet miljövård har successivt breddats och mer och mer kommit att präglas av en helhetssyn. I begreppet miljövård ingår enligt naturvårdsver-

84 SOU l987:32

ket (Miljövården i kommunal planering, sid. 8):

miljöskydd, d.v.s. skydd av den yttre miljön mot negativ inverkan på vatten, mark och luft, inklusive negativa hälsoeffekter till följd av sådan inverkan,

d.v.s. kontroll av kemiska pro-

produktkontroll,

dukters hälso- och miljöfarlighet,

naturvård, d.v.s. skydd av miljön genom bevarande och hänsynstagande, skötsel och restaurering,

främjande av friluftsliv.

Miljövård kommer att bli en allt viktigare samhällsi framtiden. Kravet på att ta ansvar för att uppgift lösa de miljöproblem som en verksamhet förorsakar måste ställas både på den offentliga sektorns olika och den som svarar för privat näringsutorgan på Miljöfrågorna berör alla i samhället och övning. medvetandet om dessa frågor har ökat väsentligt under de senaste åren. Miljöfrågorna håller också på att få ökad tyngd i den politiska beslutsprocessen både centralt, regionalt och lokalt. Detta sammantaget har föranlett att utredningen tillsatts.

l.2 Utredningsuppdraget

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bllaga l.

har bedrivits från september 1986 Utredningsarbetet t.0.m. augusti 1987.

SOU l987:32 35

l.3 Avgränsning av uppdraget

Miljövården utgör ett mycket brett och vittomfattande område.

Utredningen har utifrân direktiven och med hänsyn till den begränsade tiden för utredningsarbetet koncentrerat översynen dels till de strategiskt viktigaste organisationsfrågorna som kan beräknas resultera i påtagliga förbättringar av miljövårdsarbetet, dels till ett antal delfrågor där det föreligger uppenbara brister i ansvars- och uppgiftsfördelningen. Vilka dessa frågor är framgår av kapitel 6, där bristerna i nuvarande organisation redovisas.

I begreppet miljövård innefattas i allmänhet också naturvärden. Vissa naturvårdsfrågor främst av organisatorisk art har under år l986 varit föremål för en särskild utredning som redovisats i betänkandet (Ds Jo l986:4) Våra naturvårdsobjekt. Naturvården har också utifrån markanvändnings- och hushållsaspekter nyligen behandlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturresurslagen (NRL). Utredningen har därför ej funnit anledning att närmare ta upp naturvårdsfrâgorna i denna utredning.

Kärnkraftsolyckan iTjern0byl föranledde ett omfattande utrednings- och utvärderingsarbete, som endast delvis är slutfört. Regeringen har ansett att detta bör utgöra underlag för en samlad bedömning och i juni l987 tillkallat en särskild kommitté med direktiv att utreda beredskapen mot radioaktiva utsläpp. Kommittén skall i bedömningen även ta med sambandet med beredskapen mot allvarliga kemiska olyckor.

86 SOU l987 32

Kommittén har fått i uppdrag att föreslå omfattning och utformning av beredskapsorganisationen för kärnkraftolyckor. Vidare skall kommittén föreslå åtgärder för genomförandet. Kommitténs arbete bör enligt direktiven vara klart senast den 3l mars l988. Utredningen behandlar därför inte radiakfrågorna.

1.4 Genomförande av uppdraget

Olika myndigheters och organisationers syn på den nuvarande miljövårdsorganisationen har inhämtats genom en lång rad hearings. Sådana har genomförts med ledande företrädare för naturvårdsverket, trafiksäkerhetsverket, delegationen för samordning av havsresursverksamheten, Sveriges geologiska undersökning (SGU), riksmuseet, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, riksantikvarieämbetet, planverket, fiskeristyrelsen, sjöfartsverket, kemikalieinspektionen, tullverket, konsumentverket, forskningsrâdsnämnden, statens strålskyddsinstitut (SSI), livsmedelsverket, styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), koncessionsnämnden för miljöskydd, socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, räddningsverket, riksrevisionsverket, energiverket, rikspolisstyrelsen, riksåklagaren, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Greenpeace, Fältbiologerna, Miljöförbundet, Miljöcentrum, Naturskyddsföreningen (SNF), Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, TCO, LO, Sveriges grossistförbund, Småföretagarnas riksorganisation och Svensk Industriförening.

Flera av dessa hearings har följts upp med efterföljande kontakter och samråd mellan resp. myndighet eller organisation och utredningens sekretariat.

sou 1987:32 _ 37

Ett antal företag har besökts liksom några kommuner, kommunägda bolag och länsstyrelser.

I frågor som rör forskning och kunskapsförsörjning har utredningen särskilt samrått med företrädare för naturvårdsverket, universiteten och Industriförbundet.

Statens Anläggningsprovning AB har till utredningen redovisat ett förslag till organisation av miljöskyddskontrollen.

Utredningen har från länsstyrelserna samlat in uppgifter rörande nuvarande prövnings- och tillsynsverksamhet. Ett urval av kommuner har genom en enkät lämnat uppgifter om antalet anläggningar, som faller under miljöskyddslagens tillämpningsområde (utom anmälningsärenden).

Naturvårdsverket har i betydande omfattning biträtt utredningen med underlagsmaterial, sammanställningar, databearbetningar m.m. samt den i stort heltäckande redovisningen av miljövårdsfamiljen som i sin helhet återfinns som bilaga 2.

Utredningen har samrått med bostadsdepartementet om ansvarsfördelningen mellan naturvårdsverket och planverket/bostadsstyrelsen, med civildepartementet om förslagen till samordnad länsförvaltning och med arbetsmarknadsdepartementet om yrkesinspektionens eventuella roll vid hanteringen av problem i den yttre miljön.

Miljö- och energidepartementet har till utredningen överlämnat skrivelse från Sveriges Fiskares Riksförbund om utsläpp från Värö Bruk.

Regeringen har till utredningen genom beslut l987-06-25 överlämnat framställan från SMHI om dess

oceanografiska laboratorium samt skrivelser från länsstyrelsen i Blekinge län om aktionsplanen mot havsföroreningar, från länsstyrelsen i Gotlands län om Gotland som bas för forskning och undersöki Östersjön, från länsstyrelsen i ningsverksamhet Västernorrlands län om effektivare miljövård, från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) om aktionsplanen mot havsföroreningar samt från högskolan i Kalmar om forskning, kontroll och planering med marin anknytning i sydöstra Sveriges kustregion mot bakgrund av Aktionsplanen mot havsföroreningar. Från SNV har i anslutning till arbetet med en aktionsplan för havsföroreningar överlämnats en skrivelse från SGU om maringeologisk karteringsverksamhet.

Kommunförbundet och Industriförbundet har vid olika tillfällen överlämnat material och utredningar.

För utformningen av det avsnitt i utredningens betänkande som avser straff- och sanktionsfrågor har utredningen haft tillgång till ett omfattande material, domar och brottsanmälningar m.m. som insamlats av brottsförebyggande rådet.

Till utredningen har också inkommit ett stort antal skrivelser från enskilda personer, organisationer, länsstyrelser, kommuner, utbildningsanstalter, m.fl.

1.5 Disposition av betänkandet

Betänkandet är i sex delar. Del I är rent uppdelat beskrivande och innehåller inledningsvis en redoav Därefter följer som utgångsvisning uppdraget. för en genomgång av de vikpunkt utredningsarbetet och en översiktlig redovistigaste miljöproblemen av nuvarande mål inom miljövården. Del I avning

sou l987:32 89

slutas därefter med en genomgång av det internationella miljövårdsarbetet, då miljöfrågorna inom landet inte kan diskuteras utan att ha blivit belysta ur ett internationellt perspektiv.

Del II är också i sin första del beskrivande och innehåller en redovisning av hela miljövårdsorganisationen. En fullständig redovisning av miljövårdsorganisationen med myndigheter, författningar m.m. återfinns i bilaga 2. Del II innehåller också en sammanställning av de brister i nuvarande miljövårdsorganisation som framkommit i utredningsarbetet. Bristerna redovisas här relativt summariskt. Den närmare beskrivningen och analysen av varje problemkomplex återfinns därefter sammanhållet med utredningens överväganden och förslag för resp. problemområde i del III- VI.

Del III är allmänt inriktad och behandlar om frågor miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsåtgärder. Även detta block innehåller vissa överväganden och konkreta förslag.

Del IV behandlar hela miljöskyddssystemet inklusive avgifter och sanktionsfrågor. Del V behandlar kunskapsförsörjning och miljöforskning. Del VI innehåller några särskilda frågor. Del VII redovisar specialmotiveringarna.

Beskrivningen av de olika myndigheternas arbetsuppgifter och ansvarsområden inom de delar av miljövården som utredningen behandlat, återfinns där resp. sakfråga är behandlad. För att ge läsaren en samlad bild av naturvårdsverkets, länsstyrelsernas och kommunernas viktigaste arbetsuppgifter har dessa sammanhållet redovisats i sammanfattningen.

SOU l987:32 91

2 DE VIKTIGASTE MILJUPROBLEMEN

Som framgår av direktiven har det inte ingått i utredningens uppgifter att analysera miljöproblemen. Utredningen har dock funnit det nödvändigt att som bakgrund till utredningens förslag redovisa de nu och för den närmaste framtiden viktigaste miljöproblemen. För ytterligare fördjupning hänvisas till naturvårdsverkets senaste PM l59l) och

långsiktsbedömning(SNV

regeringens aktionsplaner mot försurning och havsföroreningar. I det första avsnittet redovisas ett antal störningar i miljön eller typer av föroreningar och förorenande utsläpp som ger upphov till miljöstörningar. I det andra avsnittet redovisas ett antal miljöproblem inom nâgra olika verksamheter.

2.l Miljöproblem

2-l-1

E1iweEfêrênqrin9§r_92h_eêy§rkên_9ê_9z9n-

lästs:

En högre halt koldioxid i atmosfären medför en höjning av jordens medeltemperatur - det är innebörden av den s.k. växthusteorin. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen men metan, dikväveoxid, freoner samt ozon har motsvarande Dessa seegenskaper. nare gasers sammanlagda effekt är i dag ungefär lika stor som koldioxidens.

Det ozon som finns i atmosfären närmast jorden (troposfären) verkar främst som en växthusgas medan den sammanlagda ozonmängden i stratosfären och troposfären bestämmer intensiteten av den ultravioletta strålning som träffar jorden. Ett uttunnat ozonlager leder till vegetationsskador och fler fall av hudcancer. Det finns ett samband mellan klimatpåverkan och uttunning av ozonlagret genom att vissa - i första hand växthusgaser freonerna men

dikväveoxid - kan i stratosfären också tränga upp och förbruka ozon. Åtgärder som minskar utsläpp av dessa är därför positiva både för att undgaser vika klimatförändringar och uttunning av ozonlagret.

av atmosfärens koldioxidhalt är be- Utvecklingen roende av den framtida förbrukningen av fossila bränslen. Stor osäkerhet råder om klimatpåverkan och effekterna livet på jorden av ökande halter på av växthusgaser i atmosfären.

av halten i atmosfären mot- En ökning växthusgaser svarande en fördubbling av den förindustriella halten av koldioxid beräknas öka jordens medeltemperat skulle

tur med 3,0 1,50 C. Med nuvarande utveckling

en sådan fördubbling inträffa omkring år 2030. Detta skulle leda till en höjning av havsytans nivå med 20-140 cm.

2-1-2 E§r§urnin9-99b-fiêrreffek§§r_§x_1uf§f§r9-

rening

av mark och vatten är i dag ett stort Försurningen i hela Europa och stora delar av Nordmiljöproblem amerika. Den källan till försurning är viktigaste av svaveldioxid från förbränning av kol utsläppen och och från vissa industriprocesser. Även utolja släppen av kväveoxider från olika förbränningsprocesser är av stor betydelse; biltrafiken bidrar i Det är först när kvävemättnad börjar inhög grad. träda och nitrat läcker ut till yt- och grundvatten som kvävet verkar försurande. Tecken på kvävemättnad finns nu i vissa områden i södra Sverige. Den största inverkan på försurningen har kväveoxiderna vid de s.k. surstötarna, d.v.s. tillfälliga stora flöden av surt vatten, främst vid snösmältning under våren.

Svavel- och kväveoxider kan transporteras långa sträckor. Man beräknar att uppemot 90 % av det svavel som faller ned över Sverige kommer från källor utanför landet. Om åtagandena i protokollet till Helsingforskonventionen genomförs (en minskning av utsläppen av svaveldioxid med minst 30 % åren l980-l993 i 2l länder) kan man vänta en fortsatt minskning av svavelnedfallet över Sverige med ca 25 % fram till mitten av l990-talet. De internationella aspekterna redovisas utförligare i kapitel 4.

Försurningsskador i svenska ytvatten finns i ca l5 000 sjöar och omkring 90 000 km rinnande vatten. Mest utsatta är kalkfattiga områden i västra och södra Sverige.

Försurningen av jordbruks- och skogsmark är en följd både av det sura nedfallet och av olika åtgärder inom jord- och skogsbruk. Sålunda innebär uttaget av gröda och virke en nettotillförsel av syra till marken.

En kraftig markförsurning har skett under de senaste årtiondena i södra och mellersta Sverige samt i vissa områden utomlands. Försurningen innebär en drastisk förändring av markprocesserna och leder till att magnesium och andra växtnäringsämnen tvättas ut eller blir otillgängliga. Träd och annan växtlighet kan få brist på dessa ämnen.

Markförsurningen innebär också att aluminium och många tungmetaller frigörs. Dessa ämnen kan vara giftiga för träden. Metallerna kan transporteras vidare till grundvatten och ytvatten och påverka de ekologiska systemen. Man har t.ex. kunnat spåra ett samband mellan pH-värden i sjövatten och höga kvicksilverhalter i gädda. I några tusen svenska sjöar har fisken alltför höga kvicksilverhalter för att vara tjänlig som människoföda. Byggnader,

94 SOU l987:32

och andra konstruktioner i marken utsätts ledningar för ökad korrosion när marken försuras.

De studier som utförts både i Sverige och utomlands att och luftförorening har stor pekar på försurning för av skogsskador, även om betydelse uppkomsten den utlösande faktorn kan vara vissa extrema klimatiska förhållanden som långvarig torka, frost eller hårda vindar.

De totala svaveldioxidutsläppen har kunnat minskas med hjälp av en rad olika åtgärder sedan kraftigt av l970-talet fram till år l984; från början 925 000 ton till 267 000 ton. År l985 ökade dock utsläppen med l8 000 ton. Hela ökningen ligger på uppvärmning.

av försurande kväveföreningar har hittills Utsläppen inte reducerats nämnvärt vare sig i Sverige eller håll. Det beror framför allt på den ökande på annat biltrafiken.

liksom flertalet av de miljö- Försurningsproblemet, som nu fram som de viktigaste inför problem rycker l990-talet, är ett i högsta grad internationellt som inte i avgörande grad kan lösas problem någon med interna svenska åtgärder. Den största delen av det sura nedfallet i Sverige härrör från utsläpp utomlands.

2-1-3 E§E9E§E109-§2-§i§êE_9§D_!ꧧ§E9Eê9z_E!§§

y2§§en_99b_hêy

Även inte alltid som man tänkt om sjöarna reagerade betraktades (eutrofieringen) i sig, övergödningen slutet av l970-talet - efter den stora satsningen för kommunala och industriella avpå reningsverk - som ett på god väg att löloppsvatten problem

sou l987:32 i 95

sas. Problemet dök emellertid i upp på nytt början av l980-talet - denna gång i kuñtvattnen, t.ex. La-

holmsbukten. Tecken på eutrofiering finns också i de öppna havsområdena i och Östersjön Kattegatt.

De aktuella eutrofieringssymptomen är ett resultat av en kraftigt ökad tillförsel av närsalter till de svenska havsområdena under de senaste 50 åren. De syrefria vattnen i bottnarnas bör djuphålor uppfattas som en Även varningssignal. om kunskapen om de storskaliga variationerna är naturliga otillräcklig, torde dock den konstaterade syrebristen åtminstone till stor del vara en av följd mänsklig aktivitet.

Jämfört med sötvatten och vissa bräckvattenmiljöer

(Bottenviken), där fosfor är styrande för den bio-

logiska produktionen, är förhållandena mer komplicerade i den marina miljön. Det finns indikationer på att kväve är tillväxtbegränsande i Västerhavet och i centrala Östersjön.

Den ökande användningen av i gödselmedel jordbruket tillsammans med ändrade har lett till brukningsformer ett ökat läckage av kväve. Det atmosfäriska nedfallet har ökat stadigt fram till mitten av l970-talet. Ytterligare en faktor av betydelse är att avloppsvattnet inte renats från kväve i samma utsträckning som från fosfor.

Sedan av PCB och användningen DDT förbjudits eller starkt begränsats har halterna av dessa ämnen minskat - för PCB dock inte Det genomgående. finns emellertid flera andra liknande ämnen som är oroande. Särskilt gäller detta olika klorerade organiska föroreningar i från utsläpp skogsindustrins blekerier. Ungefär hälften av dessa utsläpp på totalt 150 000 ton per år drabbar Bottniska viken. Den allvarligaste i föroreningseffekten Östersjön

SOU l987:32 96

är skadorna sälar. Sälen är utrotningshotad och på orsaken förefaller vara att fisken innehåller klorerade organiska ämnen.

kvicksilverhalter i fisk fortfarande är ett Att höga stort problem hänger samman med försurningen (se avsnitt Äveni vissa kustvatten, t.ex. runt 2.1.2). har av kadmium, arsenik och kvick- Rönnskär, utsläpp silver i fisk vållat problem.

En övergripande frågeställning är vilken belastning som kan tillåtas på det marina av olika näringsämnen ekosystemet i ett långsiktigt perspektiv.

om toxiska organiska ämnens förekomst Kunskaperna och effekter i vattenmiljön är ofullständiga. Frågetecken kvarstår också beträffande samspelet mellan kväve- och fosforföroreningarna och deras relativa för eutrofiering av kust- och betydelse regional grundområden.

2.l.4

från och

Utsläppen industri, uppvärmningsanläggningar

luftkvaliteten i en tätort. Deras trafik bestämmer har förändrats markant sedan börrelativa betydelse l970-talet. av svavelföreningar och jan av Utsläpp minskat de senaste åren. I dag är trafistoft har ken den dominerande föroreningskällan - åtminstone

i större städer.

innehåller en rad ämnen som är skadliga Bilavgaser för människor och miljö: kväveoxider, koloxid, parkolväten och hundratals andra kemiska tiklar, bly, det koloxid, kväveoxider, kolämnen. När gäller

SOU l987:32 97

väten och bly svarar numera motorfordonen för större utsläpp än de sammanlagda utsläppen av dessa ämnen från all annan verksamhet i Sverige.

Under senare år har man dessutom kommit till insikt om att bilavgaserna bidrar till försurningen av mark och vatten. Samfärdseln svarar för två tredjedelar av kväveoxidutsläppen och dess andel kan antas öka om inga åtgärder vidtas för att minska utsläppen. Bilavgaserna medför också andra skadliga effekter, bl.a. på skog och grödor genom att ozon och andra oxidanter bildas av kolväten och kväveoxider i avgaserna.

Beslutet att införa blyfri bensin och USA-krav för - från l989 års modelpersonbilar obligatoriskt ler - kommer att förbättra gradvis luftföroreningssituationen i tätorterna. En förutsättning för en påtaglig förbättring är dock att trafikvolymen inte ökar och att man också vidtar åtgärder mot dieselavgaserna.

Buller är troligen den miljöstörning som för närvarande direkt påverkar störst antal människor. Såväl nationellt som internationellt har man uttalat att ca 55 dBA är den ljudnivå som man från hygienisk synpunkt inte bör överskrida. Med den utgångspunkten kan man konstatera att flera miljoner människor i Sverige är utsatta för ljudnivåer som är för höga. Bullret är i första hand ett tätortsproblem, där trafik, industri och byggplatser ger upphov till höga bullernivåer. Fritidsbåtar, motorsport och skjutbanor påverkar också rätt stora områden såväl i som utanför tätorterna. Det börjar bli allt svårare att finna områden med tyst natur, i varje fall i södra - Det är med stora Sverige. förknippat

kostnader att eliminera bu11er - från specieilt vägtrafik.

2-1-5 Uêlâe:_eemoiliêfêrlisajmnen

En grov uppskattning ger vid handen att av ca 8 miljoner kända kemiska ämnen är ca 70 000 av kommersieii betydeise. För ungefär 5 000 av dessa finns information som möjiiggör en riskbedömning i eniighet med t.ex. 0ECD:s rekommendationer. Ti11räck1iga miijödata för att genomföra en avancerad riskanalys finns bara för ett iitet antai, kanske 500, i huvudsak sådana som används som pesticider.

I de oiika hanteringsieden kommer miijö- och häisofar1iga ämnen i dessa 70 000 kemiska produkter på skiida sätt i kontakt med människor och med miijön. Spridning av sådana ämnen ti11 omgivningen sker också genom att de uppstår som icke önskade biprodukter i industrielia processer och i förbränningsprocesser.

Ti11 miijö- och häisofarliga ämnen räknas i första hand den grupp som är bioiogiskt svårnedbrytbara (persistenta), bioiogiskt ackumuierbara och humantoxiska e11er ekotoxiska. Sådana ämnen kan spridas över stora ytor, finnas kvar i miijön under 1ång tid och anrikas i organismer. Särskiit svârartade effekter är sådana som påverkar fiera generationer (genetiska effekter) eiler en individs heia 1ivstid.

i sou l987:32 99

Ett exempel på spridning i samband med användning av kemiska ämnen är luftutsläpp av freoner, vars effekter på ozonlagret och jordens klimat beskrivs i avsnitt l.l. Freoner är stabila ämnen väl lämpade för sin användning vid t.ex. tillverkning av skumplast eller som värmebärande medium i frysskåp och värmepumpar. Just deras kemiska stabilitet gör att de har lång livslängd i atmosfären, vilket i sin tur leder till att de ansamlas i troposfären och kan tränga upp i stratosfären och där reagera med ozon.

Ett exempel på en annorlunda problematik är spridning av dioxiner från förbränning av klorhaltiga bränslen, t.ex. hushållsavfall. Dioxiner är polyklorerade dibenso-p-dioxiner (PCDD) av vilka det finns 75 olika kemiska föreningar. Giftigheten är mycket stark, beroende på antalet kloratomer och deras positioner i molekylen.

Utsläppen av kvicksilver har minskat. Men effekterna av miljöstörande utsläpp upphör tyvärr inte i och med att utsläppen stryps. Ännu under lång tid kommer onormalt stora kvicksilvermängder att vara i omlopp i sjöar och vattendrag. I takt med den ökande försurningen kommer alltmer av det kvicksilver, som man tidigare släppt ut och som nu till stor del är bundet, att mobiliseras och utgöra ett ökat hot mot miljön. Varje tillskott av kvicksilver medför en ökad framtida dosinteckning, eftersom kvicksilver är ett grundämne och därmed evigt.

Inom textilindustrin används flera hundra och inom pappersindustrin omkring 700 olika kemikalier. De kommersiella namnen på kemikalierna är kända, men inte alltid vilka kemiska ämnen som ingår. Det är väsentligt att ta reda på vad verkstadsindustrins oljor egentligen består av och vilka tillsatser som används.

100 SOU l987:32

Kunskapen om ekotoxiska och humantoxiska effekter är i dag mycket bristfällig. Det kan ta lång tid innan skador uppträder efter exposition för ämnet i fråga. Med moderna analytiska metoder kan förekomsten av olika ämnen och föroreningar liksom deras nedbrytningsprodukter hos människa, i fauna och flora, vatten, luft och jord bestämmas i mycket små mängder. Upptag, lagring och transport av de aktuella ämnena sker ofta på ett vida mer komplicerat sätt än man anat. - Våra när det framsteg gäller kunskapen om effekterna i miljön har inte

hållit takt med analystekniken.

Erfarenheterna har visat hur svårt det är att planera forskning om hälso- och miljöfarliga ämnen. Kvicksilver, DDT, PCB, aluminium, dioxiner och dibensofuraner är några exempel på ämnen som inte förutsetts i forskningsprogram. Problemen har i stället upptäckts genom relativt grundläggande forskning - en kombination av utveckling av kemiska analysmetoder, provtagning och analys av miljögifter, förmåga att se samband mellan halter och observerade effekter samt teoretisk kunskap om bakomliggande mekanismer. Det finns inga skäl att anta att behovet av sådan forskning kommer att minska på 1990-talet.

SOU l987:32 l0l

2-1-6

U9E§E_T9§-ê!§§Ez-§K9199i§Eê_§X§§§T_9ED_9§ D§Ei§Eê_E§§EE§§E

Alla arter lever i samklang med sin naturliga omgivning, sin miljö. När en livsmiljö förändras, påverkas växter och djur. Vissa arter gynnas och blir vanligare. Andra går tillbaka eller försvinner helt. De flesta naturliga miljöförändringar går långsamt. Arterna kan då anpassa sig till de nya livsbetingelserna. På detta sätt har arter utvecklats och miljöer förändrats i ett ständigt växelspel, alltsedan liv uppstod på jorden.

Arter har försvunnit långt innan människan började styra och ställa med miljön. Förändringar i faunan och floran hör till de naturliga utvecklingsprocesserna som alltid pågår i naturen. Att arter dör ut behöver alltså inte vara något onaturligt. Men de förändringar i växt- och djurlivet vi märker just nu går mycket snabbt, mätt med naturens tidsskala. Genetisk variation är en förutsättning för bibehållande och utveckling av livet på jorden.

Det finns få exempel på arter i vårt land vars världspopulation är hotad, men flera motiv talar för att vi försöker behålla en komplett artstock i våra väsentliga ekosystem. Arbetet med att motverka utarmning av fauna, flora och landskap måste bedrivas längs flera olika linjer. Det viktigaste instrumentet för en effektiv fauna- och floravård är hänsynstagande vid den fysiska planeringen och vid olika former av markanvändning (kommunal planering, energiförsörjning, skogsbruk, jordbruk, vägplanering o.s.v.).

,l02 SOU l987:32

2.2 Verksamheter och miljöproblem

2-2-1 Enersifêcâêrinins

I l985 års energipolitiska proposition anges följande huvudmål för energipolitikenz att ytterligare reducera oljeberoendet, att åstadkomma fortsatt energihushållning, att utveckla energisystemet i miljövänlig riktning och så att det blir grundat på varaktiga, helst förnybara och inhemska energikärnkraften. källor samt att avveckla Enligt riksdagens beslut skall kärnkraften vara avvecklad år 2010.

Energiförsörjning inrymmer många miljöproblem. De mest har beskrivits i avsnitt 2.l uppmärksammade (se särskilt avsnitten 2.l.l och 2.1.2). Energiomvandling genom förbränning är en problematisk process. Fortfarande är många frågor olösta, t.ex. inom områdena avsvavling, reduktion av svaveloch kväveoxidutsläpp, rökgasrening, avfallsförbränning (se avsnitt 2.2.4) och småskalig trädbränsleeldning.

Uttag av bränslen som torv och ved har liksom odling och skörd av energigrödor sin speciella påverkan (Se avsnitten 2.2.6 och 2.2.7). Den fortpå miljön. satta hanteringen av dessa och importerade bränslen och aska förutsätter upplagsplatser och deponier, vilka också påverkar miljön, bl.a. genom läckage. Samma sak gäller depåer för fasta restprodukter från avsvavlings- och denitrifieringsprocesser i samband med förbränning av traditionella bränslen.

sou 1987:32 103

2-2-2 Irenêeerter

Efter en stagnation på grund av och krafenergikrisen tiga prisökningar under 1970-talet har biltrafiken ökat igen. Enligt vägverkets kommer trabedömning fikarbetet med personbilar att öka med 16 % mellan åren l984-2000. Även den förlångväga flygtrafiken väntas öka. En ökning av järnvägstrafiken kan möjligen ske i och med introduktionen av de snabbnya tågen.

Godstransportarbetets utvecklingstakt har stagnerat under de senaste åren. är Utvecklingen givetvis nära knuten till inom utvecklingen näringslivet. En viss förskjutning av marknadsandelarna mellan de olika transportslagen kan väntas ske. Järnvägen återtar sannolikt en del av de marknadsandelar som man tidigare förlorat till främst lastbilarna, på långa avstånd. Samtidigt tar lastbilen marknadsandelar från järnvägen på korta och avmedellånga stånd. Järnväg och lastbil väntas ta marknadsandelar från sjöfarten. Enligt kommer Vägverkets bedömning den tunga vägtrafiken att öka med 27 % mellan åren 1984-2000.

Trafiken är i dag den dominerande i föroreningskällan tätorterna (avsnitt 2.1.4). Även när det gäller försurning och fjärreffekter av luftförorening (avsnitt 2.1.2) har trafiken stor betydelse.

Buller från flygtrafik är ett omfattande problem i närheten av trafik- och militärflygplatser. (I övrigt beträffande buller: se avsnitt 2.1.4). I närheten av större flygfält kan det också uppstå luftföroreningsproblem.

Utvecklingen av höghastighetståg behöver åtföljas av bullerstudier så att sådana inte medför tåg ökade bullerproblem.

Inom koiiektivtrafiken har den spårbundna trareiativt sett minskat och busstrafiken ökat fiken en från miijösynpunkt oiyckiig utveckkraftigt, Såväi eiektrifierade transportsystem som milling. bussar bör utveckias och prövas. Detjövänligare samma oiika tekniska hybridsystem som komgäiier binerar oiika bränslen, drivsystem och energiiag-

ring.

finns ett stort behov av systemstudier för att Det utveckia modeiier och styrsystem som på ett rättvisare sätt spegiar oiika transportsystems miijö- Oiika styrmedel såsom trafiksanering, väniighet. subventionering av k011ekhastighetsbegränsningar, biituiiar etc. behöver utveckias och uttivtrafik, värderas.

Inom har miijöfrågornai stor utsträckenergiområdet varit för energipoiitikens utformning styrande ning och energisystemets struktur. Miijöfrågornas behöver stärkas avsevärt när det gäiier stäiining utformning av trafikpoiitik och transportsystemets struktur.

2-24* lnéuâzriereéukäien

från är beroende av Miijöpåverkan industriproduktion använda råvaror och kemikatiiiverkningsprocesser, iier samt av prduktionsvoiymer och produktsortiment. I ett iängre tidsperspektiv är strukturförändringar inom industrin av intresse.

med växande finns ett anta] I gruppen produktion branscher med stor omgivningspåverkan. Vissa proinnebär en minskad miijöpåverkan, t.ex. cessändringar ti11 i massaindustrin och övergång syrgasbieking ökad av vattenbaserad färg inom verkanvändning stadsindustrin. Trots detta torde dock miijöstör-

sou 1987:32 105

ningarna förbii betydande.

För andra branscher är vare sig starkare tiiiväxt eiier voiymminskning att vänta. Hit hör Tivsmedeisindustri, tryckerier, järn- och ståiverk och gjuterier. Processmässigt kan man förvänta vissa för miljön positiva förändringar, t.ex. ökad återanvändning av vatten.

En tydiig trend i den svenska kemiska industrin är att tiilverkningen förskjuts från tunga och energikrävande produkter ti11 mera kunskapsintensiva och därmed mer förädiade produkter.

För vissa verksamheter är utveckiingen svår att prognostisera. Energiområdet och gruvverksamhet påverkas i hög grad av sådant som ei- och o1jepriser, metaiipriser och miijövårdskrav.

Sammanfattningsvis kan man säga att struktureiia förändringar inte ieder ti11 någon väsentligt ändrad probiembiid den närmaste tioårsperioden. ökade utsiäpp på grund av större tiiiverkningsvoiymer motverkas av processändringar. Stora probiem kommer att finnas kvar inom gruvverksamhet och ceiiuiosaindustri samt vid hantering av kemikaiier och 1ösningsmedei.

Gruvindustrins aiivariigaste probiem är knutna ti11 utsiäpp av metaiier (främst koppar, biy, zink, kadmium, kvicksiiver och arsenik) ti11 iuft och vatten, fiuorider ti11 1uft samt tiosuifater och fiotationskemikaiier tili vatten. Det dominerande probiemet, särskiit på iängre sikt, är iäckage av metaiier från gamia gruvavfaiisupplag. Lakvattnets innehåii av b1.a. koppar, zink, aluminium, järn, biy, kadmium och arsenik, i mer e11er mindre höga koncentrationer, kan medföra a11var1iga bioiogiska konsekvenser för djur- och växtiivet i de mottagan-

de vattendragen. Om lakvattnet är starkt surt och meta11ha1tigt kan det b1i akuttoxiska effekter. Framför a11t är det dock vissa meta11ers förmåga att ackumuieras i organismerna som är det på sikt a11var1igaste probiemet. Också Takvatten med relativt 1åga koncentrationer av meta11er kan såiedes ge upphov ti11 framtida skador; särskiit om utsiäppen fortgår under 1ång tid.

Ce11u1osa- och pappersindustrin har kraftigt minskat uts1äppen av suspenderat materia] och bi01ogiskt nedbrytbart materiai. Trots detta är det den bransch i Sverige som siäpper ut mest restprodukter och betydande miijöprobiem kvarstår i många recipienter trots att omfattande och kostnadskrävande åtgärder vidtas. Det är särskiit de omfattande uts1äppen av stabiia och bioiogiskt aktiva k1orerade organiska ämnen från b1ekeriprocessen som utgör ett stort potentieiit mi1jöprob1em.

Ett stort antal ti11satskemika1ier används inom skogsindustrin. Den fortgående utveck1ingen mot mer kvaiificerade massa- och pappersprodukter innebär en ökad användning av tiiisatsämnen. Kunskapen om dessa tiiisatsers mi1jöeffekter är bristfä11ig.

Aktionspianen mot iuftföroreningar och försurning som har utarbetats under ledning av naturvårdsverket, innebär för skogsindustrins de1 krav på minskade utsiäpp av processvavei och andra försurande ämnen.

Ett särskiit prob1em utgör de kvicksiiverhaltiga fiberbankar som fortfarande finns i vattnet utanför några skogsindustrier. Vid ett ti0ta1 p1atser är de av sådan omfattning och innehålier så stora kvicksi1vermängder att restaureringsåtgärder är motiverade.

sou 1987:32 107 6 Via många industriella avloppsvatten i ut släpps dag många olika slag av giftiga och svårnedbrytbara organiska ämnen. Reningsteknik finns, men den är kostsam och därför i många fall svår att få till stånd.

Utsläpp av lösningsmedel från sådana verksamheter såsom lackering, läkemedelstillverkning, tryckerier och plasttillverkning och olika kemiska industrier innehåller kolväten av olika vilka slag innebär risker för hälsa och växtskador samt luktstörningar. Användningen av lösningsmedel behöver begränsas med hänsyn till såväl lokala förhållanden som till deras förmåga att bilda oxidanter genom reaktioner med kväveoxider i atmosfären.

Industrin är den verkligt stora kemikalieanvändaren. Det är svårt att få reda på vilka ämnen som finns i olika kemiska produkter. Det stora antalet gör det svårt att få miljöeffekterna testade och utredda (se avsnitt 2.1.5).

21-4 êyfêllâhêntêrins

Från hushållen kommer i dag 2 5 miljon ton avfall år - 300 Den samlade per kg per person. mängden industriavfall har beräknats till 4 5 miljon ton. I det ingår då inte restprodukter från gruvor, mineralberedning och jordbruk. Byggnads- och rivningsverksamhet och reningsverk ger också upphov till stora volymer avfall.

Det miljöfarliga avfallet uppgår till 5 miljon ton: oljeavfall av olika slag, kasserade lösningsmedel,

l08 SOU l987:32

rester av färger, lacker, lim, PCB-produkter och bekämpningsmedel, förbrukade cyanidhaltiga ytbehandlingsbad, kemikalierester och biprodukter från den kemiska industrin o.s.v., o.s.v.

Totalt sett rör det sig om stora mängder avfall, ca

l 700 miljoner m3 på 50 år. Om sådana mängder avfall

skall deponeras, behövs det stora markarealer. Risken för läckage av olika föroreningar är dessutom stor.

Avfallets sammansättning och innehåll är en spegel av produktion och konsumtion i det moderna industrisamhället. Det innehåller alla de produkter som vi som konsumenter vill bli av med. Det är också ofrånkomligt att hushållsavfallet kommer att vara förorenat med stora mängder ämnen som är negativa från hälso- och miljösynpunkt. Det är närmast självklart att hanteringen och omhändertagandet av dessa mycket stora mängder avfall utgör ett stort miljöproblem, som kräver betydande insatser för att kunna lösas. Det finns inga enkla lösningar på avfallsproblemen. Detta gäller oavsett vilka behandlingsmetoder eller kombination av metoder som väljs. Men samtidigt som avfallet är ett milutgör det en potentiell resurs med tanke jöproblem på innehållet av såväl material som energi.

Den grundläggande strategin när det gäller avfallsfrågorna är att så långt möjligt tillvarata restprodukter och material. System för återanvändning av produkter är etablerade och fungerar i stort sett bra för bl.a. återvinning av papper och glas.

SOU l987:32 109

I syfte att förbättra omhändertagandet av hushållsavfallet och öka återvinningen drevs ett antal s.k.

separerings/komposteringsanläggningar fram med

hjälp av statsbidrag. Det har emellertid visat sig svårt att få avsättning för de olika fraktionerna.

En annan avfallsprodukt för vilken avsättningsproblem kan väntas uppstå är slam från kommunala reningsverk. Både slam och kompost ur hushållsavfall har genom sitt innehåll av bl.a. tungmetaller, kadmium, ifrågasatts som jordförbättrings- och gödselmedel på åkermark.

I dag identifieras miljöproblem i samband med produkter och varor ofta först i samband med avfallshanteringen. När problemet upptäcks har produkterna oftast introducerats på marknaden i sådan utsträckning att det är svårt att vidta radikala åtgärder mot dem - inte minst för ett enskilt land. Åtgärderna får i stället inriktas på att minska olägenheter vid avfallsbehandlingen.

På sikt måste strävan vara att ut byta skadliga produkter mot mindre skadliga. Aktuella produktsortiment att studera är de som innehåller kvicksilver, kadmium, PCB, asbest, svârnedbrytbara organiska föreningar m.m. Området är stort.

Avfallsdeponering kommer under tid att överskådlig utgöra en basresurs för och ett avfallshanteringen komplement till övriga Hur man behandlingsmetoder. än behandlar avfallet, kommer man alltid att få en rest som måste deponeras. Vi har i dag ingen

bra kontroll över eller kunskap om utsläpp av från avfallsdeponier i ett längre föroreningar Vi vet inte vad som händer i ett tidsperspektiv. Vi vet inte hur olika uppbyggnadssätt upplag. processerna i uppoch förbehandlingar påverkar På samma sätt som i fråga om strålning lagen. vi i samband med riskanalysen ta hänsyn till bör och effekter under mycket lång tid. utsläpp

För finns två principiellt olika markdeponering alternativ. det ena alternativet kan av- Enligt på tätt underlag och lakfallsupplag placeras samlas och renas. Detta förutsätter vattnet upp ett för avfallsupplags skötsel ansvarstagande under kanske 100-tals år om upplaget avger miljöämnen. Det andra alternativet är och hälsofarliga att minimera bildningen av lakvatten genom lämplig av lakvatten får inte täckning deponin. Mängden vara så stor att den kan förorena grundvattnet. Denna princip har fördelen att avfallsupplaget kan lämnas utan särskild tillsyn.

För industriavfall dominerar deponering som bemed undantag för avfall med högt handlingsmetod och metalliska avfall från järn- och kalorivärde stålindustrin.

I förbränns drygt 50 % av hushållsavfallet dag ca ton.Avfa11sförbränningen leeller 1,4 milj. vererar 3 Twh till kommunernas fjärrvärmeverk.

Hushållsavfallet och det brännbara industriavtillsammans en energitillgång som befallet utgör skulle kunna ge 14 Twh per år, räkningsmässigt motsvarande 2 miljoner ton kol.

för avfallsförbränning är att häl- En förutsättning och kan tillgodoses. Det gäller so- miljökraven första hand till luft, dels av vissa i utsläppen

sou 1987:32 m

tungmetailer som kvicksiiver och dels av kadmium, dioxiner och andra organiska föroreningar.

Det är möjiigt att reducera väsentiigt utsiäppen av föroreningar från avfailsförbränning. Det kan ske genom en kombination av i form åtgärder av produktkontroii o.d. för att få ett renare avfaii, förbättrad och effektivare vid förbränning aniäggningarna och införande av avancerad rökgasrening.

Det behövs ett FoU-arbete

(forsknings- och utveck-

lings) för att studera aiternativ tiil deponering och förbränning. Den teknik som för närvarande är mest intressant är, förutom käiisorteringen, bioförgasning. Fördeiarna med att röta hushåiisavfaii

jämfört med i första hand är deponering voiymreduktion och energiproduktion i form av deponigas. Man kan troiigen åstadkomma ett vä1 fungerande,

energisnåit avfailsbehandiingssystem genom en kom-

bination av bioförgasning och kälisortering.

2-2-5

äwrmunêlJl/âzzeknik

Tre viktiga kan framtidsfrågor utskiijas på VA-området (vatten och aviopp)

- dricksvattenkvalitet och häisa b1.a. mot bak-

grund av försurning av mark och grundvatten och intensiv jordbruksproduktion

- VA-systemens åidrande i kombination med dåiigt underhåii och korrosion, b1.a. orsakad av för-

surning

optimering av existerande renings- och processteknik samt av teknik. utveckiing ny

Vattenförsörjning baseras näs- De större tätorternas tan uteslutande på ytvatten, som också utnyttjas

som recipienter för industriellt avloppsvatten. med detta dubbla utnyttjande är Hälsoriskerna Grundvatten har norokända men bör uppmärksammas. ha sådan kvalitet att hälsorisker utemalt ansetts nitrathalter i intensivt odlade slutits, men höga metallhalter i försurade jordbruksområden, höga och lokal från olika typer grundvatten påverkan av avfall ökar behovet av dricksvattenforskning.

finns i mer än l30 000 km I landets tätorter dag Det utbyggda ledvatten- och avloppsledningar. drivas och underhållas så att ningssystemet måste det kan under lång tid. Nyanskaffningsvärnyttjas till mellan l50 och 200 miljardet har uppskattats

der kr.

för de kommunala VA-näten speglar Driftkostnaderna inte det verkliga behovet av underhållsåtgärder. fördelaktigt att redan nu satsa Det vore ekonomiskt underhåll för att undvika akuta på förebyggande och framöver och därmed stora problem på l990-talet kostnadskrävande insatser.

har stora förbättringar skett i Ur miljösynpunkt med den omfattande utbyggnaden av reningsveroch Men en tredjedel av verken uppfyller ken. ungefär Även i de fall inte stipulerade utsläppsvillkor. tillfredsställande sker ofta reningsverken fungerar av obehandlat vatten ute på ledningsbräddning före Utsläppen från ledningsnäten reningsverken. har en annan karaktär än de system via bräddning Det sker och i från ett reningsverk. periodvis som inte valts på miljömässiga grunrecipienter blir ofta starkt föroder. Tätorternas dagvatten renat av trafiken. - Den långsiktiga målsättningen

att bräddning skall ske. bör vara ingen

sou l987:32 713

Den höga kvävebelastningen på svenska kustvatten är en kombination av diffusa utsläpp från intensiv jordbruksproduktion, atmosfärisk deposition, utsläpp från industri och kommunala avloppsreningsverk.

Inom flera områden behövs det reningstekniskt utvecklingsarbete:

slamhantering

kvävereduktion

långsiktig kompetensuppbyggnad om reningsprocesser

- av optimering befintlig reningsteknik

- mät- och reglerteknik i test- och demonstrationsanläggningar.

2-2-6 êkesâêruk

Under senare delen av 1970-talet kom olika biologiska krav mera i förgrunden inom skogsbruket. Detta kan ses som en reaktion på det schablonartade skogsbruk som började växa fram under 1960-talet. En

annan viktig orsak till förändringen torde vara den

lönsamhetsförbättring som uppkom i mitten av l970talet. Både för skogsbruket och skogsindustrin blev det viktigare att skogen sköts så att den ger en hög produktion. Även naturvårdsopinionen bidrog till att skogsbrukets inriktning förändrades under l970-talet.

ökad virkesproduktion och avverkning är ett starkt samhällsintresse. Inhemsk efterfrågan på skogsindustriråvaror kan komma att konkurrera med behov

av trädbräns1en. En ökad efterfrågan kan mötas med att öka markens 1ångsiktiga produktionsförmâga, öka användningen av virkesnå1a processer e11er öka - En ökad i det skogsmarksarea1en. 1övsk0gsande1 svenska skogsbruket kan vara ett mede1 att i någon mån motverka markförsurning.

Det finns stora möjiigheter att med intensivare sk0gs1iga skötse1åtgärder öka produktionen i våra skogar. Mi1jöeffekter (effekter på rekreationsintressen och hot mot ekosystem, fauna och f10ra) av nya skogsbruksmetoder måste utvärderas. Det gä11er sådant som kalavverkning, he1trädsutnyttjande, hyggesp1öjning, skapandet av monoku1turer, införandet av främmande trädsiag, torrläggning av våtmarker, avverkningar i områden med besvär- 1iga geografiska förhå11anden, skogsenergiodling samt användning av olika gödse1mede1.

2-2-7 Qetébruk

Åkerarea1en, som minskade kraftigt under 1950- och 1960-ta1en, har i stort sett varit oförändrad de senaste tio åren, 2,9 mi1joner hektar. Det faktum att a11 brukningsvärd åkerjord ska11 utnyttjas för jordbruksproduktion har i kombination med ökad effektivitet i jordbruket 1ett ti11 stora överskott på jordbruksprodukter.

I många fa11 har mycket stora an1äggningar för djurskötse1 byggts upp med 1itet area1under1ag, vi1ket ofta 1ett ti11 svårigheter att b1i av med gödsein på ett effektivt och mi1jövän1igt sätt. Den koncentrerade djurhå11ningen har också 1ett ti11 att stora area1er inte sta11göds1as. På dessa area1er är hande1sgödse1ti11förse1 nödvändig för att hög man ska11 få goda skördar.

SOU l987:32 ll5

Användningen av gödselmedel inom jordbruket är en bidragande orsak till övergödningsproblemen i vattendrag, sjöar och kustvatten. Särskilt de stallgödslade åkermarkerna får ofta en alltför hög gödslingsdos i förhållande till grödornas behov. Gödslingen sker dessutom ofta vid ur miljövårdssynpunkt fel tidpunkt. Stallgödselanvändningen kan i många fall mer jämföras med en avfallshantering än ett effektivt utnyttjande av en resurs. Gödselhanteringen medför dessutom utsläpp av kväveföreningar som direkt eller efter atmosfärsomvandlingar kan bidra till försurningseffekter på skog.

Höga nitratkvävehalter har uppmätts i grundvatten, särskilt i områden med sandjordar i södra Sverige. Eftersom vattnet rör sig med en hastighet av högst ett par meter per år i en sandjord, och avsevärt långsammare i en lerjord, kan det dröja upp till flera årtionden innan ett ökat kväveläckage eller effekter av avlastningsåtgärder återspeglas i nitrathaltförändringar i djupare liggande grundvatten. Mot denna bakgrund och utifrån det faktum att gödslingsintensiteten ökade under 1960-talet och fram till mitten av l970-talet kan man förvänta att nitrathalterna i grundvatten med stor sannolikhet kommer att öka de närmaste åren, såväl areellt som på djupet.

Problem orsakade av höga halter tungmetaller, framför allt kadmium, i jordbruksmark uppmärksammades först i samband med spridning av rötslam och har sedan också aktualiserats i samband med spridning av vissa gödsel- och kalkningsmedel samt aska från förbränning av ved och torv. Även försurningen har kopplats till denna fråga.

Tillförseln av kadmium till åkerjorden är väsentligt större än bortförseln, varför kadmiumhalten stadigt ökar.Denna utveckling måste brytas.

ll6 SOU l987:32

I södra och mellersta Sveriges slättbygder har specialiseringen på spannmål och andra ettåriga grödor gått mycket långt. Specialiseringen har underlättats av tillgången på effektiva och billiga kemiska - är lönbekämpningsmedel. Programmerad bekämpning sam.

Bekämpningsmedel inom jordbruket ger upphov till föroreningar som har varierande livslängd, spridningsegenskaper i mark- och grundvatten och ofullständigt kända effekter på jordbruksmiljöns organismer och processer i marken. Markforskningen ligger långt efter vatten- och luftvårdsforskningen när det gäller en systematisk riskvärdering.

Den moderna jordbruksdriften tenderar att skapa ett allt enformigare landskap. De naturliga fodermarkerna och ängsmarken minskar. På åkermarken ställer maskindriften krav på stora och regelbundna ytor. öppna diken och åkerholmar är viktiga biotoper för växt- och djurarter men odlingshinder många för jordbrukaren. Dagens odlingssystem bidrar till att floran utarmas. Många arter är utrotningshotade.

Under l990-talet kan energiskog bli ett nytt inslag i det svenska odlingslandskapet. Anspråken kommer i första hand att riktas mot nedlagd och marginell åkermark. Dessutom innebär överskottsproduktionen av spannmål att ytterligare jordbruksmark är intressant ur skogsenergisynpunkt.

kan komma att innebära en ökad Energiskogsodlingen användning av bekämpningsmedel och behov av resistensförädling mot växtsjukdomar och andra parasitmed motsvarande risk för genetisk utarmangrepp, ning. Miljökonsekvenser kan uppträda i hela hante- - vid och deponeringskedjan transport, förädling ring.

Jordbruket står inför en UnomstäHningsprocess. derlag för att kunna bedöma miljökonsekvenser av olika utveckHngsalternativ bör utarbetas.

sou 1987:32 H9

3 NUVARANDE MÅL OCH RIKTLINJER

3.l Olika typer av mål

De politiska organen, regeringen och riksdagen,lägger fast miljöpolitiska mål i en rad lång olika beslutsdokument: propositioner, utskottsbetänkanden och riksdagsbeslut. Dessa beslutsdokument kan handla om miljöskydd, naturvârd,

kemikaliehantering, avfall, trafik,

jordbruk, energi o.s.v., o.s.v. Myndigheterna, på miljövårdsområdet i första hand koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och länsstyrelserna, skall verkställa de politiska besluten och se till att de berörda beter sig på ett sådant sätt att de forpolitiskt mulerade målen uppnås. och Riksdagens regeringens intentioner kommer i regel att passera flera besluts- (och transformations)- punkter innan den sista miljövårdande åtgärden vidtas.

De politiska organen har under två decennier i olika dokument formulerat övergripande miljöpolitiska mål av typen garantera alla en livs- Vänllg miljö, hejda

miljöförstöringen, så långt

möjligt återställa förstörd miljö, göra naturen tillgänglig för rekreation och friluftsliv. Sedan år 1972 skall också en ekologisk grundsyn tilllämpas på alla planeringsnivâer. (Prop. l972:lll, om regional utveckling och med mark hushållning och vatten, bil; 2, sid. l3l).

Målen på miljöområdet är - utöver de tidigare nämnda övergripande målen - formulerade på flera olika sätt.

Det kan handla om att ta till hänsyn eller beakta miljön inom olika verksamheter. Sådana målformuleringar finns t.ex. i och jordbrukspolitiken skogs-

l20

Hänsynen till miljön är i sådana sampolitiken. sekundära mâl och har karaktär av restrikmanhang tion i förhållande till det primära målet. De al” männa hänsynsreglerna preciseras i skogsvårdslagen och lagen om skötsel av jordbruksmark med tilllämpningsföreskrifter.

Hänsynen till miljön har fått varierande genomslag inom olika samhällssektorer. Miljöaspekterna har t.ex. under senare år påverkat energisektorn mer än transportsektorn, skogsbruket mer än jordbruket.

En annan av mål tar sikte på att särskilt typ skydda eller bevara vissa områden eller biotoper, vilket i sin tur innebär inskränkningar i vilka verksamheter som kan tillåtas inom de aktuella områdena (älvar, ädellövskog, urskog, våtmarker).

En tredje typ av mål handlar om förorenande ut- Det kan t.ex. gälla att utsläppen inte skall släpp. överstiga en viss nivå eller att de skall minska, till en viss volym och inom en viss tid etc.

En färde typ av mål innebär att användning och av vissa miljöfarliga ämnen skall bespridning alltifrån ingen användning alls (förbudg gränsas: PCB och DDT t.ex.), minskad användning (kemiska bekämpningsmedel i jordbruket), ingen användning i vissa sammanhang (t.ex. kadmium), användning först efter prövning (kemiska bekämpningsmedel) eller användning efter försiktighetsåtgärder (kemiska produkter i allmänhet).

En femte av mål som hittills ej använts i Svetyp mål formulerade i termer av miljökvalitet, rigeär d.v.s. ett mått på hur mycket naturen tål. Exempelvis kan anges att viss mark tål ett visst antal kg svavel per ha och år.

sou i987:32 121

Vissa måi anger viika probiem som skaii bearbetas, andra anger en mer eiier mindre preciserad färdriktning. En dei innehåiier dessutom någon av tidtyp tabeii.

Det räcker i aiimänhet inte med att de poiitiska organen pekar ut viika åtgärder som skaii vidtas. Det måste också finnas som utvisar handiingsprogram vem som är ansvarig och en för när tidpian åtgärden skaii genomföras. Det handiar också om viika resurser och redskap som finns eiier stäiis tiii förfogande.

Ibiand anges måien i kvantitativa termer: t.ex. haivering av användningen av bekämpningsmedei inom jordbruket inom fem år, minskning av av utsiäppen svaveidioxid med minst 65 % meiian år i980 och i995, eiier minskning av utsiäppen av kväveoxider med minst 30 % meiian år i980 och i995. Ett entydigt, precist formuierat politiskt måi ieder emeiiertid inte automatiskt tiii att måiet Det finns uppnås. exempeivis tydiiga buiierriktiinjer, men måiuppfyiieisen är iåg. När det gäiide kvicksiiverhaitiga batterier formuierade statsmakterna ett väi preciserat måi inkiusive tidtabeii och överiät åt branschen att utforma medien. - Branschen kiarade inte sin dei i programmet.

Ett övergripande måi inom svensk iiksom miijövård, för miijövården i fiera andra kan också iänder, den s.k. Poiiuter- Pays-Principie (PPP) vara. sägas Det innebär att förorenaren sjäiv skaii bekosta den miijövård som krävs för att begränsa störningarna från verksamheten. Tiii miijövård räknas då oiika åtgärder för rening av utsiäpp, processändringar, byte av råvaror etc.

I det föijande redovisas deis vissa aiimänna måi, deis exempei på några konkreta måi.

3.2 gissa allmänna mål

All användning av våra naturresurser innebär på något sätt miljöpåverkan. Samtidigt är det användningen av naturresurser som till stor del ger oss den levnadsstandard vi har i dag. Hittills har ofta kraven på bättre miljö ställts mot fortsatt ekonomisk utveckling och nya arbetstillfällen. Framtiden måste därför enligt uttalanden av miljöministern inriktas mot den tredje vägens miljöpolitik som bl.a. måste anvisa hur kraven på en bättre miljö kan förenas med våra krav på arbete åt alla, social välfärd och ekonomisk utveckling. Detta kommer också att medföra krav på ändrad livsstil inom flera olika områden. Attitydförändringar är också nödvändiga både hos enskilda, företag, organisationer och myndigheter. Målet är att uppnå en helhetssyn som innebär att hela politiken står i samklang med de uppställda miljömålen.

Sverige strävar efter att vara ett föregångsland i miljöfrågor. Inte minst av den anledningen är det viktigt att visa på en väg där det går att förena miljökraven med kampen för full sysselsättning och ekonomisk utveckling. Lyckas man inom landet förena dessa mål är det lättare för Sverige att få gehör för krav på miljöförbättrande åtgärder i andra länder. För att uppnå miljökraven har miljöministern uttryckt, att det inom några strategiska områden behövs ett radikalt systembyte som kan genomföras med väl genomtänkta omställningsplaner planer som kan ge en bild av framtidens miljöpolitik. Det gäller sådana områden som trafiken, energin, jordbruket, livsmedelspolitiken, avfallshanteringen och storstädernas vardagsmiljö.

Omställningsplanerna skall ses som ett komplement till den traditionella miljövården med syfte att ange strategier som i grunden löser miljöproblemen.

sou 1987:32 123

Omstäiiningspianens uppgift är också att på ett för aiia begripiigt sätt visa hur detta ska11 gå ti11.

Miljöministern har vidare uttaiat att den traditioneiia miijövården måste bii mer effektiv. Den nuvarande iagstiftningen och organisationen har verkat i tjugo år och åstadkommit avsevärda förbättringar inom miijövårdens område. Nya erfarenheter och ny kunskap stäiier dock nu krav på en anpassning av organisation och iagstiftning. Det framtida miijöskyddsarbetet måste bedrivas effektivare b1.a. genom en bättre tiiisyn och skärpning av lagstiftningen. Brott mot uppstäiida miijökrav bör på ett snabbare sätt än hittiiis kunna upptäckas och mer på ett kraftfuiit och effektivt sätt beivras. Det är dessa frågor utredningen fått uppgiften att söka besvara.

3.3 Några konkreta måi

I propositionen om kemikaiiekontroii våren 1985 (prop. 1984/85:118) meddelade jordbruksministern att han haft överläggningar med företrädare för batteribranschen. Dessa hade förklarat sig viiiiga att vidta sådana åtgärder att av kvickutsiäppen siiver via batterier kunde minska. Jordbruksministern utgick ifrån att de berörda branscherna snarast sku11e utarbeta och genomföra ett program för minskning av de miijöfariiga Som utsläppen. ett första etappmåi fastsiog jordbruksministern en utsiäppsminskning från 6 ton år 1984 tiii max. 1,5 ton senast år 1987.

Ar 1984 tiiisatte en för att regeringen aktionsgrupp samordna och ytteriigare intensifiera insatserna mot försurningen. Den aktionspian, som utarbetades av naturvårdsverket i samarbete med sex andra

myndigheter, 1åg ti11 grund för regeringens s.k. försurningsproposition våren 1985. Riksdagen bes1öt b1.a. att svave1dioxiduts1äppen ska11 minskas med 65 % och kvävedioxidutsiäppen med 30 % ti11 år jämfört med 1980 års nivå och att kata1ytisk l99§ avgasrening ska11 finnas på a11a nya bi1ar fr.o.m. 1989 års mode11er efter en successiv frivillig övergång fr.o.m. 1987 års mode11er.

Beräkningarna i aktionsp1anen som 1åg ti11 grund för må1et att minska de inhemska kväveoxiduts1äppen med 30 % ti11 år 1995 byggde på att skärpta, ob1igatoriska avgasreningskrav sku11e införas i Sverige för bensindrivna fordon fr.o.m. år 1987 och för tunga diese1fordon fr.0.m. år 1988. Riksdagens bes1ut och den ökande bi1trafiken innebär att man inte kan uppnå må1et att minska kväveoxiduts1äppen med 30 %. Det kan dessutom b1i svårt att nå må1et för svave1dioxiduts1äppen. Är 1985 bröts en sedan 1änge nedåtgående trend.

För jordbruket behövs en övergripande omstä11ningsp1an som visar hur ett system kan utveck1as som inte medför och binder enorma resurser och kostnader i form av överproduktion, övergöds1ing och bekämpningsmede1. I stä11et ska11 man ti11ämpa ett ba- 1anserat och mi1jövän1igt produktionssystem som ger konsumenterna god och nyttig mat samt jordbrukare och 1ivsmede1sarbetare en trygg försörjning. I 1985 års regeringsdek1aration medde1ade statsministern att användningen av bekämpningsmedei inom jordbruket sku11e ha1veras under en femårsperiod (prop. 1985/86:2, s. 51).

Våren 1986 förk1arade regeringen Laho1msbukten med de1ar av dess ti11rinningsområde som ett särski1t för0reningskäns1igt område. Våren 1987 beregeringen 1änsstyre1serna i Kristianmyndigade stads och Ha11ands 1än att gemensamt medde1a före-

sou 1987:32 125

skrifter om skyddsåtgärder m.m. av Utsläppen kväve ti11 Lahoimsbukten sku11e minska med 25 % ti11 år 1222 och utsiäppen av fosfor skuiie begränsas ytter- 1igare. Länsstyreiserna skali i sitt arbete beakta en rad riktlinjer, b1.a.

skärpta föreskrifter för gödselanvändning och för lagring av gödsei

begränsning av antalet djur per hektar

- mark somligger i träda ska11 besås med täckgröda

utbyggnad av större avloppsreningsverk för minst 90 % reduktion av fosfor och 80 % reduktion av kväve.

l27

4 INTERNATIONELLT MILJUVARDSARBETE

4.l Allmänt

Sverige drabbas hårt av

föroreningsutsläpp och annat

som sker i våra grannländer på större eller mindre avstånd från våra gränser. Ett utvecklat och väl fungerande internationellt samarbete och insatser som görs gemensamt med andra länder är därför absoluta förutsättningar om vi från svensk sida skall kunna driva utvecklingen i den riktning vi är tycker riktig. Det är för att lösa nödvändigt globala miljöproblem och för att komma till rätta med många av de miljöproblem vi brottas med inom Sveriges gränser.

Sverige deltar på flera olika nivåer och i många olika former i det internationella samarbetet på miljö- och naturresursområdet. Samarbetet kan gälla allt från politiskt samarbete för att förhandla fram avtal, konventioner eller internationella åtgärdsprogram till vetenskapligt forsknings- eller informationsutbyte för att behandla ett visst miljöproblem. Vid sidan av de mera officiella kanalerna förekommer ett omfattande samarbete bl.a. genom de ideella organisationerna och genom att enskilda forskare och forskargrupper har kontakt med sina utländska kollegor. Detsamma för gäller miljövårdstjänstemän som samarbetar med i andra kollegor länder. Här skapar det mera officiella samarbetet ofta kontakter som sedan kan utnyttjas i andra sammanhang.

Det officiella miljösamarbetet äger rum antingen inom ramen för organisationer som skapats speciellt

eller inom organisationer som urför miljösamarbete bildats av andra skäl, men som efter sprungligen hand in miljöfrågorna i sin verksamhet. tagit

global nivå som till- Den viktigaste organisationen på direkt för miljösamarbete är UNEP FN:s miljöproskapats som har till att samordna hela FN-systemets gram, uppgift och naturresursområdet. Till de särinsatser på miljökan man också skilt tillskapade miljöorganisationerna de som upprättats för att anräkna organisationer inom en viss region eller för gripa miljöproblemen att samarbeta ett särskilt miljöproblem som kring berör flera länder. Exempel på detta är regionala konventioner, som slutits till skydd för den avtal, marina i olika havsområden, t.ex. Östermiljön sjöns. Konventionen om långväga, gränsöverskridande är ett exempel på ett avtal om ett luftföroreningar särskilt miljöproblem.

som inte bildats enbart för miljö- Organisationer tar antingen så att de samarbete upp miljöfrågorna tar in inom ramen för de ordinarie miljökomponenter som t.ex. en rad fackorgan inom FN, programmen bildar särskilda miljökommittêer som t.ex. eller OECD och Till de sistnämnda kan på Europarådet. nivå också räknas Nordiska ministerrådet. regional

I bilaga 3 redovisas närmare samarbetsorganisaoch -former det internationella fältet. tioner på I detta samarbete nivåer har naturvårdspå olika som central naturvårdsmyndighet, en stor verket, del. Även övriga medlemmar i den s.k. miljövårds- - och andra forskfamiljen myndigheter, högskolor m.fl. - medverkar i varierande ningsinstitutioner omfattning, liksom givetvis utrikes-,och miljö- För naturvårdsverkets del och energidepartementen. beräkning av det slutar en mycket överslagsmässig internationella arbetets omfattning på ca 25 per-

sonår.

SOU 1987 32 _ 129

4.2 Utredningens s1utsatser

Som framgått av det föregående de1tar Sverige mycket aktivt i det internationeiia miljövårdsarbetet. Utredningen vi11 betona vikten av att detta arbete ytteriigare intensifieras. De sammaniagda mi1jöföroreningarna från andra länder betyder inom flera områden väsentiigt mer än våra Ett egna. effektivare miijövårdsarbete inom landet måste därför kombineras med ett ökat kraftfu11t internatione11t engagemang som leder ti11 konkreta åtgärder för att vi ska11 kunna förbättra vår egen miijö.

__,____

l3l

II

Miljövårdsorganisationen

5 NUVARANDE MILJÖVÅRDSORGANISATION

5.l Allmänt

Ett mycket stort antal myndigheter på olika nivåer har inom sitt sektorsområde att fullgöra miljöuppgifter i större eller mindre omfattning. Enligt direktiven skall utredningen

som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorganisationen. Verksamheter och organi gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblicken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklarheter i ansvarsfördelningen, bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt.

5.2 Miljövårdsfamiljen

Pâ regeringsnivån är det i första hand miljö- och energidepartementet som ansvarar för miljöfrågorna. Miljö- och energidepartementet skall enligt regeringsdeklarationen vara pådrivande och samordnande i regeringens miljöpolitik. Men samtliga departement har uppgifter på miljövårdsområdet, Som exempel kan nämnas bostadsdepartementet som ansvarar för den fysiska riksplaneringen. har vi- Regeringen

132 i

i

dare en informerande och rådgivande miljövårdsberedning ti11 sitt förfogande.

Statens naturvårdsverk (SNV) är den centrala förä vaitningsmyndigheten på miijövårdsområdet. Natur-

vårdsverket skaii bevaka i och I utveckiingen miijön föresiå regeringen nödvändiga åtgärder. Naturvårds- 3 verket ska11 tiiisammans med en rad andra myndigheter verkstälia riksdagens och regeringens besiut på miijövårdsområdet.

Naturvårdsverket, kemikaiieinspektionen och koncessionsnämnden för miljöskydd utgör tiiisammans med 1änsstyre1serna och kommunerna kärnan i miljövårdsorganisationen.

En grupp myndigheter med reiativt omfattande miijövårdsuppgifter är pianverket, iivsmedeisverket, sociaistyreisen, tuiiverket, statens räddningsverk, och riksantikvarieämbetet. En annan grupp myndigheter, som bedriver e11er främjar verksamheter som kan vara miijöstörande, har åiagts att ta miljöhänsyn i sin verksamhet. Det gäiier b1.a. vägverket, trafiksäkerhetsverket, sjöfartsverket, iantbruksstyreisen, fiskeristyreisen, energiverket, skogsstyreisen och domänverket.

Naturvårdsverkets verksamhetsfäit omfattar inte a11a inom miijövårdsområdet utan är koncenfrågor trerat tiii föijande:

- d.v.s. av den yttre miijön mot miijöskydd, skydd negativa påverkningar

- d.v.s. särskiit skydd av vissa områnaturvård, den, skötsei av dessa områden, restaurering samt jakt och viitvård

sou 1987:32 133

friluftsliv och rekreation

- över tillsyn efterlevnaden av lagen om kemiska produkter i den mån tillsyn ej ankommer annan på myndighet

- att leda och främja företrädesvis målinriktad forskning och undersökningsverksamhet på miljövårdsområdet.

Även om naturvårdsverket är den centrala statliga myndigheten på miljövårdsområdet, bör det observeras, att merparten av de beslut som styr miljövårdsarbetet fattas av andra organ än naturvårdsverket, i första hand regeringen, koncessionsnämnden för miljöskydd, kemikalieinspektionen och länsstyrelserna. SNV måste på olika sätt söka samarbete med och påverka andra i parter samhället att ta hänsyn till eller att miljön genomföra miljövårdande insatser. Naturvårdsverket har en stor kontaktyta mot en rad centrala myndigheter, mot kommuner, branschorgan, företag och allmänhet.

Kemikalieinspektionen skall verka för en bättre kontroll av kemikalieanvändningen. Det innebär att inspektionen bevakar kemikalieanvändningen i stort genom rådgivning till och kontroll av enskilda företag, genom av kemiska utredningar hälso- och miljörisker och genom att förhandsgranska bekämpningsmedel och fastställa villkor för deras användning. skall dessutom Inspektionen föra ett allmänt produktregister.

Samtidigt som miljöskyddslagen antogs av riksdagen år 1969, inrättades koncessionsnämnden för miljöskydd, en domstolsliknande myndighet. Koncessionsnämnden och länsstyrelserna prövar miljö-

SOU l987:32 l34

störande verksamhet enligt miljöskyddslagen, de större och mer komplicerade ärendena prövas av koncessionsnämnden, de mindre komplicerade av läns- Koncessionsnämnden består av en ordstyrelserna. förande och domstolsjurister, en teknisk expert, en representant för naturvärden och en representant från antingen industrin eller kommunerna, beroende på vilken typ av ärende nämnden behandlar.

Huvudansvaret för natur- och miljövården på det replanet ligger hos länsstyrelserna. De är gionala i de flesta ärenden en-

bl.allBeslutsmyndigheter

ligt naturvårdslagen och regionala tillsynsmyn-

digheter enligt miljöskyddslagen och hälsoskydds- lagen. De är dessutom tillsammans med yrkesin- - enligt lagen om spektionen tillsynsmyndigheter kemiska produkter. Inom länsstyrelsernas planeringsavdelningar finns särskilda naturvårdsenheter, som ofta arbetar i nära kontakt med naturvårdsverket.

De 284 kommunerna och i första hand deras miljöoch hälsoskyddsnämnder samt byggnadsnämnder svarar för miljövårdsarbetet på lokal nivå. Kommunerna, vars storlek och karaktär är högst varierande, har mycket olika resurser för sitt miljövårdsarbete.

Under senare år har en rad miljövårdsuppgifter överförts till länsstyrelserna och kommunerna. Genom l98l års ändringar i miljöskyddslagen kan kommunerna helt eller delvis ta över tillsyn enligt från länsstyrelserna. Fram till miljöskyddslagen hösten l986 har drygt 40 kommuner använt sig av denna möjlighet.

Det finns, som nämnts, en lång rad statliga organ som har uppgifter på miljövårdsområdetz

sou 1987:32 135

Domänverket förva1tar en dei av kronans mark och svarar för vården av vissa nationa1parker, naturreservat och naturminnen på sådan mark. Domänverket har även sedan gamma1t undantagit särskiit intressanta områden på kronans mark från ekonomiskt skogsbruk, s.k. domänreservat.

Energiverket ska11 ana1ysera och bedöma energia1ternativ med avseende på b1.a. mi1jöeffekter. Verket ska11 också främja utveck1ing och öka användning av a1ternativa och förnybara energikäiior samt främja en effektiv energihushå11ning.

Fiskeristyre1sen bevakar fiskets intressen i samband med vattenförorening och byggande i vatten. Styre1sen medverkar också i naturvårdsverkets åtgärdsprogram mot försurningen.

Lantbruksstyreisen handhar frågor om t.ex. användning av gödse1mede1 och bekämpningsmedel, dränering och fastighetssammansiagning samt frågor om naturvårdshänsyn i jordbruket, d.v.s. verksamheter som i hög grad rör ku1tur1andskapet.

Livsmedeisverket är den centra1a myndigheten för 1ivsmede1shygienen och 1ivsmede1skontro11en, däribiand dricksvatten.

Planverket handiägger frågor om fysisk riksp1anering och annan planering där hänsyn ska11 tas också ti11 naturvårdens och mi1jöskyddets intressen, t.ex. iuftföroreningar och bu11er i trafikp1aneringen. P1anverket har den aiimänna uppsikten över hushåiiningen med naturresurser.

Riksantikvarieämbetet syss1ar b1.a. med frågor om ku1tur1andskapets bevarande.

l36 SOU l987:32

Sjöfartsverket arbetar bl.a. med säkerhetsfrågor kring sjötransporter av farligt gods samt bulktransporter till sjöss av oljor och kemikalier, varvid även skyddet av miljön inbegrips i utfärdade föreskrifter.

Skogsstyrelsens verksamhet rör i hög grad landskapets utveckling. Styrelsen har bl.a. i föreskrifter och råd konkretiserat de regler om hänsyn till naturmiljön som skrivits in i skogsvârdslagen.

Socialstyrelsen handlägger frågor om hälsoskydd och miljömedicin, bl.a. med stöd av hälsoskyddslagstiftningen. Vissa delar av hälsoskyddsarbetet ligger på naturvårdsverket.

Trafiksäkerhetsverket handlägger bl.a. frågor om buller från motorfordon.

Tullverket har bl.a. hand om oljebekämpning och räddningsåtgärder vid kemikalieutsläpp till sjöss och i kustvatten.

Bland FoU-stödjande organ på miljövårdsområdet kan i första hand nämnas naturvårdsverkets forskningsnämnd och naturvetenskapliga forskningsrådet men också forskningsrådsnämnden, transportforskningsberedningen, medicinska forskningsrådet, ingenjörsvetenskapsakademien, energiforskningsnämnden, styrelsen för teknisk utveckling och skogs- och jordbrukets forskningsråd. Bland forskningsutförande organ kan nämnas vissa universitetsoch högskoleinstitutioner, statens miljömedicinska laboratorium, statens meteorologiska och hydrologiska institut, naturhistoriska riksmuseet, Sveriges lantbruksuniversitet och Institutet för vatten- och luftvårdsforskning.

SOU l987:32 l37

5.3 Tablå över miljövårdsfamiljen

På nästa sida redovisas i tablåform hela miljövårdsfamiljen indelad efter huvudsakliga arbetsuppgifter samt miljötyngd. I bilaga 2, ges en noggrann beskrivning av hela med alla miljövårdsfamiljen berörda myndigheter samt ur de delar utdrag av författningarna som behandlar miljöansvaret. I bilagan redovisas också de ideella inom organisationerna miljövårdsområdet.

Totalt omfattar hela miljövårdsfamiljen ca 80 myndigheter som har sina i sammiljöuppgifter reglerade manlagt ca 260 författningar. Grovt uppskattat sysslar totalt ca 3 000 personer inom miljövârdsfamiljen med miljövårdsarbete. Då skall noteras att här ingår alla helt eller delvis sysselsatta och inklusive alla dem som arbetar med i första hand naturvård.

Miliövårdsfamilien (Regeringenoch departementenär inte medtagna i dennatablå) indelad efter huvudsakliga arbetsuppgifter samt miljötyngd

HuvudeakligOrgan sombedriver pla- Sektnmrgan sombedriver FoU-utförande! F-atödjanda organ organinklusive Antal arbetsuppgiftnerlng. tillsynellerlton- eller1r|m|ar verksamhet epeeialistorgan dömande organ trollinommiljövård l vid somkanmedföra miljömenlng effekter. ochsomderfor i n ålagts atttamiljéhlruvn g Millåfvnød 2

IIUPP 1 Länsstyrelserna Naturvårdsverkets Koncassionsnamnden medcen- Statens naturvårds- forskningsnämnd) förmiljöskydd ME l tralauppgifter pa verk ME 1 ml r Kemikalieinspektionen ME j Kommunerna (C)

UPP Z Statens räddningsverk Fö Vägverket K Statens nam 25(11) Fi Trafiksäkerhetsverk.. K laboratorium 5 centralbyrån * enmedtyd- Tullverket forskningsrade U Statistiska SCB ochoftarele- Statens planverk Bo Sjöfartsverket K SMHI K liv! omfattande Delegationen försam- Luftfartsverket K Naturhistoriska riksrnlljñensver/ ordning avhavs- Lantbruksstyrelsen “ inkl museet un... l Jo Vissa universitet/ inomnagon! Kammarkollegiet C Skogsstyrelsen inkl högskolor/forskningsnågraaamhllla» Statens strålskydds- skogsvtrdssryral- institutioner U aektorer institut serna Jo Sveriges lantbruks- Stetens kårnkratts- Statens energiverk ME universitet .lo inspektion ME institutet förvanan- Statens kärnbrânsle- ochIuftvard lVl. ME näm Finsk-svenska gränsälvskommissionan ME

GRUPP! Rikspolisstyrelsen inkl Statens järnvägar S.) K Försvarets forsknings- Transportforsknings- Övriga doms1olar samt 49(13)l Organ medsam- regionawøkal Fiskaristyrelsen inkl anstalt Fö beredningen K åklagarmvndigheter Ju I matypavupp- organisation Ju IiskanåmrrdernaJo Statens bakteriologiska Forskningsráds- Utrikesreprasenta- 4 giftersomgrupp Kommerskollegium UD Bergsstaten I laboratorium nämnden U tioninkltekniska 2.dockmindre Socialstyrelsen S Domänverket I Statens geotekniska Medicinska forsknings- attachéer ochlantnrnfattende och! Sjösäkarhatsrådet K institut rådet U bruksattachéer elermildratyd- Konsumentverket med Statens vñg-ochtrafik- Kungliga vatenskaps- och-rád UD liga KO institut akademin U Sida UD Riksantikvarieämbetet institutet förrvmdfysikU Skogs- ochIantbruks- Riksskatteverket Fi RAAoohstatens Statens lantbruks- akademin o Skolöverstyrelsen inkl historiska museer U kemiska laboratorium Jo Skogs- ochjordbrukets Iänsskolnämnderna U Statens Iivsmedalsverk Jo Statens veterinarmedi- forskningsråd Jo Statens jordbruks- Statens utsâdas- cinska anstalt Jo Statens :saförbyggnads- nämnd Jo kontroll Jo Statens institut tör forskning Bo Arbetsmarknedsstyrel- Sprängämnesinspek- byggnadsforskning Bo Styrelsen lörteknisk seninkllänstionen l Lentmite ivefku. Bo utveckling STU I arbetsrrämndernaA Landstingen (C) Sveriges geologiska Statens delegation för Statens industri I undersökning SGU 1 rvmdvarksamhet I Statens mät-och Statens orovnings- Ingenjörs- ochveten- provrád I anstalt l skapsakademin IVA I Lánsstyrelsernas orga» Energiforsknings- nisationsnamnd LONC namndan ME Statens vattenfellsverk ME Samrådsnamnden for karnavfallslrágorME

GRUPP 3a Arbetarskyddsverket Arbetsmiljöfonden A 2(1) Organ sombe- (Arbeterskyddsv driverplanering/ styrelsen ochyrkestillsynlkontroll inspektionen) inomangränsande område

ANTAL Siffran 24(13) 11(4) 17(8) 13(6) 1G(9) 81(13) inomparentes anger antaldep/ radrespkol

K fi-u U=l ^- ““ L Å ^ “ Bo J=Justitiedep; UD=Utrikesdem FG7 :Industridep: ME=MiIj6- ochenergidep; C=CiviIdep, ursivtangerregionala/lokala organ. all _avmaterial g , denna matris(lrsåledes ettsattattstrukturera materialet. ,.,. till , “ organsomickemadtagits här. rganmedofficiös karaktär (texSAKAB, Bilpro vningen, HållSverige Rent, VAV,Renhal _ “ vuuuvllharej ajhellervissarådgivande organ (tex

allslikerhetsrldet, miljövårdsbaradningen, Iänsälgnämnderna).

sou 1987:32 139

6 BRISTER I NUVARANDE MILJUVÅRDSORGANISATION

6.1 Alimänt

I det föregående avsnittet har utredningen översiktiigt beskrivit hela miljövårdsorganisationen. Beskrivningen visar att det är ett stort anta1 myndigheter som inom sitt ansvarsområde också har ett mer e11er mindre uttaiat ansvar för miijöfrågor. Utredningen har genom en serie hearings med ledande företrädare för de ur miijövårdssynpunkt viktigaste av dessa myndigheter och organisationer översiktiigt kartiagt brister och förändringsbehov inom miijövårdsorganisationen. Vid dessa genomgångar har i eniighet med direktiven särskiit frågor om brister i ansvarsförde1ning, samordning och effektivt resursutnyttjande behandiats. Utredningen har därefter gjort ett urvai av de viktigaste probiemområdena för en mer noggrann anaiys och i syfte att ta fram försiag till förändringar. Genomgångarna har visat att de större probiemen och bristerna är koncentrerade ti11 ett förhåiiandevis iitet anta] områden samt att en del av dessa brister är av mycket strategisk betydeise för ett effektivt miijövårdsarbete.

Nedan föijer en sammanstäilning av de frågor som utredningen bedömt som angeiägna att studera närmare. Sammanstäliningen omfattar också de i direktiven särskiit angivna probiemområdena. I de föijande kapitien redovisas därefter för varje område en mer noggrann genomgång av brister, okiarheter i ansvarsfördeining m.m., sammanhåiiet med anaiys och försiag tiii förändringar.

l40

.2 Miljöskyddslagssystemet

För att miljövårdsorganisationen skall kunna bedriva ett effektivt miljövårdsarbete förutsättes det en effektiv lagstiftning, väl avvägd ansvarsfördelning mellan myndigheterna och mellan de olika myndighetsnivåerna samt mellan företagen och myndigheterna, erforderliga resurser samt ett effektivt sanktionssystem. Utredningen har konstaterat att det nuvarande miljöskyddssystemet, som i huvudsak regleras av miljöskyddslagen har flera brister i detta avseende.

Den individuella prövningen fungerar relativt bra men belastas av Omständligaprocedurrutiner med bl.a. dubbelarbete i ärendehanteringen mellan myndigheterna. Detta resulterar i långsam ärendehandläggning som upplevs som negativt av industrin. Utformningen av villkoren i många tillståndsbeslut uppvisar sådana brister som försvårar tillsynen och möjligheterna att rättsligt driva frågor om överträdelser. Gällande regler för omprövning av villkor innebär genom lagstiftningens konstruktion administrativa hinder för att förbättra villkoren och kräva införandet av ny teknik.

Tillsynen är den del av miljöskyddssystemet där de största bristerna finns. Resurserna bedöms vara helt otillräckliga för tillsynsverksamheten. Bristen på samlad överblick gör också att underlag för prioritering saknas. Ansvarsfördelningen mellan företagens egenkontroll och myndigheternas tillsyn är i praktiken oklar vilket försämrar myndigheternas resursutnyttjande. Kontrollprogrammen är bristfälliga i många avseenden och för många verk-

SOU l987:32 l4l

samheter saknas kontrollprogram helt. Ansvars-

fördelningen mellan länsstyrelserna och miljöoch hälsoskyddsnämnderna innebär inte alltid den bästa lösningen från effektivitetssynpunkt och leder i många fall till ett dubbelarbete.

Det nuvarande avgiftssystemet av upplevs myndigheterna som administrativt och tungarbetat resurskrävande och det ger i praktiken inte den kostnadstäckning som statsmakterna lagt fast. De nuvarande sanktions- och påföljdsreglerna har hittills endast lett till ett fåtal fällande domar med mycket lindriga påföljder. Reglerna kan inte anses ge nödvändig preventiv effekt.

En noggrann genomgång av det nuvarande miljö-

skyddssystemets brister följer i kapitlen 8-l3.

.3 och

Kunskapsförsörjning miljöforskning

Utvecklingstendenserna inom miljövården - som t.ex. ökad komplexitet, ökat internationellt beroende, behov av större inom miljöhänsyn alla samhällssektorer, allt fler aktörer m.m. - markerar kunskapsförsörjningens strategiska betydelse inom miljövårdsområdet. Det nuvarande

kunskapsförsörjningssystemet känneteck-

nas bl.a. av dålig flexibilitet, med problem att omvandla FoU-resultat till praktiska åtgärder samt problem med att och bygga upp vidmakthålla kompetens inom de centrala myndigheterna. I direktiven har att angetts utredningen särskilt bör belysa hur den framtida kunskapsförsörjningen bör organiseras samt i vilken mån naturvårdsverket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika specialområden och i vilken utsträckning man i stället skall utnyttja kompetens

och sakkunskap utanför verket. Utredningen funnit att naturvårdsverket på ett tillhar fredsställande sätt kan beskriva miljöeffekter sin forsknings- och utredningsverksamhet, genom stärka sin förmåga att delta i men SNV måste av policies och handutformandet strategier, för att samhället också praktiskt lingsprogram skall kunna komma tillrätta med miljöproblemen. branschområden kan konstateras att Inom vissa saknar tillräckligt erfaren naturvårdsverket och kvalificerad personal för att handlägga

tekniskt komplicerade frågor.

en närmare redovisning av I Kapitel l4 följer och brister i kunskapsförsörjningssysproblem temet samt en analys av SNV:s omställningsbe-

hov.

Särskilda frågor

Ett stort antal transporter av farligt mycket vägarna och till sjöss. gods sker dagligen på och av detta gods är Transporten hanteringen med risker. Ansvaret förknippad betydande av farligt gods har nyliför landtransporter från till räddgen överförts sjöfartsverket Beträffande sjötransporter av ningsverket. kan konstateras att här förekomfarligt gods mer viss oklarhet vad gäller ledningsfunktioner vid samt att tillsynen och konolyckor trollen inte är effektiv. Kapitel l5 innehålnärmare av bristerna och de ler en redovisning organisatoriska problemen.

Bullret från vägtrafiken är ett stort miljökräver en kombination av olika åtproblem som kunna minskas. Att minska buller gärder för att dock vara en av de mest kostfrån fordon anses

l43

nadseffektiva åtgärderna. Trafiksäkerhetsverket ansvarar i dag för föreskrifter om fordonsbulleremission. Naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket har skilda uppfattningar om ambitionsnivå och hur bullerfrågorna bör angripas. Kapitel 16 innehåller en närmare redovisning av oklarheterna i nuvarande ansvarsfördelning.

Riksdagen har beslutat att bostadsstyrelsen och statens planverk skall läggas samman till en myndighet den l juli l988. I samband därmed har diskuterats om det allmänna uppsiktsansvaret vad gäller naturresurslagens tilllämpning liksom vissa andra frågor borde flyttas från planverket till naturvårdsverket. En närmare redogörelse för dessa oklarheter redovisas i kapitel l7.

Industrin har påtalat att man i flera fall har tillåtit byggande av bostäder, centrumanläggningar, m.m. allt för nära redan befintliga miljöstörande industrier. Sådana begränsningar av de skyddszoner som behövs kring industrianläggningar, som tillståndsprövas enligt miljöskyddslagen, kan innebära hinder för verksamhetsförändringar eller expansionsmöjligheter för industrin. Dessa problem finns närmare utvecklade i kapitel l8.

Vid en bedömning av rekemikalietillsynen på gional och lokal nivå har framkommit att det föreligger brister i tillsynsarbetet samt oklarheter i ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna, yrkesinspektionerna och kommunerna. Kapitel l9 innehåller en närmare redovisning av dessa brister.

Luftföroreningarna och försurningen ieder tiii ökade negativa effekter på byggd miijö i form av korrosion på den sandsten och kaiksten som ingår i ett stort antai hus i svenska städer.

Detta har inte tidigare beaktats i ett samiat

miijöpoiitiskt sammanhang men fr.o.m. år 1987

har dessa frågor behandiats i översynen av

försurningsaktionspianen. Preiiminärt föresiås där att 9 mi1j.kr. avsätts för åtgärder inom kuiturminnesvården för budgetåret 1988/89, 10 mi1j.kr. för budgetåret 1989/90 samt 13 miij. kr. för budgetåret 1990/91. Riksantikvarieämbetet har para11e11t med aktionspianen tagit fram ett för åtgärder mot iufthandiingsprogram föroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kuiturföremåi. Därvid har de tidigare okiarheterna meiian de deiar av miijövården som utredningen behandiar och kuiturminnesvården beaktats. De berörs därför ej vidare av utredningen.

Eniigt direktiven skaii utredningen pröva hur samordningen kan förbättras meiian SNV och organ som har tiii uppgift att stödja teknikutveckiingen inom oiika områden, t.ex. STU. Naturvårdsverket och STU m.fi. forskningsstödjande organ inom miijövårdsområdet har nyiigen presenterat en gemensam rapport ang. behovet av forskning inom miijöområdet (år 1986). Rapporten tar också upp frågor om ansvarsfördeining, samverkansformer och resursbehov. Utredningen anser att frågan om ansvarsfördeining meiian SNV och STU har fått en tiiifredsstäiiande iösning. Utredningen tar därför inte upp denna fråga ytteriigare.

Deiegationen för samordning av havsresursverksamheten (DSH) har i sin verksamhet b1.a. behandiat oiika typer av miijöpåverkan på havet. Okiarheter föreiigger beträffande deiegationens

sou 1987:32 145

roll samt ansvarsfördelningen gentemot andra statliga myndigheter. Regeringen har under år 1986 givit statskontoret i uppdrag att se över hela delegationens verksamhet. I uppdraget ingår bl.a. att belysa effekten av en avveckling. Utredningen har mot denna bakgrund ej funnit anledning att särskilt beröra de brister och oklarheter som föreligger angående ansvarsfördelning m.m. Utredningen vill dock påtala att det bevakningsområde som DSH arbetar med är väsentligt från miljövårdens utgångspunkter.

6.5 Utredningens inriktning av arbetet

Utredningen har konstaterat att de största bristerna organisatoriskt, resursmässigt m.m. föreligger inom miljöskyddslagens tillämpningsområde och de därmed sammanhängande funktionerna. En väl fungerande och effektiv tillämpning av miljöskyddslagen skapar förutsättningar att i kombination med andra styrmedel angripa och lösa både dagens och framtidens miljöproblem. Utredningen anser också att en effektivare organisation och en bättre ansvarsfördelning vid tillämpningen av miljöskyddslagen medför positiva effekter även för andra områden av miljövården. Utredningen har mot denna bakgrund och i överensstämmelse med direktiven lagt tyngdpunkten i sitt arbete på en omfattande översyn av miljöskyddslagen och dess tillämpning.

Utredningen vill betona att arbetsmetodiken och prioriteringen i hög grad styrts av den relativt begränsade tid som stått till förfogande för utredningsarbetet. Utredningen vill därför inte utesluta att det finns organisatoriska frågor och problem som utifrån andra utgångspunkter borde bli föremål för en närmare genomgång.

i sou 1987:32 . 147

III och

Miljömedvetande, miljöhänsyn

förebyggande miljövårdsarbete

7 UTREDNINGENS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG

7.1 Inledning

En framgångsrik miljöpolitik måste präglas av en helhetssyn. Det kräver framförhållning och långsiktighet. I utredningens direktiv betonas vikten av att miljöfrâgorna får en central roll på alla nivåer i den politiska beslutsprocessen. Vidare framhålls i direktiven att miljövårdsaspekter på ett så tidigt stadium som möjligt måste vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Miljömedvetandet behöver spridas alltmer och miljöhänsyn integreras i arbetet inom alla samhällssektorer.

Direktivens uttalade vilja att åstadkomma ett ökat miljömedvetande speglar den betydelse miljövården har för många människor. Allt fler blir engagerade och miljöfrågorna tillmäts en allt större vikt. Undersökningar pekar på att många anser miljöfrågorna viktigare än t.0.m. sysselsättningen. Miljöfrågorna måste regelmässigt beaktas, inte bara i samhällets planering utan även i företagens beslut om produktionsprocesser och produktutformningar. Enskilda människor måste också få ett ökat inflytande över miljöfrågorna och få större möjlighet att påverka politiska beslut som rör miljön. Direktiven anger att arbetsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå bör prövas med utgångspunkt från bl.a.

148 SOU l987:32 4 i l det allmänna intresset av decentralisering och delegering.

Miljöproblemen är ofta en följd av vårt sätt att bygga samhället och sköta olika funktioner inom skilda sektorer. Miljöproblem är med andra ord samhällsproblem. Det finns sannolikt behov av bitvis radikala förändringar av samhällets infrastruktur och de processer, tekniker, produkter och hanteringssystem, som formar samhället och som för med sig dagens miljöproblem. För att undvika miljöproblem i framtiden krävs en allmän inriktning mot ökat miljömedvetande och förebyggande miljövårdsarbete.

Kunskap och insikt är grunden för ett ökat miljömedvetande. Först när miljövårdsengagemanget är tillräckligt djupt och väl förankrat hos det stora flertalet människor kan de i sina roller - som konsumenter, yrkesarbetande, medlemmar i organisationer och förtroendevalda i - bidra till politiska församlingar en förbättrad miljö genom att i sitt praktiska handlande visa miljöhänsyn och förebygga att miljöproblem uppstår.

Utredningen lämnar i det följande vissa synpunkter och förslag beträffande möjligheterna till ökat miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete.

7.2 Miljöansvaret

7-2-1 P§L§B§EÅ1ŧ§JDÃIJ§QE§YêE

Information och utbildning

De enskilda människornas många vardagliga beslut är av betydelse för om vi på sikt skall få ett miljövänligare samhälle. Det kan t.ex. gälla val av miljö-

SOU l987:32 149

vänligare produkter, avfallshantering, m.m. Många människor saknar dock i dag om tillräckliga kunskaper hur de i praktiskt handlande kan ta sitt miljöansvar och göra medvetna val. miljövänliga

Det bör därför ske väsentligt ökade satsningar på upplysning och information i miljöfrågor. På sikt bör detta kunna leda till ett ökat och miljömedvetande ett vidgat miljöansvar bland enskilda människor. En rad instanser i samhället bör här samverka. Formerna för denna allmänna informationsverksamhet återkommer utredningen till i avsnitt 7.3.l.

Det krävs också en ökad

satsning på miljöutbildning

av olika slag. Inte minst behöver miljöutbildningen i skolan förstärkas. Denna är av utbildning grundläggande betydelse för framgång i miljövårdsarbetet. Utbildningsfrågorna lämnar utredningen om förslag i avsnitt 7.3.2.

Konsumentskydd m.m.

Möjligheterna för den enskilde att uppträda miljömedvetet är också beroende av ett väl fungerande, miljöinriktat konsumentskydd. Med ett sådant skydd kan den enskilde som konsument bättre ställa krav bl.a. på utveckling av miljövänliga varor. som är ak- Åtgärder tuella i detta är bl.a. sammanhang miljödeklarationer och s.k. positiv miljömärkning. Miljödeklarationer kan t.ex. innehålla information om hur en vara skall avfallshanteras eller om vilken uppgifter effekt varan har på miljön. Med positiv miljömärkning menas information om att varan i har en fråga viss för miljön positiv egenskap (kadmiumfri, asbestfri, etc.).

Utredningen bedömer det vara att utveckla väsentligt formerna för det miljöinriktade konsumentskyddet. Här

i

1987:32!

sou

kan man utnyttja erfarenheter från Västtyskiand, där ett miljömärkningssystem tagits i bruk.

För att man ska11 kunna ta sitt ansvar måste man också kunna vända sig någonstans för att få adekvat information i o1ika sakfrågor. Kommunerna bör kunna vara behjä1p1iga med sådan information, såväi via o1ika facknämnder som via den kommunaia konsumentrådgivningen. Vid en del centraia myndigheter, b1.a. SNV, bör viss rådgivnings- och hänvisningsservice finnas.

7-2-2 E§E§§ê9êB§-Ji1i§êQ§!êE

Företagen har en centra] r011 i det förebyggande miijövårdsarbetet. Besiuten om produktionsprocesser, teknik, produktutformningar m.m. avgör inte sällan viika miijöeffekterna biir. Sedan iänge har företaett kiart uttaiat miljöansvar eniigt den vedergen tagna förorenaren betaiar-principen (Poiiuter Pays PPP), även om den i praktiken inte kommit Principie, att ti11ämpas fu11t ut.

ökad insikt

Inom näringsiivet har under de senaste åren växt fram en ökad insikt om mi1jöfråg0rnas betydeise. Behandav miijöfrågorna har a11t mer kommit att ses iingen som en strategisk uppgift för företagsiedningarna. Företagen har också b1ivit medvetna om att en dåiig miijöhantering inom vissa branscher ger negativa effekter för andra branschers produktionsbetingeiser. organisationer har föresprákat o1ika Näringsiivets former av branschvisa sjäivregieringar, utan stat- Sådana sjäivregieringar har inom vissa 1iga ingrepp. branscher varit förhåiiandevis framgångsrika, andra har varit mindre iyckade.

Egenkontroll

Företagens ansvar på miljövårdsområdet har i första hand kommit att avse miljöskyddsarbete, d.v.s. arbetet med att begränsa utsläpp från Utredanläggningar. ningen har funnit att tillsynen och kontrollen vad gäller miljöskyddet behöver förstärkas. Utredningen föreslår i kapitel l0.2 en utökning av företagens egenkontroll omfattande bl.a. miljörapporter, kontrollprogram och kvalitetssäkring (auktoriserade kontrollprogram och miljörevisorer för vissa anläggningar).

Produktkontroll och konsumentskydd

Även andra delar av företagens miljöansvar bör uppmärksammas. Kemikaliekontrollen har nyligen varit föremål för utredning. arbetar Kemikalieinspektionen med olika produktkontrollkrav i direkt kontakt med företagen. Det är enligt utredningen att väsentligt företagens eget produktkontrollarbete blir av mer förebyggande karaktär. Ett exempel på sådan förebyggande verksamhet är information till om hur företagen olika produkter skall avfallshanteras och hur miljöoch hälsoeffekter kan undvikas bl.a. ändrad genom produktutformning. Till produktkontrollfrågorna ansluter företagens ansvar för att miljöinriktade konsumentskyddsaspekter beaktas såväl i tillverkningsprocesserna som vid marknadsföringen. Företagen bör enligt utredningens mening själva ta initiativ till exempelvis miljödeklarationer och andra typer av miljömärkningar. Även företagens råvaruanvändning bör vara sådan att miljöhänsyn tas i ett tidigt skede.

Även den roll som statliga och kommunala organ både företag och - har som myndigheter konsumenter av varor och tjänster bör uppmärksammas. De statliga

l52 SOU l987: 32

kan ställa krav på miljövänliga produkter m.m. organen i samband med upphandlingsförfarandet. Pâ den kommunala sidan har både Kommunförbundet och Landstingsförbundet givit ut information om vissa miljövänliga och hanteringsmöjligheter, bl.a. avseende inköpspapper och batterier.

Forskning och utveckling

För att kunna åtgärda miljöproblemen på ett så tidigt stadium som är utvecklingen av ny teknik avmöjligt seende anläggningar, processer och produkter mycket av

viktig. Det är av stor betydelse att hela kedjan

sådant fungerar smidigt, alltifrån utvecklingsarbete FoU-arbete via prototyp- och demonstramiljötekniskt till kommersiellt tillgänglig teknik. tionsanläggningar mellanledet med av prototyp- och Särskilt uppbyggnad behöver stöd i olika former. demonstrationsanläggningar Ett effektivt teknikutvecklingsarbete ger också den industrin bättre exportmöjligsvenska miljötekniska heter.

Miljövarningssystem och miljökonsekvensbedömningar

om negativa miljöeffekter i produk- FoU-rapporter - t.0.m. blotta misstanken om negativa tionsprocessen effekter - måste uppmärksammas bättre och föranleda ändrade tillverkningsmetoder och produktutformningar. - större - har redan väl utveck- Företagen särskilt de

(larmklockesystem) för

lade early warning systems av ändrade produktions- och marknadsbetingelbevakning ser. Utredningen anser att företagen med utgångspunkt i den nu angivna typen av system även bör kunna ta fram miljövarningssystem.

kan sätt ta ökad mil- Som framgått företagen på olika och bedriva ett förebyggande arbete. Även mer jöhänsyn

SOU l987:32 153

utvecklade miljökonsekvensbedömningar bör kunna ske inom företagen när det gäller hanteringen av råvaror, anläggningar och produkter.

Utredningen behandlar miljövarningssystem och miljökonsekvensbedömningar utförligare i avsnitt 7.3.3.

Uvriga frågor

Den inriktning och ambitionsnivå, som utredningen här angivit, har de små och medelstora företagen många gånger svårt att kompetensmässigt leva upp till. I det sammanhanget har branschorganisationerna betydelsefulla uppgifter med t.ex. rådgivning till enskilda företag samt informations- och utbildningsaktiviteter. Organisationernas uppgifter behandlas närmare under avsnitt 7.2.3.4.

Företag som ägs av staten eller kommunerna bör snabbt kunna finna former för att anpassa sig till ägarnas uttalade miljöpolitik och därmed föregå med gott exempel.

72-3 Qrsani§ê§i9nern2§_mil.i§§n§y§r

7.2.3.1 Allmänt

Det finns ett stort antal organisationer av skiftande art pá miljövårdsområdet. De kan vara inriktade på miljövård i allmänhet eller på speciella miljövårdsfrågor.

Exempel på vad man skulle kunna kalla renodlade ideella miljövårdsorganisationer är Svenska naturskyddsföreningen (SNF), Greenpeace, Fältbiologerna m.fl. Exempel på ideella organisationer med inriktning på särskilda miljöfrågor är Folkkampanjen mot kärnkraft, Vattenvärnet

l54 SOU l987:32

och Älvräddarnas samorganisation. Det finns också ideella organisationermed stark miljövårds- och naturskyddsanknytning, som t.ex. Friluftsfrämjandet, Hälsofrämjandet, Båtunionen, Svenska Jägarförbundet, Svenska Turistföreningen, Sportfiskarna m.fl.

Vidare finns yrkesföreningar m.m. med miljövårdsanknytning, t.ex. Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, Miljövårdschefernas förening och Naturvårdsdirektörernas förening.

En lång rad näringslivsorganisationer och fackliga organisationer behandlar miljöfrågor. Näringslivets branschorganisationer t.ex. behandlar miljöfrågor som rör resp. bransch. Flera av dem har särskilda miljökommittêer. Detta gäller t.ex. Jernkontoret, Kemikontoret, Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen och Svenska Mekanförbundet. Sveriges Industriförbund har en miljökommittê med representanter för de olika branschorganisationerna och företagen.

Det finns också åtskilliga organisationer och föreningar som helt eller delvis har inriktning på kommunala miljövårdsfrågor t.ex. Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Samarbetskommittên för miljö- och hälsoskyddsnämnderna i rikets större kommuner och Svenska Renhållningsverksföreningen.

Slutligen finns samarbetsorganisationer av olika slag. Bl.a. kan nämnas stiftelsen Håll Sverige Rent som är bildad av SNV och AB Svenska Returpack med syfte bl.a. att motverka nerskräpning, främja god avfallshantering samt stärka de enskilda människornas naturvârdsansvar.

7.2.3.2 De ideeiia organisationerna

Mängden idee11a organisationer på miijövârdsområdet avspegiar miljövårdens kompiexitet. De idee11a organisationerna har genom sin kompetens och breda förankring en viktig uppgift i det samiade miijövårdsarbetet. Utredningen vill särskiit framhåiia den betydeise som dessa organisationer har för betidigt aktande av miijöprobiem och för information och opinionsbiidning inom miijövårdsområdet. Utredningen anser därför att det är av vikt att samhäiiet även fortsättningsvis stödjer de ideeiia organisationernas verksamhet. Utredningen återkommer ti11 detta i avsnitt 7.3.1 om information.

Utredningen finner det naturligt att den kompetens och det engagemang som de idee11a organisationerna har tas tiil vara i det iöpande miijövårdsarbetet. Detta kan ske genom att de i ökad utsträckning utnyttjas som remissinstanser men även genom att de ges möjiighet att medverka i utredningar etc. Många av organisationerna har dock oeftergiviiga krav på obundenhet och integritet gentemot den samhäiisuppbyggda miljövårdsorganisationen, viiket gör att det i första hand får ankomma på dem sjäiva att ange hur de vi11 samverka.

Fiera av de ideeiia organisationerna har framfört önskemål om att få större möjiigheter att påverka den formelia besiutsprocessen i miijö- och naturvårdsärenden. Såiunda har exempeivis Svenska naturskyddsföreningen (SNF) framfört attden vi11 medverka i statiiga och kommunaia utredningar och vara remissinstans. SNF vi11 också ha taierätt i frågor som rör natur- och miljövård.

Frågan om taierätt för organisationer behandias i avsnitt 7.3.4.

iée

- såväi ideeila som andra - Organisationerna kompietterar myndigheternas informations- och utbiidningsverksamhet. För att nå bästa effekt är det angeiäget att samverka i o1ika former. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 7.3.1.

7.2.3.3 De fackiiga organisationerna

Sedan lång tid tiiibaka har arbetsmiijöfrågorna engagerat de fackiiga organisationerna. En omfattande kurs- och utbiidningsverksamhet har bedrivits i dessa frågor. De fiesta arbetstagare har en reiativt god kunskap om miijöprobiemen och viika krav som kan stä11as. Så gott som a11a arbetsplatser har skyddsombud som bevakar att arbetsmiijön är godtagbar.

Inom ramen för det fackiiga arbetet har också de yttre miijöfrågorna i viss mån behandiats. Omfattningen har hittiiis varit ringa men ett ökat intresse är tydiigt på väg. Fiera fackiiga organisationer har utarbetat eiier är i färd med att utarbeta miijöpoiitiska program med krav på miijöförbättringar av olika slag. Arbetarskyddsnämnden, som är ett gemensamt arbetsmiijöorgan för L0, PTK och SAF har fått i uppdrag att utarbeta utbiidningsmateriai med inriktning på de yttre miijöfrågorna.

Ett ökat miijöengagemang från de fackiiga organisationerna sku11e eniigt utredningen bidra tili ett ökat medvetande om miijöfrågor på den egna arbetspiatsen, men också ge en aiimänt ökad kunskap om miijöprobiemen. Det fackiiga arbetet bör också kunna inriktas mot att man tiiisammans med företag och branschorganisationer i ökad utsträckning söker finna nya utform-

ningar på anläggningar, processer och som produkter, eliminerar eller minimerar till störningarna både inre och yttre miljö. De anställdas praktiska erfarenheter kan här tas till vara på ett konstruktivt sätt. Även i olika och tillsyns- kontrollsammanhang bör det lokala facket kunna en spela aktiv roll, inte minst vad avser i utbildning processteknik och drift av I anläggningar. kapitel 19 berör utredningen frågorna om effektiviserad kemikalietillsyn.

7.2.3.4 Branschorganisationerna

Svensk industri har vid en internationell jämförelse kommit långt i Inom miljöskyddsarbetet. många näringsgrenar börjar man betrakta miljöskyddet som en viktig del av den industriella verksamheten. Även produktkontrollfrågorna bedöms av företagen som angelägna.

Rådgivning och kunskapsförmedling

Miljöfrågor är som regel svåra och och komplexa ställer krav på speciell kompetens. De största företagen har överlag särskild som personal på heltid arbetar med miljöfrågorna. Många små och medelstora företag saknar dock inom omegen kompetens rådet. De kan därför få svårt att i ta praktiken sitt miljöansvar.

Huvuddelen av landets företag är anslutna till någon branschorganisation. Utredningen menar att ett ökat miljövårdsarbete inom resp. branschorganisation borde vara ett effektivt sätt att öka de enskilda

företagens kunskap inom området, vad avser såväl anläggningar, processer som produkter.

l58 SOU l987:32

En del arbetar aktivt näringslivsorganisationer både med konkret rådgivning om med miljöfrågorna och med att allmänt öka företagens medmiljöskydd vetande om miljöfrågornas betydelse. Utredningen vill särskilt miljöskyddshandbok som peka på den Industriförbundet f.n. utarbetar. (Boken finns beskriven i lO.7). Utredningen annärmare kapitel ser att det initiativ som Industriförbundet taär ett steg mot ett ökat medgit betydelsefullt vetande om miljöfrågor hos företag. Utredningen ser det som önskvärt att även andra näringslivsökar sitt engagemang på liknande organisationer Ett samarbete mellan organisationerna i sätt. denna fråga borde enligt utredningens mening komma till stånd.

Forskning och utveckling

Företagens hittillsvarande arbete har som nämnts främst inriktats på miljöskyddet. Enligt utredningens bedömning skulle företagens arbete med miljöfrågor kunna breddas Det kan ske genom att ytterligare. den grundläggande ekologiska kunskapen ökas samt att sambandet mellan val av råvaror och miljögenom effekter tydligare klargörs. Det behövs kunskap om vilka miljöeffekter verksamhetsförändringar och produktinriktningar har. Vidare behövs information om hur olika produkter bör avfallshanteras o.s.v. En sådan breddad inriktning utgör ett mycket väsentligt led i arbetet med att få miljöfrågorna tidigt beaktade. Den branschforskning och det utvecklingsarbete som bedrivs inom vissa branscher, t.ex. inom cellulosaindustrin, är till viss del av sådan karaktär. Motsvarande kunskapsuppbyggnad saknas dock inom flertalet näringsgrenar.

Utredningen anser att branschorganisationerna genom planerade insatser inom FoU samt inom rådgivning, information och skulle kunna utbildning höja den allmänna kunskapsnivån om sambandet mellan resp. branschs produktion och dess miljöeffekter. Det skulle också kunna ge företagen erforderliga grundkunskaper om konkreta frågor på såväl miljöskydds- som produktkontrollområdena. På sikt kan denna av insatser typ från branschorganisationernas sida också underlätta av miljöskäl nödvändiga omställningar hos de enskilda företagen.

Utredningen vill betona att en kunskapsuppbyggnad inom miljövårdsområdet av ovan redovisat inte slag bör begränsas till de producerande utan företagen också måste omfatta importörer, grossister, jordbrukare m.fl. och dessas branschorganisationer. Företrädare för sådana organisationer har för utredningen redovisat ett intresse för detta.

7-2-4

UXE§i9b§§§fDê§-Eliliäêüüê!

7.2.4.l Lokalt

Utredningen har tidigare markerat vikten av ett ökat lokalt beslutsfattande på miljövårdsområdet. Ett sådant beslutsfattande ökar det allmänna miljövårdsengagemanget hos såväl allmänhet som politiker och tjänstemän. Miljöfrågorna ges därmed en tydligare plats i de kommunalpolitiska beslutsprocesserna.

Ett viktigt instrument för att genomföra en förebyggande miljöpolitik är den fysiska i planeringen, första hand den och långsiktiga översiktliga planeringen. Genom den nya plan- och bygglagen (PBL), naturresurslagen (NRL) och till

följdlagstiftningen

dessa lagar skärps kraven på resurshushållning och

i

i

skydd för miljön.

kräver helhetssyn, fram- En förebyggande miljöpolitik och Ett viktigt instruförhållning långsiktighet. en sådan politik är den fysiment för att genomföra i första hand den långsiktiga och ska planeringen, Genom den nya plan- och översiktliga planeringen. naturresurslagen (NRL) och följdbygglagen (PBL), kraven på retill dessa lagar skärps lagstiftningen och skydd för miljön. surshushållning

anser att den nya lagstiftningen ger goda Utredningen med tidigt i planemöjligheter att få miljöfrågorna både lokal, regional och central ringsprocessen på har dock för nivå. Störst betydelse lagstiftningen

de lokala miljöfrågorna.

betona det i att be- Utredningen vill också angelägna rörda intressenter utvecklar miljökonsekvensbedömi samhällsplaneringen. Sådana bedömningar ningar den lokala nivån. får konkreta genomslag på

Miljövårdsprogram

har hittills Särskilda kommunala miljövårdsprogram ett 70-tal av landets 284 kommuner. upprättats i SNV har konstaterat att där miljövârdsplaneringen kommunal och besambehandlats med annan planering slutats eller antagits i kommunstyrelse eller kom-

munfullmäktige har miljövårdens intressen oftast tillvaratas tillfredsställande. Där planekunnat en nämndnivå är däremot ringen blivit planering på av värde för miljövården. SNV resultatet begränsat har i skriften Miljövården i kommunal planering hur kan föras in närmare utvecklat miljövårdsfrågorna

i den kommunala planeringen.

SOU l987:32 _ l6l

De ovan nämnda erfarenheterna samt miljövärdsfrågornas allt större tyngd i samhället bör utredenligt ningens mening innebära att kommunala mål och ställningstaganden i miljöfrågor lämpligen formuleras i en särskild programhandling. Behovet av denna av typ program torde enligt utredningens bedömning väsentligt komma att öka på grund av de om kommuförslag nalt beslutsansvar inom tillmiljöskyddslagens lämpningsområde som redovisas i kapitel l0.3.

7.2.4.2 Regionalt

Allt fler länsstyrelser arbetar nu medvetet med att föra in miljöfrågorna i det regionala utvecklingsarbetet. Detta görs på olika sätt, men vid framtagandet av underlagsmaterial är dock arbetet samordnat med utgångspunkt i NRL. Arbetet är av programkaraktär och syftar i de flesta fall till att försöka bredda basen för den länsvisa att planeringen genom ta till vara de ökade kunskaperna om miljö, natur och kultur samt väga samman dessa med andra faktorer som näringslivsutveckling, sysselsättning och regional balans. Programmen kan öka i beslutsberedskapen frågor som rör miljön, men kan också ge underlag för olika typer av där naturresurutvecklingsprojekt ser kommer att tas i anspråk.

Utredningen vill betona vikten av att miljöfrågorna

allmänt förs in som en del av det

naturlig regionala utvecklingsarbetet men anser det inte nödvändigt att formalisera detta ytterligare. Redan nu finns förutsättningar för ett tidigt beaktande som successivt ökat medvetandet om miljöfrågornas betydelse. En framtida samordnad länsförvaltning, med olika sektorsintressen integrerade, ökar också möjligheterna till att miljöfrågorna tidigt ochallsidigt beaktas

l62 SOU l987:32

inom olika samhällssektorer. Varje region bör ges möjligheter att finna den för deras del bästa lösningen. Länsstyrelsens förutsättningar att bredda miljövårdsarbetet behandlas också i kapitel l0.3.l.3.

7.2.4.3 Centralt

Naturvårdsverket

SNV har som central sakkunnigmyndighet en rad uppgifter på miljövårdsområdet. SNV:s uppgifter vad gäller information och utbildning lämnar utredningen vissa synpunkter på i avsnitt 7.3.l och 7.3.2. Till SNV:s informatörsroll hör även en utvecklad rådgivningsoch hänvisningsservice, vilket utredningen behandlat i det föregående. Nära förknippade med rådgivningsoch hänvisningsservicen är frågor om miljöinriktat konsumentskydd. På central nivå är det närmast SNV och konsumentverket, som svarar för sådana frågor.

Inom kunskapsförsörjningen har SNV sedan tidigare en given roll enligt PBL/NRL-systemet. Utvecklingsarbete avseende miljökonsekvensbedömningar är en fråga för SNV (se avsnitt 7.3.3).

Ett stort antal myndigheter har att vid den fysiska planeringen beakta NRL. De centrala statliga myndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser och medverkar vid kunskapsförsörjningen, inte minst till den lokala nivån. För att säkerställa behovet av ett tidigt beaktande av miljöfrågorna på central nivå men indirekt också på regional och lokal nivå föreslår utredningen att SNV får ett tydligare allmänt miljöbevakningsansvar genom en kompletterande regel i Denna komplettering ger SNV naturresurslagen. möjligheten att genom sin sakkunskap belysa lång-

sou 1987:32 153

siktiga miljöeffekter av förslag inom resp. sektorområde som regleras av NRL. Det är väsentligt att en effektiv kunskapsförmedling i dessa frågor kan ske till den lokala nivån. En närmare av förredovisning slaget följer i kapitel l7.

Sektormyndigheterna

Kravet på att sektormyndigheterna skall ta miljöhänsyn på ett så tidigt stadium som möjligt har vuxit sig allt starkare. Det har diskuterats att låta miljöhänsyn ingå i myndigheternas sektoransvar. Bakgrunden till detta är bl.a. att miljömål och sektormål kommit i konflikt med varandra och att valen av styrmedel för att uppnå sektormål inte sällan visat sig ha förvärrat redan negativa miljöeffekter. Exempel på sådana effekter finns inom bl.a. skogsoch jordbrukssektorerna. Genom tillägg och ändringar i myndigheters instruktioner och andra författningar har hänsynsregler fått tillämpning inom ett antal sakomräden. Likaså har krav på miljökonsekvensbeskrivningar uppställts vad avser väglagens tillämpningsområde.

Utredningen anser det vara av stor vikt att sektormyndigheterna utvecklar sitt miljöansvar så att det ingår som en naturlig och nödvändig del i sektoransvaret. Genom att sektormyndigheterna får ta ett eget ansvar för miljöfrågorna skapas praktiska förutsättningar för ett förebyggande miljövårdsarbete. Det bör också ankomma på myndigheterna att finna praktiskt verkande former för att lösa målkonflikter m.m. Problematiken är för mångfasetterad och komplex för att härvidlag det skall vara möjligt att finna generella lösningar. Olika metoder får successivt tas fram. Inom ramen för ett på sikt utvecklat sektoransvar för miljön bör det

l64 SOU l987:32

bli naturligt för sektormyndigheterna att följa statsmakternas miljöpolitiska ställningstaganden och tilllämpa dem inom resp. sektor. Vid målkonflikter har statsmakterna alltid möjlighet att ange vilka målangivelser som skall få väga tyngst.

För att miljöhänsynen i praktiken skall fungera sektorvis är informations- och utbildningsinsatser nödvändiga såväl för myndighetspersonal som för dem som praktiskt förutsätts ta miljöhänsyn (jordbrukare, trafikanter, kommuner, företag, etc.). I stora myndigheter med både central och regional orga- - av lantnisation typ vägverket/vägförvaltningen, bruksstyrelsen/lantbruksnämnderna och skogsstyrelsen/skogsvårdsstyrelserna - är internutbildningen i särskilt så att hela organisatiomiljövård viktig nen engageras.

7.3 Några viktiga styrmedel

För att öka miljömedvetandet, miljöhänsynen och möjligheterna till förebyggande miljövårdsarbete är det vissa styrmedel, som kommer mer i förgrunden än andra. Nedan behandlas information och utbildning som ett styrmedel för att öka miljömedvetandet. Vidare redogörs för vissa styrmedel i det förebyggande miljövårdsarbetet, bl.a. tas frågan om miljökonsekvensbedömningar upp. Talerätt för organisationer - också det ett slags styrmedel -

behandlas för sig i den avslutande kapiteldelen

(7.3.4).

SOU l987:32 - 165

7-3-1

ÃDfQETêEÅQB

Information och utbildning är nära kopplade till varandra och används ofta som kombinerade mjuka styrmedel. Betydelsen av en väl fungerande informations- och utbildningsverksamhet kan enligt utredningen inte nog framhållas. I kapitel l0 betonas den viktiga roll som information och utbildning får i det decentraliserade miljöskyddslagssystem, som utredningen föreslår. Av kapitel l4 framgår att information och utbildning ses som viktiga delar av en väl fungerande kunskapsförsörjning.

I det följande behandlas informationsfrågorna, med tyngdpunkten lagd på informationens roll för att öka miljömedvetandet. Utbildningsfrågorna behandlas i avsnitt 7.3.2.

Utredningen bedömer att informationsverksamheten blir en växande uppgift, som kommer att ställa ökade krav på insatser från alla parter i miljövårdsarbetet. Enskilda, företag, organisationer, myndigheter, massmedia, etc. bör alla kunna bidra. Det är angeläget att finna former för samverkan som innebär att var och en finner sin naturliga informationsroll och som samtidigt ger det bästa samlade resultatet. Informa-

tionsverksamheten måste drivas på en rad olika sätt

och hela tiden anpassas till det speciella sammanhang i vilket den nyttjas.

Naturvårdsverket

SNV har i dag ett stort ansvar för spridning av information om olika miljöfrågor. Informationsarbetet kan de1as på följande sätt:

l) publicera föreskrifter och allmänna råd,

2) förmedla kunskaper till andra som är verksamma inom miljövården,

3) upplysning för att påverka och förändra attityder.

Information om tekniskt miljöskydd har hittills i huvudsak legat inom l) och 2). Information om naturvård har i viss utsträckning också tagits fram inom 3), d.v.s. kampanjmaterial av olika slag (t.ex. om nedskräpning, allemansrätt). Tyngdpunkten i SNV:s traditionella informationsarbete ligger emellertid i de översta nivåerna.

Miljöskyddsarbetet har hittills främst varit inriktat på att minska de punktvisa utsläppen av föroreningar. I framtiden kommer det i miljöskyddsarbetet att i större utsträckning behövas insatser inom områden där miljöproblemen är mer diffusa (t.ex. bilavgaser, miljöfarliga produkter, övergödsling i jordbruket). Här kan komma att krävas informationsinsatser av kampanjkaraktär.

Utredningen anser att SNV:s informationsinsatser av sådan allmän karaktär är angelägna och nödvändiga om målet att åstadkomma ett ökat medvetande om miljöfrågor skall kunna uppnås.

Informationsinsatser som gäller föreskrifter, allmänna råd och förmedling av kunskaper, bekostas av SNV:s informationsanslag. När det gäller information av mer allmän karaktär används kampanjmedel, som ställs till förfogande från fall till fall. Utredningen återkommer till resursfrågorna längre fram i detta avsnitt.

SOU l987:32 l67

Sektormyndigheterna

Som redan tidigare konstaterats är det viktigt att de olika sektormyndigheterna via informations- och utbildningsinsatser bidrar till att öka miljömedvetandet och miljöhänsynen inom sina resp. sektorer. Särskilt vad gäller allmänna informationsinsatster är det väsentligt att SNV och sektormyndigheterna samverkar. Det kan t.ex. gälla miljöinriktad trafikinformation och information om hur jordbrukare bör hantera sina miljöproblem.

Samordnade insatser

Det är av stor vikt att olika möjligheter till effektiviseringar i informationsverksamheten undersöks. Många organisationer som aktivt arbetar med information och utbildning inom miljövårdsområdet riktar sig till samma målgrupper med i stort sett samma budskap. Det vore därför en fördel om sådana insatser kunde samordnas. Kommunförbundet har bl.a. pekat på det samverkansprojekt mellan Svenska Renhållningsverksföreningen, Stiftelsen Håll Sverige Rent, SNV, m.fl., som syftar till att föra ut information till skolorna om avfallshantering och återvinning. När det gäller information till allmänheten anser utredningen att organisationer av olika slag kan göra betydande insatser. För att uppnå en god samverkan mellan dem och myndigheterna, främst SNV, krävs effektiva samarbetsformer. Fördelarna med sådan samverkan är att informationssatsningarna kan ske inom den organisatoriska ram som är effektivast för varje särskilt fall och att bl.a. SNV kan avlastas delar av det operativa informationsarbetet. Myndigheternas uppgift blir då närmast att svara för upplysning medan organisationerna också kan driva informationskampanjer av mer direkt påverkande och attitydförändrande karaktär. Utredningen anser således att det

168 SOU l987 32

finns starka skäl, inte minst från effektivitetssynpunkt, att närmare utveckla samarbetsformerna i frågor som rör miljövårdsinformation.

ökade resurser

När det gäller informationsinsatser av kampanjkaraktär, som syftar till att upplysa och påverka och förändra människors attityder krävs enligt utredningen särskilda medel utöver dem som i dag finns att tillgå. För att befrämja ett mer målmedvetet och planerat informationsarbete och för att kunna höja ambitionsnivån föreslår därför utredningen att nya särskilda resurser tillförs dels SNV, dels intresseorganisationernapå området. Utredningen föreslår att denna höjning skall uppgå till sammanlagt 4 milj.kr. per år. Av dessa medel bör 2 milj.kr. tilldelas SNV och återstoden nämnda organisationer. Prövning av frågor om vilka organisationer som skall kunna få del av dessa medel liksom frågor om fördelning av medlen bör kunna prövas antingen av regeringen eller av naturvårdsverket.

Finansieringen av den höjda ambitionsnivån kan enligt utredningens bedömning ske inom ramen för nuvarande eller planerade miljöavgifter. Avgörande för vilken sorts avgift som skall användas som finanseringskälla bör lämpligen vara den huvudsakliga inriktning informationssatsningen har. Medel för information avseende miljöskyddsfrågor bör finansieras via avgiftssystemet enligt ML. Information om jordbrukets miljöproblem bör finansieras via gödselmedelsoch bekämpningsmedelsavgifterna, information om transportsektorns miljöproblem via dess miljöavgifter och informationen om miljöproblem inom andra områden än nu nämnda via miljöinriktade produktavgifter kopplade till just det området. Budgetmässigt bör dock för enkelhetens skull den ökade satsningen

” sou 1987:32 159

om 4 mi1j.kr. avräknas i ett sammanhang mot de sam1ade intäkterna från de oiika miijöavgifterna utan närmare specifikation av finansieringskäilorna.

7-3-2 Utäilénins

De synpunkter och försiag som utredningen iämnar beträffande informationsverksamheten är i huvudsak gi1tiga också för Det är utbiidningsverksamheten. viktigt att a11a grupper i samhäiiet får möjiighet tili utbiidning i miljöfrågor. En utveckiad miljöutbildning kräver betydande resurser. Den är dock att se som en nödvändig för att investering uppnå ett ökat miijömedvetande.

Utbiidning vid myndigheterna

Som framgått tidigare ingår ett mycket stort anta1 myndigheter på oiika nivåer i den s.k. miijövårdsfamiijen. De oiika sektororganen på centrai, regiona1 och iokai nivå behöver kunskap om viika miijöeffekter verksamheterna inom resp. sektor för med sig. Utredningen vi11 därför betona behovet av ökad utbiidning inom resp. sektors verksamhetsområde. Denna utbiidning bör integreras med den normaia, fortlöpande utbildnings- och kursverksamheten inom både stat och kommun.

Fackiig utbiidning

Som framgått har de fackiiga organisationerna sedan länge bedrivit en omfattande utbiidningsverksamhet på arbetsmiijöområdet. Under senare tid har även de yttre miijöfrågorna börjat uppmärksammas. Kurs- och utbiidningsmaterial hå11er nu på att tas fram. Sådan facklig utbiidning ger de anstäiida ökade möjiigheter att se sambanden me11an yttre och inre miijöfrågor på den egna arbetspiatsen. Facket har också en uppgift att tiiisammans med berörda företag och

l70

branscher utveckla utbildningen i olika driftfrågor. i driften av och pro- En god utbildning anläggningar cesser är ett verkningsfullt sätt att minimera mycket miljöstörningar.

Grundskolan och gymnasiet

Den kunskap och förståelse för natur och miljövård som man får under skolåren bär man sannolikt med sig hela livet. Miljöutbildningen i skolan bedömer utredningen därför som mycket viktig. De insatser som görs på detta område betalar sig på sikt flera gånger om.

Sammantaget finns en omfattande litteratur om miljövård. För att på ett effektivt sätt kunna föra in miljöfrågorna i undervisningen föreslår utredningen att SU ges i uppdrag att skaffa sig en samlad överblick av tillgänglig litteratur om miljövårdsfrågor som kan vara lämplig för undervisning på olika nivåer. Utifrån en sådan överblick bör SU i samverkan med bl.a. SNV ge ut råd om lämpliga läromedel. En sådan samlad översyn kan också klarlägga om det föreligger behov av nya läromedel som är särskilt framtagna med miljövårdsfrågor som utgångspunkt.

En förutsättning för en bra miljövårdsutbildning i skolan är att lärarna har goda kunskaper i miljöfrågor. I dagsläget finns i varje län en lärare i miljövård, som i begränsad utsträckning kan bistå med råd till övriga lärare. Många lärare saknar tillräcklig miljöutbildning. Enligt utredningen är det angeläget att lärarna, särskilt i grundskolan, ges möjlighet till kompletterande utbildning. Den läromedelsöversyn som utredningen föreslår att SU skall göra bör därför kombineras med särskilda fortbildningsinsatser för berörda lärare. Vidare föreslår utredningen att miljövården ges en tydligt markerad plats i läroplanerna.

SOU l987:32 l7l

Insatser liknande dem på SU:s område bör också ske på andra utbildningsområden, t.ex. inom vuxenutbildningen och vidareutbildningen.

Universitet och högskolor

Utredningen anser det angeläget att det vid universitet och högskolor finns utbildning som är adekvat och heltäckande för kvalificerat miljövårdsarbete vid myndigheter m.m. Det kan gälla arbete som t.ex. miljövårdstjänsteman och miljörevisor. Det är här fråga om både teknisk och naturvetenskaplig utbildning. Det är också av stor betydelse att miljöfrågorna beaktas i undervisningen inom sådana utbildningslinjer som är förberedande för en verksamhet inom bl.a. industrin och skogsbruket. En yrkesgrupp som är viktig i det sammanhanget är driftpersonal inom processindustrin.

Det bör enligt utredningens mening uppdras åt universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) att närmare redovisa vilka utbildningsmoment i miljövård som finns inom civilingenjörsutbildningen och därefter föreslå åtgärder för att stärka miljövårdens ställning inom denna utbildningssektor.

Övrig utbildning

SNV:s roll på utbildningsområdet blir närmast att utveckla miljövårdsutbildningens sakinnehåll, initiera nysatsningar på angelägna områden och därutöver vid behov driva utbildnings-, kurs- och konferensverksamhet på sådana delområden, där annars inget ansvarigt organ finns.

Viktiga i utbildningssammanhang är också etermedia. Här kan nämnas utbildningsradion samt TV:s och ra-

dions miljöredaktioner.

Utbildningsinsatser för polis, domare och åklagare berörs i kapitel l3.5.2.9.

7-3-3

åtxrryeéel_fänfäreêxssênée_miliêyêrgêêreete

Det är i regel nödvändigt att använda en rad olika styrmedel i kombination med varandra för att få in miljöaspekterna så tidigt som möjligt i planerings- och beslutsprocesserna. Förutom det tidigare berörda ökade miljöbevakningsansvaret inom NRL som SNV föreslås få, bör bland övriga styrmedel för förebyggande miljövårdsarbete särskilt nämnas forsknings- och utvecklingsarbete (FoU-arbete), teknikutveckling och systemet med miljökonsekvensbedömningar.

FoU-arbete och teknikutveckling

FoU-arbete är en väsentlig del i det förebyggande miljövärdsarbetet, genom att FoU-arbetet ofta är inriktat på att upptäcka miljöproblem så tidigt som möjligt. Teknikutveckling avseende nya anläggningar, processer och produkter bidrar också verksamt. Framöver kommer FoU-satsningar som syftar till att utveckla nya miljövänligare infrastrukturer i samhället att bli av avgörande betydelse för ett framgångsrikt miljövårdsarbete. Likaså är det väsentligt att myndigheter, företag, organisationer, etc. tillsammans utvecklar early warning systems (larmklockesystem) för att på det sättet undvika framtida miljöproblem. En väl så betydelsefull del i FoU-arbetet är också att snabbt och effektivt få ut FoU-resultaten till olika intressenter så att resultaten kan ligga till grund för beslut som minimerar miljöstörningar.

SOU l987:32 173

Miljökonsekvensbedömningar

Ytterligare ett medel för att förmå företag, kommuner, myndigheter, m.fl. att mer generellt ta hänsyn till miljön i sitt beslutsfattande erbjuder de s.k. miljökonsekvensbedömningarna eller miljökonsekvensbeskrivningarna. En närmare redovisning av miljökonsekvensbedömningssystem återfinns i SNV Report 3044 The Swedish system of environmental impact assessment. Se också Naturresurs- och miljökommittên. Miljöbeskrivningar, l-3. Bakgrundsrapport 4-6.

Miljökonsekvensbedömningar är en sammanfattande benämning på hur beslutsunderlag bör vara konstruerade vad avser olika åtgärders konsekvenser för miljön, checklistor på innehåll, kvantifierade miljöeffekter, miljöekonomiska kostnadskalkyler etc.). Internationellt hâller vissa enhetliga för beskrivningssystem miljökonsekvensbedömningar på att utvecklas, bl.a. inom ECE. I Sverige har hittills särskilda miljökonsekvensbedömningar ansetts vara onödiga eftersom det svenska förvaltningssystemet genom sitt utredningsväsende konsekvensbedömer olika förslag ur en mängd aspekter och därefter - med sitt breda remissförfarande - låter olika intressenter komma till tals.

Det finns dock redan i vissa krav dag på att den som utöver en verksamhet skall ange därmiljöeffekterna av. Ett exempel på detta är de krav på miljöeffektbeskrivning som miljöskyddslagen ställer i samband med tillståndsprövning. (Formerna för sådana miljöeffektbeskrivningar utvecklas närmare i kapitel lO.3.4). Ett annat aktuellt är de exempel nyligen införda bestämmelserna i väglagen (1971:948) med krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i arbetsplaner vid väg-

byggnad. Även miljökonsekvenssystem i samhällsplaneringen utvecklas.

l74

Utredningen har den uppfattningen att miljökonsekvensbedömningar ibland kan vara verkningsfulla hjälpmedel i det miljövârdsarbetet, men att det förebyggande att ge bedömningssystemet en mer geneknappast går rell tillämpning. Tidigare i kapitlet har utredningen betonat att miljökonsekvensbedömningar av olika slag särskilt bör kunna utvecklas vid beslut inom företai och för att få sekgen, samhällsplaneringsarbetet att ta ökad miljöhänsyn. Det är tormyndigheterna emellertid angeläget att se närmare på när och hur kan upprättas. De kan avmiljökonsekvensbedömningar se t.ex. myndigheternas arbete med planer, program och styrmedel, kommittêförslag, anslagsyrkanden, kommunala översiktsplaner och annan samhällsplanebeslut om större exploateringar och beslut ring, vad avser råvaror, anläggningar och inom företagen produkter.

7-3-4 Iêlerêtkfêaerseniââtiener

7_3,4_1 Rättsläget

De idella och vetenskapliga natur- och miljöskydds-

skulle kunna ges en mer framträorganisationerna dande roll på miljöskyddsområdet genom att fogas till den krets som i 48 § miljöskyddslagen (1969: 387), ML, givits talerätt i miljövårdsärenden, d.v.s. rätt att överklaga vissa beuttrycklig slut ML. Denna krets består i dag, förenligt utom av besvärsberättigade enligt allmänna princiockså av naturvårdsverket i de fall beslutet avper, och i sådana fall som avses ser tillståndsprövning och stycket samt i 40, 41 eller i 8 a § andra tredje ML. Efter l98l års lagändringar 43 § andra stycket i har också kommuner och lokala ML (SFS l98l:420) tillerkänts rätt att överarbetstagarorganisationer beslut om tillstånd och beslut som avses i klaga 8 a § andra eller tredje stycket ML.

sou l987:32 175

Inom förvaltningsrätten i allmänhet tillkommer rätten att överklaga den som beslutet rön om det gått honom emot (22 § förvaltningslagen l986:223). Principen kompletteras dock och preciseras genom en rad regler som utbildats genom rättspraxis. Klagorätt har först och främst den som intagit partsställning hos den beslutande myndigheten. Men någons intressen kan beröras av ett beslut utan att vederbörande intar partsställning i ärendet. Som förutsättning för besvärsrätt brukar då krävas att beslutet antingen påverkar vederbörandes rättsställning eller berör ett intresse som pånågot sätt erkänts av rättsordningen. Principerna gäller också i fråga om juridiska personer liksom i fråga om kommuner.

Statliga myndigheter får dock inte överklaga varandras beslut om inte myndigheten representerar staten i dess egenskap av privaträttsligt subjekt eller myndigheten genom uttryckliga föreskrifter tillagts rätt att som representant för det allmänna intresset överklaga vissa beslut. Så har skett genom exempelvis 40 § naturvårdslagen (l964:822) och 48 § ML.

När det gäller organisationer kan man mellan skilja intresseföreningar, som t.ex. fackföreningar och andra ideella föreningar som t.ex. Svenska naturskyddsföreningen. Man kan vidare skilja mellan föreningarnas rätt att a) överklaga beslut som rör föreningen själv, b) uppträda som företrädare för en eller flera medlemmar eller c) att självständigt företräda det gemensamma intresset.

Såvitt gäller a) följer föreningens klagorätt givetvis samma principer som en enskilds. Vad b) beträffar gäller att det krävs ett särskilt för bemyndigande föreningen att uppträda som ombud för en medlem i ett förvaltningsärende (Strömberg, Allm. förvalt-

1984 sid. 195). I och för sig föreiigger ningsrätt inte något hinder mot att juridisk person uppträder som ombud. anses inte annars ha rätt att Föreningar i en angelägenhet som rör någon föreningsöverk1aga om sådana bes1ut som rör med1em person1igen. I fråga i a11mänhet e11er en grupp med1emmar har med1emmarna däremot sammans1utningen i praxis medgetts rätt att

överk1aga.

Den senare fa11 g1ider utan skarp gräns över kategorin i Idee11a föreningar har i vart fa11 i ä1dre praxis c). ti11erkänts en viss rätt att överk1aga bes1ut som kränkt de idee11a intressen organisationen företrätt. Förfarandet i förva1tnings1agen, 1969, (Westerberg, sid. 103).

anförde i sitt s“utbetänkande att Besvärssakkunniga och ändamå1sen1igt att idee11a det syntes natur1igt ti11äts föra ta1an i förva1tningsförorganisationer faranden ti11 av sina syften. Härvid förutfrämjande sattes att erhå11it en a11mänt erkänd organisationen att företräda det intresse som frågan gä11stä11ning 1964:27 sid. 39). Det har också förekommit de (SOU

att en sådan besvärsrätt s1agits fast i författning,

som exempe1vis inom naturskyddsområdet.

(1957:688) gav Konungen rätt att Naturskydds1agen bestämma att e11er organisation som prövamyndighet des därti11 fick föra ta1an mot 1änsstyre1- 1ämp1ig sens bes1ut iagen för ti11varatagandet av eniigt intressen. Genom KK (1952:821) förenaturskyddets skrevs med stöd av 1agen, att Vetenskapsakademien, och Samfundet för hem- Svenska naturskyddsföreningen ta1erätt över myndighets bes1ut i bygdsvård ägde naturskyddsärende.

sou 1987:32 177

I samband med införandet av naturvårds1agen (1964:322) gavs statens naturvårdsnämnd, som innehö11 representanter för vetenskapen och förenings1ivet, besvärsrätt en1igt 40 § och i förarbetena anfördes, att möj1igheten för Kung1. Majzt att bemyndiga 1ämp1ig myndighet e11er berörda organisationer att föra ta1an å naturskyddets vägnar därför kunde tas bort (K. Pr. 1964:148 s. 130). Sedermera inrättades statens naturvårdsverk som intog naturvårdsnämndens p1ats i 1agtexten. Tredje 1agutskottet anförde i samband

med naturvårdslagens behand1ing, att Vetenskaps-

akademiens, Svenska naturskyddsföreningens och Samfundets för hembygdsvård 1ämp1ighet att föra sjä1vständig ta1an i naturvârdsärende sjä1vfa11et inte kunde sättas i fråga (TLU 1964:41 s. 98). Utskottet motsatte sig dock inte den föres1agna 40 § naturvårds1agen.

I Förva1tningsrätts1ig tidskrift (Ft 1971 s. 104 ff, 125 ff och 184 ff) har professor Hans Ragnema1m med utgångspunkt i rättsfa11et RA 1968:34 ana1yserat rätts1äget såvitt gä11er ett par besvärsrättsfrågor inom mi1jörätten.

Ragnema1m har framhå11it att det inte synes före1igga något hinder mot att idee11a föreningar ti11erkänns rätt att k1aga utan att det tvärtom finns skä1 för en 1ibera1 hå11ning härvid1ag. Denna uppfattning har visst stöd i annan juridisk doktrin. En förutsättning för k1agorätten har därvid angivits vara att organisationen måste ha en a11mänt erkänd stä11ning som företrädare för det intresse som påverkas av bes1utet. Det torde en1igt Ragnema1m innebära krav på en viss stor1ek med avseende på med1emsanta1et men inte nödvändigtvis på en rikstäckande verksamhet.

Ytter1igare exempe1 på att organisationer uttryck1iti11erkänts k1ag0rätt i frågor som knyter an ti11 gen

föreningens intresse, utgör t.ex. arbetstagarorganisationernas ta1erätt i arbetsmi1jöfråg0r,9 kap. 3 § arbetsmi1jö1agen (1977:1160). Men också i frågor som måste anses 1igga utanför i varje fa11 det centra1a intresset har sådan besvärsrätt 1agfästs, såsom när arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer anses representera a11männa konsumentintressen i 35 § 1ivsmede1s1agen (1971:911) och i 34 § förordningen (1985: 835) om kemiska produkter.

I kemika1ieförordningen kan vidare observeras att nu ti11kommer sammans1utning av konk]ag0rätt sumenter. Genom 1agändringen i mi1jöskydds1agen år 1981 fick som nämnts arbetstagarorganisationer rätt att överk1aga vissa bes1ut en1igt ML. Departementschefen anförde, att besvärsrätten borde öka möj- 1igheten att få frågor om sambandet me11an arbetsmi1jö och yttre mi1jö a11sidigt prövade (prop. 1980/ 81:92 s. 41).

I ett remissyttrande år 1972 (U5/72) som citerats av mi1jöskyddsutredningen i betänkandet (SOU 1978:80, s. 88) utta1ar sig koncessionsnämnden för en vidgad rätt för idee11a organisationer att överk1aga bes1ut en1igt ML.

Mi1jöskyddsutredningen föres1og en vidgad besvärsrätt endast för arbetstagarorganisationer. Utredningen anförde att det var svårt att göra en gränsdragning me11an o1ika idee11a organisationer. Det borde inte komma ifråga att i strid med förva1tningsrätten i övrigt ge samt1iga organisationer besvärsrätt. Vidare anfördes att rättssäkerheten fick anses ti11g0d0sedd genom gä11ande ordning i förening med en förhå11andevis 1ibera1 praxis från regeringens sida. Det framhö11s vidare att sakägarkretsen en1igt ML är mycket vid och i princip endast begränsas av kravet på orsakssamband me11an

den mi1jöfar1iga verksamheten och o1ägenheten e11er skadan (SOU 1978:80, s. 161 f.).

I prop. 1980/81:92 föres10gs inte he11er någon vidbesvärsrätt för idee11a men det I gad föreningar, framhö11s att organisationer med med1emmar som berörs av mi1jöfar1ig verksamhet har möj1ighet att 1ägga fram sina synpunkter inför prövningsmyndigheten samt vidare att idee11 organisation en1igt regeringens praxis godtagits som ombud att föra ta- 1an för sakägare. Det hänvisades också ti11 att naturresurs- och mi1jökommittên hade uppdraget b1.a. att se över formerna för ett vidgat inf1ytande för a11mänheten över bes1ut som rör deras mi1jö. Frågan kom dock ej att behand1as av kommittén (SOU 1983:56).

7.3.4.2 Utredningens övervägande och förs1ag

I princip ska11 a11a som har något att anföra från a11män e11er enski1d synpunkt få komma ti11 ta1s i prövningsförfarandet en1igt ML. F0rme11t ska11 natur- och mi1jöskyddsintressena såsom a11männa intressen bevakas av naturvårdsverket.

Naturvårdsverkets stä11ning utes1uter eme11ertid inte att andra verksamt kan bidra med kunskap på området. Natur- och mi1jöskyddets idee11a och vetenskap1iga organisationer besitter en i sammanhanget beaktansvvärd sakkunskap. Dess organisationer sam1ar a11tf1er människor som med sitt med1emskap e11er sitt stöd vi11 främja natur- och mi1jöskyddsintresset. Genom detta breda engagemang och det omfattande idee11a arbete som bedrivs i dessa organisationer kan betyde1sefu11 information kana1iseras i form av under1ag för behand1ingen av skyddsfrågorna. Inte minst när det gä11er att på 10ka1 nivå be1ysa a11a re1evanta frågor kan organisationernas kunskaper vara ti11

l80 SOU l987:32

stor hjälp. Det kan t.ex. vara fråga om att en lokal naturskyddsförening inventerat djur- och växtlivet i ett skogsområde där någon vill anlägga en motorsportbana. Naturvårdsverkets möjlighet att bevaka samtliga prövningsärenden på den kommunala nivån torde bli begränsad.

Koncessionsnämnden tillämpar l4 § ML på det sättet att nämnden har rätt och plikt att beakta alla framförda synpunkter, oavsett om de härrör från någon som formellt sett är sakägare eller inte. Utredningen utgår från att detta synsätt kommer att styra prövningsförfarandet också i fortsättningen och på alla prövningsnivåer. Det är således först i besvärsförfarandet som frågan om organisationernas formella ställning i sammanhanget ställs på sin spets.

På miljöområdet har en inbrytning på området redan skett genom förordningen (l985:835) om kemiska produkter. Sammanslutning av konsumenter får nu vid sidan av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna föra talan mot beslut enligt lagen om kemiska produkter för att tillvarata konsumentintresset.

Det framstår mot denna bakgrund som logiskt att ge organisationer som företräder det ideella eller vetenskapliga natur- eller miljskyddsintresset formell rätt att överklaga bl.a. beslut om tillstånd eller miljölov som rör natur- och miljöskyddsintresset.

Mot klagorätt för ideella föreningar och liknande organisationer brukar anföras, dels principiella hinder, som främst rör svårigheterna att avgränsa kretsen av klagoberättigade, dels mer praktiska invändningar, som rör problem med delgivning av beslut och beräkning av klagotider m.m.

De principielia synpunkterna kan ti11mötesgås genom att kretsen av kiagoberättigade organisationer begränsas till sådana som är aiimänt erkända och har en bestående och fast struktur. Sjäivfaiiet måste krävas att de har stadga och styreise. Organisationer av dagsiändekaraktär bör inte komma ifråga.

Vad gäiler de praktiskt betonade invändningarna så kan man ansluta ti11 iösningar som vaits inom kommunai- och pianiagstiftning, där kretsen av taleberättigade är vidsträckt.

Utredningen föresiår att organisationer som ti11varatar naturvårds- och miijöskyddsintressena ges rätt att överkiaga vissa besiut eniigt ML. För att ge erforderiig stadga åt systemet bör det ankomma på regeringen att bestämma vilka organisationer som skaii få taierätt.

sou 1987 så 183

IV

Miljöskyddslagssystemet

8 MILJÖSKYDDSLAGEN

8.1 Tidigare 1agstiftning

När mi1jöstörningar uppmärksammades i mitten av 1800ta1et var det i första hand hä1s0vårdsaspekten som beaktades. Det var därför natur1igt att utnyttja hä1sovårds1agstiftningen för att komma ti11rätta med störningar. 01ika bestämme1ser med syfte att förhindra sanitär 01ägenhet inarbetades i hä1s0vårds- 1agstiftningen. från år 1919 inne- §ä1s0vårdsstadgan hö11 exempe1vis bestämme1ser om att vissa s1ag av an1äggningar inte fick inrättas e11er ändras så

att

ökad sanitär o1ägenhet kunde uppkomma utan att anmä1an gjorts ti11 hä1s0vârdsnämnden. Dessa bestämme1ser fanns kvar även i 1958 års hä1s0vårdsstadga.

Reg1er om skydd mot vattenförorening infördes år 1941 i vatten1agen. Dessa reg1er vi1ade på grundtanken att den som av1eder av1oppsvatten i första hand sjä1v sku11e bedöma vi1ka åtgärder som fordras mot förorening och hand1a därefter. Man kunde sjä1v genom ansökan ti11 vattend0msto1 få prövat under vi1ka vi11k0r uts1äppet fick ske. I fråga om industrie11t av10ppsvatten föreskrevs i viss utsträckning förprövningssky1dighet, specie11t efter införande av den s.k. förprövningskungöre1sen från år 1956. Ett anta1 angivna fabriker, b1.a. anrikningsverk, ce11u10safabriker och o1jeraffinaderier

fick inte an1äggas innan frågan hade behand1ats av vattendomsto1en. Industrier som hade mindre far1igt av10ppsvatten än de ti11ståndsp1iktiga, fick ej anläggas innan anmä1an gjorts ti11 1änsstyre1sen.

Kontro11 och ti11syn reg1erades från början i 1agen från år 1941 om ti11syn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Ursprung1igen utövades den centra1a ti11synen av fiskeristyre1sen och den 10ka1a ti11synen av hä1sovårdsnämnden. På det regiona1a p1anet hade även 1änsstyre1serna visst ansvar för vattenvårdsfrâgorna en1igt denna 1agstiftning. Genom ändringar i 1agen år 1956 övertog statens vatteninspektion fiskeristyre1sens ansvar, samtidigt som hä1s0vårdsnämndens 1oka1a ansvar togs bort.

En sam1ad centra1 organisation för mi1jövården ti11kom genom att b1.a. vattenbyggnadsstyre1sens va-byrå, vatteninspektionen, naturvårdsnämnden och 1uftvårdsnämnden år 1967 sammanfördes ti11 ett organ - naturvårdsverk. Motivet var främst att statens minska sp1ittringen på mi1jö- och naturvårdsområdet och därmed skapa en stark myndighet. Samma år överfördes 1änsingenjörsk0ntoren ti11 1änsstyre1serna o där de ti11sammans med naturvårdsintendenterna biidade naturvårdsenheterna.

De immissionssakkunniga som hade påbörjat sitt arbete år 1963 fick ett år senare i uppdrag att utreda frågan om utformningen av en a11män 1agstiftning om immissioner. Utredningens förs1ag av1ämnades år 1966 och efter remissbehandiing fick naturvårdsverket i uppdrag att utreda de organisatoriska konsekvenserna av att för1ägga en ti11ståndsprövning ti11 naturvårdsverket. Förs1agen från de immissionssakkunniga och naturvårdsverkets förs1ag utgjorde utgångspunkten för regeringens proposition (1969:28) med förslag ti11 mi1jöskydds1ag.

SOU l987:32 785

8.2 Miljöskyddslagen år l969

Skyddet mot vattenföroreningar var i viss utsträckning reglerat, främst genom vattenlagen. Någon samlad miljövårdslagstiftning fanns emellertid inte före år 1969. Mot luftföroreningar, buller och andra immissioner fanns bara begränsade möjligheter till ingripande bl.a. med stöd av hälsovårdsstadgan. När miljöskyddslagen (ML), (SFS l969 387) trädde i kraft den l juli l969 innebar detta därför en första samlad miljöskyddslagstiftning. Tillämpningsområdet kom att begränsas till olika former av störningar från fast egendom. Vissa begrepp gällande avloppsvatten överfördes i tillämpliga delar från vattenlagen. Tillsammans med luftförorening, buller, skakning, m.m. kom det samlade tillämpningsområdet att benämnas miljöfarlig verksamhet. Lagens utformning innebar vidare att samma tillåtlighetsregler blev gällande för alla typer av verksamhet, vilket innebar en förändring i förhållande till vattenlagen.

Principen om tillståndsprövning för vissa typer av verksamhet som redan fanns i vattenlagen infördes också i miljöskyddslagen. Tillståndsmyndighet blev koncessionsnämnden för miljöskydd. Vilka verksamheter som skulle prövas reglerades i miljöskyddskungörelsen.

Samma slag av anläggningar kunde emellertid också bli föremål för s.k. dispensprövning. Detta innebar att naturvårdsverket och i vissa fall länsstyrelserna - med fastställande av villkor för verksamheten - lämnade från dispens skyldigheten att söka tillstånd för verksamheten. Tanken bakom dispensbeslutet var att man skulle kunna erbjuda ett enklare, snabbare och smidigare sätt att få prövat under vilka villkor en miljöfarlig verksamhet kunde få bedrivas. Dessa beslut hade emeller-

186 SOU l987:32

tid inte samma rättskraft som tillständsbesluten. För vissa miljöfarliga verksamheter krävdes anmälan till länsstyrelsen innan verksamheten fick påbörjas.

Prövningens roll i en prövnings- och tillsynskedja blev med miljöskyddslagen i stor utsträckning oförändrad, även om nya myndigheter skulle genomföra prövningen än som tidigare var fallet enligt vattenlagen. Systemet byggde på en individuell prövning, där sökanden i tillståndet gavs en central funktion vad gällde tillsynen, nämligen att fortlöpande lämna information om avloppsvattnets mängd, beskaffenhet etc. Med andra ord så stadfästes ett kontrollsystem med en utpräglad karaktär av egenkontrollsystem.

Tillsynsorganisationen förändrades inte genom miljöskyddslagens införande. Tyngdpunkten i det löpande tillsyns- och övervakningsarbetet skulle liksom tidigare ligga på länsplanet. Länsstyrelserna bedömdes av flera skäl bättre lämpade att utföra den löpande tillsynen än naturvårdsverket. Naturvårdsverket avsågs liksom tidigare vara en planerande, ledande och samordnande myndighet. Centrala uppgifter för verket var dels att utarbeta allmänna råd och anvisningar för länsstyrelsernas verksamhet, dels att svara för att tekniska normer och gränsvärden utarbetades. På det lokala planet ansågs hälsovårdsnämnderna kunna ha stor betydelse för den löpande tillsynen genom att övervaka störningskällor, tillse att fastställda reningsvillkor följdes etc. Däremot aktualiserades inte möjligheten att göra hälsovårdsnämnderna till tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen.

I anslutning till införandet av miljöskyddslagen gjordes också vissa ändringar i vattenlagen och

den särskilda tiiisynsiagstiftningen upphörde att gälla. Den ailmänna bestämmelsen om vattenförorening i häisovårdsstadgan bibehöiis dock. Den utökades också ti11 att omfatta luftföroreningar och bu11er i analogi med miijöskyddsiagen. Däremot slopades den tidigare nämnda tiiiståndspiikten hos häisovårdsnämnden för vissa aniäggningar. Häisovårdsnämndens möjiighet att ingripa med stöd av häisovårdsstadgan begränsades också til] aniäggningar som inte hade tiiistånd eniigt miijöskyddsiagen.

8.3 Miijöskyddsutredningen

En översyn av miijöskyddsiagen gjordes under 1970taiet av miijöskyddsutredningen. Utredningsarbetet som redovisades i betänkandet Bättre miijöskydd I (SOU 1978:80) 1edde ti11 att iagen kom att ändras på vissa punkter från den 1 ju1i 1981. De områden som togs upp var i första hand förprövnings-, ti11syns- och påföijdssystemet.

Prövningssystemet

Utredningen föresiog att förprövningssystemet även

fortsättningsvis sku11e ha individueii prövning

som grundiäggande princip. Denna prövning ansågs av utredningen fungera väi, eftersom de genereiia regierna gav goda möjiigheter att beakta den tekniska och ekonomiska utveckiingen. Utredningen föresiog förenkiingar av förprövningssystemet dels genom att dispensförfarandet avskaffades, deis genom att endast koncessionsnämnden och iänsstyreiserna sku11e verkstäiia förprövning. Liksom tidigare föresiogs att endast koncessionsnämnden skulie kunna ge tiiistånd tili miijöfariig verk-

samhet av mer betydande omfattning. övriga förprövningspiiktiga verksamheter föresiogs bii prövade av iänsstyreisen efter anmälan. Detta anmäiningsförfarande skuiie förstärkas och ges mer ree11 prövningskaraktär än det anmäiningsförfarande som då tiiiämpades. Länsstyreisen skuiie ge ett besked innan den anmälda verksamheten fick påbörjas. I detta besked sku11e faststäilas vi11k0r för den mi1jöfarliga verksamheten.

I propositionen om ny miljöskyddsiag (1980/81:92) godtogs utredningens förslag att naturvårdsverket inte iängre sku11e vara prövningsmyndighet. Verket sku11e i stäiiet mera uppträda som part för miljöskyddet. I fråga om de 01ika prövningsformerna godtogs också utredningens försiag att s10pa dispensförfarandet. Däremot accepterades inte förslaget om ett förstärkt anmäiningsförfarande. Departementschefen föresiog i stä11et det alternativ som utredningen diskuterat men avvisat till förmån för sitt försiag. Det innebar att även iänsstyreisen sku11e ge ti11stånd, medan ett anmäiningsförfarande även fortsättningsvis sku11e tiiiämpas för verksamheter som bedömdes som mindre mi1jöfar1iga.

Tilisynen

Ti11synen bedömdes av miijöskyddsutredningen

vara det område inom miijöskyddssystemet som hade de ai1var1igaste bristerna. En orsak var att de resurser inom myndigheterna som användes för ti11syn var otiiiräckiiga. Detta i sin tur berodde på att prövningsuppgifterna prioriterats före tiilsyn. Utredningen pekade också på att effektivitetsföriuster uppkommit genom okiarhet i tiilsynsansvaret me11an 1änsstyre1se och häisovårdsnämnd.

sou 1987:32 _ 189

Utredningen föreslog att hälsovårdsnämnden skulle göras till lokal tillsynsmyndighet ML enligt med tillsynsansvar för dels all icke förprövningspliktig miljöfarlig verksamhet, dels sådan verksamhet som förprövades av På sikt länsstyrelsen. menade utredningen att tillsynsansvaret över all miljöfarlig verksamhet borde kunna överföras till hälsovårdsnämnderna. Länsstyrelsen skulle tills vidare ha det direkta tillsynsansvaret över sådan miljöfarlig verksamhet som tillståndsprövas av koncessionsnämnden.

Tillsynens innehåll föreslogs bli förbättrad främst genom ett kraftigt ökat antal anläggningsbesök, vilket länsstyrelserna själva vara det uppgivit bästa sättet att förbättra tillsynen. Utredningen ansåg att tillsynsmyndigheterna främst borde koncentrera sina resurser till och annan inspektioner initiativverksamhet. Utredningen ansåg det däremot mindre viktigt att tillsynsmyndigheten vid deltog besiktningar, eftersom dessa normalt utfördes av särskild expertis.

Parallellt med miljöskyddsutredningen också pågick

hälsovårdsstadgeutredningen som redovisade sina

förslag i betänkandet Kommunalt

häls0skyddn(S0U

1978:44). Samråden mellan de två utredningarna ledde till förslaget att hälsovårdsnämndernas möjlighet att ingripa mot miljöstörningar togs bort ur med

hälsoskyddslagstiftningen hänvisning

till kommunernas roll som lokal tillföreslagna synsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Hälsovårdsstadgeutredningen utgick därvid från att miljöskyddsutredningens förslag skulle komma att genomföras.

Frågan om hälsovårdsnämndernas Övertagande av tillsynen blev emellertid föremål för diskussion i samband med remissbehandlingen av miljöskyddsutred-

l90 SOU l987:32

förslag. Invändningar framfördes i resursningens och finansieringsfrågan, framför allt beroende på att inte föreslog att några särskilda medel utredningen skulle anvisas till kommunerna.

I propositionen om ny miljöskyddslag (l980/8l 92) föreslog departementschefen att hälsovârdsnämndernas Övertagande av tillsynen skulle göras frivilmed hänvisning till att alla kommuner inte ligt hade ekonomiska och personella resurser att ta på dessa uppgifter. Miljöskyddslagen kom därför att sig innehålla bestämmelser att länsstyrelsen efter åtagande av kommunen kan överlåta åt hälsovårdsnämnd att utöva fortlöpande tillsyn.

Påföljdssystemet

behandlade som förut nämnts Miljöskyddsutredningen I denna del resulterade föräven påföljdssystemet. bl.a. i att ålades att slagen tillsynsmyndigheterna verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades och i en höjning av straffmaximum för brott mot Vidare infördes som en följd av lagen. förslag miljöskyddsavgiften, vilken utredningens kan ådömas eller juridiska personer till fysiska ett som svarar mot de ekonomiska fördelarna belopp vissa överträdelser av miljöskyddslagen. Utredav behandlar utförligt i kaningen påföljdssystemet l3, vartill fortsättningsvis hänvisas. pitel

_8.4 Nuvarande regler i miljöskyddslagen

är att så långt det Huvudsyftet med miljöskyddslagen och ekonomiskt möjligt förebygga vattenär praktiskt

SOU l987:32 l9l

och luftföroreningar, buller och andra i störningar den yttre miljön som härrör från fast Laegendom. gen reglerar under vilka förutsättningar som miljöstörande verksamhet får bedrivas.

Tillämpningsområdet

Lagen är enligt l § tillämplig I på:

utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller i vattenanläggning drag, sjö eller annat vattenområde

- av användning mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra av förorening mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra för störning omgivningen genom luftförorening, buller, eller skakning, ljus annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Miljöskyddslagen är tillämplig på alla de verksamheter som enligt är att betrakta som lagstiftningen miljöfarliga, oavsett om de är tillstånds- och anmälningspliktiga eller ej. Med lagens vida tillämpningsområde innebär detta att ett mycket stort antal verksamheter som bedrivs vid anläggningar eller inom byggnader faller inom lagstiftningens definition av miljöfarlig verksamhet. med Lagen dess tillåtlighetsregler och bestämmelser om tillsyn gäller således alltifrån mycket stora anläggningar som petrokemisk industri, skogsindustri, järn- och stålverk till småindustrier och enskilda lantbruk.

l92

är att varje enskild mil- Den grundläggande principen verksamhet skall behandlas som ett indivijöfarlig har i stort vaduellt objekt. Tillåtlighetsreglerna rit oförändrade sedan lagen trädde i kraft. I 4 §

att för verksamhet skall väljas sägs miljöfarlig ändamålet kan vinnas med minsta insådan plats att utan kostnad. Det bör trång och olägenhet oskälig att den nya naturobserveras om regeringen enligt l987:12) prövat frågan om tillresurslagen (SFS av viss verksamhet är bekomst eller lokalisering slutet bindande vid prövning enligt miljöskyddsla-

gen.

att den som utövar eller I 5 § första stycket sägs verksamhet skall vidtaga de ämnar utöva miljöfarlig tåla den begränsning av verksamheskyddsåtgärder, de i övrigt som ten och iakttaga försiktighetsmått fordras för att förebygga eller avskäligen kan Omfattningen av dessa åligganden hjälpa olägenhet. skall andra stycket bedömas med utgångspunkt enligt tekniskt vid verksamhet av i vad som är möjligt i och med beaktande av såväl det slag som är fråga allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen

mellan olika intressen skall enligt tredje stycket till å ena sidan beskaffensärskild hänsyn tagas utsatt för störning och beheten av omrâde som blir verkningar, å andra sidan tydelsen av störningens av verksamheten samt kostnaden för skyddsnyttan verkan i övrigt av föråtgärdoch den ekonomiska som kommer i fråga. siktighetsmått

kan man formulera följande tre Sammanfattningsvis huvudkriterier för prövningen: tekniskt möjligt, och miljömässigt motiverat. ekonomiskt rimligt

SOU l987:32 193

I 6 § regleras frågan om när förbud skall meddelas medan 7 § innebär direkt förbud mot utsläpp av vissa typer av avloppsvatten om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. 8 § slutligen ger regeringen möjlighet att förbjuda alla utsläpp till ett vattenområde, medan 8 a § ger möjlighet att utfärda särskilda föreskrifter för att skydda ett vattenområde.

Anmälan eller tillståndsplikt

Dessa tillåtlighetsregler och principerna om den individuella hanteringen gäller alla miljöfarliga verksamheter, även de som ligger utanför tillstånds- och anmälningslistorna. Frågan om tillstånd att bedriva en miljöfarlig verksamhet prövas av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. Var och en som utövar eller avser att utöva miljöfarlig verksamhet har rätt att begära tillstånd till verksamheten. Om prövningsmyndigheten lämnar tillstånd fastställer den också på vilka villkor verksamheten får bedrivas.

För de flesta verksamheter gäller tillståndsplikt. Det betyder att vissa typer av fabriker eller inrättningar inte får anläggas eller ändras eller vissa slag av avloppsvatten inte får släppas ut förrän tillstånd meddelats. I miljöskyddsförordningen anges närmare vilka verksamhetstyper eller åtgärder som är tillståndspliktiga.

I förordningen anges också vilka verksamhetstyper eller åtgärder som inte får anläggas eller vidtas utan att anmälan i förväg skett till länsstyrelsen, som i förekommande fall lämnar råd eller föreskrifter för att motverka olägenhet. I regel är anmälningspliktiga verksamheter mindre störande för omgivningen än tillståndspliktiga.

194 SOUll987:32

Tillstândsbeslutets rättsverkan

Ett tillståndsbeslut har långtgående rättsverkningar

såväl förvaltningsrättsligt som civilrättsligt. En-

ligt 22 § kan den som fått tillstånd inte åläggas att upphöra med verksamheten, vare sig med stöd av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler eller bestämmelserna i renhållnings- eller hälsoskyddslagstiftningen. Tillstândsbeslutet begränsar också tillsynsmyndigherens möjligheter att förelägga tillståndshavaren att vidta försiktighetsmått. Tillståndshavaren är dessutom skyddad mot risken att en domstol förbjuder verksamheten.

Tillståndet blir i princip gällande för all framtid och kan endast dras in om företaget allvarligt bryter mot de fastställda villkoren. Dessa kan dock efter tio år skärpas eller utökas efter vad som är skäligt. Förändringar av villkoren kan även ske dessförinnan om förhållandena i omgivningen ändrats eller om väsentlig förbättväsentligt från miljöskyddssynpunkt skulle kunna uppnås ring eller om olägenheterna i omgivningen visar sig vara större än väntat. Efter ansökan från mycket tillståndsinnehavaren kan också villkor tas bort eller mildras om dessa visas vara onödiga.

Tillståndsbeslutets rättsverkningar innebär således att företaget är garanterat skyddat mot ingripanden så länge villkoren uppfylls och under förutsättning att inte betydande oförutsedda olägenheter uppkommer. Detta innebär att kvaliteten på det material som ligger till grund för tillståndsbeslutet får avgörande betydelse för effekterna i miljön på sikt, eftersom myndigheterna bara i undantagsfall under den följande tioårsperioden kan förelägga företaget skärpta eller nya villkor för verksamheten.

sou l987:32 195

Tillsynen

Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna utövar enligt 38 § tillsynen av miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelserna utövar fortlöpande tillsyn inom länet.

Genom de ändringar av miljöskyddslagen som gjordes år l98l fick länsstyrelsen enligt 44 a § möjlighet att efter åtagande av en kommun överlåta åt kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Miljö- och hälsoskyddsnämnden blir då tillsynsmyndighet i lagens mening. Försvarsmaktens anläggningar är undantagna från kommunernas möjlighet att ta över tillsynen. Det bör observeras att länsstyrelsen har begränsade möjligheter att styra kommunernas övertagande av tillsynen, då det enligt förarbetena till lagen inte ankommer på länsstyrelsen att pröva kommunens resurser och kompetens. Fördelningen av tillsynen mellan länsstyrelserna och kommunerna varierar därför mycket mellan olika delar av landet.

Miljöskyddslagens 43 § innehåller de viktigaste stadgandena om tillsynen och kontrollen och den redovisas därför i sin helhet.

Kan verksamhet vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om anläggningen. Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

l96

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer. I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.

Tillsynsmyndigheterna bygger sin verksamhet i huvuddrag på denna paragraf i miljöskyddslagen. Bestämmelserna om kontrollprogram utgår från bestämmelserna i andra stycket om behövliga undersökningar. Det gäller också besiktningsman och beslut om företagens skyldighet att finansiera dessa.

Egenkontrollens och kontrollprogrammens betydelse understryks av de nyligen införda ändringarna av miljöskyddslagen med anledning av regeringens proposition (1986/87:l35). I en ny bestämmelse i 39 a § som riktar sig till tillsynsmyndigheten stadgas att myndigheten om det behövs skall förelägga en utövare av miljöfarlig verksamhet att fullgöra undersökningsskyldigheten enligt ett särskilt kontrollprogram.

9 EN ANALYS AV NUVARANDE SYSTEM

9.1 Uppbyggnad och organisation

Tiiiämpningen av mi1jöskydds1agen fö1jer i princip två huvudiinjer - en ti11stånds1inje och en ti11syns1inje.

Tiilståndsiinjen

Tiliståndsplikten finns regierad i mi1jöskyddsförordningen och omfattar ca 11 000 företag fördeiade på 110 branscher. Inte bara nyanläggning utan även de f1esta ändringar är tiilståndspliktiga. Vissa smärre ändringar som uppenbart inte medför någon oiägenhet av betydeise från häiso- e11er miijöskyddssynpunkt kan dock behandias en1igt ett anmälningsförfarande. När ett ti11stånd givits innebär det att prövningsmyndigheten i vi11k0ren preciserat ti11åt1ighetsreg1erna med avseende på den aktue11a verksamheten. Det betyder att i genomförandesystemet vad avser ti11ståndsp1iktiga verksamheter också ingår tiiisynen över att företagen uppfy11er faststä11da vi11k0r.

Ti11syns1injen

Ti11syns1injen omfattar de1s anmäiningspliktiga verksamheter deis övriga miijöfariiga verksamheter. Skyldigheten att anmä1a en verksamhet ti11 tiilsynsmyndigheten omfattar ca 5 100 kända verksamheter förde1ade på 33 branscher. Anmä1ningssky1digheten bygger på att ti11synsmyndigheten i god tid får vetskap om en verksamhet och därefter kan utfärda råd e11er före1äggande. De verksamheter för vi1ka endast anmäiningsskyidighet föreiigger är i

princip fria från förprövningskrav och krav på åtgärder stä11s med stöd av tiiisynsbestämmeiserna.

Genom att övriga miljöfariiga verksamheter inte omfattas av någon anmäiningsskyidighet är deras art inte preciserad. Vi1ka verksamheter det kan röra sig om styrs i stäiiet av om de kan ge upphov ti11 sådana störningar i omgivningen som miijöskyddslagen är ti11ämp1ig på. Här ingår det stora anta1et jordbruk med djurhållning, bensinstationer och biivårdsaniäggningar som kan ge upphov tili vattenförorening men även vägar och f1ygp1atser som påverkar genom bu11er och 1uftföroreningar och beträffande fiygpiatser även vattenföroreningar. Genom att iagen är tiiiämpiig på dessa verksamheter är företagaren sky1dig att föija tiiiåtiighetsregierna medan tiiisynsmyndighetens uppgift är att övervaka att så sker.

Miijöskyddsiagssystemet iliustreras närmare i figur 1. I figuren redovisas de1s huvudaktörerna i systemet samt de verksamheter som miijöskyddsiagen omfattar och deras ungefäriiga antai.

Figur 1.

KN suv ALLMANNAHBmm. ++++| | t V.

. g MHNtiIIsyn övnMHN C840 ca240

tillstånd

?x

{\(9//

Gy/ //

6;/ Z @Fw

k/L/z Anl. på KN-Iistan 770

OMGIVNING (vatten, luft ,mark) 1

199 Ä

Koncessionsnämnden

Koncessionsnämnden för miijöskydd prövar sådan verksamhet som bedöms kunna medföra de aiivariigaste oiägenheterna för miijön. Dessa verksamheter finns förtecknade i koncessionsnämndsiistan i miijöskyddsförordningen. Koncessionsnämndens ärenden sänds på remiss tiii övriga miijöskyddsorgan. Framför aiit naturvårdsverket men även iänsstyreiserna fungerar härigenom som sakkunniga vid prövningen av dessa ärenden. Naturvårdsverket som remissorgan har dock i viss mån en partsroii i koncessionsnämnden och har möjiighet att överkiaga prövningsbesiut tiil regeringen. Verket får också föra talan om omprövning av såväl koncessionsnämndens som iänsstyreisens ti11ståndsbes1ut. Naturvårdsverket får också ta upp frågan om utdömande av miijöskyddsavgift hos koncessionsnämnden.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket utfärdar aiimänna råd m.m. för länsstyreisernas prövning och tiiisyn och skaii som centrai tiiisynsmyndighet samordna tiiisynen. Verket genomför också viss egen branschinriktad ti11syn.

Länsstyreiserna

Länsstyreiserna prövar sådan miijöfariig verksamhet som är upptagen på iänsstyreiseiistan i miljöskyddsförordningen. Detta prövningsförfarande 1iknar i aiit väsentiigt förfarandet vid koncessionsnämnden. Miijö- och häisoskyddsnämnden yttrar sig normait vid remissbehandiing av iänsstyreisens tiii-

ståndsärenden medan naturvårdsverket bara yttrar sig i särskiida fa11. Mindre miijöfariig verksamhet ska11 anmäias ti11 iänsstyreisen som tiiisynsmyndighet. Anmäiningsförfarandet definieras som ti11syn, men har i realiteten karaktären av ett enkiare prövningsförfarande eftersom myndigheten i praktiken ofta gör en viss ti11åt1ighetsprövning.

Länsstyreiserna har ti11syn över a11 miijöfariig verksamhet oavsett storiek, d.v.s. aiitifrån verksamheter på koncessionsnämndsiistan ti11 sådana verksamheter som bara omfattas av a11män ti11syn. Myndighetsansvaret för samordnad recipientkontro11 åvilar också iänsstyreiserna i egenskap av ti11synsmyndigheter.

Miijö- och häisoskyddsnämnderna

och häisoskyddsnämndernas möjiighet att efter Miijöfrån kommunen överta tiiisynen eniigt mi1åtagande från 1änsstyre1serna utnyttjades injöskydds1agen i mycket begränsad omfattning, men iedningsvis sedan avgift för prövning och ti11syn infördes den 1 juii 1984 har a11t f1er kommuner biivit intresserade. Hitti11s har drygt 40 miljö- och hä1soskyddsnämnder i varierande omfattning tagit över tiiisynen, framför a11t när det gä11er anmä1ningsp1iktiga verksamheter och verksamheter utanför listorna. Endast åtta av iandets kommuner har tagit över ti11synen för alla miijöfariiga verksamheter, d.v.s. även de som är upptagna på koncessionsnämnds1istan..I-övrigt varierar omfattning från kommun ti11 tiiisynsövertagandets kommun.

sou l987z32 201

Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder är också remissinstans för alla prövningsärenden som berör kommunen och nämnden deltar ofta i de tillsynsbesök som görs på initiativ av länsstyrelsen.

Konsulter och laboratorier

Konsulter har viktiga roller i miljöskyddssystemet. Företagen anlitar ofta konsulter för att upprätta ansökningshandlingar inför en tillståndsprövning. Inom tillsyns- och kontrollverksamheten utförs förstagångsbesiktningar och återkommande periodiska besiktningar i allmänhet av konsulter, men i vissa fall svarar länsstyrelserna själva för dessa besiktningar. Besiktningsman kan utses av tillsynsmyndigheten efter förslag från företaget som har att bestrida kostnaderna men besiktning kan också ingå som en del i det kontrollprogram för egenkontrollen som länsstyrelsen fastställt. Formerna för genomförandet av egenkontrollen varierar från företag till företag. Stora processindustrier, kommunala avloppsreningsverk och andra större anläggningar genomför större delen av denna kontroll i egen regi. Andra företag har valt att anlita konsulterande företag för merparten av kontrollen, inklusive redovisning av resultaten till tillsynsmyndigheten. Det är t.ex. vanligt att företag anlitar utomstående laboratorier för analyser av vatten-och luftprover. Recipientkontrollen har vad gäller sjöar, vattendrag och havsområden i stor utsträckning samordnats för större områden. Vattenvårdsförbund och andra liknande organisationer svarar i regel för att programmen genomförs, men det praktiska genomförandet anförtros i regel konsulterande företag, institut e.d.

Konsulterna och laboratorierna arbetar både med den offentliga tillsynen och företagens egenkontroll. De är beroende av såväl företagen som myndigheterna och deras roll är något oklar då det i det enskilda fallet inte är preciserat om myndighet eller företag är uppdragsgivare. Varje enskild tillsynsmyndighets förmåga att styra och bedöma

besiktningarna blir därför av stor betydelse. Det

bör påpekas att de flesta mindre verksamheter inte bedriver någon speciell egenkontroll. Konsulter finns sällan med i tillsynen över dessa verksamheter.

överklagande

Tillstånds- och tillsynsbeslut fattade av koncessionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelserna kan överklagas hos regeringen, medan länsstyrelserna är första överprövningsinstans för miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsbeslut.

Lokaliseringsprövning enligt naturresurslagen

Regeringen prövar också enligt naturresurslagen tillkomsten och lokaliseringen av industriell verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi, träfiberråvara, eller med landets samlade mark- och vattentillgångar. Sedan regeringen tagit ställning till lokaliseringen skall verksamheten prövas enligt miljöskyddslagen av koncessionsnämnden, alternativt länsstyrelsen, som fastställer de villkor som skall gälla.

I de avsnitten redovisas erfarenheterna av följande tillämpning och den omfattning som miljöskyddslagens verksamheten har. Redovisningen bygger i stor utsträckning på riksrevisionsverkets revisionsrapport Miljö-

SOU l987:32 203

- utifrån reskyddslagens tillämpning granskning gional nivå (dnr l984-933). I övrigt bygger genomgången på uppgifter och synpunkter som utredningen hämtat från naturvårdsverkets branschkampanjer samt intervjuer och kontakter med företrädare för koncessionsnämnden, naturvårdsverket, industrin, vissa länsstyrelser och ett antal miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Uppgifter om antalet tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter, kontrollprogram m.m. baseras på en enkät från utredningen till länsstyrelserna i december l986. Enkätsvaren har på utredningens uppdrag bearbetats av naturvårdsverket och utgör underlag för de resursberäkningar som senare redovisas. En sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 4.

9.2 Prövningsförfarandet

9-2-1 Erenéetzeer

Tillståndsärenden

Tillståndsförfarandet är reglerat i såväl miljöskyddslagen som miljöskyddsförordningen. Naturvårdsverket har därtill givit ut allmänna råd för prövning enligt miljöskyddslagen (SNV RR l983:3) och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) en handledning över förprövningssystemet.

Koncessionsnämndens prövning omfattar 770 anläggningar fördelade på 40 olika branscher. Huvuddelen av dessa anläggningar har någon gång varit föremål för prövning av hela verksamheten. Om man bortser från nyanläggningar så berör ärendena framför allt frågor om prövotid, ändring av villkor och ut-

av verksamhet. Antalet avgjorda ärenden år ökning l985 var ca 150, vilket innebär att varje anläggning i genomsnitt varit föremål för någon form av prövning vart femte år. Variationen är dock betydande och vid framför allt de större verksamheterna sker prövning betydligt oftare. Länsstyrelserna ansvarar för tillståndsprövning av ca l0 200 kända verksamheter fördelade på 50 branscher. Antalet inkomna tillståndsärenden uppgick l985/86 till drygt 900 eller i genomsnitt ca 40 ärenden per län.

Tillståndsplikten enligt miljöskyddsförordningen inte någon möjlighet till undantag för såmedger dana verksamheter som visserligen är tillståndsmen ändå med hänsyn till sin art eller ompliktiga fattning uppenbart inte kan förväntas orsaka några miljöolägenheter av betydelse. Det är i praktiken fråga om sådana verksamheter som tillståndsprövas av länsstyrelsen. Att i sådana fall vara nödsakad att genomföra en fullständig tillståndsprövning kan både för sökanden och för länsstyrelsen framstå som onödigt. I dag finns vissa generella undantag för ändringar av tillståndsprövad verksamhet. Det gäller om det är uppenbart att ändringen inte kommer att medföra någon olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. Dessa undantag omfattar emellertid inte nyanläggning.

Anmälningsärenden

Anmälningsärendena kan delas in i två olika kategorier, dels anmälan om ändring av tillståndspliktig verksamhet, dels anmälningspliktiga verksamheter. Antalet anmälningsärenden av båda kategorierna uppgick l985/86 till sammanlagt ca l 400 eller i genomsnitt knappt 60 ärenden per län. Vissa

SOU l987:32 205

miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över tillsyn handlägger också anmälningsärenden varför det totala antalet kan vara större.

Dispensärenden

Ett stort antal verksamheter som prövades före år l98l har i stället för tillstånd dispensbeslut från naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Dessa beslut saknar den rättskraft som tillstånden har men överträdelser av villkor kan leda till påföljder på motsvarande sätt som för tillstånd. Totala antalet dispensprövade verksamheter kan uppskattas till drygt 3 000 och även om en hel del av dessa senare har varit föremål för tillståndsprövning torde ett stort antal gällande dispenser finnas kvar. Många av framför allt de äldre dispensbesluten har en sådan utformning av villkoren att de är svåra att kontrollera, vilket också begränsar möjligheterna att upptäcka och beivra överträdelser. Någon generell möjlighet finns inte heller med nuvarande lagstiftning att ompröva dessa dispenser efter en viss tid, om inte verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas.

Ej tillståndsprövade verksamheter

En annan grupp miljöfarliga verksamheter som kan orsaka påverkan eller skada på miljön är sådana som tillhör tillståndspliktiga branscher, men som ej är tillståndsprövade. Det rör sig här om anläggningar som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år l969 och som inte ändrat sin verksamhet sedan dess. En sammanställning av uppgifter från vissa län tyder på att endast omkring 5 % av de kända verksamheterna på koncessionsnämndslistan inte är tillståndsprövade. Större verk-

stadsindustri är här den viktigaste enskilda branschen. På länsstyrelselistan har ca 40 % av de kända verksamheterna ännu inte tillståndsprövats. Skjutbanor utgör den största gruppen av dessa verksamheter, vilket torde vara en följd oprövade av att tillståndsplikt för skjutbanor infördes först år l98l. Betydligt allvarligare är att omkring hälften av sådana verksamheter som gjuterier, verkstadsindustrier, tryckerier och vissa plastindustrier saknar tillstånd. Det innebär att villkor för hur verksamheten skall bedrivas saknas liksom normalt också kontrollprogram. En förklaring till detta förhållande kan vara att tillståndsplikt även för flera av dessa verksamheter infördes först år l98l.

9-2-2 Hênélêssninsêeressâêên

Prövningsförfarandet/prövningsprocessen

Procedurerna vid tillståndsprövningen är relativt med omfattande remissförfaranden och komplicerade samråd. De olika moment som kan ingå i handläggningen illustreras med flödesschemat i figur 2. Den omfattande proceduren gör att handläggningstiderna blir långa, ofta upp till 4 - 6 månader för ett länsstyrelseärende och upp till ett år för ett koncessionsnämndsärende.

I miljöskyddsförordningen framhålls dock att handskall anpassas till förhållandena i läggningen varje enskilt ärende och att alla möjligheter till av handläggningen skall tas till vara. förenkling Departementschefen framhåller också i propositionen (l980/8l:92) om ändring i miljöskyddslagen följande: Med tanke på den varierande svårighetsgraden hos länsstyrelsernas ärenden måste bestämmelserna

SOU l987:32 207

Figur 2. Prövningsprocessen enligt miljöskyddslagen

Samråd med länsstyrelsen

vi

Samråd med statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda

\/ Ansökan inges till koncessionsnämnden (KN) eller länsstyrelse (LS) _J

V

KN alt. LS skickar ansökan till SNV (LS) och miljö- och hälsoskyddsnämnden (MHN) för synpunkter om komplettering

V Sökanden gör ev. av ankomplettering sökan

Ansökan kungörs i remisortspressen, ser till statliga och kommunala myndigheter

\/ l

Yttranden från remissinstanser och sakägare till KN alt. LS J, Sökanden svarar

i

på remissyttrandena

7/

Ev. offentligt sammanträde på

platsenJ

| cl. Beslut av KN alt. LS xl/ Ev. överklagande av någon part

dr

Regeringen avgör ärendet

åvara utformade så att de medger en flexibel hand-

De enklaste ärendena borde kunna handläggning. motsvarande sätt som för vissa anmälningsläggas på ärenden. Inte heller skyldighet för prövningsmyndighet att för fullständig utredning av ärensörja dena behöver för länsstyrelsernas del hindra en mer summarisk prövning i de enklaste ärendena. I understryks även att samrådsförpropositionen farandet inte får bli ett självändamål och tillslentrianmässigt, utan att behovet skall lämpas från fall till fall. prövas

och departementschefens uttalande Lagstiftningen följaktligen stöd för att förenkla handläggger Naturvårdsverket har emellertid utformat ningen. sina allmänna råd utifrån de komplicerade ärendena. Verket föreslår avsteg från procedwrerna vid enklare ärenden i stället för att utgå från de enkla och rutinerna i mer komplicerade fall. bygga på Handledningen från länsstyrelsens organisationsav motsvarande synsätt. Det har nämnd präglas medfört att till förenklingar inte möjligheterna tillvara vid den handläggningen i den tas praktiska som uttalande medutsträckning departementschefens eftersom sådana förenklingar måste vara motiger. verade i det enskilda ärendet.

Samråd och informationsskyldighet

Det första kravet miljöskyddslagen berör enligt där enligt l2 a § tillinformationsskyldighet, ståndsansökan skall föregås av information till både berörda och organisationer och myndigheter enskilda som kan ha intresse i saken. Enligt 8 § skall denna information miljöskyddsförordningen av ett samråd med länsstyrelsen om hur införegås bör fullgöras. Dessa beformationsskyldigheten stämmelser tillkom vid miljöskyddslagens ändring

år l98l. Syftet är att myndigheter och allmänhet på ett tidigt stadium skall få möjlighet att sätta sig in i problem med bl.a. eventuella miljöeffekters verkningar och kunna påverka beslut om verksamhetens lokalisering och utformning.

Samrådet med länsstyrelsen innebär att informatio-

nen kan inriktas på sådana fall där man har anledning förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan är av särskilt intresse för allmänheten. Länsstyrelsen har också vid denna första kontakt möjlighet att styra företagens samråd till de myndigheter som är direkt berörda och som kan ha väsentliga synpunkter på ansökan, (t.ex. byggnadsnämnd om planfrågor påverkas).

Ansökan/anmälningshandlingarna

I l3 § miljöskyddslagen anges vad en tillståndsansökan skall innehålla:

l. De uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning.

2. En beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar »som verksamheten kan medföra.

3. Förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten.

4. En redogörelse för det samråd som ägt rum enligt l2 a § och vad som därvid har kommit fram.

2l0 SOU l987:32

Riksrevisionsverkets granskning visar att ansökningarna till länsstyrelserna ofta varit bristfälliga mot bakgrund av de krav som lagen ställer. Framför allt fanns brister vad gäller kraven på samråd med allmänheten och beskrivning av miljöeffekter. De skärpta kraven på redovisning av miljöeffekter från år l98l infördes mot bakgrund av den kritik som framförts mot prövningsförfarandet, som ansågs alltför tekniskt inriktat. Genom redovisningar ville man också ge allmänheten bättre möjlighet att förstå konsekvenserna av en viss miljöfarlig verksamhet.

Miljöeffektbeskrivningar är ofta komplicerade och kostsamma, vilket kan innebära problem särskilt för små företag. De som bedriver miljöfarliga verksamheter saknar också i regel vana vid denna typ av redovisningar. Naturvårdsverket har som central miljöskyddsmyndighet inte heller preciserat kraven på miljöeffektredovisningar och formerna för sådana redovisningan Det bör dock framhållas att för utsläpp till vatten i sådana recipienter där recipientkontrollen samordnats kan länsstyrelsen genom sin erfarenhet i många fall bedöma effekterna av ett utsläpp, även om ansökan saknar miljöeffektredovisning. Det kan i sådana fall också vara en fördel om recipientpåverkan bedöms utifrån en samordnad recipientbevakning.

Naturvårdsverket har i allmänna råd för prövning utfärdat instruktioner om vad ansökningshandlingar bör innehålla. Dessa rekommendationer upplevs dock av särskilt de små företagen som svåra att sätta sig in i. Enklare och mer branschanpassade råd, t.ex. i form av checklistor, skulle kunna vara ett sätt att höja kvaliteten på ansökningshandlingarna och därmed slippa tidsödande kompletteringar i prövningsprocessen.

SOU l987:32 2ll

Utredning av ärendet

I 14 § föreskrivs att koncessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning i ärendet. Genom kungörelse eller på annat lämpligt sätt skall de som berörs av verksamheten få tillfälle att yttra sig. Samråd skall ske med statliga och kommunala myndigheter som har intresse att bevaka i frågan och sammanträde skall hållas om detej är uppenbart onödigt. Dessa bestämmelser är tillämpliga också på länsstyrelsen som prövningsmyndighet, med undantaget att sammanträde endast skall hållas om det behövs för utredningen.

Detta utredningsarbete innebär i ett omfattanregel de samråds- och remissförfarande. Arbetet avslutas i regel med att koncessionsnämnden håller sammanträde och besiktning på platsen.

Koncessionsnämndens förfarande att remittera ansökningshandlingarna till relativt många instanser för synpunkter och kompletteringar bygger på den praxis som utvecklats och det faktum att naturvårdsverket men även länsstyrelserna har kommit att spela en sakkunnigroll i nämndens ärenden. Nämnden har inte specialistkompetens inom alla olika branscher, vilket medför att inte bara ansökan utan även remissyttrandena får beväsentlig tydelse för tillåtlighetsprövningen och utformningen av villkor.

Länsstyrelserna är som prövningsmyndighet mer hänvisad till egna tekniska bedömningar eftersom naturvårdsverket oftast inte yttrar sig i dessa ärenden. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna tar i sina yttranden 1 regel upp framför allt frågor om den lokala miljösituationen, medan tekniska lösningar på reningsåtgärder behandlas mer sällan.

2l2

Det kan noteras att remissinstanserna endast sällan ställer krav på kompletteringar i länsstyrelnågra seärendena.

Utredningen anser att det mot den angivna bakgrunden och med hänsyn till kraven på ett effektivt utnyttjande av resurserna finns anledning att överväga formerna för handläggningen av tillståndsärenden hos länsstyrelserna. Det borde finnas utrymme för betydande förenklingar, åtminstone vad gäller mindre miljöfarliga verksamheter. Sådana förenklingar skulle framför allt kunna medföra kortare handläggningstider, men det förutsätter samtidigt att ansökan har en sådan utformning och kvalitet att den i sig kan utgöra underlag för tillåtlighetsbedömning och utformning av villkor.

Anmälningsförfarandet

Anmälan är som tidigare nämnts formellt sett en del av tillsynen och regleras därför inte närmare i miljöskyddslagen. Av l6 § miljöskyddsförordningen framgår dock att vissa anläggningar och inrättningar inte får anläggas eller ändras utan att länsstyrelsen dessförinnan underrättats genom en anmälan. Till skillnad mot vad som gäller vid handläggning av en tillståndsansökan kungörs inte anmälan. Syftet med anmälan är närmast att länsstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden skall få kännedom om vilka åtgärder som planeras. Den som gör anmälan behöver inte heller avvakta något beslut från länsstyrelsens sida innan den miljöfarliga verksamheten påbörjas.

SOU l987:32 213

I praktiken innebär anmälningsförfarandet att någon form av prövning genomförs och i de flesta fa11 med_ delas också råd med ett antal villkor om hur verksamheten bör bedrivas. Dessa råd kan inte överklagas och inte heller kan överträdelse av villkoren leda till sanktioner. Det innebär att i de fall råden inte följs måste beslut om föreläggande tillgripas. Under särskilda omständigheter kan dock en anmälan direkt resultera i ett föreläggande eller förbud. Detta regleras närmare i tillsynsbestämmelserna i miljöskyddslagen.

9-2-3 êeêlgt

Enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler skall den som vill bedriva miljöfarlig verksamhet dels välja en lämplig plats för verksamheten dels vidta skyddsåtgärder m.m. Omfattningen av de senare skall bedömas utifrån vad som är tekniskt möjligt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Hänsyn skall tas till å ena sidan miljöeffekterna, å andra sidan kostnaderna för åtgärder liksom nyttan av verksamheten. Riksrevisionsverkets granskning visar att länsstyrelserna vid tillåtlighetsbedömningen i allmänhet följer naturvårdsverkets råd och branschpraxis. De nya kraven på miljöeffektredovisning har dock fått ett mycket begränsat genomslag i prövningen. Någon mer omfattande bedömning av alternativa tekniker förekommer i allmänhet heller inte.

I propositionen år l98l om ändrad miljöskyddslag framhölls att länsstyrelserna i enklare ärenden kan företa en summarisk prövning. Vidare understryks att naturvårdsverket bör utarbeta råd och anvisningar för prövningen och att standardiserade villkorsföreskrifter bör användas där tillståndsfrågan är mindre komp-

2l4

licerad och där det går att tillämpa en viss schablonmässighet vid bedömningen. Det understryks också att sådana råd och anvisningar inte är bindande för prövningsmyndigheterna.

Prövningen av avloppsreningsverk och ytbehandlare synes att döma av RRV:s undersökning följa de i propositionen uttryckta intentionerna om förenklad och schabloniserad prövning. Dessa två branscher utgör sammantaget nära en fjärdedel av de anläggningar som är prövningspliktiga vid länsstyrelserna. Det innebär att de allmänna råden här haft stor betydelse för resultatet av prövningen i de enskilda fallen. För det stora flertalet branscher saknas emellertid aktuella råd som stöd för tillståndsprövningen. Förteckningen över utgivna allmänna råd inom miljöskydet tyder också på att det varit svårt att annat än i begränsad utsträckning prioritera verksamheter med stor miljöpåverkan eller branscher med stort behov av stöd i tillståndsprövningen.

Det bör betonas att det är svårt för handläggarna på länsstyrelsen att hinna följa med i den tekniska utvecklingen och driva krav på utnyttjande av tekniska framsteg vad gäller processer och reningsanläggningars utformning. Det finns därför en uppenbar risk för att en sådan teknisk utveckling uteblir om den inte sker på initiativ av företagen. Stora krav ställs därför på naturvårdsverket att i större utsträckning samordna arbetet med att ta fram exempel på bra tillämpbar miljöskyddsteknik.

Tiiiståndsbesiut

Ett tiiistånd eniigt miijöskyddsiagen ger i princip företagaren rätt att för aii framtid bedriva den tiiiståndsgivna verksamheten på den aktueiia platsen. Förutsättningarna är b1,a. att företagaren uppfyiier viiikoren samt att han inte ändrar verksamheten på ett sätt som inte överensstämmer med tiiiståndet. Viiikoren kan vidare skärpas under vissa förutsättningar.

Prövotidsförfarande

Det visar sig inte sä11an att underiaget för ti11ståndsmyndigheten inte är tiliräckiigt för att slutgiitigt bestämma vi11koren. I dessa tiiigrips vad man ka11ar prövotidsförfarande. För prövotiden faststäiis provisoriska viiikor samtidigt som företaget âiäggs att genomföra undersökningar 0.d. för att förbättra besiutsunderiaget så att s1ut1iga viiikor kan bestämmas. Sådana besiut innebär att tiiistånd har givits med den trygghet det innebär för företagaren. Däremot kan de provisoriska vi11koren som faststäiits för prövotiden komma att ändras vid den siutiiga prövningen. Med tanke på att miijöfrâgorna biivit aiit mer kompiicerade och samtidigt svårare att iösa är det inte osannoiikt att prövotidsförfarandet biir vaniigare i framtiden. Det innebär ofta ökade krav på tiiisyn och egenkontroii för att ge underiag för ett fastställande av viiikoren.

Tidsbegränsat tiiistånd

En annan möjlighet vid osäkerhet om effekterna av en verksamhet är att tidsbegränsa tiiiståndet. Eniigt departementschefens uttaiande i propositio-

216 SOU l987:32

nen till miljöskyddslag år l98l bör dock möjligheten att tidsbegränsa ett tillstånd utnyttjas endast i undantagsfall. Om en verksamhet bedöms vara tillåtlig men osäkerhet råder om störningarna bör i stället prövotidsförfarandet användas.

När det gäller sådana tillståndspliktiga verksamheter som t.ex. fiskodlingar, som inte kräver nâgra större investeringar i fasta anläggningar men där lokaliseringsfrågan är viktig, kan en tidsbegränsning av tillståndet från såväl miljöskyddssynpunkt som från företagarens utgångspunkter vara att föredra. En ökad användning av möjligheten att tidsbegränsa tillstånd i sådana fall borde kunna förbättra effektiviteten och flexibiliteten i systemet.

9.2.4 Villkor

Villkoren i ett tillstånd kan betraktas som en översättning av miljöskyddslagens tillâtlighetsregler till krav för den aktuella verksamheten. Företagaren är således skyldig att genomföra de bestämmelser som anges i villkoren och tillsynsmyndigheten att övervaka att så sker. Uppfyllandet av villkoren utgör en förutsättning för att tillståndet att bedriva miljöfarlig verksamhet skall få utnyttjas. Villkoren har därför en central betydelse i miljöskyddssystemet. Utformningen av villkor och tolkning av dessa är därför av mycket stor betydelse, bl.a. med hänsyn till att en rad åtgärder av olika slag kan och skall vidtas om villkor överskrids.

2l7

Allmänna villkoret

När det gäller att precisera den miljöfarliga verksamheten ligger det nära till hands att i möjligaste mån anknyta till den beskrivning av verksamheten som företagaren redovisat i sin ansökan. Detta sker också regelmässigt genom användande av det s.k. allmänna villkoret om överensstämmelse mellan ansökan och åtaganden. Detta ställer naturligtvis krav på att ansökan utformats på ett sådant sätt att inga tveksamheter råder om företagarens åtaganden. Ansökningshandlingarna innehåller emellertid de mest skiftande uppgifter, vilket gör att tolkningsproblem kan uppstå om vad som gäller för verksamheten.

Särskilda villkor

Tillståndsmyndigheten måste också själv närmare ange de särskilda villkor som skall gälla för verksamheten. Det är då naturligt att ange gränser för vad som skall gälla i den punkt där utsläppen sker eller där omgivningen utsätts för från störningar verksamheten. Ett sådant synsätt innebär att tillstånden framför allt bör vara förenade med

utsläpps-

villkor eller villkor om påverkan på omgivningen. Alternativt kan tyngdpunkten läggas på tekniska krav, t.ex. en reglering av processen, installation av reningsutrustning 0.d. Detta senare förutsätter dock någon form av garanti för att processen och anläggningarna drivs på ett riktigt sätt eller att de tekniska kraven kombineras med villkor som utreglerar släppen från anläggningarna.

Brister i villkorsutformningen

Det är väsentligt att villkoren är utformade så att det är möjligt att kontrollera att de efterlevs. I vilken utsträckning sådan kontroll skall genomföras bestäms i det kontrollprogram för verksamheten som

SOU l987:32 218

upprättas av företaget och fastställs av tillsynsmyndigheten. RRV s granskning har visat på betydande brister i villkorsutformningen och variationen är stor mellan olika branscher.

För ytbehandlingsanläggningarna saknade hälften av anläggningarna utsläppsvillkor. Detta är speciellt allvarligt med tanke på att för flertalet anläggningar fanns inte heller några krav som begränsade verksamhetens omfattning. Utsläppsvillkor saknades även i en del nya beslut. Kontrollerbarheten i villkoren brister också. I äldre beslut finns ofta oklara villkor som är svåra att kontrollera och framför allt driva rättsligt. Det förekommer att mäta - framför allt också krav som inte går på luftsidan - t.ex. som månadsmedelvärde gränsvärde trots att mätningar endast sker vid periodisk besiktning. För avloppsreningsverk gäller emellertid i regel klart uppbyggda och preciserade beslut med utsläppsgränser som kan följas upp med En bidragande orsak till detta är egenkontroll. att miljöskyddsarbetet har sin tradition i vattenoch avloppsfrågor.

Bristerna i villkorsutformningen utgör enligt uten svag länk i genomförandesystemet. Om redningen villkoren är oklara eller motstridiga inverkar detta direkt på effektiviteten i miljöskyddsarbetet. Naturvårdsverkets pågâende arbete med allmänna råd för villkorsskrivning är därför av central betydelse för möjligheterna att inför framtiden förbättra tillsynen och kontrollen. Huvuddelen av verksamheterna är dock redan tillståndsprövade, vilket innebär att det finns ett mycket stort antal villkor som kan behöva ses över.

SOU l987:32 2l9

En allmän översyn av villkoren för ett stort antal företag är i sig en mycket resurskrävande arbetsuppgift för prövningsmyndigheterna. Ett bidragande problem utgör de begränsade möjligheter till omprövning som inryms i nuvarande En nödvänregler. dig förutsättning för omprövning av villkor är nämligen att naturvårdsverket detta. Varken konbegär cessionsnämnden eller länsstyrelsen kan inipå eget tiativ ta upp frågan om omprövning.

Denna brist i systemet har inte avgörande betydelse när det gäller stora koncessionsprövade anläggningar som cellulosaindustri och järn- och stålverk, eftersom naturvårdsverket där bör kunna ha resurser att bevaka För villkorsfrågorna. huvuddelen av och

koncessionsnämndsanläggningarna det stora an-

talet skulle

länsstyrelseanläggningar det emeller-

tid innebära mycket stora resursanspråk på naturvårdsverket att väcka frågan om omprövning. Enligt RRV:s granskning uppskattade länsstyrelserna behovet av omprövning till ca 30 % av de prövade anläggningarna.

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det finns behov att se över ett stort antal villkor i tillståndsbesluten. i Avvägningen nuvarande system mellan rättskraft och flexibilitet, som ursprungligen utformades för stora miljöstörande verksamheter, innebär emellertid genom lagstiftningens konstruktion ett allvarligt hinder för en effektiv översyn av villkoren.

9.3 Tillsyn och kontroll av anläggningar

9-3-1 êxâtewst

Brister i systemet

anses allmänt vara den del av miljöskydds- Tillsynen där de största bristerna finns. lagens tillämpning Den främsta orsaken är de stora skillnaderna mellan de uttalade ambitionsnivåerna i lagstiftningen och de faktiska resurserna hos myndigheterna. Dessa brister har behandlats i ett antal olika sambl.a. i miljöskyddsutredningens betänkanmanhang, de Bättre miljöskydd I (SOU l978:86) och regeringens proposition (l980/8l:92) om ändring i miljöskyddslagen samt nu senast riksrevisionsverkets granskav miljöskyddslagens tillämpning. Statsmakning terna har också vid två tillfällen under l980-talet beslutat om resursförstärkningar för miljöskyddet vid naturvårdsenheter. Trots dessa länsstyrelsernas beslut har förstärkningarna i stor utsträckning uteblivit grund av effekterna av de samtidiga på tvåprocentiga nedskärningarna av bl.a. länsstyrelsernas budgetar. Det bör i detta sammanhang framhållas att de brister som tagits upp i dessa utredningar behandlar tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter, medan det stora antalet övriga verksamheter som omfattas av tillsynen inte berörts. Mycket talar emellertid för att tillsynen över dessa verksamheter är ännu sämre och närmast obefintlig. I de fall miljö- och hälsoskyddsnämnderna tagit över tillsynen pekar RRV:s granskning på att ambitionsnivân kunnat höjas, speciellt vad beträffar besöksfrekvenser.

vidare att:Bristen på samlad över- RRV framhåller blick är en av de stora bristerna inom miljöskyd- Därmed saknas för prioritering. På de det. underlag hinner man inte med och enskilda länsstyrelserna har inte underlag för detta. Man tvingas prioritera

SOU l987:32 221

inkommande ärenden och enskild tillsyn. Arbetet styrs ofta av initiativ utifrån och inte efter en egen bedömning av vad som är mest angeläget ur miljöskyddssynpunkt. Det finns heller ingen från centralt håll - annat än i form vägledning av miljöskyddsförordningens listor - om vilka anläggningar och vilka föroreningsproblem som det är mest angeläget att arbeta med.

- Tillsynsmodellen egenkontroll

Allmänna råd för tillsynen har givits ut av naturvårdsverket år l984 (SNV RR l984:l). Det faktum att de miljöfarliga verksamheterna dels sinsemellan är mycket olika, dels att en del omfattas av förprövningsplikt medan andra inte gör det, beaktas inte i någon större utsträckning i dessa allmänna råd utan endast en tillsynsmodell beskrivs. Denna modell där företagaren fortlöpande mäter de emissioner och immissioner uppkommer enligt ett

som

av tillsynsmyndigheten fastställt kontrollprogram varefter mätresultaten rapporteras. Denna egenkontroll av den löpande driften kompletteras med periodisk besiktning av anläggningen, vilket i regel utförs av en särskilt anlitad besiktningsman.

Myndighetens huvuduppgift är att medverka till uppbyggnaden av denna kontroll och att övervaka

- att verksamhet bedrivs så att miljöfarlig olägenheterna håller sig inom de ramar som uppställs av ML:s tillåtlighetsregler

- att till luft och avfallsutsläpp vatten, hantering och verkningar i omgivningen kontrolleras

222 SOU l987:32

- samt att resultat sammanundersökningarnas ställs, utvärderas och sprids.

Den första punkten kan delas upp i två närstående delar där den första innebär kontroll av i tillstånden givna villkor i form av utsläppsmängder, åtgärder m.m., s.k. hårda villkor. Den andra innebär övervakning av att verksamheten bedrivs enligt ansökan och övriga åtaganden samt att den är förenlig med tillåtlighetsreglerna i övrigt, s.k. mjuka villkor. I vissa fall kan dessa vara formulerade i tillstånden i form av villkor som syftar till att verksamheten skall bedrivas så att olägenheterna blir så små som möjligt.

Denna del av tillsynen är av klart myndighetsutövande karaktär. I en vidare bemärkelse brukar i tillsynsbegreppet även innefattas stödjande åtgärder. Tillsynsmyndigheten intar då en mer rådgivande och samarbetsinriktad roll gentemot utövaren. Dessa åtgärder kan bl.a. bestå av information, rådgivning angående gällande regler eller villkor samt indirekt stöd. Inte sällan syftar denna del av tillsynen till att diskutera sådana miljövårdsåtgärder som inte är direkt reglerade i tillståndet.

En sådan inriktning av tillsynen understryks också i propositionen (l969:28) till miljöskyddslag där departementschefen framhåller: I fråga om naturvårdsverkets och länsstyrelsernas befogenheter som tillsynsmyndigheter vill jag i likhet med de sakkunniga understryka värdet av att bygga på företagarnas frivilliga medverkan. Att meddela råd och anvisningar blir därför ett väsentligt led i tillsynsverksamheten. Det är större garanti för ett positivt resultat av skyddsanordningar och andra åtgärder mot förorening och störningar, om företagarna själva uppfattar dessa som berättiga-

SOU l987:32 223

de. Detta innebär inte att man efterger kravet på effektiva och målmedvetna miljövårdsåtgärder. Men det betyder att rådgivningsverksamheten måste ha ett starkt inslag av information och undervisning.

Denna inställning till tillsynens inriktning - med kontakter mellan och - hade särföretag myndighet skilt stor betydelse i början av tillsynen när det gällde att bygga upp ett förtroendefullt samarbete med de företag som tillsynen Kontakteravsåg. na upplevs fortfarande som värdefulla av såväl företag som myndigheter. Från företagens sida har också starkt understrukits betydelsen av att det finns kompetens hos myndigheterna och att myndigheterna har kännedom om miljöfrågorna vid det enskilda företaget. Även kontinuiteten i kontakterna mellan myndighet och företag har framhållits som betydelsefull.

9-3-2 IÅII§XE§EEQEE§§§U

I naturvårdsverkets råd behandlas inte ambitionsnivåerna förtillsynen i allmänhet utan utgångspunkten är att åtminstone varje verksamhet som är tillståndspliktig skall ha en utbyggd egenkontroll med kontrollprogram. Tillsynen över tillståndsprövade verksamheter bedrivs i praktiken enligt två skilda modeller. Den första modellen är baserad på en egenkontroll enligt kontrollprogram, d.v.s. den . modell naturvårdsverket förordar. Den andra modellen baseras inte på en egenkontroll utan helt på myndigheternas tillsyn (se figur 3). Tillsynsmyndigheten har i dessa fall gjort bedömningen att det inte är möjligt eller nödvändigt att kräva att anläggningsinnehavaren skall svara för egenkontroll. En orsak härtill kan vara att anläggningen inte medför några kontinuerliga miljöstör-

224 SOU l987:32

ningar. Det kan t.ex. gälla skjutbanor och motorbanor. Ett annat tänkbart skäl till att inte använda egenkontroll är att miljöstörningarna visserligen förekommer kontinuerligt men är svåra att mäta, vilket gäller t.ex. djurhållning. Störningarna kan också anses ha sådana begränsade miljöeffekter att det inte bedöms rimligt att kräva att anläggningsinnehavaren utför mätningar, t.ex. vad gäller tvätterier. Ytterligare en orsak till att välja denna tillsynsmodell kan vara att myndigheten inte haft resurser att kräva och fastställa kontrollprogram.

Tillsynen över verksamheter som inte är tillståndsprövade liknar i stort sett den för tillståndsprövade verksamheterna beskrivna tillsynen utan egenkontroll. Den väsentligaste skillnaden är att för den tillståndsprövade verksamheten finns fastställda villkor, vars efterlevnad skall kontrolleras. I båda fallen baseras tillsynen på myndighetens egna initiativ där den viktigaste metoden är inspektionen. De olika tillsynsmodellerna redovisas schematiskt i figur 3.

Det bör observeras att endast den första tillär baserad på egenkontroll. Med detta synsmodellen avses egenkontroll i form av löpande mätningar av verksamhetens emissioner och immissioner samt rapav denna kontroll. I en vid bemärkelse portering kan man dock säga att egenkontroll omfattar alla de som utövaren skall vidta för att konåtgärder trollera miljöstörningarna. I denna vida bemärkelse ställer miljöskyddslagen i princip krav på att alla anläggningar skall ha en egenkontroll.

3. Schematisk redovisning av olika ti11syns- Figur

g0de11er

Anl. med tillstånd Anl. med tillstånd Övriga verksamheter och föteskriven utan föreskriven som omfattas av MLs emmmmhdl qpmwmmn tmâmmwbmga

Miljöskyddslagerls tillåtlighetsregler A r--w Villkor Villkor -H Råd I I. _ _.. .J

Kontrollpmgmm

Hwamñw kmudl hgmkmuml hummJ

lkmnmumg

75 I Ö I Till- Till- Till- .. SYNS In- __ SYNS In- _

r,mww. ssk nwçt qnk

:mn F›mwmn um

M

nqf

h- -

Åtgärd ?::;:: Åtgärd §32?” Åtgärd

V & tmn

226 SOU l987:32

9-3-3 EQEEEQIIEEQSEQELQED_QSEDEQQEEQII

Kontrollprogrammens innehåll

Kontrollprogrammet är till för att styra egenkontrollen. Det består i allmänhet av två delar. Den ena behandlar kontroll av den aktuella anläggningen, d.v.s. driftkontroll, utsläppskontroll och avfallsfrågor. Den andra gäller kontroll av verkningarna i omgivningen, d.v.s. vatten-, luft-, mark- och bullerundersökningar. I kontrollprogrammet föreskrivs vilka parametrar som skall mätas, hur ofta de skall mätas, på vilket sätt och vid vilka kontrollpunkter i processen och recipienten. Programmet reglerar också hur företaget skall rapportera till tillsynsmyndigheten från egenkontrollen. I kontrollprogrammen skall även finnas anvisningar om hur anläggningen skall skötas, vilken journalföring som skall göras m.m., liksom krav på förstagångsbesiktning och periodisk besiktning.

Förstagångsbesiktning skall normalt ske inom viss tid från det anläggningen tagits i drift för att kontrollera att den utförts i enlighet med beslutet och att föreskrivna villkor eller råd uppfyllts. Besiktningen brukar i allmänhet utföras av särskild besiktningsman. Det förekommer dock att tillsynsmyndigheten själv genomför förstagângsbesiktningen. Tillsynsmyndigheten brukar annars delta vid delar av besiktningen.

Periodisk besiktning skall normalt ske med något eller några års mellanrum. Besiktningsmannen skall då kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med kraven i beslutet, pröva om kontrollprogrammet är aktuellt och om egenkontrollen sköts i enlighet med detta. Periodisk besiktning brukar normalt genomföras av utomstående konsult men kan

SOU l987:32 227

i vissa fall göras av tillsynsmyndigheten. Vanligen föreslår företaget en besiktningsman som sedan skall godkännas av länsstyrelsen. (Periodisk besiktning kan i praktiken ske på initiativ av tillsynsmyndigheten, företaget eller konsulten.)

Kontrollprogrammens omfattning

Riksrevisionsverket har i sin granskning funnit att drygt en tredjedel av de förprövningspliktiga anläggningarna i de undersökta länen har en föreskriven egenkontroll som bas för tillsynen. För övriga anläggningar är tillsynen helt beroende av myndigheternas inspektionsverksamhet. Utredningens enkät till länsstyrelserna visar att det finns stora skillnader när det gäller egenkontrollen både mellan de verksamheter som koncessionsnämnden resp. länsstyrelsen prövar och mellan olika branscher.

På koncessionsnämndslistan har 85 % av de 770 anläggningarna fastställda kontrollprogram. I vissa särskilt miljöstörande branscher som järn- och stålverk och cellulosaindustri har praktiskt taget samtliga kontrollprogram. För en del andra branscher bl.a. livsmedelsindustri är frekvensen lägre vilket kan bero på att dessa verksamheter ofta är anslutna till kommunala avloppsverk som i sin tur har en föreskriven egenkontroll. Mer anmärkningsvärt är att endast 70 % av de större verkstadsindustrierna och 60 % av de anläggningar som hanterar miljöfarligt avfall har kontrollprogram. Till en del kan detta förhållande förklaras med att tillsynsmyndigheten inte har prioriterat fastställande av kontrollprogram framför andra frågor.

228 SOU l987:32

Kontrollprogrammens kvalitet

För att goda förutsättningar skall föreligga för tillsyn krävs också att kontrollprogrammen är av god kvalitet. Detta gäller inte minst anläggningar på koncessionsnämndslistan som till sin karaktär är komplicerade och särskilt betydelsefulla från miljösynpunkt.

I en tillsynskampanj för järn- och stålindustrin som naturvårdsverket genomförde l984/85 studerades bl.a. kvaliteten på kontrollprogrammen. Utvärderingen av kampanjen som omfattade samtliga 31 stålverk i landet visade att det i genomsnitt fanns 9 tillståndsbeslut per anläggning men att ända upp till 35 beslut förekom. Därtill fanns ett flertal beslut från regionala och lokala myndigheter. Möjligheterna till överblick över vilka villkor som gäller är därför starkt begränsade. En del framför allt äldre villkor var också dåligt utformade.

En förutsättning för att kontrollen skall kunna anpassas efter tillstånden är att samtliga villkor finns sammanfattade i kontrollprogrammet. Av naturvårdsverkets undersökning framkom att villkor och kontroll i vissa fall inte alls stämde överens. Exempelvis kontrolleras villkoren för stoftutsläpp från stålindustrin, som genomgående är satta som månadsmedelvärde, vanligen genom mätning en gång vart tredje år. I några fall gjordes inga mätningar alls. I kontrollprogrammen var också mätningen och övervakningen ofta bristfälligt preciserad vad beträffar provtagning, mätmetoder, m.m. Från hälften av årsrapporterna gick det inte heller att utläsa om utsläppsvillkoren efterlevdes eller inte.

Kostnader

En enkätundersökning som naturvârdsverket och Industriförbundet genomfört visar att den obligatoriska egenkontrollen vid processindustrier och andra större företag i genomsnitt kostade 700 000 - 800 000 kr. per år. Mätnings-, provtagnings- och analysverksamheten tog i allmänhet i anspråk ca 30 % av de samlade kostnaderna. Kostnaderna för som personal var direkt engagerad i kontrollarbetet uppgick till ca 65 % av totalkostnaderna. Dessa större företag genomför vanligen merparten av den obligatoriska kontrollen i egen regi. Inköpen av externa tjänster uppgick enligt enkäten till i genomsnitt l00 000 - l50 000 kr. år. Det per gällde dels vissa luft- och vattenanalyser, dels besiktningar som utfördes av särskilt utsedd besiktningsman. Variationen mellan de olika företagen när det gäller den obligatoriska kontrollens inriktning och omfattning har dock visat sig vara betydande.

Skillnader mellan branscher och mellan län

För de l0 200 anläggningarna på länsstyrelselistan finns kontrollprogram endast för 3 l00 anläggningar eller ca 30 %. Variationen är stor från mindre än l % för skjutbanoroch större ladugårdar till över 90 % för avloppsreningsverk. Att vissa verksamheter i stor utsträckning saknar kontrollprogram som tidigare nämnts kan bero på tillsynsmyndigheternas bedömning att dessa verksamheter är mer lämpade för en tillsynsverksamhet grundad på inspektioner.

I fråga om enskilda branscher finns också stora skillnader mellan länen. Detta kan belysas av ytbehandlingsanläggningar där i genomsnitt 62 % av anläggningarna har kontrollprogram. Den länsvisa

230 SOU l987:32

variationen är från 100 % ner till 7 %, vilket innebär att vissa länsstyrelser tydligt bedömt att samtliga företag inom branschen bör ha kontrollprogram medan andra bara kräver detta i undantagsfall. Sådana stora skillnader inom en bransch kan knapvara motiverade av miljöskäl utan måste bero past på andra faktorer som resurser, inriktning av verksamheten m.m. hos tillsynsmyndigheten.

Framtagning av kontrollprogram

Förslag till kontrollprogram skall tas fram av utövaren för att därefter granskas och fastställas av tillsynsmyndigheten. Av RRV:s granskning framgår att förslagen till kontrollprogram ofta är bristfälliga, särskilt för mindre företag som utformar på egen hand utan hjälp av konsult. I förslaget dessa fall får tillsynsmyndigheten ofta lägga ner ett stort arbete för att hjälpa utövaren att få fram ett godtagbart förslag - ett arbete som utövaren egentligen skulle ansvarat för.

Ansvarsfördelning

En förutsättning för ett väl fungerande tillsynsoch kontrollsystem är att ansvarsfördelningen mellan myndighetsutövande tillsyn å offentlig, ena sidan och egenkontroll å den andra sidan är klar och entydig. För verksamheter som ålagts att bedriva en löpande egenkontroll enligt ett kontrollprogram skall ett antal tillsynsmoment utföras. När det gäller krav på regelbunden och mätning av utsläpp är det tämprovtagning ligen klart att det är företagets ansvar att så sker.

23]

Det kan dock hända att kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd eller gatukontor står för provtagningen. Speciellt gatukontoren, som är ansvariga för avloppsreningsverken, som tar emot avloppsvatten från industrin har ofta själva anledning att ha en kontroll av avloppsvattnets sammansättning. Dubbelarbete kan då förekomma om inte den i kontrollprogrammet föreskrivna egenkontrollen och gatukontorets kontroll är samordnade. Analyser av uttagna prover kan utföras av företaget självt eller, vilket är vanligare, av utomstående laboratorier. Analysomfattning skall vara angiven i kontrollprogrammet men däremot är sällan analysmetoden preciserad.

I vissa av tillsynsmomenten råder oklarheter om vem som skall ansvara för initiativ, genomförande och uppföljning. Praxis för ansvarsfördelningen växlar mellan länen. När det gäller besiktningar är ansvarsfördelningen oklar både i teori och praktik. I naturvårdsverkets allmänna råd för tillsyn synes verket inta ståndpunkten att besiktningen är ett led i myndigheternas tillsyn. I andra sammanhang hävdas att besiktningsverksamheten är en del av företagens egenkontroll. I kontrollprogrammen står ofta inskrivet, bl.a. med vilka intervall periodisk besiktning skall ske, vilket innebär att myndigheterna har tagit ställning till med vilken frekvens besiktning skall ske i samband med att kontrollprogrammet fastställs.

Vanligen sker emellertid en besiktning på direkt uppmaning av tillsynsmyndigheten. Det förekommer också att utövaren tar initiativ enligt kontrollprogrammets krav eller att en konsult (genom kontakt med företaget) tar initiativ. RRV redovisar i sin granskning många exempel på anläggningar

232 SOU l987:32

som besiktigats med glesare intervall än vad som föreskrivits eller som inte besiktigats alls. Tillsynsmyndigheterna tycks sällan vidta åtgärder mot företag som inte låtit genomföra förel skrivna besiktningar.

Vare sig i allmänna råd från naturvårdsverket eller i kontrollprogrammen är målsättningen med och innehållet i besiktningarna preciserade. Detta försvårar givetvis både för företaget som skall svara för att besiktningen utförs och för konsulten som skall genomföra besiktningen. Konsultföretagen kommer att konkurrera om besiktningsuppdrag på basis av ofullständiga anbudsunderlag, vilket kan leda till att besiktningens innehåll kan bli kvantitativt eller kvalitativt otillfredsställande.

Enligt utredningen är kontrollprogrammen en sådan viktig länk i prövnings- och tillsynskedjan att de borde användas och fastställas i betydligt större omfattning och mera konsekvent än hittills. För de branscher där det finns skäl att ha en egenkontroll med kontrollprogram borde det vara undantag att så inte sker.

93-4 üxadisbeäsrnêâjillsxn

Tillsynsmyndighetens uppgifter vid tillsyn av anläggningar med föreskriven egenkontroll enligt kontrollprogram är främst att ta emot rapporter från egenkontrollen, att följa upp rapporterna och kräva de korrigeringar vid anläggningen som anses nödvändiga samt att sammanställa rapporter så att miljöeffekter i stort kan bedömas. Som stöd för denna verksamhet använder vissa länssty-

SOU 1987132 233

relser MI-Ol som är ett centralt ADB-system för utsläppskontroll.

MI-Ol utvecklades i början av 70-talet som ett stöd för länsstyrelsernas verksamhet. På länsstyrelsernas naturvårdsenhet registreras uppgifter om de anläggningar som skall kontrolleras. Mätvärden registreras sedan kontinuerligt av länsstyrelsen eller kan i vissa fall överföras direkt från laboratorier som har mätvärden på data. Alla terminaler är kopplade till en central dator i Stockholm (DAFA) som möjliggör att alla användare av systemet från sin terminal kan titta på allt som registrerats i hela landet. Länsstyrelserna kan från terminal för enskilda anläggningar lägga in vissa beräkningar samt bevakningsrutiner. Sammanställningar får beställas och görs vid centrala körningar hos DAFA.

De flesta länsstyrelser anser emellertid inte att MI-Ol är ett effektivt hjälpmedel utan manuella rutiner är lika rationella. Systemet är enligt många länsstyrelser oflexibelt och det anses sakna många viktiga funktioner och egenskaper som dagens ADB-system kan erbjuda. För de länsstyrelser som från början byggt upp sin tillsyn kring MI-0l uppelvs det dock som ett användbart hjälpmedel. Användbarheten för rikssammanställningar och miljöstatistik är starkt begränsad.

Tillsynens omfattning/resurser

För tillsyn över den tredjedel av anläggningarna som har krav på egenkontroll använde de granskade RRV 80 - 90 % av länsstyrelserna enligt tillsynsresurserna. Närmare 60 % av resurserna användes till arbete med kontrollprogram och besiktningar, d.v.s. tillsynsmoment för vilka även anläggningsägarna har ett ansvar. Periodiska besiktningar är en av de

mest arbetskrävande uppgifterna i tillsynskedjan. Förutom att myndigheten deltar under delar av besiktningen har man också ansvaret för uppföljningen vilket ofta är tidskrävande. Ofta är det också tillsynsmyndigheten som tar på sig ansvaret att se till att besiktningen genomförs. Detta trots att det normalt står inskrivet i kontrollprogrammet hur ofta besiktning skall ske. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna deltar också enligt RRV i en stor del av besiktningarna. Orsakerna är att miljö- och hälsoskyddsnämnderna vill hålla sig informerade om hur anläggningarna i kommunen drivs , vilket samtidigt innebär att ett omfattande dubbelarbete sker.

En ökad frekvens periodiska besiktningar har diskuterats som en möjlighet att utöka tillsynen utan krav på ökade myndighetsresurser. Med nuvarande arbetssätt kommer emellertid enligt utredningen en utökad besiktningsfrekvens att ställa ytterligare krav på den offentliga tillsynens resurser. En striktare rollfördelning mellan företag och myndighet där myndighetsrollen betonas är därför en förutsättning för att en förstärkning av egenkontrollen skall kunna ge resursvinster.

Inspektioner

Tillsynsmyndigheten skall också på eget initiativ genomföra inspektioner som kan vara föranmälda eller oanmälda. Inspektioner är framför allt viktiga i två situationer. För det första när misstanke finns om brister i skötsel av en anläggning som har egenkontroll. För det andra vid anläggningar som ej har fastställda kontrollprogram och inte utsätts för periodiska besiktningar. Dessa

sou 1987:32 235

anläggningar utgör två tredjedelar av de totala antalet tillståndspliktiga anläggningar. Inspektion är förutom vissa förstagångsbesiktningar det enda tillsynsinstrument som tillämpas mot denna grupp. Besöksfrekvenserna är emellertid klart lägre för dessa anläggningar än för anläggningar med egenkontroll. Även här förekommer ett dubbelarbete genom att miljö- och hälsoskyddsnämnderna ofta deltar i länsstyrelsens inspektionsverksamhet.

Vissa anläggningar inom denna grupp har visserligen en sådan karaktär att tillsynsbesök inte är nödvändiga om anläggningarna är lokaliserade så att de inte medför några störningar. Huvuddelen av verksamheterna bör dock genom sin potentiella miljöfarlighet enligt utredningen vara föremål för regelbunden tillsyn, genom bl.a. inspektioner.

Tillsynens resurser

RRV har i sin granskning gjort jämförelse mellan totala resursbehovet för tillsynsbesök som det framgår enligt naturvårdsverkets råd m.m. och den faktiska resursanvändningen. Därvid framgår att totalt ca 30 årsarbetskrafter i handläggarresurser används för tillsynsbesök år 1984 medan ca 100 årsarbetskrafter skulle krävas. Skillnaden mellan ambitionsnivå för att uppnå en acceptabel tillsyn och tillgängliga resurser är följaktligen betydande. Som tidigare framgått används de tillgängliga resurserna i huvudsak till tillsynsbesök hos de verksamheter som har en egenkontroll medan bara ca 15 % används till tillsyn över de ca 7 000 förprövade anläggningarna utan föreskriven egenkontroll.

236 SOU l987:32

Mot bakgrund av de resursbrister som redovisats kan utredningen i likhet med RRV konstatera att det inte är möjligt att med ökad effektivitet inom ramen för nuvarande system nå upp till de uttalade ambitionsnivåerna.

RRV har i sin granskning inte närmare behandlat tillsynen över de verksamheter som omfattas av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler men som inte är förprövningspliktiga genom tillstånd eller anmälan. Här kan ingå jordbruk, skogsbruk, vägar, mindre verkstäder, bilvårdsanläggningar etc. Sammantaget kan denna sektor av miljöskyddslagens tillämpningsområde ha stor betydelse för miljöförhållandena. Utredningen kan emellertid konstatera att om tillsynen över förprövningspliktiga verksamheter är bristfällig är tillsynen över dessa övriga verksamheter närmast obefintlig. Det är bara i undantagsfall som länsstyrelsen har möjlighet och resurser att bedriva någon aktiv tillsynsverksamhet. I övrigt har länsstyrelsen fått inskränka sig till ingripanden vid klagomål.

Avslutningsvis kan konstateras att flertalet av de miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över tillsyn ökat sina resurser markant. Ambitionerna för tillsynen och besöksfrekvenserna varierar dock mycket mellan de olika kommunerna. De miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över har i allmänhet genomfört betydligt fler tillsynsbesök per tillsynsobjekt än länsstyrelserna. Framför allt har besöksfrekvenserna ökat för de mindre anläggningarna. Viss samordning har kunnat ske med tillsyn enligt annan lagstiftning, främst djurskyddet. Det tidigare dubbelarbetet där representanter för både

SOU l987:32 237

länsstyrelse och miljö- och hälsoskyddsnämnd deltog i tillsynsbesök har minskat efter övertagandet.

9.4 Recipientkontroll

Under tillsynen faller även kontroll av den miljöfarliga verksamhetens verkningar i omgivningen. Denna kontroll syftar främst till att ge myndigheterna information om tillstånd och utvecklingstendenser i miljön. Den skall också ge information till utövaren av den miljöstörande verksamheten om påverkan på tillståndet i recipienten och möjliggöra bedömning av hur stor belastningen på recipienten är och hur denna belastning fördelar sig på olika typer av utsläpp.

Recipientkontrollen på vattensidan är mest utvecklad och utförs i stor utsträckning genom en samordnad recipientkontroll. Ändamålet med samordningen är att få bättre information om tillstånd, påverkan och förändringar i ett vattenområde än vad ett antal enskilda program kan ge. Den sammanlagda kostnaden för provtagning, analyser och bearbetning blir dessutom i regel lägre. Samordningen sker normalt vattenområdesvis vilket innebär att recipientkontrollprogrammen oftast berör flera län.

Länsstyrelserna har under åren tagit initiativ till samordning av recipientkontrollen. Erfarenheterna av detta samarbete är goda. I stora delar av landet finns en samordnad recipientkontroll på vattensidan där kommuner och industrin i vattenvårdsförbund, vattenförbund eller på annat sätt enats om gemensamma kontrollprogram. Kostnaderna för kontrollen

fördeias normait eniigt friviiiigt träffade överenskommelser. har dock möjiighet att med Länsstyreisen stöd av miljöskyddsiagen faststäiia hur kontroiien ska11 ske.

utredningen har nuvarande system med uppbygg- Eniigt och finansiering av den samordnade nad, organisation i stort utveckiats tiiifredsrecipientkontroiien Genom samverkan över Iänsgränserna har stäliande. den kunnat anpassas ti11 från funktioneii synpunkt iämpiigt avgränsade områden.

när det gä11er föroreningar ti11 Recipientkontroiien har inte utveckiats i samma utsträckning. Det 1uft första 1uftvårdsförbundet i iandet efter förebiid för den samordnade recipientkontroilen på vatteni - Troilhättan för drygt sidan bildades Vänersborg tio år sedan. Liknande former av samordnad iuftrefinns inom andra regioner, b1.a. cipientkontroii Göteborgsregionen. Vissa miljö- och häisoskyddsnämnder bedriver också utanför den obligatoriska en som i recipientkontroiien iuftmiijöövervakning har utveckiats tili ett t.ex. Stockhoimsregionen avancerat regionait övervakningsprogram.

9.5 Avgifter för prövning och ti11syn

infördes ett för pröv- Den 1 juii 1984 avgiftssystem ning och tiiisyn eniigt miijöskyddsiagen (prop. 1983/84:40, bi1. 7, JoU 15, rskr 93). Principen är därvid att naturvårdsverkets, koncessionsnämndens och samt, i förekommande fail, iänsstyreisernas kommunernas kostnader för arbetet med ti11ämpning av he1t ska11 täckas av avgifter miijöskyddsiagen baserade timdebitering från dem som bedriver på en mi1jöfar1ig verksamhet.

sou l987:32 239

Naturvårdsverket hade tidigare föreslagit ett av-

giftssystem med fasta avgifter för och årprövning

liga avgifter för tillsyn. Förslaget mötte emeller-

tid kritik i samband med och deremissbehandlingen

partementschefen anförde i propositionen:

Enligt min mening bör man välja en form för avgiftsuttag som innebär att man så långt möjligt upprätthåller sambandet mellan avgiftens storlek och kost-

naden för myndighetens arbete med och tillprövning syn i varje enskilt fall. Detta kräver vissa modi-

fieringar av naturvårdsverkets förslag. I stället

för de föreslagna anser att schablonavgifterna jag avgifterna bör så långt möjligt utgå i förhållande

till den tid som åtgår för av de enhantering skilda ärendena. Vid såväl som prövning tillsyn bör timkostnaden debiteras för den tid som läggs ned på ärendet vid koncessionsnämnden och länsstyrelsen. Som jag tidigare anfört är det angeläget att i största möjliga riskerutsträckning begränsa na för att ett får avgiftssystem negativa miljövårdseffekter. Det är därvid viktigt att såsystemet ges dan utformning att kontakter mellan och företag myndigheter inte motverkas. Vidare bör koncessions-

nämnden och länsstyrelserna kunna nedsätta eller

efterge avgiften om särskilda skäl föreligger. Av vad jag nu har anfört framgår också att anser jag att avgifterna skall administreras av koncessions-

nämnden och länsstyrelserna. I de fall länsstyrelsen efter åtagande av en kommun överlåtit åt miljöoch hälsoskyddsnämnden att utöva bör avtillsyn gift tas ut enligt samma grunder som för länsstyrelsens tillsyn.

. Utgångspunkten bör vara att skall avgifterna täcka koncessionsnämndens, och länsstyrelsernas naturvårdsverkets kostnader i samband med prövningen enligt ML liksom kostnaderna för myndigheternas tillsyn. Vidare bör avgifterna finansiera kostnader-

na för sådana vid naturvårdsverket undersökningar som behövs som för och underlag prövning tillsyn. Jag beräknar att den kostnad som sålunda skall

finansieras med avgifter uppgår till ca l05 milj. kr. i l983 års pris- och löneläge. Avgiftsnivån bör omprövas årligen.

De totalt uppskattade får antas avgiftsintäkterna

spegla den ambitionsnivå som statsmakterna ansåg

vara nödvändig för att uppnå de mål som ställts

upp beträffande nödvändig och av prövning tillsyn

miljöfarlig verksamhet.

av finns i för- Bestämmeiser om uttagande avgifterna om avgifter för prövning och ordningen (1984:380) miijöskyddsiagen (1969:387) och i ti11syn eniigt från statens naturverkstäiiighetsföreskrifter vårdsverk.

bestäms på grundvai av den handläggnings- Avgifterna tid för e11er tillsynen. Avsom åtgår prövningen är timbaserad och är f.n. bestämd ti11 giften 560 för koncessionsnämnden, 420 kr./timme kr./timme för naturvårdsverket och 390 kr./timme för länsstyreisen. I de fa11 en kommun.tar över tilisynsansvaret helt e11er de1vis får kommunen debitera avgift samma taxa som för iänsstyreisen, d.v.s. enligt 390 kr./timme.

Det timbaserade avgiftssystemet har inte fungerat främst har omfattande kritik riktats mot prinbra, om timbaserad tiiisynsavgift. Kritik har cipen framförts deis från de myndigheter som har att ti11taxan, dels från företagshåli som uppfattat Iämpa det som besvärande att b1i drabbade av en avgift vid varje besök från ti11synsmyndigheten.

administration - Avgifterna har medfört betydande ha1v årsarbetskraft myndighet torde vara ett en per minimum - och har vå11at åtski11ig irritation b1and berörda tjänstemän. I viiken utsträckning försvårat samarbetet me11an myndigheavgifterna terna och dem som är föremåi för prövning och är mer 0k1art. Några påtag1iga bevis e11er ti11syn samarbetsprobiem orsakade av avgifterna symptom på har inte kommit tili naturvårdsverkets kännedom. Man kan dock räkna med att en fuiiständig debiteav a11 tid från myndigheternas sida ring nedlagd hade 1ett tiil betydiigt högre avgifter.

24]

Intäkterna från uppgår inte till det belopp avgiften som statsmakterna räknat med för att täcka kostnaderna för verksamheten (ca l00 milj.kr.). Intäkterna uppgick l984/85 till ca 9 milj.kr. och 1985/86 till ca 18 milj.kr. Berörda myndigheter har (på uppav regeringen) själva budgeterat sina inkomsdrag ter av l986/87 till ca 33 milj.kr. Att avgiften döma av utfallet under budgetårets tre första kvartal är 25 milj.kr. en mer realistisk nivå. Utgifterna för och tillsyn beräknades av naturprövning vårdsverket och LON (år l984) till ca 86 milj.kr. att jämföra med ca 80 milj.kr. två år tidigare PM 1576) och med besparingspropositionens ca (SNV 100 milj.kr. (år 1983).

Utredningen konstaterar alltså att det nuvarande avgiftssystemet dels inte ger den kostnadstäckning för och tillsyn som statsmakterna förutprövning satt, dels varit föremål för en omfattande kritik från och även i viss mån från miljömyndigheterna näringslivet.

sou 1987:32 243

10 UVERVAGANDEN OCH FÖRSLAG

19 - 7 EEEÃDEEEDEEE:

10-1-1 êeLfrêwtiéêJniliêêkxéáäerêesêt

Det hittiiisvarande miljövårdsarbetet har som framgått i direktiven varit framgångsrikt i många avseenden. Utsiäppen av föroreningar har minskat och förbättringar i miljön har kunnat noteras. Bland de mest påtagiiga förändringarna märks situationen i tätortsnära vattenområden där vattenkvaiiteten förbättrats genom utbyggnaden av avioppsreningsverk så att områdena nu åter kan användas för bad och friiuftsliv.

Den ökade kunskapen genom framför aiit forsknings- och undersökningsverksamheten under senare år har eme11ertid påvisat många nya miljöprobiem. Trots de insatser som gjorts är miijösituationen 0ti11fredsstä11ande i fiera avseenden och a11t eftersom nu kunskap kommer fram stä11s krav på kraftfu11a miijövårdsåtgärder. Det gäiier b1.a. försurningen av mark och vatten, den dåiiga luftkvaiiteten i större tätorter och utsiäppen av toxiska organiska ämnen. Miijövården står fortfarande inför ett stort antal probiem som måste Iösas om inte grundvaiarna för en fortsatt positiv samhäiisutveckiing skaii äventyras.

Utredningen vi11 understryka att miijövård är och aiitid kommer att förbii en kompiicerad verksamhet som berör praktiskt taget a11a funktioner i samhället. Miijöprobiemen har i viss mån också skiftat karaktär under de senaste decennierna. Forskningen har visat att probiemen många gånger är mer komplicerade och svårhanterbara än vad man tidigare anat. Det gäiier såväi kä110rna ti11 miijö-

problemen som deras effekter.

Miljön är som framgått av bl.a. opinionsundersökningar en av de viktigaste frågorna för människorna i dagens samhälle. Det är naturligt att förväntningarna är stora både på miljöpolitiken i stort och på resultaten av de miljövårdande insatserna. Kraven på snabba och effektiva åtgärder mot miljöstörande verksamheter är också klart uttalade. Allmänhetens fördjupade engagemang i miljövårdsfrågor och ökade kunskaper har i detta sammanhang varit pådrivande faktorer.

Utredningen gör med denna bakgrund bedömningen att miljöskyddsorganisationen i framtiden i allt större utsträckning måste kunna hantera miljöproblem av en övergripande karaktär. Exempel pâ sådana problem är försurningen, kemikaliespridningen och föroreningen av större havsområden. Åtgärder för att förebygga och lösa dessa problem berör stora delar av samhället och ett mycket stort antal föroreningskällor. Nuvarande miljösituation tillsammans med förändringar i samhället ställer krav på miljövården som är svåra att tillgodose med nuvarande resurser och organisation inom miljöskyddssystemet. Det gäller såväl den statliga miljövården som den som ankommer på kommuner, företag och enskilda, vilka har det primära ansvaret för att miljöproblem orsakade av miljöfarliga verksamheter kan elimineras eller åtminstone begränsas.

I detta sammanhang vill utredningen framhålla departementschefens uttalande i direktiven, att miljövårdsorganisationen ytterligare bör utvecklas till ett kraftfullt medel för överblick av miljösituationen, prioritering av insatser samt genomförande av praktiska åtgärder. Det är också viktigt att miljöfrågorna får den centrala behandling de behöver

SOU l987:32 245

i den politiska beslutsprocessen centralt, regionalt och lokalt.

Miljöproblemens komplexitet kommer att ställa ökade krav på utvecklingen av det tekniska miljöskyddet och andra miljöfrämjande åtgärder. I rapporten Forska för bättre miljö (l986) framhåller naturvårdsverket att detkrävs en satsning på såväl förbättrad process- och reningsteknik som åtgärder för optimalt utnyttjande av naturresurserna. Följande fem områden för tekniskt utvecklingsarbete prioriteras: miljövänlig cellulosateknik, miljövänlig gruvteknik, kommunal avloppsrening, avfallsbehandling och vägtrafik. Denna utveckling innebär att fortsatta höga krav måste ställas på den tekniska kompetensen inom den samlade miljöskyddsorganisationen.

Tekniska åtgärder vid den enskilda föroreningskällan kommer även i fortsättningen att vara ett viktigt medel i miljöskyddsarbetet. Utredningen gör dock bedömningen att dessa punktinsatser i ökad utsträckning måste kompletteras med mer generellt verkande åtgärder. Det kan vara fråga om begränsningar av innehållet av vissa föroreningar i råvaror eller produkter eller gränsvärden för högsta tillåtna utsläpp för vissa ämnen. Utredningen har dock i enlighet med direktiven koncentrerat sina insatser på att i första hand förbättra och förstärka miljöskyddslagssystemet samt organisationen av miljöskyddsarbetet.

Departementschefen konstaterar i direktiven att systemet för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen utsatts för kritik under senare år i olika sammanhang. Det är därför nödvändigt att från effektivitetssynpunkt se över bl.a. de centrala, regionala och lokala organens uppgifter enligt miljöskyddslagen och likaså de centrala organens möjligheter att prioritera insatser, både när det gäller prövning och tillsyn. En sådan över-

syn bör enligt direktiven ske med utgångspunkt såväl i det allmänna intresset för decentralisering och delegering av arbetsuppgifter som i de särskilda krav som från miljösynpunkt kan resas på bl.a. enhetlig hantering av vissa miljöfrågor samt på effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser.

Resurssituationen är samtidigt sådan att det finns stora skillnader mellan de uttalade ambitionsnivåerna i lagstiftning m.m. och den faktiska tillämpningen framför allt inom tillsynen enligt miljöskyddslagen. En orsak till detta är att de resurser som avsatts för arbetsuppgifterna inte står i rimlig proportion till ambitionerna. Nuvarande miljöskyddsorganisation med ca 200 handläggare för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen skulle enligt bl.a. riksrevisionsverkets bedömning behöva förstärkas med ytterligare l00 150 tjänster för att de uppställda målen skulle kunna uppnås. Det är således en betydande ökning som erfordras.

I förhållande till andra områden är resurserna som avsatts för miljöskydd blygsamma. Som jämförelse kan nämnas att inom arbetsmiljöområdet disponerar enbart den regionala statliga organisationen ca 600 personer för tillsyn. Statens Anläggningsprovning som svarar för obligatorisk kontroll av tryckkärl och lyftanordningar har en organisation med 530 anställda för att utföra besiktningar. Inom ett annat område, nämligen kontroll av bilar har Svensk Bilprovning 2 200 anställda och en årlig omsättning på 550 milj.kr.

En jämförelse avseende myndigheternas besöksfrekvens visar att Statens Anläggningsprovning genomför i snitt 0,9 besiktningar/år. Besöksfrekvensen hos Bilprovningen är l,3 besök/år (inkl. återbesök). Miljö- och hälsoskyddsnämnderna besöker livsmedelsanläggningar (butiker, kök o.s.v.) i snitt l,0 gång/år. Dessa besöksfrekvenser skall jämföras med att hos tillståndsprövade och anmäl-

sou l987:32 247

da verksamheter enligt ML genomförs i snitt 0,25 be- Sök/år. Utredningen har gjort bedömningen att kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förstärka miljöskyddet, sâväl när det gäller insatserna från stat och kommun som näringsliv. Genom förändringar av den nuvarande organisationen och rationaliseringar i arbetet bör det vara att till viss del i möjligt tillgodose de många krav som ställs på miljöskyddet. Utredningen gör dock bedömningen att avståndet mellan mål och medel är alltför stort för att kunna överbryggas enbart genom organisatoriska åtgärder. En förutsättning för att statsmakternas mål skall kunna uppnås är därför att betydligt ökade resurser tillförs det samlade - inklumiljöskyddslagssystemet derande staten, kommunerna och näringslivet.

10-1-2 51ll§'l0ê-'SEê!_Eå_§X§E§'D§E

Utredningen har vid sina genomgångar funnit att miljösituationen tillsammans med förändringar i samhället ställer sådana krav på miljöskyddslagssystemet som är svåra att tillgodose inom ramen för nuvarande organisation. Mot bakgrund av kraven på det framtida miljöskyddsarbetet och de brister som redovisats i kapitel 9 bör inriktning och ansvarsfördelning i miljöskyddsarbetet ses över.

Utredningen anser att följande fyra allmänna krav bör ställas på ett effektivt miljöskyddssystem.

God kunskapsförsörjning till alla enheter och aktörer inom systemets ram om tillståndet och utvecklingen i miljön och om miljöproblemen.

Tillgång till sådana tekniska och andra miljöskyddsåtgärder som effektivt kan förebygga

och eliminera negativa effekter på människor och deras miljö.

Möjlighet till prövning av miljöfarliga verksamheter, som ger till resultat väl utformade och rationella tillstånd och villkor.

Effektiv tillsyn och kontroll av de miljöfarliga verksamheterna och av förhållandena i miljön.

God kunskapsförsörjning

En god kunskapsförsörjning bör omfatta bevakning av tillståndet och utvecklingen i miljön, identifiering och kartläggning av miljöproblemen samt utveckling av metoder för att lösa dessa problem.

Det bör observeras att antalet aktörer inom miljöskyddssystemet är mycket stort. På central nivå finns riksdag och regering, koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och andra centrala myndigheter samt ett stort antal organisationer. På regional nivå har länsstyrelserna huvudansvaret för det statliga miljövårdsarbetet. På lokal nivå har redan i dag miljö- och hälsoskyddsnämnderna viktiga uppgifter på miljöskyddsområdet. I systemet ingår dessutom alla företag, kommuner och andra som bedriver miljöfarlig verksamhet och som därmed har ansvaret för att dessa verksamheter bedrivs enligt lagens tillåtlighetsregler.

I direktiven framhålls att en viktig central myndighetsuppgift på miljövårdsområdet är att svara för att relevant kunskap inom skilda områden samlas in och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa ställningstaganden. I denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling, övervakning, inventering och kartläggning samt ut-

redningar, undersökningar och sammanstäliningar öka kunskaperna om miijösituationen, olika problem och metoder att lösa probiemen.

De centraia myndigheterna och forskningsråden har ett huvudansvar för att kunskap tas fram och förmedias på ett effektivt sätt ti11 berörda intressenter inom miljövården. Områdets bredd och den kompiicerade karaktären hos många miljöfrågor stäiier dock krav på att även annan sakkunskap inom ett stort antai områden och discipiiner måste delta i miljöskyddsarbetet för att alisidigheten och kvaiiteten i besluten skaii kunna upprätthåilas.

Effektiva miljöskyddsåtgärder

Det nuvarande miijöskyddssystemet är baserat på ett tvåpartsförhåiiande med miijöskyddsmyndigheten som den ena parten och den som bedriver eller avser att bedriva miijöfariig verksamhet som den andra parten, i fortsättningen ka11ad företaget. Miijöskyddsiagens bestämmeiser innebär att företaget är primärt ansvarig för att verksamheten bedrivs eniigt Iagens ti11åt1ighetsregier. Miijöskyddsmyndigheten stäiier kraven på företagen vad gä11er utsiäppsbegränsningar, tekniska åtgärder m.m. Men det är i första hand företaget som har ansvaret för vaiet av mi1jöskyddsåtgärder och utformningen av dessa.

Effektiva miijöskyddsåtgärder

Det andra kravet på miijöskyddssystemet - att på grundvai av ti11gäng1ig kunskap om utveckiingen i miijön och miljöprobiemen utarbeta förslag ti11 - stä11s därför i första hand miijöskyddsåtgärder

på den som bedriver den mi1jöfar1iga verksam-

250 1987:32

heten. Miijöproblemens omfattning och den snabba tekniska utveckiingen har medfört höga krav på företagen när det gäiier att 1eva upp till krav som stälis i iagstiftningen. Samarbetet inom olika branscher har därför byggts ut när det gaiier tekniska frågor. Som exempei kan inom den kommunaia sektorn nämnas Svenska Vatten- och Avioppsverksföreningen, Svenska Renhåilningsverksföreningen och Svenska Värmeverksföreningen. På det industrie11a området finns Industriförbundet med dess branschföreningar Kemikontoret, Svenska Ceiiulosa- och Pappersbruksföreningau Textiirådet, Mekanförbundet, m.f1. bransch- och samarbetsorgan. Andra betydeisefuiia branschorgan är Jernkontoret och Kraft- och värmeproducenternas samarbetskommittê för mi1jöfråg0r (KVM). Dessutom arbetar ett stort anta1 konsuitföretag med mi1jöskyddsfrågor inom 01ika sektorer.

När det gäiier ti11stândsp1iktiga verksamheter är det som tidigare redovisats koncessionsnämnden e11er Iänsstyreisen som i tiiiståndsbesiutet tar stäiining tiil tiiiåtligheten och faststäiier de viiikor som ska11 gä11a för verksamheten. Detta stäiier krav på att myndigheterna har goda kunskaper om såväi miijö- och miijöeffektfrågorna som de tekniska möjligheterna att iösa miljöprobiemen. Höga kompetenskrav i tekniska frågor stä11s i det nuvarande systemet både på naturvårdsverket och iänsstyreiserna.

En strävan vid kompetensuppbyggnaden har varit att naturvårdsverket framför a11t ska11 svara för speciaiistkompetensen, medan Iänsstyreiserna upprätthâiier den aiimänna tekniska kunskap som krävs för besluten i de enskiida ärendena. Det har dock visat sig svårt att i praktiken bygga upp och förde1a resurserna centrait och regionait efter dessa riktiinjer, b1.a. beroende på att roiifördeiningen

mellan myndigheterna vid tillämpningen av miljöskyddslagen delvis är oklar. Både naturvårdsverket och länsstyrelserna har t.ex. behov av teknisk och annan kompetens i sina roller som sakkunnigmyndigheter i koncessionsärenden och som remissinstanser.

På den centrala nivån krävs framför allt goda kunskaper om tekniska och andra miljöskyddsåtgärder som grund för att ta fram underlag till miljöskyddsarbetet. Det bör observeras att miljöskyddslagen i dag inte inrymmer några möjligheter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter, normer eller andra bindande bestämmelser. De utredande, rådgivande och kunskapsförmedlande verksamheterna har därför stor betydelse i strävandena att skapa en enhetlig hantering av över miljöskyddsfrågorna landet.

Prövningav miljöfarlig verksamhet

Beträffande det tredje kravet möjlighet till prövning av verksamhet - skall miljöfarlig den gällande lagstiftningen med miljöskyddslagen som det centrala styrinstrumentet direktiven vara enligt utgångspunkten för utredningens organisationsöversyn. Utredningen har också vid sin kunnat genomgång konstatera att miljöskyddslagen ger förutsättgoda ningar för avvägning mellan tekmiljömässiga, niska och ekonomiska frågor.

Ett alternativ till den individuella prövningen med normer eller föreskrifter har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd I (SOU och l978:80) i samband med riksrevisionsverkets granskning. Fördelarna med normer eller föreskrifter är framför allt att enhetliga krav kan ställas och att de inte

252 SOU l987:32

kräver några resurser för prövning i det enskilda fallet. Bland nackdelarna kan nämnas att frågor om lokaliseringsprövning och allmänhetens inflytande kan bli svåra att lösa. De medger inte heller någonanpassningav kraven till den individuella situationen, vilket gör att systemet får en låg flexibilitet. Kraven på anläggningsägaren att ta ett mer direkt ansvar för sin miljösituation och ta ställning till åtgärder försvinner också. Slutligen lämpar sig normer eller föreskrifter bäst för verksamhetstyper med många och relativt likartade anläggningar, vilket gör att många av branscherna med stor miljöpåverkan inte lämpar sig för ett system med normer.

anser mot ovanstående - Utredningen bakgrund i likhet med miljöskyddsutredningen och riksrevisionsverket - att övervägande skäl talar för att bibehålla den individuella prövningen. En förutsättning för att krav på en enhetlig hantering ändå skall kunna tillgodoses är att kunskapsförsörjning och rådgivning fungerar effektivt inom miljöskyddssystemet. Allmänna råd har visat sig ha en betydande genomslagskraft, trots att de inte är bindande till sin karaktär. Utarbetandet av allmänna råd och andra former för gemensam kunskapsförsörjning innebär också ett effektivare utnyttjande av de samlade resurserna än om varje myndighet skall lösa problemen för sig. Utredningen vill därför understryka vikten av att en bibehållen individuell prövning enligt miljöskyddslagen kombineras med ett utarbetande av allmänna råd 0.d. som täcker angelägna områden.

Utformningen av tillståndsbeslut och villkor har visat sig ha en avgörande betydelse för resultaten av miljöskyddsarbetet. En uppstramning av villkorsskrivningen har också skett under senare år och på naturvårdsverket pågår arbetet med för-

slag till allmänna råd för villkorsskrivning. Utredningen vill i denna genomgång av kraven på miljöskyddssystemet framhålla betydelsen av väl formulerade och stringenta villkor när det gäller samhällets styrning av miljöfarliga verksamheter.

Effektivare tillsyn och kontroll

Myndighetens tillsyn av miljöfarliga verksamheter och deras effekter på miljön är framför allt inriktad pâ att uppfylla följande fyra krav eller mål:

- Kontroll av att den som bedriver sådan miljöfarlig verksamhet som prövats enligt miljöskyddslagen eller för vilken tillsynsmyndighet utfärdat särskilt föreläggande uppfyller de villkor som fastställts.

- av övervakning övriga, ej tillståndspliktiga, miljöfarliga verksamheter som faller inom lagens tillämpningsområde och deras effekter på miljön.

- och kontroll av förhållandena och Tillsyn i utvecklingen omgivningen/recipienterna mark, vatten, luft.

- av information Insamling om de miljöfarligaverksamheterna och deras effekter på miljön som underlag för sammanställningar och statistik om miljöskydd, utsläpp,miljöförhållanden m.m.

Företagens egenkontroll är emellertid den viktigaste basen i miljöskyddslagens tillsyns- och kontrollsystem. En förutsättning för att den som utövar miljöfarlig verksamhet skall kunna uppfylla lagens tillåtlighetskrav är att han har byggt upp en effektiv egenkontroll. Tillsynen skall sedan

för beslut om eventuella åtgärder som ge underlag krävs för att förbättra miljöskyddet. Det är därför av för miljöskyddsarbetet att avgörande betydelse är avvägd, effektiv och av företagens egenkontroll hög kvalitet.

De företag som bedriver miljöfarliga verksamheter har oavsett bestämmelser skäl att lagstiftningens ha en effektiv av verksamheten. Inte egenkontroll minst behov av förtroende hos politiker, företagens och allmänhet för att myndigheter, organisationer kunna bedriva sin verksamhet med produktion av varor och tjänster är av avgörande betydelse i detta Det finns också konkreta exemsammanhang. att brister i miljöskyddet och i den egna pel på kontrollen av verksamheter fått allvarliga ekonomiska för företag. Företrädare för industföljder rin har framhållit att det numera är lika väsentligt för ett att ha sina miljörisker under konföretag troll som att ha soliditet och balansräkning i Ett annat skäl för ett företag att ha en ordning. är kraven på att de ofta kostgod egenkontroll samma skall drivas på miljöskyddsanläggningarna ett både och ekonomiskt effektivt sätt. miljömässigt De samlade investeringarna under den senaste tjugoårsperioden i miljöskyddande anläggningar uppgår till 15 - 20 miljarder kr.

Krav på organisation

De allmänna krav som här på miljöskyddssystemet ställs upp återverkar på den tekniska utformningen av organisationen och dess arbetssätt. Följande tre huvudkrav bör enligt utredningen ställas på

organisationen:

- Väl utformade mål för verksamheten samt klar ansvarsfördelning och resultatinriktat arbete.

sou l987:32 255

- Kostnadseffektiv och resurssnål organisation. - Väl utformade samarbetsformer och flexibilitet i organisationen.

l0.2 - Myndighet företag

10-2-1

euêyêr§:-92b_2r9§§§f§r9§lnins

Nuvarande rollfördelning mellan myndighet och företag i miljöskyddsarbetet innebär i korthet:

- att riksdagen genom lagstiftning anger målen för miljöpolitiken,

- att regeringen eller myndighet genom föreskrifter och tillståndsgivning omformar dessa mål, tillåtlighetsregler m.m. till krav på den miljöfarliga verksamheten,

- att företaget svarar för att erforderliga miljöskyddsåtgärder vidtas så att villkoren i tillståndsbesluten uppfylls,

- att företaget ansvarar för att den miljöfarliga verksamheten bedrivs i enlighet med de fastställda villkoren, vilket bl.a. ställer krav på en väl fungerande egenkontroll,

- att myndigheterna genom fortlöpande tillsyn övervakar den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på miljön samt

- att myndigheterna vid behov vidtar åtgärder för att korrigera felaktigheter och mot ingripa överträdelser.

Ansvarsfördelningen gäller för de verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöskyddslagen. För de

256 SOU l987:32

verksamheterna gäller i icke tillståndspliktiga rollfördelning, dock med undantaget princip samma att precisering av tillåtlighetsreglerna någon Det innebär bl.a. att inte sker genom förprövning. allmän inriktning än när det tillsynen får en mer

de verksamheter för vilka tillstånd beviljats gäller och där särskilda villkor fastställts.

vid diskussioner om ansvars- En viktig utgångspunkt mellan staten och företagaren är princifördelningen om förorenarens kostnadsansvar (polluter pays pen - Denna innebär att företaprinciple PPP). princip av erforderliga milhar ansvar för genomförande gen om ändring i miljöskyddsåtgärder. I propositionen

(1980/8l:92) framhöll departementsjöskyddslagen förorenaren i enlighet med internationellt chefen att i ökad utsträckning bör svara även vedertagen praxis för såväl och tillsyn som för kostnader prövning kostnader, liksom för den andra administrativa som orsakas trots vidtagna åtgärder. miljöstörning och tillsynsavgifter kan Införandet av prövningssom ett i riktning mot en sådan utvidgning ses steg av Förslaget från miljöskadefondsut- PP-principen. (SOU l987:l5) om inrätredningen, Miljöskadefond finansierad av företandet av en miljöskadefond avgifter, är ett

tagen genom utsläppsrelaterade

annat exempel på denna utveckling.

senare år har en övergång skett från löpande Under där kontrollan-

tillsyn till övervakad egenkontroll

hos företaget och där översvaret entydigt ligger

i första hand sker genom systemtillsyn. vakningen att egenkontroll får en Det innebär företagens roll i tillsyns- och kontrollsystem allt viktigare Denna utveckling kan inom olika samhällssektorer. bl.a. som en följd av strävanväntas fortsätta, av olika verkdena att minska detaljregleringen

samheter och effektivisera myndighetsarbetet. detta är departementschefens ut- Ett uttryck för

SOU l987:32 257

talande i propositionen (1985/86:27) om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. Departementschefen framhåller där att den samhälleliga kontrollen bör kunna minska i omfattning och i högre grad få karaktären av övervakning av egenkontrollen.

Utredningen har vid sina genomgångar och analyser funnit att miljöskyddslagssystemets nuvarande principiella ansvarsfördelning mellan myndighet och företag bör kunna bibehâllas. ökade krav på insatser innebär dock att en mer konsekvent tillämpning av dessa principer sannolikt blir nödvändig för att de uppställda målen skall kunna uppnås. I en sådan situation är det naturligt att myndighetsutövningen ställs i centrum och att uppgifter som tillståndsgivning och tillsyn av efterlevnaden av fastställda villkor ges förtur.

Prövningsprocessen är väl preciserad i miljöskyddslagstiftningen och erfarenheterna av nuvarande ansvarsfördelning är i stort sett goda. Utredningen har inte heller efter sina genomgångar funnit anledning att föreslå några särskilda förändringar i prövningen vad gäller ansvars- och arbetsfördelning mellan myndighet och företag.

Situationen är annorlunda när det gäller tillsynen och kontrollen av såväl förprövningspliktiga som icke förprövningspliktiga anläggningar. Tillsynen fungerar inte tillfredsställande och allvarlig kritik har riktats mot det nuvarande systemet. Ett grundläggande problem är att myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att med nuvarande system kunna bedriva tillsyn av tillräcklig omfattning.

Ett kärvare statsfinansiellt läge har också medfört problem för många myndigheter att klara alla ar-

betsuppgifter inom oförändrade e11er krympande ramar. Detta har särskilt uppmärksammats inom expansiva områden som miijöskyddet där behovet av insatser från myndigheternas sida ständigt ökat. I denna situation har avvägningsprobiem ibiand uppstått i vaiet me11an att å ena sidan göra insatser inom direkta myndighetsfunktioner som styrs av iagstiftning, t.ex. handläggning av tiiistånds- och tiiisynsärenden, och å andra sidan arbeta med rådgivning, information o.d.

Riksrevisionsverket framhåiier i sin rapport Miijöskyddslagens tiliämpning (Dnr 1984-933) t.ex. att det i ett iäge där myndigheternas resurser är starkt begränsade finns skäl att hävda utövarens ansvar för genomförandet av en effektiv egenkontr011. RRV understryker vidare att tiilsynsmyndigheten ofta intar en rådgivande och samarbetsinriktad ro11 gentemot utövaren och kan iägga ner ett ambitiöst arbete på att hitta iösningar och på att upptäcka probiem. Det är troiigt att ett mer myndighetsutövande arbetssätt med mer auktoritativa krav på viiikor och kontroiiprogram som ska11 föijas skuiie vara resurssnåiare.

Utredningen anser att det mot denna bakgrund finns skäi att betona företagets primära ansvar för att den miijöfariiga verksamheten bedrivs inom miijöskyddsiagens tiiiåtiighetsregler. Ett sådant ansvar innebär att företaget måste bygga upp en egenkontroii av sådan omfattning att verksamheten med säkerhet kan bedrivas eniigt de vi11k0r som faststäiits och inom ramen för gäliande tiiiåtiighetsregier. Denna kontroii biir därmed ett av företagets viktigaste instrument i miijöskyddsarbetet. Den egenkontroii som företagen genomför eniigt kontroiiprogram faststälida av ti11synsmyndigheterna, biidar också basen i hela tiiisyns- och kontroilsystemet eniigt miijöskyddsiagen.

SOU l987:32 259

Ett utvecklat system med väl avvägd och tillförlitlig egenkontroll bör avsevärt kunna förbättra myndigheternas möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn över företagens miljöfarliga verksamhet och deras effekter på hälsa och miljö. Det innebär samtidigt att ambitionsnivån för tillsyn över verksamheter med obligatorisk egenkontroll bör kunna höjas utan stora förstärkningar av myndighetsresurserna.

10-2-2 E§E§§ê9êE§Å9êEE9DEE911

l0.2.2.l Allmänna överväganden

För ett system där företagens egenkontroll ges en mer framskjuten roll i miljöskyddslagens tillsynssystem talar inte bara den principiella utgångspunkten att den som bedriver miljöfarlig verksamhet har det primära ansvaret för att verksamheten bedrivs inom gällande tillåtlighetsregler. Företaget har också den största kunskapen om verksamheten och därmed goda möjligheter att bedriva ett effektivt miljöskyddsarbete. Utövaren av den miljöfarliga verksamheten har dessutom av såväl kommersiella som skadeståndsrättsliga skäl intresse av att verksamheten bedrivs på ett från miljösynpunkt godtagbart sätt.

De nuvarande formerna för genomförandet av egenkontrollen varierar emellertid inom vida gränser. Stora processindustrier, kommunala avloppsreningsverk och andra större anläggningar genomför större delen av denna kontroll i egen regi. Andra

företag har valt att anlita konsulterande före-

tag för merparten av kontrollen, inklusive redovisning av resultaten till tillsynsmyndigheten. Samtidigt är kontrollen av betydande omfattning,

260 SOU l987:32

framför allt när det gäller större anläggningar. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för den obligatoriska kontrollen för anläggningarna på koncessionsnämndslistan kan uppskattas till drygt 300 milj.kr. per år.

Många företag lägger således redan i dag ner betydande resurser på kontrollen. Förhållandena varierar dock betydligt mellan olika branscher, vilket framgått av kapitel 9. Allmänt sett torde det emellertid finnas goda förutsättningar att vidareutveckla och förstärka egenkontrollen. En sådan utveckling måste ske med hänsyn till målen för samhällets tillsyn över miljöstörande verksamhet.

En grundläggande förutsättning för att tillsynsmyndigheten på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra sin övervakningsfunktion är att den skaffar sig information om hur företagen efterlever miljöskyddslagens krav och de villkor som fastställts vid prövningen. En annan förutsättning är att kontrollen har en sådan inriktning och utformning att den information som lämnas är relevant och representativ. Det ställer krav på såväl en god planering av kontrollen som på kompetens och ansvarstagande vid genomförande, bearbetning av data, utvärdering och redovisning. Det är slutligen nödvändigt att ställa krav på noggrannhet och representativitet när det gäller analysresultat och andra uppgifter som är av vikt för bedömningen om företaget uppfyllt fastställda villkor.

I följande avsnitt föreslås, mot ovanstående bakgrund ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former framför allt vad avser rapportering, kontrollens utformning och resultatens tillförlighet. Dessa åtgärder bör enligt utredningen medverka till en sådan förstärkning av egenkontrollen, fram-

SOU l987:32 26l

för allt vid tillståndspliktiga verksamheter att nuvarande brister kan avhjälpas och att uppställda mål kan uppnås. Samtidigt ställs därvid delvis andra krav på myndighetstillsynens inriktning.

Utredningen anser dock rent allmänt att företagen bör vara skyldiga att informera tillsynsmyndigheten om avvikelser från villkor som fastställts. Detta bör gälla även om det inte finns kontrollprogram för verksamheten. Det innebär inte att varje enskilt mättillfälle måste rapporteras utan endast avvikelser av betydelse som är direkt relaterade till villkorens utformning.

l0.2.2.2 Årlig miljörapport

Inriktningen och omfattningen på den offentliga tillsynen kommer vid en väl utbyggd egenkontroll att bli beroende av bl.a. företagens rapportering och redovisning. Företagen svarar i dag för att resultaten av den obligatoriska egenkontrollen redovisas. I regel föreskrivs i kontrollprogrammen att företagen löpande skall rapportera resultaten av mätningar, analyser o.d. samt dessutom avlämna en årlig, samlad redovisning.

Utredningen har kunnat konstatera att de nuvarande redovisningarna i många fall inte fyller de krav som bör ställas vare sig på kontinuitet, innehåll eller kvalitet. Tillsynsmyndigheterna har på grund av bristande resurser inte heller möjlighet att på ett tillfredsställande sätt gå igenom de ofta stora informationsmängderna och ta ställning till redovisade resultat.

Som en konsekvens av den principiella ansvarsfördelningen mellan myndighet och företag bör enligt utredningens uppfattning företagen även i fort-

sättningen svara för rapporteringen och redovisning av resultaten av miljöskyddsarbetet och egenkontrollen. En effektivisering av tillsyns- och kontrollverksamheten förutsätter emellertid enligt utredningens uppfattning att företagens rapportering ges fastare former.

Utredningen föreslår därför införande av krav på en årlig obligatorisk rapportering från tillståndspliktiga företag till tillsynsmyndigheterna. Det innebär att för samtliga tillståndspliktiga anläggningar skall avges en årlig miljörapport. I rapporten skall företagen redovisa vilka miljöskyddsåtgärder som vidtagits med anledning av de villkor som meddelats i tillståndsbeslutet och resultatet av dessa åtgärder samt i förekommande fall resultatet av den föreskrivna egenkontrollen. Rapporten skall ocksa innehålla ett ställningstagande av företaget till hur man uppfyllt tillståndets villkor. Ett från tillsynsmyndigheten till

ställningstagande

bör också ingå i systemet med oblimiljörapporten

gatorisk rapportering-

föreslår som en följd härav att det 1 Utredningen miljöskyddslagen införs en generell rapporteringsskyldighet vilken tillståndsP1lktl9ö föreenligt att avge en Särskild miljörapporttag åläggs årligen En närmare av miljörapportens Utformprecisering och innehåll bör ske att re9ei9en eller ning genom den myndighet regeringen bestämmer ges bemyndigande att utfärda föreskrifter om miljörapportens le håll.

10.2.2.3 Kontroiiprogram

Utredningen anser att, som ett 1ed i arbetet på ett bättre utnyttjande av företagens egenkontroii bör kontroiiprogram utarbetas för a11a verksamheter där egenkontroiien är en viktig dei av tiiisynen. De av riksdagen nyiigen besiutade ändringarna av miijöskyddsiagen (prop. 1986/87:135) är ett steg i den riktningen genom införande av skyidighet för tiilsynsmyndigheter att om det behövs föreskriva kontroilprogram.

Nuvarande förfarande där tiiisynsmyndigheten efter försiag från företaget faststäiier kontroiiprogrammet kan eniigt utredningen bibehâiias. För samtiiga tiilståndspiiktiga verksamheter bör som regei sådana program med föreskrifter om egenkontroiien finnas. I kontroiiprogrammen bör tilisynsmyndigheten närmare precisera såväl kontroiiens syfte, inriktning och omfattning som krav på genomförande och redovisning. Förutom den åriiga miijörapporten kan i många fa11 finnas aniedning att kräva en iöpande rapportering där tonvikten dock bör läggas på rapportering av avvikeiser och sådana resuitat som är av betydeise för den löpande ti11synen över vi11korens efterievnad. Även frågan om rapportering av haverier och iiknande bör vara väl regierad i kontroiiprogrammet.

En förutsättning för att tiiisynsmyndigheten ska11 kunna kontroiiera viiikorens efterievnad är att det i den mi1jöstörande verksamheten fortiöpande dokumenteras sådana uppgifter som behövs för kontrollen. Dokumentationen skaii också kunna utnyttjas som underiag för förundersökningsförfarandet vid misstanke om brott mot miijöskyddsiagens e11er brottsbaikens straffstadganden. Det kan röra sig om att i journaiform anteckna resuitaten av företagna mätningar eiier anaiyser, förbrukade e11er

264 SOU l987:32

producerade mängder av vissa ämnen eller inträffade driftstörningar av olika slag. Även frågor om dokumentation och journalförning bör vara noggrannt reglerade i kontrollprogrammen.

De genomgångar som gjorts av naturvårdsverket och riksrevisionsverket har visat att kvaliteten på den föreskrivna egenkontrollen delvis är mycket ojämn. I vissa fall har resultaten varit så osäkra att de inte kunnat läggas till grund för bedömningar om företagen uppfyllt fastställda villkor. Det är därför nödvändigt att ställa krav på noggrannhet och representativitet hos de uppgifter som rapporteras. Det är också väsentligt att kontrollen metodmässigt kan samordnas så att jämförbara resultat kan erhållas.

Utredningen anser mot den bakgrunden att åtgärder bör vidtas för att kvalitetssäkra kontrollens inriktning och innehåll. En sådan kvalitetssäkring bör bäst kunna ske genom att möjligheter ges att utfärda föreskrifter om kontrollens utformning. Utredningen föreslår därför att en ny bestämmelse införs i miljöskyddslagen som ger bemyndigande att utfärda sådana föreskrifter som berör kontrollens utformning, d.v.s. vad som skall kontrolleras och hur det skall ske inom olika branscher. Det bör framhållas att sådana föreskrifter inte innebär någon inskränkning i tillsynsmyndighetens bedömning om kontrollprogram skall fastställas eller inte i det enskilda fallet. Om kontrollprogram fastställs skall dock utfärdade föreskrifter om provtagnings- och mätmetodik m.m. följas.

Naturvårdsverket bör genom allmänna råd m.m. verka för en förenkling av arbetet med att utarbeta de individuella genom att Qenefelkontrollprogrammen la och branschanpassade modeller tas fram-

sou 1987:32 255

Det nuvarande systemet med besiktningsmän som anlitas av företagen efter godkännande av tiilsynsmyndigheten (1änsstyre1sen) bör eniigt utredningens uppfattning ses över. Verksamheten bör utveckias och ges fastare former. Utgångspunkten bör kunna vara det system med periodisk besiktning som i viss utsträckning ti11ämpas i dag. Teknisk besiktning av vidtagna miijöskyddsåtgärder bör ingå som en dei i kontroliprogrammen. Därigenom kan en kontinueriig besiktningsverksamhet åstadkommas inom ramen för den föreskrivna egenkontroilen. De brister när det gä11er denna typ av besiktningsverksamhet som finns i dag beror eniigt utredningen ti11 stor dei på att 1ämp1iga rutiner och instruktioner för besiktningsverksamheten saknas. Naturvårdsverket bör därför utarbeta ailmänna råd där besiktningsverksamheten preciseras ti11 omfattning och innehå11.

Tiiisynsmyndigheten bör i det enskiida kontro11programmet noggrannt ta stälining ti11 a11a delar i besiktningens genomförande så att kontroiiprogrammet kan utgöra under1ag för företagens upphandiing av besiktningsuppdrag. Ti11synsmyndigheten har sedan möjiighet att siutligt godkänna företagets förs1ag ti11 besiktningsman. Genom ett sådant system skapas förutsättningar för ett mer konsekvent utnyttjande av tekniska besiktningar som ett hjä1pmede1 att förbättra ti11synen och kontro11en. Det bör också kunna innebära en effektivisering genom att tiiisynsmyndigheten normait inte behöver deita i besiktningarna utan kan inrikta sitt arbete på att granska och ta stäiining ti11 besiktningsrapporten.

266 SOU l987:32

l0.2.2.4 Auktorisation av kontrollorgan

Utredningen har gjort bedömningen att vissa delar i företagens egenkontroll är av sådan betydelse att de bör genomföras av kontrollorgan som dokumenterat att de har erforderlig kompetens och tillräckliga resurser. Exempel på sådana kontroller är mätning av utsläpp för vilka villkor föreskrivits eller tekniska besiktningar av miljöskyddsanläggningar.

En sådan kvalitetssäkring av kontrollen bör kunna ske genom auktorisation av kontrollorgan. Auktorisationssystem kan byggas upp med stöd av lagen om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. (SFS l985:ll85). En auktorisation enligt denna lag gäller kontrollorganens kompetens, resurser och andra faktorer som har betydelse för kvaliteten på resultaten. Enligt propositionen ovan nämns som exempel på organ som kan komma i fråga för auktorisation statliga och kommunala verk med teknisk verksamhet samt industrilaboratorier och konsultföretag som för egen eller annans räkning utför kontroll.

En ökad användning av auktorisationssystem innebär att tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att föreskriva att delar av den obligatoriska kontrollen inom en eller flera branscher skall genomföras av auktoriserade kontrollorgan. Det kan t.ex. gälla provtagning och analyser inom anläggnings- och utsläppskontroll. Det bör framhållas att det är - de föreskrivande tillsynsmyndigheterna myndigheterna - som om auktoriserade avgör kontrollorgan skall användas och i så fall i vilken utsträckning.

SOU l987 32 267

Användning av auktoriserade kontrollorgan bör i första hand bli aktuell för provtagning, mätning och analys av utsläpp till vatten och luft, mätningar av buller m.m. Statens naturvårdsverk och statens mät- och provråd genomför f.n. som ett led i arbetet på utbyggnad av auktorisationssystem inom miljöskyddet en utredning om auktorisation av laboratorier inom vattenkontrollen. Naturvårdsverket planerar även att närmare studera förutsättningarna för en bredare användning av auktorisation för kvalitetssäkring av såväl mätningar som tekniska besiktningar. Erfarenheten av dessa arbeten bör kunna vara utgångspunkt för vidare utveckling av auktorisationssystem inom tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen.

10-2-3 Iillâznszçtxäyeryêknins

De föreslagna åtgärderna för att förstärka egenkontrollen bör väsentligt underlätta myndigheternas tillsyn över företagen och deras miljöfarliga verksamhet. Tillsynsmyndigheterna bör härigenom i ökad utsträckning kunna inrikta sitt arbete på systemtillsyn kombinerad med inspektioner av verksamheten.

I ett system med väl utbyggd egenkontroll och goda rapporteringsrutiner bör det enligt utredningens uppfattning vara möjligt att begränsa tillsynsmyndigheternas deltagande i besiktningar och rutinmässiga inspektioner till förmån för en mer målinriktad och myndighetsutövande tillsyn. Myndigheternas ansvar för tillsynen och skyldigheter att vidta åtgärder i händelse av överträdelser m.m. ändras i princip inte genom de åtgärder som föreslagits. Ett sådant arbetssätt torde också som tidigare framhållits kunna bidra till en mer resurssnål myndighetsorganisation.

268 SOU l987:32

Av detta resonemang kan dock inte dras slutsatsen att myndigheternas resurser för tillsyn kan reduceras, eftersom tillsynen i dag är helt otillräcklig. Den förstärkning av myndigheternas resurser som krävs för att nå de uppställda målen kan dock begränsas jämfört med en utbyggnad inom ramen för det nuvarande tillsyns- och kontrollsystemet.

En ytterligare förstärkning av tillsynen är enligt utredningen nödvändig. Behovet av förstärkning gäller såväl sådana tillståndspliktiga verksamheter med en egenkontroll som alla anmälningspliktiga och icke förprövningspliktiga verksamheter som inte har en utbyggd egenkontroll och därigenom är föremål för en allmän tillsyn genom inspektioner m.m. För den sistnämnda gruppen är som framgått av kapitel 9 tillsynen särskilt eftersatt. En utbyggd myndighetstillsyn med väl utformade mål och klar ansvarsfördelning torde för dessa verksamheter vara effektivast.

Den nuvarande tillsynen är framför allt inriktad på tillsyn över anläggningar som har krav på egenkontroll. Den allmänna utgångspunkten i direktiven är att de förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för totalt oförändrade resurser inom de områden som förslagen avser. Utredningen har med hänsyn till detta övervägt olika alternativ som syftar till att underlätta myndigheternas tillsyn och effektivisera arbetet.

Biträde av sakkunniga

En av flera sådana åtgärder är att ge myndigheterna ökade möjligheter att anlita extern sakkunskap. Detta gäller särskilt vid inspektioner då tillsynsmyndigheterna även fortsättningsvis bör ha möjlighet att ha biträde av särskilda sakkunniga i form

SOU l987:32 269

av besiktningsmän. Som framgår av 9 har kapitel denna möjlighet utnyttjats i relativt liten utsträckning bl.a. beroende på praktiska svårigheter med precisering av besiktningens innehåll, upphandling av tjänster m.m.

Utredningen anser att denna form av biträde från sakkunniga bör kunna medföra en inte obetydlig förstärkning av tillsynen och samtidigt medge en flexi- -bilitet i organisationen. Särskilt i en situation med bristande myndighetsresurser bör en sådan ordning vara användbar.

Omfattning och inriktning av besiktningen måste avgöras från fall till fall, eftersom det här ofta torde röra sig om situationer där tillsynsmyndigheten har särskilda skäl att närmare vidinspektera tagna miljöskyddsåtgärder eller kontrollera villkoren eller egenkontrollen.

Riksprovplats

Utredningen har dock funnit det nödvändigt att överväga även andra mer långtgående kompletteringsåtgärder. Ett alternativ till förstärkning av tillsynen och kontrollen diskuterades av miljöskyddsutredningen i betänkandet Bättre miljöskydd I (SOU l978:80). Det alternativ som diskuterades var inrättandet av en riksprovplats för miljön. En sådan organisation skulle dels svara för vissa delar av den kontroll som är företagen skyldiga att genomföra enligt fastställda kontrollprogram, dels överta vissa tillsynsfunktioner från tillsynsmyndigheterna. Det skulle således innebära en överföring av uppgifter från både företag som bedriver miljöfarlig verksamhet och tillsynsmyndighet till den föreslagna riksprovplatsen.

Utredningen förordar som tidigare framhållits att företagens egenkontroll ges en mer central roll inom ramen för det nuvarande tillsyns- och kontrollsystemet. Utredningen har också föreslagit att denna egenkontroll skall kvalitetssäkras genom bl.a. användning av auktoriserade kontrollorgan och att en obligatorisk redovisnings- och rapporteringsskyldighet införs.

Ett genomförande av den föreslagna förstärkningen av egenkontrollen borde enligt utredningens uppfattning kunna lösa merparten av problemen med företagens kontroll. Utredningen anser därför att en riksprovplats, AB Svensk Miljökontroll enligt de riktlinjer som skisserades av miljöskyddsutredningen inte är motiverad.

Utredningen har däremot funnit skäl att överväga ett alternativ med en riksprovplats med uppgift att biträda myndigheterna i tillsynen över företagen. Statens Anläggningsprovningar har på utredningens uppdrag studerat ett sådant alternativ. Rapporten redovisas i bilaga 5. Alternativet innebär i korthet att en riksprovplats inrättas inom eller i anknytning till Statens Anläggningsprovningar. Organisationens huvuduppgift skulle vara att övervaka företagens egenkontroll genom en kombination av systemkontroll och anläggningskontroll. I rapporten framhålls att den tekniska anläggningskontrollen till en början kommer att utgöra en betydande del av insatsen, men att målet är att minska denna kontroll.

För- och nackdelar med olika organisationsformer diskuteras i rapporten. Det framhålls att stor vikt bör fästas vid förhållandet att övervakningsuppgiften måste präglas av regelbundenhet och fasta rutiner, till skillnad mot tillsynen som snarare

sou 1987:32 271

är av problemlösande karaktär. Från kvalitets- och

effektivitetssynpunkt skulle det därför

enligt rapporten vara bättre att låta ett eller ett fåtal specialistorgan sköta än

kontrollövervakningen att

belasta t.ex. länsstyrelsernas naturvårdsenheter med denna uppgift. Kraven på opartiskhet skulle också tala för inrättandet av en riksprovplats för övervakning av miljökontrollen.

I rapporten framhålls att för att förutsättningen en sådan organisation skall kunna fungera effektivt är att villkoren för verksamheten är klart definierade och att företagens egenkontroll är väl preciserad vad gäller mätmetoder, tekniska krav o.d. Det torde dock enligt utredningen inte vara realistiskt att räkna med en sådan långtgående precisering för varje enskilt med företag tanke på det stora antalet sinsemellan mycket olika branscherna.

Miljöskyddsarbetet karaktäriseras som tidigare nämnts av att är miljöfrågorna komplexa till sin karaktär och att tekniskt avancerade motåtgärder måste vidtas för att lösa problemen. Detta är särskilt påtagligt vad de större gäller miljöfarliga verksamheterna, där miljöskyddsåtgärderna dessutom ofta integreras i produktionsprocesserna. Enligt utredningen är det i detta tvekperspektiv samt om en teknisk kontrollorganisation av det slag som skisserats är för lämpad övervakning av ett stort antal komplicerade objekt inom många olika branscher.

Förändringarna i miljön och miljöproblemens karaktär ställer också krav på en flexibel tillsynsorganisation som kan göra och hantera de prioriteringar från miljösynpunkt mest områdena. angelägna En förstärkning av tillsynen med en med kontrollorganisation betydande fasta resurser torde inte underenligt utredningen

lätta en sådan flexibilitet.

Mot alternativet med en riksprovplats talar också att det skulle innebära etablering av en organisation som är inriktad på ett relativt smalt delområde inom och kontrollsystemet. ökade intillsynssatser från tillsynsmyndigheternas sida vad gäller av eqenkontrollens inriktning, omfattpreciserinqar och kvalitet kan i framtiden medföra en delvis ning annan situation. En riksprovplats av denna karaktär torde i så fall vara mest lämpad för användning inom branscher med många likartade företag.

Mot denna bedömer utredningen att förutbakgrund sättningar f.n. saknas för att en riksprovplats skulle kunna fungera som ett effektivt övervaki över miljöfarliga anningsinstrument tillsynen läggningar.

Miljörevisor

I det med en förstärkt och kvalitetssäkrad system som utredningen förordar är företaegenkontroll och redovisning samt tillförlitgens rapportering i denna rapportering och redovisning ligheten av avgörande betydelse för myndigheternas möjligatt bedriva en effektiv tillsyn. En förutheter för att ett sådant system skall fungera sättning är därvid att företaget lämnar korrekta uppgifter om den miljöfarliga verksamheten, miljöskyddsarbetet och effekterna av detta arbete.

För att säkerställa kvaliteten och tillförlitligheten i rapportering har utredningen företagens införandet av en bestämmelse i miljöskyddsövervägt om att företag till sin årliga miljörapport lagen skall en redogörelse av en särskild miljökontrolfoga - - om att de i rapporten lant en s.k. miljörevisor

iämnade uppgifterna är korrekta. I denna redogöreise ska11 miijörevisorn uttala sig om överensstämme1sen me11an uppgifterna i rapporten, vidtagna mi1jöskyddsoch kontr011åtgärder och faststä11da vi11kor.

Ett system med miijörevisorer sku11e ytteriigare förstärka den r011 som företagen och deras egenk0ntro11 har i ti11syns- och kontroiisystemet. Utredningen har funnit att ett sådant system bör kunna b1i ett värdefuilt kompiement ti11 ti11synen och k0ntr011en enligt mi1jöskydds1agen. Erfarenheterna från det ekonomiska området med företagsrevisorer taiar för att ett system med revisionsfunktionen som förebi1d på ett smidigt och effektivt sätt sku11e kunna såväl under1ätta företagens arbete att bedriva den mi1jöfar1iga verksamheten inom gä11ande ramar som att förbättra underlaget för myndigheternas ti11syn. Utredningen vi11 också betona systemets preventiva och förebyggande funktion.

I fö1jande avsnitt redovisas mot ovanstående bakgrund ett principförsiag till en kompiettering av ti11synen och k0ntro11en med ett mi1jörevis0rssystem.

10-2-4 Miliäreyiêerer

10.2.4.1 Revisionsfunktionen

System för indirekt k0ntr011 har sedan iänge utnyttjats när det gäiier ekonomisk förvaitning och redovisning vid vissa företag, framför a11t aktiebolag. En1igt aktieboiagsiagen ska11 ett aktieboiag vid sidan av boiagsstämma och styre1se ha ännu ett - revisorerna - som har tiil organ uppgift att granska boiagets jämte rä-

årsredovisning

274 SOU l987:32

kenskaperna samt styrelsens och verkställande direktörens förvaltning. Revisorn får inte vara inblandad i den verksamhet som han skall kontrollera. Han får inte heller vara beroende av den verksamhet eller av någon av de personer som omfattas av kontrollen. Revisorns uppgift är att granska och i revisionsberättelse uttala sig om årsredovisningen och förvaltningen. Detta skall enligt lagstiftningen göras i den omfattning som god revisionssed kräver. Begreppet god revisionssed finns inte preciserad i lag men bör uppfattas så att arbetet skall utföras i enlighet med god utarbetad praxis bland kvalificerade revisorer. Revisorn har rätt att genomföra granskningen i den omfattning han anser nödvändig. Han har också rätt att få upplysningar och biträde från det granskade företaget. När granskningen är slutförd, avger revisor en revisionsberättelse och tecknar på företagets årsredovisning med en hänvisning till sin berättelse. Avskrift av årsredovisningen och revisionsberättelsen skall av företaget sändas in till registreringsmyndigheten. Handlingarna blir på så sätt offentliga.

En revisor utför utöver den lagstadgade revisionen i varierande grad kvalificerade tjänster som konsult eller rådgivare.

Lagregler om revision har införts för att ett föreintressenter - leverantörer, tags ägare, långivare, anställda och staten - skall kunna lita kunder, på att redovisningen av företagets resultat och ställning är riktig. Revisorn utför däremot i princip inte någon kontroll av att ett företags verksamhet i sig bedrivs i enlighet med bestämmelser i lag eller annan författning. Det skulle således kunna innebära att ett företag som utövar t.ex. miljö-

farlig verksamhet kan handla i strid med miljöskydds-

275 sou 1987:32

lagens bestämmelser utan att detta behöver föranleda någon åtgärd från revisorns sida. Endast om överträdelsen får till följd att företagets redovisning blir oriktig eller om företagsledningen genom sitt handlande skadar företaget ekonomiskt har revisorn skyldighet att ingripa.

Av vad som nu sagts följer att de revisorer som utses enligt aktiebolagslagen eller andra associationsrättsliga författningar - de traditionella företagsrevisorerna - inte kan utnyttjas i miljökontrollerande syfte. Det bör också understrykas att företagsrevisorerna saknar den kompetens som krävs för att bedöma de komplicerade problem som ofta uppkommer i miljöskyddsarbetet. Det kontrollsystem som uppbär revisionsfunktionen kan enligt utredningens uppfattning dock i vissa avseenden tjäna som förebild för ett förstärkt kontrollsystem på miljöskyddets område. l0.2.4.2 - Miljörapport miljörevisor Utredningen har i avsnitt l0.2.2.2 föreslagit att de företag som bedriver miljöfarlig verksamhet för vilken tillstånd krävs av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen skall förpliktigas att årligen avge en särskild redovisning - en s.k. miljörapport - till Det är tillsynsmyndigheten. synnerligen angeläget att det i denna rapportlämnas korrekta uppgifter om företagets miljöskyddsarbete och resultaten av detta arbete. För att försäkra sig härom bör samhället, som utredningen tidigare framhållit, av bl.a. resursskäl i första hand söka ta tillvara andra möjligheter än att bygga ut sin egen kontrollapparat.

Utredningen föreslår därför att de företag som är skyldiga att avge miljörapport skall till rapporten foga en skriftlig redogörelse av en särskild kontrollant, en s.k. miljörevisor, som intygar att de i rapporten lämnade uppgifterna är korrekta.

276 sou l987:32

I sin redogörelse skall miljörevisorn uttala sig om överensstämmelsen mellan uppgifterna i miljörapporten och de miljöskydds- och kontrollåtgärder som tillståndshavaren vidtagit. Uppgifterna i företagets miljörapport och miljörevisorns redogörelse skall ligga till grund för tillsynsmyndighetens bedömning om företaget uppfyllt de fastställda villkoren och genomfört den föreskrivna kontrollen. Uppgifterna bör också i förekommande fall vara utgångspunkter för myndigheternas beslut om krav på miljöskyddsåtgärder och eventuella sanktioner. Den årliga miljörapporten och miljörevisorns redogörelse utgör därmed centrala delar i utredningens förslag till system för tillsyn och kontroll av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter.

Det bör framhållas att ett system med miljörevisorer inte innebär att utövarna av de miljöfarliga verksamheterna fråntas sitt ansvar för ett aktivt miljö- Utövarna - - kommer liksom skyddsarbete. företagen hittills att ha ansvaret för att verksamheterna bedrivs inom ramen för gällande villkor och att den obligatoriska kontrollen genomförs enligt de kontrollprogram som fastställts för verksamheterna. Företagen skall också svara för rapporteringen till tillsynsmyndigheterna. Skillnaden ligger däri att - - samt det rapporteringen miljörapporterna miljöskydds- och kontrollarbete som ligger till grund härför skall verifieras av personer vilka har en självständig ställning i förhållande till utövarna av de miljöfarliga verksamheterna.

Det övergripande ansvaret för tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna och deras effekter på miljön kommer även vid ett system med miljörevisorer att ligga kvar hos tillsynsmyndigheterna. Systemet innebär att myndigheterna får kvalificerad hjälp i arbetet att upprätthålla ett effektivt miljöskydd. Miljörevisorernas verksamhet bör också underlätta

SOU l987:32 277

för företagen att bedriva verksamheten inom de ramar

som fastställts i tillstândsbeslut. Systemet bör därmed få en preventiv och förebyggande inverkan så att antalet överträdelser begränsas.

Miljörevisorns granskning är direkt knuten till miljörapporten och kontrollprogrammet. En förutsättning för att miljörevisorn liksom tillsynsmyndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter är att kontrollprogrammen är utformade på sådant sätt att en utomstående klart kan utläsa de miljökrav som ställs på företaget och att efterlevnaden av kraven kan kontrolleras. Det bör framhållas att utredningen i avsnitt l0.2.2.3 föreslagit möjligheten att utfärda föreskrifter om kontrollens utformning. Tillsynsmyndigheternas krav på företagens redovisning och rapportering preciseras i de enskilda kontrollprogrammen. Miljörevisorns informationslämnande skall ske i den redogörelse över miljörapporten som tillståndshavaren tillsammans med miljörapporten skall avge till tillsynsmyndigheten. Det innebär att miljörevisorn är skyldig att i redogörelsen lämna information om sådana överträdelser av villkor som tillståndshavaren underlåtit att redovisa i miljörapporten.

Företagen har regelmässigt enligt bestämmelser i kontrollprogrammen skyldighet att omgående rapportera om avvikelser sker från gällande villkor på grund av olyckshändelser, driftstörningar e.d. Skulle ett företag försumma sådan rapportering skall miljörevisorn i den mån han vid sin kontroll erfarit detta upplysa härom i sin redogörelse. Miljörevisorn kan också i sin redogörelse meddela de övriga upplysningar som han anser befogade.

Det finns däremot enligt utredningen inte skäl att ålägga miljörevisorn någon ytterligare informa-

278 SOU l987:32

till tillsynsmyndigheten om förhål-

tionsskyldighet

landena vid den granskade verksamheten, utöver vad som gäller i anslutning till utfärdandet av redogörelse till den årliga miljörapporten.

En förutsättning för att miljörevisorn skall kunna uttala sig om överensstämmelsen mellan uppgifterna i rapporten och de miljöskydds- och kontrollåtgärder som tillståndshavaren vidtagit är att han utför en granskning av verksamheten i de aktuella avseendena. Den obligatoriska kontroll som företaget skall genomföra enligt av tillsynsmyndigheten fastställt kontrollprogram är därvid en bas för både miljörevisorns kontroll och myndighetens tillsyn. Miljörevisorn har genom sin ställning och funktion dessutom möjligheter att i sitt arbete använda även andra interna kontrollfunktioner i företaget.

En viktig uppgift för miljörevisorn är därför att verka för att företaget utvecklar och vidmakthåller ett väl utvecklat kontrollsystem vad gäller den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på miljön. Ett sådant internt kontrollsystem är också som tidigare framhållits en förutsättning för att företaget skall kunna bedriva ett effektivt miljöskyddsarbete och fullgöra sina åtaganden i miljöskyddsfrågor. Det får vidare anses åvila miljörevisorn att - i den han saknar utsträckning själv tillräckliga resurser för provtagning, analyser, tekniska 0.d. - införskaffa från besiktningar hjälp särskild expertis.

Vid sidan av den externa rapportering som miljörevisorn skall lämna i sin redogörelse till miljörapporten bör han internt till företagsledningen kontinuerligt rapportera sina iakttagelser frân granskningsarbetet. Avsikten med denna rapportering är att i första hand åstadkomma rättelse inom före-

279 sou l987:32

taget. Om företaget trots påpekanden från miljörevisorn underlåter att vidta de åtgärder som krävs för att företaget skall kunna efterleva miljökraven skall miljörevisorn lämna uppgift om förhållandena i sin till miljörapporten bifogade redogörelse.

Miljörevisorn har också möjlighet att som ett resultat av sitt granskningsarbete ge företaget kvalificerad rådgivning beträffande tekniska miljöskyddsåtgärder. Därigenom kan miljörevisorsfunktionen få en förebyggande och utvecklande roll i företagets miljöskyddsarbete.

l0.2.4.3 Auktorisation

Särskilda krav bör ställas på en miljörevisor. Förutom det allmänna kravet att miljörevisorn skall ha den insikt i och erfarenhet av miljöskyddsarbete som fordras för uppdragets fullgöfande, bör gälla att han uppfyller vissa krav på utbildning, yrkesverksamhet och kunnighet i miljöskyddsfrâgor. Dessa kompetenskrav bör enligt utredningens uppfattning upprätthållas genom någon form av prövning. För detta talar inte bara komplexiteten hos de anläggningar och verksamheter som skall granskas utan också det förhållandet att miljörevisorerna kommer att ha en självständig roll inom tillsynen.

I Sverige gäller sedan lång tid tillbaka att all näringsverksamhet är fri för svenska medborgare och svenska företag, i den mån inte något annat uttryckligen föreskrivs. Denna frihet är dock begränsad av att det på en rad områden ställs särskilda krav på den som skall utöva viss verksamhet. Det rör sig om ett brett spektrum av verksamheter som av olika skäl bedömts som särskilt känsliga. Även formerna för begränsningar av näringsfriheten tar sig olika uttryck. Sålunda har vissa typer av

280 SOU l987:32

näringsverksamhet förbehållits staten eller staten närstående företag. På andra områden ställs särskilda krav på kompetens. Det finns också branscher där tillstånd av myndighet är en förutsättning för att få utöva näringsverksamhet.

En term som ofta används i detta sammanhang är auktorisation, vilken förekommer i flera varianter. Man talar exempelvis om obligatorisk auktorisation, frivillig myndighetskontrollerad auktorisation och frivillig näringslivskontrollerad auktorisation. Obligatorisk auktorisation är den mest långtgående och innebär ett absolut etableringshinder för den som inte uppfyller kraven. Den kan jämställas med att tillstånd krävs för att få bedriva verksamheten. Vanligen är den prövning som föregår beslutet om auktorisation främst inriktad på kontroll av kompetens,eventuellt i förening med en undersökning av vandel och/eller ekonomisk solvens.

Man har i Sverige hittills haft en restriktiv syn på användningen av obligatorisk auktorisation. Sådana krav har endast ställts upp inom områden som rör trygghet till liv, hälsa, säkerhet, personlig integritet eller i vissa fall större ekonomiska värden.

Kontroll av miljöfarlig verksamhet är enligt utredningens mening utan tvekan ett sådant område där obligatorisk auktorisation kan komma i fråga. Med tanke på de betydelsefulla uppgifter som enligt utredningens förslag skall läggas på miljörevisorerna är inte heller någon annan form av auktorisation tänkbar. Utredningen föreslår därför att endast auktoriserade miljörevisorer skall få utnyttjas av företagen som intygsgivare.

SOU l987:32 281

Det bör ankomma regeringen att i en särskild förpå ordning meddela närmare föreskrifter om auktorisation av miljörevisorer. Frågan om auktorisation bör enligt utredningens uppfattning, med hänsyn till att miljörevisorerna kommer att ha en central funktion inom miljöskyddet, prövas av statens naturvårdsverk. Verket bör även svara för tillsynen över miljörevisorernas verksamhet. Utredningen har som alternativ övervägt en auktorisation med stöd av lagen om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m.

För att någon skall kunna få auktorisation som miljörevisor bör krävas att vederbörande har en utbildning med en för området lämplig teknisk inriktning samt lång erfarenhet av kvalificerat miljövårdsarbete i stat, kommun eller industri. Vid sidan av denna allmänna kompetens som auktorisationen innebär måste krav ställas på att miljörevisorn i det enskilda fallet även har de speciella kunskaper och den erfarenhet som med hänsyn till arten

och omfattningen av den miljöfarliga verksamheteni

fordras för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag.

De närmare kraven på miljörevisorerna får inom ramen för auktorisationsarbetet preciseras av naturvårdsverket. Det bör dock understrykas att det med hänsyn till miljöfrågornas stora betydelse finns anledning att ställa mycket höga krav på kompetens och erfarenhet hos de personer som ansöker om auktorisation som miljörevisorer.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla betydelsen av att miljörevisorerna själva parallellt med myndigheternas arbete utvecklar principer och riktlinjer för sin gransknings- och kontrollverk-

samhet. Betydelsen av ett sådant arbete kan illust-

reras med revisorernas utveckling och precisering

av revisionssed inom det ekonomiska begreppet god området. auktoriserade revisorer, FAR, Föreningen sålunda ställt regler för god revisionssed har upp Vad som där sägs om t.ex. oberoende, oförenlig verksamhet och yrkesutövning bör i stor utsträckning kunna bli vägledande i fråga om miljörevisorer liksom reglerna om yrkesmässigt uppträdande och arvodesdebitering.

Det är av största vikt för tilltron till systemet med miljörevisorer att miljörevisorn har en självställning i förhållande till den som utövar ständig den miljöfarliga verksamheten. Till miljörevisor bör därför inte få utses någon beträffande vilken det omständighet som är ägnad att rubba föreligger förtroendet till hans opartiskhet. En sådan omstänkan t.ex. vara att miljörevisorn är släkt dighet med i ledande ställning inom företaget eller någon att han är anställd hos eller på annat sätt har en beroendeställning till företaget eller till någon inom ledning. En annan jävsgrund kan vara företagets att miljörevisorn innehar ekonomiska engagemang tillsammans med företaget. Om det skulle framkomma att ett företag anlitat en miljörevisor trots hinder av att någon av dessa eller liknande förelegat, bör miljörevisors redoomständigheter kunna frånkännas betydelse och miljöregörelse visorn i grava fall fråntas sin auktorisation.

För att säkerställa att miljöfrågorna ges den plats i som deras betydelse motiverar bör föreföretaget eller motsvarande utse och i företagsledningen kommande fall entlediga miljörevisorn. Av samma skäl bör miljörevisorn rapportera direkt till företagsledningen. Miljörevisorn är att betrakta som en uppdragstagare och bör därför anlitas och arvoderas i likhet med vad som i allmänhet tillämpas för sådana.

sou 1987:32 233

För att miljörevisorn skall kunna fullgöra sitt uppdrag måste han ägavätt att vinna tillträde till de anläggningar som ingår i de verksamheter som han skall kunna kontrollera. Han bör vidare ha rätt till alla de upplysningar från företaget som erfordras för uppdragets fullgörande.

Vid genomförandet av sitt uppdrag kan miljörevisorn få del av affärshemligheter eller av uppgifter som är av betydelse för den nationella säkerheten. Med hänsyn härtill och för att miljörevisorns arbete inte skall försvåras eller rent av förhindras på grund av bristande öppenhet från företagets sida bör miljörevisorn omfattas av särskilda tystnadspliktsregler. Något hinder för miljörevisorn att i redogörelsen till miljörapporten lämna alla de upplysningar som krävs för att tillsynsmyndigheten skall kunna ta ställning till rapporten föreligger självfallet inte eftersom myndigheten med stöd av sekretesslagen kan sekretessbelägga uppgifter som t.ex. rör affärshemligheter.

l0.2.4.4 Tillämpningsområde

Skyldigheten att verifiera uppgifterna i miljörapporten genom ett intyg frånen auktoriserad miljörevisor bör enligt utredningens uppfattning i princip omfatta samtliga tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Antalet sådana verksamheter är dock som tidigare redovisats mycket stort och deras miljöfarlighet varierar inom vida gränser. Utredningen föreslår därför bl.a. med hänsyn till tillgången till lämpliga miljörevisorer att skyldigheten att anlita en miljörevisor begränsas till att avse sådana verksamheter för vilka tillstånd skall lämnas av koncessionsnämnden. I takt med att resurserna ut kan det byggs dock finnas skäl att utsträcka denna till skyldighet

att avse även anläggningar på länsstyrelselistan. Det kan också finnas skäl att vänta med en sådan uti avvaktan på att erfarenheter vinnes av det byggnad nya systemet.

Förslaget innebär att ett miljörevisorssystem ut för att i första hand förstärka och förbyggs bättra tillsynen och kontrollen av de mest miljöverksamheterna inom industrin och kommunerfarliga na. Bland dessa kan nämnas massa- och pappersindustri, och stålverk, kemi- och läkemedelsjärnindustri samt anläggningar för avfallsförbränning och större avloppsreningsverk.

arbete vid dessa företag och an- Miljörevisorns kommer att bli koncentrerat till två läggningar under året. Det gäller dels medverkan perioder av kontrollinsatser och vid planering företagets utformningen av förslag till kontrollprogram, dels och av företagets årgenomgång granskning liga redovisning och rapportering samt upprättandeav den redogörelse som skall fogas till miljöbör även löpande under rapporten. Miljörevisorn året i viss utsträckning följa och granska föreoch kontrollarbete samt redotagets miljöskyddsvisa sina iakttagelser till företagsledningen. utgör härvid det viktigas- Företagens egenkontroll te för granskningen. Utredningen beunderlaget dömer att det vid större företag kommer att krävas av omfattande 15 - 20 insatser miljörevisorn år. Miljörevisorn kan dessutom arbetsdagar per behöva biträde i sitt arbete när det gäller tekniska besiktningar, vissa analyser o.d.

Myndigheternas tillsyn bör enligt utredningens uppfattning med de föreslagna systemen med obligatorisk miljörapportering och auktoriserade miljörevisorer kunna koncentreras till vissa centrala uppgifter. Tillsynsmyndigheten bör främst inrikta sin verksamhet att och fastställa kontrollprogram inpå granska

SOU l987:32 _ 285

kluderande krav på företagets redovisning och rapportering, att granska företagets avvikelserapportering, att vid behov genomföra inspektioner samt att granska den årliga och miljörapporten miljörevisorns redogörelse. På grundval av den information som tillsynsmyndigheten erhåller härigenom ställer myndigheten krav på miljöskyddsåtgärder och i förekommande fall sanktioner. rupå Någon tinmässig löpande besöksverksamhet i samband med besiktningar o.d. av det slag som f.n. ofta utgör en arbetskrävande del i myndigheternas tillsyn, bedöms däremot inte vara erforderlig i ett system med miljörevisorer. Den omfattande löpande inrapporteringen av mät- och analysvärden från företaget till tillsynsmyndigheten som i som en regel ingår väsentlig del i det nuvarande bör tillsynssystemet också i stort sett kunna avvecklas. Den bör kunna ersättas med mer precisa krav på journalföring och annan miljöbokföring vid företagen.

Utredningen har för att underlätta ställningstaganden till de redovisade förslagen beskrivit den praktiska tillämpningen av ett miljörevisorssystem med anknytning till ett skisserat Denna exempel. beskrivning redovisas i bilaga 6.

l0.3 Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna

10-3-1

Miliêâkxééêwxnéigbeternê

Miljöskyddsadministrationen kom vid miljöskyddslagens tillkomst år l969 att byggas upp med hänsyn till den allmänna uppfattning om miljöproblemen som var förhärskande under den första hälften av l960-talet. Snabba insatser krävdes för att komma tillrätta med problemen och från den trycket allmänna opinionen var stort. Miljövårdsarbetet kom därmed att i hög grad bli inriktat tekniska på

286 SOU l987:32

för att lösa akuta problem. miljöskyddsåtgärder Det gällde t.ex. utbyggnad av avloppsreningsverk, ombyggnad och anpassning av industriprocesser, installation av luftfilter och annan reningsutrustning.

ställde denna snabba expansion av Organisatoriskt krav på central styrning och samordning miljövården av insatserna. Miljöskyddsarbetet kom i detta skede att framför allt bli en statlig angelägenhet. Centralt naturvårdsverket upp med en samlad byggdes inom miljöskyddsområdet. Parallellt kompetens härmed inrättades koncessionsnämnden för miljömed en domstolsliknande funktion för tillskydd Länsstyrelserna fick också ett ståndsprövning. ökat ansvar samtidigt som inrättandet väsentligt av naturvårdsenheterna medförde en betydande förav på den regionala nivån. stärkning kompetensen

l0.3.l.l Koncessionsnämnden för miljöskydd

Koncessionsnämnden har som redovisats i kapitei 9,] en central roll i genomförandet av miljövårdspolitiken. Det är en allmän uppfattning att nämnden sin och sitt agerande haft ett avgenom kompetens inflytande på det förhållandevis väl fungegörande rande förprövningssystemet. Nämndens avgöranden har vunnit respekt och utgör goda exempel på avvägmellan å ena sidan kraven på skydd för milningen och å andra sidan behovet av industriell och jön kommunal verksamhet. Koncessionsnämnden bör därför utredningens uppfattning behålla sin vikenligt roll även i det framtida systemet, framför tiga allt beträffande prövning av sådan miljöfarlig verksamhet som medför de allvarligaste olägenheterna.

sou 1987; 32 287

Jordbruksdepartementet har i en promemoria (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden, föreslagit att koncessionsnämnden görs till slutinstans för besvär över länsstyrelsernas tillståndsbeslut samt över naturvårdsverkets och länsstyrelsernas beslut i tillsynsärenden. till Bakgrunden detta förslag är att antalet besvärsärenden hos regeringen ökat starkt under senare år. Regeringen föreslog därför i proposition l983/84:l20 om regeringensbefattning med besvärsärenden att riksdagen skulle godkänna vissa för en överriktlinjer syn av reglerna om rätt att överklaga myndighetsbeslut till regeringen.

I den nämnda promemorian framhålls att det av rättssäkerhetsskäl inte är nödvändigt att bibehålla nuvarande ordning beträffande tillståndsbesluten. Om besvärsprövningen flyttas till koncessionsnämnden erhålls en så kvalificerad av prövning besvärsärendena att rättssäkerhetskraven blir väl tillgodosedda. Enligt förslaget skall koncessionsnämnden även bli besvärsinstans vad gäller besvär över tillsynsbeslut. Koncessionsnämnden föreslås få möjlighet att underställa regeringen av ärenden av stor prövning ekonomisk eller principiell betydelse.

Förslaget har remissbehandlats och huvuddelen av remissinstanserna har varit positiva. Koncessionsnämnden har dock för sin del framhållit att ett genomförande av förslaget mäste medföra att nämnden avlastas arbetsuppgifter genom att fördelningen av förprövningsärenden ändras. Nämnden föreslår med hänvisning härtill att dess tillståndsprövning begränsas till i huvudsak sådana verksamheter som anges i naturresurslagen samt vissa ytterligare verksamheter som gruvföretag, läkemedelsinavfallsförbränning, dustri samt större utsläpp av kommunalt avloppsvatten.

ansiuter sig i princip ti11 försiagen i Utredningen promemorian och koncessionsnämndens yttrande. Ett sku11e innebära att nämnden b1ir genomförande . slutinstans för besvär över naturvårdsverkets och iänsstyreisernas beslut eniigt miijöskyddsiasom nämnden kvarstår som ti11ståndsgen, samtidigt för de mest komplicerade verksamheterna. myndighet

10.3.1.2 Naturvårdsverket

ti11komst och uppbyggnaden av Miijöskyddsiagens miijövårdsorganisationen innebar en koncentration av miijövårdsarbetet ti11 naturvårdsverket. Verket fick möjiigheter att bygga upp resurser för forsknings-, utveckiings- och utredningsarbete med kompetens att bevaka miijösituationen, identifiera och utarbeta metoder för miijöprobiem att iösa probiemen. Genom b1.a. dispensprövning och ti11 olika åtgärder som bygganbidragsgivning de av utbyggnad av det inavloppsreningsverk, dustrie11a miijöskyddet m.m. fick naturvårdsver-

ket viktiga uppgifter i det iöpande miijövårds-

arbetet.

Redan i samband med mi1jöskydds1agens införande år 1969 fick naturvårdsverket en stark sakkunnigroil och medan koncessionsnämnden inrättades partsroii som en oberoende instans för tiliståndsprövning. infördes en möjiighet för naturvårdsver- Samtidigt ket och att beviija dispens från iänsstyreiserna prövning eniigt miijöskyddsiagen. Huvudsyftet med detta var att förenkia och effektivisystem sera ärendehanteringen.

Inom tiiisynsområdet betonades naturvårdsverkets iedande och samordnande ro11. En vikpianerande, för verket biev att utarbeta a11männa tig uppgift Verket sku11e också svara för råd och anvisningar. att normer och utarbetades och förgränsvärden

SOU l987:32 289

des ut i praktisk tillämpning. Däremot utgick man från att verket inte skulle arbeta med den löpande tillsynen.

Uppbyggnaden av miljövården under l970-talet med statsbidrag som ett viktigt medel för att åstadkomma en bättre miljö innebar för naturvårdsverkets del att dispensprövning och fördelning av statsbidrag blev en tung arbetsuppgift. På grund av bristande resurser blev det inte möjligt att ge ledning och samordning av miljöskyddsarbetet den centrala roll som förutsattes vid miljöskyddslagens införande.

Partsroll

Naturvårdsverket fick i samband med ändringarna av miljöskyddslagen år l98l en mer renodlad partsroll i och med att dispensprövningen avvecklades. Genom dessa ändringar koncentrerades förprövningen till koncessionsnämnden och länsstyrelserna samtidigt som kommunerna fick möjlighet att genom miljö- och hälsoskyddsnämnderna överta tillsynen av miljöfarliga verksamheter från länsstyrelsen. Naturvårdsverkets arbete med riktlinjer för emissionsbegränsande åtgärder och recipientkontroll samt riktvärden för miljökvalitet betonades i förarbetena till lagstiftningen. Som en konsekvens härav har verket numera direkta beslutsfunktioner endast när det gäller vissa ärenden, medan huvuddelen av besluten fattas av koncessionsnämnden, länsstyrelserna och i viss mån av miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Ändringarna i lagstiftningen tillsammans med de senaste årens allmänna strävanden att och dedelegera centralisera har inneburit endelvls förändrad arbetssituation för naturvårdsverket. Den direkta ärendehandläggningen har minskat genom att besluts-

SOU l987 32

funktioner delegerats, decentraliserats eller lagts på sektorsansvariga myndigheter. Vissa frågor, bl.a. delar av kemikaliekontrollen och rekreationsfrågorna har under senare år flyttats från naturvårdsverket till andra organ. Samtidigt har andra arbetsuppgifter expanderat. Det gäller t.ex. den utbyggda miljöövervakningen, forsknings- och utredningsarbete om försurning, övergödning, komplexa miljöföroreningar m.m., utarbetande av allmänna råd för miljöskyddsåtgärder inom olika områden, inventeringar och kartläggningar av naturresurser. Det skärpta påföljdssystemet med bl.a. miljöskyddsavgifter har också medfört en ökad arbetsbelastning.

Central myndighet

Naturvårdsverkets nuvarande roll som central myndighet i miljöskyddssystemet innebär bl.a. att verket skall utfärda centrala allmänna råd för miláöskyddsadministrationens arbete, svara för sådana sakkunnigfunktioner som inte kan byggas upp på regional och lokal nivå, svaraför frågor av större principiell betydelse samt dra upp riktlinjer för administrationens arbete i stort.

Utredningen vill understryka vikten av att naturvårdsverket företräder miljöskyddsintresset särskilt i Liksom i nuvarande system bör prövningsärenden. även fortsättningsvis tyngdpunkten i naturvårdsverkets direkta deltagande koncentreras till de från miljösynpunkt mest betydelsefulla och tekniskt komplicerade ärendena, d.v.s. koncessionsnämndsärendena.

Ett decentraliserat beslutssystem ställer stora krav centrala myndigheten när det gäller planepå den ring, samordning och kunskapsförsörjning. Naturvårdsverket har här en central funktion som enligt ut-

SOU l987:32 291

redningens uppfattning bör prioriteras i verkets

framtida miljöskyddsarbete. Det innebär bl.a. att kompetensuppbyggnaden och sakkunnigfunktionerna bör anpassas till denna mer övergripande och samordnande roll.

l0.3.l.3 Länsstyrelserna

Länsstyrelserna har sedan miljöskyddslagens tillkomst haft ansvaret för den löpande tillsynen. Naturvårdsenheterna har under denna tid byggt upp en betydande kompetens och erfarenhetsbank, när det gäller såväl de miljöfarliga verksamheterna i sig som deras miljöeffekter. Länsstyrelserna har genomgående goda kunskaper om miljöförhållandena och utvecklingen i länen. Naturvårdsverket har inom vissa områden och för vissa branscher bidragit med allmänna råd o.d., men i många fall har praxis utvecklats inom de olika länen.

Ändringarna av miljöskyddslagen år l98l innebar att länsstyrelserna kom att svara för tillståndsprövningen för ett stort antal verksamheter. Samtidigt har länsstyrelsernas ansvar för all löpande tillsyn bibehållits, såvida inte miljö- och hälsoskyddsnämnderna genom delegation tagit över vissa delar. Resurserna för prövning och tillsyn har emellertid som framgått varit otillräckliga för uppgifterna. Kraven från både företag som söker tillstånd och från samhället i övrigt på beslut m.m. har lett till att prövningen prioriterats medan tillsynen - som mera har karaktär av initiativverksamhet - fått stå tillbaka.

Statsmakterna har vid tre tillfällen under l980talet beslutat om förstärkningar av länsstyrelsernas resurser på miljöskyddets område motsvarande sammanlagt 69 tjänster. Beräkningar som gjorts av

292 SOU l987:32

naturvårdsverket visar emellertid att de faktiska förstärkningarna endast uppgår till l9 tjänster. Som en jämförelse kan nämnas att de generella besparingarna teoretiskt skulle ha inneburit en minskning med 73 tjänster. Detta pekar på att miljöskyddet, trots att de faktiska förstärkningarna varit små, i viss mån prioriterats av länsstyrelserna. Tar man hänsyn till att ett flertal nya uppgifter tillkommit under samma period kan man dock inte säga att någon egentlig ambitionshöjning skett vad gäller insatserna för miljöskyddet.

Resurssituationen belyser de målkonflikter som kan uppstå vid länsstyrelserna som sektorsövergripande myndigheter, vilka inom sig har att väga olika verksamheters behov mot varandra. Detta kan givetvis medföra, framför allt i ett kärvt ekonomiskt läge, att miljöskyddet får mindre resurser än som är önskvärt utifrån ett riksperspektiv. Utredningen vill här dock poängtera att statsmakterna har möjlighet att genom anvisningar styra tilldelningen av resurser till miljövården. Så har tidigare skett för andra prioriterade områden, bl.a. skattekontrollen.

Obalansen mellan mål och medel har enligt utredningen varit en huvudorsak till att länsstyrelserna inte haft möjlighet att leva upp till rollen som huvudansvariga för det löpande tillsynsarbetet. Det finns också anledning att diskutera länsstyrelsens roll inom prövnings- och tillsynssystemet utifrån mer principiella utgångspunkter. En fråga som tagits upp är risken för konflikter mellan länsstyrelsens olika roller. Länsstyrelsen skall fungera som sektorsorgan åt olika centrala myndigheter - i detta fall naturvårdsverket - och därmed företräda miljöskyddsintressena samtidigt som den bl.a. skall främja den ekonomiska utvecklingen.

Regiona1 ti11ståndsmyndighet

När mi1jöskydds1agen infördes år 1969 togs frågan om 1änsstyre1sernas stä11ning som prövningsmyndigheter upp varvid departementschefen med hänvisning ti11 resurssituationen anförde att den riktiga 1ösningen var att 1änsstyre1serna kopp1ades in som prövningsmyndighet efterhand som deras resurser ökade. Någon diskussion om 1änsstyre1sernas ro11 som ti11synsmyndigheter fördes inte utan det bedömdes naturiigt att bygga vidare på den tidigare ti11synsorganisationen inom vattenvårdsområdet där 1änsstyre1serna redan svarade för den fortlöpande ti11synen.

Mi1jöskyddsutredningen tog sedermera i betänkandet Bättre mi1jöskydd I (SOU 1978:80) upp frågan om inrättande av regiona1a koncessionsnämnder som sku11e ersätta 1änsstyre1serna. Utredningen framhö11: En regi0na1 prövning av förprövningsp1iktig verksamhet är i och för sig en ti11ta1ande iösning. Genom att överföra prövningen ti11 regi0na1a koncessionsnämnder sku11e 1änsstyre1sernas dubbe1stä11ning såsom de1s företrädare för mi1jövården de1s ock utveck1are av närings1iveti orten kunna undvikas. Länsstyre1serna sku11e också

av1astas

en de1 arbete genom det föres1agna systemet.

Mi1jöskyddsutredningen fann eme11ertid vid sina ana1yser att en övergång ti11 ett system med regiona1a koncessionsnämnder var förenat med betydande nackde1ar och ansåg sig därför inte kunna förorda ett sådant system. B1and de negativa effekterna som utredningen redovisade kan nämnas riskerna för ökad tidsutdräkt och sämre utnyttjande av de redan knappa resurserna. Länsstyre1serna sku11e inte he11er kunna 1ämnas utanför prövningsförfarandet. De regiona1a koncessionsnämnderna sku11e rege1mässigt vara tvungna att begära remissyttranden från 1änsstyre1-

294 SOU l987:32

serna som i stort sett skulle få göra samma arbete som tidigare utan att ha några beslutsfunktioner. Utredningen framhöll också fördelarna med att länsenligt den nuvarande ordningen har både styrelserna beslutsfunktioner och tillsynsuppgifter. Utredningen såg det också som naturligt att länsstyrelsernas arbete med planfrågor och deras arbete med miljövårdsfrågor samordnades.

Miljöskyddsutredningen konstaterade sammanfattningsvis att ett system med regionala koncessionsnämnder utan tvekan skulle bli avsevärt mera resurskrävande än ett system där beslutsfunktionerna ligger hos dels länsstyrelsen dels en central koncessionsnämnd.

delar den grundläggande uppfattning som Utredningen miljöskyddsutredningen redovisade i sitt betänkande. utredningen finns också skäl att understryka Enligt - liksom i andra vikatt beslut i miljövårdsfrågor - innebär att olika tiga samhällsfrågor regelmässigt intressen måste vägas mot varandra. Inom miljöskyddsarbetet är detta särskilt påtagligt när det gäller prövning av miljöfarliga verksamheter enligt miljö- Som framgått av tidigare avsnitt har skyddslagen. också utformningen av denna prövnings- och avvägningsprocess varit föremål för ingående utredningar och överväganden innan statsmakterna fastställt den nuvarande beslutsordningen. Länsstyrelsernas ansvar för förprövningen enligt miljöskyddslagen ligger helt i linje med länsstyrelsernas uppgifter inom andra samhällsområden. Det bör också tunga noteras att någon generell kritik mot länsstyrelsernas roll och insatser i det nuvarande prövningssystemet inte heller framkommit.

SOU l987:32 295

Utredningen anser mot denna bakgrund att länsstyrel-

sen även i fortsättningen bör ha ansvaret på regional nivå för prövning av miljöfarliga verksamheter enligt miljöskyddslagen.

Den nuvarande ansvarsfördelningen innebär att koncessionsnämnden har det primära ansvaret för verksamheter som ur störningssynpunkt är av nationell betydelse. Som utredningen tidigare framhållit bör denna princip bibehållas, även om antalet verksamheter på koncessionsnämndslistan bör kunna reduceras. Genom denna fördelning av prövningen kommer huvuddelen av de verksamheter vars störningar har lång räckvidd i tid och rum att behandlas ur ett riksperspektiv. Det bör noteras att naturvårdsverket har besvärsrätt i fråga om länsstyrelsens beslut och att ett ärende vid behov kan hänskjutas till koncessionsnämnden för prövning.

Regional tillsynsmyndighet

Frågan om länsstyrelsernas roll inom tillsynen behandlades inte närmare av miljöskyddsutredningen. Det förslag att föra över tillsynsuppgifter till miljö- och hälsoskyddsnämnderna som utredningen lade fram motiverades främst med den resursförstärkning det skulle medföra och den effektivisering som skulle bli följden genom undvikande av dubbelarbete.

Utredningen anser dock mot bakgrund av de brister i tillsynen som redovisats och den kritik som framförts mot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet att länsstyrelsernas roll i denna del bör ses över.

De verksamheter som regleras av miljöskyddslagen är av synnerligen varierande storlek och komplexitet och genererar miljöproblem av mycket olikartad karaktär. Det förhållandet att tillsynsuppgifterna över dessa olika verksamheter är väsensskilda från varandra avspeglar sig inte i ansvarsfördelningen. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande organisation med 24 länsstyrelser är ändamålsenlig för såväl de mindre anläggningarna som finns i stort antal, som för de största anläggningarna av vilka det finns ett litet antal inom varje verksamhetstyp.

För de små anläggningarna är lokalkännedom och korta avstånd viktiga. Det bör därför övervägas om inte en lokalt knuten organisation skulle vara mest lämpad att handha tdllsynen över dessa anläggningar.

De största anläggningarna -som länsstyrelserna också har över - innebär av flera tillsynen problem slag. Det kan t.ex. frâgasättas om en enskild länsstyrelse har möjlighet att bygga upp och bibehålla kompetens inom branscher där antalet anläggningar är litet. Det är också tveksamt om det är samhällsekonomiskt rationellt att bygga upp kompetens vid samtliga länsstyrelser när det gäller ett begränsat antal anläggningar som är spridda över landet.

Vid prövningen av de största anläggningarna svarar koncessionsnämnden för avvägningar mellan olika intressen. Tillsynens uppgift är sedan att se till att beslutade krav uppfylls. Även vid tillsynen finns emellertid sådana moment som t.ex. förelägganden eller anmälan av överträdelser där avvägningar måste ske. Kraven på en strikt myndighetsutövande tillsyn över speciellt dessa större anläggningar kan för länsstyrelserna i vissa fall vara svåra att förena med de regionalpolitiska strävandena och därigenom länsstyrelsens uppgift att verka för länets utveckling. Samtidigt inne-

sou 1987:32 297

bär dessa versamheter ofta en miljöpåverkan som sträcker sig utanför länets gränser. Det kan därför övervägas om inte sådana viktiga miljöfrågor av riksintresse skall avgöras på central nivå inte bara vad gäller tillståndsprövningen utan även beträffande tillsynen.

Mot bakgrund av vad som nu sagts anser utredningen att ansvarsfördelningen bör ses över så att den bättre anpassas till anläggningsstrukturen hos de miljöstörande verksamheterna och de olika myndigheternas förutsättningar att utöva en effektiv och målmedveten tillsyn. Om en sådan översyn kommer till stånd finns enligt utredningen inte anledning att nu överväga en alternativ regional organisation för tillsyn. Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis ha en viktig roll som tillsynsmyndighet.

Kunskapsförsörjning på regional nivå

Det bör framhållas att länsstyrelsens uppgift att främja länets utveckling i lika hög grad handlar om en god miljö som om näringsliv och sysselsättning. Miljöintressena i den långsiktiga samhällsplaneringen är av förebyggande slag varför det är viktigt att miljöskyddsaspekterna på ett tidigt stadium kan föras in i planeringen.

Den nya naturresurslagen betonar detta förhållande genom de nära sambanden mellan miljövården och hushållningen med naturresurser. Länsstyrelsernas upp- - att förse gift enligt naturresurslagen kommunerna med - innebär att planeringsunderlag kunskapsförsörjningen får en tyngre roll i den regionala miljövår-

den. Även som t.ex. försurning, marina förofrågor eller spridning av farliga ämnen ställer reningar krav på en regional kunskapsförsörjning.

Det kan emellertid inte förväntas att den centrala kan tillhandahålla all erfordersakkunnigmyndigheten till länsstyrelserna. Naturvårdsverket får lig kunskap framför allt koncentrera sin kunskapsförsörjning på att föra ut resultat från forskningen och principer för av olika miljöfrågor. Kunskapen om de hantering och lokala förhållandena vad gäller störregionala förekomst av farliga ämnen och konsekvenningar, ser av olika verksamheter m.m. blir därför i stor utsträckning en regional och lokal fråga. Att resurser för kunskapsförsörjning inom detta område saknas hos har i det perspektivet komlänsstyrelserna mit att framstå som en brist som försvårar ett re-

gionalt miljövårdsarbete. Specialistkompetensen hos länsstyrelserna kan inte heller personalen på fullt ut avsaknaden av resurser för utnyttjas genom undersökningar m.m.

anser mot denna bakgrund att det finns Utredningen överväga en förstärkning av länsstyrelanledning sernas resurser genom särskilda medel för utnyttjande av extern sakkunskap. Utredningen föreslår därför att länsstyrelserna tillförs sammantaget 5 milj.kr. per år för miljövårdsinriktat utredningsarbete. bör enligt utredningen kunna ske genom Finansiering för och som staten de avgifter prövning tillsyn tar in.

Den av länsförvaltningen som f.n. översamordning bör enligt utredningen ge större möjligheter vägs att beakta miljöaspekterna i de olika verksamheterna, bl.a. en minskad sektorisering. En samordnad genom skulle därigenom kunna bidra till länsförvaltning att skapa ett effektivare miljövårdsarbete regionalt. bör också kunna få en Miljövårdsfrågorna

större tyngd i länsstyrelsens utvecklingsarbete som därigenom kan bedrivas mer långsiktigt och förebyggande.

10.3.l.4 Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder

Som tidigare nämnts blev miljöskyddet i och med miljöskyddslagens tillkomst en i huvudsak statlig angelägenhet. Kommunernas hälsovârdsnämnder har dock som remissinstanser och i samband med tillsynen spelat en aktiv roll i miljöskyddsarbetet. I förarbetena till miljöskyddslagen (prop. 1969:28) om förslag till miljöskyddslag m.m. underströks också angelägenheten av ett nära samarbete mellan tillsynsmyndigheterna och hälsovårdsnämnderna.

Ändringarna i lagstiftningen år 1981 innebar att miljö- och hälsoskyddsnämnden efter åtagande av kommunen kunde överta delar av eller hela tillsynen. Motivet var framför allt att förstärka de otillräckliga tillsynsresurserna på den statliga sidan och att effektivisera tillsynen genom att miljö- och hälsoskyddsnämnden gavs formella befogenheter i sitt

deltagande i miljöskyddsarbetet.Hittills har

drygt ett 40-tal miljö- och hälsoskyddsnämnder i varierande utsträckning övertagit tillsynsansvaret, vilket gett en resursförstärkning för tillsynen över berörda verksamheter i dessa kommuner. Åtta av kommunerna har tagit över tillsynen över samtliga verksamheter, inkl. koncessionsnämndslistan. För flertalet av kommunerna gäller dock att man begränsat sitt Övertagande till icke förprövningspliktiga verksamheter eller sådana som omfattas av anmälningsplikt. Vissa kommuner har dock även tagit över delar av länsstyrelselistan.

Det bör i detta sammanhang noteras att miljöskyddsutredningen redan i sitt betänkande år 1978 föreslog att hälsovårdsnämnderna skulle få väsentligt

vidgade uppgifter inom ramen för tillämpningen av miljöskyddslagen. Det gällde i första hand tillsynen, där hälsovårdsnämnderna enligt förslaget skulle bli tillsynsmyndigheter för de inte prövningspliktiga verksamheterna och för sådana verksamheter som prövas av länstyrelserna. På sikt borde tillsynsansvaret för all miljöfarlig verksamhet överföras till hälsovårdsnämnderna, ansåg utredningen. Mot bakgrund av att resurser m.m. varierar kraftigt mellan landets hälsovårdsnämnder föreslog miljöskyddsutredningen dock att den enskilda kommunen under en övergångsperiod av fem år skulle ha rätt att överlåta delar av sitt tillsynsansvar till länsstyrelsen. Miljöskyddsutredningens förslag kom emellertid inte att genomföras.

Lokala miljövårdsmyndigheter

Utredningen delar den uppfattning som framkommit bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkande, d.v.s. att miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör få en förstärkt roll och eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. Det är enligt utredningen av betydelse för det allmänna miljömedvetandet att miljöfrågorna kan pâverkas lokalt i det kommunala arbetet. Sett ur ett riksperspektiv är det önskvärt att det över allt finns likartade förutsättningar för samhällets miljöskyddsarbete. Det allmänna önskemålet om en decentralisering samt behovet av effektivare resursutnyttjande talar för att den utveckling som påbörjats med ett kommunalt engagemang i miljöskyddsarbetet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.

Utredningen är medveten om de mycket stora skillnader som föreligger mellan olika kommuner när det gäller såväl antalet miljöfarliga verksamheter och deras karaktär som möjligheterna att behandla miljöfrågorna. En överföring av uppgifter på kommunernas miljö-

SOU l987:32 . 301

och hälsoskyddsnämnder kommer därför inom många kommuner att ställa stora krav på utbyggnad av resurserna och förstärkning av kompetensen. Det bör dock samtidigt kraftigt markeras att miljövården är ett område som under senare år fått allt större betydelse i kommunerna och därmed i den kommunala verksamheten. En decentralisering av myndighetsuppgifter till kommunerna innebär ett ökat miljövårdsansvar.

Ett ansvar inom miljöskyddet kompletterar också det tidigare kommunala ansvaret vad avser beslut och tillsyn enligt hälsoskyddslagen samt tillsyn enligt lagen om kemiska produkter. Möjligheten att tillämpa alla tre lagstiftningarna ger enligt utredningens bedömning förutsättningar för ett bredare och effektivare lokalt miljövårdsarbete. Kompetensuppbyggnaden inom miljöskyddslagens torde tillämpningsområde vidare ge bättre förutsättningar att samordna planoch miljöfrågorna inom kommunerna aktivt med miljövården i den kommunala planeringen. Införande av den nya naturresurslagen samt plan- och bygglagen kan förväntas ytterligare intensifiera detta arbete.

Självständig roll

Inom ramen för frikommunförsöket har nya kommunala organisationsformer prövats. I regeringskansliet pågår också ett arbete som syftar till att ge kommunerna en större frihet att själva bestämma över den inre organisationen. Det ankommer inte utpå redningen att avgöra huruvida kommunerna måste ha en miljö- och hälsoskyddsnämnd eller vara organiserade på något särskilt sätt för att kunna ta det av utredningen föreslagna ökade ansvaret. Reglerna för kommunal organisation och i nämnder indelning och styrelser beslutas i annan Utredordning.

302 SOU l987:32

vill dock betona vikten av att det beslutande ningen i frågor enligt miljöskyddslagen ges en sådan organet ställning att beslut och tillsyn rörande självständig bl.a. kommunala verksamheter ej kan ifrågasättas. egna

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har genom speciallagstiftningen, dit miljöskyddslagen hör, givits stor i förhållande till andra komsjälvständighet munala organ. Nämndens kontroll över kommunens är en myndighetskontroll och jämställd anläggningar med den kontroll som nämnden utövar över annan verksamhet. Miljö- och hälsoskyddsnämnden är både beoch skyldig att ingripa mot kommunala anläggfogad eller kommunala bolags anläggningar om det ningar visar att de bedrivit verksamhet som strider mot sig den som nämnden tillämpar. Detta belagstiftning att det inte är nämndens sak att bevaka en tyder kommuns eller ett kommunalt bolags ekonomiska intressen. Nämnden har enbart till uppgift att undersöka om fel är begånget eller uppenbara brister och om åtgärder erfordras. Nämnden skall föreligger därvid behandla alla anläggningar lika, oavsett om de är eller inte. Nämnden har således kommunägda inte rätt att vid bedömningen fästa avseende vid om kommunen är ekonomiskt engagerad eller inte.

10-3-2 êêmwenbêl12n_er§ynin9_92b_§il1§xn

En förutsättning för att ett decentraliserat beslutsskall kunna fungera effektivt är att ansystem mellan myndigheterna i systemet är svarsfördelningen klar och entydig. Det bör noteras att kritik har riktats mot den nuvarande ibland oklara rollfördelsåväl mellan olika myndigheter som mellan ningen olika Detta gäller inte minst myndighetsnivåer. och kontrollen där oklarheterna i inom tillsynen orsakat problem med både övergränsdragningarna

lappningar och luckor.

Eftersom miljöskyddslagen reglerar från störningar fasta anläggningar är det av central att betydelse miljöskyddsmyndigheterna har god kunskap om anläggningarna. Det gäller dels kunskap om olika anläggningar som finns inom myndighetens verksamhetsområde dels kunskap om vilka miljöproblem resp. anläggningskategori ger upphov till samt hur dessa bäst kan förebyggas eller mildras. Detta gäller i lika stor utsträckning prövning som tillsyn.

Det finns då att närmare om inte anledning överväga resp. myndighet i så stor utsträckning som möjligt bör ha ett helhetsansvar för såväl prövning som tillsyn. Sett från myndighetssynpunkt finns det fördelar med en sammanhållen och prövning tillsyn. Vid prövningen inhämtas som sedan kan » kunskaper utnyttjas i tillsynen och vice versa som samtidigt medvetandet ökar om hur villkoren bör utformas för att kunna följas upp i tillsynen. Möjligheterna att följa upp att intentionerna bakom kraven i tillståndet fullföljs förbättras också. Oklarheter i ansvarsfördelning innebärande att en inte fråga beaktas eller blir föremål för dubbelarbete kan undvikas. Från resurssynpunkt innebär ett samlat ansvar att den dubblering av som annars specialistkunskap behövs kan undvikas. Härigenom ges resursmässigt större utrymme för inspecialisering. Sammantaget nebär en sammanhållen och förutprövning tillsyn sättningar för en mer resurssnål myndighetsorganisation.

För den som utövar den miljöstörande verksamheten innebär tillståndsprövningen att samhället ställer upp vissa villkor för verksamheten. Därtill anges hur villkoren skall kontrolleras. samt Prövning tillsyn och kontroll är därmed två medel att uppnå

målet att begränsa störningen. Det finns således starka mellan prövning och tillsyn, nåkopplingar som är särskilt tydligt för större verksamheter got där och m.m. gör att villkorsändringar prövotider frågor m.m. ständigt är aktuella.

har behandlat frågorna om an- Utredningen tidigare mellan myndighet och företag och svarsfördelning ett antal åtgärder för att ge företagens föreslagit ansvar inom framför allt kontrollen fastare former med krav rapportering, m.m. En sådan ansvarsförpå delning underlättas om myndigheterna representeras av ett organ med helhetsansvar.

anser mot denna bakgrund att miljö- och Utredningen bör ges ett samlat ansvar för hälsoskyddsnämnderna såväl som tillsyn av sådana verksamheter prövning som har lokal Även länsstyrelsernas ansvar påverkan. bör omfatta såväl som tillsyn för de prövning verksamheter som de tillståndsprövar.

Beträffande de verksamheter som koncessionsnämnden så har länsstyrelsen i dag tillsynsansvaret. prövar sammanhållen och tillsyn är här inte Någon prövning med till koncessionsnämndens roll. möjlig hänsyn Däremot finns anledning överväga om ansvaret för skall regionalt eller centralt. tillsynen ligga

För en regional lösning talar framför allt länsstyrelsernas goda kännedom om anläggningarna i fråga, lokalkännedom och den geografiska närheten. vid akuta situationer i form av exempelvis Kontakter eller okontrollerade utsläpp underlättas. haverier har också som tidigare redovisats Länsstyrelserna sina resurser till tillsyn över de prioriterat större miljöstörande verksamheterna.

över de större verksamheterna ställer Tillsynen krav vilket emellertid höga på specialistkompetens

SOU l987:32 305

tillsammans med den kritik som i viss mån riktats mot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet talar för att ansvaret för tillsynen bör läggas centralt hos naturvårdsverket. Det finns även av bl.a. kompetensskäl fördelar med att naturvårdsverket, som har en sakkunnigroll i koncessionsnämndens prövning, genom tillsynen har en direkt kontakt med miljöskyddsfrågorna vid företagen inom ifrågavarande branscher. Härigenom kan en nära koppling mellan prövning och tillsyn ske. Utredningen utgår därvid från att naturvårdsverket kan ha en sådan kompetens att man i samråd med bl.a. branschorganisationer aktivt kan arbeta med tekniska möjligheter att lösa miljöproblem.

Utredningens förslag om införande av ett system med miljörevisorer för verksamheter på koncessionsnämndslistan innebär en delvis ändrad roll för tillsynsmyndigheten där behovet av täta kontakter med företaget i tillsynssammanhang minskar, vilket i viss mån reducerar de nackdelar som t.ex. stora geografiska avstånd innebär vid en central tillsyn. Utredningen har vidare föreslagit att naturvårdsverket ges ansvar för auktorisation av miljörevisorerna. Åtminstone i ett uppbyggnadsskede torde det vara en stor fördel om en auktoriserande myndighet också har tillsynsansvaret över de företagdär miljörevisorerna verkar.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att naturvårdsverket får ansvar för tillsynen över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. Utredningen är samtidigt medveten om de fördelar som finns med länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsnämndernas geografiska närhet och lokalkännedom i det praktiska tillsynssystemet. Det bör därför understrykas att förslaget i första hand innebär att ansvaret för tillsynen skall åvila naturvårdsverket. Utredningen förutsätter att tillsynsmyndigheterna

306 SOU l987:32

vid det genomförandet av kan samverka praktiska Det kan exempelvis vara lämpligt att tillsynen. länsstyrelserna bistår naturvårdsverket med inspek-

tioner och sådana kontakter med företagen som är

påkallade av haverier eller akuta störningar. Lämpformer för sådan samverkan bör enligt utredliga kunna lösas i samråd mellan naturvårdsverket ningen och berörda länsstyrelser eller miljö- och hälsoskyddsnämnder.

10.343 PêâêüêrêliêêE1719_Qêhjüållêrâfêféêlüiüál

Decentralisering

anser att starka skäl talar för att en Utredningen fortsatt och mer konsekvent decentralisering av både prövning och tillsyn bör genomföras. Miljöbetydelse i samhället gör att en lokal frågornas förankring av miljövårdsarbetet är särskilt angemiljöfrågor är också av den karaklägen. Många tären att de med fördel kan hanteras lokalt. Ett långvarigt och i många avseenden framgångsrikt miljöskyddsarbete har dessutom skapat en betydande fond av kunskaper och erfarenheter även hos reoch lokala myndigheter, vilket underlättar gionala en decentralisering.

Förutsättningarna för utformning av en mer strikt ansvars- och rollfördelning mellan olika myndigheter bör i nuläget vara väsentligt bättre sedan miljöstabiliserats och fått fastare skyddsverksamheten former. En decentralisering bör mot denna bakgrund kunna genomföras utan att avkall behöver göras på vare sig kvaliteten i besluten eller möjligheterna för olika intressenter att ta aktiv del i arbetet.

sou 1987:32 307

Ansvarsfördeining

Ansvarsfördelningen meiian myndigheterna i miijöskyddssystemet bör eniigt utredningens uppfattning utgå från de miijöstörande verksamheternas karaktär och miijöeffekter samt de krav detta stäiier på prövning, ti11syn och recipientkontroii.

Som utgångspunkt i denna bedömning har använts naturvårdsverkets i

iångsiktsbedömning viiken fö1-

jande kriterier utnyttjats vid va1 av probiemkompiexz

- Probiem som innebär oåterkaiieliga effekter eiler aiivariiga skador på viktiga arter och ekoiogiska system.

- Probiem som är angeiägna med hänsyn ti11 att människors 1ivsvi11kor påverkas.

- Probiem som är angelägna att lösa med hänsyn ti11 att de har stor aree11 omfattning.

- Probiem som är brådskande att iösa med hänsyn ti11 den takt med viiken de förvärras.

Naturresurs- och miijökommittên byggde i sitt betänkande Naturresursers nyttjande och hävd (SOU 1983:56) sina överväganden på iikartade principer och utgick från två grundiäggande vi11k0r för tiiiåtiigheten. Spridning av föroreningar i mi1jön kan tiiiåtas endast om man kan visa - e11er göra mycket sannoiikt - att spridningen inte ger iångvariga störningar av betydeise och inte ärftiiga skador eiier aiivariiga individskador på människor. Kommittén underströk dessutom att särskiit utbredda och/e11er intensiva miijöstörningar bör motverkas, även om de inte medfört irreversibia

ekoiogiska skador eiier aiivariiga häisorisker.

har vid utarbetande av försiag ti11 an- Utredningen svarsfördeining baserat sin kiassificering av de miijöfariiga verksamheterna på föijande tre kriterier som störningens varaktighet, räckvidd gäiier resp. effekter på häisa och miijö.

- Här avses störningens varaktig- Varaktighet. het i tiden efter det att spridningen upphört. Effekter som inte är reversibia av oiika anbedöms föijaktiigen aiivariigare än iedningar andra effekter som kan förväntas upphöra när verksamheten upphör. Exempei på detta är utsiäpp av b1.a. vissa grundämnen, svårnedbrytbara substanser e11er substanser som ger upphov ti11 icke reversibia förändringar.

- Räckvidd. Varje störning är aiivariig för dem som Störningar med lång räckvidd och påverkas. påverkan på stora avstånd från käiian måste dock från ett heihetsperspektiv bedömas aiivariigare än sådana med endast 10ka1 utbredning.

- Effekter häisa och miijö. Kända eiier bepå farade effekter av betydeise för människors hälsa e11er risk för a11var1iga skador på viktiga arter eiier ekoiogiska system är en grundiäggande faktor vid bedömning av miijöstörning.

Dessa effektreiaterade kriterier har kompietterats med bedömningar av verksamheterna med hänsyn de1s ti11 omfattningen på utsiäppen och störningarna, dels ti11 frågan om aniäggningarnas tekniska utformning och kompiiceringsgrad.

sou 1987:32 309

Samtliga branscher som omfattas av förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen har klassificerats. Det innebär totalt ca l6 000 verksamheter, alltifrån processindustrier ner till skjutbanor och större jordbruk.

Koncessionsnämndslistan

Utredningen föreslår med stöd av denna genomgång samt med utgångspunkt i önskemålet att åstadkomma en decentralisering, att antalet miljöfarliga verksamheter som fordrar tillstånd av koncessionsnämnden reduceras från 770 till 345 anläggningar. De antalsmässigt största branscherna på denna lista är massa, papper, fiberskivor (82), järn-, ståleller ferrolegeringsverk (35), gruvor (3l) anläggningar för förbränning av avfall (24) samt större verkstadsindustrier (25).

Länsstyrelselistan

Länsstyrelserna övertar ansvaret för prövningen av resterande verksamheter på nuvarande koncessionsnämndslista. Samtidigt överförs vissa antalsmässigt stora ärendegrupper från länsstyrelserna till miljöoch hälsoskyddsnämnderna. Länsstyrelsernas ansvar kommer enligt förslaget att omfatta ca 4 200 medelstora och stora verksamheter, jämfört med dagslägets ca l0 200 i huvudsak medelstora och små verksamheter. Bland stora miljöstörande anläggningar kan nämnas verkstadsindustrier (310), järngjuterier (l28), ytbehandlingsindustrier (696), avfallsupplag (400) samt avloppsreningsverk för mer än 2 000 inv. (565).

Kommuniistan

De kommunaia mi1jö- och hälsoskyddsnämndernas ansvarsområde kommer med utredningens försiag att omfatta prövning och ti11syn av de1s 6 000 små och medeistora verksamheter från nuvarande iänsstyreiselistan, de1s 4 600 av de nuvarande anmäiningspiiktiga verksamheterna.

De antaismässigt största branscherna som omfattas av miijö- och häisoskyddsnämndernas prövning och tilisyn är avioppsreningsverk för mindre än 2 000 inv. (2 200), skjutbanor (2 100) och större jordbruk (1 200). Här ingår också stora värmepumpar, Tivsmedeisindustrier, vissa piastindustrier, sågverk m.m. Utredningens försiag innebär för några kommuner avvikeiser från tidigare besiut om de1egation av ti11synsansvar. Frågor om ansvarsfördeining i dessa fa11 i ansiutning ti11 genomförande av utredningens försiag behand1as närmare i kapite1 11 Resurs- och genomförandefrågor.

I nedanstående tabe11 redovisas utredningens förs1ag ti11 nya listor över förprövningspiiktiga an- 1äggningar, som har strukturerats enligt Svensk för att därigenom anpas-

Näringsgrensinde1ning(SNI)

sas ti11 företagsregister som används i andra sam-

manhang. Det bör observeras att enbart de två första siffrorna hänför sig ti11 SNI-koden. I bi1aga 7 redovisas utredningens försiag ti11 nya bi1agor ti11 miijöskyddsförordningen.

Tabell

SNI- Branschnamn Antal kod Riket NYA KONCESSIONSNÅMNDSLISTAN

23.01 Gruva 31 31.12 FramsL/raff. fett, olja 100 000 ton 2 34.01 Massa,papper, fiberskivor 82 34.02 Regenererad cellulosa l 34.03 Bindemedel ur skogsråvara 1 35.01 Polymerer utom epoxi/polyuretan 5 35.06 Läkemedel 20 35.09 Gödselmedel 4 36.10 Bekämpningsmedel Z 35.18 Raffinering av mineraloljor 6 35.22 Koksverk, förgasning 2 35.27 Andra kemikalier, kemiska reaktioner 20 36.03 Cementfabrik 4 37.01 Järna stål- eller ferrolegwerk 35 37.02 Metallverk, gjuteri eller raff. 3 000 ton 10 38.01 Verkstadsindustri 100 000 m2 25 38.05 Grafitelektroder 2 39.03 Hybrid-DNA 41.02 Förbränningsanläggning 300 MH 92.03 Förbränning av avfall 24 92.04 Anläggning för miljöfarligt avfall 28 00.01 Avloppsvatten 100 000 inv. 20 SUMMA KONCESSIONSNÄMNDSLISTAN 345

NYA LÄNSSTYRELSELISTAN 13.01 Större musselodling, fiskodling 359 23.02 Gruvanläggning för provbrytning 3 31.01 Slakteri ) 10 000 ton 25 31.04 Mejeri, torrmjölk 50 000 ton _ 33 31.07 Grönsaker, rotfrukter, bär (beredning och konservering) 5 000 ton 18 31.09 Fiskberedning, konservering 2 000 ton ?l 31.11 Fiskmjöl, fiskolja 3 31.13 FramsL/raff., fett, olja 100 000 ton 4 31.14 Margarinfabrik el. förädl. veg. fett 5 31.15 Sockerfabrik 9 31.16 Stärkelsefabrik 3 31.17 Stärkelsederivatfabrik 3 3Lis nsuwrw 1 31.23 Animaliskt avfall, benmjöl, hudlim 12 3L24 Mkmmrmmuännmg 3 N.ü BwweH,m1üwHk W 32.01 Textilier, garner 200 ton 30 32.03 Garveri. skinnberedning 100 ton 9 33.01 Sågverk 14 000 m3 255 33.03 Plywood- eller spånskigefabrik 3 15 33.04 Timmerlager 10 000 m begjutn. 5 000 m i vatten 29 33.06 Träskyddsbehandling 373 34.04 Tryckeri 20 ton organiska lösningsmedel. hög temp. 40 35.02 Polymerer av epoxi- eller polyuretantyp 100 35.03 Plastprodukter efterpolymerisation 100 35.04 Plastprodukter 5 ton halogenerade org. lsg medel 20 35.07 Läkemedel farmacevtisk tillverkning 7 35.08 Krut, sprängämne 5 35.11 Bekämpningsmedel blandning 4 35.12 Kabelfabrik 10 35.13 Gurrrnivarufabrik ovulkaniserade råvaror l0 35.14 Färg, fernissa 10 35.15 Produkter 500 ton org. lsg, 10 ton halo org. lsg 20 35.21 Framställning av kolbaserade bränslen 2 35.28 Andra kemikalier ej kemiska reaktioner 19 36.01 Kemiska Produkter 10 36.02 Glasbruk 38 36.04 Kalk, krita 10 000 ton 20 36.08 Hineralullsfabrik 8 37.03 Metallverk, gjuteri eller raff. 3 000 ton 40 37.04 Järngjuteri 2 128 38.02 Verkstadsindustri 5 000 m 285 38.03 Ytbehandling, trumling, betning, avfettning 696 38.04 Ackumulatorfabrik 4 39.01 Ytbehandling epoxi eller färg/lack 20 ton org lsg 100

Miljöfarligt avfall mellanlagring 50 ton olja, 10 ton annat 30

KOMMUNLXSTAN (MlLJO- OCH HÄLSOSKYDDSNÄMNDEN) 11.01 Ladugárd, sta11 100 djurenheter 1 191 11.02 Anläggning för torkning av gödse1 8 13.02 Musselodling 5 000 - 20 000 m? 12 13.03 Fiskodling 500 kg - 10 ton 217 13.04 Fisk övervintring 500 kg 16 13.05 KräftdjursodHng 500 kg 45 31.02 S1akteri ( 10 000 ton 65 31.03 Chark, styckning 400 ton, köttkonserv 120 31.05 Mejeri, torrrrLiö1k 50 000 ton 61 31.06 G1assfabrik 18 31.08 Grönsaker, rotfrukter, bär (beredning och konservering) 5000 ton 61 31.10 Fiskberedning, konservering 2 000ton 103 31.19 Kafferosteri 16 31.20 Rökeri 200 kg 50 31.21 Äggprodukter 50 ton 2 31.22 Fodermede1sfabrik 35 32.02 Textilier, garner 200 ton 21 32.04 Garveri, skinnberedning 100 ton 5 33.03 Sågverk 1 000 m3 14 000 m3 234 33.05. Timmer-lager litet 20 34.05 Tryckeri 5 - 20 ton organiska lsg medel 48 34.06 Klicheanstalt 40 35.05 P1astprodukter ej polymerisation 477 35.16 Produkter där lite lösningsmedel ingår 20 35.17 Rengöringsmedel blandning 80 35.19 Olje- och kemikalielager 5 000 ton 82 35.20 Bensinstation 2 000 m3 100 35.23 Framst., bearbetn. fastbränsleprodukt 53 35.24 Lager kol. torv, bränsleflis 5 000 ton 49 35.25 Asfaltverk 143 35.26 Oljegrusverk 11 36.05 Annat byggmaterial än 36.04 lll 36.06 Skifferprodukter 0 36.07 Berg- och gruskrossverk 677 39.02 Ytbehandl färg/lack 5 - 20 ton org lsg lll 41.04 Förbränningsanläggning 500 kw - 10 MH 256 41.06 Värmepump o.d. 500 kw 78 41.07 Värmelager 0 41.08 Vindkraftaggregat 25 kw 3 92.02 Avfa11supp1ag, behand1. 50 - 200 ton 494 92.07 Skrotbearbetning 400 92.08 Kabelbränning 5 92.09 Avfa11 omlastning ) 5 000 ton 20 92.10 sterilisering sjukvård freon, etenoxid 10 94.01 Motorsport- eller büprovningsbana 297 94.02 skjutbana 2 139 95.01 Ulltvätteri 2 95.02 Tvättinrättning l ton 150 95.03 Framk. film l 000 m2, kopior 5 000 m2 240 00.03 Avloppsvatten 2 000 inv. 2 266

Framtida ansvarsfördelning

Utredningen bedömer det inte som uteslutet att gränsen mellan statens och kommunernas ansvarsområde kan behöva ändras i framtiden. Innan ändringar vidtas bör dock erfarenheterna från den nu föreslagna ansvarsfördelningen och tillämpningen, utvecklingen avseende kompetens- och kunskapsuppbyggnaden, framtida resursfördelningsprinciper m.m. tas till vara. Utredningen anser det därför inte möjligt att nu bedöma om och när och i vilken omfattning en sådan förändring kan vara lämplig att genomföra.

Det bör också framhållas att de föreslagna listorna bör samordnas med eventuella beslut som fattas om livsmedelskontrollens organisation med anledning av livsmedelskontrollutredningens betänkande Kontroll av livsmedel (SOU l986:25).

Verksamheter som inte är förprövningspliktiga

Miljöskyddslagen omfattar som tidigare framhållits en stor mängd verksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan. Trots detta gäller miljöskyddslagens tillåtlighetsregler även för dessa verksamheter som är av de mest varierande slag. Här ingår jordbruk, skogsbruk, vägar, flygplatser, mindre verkstäder, bilvårdsanläggningar o.d. Denna breda sektor av miljöskyddslagens tillämpningsområde har sammantaget stor betydelse för miljöförhållandena. Ett aktuellt miljöproblem som särskilt tydligt visar detta är den försämrade vatten- och miljökvaliteten i kustvattnen och havsområdena runt Sverige där tillförsel av näringsämnen från jordbruket är en av de viktigaste orsakerna. Skyddsåtgärder vid vägar och flygplatser är ett annat exempel på sådana verksamheter som i många fall har mycket stor betydelse för människors hälsa

314 SOU l987:32

och miljö.

Samtidigt som dessa verksamhetsområden är av väsentlig betydelse har denna del av lagstiftningens tilllämpningsområde och de tillsynsproblem som hänger samman därmed rönt förhållandevis liten uppmärksamhet. Diskussionerna om bristande tillsyn har nästan uteslutande gällt förprövningspliktiga verksamheter. De hittills vunna erfarenheterna av kommunernas övertagande av tillsynen visar att tillsynen över de icke förprövningspliktiga verksamheterna kan förbättras betydligt med ett kommunalt ansvar. Det är också naturligt eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna har bättre kännedom om dessa verksamheter och det är till dessa nämnder som eventuella klagomål först kommer.

Utredningen anser att miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör ges tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Det bör på sikt kunna innebära en betydande ambitionsnivåhöjning beträffande tillsynen över dessa verksamheter. Det bör påpekas att tillsynsarbetet här delvis får en annan inriktning än för de tillståndspliktiga verksamheterna, eftersom det knappast kan bli fråga om någon ut- Tillsynen får i stället till stor byggd egenkontroll. del bygga på branschvisa inventeringar och inspektioner, vilket är ett arbetssätt som nämnderna har en betydande erfarenhet av från övrig verksamhet.

Utredningens förslag när det gäller ansvarsfördelning framgår sammanfattningsvis av figur 4 som översiktligt redovisar de viktigaste åtgärderna för att förbättra och effektivisera miljöskyddslagens tillämpning.

Figur 4.

++++++++ Fönssxmrrgn +++++

++*++ ALLMÄNNARÅD mm. FÖRESKRIFTER KONTROLL

LST --, 24st . k. j

/ / MHN §/ e- / w/ Miljörapport -- 234 / / , / \ / / /

tillstånd Miljörevisor

/ \ AnLpá / u, \ KN- listan Am på En LST-listan AnLpåMHN-Ilstan om an 345 4200

10500 nogaooo

L OMGIVNING (vattemluftnmrk)

l

10-3-4

Erêyninssfêrfêrênést

10.3.4.1 Koncessionsnämnden och länsstyrelserna

Tiiiståndsprövningen

Utredningen föres1år som nämnts att nuvarande

förfarande med ti11ståndsprövning bibehå11s hos kon-

cessionsnämnden och 1änsstyre1serna. De mi1jöfar1iga

verksamheter som utredningen anser bör kvarstå på koncessionsnämnds- och 1änsstyre1se1ist0rna är samt-

liga av den karaktären att miijöskyddsåtgärderna

noggrannt bör reg1eras i ett ti11ståndsbes1ut en-

1igt mi1jöskydds1agen.

Ansvarsfördeiningen

Den föresiagna ändringen av ansvarsfördeiningen innebär för koncessionsnämndens dei en viss aviastav arbetsuppgifter, viiket bör kunna medföra ning att handiäggningstiderna kan kortas ner. Samtidigt ansiuter som tidigare framhåiiits sigutredningen ti11 försiag (Ds Jo 1985:3) jordbruksdepartementets Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden där koncessionsnämnden föresiås b1i besvärsinstans för länsoch naturvårdsverkets besiut, viiket styreisernas innebär att nämnden tiiiförs nya arbetsuppgifter. Förfarandet i koncessionsnämnden med regeimässiga remissyttranden från naturvårdsverket, iänsstyreisen och och hälsoskyddsnämnden bör bibehålias. miijö- Naturvårdsverkets sakkunnigroii förstärks dock att verket får ansvaret för tiliytterligare genom över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. synen Stora krav kommer därför att stäiias på naturvårdsverkets speciaiistkompetens när det gä11er kunskap om miijöskyddsåtgärder inom dessa branscher. Det inte minst frågor om tekniska miijöskyddsgä11er åtgärder och utformning av vi11kor. Länsstyreiserna bör i sitt remissarbete mer koncentrera sig på de miijöförhåiiandena och den aktue11a verkregionaia samhetens betyde1se i det sammanhanget än på 01ika tekniska Genom ett sådant förmiijöskyddsåtgärder. farande bör koncessionsnämnden få en aiisidig bei ärendet samtidigt som en dei dubbeiarbete iysning i remissbehandlingen kan undvikas.

Vad beträffar formerna för iänsstyreisens prövning anser att det är angeiäget att naturutredningen vårdsverket som centrai myndighet utarbetar a11männa råd som tar fasta på a11a möjiigheter tiil av Särskiit för rutinförenkiing handiäggningen. betonade ärenden och smärre ändringar i tiiistând bör en mer summarisk prövning kunna ske än eniigt nuvarande praxis. Kraven på information eniigt

SOU l987:32 3l7

l2 a § får inte ställas slentrianmässigt utan bör koncentreras till sådana fall där man har anledning att förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan kan komma att tilldra sig särskilt intresse hos allmänheten. Länsstyrelserna bör också om inte särskilda skäl anförs kunna avstå från den extra remissomgång som nuvarande begäran om komplettering innebär. Det borde vara tillräckligt att naturvârdsverket och miljöoch hälsoskyddsnämnden på ett tidigt stadium får ansökan för kännedom.

Naturvårdsverkets deltagande i länsstyrelsernas prövning kan enligt utredningens uppfattning begränsas till sådana ärenden som är av särskild betydelse. Länsstyrelserna bör dock i likhet med nuvarande handläggningsrutiner kunna begära naturvårdsverkets yttranden i sådana ärenden. Även beträffande kungörelser och remisser finns möjligheter till rationalisering i enklare okontroversiella ärenden speciellt sådana som avser smärre förändringar av villkor. överhuvud taget bör de allmänna råden anpassas till de olika ärendenas karaktär där möjligheterna till förenklingar betonas utan att rättssäkerheten och kraven på fullständig utredning i ärendet eftersätts.

Möjligheter till undantag från tillståndsplikten finns i dag enligt miljöskyddsförordningen endast för smärre ändringar av tillståndsprövad verksamhet. Det innebär att även bagatellartade och från miljö-

synpunkt harmlösa fall vid nyanläggning måste till-I

ständsprövas om verksamheten tillhör en verksamhet som är upptagen på koncessionsnämnds- eller länsstyrelselistan. Mot bakgrund av behovet av flexibilitet och effektivisering av handläggningen vill utredningen peka på möjligheten till ändring av förordningen så att samma undantag som nu gäller för ändringar även kan gälla vid nyanläggning. Detta förutsätter på samma sätt som för nuvarande förfarande vid ändringar att en anmälan görs till

som då har att ta stä11ning tiiisynsmyndigheten ti11 om en tiiiståndsansökan är nödvändig e11er inte.

vi11 betona att även det motsatta för- Utredningen håiiandet kan gä11a, nämiigen att ärenden länsstyreiselistan visar sig vara av sådan på karaktär att en centra] prövningär påkaiiad. Inte minst mot bakgrund av den betydande överföringen av från koncessionsnämnden ti11 prövningsärenden som utredningen föresiår kan det iänsstyreiserna inom de 01ika branscherna finnas enstaka aniäggsom även fortsättningsvis bör prövas av konningar cessionsnämnden. Den möjiighet som i dag enligt finns att hänskjuta ett miijöskyddsförordningen tiiiståndsärende tili koncessionsnämnden för bör därför eniigt utredningen bibehå11as. prövning Kravet samråd med naturvårdsverket i sådana fa11 på bör dock kunna slopas.

Miljöeffektbeskrivningar

Miljöskyddsiagens krav på beskrivning av miijöeffekterna i en tiiiståndsansökan har som framgår av 9.2 inte haft större genomsiag i den kapitei något Beskrivning av effekter i praktiska tiiiämpningen. av en enskiid mi1jöfar1ig verksamhet är omgivningen svåra att göra om inte samtidigt hänsyn

eme11ertid

kan tas tili och mi1jöförhå11andena i beiastningen inom det aktue11a området. Effektbeskrivövrigt måste därförofta anknyta ti11 recipient- och ningar som för vattenmiljön är reiaomgivningskontroiien tivt vä] utbyggd men som för 1uftmi1jön fortfarande är i av ett utbyggnadsskede. Genereila krav början kan därför eniigt utpå miijöeffektbeskrivningar redningen inte stäiias utan en anpassning bör ske ti11 och verksamheternas art. besiutsprocessen

SOU l987:32 . 3l9

Det är därför angeläget att naturvårdsverket utarbetar allmänna råd om miljöeffektbeskrivningar. I dessa råd bör preciseras vilka krav som kan ställas på en tillståndsansökan och innehållet för olika typer av verksamheter och miljöpåverkan bör konkretiseras. Det är viktigt att miljöeffektbeskrivningar utformas på ett sådant sätt att de allger mänheten god möjlighet att bedöma effekterna av en föreslagen verksamhet. Det får sedan ankomma på tillståndsmyndigheten att avgöra i vilken utsträckningen redovisning av miljöeffekterna erfordras för tillåtlighetsprövningen och allmänhetens möjlighet att delta i beslutsprocessen. anser dock Utredningen att för verksamheterna koncessionsnämndslistan på och de större verksamheterna på länsstyrelselistan bör en utförlig beskrivning av remiljöeffekterna gelmässigt ingå i ansökan.

Branschanpassade råd

Miljöeffektbeskrivningen utgör endast en del av det underlag som enligt l3 § skall ingå i en tillståndsansökan. Utredningen har tidigare konstaterat att ansökningarna ofta har brister även i övriga delar. Utredningen vill understryka att en väl utformad ansökan är en förutsättning både för att förenklingar i handläggningenskan kunna genomföras och för att handläggningsproceduren skall kunna förkortas. De nuvarande allmänna råden om vad ansökningshandlingarna bör innehålla upplevs av många, mindspeciellt re företag som svåra att sätta in i och tillsig lampa.

Utredningen anser därför att naturvårdsverket i samarbete med länsstyrelserna och branschföreträdare bör utarbeta råd branschanpassade för tillståndsprövning. Möjligheter till användning av check-

listor och blanketter bör därvid tas tillvara.

l0.3.4.2 av tillståndspliktiga verksam- Omprövning heter

Tillståndsbesluten med därtill hörande villkor spelar en central roll i prövnings- och tillsynsprocessen. av för möjligheterna att De är avgörande betydelse efterlevnaden av villkoren och för kontrollera att vidta sanktioner. Utredningen har möjligheten i 9.3 närmare behandlat frågan om tillkapitel och utformning av villkor. Naturståndsbesluten allmänna råd för villkorsskrivning vårdsverkets medverka till en förbättring av villkobör kunna För vissa områden där rens utformning i framtiden. utvecklats torde det vara möjligt en branschpraxis med branschanpassade råd ytterligare precisera att och förenkla villkorsskrivningen.

är en översyn av gällande till- Enligt utredningen av största betydelse för att stånd och villkor skall kunna effektimiljöskyddslagens tillämpning i omgivningarna, bättre viseras. Förändringar och teknisk utveckling kunskap om miljöförhållanden att samhällets miljökrav ändras. leder också till Mot detta skall vägas företagens krav på trygghet den aktuella verksamheten och behov att få bedriva ekonomisk planering. Detta avspeglas av långsiktig som villkoren i ett tilli den tioåriga rättsverkan ståndsbeslut har enligt miljöskyddslagen.

om vilken rättsverkan ett tillståndsbeslut bör Frågan ha behandlades ingående vid miljöskyddslagens tillkomst år l969. Miljöskyddsutredningen diskuterade också i sitt betänkande men vid frågan ingående av lagen år l98l genomfördes inte några översynen Utredningen anser sig därför inte ha ändringar. anledning att närmare gå in på frågan om giltig-

SOU l987 32 321

hetstid för villkoren.

Utredningen kan samtidigt konstatera att nuvarande regler och tillämpning medför att villkor normalt inte omprövas ens efter det att tio år förflutit Orsaken till detta är att endast naturvårdsverket kan begära omprövning av villkor och verket saknar resurser för att kunna genomföra sådan prövning av alla gällande tillståndsbeslut.

Utredningen föreslår därför att 26 § miljöskyddslaben ändras så att omprövning av de verksamheter koncessionsnämnden prövar får ske efter framställning av naturvårdsverket, medan länsstyrelsen som tillstånds- och tillsynsmyndighet själv kan ta initiativ till omprövning av villkor enligt bestämmelserna i 23-25 §§.

Som en av grundernaför omprövning av villkor innan tio år förflutit gäller enligt 24 § att användningen av ny process eller reningsteknik skulle medföra en väsentlig förbättring från miljöskyddssynpunkt. Det bör emellertid observeras att inte bara process- och reningstekniken utvecklas utan även tekniken för kontroll och övervakning av utsläpp. Speciellt goda möjligheter till en effektiv kontroll ger utrustning för kontinuerlig övervakning som utvecklas för olika tillämpningar för både till utsläpp vatten och luft. En kontinuerlig övervakning kan också medföra lägre kostnader för kontrollen än täta stickprov. Ofta är dock villkoren utformade på ett sådant sätt att de blir styrande för val av kontrollteknik vilket försvårar den tekniska utveckkontrollomrâdet. Utredningen föreslår lingen på därför ett till 24 § så att inte bara tillägg och reningsteknik utan även kontrollprocessteknik kan en för omprövning av utgöra grund villkor.

322 SOU l987:32

Utredningen föreslår vidare att 29 a § ändras så

att tillståndsmyndigheten vid omprövning av villkor i ett beslut efter tio år i den mån det föranleds av prövningen även får möjlighet att ta upp till prövning sådana villkor som ändrats inom tioårsfristen med stöd av 24 eller 27 §§.

Villkoren är inte heller alltid utformade på ett sådant sätt att en effektiv kontroll underlättas. En förstärkning av egenkontrollen med bl.a. årlig miljörapport ställer ökade krav på precisa och kontrollerbara villkor. Det torde också från förevara en fördel om villkoren har tagens synpunkt en sådan utformning som underlättar en objektiv kontroll. Utredningen är samtidigt medveten om att i ett beslut behandlas en mängd olika frå- Att i detalj reglera alla dessa frågor i ett gor. tillståndsbeslut skulle medföra svårigheter och göra besluten ohanterliga och svåröverskådliga. Samtidigt förekommer villkor som fått en sådan utformning att det i efterhand visar sig att villkoret inte låter sig kontrolleras utan betydande och kostnader. Enligt utredningen bör svårigheter därför också införas en möjlighet i 24 § att omett villkor om en annan utformning avsepröva värt skulle underlätta kontrollen. Ovanstående ändav villkor för att förbättra kontrollerringar barheten bör dock inte i sig få medföra skärpta krav på åtgärder.

av de mer verksamheter som är Många komplicerade har varit föremål för ett stort tillståndsprövade antal Detta har ofta medfört att det prövningar. för en enskild anläggning kan finnas ett flertal tillstånd med villkor som åtminstone gäller tillvissa delar. Det kan därför vara svårt för framför allt utomstående men även för företag och tillsynsmynatt få klart för sig vilka villkor som dighet, för verksamhetens bedrivande. Den praxis gäller som delvis utvecklats hos koncessionsnämnden att i

SOU l987:32 323

senast fattade beslut sammanfatta samtliga gällande tillstånd och villkor bör enligt utredningen tilllämpas konsekvent av samtliga tillståndsmyndigheter.

l0.3.4.3 Verksamheter som saknar tillstånd

Utredningen bedömer att de förändringar i prövningssystemet som föreslagits bör kunna leda till en betydande förbättring av miljöskyddslagens tillämpning och en effektivisering av verksamheten när det gäller anläggningar som har tillstånd och nytillkommande anläggningar. Som framgår av kapitel 9.2 finns emellertid också ett betydande antal miljöfarliga verksamheter, som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år l969 och som ännu inte har tillståndsprövats. Frågan om prövningsskyldighet för befintliga föroreningskällor behandlades i propositionen (l969:28) till miljöskyddslag där departementschefen bl.a. anförde: De sakkunnigas uppfattning att möjligheten att föreskriva prövningsskyldighet för befintliga föroreningskällor bör behållas, delas av många av remissinstanserna. Även jag är av denna uppfattning. Bemyndigandet bör utformas så att prövningsskyldighet kan införas i fråga om pågående Detta är avloppsutsläpp. av intresse framför allt när det gäller befintliga kommunala avloppsföretag. Naturvårdsverket föreslår i sin framställning om ändring av vattenföroreningslagstiftningen koncessionsplikt i viss omfattning för sådana företag. Förslaget har fått bred anslutning i remissyttrandena. Prövningsskyldighetens är som omfattning frågor i överensstämmelse med både nuvarande ordning och den som immissionssakkunniga föreslår - bör regleras på administrativ väg.

Departementschefens uttaiande ger föijaktligen stöd för principen att föreskriva prövningsskvidighet även för befintliga för0reningskä110r. Vid miljöskyddslagens ikraftträdande regierades förprövningsplikt för vissa befintiiga avioppsvatten, däribiand kommunaia avloppsutsläpp i dåvarande miljöskyddskungöreise.

övergångsbestämmeise

Det är eniigt utredningens mening he1t 0ti11fredsstä11ande att ett stort anta] föroreningskä110r, som tiilhör ti11ståndsp1iktiga branscher, fortfarande efter närmare 20 år saknar tiliståndsbesiut som reg1erar verksamheten. Utredningen föreslår därför att en övergångsbestämme1se införs i lag-

stiftningen med syfte att samt1iga aniäggningar,

som tiilhör tiliståndspiiktiga branscher, ska11 ha sökt ti11stând för verksamheten före utav en viss tidpunkt. Med tanke på att det torgången de b1i fråga om en omfattande tiilståndsprövning som stä11er stora krav på såväi myndigheternas som företagens resurser bör övergångstiden inte göras a11t för kort. Denkan försiagsvis sättas ti11 tre år.

Ett stort anta1 verksamheter har som framgår av 9.2 dispensbes1ut i stä11et för tiiistånd. kapitei Vi11k0ren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid annat än i det fa11 att verksamheten ändras så att tiiistånd måste sökas. Huvuddeien av dessa har meddeiatsi mitten av dispenser 1970-taiet varför mer än tio år redan förfiutit.

utredningens mening bör samma Övergångsbe- Eniigt stämmelser som för icke tiiiståndsprövade aniägginföras även för dem som har dispenser och ningar som ti11hör branscher. Dock ska11 tiiiståndspliktiga inte behöva ske förrän tio år tiiiståndsprövning

SOU l987:32 325

förflutit från dispensbeslutet. Eftersom verksamheterna redan är reglerade med villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk.

l0.3.4.4 Miljö- och hälsoskyddsnämnderna

Förprövningen vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör enligt utredningen utformas såatt den vid behov kan göras enkel och anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Den bör dock kunna medge att enlokaliseringsprövning kan ske. Beslutet bör också

kunna överklagas och vid överträdelser kunna leda

till sanktioner och påföljder. Förprövningen får härigenom en reell prövningskaraktär varför nuvarande anmälningsförfarande, som i första hand syftar till att informera myndigheten om en verksamhet, inte är lämpligt.

Utredningen har samtidigt velat begränsa miljöskyddslagens tillståndsförfarande med den rättskraft besluten har till verksamheter som prövas av koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Den möjlighet som finns för utövaren av miljöfarlig verksamhet att frivilligt ansöka om tillstånd bör också enligt utredningen finnas kvar. Därigenom bibehålls en av grundtankarna bakom miljöskyddslagen nämligen att den absoluta tillstândsplikten begränsas till de mest miljöstörande verksamheterna samtidigt som var och en som utövar miljöfarlig verksamhet kan få denna reglerad genom ett tillståndsförfarande hos koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. I likhet med nuvarande ordning bör koncessionsnämnden vid en frivillig ansökan pröva verksamheter som är av det slag som är tillståndspliktiga hos koncessionsnämnden medan övriga verksamheter prövas hos länsstyrelsen. Detta kan liksom f.n. regleras förordningsvis.

Miljölov

Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämndernas beslut kallas miljölov och att besluten lämnas efter ansökan. Beteckningen miljölov ansluter terminologiskt till de prövningsformer som används vid prövningen enligt plan- och bygglagen nämligen bygglov och marklov. Därigenom bör det för utövaren av en miljöstörande verksamhet på ett enklare sätt kunna framgå vilka krav som ställs för såväl anläggande

som drivande av en miljöstörande verksamhet. Det bör

dock framhållas att den terminologiska likheten inte nödvändigtvis innebär likheter i rättskraftshänseende eftersom miljölov till skillnad från bygglov inte bara avser anläggande utan även drivande av en verksamhet.

Verksamheterna på den föreslagna kommunlistan (miljöoch hälsoskyddsnämnden) är som framgått av mycket varierande karaktär. När en anmälan kommer in till miljö- och hälsoskyddsnämnden bör den därför behandlas efter omständigheterna. Om den avser ett rutinärende där det genast står klart att företaget följt eventuella allmänna råd och att hinder inte föreligger från miljösynpunkt kan handläggningen göras enkel. Miljö- och hälsoskyddsnämnden meddelar då i miljölovet att anläggningen fårutföras med de i ansökan föreslagna försiktighetsmâtten.

Är det däremot en komplicerad fråga kan handläggningen gestalta sig på olika sätt. Framgår det att frågan är kontroversiell eller invecklad bör det finnas möjlighet att underställa länsstyrelsen ärendet. Utredningen föreslår därför att miljöoch hälsoskyddsnämnden skall ha möjlighet att överlämna ett ärende till länsstyrelsen för tillståndsprövning. I andra komplicerade ärenden får miljö-

sou l987:32 327

och hälsoskyddsnämnden genom remissförfarande, sammanträden med de berörda och andra åtgärder försöka skaffa sig ett tillfredsställande underlag för beslut. Efter en sådan prövning kan miljö- och hälsoskyddsnämnden meddela miljölov och i det ange de försiktighetsmått som skall iakttagas.

Utredningen förordar vidare att miljö- och hälsoskyddsnämndens miljölov måste avvaktas innan verksamheten får påbörjas, såvida inte nämnden undantagsvis medger att vissa arbeten får göras.

Utredningens förslag innebär sålunda att miljöoch hälsoskyddsnämndens prövning fullt ut görs till en förenklad förprövning, d.v.s. en prövning som alltid skall göras innan den miljöfarliga verksamheten får anläggas, ändras eller påbörjas.

Rättskraften

De krav på försiktighetsmått som meddelas i miljölovet omfattas inte av rättskraft på samma sätt som de villkor som ges i ett tillstånd från koncessionsnämnden eller länsstyrelsen, utan kraven på försiktighetsmått skall i det väsentliga ha samma rättskraft som förvaltningsbeslut i allmänhet. Utredningen har i författningsförslagets 30-32 §§ närmare preciserat vad som skall gälla för ett beslut om miljölov. Av specialmotiveringarna framgår också vilken rättskraft ett miljölov skall ha. Försiktighetsmåtten som ges i ett miljölov kommer att ha betydelse i flera avseenden. De utgör sålunda en naturlig utgångspunkt för tillsynen genom den precisering av tillåtlighetsreglerna som ägt rum i samband med prövningen. Ett miljölov blir också grundläggande för frågor om påföljder vid överträdelse. Miljölovet utgör också i viss

utsträckning en säkerhet för den som bedriver den miljöfarliga verksamheten. Det bör sålunda föreligga ändrade förhållanden i verksamheten eller omgivningen för att vid tillsynen skärpa ett ställningstagande enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler som gjorts under förprövningen och som kommit till uttryck i miljölovet.

överklagande

Ett miljölov bör enligt utredningen kunna överklagas till länsstyrelsen som första instans av den som beslutet angår enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler. Motsvarande instansordning när det gäller miljö- och hälsoskyddsnämndernas beslut finns enligt hälsoskydds-, livsmedels- och djurskyddslagstiftningarna. Länsstyrelsens beslut i klagoärendet bör kunna överklagas till koncessionsnämnden. Utredningen är medveten om att innan rättspraxis har utvecklats kan ärendebelastningen på framför allt koncessionsnämnden men även på länsstyrelserna bli betydande. Utvecklingen av praxis och framtagande av allmänna råd bör dock successivt leda till att i huvudsak de principiellt viktiga ärendena kommer under koncessionsnämndens prövning.

Naturvårdsverket bör i likhet med vad som föreslagits för prövningen på länsstyrelserna utarbeta allmänna råd för prövningsförfarandet hos miljöoch hälsoskyddsnämnderna.

Utredningens förslag innebär att vissa branscher som i dag är tillståndspliktiga förs över till kommunlistan och görs miljölovspliktiga. För de verksamheter som tillhör dessa branscher och som har tillstånd kan vissa övergångsfrågor aktualiseras. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att i detalj analysera dessa frågor som dock bör bli föremål för särskild uppmärksamhet vid utarbetande av övergångsbestämmelser.

SOU l987:32 329

10-3-5

Iillêxüêfêrfêrâüäêå

l0.3.5.l Naturvårdsverket och länsstyrelserna

Utredningen har i kapitel l0.2 närmare behandlat ansvarsfördelningen mellan myndighet och företag när det gäller tillsynen. ansvar Myndigheternas för tillsynen över miljöfarliga anläggningar ändras inte genom de åtgärder som utredningen föreslagit vad gäller företagens roll och egenkontrollen. Allmänt sett kan denna tillsyn när det gäller de tillståndspliktiga verksamheterna uppdelas på följande fem huvuduppgifter:

- att och granska fastställa kontrollprogram,

- att övervaka företagens egenkontroll genom framför allt systemtillsyn,

- att och ta granska ställning till företagens obligatoriska rapportering och redovisning,

- att vid behov genomföra inspektioner samt

- att vidta åtgärder i händelse av överträdelser av villkor o.d.

Kontrollprogrammet med krav på årsrapport och avvikelserapportering får en avgörande betydelse för tillsynsmyndigheternas möjligheter att utöva en effektiv tillsyn. Behovet av inspektioner och andra tillsynsbesök är framför allt beroende av sådana faktorer som frågan om myndigheternas förtroende för företagens rapportering och frekvensen av olyckshändelser, överträdelser o.d. Det finns givetvis också behov av att i tillsynsarbetetha löpande kontakter mellan myndigheter och företag för att diskutera aktuella miljöskyddsfrågor.

I konsekvens med att företagens egenkontroll gesen mer central kombinerad med införandet av krav ställning rapportering och redovisning bör enpå obligatorisk fördelningen av myndigheternas inligt utredningen satser inom de olika delområdena ses över.

i naturvårdsverkets uppgift som till- Tyngdpunkten synsmyndighet över företag med miljörevisorer bör ligga på arbete med kontrollprogram och genomgång av företagets miljörapport samt åtgärder föranledda av avvikelserapportering och andra uppom störningar. De krav som ställs på miljögifter revisorn bör tillsammans med naturvårdsverkets möjligheter till inspektioner tillgodose anspråken tillfredsställande övervakning av företagens på en verksamhet. Viss inspektionsverksamhet bör kunna ske i anslutning till en årlig genomgång av miljömed företaget och miljörevisorn. I övrapporten får föranledas av sådana omrigt inspektioner som att tillsynsmyndigheten har ständigheter gör anledning att göra särskilda kontroller.

Det bör att naturvårdsverkets roll som poängteras sakkunnigmyndighet i koncessionsnämndens prövningsärenden också föranleder regelbundna kontakter med företaget för genomgång av aktuella prövningsfrågor. Med tanke på att det behövs högt specialiserad inom tekniskt miljöskydd för såväl prövkompetens som avseende de 345 anläggningar som ning tillsyn SNV föreslås få tillsynen över, kan det av resursskäl vara motiverat att inom naturvårdsverket organisatoriskt samla myndighetsutövande uppgifter.

för del innebär den förstärkta Även länsstyrelsernas en delvis annan inriktning på tillegenkontrollen Kontrollprogrammen och miljörapporten synsarbetet. innebär även här centrala arbetsuppgifter. Läns-

SOU l987:32 «- 331

styrelsernas arbete med tekniska besiktningar som i dag tar en stor del av tillsynsresurserna torde med det föreslagna systemet kunna minska betydligt. En förstärkt egenkontroll med obligatorisk rapportering bör resursmässigt ge större utrymme för inspektioner. I kapitell0.2 har berörts möjligheten att anlita extern sakkunskap för inspektioner som är föranledda av särskilda omständigheter eller misstanke om villkorsöverträdelser eller bristande kontroll.

Inspektioner kan också göras i andra former såsom oanmälda besök eller branschkampanjer. Speciellt branschkampanjer torde vara ett effektivt sätt att få en överblick över och miljöskyddsåtgärder egenkontroll inom en viss bransch. Länsstyrelsen bör också enligt bättre sätt utredningen på ett än hittills bedriva en av planering tillsynsverksamheten så att den kan bedrivas ett från på miljösynpunkt optimalt sätt. Det projekt angående tillsynsplanering som bedrivs av länsstyrelsernas organisationsnämnd i samarbete med och länsstyrelserna naturvårdsverket torde därvid kunna utgöra en utgångspunkt.

l0.3.5.2 Miljö- och hälsoskyddsnämnderna

Försiktighetsmått

Miljö- och hälsoskyddsnämndernas föreslagna tillsynsansvar omfattar alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga. För vissa krävs ett medan miljölov de icke

förprövningspliktiga verksamheterna endast

är föremål för en allmän tillsyn. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas möjlighet att utöva över tillsyn dessa olika verksamheter av regleras bestämmelserna i 39 § och 40 §. 39 får en Enligt § tillsynsmyndighet meddela råd om olägenhet uppkommer eller kan

genom miljöfarlig verksamhet. Tanken bakom uppkomma bestämmelsen är som redovisats i kapitel 9.3.4 att rådgivning skall vara en huvuduppgift och att bör inrikta sig på att söka tillsynsmyndigheterna nå frivilliga lösningar. Utformningen av 40 § speglar också detta synsätt genom att ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt denna paragraf normalt skall ges först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd. I brådskande fall eller när det finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart.

Det är utredningen förståeligt att man vid miljöenligt ikraftträdande betonade företagens friskyddslagens medverkan och samarbetet mellan tillsynsorvilliga och Utformningen av 40 § innebär samgan företag. en begränsning av tillsynsmyndighetens möjtidigt att effektivt olägenhet genom att lighet förebygga rättelse råd normalt måste avvaktas innan ett genom om försiktighetsmått ges. En sådan beföreläggande påverkar effektiviteten i tillsynsarbetet gränsning och kan medverka till att skapa en osäkerhet om vilka krav som ställs på en verksamhet. Utredningen har tidigare betonat tillsynsmyndigheternas myndigroll. anser därför att 40 § hetsutövande Utredningen bör få en sådan utformning att tillsynsmyndigheten

vid behov direkt kan ingripa med föreläggande om

försiktighetsmått.

Miljölovsärenden

har som framgått föreslagit en förstärk- Utredningen av och fastare former för tillning egenkontrollen av tillståndspliktiga verksamheter. Tillsynen synen av verksamheter för vilka miljö- och hälsoskyddsnämnden meddelar miljölov torde däremot få präglas av större flexibilitet.

För vissa anläggningar kan det finnas aniedning att i kontroiiprogram föreskriva hur kontro11en ska11 gå ti11. I de flesta fal] bör kontro11ens innehå11 kunna preciseras redan i miijöiovet. Härigenom kan förfarandet förenkias och samtiiga frågor om försiktighetsmått och kontro11 regieras i ett beslut. I enkiare fa11 torde det vara ti11räckiigt med en äriig där företaget rapportering redovisar vidtagna miljöskyddsåtgärder och tar stäiining ti11 om man uppfy11t tiiiåtiighetsreglerna och miljöiovets krav på försiktighetsmått.

B1and de aniäggningar som bör ha en föreskriven egenkontroli kan nämnas avioppsreningsverk, utom möjiigen de a11ra minsta, samt vissa iivsmedelsindustrier. För vissa aniäggningar typ tryckerier, oije- och kemikaiieiager, fastbränsieaniäggningar och värmepumpar bör åtminstone en åriig rapport avges. Förfarandet vid tiiisyn när det finns en föreskriven egenkontroii Iiknar i a11t väsentiigt det som behandiats när det gäller iänsstyreisernas tiiisyn över tiiiståndspliktiga verksamheter i kapitei 1Q2.2 och 1Q3.5.1 varför det inte utvecklas närmare här.

De flesta verksamheterna på kommunlistan och (mi1jöhäisoskyddsnämnden) torde dock vara av den karaktären att en föreskriven egenkontr011 med inte rapportering är motiverad. Det befriar dock inte utövaren från att ha en sådan egenkontroii att man kan ta stä11ning ti11 om han föijt de försiktighetsmått som meddelats. Sådana verksamheter kan vara skjutbanor och motorbanor där utnyttjandetider och typ av vapen e11er fordon kan ha regierats i miijöiovet.

I andra faii kan det gä11a aniäggning för djurhåiining där gödseivårdsaniäggningens dimensionering och skötsei är det viktiga medan mätningar

SOU l987:32 334

av utsläpp är svåra att genomföra.

över dessa anläggningar bör i huvudsak Tillsynen bedrivas genom inspektioner, vilket är en tillsynsform som ligger väl i linje med den tradition som finns inom och hälsoskyddsnämnderna och med miljötillsynsuppgifter inom andra områden. En samordning med nämndernas tillsyn enligt bl.a. livsmedelslagen, och lagen om kemiska produkter bör djurskyddslagen också vara möjlig.

Ej förprövningspliktiga ärenden

har i kapitel l0.3.3 föreslagit att Utredningen och hälsoskyddsnämnderna får ansvar även miljöför över alla verksamheter som inte är tillsyn Tillsynen över dessa verkförprövningspliktiga. samheter torde huvudsakligen få ske genom in; samma sätt som för de miljölovsspektioner på verksamheterna utan egenkontroll. Även pliktiga här bör därför samordning kunna ske med tillsyn annan Speciellt har från enligt lagstiftning. miljö- och hälsoskyddsnämnderna som exempel på framhållits tillsyn över samordningsmöjligheter jordbruk med djurhållning enligt djurskyddslagen där tillsyn enligt miljöskyddslagen samtidigt kan utföras. Vissa nämnder har också utfört invenav olika branscher som underlag för eventeringar tuella åtgärder med stöd av lagen om kemiska produkter och förordningen om miljöfarligt avfall. En tillsyn enligt denna lagstiftning tillsammans med miljöskyddslagen över t.ex. bensinstationer och bilvårdsanläggningar och andra företag som hanterar kemikalier bör kunna bli effektiv och ändamålsenlig.

Det bör framhållas att miljö- och hälsoskyddsnämn-

dernas tillsynsansvar enligt utredningens förslag

sou l987:32

även kommer att omfatta och vägar flygplatser. Prövningen av dessa verksamheter sker annan enligt lagstiftning men de omfattas samtidigt också av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler. Tillsynen kan i vissa fall bli en kvalificerad synnerligen uppgift där behovet av allmänna råd m.m. starkt gör sig gällande.

Utredningen är medveten om att över det tillsynen stora antal verksamheter som inte är förprövningspliktiga kan bli mycket resurskrävande. Tillåtlighetsreglerna är inte preciserade i form av villkor som för de förprövade verksamheterna. Alternativet att införa miljölovs- eller tillståndsplikt för dessa verksamheter är inte heller effektivt med tanke stora på det antalet enheter vilket innebär att resurser för prövningen därmed dras bort från tillsynen. Enligt utredningen bör därför praxis för tillsynen över de viktigaste branscherna bland dessa verksamheter preciseras genom av naturvårdsverket samordnat arbete med allmänna råd m.m.

Föreskrifter

Utredningen har också övervägt möjligheten att i miljöskyddslagen införa ett system med föreskrifter för sådana verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Exempel på sådana verksamheter är bilvårdsanläggningar som kan ge upphov till vattenoch luftföroreningar samt tandvårdskliniker som sammantagna är en av de större källorna till kvicksilverutsläpp. Det stora antalet verksamheter och alla de typer av utsläpp och störningar som kan förekomma gör det emellertid utomordentligt svårt att i lagstiftningen avgränsa ett bemyndigande om föreskrifter. Utredningen har inte heller haft möjlighet att närmare analysera för vilka verksam-

en och effektivisering av miljöheter förbättring skulle motivera införande av förevårdsarbetet Rent allmänt kan konstateras att föreskrifter. skrifter kan vara motiverade för sådana anläggsom finns i stort antal och som medför påningar samt i de fall där miljöntagliga miljöproblem sig för tekniska föreskrifskyddsåtgärderna lämpar ter och där tillåtligheten inte är lokaliserings-

beroende.

i finns emellertid möjlighet för rege- Redan dag att 7 § miljöskyddslagen utfärda ringen enligt föreskrifter om utsläpp av vissa slag av avlopps- «vatten. De slags avloppsvatten som direkt regleras bl.a. från siloanläggning, urin i lagen är pressaft och vassle. Alla dessa har anknytfrån djurstall till miljöpåverkan från djurhållning. ning

det ett stort antal jordbruk med Samtidigt finns för vilka riktlinjer för gödselhantedjurhållning för närvarande är preciserade i allringen m.m. männa råd. Erfarenheterna från hittillsvarande visar emellertid att en intillsynsverksamhet från dessa råd genom dividuell prövning utgående av tillsynsbestämmelserna är ytterst utnyttjande Den som utvecklats visar resurskrävande. praxis den tillsyn utförs tillockså att i utsträckning m.m. hämtade från de lämpas dimensioneringskrav varför mer ingående indiviallmänna råden, någon duell inte sker. prövning

framlagda förslag till I naturvårdsverkets nyligen slås fast att våra aktionsplan mot havsföroreningar utsatta för allvarliga miljöhot samt havsområden är att föroreningsbegränsande åtgärder långtgående vidtas både nationellt och internationellt. måste att bl.a. tillförseln av Åtgärder för begränsa måste Samväxtnäringsåmnen ges högsta prioritet.

tidigt konstateras att jordbruket står för den dominerande ti11förse1n av kväve och för en betydande ti11förse1 av fosfor. I pianen föresiås en serie åtgärder av såväi kortsiktig som iångsiktig natur. Ett fiertal av dessa åtgärder gä11er av regiering djurhåiining och sta11gödse1hantering. Verket konstaterar också att för av dessa åtgenomförande gärder krävs en betydande förstärkning av tiiisynsresurserna.

Mot ovanstående bakgrund och med tanke behovet på av rättvisa och geografiskt väl krav avvägda på jordbruket när det gäiier miijöpåverkan föres1år utredningen införande av en ny bestämmeise i ansiutning tili miijöskyddsiagens 7 §. Bestämmeisen ger regeringen e11er den myndighet regeringen bestämmer möjiighet att utfärda föreskrifter om åtgärder vid djurhåiining inom jordbruket för att förebygga vattenförorening.

Tiilsynen över sådana verksamheter som utövas av försvarsmakten har nyiigen behandlats av riksdagen med aniedning av regeringens proposition (1986/87:135) om ändring i miijöskyddslagen. I ett tiiiägg tiil 44 a § som regierar deiegation av ti11synsansvar ti11 mi1jö- och hä1soskyddsnämnderna har ti11syn över försvarsmaktens verksamhet undantagits från delegationen. Ett försiag från överbefäihavaren att försvarets sjukvårdsstyreise sku11e överta tiiisynen över sådan verksamhet som utövas av försvarsmakten bedömdes som i vart fa11 f.n. mindre iämpiigt.

Utredningen har i slutskedet av arbetet fått en från försvarets

framstäiining sjukvårdsstyreise

angående ti11syn över försvarsmaktens verksamheter. Utredningen har emeilertid inte haft möjiighet att närmare behandia denna fråga som där-

för utredningen får tas upp i annan ordenligt Den ovan nämnda bestämmelsen i 44 a § bör ning. dock bibehållas och överföras till 38 § som reglerar myndigheternas tillsynsansvar.

10.4 Becipientkontroll

Miljöskyddslagen ålägger företag och kommuner att inte bara kontrollera den egna miljöfarliga verksamheten utan också dess verkningar i omgivningen. Konomfattar därför normalt såväl uttrollprogrammen som recipientkontroll. Den senare delen skall släppsför bedömning av anläggningens verkge underlag ningar i omgivningen (recipienten).

Erfarenheterna av recipientkontrollen på vattensidan och den samordning som där skett är goda. bedömer därför att ansvaret för sam- Utredningen av denna del av recipientkontrollen även ordning bör åvila länsstyrelsen. Med tanke fortsättningsvis såväl naturvårdsverket som miljö- och hälpå att har ett direkt tillsynsansvar soskyddsnämnderna över ett stort antal miljöfarliga verksamheter bör om kontrollens närmare utformning lösas frågor i samråd. Möjligheterna till samordning med övrig omgivningskontroll som bedrivs i central, regional eller lokal bör också tas till vara i syfte regi att förbättra underlaget för bedömning av verkningarna i omgivningen.

Recipientkontroll i fråga om marken förekommer framför allt kring vissa större punktkällor med betydande utsläpp via luft. Behovet av samordning av dessa recipientkontrollprogram är därför betydligt mindre än för vattenrecipientkontrollen. Samordningen bör i första hand gälla metoder för kontrollens genomförande för vilket naturvårdsverket

SOU l987:32 339

bör utarbeta allmänna råd liksom för vattenrecipientk0ntr0llen._Det får sedan ankomma på resp. tillsynsmyndighet att i det enskilda fallet fastställa kontrollprogram. Dessa allmänna råd för markrecipientkontroll bör också kunna vara för de vägledande regionala och lokala program för av övervakning försurningseffekter på mark och vegetation som vissa kommuner och länsstyrelser bygger upp.

Recipientkontroll för luftföroreningar har en stark knytning till luftmiljön i större tätorter där inte bara punktkällor utan framför allt biltrafiken har en avgörande betydelse för luftmiljön. Det är därför enligt utredningen naturligt att kommunerna är huvudintressenter i denna typ av luftmiljöövervakning. Många kommuner har också valt att påbörja mätningar. I t.ex. Stockholmsregionen har mätningarna utvecklats till avancerade regionala övervakningsprogram. Också inom detta område finns behov av en metodmässig samordning.

Även andra frågor som rör principer för ansvarsfördelning, inriktning och finansiering medför enligt utredningens mening att berörda kommunala och statliga intressenter bör diskutera lämpliga lösningar. Därvid bör inte bara luftmiljöutveckling i tätorter behandlas utan även den tidigare nämnda miljöövervakningen när det gäller mark och vegetation.

l0.5 Utbildning och rådgivning

Ett decentraliserat miljöskyddslagssystem fordrar fortlöpande kunskapsförmedling till det stora antal aktörer som har att svara för lagens tilltillämpning. Det innebär också en spridning av kompetens och sakkunskap som ökar behovet av samverkan för att systemet skall kunna fungera effektivt. De

340 SOU l987:32

olika myndigheterna på central, regional och lokal nivå bör därför enligt utredningen betraktas som en samlad resurs för uppnående av milJÖSkYdd$lagens mål.

Naturvårdsverket som central sakkunnigmyndighet har, förutom eget tillsynsansvar över vissa verksamheter, som en huvudsaklig uppgift att samordna och stödja miljöskyddsarbetet på regional och lokal nivå. Eftersom miljöskyddslagen är ett av de centrala instrumenten för att lösa många miljöproblem ställs stora krav på naturvårdsverket att överföra och omforma strategier och handlingsprogram till föreskrifter, allmänna råd o.d. samt underlag för tillämpning av miljöskyddslagen. Utvecklingstendenserna inom miljöområdet kommer som framgår av kapitel 14 rent allmänt att ställa ökade krav på naturvårdsverkets strategiutveckling. De föreslagna organisatoriska förändringarna förstärker denna utveckling ytterligare.

En förutsättning för att detta komplicerade system skall fungera effektivt är att det finns tillräckliga resurser och kompetens för denna verksamhet och att den sker på ett planmässigt sätt. Utredningen är samtidigt medveten om att miljöskyddslagen omfattar en mångfald verksamheter som medför olika former av miljöpåverkan, vilket gör att det inte är möjligt för den centrala myndigheten att ha specialistkompetens inom alla områden.

Det är inte heller rationellt att centralt bygga upp och vidmakthålla sådan sakkunskap om olika branscher som samtidigt finns på regional och lokal nivå. Den kompetens som finns och byggs upp inom den samlade myndighetsorganisationen måste följaktligen enligt utredningen kunna utnyttjas för arbete med allmänna råd och underlag oavsett var den finns

i sou l987z32 341

1 organisationen_ Därigenom får också den styrning av genomförande som allmänna råd och liknande indirekta styrmedel innebär en viktig förankring i den praktiska tillämpningen. Det innebär exempelvis att branschkunniga på länsstyrelserna bör kunna engageras i arbetet med allmänna råd för branscher på länsstyrelselistan. Motsvarande bör kunna gälla för miljö- och hälsoskyddsnämnderna och kommunlistan. Det är också angeläget att finna former för användning av företagens kompetens och erfarenhet i detta arbete. Branschorganisationerna bör här kunna spela en viktig roll.

Fördelarna med ett sådant system är att man dels kan få en återkoppling av erfarenheter från fältet i arbetet med samordning och stöd, dels kan få ett mer flexibelt och effektivt utnyttjande av branschkunnande och specialistkompetens inom hela miljöskyddsorganisationen. Nackdelarna är att många parter med olika huvudmän blir engagerade, vilket ställer stora krav på samordning och samverkan.

Utredningen anser dock att en sådan lösning är väsentlig för att ett decentraliserat för system prövning och tillsyn skall kunna tillutnyttja gängliga resurser effektivt. är sam- Utredningen tidigt medveten om att behoven av kunskapsförsörjning varierar mellan olika ämnesområden och mellan olika myndigheter vilket kräver i prioriteringar en situation med begränsade resurser.

En grundläggande utgångspunkt för prioriteringen bör vara de strategier och för handlingsprogram att lösa \ viktiga miljöfrågor som utvecklas centralt och där miljöskyddslagen ett led i utgör genomförandet. En annan utgångspunkt bör vara länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsnämndernas behov av allmänna råd för att effektivisera det löpande arbetet. Utredningen har i kapitel l0.3.4

och 10.3.5 pekat på ett anta] områden där naturvårdsverket bör ta initiativ ti11 utarbetande av aiimänna råd m.m. Därtiii finns behov b1.a. av en pianmässig av branschvisa aiimänna råd för prövning produktion och En översiktiig bedömning ger vid hantiiisyn. den att det finns behov av ett 30-tal sådana kunför enskiida branscher eiier branschskapsdokument grupper som omfattas av förprövningspiikten.

Utredningen viii i det sammanhanget fästa uppmärksamheten på begränsningskungöreisens tiilämpning när det gäller utarbetande av aiimänna råd m.m. inom miijöskyddsiagens tillämpningsområde. Denna fråga behandiades ingående i miijöskyddsutredningens siutbetänkande Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20). Miijöskyddsutredningen förordade därvid att regeringen eniigt begränsningskungöreisen meddeiar undantag från understäiiningsskyidigheten vad avser emissions- och immissionsriktiinjer inom ML:s tiiiämpningsområde med därtiii hörande anvisningar för mätning och kontroii.

Utredningens försiag att förstärka företagens egenkontroii samtidigt som myndighetsansvaret delegeras stäiier som tidigare framhâiiits stora krav på en effektiv kunskapsförsörjning genom aiimänna råd m.m. Dessa krav gör det eniigt utredningen nödvändigt att sådana undantag från understäiiningsskyidigbegränsningskungörelsen meddeias, som heten_en1igt medger att en pianmässig produktion av aiimänna råd m.m. kan genomföras.

Naturvårdsverket bör eniigt utredningen som central sakkunnigmyndighet samordna arbetet med kunskapsförsörjning för miijöskyddsiagens tiiiämpning. För att resurserna skaii kunna utnyttjas tiil de mest angeiägna områdena måste verksamheten styras av en baserad på de anspråksom komproduktionspianering mer fram från såväi centrait som regionait och 10-

sou 1987:32 343

kalt håll. Ett system av detta slag kräver en utvecklad projektorganisation och resurser att engagera expertis från exempelvis länsstyrelser, miljö- och hälsoskyddsnämnder och branschorganisationer. Naturvårdsverket bör i samråd med länsstyrelserna och kommunerna utveckla lämpliga former för styrning och planering av verksamheten.

Ett alternativ som kan diskuteras kan vara att inrätta ett rådgivande organ där naturvårdsverket, koncessionsnämnden, länsstyrelserna och Kommunförbundet är representerade och som har att ta ställning till inriktning och dimensionering av verksamheten med hänsyn till tillgängliga resurser inom den samlade miljöskyddsorganisationen.

Arbetet med att utforma allmänna råd m.m. måste kombineras med en fortlöpande utbildning för att föra ut ny kunskap och underlätta erfarenhetsutbyte. Utredningen anser inte att det finns anledning att överväga någon särskild utbildningsorganisation för ändamålet utan de inom stat och kommun etablerade formerna för utbildning bör utnyttjas. För länsstyrelsernas del svarar exempelvis länsstyrelsernas organisationsnämnd för en stor del av utbildningsverksamheten och för miljö- och hälsoskyddsnämndernas del har Kommunförbundet genom dess länsavdelningar en utbyggd utbildningsorganisation. Naturvårdsverket som samordnare av kunskapsförsörjningen bör i samverkan med berörda organisationer utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljöskyddslagens tillämpning.

344 SOU l987:32

l0.6 ADB-stöd för prövning och tillsyn

Utredningen har i kapitel 9.l berört det nuvarande ADB-stödet genom MI-Ol som i första hand utnyttjas av länsstyrelserna.

Mot av MI-Ol-systemets brister, ringa utbakgrund och höga driftkostnader initievecklingspotential rade naturvårdsverket i samarbete med länsstyrelserna år l985 ett (KRUT) med syfte att ta projekt fram ett decentraliserat ADB-system. Avsikten nytt är att även behandla administrativa uppgifter och mätdata som hanteras inom recipientkontrollen och Systemet är tänkt att vara kalkningsverksamheten. uppbyggt med s.k. basdatorer på varje länsstyrelse som svarar för sin egen databas. Naturvårdsverket har en egen dator för utveckling av systemet och för av vissa delar av länens databaser. lagring Denna del av databasen är tänkt att periodvis överföras till naturvårdsverket och utnyttjas för sammanställningar av riksintresse. Projektets uppär att utveckla,konstruera och testa systemet. gift F.n. konstruktionsarbete och test på några pågår beräknas ske hösten l987. Slutrapport länsstyrelser till till år l988. med förslag genomförande planeras

På länsstyrelserna i övrigt sker f.n. en betydande utveckling av ADB-stöd inom olika tillämpningar på framför allt basdatorer. Dessa ADB-tillämpningar bygger delvis på regionala förutsättningar och inriktningar och kan därför inte alltid anpassas till alla de olika centrala myndigheternas system som länsstyrelserna berörs av. Bland de framtida områdena där re- ADB-lösningar kan bli aktuella och där utgionala vecklingsarbete pågår tillsammans med planverket kan nämnas länsstyrelsernas kunskapsförsörjning till kommunerna enligt plan- och bygglagen och naturresurslagen. De flesta länsstyrelser har emellertid

SOU l987:32 345

inte några mer omfattande resurser för ADBegna utveckling varför man i stor är beutsträckning roende av externt stöd eller samverkan mellan olika län. Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) har i det en roll sammanhanget väsentlig för stöd och samordning till länsstyrelserna.

Även hos kommunerna sker en betydande ADB-utveckling och inom miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhetsområde pågår utveckling av ett datasystem (MIA) i samarbete mellan Kommunförbundet, Kommundata och några kommuner. Systemet är i första hand avsett att utnyttjas på basdatorer. En viss samordning-med naturvårdsverkets och länsstyrelsernas KRUT-projekt sker också.

Utredningens förslag beträffande prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen innebär klarare ansvarsfördelning mellan såväl företag och myndigheter som mellan myndigheterna. Den obligatoriska kontrollen som företagen bedriver enligt fastställda kontrollprogram utgör basen i tillsyns- och kontrollsystemet. Väl utformade kontrollprogram med rutiner för bearbetning och redovisning av data är en förutsättning för hög kvalitet på den obligatoriska kontrollen. Myndighetstillsynen övergår samtidigt från en detaljtillsyn till en systemtillsyn över egenkontrollen. Ansvarsfördelningen mellan de tre myndighetsnivåerna innebär vidare att antalet aktörer blir betydligt flera än f.n. genom att miljö- och hälsoskyddsnämnderna blir prövnings- och tillsynsmyndigheter samt att varje myndighet får ett helhetsansvar för vissa miljöstörande verksamheter.

Sammantaget innebär dessa förändringar att andra krav ställspå hantering av data för tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen. Ett större ansvar för bearbetning av primärdata från egenkontrollen läggs på företagen, vilket minskar behovet av han-

av primärdata över utsläpp hos myndigheterna. tering me11an myndigheterna innebär Ansvarsfördeiningen vidare att nuvarande ordning med datainmatning i från och hälsoskyddsnämnden som ti11- MI-01 miijöti11 iänsstyreisen som prövningsmynsynsmyndighet inte är nödvändig. Behovet av centrait samdighet manhå11na ADB-iösningar för administrativt stöd minskar i ett decentraiiserat system. Hanteringen av data från och ti11syn bör i det föreprövning med förde1 kunna iösas inom ramen siagna systemet för de ADB-rutiner som resp. myndighet utveckiar för administration och kunskapsförsörjning i övrigt. för ett framtida datautbyte är En förutsättning därvid att definitionen av variab1er och kodiistor

samordnas.

Behov av data för sammanstäliningar om miijösituationen e11er utsiäpp av oiika s1ag kan eme11ertid motivera samordnade ADB-iösningar. Inom recipientkontr011en vattensidan finns t.ex. stora behov på av ADB-rutiner för att de datamängder som produceras skaii kunna utnyttjas rati0ne11t. Som framgår av 10.4föres1ås iänsstyreiserna även fortkapitei sättningsvis svara för samordning av recipientkontro11en vattensidan. övervakning av förpå surningssituationen som 1änsstyre1serna reansvarar för har nära anknytning gionait tiil recipientkontroiien. I KRUT utveck1as också en för recipientk0ntr011en och kaikningsverksamheten gemensam databas.

Utredningen föresiår mot ovanstående bakgrund att målsättningen och inriktningen för ADB på ses över. Specie11t bör de av miijöskyddsområdet föresiagna förändringarna beträffande utredningen för prövning och tiiisyn beansvarsfördeining aktas. Naturvårdsverket bör dock siutföra KRUTprojektet med måisättning att ti11handahå11a ti11 informationshanteringssystem för ett försiag

SOU l987:32 347

miljödata till länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Utredningen anser vidare att MI-Ol bör avvecklas snarast och senast i samband med ett genomförande av utredningens förslag beträffande miljöskyddslagens tillämpning.

l0.7 Branschorganisationernas roll

Många branschorganisationer arbetar sedan lång tid tillbaka med olika miljöskyddsfrågor. Framför allt industrins organisationer arbetar kontinuerligt med att förbättra företagens kunskaper på miljöområdet och om gällande regler. Industriförbundet och dess branschföreningar bedriver en fortlöpande intern upplysningsverksamhet genom kurser och konferenser och framtagande av handböcker m.m. Vissa branschföreningar t.ex. kemikontoret biträder även företagen i miljöskyddsärenden medan andra branschföreningar sköter motsvarande funktioner med hjälp av konsulter.

Miljöskyddslagens tillämpningsområde berör emellertid många olika branscher där de miljöstörande anläggningarna finns representerade i ett flertal olika branschorganisationer såväl inom näringslivet som med anknytning till kommuner. Det är då naturligt att olika branschorganisationer har kommit olika långt i sitt engagemang i miljöskyddsfrågor beroende på vilken betydelse miljöskyddsfrågorna har för de olika branscherna. För t.ex. cellulosa- och kemiindustrin samt kommunernas vatten- och avloppsverk och värmeverk har det sedan lång tid funnits anledning att samarbeta i tekniska frågor. För framför allt branscher med små företag eller sådana där miljöfrågorna från investerings-

348 SOU l987:32

och driftsynpunkt inte har haft sådan betydelse har fördelarna med samarbete genom branschorganisationerna inte varit lika uppenbara.

Utredningens förslag att förstärka egenkontrollens roll innebär samtidigt att ytterligare krav kommer att ställas på många företag. Även inom prövningen innebär förenklingar av prövningsförfarandet och omprövning av villkor att högre krav i många fall kommer att ställas på ansökningar som underlag för tillåtlighetsbedömning och utformning av villkor. Denna utveckling talar för att branschorganisationerna kommer att spela en än mer betydelsefull roll i framtiden när det gäller att genom och utbildning stödja företagen i derådgivning ras miljöskyddsarbete. Exempel på sådana åtgärder är Industriförbundets pågående arbete med att ta fram en särskild miljöskyddshandbok med dels fakta råd till om hur de om regelsystemet,dels företagen bör hantera sina miljöfrågor.

utredningen bör man ta till vara möjligheterna Enligt att samordna delar av branschorganisationernas arbete med den rådgivning och utbildning som vänder sig till prövnings- och tillsynsmyndigheterna. har i kapitel l0.5 berört företagens Utredningen och oranschorganisationernas roll när det gäller av framför allt branschvisa allmänna råd framtagande annat för prövning och och underlag myndigheternas Ett utvecklat samarbete mellan framför tillsyn. allt naturvårdsverket och branschorganisationerna bör sätt kunna leda till ett ömsedipå motsvarande digt kunskapsutbyte om miljöskydd och därigenom möjligheterna att lösa miljöfrågorna.

sou l987:32 349

ll RESURSBEHOV OCH GENOMFURANDEFRÅGOR

ll.l Förslag om resursförstärkning

Beräkningsgrunder

Naturvårdsverket har på utredningens uppdrag genomfört omfattande resursberäkningar både med utgångspunkt från dagens miljöskyddslagssystem och med hänsyn till de av utredningen föreslagna förändringarna. Det omfattande underlagsmaterialet i form av uppgifter om antal anläggningar m.m. tillsammans med en noggrann precisering av ambitionsnivåer har möjliggjort en sådan av dimensionering resursanvändningen som inte tidigare varit möjlig.

Ett stort antal aktörer är emellertid inblandade med olika uppgifter som kan vara svåra att särskilja, varför beräkning av resursförbrukning från metodsynpunkt är en svår uppgift där ett antal antaganden måste göras. Det är således viktigt att framhålla att denna typ av resursberäkningar alltid kommer att innehålla ett visst mått av osäkerhet.

De resursbehov som redovisas avser ett fungerande framtida system varför hänsyn inte har tagits till resursanspråk i samband med omställning till en ny organisation. På motsvarande sätt utgår bedömningarna från myndigheter med normal personalomsättning. Särskilt vad avser kvalificerade tekniker kan personalomsättningen vara betydligt större än normalt vilket innebär större för att resursanspråk ständigt lära upp ny personal.

Resursanvändningen uttrycks i antal personår för handläggare där tillgänglig tid per handläggare beräknats till l 080 timmar per år. Det innebär att till

SOU l987:32 350

de redovisade skall adderas tid tidsuppgifterna för administration, service och andra arbetsledning, overhead-kostnader. överslagsmässigt kan man räkna med ett tillägg på 50 % för att få en uppfattning om den totala resursåtgången. Vidare avser beräkendast som är direkt relaterade ningarna uppgifter till prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och den därtill knutna kunskapsförsörjningen. Resurser för annat miljöskyddsarbete, recipientföreskrifter, auktorisation av kontroll, arbete med och m.m. har inte medtagits. laboratorier miljörevisorer

Redovisningen av nuvarande resursanvändning grundar framför allt utredningens enkät till länssig på antal anläggningar, riksrevisionsstyrelserna angående verkets granskning av miljöskyddslagens tillämpning, med olika myndigheter och debiterade avgifintervjuer för och tillsyn. Bedömningen av de framter prövning från en precisering av amtida resursanspråken utgår bitionsnivån för framför allt tillsyn, där naturvårdsbl.a. beräknat antal tillsynsbesök och genomverket snittlig tidsåtgång per anläggning.

tabell redovisas beräkningar av nuva- I nedanstående och framtida resursbehov för dirande resursâtgâng rekt För nuvarande system har hänsyn handläggning. till resursanvändningen hos samtliga miljötagits således även de som inte har och hälsoskyddsnämnder, över men som deltar i länsstytagit tillsynsansvar relsens tillsynsbesök.

Prövningen - allmänt

För antas resursbehovet i stort förbli prövningen totalt sett. Faktorer som bör minska oförändrat framtida resursbehovet är ett något mindre andet anläggningar samt förenktal förprövningspliktiga i med bl.a. färre remissyttlingar prövningsprocessen

Tabe11

Hand1äggarresurser för prövning och ti11syn en1igt mi1jöskydds1agen

Nuvarande system Föres1aget med mi1system jörevisorer för an1. på kon- Anta1 hand1äggare cessi0nsnämnds1istan

EBQYUING EBQYNIUG KN 13 14 (ink1. besvärsärenden) SNV 13 12 LST 48 32 (ink1. besvärsärenden

åêwêüIQSLEE§YEÅDSLQELEÅII§20

Myndighet Nuvarande Föres1aget Ökning System system

“H”

=§§ l§Z :§2

197 299 102

som talar för ett ökat resursbehov randen. Faktorer fördelas bland ett stort antal är att prövningen som var och en, miljö- och hälsoskyddsnämnder, antal per år.Anta-

bara har ett litet prövningsärenden

kan också komma att öka i ett let ärenden som överklagas vilket påverkar koncessionsdecentraliserat system,

nämnden och länsstyrelserna.

- allmänt Tillsynen

ökar i förhållande till Resursbehovet för tillsyn av att utredningen räkdagens system som en följd ambitionsnivå i tillnat med en väsentligt höjd och samordning av tillsynen synen. Den specialisering som naturvårdsverkets över de största anläggningarna innebär bör i viss mån kunna kompentillsynsansvar till En sera ett större avstånd tillsynsobjekten. bör vara miljö- och hälsorationaliserande faktor

närhet till sina tillsynsobjekt. skyddsnämndernas att denna höjning av ambi- Det bör observeras insatser vad tionsnivån återverkar på företagens kontroll som skall genomföras enligt gäller den Införandet av en oblifastställda kontrollprogram. auktorisation av kontrollgatorisk rapportering, innebär också en väsentligt organ och miljörevisorer i tillsyns- och kontrollarbetet. högre målsättning av av miljörevisorer- Mot bakgrund uppskattningen torde det finnas behov av nas beräknade insatser för de 345 företagen på koncessions- 30-35 revisorer

nämndslistan.

Naturvårdsverket

bedömt naturvårdsverkets resursbehov Utredningen har och till ca 30 årsarbetskrafter, för prövning tillsyn i förhållande till nuvaranvilket innebär en ökning Utredningen har därvid utgått de resursanvändning.

* sou l987:32 353

från ett fungerande system med miljörevisorer som innebär att tillsynsmyndighetens besöksfrekvens kan hållas på en låg nivå. Samtliga företag bör dock besökas årligen i samband med genomgång av företagens miljörapporter. Därtill kan naturvårdsverket ha anledning att göra sådana inspektioner som är föranledda av särskilda omständigheter. Resursåtgången för besök och inspektioner kan uppskattas till ca sju årsarbetskrafter och för arbete med kontrollprogram, genomgång av rapporter m.m. till ca tolv årsarbetskrafter. Ett system utan miljörevisorer skulle för att upprätthålla samma ambitionsnivå, kräva en lika stor förstärkning hos myndigheterna.

Rikdagen har med anledning av regeringens proposition (l986/87:l35) om ändring i miljöskyddslagen m.m. beslutat om vissa ändringar av bestämmelserna om miljöskyddsavgift. Riksdagen har därvid förutskickat att utredningen beaktar de resursbehov ändringen kan medföra.

Utredningen har som framgått ovan föreslagit att naturvårdsverket tillförs väsentligt utökade resurser för miljöskyddsarbetet samt att koncessionsnämnden förutom visst marginellt resurstillskott avlastas tidigare arbetsuppgifter. De föreslagna ändringarna i miljöskyddssystemet bör dessutom enligt utredningens bedömning på sikt medföra att färre ärenden kommer att leda till att miljöskyddsavgift måste utdömas. Utredningen bedömer därför att den beslutade ändringen om miljöskyddsavgift ej föranleder ytterligare resursbehov hos berörda myndigheter.

“ 354 SOU l987:32

Länsstyrelserna

I ett system med ändrad ansvarsfördelning och ökad besöksfrekvens väntas länsstyrelsernas resursbehov bli i stort sett oförändrat i förhållande till nuvarande situation. Tillsynen bör på ett annat sätt än hittills bli en dominerande uppgift för länsstyrelserna. Totalt drygt 80 årsarbetskrafter bör kunna ägnas åt tillsyn varav ca 60 årsarbetskrafter för tillsynsbesök. Antalet anläggningar som länsstyrelserna ansvarar för kommer som tidigare framgått att minska. Att resurserna trots detta behöver den ambitionsnivån - ett tillöka beror på höjda per år bör göras vid de flesta anläggningsynsbesök arna. I dagsläget är det inte ovanligt att besök sker så sällan som vart femte år och många anlägghar aldrig blivit besökta. Det bör också ningar framhållas att ett biträde från länsstyrelsernas sida åt naturvårdsverket genom inspektion föranledda av driftstörningar och liknande kan fordra vissa resurser. Dessa är dock inte än möjliga att kvantifiera. På motsvarande sätt kan ett stöd till miljö- och hälsoskyddsnämnderna i samband med genomförande av utredningens förslag kräva vissa re- SUPSGI.

Kommunerna

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna använder i dagsläget ca 55 årsarbetskrafter för handläggning av miljö- Av dessa används l5 för remissvar skyddsärenden. och annat deltagande i prövningsärenden, 5 för egna anmälningsärenden och 35 årsarbetskrafter för eget tillsynsarbete och deltagande vid länsstyrelsernas tillsynsbesök. Den föreslagna decentraliseringen och höjningen av ambitionsnivån innebär att miljö- och hälsoskyddsnämndernas resursbehov ökar betydligt, från

55 ti11 ca 137 årsarbetskrafter. Även för mi1jö- och hä1soskyddsnämnderna b1ir ti11synen resursmässigt en dominerande uppgift. I beräkningarna ingår en översikt1ig uppskattning av ti11synsbehovet för de ca 100 000 verksamheter som inte är förprövningsp1iktiga. Denna bedömning är natur1igtvis i högsta grad osäker. Det nu beräknade tota1a resursbehovet för ti11syn på ca 100 årsarbetskrafter kan därför visa sig vara a11tför 1ågt.

Resursbehovet för en enski1d kommun har beräknats av naturvårdsverket på basis av uppgifter om anta1 an1äggningar i ett 60-ta1 kommuner. Ett genomsnitt av resursbehovet redovisas för kommuner av o1ika stor- 1ek i nedanstående tabe11.

Tabe11

Hand1äggarresurser för prövning och i ti11syn o1ika kommuner

Kommunst0r1ek, Anta1 Anta1 Resursbehov inv. kommuner prövningsp1iktiga per kom- t0ta1t an1. Pbr mun kommun Större än 200 000 3 104 1.1 3.3 - 1 70 000 200 000 18 102 1 18 40 000 - 70 000 28 63 0. 20 15 000 - 40 000 99 41 0. 50 Mindre än 15 000 136 21 0. 41

Som framgår av tabe11en är resursbehovet för de större och medeistora kommunerna i förhå11ande ti11 mått1igt kommunens stor1ek. För kommuner med mindre än 15 000 invånare som norma1t har 1 - 2 mi1jö- och hä1soskyddsinspektörer är det relativa resursbehovet störst.

Utredningen har inte an1edning att närmare gå in på konkreta förs1ag ti11 resursutnyttjande i kommunerna.

SOU l987:32 356

Det kan dock konstateras att den resursförstärksom krävs i mindre kommuner innebär särskilda ning Det torde i de minsta kommunerna vara svårt problem. att motivera ytterligare en tjänst med enbart ökade miljöskyddslagen, även om dessa aruppgifter enligt som framgår av följande avsnitt kan fibetsuppgifter nansieras I vissa fall kan flera argenom avgifter. sammantaget utgöra motiv för ytterligare betsuppgifter en Andra lösningar som kan övervägas är en tjänst. samverkan mellan flera kommuner där en gemensam hand-

läggarresurs för prövning och tillsyn utnyttjas. Det

bör kunna ske antingen genom att flera mindre kommuner delar på en tjänst eller att en större kommun tillhandahåller handläggarresurser till mindre grannkommuner. Sådan samordning av resurser förekommer redan i dag när det gäller exempelvis tillsyn enligt Kommunförbundet bör genom sina djurskyddslagen. länsavdelningar kunna medverka till att finna lämp-

liga lösningar.

företrädesvis större kommuner däribland Stock- Några holms kommun, har genom delegation tagit över tillsyn över sådana verksamheter där enligt utredningens fördet samlade ansvaret för prövning och tillsyn slag kommer att ligga hos länsstyrelsen, resp. koncessionsoch naturvårdsverket. I dessa kommuner har renämnden surser och upp och anpassats till de kompetens byggts kommunen åtagit sig. Enligt utredtillsynsuppgifter finns det därför anledning att överväga om ningen den delegation som redan skett skall upphöra vid av utredningens förslag. I första genomförandet hand bör dock redan tillgängliga resurser utnyttjas så effektivt som möjligt från en samlad miljöskydds- Även för de kommuner som tagit över synpunkt. en del av tillsynen innebär utredningens betydande väsentligt ökade arbetsuppgifter för prövförslag har emellertid inte haft möjligning. Utredningen het att närmare förslagets konsekvenser analysera

sou l987z32 357

för den enskilda kommunen i relation till tillgängliga resurser och nuvarandetillsynsuppgifter Frågan om ansvarsfördelning för tillsynen mellan miljö- och hälsoskyddsnämnden och länsstyrelsen vad gäller dessa kommuner bör enligt utredningens mening lösas i det enskilda fallet. Avgörande bör därvid vara möjligheterna att få till stånd en rationell och effektiv tillsyn.

Det kan i vissa fall vara motiverat att miljö- och hälsoskyddsnämnden, om man har resurser, även fortsättningsvis utövar tillsyn över vissa verksamheter på länsstyrelselistan. Huvudprincipen bör emellertid vara att tillsynsansvaret följer den uppdragna ansvarsfördelningen. I sammanhanget finns anledning att som tidigare framhållits peka på möjligheten för kommuner som har byggt upp resurser för tillsyn att bistå mindre grannkommuner i deras arbete.

Utbildning och rådgivning

Medan bedömningen av resursbehovet för direkt myndighetsutövning enligt miljöskyddslagen kan baseras på uppgifter om fördelning av ärenden, statistik över tidsutgång m.m. är det betydligt svårare med utbildning och rådgivning beroende bl.a. arpå att betet styrs av efterfrågan från aktörer. många Ambitionsnivân blir därvid svår att precisera. Enligt naturvårdsverket använder man i ca dag 25 ärsarbetskrafter för stödfunktioner av detta slag. Av dessa används ca l4 årsarbetskrafter för framtagande av allmänna råd, med

rapporter branschsammanställning-

ar m.m. och ll årsarbetskrafter för andra typer av stödfunktioner, bl.a. drift av för datasystem utsläppskontroll, utredningar om överträdelser, utbildning och löpande rådgivning.

I det föreslagna systemet kan kravet på en planmässig framtagningav allmänna råd förväntas öka, vilket medför ett större resursbehov. Samtidigt kan vissa andra stödfunktioner bl.a. datasystem

att minska i

för utsläppskontroll komma omfattning.

Det resursbehovet för utbildning och sammantagna m.m. torde därför motsvara ca 25-30 årsrådgivning arbetskrafter. En del av dessa bör vara fasta resurser naturvårdsverket i form av kvalificerade på m.m. medan resterande resurser bör utprojektledare för att engagera extern sakkunskap Då sätt nyttjas som diskuterats i kapitel l0.5.

Resursförstärkning sammantaget

förslag torde innebära ett sammantaget be- Utredningens hov av en resursförstärkning på myndighetssidan med drygt av - 80 årsarl00 handläggare. Huvuddelen ökningen drygt betskrafter - kommunerna som i många fall ligger på behöver rekrytera ytterligare personal. Den relativa ökningen är dock inte så stor då miljö- och hälsoi dag sammantagna har drygt l 000 skyddsnämnderna handläggare som till viss del arbetar med miljö-

skyddsfrågor. Utredningen har också gjort den be-

att det inte bör vara förenat med nâgra dömningen särskilda problem att rekrytera kompetent personal för de föreslagna uppgifterna. Som exempel på lämpliga utbildningar kan nämnas miljö- och hälsoskyddslinjen vid Umeå universitet, miljö- och naturresurslinjen vid högskolan i Kalmar och universitetens biologlinjer. Det är också troligt att den personal som finns på nämnderna genom omfördelning av arbetsuppgifter kommer att engageras i miljöskyddsarbetet.

Framför allt naturvårdsverket men i hög grad även länsstyrelserna har redan i dag en bred kompetens inom miljöskyddsområdet. Inom vissa områden som framför allt kräver kvalificerade tekniker finns dock i dag avsevärda pfoblem med en hög personalomsättning och stora svårigheter med nyrekrytering. Framför allt naturvårds-

SOU l987 32 359

verkets prövnings- och tillsynsansvar för de största anläggningarna ställer krav på att man har tillgång till kvalificerad personal för arbete med tekniska miljöskyddsåtgärder.

Det är enligt utredningen nödvändigt att i första hand naturvårdsverket men också länsstyrelserna får tillräcklig expertis och kvalificerad kunskap för att kunna hävda sig i förhållande till de stora företagen. Utredningen anser det därför nödvändigt att de statliga miljöskyddsmyndigheterna för dessa uppgifter får möjlighet att även rekrytera personal med erfarenhet av industriellt miljöskyddsarbete i ledande befattning. Denna fråga förtjänar enligt utredningen särskild uppmärksamhet.

ll.2 Genomförande

Nuvarande brister vid tillämpningen av miljöskyddslagen är enligt utredningen så pass allvarliga att åtgärder för att förbättra förhållandena snarast bör vidtas. Utredningens strävan har varit att så långt möjligt lämna konkreta förslag som underlag till beslut om förändringar av miljöskyddslagssystemet i effektiviserande riktning. Samtidigt bör framhållas att förslageni vissa avseenden innebär betydande förändringar som kräver en noggrann planering och resurser för att kunna genomföras.

Framför allt innebär den decentralisering som föreslås helt nya uppgifter för flertalet miljö- och hälsoskyddsnämnder. Nämnderna får en myndighetsroll för såväl prövning som tillsyn som innebär attledamöterna måste kunna vara väl insatta i miljöskyddslagen och dess tillämpning. Miljöskyddslagens uppbyggnad med den individuella prövningen som grund gör att inte minst tillåtlighetsbedömningen och utformning av villkoren

blir av stor betydelse för möjligheterna till en effektiv övervakning av lagens efterlevnad. Utredningens förslagkommer därför i ett initialskede att medföra behov av en betydande insats för utbildning av ledamöterna i landets samtliga miljö- och hälsoskyddsnämnder samt berörda tjänstemän inom förvaltningarna.

när det genomförande kan dras Vissa paralleller gäller införandet av och bygglagen och naturresursmed plandär omfattande utbildningsinsatser genomförts lagen Genom samverkan mellan framunder en begränsad period. allt planverket och Kommunför bostadsdepartementet, förbundet har en brett upplagd utbildning kunnat genomföras under förhållandevis kort tid. Goda erfarenheter har också vunnits att i länen utnyttja handlegenom dare från såväl länsstyrelserna som kommunerna. Såväl staten som kommunerna har svarat för finansiei samband med införande av PBL. Statens kostringen nader har uppgått till l2 milj.kr. varav 4 milj.kr. för av och tjänstemän i kommuutbildning politiker nerna.

utredningen bör dessa erfarenheter tas till Enligt vara genom tillämpning av ett liknande tillvägagångssätt vid införande av miljöskyddslagen i kommunerna.

och hälsoskyddsnämnderna måste även ha tid Miljöoch möjlighet att bygga upp en handläggarkompetens för att kunna ta över prövnings- och tillsynsuppgifterna. Många nämnder har dock redan en sådan erfarenhet och expertis att myndighetsutövningen utan vidare kan övergå till dem. För de mindre kommunerna kan emellertid de föreslagna uppgifterna bli betungande. därför att miljö- och hälso- Utredningen anser av ansvaret för prövskyddsnämndernas Övertagande och inte får hindra länsstyrelserna ning tillsyn att rådgivning under en begränsad övergångsgenom nämnderna tills resurser och kompetens period bistå

SOU l987:32 35]

har byggts upp.

Utredningen är medveten om att även ett stort antal andra frågor behöver lösas i samband med genomförande av de föreslagna förändringarna. Möjligen skulle en etappindelning kunna underlätta ett genomförande. De olika förslagen hänger emellertid i stor utsträckning samman varför det är svårt att lyfta fram några enskilda förslag som kan genomföras oberoende av övriga förslag. Vid en avvägning mellan tid för förberedelser och planering och önskemål om skyndsamma förändringar av miljöskyddslagssystemet bör enligt utredningen det sistnämnda väga tungt. anser dock - Utredningen med tanke på alla aktörer som är inblandade såväl på myndighetssidan som - att

inom näringslivet

målsättningen bör vara att de föreslagna förändringarna genomförs den l juli l989.Särskilda tillfälliga medel kommer att behövas för själva genomförandearbetet.

SOU l987:32 363

l2 FINANSIERING

l2.l Principen om förorenarens kostnadsansvar

Ansvaret för miljövårdens finansiering som regleras nämnts genom den s.k. Polluter-Pays-Principle (förkortad PPP), d.v.s. principen om att förorenare resp. själv skall bekosta den miljövård som krävs för att begränsa störningarna från en verksamhet. Till miljövård räknas då olika åtgärder för rening av utsläpp, processändringar, byte av råvaror etc. Principen har tillkommit i internationell samverkan (OECD) och torde främst syfta till att ge likartade förutsättningar för företag, branscher och länder när det gäller export, konkurrens o.d.

I Sverige har förorenarnas kostnadsansvar sedermera tolkats på ett vidare sätt (utöver PPP) så att även indirekta miljövårdskostnader inräknas. Det gäller i första hand kostnaderna för de myndigheter som reglerar och kontrollerar miljöfarlig verksamhet. Dessa verksamheter är numera avgiftsbelagda.

PP-principen handlar primärt om den enskilde förorenarens ansvar. En annan sak är om förorenarna, t.ex. en viss bransch, har ett kollektivt ansvar för sin samlade miljövård. Vem som skall stå för kostnaderna i det fallet är inte givet. Man kan dock konstatera att man både i Sverige och i andra länder olika genom avgifter inte sällan låter hela branscher eller användargrupper solidariskt bekosta vissa miljövårdsåtgärder.

l2.2 En internationell utblick

När byggdes under l970-talet var

miljövården upp sub-

ventioner - i strid med - PP-principen vanliga såväl i Sverige som utomlands.

I avveck1ades subventionerna i huvudsak redan Sverige under 70-taiets senare del. Bidrag tili kommunai avfaiisbehandiing upphörde dock först i början av 80ta1et. F.n. utgår bidrag endast tiil stöd för utprovav ny teknik i fu11stor ska1a från bränslening mi1jöfonden. De finansieras genom en särskiid avgift på oijeprodukter.

I andra OECD-iänder finns en dei subventioner kvar, men de har en begränsad omfattning och avser ofta rätt specifika ändamå1 inom miijövården t.ex. bidrag ti11 ny miijöväniig e11er resurssnåi teknik.

En ökande de1 av miijövården finansieras via oiika fonder som i sin tur bekostas genom 01ika miijöskatter- och avgifter på berörda branscher, produkter o.d. Detta gäiler stora de1ar av vattenvården i och den s.k. Super-fund i USA. Fonden Europa har tiiikommit för att möjiiggöra en sanering av områden som använts för dumpning e.d. av miijöavfa11. Inom OECD och EG diskuteras om en fariigt sådan deivis k011ektiv finansiering är föreniig med PP-principen.

I Japan och USA används miijöskatter- och avgifter även för att bekosta vissa andra kostnader såsom återstä11ning av skadade/förorenade områden och ersättningar tiil skadeiidande etc.

Som för att begränsa utsläpp av förorening-

stvrmedei

ar har skatter och avgifter inte fått någon nämnvärd betydeise. Det primära syftet är i aiimänhet att inkomster för oiika mi1jövårdsåtgärder. Om generera är tiliräckiigt höga kan miijöskatterna/avgifterna de i få en styrande effekt. praktiken

om industriföretag och andra förorenare i de Även industriiänder tvingas betaia sin (av “samfiesta sjäiva, så behöver de norhä11et åiagda) miijövård

ma1t inte betala för sådana föroreningar som sker inom tiiiâtna gränser. Några undantag bör nämnas:

- I Tyskiand utgår avgift även för vattenföroreningar som understiger gäiiande utsiäppsnormer.

- I USA kan en industri i vissa fa11 rätköpa sig ten att förorena men endast genom att förmå någon annan att i motsvarande grad minska sina utsiäpp.

Internationeiit används miijöskatter/avgifter praktiskt taget inte aiis som sjäivständiga styrmedei (jfr dock USA ovan). De fungerar på sin höjd som komplement till o1ika regieringar.

12.3 Finansiering av svensk miijövård - förr och nu

I eniighet med PP-principen svarar förorenaren i huvudsak industrin, kommunerna (hushå11en) och i mån - för någon jordbruket miljövårdskostnaderna (inki. viss myndighetsutövning).

Näringsiivets och kommunernas kostnader för miijövård brukar redovisas i en biiaga ti11 regeringens iångtidsutredningar. Så har skett sedan år 1970 och nu senast i 1985 års iångtidsutredning. Redovisningen avser dock normait endast prognoser över investeringarna i reningsutrustning o.d. Säkra uppgifter saknas för driftkostnader (inki. underhâii), men de torde uppskattningsvis iigga på samma nivå som investeringarna. Tiii LU 80 redovisades också en uppföijning av faktiskt genomförda miijöskyddsinvesteringar. För de kommunala reningsverken (inki. avioppsiedningar) är drift- och kapitaikostnader unge_ fär iika stora. Statistiska f.n. centraibyrån genomför en undersökning som syftar tiii att den samkartiägga

för mi1jöskyddet år 1985 1ade resursförbrukningen Na 23 SM 8701). En1igt SCB investerades det året (SCB, kr. i mi1jöskyddsåtgärder, motsvarande 1,2 mi1jarder

drygt 4 % av de t0ta1a investeringarna.

När det gä11er den 0ffent1iga mi1jövårdsapparaten 0.d.) kan man notera en k1ar (administration, bidrag tendens ti11 ökad finansiering via o1ika mi1jöskatter

och mi1jöavgifter. Under den senaste tioârsperioden

ande1 av som finansiehar den mi1jövårdsk0stnaderna sådana skatter och avgifter ökat från ca ras genom 25 % ti11 ca 50 %. Se diagram nedan.

Diagram

Mi1j.kr. . Finan- /\ Ans1ag utgift siering 600 ca

590 7

mkr. Miljöskatter och avgifter 500 (ca 280 mkr)

/

Anslag Finan- 300 Utgift siering 7

MiåjöskaêterU

12:31 °C “V91 te Alimänna bud-

mk (ca 78 mkr)

200 ›v{q« ?etmdü ca 310 mkr)

p.Q( A11männa bud- .Q4 etmedei

- ca 123 mkr) 100

1976/77 1986/87

Diagram: De stat1iga mi1jövårdsans1agen/utgifterna resp. 1986/87 och deras finansiering via a11-

1976/77 manna budgetmede1 resp. (mi1jö-) skatter/avgifter

(10pande penningvärde).

man i fast penningvärde har de sam1ade ans1a-

Räknar

for mi1jövården minskat me11an 1976/77 och 1986/

gen

|1 H . I huvudsak = skatten på dryckesforpackningar (77 mkr). togs någon mi1jon kr. in på registrering av

Dessutom

bekampn1ngsmede1 (ti11 SNV).

sou 1987:32

I diagrammet har ans1ag/utgifter för 1986/87 beräknats en1igt följande:

Myndighetskostnader

(SNV, Keml, Konc.nämndens och 1änsstyre1sernas naturvårdsenheter) ca 250 mi1j.kr. Naturvård (mark + förv.) 78

Åtgärder mot försurningen 163

Forskning + PMK 82

Särski1da projekt 14

Summä 590 mi1j.kr.

Mi1jöavgifter/-skatter

Prövning och ti11syn en1. ML (avgifter) ca 30 mi1j.kr.

Täktavgifter 10

Registreringar (Keml) 15

Hande1sgödse1avgift

Bekämpningsmede1savgift 100

Skatt på

dryckesförpackningar 50

Särski1d 01jeavgift _1§ Summa 280 mi1j.kr.

Närmare 50 % av de för stat1iga utgifterna mi1jövård finansieras nu med särski1da skatter och avgifter. Kommunernas tunga för kostnadsposter mi1jövård, ren-

hå11ning/avfa11sbehand1ing och av1opp/av10ppsre-

ningsverk täcks,i än högre grad av I det avgifter. senare fa11et är det fråga om närmare 80 % (VAV 1986).

Som framgår av tabe11en svarar avgifterna för prövning och ti11syn en1igt mi1jöskydds1agen (ML) för en förhå11andevis 1iten ca de1, 12 %, av de t0ta1a avgifterna/skatterna.

och med koppiing ti11 miijön Aiia skatter avgifter tas ut i ett eiier f1era 1ed i måste självfaiiet distributions- eiier produktions-, konsumtions-, Det är ju där föroreningardestruktionsprocessen. behöver vidtagas. Biand na uppstår och motåtgärder av skatteobjekt kan nämnas: o1ika typer

råvaror (typ skog, maim, grus, t0rv)/markanvända) ning

oiika insatsvaror (typ gödseimedei, bensin) b)

konsumentprodukter (typ batterier, förpackningar)

c)

av föroreningar ti11 Iuft och vatten d) utsiäpp (typ stoft etc.)

S02, NOX,

avfaii (från produktionen eiier använda produke) ter

ovan har vi i Sverige i Som framgår av diagrammet

huvudsak vait att miijöbeskatta oiika produkter.

härrör från Merparten av miijövårdsinkomsterna + oija) och konsuvissa insatsvaror (handeisgödsei Den nyiigen intro-

mentvaror (dryckesförpackningar).

kommer att ge ca 15 miij. ducerade batteriavgiften freoner (CFC) har SNV 1agt försiag kr. En avgift på

om ti11 regeringen.

iuft och vatten får efter veder- Ti11åtna utsläpp i

och vidtagande av reningsåtgärder böriig prövning utan att avgift behöver eriäggas. Frågan ske någon kommer då och då upp i miijödebatten om avgifter med att föremen avfärdas inte säiian argumentet få rätten tiii utm.f1. inte skal] köpa sig tag Man bortser då ifrån siäpp och miijöförstöring. i dag tas ut för det faktum att ingen avgift att förorena i samband med prövningen rätten Friköpsargumentet torde eniigt miijöskyddsiagen. att förorenaren med grunda sig på förestäiiningen få bestämma sina uthjäip sjäiv skaii pengars sådant har det dock aidrig siäpps storiek. Något - heiier i andra varit tai om i Sverige knappast

“ sou 1987:32 . 369

länder. I Västtyskland har man valt en kombination av avgifter och utsläppsnormer beträffande utsläppen till vatten. USA torde vara det enda land där man kan köpa sig utsläppsrätter, men endast till priset av att någon annan minskar sina utsläpp.

Så länge utsläpp 0.d. prövas enligt miljöskyddslagen är det myndigheterna i sista hand regeringen - som reglerar utsläppens storlek. Först i nästa led kommer eventuella utsläppsavgifter in i bilden. De kan riktas mot de tillåtna utsläppen (s.k. restutsläpp) och/ eller otillåtna utsläpp (s.k. I det överutsläpp). senare fallet fungerar som avgifterna sanktionsavgifter. En eventuell avgiftsbeläggning av restutsläppen innebär att företag m.fl. får ett jggjtamggt att minska utsläppen mer än vad myndigheterna kräver. I båda fallen är meningen med avgiften att minska de faktiska utsläppen inte att möjliggöra ökade utsläpp. Miljöskadefondsutredningen har i sitt nyligen framlagda betänkande (SOU 1987:15) Miljöskadefond föreslagit att en fond för miljöskador byggs upp via utsläppsavgifter eller faktiska utsläpp.

I detta sammanhang kan nämnas att samtliga hittillsvarande svenska miljöskatter och avgifter utom sanktionsavgifterna primärt har ett finansieringssyfte. Samtliga skatter/avgifter är relativt sett så låga att de inte nämnvärt, oftast inte alls, påverkar beteendet hos dem som betalar dem. Miljöavgifterna fungerar därför inte som styrmedel inom miljövården. På denna punkt liknar Sverige övriga industriländer.

l2.4 Avgiftsprinciper

Den principiella utgångspunkten för statlig avgiftsbelagd verksamhet är full kostnadstäckning, d.v.s.

370 SOU l987:32

att hänsyn skall tas till såväl direkta som indirekta kostnader.

Den praktiska tillämpningen av denna huvudprincip varierar med hänsyn till ett stort antal faktorer. Exempel på sådana är hur detaljerat statsmakterna fastställt det ekonomiska målet, vilken grad av resultatutjämning som är tillåten eller lämplig mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten och hur det ekonomiska målet skall tillgodoses över tiden. Men även sådana faktorer som vilken grad av frihet som myndigheten har i fråga om val av resursvolym samt hur beslut om investeringar och hur dessa skall finansieras spelar in.

Det finns olika sätt att ta betalt i en statlig avverksamhet. Ersättningen kan beräknas giftsbelagd efter med hjälp av en s.k. tidtaxa eller tidsåtgång en taxa som utifrån vissa beslutsparametrar bestämts i förväg, en s.k. saktaxa.

övergripande regler för konstruktionen av stat- Några taxor har inte ställts upp av statsmakterna. liga Från allmänna utgångspunkter och ställningstaganden som gjortsi enskilda fall är det dock möjligt att härleda ideala egenskaper hos en taxa. Dessa några egenskaper är närmast av teknisk natur. De tillgodoser önskemål som kan ställas upp utöver de hänsyn av samhällsekonomisk natur som behandlats i det tidigare.

Delvis är önskemålen inbördes motstridiga, varför man i en given situation kan bli tvungen att stanna för En motsättning kan också kompromisslösningar. mellan något av önskemålen och den överorduppstå nade ekonomiska målsättningen.

37]

Följande egenskaper är önskvärda:

0 Avgiften bör så nära som svara mot möjligt kostnaden för den aktuella prestationen. Detta är en logisk följd av synsättet att avgiften skall anknyta till en direkt motprestation från det allmänna. Ett viktigt generellt argument för kostnadsanpassade är att avgifter de uppfattas som rättvisa i den att meningen man betalar i förhållande till de kostnader som verksamheten orsakar.

0 Taxan bör vara enkel och samt lättenhetlig överskådlig för intressenten. Häri ligger framför allt önskemålet om att den som ianspråktar en offentlig nyttighet eller finansierar en verksamhet som i allt väsentligt sker på myndighetens initiativ om möjligt i förväg skall kunna få besked om eller själv räkna fram den avgift han har att erlägga. Av detta önskemål följer en generell preferens för s.k. saktaxor.

o Taxan bör vara lätt att administrera och följa upp.

l2.5 Taxekonstruktion

I det följande diskuteras vilka för- och nackdelar som är förenade med användandet av tidtaxa sakresp. taxa.

l2.5.l Tidtaxa

Debitering med tidtaxa är ovanlig inom verksamhet av tillsynskaraktär. Förutom vid prövning och tillsyn

förekommer tidtaxa endast för

eniigt miijöskyddsiagen

tiiiståndsgivning vid datainspektionen.

Fördelar med tidtaxa:

kan anses drabba företagen rättvist, 0 En tidtaxa den debiterade avgiften direkt återspegeftersom En tid-

iar den faktiska produktionskostnaden.

tiii ökat kostnadsmedvetande då taxa kan leda för såväi som födet biir tydiigt myndigheten oiika faktiskt kostar. retaget vad prestationer Detta kan stimuiera tiii höjd produktivitet inom myndigheten.

0 Företag som omfattas av tiiisyn kan stimuieras tili att underiätta myndighetens verksamhet för att tiiisynen ska11 gå snabbare.

Nackdeiar med tidtaxa:

0 Tidsreiaterade avgifter kan påverka tiiisynsarbetet negativt. Fiera synpunkter av det siaget framfördes i den studie av kommunernas miijöoch häisoskyddsnämnder som ingick i RRV:s revision av miijöskyddsiagens tiiiämpning (Dnr 1984:933). B1.a. kan debitering efter tidtaxa ieda tiii sämre personkontakter och press på tjänstemän att göra besöken så korta som möj- Om tjänstemännen däremot känner press iigt. att tiiisynsbesök som är ekonomiskt iöngöra samma, kan de komma att prioritera företag med ekonomiska resurser, även om dessa inte goda är de viktigaste att besöka från miijösynpunkt. En annan negativ effekt av tidtaxan kan vara att företagen undviker att ta kontakt med tiiisynsmyndigheten.

Som tidigare redovisats är också den nuvarande tidtaxan administrativt krävande. Den har också medfört en aiitför 1åg debiteringsgrad myndigheterna tar inte betait föraiia timmar som ägnats åt resp. företag.

0 Ett annat problem med tidtaxa är att det är svårt att i förväg uppskatta såväi företagens kostnader som de berörda myndigheternas intäkter.

12.5.2 Saktaxa

En saktaxa innebär en fast avgift. Myndigheten beräknar i förväg hur mycket en viss exempeivis prestation ska11 kosta och företaget eiier annan avnämare betaiar detta beiopp även om den aktue11a prestationen för myndigheten kostar mer e11er mindre att framstä11a. Andra siag av saktaxor är fasta årsavgifter, avgifter som sätts i förhåiiande ti11 ti11syns0bjektets omsättning, s.k. omsättningsavgifter samt kombinationer av årsavgifter och omsättningsavgifter.

Exempei på verksamheter finansierade med saktaxor/ fasta avgifter är den tiiisynsverksamhet som bedrivs av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (omsättningsavgifter), 1äkemede1skontro11en, kärnkraftsinspektionen, statens stråiskyddsinstitut och datainspektionen (fasta års/kvartaisavgifter), kemikalieinspektionen (avgift per tiiiverkad/importerad produkt oavsett kvantitet) och sprängämnesinspektionen (avgift efter tiiiverkad/importerad kvantitet), täkt-

avgifter (grus, torv, avgift för iovgivet uttag).

SOU l987:32 374

Fördelar med saktaxa:

0 En saktaxa i form av en fast årlig tillsynsför en likartad grupp av anläggningar avgift drabbar alla inom gruppen lika anläggningar oavsett hur omfattande tillsyn myndigheten att En sådan debitering kan av väljer göra. vissa som mer rättvis. Avgiften blir upplevas inte beroende av den enskilde tjänstemannens och snabbhet. Man behöver heller prioriteringar inte av kostnadsskäl dra sig för att kontakta en fördel är att det myndigheten. Ytterligare är för tillsynsobjektet att förutse möjligt i det är möjligt för

kostnaden förväg, liksom

berörda att uppskatta intäkterna myndigheter i förväg.

0 En saktaxa i form av en fast avgift innebär en förenklad administration.

0 Saktaxan är troligen effektivare än tidtaxan vad att erhålla full kostnadstäckning gäller totalt sett för myndighetsarbetet.

Nackdelar med saktaxa:

0 Sambandet mellan avgift och prestation försva- En saktaxa i form av en fast avgift kan ge gas. stora skillnader mellan de kostnader som ett visst förorsakar den statliga verksamheföretag ten och den debitering som drabbar företaget. inte årli- Även om varje enskilt tillsynsobjekt erhåller mot tillsynsavgiften svarande gen bör dock sett över tiden detta förhåltillsyn lande jämnas ut.

nackdel med fasta avgifter är o En ytterligare att dessa är en bekväm finansieringskälla

för myndigheten. Incitamenten att ompröva sättet att bedriva verksamheten samt att vidta nödvändiga rationaliseringar kan minska.

12.6 Utredningens ti11 försiag avgiftssystem

12-6-1

Yêljyuügifêêâxêêâü*

Vid va] av avgiftssystem är det att viktigt kiariägga huvudsyftet med avgiftsbeiäggningen och viika önskade resp. oönskade styreffekter som uppträder vid 01ika avgiftskonstruktioner.

Utredningen konstaterar att i detta fa11 står det finansie11a motivet i förgrunden - a11a de kostnader som myndigheterna har i sitt arbete med och ti11prövning syn eniigt miijöskyddsiagen ska11 täckas av avgifter. Utredningen anser vidare att de hittiiisvarande erfarenheterna av nuvarande tidsbaserade avgiftssystem, tilisammans med genomgången i föregående avsnitt, taiar för en övergång ti11 en s.k. saktaxa med fasta årliga avgifter.

Utredningen har övervägt huruvida ett sådant fast avgiftssystem ska11 omfatta enbart tiiisynen e11er både ti11syn och prövning. Utredningen har därvid funnit, att om det fasta systemets fördeiar fu11t ut ska11 uppnås, bör avgiftsprincipen vara 1ika för både prövning och ti11syn. I annat fa11 måste arbeta myndigheterna med två avgiftssystem, viiket sku11e medföra ökad administration och därmed minskad effektivitet i miijövårdsarbetet. Utredningens stäiiningstagande för en i princip sammanhåilen prövning och ti11syn taiar också för ett enhetligt avgiftssystem. Ett system med fast årsavgift för både prövning och tiiisyn får därmed karaktären av en åriig “koncessionsavgift för att bedriva någon form av verksamhet som beiastar miijön.

förslag till effektivisering av miljö- Utredningens innebär en betoning av föreskyddslagens tillämpning ansvar för miljöfrågorna samt ett klartagens eget av myndighetsrollen och myndigheternas uppläggande Därmed minskar de som annars kan gifter. styreffekter med timbaserade avgifter och hur företasammanhänga sköter sin och miljöarbetet i övrigt. gen egenkontroll konstaterar också att det främst är den Utredningen ibland omfattande rådgivningen och konsultbetonade verksamhet till företag med låga ambitioner i miljösom inte debiteras fullt ut i nuvaskyddsarbetet, vad som framgått i avrande avgiftssystem. Enligt har också funnit att de nusnitt l2.3 utredningen sett är så låga att de varande avgifterna generellt inte har någon påtaglig styreffekt.

skall måste troligen av- Om någon styreffekt uppnås utöver vad som krävs för gifterna höjas väsentligt kostnadstäckning och relateras till exempelvis mängden Det har inte ingått i utredningens arbete utsläpp. att sådant. Utredningen vill dock framöverväga något hålla att ett fast avgiftssystem lättare kan utvidgas till att också omfatta exempelvis utsläppsrelaterade än ett timbaserat avgiftssystem. Ett system parametrar med utsläppsrelaterade avgifter bör enligt utredningens mening utredas i särskild ordning. Utredningen behandlar också dessa frågor i avsnitt l3.5.2.l0.

12-6 -2 åêllllilêlllêgéêJålêâåüêäêr

har i 9 och l0 redovisat de hand- Utredningen kapitel på olika myndighetsnivåer som erfordras läggarresurser inom Där framgår att det sammanmiljöskyddssystemet. behövs ca 330 årsarbetskrafter för direkt handlagt och stödfunktioner. Den genomsnittliga lönen läggning för handläggare inom den offentliga miljövårdsadministrationen har vara densamma som vid naturvårdsantagits verket, d.v.s. lönegrad 20:04. Till detta har lagts

sou l987:32 377

ett lönekostnadspâlägg (arbetsgivaravgifter m.m., 39 %) och ovanpå lönekostnaden en overheadkostnad på 100 % för att täcka personalkostnader (assistenter, chefer m.m.) och omkostnader (lokaler, administrativ service 0.d.). Härigenom erhålls en total genomsnittlig timkostnad på 333 kr. förutsatt att man kan räkna med l 080 timmar effektivt arbete med och prövning tillsyn per årsarbetare.

Som framgått av kapitel 7.3.l har utredningen föreslagit en höjd ambitionsnivå vad avser information om miljöfrågor till allmänheten m.m. med i storleksordningen 4 milj.kr. I kapitel l0.3.l.3 föreslår utredningen att länsstyrelserna tillförs storleksordningen 5 milj.kr. för miljövârdsinriktat utredningsarbete. Vidare föreslår i l3.5.2.ll utredningen kapitel en förbättring av rättshjälpen i miljömål. Kostnader_ na för är som

rättshjälpsförbättringen framgår av

ovannämnda kapitel svår att Dessa uppskatta. tre förstärkningsåtgärder är av olika karaktär men är enligt utredningens bedömning indirekta miljövårdskostnader, Utredningen föreslår därför att de finansieras via de fasta avgifterna och att avgiftsförordningen (SFS l986:634) ändras så att den sådan finansiemöjliggör ring.

Utifrån dessa beräkningsgrunder uppgår de sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tillsyn m.m. enligt miljöskyddslagen till ca l3U milj.kr./år i l987 års penningvärde. Därav hänför sig ca 50 milj.kr. till ärendehantering på kommunal nivå.

12-6-3

êy9if§§r;;Eençeêâienánêmnéâz_99h_1ên§§§x-

E§1§§1i§E9rDê

För att illustrera hur en fast årlig avgift för både prövning och tillsyn faller ut har SNV på uppdrag av

utredningen gjort vissa översiktliga och grova be-

räkningar baserade på hittillsvarande erfarenheter när det gäller den branschvisa omfattningen av prövning och tillsynsbehov, kombinerade med utredningens framräknade egentliga resursbehov. Dessa beräkningar visar att den genomsnittliga årliga avgiften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle till mellan 30 - 80 tkr. Därvid bör nouppgå teras att i beräkningarna av myndighetsresurserna för tillsynen av dessa branscher har hänsyn tagits till kravet på miljörevisorer.

Motsvarande beräkningar för länsstyrelselistan ger större variationer relativt sett, beroende på att den dels omfattar fler branscher, dels innehåller större spridning mellan olika branscher vad avser tidsåtgång för prövning och tillsyn. För sådana branscher som större anläggningar för färgning och beredning av textil, kemikalieframställning utan kemiska reaktioner och större järngjuterier skulle den årliga avgiften uppgå till genomsnittliga 20 - 35 för t.ex. större träskyddstkr, tryckerier, behandling och mellanstora förbränningsanläggningar skulle avgiften bli ca 7 - l0 tkr och för övriga ca l0 - 20 tkr.

Det bör observeras att räkneexemplen ovan visar en årlig avgift som behöver differentieras

genomsnittlig

med hänsyn till företagsstorlek och freytterligare kvensen av omprövning m.m.

föreslår att naturvårdsverket får i upp- Utredningen att i samverkan med länsstyrelserna och länsdrag (LON) närmare utstyrelsernas organisationsnämnd forma taxan för branscherna som omfattas av koncessionsnämnds- och länsstyrelselistan.

sou 1987:32 . 379

12-6-4

ê!9if:§r_:_59mm9n1i§§en

I likhet med annan avgiftsbelagd myndighetsutövning på kommunal nivå föreslår utredningen att miljö- och hälsoskyddsnämnden ges rätt att ta ut avgift för miljölov och tillsyn av verksamhet som erfordrar miljölov. Kostnadsuttaget bör grundas på den s.k. självkostnadsprincipen, vilket innebär att avgifterna endast får uppgå till det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna bör enligt utredningen anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.

För attfå harmonisering över landet och en taxeprincip som överensstämmer med verktillståndspliktiga samheter på koncessionsnämnds- och länsstyrelselistan föreslår utredningen vidare att skall avgiften vara årlig och inkludera både miljölov och tillsyn.

Utredningens förslag kan innebära att avgifternas storlek kan variera mellan olika kommuner i landet. Utredningen förutsätter dock att Kommunförbundet i likhet med exempelvis plan- och byggavgifter upprättar förslag till normaltaxa varvid viss enhetlighet över landet kan uppnås.

De tidigare omnämnda beräkningarna visar att den genomsnittliga avgiftsnivån för branscher m.m. på kommunlistan kan hamna i intervallet 2 - l0 tkr/år.

12-6-5

9!er9ån9§frê99r_u;u-

En övergång från timbaserat avgiftssystem till ett fast årligt avgiftssystem medför att vissa omställningsproblem kan drabba enskilda företag på ett

sätt. Detta torde i första hand röra oacceptablet företag på koncessionsnämndsiistan som antingen nyvarit föremål för kostnadskrävande tiliståndsiigen e11er som vid ikraftträdandet av de nya beprövning stämme1serna är inne i dy1ik process.

Utredningen föresiår därför att tiiiståndmyndigheten att under en övergångsperiod av tre ges möjiighet år sänka den fasta avgiften iden omfattning som kan anses med hänsyn ti11 omstäiiningen. Utbefogad föreslår att SNV ges i uppdrat att närmare redningen dessa i samband med utarbetande av precisera regier ny taxa.

Utredningen har i kapitei 11.1 övervägt möjiigheterna för de kommuner som över tiiisynen att under tagit vissa förhåilanden behåiia tilisynsansvaret för verksamheter 1änsstyre1se1istan. För dessa aniäggpå ningar föresiås att Iänsstyreisen administrerar den fasta men överför 2/3 av denna årsavgiften, den kommun som ansvarar för tiiisynen. En såti11 dan överensstämmer med den av utkostnadsfördeining redningen i övrigt beräknade resursfördeiningen me11an prövning och tiiisyn.

sou 1987:32 381

13 SANKTIONSSYSTEMET

13.1 Sanktionssystemet kring miljöskyddslagen

13-1-1

inledning

Tillsynen av miljöfarlig verksamhet utövas i dagens system av statens naturvårdsverk (SNV) som central tillsynsmyndighet. Fortlöpande tillsyn utövas av länsstyrelserna samt efter särskild delegation av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Tillsynen sker genom kontroll av att villkoren för tillstånden efterlevs samt i övrigt av befarat miljöfarlig verksamhet. Alla innehavare av verksamhet som nu avses är skyldiga att lämna behövliga upplysningar samt tillträde till anläggningarna. Kontrollen utgörs för verksamheter med tillstånd huvudsakligen av egenkontroll genom företagets egen försorg och den bygger på att det skall finnas kontrollprogram för att företaget följa. En tillsynsmyndighet kan om det behövs meddela föreläggande om undersökning och kontroll av miljöfarlig verksamhet enligt ett särskilt kontrollprogram. Kontroll sker också genom tillsynsmyndighetens egen besiktning.

Tillsynsmyndigheten får alltid meddela brådskande föreskrifter. Vidare får tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad, om denne åsidosätter villkor, eller honom förelägga att själv vidta rättelse. I fall där tillstånd inte givits får tillsynsmyndigheten meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. En tillsynsmyndighet kan förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad också i fall där föreläggande om försiktighetsmått eller förbud meddelats för en tillståndslös verksamhet. Sådana får förförelägganden

enas med vite. Koncessionsnämnden kan förbjuda miljöfarlig verksamhet som inte är tillåtlig enligt lagen, om tillstånd ej meddelats.

Om en villkorsavvikelse i en tillståndsgiven verksamhet är betydande får vidare koncessionsnämnden föreskriva eller strängare villkor för verksamnya heten eller förklara tillståndet förverkat och förfortsatt verksamhet. Nya strängare villkor kan bjuda föreskrivas i tre andra fall, nämligen

1) 10 år efter tillståndsbeslutet.

Dessförinnan om förhållandena i omgivningen änd- 2) rats väsentligt eller ny teknik skulle medföra väsentlig förbättring.

3) Om det uppkommer betydande olägenhet som inte förutsågs när tillstånd lämnades.

Genom administrativa påföljder som föreläggande, eventuellt vid vite, skall rättelse åstadkommas när överträdelse av miljöskyddsregler skett. Det straffansvaret utgör således inte det enda medrättsliga let för att efterlevnaden av ML. Det har dock trygga motverka överträdelser av lagen inte bara på

ansetts

av straffhotet utan också på grund av de moragrund liska krav som därigenom ställs på dem som har att svara för driften av miljöfarliga anläggningar. Efter ändringarna i ML år 1981 åligger det också tillsynsmyndigheterna att verka för att uttryckligen överträdelser av ML beivras. I princip skall tillanmäla överträdelser till åtal, synsmyndigheterna såvida inte misstanke om brott visat sig ogrundad eller överträdelsen bedömts som så bagatellartad att straffrihet kan påräknas.

sou 1987:32 383

13-1-2

EÃEQFLTQLTÃ1ç§KX99§l§9§D

Enligt 45 § ML kan numera den som mot bryter bestämmelserna i lagen dömas till böter eller till fängelse i högst två år. Straff kommer i fråga först när någon med uppsåt eller av oaktsamhet åsidosätter förbud, föreskrift eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Lagens materiella är regler således inte straffbelagda i Straffansvaret sig. anknyter i stället till själva ohörsamheten mot myndigheternas förbud eller föreskrifter, inte till de befarade eller faktiska effekterna skadliga i miljön.

I ringa fall skall ej dömas till ansvar. Ändringarna i ML år 1981 innebar att straffmaximum höjdes från ett till två års fängelse, vilket medförde en förlängning av preskriptionstiden till fem år. Tidigare hade för straffbarhet i vissa fall behövs att allmän eller enskild rätt kunde kränkas genom gärningen. Detta s. k. kränkningsrekvisit bort. I stället togs undantogs ringa fall från det straffsanktionerade området. Någon närmare beträffande vad vägledning som skall avses med fall lämnas inte i ringa förarbetena utan har i princip överlämnats till praxis. Slutligen har anläggningsinnehavarens informationsplikt i förhållande till tillsynsmyndigheterna straffsanktionerats, liksom skyldigheten att lämna korrekta uppgifter.

I stort sett kan fyra av brott typer urskiljas:

överträdelse av förbud mot verkmiljöfarlig samhet, som meddelats med stöd av vissa i lagen angivna paragrafer.

- Underlåtenhet att iaktta förprövningsplikten, dvs att inte söka föreskrivet tillstånd hos koncessionsnämnden eller länsstyrelsen innan verksam-

eller ändras eller i de fall så heten påbörjas krävs, anmäla verksamheten till länsstyrelsen.

villkor eller föreskrifter för - Åsidosättande av vilka meddelats av tillståndsmynverksamheten, med stöd av vissa angivna paragrafer digheterna i lagen.

- att iaktta föreläggande om att Underlâtenhet lämna till tillsynsmynbehövliga upplysningar om att utföra behövliga underdigheten eller av verksamheten liksom lämnande av sökningar som har betydelse för tilloriktiga uppgifter ståndet eller tillsynen.

§§XEE§EJ3E9EE§§êlE§E

den s.k. BT-kemiaffären fram- Som ett efterspel till rådet i PM 1979:6, Kriminalade brottsförebyggande av av miljön m.m., ett förslag lisering föroreningar skulle kriminaliseras också om att brott mot miljön och införas i brottsbali den allmänna strafflagen brott. Bakgrunden till kens 13 kap. om allmänfarliga att de som fanns inte täckte förslaget var lagar samt att de inte tillalla miljöfarliga gärningar miljöbrottslighet. Man räckligt effektivt motverkade ett värde i att i detta läge söka höja miljösåg och dem med de tradibrottens straffvärde jämställa tionella brotten.

att resultera i de Något omarbetat kom förslaget i 13 kap. 8 a § och 9 § 2 nuvarande bestämmelserna om miljöbrott, som förutsätter stycket brottsbalken vållande till hos gärningsmannen, respektive uppsåt där oaktsamhet räcker för miljöstörning, grov Bestämmelserna infördes genom lag straffansvar. trädde i kraft den 1 juli 1981 (pr0p_ 1981:469 som l980/8l:l08, JOU 37, rskr 379). Bestämmelserna

har miljön som uttryckligt skyddsobjekt och gäller inte bara sådan miljöfarlig verksamhet som kan prövas enligt ML utan allt förorenande av mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller skador på djur eller växter som inte är av ringa betydelse, eller som orsakar annan betydande olägenhet i miljön. Straffansvaret omfattar även fall där någon förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som kan medföra sådana störningar som nyss nämnts eller förorsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller strålning.

I samtliga fall gäller att gärningen inte är brottslig om den är tillåten av behörig myndighet eller allmänt vedertagen. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses som försvarlig, skall inte heller dömas till ansvar enligt bestämmelsen.

Straffet för såväl miljöbrott som vållande till miljöstörning är böter eller fängelse i högst två år. Är miljöbrottet att anse som grovt kan fängelse upp till sex år utdömas.

Det är brottsbalkens straffbestämmelse som skall tillämpas i första hand när en gärning är hänförlig både till ML:s straffbestämmelse och till brottsbalkens.

13-1-4

Ui1ç§5X99§§!9Åf§:_f§I!§E5êU9§z_f§E§§§9§

bot

Miljöskyddsavgift

En viktig nyhet till följd av 1981 års ändringar i ML var införandet av miljöskyddsavgiften. ML innehöll inte från början nägra bestämmelser om sanktionsavgifter. Behovet av en ekonomiskt verkande

sanktion riktad mot företaget som sådant blev dock snart En straffrättslig sanktion mot en påtagligt. enskild ansågs inte tillräckligt brottsavperson hållande i fall då det kunde finnas lönsamhetsmotiv bakom en överträdelse. Miljöskyddsavgiften i den den fick år 1981 syftar till att elimiutformning nera ekonomisk fördel vid sådana överträdelser som avses i ML:s straffbestämmelser om brott mot förbud, föreskrifter eller villkor. Det krävs inte uppsåt eller oaktsamhet för att avgiften skall utgå. Avär alltså strikt för den fysiska eller giftsansvaret som utövar den miljöfarliga verkjuridiska person samheten. Däremot krävs det att överträdelsen medfört ekonomiska fördelar för denne. Enligt den urlydelsen krävdes det också att överträsprungliga delsen medförde betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Fråga om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av naturvärdsverket.

vissa ändringar i rek- I prop. 1986/87:135 föreslogs visiten. Störningsrekvisitet skulle tas bort. Däremot skulle vinningsrekvisitet skärpas. Jordbruksutskottet störningsrekvisitets borttatillstyrkte men föreslog att någon skärpning av vinningsgande rekvisitet skulle ske. Avgift skulle inte utgå i ej fall Så blev också riksda-

ringa (JoU 1986/87:25).

beslut. (SFS 1987:397) gäller från gens Lagändringen den 1 juli 1987.

utformning har varit mycket disku- Avgiftsansvarets terad. Både miljökostnadsutredningen och miljölade fram förslag om miljöskyddsskyddsutredningen

avgift, dock i olika utformning, i sina respektive

delbetänkanden Miljökostnader (SOU 1978:43) och Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80).

Miljökostnadsutredningen hävdade att derasförslag grundade sig på principen att förorenaren skall betala (Polluter

Pays Principle), som antagits av OECD år 1972. Utredningen föreslog att tillståndsprövningen och tillsynen enligt ML skulle avgiftsbeläggas för att täcka myndighetskostnaderna för denna verksamhet. Vidare föreslog utredningen införande av en särskild avgift för utsläpp av större mängd än föroreningar som omfattades av givna tillstånd, oavsett orsak till överutsläppet.

Avgiftens främsta syfte skulle vara att göra det direkt olönsamt att överskrida fastställda utsläppsgränser men lönsamt att med olika medel öka driftsäkerhet och kontroll i reningsanläggningar och processer. Den var däremot inte avsedd att ersätta straffpåföljd eller skadestånd. Avgiften skulle så långt möjligt knytas till kontinuerligt mätbara parametrar. Avgifternas storlek skulle fastställas i samband med prövningen av verksamheten.

Miljöskyddsutredningen kommenterade miljökostnadsutredningens förslag och fann att utredningarna var överens om att straff och avgift i ett nytt system skulle finnas sida vid sida. Miljöskyddsutredningen ville dock ta bort straffsanktionen - depenalisera för sådana fall där man enligt den gällande ordningen endast kunde förvänta sig beskedlig bötespåföljd. I stället borde man spara straffet till sådana uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser där påföljden borde bestämmas till I övfängelse. riga fall borde en sanktionsavgift utgå. Avgiften borde bestämmas i efterhand med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Utgångspunkten för fastställande av miljöskyddsavgift borde vara utövarens kostnad för att följa givna villkor eller föreskrifter. Utredningen uttalade sig för ett system med avgifter, som för varje överträdelsen dygn fortgick skulle uppgå till ett belopp motsvarande två basbelopp eller som motsvarade i det vinningen särskilda fallet, om den var högre. Ansvaret skulle

vara strikt och särskild bevisning om överträdelsens effekter skulle ej behövas. Den frågan skulle anses avgjord i samband med förprövningen.

om ändring i I propositionen (1980/81:92) miljöskyddslagen diskuterades påföljdssystemet ingående. Departementschefen förklarade, att samhällets syn på miljöbrottsligheten skärpts och att det straffrättsansvaret borde bibehållas. Om en avgift var liga enda sanktionen i andra fall än vid grova brott mot ML skulle det kunna ge underlag för en uppfattning att det inte vore moraliskt förkastligt att längre mot Respekten för bestämmelsernas efbryta lagen. terlevnad skulle därigenom tonas ned, vilket vore Straffansvaret skulle alltså finnas kvar olyckligt. men det skulle dessutom införas en avgiftspåföljd som syftade till att eliminera den ekonomiska fördelen av en överträdelse av miljöföreskrifter. Det skulle dock inte vara någon förutsättning för avatt någon fällts till ansvar för giftens uttagande brott. Det skulle räcka med att miljöföreskrifter, förbud eller villkor överträtts men inte ställas krav på uppsåt eller oaktsamhet hos någon. Avgiften skulle påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet, i vilken överträdelsen begåtts.

När det gällde avgiftens konstruktion anförde departementschefen, att bara skulle tas ut i avgiften sådana fall då en överträdelse av ML medfört ekonomiska fördelar, dvs en skillnad i förmöuppskattad mellan den situation som uppkommit genhetsställning överträdelsen och den som skulle ha rått om genom överträdelsen inte skett. Reglerna skulle ges en obligatorisk utformning. Departementschefen ansåg det dock inte rimligt att frågan om avgift skulle utredas i fall av överträdelse utan endast samtliga där överträdelsen orsakade miljöstörning.

sou 1937:32 389

I specialmotiveringen anförde departementschefen bl a följande (s 84).

En risk för miljöstörning kan anses föreligga också i vissa fall då en underlåter företagare att efterkomma en föreskrift om uppförande av särskilda säkerhetsanordningar, t ex en skyddsdamm som syftar till att hindra utskadligt släpp vid tekniska missöden. Eftersom anordningen har bedömts vara nödvändig, måste underlåtenheten anses ha medfört en akut risk för störning, även om något missöde som orsakat utsläpp ännu inte hunnit inträffa.

För att inte binda administrativa resurser behövde det även införas ett krav som att angav avgiften skall användas enbart i sådana fall där gärningen innebär ett allvarligt hot mot miljön.

Avgiften skulle enligt departementschefen ses som en form av förverkande. Om förhållandet mellan förverkande enligt BrB och avgift enligt anförförslaget des att avgiftsfrågan borde prövas först, eftersom möjligheterna till uttag av miljöskyddsavgiften var större än förverkandemöjligheterna.

Det skall noteras, att detta i tiden före den låg ändring i BrBs förverkandebestämmelser, som medfört att vinstförverkande kan ske i ett om vinst företag uppkommit till följd av brott i näringsverksamheten

(Nu BrB 36 kap 4 §). I prop 1981/82:142 s 28 till

denna lagändring angavs som en att generell princip, förverkande inte åläggs när avgiftsskyldighet på grund av brottet föreligger. Har avgiften ännu inte ålagts vid tiden för den allmänna domstolens prövning får domstolen med hänsyn till omständigheterna bedöma sannolikheten för att den kommer att åläggas och hur stor den kommer att bli.

I motiven till ändringarna i ML anfördes vidare att avgiftstalan borde kunna väckas innan det blivit klart om åtal skulle väckas.

Jordbruksutskottet anförde i sitt betänkande (JoU

1980/81:21) med aniedning av propositionen, att utskottet i viss mån deiade den bedömning som gjorts i en motion att kravet på betydande störningar eiier risk för sådana kunde medföra att miijöskyddsintresset biev åsidosatt. Å andra sidan hade utskottet förståeise för de skäi jordbruksministern anfört, varför utskottet inte vi11e motsätta sig försiaget. Samtidigt förutsatte utskottet att tiiiämpningen av det nya avgiftssystemet följdes med uppmärksamhet.

Redan under det första året efter miijöskyddsavgiftens införande skrev naturvârdsverket ti11 den aiitjämt arbetande miijöskyddsutredningen och anförde att bestämmeiserna om miijöskyddsavgift borde ses över. Det var rekvisiten ekonomisk fördei och betydande störning som verket vände sig emot.

Ungefär samtidigt behandiade riksdagen en motion (1981/82:1036) vari yrkades en utredning av ti11ämp-

ningen av MLs ansvarsregier. Riksdagen (JoU

1982/83:17) uttalade, att det inte kunde utesiutas att det aiitjämt kunde kvarstå brister i sanktionsoch tiiikänna att det var systemet gav regeringen angeiäget att rättstiliämpningen på miijöområdet fortiöpande föijdes och att regeringen tog de initiativ ti11 förbättringar i sanktionssystemet som ansågs påkailade.

Miijöskyddsutredningen anförde som svar på SNVs framstäiining, att utredningen mot bakgrund av riksdagsutta1andet inte ansåg sig böra föresiå någon beträffande rekvisiten för uttagande av ändring miijöskyddsavgift. (SOU 1983:20 Bättre miijöskydd II).

Också under påföljande riksmöte framställdes motionskrav om ändringar beträffande miljöskyddsavgiften (motion 1983/84:1244). Jordbruksutskottet (JOU 1984/85:8) hänvisade till sitt tidigare uttalande. Detsamma inträffade vid ett senare tillfälle (motion 1984/85:2591, J0U 1985/86:5).

I april 1986 kom ett förslag från naturvårdsverket om ändrat sanktionssystem vid överträdelse av miljöskyddslagen. Förslaget innebar i korthet följande. Straffsanktionen enligt 45 § ML skulle upphävas i vad avser överträdelse av förbud och åsidosättande av föreskrift eller villkor. I stället skulle miljöskyddsavgift päföras i motsvarande fall. Kravet på omgivningsstörning skulle tas bort och avsikten var att avgiften skulle tas ut enligt om principen strikt ansvar. Således krävdes det ingen utredning om oaktsamhet eller uppsåt i det särskilda fallet. Syftet var att uppnå ett automatiskt verkande system på varje överutsläpp eller annan överträdelse skulle följa en avgift. Effekten på miljön skulle inte diskuteras på nytt. Den fick anses avfrågan gjord i och med tillstândsprövningen, varför t ex överutsläpp definitionsmässigt var till skada för miljön. Ekonomisk vinst skulle heller inte vara nägon förutsättning för avgiften men storleken av denna skulle beräknas utifrån den ekonomiska fördelen. Avgiften skulle tas ut i administrativ ordning och på det sättet dubbla förfaranden undvikas.

Sanktionsavgiften avsågs börja löpa i stort sett från överträdelsens början och till dess rätutgå telse skett. Syftet därmed var att stimulera till snabb kontakt med tillsynsmyndigheten. huvud- Enligt regeln skulle avgiftens grundbelopp motsvara den dubbla ekonomiska fördelen. eller Sänkning höjning kunde bli aktuell i det enskilda fallet med hänsyn

till omständigheterna, framför allt företagarens Förslaget rönte en hel del remissförhållningssätt. om ändringar i ML förekritik. I grop 1986/87:135 inte förändringar i MLs slogs nagra genomgripande Bl.a. hänvisades till denna utredsanktionssystem. av miljövårdsorganisationen. Som redan nings översyn nämnts beslutade riksdagen att störningsrekvisitet skulle tas bort och ringa fall undantas från avgift

(JoU 1986/87:25).

Förverkande

innebär att till det allmänna dra in vad Förverkande tjänat på brott eller konfiskera hjälpmedel någon som använts vid brott och andra föremål som kan komma till användning. Bestämmelser om brottslig förverkande finns i 36 kap BrB. Sedan den 1 juli 1982 finns det en bestämmelse i 36 kap 4 § BrB som förverkande vid brott i utövning av näringsgäller verksamhet. Bestämmelsen är tillämplig också pä det området. Om det ej är oskäspecialstraffrättsliga skall värdet av ekonomiska fördelar för näligt ringsidkaren, som även kan vara en juridisk person, förklaras förverkat om fördelarna uppkommit till av brott som är begånget i utövning av näföljd Det krävs inte att näringsidkaren ringsverksamhet. är Förverkande skall inte ske själv gärningsmannen. om det är oskäligt, t.ex. om det finns anledning att annan som svarar mot anta betalningsskyldighet de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att ålägeller annars fullgöras av denne. gas näringsidkaren Det värde som skall förverkas får uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna när bevisning om vinstens storlek inte kan föras eller är svår att föra. Fürverkande skall inte ske när sanktionsavgift kan tas ut.

sou 1987:32 393

Företagsbot

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet hade bl a i uppdrag att konstruera en sanktion straffrättslig som skulle kunna användas också mot juridiska personer. År 1984 lade kommissionen fram delbetänkandet

Företagsbot (Ds Ju 1984:5). Kommissionen fann, att

de brottspåföljder som ådöms enskilda befattningshavare i företag många gånger inte stär i rimlig proportion till de ekonomiska eller andra intressen som berörs eller till de skador som en brottslig handling kan åstadkomma. Det var vidare komenligt missionen otillräckligt med en ordning där ett företag enbart riskerade de ekonomiska fördelar som ett brott i dess verksamhet till. Ibland gett upphov fanns heller ingen vinst att förverka. Kommissionen föreslog därför en ny sanktionsmetod, företagsbot, som skulle konstrueras som en särskild rättsverkan av brott och kunna ådömas ett eller en föföretag retagare - även en juridisk person - när brott begåtts i verksamheten.

Förslaget har lett till nya bestämmelser i 36 kap 7-10 §§ BrB som trätt i kraft den 1 juli 1986. I lagstiftningsärendet har poängterats att sanktionen skall ha en bestraffande funktion och att den inte skall användas i vinsteliminerande syfte (prop 1985/86:23, du 13).

Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i av om utövning näringsverksamhet brottsligheten har inneburit ett grovt äsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av och allvarligt slag näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att I förebygga brottsligheten. motiven har särskilt miljöbrott och brott mot ML nämnts som exempel på brott av det som avses. slag

skall fastställas till lägst tio tusen Företagsboten kronor och högst tre miljoner kronor.

en till följd av Om företaget ålagts sanktionsavgift brottet bör företagsboten vanligen jämkas eller ef- (a s 74). Jämkning kan också komma ifråterges prop blir aktuellt med skadestånd eller förga om det verkande.

Regleringen omfattar såväl privat som offentligt bedriven Exempel på det senare är näringsverksamhet. de affärsdrivande verken och kommunala bostatliga liksom bedriven i kommunallag näringsverksamhet lagsreglerade former.

Näringsförbud

Eko-kommissionen lämnade också förslag om näringstillstånd i vissa branscher som är utsatta för eko-

nomisk brottslighet (SOU 1984:8 Näringstillstånd).

Samma år lade näringsförbudskommittên fram förslag att kravet på om på så sätt vidgat näringsförbud, konkurs som förutsättning för förbudet slopas (SOU 1984:59 Näringsförbud). Betänkandena har legat till grund för lagen om näringsförbud m m (prop NU 1985/86:22). Lagen ger domstolen 1985/862126, att meddela näringsförbud i fall då en möjlighet enskild grovt åsidosatt vad som ålegat näringsidkare honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyltill brottslighet som inte är ringa eller om han dig i avsevärd underlåtit att betala sådan omfattning skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen om betalningssäkring för skatter, tullar (1978:880) och avgifter.

yjte

13.1.5.1 Om vite - allmänt

Statliga och kommunala myndigheter har i många fall genom bestämmelser i den speciallagstiftning som de har att tillämpa givits att bemyndigande förelägga vite. Innebörden av detta är att sammyndigheten, tidigt som den riktar ett åläggande eller förbud till en viss person - eller fysisk juridisk kan hota med att adressaten kommer att att beåläggas tala ett visst av myndigheten bestämt penningbelopp om han trotsar beslutet överträdelse genom respektive underlåtelse. Bestämmelser om vitesföreläggandets adressat, om beräkningen av storlek beloppets och vitets utformning och utdömande finns i lagen (1985:206) om viten

(viteslagen).

13.1.5.2 Vite och straff

Hot om straff respektive vite kan betecknas som indirekta tvångsmedel genom att båda till att syftar åstadkomma en normefterlevnad utan att hotet behöver realiseras. Straffhotet är emellertid megenerellt dan viteshotet är individuellt; straffhotet riktar sig mot alla och envar under det att viteshotet utformas särskilt för varje enskilt fall. Varken straffet eller vitet är dock som innebär tvångsmedel realiserande av den förpliktelse som åsidosatts utan båda är påföljder för åsidosättandet. Det vitesbelopp som kan komma att tas ut vid överträdelse av det vitessanktionerade föreläggandet bestäms på förhand. Straffet, däremot, utmäts i efterhand inom den av lagstiftaren bestämda latituden. Det innebär, att viteshotet kan skräddarsys och därigenom verka på ett effektivare sätt än straffhotet, så det länge rör sig om att söka åstadkomma en efterlevnad av normer vars överträdande anses kunna sanktioneras

en utmätt i pengar. Å andra sidan liggenom påföljd straffhotet fast en gång för alla såsom det beger stämts av lagstiftaren, medan viteshotet kan överav den som det riktar sig mot. Dessutom kan klagas både vitesföreläggandet och vitesutdömandet överkla- Därför kan effektivitetsfördelen för vitet sägas. bestå i den verkan av hotets indivigas psykiska duella utformning.

Förhållandet mellan straff och vite har diskuterats mycket i den rättsvetenskapliga litteraturen (se Lavin vite I och II och däri Offentlig-rättsligt anförda arbeten). Enligt en gammal princip som kom-

mit till uttryck i 9 kap 8 § rättegångsbalken (RB) får vite inte i fall där straffansvar är föreläggas Härigenom har man velat undvika vad som stadgat. skulle kunna uppfattas som en orättvis dubbelbeom samma gärning skulle kunna föranleda straffning både vite och straff. Principen innebär, att redan utsättande av vite i ett föreläggande blir otilom det i föreläggandet beskrivna förfarandet låtligt är kriminaliserat i en Principen har dock lagregel. i Det kan i vissa fall genombrutits lagstiftningen. vara så att en innehåller såväl straffhot som regel

vitesh0t.1)

Kumulation av sanktionerna i det särskilda fallet ofta föreskrift att straff ej får förebyggs genom ådömas för en eller underlåtenhet som omfatgärning

Allmänna (1956:617), livsmedels- 1) ordningsstadgan hälsoskyddslagen (1982:1080) är lagen (1971:511), exempel på detta och kombinationsmöjligheten framgår av förarbetena, se prop 1956:43 s 134- beträffande allmänna ordningsstadgan (dock annorlunda; förslag till 17 § ny ordningslag enligt SOU 1985:24 s 331). I prop 1981/82:219 s 50 anförs att tidigare gällande om tvångsmedel som fanns i hälsovårdsstadgan regler skall överföras till den nya hälsoskyddslagen, vilket innebär att förbud och förelägganden enligt lakan förenas med vite även i fall då själva fögen reskriften är straffsanktionerad.

sou 1987:32 397

tas av ett meddelat vitesförbud eller vitesföreläg-

gandel).

Vitesföreläggande medges i vissa författningar för framtvingande av en engångsprestation vars underlåtande är straffbelagt, t ex i om underlåten fråga anmälan till bilregistret (91 § bilregisterkungörelsen). I det fallet rör det sig dock inte om en verklig kumulation, eftersom underlåtenheten bara bestraffas en gäng och viteshotet riktar mot fortsig satt underlåtenhet och avser att framtvinga prestation i framtiden. En särskild är om viteshotet fråga kan utsättas i ett med myndighetsbeslut föreläggande eller förbud om det är stadgat att den som inte iakttar myndighets inidividuella beslut i sådant hänseende kan ådra straff för detta. sig I 8 kap 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160) har problemet lösts så, att straff inte ådöms i ett fall då föreläggande eller förbud förenats med vite, i annat fall döms till straff.

En kombination av straffhot och viteshot kan vara motiverad framför allt av att komma nödvändigheten till rätta med fortsatt tredska efter ådömande av straff. Det kan vara betydelsefullt från effektivitetssynpunkt att den enskilde är underkastad dubbla hot.

Innebörden av ett förbud att använda både straff och vite mot samma gärning beror på vad som skall anses vara samma gärning. För att s.k. gärningsidentitet skall föreligga krävs att det rör om identitet sig både i tid och rum och dessutom att åtal och föreläggande riktar sig mot samma person. Andra fall om-

1) T ex 27 § fjärde stycket skogsvårdslagen (1979:429), 16 § första stycket 2 lagen (1982:821) om transport av farligt gods, 28 § lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, även 45 § ML efter den 1 juli 1987 genom nytt sista stycke.

fattas inte av kombinationsförbudet (Lavin, Offentvite I s. 55). Föreläggandets utformlig-rättsligt i det särskilda fallet har således stor betyning delse.

kan till skillnad från straffhotet riktas Viteshotet även mot en inte enbart mot en fyjuridisk person, varför ett dubbelt hot rörande ett visst försisk, farande kan verka olika plan, t ex mot ett förepå och mot en driftsansvarig person i tag samtidigt företaget.

I förarbetena till viteslagen behandlas också frågan huruvida vite kan föreläggas offentligrättsliga har ej reglerats i vitesjuridiska personer. Frågan anförde (prop 1984/85:96 s lagen. Departementschefen 99-100) att kommuner har ansetts kunna föreläggas vite men inte staten i dess offentlig-rättsliga verksamhet. Emellertid kan det enligt departementschefen tänkas, att staten i vissa situationer uppträder i utpräglad grad som ett privaträttsligt i affärsverksamhet i konkurrens subjekt, exempelvis mot vilka viten kan riktas. I med privata företag, sådana och undantagsvis också andra fall möjligen borde vite mot staten kunna komma i fråga, anförde som dock överlämnade frågan till departementschefen, rättstillämpningen.

fall av vitesföreläggande mot staten är kända Några från den tillämpningen. T ex gällde rättspraktiska fallet RÅ 1977 Ab 188 ett vitesföreläggande, utfärdat av en mot statens järnvägar, att byggnadsnämnd forsla bort skrot. Kammarrätten uttalade, att något hinder att SJ vite inte fanns, och regeförelägga annan ändring än en justeringsrätten gjorde ingen ring av tidpunkten för fullgörandet.

straff - vite har under hös- Frågan om förhållandet 1986 varit föremål för riksdagsbehandling. På ten

hemställan av justitieutskottet (JuU har

1986/87:4) riksdagen givit regeringen till känna att det behövs

en kartläggning av behovet av en effektivare använd-

ning av vitesinstitutet.

13.1.5.3 Vitesbestämmelser i miljöskyddslagen

I miljöskyddslagen (1969:387) ML finns bestämmelser om vite och straff, i flera fall som alternativa möjligheter. I MLs straffbestämmelse nu att om anges ett vitesföreläggande överträtts döms till ansvar ej för gärning som omfattas av föreläggandet (45 § sista stycket ML).

Enligt motivuttalande (prop 1980/81:92 s 62) föreligger inte något hinder mot kombination av miljöskyddsavgifter och vite i det enskilda fallet, eftersom skilda syften tillgodoses.

Koncessionsnämnden för miljöskydd och, i vissa fall som anges i

miljöskyddsförordningen, länsstyrelse

har att pröva ansökningar om tillstånd att utöva miljöfarlig verksamhet. Om sådan ansökan inte uppfyller de föreskrifter som uppställts i 13 § miljöskyddslagen skall sökanden att föreläggas avhjälpa bristen. Härvid får vite sättas ut.

Om tillstånd inte givits får enligt lagen tillsynsmyndigheterna meddela förelägganden 40 § ML enligt om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Åsidosätter en tillståndshavare villkor som i givits tillståndsbeslutet får tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad eller förelägga honom att vidta rättelse. I sådana förelägganden får vite utsättas.

Innehavaren av en miljöfarlig anläggning är skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Tillsynsmyndigheten den som utövar en verksamhet, som kan får förelägga befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens undersökningar av verksamheten fullgörande behövliga och dess Vite får därvid utsättas verkningar. (43 §).

som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig Om någon verksamhet vill företa mätning eller liknande på fasta kan länsstyrelse föreskriva att annans egendom till skall lämnas under viss tillträde egendomen kan därvid även föreskriva förbud tid. Länsstyrelsen vite att rubba eller skada mätinstrument och vid liknande (51 §).

Ett åsidosättande av villkor kan således föranleda i händelse av oaktsamhet eller uppsåt, vitesstraff för att framtvinga rättelse och miljöföreläggande i fall då ekonomisk fördel uppkommit. skyddsavgift

13.2 Sanktionssystemet i praktisk tillämpning

13.2.1 Anmälda brott

1985 en av samtliga anmäl- Hos BRÅ gjordes genomgång da brott mot under åren 1980-1984 miljöskyddslagen Eriksson, Miljöbrott - en dold brottslighet, (Inger i det följande är BRÅ Forskning 1985:5). Uppgifterna

delvis hämtade från denna studie men också från en

nu pågående studie vid BRÅ.

av de som hos polisen re- En granskning anmälningar som brott mot miljöskyddslagen áren 1980gistrerats visade att endast en tredjedel av de anmälda 1984 kunde hänföras till denna gärningarna egentligen I fall föll i den män kategori. övriga gärningarna,

sou 1987:32 401

de över huvud taget var kriminaliserade, under annan speciallagstiftning, vanligtvis på miljörättens område.

Sedan år 1985 redovisades anmälda brott mot miljöskyddslagen i den officiella statistiken. År 1985 anmäldes 189 och år 1986 anmäldes 214 brott mot miljöskyddslagen. Det är emellertid troligt att liksom tidigare en stor del av dessa anmälningar avser gärningar som inte faller under miljöskyddslagens bestämmelser. Varken antalet beslut från åklagarna eller antalet domar tyder på att en verklig ökning skett under de senaste två åren.

Detta innebär att det under 1980-talet hittills anmälts mellan 40-60 brott mot miljöskyddslagen om året. Under åren 1980-1981 anmälde tillsynsmyndigheterna ca 15 fall av brott mot miljöskyddslagen per âr. Därefter har antalet anmälningar fördubblats. Att tillsynsmyndigheterna ökat sin aktivitet kan förmodligen förklaras av lagändringen år 1981, som innebar att dessa âlades att verka för att överträdelser mot miljöskyddslagen beivras.

Nedanstående tabell visar vem som gjort anmälan och om anmälan resulterat i åtal eller om förundersökningen lagts ned.

1. Beslut fattade till följd av anmälan om Tabell brott mot miljöskyddslagen åren 1980-1984 relaterade

till vem som gjort anmälanl).

Anmälare Antal Nedlagda Åtal Ej klara

Tillsyns-

mmdlghet* 113 37 z 39 z 24 z (46 z) 5 z 5 z

(100

de * Med tillsynsmyndighet avses i tabellen även kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

** I anmälan från har medtagits anmälan även polis från brandkår och larmcentral m fl.

alla från privatpersoner eller Nästan anmälningar ned och leder inte till åtal. från polisen läggs anmälningar å andra sidan har Tillsynsmyndigheternas resulterat i lika stor andel åtal hittills ungefär som nedläggande.

Beslut fattade till följd av anmälan från Tabell 2. om brott mot miljöskyddslagen tillsynsmyndigheterna under åren 1980-1984.

År Antal Nedlagda Åtal/dom

16 12 4 1980

1983 22 9 13 1984

113 50 (44 %) 63 (56 %) Totalt

Källa BRÅ Forskning 1985:5 sid 117. 1)

Tillsynsmyndigheternas anmälningar grundar sig vanligtvis på att det vid kontrollmätningarna fastställts en överträdelse av villkoren för verksamheten eller att villkoren för verksamheten åsidosatts på annat sätt. I mycket stor utsträckning rör anmälningarna brott mot förprövningsplikten, dvs att företag har startat eller ändrat sin verksamhet utan tillstånd från behörig myndighet. Tillsynsmyndigheternas anmälningar har oftast föregåtts av en mer ingående bedömning av gärningen samt om det subjektiva rekvisitet, dvs uppsåt eller oaktsamhet, kunnat anses uppfyllt.

Vanligtvis har förundersökningen lagts ned med en kortfattad motivering där inte de särskilda omständigheter som föranledde beslutet framgår. Helt kort anges oftast gärningen ej brott eller brott ej styrkt. Många fall kan antagligen tillskrivas brister i det subjektiva rekvisitet. Åklagaren har inte kunnat bevisa att uppsåt eller oaktsamhet kan läggas någon ansvarig person till last. överutsläppet eller bristerna i reningsutrustningen kan istället ha berott på ekonomiska och tekniska svårigheter över vilka företagen inte kunnat råda, olyckshändelser, missförstånd, oklarheter i villkoren m m, m m.

I en handfull fall har under senaste året förundersökningen lagts ned med hänvisning till 23 kap 4 a §

ll stycket 1 punkten eller 2 punkten RB, dvs

- om fortsatt skulle kräva kostnader utredning som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till svårare påföljd än böter,

- om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlâtelse i 20 kap eller om

särskild samt något väsentligt allmänt åtalsprövning eller enskilt intresse ej âsidosätts genom att för-

undersökningen läggs ned.

I ett fall som rörde utökning av produktionen utan tillstånd och ändrad verksamhet utan tillstånd lades under 1986 förundersökningen ned med motiveringen att fortsatt utredning skulle kräva och leda till oskäliga kostexperthjälp nader som inte skulle stå i rimlig proportion till sakens betydelse. I sakens betydelse har in karaktären på verksamheten, samhällsvägts och uppenbara tekniska och ekonomiska nyttan svårigheter.

har låtit samla in samtliga beslut i Riksåklagaren som åklagarna fattat rörande bl a brott åtalsfrågan mot miljöskyddslagen och brottsbalkens miljöbrottsbestämmelse under år 1986. Av dessa avsåg 54 beslut brott mot I 36 fall lades förunmiljöskyddslagen. ned alternativt inleddes ej förunderdersökningen 18 anmälningar ledde till åtal och dom. sökning,

Antalet domar avkunnade per år har från det lagen trädde i kraft år 1969 till och med år 1979 varit - i ett par domar per år. mycket lågt genomsnitt år 1981 ledde till en relativt sett Lagändringen av antalet domar även om antalet i kraftig ökning absoluta tal inte är särskilt högt.

405 Tabell 3. Antalet domar rörande brott mot miljöskyddslagen avkunnade åren 1980-1986. Domar per år Fällande Friande

§ 1 stycket 3 punkten ML.

Tabell 4. Domar som avkunnats under åren 1980-1986 efter gärningstyp.

År villkorsbrott förprövningsplikten

har i knappast kommit kap 9 § 2 stycket) praktiken

till någon användning.

dom har hittills meddelats för vål- En fällande lande till Hovrätten över Skåne miljöstörning. dömde i februari 1986 en man för och Blekinge av oaktsamhet förorenat vattnet i att han grov en bäck att där skölja en sprututrustning genom som använts för bekämpningsmedlet Sumicidin,

klass 2. Detta trots varningsföreskrifter på Till följd därav hade bl.a. förpackningen. kräftbeståndet och beståndet av laxforell i två

dammar och bäcken mellan dessa dött ut.

I tvâ fall har åtal väckts för ytterligare mot BrB. I det ena brott 13 kap 9 § 2 stycket har åtalet i det andra har den fallet ogillats, tilltalade dömts för brott mot naturvårdslagen.

13-2-2 Yizâêfärelêssênéên

våren 1987 in uppgifter rörande BRÅ har under tagit

instrumentet vite använts för i vilken utsträckning

dem som driver miljöfarlig verksamhet att att förmå

bestämmelser samt vilka efterleva miljöskyddslagens

har av detta. erfarenheter tillsynsmyndigheterna

har begärts in från samtliga länsstyrelser Uppgifter

från de 45 kommuner som den 1 januari 1987 hade och

eller del av tillsynen av miltagit över tillsynen

verksamhet i med 44 a § ML. Här jöfarlig enlighet

redovisas vissa resultat av undersökpreliminära

som senare i sin helhet kommer att redovisas ningen

rörde vitesförelägganden eni BRÅS regi. Frågorna

40 och 43 §§ ML under tiden från och med lagligt år 1981 till och med den 31 december 1986. ändringen

vid vite har av länsstyrelserna använts Föreläggande

i 160 fall under den aktuella perioden. sammantaget

svarar för en mycket stor del av Några länsstyrelser

medan man frán andra länsstyrelser föreläggandena

alls använt av vitesforelägganden eller inte sig

endast haft enstaka ärenden. Nästan alla föreläg-

har skett med av 40 § ML. Endast ganden tillämpning

i 15 ärenden har 43 § ML åberopats. I 75 % av ärendena har rättelse skett utan att ytterligare åtgärder har behövt vidtas. I 10 % av fallen har föreläggandet inte haft åsyftad effekt, ofta av på grund att den som föreläggandet riktat till saknat sig tillräckliga tillgångar. I övriga fall är ärendena av olika skäl ännu inte avslutade.

De förelägganden som utfärdats av länsstyrelsen avser ungefär lika ofta tillståndspliktig som icke tillståndspliktig verksamhet och gäller åtgärder för att villkoren för verksamheten skall kunna uppfyllas respektive förbud eller försiktighetsmått för den icke tillståndsprövade verksamheten. Vitesbeloppen varierar mellan 5 000 och 300 000 kr.

Av de 45 kommunala miljö- och som hälsoskyddsnämnder tillfrågats har 30 ännu inte använt sig av något föreläggande med vite enligt miljöskyddslagen. Här kan en förklaring vara att man nyligen övertagit tillsynen eller endast övertagit vissa delar av tillsynen. Ofta har man dock positiva erfarenheter av vite från andra lagar, t ex I hälsoskyddslagen. 76 ärenden har vitesförelägganden förekommit. Så gott som alla förelägganden är utfärdade med stöd av 40 § ML. Endast i något enstaka fall har 43 § åberopats. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna i tre kommuner svarar för 75 % av vitesföreläggandena. I övriga tolv kommuner har man tillämpat föreläggande med vite i några enstaka fall. Förelägganden har, där tidsfristen gått ut, i övervägande antalet ärenden lett till åsyftat resultat. Inte i fall något har vitet dömts ut.

övervägande antalet förelägganden från kommunerna är riktade mot icke tillståndspliktig verksamhet, vanligtvis privata avlopp eller mindre jordbruk. Vitesbeloppet ligger vanligtvis mellan 5 000 och 15 000 kr när vitet är förelagt privatpersoner, runt 50 000

kr när det rör i allmänhet och över 100 000 företag kr för de största verksamheterna.

Från såväl som kommunerna har man länsstyrelserna med enstaka undantag mycket positiva erfarennågra heter av vite. I den mån man har några erfarenheter av straff- och avgiftssanktionerna i miljöskyddsnästan att vitet är ett lagen uppges undantagslöst mer effektivt instrument för att komma till rätta med miljöproblemen. Vitesföreläggandena framtvingar inte bara konkreta lösningar på problemen utan verkar också vanligtvis snabbare än straff och avgifts-

sanktionerna.

De problem som är förknippade med vitesanvändningen oftast samman med de långa handläggningstihänger vid och utdömande av vite. Man derna överklagande har att en tredskande part omöjliggjort en upplevt effektiv av vitesförelägganden genom att användning dels föreläggandet och dels systematiskt överklaga ett eventuellt utdömande av vitet. Samma problem som när det gäller att slå fast om en överträuppstår av villkor skett också gällande när delse gör sig ett aktualiseras, nämligen konvitesföreläggande troll- och bevissvårigheter samt problem med oklara villkor. Man har också framhållit att det samrådsförfarande som enligt miljöskyddsförordningens 18 § skall ske med naturvârdsverket är tungrott och förärendena i onödan. Trots de problem som dröjer nämnts är de omdömena klart dominerande. positiva

13.3 Internationell utblick

har överallt stor aktualitet och det- Miljöfrågorna samma naturligtvis de med dem sammanhängande gäller och I vart lagstiftnings- rättskipningsuppgifterna. fall i har konstateeuropeiskt lagstiftningsarbete ras en allmän tendens, som bryter sig mot en eljest

vanlig strävan till avkriminalisering, att ta de straffrättsliga instrumenten i anspråk i skyddet för miljön. Miljöskyddsproblematiken ger generellt upphov till karakteristiska straffrättsliga avgränsnings- och avvägningsproblem, besvärliga bevisfrågor med avseende på bl.a. orsaksförhållanden och uppsåt, m.fl. problem. Åtals- och kan straffmätningspraxis förete särdrag med relativt sett hög avskrivningsfrekvens och låga straff. Kännetecknande för rättsområdet är också en konflikt mellan straffrättsliga, förvaltningsrättsliga och civilrättsliga synsätt. Frågor som framskymtat i det föregående och närmare skall behandlas i följande avsnitt är alltså inpå tet sätt speciella för svenska förhållanden. Även en hastig utblick på utländska förhållanden har därför ett intresse. Den summariska i det framställningen följande bygger på material som välvilligt tillhandahållits utredningen av Max-Planck-institutet för utländsk och internationell straffrätt, im Freiburg Breisgau, Tyskland, där det f.n. bedrivs ett brett forskningsprojekt angående straffrättens roll och

funktion inom miljöskyddsarbetetl).

Uppkommande problem har man angripit efter skilda huvudlinjer på olika håll. Enligt en riktning har man, liksom skett i Sverige 1981, sökt främja enhetlig rättstillämpning och vinna

1) Nothänvisningar ges ej. Förutom på lagtexter och sammanställningar baserar sig emellertid framställningen i väsentlig del på rättsjämförande studier av Günther Heine; Erkennung und Verfolgung von Umweltstraftaten im europäischen Rechtsraum samt Umweltstrafrecht und Umweltkriminalität, att inom kort utges i (Eser/Kaiser) Tredje tysk-sovjetiska colloquiet rörande straffrätt och kriminologi, Baden- Baden 1987. I fråga om Nederländerna har utredningen haft tillgång till en utförlig rapport av C. waling, avsedd att publiceras i Eser/Heine; Umweltschutz durch Strafrecht ?, Freiburg. Vidare har anlitats bl.a. ett bidrag av Volker till Berlin Con- Meinberg ference on the Law of the world (21-26.7.1985), betitlat Strafrechtlicher Umweltschutz in der Bundesrepublik Deutschland.

4l0

allmänpreventiv effekt genom att uppta miljöbrott med självständigt formulerade rekvisit i den centrala straffrätten. Denna riktning representeras i mera utpräglad grad av Österrike (1976), Portugal (1983) samt DDR (1977) och Förbundsrepubliken Tyskland (1980).

Den straffrättsreformen kan något närmare betyska röras. Före 1980 var i Västtyskland miljöstraffrätten väsentligen förlagd till utspridda specialstraffrättsliga stadganden avseende brott mot olika förvaltningsföreskrifter. Redan 1960 samordnades och reglerades vattenrätten enhetligt på förbundsnivå. Under 1970-talet förekom ett mycket omfattande lagstiftningsarbete, varunder över 600 miljörättsliga och förordningar reviderades och viktig spelagar ciallagstiftning kom till stånd. I ett 1978 publicerat betänkande konstaterade miljösakkunniga bl.a. ett missförhållande mellan omfattande användning av förvaltningsmakt och straffrättsligt beivrande av miljöskadliga beteenden. Förvaltningsmyndigheternas förhandlingsorienterade inställning ansågs gynna framförallt de stora miljöförorenarna och det var främst den mindre allvarliga miljöbrottsligheten som beivrades. Genom lagstiftning år 1980 integrerades så det straffrättsliga miljöskyddet med den allmänna straffrätten genom att i strafflagen infördes ett (§§ 324 ff) med skilda miljöbrott, avseende kapitel olika ändamål såsom vattenskydd, luftskydd, ordnad avfallshantering och kontroll av miljöfarliga an- Brotten har i det väsentliga prägel av läggningar. abstrakta farebrott, och de knyter an till förvaltningsmyndigheternas tillåtlighetsprövning, dvs de straffbelägger endast förfaranden som är obefogade, otillåtna osv.

I motsats till modellen med i den allmänna straffrätten i generella termer angivna brottsbeskrivningar står en annan teknik med blankettstraffbud,

sou 1987:32 411

som utan självständiga rekvisit sanktionerar brott mot särskilda miljöskyddsförfattningar av förvaltningsrättslig karaktär eller mot myndighetsbud som grundas på sådana författningar. Denna teknik, som sålunda liknar den svenska miljöskyddslagens, är företrädd framförallt i Belgien, Finland, Frankrike, Grekland och Storbritannien, liksom i Kanada och USA. - I fråga om Finland skall likväl anmärkas att där sedan början av 1970-talet ett omfattande pågår straffrättsligt reformarbete. Som ett led i detta har redan 1973 publicerats ett betänkande som särskilt gällt miljöbrottslighet. Arbetet fortsätter inom Justitiedepartementet, och det är f.n. inne i en fas som omfattar en reform av miljöstraffrätten. Enligt uppgift föreligger ett preliminärt utkast till ett strafflagskapitel om miljöbrott, vars stomme utgörs av tre allmänt utformade straffbud, syftande till en omfattande täckning av miljöfarliga och miljöskadliga gärningar.

När lagstiftaren i första hand har tillgripit tekniken med att definiera det brottsliga beteendet i allmänna termer, har i regel förutom kravet på visst miljöskadligt förfarande även uppställts krav på särskilda fareeffekter med avseende på människa eller miljö. För urskiljandet av misstänkt miljöbrottslighet räcker det då inte med att fastställa själva miljöbelastningen i form av vatten- eller luftförorening eller dylikt; det måste också finnas grund för antagandet av en konkret eller abstrakt fara. Att tillförlitligt styrka sådana effekter är alltid förenat med problem. Den japanska rätten har under intryck av den s.k. minimatakatastrofen upptagit en straffrättslig orsakspresumtion i om fråga industriella utsläpp. När mängden av något visst utsläpp kan medföra risk för någon särskild hälsoskada och det visats att sådan skada uppkommit på grund av ett ämne av det slag utsläppet innehållit, antages utsläppet ha orsakat den skadan (§ 5 den

4l2

miljöstrafflagen). Även från Kanada och japanska Australien anförs exempel på modeller för att komma tillrätta med nämligen kring vissa bevisproblem, av utsläppsvillkor. Under vissa omständigheter slag där s.k. faciebevisning, som kastar om medges prima bevisbördan (miljöskyddslagarna i delstaterna Victoria och Ontario, §§ 58:3 och 59 respektive 97).

Oavsett hur brotten konstrueras behövs också begränsade rekvisit. Ofta har sålunda straffbarheten av ett handlande beroende av vad som är sedvana gjorts i samhället. Liksom i 13 kap. 8 a § BrB finner man alltså i det straffbara området i form begränsningar av krav gärningen ej skall framstå som förpå att svarlig eller allmänt bruklig“, utgöra “god jordbrukssed eller annat dylikt. Sådana begränsningar är mindre och medför svårigheter att urprecisa det straffbara området. I schweizisk rätt ha skilja man mött en sådan genom att direkt straffsvårighet vissa hanteringar av ämnen som är ägbelägga slags nade att förorena vatten (art. 37:1 schweiziska vat-

tenskyddslagen).

Tekniken med blankettstraffbud, som anknyter till förvaltningsrätten, brukar från rättstillämpningsallmänt kritiseras såsom medförande splittsynpunkt luckor i straffskyddet och bristande överring, Det kan vara problematiskt att finna ut skådlighet. tillämplig norm och att sprida kunskap om gällande rätt. Likaså kan uppdagandet av miljöbrottslighet vara blotta iakttagandet kan ett besvärligt; genom straffbart handlingssätt inte fastställas. Man kan ha problem med tolkningen av förvaltningsbesluten och kontrollsvårigheter. Tekniken har emellertid även fördelar. Det går att få fram noga beskrivna, straffsanktionerade för det särhandlingsmönster skilda fallet. På så sätt undviks vissa av de svåsom följa med den allmänna straff-

righeter tycks

rättens utformade rekvisit. Det har självständigt

också påpekats att de förvaltningsrättsliga systemen kan stödjas av den allmänna straffrätten, när denna innehåller straffbud av mera allmän räckvidd, avseende ohörsamhet mot myndighetsbud i allmänhet. Bestämmelser av sådant slag finns i i strafflagarna Frankrike (art. 26:15), Italien (art. 650) och Schweiz (art. 292). Också kan speciallagstiftningen innehålla allmänt avfattade regler om ansvar för generellt otillåtna beteenden på de särskilda rätts områdena. En sådan regel finns bl.a. i den schweiziska vattenskyddslagen (art. 40). Förut har även nämnts särskilda bevisregler i kanadensisk och australisk delstatsrätt.

Även inom system som bygger formupå självständigt lerade straffbud är det svårt att komma ifrån beroendet av förvaltningsrättens intresseavvägningar. Beteenden som godtagits vid en förvaltningsrättsligt betonad tillståndsprövning anses oftast inte böra träffas av straff. Som förut nämnts bygger den tyska allmänna straffrätten på en sådan liksom princip, den svenska gör. Det förekommer emellertid också uttryck för andra synsätt. I den österrikiska strafflagen (§ 180 mom. 1) är förorsakandet av fara till liv eller lem för någon annan eller av utbredd fara för annans kreatur genom eller oaktuppsåtligt samt förorenande av luft eller vatten kriminaliserat i den allmänna strafflagen. Liknande brott finns f.ö. exempelvis i portugisisk och rätt. Den polsk österrikiska straffbestämmelsen frånkänner emellertid även rättskraftiga verkan som förvaltningsbeslut straffrihetsgrund när det förelegat konkret hälsofara. Inom fransk civil- och förvaltningsrätt gäller som princip att tillstånd till anprövningspliktiga läggningar endast får lämnas under förbehåll för tredje mans rätt. Straffregler kan därför, såvitt gäller ansvarsfrågan, tillämpas utan avseende på vilka villkor som uppställts i förvaltningsrättslig ordning. I mål om ansvar för styrkt vållande av

4l4

fiskdöd av industriellt kylvatten, har genom utsläpp sålunda i fransk rättspraxis lämnats utan avseende att utsläppsvattnets temperatur underinvändningen stigit fastställt gränsvärde.

Enhetlig förvaltningsrättslig praxis kan främjas allmänna riktlinjer i centrala förvaltningsgenom präglade miljöskyddslagar. Sådana lagar rättsligt finns förutom i Sverige bl.a. i Schweiz, Polen och sedan Grekland. I Portugal torde sådan lagnyligen i vart fall vara under behandling. Den stiftning danska loven om miljøbeskyttelse (1973 med ändringar bl.a. 1984 och 1986) och den norska Forurensningsloven med ändringar bl.a. 1983 och 1985) bär (1981 likheter med Bägge dessa lagar har miljöskyddslagen. straffbestämmelser, delvis av blankettkaraktär, men dessa ter sig mera detaljerade och i påföljdshänseende också mera nyanserade än de svenska motsvarigheterna.

finns det ett behov överlag på miljöskyddsområdet såväl av att tillföra de rättsvårdande och övervakande tekniskt specialkunnande som av myndigheterna att samordna insatserna. Dessa behov kan komma i konflikt med varandra.

I Nederländerna finns det inte mindre än 23 olika som med genomförandet och övermyndigheter sysslar vakningen av miljöskyddet. Enbart på vattenskyddsområdet finns här, förutom den vanliga polisen, fem skilda myndigheter. I samordnande syfte övervägs inrättandet av en särskild, övergripande miljöpolisnågot som från främst specialiseringsorganisation, övervägs också i Österrike. I Nederländerna synpunkt finns också en på åklagar- och domspecialisering stolssidan. Detsamma gäller i Belgien, där man efter inrättandet av en miljöstraffrättsligt specialiserad inom Antwerpens distrikt fått en tydåklagartjänst av antalet fällande domar. lig ökning

Med avseende på särskilt Nederländerna bör påpekas att miljöskyddsregleringen där återfinns i ett påtagligt stort sortiment av av ramkarakspeciallagar tär för skilda miljökomponenter. Den utfyllande normgivningen sker genom regeringsförordningar. Speciallagarna har särskilda straffrättsliga avsnitt. En mera övergripande återmiljörättslig reglering finns i den s.k. likaså störningslagen (Hinderwet), av ramkaraktär, vilken ett tillståndsförfarananger de för prövning och avseende olika villkorsgivning anläggningar. Genom lagstiftning år 1981 har regeringen bemyndigats att för vissa anläggningar utfärda allmänna föreskrifter, som oberoende av gäller tidigare villkor. I straffrättsligt hänseende skall tillfogas att miljöbrotten, som ju ofta i näbegås ringsutövning, till stor del träffas av straffreglerna i den nederländska särskilda näringsstrafflagen. Därmed följer vittgående till befogenheter bl.a. husrannsakan.

Från samordningssynpunkt har behovet av sådana centrala rådgivnings- och som det tillsynsmyndigheter svenska naturvårdsverket och dess skandinaviska motsvarigheter framhållits. Liknande organ finns bl.a. i Japan.

Det svenska systemet är ett av som innefattar många en kombination av formulerade allmänsjälvständigt straffrättsliga miljöbrott med förvaltningsrättsligt betonade specialstraffrättsliga blankettstraffbud. Det finns anledning att understryka risken för den försvagning av det straffrättsliga skyddet för miljön som kan följa därmed. Kombinationer av detta slag kan nämligen komma att vara behäftade med den dubbla svagheten av vaga allmänstraffrättsliga brottsrekvisit och oklart utformade, alltför kompromissbetonade förvaltningsbeslut. Sådana olägenheter bör så långt möjligt undvikas och i systemen möjlig mån utnyttjas i ömsesidigt understödjande

Vid framtida lagstiftningsreformer kan det syfte. kanske vara att skilja mellan å ena sidan lämpligt sådana straffvärda beteenden som var och en kan göra till och å andra sidan sådana brott i sig skyldig där det för miljörätten karaktenäringsverksamhet, ristiska behovet av intresseavvägningar mellan ekonomi och gör sig starkast gällande. I litteekologi raturen har framhållits att en sådan dis- (Heine) tinktion kan vara fruktbar. Likaså har framhållits att straffrätten mera operativ som möjligheten göra och minska utrymmet för förmiljöskyddsinstrument valtningsrättsligt skön genom att författningsvis fastställa tröskelvärden för vad som är tolererbara

utsläpp.

13.4 Analys och probleminventering

13-4-1 EC991§T_U§Uf§C1Ã9§-§Ã11_1ê9§§Åf§UÅU9?U

ska kunna hävdas så måste Om rimliga miljövårdskrav effektiva maktmedel stå till tillsynsmyndigheternas Ett sådant maktmedel är det straffrättsförfogande. ansvaret. Detta kan anses brottsavhållande inte liga bara av hotet om straff utan också på grund på grund av de moraliska krav, som därigenom ställs på de människor som har att svara för driften av miljöfarverksamhet. Den tillämpningen av millig praktiska straffbestämmelse har emellertid vajöskyddslagens

rit föremål för en omfattande kritik.

(SOU 1978:80) konstaterade Miljöskyddsutredningen att den straffrättsliga delen av miljöskyddslagen var behäftad med brister och att den avpåtagliga hållande effekten var liten. Miljöskyddsutredningens betänkande resulterade i vissa ändringar i miljöstraffbestämmelse, bl.a. togs det s.k. skyddslagens bort och straffmaximum höjdes kränkningsrekvisitet från ett till två år med en förlängd preskriptions-

tid som följd. Utöver detta infördes en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att anmäla överträdelser till åklagaren för eventuellt åtal. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1981.

Antalet anmälningar om brott mot miljöskyddslagen som resulterat i åtal och dom har i och för sig ökat efter lagändringen. En rad rapporter från bl a naturvårdsverket (SNV) och riksrevisionsverket (RRV) visar dock att bristerna i miljötillsynen är omfattande och att många överträdelser inte beivras eller ens, av olika skäl, kan beivras.

Förklaringen till att miljöskyddslagens straffbestämmelserintefungerar effektivt får sökas på flera håll. Till stor del kan problemen hänföras till resursbrister och tekniska svårigheter. Utredningen har i annat sammanhang utförligt behandlat dessa problem. Här skall därför framför allt behandlas de problem som kan hänföras till själva lagstiftningens utformning och dess tillämpning.

Miljöskyddslagen innehåller både civilrättsliga, offentligrättsliga och straffrättsliga moment. Efterlevnaden av miljöskyddslagens materiella regler tryggas i första hand genom reglerna om koncessionsplikt, tillsyn och befogenhet för myndigheter och enskilda att föra talan. Straff kommer i fråga först när förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen åsidosätts.

Miljöskyddslagens materiella regler straffsanktioneras inte direkt men väl i stor utsträckning indirekt genom generella eller individuella föreskrifter. Det förhållandet att miljöskyddslagen i princip är konstruerad som en s k ramlag med blankettstraffbud har visat sig kunna medföra vissa svårigheter vid tilllämpningen.

413 sou 1987:32 v I ett fall lade åklagaren ned förundersökningen beträffande utsläpp av urin från djurstallar i ett vattendrag med hänvisning till att tillåtlighetsregeln i 7 § ML som behandlar utsläpp av avloppsvatten inte var straffsanktionerad. Kommentar: Regeringen har med tillämpning av 10 § ML som är kopplad till en ansvarsbestämmelse i 45 § ML föreskrivit att utsläpp av urin inte får ske utan tillstånd. Utsläpp av urin från djurstallar utan särskilt tillstånd är därför straffsanktionerat.

Bilden kompliceras ytterligare av att de regler som har betydelse för den yttre miljön är spridda i ett stort antal lagar vilket har bidragit till att i princip likartade gärningar i praktiken bedömts helt olika. Det finns också gott om exempel där gärningar som anmälts som brott mot miljöskyddslagen avskrivits på grund av att gärningen ej varit straffsanktionerad. I många av dessa fall har man på goda grunder kunnat ifrågasätta om inte någon annan specialstraffrättslig bestämmelse än miljöskyddslagens eller rent av brottsbalkens miljöbrottsbestämmelse borde ha varit tillämplig. De många specialstraffrättsliga bestämmelserna inom miljörätteu griper å ena sidan in i varandra och lämnar å andra sidan verkliga eller skenbara luckor. Detta medför att det kan vara svårt att avgöra vilken bestämmelse som bör tillämpas. I vissa fall kan det leda till att i och för sig straffvärda gärningar så att säga faller mellan två stolar. En utförligare redogörelse för nu berörda förhållanden lämnas i bilaga 8 till detta betänkande.

Allmänt kan sägas att det förhållandet att den miljörättsliga lagstiftningen är omfattande och svåröverskådlig också har bidragit till att minska effektiviteten vid rättstillämpningen. Därtill kommer de särskilda problem som är förknippade med de individuella föreskrifter som utfärdas med stöd av lagen, dvs villkor i tillståndsbeslut. De villkor som tillståndsmyndigheterna fastställer för miljöfarlig

verksamhet är avgörande för tillsyn och kontroll av verksamheten och utgör dessutom en av grundstenarna i miljöskyddslagens sanktionssystem. Enligt lagen förutsätts, som princip, att för att en miljöfarlig verksamhet över huvud taget skall få drivas så skall villkoren uppfyllas. De problem som kan hänföras till tillståndsvillkoren rör såväl och utformning tolkning av villkoren som den betydelse som tillståndsbesluten tillmäts av de rättstillämpande myndigheterna.

13-4-2

Iill§SåD9§§§§1EEêE§_EEf9ETDiE9-9ED

29150199 I propositionen till miljöskyddslagen (prop 1969:28) framhålls att eftersom tillståndsbesluten har viktiga rättsverkningar är det nödvändigt att beslutet noggrant anger den verksamhet som tillståndet gäller. Däremot har man inte angett något närmare om hur villkoren skall vara utformade.

Enligt 18 § ML skall i tillståndsbeslutet anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Paragrafen anger formen för villkoren men inte vilket materiellt innehåll ett villkor skall ha. Villkorsinnehållet är ett resultat av den prövning som föregått villkorsskrivningen. Prövningen grundar sig på tillåtlighetsreglerna (4-6 §§ ML) och är en avvägning för att göra verksamheten förenlig med dessa regler. En avvägning således görs mellan miljöintressena och samhällsintressen i övrigt, mellan tillgänglig reningsteknik och kostnad för denna och de olägenheter som verksamheten kan medföra för miljön.

Koncessionsnämnden har i ett uppmärksammat tillståndsärende gjort följande uttalande: (Koncessions-

nämnden för beslut 1985-90-11, Nr miljöskydd,

154/85).

Tillåtlighetsprövningen utmynnar så småningom

i ett beslut. Vid bifall till tillståndsansök- - - enligt skall 18 § miljöskyddslagen i ningen tillständsbeslutet noggrant anges den miljöfarverksamhet som tillståndet avser och de liga villkor som skall gälla. En tillâtlighetsprövkan, som redan nämnts, omfatta en mängd ning Att låta tillståndsbeslutet omfatta frågor. alla dessa i form av villkor skulle göra frågor besluten och svåröverskådliga. Därohanterliga för innehåller besluten vanligtvis dels ett

s.k. allmänt villkor (såsom villkorspunkt 1) som sökanden att bedriva den sökta ålägger verksamheten - inklusive åtgärder för att re-

ducera vatten- och luftföroreningar och andra - i huvudsaklig störningar för omgivningen överensstämmelse med vad sökanden i ansöknings-

och i övrigt i ärendet angett elhandlingarna ler sig, dels ett antal s.k. särskilda åtagit villkor. Sistnämnda villkor bör i princip gälla sådana försiktighetsmått och skyddsåtgärder, av verksamheten som är speciellt begränsningar från tillåtlighetssynpunkt och efterviktiga samma villkor - liksom av det alllevnaden av männa villkoret - utgör en absolut förutsätt-

för att det tillstånd till vilket villkoning ren är knutna skall få utnyttjas av tillstånds-

havaren.

Villkoren fungerar i det straffrättsliga sammanhang-

et Under senare år har en som brottsbeskrivningar.

hel del kritik riktats mot innehåll och/eller formu-

av tillståndsvillkor. Bland annat har påleringar

att villkor ofta inte är tillräckligt precist pekats

eller stringent formulerade.

Koncessionsnämnden har bl.a. i det tidigare nämnda

beslutet bemött denna kritik. Generellt (nr 154/85)

sett i och för sig, menar koncessionsnämnden, gäller

att ett tillståndsbeslut skall utformas så att

i sin helhet skall kunna tillämpas miljöskyddslagen

Med till den verklighet som konpå beslutet. hänsyn till - i huvudcessionsnämnden har att ta ställning

sak redovisad i det utredningsmaterial som parterna

- händer det dock emellanåt att ett presenterar

42]

villkor kan få ett innehåll som, vid en eventuell överträdelse, ej är tillräckligt otvetydigt från åtalssynpunkt men som är helt korrekt från tillåtlighetssynpunkt enligt miljöskyddslagen.

Ett villkor som är flexibelt utformat och som lämnar ett utrymme för anpassning till förbättrad teknik m.m. skulle kunna tänkas i praktiken vara bättre för skyddet av miljön. Problemet är emellertid att ett sådant villkor kan sätta lagens sanktionsbestämmelser ur spel, eftersom möjligheten att kontrollera verksamheten försvåras om det inte är klart avgränsat vad som åligger företaget i fråga.

Av beslut som fattats i åtalsfrågor, av domar rörande brott mot miljöskyddslagen, uppgifter från tillsynsmyndigheterna m.m. framgår att en stor del av gällande tillståndsvillkor är sådana att miljöskyddslagens kontroll- och sanktionssystem urholkats.

Denna uppfattning vinner också stöd bl.a. i de uppgifter som naturvårdsverket inhämtat genom en rad nyligen genomförda branschvisa tillsynskampanjer.

Av naturvârdsverkets rapport 3087, Tillsynskampanj för Järn- och stålindustrin framgår att villkoren i den branschen är komplicerade och svårtolkade.

Landets 31 stålverk har granskats utifrân utsläppsvillkor, utsläppta föroreningsmängder, kontrollpro-

gram och årsrapportering. Efter en av

genomgång villkoren konstaterades bl.a. att följande brister förelåg:

- Många villkor är förâldrade. Eftersom det inte sker någon uppdatering av villkoren, speglar villkoren den kunskapsnivå och de förhållanden som gällde när de skrevs.

- Tillståndsmyndigheterna överlåter ofta till tillsynsmyndigheten att avgöra en viss fråga (delegering). Delegering av någon form förekom i 29 % av villkoren och i ytterligare 23 % av villkoren angavs att åtgärder eller liknande skulle utföras i samråd med tillsynsmyndigheten.

- Villkor och kontroll överensstämmer i vissa fall inte, t.ex. kontrolleras stoftutsläpp från stålindustrin som är satta som mânadsmedelvärden genom mätningar som görs vart tredje år. I några fall görs inte alls några mätningar.

SNVs inspektioner visade flera fall där villkoren överskridits samt ett antal fall där villkoren förmodligen överskridits men där man inte lyckats visa detta på grund av att villkoren varit oklara eller att mätningar saknats eller varit osäkra.

Kontrollen av att villkor följs utförs till övervägande del av företagen själva. Kontrollprogrammen ger tillsynsmyndigheterna en möjlighet att styra kontrollen och är därför viktiga. Genomgång av kontrollprogrammen visar att dessa har stora brister. Sammantaget granskades 31 kontrollprogram. Vad gäller t.ex. kontrollen av luftföroreningar visade det sig att en tredjedel av kontrollprogrammen saknade skulle vilka uppgifter om var provtagningen ske, luftföroreningar som skulle mätas och hg: ofta man skulle mäta. Så gott som alla kontrollprogram saknar uppgift om hur man skall utföra provtagningarna.

Riksrevisionsverket har i en av utredningen förut berörd förvaltningsrevision av miljöskyddslagens

tillämpningl)

ingående granskat tre länsstyrelsers

- uti- 1) Miljöskyddslagens tillämpning granskning

från regional nivå. (Dnr 1984:033.)

sou 1937:32 423

arbete med prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

Det konstateras att villkoren inte är tillräckligt entydiga och kontrollerbara och att kontrollprogrammen inte är kongruenta med villkoren. Därför visar egenkontrollen inte om villkoren följs. Ibland saknas utsläppsgränser. Det råder ofta oklarhet om hur villkoren skall tolkas. RRV bedömde att mellan 1/3 och 1/4 av alla besluten behöver omprövas på grund av att de innehåller oklara villkor. En stor del är över tio år gamla men omprövningstakten är Konlåg. trollprogram saknas i stor utsträckning eller är föråldrade eller innehåller andra brister.

13.4.2.1 Oklara villkor

Vid rättstillämpningen är gränsdragnings- och tolkningsproblem vanliga när det gäller villkor enligt miljöskyddslagen. En av de vanligaste invändningarna vid påstående om villkorsöverträdelse är att man från företagets sida tolkat det aktuella villkoret på annat sätt än tillsynsmyndigheten.

Strafflag skall i princip tolkas restriktivt. Detta får till följd att åklagaren inte har någon möjlighet att driva åtalet om villkoret är eller tvetydigt oklart. Det finns en rad exempel där åklagaren inte inlett alternativt lagt ned förundersökningen på grund av sådana brister i villkoren.

Ett sådant exempel är frågan om luftfartsverket hade överträtt de villkor som getts för Bromma flygplats.

I tillstandsbeslut år 1979 föreskrev koncessionsnämnden att som s.k. allmänt villkor för verksamheten vid Bromma flygplats skulle gälla att verksamheten skulle bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad luftfartsverket angi-

vit eller sig, om ej annat framgick av åtagit särskilt villkor. Som särskilt villkor angivna föreskrevs att ett s.k. cut-back-förfarande skulle användas vid 700 fots höjd så länge som FOKKER F 28 startade från Bromma. Från och med december 1980 ett ändrat startförtillämpades farande Bromma. Detta innebar att cut-backpå förfarandet - fortfarande på 700 fots höjd skedde 500 till 600 meter längre bort från startbana var alltså flygplatsen. Flygplanets flackare än tidigare. Pâ så sätt kom ett större område att utsättas för besvärande buller.

Naturvårdsverket ansökte år 1982 hos koncessionsnämnden att luftfartsverket skulle pâföras överlämnades också miljöskyddsavgift. Frågan till för eventuellt åtal. Luftfartsåklagaren verket invände att såsom det allmänna villkoret blivit utformat kunde det inte tolkas som att otillåten ändring skett i startförfarannågon det. Koncessionsnämnden fann dock att luftfartsverket i och med det allmänna villkoret ett visst startförfarande. Det säråtagit sig skilda villkoret ändrade inte detta åtagande. Luftfartsverket närmare 1 miljon kropåfördes nor i miljöskyddsavgift.

å andra sidan fann att luftfartsver- Åklagaren ket haft visst fog för sin tolkning av koncesbeslut. Även om det skulle fastsionsnämndens ställas att det nya startförfarandet utgjort brott mot det allmänna villkoret kunde därför eller oaktsamhet läggas någon till inte uppsåt last.

villkoret har varit föremål för en Det s.k. allmänna

del Det allmänna villkoret rättsliga avgöranden. tillståndshavaren att bedriva den aktuella ålägger i överensstämmelse med vad verksamheten huvudsaklig i och i övrigt i ärensökanden ansökningshandlingar

det angett eller åtagit sig.

i dessa fall att ansökan är skriven så att Det krävs

den kan som brottsrekvisit. Det kan ifrågafungera om den tillståndssökande parten är medveten sättas han i i själva verket om att ansökningshandlingen de brottsrekvisit som skall gälla för formulerar innehåller de verksamheten? Ansökningshandlingarna skiftande om verksamheten och kan mest uppgifter

vara omfattande. Gränsen för det allmänna mycket

villkoret är av förklarliga skäl mycket obestämd varför tolkningsproblem kan uppstå. Det kan även vara svårt att veta vad som skall kontrolleras och hur denna kontroll skall ske.

I ett fall invände den tilltalade att det var han som skrivit ansökningshandlingen som låg till grund för det allmänna villkoret. I ansökningen hade uppgivits att anläggningen skulle placeras på invallad betongplatta som vid eventuellt haveri kan innehålla maximal mängd lösning. Med uttrycket anläggning hade han här bara avsett de delar som tillhör tillverkningsprocessen, inte lagret av råvaror. Att han i tidigare ansökan definierat anläggningen som maskiner och råvaror saknade relevans när det gällde själva invallningen. Tingsrätten fann att villkoret inte gav klart besked på denna punkt och frikände i denna del (Växjö tr DB 308/83).

I praktiken har ofta ifrågasatts hur ett handlingssätt som över huvud taget inte nämnts i tillståndsbeslutet skall bedömas.

Nyligen har Sundsvalls tingsrätt slagit fast att

hantering och utsläpp av ämnen som inte behandlats i

tillståndsbeslutet innebär ett åsidosättande av det

allmänna villkoret (Sundsvalls tr DB 340/87).

I ett annat fall där invändningen varit att gärningen inte omfattats av tillståndsvillkoren har slutligen Svea Hovrätt (DB 219/85) gjort följande bedöm-

ning.

Såsom tingsrätten funnit har åtminstone tre ton kabel innehållande koppar, plast och bly bränts i bolagets lokaler. Utredningen ger vid handen att cirka två ton bränts i mars 1983 i den s.k. götugnen och cirka ett ton i juni 1983 på golvet i fabriksbyggnaden.

Vad sedan gäller åtalet i övrigt har A och S gjort gällande, att kabelbränningen ej skett i strid med naturvårdsverkets beslut den 24 mars 1980, eftersom kabel ej bränts i någon av de ugnar som omnämns i beslutet. Naturvårdsverkets beslut innebar emellertid, att tillstånd gavs

425 sou 1987:32

för miljöfarlig verksamhet under förutsättning att verksamheten bedrevs i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökandena påtagit sig samt att de villkor och föreskrifter som angavs i verkets beslut följdes. Enligt hovrättens mening måste bolagets åtgärder att bränna kabel på annat sätt än i enlighet med vad naturvårdsverket föreskrivit anses innebära att bolaget åsidosatt de villkor och föreskrifter som gällde.

13.4.2.2 Oprecisa villkor

I andra fall är frågan inte vilken betydelse det ena eller andra uttryckssättet skall antas ha utan att det som åligger tillståndshavaren av andra skäl inte är tillräckligt klart avgränsat.

Det finns t.ex. villkor som inte alls ger uttryck för någon intresseavvägning utan överlämnar detta åt - skall drivas så sätt tillämparen anläggningen på att bästa praktiskt möjliga verkningsgrad eller högsta möjliga reningseffekt uppstår inom tekniskt/ekonomiskt rimliga gränser. Andra villkor av detta är - skall drivas slag anläggningen miljömässigt optimalt. Det är möjligt, även om det inte framstår som troligt, att villkor av denna typ kan vara lämpliga ur miljösynpunkt. Man kan dock ifrågasätta om de fyller någon praktisk funktion som brottsrekvisit.

Endast i några enstaka fall har åtal som rört överträdelse av utsläppsvillkor lett till fällande dom. svårigheterna med villkor om utsläppsgränser av föroreningar ligger inte bara i hur de formuleras utan framför allt i svårigheten att kontrollera att villkoren följs. Här skall dock endast i korthet beröras frågan om s.k. rikt- och gränsvärden.

Med riktvärde avses, enligt koncessionsnämnden ett utsläppsvärde som om det överskrids, inte medför

sou 1987:32 427

några straffrättsliga sanktioner. Koncessionsnämndens riktvärden är dock oftast, men inte alltid, kombinerade med en skyldighet att vidta åtgärder om riktvärden överskrids. Ofta föreskrivs att åtgärderna skall vidtas i samråd med tillsynsmyndigheten. Vidtas inte dessa kan straffansvar inträda. I fall ett riktvärde inte är kombinerat med en åtgärdsskyldighet kan förmodligen inte heller överträdelse beivras. Gränsvärden är däremot straffsanktionerade i sig, dvs. om de överskrids kan döansvarig person mas.

Argumenten för och mot riktvärden är många. Från industrins håll har man förordat att företrädesvis riktvärden bör användas. Bland annat därför att gränsvärden måste sättas väldigt högt eftersom utsläpp från fabrik sällan följer en normalfördelning. Gränsvärden kan accepteras om det finns en omedelbar risk för skador i miljön och det dessutom finns lämpliga kontrollmetoder.

Argumenten mot riktvärden är framför allt att de sätter lagens sanktionssystem ur spel. Det finns åtskilliga fall där tillsynsmyndigheten avstått från att anmäla överträdelser till åklagaren eftersom villkoren innehâllit riktvärden. Det finns också en rad fall där åklagaren beslutat att inte åtala av samma skäl.

13.4.2.3 Delegation av villkor

Det förekommer relativt ofta i praktiken att koncessionsnämnden överlåter till tillsynsmyndigheten att avgöra vissa frågor i tillståndsprövningen. Det förekommer också att koncessionsnämnden överlåter på företaget i samråd med naturvårdsverket eller länsstyrelsen att komma överens om lämpliga lösningar. Sådan delegering formuleras ofta t.ex. följande på

sätt efter medgivande av länsstyrelsen och på villkor som länsstyrelsen fastställer, äger länsstyll relsen föreskriva lämpliga skyddsåtgärder, i enlighet med av länsstyrelsen fastställd plan etc.

Ett fall som belyser den oklarhet som råder beträffande delegationsfallens rättsverkningar rörde åtalsprövning mot AB Papyrus. Frågan gällde överskridande av utsläppsvärden som överenskommits mellan bolaget och naturvårdsverket efter samrådsförfarande som föreskrivits av koncessionsnämnden.

I skrivelse till länsåklagarmyndigheten uttryckte koncessionsnämndens ordförande sin uppfattning i ärendet nämligen att en överenskommelse till följd av en sådan delegation inte utgjorde villkor i miljöskyddslagens mening. Villkor kunde enligt ordföranden bara meddelas av tillståndsmyndighet.

Riksåklagaren har i beslut i ärendet AD 137-84, 1984-07-06 och 1985-07-18 slutligen framfört följande uppfattning:

En förutsättning för ansvar enligt miljöskyddslagen är sålunda att en villkorsöverträdelse föreligger. Koncessionsnämndens majoritet har för sin del konstaterat att någon sådan överträdelse ej skett. Jag har tidigare under ärendets handläggning redovisat en annan uppfattning. Det anförda får i vart fall anses innebära att sådan tveksamhet råder i frågan om villkorsöverträdelse förelegat att det inte rimligen kan hävdas att företrädare för bolaget genom uppsåt eller av oaktsamhet överträtt miljöskyddslagens regler.

13-4-3 UXU9Å9D§§§CEê§_§9§E§U9§_!Å9_!Å11§9f§§!§E:

Erêéelêê

I och med tillståndsprövningen har således fastställts under vilka förutsättningar en tillståndsverksamhet får drivas. Efterlevs inte villpliktig

koren har myndigheterna enrad styrmedel att ta till allt efter omständigheterna. Däremot åligger det inte tillsynsmyndigheterna, åklagare eller domstol att i detta skede göra en indirekt av omprövning verksamhetens villkor. Vid villkorsöverträdelser är det emellertid i praktiken inte att såväl ovanligt tillsynsmyndigheten som åklagare och domstol tar större eller mindre hänsyn till sådana förhållanden som redan bedömts vid tillståndsgivningen, t.ex. effekter i miljön, sysselsättning, ekonomiska och tekniska svârigheter m.m.

Miljöskyddslagen försöker tillgodose två sinsemellan, i vissa avseenden, motstridiga syften skyddet för miljön och skyddet för näringsliv och sysselsättning. Detta för med sig att tillsynsmyndigheterna i sitt arbete så att säga hamnar på två stolar. För att åstadkomma en efterlevnad av lagen finns å ena sidan ett rättelseförfarande byggt på, i första hand, en förhandlingsidê, å andra sidan sanktionsbestämmelser om straff och avgift. Dessa styrmedel är tänkta att fungera samtidigt och vid sidan av varandra. I praktiken har de dock på flera sätt kommit att direkt motverka varandra.

Tillsynsmyndigheterna är enligt 38 § ML skyldiga att verka för att brott mot lagen beivras. Allvarliga fall skall dessutom anmälas till naturvårdsverket. För övrigt ankommer det på tillsynsmyndigheten att självständigt bedöma om saken skall anmälas till åtal eller ej. I princip får en sådan anmälan inte underlâtas i andra fall än då misstanken visat sig ogrundad eller då överträdelsen bedöms ha varit så ringa att straffrihet kan påräknas. I praktiken leder dock inte denna skyldighet till att varje överträdelse av villkor genast anmäls. Det kan ta åtskillig tid innan orsaken till en överträdelse har utretts.

Tillsynsmyndigheternas âtalsanmälningar föregås ofta av en mer eller mindre ingående prövning. Således tas ställning till om de objektiva rekvisiten är uppfyllda och går att bevisa, om uppsåt eller oaktsamhet kan läggas ansvarig person till last samt till om gärningen kan anses ringa. Det har framkommit att tillsynsmyndigheterna, när det gäller överträdelser av utsläppsvillkor inte sällan har den inställningen att det krävs mycket stora överträdelser för att det skall löna sig att anmäla detta till åklagaren. Detta hänger samman med svårigheter att påvisa och bevisa utsläpp och föroreningar i miljön. När ett överutsläpp noterats tar det också ofta mycket lång tid innan orsaken kunnat fastställas.

Det är i och för sig naturligt att tillsynsmyndigheterna gör en bedömning av om överträdelsen skall anses som brottslig eller ej. Frågan är hur ingående denna bedömning skall vara hos tillsynsmyndigheten och om inte risken finns att man kan hamna så att Säga juridiskt fel. Det finns risk att hänsyn tas till omständigheter som inte är straffrättsligt relevanta.

Följande exempel kan nämnas:

Det är inte ovanligt att en produktionsökning som inte kunnat förutses sker vid ett företag. Vid flera mejerier i landet har under vissa perioder mjölkproduktionen ökat utöver det tillåtna. Innehavare av mejerier är skyldiga att på skäliga villkor ta emot mjölk från leverantörer som gör framställning därom (jordbruksnämndens kungörelse om prisreglering för mjölk

och mjölkprodukter m.m.(JNFS 1982:100)). Denna

har i vissa fall tolkats så att den skyldighet gäller oavsett begränsningar i koncessionsnämndsbeslut. Det har hänt att tillsynsmyndigheterna vetat om att tillåten produktionsmängd överskridits under långa perioder utan att anmäla överträdelserna till åklagaren, bl.a. med hänsyn till ovanstående förhållande. I en fällande dom år 1987 slår dock tingsrätten fast att skyldigheten att ta emot mjölk inte kan sätta villkor i tillstånd enligt miljöskydds-

lagen ur spel. (Hedemora tingsrätt DB 84/87.)

43]

Det är inte heller att ärenden ovanligt avskrivs hos tillsynsmyndigheterna trots att långvariga överträdelser av villkoren Som orsak påvisats. har då ofta angetts att företaget sedermera rättat sig och miljöförhållandena förbättrats.

När tillståndsvillkoren av en eller annan orsak åsidosätts eller förhållandena av andra orsaker är otillfredsställande åligger det tillsynsmyndigheterna att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse och för att förhindra att ett upprepande sker. Rättelseförfarandet är i första hand en förbyggt på handlingsidê - samråd med företagaren följt av råd och rekommendationer. Om inte detta ger âsyftat resultat finns möjligheten för tillsynsmyndigheten att tillgripa förelägganden, eventuellt vid vite, förbud, rättelse på tillståndshavarens bekostnad etc. Av bl.a. skäl sysselsättningspolitiska krävs emellertid mycket sällan att ett företag skall stoppa driften även om villkoren åsidosätts under långa perioder.

Även om 38 § ML teoretiskt ålägger tillsynsmyndigheterna en skyldighet att se till att brott mot miljöskyddslagen beivras ställs de i praktiken inför en rad avgöranden där olika tas. Det hänsyn är mycket vanligt att den som misstänks för att ha brutit mot miljöskyddslagens bestämmelser invänder att tillsynsmyndigheterna inte lämnat klara besked eller inte reagerat tillräckligt snabbt trots att de känt till vad som hänt.

Tillsynsmyndighetens

agerande under själva rättelseförfarandet har ofta tolkats så att myndigheten visat förståelse för, alternativt accepterat de aktuella I visproblemen. sa fall har sådana fått till invändningar följd att åklagaren lagt ned respektive inte inlett förundersökning. I andra fall har lett till invändningen frikännande dom eller beaktats vid straffmätningen. Särskilt vanliga är dessa i de invändningar s.k.

men de är inte heller ovanliga förprövningsfallen

vid överträdelse av tillståndsvillkor. påstådd

I ett fall avseende brott mot förprövningsplikten

har domstolen i domskälen angett följande:

Utredningen i målet visar således följande. Den regionala tillsynsmyndigheten, länsstyrelhar icke ingripit mot den pågående tillsen, utan fastmera denna. Icke byggnaden prioriterat heller hälsovårdsnämnden, som har den löpande på miljövårdsområdet, har ingripit. tillsynen har beviljat byggnadslov utan Byggnadsnämnden att se att inte strider mot till, företaget Nämnden har alltså beviljat miljöskyddslagen. utan att avvakta koncessionsnämnbyggnadslov dens beslut. Naturvårdsverket, som är den

högsta övervakande myndigheten på miljövårdshar stadium - före den 3 området, på ett tidigt september 1980 - underrättats om att byggnadsarbetet dock utan att stoppa detta. pågick,

Med hänsyn till det anförda finner tingsrätten den som J må ha låtit komma sig felbedömning, till icke vara av beskaffenhet att för last, honom böra föranleda ansvar. Åtalet skall där-

för ogillas. (Eksjö tr dom DB 320/81.)

JO har haft anledning att kommentera tillsynsmyndig-

i åtalsfrågor i några fall under heternas agerande

de senaste åren.

I beslut 1984-04-12 (Dnr 1537-1982) slår JO bl.a.

fast att den omständigheten att samarbetsklimatet

och vederbörande företag kan mellan länsstyrelsen

att försämras av en åtalsanmälan inte är ett komma

skäl för att underlåta att agera i åtalsgodtagbart Man kan inte heller underlåta att agera på frågan. att förbereder en ansökan till den grunden företaget

koncessionsnämnden om tillstånd. JO konstaterar

i de fall som prövats att möjligheten genomgående att underlåta att anmäla för tillsynsmyndigheterna

en överträdelse till åtal är mycket liten.

SOU 1987232 433

13-4-4 MÅ1ç9C9§§§E§_§§f§ff!§§9§B

I fängelsestraffkommittêns nyligen avgivna huvudbetänkande (SOU 1986:14) Påföljd för brott anförs skäl för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten, både brottsbalksbrottet och brotten mot miljöskyddslagen. Kommittén anser, att brotten mot miljön har ett med kommitténs terminologi högt straffvärde. Genom den snabba industriella utvecklingen har riskerna för miljön ökat avsevärt anför kommittén, som påkekar att vår kunskap om de långsiktiga skadorna också ökat. Miljöbrottens straffvärde bör höjas anser kommittên vidare, vars huvudförslag för de flesta andra brottstyper innebär oförändrad eller sänkt straffnivå.

Både ändringarna i miljöskyddslagen år 1981 och de nya bestämmelserna i brottsbalken om miljöbrott tillkom för att man ville effektivisera miljöskyddet med ett reellt hot om straff vid överträdelser. Samhällets avståndstagande skulle markeras ytterligare och tillämpningen underlättas.

I praktiken har de straff som utdömts för brott mot miljöskyddslagen alltsedan år 1969 varit och är fortfarande jämförelsevis låga. Vanligtvis är domen böter - i 35 har engenomsnitt dagsböter. Fängelse dast utdömts vid två tillfällen och i båda fallen har hovrätten ändrat påföljden till böter och villkorlig dom.

Det finns inget som tyder på att domstolarna under de senaste åren börjat se allvarligt på brott mot miljöskyddslagen. Under år 1986 var det genomsnittliga straffet 40 dagsböter. I majoriteten av fallen låg straffen mellan 20 och 30 dagsböter. Vilket ungefär är jämförbart med normalstraffet för snatteri eller åverkan.

Domstolarna ser av tradition inte särskilt allvarligt på denna typ av brottslighet. Ofta ses de s.k. förprövningsbrotten som ordningsförseelser och domstolarna utdömer därför låga bötesstraff. I fall där företagaren senare fått tillstånd att driva den miljöfarliga verksamheten leder det ofta till att påföljden sätts ned, om inte gärningen helt enkelt bedöms som ringa.

En annan förklaring till de låga straffen kan vara att det framför allt, av olika skäl, är överträdelser som skett i mindre verksamheter som kommer under domstolarnas bedömning.

Det är inte ovanligt att domstolarna vid påföljdsbestämningen tar hänsyn till tekniska och ekonomiska svårigheter som det aktuella företaget haft eller har. Vidare tas hänsyn till vilka ansträngningar som gjorts vid brottet eller senare för att efterleva villkoren. Av betydelse är också den skada eller risk för skada som man antar att villkorsöverträdelsen medfört. Särskilt vanligt är att en förstående attityd från tillsynsmyndigheterna också leder till en förstående attityd frân såväl åklagaren som slutligen domstolen.

Slutligen kan nämnas de särskilda problem som uppkommer i och med svårigheterna att i praktiken finna ansvarig person.

Företagsledningen ansvarar således för överträdelser som begåtts av underställd. Det krävs dock att överträdelsen skett med företagsledningens vetskap eller att den på ett oaktsamt sätt brustit i kontrollen av företagets skötsel.

Företagaransvaret vid miljöfarlig verksamhet omfattar vanligtvis den som utövar en miljöfarlig verksamhet, dvs. företagsledningen. Det är också vanligt

att företagaransvaret är delegerat till befattningshavare med ledande ställning inom visst område eller

avdelning, t.ex. miljöansvarig eller platschef. Delegationen av företagaransvaret är till begränsat sådana fall där ställföreträdaren har en sådan relativt självständig ställning i förhållande till före-

tagsledningen, och kompetens att han kan ta detta ansvar.

I ett fall har tingsrätten inte tagit någon hänsyn till den invändningen att ansvaret för miljöfrågor delegerats till särskild miljöansvarig. Den tilltalade hade i egenskap av platschef och verkställande direktör haft att handha företagets löpande förvaltning och haft ett inflytande på miljöfrågor av sådan dignitet att de haft ekonomisk för betydelse företaget.

(Sundsvalls tr DB 340/87.)

I ett annat har tingsrätten att den fastslagit tilltalade, som haft en befattning som miljöansvarig i företaget, haft det straffrättsliga ansvaret. Han kände till sitt ansvar, var kompetent att bedöma förhållandena och hade tillräckligt självständig ställning i företaget för att kunna genomdriva sådana ändringar i driften så att utsläppsmängden skulle reduceras. (Malmö tr DB 228/86.)

Miljöskyddslagen medför inte något särskilt problem vad gäller att hitta en Samma ansvarig person. problem som uppstår vid andra brott där företagaransvar / kan bli aktuellt gör sig emellertid Den gällande. ansvarige verkställande direktören eller platschefen kan av olika skäl framstå som mer eller mindre ur-

säktad. I något enstaka fall har tingsrätten frikänt på grund av att den tilltalade inte varit ansvarig företrädare för verksamheten.

Det är vanligt att den tilltalade invänder att han, trots att han innehaft platsen som miljöansvarig eller platschef i praktiken inte har haft de faktiska befogenheterna att t.ex. stoppa driften. Eller att han nyligen tillträtt sin och att befattning missförhållandena pågått under lång tid.

I vissa fall har den tilltalade invänt att han sak-

nat kunskap eller vetskap om tillståndsvillkoren.

Det har hänt att domstolen tagit hänsyn till dessa

invändningar vid straffmätningen och låtit påföljden

stanna vid ett lågt bötesstraff.

I ett fall har domstolen valt att efterge påföljden

med följande motivering:

När det gäller påföljdsfrågan har genom bevisi målet förebragts ett flertal omstänningen som bör anses synnerligen förmildrandigheter de. B. har klarlagt att länsstyrelsen intagit förstående till svåen mycket attityd bolagets och låtit verksamheten fortsätta utan righeter allvarliga ingripanden. Först sedan situationen retts upp och värdena på utsläppen blivit normala har anmälan till åtal gjorts. Uppenbarlihar de tekniska svårigheterna varit sådana gen att det inte kan läggas bolaget till last att de inte kunnat bemästras utan längre dröjsmål. Det har inte varit möjligt att stoppa driften utan att allvarligt hämma eller t.o.m. omöjden tekniska utveckling som varit nödliggöra vändig för att kunna nå de värden som eftersträvades. Ett driftstopp torde ha äventyrat fortbestånd; en utveckling som inte företagets från någon synpunkt varit önskvärd. B. har omvittnat att - trots att de jämfört utsläppen varit omfattande - i med de tillåtna värdena förhållande till den totala mängden utsläpp i Göta älv endast fyra procent i frågan utgjort om SÅ och tre procent av organiska ämnen. Slutbör beaktas att några överutsläpp inte ligen sedermera förekommit.

Till de nyss anförda förmildrande omständigheterna bör läggas att det uppenbarligen varit efter S tillträde som verkställande direktör som sådana kraftfulla åtgärder vidtagits att de fastställda värdena kunnat uppnås slutligen och risken för olägenheter från miljövårdssynkunnat undanröjas. Även om S inte kan punkt undgå att hållas ansvarig för det begångna finner tingsrätten på anförda skäl miljöbrottet det att påföljd för brottet inte är uppenbart erforderlig. Påföljden kan således efterges. (Trollhättans tingsrätt DB 216/83.)

13.4.4.1 Ringa brott

När kränkningsrekvisitet slopades uttalades i propositionen (1980/81:92) att överträdelser av villkor eller föreskrifter i tillståndsbeslut måste anses straffvärda, även om varje enskild gärning betraktad för sig inte kan anses ha förorsakat någon större miljöskada. Den sammanlagda effekten av flera sådana överträdelser kan emellertid bli allvarlig för miljön. Dock förutsattes att bagatellartade förseelser inte borde vara straffbara.

Till ansvar skall enligt 45 § ML inte dömas i ringa fall. Det får till följd att åtalsanmälan ej heller skall göras om det kan antas att fallet vid rättslig prövning kommer att bedömas vara ringa.

I propositionen till lagstiftningen används begreppen ringa, bagatellartad och obetydlig såsom i stort sett synonyma. Huruvida en överträdelse höjer sig över nivån ringa fall blir naturligtvis en praktiskt sett mycket betydelsefull fråga. Propositionen ger inte någon närmare vägledning i detta avseende, även om de aktuella ordvalen anger, att det strafffria området får anses vara mycket litet.

Sedan lagändringen år 1981 har den tilltalade frikänts i sex fall på grund av att gärningen bedömts som ringa. Drygt en fjärdedel av de friande domarna har således varit s.k. ringa fall. Hur många fall som avskrivits redan på ett tidigare stadium av denna orsak är dock inte klarlagt.

Vad som skall anses som ringa har således mer eller mindre överlämnats till praxis. I en del fall där gärningen ansetts som ringa och därmed fri från ansvar har som motivering exempelvis anförts att villkoret i fråga överträtts under endast en kort period och att åtgärder sedan vidtagits för att avhjälpa

bristen. Dessutom har tillagts att det inte förelegat påtaglig risk för skada. I ett annat fall har en gärning bedömts som ringa eftersom villkoren överträtts endast obetydligt och en sökt dispensansökan

med största sannolikhet skulle ha blivit beviljad. Det har också hänt att det faktum att företaget i efterhand ansökt om tillstånd eller det förhållandet att tillsynsmyndigheten förhållit sig passiv till överträdelsen tillmäts betydelse när man bedömt gärningen som ringa.

I en nyligen meddelad dom (Sundsvalls tingsrätt

DB 340/87) frikändes den tilltalade på grund av att det som han låtit komma sig till last med hänsyn till omständigheterna fick anses som ringa. Det aktuella bolaget hade år 1974 erhållit koncessionsnämndens tillstånd att driva verksamhet under vissa villkor. Tillståndet omfattade inte hantering med cyanidhaltigt avfall eller utsläpp i avloppsvatten. I det s.k. allmänna villkoret föreskrevs att företaget varit skyldigt att driva verksamheten i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget i ansökningshandlingarna och i övrigt i ärendet angett eller åtagit sig. Tingsrätten fann att bolaget drivits så att det allmänna villkoret åsidosatts i och med att bolaget under flera år hanterat cyanidhaltigt avfall och släppt ut cyanidhaltigt avloppsvatten. De omständigheter som föranledde att gärningen i fråga skulle betecknas som ringa var förmodligen det faktum att från bolaget tidigare lämnats viss information till tillsynsmyndigheten om cyanidförekomsten även om man inte varit tillräckligt aktiv i sin information. Tillsynsmyndigheten hade, såvitt framgick, inte reagerat nämnvärt på denna information. Vidare tycks förhållandet att det var ovisst i vilken mån någon skada skett till följd av denna underlåtenhet ha spelat in vid bedömningen.

13.5 överväganden och förslag

13- 5 -1

ÖllTäüüêÃYQEYMQE9§U-91-§êH'SEÅ9E§T§9§1

ÅEQT_IÅIÃÖ§EXQQ§§X§E§T§E

Utredningen har funnit, att miljövården står inför ett flertal problem som kan samhällsutveckäventyra lingen och måste lösas genom kraftfulla för åtgärder att förbättra miljöskyddet. I detta syfte lägger utredningen fram förslag, som syftar till att samordna och effektivisera samhällets insatser till skydd för miljön. Utredningens direktiv från utgår att sådana frågor inte kan bedömas fristående från kravet på effektiva rättsliga styrmedel.

Det nuvarande sanktionssystemet på miljöskyddsomrâdet har på senare år utsatts för kritik från många håll. Den redogörelse och analys som framlagts i det föregående visar att mycket av denna kritik har fog för sig.

Problemen beror inte på att det råder brist på generellt verkande sanktionsmekanismer på det miljörättsliga området. Av sedvanliga straffstadganden finns dels brottsbalkens allmänna om miljöbrott och vållande till miljöstörning, dels en mångfald specialstraffrättsliga - av dessa stadganden åtskilliga s.k. blankettstraffbud - som ansluter till de särskilda författningarnas materiella Medan regler. straffstadgandena adresserar sig direkt till den enskilde riktar sig sådana sanktioner som företagsboten och miljöskyddsavgiften också mot juridiska personer. Vitet och olika former av förverkande fyller särskilda funktioner. Slutligen bör att sägas den civilrättsliga skadeståndsskyldigheten också har verkan av sanktion.

Vad angår straffstadgandena inställer sig ett par grundläggande frågor. En är i vad mån straffen på

miljöområdet kan ersättas av administrativt ålagda s.k. depenalisering. En annan är hur man påföljder, ska se mellan å ena sidan straffen, på förhållandet vilka drabbar individer, och å andra sidan sådana som drabbar rörelser, oavsett deras juripåföljder diska konstruktion.

är till- Frågan om depenalisering primärt avhängig tron till allmänpreventiva effekter av straff på förevarande område. Det finns enligt utredningens skäl att här värdera dessa effekter förmening goda hållandevis kriminella beteenden är av högt. Många den arten att de inte i någon utpräglad grad styrs av rationella överväganden. I fråga om miljöbrottsförhåller det sig nog på motsatt sätt. Här lighet gäller det i allmänhet att påverka just överlagda Det kan ofta gälla beslutsfatställningstaganden. tandet i organisatoriskt välordnade produktionsenheter.

effekten får sålunda i Den direkta allmänpreventiva skattas Ett straffhot spelar också en princip högt. indirekt roll att bidra till att allmänheten genom införlivar samhällsnormerna med sina egna moralföre- En sådan moralbildande verkan är det ställningar. inte minst område att uppnå och på detta angeläget vidmakthålla. Den verkan torde här understödjas genom den ökande kunskapen och livliga samhällsdebatten om skilda För övrigt kan man också miljöhot. anta att straffhotet här på det hela taget riktar mot av människor, som är socialt välsig grupper etablerade och lojala med samhällsordningen i stort, och vars verksamhet i betydande utyrkesmässiga är beroende av anseende och good-will. sträckning

Utan tvivel är också sådana påföljder som riktar sig direkt mot ett rörelsedrivande företag verkningsfulla sanktionsmedel. De drabbar det vinstintresse verksamheten och som många gånger också som uppbär

kan utgöra incitament till regelöverträdelser. Sådana påföljder har emellertid sina begränsningar, liksom straffhot har sina. På samma sätt som ett straff, har sådana sanktioner också negativa verkningar, ehuru dessa här primärt träffar ett företag. Ju svagare företaget är, desto starkare betänkligheter kan alltså sanktioneringen inge, samtidigt som också dess avskräckande verkan får förmodas avta. Det finns alltså en gräns, över vilken sanktionen inte längre fungerar. I sådana fall bör dock en annan fråga komma i förgrunden, nämligen om indragning av tillstånd till fortsatt verksamhet. Såsom längre fram utvecklas sammanhänger nämligen även tillståndsfrågan med arten och graden av en regelöverträdelse som ägt rum.

Utredningen anser dock att indragning till det allmänna av sådana ekonomiska fördelar som uppkommit genom överträdelser av miljöskyddslagstiftningens regler undantagslöst bör äga rum där så kan ske. Från principiell utgångspunkt finns inte utrymme för något annat synsätt. Genom tillåtlighetsprövningen och genom de villkor som uppställts för verksamheten har samhället angett ramen för denna. Vid prövningen har samhällsintresset av verksamheten vägts mot de miljömässiga nackdelarna av denna, och även de ekonomiska betingelserna beaktats. Hänsynen till sådana konkurrerande företag som lojalt respekterar miljöskyddslagstiftningens krav talar också för denna ståndpunkt. Utredningen återkommer längre fram till frågor som rör bl.a. miljöskyddsavgiften och företagsboten.

Enligt utredningens bedömning måste straffen och de nu behandlade andra sanktionsmedel som riktar sig mot näringsverksamheter ses som varandra kompletterande system och utrymmet för avkriminalisering anses ringa.

Väsentliga krav på ett straffrättsligt reaktionssystem är att detta är överblickbart och från systematisk synpunkt väl genomtänkt, såväl med avseende på brottsbeskrivningar som med hänsyn till åsatta straffvärden. Den analys som framlagts i det föregående och i bilaga 8 pekar på allvarliga brister i sådana hänseenden i den svenska miljöstraffrätten som helhet. Flera orsaker härtill kan antas. Nära nog all mänsklig verksamhet medför på ett eller annat sätt belastningar på miljön. Omfattande speciallagstiftning som på olika sätt berör miljörätten, torde därför vara något ofrånkomligt. Det är heller inte något för svenska förhållanden säreget. Varje sådan lagstiftningsprodukt präglas av förhållandena vid sin tillkomst och av de särskilda materiella frågor som behandlas däri. Följden härav kan bli bristande enhetlighet och konsekvens. Den svenska miljöstraffrätten framstår som splittrad och man måste anta att den inte täcker alla miljöfarliga handlingar som borde vara förbjudna.

Förhållandet mellan brottsbalken och miljöskyddslagen

Av särskild betydelse är naturligtvis den allmänna straffrätten och dess förhållande till specialstraffrätten. Det enda övergripande miljöstraffrättsliga stadgandet i svensk rätt, 13 kap 8 a § brottsbalken, med det därtill knutna stadgandet i 9 § 2 stycket avseende motsvarande oaktsamhetsbrott, får betecknas som något av ett provisorium med hänsyn till såväl utformning som tillkomst. Dess förhållande till olika specialstraffrättsliga regler och till kapitlets övriga allmänfarliga brott behöver ses över. Detta framhölls redan år 1979 1 den promemoria från BRÅ som innehöll det ursprungliga förslaget och av många remissinstanser som yttrade sig i lagstiftningsärendet. Utredningen har anled-

sou 1987:32 443

ning att särskilt överväga förhållandet mellan brottsbalken och miljöskyddslagen.

Miljöskyddslagens sanktionssystem är konstruerat endast för att upprätthålla effektiviteten i lagens system för tillståndsgivning och tillsyn. I motsats till brottsbalkens stadganden om miljöbrott och vållande till miljöstörning är alltså inte miljöskyddslagens sanktionsregler direkt anknutna till angrepp på miljön såsom skyddsobjekt. Med hänsyn till de helt olikartade sätt varpå straffbestämmelserna i brottsbalken och miljöskyddslagen är konstruerade, är det inte möjligt att genom ens rätt ingripande ändringar på någondera sidan erhålla ett system där något visst förfarande alltid entydigt kan hänföras till endast endera sidan. I de fall som omfattas av brottsbalksbestämmelserna är det dessa som skall tillämpas. Så tycks emellertid inte ske, och utredningen behandlar längre fram vad det kan bero på.

Betraktat utifrån det intresset att bakomliggande skydda miljön borde brottsbalkens straffbestämmelser och miljöskyddslagens system komplettera varandra och var på sitt sätt bidra till skyddet, det ena genom att avhâlla från miljöskadliga gärningar och inverka på allmänhetens moraliska föreställningar, det andra genom att i så oskadliga banor som möjligt styra sådan miljöfarlig verksamhet som måste godtas i samhället. Betraktar man de bägge systemen från straffrättslig synpunkt, finner man emellertid att de från vissa synpunkter närmast motverkar varandra.

Att brottsbalkens straffregler sätts ur spel, är den nästan oundvikliga följden så snart det uppstår svårigheter att avgöra om ett visst förfarande omfattas av ett tillstånd eller innefattar brott mot uppställda villkor. Eftersom brottsbalkens straffstadganden till skydd för miljön uttryckligen från det straffbara området undantar sådana fall då behörig

myndighet tillåtit förfarandet, måste i stort sett varje ovisshet i fråga om räckvidden av ett tillstånd eller om innebörden av ett relevant villkor leda till att åtal ogillas. På samma sätt förhåller det sig med villkor, som är så konstruerade, att det inte säkert kan fastställas om villkoret iakttagits i verksamheten. Detta är en grundläggande svårighet, som knappast kan bemästras genom någon reform som enbart omfattar straffrättsliga frågor eller frågor om påföljder över huvud taget.

Behov av genomgripande översyn

Utredningen har av skäl som utvecklats i det föregående funnit att samhället i dag inte på miljöskyddsområdet kan använda det verkningsfulla styrmedel som kriminalisering av särskilt förkastliga beteenden och en effektiv straffrättskipning utgör. Utformningen av nuvarande sanktionssystem på det miljörättsliga området utgör snarast ett hinder för ett fullt utnyttjande av samhällets resurser i syfte att komma till rätta med växande miljöproblem. Man kan emellertid inte mer än till en del komma till rätta därmed utan en genomgripande översyn av hela den svenska miljöstraffrätten.

Av grundläggande betydelse är att sådana gärningstyper urskils, som från allmän synpunkt framstår som särskilt förkastliga och bör vara generellt förbjudna. Sådana förbud bör tas upp i straffregler med generell räckvidd och med sådana strafflatituder som behövs för att dessa regler skall få genomslagskraft. På motsvarande sätt bör så långt möjligt allmänna riktlinjer dras upp för vad som i allmänhet bör kunna anses försvarligt och inte utan särskilda skäl skall omfattas av förbud. Därmed skapas den fasta ram, inom vilken speciallagstiftningens alle-

handa kravregler kan straffsanktioneras utifrån enhetliga principer.

Andra övergripande frågor som bör behandlas och så långt möjligt regleras utifrån ett enhetligt synsätt rör brottens subjektiva sida. Även frågor om behovet av särskilda preskriptionsbestämmelser på miljörättens område kan komma upp i samband med överväganden rörande straffvärdet av skilda brottstyper.

Uppgiften att företa en sådan genomgripande översyn som nu sagts faller utom ramen för utredningens direktiv och går heller inte att genomföra med tillgängliga tidsmässiga och övriga resurser. Den är emellertid mycket angelägen. Liknande reformer av miljöstraffrätten har skett i åtskilliga andra länder. Nämnas kan den kodifiering i den allmänna straffrätten av skilda miljöbrott, som år 1980 genomfördes i Förbundsrepubliken Tyskland. Den föregicks enligt vad utredningen erfarit av en revision av inte mindre än 600 olika författningar.

Utredningen anser att en sådan genomgripande översyn av miljöstraffrätten som nu förordats bör inledas så snart som möjligt. Mycket talar för att man bör inrikta arbetet på att i en övergripande lag ta upp vissa grundläggande kravregler inom hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrågorna enhetligt.

Effektivisering av miljöskyddslagens sanktionsbestämmelser

Utredningen inriktar sålunda sina fortsatta överväganden på miljöskyddslagens sanktionsbestämmelser, framför allt på straffbestämmelserna i 45 §, och utgångspunkten får vara den nuvarande konstruktionen av straffbestämmelserna såsom huvudsakligen osjälv-

s.k. blankettstraffbud, riktade inte i ständiga första hand mot brott mot materiella regler till skydd för miljön, utan mot överträdelser av myndighetsbud i form av förbud, villkor och förelägganden. Om miljöskyddslagens straffstadganden kan göras effektivare, blir också förutsättningarna bättre för en effektiv tillämpning av andra sanktionsmedel. Miljöskyddsavgiften knyter an till straffreglerna, och de ingripanden som grundas på brottsbalken är ju också beroende av miljöskyddslagens system.

Innan utredningen går närmare in på vad som kan göras för att effektivisera straffrättskipningen, bör en viktig principiell ståndpunkt slås fast. Utredningen anser det ofrânkomligt att i framtiden ökad vikt läggs vid ingripanden mot själva tillståndet för en miljöfarlig verksamhet när inte villkoren för tillståndet efterlevs. Det är många gånger den looch från miljöskyddssynpunkt adekvata reakgiska tionen, och det torde finnas förutsättningar för att vinna bred förståelse för synsättet. Tillståndet ger ju en viss behörighet, och motsvarar inte tillståndshavaren de som oundgängligen måste stäl-

krav

las bör han mista behörigheten på samma sätt som när ett körkort eller en läkarlegitimation i allvarliga fall dras in.

Såsom framgått av det föregående, kan frågan om effektivare straffrättskipning i vad avser överträdelser av skilda myndighetsbud inte lösgöras från fråsom rör formulering av myndighetskrav, insyn och gor kontroll. Av grundläggande betydelse för rättstilllämpningen är tillståndsbesluten och de övriga beslut som anger under vilka förutsättningar det är tillåtet att utöva en miljöfarlig verksamhet, dvs. villkoren för verksamheten. Utredningen är självfallet medveten om att det kan möta svårigheter att i enskildhet genom villkor reglera alla uppkomvarje mande och återkommer därtill. tillåtlighetsfrâgor

För att få effekt i ett sanktionssystem som är knutet till miljöskyddslagen, oavsett hur det systemet sedan utformas, måste man enligt utredningens mening likväl framhålla framför allt det kravet på gällande villkor, att varje sådant villkor skall vara ett

tydligt uttryck för gränsdragningen mellan vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Villkor som inte är uttryck för en sådan gränsdragning bidrar till uppkomsten av en straffrättslig gråzon, som sträcker sig även till brottsbalkens sanktionssystem.

Villkorens betydelse

Från straffrättslig krävs synpunkt sålunda att villkor skall vara kontrollerbara. Detta krav gäller såväl form som innehåll. Det innebär för det första att villkoren skall var tydligt formulerade, utan vaghet eller flertydighet. Därutöver måste de vara

objektivt kontrollerbara med hänsyn till tillgänglig teknik och övriga resurser. Brister det med avseende på formen, är villkoret med till hänsyn legalitetsprincipen inte ägnat att läggas till för ett grund straffrättsligt eller liknande förfarande. Brister det med avseende på objektiv kontrollerbarhet, möter ett sådant förfarande hinder. bevismässiga

Det kan tillfogas att också sådana givetvis villkor, som inte när de är för uppställs uttryck fullt realistiska krav på den prövade är verksamheten, problematiska från Detta ser sanktionssynpunkt. emellertid utredningen som något som mera sammanhänger med

tillåtlighetsprövningen än med

villkorssättningen.

Utredningen anser det vara ställt utom tvivel att en stor mängd gällande villkor för verksammiljöfarlig het inte svarar mot framför allt kravet på kontrollerbarhet i ovan angiven liksom vissa mening. Detta,

de utredningen nu gjort, har andra av överväganden att i ett särskilt avsnitt föranlett utredningen 13.5.2.1 ta vissa grundläggande frågor om rättsupp av ett tillstândsbeslut och att kraftsverkningarna för revision av villkor överväga förutsättningarna och indragning av tillstånd.

annat förhållande som kan bidra till att oklar- Ett att råda lovligheten av åtgärder het kommer angående eller underlåtenheter i en viss tillståndsprövad är det som av gam-

verksamhet delegationsförfarande

malt förekommer i tillståndsärenden. Tillståndsmyni stor omfattning på tilldigheten överlåter ganska att besluta om de närmare förutsättsynsmyndigheten för verksamhetens bedrivande eller genom ningarna verksamheten från miljösamrådsförfaranden styra som inser behovet av skyddssynpunkt. Utredningen, har funnit att rättsverkningarna av förfarandet, och med stöd av dessa vidsådana delegationsbeslut hänseenden bör klaras ut och tagna åtgärder i olika sätt. Också verkningarna av regleras på lämpligt måste om det inte för äldre sådana beslut regleras, besvärande luckor i sanklång tid skall kvarstå Det måste också i dessa hänseenden tionssystemet. det straffbara området. finnas en tydlig gräns kring behandlas närmare i avsnitt Hithörande frågor 13.5.2.2.

Redaktionella förbättringar

i det funnit, får man vid Som utredningen föregående reform av straffbestämmelserna i 45 § miljöen f.n. i huvudsak från deras nuvaranskyddslagen utgå Det är emellertid uppenbart att de konstruktion. vunnet redan om de kunde förbättmycket skulle vara hänseende och sådana hänvisras i redaktionellt bort som inte beningar till andra paragrafer togs

sou 1987:32 449

hövs. Det finns stöd för antagandet att utformningen av 45 § försvårar dess tillämpning.

Straffbudets fyra första punkter är rena blankettstraffbud, dvs. de saknar självständiga brottsrekvisit. I denna del av paragrafen kriminaliseras i huvudsak fyra särskiljbara typer av förfaranden, nämligen följande

0 Någon har bedrivit miljöfarlig verksamhet som är otillåten, antingen därför att den förbjudits efter en tillåtlighetsprövning eller därför att föreskriven förprövning inte skett

0 Någon har âsidosatt allmänt gällande skyddsföreskrift

0 Någon har bedrivit miljöfarlig verksamhet i strid med de villkor som gällt särskilt för denna

0 Någon har undandragit sig kontroll som han är skyldig att underkasta sig.

Dessa förfaranden går att beskriva tydligt utan de nuvarande omfattande och till en del närmast förvirrande hänvisningarna till lagens olika stadganden, och de kan ges adekvata brottsbenämningar. Härför krävs emellertid vissa terminologiska förtydliganden i lagen i övrigt med avseende på främst bruket av ordet föreskrift och avledningar därav. Detta behandlas i avsnitt 13.5.2.3. Dessa förtydliganden framstår också som påkallade för att det skall stå klart vilka myndighetskrav som är att anse som rättskraftiga villkor för en verksamhet och vilka som inte har sådan karaktär av andra Skäl.

Av de brottsliga förfaranden som nu behandlats har

de tre, som i uppställningen nämns först, det ge-

mensamt, att de rör driften av miljöfarlig verksamhet. De bör av redaktionella skäl behållas samlade i en paragraf, vari inte också upptas andra brott. Utredningen återkommer längre fram till frågan om vilka sakliga ändringar som bör göras. Den nuvarande regeln i 45 § första stycket femte punkten reglerar den sanningsplikt gentemot myndigheterna som ävilar en utövare av miljöfarlig verksamhet. Denna regel innehåller en mera självständigt utformad beskrivning av brottet. Det är lämpligt att den förs över till en särskild paragraf där också det fjärde i uppställningen upptagna förfarandet behandlas. Sanningspliktens innebörd och vikt för en effektiv tillämpning av lagen måste behandlas närmare.

Upplysningsplikt och miljörevision

Miljöskyddslagen bygger till betydande del på samverkan mellan myndigheter och företag. Tillstândsprövningen utgår till väsentlig del från information som tillhandahålls av sökanden, och grunden för tillsynen är företagens egenkontroll. Utredningens förslag till organisatoriska reformer vilar på samma grunder, och inslaget av egenkontroll förstärks ytterligare. Systemet förutsätter ett fortlöpande flöde av korrekt information frän företag till myndighet i varje fas. Otvivelaktigt förhåller det sig också så, att det ofta eller kanske i allmänhet är företaget som förfogar över den bästa sakkunskapen i vetenskapligt och tekniskt hänseende. Att dess personal bättre än någon utomstående känner till produktionstekniska problem och inträffade störningar, säger sig självt. Mycket stränga krav på lojalt uppgiftslämnande är således befogade. Otillräcklig eller missledande information undanrycker grunden inte bara för tillståndsgivning och tillsyn utan även för ett välfungerande sanktionssystem. När tillstánd utverkats på ett bristfälligt eller oriktigt under-

lag eller när villkor och andra föreskrifter inte fått adekvat innehåll, blir också förundersökningsförfarandet missriktat, liksom den straffrättsliga prövningen. Sådana sanktioner som syftar till att understryka sanningsplikten bör därför särskilt noga övervägas. Hithörande frågor behandlar utredningen i avsnitt 13.5.2.4.

Utredningen anser emellertid att sanningsplikten är av sådan grundläggande betydelse att åsidosättandet därav i samband med inte kan tillståndsprövningen behandlas endast som en fråga om lämpligaste sanktionssätt. Det bör kunna få återverkningar på tillståndet för verksamheten. föreslår där- Utredningen för ett till 23 tillägg § miljöskyddslagen av denna innebörd. Utredningen bedömer f.ö. att redan risken av ett förverkat tillstånd är ett kraftfullt verkande styrmedel i sig.

Utredningen lägger i en annan del av detta betänkande (avsnitt 9.2.4) fram förslag till ett system med s.k. miljörapport och miljörevisorer. Förslagen bör beaktas vid av straffbestämmel-

översynen lagens

ser. Samma grundsyn på företagens upplysningsskyldighet som nyss utvecklats måste gälla miljörapporten. Underlåtenhet att utse revisor måste enligt utredningens mening omfattas av straffansvar. Vad gäller miljörevisorns ansvar för det intyg han skall utfärda om riktigheten av innehållet i företagets miljörapport bör föreskrivas att intyget skall avges på heder och samvete. Innehållet däri kommer därigenom att omfattas av stadgandet i 15 kap. 10 § brottsbalken om ansvar för osann eller vårdslös försäkran.

Straffvärdesfrågor

Såsom framgått av genomgången av anmälda brott, åtalsbeslut och domar, har bestämmelsen i 13 kap. 8 a § brottsbalken, vilken trätt i kraft den 1 juli 1981 ännu sex år senare inte åberopats i någon fällande brottsmålsdom. Genomgången visar också på en genomgående mycket försiktig straffmätning i miljömål. Det är naturligtvis inte något självändamål att eftersträva domar avseende brottsbalksbrotten och inte heller höga straff. Det finns dock knappast anledning förmoda att de beskrivna förhållandena är för att de nuvarande straffstadgandena skuluttryck le utöva en så kraftigt brottsavhållande verkan att mera allvarlig miljöbrottslighet inte förekommer. Den analys utredningen gjort av domar och andra åtalsärenden talar knappast i sådan riktning. Det går också att påvisa påtagliga lagtekniska brister och andra som kan påverka både åklagare och problem, domstolar. Vissa sådana problem kan hänföras till det inbördes förhållandet mellan strafflatituderna i brottsbalken och i miljöskyddslagen. Därom hänvisas till avsnitt 13.5.2.5. Detta är ytterligare skäl för den samlade översyn av miljöstraffrätten som utredningen föreslagit.

Mycket talar också för att straffvärdet av miljöbrott underskattas, både av åklagarna och i domstolarnas straffmätning, oaktat det höga maximistraffet. Utredningen har övervägt därmed sammanhängande och annat som kan inverka på rättskipningen i frågor avsnitt 13.5.2.6. Uvervägandena utmynnar i förslaget att straffrihet inte längre skall stadgas för ringa fall av brott mot miljöskyddslagen. De regler som i om möjligheten att underlåta åtal gäller fråga lämnar enligt utredningen ett tillräckligt utrymme för straffrihet på detta område, i den mån ett sådant behövs. Utredningen vill dock tillfoga att det skulle vara önskvärt att i lagen reglerades förfa-

randet vid sådana oförutsedda situationer, såsom vid haverier o.d., där motstridiga intressen kan ställas på sin spets och det kunde finnas ett behov av att tillfälligt befria från något gällande villkor. Utredningen har svårt att se att det f.n. finns något utrymme för en tillsynsmyndighet att ens i sådana fall dispensera från fastställda villkor för en verksamhet. Enligt vad utredningen erfarit, kan emellertid ett initiativ här väntas från naturvårdsverket, där frågan har uppmärksammats.

Tidigare brottsanmälan

Utredningens förslag syftar bl.a. till en förstärkning och effektivisering av företagens egenkontroll. Därmed sammanhänger också att de tilloffentliga synsorganens myndighetsroll betonas mera än tidigare. Analysen i föregående avsnitt har visat en på särskild svaghet i det straffrättsliga reaktionssystemet som också står i samband med myndighetsrollen. Utredningen har funnit att de rättsvårdande organen ofta kopplas in alltför sent när har funanledning nits att utreda ifrågasatt En miljöbrottslighet. anmälan kan emellanåt föregås av i tiden tämligen utdragna försök att vinna rättelse. Det kan förefalla som om tillsynsmyndigheterna i viss mån uppfattar de straffrättsliga reaktionerna av på överträdelser miljöskyddslagstiftningen som om dessa utgjorde åtgärder att tillgripa endast i sista hand, om försöken att vinna rättelse inte lett till resultat.

Ett sådant synsätt kan enligt utredningens mening inte godtas, framförallt inte från allmänpreventiva utgångspunkter. Det leder dessutom till uppenbara risker för att tillräcklig inte kommer att bevisning kunna säkras och för att mera omfattande tekniska utredningar, vilka kan vara ganska tidskrävande, igângsätts alltför sent. Risken för preskription

ökar. Dessutom har det visat sig att ett dröjsmål med att inleda förundersökning och väcka åtal kan komma att inverka på domstolens prövning, så att åtalet ogillas eller gärningen bedöms mindre strängt. Utredningen finner således att dylika dröjsmål på ett allvarligt sätt äventyrar effekten av det straffrättsliga sanktionssystemet. I det följande läggs därför fram förslag till viss ändring i 38 § miljöskyddslagen, såvitt gäller tillsynsmyndigheternas skyldighet att verka för att brott beivras. Frågan behandlas närmare i avsnitt 13.5.2.7.

Vite

De uppgifter angående bruket av vitesförlägganden, som lagts fram i avsnittet 13.2.2, visar på en mycket ojämn tillämpning, såväl på den kommunala nivån som på länsstyrelsenivån. Där sanktionen används är emellertid erfarenheterna därav goda. Vissa svårigheter tycks dock finnas. I en del fall kan de tänkas bottna i de av utredningen förut berörda problemen med oklara villkor. Därvidlag hänvisar utredningen till de förslag som lägges fram i syfte att på sikt komma tillrätta med dessa problem. I andra fall tycks uppträda kontroll- och bevissvårigheter som mera har att göra med det sätt, varpå själva vitesutformats. Sådana svårigheter bör föreläggandet emellertid i allt väsentligt med stigande erfarenhet kunna bemästras relativt lätt.

Sådana begränsningar i fråga om vitets användbarhet som sammanhänger med rätten att anföra besvär och med att ekonomiskt mindre sunda verksamheter kan vara mindre känsliga för påverkan kan man enligt utredningens mening inte f.n. göra något åt. Sistnämnda begränsning har vitet, såsom framgått i det föregående, gemensamt med miljöskyddsavgiften och företagsboten, vilka sanktioner riktar sig direkt

mot rörelsen, och den visar endast att vites- och straffhoten måste kunna utnyttjas jämsides med varandra för att maximal styreffekt skall ernås. En viss osäkerhet kan emellertid i möjligen skönjas fråga om de rättsliga möjligheterna att i samma tillsynsärende kombinera straff och vite. De problem som kan tänkas uppstå behandlar utreddärvidlag ningen därför mera ingående i det följande avsnittet 13.5.2.8. I det väsentligaleder övervägandena till det resultatet att det finns goda att möjligheter kombinera de bägge sanktionssystemen, om nämligen vitesföreläggandena utformas med eftertanke och omsorg. Utredningen finner sålunda att vitet på många håll bör kunna utnyttjas i högre grad än som nu sker samt att den ökade användning därav som är önskvärd inte utesluter att också straffhotet fullt utnyttjas ut.

Effektivare brottsutredning

Miljöstraffrätten och det miljörättsliga regelsystemet över huvud kommer även med utredningens förslag att under avsevärd tid framöver förbli tämligen komplicerat och svåröverskâdligt. En effektivare tilllämpning av sanktionsreglerna förutsätter goda insikter hos framförallt de rättsvårdande myndigheterna. Det krävs också hos dessa vissa grundläggande insikter i uppkommande tekniska och andra naturvetenskapliga frågeställningar. Främst med avseende härpå föreslår utredningen i avsnitt 13.5.2.9 att särskilda utbildningsinsatser skall göras för i första hand den åklagar- och polispersonal som kommer att syssla med miljöbrottsutredningar. Utredningen anser att dessa utredningar bör handläggas inom de s.k. eko- rotlarna samt att åklagarresurserna bör förstärkas genom inrättandet av en statsåklagartjänst för speciella mål med särskild inriktning på miljöbrottsutredningar. På detta sätt kan

med ett förhållandevis ringa reenligt utredningen surstillskott erhållas ett bättre tillvaratagande av redan personalresurser och en avsevärd tillgängliga kvalitetshöjning.

företagsbot m.m. Miljöskyddsavgift,

i det redovisat De förslag utredningen föregående främst ett effektivare utnyttjande av straffgäller vars är att stävja otillåtna försanktionen, syfte faranden. I avsnittet 13.5.2.10 diskuterar utredav miljöskyddsavgiften, föreningen användningen och förverkandet i samma syfte och uppetagsboten håller också något vid frågan om ett tänkbart sig framtida med avgifter som kan stimulera till system utöver de obligatoriska för att ge ett föråtgärder bättrat Utredningen finner i fråga om miljöresultat. att denna är väl ägnad för användning företagsboten vid just miljöbrottslighet. Några förslag till laghar utredningen inte övervägt. Institutet ändringar har tillkommit med syftet att sanktioföretagsbot nera också annan brottslighet i näringsverksamhet, och det har inte veterligen ännu prövats i rätts- Institutet miljöskyddsavgift har tillämpningen. endast i några få fall, och det har tillämpats dessutom alldeles nyligen ändrats.

Det skadeståndet har primärt en repacivilrättsliga rativ funktion. Därutöver fungerar det emellertid också som en form av sanktion. Det ligger i linje med överväganden i övrigt att denna utredningens verkan tas till vara. Genom en ändring i rättsår 1983 har möjligheterna för fastighjälpslagen m.fl. att få rättshjälp för att föra talan hetsägare om enskilt anspråk som stöder sig på miljöskyddslagen eller miljöskadelagen försämrats. Utredningen bedömer att detta varit en inte avsedd följd av lagoch föreslår att rättsläget i fråga om ändringen

sou 1987:32 457

sådana mål som nyss sagts återställs till vad som förut gällt. Denna fråga och vissa andra rättshjälpsfrâgor behandlas i avsnitt 13.5.2.11.

13-5-2

§53E95119%-???E!§92D9§J-9Eb-f§E§129

13.5.2.1 Omprövning av villkor och tillstånd

Ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen lägger fast en intresseavvägning mellan bl.a. företags- och miljöskyddsintressen. Rättsverkningarna av ett sådant beslut regleras i 22-25 §§ och i 40 § andra stycket miljöskyddslagen. Dessa regler kan sägas återspegla en politisk avvägning mellan vissa motstående intressen. Från företagsekonomisk synpunkt behöver beslutet ha beständighet. Från miljöskyddssynpunkt behöver det kunna ändras. Huvudregeln är att tillstândsbeslutet gäller mot envar och i princip för all framtid. Enligt 22 § miljöskyddslagen kan inte tillståndshavaren på av någon bestämgrund melse i lagen eller i hälsoskyddslagen eller renhållningslagen åläggas att upphöra med verksamheten. I detta ligger en viktig materiell rättsverkan av beslutet gentemot närboende och andra sakägare.

Regeln att tillståndsbeslut gäller för all framtid har från lagens tillkomst varit försedd med ett undantag. Åsidosätts något villkor som angetts i tillståndsbeslutet, och är avvikelsen betydande, kan tillståndet förklaras förverkat. Detta har inte veterligen tillämpats. Det är emellertid ett uttryck för det självklara förhållandet, att tillståndets närmare innebörd avgränsas av de villkor, varmed det är förknippat. Av detta följer naturligtvis att det är av utomordentlig vikt att villkoren är väldefinierade och låter sig kontrolleras. Bl.a. är detta ett väsentligt rättssäkerhetskrav från närboende och andra som kan drabbas av verksamhetens miljöskadliga

följder. I lagens 18 § föreskrivs ju också att i tillståndsbeslutet inte bara skall noggrant anges den verksamhet tillståndet avser utan likaså de villkor som skall gälla. Man ser också att den en gång medgivna rätten att bedriva verksamheten inte är någon sorts absolut rättighet. Utredningen anser det viktigt att slå fast detta.

Den närmare innebörden av ett tillstånds materiella rättsverkningar till skydd för tillståndshavaren beror på vilka möjligheter som finns att utan dennes samtycke skärpa villkoren för tillståndet. Det är reglerna därom som miljöskyddsintresset kan genom tillgodoses på bekostnad av motstående intressen. Dessa regler bör naturligtvis, såsom ju också tidiskett, kunna modifieras och kompletteras, om gare det finns ett tillräckligt starkt behov därav från eller eljest. I sammanhanget bör miljöskyddssynpunkt framhållas, att tillståndshavaren ju för sin del enligt 27 § kan väcka fråga om upphävande eller mildrande av villkor. Någon motsvarande möjlighet för en annan sakägare att väcka frågor om ändrade villkor finns det däremot inte. Det ligger helt i hand att väcka sådana frågor när det myndigheternas pâkallas av miljömässiga skäl (26 §).

Nuvarande regler innebär i korthet följande. Under samma förutsättning som ett tillstånd enligt det förut sagda kan dras in, kan naturligtvis också villkoren ändras om det är lämpligare (23 §). Efter vad som är skäligt får villkor vidare ändras, dels sedan tio år förflutit sedan tillstândsbeslutet vunnit laga kraft, dels redan dessförinnan om förhållandena i omgivningen ändrats väsentligt eller om av ny process- eller reningsteknik i användningen verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från Vidare stadgas i 25 § att miljöskyddssynpunkt. om det genom miljöfarlig verksamhet uppkommer betydande som inte förutsågs när tillstånd olägenhet

sou 1987:32 459

lämnades, sådan föreskrift kan meddelas som är ägnad att förebygga eller minska olägenheten. Med föreskrift torde 1 detta sammanhang böra förstås precis detsamma som villkor - se avsnitt 13.5.2.3.

I praktiken sker det mycket sällan någon omprövning av villkor i tillståndsbeslut trots att en stor del av villkoren är äldre än tio år och trots att förhållandena i många fall, t.ex. vad gäller belastningen på omgivningen, ändrats väsentligt. Den sannolika förklaringen är väl att uppgiften prioriterats lågt i förhållande till annat utnyttjande av tillgängliga, begränsade resurser. Utredningen anser emellertid för sin del att effektiva och adekvata villkor för miljöfarliga verksamheter är en sådan alldeles grundläggande förutsättning för ett ändamålsenligt utnyttjande av de samlade samhällsresurserna på miljöskyddsområdet att ökad tonväsentligt vikt måste läggas på revision av mindre lämpliga villkor.

Utredningen har i annat sammanhang (avsnitt 10.3.4.2) förordat att ny kontrollteknik likaväl som ny process- eller reningsteknik skall kunna föranleda ändring av gällande villkor, oavsett den tid de gällt. En sådan ändring av lagen kan medgivetvis föra också förbättrad I enlighet resursanvändning. med vad utredningen anfört under de allmänna övervägandena måste dessutom skapas ett visst utrymme för att revidera ett villkor som visat ha allsig varliga brister i fråga om precision och objektiv kontrollerbarhet. Också detta kan vara en som åtgärd medför ett bätte utnyttjande på miljövårdsområdet av myndigheternas samlade resurser. Utredningen kan inte finna att det utifrån kan företagarsynpunkt finnas godtagbara skäl mot en sådan reform. I stället finns det också från sådan ett intresse synpunkt av klara besked om vilka krav som ställs och av ett

gott resursutnyttjande. Tydligt är att också berörda enskilda sakägares rättssäkerhet skulle befrämjas.

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer får intresset av rättskraft till förmån för den som gynnas genom ett tillstånd stå tillbaka bl.a. när förmånen utverkats med otillåtna medel och när säkerhetsskäl gör sig gällande. I enlighet med vad utredningen anfört under de allmänna övervägandena i det föregående bör kravet på lojalt uppgiftslämnande ställas särskilt högt på förevarande område. Det är därför naturligt att i lagen införa den uttryckliga regeln att tillstånd till miljöfarlig verksamhet får dras in om det vilar på oriktiga uppgifter från sökanden eller denne förtigit något förhållande av betydelse för tillståndet. Utredningen anser också att det måste finnas en del fall som omfattas av den nuvarande regeln i 25 §, rörande oförutsedda olägenheter av allvarligare art, där det enda naturliga är att tillståndet kan dras in.

Enligt utredningens mening är den nuvarande struktureringen av 23-25 §§ inte från alla synpunkter helt tillfredsställande. I 23 § reglerades från början förutsättningarna för att dra in tillstånd. Genom 1981 års lagändring kom dit också att hänföras ett fall av villkorsrevision. En inte helt ändamålsenlig följd därav är att för indragning av tillstånd respektive ändring av villkor vid bristande villkorsuppfyllelse kommit att gälla lika stränga förutsätt- Som förut anförts finns det också skäl att ningar. dela upp 25 § i två särskilda regler, varav en avser indragning av tillstånd och en annan ändring av villkor. I enlighet med det sagda lägger utredningen fram förslag till ändring av 23-25 §§ miljöskyddspå sådant sätt att tillståndsfrågor regleras i lagen 23 §, villkorsfrågor i 24 § och den speciella regel beträffande tillstånd att släppa ut avloppsvatten i

visst vattenområde som f.n. finns i 24 § andra stycket i stället förs till 25 §.

13.5.2.2 Delegationsförfaranden

Det framgår av den redovisade analysen (avsnitt 13.4.2.3) att tillståndsmyndigheterna i praktiken i relativt stor omfattning överlåter till tillsynsmyndigheterna att avgöra vissa frågor i tillståndsprövningen. Förfarandet saknar direkt stöd i lagen. En sådan delegering bygger på en väl fungerande praxis som tagits över från vattenlagen. Naturvårdsverket har i framställan till 1985-12-04 regeringen med förslag till ändringar i miljöskyddslagen och

miljöskyddsförordningen framfört att det bör klargöras vilken rättsverkan beslut som fattats efter sådan delegering har.

Naturvårdsverket anförde i förslaget:

Frågan vilken rättskraft som är förenad med tillsynsmyndigheternas beslut i frågor som på något sätt hänskjutits till dem är i dagsläget något oklar. Det är emellertid väsentligt att tillsynsmyndighetens beslut i sådana frågor blir gällande på samma sätt som de villkor som tillståndsmyndigheten själv angivit för verksamheten. överträdelser av besluten i delegerade frågor bör alltså kunna leda till straffsanktion. Om den nu aktuella regleringen genomförs genom att ML kompletteras med ett lagrum med paragrafnumret 20 a kommer möjligheten till straffsanktion att följa direkt av 45 § första stycket 3 ML. Denna punkt innebär nämligen att den kan bestraffas som åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra stycket, 17 18 § §, första stycket, 19-21 §§, 21 a § andra stycket, 23-25 §§, 27 §, 29 § andra eller 41 §. stycket Villkor eller föreskrifter torde dock behöva kompletteras med beslut (s. 8).

I praktiken förekommer det att frågor av mindre vikt

överlämnas till formellt beslut av tillsynsmyndighet. Detta kan ses som en ren delegation av beslutanderätten. Det förekommer även en form av delega-

452 sou 1987:32

tion som innebär att vissa frågor hänskjuts till för att denna i samråd med tilltillsynsmyndigheten ståndshavaren skall komma överens om vad som skall Naturvårdsverket har i ovan nämnda förslag gälla. framfört att det bör göras en klar åtskillnad mellan dessa former men att de beslut som fattas i princip

bör ha samma rättsverkningar.

Som ovan används olika uttryckssätt, när framgått koncessionsnämnden överlämnar vissa frågor till tillsynsmyndigheterna. Detta har lett till en viss förvirring och osäkerhet i vad gäller rättskraften hos de beslut som meddelas och överenskommelser som träffas med stöd av bemyndiganden i koncessionsbesluten.

I fortsättningen bör tydlig skillnad göras mellan å ena sidan renodlad delegering, dvs. fall där tillståndsmyndigheten hänskjuter en fråga till formellt beslut av tillsynsmyndigheten, och å andra sidan samrådsfall, dvs. fall där tillståndsmyndigheten överlämnar en fråga till företagarens ställningstagande i samråd med tillsynsmyndigheten. De nya bestämmelser som naturvårdsverket nu föreslår avser de rena Tillsynsmyndighetens beslut delegeringsfallen. i ett sådant fall bör inte vara avhängigt av att till beslutet. Självfallet skall företagen samtycker han dock ha rätt att besvära sig över det.

Det torde bli svårt att framdeles helt undvara den rena samrådsmodellen. Denna torde inte behöva närmare stöd i ML. Den bör emellertid användas med återhållsamhet och huvudsakligen endast i de fall där framställt önskemål härom. tillsynsmyndigheten Samma hänsyn till tillsynsmyndigheternas begränsade resurser som talar mot alltför omfattande delegering talar också mot ett alltför ofta förekommande bruk av samrådsmodellen. Det bör inte finnas något hinder mot att samrådsmodellen innefattar rätt för sökanden och att återföra eventuell tvist tillsynsmyndigheten i den aktuella saken till tillståndsmyndighetens överenskommelser som träffas i samrådsfall prövning. bör få samma rättskraft som villkor. Naturvårdsverket har dock inte utarbetat något förslag till lagregler härom. (s 6 f)

I och med utredningens förslag, som innebär att och så som möjligt hålls samprövning tillsyn långt man vid en och samma myndighet, kommer eventuella till följd av delegation framdeles att beproblem Problem kan dock fortfarande komma att uppgränsas.

stå i fråga om villkor som för verksamheter ges som omfattas av koncessionsnämndslistan.

Delegation av vissa frågor ter som en sig rimlig lösning för att avlasta själva

tillståndsprövningen

från en mängd som var och en detaljfrågor inte behöver avgöra men vilka tillåtligheten måste vara lösta inom vissa ramar för att

tillåtlighetsreglerna skall

vara uppfyllda. från Utredningen utgår att man inte heller i framtiden kan undvara den smidiga lösning som delegering av frågor av mindre vikt kan innebära. En förutsättning för förfarandet är att den fråga som delegeras i saknar princip betydelse för å

tillåtlighetsbedömningen.

I de fall delegationen innebär att tillståndsmyndigheten lägger ned på tillsynsmyndigheten att närmare bestämma det materiella innehållet i ett villkor är det nödvändigt att vad som bestämts i denna ordning kommer att omfattas av samma rättskraft som själva tillstândsbeslutet och att det i alla avseenden skall vara att jämställa med övriga villkor i detta. Således måste överträdelser av sådana villkor i likhet med vad som gäller för övriga villkor vara straffsanktionerade. Detta bör åstadkommas att genom miljöskyddslagen kompletteras med en bestämmelse som ger tillsynsmyndighet möjlighet att efter delegation från tillståndsmyndighet föreskriva om vissa detaljer i tillståndsbeslutet.

De s.k. samrådsfallen, vilka är de som enligt vad utredningen erfarit har störst praktisk betydelse, bör begränsas till att avse hur ett av tillståndsmyndigheten satt villkor skall efterlevas, t.ex. vilken kontrollmetod, etc. reningsutrustning som skall användas. Med detta betraktelsesätt kommer samrådsfallen inte att avse annat än rekommendationer från rörande tillståndsmyndigheterna tillsynen. Vad som från tillåtlighetssynpunkt bör gälla skall

däremot av villkor som formulerats av tillframgå eller, efter ren delegation, av ståndsmyndigheten Ett samrådsförfarande innebär tillsynsmyndigheten. däremot inte att företaget fått dispens från att efterleva villkoren. Någon anledning till själva lagstiftning vad gäller samrådsfallen ytterligare finns mening inte. De omfattas, enligt utredningens om de används sätt utredningen förelâr, av gälpå lande om kontrollprogram och den straffsankregler tionerade skyldigheten att följa kontrollprogram.

som nu syftar framåt och De ändringar föreslagits omfattar inte äldre beslut där delegering förekommit. I sådana fall anser emellertid utredningen att vad som överenskommits mellan företaget och i samråd eller vad som bestämts tillsynsmyndigheten av efter delegation i full uttillsynsmyndigheten kan läggas till grund för tillsynsätgärsträckning der. Företaget har ju varit medvetet om och accepterat det som bestämts. Rättsverkan torde dock vara i så mâtto som att rent straffrättsliga begränsad sanktioner inte kan fästas vid denna typ av villkor. anser att det behövs en regel som Utredningen även s.k. ren delegation fattade äldre ger genom beslut, i den mån de dokumenterats, samma rättsverkan som om de hade givits av tillståndsmyndigheten. En sådan regel kan konstrueras som en övergångsbestämmelse som innebär att ett villkor som bestämts efter efter viss given tid jämställs med delegation villkor i tillståndsbeslut om inte företaget dessförinnan omprövning av villkoret. begärt

13.5.2.3 villkor - föreskrift i lagen Terminologin

Såsom funnit vid sina allmänna överväutredningen angående sanktionsmedlen (avsnittet 13.5.1) ganden blankettstraffbud förbättras i bör miljöskyddslagens

redaktionellt hänseende och onödiga hänvisningar till övriga bestämmelser i lagen elimineras. Utredningen har funnit att långtgående kan förenklingar ske under förutsättning av att vissa terminologiska förtydliganden görs i lagen i övrigt. Av särskild betydelse har det visat sig vara att lagens terminologi är vacklande och från nutida statsrättsligt synsätt tvivelaktig när det gäller främst bruket av uttrycket föreskrift och avledningar därav.

I regeringsformens åttonde används termen kapitel föreskrift för att beteckna endast normer, eller rättsregler. Föreskrifter är bindande och generellt gällande. Sistnämnda kriterium anses uppfyllt om föreskriften avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s. 204). På detta sätt används termen föreskrift exempelvis i 8 a §, 10 §, 12 a § och 17 § miljöskyddslagen. Även i 11 § fjärde stycket är användningen likartad. I 58 § åsyftas lagens egna regler.

Från normbeslut skiljer sig därförvaltningsbeslut igenom att de senare inte uppfyller kriteriet angående generell giltighet. av att beteck- Lämpligheten na tillståndsbeslut och i beslut rörande synnerhet särskilda villkor för ett tillstånd som enligt lagen föreskrifter kan därför ifrågasättas. Sådana beslut har individuella adressater och en konkret innebörd. En sådan diskutabel användning av termen föreskrift finner man i 21 § andra stycket, 25 § och 29 a § första stycket. Också bland finns tillsynsreglerna exempel härpå, nämligen i 40 § andra stycket, 41 § och 43 §. Inte minst i sistnämnda är helt stadgande tydligt att det är ett förvaltningsbeslut som avses. Detsamma gäller användningen i 51 § andra stycket. Verbet föreskriva används likaså med något varie-

rande innebörd. Diskutabla formuleringar finns i 23 §, 24 § första och andra styckena, 29 § andra stycket, 50 § och 51 § första stycket. I andra lag-

rum används däremot verben ange (18 § och 21 a §

andra stycket), meddela (19 §), fastställa (20 § och 28 §) samt upphäva eller mildra (27 §) med direkt hänsyftning på villkor.

Utredningen finner sålunda att åtskilliga formuleringar i lagen inte bygger på någon klar åtskillnad mellan termerna villkor och föreskrift. Detta förhållande bidrar till att lagen är svårläst och brister i överskådlighet.

Det nu sagda kan enklast åskådliggöras vid en jämförelse mellan de bägge sanktionsreglerna i 45 § och 52 §. Antages en klar betydelseskillnad mellan de bägge termerna villkor och föreskrift, blir den ofrånkomliga slutsatsen att miljöskyddsavgift inte skall kunna utgå vid flertalet praktiskt betydelsefulla villkorsbrott, straffbelagda i 45 § första stycket 3. Det kan emellertid inte vara avsikten.

Vad som genom tillämpning av lagens tillåtlighetsregler eller som en följd av dessa fastställs att gälla för en individualiserad verksamhet synes genomgående fullt korrekt kunna benämnas villkor för verksamheten. Så används ju uttrycket i 18-21 §§. Omprövning av villkor enligt 23-24 §§ resulterar givetvis i andra villkor, och det är onödigt att där röra sig med föreskriftsterminologin. Den följande 25 § synes i realiteten avse uppställandet av nytt villkor i där avsedd situation. Så har saken också uppfattats i litteraturen (jämför Westerlund: Kommentar till miljöskyddslagen, s 226 och s 270 m.fl. ställen). Detsamma torde delvis gälla 40 § andra stycket, som dock synes utgöra exempel på någon sorts interimistiskt beslut, även om till regeln inte knutits någon föreskrift om en efterföljande

reguljär prövning. Stadgandet torde dock, även om det illa framgår av dess formulering, vara tillkommet med tanke på övergående situationer av nödkaraktär. En sorts obestämdhet i lagens terminologi i fråga om interimistiskt gällande avgöranden blottas väl f.ö. också vid en jämförelse mellan 21 § andra stycket och 21 a § andra stycket.

Utredningen anser på grund av det anförda att det finns goda skäl för redaktionella ändringar och språkliga förtydliganden i fråga om samtliga de bestämmelser i lagen som berörs av de föregående resonemangen. Utredningen kan inte finna något vägande skäl som skulle tala häremot. Med sådana ändringar och förtydliganden kan lagens innebörd i ett flertal fall framträda med större tydlighet och sanktionsbestämmelserna utan några sakliga ändringar ges en bra mycket lättillgängligare utformning.

De ändringar i miljöskyddslagen som föranleds av det nu anförda framgår av följande uppställning.

Ändringar i miljöskyddslagen till följd av förslag rörande terminologiska förtydliganden i fråga om begreppen föreskrift och villkor

Bestämmelse nuvarande föreslagen formulering formulering

Inledande bestämmelser

2 § första st. föreskrivs ej ändring 2 § tredje st. meddela... meddela... bestämmelser föreskrifter

468 Tillåtlighetsregler 7 § andra st. föreskriva ej ändring

mot förorening av vissa vattenområden Skydd 8 a § andra st. föreskrifter ej ändring 8 a § tredje st. föreskrifter ej ändring

Tiiiståndsgrövning 10 § föreskrifter ej ändring 11 § fjärde st. föreskriva ej ändring 12 a § föreskrifter ej ändring 13 § tredje st. föreskrivs ej ändring 17 § föreskriva ej ändring

Tiilståndsbeslut 18 § första st. anges... ej ändring ...viilkor 19 § meddeia... ej ändring ..vi11k0r 20 § faststäila.. ej ändring ...viilkor 21 § första st. vilikor ej ändring 21 § andra st. föreskrifter viiikor 21 a § andra st. viiikor ej ändring

23 § föreskrivna... 23-24 §§ omarbe- ...villkor tas, föreskriftsterminologin tas bort. Tillståndsfrågor regleras i en paragraf och 24 § första st. föreskrivna... villkorsfrågor, ...villkor även den i 25 §, i en annan.

24 § andra st. villkor före- SE ovan skrivas

25 § meddela före- se ovan skrift

27 § villkor, ej ändring villkoret

28 § fastställt ej ändring villkor

29 § första st. föreskrivits fastställts

29 § andra st. föreskrivna fastställda föreskriva... bestämma... villkor villkor

29 a § första st. eller föreskrifter en- enligt 24ligt 23-

T_Ll_l_sy_n

40 § andra st. brådskande brådskande beslut föreskrifter om föreskrifter som är eller villkor som är

470 x 41 § meddeia före- faststäiia viliskrift om kor som innefattar 41 a § förbud e11er förbud, föreföreskrifter skrifter eller viiikor 43 § andra st. föreskriva bestämma 43 a § föreskrifter ej ändring

Ansvar, handräckning och besvär m.m. 45 § paragrafen delas upp och görs om 50 § föreskriver faststäiler 51 § första st. föreskriver bestämmer 51 § andra st. Föreskrift Beslut

Miijöskvddsavgift

52 § en föreskrift utgår, parasom avses i grafen görs om 58 § föreskrifterna ej ändring föreskrivs

Miljöskyddet i totaiförsvaret 64 § meddeia före- ej ändring skrifter

47]

13.5.2.4 Företagens informationsplikt

Utredningen föreslår att den obligatoriska egenkontrollen som utgör grunden för tillsynen enligt miljöskyddslagen byggs ut och förstärks. Så skall t.ex. all tillståndspliktig verksamhet enligt utredningens förslag årligen redovisa företagets miljöskyddsarbete i en s.k. miljörapport. I och med att tyngdpunkten för kontroll av miljöfarlig verksamhet på detta sätt ytterligare har skjutits över på företagen och egenkontrollen är det nödvändigt att vissa justeringar i det straffrättsliga ansvaret vad gäller företagets informationsskyldighet sker.

I dag gäller att företagens informationsskyldighet sanktioneras som tvâ skilda gärningar. För det första kan den straffas som efter föreläggande från tillsynsmyndighet underlåter att lämna behövliga upplysningar. Tillsynsmyndigheten får utfärda sådant föreläggande om verksamheten vid en anläggning kan anses vara miljöfarlig. När miljöskyddslagen ändrades år 1981 anförde departementschefen beträffande denna upplysningsplikt:

Syftet med denna upplysningsplikt är att ge en tillsynsmyndighet tillfredsställande underlag för att bedöma om verksamheten är miljöfarlig och om det till följd därav krävs ingripande från myndighetens sida. Mot bakgrund härav är det enligt min mening uppenbart att brott mot upplysningsplikten begås inte bara när den som bedriver verksamheten vägrar att lämna upplysningar utan också när han lämnar oriktiga uppgifter genom att t.ex. utelämna betydelsefull information eller lämna direkt felaktiga uppgifter. Att på sådant sätt lämna en tillsynsmyndighet vilseledande besked kan således inte anses innebära att innehavaren har fullgjort sin skyldighet att lämna behövliga upplysningar. (Prop. 1980/81:92 s. 80)

I och med de senaste lagändringarna i miljöskyddslagen som träder i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1986/872135, JOU 1986/87:25) straffsanktioneras även

underlåtenhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar om detta förelagts av tillsynsmyndigheten. I en ny paragraf 39 a föreskrivs att en tillsynsmyndighet skall, om det behövs, med stöd av 43 § andra stycket meddela föreläggande om undersökning

och kontroll av miljöfarlig verksamhet och dess

verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram. Genom de ändringar som nyligen genomfördes straffsanktionerades också underlåtenhet att följa ett sådant kontrollprogram i de fall som tillsynsmyndigheten meddelat föreläggande om detta.

För det andra kan den straffas, som i ansökan eller annan handling som avges enligt miljöskyddslagen eller enligt föreskrift som meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för tillståndsprövningen eller tillsynen. Som ett praktiskt exempel på uppgifter vars riktighet straffsanktioneras genom bestämmelsen nämns i förarbetena uppgifter vilka skall avges till myndigheterna i enlighet med kontrollprogram. Bestämmelsen kommer också helt naturligt att omfatta uppgifter i den av utredningen föreslagna särskilda årliga redovisningen - miljörapport och avvikelserapportering (38 a-d §§). Det är emellertid oklart om man med oriktiga uppgifter i detta sammanhang även avsett förtigande av sanningen genom att t.ex. utelämna information som haft eller har betydelse för tillståndsprövning eller tillsyn av verksamheten eller genom att inte lämna relevant information.

Den informationsskyldighet som åligger den som driver miljöfarlig verksamhet straffsanktioneras således dels som en upplysnings- och undersökningsplikt och dels som en sanningsplikt. Det är ifråga om sanningsplikten som utredningen anser att en viss skärpning eller ett förtydligande bör göras. Utred-

ningen föreslår i fråga om nuvarande 45 § första stycket femte punkten ML att det tillägget görs till Stadgandet, att även utelämnandet av relevant information straffsanktioneras. Stadgandet återfinns i utredningens förslag i en ny 45 a §.

Straffbestämmelsen är i dag begränsad till oriktiga uppgifter i skriftlig handling. Ett system som huvudsakligen bygger pá egenkontroll från företagens sida förutsätter emellertid att dessa självständigt utan anmodan eller föreläggande från tillsynsmyndigheten lämnar de uppgifter som har betydelse för att bedöma om verksamheten drivs i enlighet med tillståndet. Den som t.ex. utelämnar nödvändig information eller mot bättre vetande inte lämnar relevant information om verksamheten och dess verkningar skall således kunna ådömas straff. Den som däremot följt ett upprättat och fastställt kontrollprogram och lämnat in riktiga uppgifter i enlighet med detta kan presumeras ha lämnat tillräckliga uppgifter. Stadgandet innebär också ett straffansvar för dels de fall då uppgifter i miljörapport i enlighet med 38 a § ML inte är riktiga dels de fall då miljörapporten inte är fullständig. Stadgandet förutsätter också att företag för vilka inte krävts kontrollprogram fortlöpande meddelar tillsynsmyndigheterna om verksamheten avviker från de villkor som gäller för denna. Detta innebär inte att varje enskilt mättillfälle måste rapporteras. Avvikelsen skall inte vara helt betydelselös och de uppgifter som lämnas skall vara relaterade till villkorens utformning.

13.5.2.5 Förhållandet mellan miljöskyddslagens och brottsbalkens ansvarsbestämmelser

Såsom framgått av det föregående tillämpas straffbestämmelserna i 13 kap. 8 a § och 9 § andra stycket brottsbalken om miljöbrott respektive vållande till

miljöstörning knappast alls. I stort sett väcks det enbart åtal enligt miljöskyddslagen eller annan speciallagstiftning.

Eftersom ju bedrivandet av miljöfarlig verksamhet utanför de ramar som tillskapas vid prövning enligt miljöskyddslagen till sin typ innefattar ett angrepp på miljön, ligger det i sakens natur att ett visst handlingssätt kan på en gång falla under brottsbalkens straffstadganden och under miljöskyddslagens. Att en gärning som utgör miljöbrott eller vållande till miljöstörning enligt brottsbalken också innefattar brott mot miljöskyddslagen betyder att den borde bedömas allvarligt. Ett sådant förhållande måste i alla händelser inverka på bedömningen av det subjektiva rekvisitet, dvs. kravet på uppsåt eller oaktsamhet.

Det måste hållas för visst att många åtal enligt miljöskyddslagen i stället kunde ha bestämts som åtal enligt brottsbalksbestämmelserna. Att det ändå inte sker är emellertid inte ägnat att förvåna. Genom ett så bestämt åtal skulle nämligen åklagaren ådra sig en betydligt tyngre bevisbörda. Förutom det, att icke verksamheten bedrivits i enlighet med tillstånd enligt miljöskyddslagen, skall han styrka bl.a. sådana effekter i form av skador, risker eller - - som i brottsbalksbetydande olägenheter, anges stadgandet. Vid åtal enligt miljöskyddslagen är det heller inte nödvändigt att på samma sätt ta ställning till det subjektiva rekvisitet. Det räcker då med antingen uppsåt eller oaktsamhet, en oaktsamhet som för övrigt inte behöver kvalificeras som grov. Därtill kommer så, att strafflatituderna för brotten sammanfaller, utom så vitt avser det grova uppsåtliga brottsbalksbrottet. Visserligen framgår det uttryckligen av miljöskyddslagens straffstadgande att dess bestämmelser är subsidiära i förhållanden till

SOU l987:32 475

brottsbalkens. Det saknas emellertid varje incitament att arbeta efter denna ordning.

Det bör här dessutom omnämnas att det under remissbehandlingen av det tilltänkta brottsbalksstadgandet bl.a. från åklagarhåll framfördes en hel del kritiska synpunkter på stadgandets konstruktion.

Utredningen anser sig utan vidare kunna slå fast att en bidragande orsak till att ej brottsbalksstadgandet kommer till bruk är att strafflatituden i det väsentliga sammanfaller med den i miljöskyddslagen. Detta kan i sig ses som ett inte helt normalt förhållande. Brottsbalksstadgandet beskriver kvalificerat miljöskadliga handlingssätt som innefattar direkta angrepp på skyddsobjektet. Miljöskyddslagens straffstadgande i motsvarande del innehåller inte ens av lagstiftaren fullt ut formulerade normer, utan det har överlåtits till underordnade myndigheter att fylla ut stadgandet med särskilda påbud eller förbud.

Genom 1981 års reform fördubblades strafflatituden i miljöskyddslagens straffstadgande. Erfarenheterna från främst BT-kemiutredningen hade illustrerat svårigheterna att i tid komma på spåren och beivra sådana överträdelser som det där var fråga om. Brottsmålsdomen gav också tydligt vid handen hur stora svårigheter det kunde möta att söka beivra sådana förfaranden enligt de dåvarande brottsbalksstadgandena i 13 kap., som var påföljdsmässigt strängare och alltså förenade med längre preskriptionstid. Höjningen motiverades sålunda, åtminstone till en del, av önskemålet att förlänga preskriptionstiden för brott mot miljöskyddslagen. Det resultatet kunde dock ha uppnåtts också med andra medel.

Enligt utredningens mening medför den nuvarande disproportionen mellan strafflatituden för brottsbalks-

brottet respektive för brottet mot miljöskyddslagen allvarliga olägenheter. Från allmänpreventiv utgångspunkt måste man ifrågasätta om inte brottsbalksbrottet med nuvarande utformning kommit att mer skada än gagna det bakomliggande miljöskyddsintresset. Ett ineffektivt straffstadgande kan lätt få menlig effekt, så mycket mera i en situation när det enligt en utbredd opinion finns åtskilliga exempel på beteenden som hade bort beivras enligt stadgandet. Inte mindre oroande är frågan om det inte dessutom möjligen kan förhålla sig så, att redan förekomsten av ett uppsåtsbrott med sådan konstruktion som brottsbalksbrottet men med samma strafflatitud som brottet i miljöskyddslagen, vilket inbegriper vanliga oaktsamhetsfall, kan bidra till att hålla nere straffmätningen för det senare brottet pâ en alltför låg nivå.

Utredningen har övervägt att föreslå endera en sänkning av straffmaximum i miljöskyddslagen eller en höjning av det i brottsbalksstadgandet, men stannat för att avvisa bägge dessa lösningar. Eftersom problemen med brottsbalksstadgandet är av mera grundlägnatur, kunde nämligen en sådan åtgärd i än gande högre grad framhäva de nuvarande olägenheterna. Eljest finns det, som fängelsestraffkommittêh funnit, goda skäl att värdera miljöbrottsligheten mer allvarligt jämfört med annan brottslighet. Det anförda understryker vad utredningen anfört om behovet av en skyndsam samlad översyn av den svenska miljöstraffrätten.

13.5.2.6 Straffvärdesfrågor m.m.

Utredningen övergår härefter till att behandla straffvärdet av skilda brott mot miljöskyddslagen i rättstillämpningen, dvs. frågor som främst samman-

hänger med domstolarnas straffmätning och vissa bedömningar på åklagarnivå.

Såsom framgått av det föregående utdöms i praktiken mycket låga straff för brott mot miljöskyddslagen. Statistiskt betraktad ligger inte straffmätningen i miljömålen på en nivå som svarar mot vare sig uttryckliga politiska ställningstaganden i lagstiftningssammanhang eller mot det straffvärde som återspeglas i strafflatituden. Den allmänpreventiva verkan, som visserligen inte enbart beror på de utmätta straffen, får anses klart otillräcklig.

En anledning till de låga straffen torde vara att det straffrättsliga bedömandet inte sällan rönt inverkan av förhållanden, som strängt taget inte bort tillmätas nämnvärd betydelse.

Som förut anförts, är miljöskyddslagens ansvarsbestämmelser inte direkt knutna till angrepp på miljön såsom skyddsobjekt, utan skall närmast garantera upprätthållandet av lagens prövnings- och tillsynssystem. Frågan i vad mån ett visst brott mot detta system förorsakat mer eller mindre allvarliga faktiska olägenheter eller miljöskador, bör enligt utredningens mening inte i någon avgörande mån inverka på straffmätningen. Sådana frågor kan för övrigt av en mångfald skäl ofta inte ens med säkerhet besvaras, och det ligger i sakens natur att de i allmänhet inte heller kan nöjaktigt belysas i en brottmâlsrättegång där åtalet inte avser effekterna av den brottsliga gärningen. Utgångspunkten bör i stället vara den utomordentliga betydelsen av att miljöskyddslagens system som sådant respekteras. Vikten av att komma tillrätta med det hot mot livsbetingelserna som den fortgäende miljöförstöringen representerar, bildar den allvarliga bakgrunden.

bör i enlighet med det sagda främst avse Bedömningen arten och varaktigheten av avsteget från det handlingssätt som bort iakttas till följd av lagen eller med stöd av denna meddelade föreskrifter eller beslut. Exempelvis bör ett långvarigt och påtagligt åsidosättande av ett villkor för en verksamhet principiellt anses i hög grad straffvärt. övriga förhållanden skall bedömas med utgångspunkt från vad det är för överväganden som äger rum vid tillståndsprövning, villkorssättning och tillsyn enligt lagen.

En följd av det nyss anförda bör vara att sådana förutsättningar för verksamhetens bedrivande eller andra förhållanden som skall beaktas vid en tillåtlighetsprövning enligt lagen i allmänhet bör tillmätas endast ringa betydelse vid det straffrättsliga bedömandet. Tekniska eller ekonomiska svårigheter skall bedömas med hänsyn till den prövning som redan skett eller som ankommer på miljövårdsansvariga mynatt företa. Förhållanden som en gång bedigheter dömts i samband med tillståndsgivning och bestämmande av villkor bör därför inte vinna nytt beaktande till förmån för den tilltalade i ett brottmål.

Hur förhållit sig gentemot ett tillsynsmyndigheten felande företag kan utredningen överhuvudtaget inte se som någon omständighet av relevans. En tillsynsmyndighet kan inte dispensera från vare sig lagens föreskrifter eller villkor som bestämts vid tillståndsprövning. Dess uppgift i händelse av regelbrott är att i samverkan med företaget eller på andra sätt åstadkomma rättelse för framtiden. Hur denna löses är noga taget ovidkommande från uppgift straffrättslig synpunkt.

Bristande kännedom om villkoren för verksamheten eller om vad som eljest bort iakttas i denna synes likaledes i betraktande av det stränga krav pä akt-

samhet som måste upprätthållas knappast någonsin kunna tillmätas betydelse. Miljöskyddslagen är så konstruerad, att dess tillåtlighetsregler och de med stöd av lagen meddelade föreskrifterna tillgenom ståndsmyndighetens prövning och beslut förvandlas till konkreta påbud och förbud att i form av villkor iakttas i den prövade verksamheten. Det ligger nära till hands att i det särskilda fallet jämställa sådana påbud och förbud med allmänt gällande straffsanktionerade föreskrifter. S.k. rättsvillfarelse i fråga om straffbestämmelser brukar inte i allmänhet räknas den tilltalade till godo.

Utredningen föreslår (se följande avsnitt, 13.5.2.7) att en tillsynsmyndighet skall anmäla misstänkt brott mot miljöskyddslagen till åklagare på ett tidigt stadium. Utrymmet för att räkna en tilltalad till godo något som har att göra med tillsynsmyndighetens fortsatta agerande minskas därigenom ytterligare.

Om straffsanktionen skall fylla sitt ändamål är det enligt utredningens mening nödvändigt att de här framförda synpunkterna vinner beaktande av de rättsvårdande myndigheterna.

Utredningen finner det ofrånkomligt att sådana ändringar i lagstiftningen vidtas, att anspråken på aktsamhet höjs och straffmätningspraxis skärps väsentligt i miljömâl. En ytterligare höjning av straffmaximum kan emellertid inte komma i fråga, och en sådan åtgärd skulle sannolikt inte heller medföra den avsedda verkan.

Det kunde möjligen övervägas att söka sätt på något från straffvärdessynpunkt gradera de olika förfaranden som omfattas av straffstadgandet. Emellertid är de ifrågavarande gärningstyperna avgränsbara från varandra endast på övervägande formella och grunder

sådan kan omfatta såväl svåra som varje gärningstyp mindre svåra från vad som är tillåtet. Mera avsteg fruktbart kunde det då vara att söka i lagen ange allmänna anvisningar för straffmätningen. Av några samma skäl som sagts skulle emellertid sådana nyss få en så allmänt hållen prägel att det anvisningar är om de verkligen skulle ge erfordertvivelaktigt för den rättsliga bedömningen. Utredlig ledning har kommit till resultatet att man bör i ningen första hand inrikta sig på att genom andra åtgärder effektivisera de rättsvärdande myndigheternas insatser. Sådana åtgärder föreslås bl.a. i det följande avsnittet 13.5.2.7 âtalsanmälan och i avangående snittet 13.5.2.9 utbildningsinsatser. Den angående som därutöver bör i första hand lagstiftningsåtgärd är att avskaffa nuvarande straffrihet för övervägas, ringa brott.

mening ligger det något av Enligt utredningens i den nuvarande regeln om att ringa självmotsägelse brott mot miljöskyddslagen skall vara undantagna från det straffbara området. Å ena sidan söker man medel en gräns för med straffrättsliga upprätthålla vad som skall vara tillåtligt till följd av en komomfattande ett flertal plicerad skälighetsavvägning, eller svârförenliga intressen. Å andra motstridiga sidan lämnar man ett betydande utrymme för ytterlibedömningar i det straffrättsliga gare skönsmässiga förfarandet att från det straffbara området genom utan närmare avskilja ringa överträprecisering delser av I betraktande av det syfte regelsystemet. enligt utredningens mening skall fylstraffreglerna la, att upprätthålla respekten för miljöskyddslagens som sådant, är det tydligt att en sådan regel system ett alltför stort och obestämt utrymme för öppnar straffrihet.

kan ansluta sig till tanken med den nu- Utredningen varande straffrihetsregeln, att helt bagatellartade

överträdelser skall kunna gå fria från straff. Frågan är emellertid hur man vill precisera innebörden därav, och vad det betyder i förhållande till straffbestämmelsernas innebörd. Vid den fortsatta behandlingen av denna fråga tar utredningen främst sikte på bedrivandet av förbjuden eller eljest otillåten miljöfarlig verksamhet samt på brott mot uppställda villkor eller mot vad som annars skall iakttas vid verksamhetens utövande. I fråga om sådana brott mot sanningsplikten m.m. som f.n. omfattas av 45 § första stycket fjärde och femte punkten miljöskyddslagen och enligt utredningens förslag av en ny 45 a §, hänvisar utredningen till vad som anförts i de allmänna övervägandena, avsnitt 13.5.1 och i avsnittet 13.5.2.4.

Straffrihet kan enligt utredningens förmenande komma i fråga endast beträffande sådana enstaka avvikelser av mera tillfällig eller övergående natur, där rättelseåtgärder snabbt blivit vidtagna och där det inte kan skönjas något inslag av bristande lojalitet mot lagstiftningen eller tillsynsmyndigheten från den ansvariges sida. Miljöeffekten av en överträdelse bör däremot knappast tillmätas någon självständig betydelse. I allmänhet låter sig säkerligen sådana fall som nu avses avskiljas från det straffbara området genom att de subjektiva rekvisitet kravet på åtminstone oaktsamhet - inte är uppfyllt. Vad frågan bör gälla är vilket utrymme som kan finnas för straffrihet i fall av oaktsamt eller uppsåtligt handlande om straffriheten för ringa fall tas bort. Ett visst, ehuru begränsat utrymme för strafffrihet följer har av de regler om åtalseftergift som utredningen strax skall beröra.

Vid uppsåtliga brott kan utredningen knappast finna något utrymme för straffrihet, om inte möjligen i vissa oförutsedda och extraordinära situationer, där motstridiga intressen kan ställas på sin spets, så-

som t.ex. vid haverier. Utredningen kan inte finna att det f.n. skulle finnas något utrymme för en att ens i sådana fall befira från tillsynsmyndighet fastställda villkor för en verksamhet, en möjlighet som det dock kanske borde övervägas att införa i lagstiftningen. Situationer av detta slag synes emellertid ibland kunna vara att bedöma enligt brottsbalkens nödregel i 24 kap. 4 §.

Åklagaren är som huvudregel skyldig att väcka åtal för brott som i likhet med miljöbrotten hör under allmänt åtal. Det är också, såsom utredningen utvecklat i sina allmänna överväganden ett viktigt samhälleligt intresse att brott mot miljöskyddslagen beivras. I vissa fall får emellertid enligt rättegångsbalkens regler i stället för åtal beslutas om åtalseftergift. Förutsättningarna härför anges i 20 7 § rättegångsbalken (RB). Av särskild bekap. tydelse i detta sammanhang är punkterna 1 och 2 i första stycke, enligt vilka åtal får unlagrummets derlåtas om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter respektive att påföljden skulle bli Villkorlig dom och det samtidigt finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse. Finns för åtalsunderlåtelse, behöver inte förutsättningar heller förundersökning äga rum. Detta framgår av 23 kap. 4 a § RB. Enligt detta lagrum gäller vidare att en inledd förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Med nuvarande domstolspraxis står det klart att annan påföljd än böter eller villkorlig dom mycket sällan blir aktuell i miljömålen. Som grundläggande förutsättning för ätalsunderlåtelse enligt de nyss nämnda punkterna i 20 kap. 7 § RB emellertid också att något väsentligt allmänt gäller eller enskilt intresse inte sätts åsido genom beslu-

sou 1987:32 483

tet. Formuleringen har tillkommit av på förslag lagrådet. Den ger uttryck för att åklagarens bedömning skall utgå från huruvida de intressen grundläggande som bär upp principen om åtalsplikt âsidosätts genom att åtal uteblir i det fallet föreliggande (prop. 1984/85:3, s. 64 f).

Med hänsyn till hela uppbyggnaden av miljöskyddslagens system för tillståndsgivning och och tillsyn det sätt, varpå lagens och andra straffstadganden sanktioner anknyter härtill, kan för åtalsutrymmet underlåtelse utan tvekan betecknas som mycket begränsat. Att ett brott, såsom här är kan fallet, vara förenat med särskild i rättsverkan, utgor sig något som talar emot ätalsunderlåtelse (prop. 1984/85:3 s. 50). Ytterligare kan anföras den betydelse förundersökningsförfarandet och rättegången kan komma att få som för som tar underlag åtgärder sikte på indragning av tillståndet eller revision av villkoren för detta. Vad beträffar det här viktigaste fallet - âtalsunderlåtelse när enbart bötespåföljd kan påräknas - det framgår uttryckligen av förarbetena att utrymmet för av i tillämpning regeln 20 kap. 7 § RB vid är miljöbrottslighet begränsat med hänsyn till de starka allmänna intressena av att brotten inte lämnas obeivrade. Därtill kommer så de

civilrättsliga aspekterna, som medför att målsägandeintresset kan vara betydande.

Med hänvisning till den nu lämnade och redovisningen till vad utredningen förut anfört om behovet av en striktare rättstillämpning i fraga om överträdelser av anser

miljöskyddslagstiftningen, utredningen att

en med erforderlig restriktivitet genomförd tillämpning av institutet åtalseftergift är det naturliga instrumentet för att skapa ytterligare något utrymme för straffrihet utöver det som i kravet ligger på åtminstone oaktsamhet.

av den av bestämmelsen i Med anledning tillämpning som förekommit i nå- 23 kap. 4 a § rättegångsbalken fall (jämför avsnitt l3.2.1) vill utredningen got tillfoga följande.

för att ner en förundersökning avse- Utrymmet lägga med hänvisning till enbart ende miljöbrottslighet utredningskostnaderna, måste enligt utredningens vara än mera Att en brottsutredmening begränsat. detta fält kan bli omfattande och kräva bening på i så hög grad i sakens natydande resurser, ligger att ett annat lätt skulle leda till en tur, synsätt invalidisering av det straffrättsliga sanktionssystemet Regeln i 23 kap. 4 a § RB på miljöområdet. torde inte heller ha avsetts för sådana fall (jfr. s. I stället får man söka beprop. 1984/85:3 34). kostnaderna att ta tillvara den sakgränsa genom som finns hos tillsynsmyndigheterna, inte kunskap minst och naturvårdsverket, och hos länsstyrelserna andra samt genom att där hämta offentliga organ, ett så stadium som möjligt. Det är ledning på tidigt märka att till målsägandeintresset kan att hänsynen än i om genomförandet av förväga tyngre frågan undersökning än i åtalsfrâgan (prop. 1984/85:3

s. 66).

13.5.2.7 Åtalsanmälan

Genom i 38 § tredje stycket sista punkten stadgandet miljöskyddslagen har tillsynsmyndigheterna ålagts verka för att överträdelser av lagen beivras. att tillkom vid 1981 års reform. Enligt vad Föreskriften som framgår av uttalanden i propositionen (prop. s. 62 och 76 f.) skall tillsynsmyndighet 1980/81:92 efter utredning ta ställning till om en uppegen misstanke är Anmälan till åtal skall kommen befogad. fall om inte kan antas gå fri i sa ske, gärningen från straff såsom ringa. Enligt specialmotiveringen

ingår i skyldigheten att beivra överträdelser också att rapportera en allvarligare sådan till naturvårdsverket så att verket skall kunna väcka fråga om förverkande av tillstånd eller uttagande av miljöskyddsavgift. I den allmänna motiveringen sägs att det i övriga fall ankommer på tillsynsmyndighet att självständigt bedöma frågan om åtalsanmälan. I 18 § miljöskyddsförordningen har föreskrivits att samråd med naturvårdsverket skall ske innan länsstyrelse eller miljö- och hälsoskyddsnämnd vidtar åtgärder för att beivra överträdelsen.

Av den i det föregående redovisade analysen (avsnitt 13.4) framgår att det straffrättsliga bedömandet av miljöbrottslighet i objektivt såväl som subjektivt hänseende ofta är svårt. Tydligt är att det många gånger krävs en långt framskriden utredning för att det med någon grad av säkerhet skall kunna bedömas om en gärning är ringa eller ej. Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Därmed uttrycks en ganska låg grad av misstanke. Ett fördröjt inledande av förundersökning innebär, som utredningen anfört i sina allmänna överväganden, en påtaglig risk för försämrad bevisning och utredningsmässiga tempoförluster. Det är givet att en brottsutredning inte kan bli helt effektiv om den inte redan från början står under fullt kompetent ledning. Det anförda är i sig skäl nog att ändra rådande ordning. Det kan emellertid inte heller anses att ansvaret för en utredning med inriktning på åtalsfrägor på något särskilt lyckligt sätt låter sig förenas med tillsynsmyndighetens primära uppgift i nu avsedda situation, nämligen att med till buds stående medel se till att eliminera eller minska miljöskador. Bl.a. kan ett alldeles sunt samarbetsklimat mellan tillsynsmyndighet och företag inte gärna tänkas kom-

ma till stånd så länge det är en öppen fråga huruvida åtalsanmälan skall ske. Behöver rättelseåtgärder tvingas fram, bör vitesinstrumentet användas, se därom följande avsnitt.

Utredningen anser sålunda att i stället för nuvarande regel i lagen bör föreskrivas en obligatorisk anmälningsskyldighet till åklagaren, så snart tillsynsmyndigheten bedömer att det finns brottsmisstankar av sådan styrka att de bör föranleda utredning. Härför erfordras inte någon ingående prövning från tillsynsmyndighetens sida. Viktigast är den kännedom myndigheten har om de objektiva omständigheterna. Bedömningen underlättas genom utredningens förslag att ringa fall inte längre skall vara undantagna från straffansvar. Meningen är emellertid inte att varje fastställbar överträdelse skall rapporteras till åklagaren. Utredningen har, som framgått av föregående avsnitt, den uppfattningen att de fall som egentligen avsetts med undantaget från straffansvar i allt väsentligt tas undan från det straffbara omrâdet genom kravet på åtminstone oaktsamhet. Om tillsynsmyndigheten sålunda har grund för att bedöma en avvikelse som mera beroende på olyckshändelse, tekniskt missöde eller dylikt, för vilket varken verksamhetens ledning eller någon annan kan lastas, skall myndigheten inte göra brottsanmälan. Viktigt är emellertid att myndigheten verkligen prövar saken på ett tidigt stadium. Det bör därför i lagen särskilt anges att anmälan skall ske utan dröjsmål. Sedan anmälan skett ankommer det på åklagaren att på sedvanligt sätt bedöma frågan om inledande av förundersökning och lämna de direktiv angående fortsatt utredning som kan erfordras. Det ligger i sakens natur och torde tillräckligt tydligt framgå av paragrafens innehåll i övrigt att tillsynsmyndigheten skall bistå åklagar- och polismyndigheterna i deras utredningsarbete.

sou 1937 32 437

Någon föreskrift om samråd med naturvardsverket anser utredningen inte behövlig. En sådan föreskrift kan snarast skapa oklarhet i fråga om ansvaret för att anmälan görs till åklagare, och den kan leda till obefogad tidsutdräkt. Att erforderliga upplysningar kan inhämtas från verket står klart utan särskild föreskrift. En helt annan sak är att naturvårdsverket för att fullgöra sina åligganden behöver vissa besked. Den frågan kan regleras förordningsvis. En möjlighet är att föreskriva att en kopia av åtalsanmälan skall tillställas verket, som sedan självmant kan bevaka hur ärendet utvecklas.

13.5.2.8 Förhållandet vite-straff

Som framgått av framställningen i avsnitt 13.2.2 anses vitet av de flesta tillämpande myndigheter på miljöskyddsområdet vara ett bra instrument i arbetet. Tillsynsmyndigheten kan ge extra kraft åt ett föreläggande om miljöskyddsåtgärder genom att förena det med ett vite, vars storlek kan anpassas efter vad som kan förväntas ha effekt med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållande. När det gäller miljöfarlig verksamhet som inte är underkastad tillståndsprövning, är myndigheten f.n. hänvisad enbart till vitet, eftersom överträdelse av tillsynsmyndighetens förelägganden inte omfattas av straffsanktionen. Vid överträdelser av villkor i tillstândsprövad verksamhet aktualiseras däremot straffansvaret, och myndigheten förfogar också över vitesmöjligheten när föreläggande om rättelse utfärdas. För tillsynsmyndigheten framstår det ofta som mer meningsfullt att använda maktmedel som har omedelbar betydelse för miljön, dvs. som syftar till att förmå adressaten att ändra sitt beteende än att beivra vad som redan skett, kanske delvis för länge sedan. Emellertid är bägge slagen av instrument nödvändiga, och de måste som regel också användas parallellt och utan onödig

tidsutdräkt. Tillsynsmyndigheten skall se till, både att överträdelser av miljöregler beivras och att det felaktiga beteendet korrigeras. Gör man bara det senare, har man egentligen i efterhand lämnat dispens från tillståndsvillkoret, något som saknar stöd i lagen. Utrymmet för myndighetens skön är starkt begränsat vad gäller val av metod för ingripande. Kravet på konsekvens och likabehandling är alltid särskilt starkt när det gäller användandet av samhällets maktmedel. I de fall som det här är fråga om måste man också ta i betraktande såväl rättviseaspekter i förhållande till konkurrenter som lojalt följer reglerna som det förhållandet att grannar och andra sakägare är beroende av att tillsynsmyndigheten genomdriver villkoren för den miljöfarliga verksamheten. Själva är de ju förhindrade att mot en verksamhet med tillstånd driva krav på skyddsåtgärder och förbud i grannelagsrättslig ordning.

Att använda straff och vite parallellt är inte detsamma som att kumulera dessa slags ingripanden mot samma gärning. Visserligen gäller enligt 45 § tredje stycket miljöskyddslagen att det inte får dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande som överträtts. Om någon vid vite förbjudits att släppa ut avloppsvatten, innehållande mer än en viss mängd av något ämne, kan han således inte sedan dömas till straff för ett sådant utsläpp. Det kan innebära att tidsmässigt utdragna villkorsbrott efter ingripande med vitesförelägganden hamnar i en sorts straffri zon. En så paradoxal effekt behöver emellertid inte inträda. Frågan är vad som skall förstås med att en gärning omfattas av föreläggandet. I fallet med överutsläppet skall villkorsbrottet rimligen åtalas. Rättelseförfarandet bör däremot avse åtgärder för att minska eller eliminera utsläppet, t.ex. att stoppa den del av produktionen som orsakar det, laga trasig materiel eller vad det nu kan vara fråga om. Om åtgärden inte vidtas och over-

utsläppet fortsätter, kan ett vitesföreläggande avseende rättelseåtgärden inte gärna utesluta straffansvar för villkorsbrottet. Samma resonemang kan föras i sådana fall, då tillståndet är förenat med villkor att viss reningsutrustning skall användas. Villkorsbrottet består då i att verksamheten bedrivs utan denna utrustning. Vitesföreläggandet kan avse lämplig rättelseåtgärd, t.ex. att installera utrustningen inom viss tid.

Det sagda visar att formuleringen och inriktningen av ett vitesföreläggande är av stor betydelse om myndigheten vill undvika att hamna i en situation där straffrättsligt beivrande av villkorsbrott blir uteslutet. Men liksom när det gäller kontrollmöjligheterna kan naturligtvis också villkorets utformning vara av avgörande betydelse.

Det krav på gärningsidentitet som 45 § tredje stycket miljöskyddslagen innefattar innebär vidare ett krav på identitet till tid och rum - och på att åtal och föreläggande riktar sig mot samma person.

Angående identiteten i tiden får anses gälla att t.ex. ett fortgâende, likformigt överutsläpp är att likställa med en rad av separata handlingar. Hela tiden ökas ju utsläppet genom nya föroreningstillskott. Straffrättsligt är detta att se som ett s.k. perdurerande brott. När det gäller preskriptionsfrågor brukar sådan fortgaende brottslig verksamhet bli föremål för s.k. successiv preskription. Varje del av förfarandet betraktas i preskriptionshänseende som ett brott för sig. Detta torde gälla när brottsligheten utgörs av en verksamhet som skall bedömas som ett enda brott, även om delar därav i och för sig är tillräckliga för att vara brott och brott av samma slag som hela verksamheten (jfr. NJA I 1981 s. 380).

Det säger sig självt att ett straffansvar för olika perioder av villkorsbrott kan komma i fråga mot mer än en person, beroende på vem som skall hållas anvid olika tider. Verksamheten kan ha bytt svarig såväl driftsansvarig person som ägare medan t.ex. ett överutsläpp pågått. Det är också så att ett vitesföreläggande att företa rättelse oftast torde rikta sig mot företaget som sådant, när detta är en juridisk person, medan straffansvar bara kan utkrävas av en ansvarig fysisk person. Det blir då inte alls fråga om någon kumulation av straff och vite, eftersom gärningsidentitet inte föreligger.

Rätt utnyttjad kan en kombination av straff- och viteshot enligt utredningens mening vara ett utmärkt medel att uppnå god efterlevnad av miljöskyddsregler, inte minst när hoten riktar sig mot skilda adressater. I annat sammanhang (avsnitt 13.5.2.1) har anfört skäl för att ökad vikt bör läggas utredningen vid av själva tillståndet, när villkor omprövning åsidosätts i betydande mån.

13.5.2.9 - organisationsfrâgor Utbildningsinsatser

Utbildningsfrågor

Brottsutredningarna liksom de rättsliga bedömningarna på miljöbrottssidan förutsätter en viss förtrogenhet med de i vid mening tekniska frågor som rör sakområdet. Det handlar om vissa grundläggande insikter i kemi och andra naturvetenskapliga discipliner, industriell teknik, mätteknik, analysmetoder m.m. för att här bara antyda vad saken gäller. Även om tillsynsmyndigheterna på miljöområdet skall bistå de brottsutredande myndigheterna med underlag för bedömningarna måste brottsutredarna själva ha vissa baskunskaper på området. Det har också visat sig, att redan kommunikationen mellan de olika kategori-

sou 1937:32 491

erna myndigheter kan hindras av att dessa står för långt ifrån varandra kunskapsmässigt och saknar gemensamma referensramar. Pâ samma sätt som de rättsvårdande myndigheterna saknar erforderliga fackkunskaper pä det miljötekniska området har tillsynsmyndigheterna många gånger otillräckligt klart för sig vilka förutsättningarna för en brottsutredning är. i Utredningens förslag fråga om tillsynsmyndigheternas brottsanmälningar aktualiserar behovet av en viss grundläggande kunskap om straffrättsliga frågor hos tillsynsmyndigheterna, särskilt som kretsen av tillsynsmyndigheter nu vidgas avsevärt.

Det är utomordentligt viktigt att utredningsarbetet och kommunikationen mellan myndigheterna inte försvåras av brister av det slag som här Geantytts. nomförandet av miljölagstiftningen kräver att alla dess delar, också sanktionsdelen, effekfungerar tivt.

Det miljörättsliga regelsystemet är, som utvecklats i avsnitt 13.4 och i bilaga 8 komplicerat och svåröverskådligt och i vissa delar även så svårtillämpat tillvida som det kan innebära problem redan att hänföra vad som på goda grunder kan antas vara ett brottsligt beteende under rätt lagstiftning. Utredningen har föreslagit en översyn av det miljörättsliga regelsystemet. Under alla förhållanden ter sig särskilda utbildningsinsatser pâkallade för att höja kunskapsnivän hos de rättsvårdande myndigheterna om miljörätt samt om miljötekniska frågor. Behovet av utbildning har vitsordats av och av riksåklagaren rikspolischefen i samband med de särskilda hearings som utredningen hållit.

Den egentliga bör ske i första utbildningsinsatsen hand för polis och åklagare i form av särskilda kurser. En kurs för domare bör också anordnas, som dock kan göras mindre omfattande. I skall sammanhanget

noteras, att rättegångsutredningen i delbetänkandet (SOU 1987:13) översyn av rättegångsbalken 3, Expertmedverkan och specialisering, föreslar en möjlighet för rätten att förordna att en särskild ledamot med ekonomisk, medicinsk eller annan särskild fackkunfär i rätten om prövningen av ett mål därskap ingå främjas. I motiven nämns bl.a. mål igenom vasentligt inom som en sådan målkategori där behov miljöområdet av av rätten i form av en expert kan förstärkning uppkomma.

Utredningens förslag till skärpt anmälningsskyldighet för när det gäller misstillsynsmyndigheterna tänkta brott aktualiserar behovet av en riktad information om straffrättsliga frågor till tillsynsi samband med genomförandet av utredmyndigheterna ningens övriga förslag.

för polis, åklagare och domare Utbildning

föreslår i det följande att miljöbrotts- Utredningen i fortsättningen skall hänföras till de utredningar s.k. ekorotlarna inom polis- och åklagarväsendet. om miljöbrott bör därför snarast inord- Utbildningen nas i den särskilda utbildning om ekonomisk brottssom anordnas för båda kategorierna och även lighet i på respektive områges utrymme grundutbildningen de. För den som nu tjänstgör och som fullpersonal den ekobrottsutbildning som anordnas för poligjort ser och för åklagare bör en speciell miljökurs organiseras. Till sina kan den vara lika för huvuddrag och och man kan också tänka sig att poliser åklagare kurserna delvis är Utbildningen bör dock gemensamma. vara något längre för polisens utredningspersonal och omfatta en mer detaljerad undervisning i tekniska För båda kategorier bör ingå viss praktik frågor. hos enligt ML omfattande förslagstillsynsmyndighet vis för och 5 dagar för äklagarna. 10 dagar polisen

De teoretiska kursmomenten bör omfatta ett teknisktnaturvetenskapligt block om ungefär 10 dagar för aklagarna och 15 för polisen samt ett miljörättsblock om ca 5 dagar. För âklagarnas del bör miljörättsavsnittet kompletteras med ett uppföljande seminariepass om ca 3 dagar vid ett senare tillfälle. För domarnas del föreslås en komprimerad kurs på omkring 5 dagar omfattande dels teknikfrågor, dels miljörätt. Till att börja med torde den utbildningen kunna riktas till de större tingsrätterna samt hovrätterna. Den bör dock vara återkommande och få permanent prägel.

Miljörättskurserna som här skisserats bör kunna genomföras över två budgetår till en sammanlagd kostnad av drygt två miljoner kronor vid ett beräknat deltagarantal av ca 120 utredare hos polisen, 40 åklagare och lika många domare i en inledande omgång. Härvid har medräknats kostnader för internatförläggning och sedvanliga lärarkostnader, dock inte kostnader för arbetstidsbortfall. Kostnaderna fördelar sig enligt följande. Polisen ca en och en halv miljon kronor, âklagarväsendet knappt 400.000 kr och domarkåren ca 150.000 kr. För kurserna erfordras särskilt anvisade medel, eftersom utrymme saknas inom nuvarande kursanslag.

På området saknas lämpliga läromedel som måste tas fram. Eventuellt krävs också extra resurser för särskilt kvalificerade lärare. Kostnaden härför har inte kunnat beraknas.

- resursbehov Organisationsfrågor

Miljöbrottsutredningar är ofta av komplicerad natur. Detta tillsammans med målens relativa sällsynthet talar för en viss koncentration av utredningsresur-

serna på polis- och åklagarsidan för att samla kunskapen och hålla den levande.

Miljöbrottsligheten låter sig inte enkelt inordnas under en viss brottskategori. Här finns ofta klara moment av ekonomisk brottslighet, i vart fall om man ser till de bakomliggande orsakerna, men till sin verkan är brotten allmänfarliga och riktar sig mot liv och hälsa.

Eftersom gärningsmannen i regel har en stark anknytning till ett företag torde vissa utredningstekniska vinster stå att hämta om man utnyttjar de utredningsmän som är vana vid att utreda brott med anknytning till näringsverksamhet. Utredningen förordar därför att miljöbrottsutredningarna skall hänföras till de s.k. eko-rotlarna hos polisen och inom åklagarväsendet.

Utredningen finner det vidare angeläget att tillföra åklagarsidan en särskild resurs i form av en statsåklagartjänst för speciella mål med inriktning helt på miljöbrott. Kostnaden härför inräknat kostnad för nödvändiga kansliresurser och en assistentåklagartjänst beräknar utredningen till ca 900.000 kr om året.

13.5.2.10 Ekonomiska styr- och sanktionsmedel

På miljöområdet finns ett starkt intresse att påverka utövarna av miljöfarlig verksamhet att inte bara uppfylla de minimikrav som samhället uppställer för att verksamheten överhuvudtaget skall tillåtas. Helst bör företagen också ges incitament att vidta åtgärder utöver de som åläggs dem för att uppnå ett bättre miljöresultat.

Det är MLs tillåtlighetsregler, tillståndsprövningen och villkorssättningen som formulerar kraven. Tillsynen med möjligheten för de behöriga myndigheterna att meddela förelägganden, förbud och föreskrifter är styrmedlet för att hålla verksamheten på rätt sida om det tillåtna. Sanktionssystemet som träder in när överträdelse skett innefattar straffrättsliga påföljder och sanktionsavgift. Några styrmedel för att påskynda en utveckling mot allt bättre miljöteknik finns inte i ML.

Mycket talar för att ett effektivt, ekonomiskt verkande styrmedel bör utvecklas. Ett avgiftssystem är vad som ligger nära till hands. Enligt utredningens mening skall avgifter på miljöområdet inte ses som ett I sätt för företagaren att köpa sig fri från ansvaret att motverka miljöförstöring, tvärtom bör avgiften konstrueras så att den leder till mindre föroreningar. Inte heller kan det anses stötande att ta betalt för utnyttjandet av recipienterna. Även tillåtna föroreningar skadar miljön och det finns inte alltid någon sakägare som kan resa skadeståndsansprâk. Frågan om avgiftssystem behandlas också under 10.2.l - 10.2.6. Olika former av utsläppsavgifter hör till det som diskuterats mest. Det är tänkbart att avgiftsbelägga vid intaget eller vid utsläppet; rávaruförbrukningen eller vissa andra produktionsfaktorer kan beläggas med avgift, om man vill uppnå lägre förorening genom lägre förbrukning. Detta har också framhållits i debatten.

När mätmetoder för utsläpp utvecklats tillräckligt bör man kunna överväga ett system med utstyrande släppsavgifter för olika parametrar. Avgifterna kan vara så konstruerade att de ökar progressivt med utsläppets omfattning inom tillåten maximimängd. Eller tvärtom såatt avgifterna sjunker successivt när företaget underskrider gränsen för det tillåtna. I zonen strax ovan denna gräns är det möjligt att

496 SOU 1987 :32

laborera med dubbla eller flerdubbla sanktionsavgifförutsatt att man befinner sig i alla hänseenter, den obetydligt över gränsen. Med ett strikt avgiftsansvar skulle man här kunna reservera det personliga straffansvaret för mer omfattande utsläpp och för fall där någon kan tillräknas grov oaktsamhet eller uppsåt.

I dag finns bra mätmetoder för många parametrar, men metoderna torde behöva utvecklas ytterligare för att det skall vara möjligt att införa ett nytt system, baserat på utsläppsavgifter.

Det system som nu föreslås av miljöskadefondsutredom en avgiftsfinansierad miljöskadefond bör ningen utredningens mening studeras närmare i samenligt band med att ett nytt avgiftssystem på miljöområdet utvecklas.

Miljöskyddsavgiften

föreslår inte av - Utredningen någon förändring milj skyddsavgiften. Det är visserligen angeläget att göra den så effektiv, dvs. avhållande som möjligt. När nu riksdagen antagit en ny lydelse av avgiftsbestämmelsen att gälla från och med den 1 juli 1987 ter det sig inte påkallat att lägga förslag om ytterligare ändringar innan några erfarenheter av den nya bestämmelsen vunnits.

Miljöskyddsavgiften kan åläggas fysisk eller juridisk person rent strikt under den enda förutsättningen att ekonomiska fördelar uppkommit för den som utövar den miljöfarliga verksamheten på grund av överträdelse av föreskrifter som avses i 45 § första stycket 1-3 ML. Det krävs alltså inte att någon dömts för brott. Ringa fall har dock undantagits från bestämmelsens tillämpningsområde. Det har inte närmare utvecklats vad som skall förstås med ringa

(JoU 1986/87:25 s. 20). Ringa kan syfta på överträ-

delsen och/eller den ekonomiska fördelen. Det rimligaste kan tyckas vara att utgå från överträdelsens omfattning. Det ligger också i linje med utskottets motiv att sålla bort mindre förseelser. Vad som skall ses som en mindre förseelse måste dock även avgöras med hänsyn till den ekonomiska effekten. Också ett till storleken ringa fall av överträdelse kan ge en betydande ekonomisk vinst medan t.ex. ett mycket stort överutsläpp kan ge en mycket ringa eller ingen ekonomisk fördel. Fördelen torde dock under alla förhållanden böra dras in och i fall då brott begåtts i utövning av näringsverksamhet kan fråga om företagsbot dessutom uppkomma, som vidare skall utvecklas i det följande.

Det är av största vikt att frågan om miljöskyddsavgift nu aktualiseras i samtliga fall då förutsättningar föreligger för detta. Ekonomisk fördel omfattar inte bara vinst utan också inbesparade kostnader. Det är ytterst angeläget att inskärpa, att ingen skall kunna klara sig undan miljöskyddskostnader eller rent av göra sig en vinst på bekostnad av miljön.

Förverkande och företagsbot

Förverkande och företagsbot förutsätter till skillnad från miljöskyddsavgiften att brott begåtts. Dessutom krävs för att förverkande enligt 36 kap. 4 § brottsbalken eller företagsbot skall komma ifråga, att brottet begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Detta innebär en ytterligare begränsning jämfört med forutsättningarna för uttagande av miljöskyddsavgift, som kan tas ut av fysisk eller juridisk person. Bland verksamheter som ibland inte alldeles

klart faller under begreppet näringsverksamhet kan anföras offentligt bedriven verksamhet, framförallt i myndighetsform.

Förverkande skall enligt uttalande i förarbetena inte ske när sanktionsavgift tas ut (prop. 1981/82:142 s. 28). Förverkande kommer därför med utredningens förslag i övrigt att kunna komma ifråga i de fall då miljöskyddsavgift ej skall utgå, dvs. i ringa fall. Som anförts under avsnitt (13.5.2.6) föreslår utredningen att undantaget för ringa fall i ML:s straffbestämmelse skall tas bort.

Företagsboten har inte något vinsteliminerande syfte utan en bestraffande funktion. Boten åläggs enligt huvudregeln om ett brott som begåtts i näringsverksamhet inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag, och näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Brott mot miljön har på flera ställen i förarbetena (prop. 1985/86:23) som exempel på brott som lagstiftaren tänkt

”nämnts

att företagsboten skall kunna tillämpas på. Sålunda sägs att ett exempel kan vara när utsläpp av miljöfarliga ämnen skett utan att någon vinst av förfarandet uppkommit (s. 30). Brott mot ML nämns som vad som avses med brott som eljest är av exempel på allvarligt slag, och det framhålls, att med allvarinte med nödvändighet skall förstås brott som ligt hänförs till den grövre graden i fall då brott är indelade i olika svårhetsgrader. Om brottet är hänfbrligt till specialstraffrätten och har fängelse i straffskalan kan brottet väl vara av allvarligt även om brottspåföljden stannat vid böter slag, 64). Företagsbot bör också kunna åläggas när det (s. är fråga om omfattande brottslighet som bedrivits på

ett systematiskt sätt, även om varje enskild överträdelse inte framstår som särskilt allvarlig (s. 112). Enligt propositionen (s. 67) kan det inte göras gällande att en näringsidkare gjort vad som skäligen kan krävas av honom för att förebygga brott om han inte sörjt för att säkerhetsföreskrifter för miljöfarlig verksamhet följs i verksamheten och att detta kontrolleras. Allmänt gäller, att det måste kunna fastställas, att företagaren p.g.a. något förhâllande som har att göra med brottets och gärningsmannens relation till verksamhetens art, inriktning, organisation osv. borde ha haft anledning att räkna med att det fanns en viss risk för att brott av det aktuella slaget skulle kunna begås i verksamheten och att företagaren också haft rimliga möjligheter att eliminera denna risk (s. 113). Företagsboten fastställs till lägst tiotusen och högst tre miljoner kronor.

Företagsboten har ännu inte kommit i tillämpning men enligt utredningens mening är det uppenbart att institutet, som kan användas utöver förverkande eller miljöskyddsavgift, är särskilt lämpat att användas vid sidan av personligt straffansvar för gärningsmannen. I den särskilda kurs för åklagare som föreslås under avsnitt 13.5.2.9 måste enligt utredningens mening särskild uppmärksamhet ägnas de olika sanktionsformerna pá miljöområdet, inte minst företagsboten.

13.5.2.11 Rättshjälp i miljömål

Till har framförts kritik mot att den utredningen enskildes att komma i åtnjutande av möjligheter i miljörättsliga angelägenheter försvårättshjälp rats att rättshjälpen på senare år kraftigt genom för ägare av fastighet eller byggnad i begränsats som avser denna egendom. Det har bl.a. angelägenhet för enskilda att förpekats på att möjligheterna anstalta om egen utredning därigenom begränsats. Utredningen har därför tagit upp och övervägt frågan om att förbättra det allmännas stöd åt enskilda i

miljörättsliga angelägenheter.

Rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429, RHL) utgår i former, allmän rättshjälp, rättshjälp

fyra

åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt Allmän rättshjälp lämnas i rådgivning. i varje rättslig angelägenhet, om biståndet princip behövs och inte skall utgå i annan rättshjälpen form. Det är inte i och för sig av betydelse om anskall prövas av domstol eller annan gelägenheten myndighet. Rätten till allmän rättshjälp begränsas - ekonomi dock förutom med hänsyn till sökandens särskilda regler i 8 § RHL. Av övriga former genom för rättshjälp bör här särskilt nämnas rättshjälp offentligt biträde. Sådan rättshjälp beviljas genom i särskilda av mål eller ärenden, som anges i slag 41 Det rör här om tillämpning av sådana § RHL. sig främst inom vård- och utlänningslagregleringar, som rör den personliga rörelsefriheten stiftningen, eller den kroppsliga integriteten.

Efter ikraftträdandet har RHL flera gånger ändrats. En del senare är har syftat till beändringar på Sålunda har genom ett tillägg till 8 § sparingar. RHL är 1983 (1983:153) föreskrivits att allmän rättshjälp ej får beviljas ägare av en fastighet eller i som avser denna, om han byggnad angelägenhet

har eller borde ha haft rättsskyddsförsäkring eller något annat liknande rättsskydd som omfattar angelägenheten.

Rättshjälpslagstiftningen har setts över av rättshjälpskommittên (Ju 1982:01), som i sitt huvudbetänkande (SOU 1984:66) Den allmänna rättshjälpen lagt fram förslag till en ny lag om rättshjälp. Förslaget innebär bl.a. att ytterligare ärendekategorier bl.a. avseende skadestånd förs över från den allmänna rättshjälpen till privat rättsskydd. I ett senare delbetänkande (SOU 1985:4) har kommittén behandlat bl.a. organisatoriska frågor och frågor om rättshjälp genom offentligt biträde. Vissa ytterligare frågor återstår att behandla. Genom regeringsbeslut den 19 februari 1987 har domstolsverket fått i uppdrag att behandla vissa organisationsfrågor. Enligt uppgift förbereds nu inom regeringskansliet en lagrådsremiss angående vissa ändringar i rättshjälpslagen.

Som en generell förutsättning för att allmän rättshjälp skall beviljas gäller enligt 6 § RHL att den rättssökande skall vara i behov av sådant bistånd som avses med rättshjälpen. Avgörande blir i allmänhet i vad mån den rättssökande behöver rättsligt biträde för att tillvarata sin rätt. När det gäller förvaltningsärenden görs härvidlag en ganska restriktiv bedömning. I förvaltningsärenden skall myndigheten på olika sätt lämna enskilda bistånd och sörja för att ärendet blir utrett. För att allmän rättshjälp skall beviljas brukar därför krävas att det finns särskilda omständigheter, hänförliga till sökandens person eller till ärendets omfattning eller svårighetsgrad. Vägledande har varit bl.a. vissa bedömningar angående behov av biträde hos förvaltningsmyndighet, som gjorts i samband med införandet av rättshjälp genom offentligt biträde (prop. 1972:132 s. 187). Bl.a. uttalades då, att behovet av

ett offentligt biträdes insats i allmänhet torde vara störst på utredningsstadiet och då särskilt i sådana fall när i väsentligt hänseende motstridiga sakuppgifter lämnats eller betydelsefulla Sakförhållanden i övrigt är oklara.

Enligt 9 § andra stycket 2 RHL anses som kostnad för rättshjälpen den rättssökandes kostnad för dels bevisning vid allmän domstol, bostadsdomstolen, marknadsdomstolen och arbetsdomstolen och dels nödvändig utredning i sådana angelägenheter som kan komma under sådan domstols prövning eller som skall prövas av skiljemän. Förmânen av att få kostnader för utredning betalda av rättshjälpen har tillkommit för att sakförhållandena skall kunna klarläggas av någon med särskilda kunskaper inom det område angelägenheten avser. En förprocessuell utredning skall kunna läggas till grund för förlikningsförhandlingar och kunna åberopas som bevisning i processen. För att kostnader för utredning i angelägenhet som inte är anhängig vid någon av de förut nämnda domstolarna skall av fordras i princip

omfattas rättshjälpen

enligt 25 § RHL att beslut om utredning fattas av rättshjälpsnämnd. Det gäller såväl angelägenhet som ännu icke anhängiggjorts som sådan som handläggs vid någon annan slags domstol. Dock får rättshjälpsbiträde alltid själv besluta om utredning av mindre omfattning, varmed enligt föreskrift i rättshjälpsförordningen (1979:938) förstås utredning som kostar högst 9.000 kr.

Med tekniskt biträde brukar förstås någon som är rättshjälpsbiträdet-behjälplig i fragor som rör tolkningen av utredningsresultat, argumentering i tekniska frågor och liknande. Lagen innehåller emellertid inga särskilda regler om sådana biträden. Det tekniska biträdet anlitas av rättshjälpsbiträdet, som i sin tur tar upp kostnaden i sin kostnadsräkning. Behovet av tekniskt biträde prövas alltså i

samband med att rättshjälpsbiträdets ersättningsanspråk prövas. Biträdet är en ren partsrepresentant, och skulle det tekniska biträdets arbete inte ha varit till gagn för saken, kan det beaktas när ersättningen till rättshjälpsbiträdet bestäms.

Reglerna om ersättning för utredningskostnader har behandlats av miljöskadeutredningen sedan riksdagen gett regeringen till känna vissa synpunkter. I motioner, som behandlats av justitieutskottet i samband med propositionen 1978/79:90 med förslag till ändring i rättshjälpslagen, hade efterlysts förbättrade möjligheter för den enskilde att få ersättning för kostnader för teknisk hjälp och sakkunnigutred-

ning i miljömål. Utskottet (JuU 1978/79:30 s. 64)

ansåg att regleringen av hithörande frågor fick anses mindre tillfredsställande. Utskottet framhöll därvid bl.a. risken för oenhetlighet mellan olika rättsområden och för obalans mellan parter med olika förutsättningar.

Miljöskadeutredningen anförde i sitt betänkande (SOU 1983:7) Ersättning för miljöskador (s. 206 ff) att det stämde väl med dess allmänna inställning att man skulle underlätta för den skadelidande att komma till sin rätt. Särskilt när det gällde bevisning om orsakssammanhang kunde mycket komplicerade och svårbedömda frågor uppstå, vilka inte gärna kunde bedömas av den skadelidande och hans ombud utan sakkunnig hjälp. Med hänsyn till gränsen för utredningar av mindre omfattning (då motsvarande ett halvt basbelopp) och kostnaderna för sádana utredningar konstaterade utredningen att rättshjälpsnämndernas inställning blev av avgörande betydelse. Inställningen ll syntes i någon mån variera på olika håll. Efter att ha övervägt också skälen mot att föreslå någon ändring i rättshjälpslagen, varvid beaktades bl.a. den förstärkning av den skadelidandes ställning utredningens övriga förslag innebar, nackdelarna med

en isolerad reform för miljöskadornas del samt gällande besparingsdirektiv, fann miljöskadeutredningen

att försiktighet i fråga om möjliga reformer visser-

ligen var motiverad, men att man ändå inte kunde underlåta varje försök att stärka den skadelidandes ställning. Utredningen föreslog en regel i 25 § enligt vilken vid prövning av anrättshjälpslagen, sökan om sakkunnigutredning som gäller teknisk eller medicinsk fråga i skadeståndstvist särskilt skall beaktas om saken har väsentlig betydelse för sökanden och inte kan bedömas utan medverkan av sakkunnig. I propositionen angående miljöskadelagen (prop. 1985/86 s. 13) anförde departementschefen att förslaget skulle tas upp till behandling i samband med rättshjälpskommittêns förslag till reform av rättshjälpslagstiftning.

Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet gäller i tillståndshavaren en

prinoip för all framtid och ger

mycket skyddad ställning. Den andra sidan härav är att tillståndet också i princip utsläcker möjligheten för grannar och andra sakägare att vid domstol utverka förbud mot verksamheten eller skyddsåtgärder. Enligt 22 § ML kan inte den som fått tillstånd till miljöfarlig verksamhet på grund av enligt lagen någon bestämmelse i miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen eller renhâllningslagen åläggas att upphöra med verksamheten eller vidta försiktighetsmått, utöver vad som följer av tillståndsbeslutet, om inte annat följer av reglerna i 23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40 § andra stycket om förverkande av tillstånd, av villkor, meddelande av föreomprövning skrifter m.m. över tillämpningen av nyssnämnda bestämmelser har den enskilde inget direkt inflytande. Utredningen föreslår i annat sammanhang (avsnitt 13.5.2.1) att möjligheterna att dra in tillstånd och villkor skall ökas. Någon direkt förstärkompröva av den enskilde sakägarens ställning i förhålning lande till tillståndshavaren innebär detta emeller-

tid inte. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen har sålunda betydelsefulla och bestående civilrättsliga verkningar gentemot enskilda sakägare.

Enligt utredningens uppfattning är det från allmän synpunkt väsentligt att så goda betingelser som möjligt ges dem som behöver komma till tals i koncessionsärenden. Därigenom främjas en allsidig belysning av tillståndsfrågan. Utredningen vill i sammanhanget understryka att det är det starka sambandet mellan de allmänna och enskilda intressena när det gäller att hindra eller minska skadliga verkningar av miljöstörande verksamheter som varit det avgörande skälet till att i miljöskyddslagen förts samman offentligrättsliga och civilrättsliga regler (jfr prop. 1969:28 s. 191). Det är alltså inte enbart vikten av de enskilda intressen som står på spel som talar för en generös bedömning när det gäller frågor om rättshjälp i dessa fall.

Utredningen har övervägt om möjligen institutet offentligt biträde kunde utvidgas till att omfatta också ärenden om tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet. Utredningen har emellertid funnit att ändamålet skiljer sig alltför mycket från de fall, för vilka institutet är utformat, och att det med hänsyn till det i tillståndsärendena vidsträckta sakägarbegreppet och den stora krets av personer som kan beröras av tillståndsfrågan skulle erbjuda alltför stora svårigheter att på ett ändamålsenligt sätt avgränsa kretsen av dem som skulle erhålla förmånen. Det rättsskydd som innefattas i exempelvis sedvanliga villaförsäkringar torde f.ö. knappast innefatta förmånen av ekonomiskt bistånd i ärenden av detta slag. När det gäller handläggningen vid koncessionsnämnd eller annars av ett tillståndsärende torde därför undantagsregeln i 8 § RHL inte medföra några särskilda inskränkningar i rätten till samhällelig rättshjälp.

506 sou

19sz:32

Det finns emellertid uppenbarligen skäl som kan tala för en förhållandevis liberal praxis i fråga om beviljande av rättshjälp i sådana fall.

1 fråga om enskilda anspråk som stöder sig på miljöskyddslagen eller miljöskadelagen (1986:225) är undantagsregeln i 8 § RHL av betydelse, och praxis i fråga om beviljande av rättshjälp i sådana fall har följaktligen blivit starkt restriktiv. Sådana tvister täcks nämligen av rättsskyddet i sedvanliga försäkringar. Enligt vad utredningen inhämtat gäller försäkringsskyddet dock i allmänhet endast upp till en kostnad som motsvarar tre basbelopp, eller f.n. något mindre än 75.000 kr. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid tydligt att ett sådant belopp många gånger är otillräckligt i detta sammanhang. Särskilt gäller detta när det måste verkställas särskild teknisk eller medicinsk utredning. Utredningen anser detta förhållande otillfredsställande. I tvister av förvarande slag finns typiskt sett ett liknande starkt samband mellan den enskildes och det allmännas intresse av att hindra eller minska skadliga verkningar av miljöstörande verksamheter, som enligt det föregående ansetts föreligga vid tillståndsprövningen. Det är ett starkt samhälleligt intresse och av betydelse för att upprätthålla respekten för miljöskyddsintressena att berörda enskilda är i stånd att bevaka sina rättigheter. Utredningen har inte kunna finna att de motiv som legat bakom 1983 års inskränkning i rätten till rättshjälp är bärkraftiga i fråga om miljötvister. Reformens huvudsyfte torde ha varit att minska omfattningen av samhällets stöd i fråga om andra typer av fastighetstvister, där det normalt råder balans mellan parterna. Så är, som också riksdagen varit inne på, i allmänhet inte fallet på det miljörättsliga området. Utredningen föreslår därför att förutsättningarna för rättshjälp i dessa fall återställs till vad som gällde tidigare. Det förhållandet att den nya

- 507

miljöskadelagen innebär vissa lättnader i den enskildes bevisbörda kan enligt utredningens mening inte utgöra något argument mot en sådan åtgärd.

Såvitt gäller utredningsåtgärder i miljömål delar utredningen den bedömning som kommit till uttryck i miljöskadeutredningens betänkande och förordar det av miljöskadeutredningen föreslagna tillägget till 25 § RHL.

Kostnaderna för en reform som innebär att förutsättningarna för rättshjälp i miljömålen återställs till vad som gällde före 1983 års lagstiftning är svåra att beräkna, eftersom statistiskt underlag inte finns tillgängligt. För en uppskattning hade krävts en särskild undersökning av sådana mål vid landets samtliga fastighetsdomstolar. Även med en sådan undersökning skulle dock beräkningen ha blivit något osäker, eftersom avvikelserna från en beräknad medelkostnad måste vara betydande i detta slag av mål. Det rör sig emellertid inte om någon stor målgrupp. Vid underrätterna handlades år 1985 sammanlagt 72 civila miljömål och är 1986 sammanlagt 22 sådana mål.

5q9

V och

Kunskapsförsörjning miljö-

forskmng

14 KUNSKAPSFURSURJNINGEN INOM MILJUVÅRDS- OMRÅDET

14.1 Inledning

Miljövårdsforskning och andra former för kunskapsförsörjning rör många myndigheter och andra organ. Organisation och styrmedel avspeglar detta förhållande och är således mycket komplexa. Inom systemet för kunskapsförsörjning är forskningen av grundläggande betydelse men även inövervakning, ventering och kartläggning liksom utredningar, undersökningar och sammanställningar är viktiga former för inhämtande och av bearbetning kunskap.

Betydande resursförstärkningar för kunskapsframtagning inom miljövårdsområdet sker under budgetåret 1987/88, bl a som en följd av förslagen i den forskningspolitiska propositionen (prop 1986/87:80). Förstärkningarna avser allt från grundläggande forskning på bl a de medicinska, och naturvetenskapliga samhällsvetenskapliga områdena till mera målinriktad forskning avseende konkreta miljöproblem till undersöknings-, kartläggnings- och övervakningsverksamhet.

I direktiven till har särskild utredningen följande relevans för miljövårdsforskning och former övriga för kunskapsframtagning.

En viktig central myndighetsuppgift för miljö-

5l0

vårdsområdet är att svara för att relevant kunskap inom skilda områden samlas in och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa ställningstaganden. I denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling, övervakning, inventering och kartläggning samt utredningar, undersökningar och sammanställningar öka våra kunskaper om bl a miljösituationen, om olika problem och om metoder att lösa problemen. SNV har idag relativt betydande egna resurser till sitt förfogande i detta avseende. En stark egen kompetens när det gäller centrala miljöfrågor i allmänhet är också av betydelse för att rollen som expertorgan skall kunna bibehållas. Miljövårdsområdets bredd och den komplicerade karaktären hos många miljöfrågor gör det samtidigt nödvändigt att anlita utomstående expertis. En fråga är i vilken utsträckning naturvårdsverket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika specialområden och i vilken utsträckning man i stället skall utnyttja kompetens och sakkunskap utanför verket. För- och nackdelar med olika alternativ skall belysas. Det skall också studeras om det finns hinder som försvårar ett rationellt utnyttjande för miljövårdens behov av extern specialistkompetens på olika områden.

Kunskapsförsörjningssystemets komplexitet fordrar en rad ingående analyser för att rätt belysa olika analys är i denna del frågeställningar. Utredningens översiktlig och förslagen innebär väsentligen rikt-

linjer och rekommendationer för senare ställningstaganden i olika former. I enlighet med direktiven har

utredningen i huvudsak koncentrerat sig på ansvarsfördelningen mellan myndigheter. Den inre organisationen berörs således endast vad gäller SNV:s behov

av egna laboratorieresurser.

Frågan om ansvarsfördelning mellan SNV och STU angående FoU mm har lösts i samverkan mellan myndig-

heterna. Se vidareavsnitt 6.4.

14.2 Nuvarande_grg§nisation och ansvarsfördeining

14.2.1 A11mänt

Miijövården utgör ingen egen avgränsad samhälissektor I direktiven markeras behovet av såväi bredd som koncentration i miijövårdsarbetet. Likaväl som att mi1jöhänsyn ska11 tas vid pianering och genomförande av verksamhet inom de oiika samhäilssektorerna så bör miljö-FoU vara en betydande dei av FoU-verksamheten inom dessa. En grundiäggande princip i forskningspoiitiken är att sektorsforskning i största möjiiga utsträckning ska11 bedrivas vid universitet och högsko1or i nära kontakt med grundforskning. Ansvaret för inriktningen på probiemområden ligger hos de organ som finansierar sektorsforskningen. Genomförande av forskning inklusive val av metodik m m Iigger hos forskarna vid universitet och högskoior.

14 - 2-2

Qrsêmêgm_städer_wiliêyêräêigrêkninssn

14.2.2.1 - Miljö-FoU indeiningsgrunder

Miijövårdsforskning kan indeias efter oiika grunder. I Forska för bättre - en studie rapporten miijö av forskningsbehov inom miijöområdet (1986) som utarbetats av SNV i samarbete med de forskningsstödjande organen görs föijande indeining.

1. Miijövårdsforskning för probiembeskrivning och riskvärdering, s k effektforskning. 2. Miijövårdsforskning för att förebygga och iösa miijöprobiem, s k åtgärdsforskning. 3. Miijövårdsforskning för att utveckia hjäipmedei för effektivare miijövård och bättre naturresurshushåiining.

SOU 1987: 32 512

SNV har denna indeining ett huvudansvar för eniigt miljö-FoU med anknytning tiil punkterna 1 och 3. Sektorsmyndigheterna har ett huvudansvar för miijö-FoU inom berörd samhäiissektor, t ex statens energiverk och för teknisk utveckiing (STU) för (STEV) styrelsen energiförsörjning, transportforskningsberedningen (TFB) och STU för transporter, STU för industriproduktion, (BFR) och STU för avbyggforskningsrådet faiishantering och kommunai VA-teknink samt skogsoch jordbrukets forskningsråd(SJFR) för skogs-, jordoch vattenbruk.

Dessutom att de effektstudier som behövs för gäiier, att kiariägga konsekvenserna inom olika samhäiissektorer ska11 ses som delar av sektorns FoU-verksamhet.

14.2.2.2 Naturvårdsverket

Som centrai har SNV ett anmyndighet på miijörådet svar för att initera och samordna miljö-FoU inom he-

Ta sitt kompetensområder

SNV:s samTade resurser för kunskapsförsörjning utgörs av:

- Taboratoriet för utsiäpps- och produktkontroii, Taboratoriet för miijökontroii, forsknings- och sakkunskap inom övriga avutveckiingsavdeining, deiningar - för forskning, miijöövervakning, inforsakansiag mation, utredningar, undersökningar m m - i FoU-institut infiytande - medverkan i andra forskningsfinansierande organ; byggforskningsrådet, forskningsrådsnämnden,naturvetenskapiiga forskningsrådet, styreisen för teknisk utveckiing, statens energiverk, skogs- och jordbrukets forskningsråd m fi.

SNV har byggt upp ett omfattande internationeiit

sou 1987:32 513

kontaktnät. Genom detta får SNV fortlöpande information om utvecklingen inom internationell miljövårdsforskning. För ett effektivt utnyttjande av kontakterna är det väsentligt att SNV har goda forskningsresultat att förmedla från det svenska miljöforskningssystemet.

SNV har ett särskilt anslag för miljövårdsforskning. För budget-året 1987/88 uppgår anslaget till ca 85 milj kr. Från anslaget bestrids kostnader för tilllämpad forskning inom miljövårdsområdet. Ca 10 milj av detta anslag går som fast stöd till institutet för vatten- och luftvârdsforskning (IVL), som är ett kollektivforskningsorgan för miljövårdsforskning med industrin och staten som intressenter.

En naturlig utgångspunkt för forskningsplaneringen är att berörda avnämares kunskapsbehov på kort och lång sikt tillgodoses. Med avnämare avses i första hand centrala, regionala och lokala miljövårdsmyndigheter. Det kan dock konstateras att i kopplingen dag är relativt lös mellan vad som kan kallas den allmänna delen av SNV:s forskningsanslag och avnämare. I första hand är det de medel som styrs till prioriterade projektområden (ca hälften av SNV:s forskningsanslag) som är avnämarpåverkade.

Följande strategi gäller för miljövårdsforskningens inriktning och kvalité.

* Miljövårdsforskningen skall inriktas på att ta fram underlag för myndighetsagerande på miljövårdsområdet. * Det är forskarnas uppgift att avgöra vilka vetenskapliga metoder som bör och kan användas. * får Avkall inte göras på kvalitetskravet.

SNV:s forskningsnämnd med företrädare för såväl

5l4

forskare som avnämare beslutar om anslagets närmare användning. I praktiken har forskningsnämndens vetenskapliga kommittéer ett avgörande inflytande på besluten. I dessa har forskarföreträdarna majoritet. I övrigt gäller i stora drag.

* i skall större En tyngdpunkt forskningen ligga på centrala behovsområden - Dessa projektområden. identifieras med utgångspunkt i behov formulerade av avnämarna. De senaste åren har i snitt ca 10 projektområden drivits kontinuerligt med en projektlängd om ca 3-6 år och budgetar som varierar mellan 1-5 milj kr per år. I projektledningen ingår såväl avnämare som forskare. Kompetensen hämtas från de FoU-utförande instanser som bedöms mest lämpade från fall till fall. Organisationsformen medger en hög grad av flexibilitet.

* skall avse En väsentlig del av forskningen problem som är viktiga från miljövårdssynpunkt men som inte är så omfattande att de motiverar projektområdessatsningar. Denna forskning drivs som enskilda projekt.

* Ca 10% av skall avsättas för forskningsanslaget långsiktig kompetensuppbyggnad på,från miljövårdssynpunkt, viktiga områden men där universitet och högskolor inte har kompetens inom ramen för sina ordinarie tjänster. Stödet har formen av extra docent- eller professorstjänster.

* Forskare med från SNV är att i anslag skyldiga viss utsträckning biträda SNV med sammanställning och utvärdering av tillgänglig kunskap som under-

för verkets ställningstaganden i olika frå-

lag gor.

En huvudprincip är att ett FoU-stödjande organ skall svara för finansieringen av ett projekt fullt ut.

Detta för att undvika byråkrati och oklara ansvarsförhållanden. I t ex stora projekt är det dock ofta nödvändigt med gemensam finansiering mellan olika_ organ.

Samfinansiering aktualiseras inte bara mellan forskningsstödjande organ utan också mellan sådana organ och sektoriella avnämare. T ex statliga myndigheter, som utnyttjar FoU-resultat i sin verksamhet, kommunala verk, eller privata och statliga företag. För SNV:s del har samfinansierade projekt en rätt liten omfattning.

14.2.2.3 Övriga FoU-stödjande organ med stor betydelse för miljövårdsområdet.

Styrelsen för teknisk utveckling (STU)

STU är central förvaltningsmyndighet för initiativ och stöd till samt planläggning och rådgivning rörande teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete.

STU:s huvuduppgift är att analysera behov av, initiera och stödja tekniskt FoU-arbete som bidrar till den tekniska, vetenskapliga och industriella förnyelsen i landet.

STU:s miljövårdsbetingade och miljövårdsrelaterade satsningar under budgetåret 1984/85 uppgick till ca 31 milj kr.

Staten§_gnergiverk (STEV)

Statens energiverk är central myndighet på energiområdet. Verket följer och analyserar utvecklingen på energiområdet såväl nationellt som internationellt, bevakar och stöder den energitekniska utvecklingen och främjar introduktion av inhemska

5l6

energikällor. Statens energiverk bedriver ett omfattande utredningsarbete. Denna verksamhet omfattar bedömningar och analyser av olika bränsle- och energialternativ med hänsyn till marknader, teknik och miljöeffekter. Rgelbundet upprättas prognoser över energitillförsel och energianvändning. Verket svarar för planering och finansiering av energiforskning, teknikutveckling inom energiområdet samt för miljötekniska åtgärder som sammanhänger med förbränning av kol, torv och avfall.

Skogs-_9ch jordbrukets forskningsråd (SJFR)

Skogs- och jordbrukets forskningsråd främjar och stödjer sådan forskning som gagnar skogsbruket, jordbruket och trädgårdsnäringen. Rådet skall uppmärksamma behovet av forskning som är angelägen från samhällelig synpunkt och som har samband med utvecklingen inom dessa näringar.

Statens_råg för byggnadsforskning (BFR)

BFR:s FoU syftar till att öka kunskaperna och lösa problem inom sektorn byggmiljö. Ansvarsområdet sträcker sig från översiktlig fysisk planering, byggnadsutformning byggnads- och anläggningsteknik och produktionsmetoder till drift, förvaltning och förnyelse av byggd miljö.

Transportforskningsberedningen (TFB)

TFB:s huvuduppgifter är att stödja och initiera forskning, utveckling och demonstrationsprojekt, samordna transportforskningen, förmedla kunskaper och information samt samordna dokumentationen.

Beredningens ansvarsområde sträcker sig över transporter till sjöss, på land och i luften.

14.2.3 Forskningsutförande organisationer av êrer-92mmêsfêrggiliêyêréen _____ _-

I detta avsnitt redovisas endast de organisationer som utredningen berör i sin organisationsdiskussion. Ytterligare organisationer finns självfallet, t ex Sveriges lantbruksuniversitet, men de behandlas således inte här.

Universitet och skolor

En grundläggande princip i svensk forskningspolitik är att sektorsforskningen i största möjliga utsträckning skall bedrivas vid universitet och högskolar i nära kontakt med grundforskningen. Den svenska modellen har medfört att över 90% av grundforskningen bedrivs vid universitet och högskolor. Endast undantagsvis har särskilda forskningsinstitut byggts upp vidsidan av högskoleorganisationen, t ex FOA. 0ECD:s utvärdering av svensk forskning varnar för att upprätta nya forskningsinstitut. I forskningspropositionen sägs samma sak.

Av forskningspropositionen framgår också att det inom ramen för högskoleorganisationen krävs fler tvärvetenskapliga organisationsbildningar. De institut som bildats utan att ingå i högskoleorganisationen har bildats just för att forskning inte kommit till stånd över ämnesgränserna.

Någon sammanställning över hur olika institutioner har erhållet medel från miljöforskningsanslaget har inte gjorts av utredningen, men följande sammanställning som upprättats inom SNV för annat ändamål redovisar de institutioner som 1983 hade större anslag inom olika ämnesområden. Eftersom fördelningen av medlen i hög grad avspeglar SNV:s inriktning på kunskapsuppbyggnaden så sker fortlöpande föränd-

ringar. översikten belyser dock omfattningen av de institutioner och ämnesområden som är engagerade i mi1jövårdsforskningen.

Sötvatten Marin miijö Grundvatten/mark Limno10giska, UU Zooiogiska, SU Markvetenskap, SLU Limnoiogiska, LU Kristinebergs Ekoiogi och mi1jömarinbioiogiska vård, SLU IVL Botaniska, LU Växt- och skogsskydd, SLU GU Zooiogiska, GU Kuiturteknik, KTH Zooiogiska, Marinbioiogiska, UU

Toxiiogi/hälsa Terrester bioiogi Luftvârd wa11enberg1ab, SU Z0o10giska, LU IVL Näringslära, KI Vi1tek010giska, Meteoroiogiska, SLU SU SML Zooiogiska, GU, UU Ana1yt.kemi, SU Växtekologiska, LU 0org.kemi, CTH

UU = Universitet Uppsaia SU = $tockh01ms Universitet LU = Lunds Universitet SLU = Sveriges Lantbruksuniversitet GU = Universitet Göteborgs KTH = Tekniska Högskoian i Stockholm SML = Miijömedcinska Laboratoriet IVL = Institutet för vatten och Tuftvårdsforskning CTH = Chaimers Tekniska Högsk01a KI = Karoiinska Institutet

Av den totaia forskningsverksamheten bedömdes ca 30 % vara Tångsiktig kunskapsuppbyggnad. Av de totaia forskningsmedien som fördeiades tiT1 högskoian avsåg 97% naturvetenskap1iga eT1er medicinska dicipliner. (Tekniskt inriktad forskning på miijövårdsområdet finansieras i första hand av STU).

Fr 0 m budgetåret 1987/88 inrättas en ny miljövetenvid Umeå Universitet - ett centskaplig organisation rum för miljövetenskaplig forskning (CMF) - med uppgift att stödja och utveckla miljövetenskaplig forskning i Umeå genom att åstadkomma en samverkan mellan universitet i Umeå, FOA och Sveriges lantbruksuniversitet.

CMF skall ledas av en styrelse med representanter för de ingående myndigheterna och de forskningsorgan, som närmast har ett forskningsansvar för den yttre och inre miljön men inte ha någon kansliorganisation eftersom verksamheten skall bedrivas inom ramen för de samverkande myndigheterna. Under centrets styrelse skall dock finnas en föreståndare/sekreterare. CMF:s uppgifter är att ta initiativ till och samordna forskningsprojekt med miljövetenskaplig inriktning, stödja och utveckla samspelet mellan långsiktig kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt tillämpningsinriktad forskning och informera om forskningsrön inom det miljövetenskapliga området.

Enligt det bakomliggande utredningsförslaget skall CMF förfoga över egna medel för att bl a kunna stimulera till samordning av resurserna inom de samverkande myndigheterna och från de externa finansiärerna. Medelsbehovet för en första fyraårsperiod uppskattas till 22 milj kr. CMF kan då engagera sig i 5 större projekt/programområden. Den samlade forskningsvolymen beräknas bli väsentligt större.

Regeringen anvisar för ett första verksamhetsår 4 milj kr. Uppbyggnaden av CMF förutsätts ske successivt bl a med hänsyn till tillgången på kvalificerade forskare.

Naturvårdsverket

Laboratorieverksamheten vid SNV har utvecklats i etapper sedan verkets tillkomst. År 1979 överfördes omfattande forskningsresurser från forskningsanslaget till myndighetsanslaget. Ar 1983 inordnades huvuddelen av SNV:s egna forskningsresurser i två laboratorier - ett för och (PUutsläpps- produktkontroll lab) i Solna och Studsvik och ett för miljökontroll (Mk-lab) huvudsakligen lokaliserat till Uppsala. Dessutom finns vissa laboratorieresurser i ansluttill avdelningarna: bilavgaslaboratoriet i ning Studsvik vid tekniska avdelningen och Grimsö forskningsstation vid naturresursavdelningen.

Arbetet styrs av de olika miljövårdsorganen, främst SNV självt och länsstyrelserna. Laboratorierna har tre huvudfunktioner, nämligen; 1) centrallaborativa uppgifter, 2) underlag för verkets strategi- och policyarbete, experthjälp och vissa större projekt, 3) utveckling och drift av miljöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll.

Följande resurser finns på SNV:s laboratorier för olika funktioner (personår).

forskningsprojekt 3. Ochdrift av miljö- 35 8 Utveckling övervakning och miljökontroll /recipientkontroll 4. Info, utbildning, adm l3 l4 Summa: 72 67

För styrning och prioritering av verksamheten finns en verksintern laboratorieberedning.

sou 1987:32 537

Statens miljömedicinska laboratorium (SML)

Statens miljömedicinska laboratorium har till uppgift att inom den fysikaliska och kemiska miljömedicinen samt hälsoskyddet bedriva långsiktig forskning samt undersöknings-, utrednings- och utbildningsverksamhet. Laboratoriet medverkar i det internationella hälsovårdsarbetet, främst inom NHO:s miljömedicinska program. SML tar bl a fram underlag för socialstyrelsens och naturvårdsverkets övergripande tillsynsuppgifter. Av särskild betydelse är därvidlag bevakningen av miljöutveckling och hälsotrender samt den medicinska bedömningen av miljöfarliga ämnen. Socialstyrelsen är chefsmyndighet för laboratoriet. Verksamheten bedrivs i nära anknytning till Karolinska Institutet.

§44

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är central förvaltningsmyndighet för meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska ärenden. SMHI utför undersökningar och utredningar på uppdrag av myndigheter och enskilda. Institutet bedriver även tillämpad forskning och utveckling.

SMHI:s verksamhet finansieras dels med bidrag direkt över statsbudgeten, dels med ersättning för uppdrag. Bidraget avses täcka institutets myndighetsuppgifter. Uppdragsverksamheten skall ge full kostnadstäckning.

SMHI har viktiga uppgifter för miljövården bl a inom ramen för den långsiktiga miljöövervakningen (PMK).

Naturhistoriska riksmuseet

Museet har till uppgift att främja intresset för, kunskapen om samt forskningen rörande växt- och djurvärlden, jordens uppbyggnad och historia samt

människans biologi och naturmiljö.

Institutet för vatten-och luftvårdsforskning (IVL)

IVL är en fristående kollektivforskningsorganisation, som stöds av staten och industrin. Staten gemensamt företräds av miljö- och energidepartementet; industrin av föreningen för industriell miljövårdsforskning. Statens stöd till IVL uppgår f.n. till 9,6 milj. kr./år. Industrins stöd är av ungefär samma omfattning. Pengarna kanaliseras via en särskild stiftelse med representanter för staten och industrin. FoU-arbetet utförs direkt av IVL AB. Bolaget har en egen styrelse. Enligt avtal mellan staten och industrin har SNV ini verksamheten. Antalet anställda i IVL uppgår syn till ca 140. Utöver stödet från staten och industrin finansieras verksamheten i stor utsträckning genom intäkter från konsultuppdrag.

vid IVL styrs av tre kommit- Forskningsverksamheten têer, en för vardera luft-, vatten- och miljöteknik. Ledamöterna i varje kommitté representerar industrin, statliga myndigheter samt vetenskaplig expertis.

IVL:s forskningsarbete har koncentrerats kring vissa områden,t ex effekterav ämnen som har långsiktig och oåterkallelig verkan på hälsa och miljö, kostnads- och effektivitetsanalyser av olika åtgärdsalternativ, spridning av luftföroreningar, försurning och diffusa utsläpp i mark och vatten skogsskador, och deras effekter i miljön, omvandling och nedbrytning av organiska ämnen och utveckling av miljöeffektbeskrivningar av industriella aktiviteter.

Probls-:mgctxerjâjer i Egnákâeêiêrâäzg:

ningssystgmet

i

Figuren nedan beskriver schematiskt huvuddragen i

miljövârdsarbetet i samhället. Efter bilden följer

kommenterande text.

SAMHÃLLET MILJUN EFFEKTER Sektorer/verksamheter som skapar probelm Försurning 0 industri Övergödning

oooocc

Bilavgaser näringsliv kommuner Buller LUFT MARK VATTEN Avfall 0 Energi ÅMNEN Effekter av kemikalier förbränning PRODUKTER kvicksilver inhemsk energi ° J°°°“k kadmium VÃXTER oaua freoner ° Skogsbruk ° V°”t°°“* bekämpningsmedel ““5K°“ 0 Ukad sjukfrekvenslhälsoo Trafik/transport effekter 0 Produkter 0 Klimatpaverkan 0 Jakt 0 Utarmning o Andra sektorer flora

fauna landskap AN 441 I STVRMEDEL

Upptäcktsfas Etableringsfas Atgärdsfas

o Miljövardsadministration 0 Främjande av friluftsliv centralt 0 Utredningar regionalt 0 Ekon. styrmedel kommunalt 0 Ny teknik bespar/rational/decentral 0 Information 0 Prövning 0 Utbildning o Föreskrifter/AR o Internat samarbete _____________________ 0 Tillsyn 0 centrallab/Auktor. INTERNADMINISTRATION o Samhällsplanering o Initiativ (F O organisation 0 Naturskydd 0 Policyskapande 0 Planering o Personal 0 Ekonomi 0 Kontorsdrift 0 Lokalvård KUNSKAPER o Information Upptäcktsfas Etableringsfas Atgärdsfas 0 Utbildning _____________________________________________________ __ 0 ADB

(f 0 BoD 0 Kunskapsförsörjn/FoU 0 Dokumentation 0 Juridik 0 Bevakning av anade 0 Juridik 0 AR/KR p°b°m 0 Kompetensutveckling 0 Mynd.krav (av- ° PMK o Uppdragsverksamhet regl service) ° 1abVerk --_-_*__--_-_____

ggägglagg 0 Samhällsekonomi/-

organisation 0 Inventeringar 0 Mätdata/miljödata

Utgångspunkten för den schematiska bilden är den fysiska miljön som kan beskrivas medievis (luft, mark, vatten), ämnesvis (kemikalier/produkter) efter

ellçr

huvudkomponenter (växter och djur). Den fysiska mil-

jön påverkas av människans agerande och det sätt, på vilket hon utformat olika samhällsaktiviteter/-sektorer, som industri, energi, jordbruk m m. Miljöeffekterna av hennes agerande exemplifieras med olika effekter som försurning, klimatpåverkan, buller m m.

För att kunna hantera miljöproblemen har samhället utvecklat styrsystem. Det karaktäristiska i detta system är den mångfald styrmedel, som samhället utnyttjar. Flertalet styrmedel har hittills inriktats mot att komma till rätta med effekterna i efterhand. Under senare år har det förebyggande miljövårdsarbetet alltmer kommit i förgrunden, d v s att söka ändra utformningen av samhällsaktiviteter/-sektorer (t ex energi, industri och jordbruk) på ett sådant sätt att miljöeffekterna minimeras.

Det finns en mängd olika styrmedel; tillståndsprövning av verksamheter, utredningar, information och policyskapande åtgärder, för att nämna några. Vad avsermiljöprdblemenkan man säga att det gäller att l) upptäcka miljöproblemen, 2) bestämma hur miljöproblemen skall lösas och 3) lösa miljöproblemen. Valet av styrmedel påverkas givetvis av syftet med insatsen.

1) Att upptäcka miljöproblemen ställer stora krav på miljöforskningen. Man följer miljösituationen och ser olika miljöproblem samt samlar och strukturerar kunskap om dem.

2) Att bestämma hur miljöproblemen skall lösas innebär att bedöma kunskapen, prioritera olika frågors betydelse och utforma strategier eller policies för hur miljöproblemen bör angripas. Här vägs frågor om

sou 1987:32 525

miljöeffekter, ekonomi och teknik in för olika åtgärder. Vidare ingår också att utarbeta mål, ge förslag till styrmedel och regleringar liksom att beräkna kostnader och vinster med föreslagna åtgärder. Ofta är problemen av sådan karaktär att ett omfattande internationellet samarbete erfordras.

3) Att lösa miljöproblemen innebär sedan tillämpning av valda strategier och policies. Ofta handlar det om att utnyttja ny teknik vilket bl a kan innebära tunga investeringar. För att utveckla allt effektivare åtgärder krävs erfarenhetsåterförinq från exempelvis tillsyn av anläggningar, miljöövervakning och myndighetsutövning.

Ett 80-tal myndigheter (Jfr bilaga 2, Miljövårdsfa- - såväl miljen) egentliga miljömyndigheter som myninom andra sektorer - mildigheter viktiga fullgör jövårdsuppgifter av mycket skiftande karaktär. För att kunna agera behöver myndigheterna ha kunskap. Kunskapsförsörjningen kan ske på många olika sätt; genom forskning, utveckling, inventering, kartläggningar, sammanställningar, utredningar, undersökningar om såväl miljösituationen som miljöproblemen samt metoder/styrmedel för att lösa problemen. Kunskapsförsörjningen kan således avse allt ifrån miljöinriktad forskning och utveckling till insamling av mätdata och framtagande av miljöstatistik. Forskning och utveckling är en internationell verksamhet, vars resultat är tillgängligtför alla. En viktig del av nationell FoU-verksamhet är att tillgodogöra sig resultat från andra länder.

Även en rad allmänna utvecklingstendenser inom miljövårdsområdet påverkar kunskapsbehovet. Utredningen vill bl a peka på följande.

* ökad komplexitet inom olika sakområden, t ex försurning, havsföroreningar och kemikalieförore-

ningar.

* internationellt beroende att ut- Ett ökat genom och kemikalieanvändning medför storskaliga släpp effekter.

* måste inordnas i ett internationellt Åtgärder mönster av handelstekniska och konkurrensmässiga skäl.

* har växt till en allt sam- Miljövården viktigare med allt bredare förankring i den hällsuppgift allmänna opinionen.

* Krav av tekniska på grundläggande förändringar samhällssystem, konsumtion, produktion m m för att förhindra fortsatt miljöförstöring, m a 0 en inriktning mot förebyggande arbete.

* i alla samhällssektorer, varvid hän- Miljöhänsyn till miljön och sektorns eget ansvar synstagande för genomförande av lösningar av uppkomna miljöproblem blir av avgörande betydelse.

* En fortsatt av olika frågor i decentralisering samhället.

Mot bakgrund av dessa angivna UtVeCk7l9Steden

ser inom miljövårdsområdet bedömer utredningen att kraven på kunskapsförsörjningen kommer att förändras på följande sätt:

1) Att upptäcka miljöproblem

Kraven på SNV:s sakkunnigfunktion ökar. SNV måste följa utvecklingen över hela fältet och kunna funsom larmklocka. Bl a måste SNV i ökad utsträckgera delta i internationella forsknings- och överning Nationellt innebär det ökade krav vakningsprogram.

på planering och styrning av forskningens inriktning.

2) Att bestämma hur miljöproblemen skall lösas.

Kraven på SNV att utveckla som miljöprogram anger mål, handlingsvägar och resursbehov för att lösa olika problem ökar både från statsmakterna och från olika intressenter i samhället. Därtill kommer ett ökat behov av föreskrifter och allmänna råd, information och utbildning i olika sakfrågor. Arbetet måste kunna ske på ett flexibelt sätt i samverkan med övriga delar av miljövårdsorganisationen och tillsammans med forskarna.

3) Att lösa miljöproblemen.

Antalet enskilda ärenden som gäller miljöskyddslagen kommer att minska på den centrala nivån till följd av utredningens förslag. Behovet av ett för system att förmedla erfarenheter från länsstyrelser och kommuner, vilket kan ligga till för allmänna grund råd, information och utbildning kommer att öka. En viktig uppgift är den centrallaborativa funktionen hos SNV. Den är av avgörande betydelse för kvalitetskontrollen av mätdata och ställer därigenom stora krav på normering och metodutveckling m m.

Med utgångspunkt i denna genomgång gör utredningen den bedömningen, att det i första hand är viktigt att stärka SNV:s förmåga att utforma strapolicies, tegier och handlingsprogram för att komma till rätta med olika miljövårdsproblem. Att denna funktion nu fungerar mindre tillfredsställande och har svårt att svara upp mot de ökade kraven kan bero flera ompå ständigheter. En anledning kan vara att SNV idag inte har någon enhet med utredningsansvar vad det gäller policyfrågor medan det finns flera enheter för upptäcks- och genomförandefaserna. Policyutformningen ligger i regel också fördelad på dessa en-

heter. Eftersom det inte finns fastiagt ansvar och - särskiit den av rutiner för poiicyverksamheten karaktär - kräver sådana insatser särskiit tvärgående stora ad hoc, ofta jämsides med ansvar för engagemang De senare tenderar då att ta iöpande arbetsuppgifter. överhanden.

14.4 Utrednjnggns överväganden och försiag

14.4.1 A11mänt

Kunskapsförsörjningen inom miijövårdsområdet är en kompiex uppgift som ökar i betydeise och som under senare år tagit ökade resurser i anspråk. Ti11 av utredningens försiag inom bi a miijöföljd område ökas anspråken på en effektiv skyddsiagens (se kap 10.5). Utkunskapsförsörjning ytteriigare anser därför att det är angeiäget att ytredningen höja effektiviteten i nuvarande system. teriigare av har vid genomgången kunskapsförsörjningssystemet konstaterat en rad och behov av utredningen probiem Fiera av dessa är av strategisk karakförändringar. tär och måste iösas för att utredningens försiag a11t avseende miijöskyddsiagssystemet ska11 framför få avsedd effekt.

innebär deivis konkreta föränd- Utredningens försiag i oiika funktioner inom kunskapsförsörjningen ringar visar också behov av omprioriteringar av resursmen användningen och förändringar i SNV:s organisation. I med direktiven går dock inte utredningen eniighet

i detaij in på organisationsfrågorna.

om kunskapsförsörjning konsta- När det gäller frågan går dels mot ett terar utredningen att utveckiingen såsom informaökat utnyttjande av mjuka styrmedei,

sou 1987:32 529

tion och utbildning, samt större efterfrågan på praktiskt användbara allmänna råd eftersom den regionala och kommunala miljövårdsorganisationen kommer att kräva ett ökat kunskapsstöd i sitt arbete, dels mot en koncentration av myndighetsuppgifter på central nivå till de mycket svåra miljövårdsfrågorna. Effekterna av denna förändring i SNV:s uppgifter medför enligt utredningen att SNV:s organisation måste byg= ga både på högkvalitativ egen sakkompetens för att klara de svåra miljöskyddsärendena och på en mer flexibel funktionsorienterad kompetens för att klara framtidsfrågorna och uppgifterna gentemot miljövårds organisationen i stort på ett effektivt sätt.

Kunskapsfunktionen på central nivå kan indelas i forskningsstyrning/administration, kvalificera la-

boratorieverksamhet/forskning, miljöövervakning/mil-

jökontroll samt strategi/policy- och utredningsverksamhet. Utredningen anser att dessa arbetsuppgifter är av så skiftande art att de inte bör integreras. Respektive funktion bör därför ges egna utvecklingsmöjligheter i SNV. Integrering av uppgifterna torde motverka möjligheterna till utveckling, styrning, uppföljning och rationalisering av resp verksamhet. Först något om den sistnämnda funktionen.

14-4-2

âsretesizzeeliçx:_eçhxzErçéninsâyerkâêmbe:

Problemen med och behoven av att utforma strategi och policy inom miljövårdsområdet har disingående kuterats av utredningen. En rad olika skäl talar för en förändrad organisation inom detta område. ökad komplexitet och krav på snabba insatser från statsmakterna m m är ett par grundläggande motiv. En högkvalitativ funktion inom detta område är också en förutsättning för att SNV skall kunna klara kravet att

tidigt beakta miljöproblemen. Utredningen anser således att det är viktigt att denna funktion säkerställs i SNV:s organisation. Enligt utredningens uppfattning är det av stor vikt att SNV inom detta område försäkrar sig om flexibilitet. Den egna kompetensen tillsammans med förmåga att använda extern sakkunskap blir avgörande för effektiviteten i arbetet. Behovet av egen kompetens och dimensioneringen av denna är således en viktig fråga. Enligt utredningens uppfattning bör SNV i största möjliga utsträckning utnyttja hela miljövårdsorganisationens kompetens i utredningsarbete som avser strategier, policies, handlingsprogram, allmänna råd 0 d ( se kap 10.5). Fria resurser i form av särskilda anslag för SNV för nämnda utredningsverksamhet är därför av central betydelse. De egna fasta personalresurserna för strategi- och policyarbetet bör koncentreras till kompetens för kvalificerad projektledning för styrning, samordning och uppföljning av verksamheten.

14.4.3 Styrning och administration av den till-

lêmpninsêinriEliêsiçxyiliêfgrêkninsen ____ -_

14.4.3.1 SNV:s forskningsnämnd

Miljövårdsforskningsanslaget skall användas för att upptäcka miljöproblem och klarlägga miljöeffekter. sker genom SNV:s forskningsnämnd och de Styrningen vetenskapliga kommittéer som är knutna till nämnden. I forskningsnämnden ingår f n chefen för SNV (ordf), cheferna för arbetsskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen, socialstyrelsen och statens livsmedelsverk. Dessutom består nämnden av sju representanter främst för forskningen. För administrationen av verksamheten finns ett särskilt forskningssekretariat. Funktionen har kontakter med forskare vid universitet

Ä 53]

och högskolor, myndigheter och konsuitföretag. Avnämare av forskningsverksamheten är i första hand centraia myndigheter, iänsstyreiser, kommuner och företag.

Utredningens försiag avseende miijöskyddsiagssystemet innebär ett ökat ansvar för enskiida företag och kommuner. Decentralisering och omfördeining av ansvar inom miijöskyddsiagssystemet innebär en spridning av kompetens och sakkunskap som ökar behoven av samverkan och erfarenhetsutbyte me11an o1ika aktörer. Utredningen har tidigare pekat på behovet av att se de olika myndigheterna som en samiad resurs för genomförande av miljöskyddsiagens må1 iiksom att även företagens kompetens och erfarenhet bör kunna utnyttjas genom oiika branschorganisationer (se kap 10.5).

Utredningen anser att det är angeiäget att sträva efter att komplettera och bredda basen för styrning av den tiiiämpningsinriktade forskningen bi a mot bakgrund av de ökade kraven på praktiskt användbara resultat. Det ökade ansvar, som utredningens försiag innebär för företag och kommuner när det gäiler mi1jöfariig verksamhet, medför enligt utredningen att det är viktigt att skapa en god samverkan meiian de oiika aktörerna så att erfarenhetsåterföringen biir effektiv.

Ett sätt att uppnå en bättre samverkan är eniigt utredningens uppfattning, att bredda sammansättningen av forskningsnämnden. Mot bakgrund av detta och den ökade ambitionen vad gäiier ett samiat resursutnyttjande föresiår utredningen att SNV:s forskningsnämnd utökas med företrädare för näringsiivet/industrin och den kommunaia verksamheten. Eniigt utredningens

uppfattning bör det kunna innebära en förstärkning

av forskningsnämndens möjiigheter att styra inriktningen av forskningsverksamheten ti11 de mest reie-

532 SOU l987:32

vanta behovsomrâdena och även precisera kraven på forskningen så att resultaten av denna bättre kan nyttiggöras i SNV:s arbete med att bestämma hur miljöproblemen skall lösas.

Styrningen och administrationen av kollektivforskningsverksamheten på miljövårdsområdet bör också kunna förenklas, inte minst mot bakgrund av den ovan föreslagna breddningen av forskningsnämndens sammansättning. Utredningen anser att nuvarande fem instanser för styrning och administration (miljö- och energidepartementet, föreningen för industriell miljövårdsforskning, stiftelsen för IVL, IVL AB och SNV) kan ersättas med tre. SNV:s forskningsnämnd och föreningen för industriell miljövårdsforskning bör stå som huvudmän för staten resp industrin och träffa avtal om kollektivforskningsverksamheten. För själva FoU-verksamheten står IVL AB. Utredningen föreslår att regeringen tar upp överläggningar med industrin enligt ovanstående.

14.4.3.2 Samverkan med universitet och högskolor/ centra för miljövetenskaplig forskning

Den helt dominerande delen av den forskning som stöds av forskningsnämnden utförs vid universitet och högskolor.

Nämnden har mycket viktiga uppgifter vad det gäller den långsiktiga kompetensuppbyggnaden. Samtidigt är det för det löpande miljövårdsarbetet av grundläggande betydelse att det finns möjlighet att snabbt anvisa medel till målinriktad forskning om aktuella miljöproblem. Utnyttjandet av miljöforskningsanslaget måste således alltid bli en avvägning mellan de lång- och kortsiktiga behoven. I forskningspolitiska propositionen framhålls betydelsen av den långsiktiga kompetensutvecklingen och kunskapsuppbygg-

naden inom sådana områden som är av för betydelse miljövârden. Chefen för miljö- och energidepartementet säger följande:

Jag vill framhålla betydelsen av att forskningsnämnden i en dialog med universitet och högskolor söker utveckla former för som kan anslagsgivning förena kraven på långsiktighet i finansieringen av den kompetens och de resurser som vid byggs upp olika institutioner med en flexibilitet när det gäller verksamhetens inriktning som behövs för att nya problem skall kunna tas upp.

Forskningsnämnden har under årens lopp utvecklat en rad olika former för samverkan mellan universitet och högskolor, t ex de tidigare omnämnda inriktningarna mot stora projektomrâden, som medger en hög grad av flexibilitet, att 10% av avforskningsanslaget sätts för långsiktig vid universikunskapsuppbyggnad tet och högskolor i form av extra docent- eller professorstjänster och att forskare med anslag från SNV:s forskningsnämnd har viss att biträskyldighet da SNV med kunskapssammanställningar 0 d. Överhuvudtaget är det väsentligt att utveckla olika former församverkanoch pröva olika samverkansmodeller. Det är allmänt sett väsentligt att SNV - inom ramen för styrning och administration av den tillämpningsinriktade miljövårdsforskningen - också vidareutvecklar sitt arbete med kunskapssammanställningar, state-of-the-art-rapporter, bedömningsgrunder etc, inte minst med hjälp av externa FoU-resurser av olika slag.

Utredningen har funnit att den typ av organisation som nu införs vid universitet i Umeå (CMF-centrum för miljövetenskaplig forskning) skulle kunna vara en intressant utvecklingslinje inom miljöforskningsområdet och utgöra en kompletterande samverkansmodell. Genom denna skulle en effektivare samordning av projekt med miljövetenskaplig inriktning kunna ske. Vidare skulle den kunna stödja och utveckla

me11an iångsiktig kunskapsuppbyggnad och samspelet metodutveckiing samt tiiiämpningsinriktad forskning.

Inom ram har det eme11ertid inte varit utredningens att utarbeta ett detaijerat försiag. Utredmöjligt anser dock att det bör övervägas närmare om ningen inte centra bör inrättas vid de mi1jövetenskap1iga större universiteten och tekniska högskoiorna. Sådana centra sku11e kunna ha en inriktning på miijöeffekte11er forsknings- och utforskning på miijötekniskt miijöforskningscentrum bör veckiingsarbete. Varje en huvudsakiig kompetensprofii och forskningsinges som bör beaktas i de fortsatta överriktning. Frågor är hur effektiviteten i utnyttjandet av vägandena och arbetsfördeiningen meiian forskningsansiaget forskningsnämnd och universitet/högskolor påverkas. Vidare bör roii för en förbättcentrumbiidningarnas rad beiysas. Även dessa centras ro11eri miljöforskning förhåiiande ti11 SNV:s strategi- och poiicyarbete och iänsstyreisernas och kommunernas kunskapsförsörjning bör uppmärksammas. Centrumbiidningarnas uppbeträffande forskningsinformation behöver ockgifter så Medelsansvar och finansieringsformer måsbeiysas. te övervägas.

Innan beslut om eventueii utbyggnad av miljöforskvid universitet och högsk010r fattas, ningscentra bör erfarenheterna från försöket i Umeå utvärderas. Även erfarenheterna från temaforskningen i Linköping bör tas ti11 vara.

14-4-4 Lêl29rêwriçreêurêçr-b9§-n§§9ryêr9§y9r5§§

SNV har reiativt omfattande egna Iaboratorieresurser. Totait finns ca 67 årsarbetskrafter i utsiäpps- och (Pu-iab) och 72 årsarproduktkontroiiaboratoriet betskrafter i Miijökontroiiaboratoriet (Mk-iab). Dessutom finns vissa iaboratorieresurser i ansiut-

SOU l987:32 535

ning till avdelningarna (Dessa har inte behandlats av utredningen).

Laboratorierna har ett brett spektrum av arbetsuppgifter. Båda laboratorierna svarar för centrallaborativa funktioner inom sitt område, vilket innebär interkalibreringar nationellt och internationellt samt att utveckla och standardisera testmetoder m m. Pulab medverkar i hög utsträckning i utarbetandet av allmänna råd, genomför särskilda undersökningar och medverkar med expertkunskap i ärendehandläggningen. SNV:s laboratorier är således inga renodlade forskningslaboratorier utan medverkar i viss utsträckning i SNV:s myndighetsarbete. Benämningen laboratorier är således i viss mån vilseledande. Det är snarare fråga om kvalificerad utredningsverksamhet med höga krav på miljövetenskaplig kompetens. För att utveckla

och bibehålla kompetensen bedrivs mer renodlade

forskningsprojekt.

Inom ramen för nuvarande laboratorieverksamhet bedrivs också miljöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll av rutinmässig karaktär, främst inom Mk-lab. Miljöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll innebär sammanställning, statistikbehandling och utvärdering av mätdata om tillståndet och utvecklingen i miljön. Funktionen omfattar en lång rad arbetsuppgifter såsom producera, mottaga och lagra samt tillhandhålla mätdata, upprätta årliga översikter om tillståndet i miljön och miljöutvecklingen baserad på bl a programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK), recipientkontroll, försurningskontroll m m. För produktion av mätdata samverkar SNV med en lång rad myndigheter men har också själv omfattande mätdataproduktion.

Laboratorierna skall genom sin vetenskapliga kompetens och kunskap om miljöforskningsområdet svara för den centrala överblicken och göra vetenskapliga be-

dömningar åt SNV som myndighet. Kompetensen är väsentlig för SNV t ex vid yttranden och ställningsta-

ganden i olika miljövårdsärenden: Den egna kompeten-

sen har också stor betydelse för verkets förmåga att styra och målinrikta miljöforskningen.

för SNV s laboratorier - och över- Ett huvudproblem huvudtaget för kunskapsorganisationer med fast anställd - är att det är svårt att anpassa personal kompetensen till utvecklingen inom miljövårdsområdet. Nya och komplexa miljöproblem ställer krav på kompetens och nya resurser medan andra miljöproblem inte längre är aktuella. Detta riskerar att medföra att SNV, trots avsevärda egna resurser, inte har kompetens inom vissa aktuella miljöforskningsområden och således får svårigheter att klara sina strategiska uppgifter.

Ytterligare en aspekt på frågan om egna laboratorieresurser hos SNV är frågan om verkets roll gentemot den regionala och lokala organisationen. Utredningen har (som tidigare redovisats) bedömt att det är av stor vikt att stärka SNV:s utredningsverksamhet vad gäller strategi och policy. En grundläggande uppfatt ning som utredningen har ifråga om detta är att SNV bör utnyttja den samlade miljövårdsorganisationens resurser och kompetens. En sådan inriktning på verksamheten kommer emellertid inte att vara problemfri och utredningen bedömer därför att SNV under åtminstone en övergångsperiod kommer att ha stort behov av egna utredningsresurser med kvalificerad miljövetenskaplig kompetens.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att kvalificerad miljöforskning för projektverksamhet även fortsättningsvis bör finnas som funktion hos SNV, främst p g a dess betydelse i utredningsarbetet avseende strategi och policy. Detta innebär dock inte att SNV måste eller ens bör täcka varje relevant

SOU l987:32 537

vetenskapsområde med egna kvalificerade resurser. Nuvarande organisation är inte tillräckligt flexibel för att effektivt kunna klara de allt större kraven på kompetens inom nya problemområden.

SNV:s laboratorier har idag en rad olika uppgifter: centrallaborativa uppgifter, kvalificerad miljjövetenskaplig forsknings- och utredningsverksamhet för bl a SNV:s strategi- och policyverksamhet, samordning och drift av miljöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll. Utredningen anser att dessa uppgifter bör organiseras på så sätt att resurserna för kvalificerat miljövetenskapligt forsknings- och utredningsarbete inordnas i ett särskilt laboratorium. Detta torde underlätta den fortsatta uppbyggnaden av SNV:s strategi- och policyarbete. En renodlad laboratoriefunktion med dessa uppgifter kommer att ha lättare att samverka med andra aktörer inom och utom SNV inom detta område När det gäller långsiktiga och löpande uppgifter inom miljöövervakning och miljökontroll/-recipientkontroll, anser utredningen att SNV bör koncentrera sig på ledande och samordnande uppgifter. Beträffande driftverksamheten bör den förläggas till de instanser inom och utom SNV, som bedöms vara de mest för lämpliga varje delområde. I det fortsatta arbetet bör beaktas de synpunkter om effektivitet och rationalisering som utredningen ger i nästa avsnitt.

Det har inte varit möjligt - och kanske också tveksamt bl.a. med hänsyn till direktivens uttalande att utredningen inte skall gå in på SNV:s inre organisation - att inom ramen för utredningens arbete komma fram till definitiva ställningstaganden vad gäller SNV:s laboratorier. Utredningen har emellertid funnit att det bör vara lämpligt att SNV:s kvalificerade forsknings- och utredningsverksamhet, som nu bedrivs i Mk-lab och Pu-lab, samordnas i laboratorium

ett

hos SNV. Detta laboratorium bör ha en mycket hög

miijövetenskapiig kompetens. Resurserna bör byggas upp så att iaboratoriet har kompetens inom de viktigaste miijövetenskapiiga områdena. Utredningen bedömer att iaboratoriet iniedningsvis bör ha 50-65 årsarbetskrafter. Resursnivån på sikt beror dock på hur väi SNV s utredningsfunktion för poiicy- och strategier iyckas utnyttja resurser inom övriga deiar av miijövårdsorganisationen.

De centraliaborativa uppgifter som nu iigger hos SNV och som nu sysseisätter ca 15 personer är av sådan karaktär och omfattning att de enligt utredningens mening bör omorganiseras av SNV på det sätt som verket bedömer lämpiigt. Det innebär att de antingen kan håiias samman eller samordnas med de sakverksamheter, tiii vilka de närmast hör.

Frågan om åtgärder vad gäiier SNV:s iaboratorieresurser i övrigt bör ingå i de fortsatta övervägandena. En förändring av nuvarande struktur bör komma tiii stånd på så sätt att - reiativt sett en mindre dei av resurserna binds upp i egen personai och mer resurser 1äggs ner på f1exib1are samarbete med externa organisationer och myndigheter isamverkan i oiika former med universitet och högskoior, konsuiter m.f1.

14.4.5 Mi] jöövervakning och miijökontroii/

för miijöövervakning och mii- Organisationsutformning jökontroi1/recipientkontroii har utredningen lagt försiag om i föregående avsnitt. Utredningen har i sitt arbete uppmärksammat vissa frågor om miijöövervakning och mi1jökontro11/reci- SNV, SMHI m f1 instanser bör i sitt pientkontroii. fortsatta arbete beakta de synpunkter om effektivi-

D SOU l987:32 539

sering och rationalisering, som utredningen anför i det följande.

Som framgått av det föregående avsnittet de ligger ledande och samordnande uppgifterna vad gäller miljöövervakning och

miljökontroll/recipientkontroll

på SNV. Driftverksamheten ligger beträffande programmet för miljökontroll (PMK) antingen på SNV e11er olika externa utförare, t ex SMHI. Recipientkontrollen berör ett stort antal instanser_

Observationsnät

I egenskap av central förvaltningsmyndighet inom meteorologi, hydrologi och oceanografi har SMHI (Statens Meteorologiska och Hydrologisak Institut) till uppgift att utföra observationer och mätningar samt bearbeta, publicera och lagra insamlat observationsmaterial. SMHI driver därför en rad observationsnät bestående av mätstationer med såväl fast heltidsanställd personal och deltidsanställda, arvodesbetalda observatörer. Dessutom finns ett antal automatiska mätstationer av olika slag.

Inom det hydrologiska området mäter SMHI vattenföring, vattenstånd, vattentemperatur, is, suspenderat material, vattenkemiska variabler, ledningsförmåga m m i vattendrag och sjöar. Enbart nätet för vattenföringsobservationer omfattar ca 400 stationer.

SNV driver genom Mk-lab observationsnät för ytvattenkemi i floder och sjöar. Dessutom har SNV börjat uppföra vattenföringsstationer på ett antal platser för att tillföra PMK vattenföringsinformation.

En ytterligare samordning mellan SMHI:s verksamhet och SNV-aktiviteterna bedöms kunna leda till rationaliseringar. De båda myndigheterna bör gemensamt se över möjligheterna till i verksameffektiviseringar heten.

Samordnad recipientk0ntro11

Länstyreiserna i kustlänen samordnar recipientkontro11verksamheten genom att ti11sammans med berörda kommuner och industrier upprätta kontr011program samt därefter upphandia mätverksamheten från konsultföretag och iaboratorier. Erfarenheterna från denna verksamhet pekar på ett probiem med osäkra anaiysresuitat och svårigheter med utvärdering kan förekomma. Genom auktorisation av mi1jö1aboratorier förbättras situationen. Behovet av kvaiificerad mätverksamhet kommer sannoiikt att öka avsevärt b1 a beroende på att f1er k0ntro11pr0gram kommer att upprättas. SNV bör i sitt kommande auktorisationsarbete bi a uppmärksamma den kompetens och de resurser, som SMHI:s ocenografiska iaboratorium i Göteborg har vad avser recipientkontro11frågor i kustiänen.

Programmet för övervakning av mi1jökva1itet (PMK)

Inom ramen för det fortsatta PMK-arbetet bör SNV närmare studera viika ytter1igare effektiviseringar och rationaiiseringar som kan åstadkommas i mät- och observationsverksamheten och i resursfördeiningen me1lan SNV och externa PMK-utförande organisationer såsom SMHI, SGU m f1.

De nära sakkoppiingarna, som finns me11an SMHI och de miijövårdande myndigheterna gör att de framtida resursprioriteringarna sku11e kunna underiättas om SMHI budgetbehandiades tiilsammans med miijömyndigheterna.

14-4-6 Lêéerêzeriêreêyrâer-fâinhéyêfêrereningêr

I samband med arbetet på en aktionspian mot havsföroreningar har inkommit skriveiser ti11 regeringskans-

Iiet och SNV med förslag om särskiida Iaboratorieresurser m m från Tänsstyreiserna i Blekinge iän och Gotlands län, SMHI, SGU och universitetsfi1ia1en i Kaimar. Aktionsgruppen har i slutet av juni 1987 överiämnat förslagen ti11 utredningen för beaktande vad i första hand

avser organisationsfrågorna.

Utredningen har på den korta tid som stått ti11 buds efter det att skriveisen överiämnats inte haft möjiighet att närmare anaiysera organisations- och resursfrågorna beträffande iaboratorieresurser m m för havsföroreningar. Utredningen bedömer att ett tiliräck1igt brett besiutsunderiag framkommer i samband med remissbehandiingen av försiaget tiil aktionsplan mot havsföroreningar.

VI Särskilda

frågor

T5 SAMHÄLLETS RÄDDNINGSTJÃNST, TRANSPORT AV FARLIGT GODS M.M.

15.1 Aiimänt

Räddningstjänsten i samhäiiet är uppdelad på kommunait och statiigt huvudmannaskap. Räddningstjänsten i kommunai regi samordnas av Tänsstyreiserna. Centrai statiig myndighet är räddningsverket.

Staten svarar för åtgärder som gä11er fjäiiräddningstjänst, fiygräddningstjänst, sjöräddningstjänst (omfattar även bekämpning av oija och kemikalier till havs och i vissa andra vatten) och räddningstjänst vid oiyckor i kärnkraftsaniäggningar. övrig räddningstjänst svarar kommunerna för.

Utredningen har vad gäiier räddningstjänsten haft aniedning att överväga frågor om organisation och ansvarsfördeining främst i fråga om transport och hantering av fariigt gods och förebyggande och bekämpning av stora miijöoiyckor. Rent ailmänt konstaterar utredningen att nuvarande förhâiianden vad gä11er kontroii och av med tiiisyn transporter farligt gods såväi tili lands som ti11 sjöss är

mindre tiiifredsstäliande.Utredningar av tuiiverket

har visat på stora brister i och även hanteringen andra redogörelser som utredningen tagit dei av bT.a. vid - samma indikationer. hearings ger

Med hänsyn till att ansvaret för Iandtransporter av fariigt gods nyiigen överförts från sjöfartsverket ti11 räddningsverket anser utredningen att det finns aniedning att avvakta ytteriigare åtgärder inom detta område. Av detta skäl avstår även utredningen från att beröra frågor om iandtransporter ÖV faP119t gods 1 probiembeskrivningen (avsnitt 15.3). Utredningens fors1ag avser såiedes i första hand sjötransporter av fariigt gods.

I många av de verksamheter som fa11er under miijö-

skyddslagstiftningen hanteras betydande mängder ke-

mikaiier av olika siag. Dessa verksamheter och aniäggningar är ofta start- och siutpunkter för transporter av farligt gods.

Kemikaiiefrågor och miijöskyddsfrâgor i samband med sådana verksamheter behandias som ett 1ed i myndigheternas ti11ståndsprövningar och ti11synsarbete eniigt kemika1ie1agstiftningen och miijöskyddsiagstiftningen. Här finns i många fa11 viktiga kopplingar ti11 samhäi- Iets räddningstjänst.

Eftersom här angivna frågor inte föran1eder några förs1ag ti11 organisationsförändringar behand1as de inte närmare av utredningen. Utredningen vi11 dock understryka vikten av att katastrofrisker och räddningstjänstfrågor vid sådana an1äggningar i ökad utsträckning uppmärksammas vid myndigheternas arbete eniigt kemikaiie- och miijöskyddsiagstiftningen. I - när finns - och detta arbete bör aniedning beiysas anaiyseras o1ycksrisker, behovet av oiycksförebygåtgärder iiksom behovet av beredskapsp1aner och gande kontakt med de myndigheter som svarar för samhäilets räddningstjänst.

sou 545 1987332

15.2 Lagstiftning och myndighetsansvar för transport av far1igt gods

Transport av far1igt gods reg1eras i 1agen (1982:821) om transport av far1igt gods och förordningen (SFS 1982:923, ändrad senast 1986:9) om transport av far- 1igt gods.

För sjötransporter finns ytter1igare bestämme1ser i 1agen (SFS 1979:179) om säkerhet på fartyg och 1agen (SFS 1980:420, ändrad senast 1986:1185) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.

Lagen om transport av far1igt gods gä11er inte för transport av sådana varor som reg1eras i 1agen (1975:69) om exp10siva och brandfar1iga varor. I det fa11et är sprängämnesinspektionen ansvarig centra1 myndighet (gä11er ej sjötransporter).

Vad gä11er ti11synen har fö1jande myndigheter ansvaret:

Sjöfartsverket: Sjötransporter

Luftfartsverket: Lufttransporter

Landtransporter utom P01ismyndigheterna: järnväg

Landtransporter av varor en- Sprängämnesinspektionen: 1igt vissa k1asser Tu11verket: Gränskontro11 av vägtransporter ti11 och från ut1andet samt kontro11 av fordon och andra 1astenheter som inkommer med fartyg Statens järnvägar: Järnvägstransporter

Rikspolisstyrelsen och tullverket, var och en inom sitt område, har bemyndigats_att meddela de verkställighetsföreskrifter till lagen och förordningen om transport av farligt gods som behövs för polismyndigheternas och tullmyndigheternas tillsynsverksamhet.

Resp. transportmyndighet har inom ramen för sin förordning utgivit föreskrifter och allmänna råd.

l5.3 Problembeskrivning

Ett mycket stort antal transporter av farligt gods sker dagligen på vägarna, i luften, med järnväg och till sjöss,men f.n. saknas säker statistik över dessa. Statistikbristen torde i första hand bero på att kommersiella hänsyn vägt tyngre än miljöintressenas krav. Tillgång till en säker och tillförlitlig statistik är som utredningen ser det ett grundkrav när det gäller att höja myndighetstillsynens effektivitet.

En ökad koncentration av industrin till vissa områden, ett stort antal nya kemiska produkter och en allt större produktionsvolym är faktorer som rent allmänt talar för att miljöriskerna ökar inom transportområdet. Städerna med utlandsfärjetrafik är genomfartsområden i stor skala för denna typ av trafik.

Transporterna och hanteringen av farligt gods är med betydande risker. Olyckor där forförknippade don som transporterar farligt gods är inblandade är dock inte särskilt vanliga men ett antal olyckor i andra länder har fäst uppmärksamheten på faran i denna verksamhet. Utsläpp av giftiga gaser kan

under en kort tid kräva ett stort antal offer i döda och skadade om olyckorna sker i eller i anslutning till tätbebyggda områden. På samma sätt kan förödande bränder och explosioner uppkomma. I samband med olyckorna är inte bara människoliv hotade utan ofta är miljön utsatt i lika hög grad. Vattentäkters och naturskyddsområdens existens kan sättas i fara.

Antalet ämnen klassade som farligt gods är stort och deras effekter är av vitt skilda slag. Mycket farliga ämnen som transporteras i relativt stor mängd är klor, svaveldioxid, ammoniak, cyanväte, propan, butan och acetylên. Andra ämnen som eldningsoljor och dieseloljor är främst ett hot mot vattentäkter, växtlighet och miljö. Den stora mängden ämnen och de skilda verkningar som dessa har skapar betydande osäkerhet inom räddningsväsendet om hur man skall uppträda vid olyckor med farligt gods. Sådana olyckor har hittills varit sällsynta varför räddningsväsendet har liten erfarenhet av området och inte heller satsat särskilt mycket på utbildning i frågan.

För att förhindra olyckor har olika åtgärder vidtagits. I detta syfte har bl.a. den tidigare nämnda lagen om transport av farligt gods stiftats. Internationella regler för märkning av fordon som transporterar farligt gods och bestämmelser om utformning av förpackningar har antagits. Utbildning och information till förare och hanterare är också viktiga led i denna verksamhet.

Vägvalsreglering för transporter av farligt gods är en annan metod som också tillämpas inom ett antal områden i Sverige. Genom vägvalsregleringen vill man styra bort trafiken från känsliga områden.

548 SOU l987:32

För att så långt som möjligt förhindra olyckor och tillbud med farligt gods transporterade med fartyg, har den internationella organisationen IMO (International Maritime Organization) utarbetat ett antal regler för hur sådant gods skall lastas och stuvas ombord. Olika bestämmelser gäller därvid för gas, olja och kemikalier i bulk (tankfartyg) och för farligt gods i förpackad form (styckegods, lastbilslaster, containers etc.). För bulkfartyg krävs vissa certifikat för fartyget (konstruktion och utrustning m.m.) och särskilda föreskrifter finns för och lossning liksom för hur olika ämnen får lastning föras ombord. För styckegodstransporter finns regler beträffande placering ombord (separering, surrning etc.). Reglerna finns samlade i konventionstexter.

Förstyckegodsgäller IMDG-koden (lnt Maritime

Code). Nationella bestämmelser röran- Qangerous goods de förpackatgods finns intagna i sjöfartsverkets kungörelse om transport till sjöss av farligt gods i förpackad form m.m. (Sjöfs l984:l7). Sjöfartsverket har också utfärdat bestämmelser för annat slags gods. Kontroller visar att stora brister råder beträffande efterlevnaden av bestämmelserna för förpackat gods.

Under år 1985 gjordes av sjöfartsverket och tullverket ett antal kontroller av fartygstransporter. Från en av dessa undersökningar redovisas följande resultat.

Totalt kontrollerades l9 fartyg, styckegodsfartyg resp. bilfärjor. Bland dessa kontrollerades l5 containers och 7 fordon med farligt gods. Ett 75-tal anmärkningar riktades mot transporterna. Bland allvarliga fel som påpekades märktes avsaknad av farligtgods-deklarationer och anvisningar för nödsituationer. I ett antal fall hade gods med separationskrav lastats i samma containeg i en del fall hade gods som skulle

sou 1987:32 549

ha separerats med vatten- och brandsäkert skott trani samma lastrum - i ett fall sporterats staplade ovanpå varandra.

Under år l985 kontrollerades också trailers och fordon som var bokade på Utöver Finlandsfärjorna. sådana feltyper som redovisats ovan noterades att stuvningsreglerna genomgående bröts. Trailers och långtradare anvisades plats ombord efter destinationsort och inte med några hänsyn tagna till om det transporterade godset var farligt.

l5.4 Utredningens och överväganden förslag

Utredningen anser att nuvarande situation inom området transport av är farligt gods otillfredsställande. De beskrivningar och som redogörelser utredningen inhämtat tyder på att efterlevnaden av bestämmelserna är låg och att de potentiella riskerna därmed är betydande för såväl liv som miljö.

Beträffande sjötransporter av farligt gods m.m. konstaterar utredningen följande.

Redan år l979 pekades i utredningsbetänkandet (SOU l979:43-45) REN TUR på behovet av en samlad kust- och sjömyndighet som bl.a. kunde ansvara för samordnade insatser vid oljebekämpning och katastrofsituationer. Liknande tankegångar framfördes i sjöövervaknings-

kommitténs betänkande (Ds H 1980:1)

Samordning av övervakningen och räddningstjänsten till sjöss. Besparings- och har

rationaliseringsutredningar däref-

ter visat att avsevärda vinster kan göras genom olika samordningsinsatser inom detta område.

nuvarande kustbevakningen, som är en dei av tuii- Den verket, svarar för den reguijära civiia övervakningen kuster. Genom att ansvaret för den a11längs våra av åvilar kustmänna bevakningen sjöterritoriet har det varit naturiigt att successivt bevakningen tiiiföra denna ett fiertai ytteriigare arbetsupp-

som knyter an ti11 sjöövervakningen. gifter

arbetsområden omfattar i dag ett Kustbevakningens såsom aiimän gränsövervakning, tu11brett spektrum

bevakning Iängs kusten, skyddsområdestiilsyn,

fiske- och naturvârdstiiisyn, havsfiskejakt-, havsbottenöverövervakning, sjötrafikövervakning, och sjuktransporter, avvärjvakning, sjöräddning av utsiäpp ti11 ning e11er begränsning miijöfariiga och i kustvatten (o1je- och kemikaiiebekämpning), havs transporthjäip åt oceanografisk observationstjänst,

andra myndigheter.

vid har som huvud- Sjöfartsinspektionen sjöfartsverket att verka för säkerheten ombord på svenska uppgift av farvatten,0ch på utiändska fartyg fartyg,ober0ende Verksamheten är indeiad i tiiisyn i svenska vatten. av transporter av av säkerheten på fartyg, ti11syn och skyddet av den marina miijön, skeppsfarligt gods och utredningsverksamhet. Därutöver mätning sjöteknisk och behörighetsfrågor och förandet ingår bemannings- Verksamheten finansieras deis medavav sjömansregister. från och de1s med skattemedei gifter rederinäringen för Sjöfartsinspektionen är och ersättningar uppdrag. och

f.n. organiserad i 7 sjöfartsinspektionsdistrikt

för sjöfartsinspektiun. Totait en centrai avdeining centrait och regionalt ti11 uppgår antaiet tjänster ca 125.

Under senare år har deiar av sjöfartsinspektionens ändrat karaktär och inriktas numera verksamhet deivis för skydd av miljön också på förebyggande åtgärder ombord av farsamt kontro11 av stuvning/hantering

sou 1987:32 557

iigt gods och skydd mot ohäisa och oiycksfail. Inom dessa områden harockså den internationeiia aktiviteten intensifierats. övriga deiar av inspektionens verksamhet kommer sannolikt efter hand att påverkas av att kiassificeringssäiiskapen a11t mer deltar i tiiisynen vad avser nybesiktning e11er annan periodisk besiktning, skeppsmätning etc.

I prop. 1986/87:95 Totaiförsvarets fortsatta utveck- Ting föresiär regeringen att en fristående, civii kustbevakningsmyndighet biidas under försvarsdepartementet inom den miiitära utgiftsramen. Regeringen har nyiigen tiiisatt en kommitté med uppgift att genomföra omorganisationen (Dir. 1987:31).

Med hänsyn ti11 de breda och omfattande funktioner som kustbevakningen har framstår den som en viktig miijömyndighet. Utredningen anser därför att det är angeiäget att även miijövårdens intressen och krav beaktas i samband med den nu förestående omorganisationen.

Ti11syn och kontro11 vid sjötransporter

Vid ti11syn och kontr011 av sjötransporter av fariigt gods kan sjöfartsinspektionen eniigt iagen (SFS 1979:179) om säkerhet på fartyg (7 §) begära biträde av b1.a. kustbevakningen vid genomförande av kontro11er m.m. Sådant biträde måste eniigt iagen begäras vid varje särskilt ti11fä11e. Vid denna typ av ti11syns- och kontroiiverksamhet har kustbevakningspersonaien poiisiära befogenheter. Med hänsyn tili att personaien har särskiid utbiidning i bT.a. IMDG-kodens användning vid bekämpning av iöskommet farligt gods ti11 sjöss bedöms personaien redan i nuiäget vara väl skickad att mer genereiit medverka i farligt-gods-kontroiien.

anser att de personairesurser som kust- Utredningen bevakningen och sjöfartsinspektionen disponerar ger för en förbättrad ti11syn och goda förutsättningar kontro11 vad gäiier b1.a. transporter av farligt En sådan effektivisering skulie i och för sig gods. kunna komma tiil stånd genom ett ökat samarbete me11an Utredningen anser dock att det myndigheterna. finns aniedning att överväga om inte sjöfartsinspeksom har en kontro11- och tiilsynsinriktad verktionen, samhet, tiiisammans med den nuvarande kustbevakningen bör bilda den kustbevakningsmyndigheten. Ett samnya manförande av resurserna borde b1.a. skapa förutsättningar för större och fiexibiare insatser i om tiiisyn och kontroii av sjötransporter med fråga fariigt gods.

Sjöräddning

sjöräddning omfattar iivräddning tili sjöss, Begreppet från bekämpning av olja och sjuktransporter fartyg, annat som kommit ut i vatten. skadiigt

den nya

En sammaniäggning avsjöfartsinspektionenoch

bedöms även kunna ge effekkustbevakningsmyndigheten i i samband med fartygstivitetsvinster sjöräddningen etc.) där bärgning och iäkthaverier (grundstötningar sker under kontroii av ring av det skadade fartyget medan bekämpning av Iöskomsjöfartsinspektionen, men oija eiier kemikaiie åviiar kustbevakningen. Att ansvaret för den 1oka1a operationen är.de1at, myndigheter är mindre bra och har vid på två fiera ti11fä11en medfört kompiikationer. Orsaken tiil detta iigger sannoiikt i det dubbia iedningsansvaret. Mest rationeiit vore att hela operationen kunde iedas och genomföras av en myndighet. En sammaniäggning av sjöfartsinspektionen med den av nyiigen föresiagna nya kustbevakregeringen

sou l987 32 553

ningsmyndigheten kunde även från denna utgångspunkt vara en rationell lösning.

Räddningsinsatser avseende handelssjöfarten innefattar ofta och speciellt vid kemikalieolyckor räddning av både liv och miljö i samma operation. Insatserna ställer krav på speciell kompetens i fråga om lednings- och insatspersonal samt speciell utrustning i form av fartyg, skyddsdräkter etc. Svårigheter att samordna sådana operationer har framkommit såväl vid övningar som vid verkliga fall. Enligt räddningstjänstförordningen inrättar och driver såväl sjöfartsverket som kustbevakningen dygnetruntbemannade ledningscentraler (sjöfartsverket genom televerkets kustradiostationer och kustbevakningen i egen regi). Alla centralerna behöver till tillgång sambands- och kommunikationsnät på såväl maritima bandet som samhällets räddningsfrekvenser. Från kustbevakningens centraler leds övervaknings- och räddningstjänst avseende insatser av både fartygsoch flygenheter. Samgruppering med marina sjöbevakningscentraler innebär förstärkning av spaningsoch informationsresurser.

Kustbevakningens personal har kunskap och kompetens inom båda räddningssektorerna medan sjöräddningsledarna på kustradiostationerna endast handhar samordav livräddningsinsatserna. Ett överförande av ningen livräddningen till den nya kustbevakningsmyndigheten skulle troligen väsentligt höja effektiviteten i hela räddningstjänsten till sjöss samtidigt som besparingar skulle kunna göras inom ledningstjänsten.

Utnyttjande av miijöskyddsfartyg m.m.

Ansvaret för räddningstjänsten avseende skyddet av den marina mi1jön åviiar som tidigare sagts kustbevakningen. I räddningstjänstens arbete ingår b1.a. bekämpning av oije- och kemikaiieutsiäpp ti11 sjöss. För detta ändamâi disponeras specie11a s.k. miijöskyddsfartyg och särskiid utrustning. Personaien erhåiier även specie11 utbiidning för denna räddningstjänst. Särskiit utbiidade s.k. kemdykare finns för insatser i iivshotande miijö, t.ex. vid kemikalieutsiäpp. Miijöskyddsfartygen har endast en s.k. stombesättning ombord (fartygschef och maskinist). Vid insatser med fartygen avses besättningen förstärkas med personai från bevakningsfartygen.

Genom att miijöskyddsmaterieien efterhand blivit a11t effektivare men samtidigt mer kompiicerad har man fått betydande probiem med att kunna håiia erforderlig pers0ne11 beredskap på miijöskyddsfartygen. Frågan är eniigt tu11verket,s0m är ansvarig myndighet,0m Heisingforskonventionens rekommendationer om beredskap och insatstider i dag kan uppfy11as. Tuiiverket har därför krävt att få en permanent förstärkning av besättningarna på mi1jöskyddsfartygen samt krävt grundutbiidning och fortbiidning och övning av denna personai (s.k. strike teams). I personaien skaii ingå s.k. kemdykare. Förutsättningen är att miijöskyddsfartygen kan utnyttjas för även andra samhäiisuppgifter.

Ett sådant av miijöskyddsfartygen sku11e utnyttjande utredningens bedömning kunna ge avsevärda vinseniigt ter både i fråga om beredskap och i fråga om utnyttav investerat kapitai. Merutnyttjande kunde ske jande t.ex. medverkan i sjöfartsverkets fariedsverkgenom samhet, viiket i så fa11 borde finansieras av sjöfarts-

verket, och genom användning för olika transportändamål och vissa uppgifter för marinens räkning. Den nya kustbevakningsmyndighetens fartygs- och teknikutvecklingsresurser skulle kunna utnyttjas även av sjöfartsverket. Detta skulle innebära minskade kostnader för samhället och frigöra resurser för nödvändiga resursförstärkningar inom miljövårdsområdet.

Sammanfattande slutsatser

Utredningen konstaterar att såväl kustbevakningen som sjöfartsinspektionen har betydelsefulla uppgifter när det gäller skyddet av miljön. Det bör prövas om inte sjöfartsinspektionen och kustbevakningen bör läggas samman till en myndighet. Utredningen anser att de tidigare redovisade synpunkterna bör kunna ge betydande samordnings- och effektivitetsvinster och medföra ett rationellare utnyttjande av resurserna. De frigjorda resurserna bör tillföras andra angelägna områden inom miljövården eller användas för att höja ambitionsnivån vad avser tillsyn och kontroll av transporter med farligt gods till sjöss. En sådan ambitionsnivåhöjning skulle alltså kunna genomföras utan att nya resurser behöver tillföras.

Utredningen har inte haft möjlighet att närmare belysa dessa frågor men bedömer att synpunkterna är så pass intressanta att de bör bli föremål för fortsatta överväganden av den nyligen tillsatta kommittén (Dir. l987:3l) som fått i uppdrag att utarbeta förslag till organisation m.m. för kustbevakningen.

SOU l987:32 557

l6 FURESKRIFTSANSVAR FÖR BULLEREMISSION FRÅN FORDON

l6.l Inledning

Buller från vägtrafik är ett stort miljöproblem och ett av naturvårdsverket prioriterat insatsområde. I Forska för bättre miljösom är de forskningsstödjande - inom organisationernas miljöområdet - för gemensamma programförslag intensifierade forskningsinsatser sägs bl.a. följande angående luftföroreningar och buller i tätortsmiljö.

Buller är den miljöstörning som berör flest personer. Ca 3 - 3,5 miljoner människor i Sverige bor i områden som utsätts för ljud från vägtrafik som överstiger wH0:s riktvärden. Såväl buller från själva fordonet som buller som härrör från däckens kontakt med vägytan är av betydelse. Både höga toppnivåer från enstaka fordon liksom den samlade ljudenergin från många i och för sig måttligt bullrande fordon bidrar till olägenheterna.

Bullerstörningarna är ett problem som kommer att öka i framtiden. Åtgärder för att minska bullerstörningarna är därför mycket angelägna.

Följande typer av åtgärder är tänkbara.

- Minska bulleremissionenfrån de enskilda fordonen,

- Trafikplaneringsåtgärder,

- Avskärmningsanordningar,

- Fasadisoleringsåtgärder,

- med Vägbeläggning bullerreducerande egenskaper.

komma tiii rätta med problemen krävs en kom- För att av oiika Minskning av bu11erbination åtgärder. fordon anses dock vara en av de mest emissionen från Åtgärder på fordonen kostnadseffektiva åtgärderna. är också i eniighet med Po11uter Pays Principie Det tar emeiiertid 1ång tid innan åtgärder (PPP). fordonen effekt eftersom nya emissionskrav på ger endast avser nya fordon.

16.2 Nuvarande ansvarsfördeining

om fordonens beskaffenhet och utrust- Bestämmeiser om hur kontroii av fordon ska11 ske finns ning och (SFS 1972:595, ändrad senast i fordonskungöreisen (FK). Reg1er för fordons buiieremission 1986:974), i FK. Beträffande avgaser hänvisar FK tiil ingår (SFS 1986:1386). Trafiksäkerhetsbiiavgasiagen verket (TSV) meddeiar föreskrifter om tiiiämpav FK. SNV meddeiar föreskrifter om tiiiningen iämpningen av bilavgasiagen.

SNV är centrai tiiisynsmyndighet eniigt miijöskydds- (ML). Denna 1ag regierar miijöfariig verksamlagen het från fasta an1äggningar och omfattar så1edes inte fordon. I tiiisynsansvaret ingår emeiiertid att aktivt verka för att miijöstörningarna minskar. SNV:s arbetsordning åiigger det därför tra- Enligt fikenheten att ta initiativ ti11 erforderiiga åtgärder för att begränsa vatten- och Iuftförorening, bu11er och annan miijöstörning som orsakas av tra-

fik.

TSV är eniigt sin instruktion central förvaitningsför frågor om säkerheten i vägtrafiken. myndighet Verket ska11 samordna trafiksäkerhetsarbetet me11an och organisationer. Verket ska11 föija myndigheter den fordonstekniska utveckiingen och besiktningsverksamheteni fråga om fordon.

SOU l987:32 559

l6.3 Internationellt samarbete m.m.

De viktigaste internationella organisationerna inom området är:

|›- IU? IO

The International Organization for Standardization (ISO) som bl.a. ger ut rekommendationer för metoder att mäta buller. (Senast år l982).

EUiå-QEQEQTçEê-K9lPi§§i9E-f§E-EHEQPQ (ECE).

Inom ECE träffades år l958 en överenskommelse om enhetliga regler för godkännande av utrustning och delar av motorfordon samt för erömsesidigt kännande av sådan överenskommelse. Till överenskommelsen biläggs reglementen.som vart och ett behandlar ett visst fordonstekniskt område. Varje land anmäler vilka reglementen man önskar tilllämpa. Detta innebär att landet åtar sig att utföra provningar och utfärda godkännanden och utan ytterligare provning godta de fordon eller fordonsdelar som provats och godkänts dessa enligt reglementen i annat avtalsslutande land.

Inom ECE finns en expertgrupp som behandlar frågor om fordonens konstruktion, WP 29. Under WP 29 sorterar åtta rapportörgrupper. En av dessa är Group of Rapporteurs on Noise (GRB).

År l976 uttalade sig GRB för det s.k. 80 dBA-målet, d.v.s. att ingen fordonskategori skulle tillåtas bullra mer än 80 dBA från omkring år l985.

GRB presenterade år l980 för WP 29 ett förslag till skärpta gränsvärden från år l985 respektive år l990

för buller från motorfordon. Något beslut med an-

av har inte fattats i NP 29. I 1edning förs1aget stä11et har NP 29 bes1utat om en 1indrigare skärpning i regiementet för fordon med minst 4 hju1.

§9

År 1970 utfärdades ett rådsdirektiv angående harmonisering av EG-1ändernas 1agstiftning rörande bu11er och avseende motorfordon. Enavgassystem direktivet får strängare natione11a bestämligt inte fordon som ti11verkas i me1ser ti11ämpas på 1and inom EG.

Gränsvärdena för bu11er i direktivet har skärpts vid tre ti11fä11en men uppfy11er inte 80 dBA-må1et.

N9réi§E§_§§mêr9§§e

År 1979 över1ämnade Nordiska Trafikbu11ergruppen en ti11 Nordiska ministerrådets äm- (NTB) rapport betsmannakommittê för mi1jövårdsfrågor. På basis av bes1utade mi1jöministerierna att 80 rapporten dBA-må1et sku11e gemensamt för de nordiska gä11a 1änderna. Miijöministerierna har också utta1at att de nordiska 1änderna borde införa EG:s försiag ti11 skärpta gränsvärden.

êxerise

b1.a. att bi1, motorcykel och moped som I FK anges är försedd med förbränningsmotor också ska11 vara utrustad med avgasrör och 1juddämpare. År 1978 komp- FK med om högsta ti11åten bu11er- 1etterades reg1er emission frân motorfordon. De svenska gränsvärdena överensstämmer med de som anges i ECE:s reg1emente för fordon med minst 4 hju1 och som f.n. gä11er inom EG.

i sou 1987:32 561

År 1974 presenterade trafikbuiierutredningen (SOU 1974: 60) ett försiag tili emissionskrav. Försiaget var indeiat i två steg, där det andra steget uppfy11de 80 dBA-måiet.

Eniigt riksdagsbesiut år 1981 med aniedning av budgetpropositionen är en skärpning av emissionskraven angeiägna. Sverige borde dock enligt riksdagen inte införa skärpta gränsvärden förrän man i internati0ne11a sammanhang aktivt prövat möjiigheten att skärpa nuvarande gränsvärden, varvid ett samnordiskt agerande borde eftersträvas.

Sverige har inte tiilträtt ECE-regiementet för fordon med minst 4 hju1. Aniedningen härtili är att Sverige anser nuvarande reg1er otiiiräckiiga. Sverige har inom ramen för ECE-samarbetet deklarerat att snara skärpningar av nuvarande gränsvärden är önskvärda.

16.4 Pianerad verksamhet

SNV och TSV är i stort överens om inriktningen på arbetetinqmbuiieremissionsområdet både på kort och iång sikt. Ski11nader föreiigger dock i ambitionsnivå och man har 01ika uppfattning beträffande frågan om Sverige ska11 ans1uta sig till gäiiande ECEreglementen som rör buiier. TSV anser att Sverige bör ansiuta sig medan SNV är av annan mening. SNV anser att buiierfrågorna måste angripas samiat utifrån en miijöutgångspunkt och vara ett samiat ansvarsområde hos SNV. TSV anser att buiierprobiematiken måste ses i ett trafiksäkerhetssammanhang och att en sådan sammanvägning bäst sker hos TSV.

562 SOU l987:32

Gränsvärdena för bilars bulleremission infördes, som nämnts år l978. Regeringen gav samtidigt TSV i uppdrag att bl.a. undersöka möjligheterna att utfärda normer även för andra fordon än bilar. I budgetpropositionen år l980/8l betonades vikten av att de införda emissionsnormerna så snart som möjligt skulle skärpas. I såväl uppdraget som propositionen framhölls det som angeläget att frågorna i första hand prövades i det internationella samarbetet.

För att fullfölja regeringens uppdrag har TSV arbetat i rapportörgruppen för fordonsbuller (GRB) inom ECE. Inom denna grupp har bl.a. utarbetats nya reglementen för motorcyklar och mopeder och reglementen för typgodkännande av utbytesljuddämpare. Vidare har förslag utarbetats till skärpta gränsvärden för bilar m.m. TSV:s arbete har fortlöpande avrapporterats till kommunikationsdepartementet. TSV har tillsammans med andra myndigheter och forskare under senare år visat ett allt större engagemang i problematiken om däckets och vägbanans bidrag till det totala fordonsbullret.

TSV och SNV är två av flera deltagare i ett kunskapsuppbyggande STU-projekt avseende däck/vägbanebuller. leds av en arbetsgrupp som initierar och Projektet finansierar forskning inom området. SNV svarar för sekretariatet.

Såväl i Sverige som internationellt har behovet av tystare fordonstrafik utretts och många rapporter har presenterats. Slutsatserna pekar på att det finns en rad möjligheter att minska ljudnivån.

sou 1987:32 553

l6.5 Utredningens överväganden och förslag

Fordonsbuller genereras av flera olika källor som var för sig ur andra i FK och aspekter regleras i TSV:s föreskrifter. Det kan med visst hävdas att fog bullerfrågorna hänger samman med frågor som rör trafiksäkerheten vad avser bullret från däcken samt vägbanans egenskaper och samverkan mellan däck och väg.

En avvägning måste uppenbarligen ske mellan däckens trafiksäkerhetsegenskaper och bullereffekter om man inte väljer att sänka bullret genom fartbegräns- Andra bullerdämpande åtgärder på fordonen ning. torde inte påverka trafiksäkerhetsaspekterna nämnvärt.

Utredningen anser att bullerfrågorna i första hand skall angripas från miljöutgångspunkter och att det är av stor vikt att Sverige arbetar offensivt såväl nationelltsom internationellt inom detta område. En sådan utgångspunkt får dock inte medföra någon sänkning av trafiksäkerhetsambitionerna.

En förutsättning för detta är, enligt utredningen, att ansvariga myndigheter inom området utarbetar en enhetlig policy och ett samlat handlingsprogram där miljömålen inom bullerområdet tydligare anges. Utredningen anser att i första hand miljökraven skall styra inriktningen och ambitionsnivån i det svenska arbetet och att resultatet av detta skall redovisas i det internationella samarbetet med utgångspunkt i de miljökrav som lagts fast i Sverige.

För att en skärpning av miljöpolitiken skall kunna komma till stånd och leda till en minskning av bullerproblemen i samhället, bedömer utredningen att det är nödvändigt att samla föreskriftsansva-

ret för buiierfrâgorna i sin heihet hos SNV. Detta ger SNV större möjiigheter att driva på den nationeiia utvecklingen och göra avvägningar me11an kort- och iångsiktiga insatser inom buiierområdet.

Utredningen föreslår såiedes:

Att föreskriftsansvaret för bulieremission från fordon förs över från TSV ti11 SNV. Ändringen kan ske antingen genom en ändring iFKe11er genom att en särskiid buileriag stiftas. Utredningen tar inte stäiining i denna fråga.

Att en enhetiig svensk poiicy för buiierfrågor utarbetas under Tedning av SNV, som centra] sakkunnigmyndighet inom miijöområdet. Arbetet ska11 ske i samråd med TSV och vägverket.

Utredningen bedömer att SNV kiarar de ytterligare förändringen innebär inom ramen för arbetsuppgifter nuvarande resurser. Hos TSV skapas ett visst utrymme för andra arbetsuppgifter.

sou 1987:32 565

17 ANSVARSFÖRDELNING MELLAN NATURVÅRDSVERKET OCH PLANVERKET/BOSTADSSTYRELSEN

17.1 Ansvarsfördeining vid tiiiämpning av naturresurslagen (NRL)

Naturresurs1agen (NRL) som gä11er från den 1 juii 1987 preciserar statens intressesfär i förhåiiande ti11 kommunerna i frågor om mark- och vattenanvändning och den fysiska miljön i övrigt. Denna precisering har varit en förutsättning för den decentraiisering av ansvaret för pianläggning och iokai miijö tiil kommunerna eniigt den nya pianoch byggiagen (PBL).

Ett stort antal myndigheter delar på ansvaret för tiiiämpningen av naturresurslagenz

Prövningsmyndigheterna skail enligt de iagar som är anknutna tiil naturresurslagen ti11ämpa iagens hushåiiningsbestämmeiser vid prövning av må1 och ärenden. Hänsyn til] hushåiiningsintressen måste iakttas b1.a. av byggnadsnämnden, iänsstyreisen, vattendomstoien, koncessionsnämnden för miijöskydd, vägverket och energiverket när de i enskiida ärenden fattar besiut om hur marken och vattnen ska11 användas för oiika ändamåi.

Pianmyndigheterna har ansvaret för att redovisa vi1ken betydeise oiika mark- och vattenområden har för den iångsiktiga hushåiiningen med naturresurser. Kommunernas fysiska planer har en särskiid betydeise i detta sammanhang genom att naturresurs- 1agens bestämme1ser biir preciserade i dessa pianer.

Varje myndighet som fattar beslut i markanvändningsfrågor åiäggs att beakta den avvägning me1ian oiika a11männa intressen som anges i kommu-

566 SOU l987:32

nala planer. Avvägningar gentemot enskilda intressen görs vid prövning av enskilda tillståndsärenden samt vid beslut om detaljplaner och bestämmelser.

Länsstyrelsen skall samråda med kommunen om tilllämpningen av NRL i kommunens planer. Länsstyrelsen har tillsynen i länet över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslutas med stöd av 4 kap. NRL. Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, och annat planeringsunderlag som har beprogram tydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa NRL.

De centrala statliga myndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser. I dessa myndigheters ansvar ligger också att medverka till kunskapsförsörjningen så att prövningsmyndigheter och får tillgång till ett användbart planmyndigheter underlagsmaterial om sektorns markanvändningsbehov, bl.a. när det gäller områden av riksintresse. Arbetet med kunskapsförsörjning samordnas av statens planverk, som enligt lagstiftningen har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturresurser.

17-l-l §êT@êE§1ê9EiO9§Q_ê!_B1êE!§!E§E-9Eh_§9

§Eê9§§EXE§1§§D

har beslutat att bostadsstyrelsen och Riksdagen statens planverk skall läggas samman till en myndighet den l juli l988. Detta har föranlett naturvârdsverket att ifrågasätta om det centrala upp-

sou 1987 32 567

siktsansvaret för naturresurslagen bör ligga hos den nya myndigheten. Naturvårdsverket anser att denna myndighet får en alltför uttalad inriktning mot byggande- och boendeintresset i förhållande till planverkets hittillsvarande neutrala roll, som inte omfattar något eget sektorsintresse. Naturvårdsverket har hävdat att det därför borde vara mest lämpat att ansvara för det allmänna uppsiktsansvaret vad gäller naturresurslagens tillämpning.

17-1-2

Utreéninsenâjyeryêsênéen_eçhiêrê129

Som framgått av den tidigare redovisningen är det ett stort antal myndigheter som delar på ansvaret för tillämpningen av NRL. Tyngdpunkten i tilllämpningen torde dock komma att ligga på kommunerna genom det ökade ansvaret för planering som PBL med sin tydliga koppling till NRL innebär. Förutom landets 284 kommuner är det ett stort antal regionala och centrala statliga myndigheter som inom sitt verksamhetsområde har att NRL s bestämmel-

tillämpa

ser. Samordningen av kunskapsförsörjning och underlagsmaterial är därför av stor betydelse. Detta arbete har i samband med NRL:s och PBL:s ikraftträdande intensifierats och i enlighet med lagstiftningen samordnats av planverket. Varje berörd central myndighet har därvidlag ansvaret för sakinnehållet inom sitt sektorsområde. Planverket tillför sina kunskaper om planeringsprocessen så att sakfrågorna blir hanterbara och operativa i det praktiska kommunala planeringsarbetet. Utan denna mellan sakfrågorna och kunskaperna

befruktningf

om planeringsproceduren, skulle det underlagsmaterial och de allmänna råd som de centrala myndigheterna utarbetar bli svårtillgängliga och kräva omfattande insatser för att kunna användas i det kommunala planeringsarbetet.

/ SOU l987:32 568

Mot den bakgrund som redovisats samt med beaktande av att efter 20 års utredande nyligen beriksdagen slutat om PBL/NRL-reformen och därmed också lagt fast en ansvarsfördelning, har utredningen inte funnit att föreslå en förändring av det allanledning männa för naturresurslagens tilluppsiktsansvaret lämpning.

vill dock betona vikten av att den enhet Utredningen inom det nya sammanslagna plan- och bostadsverket som får ansvaret för det praktiska samordnings- och tillges en stark ställning och integritet så synsarbetet att den kan hävda den neutrala och samordnande rollen utan sakområdesansvar.

har sedan förslaget till naturresurs- Miljöfrågorna utarbetades fått ökad betydelse och tyngd. lag Detta innebär att naturvårdsverket inte bara har över hushållningen med naturresurseruppsikten na inom sitt verksamhetsområde enligt NRL, utan också i har ett miljöbevakningsansvar, praktiken till att bevaka miljöeffekterna av d.v.s. uppgift olika naturresursutnyttjande. Detta ansvar slags finns formellt inte angivet någonstans.

Utredningen föreslår därför att 5 kap. 3 § NRL med att statens naturvårdsverk särkompletteras skilt har att i samverkan med övriga centrala förvaltningsmyndigheter utöva ett miljöbevakningsansvar. Genom att formalisera detta ansvar ges SNV en bättre och legaliserad plattform för samverkan med de olika myndigheter som tillämpar NRL. SNV en kunskapskanal till Kompletteringen ger de centrala sektorsmyndigheterna och ger SNV främst sin de

möjligheter att genom sakkunskap belysa

miljöeffekterna av förslag inom resp.

långsiktiga

sektors verksamhetsområde som regieras av NRL. Ti11iägget innebär också att miijöfrågorna ges bättre förutsättningar att föras in i ett tidigt skede av pianeringsprocessen.

Kompietteringen innebär inte att pianmyndighetens a11männa för NRL förändras - i detta uppsiktsansvar ansvar ingår mi1jöfrågorna på samma sätt som övrig kunskap om hushåiiningen med mark och vatten.

Utredningen förutsätter att det nya p1an- och bostadsverket och SNV fu11gör sitt arbete eniigt NRL i nära samarbete med varandra.

Denna kompiettering av SNV:s ansvar bedöms inte medföra något förändrat resursbehov hos SNV. SNV har eniigt vad som tidigare redovisats redan i praktiken detta ansvar.

17.2 Ansvarsfördeining vad gäiier vattenplanering vid ti11ämpning av p1an- och byggiagen (PBL)

P1an- och byggiagen 1ägger på ett tyd1igt sätt fast ansvarsfördeiningen me11an staten och kommunerna avseende p1anering och byggande. Kommunerna har huvudansvaret och staten kan endast begära överprövning av kommuna1a stä11ningstaganden om sådana äventyrar riksintressen e11er hälsa och säkerhet e11er innehåiler uppenbara brister i me11ank0mmunai samordning. Länsstyre1serna har tiiisyn över p1an- och byggväsendet i iänet. Statens pianverk har den a11männa uppsikten över plan- och byggväsendet i riket.

eniigt PBL berör Iiksom för NRL ett Pianeringen stort antai samhäiissektorer vi1ket stä11er krav

570 SOU l987:32

på en god samordning och samverkan mellan de centrala, statliga myndigheterna vid utarbetandet av allmänna råd, kunskapsförsörjning, m.m.

I frågor som rör vattenplanering har tidigare viss oklarhet rått beträffande vilken central myndighet, planverket eller naturvårdsverket, som skall ha ansvaret för utarbetandet av de allmänna råden. Riksdagen har nu lagt fast att planeringen av vattnet, liksom planeringen av marken, skall ske med utgångspunkt från PBL. Lagen anger att statens planverk har det centrala uppsiktsansvaret för planoch byggväsendet, vilket enligt lagens regler också inkluderar planering av vattenområdena. Uppsiktsansvaret utövas i praktiken i nära samråd med den centrala myndighet som har sakkunskapen inom sitt verksamhetsområde.

17-2-1 Utredningens-êyeryäsanéçn_Qçtufêrâles

Planering handlar bl.a. om en sammanvägning av underlag m.m. från ett flertal olika samhällssektorer. Liksom i fråga om NRL bedömer utredningen det som rationellt och effektivt att en central myndighet har ett samordningsansvar för utarbetandet av allmänna råd m.m. inom PBL-området. Utredningen föreslår därför - med samma motiv som för NRL-området att det allmänna uppsiktsansvaret och samordningsansvaret för allmänna råd i anslutning till PBL i sin helhet läggs hos den nya myndigheten planverket/bostadsstyrelsen, alltså även råd om vattenplanering.

Utredningen vill betona vikten av ett bra samarbete mellan naturvårdsverket och det nya planverket/ bostadsstyrelsen och föreslår att formerna i detalj för detta blir föremål för en närmare genomgång utifrån ovan redovisade principiella ansvarsfördelning.

SOU l987:32 57l

l8 MARKANVÄNDNING KRING INDUSTRIER

l8.l Problem och brister

Från industrins sida har påtalats att det förekommit flera fall där miljöstörande industri fått koncession och etablerat sig med stöd av

beslut enligt

miljöskyddslagen, varefter kommunen vid senare tidpunkt genom planläggning eller dispensprövning ändrat förutsättningarna. Inom det av buller, stoft eller dylikt påverkade området eller det nödvändiga skyddsområdet ur säkerhetssynpunkt har kommunen därvid tillåtit byggande av exempelvis bostäder, kolonistugor, daghem eller centrumanläggningar. I en studie av behandlingen av markanvändningsförändringar kring miljöprövad industri som Chalmers tekniska högskola för närvarande genomför har också likartade konflikter kartlagts, bl.a. genom en enkät till samtliga länsstyrelser.

Naturvårdsverket har tillsammans med arbetarskyddsstyrelsen, industriverket, planverket och socialstyrelsen utarbetat rapporten Plats för arbete (Meddelande 4/l982) som handlar om omgivningspåverkan och miljöskydd vid planering av arbetsområden. Utredningsarbetet har följts av Industriförbundet, Kommunförbundet, Landsorganisationen (LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO). Rapporten redovisar bl.a. behovet av skyddsavstånd kring miljöstörande anläggningar. Behovet av skyddsavstånd varierar avsevärt från fall till fall beroende på en rad faktorer som exempelvis verksamhetens art, vilken typ av störning det gäller, topografi och meteorologi men också avvägningar mot andra intressen som kortare arbetsresor, markkostnader och ledningskostnader. Rapporten framhåller dock nödvändigheten av att miljövårdsintressena får väga tungt. Rapporten anger

572 SOU l987:32

att skyddsavståndet kring exempelvis cellulosaindustrier bör vara minst l 000 m, vid exempelvis krossverk och avloppsreningsverk mellan 200-l 000 m, kring plåt- och lackeringsverkstad mellan 50-200 m. Rapporten redovisar också vad man bör sträva efter på längre sikt i saneringsområden.

Rapporten riktar sig dels till kommunala planerare, byggnadsnämnder,politiken dels till miljömyndigheter på olika nivåer, m.fl. Rapporten torde vara väl känd hos planerare och olika myndigheter både på kommunal och regional nivå. Många kommuner iakttar de råd och rekommendationer som lämnas i rapporten. Trots detta finns det, som tidigare redovisats, ett flertal exempel på bristande insikt hos kommuner och länsstyrelser om behovet av skyddszoner kring befintliga industrianläggningar. Krympningen av skyddszoner, som blir följden av att man successivt låter bostäder eller annan miljökänslig verksamhet byggas allt närmare befintliga tillståndsprövade industrianläggningar, kan beskära verksamhetsförändringar eller expansionsmöjligheter för industrierna i fråga och därmed på sikt äventyra sysselsättningen. Det finns också exempel på att koncessionsnämnden vid lokaliseringsprövningen inte beaktat gällande stadsplan, som har innehållit outnyttjade fastställda byggrätter, utan i stället utgått från de på marken rådande, faktiska förhållandena.

l8.2 Tidigare lagstiftning och ansvarsför-

delning

Byggnadslagen (SFS l98l:872) och byggnadsstadgan (SFS l98l:873) är den lagstiftning som hittills (t.o.m. l.7. l987) reglerat planläggning och byggnadslovsprövning. Kommunerna har ansvar för planläggningen genom det

SOU l987:3 573

s.k. kommunala planmonopolet. De av kommunerna upprättade planerna blir föremål för en relativt omfattande samrâdsprocess med efterföljande formell utställning varefter de antas av kommunfullmäktige och fastställs av länsstyrelsen. De intressenter som kommunen samråder med och som efter fastställelsen äger rätt att överklaga beslutet bestäms genom avgränsningen av den s.k. sakägarkretsen. Sakägarkretsen omfattar de inom planområdet berörda samt normalt de fastighetsägare som gränsar mot planområdet. Avgränsningen av sakägarketsen görs av den förrättningsman (oftast lantmätare) som upprättar den till planen hörande fastighetsägarförteckningen.

Dessa avgränsningsprinciper har inneburit att en industrianläggning vars immissioner påverkat ett tilltänkt bostadsområde ett beläget stycke från industrianläggningen inte betraktats som sakägare i planärendet.

l8.3 Plan- och bygglagen

Från den l juli l987 har tidigare lagstiftning inom plan- och byggnadsområdet ersatts av nya plan- och bygglagen (PBL).

Den nya plan- och bygglagen medför:

- Tydligare krav på planläggning och tydligare regler för planprocessen. Detta innebär bl.a. krav på detaljplanläggning av områden där mer omfattande miljöstörande verksamhet bedrivs.

- Begränsade möjligheter att genom dispensförfarande avvika från gällande planbestämmel-

ser. Endast mindre avvikelser tillåts och avvikelserna skall vara förenliga med planens syfte, annars skall detaljplanen ändras.

En ökad samrådskrets - alla som har väsentligt intresse av planärendet eller bygglovärendet skall höras före beslut.

En i vissa fall betydligt vidgad sakägarkrets - alla som har väsentligt intresse av planen eller bygglovärendet är att betrakta som sakägare och har därmed rätt att överklaga ett plan- eller bygglovbeslut under förutsättning att yttrande inkommit under utställningstiden. Detta innebär att företag som bedriver tillståndsprövad verksamhet är sakägare i planärenden som berör industrianläggningens behov av skydds- Zon även då denna exempelvis omfattar l 000 m eller mer.

Statlig överprövning av kommunalt beslut endast om frågor rörande hälsa, säkerhet, riksintressen eller mellankommunala intressen inte beaktas i erforderlig omfattning. I övrigt kan staten (länsstyrelsen) endast påverka kommunala planbeslut i form av rådgivning och yttranden.

Möjligheter för länsstyrelsen att för begränsade områden begära att även enskilda bygglov skall prövas av länsstyrelsen innan de blir giltiga.

Det bör också observeras att plan- och bygglagen möjligheter att reglera immissioner med hjälp ger av särskild immissionsbestämmelse i detaljplan. En

sou 1937:32 575

sådan immissionsbestämmelse får inte innebära högre krav än lämnade tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen. Däremot blir en sådan planbestämmelse om högsta tillåtna störningsnivå bindande för koncessionsprövning av verksamheter i omrâdet och dess omgivning vid efterföljande beslut enligt miljöskyddslagen, exempelvis vid utökning av befintlig industriell verksamhet eller av sådan. nyetablering

Plan- och bygglagen klargör ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i och planfrågor innehåller ett regelsystem, som på ett bättre sätt än hittills ger företag som bedriver miljöstörande verksamhet rätten att komma till tals med den planerande myndigheten i ett skede och också tidigt rätten att överklaga ett plan- eller bygglovsbeslut om företagets nuvarande eller framtida verksamhet befaras bli påverkad.

18.4 och Utredningens överväganden förslag

Mot bakgrund av de ovan som förbättringar enligt nu trätt i kraft, har ej funnit anutredningen ledning att överväga någon ändrad ansvarsfördelning avseende markanvändningsfrågor industkring rier. Utredningen anser däremot att det finns behov av ytterligare information till länskommuner, styrelser och koncessionsnämnden om sambandet mellan miljöskyddslagen samt och plan- bygglagen. Därvid är det främst behovet av erforderliga skyddszoner kring miljöstörande som industrianläggningar bör uppmärksammas, liksom intresset av att dessa på sikt inte minskas genom efterföljande planändringar eller lovgivning utan stöd av plan.

Utredningen föreslår att statens planverk i samråd med naturvårdsverket, Kommunförbundet och indust-

rins berörda branschorganisationer uppmärksammar pro- Därvid är det av särskild vikt att betona komblemen. ansvar samt påtala det generella planmunernas primära industrianläggningar som bedriver läggningsbehovet kring verksamhet. Informationen till berörda miljöstörande m.fl. bör göra dessa uppmärksamma på att myndigheter omnämnda rapporten Plats för arbete den tidigare naturvårdsverk Meddelande 4/1982) på ett (statens uttömmande sätt allmänna råd vad avser skyddsger zoner m.m.

föreslår vidare att lantmäteriverket i Utredningen sina allmänna råd om upprättandet av fastighetsdet avsevärt vidägarförteckningar uppmärksammar enligt plan- och bygglagen gade sakägarbegreppet som gäller då planläggning sker omkring miljöstörande verksamhet.

19 REGIONAL TILLSYN UVER HANTERING AV KEMI- KALIER

19.1 Bakgrund

19-1-1 Exsrênâninsêr

Lagen om hä1so- och mi1jöfar1iga varor (LHMV) från år 1973 ersattes den 1 januari 1986 med 1agen om kemiska produkter (SFS 1985:426) som i stor utsträckning bygger på den tidigare 1agen. Vissa reg1er om undersökning, information och annat som har betyde1se för bedömningen och som besiutsunderiag har eme11ertid ändrats.

Kemika1ieinspektionen, som inrättades i och med att 1agen trädde i kraft, är med hänsyn ti11 den korta tid som förf1utit fortfarande inne i ett uppbyggnadsskede. Kemika1ieinspektionen svarar inom ti11synsområdet för ti11synen över ti11verkare, importörer och andra 1everantörer samt utfärdar ti11ämpningsföreskrifter. Det är eme11ertid inte bara kemika1ieinspektionen som har viktiga uppgifter en- 1igt den nya 1agstiftningen utan även ett f1erta1 andra myndigheter. Naturvårdsverket svarar för skydd för den yttre mi1jön i samband med hanteringen av kemiska produkter och utfärdar de ti11- 1ämpningsföreskrifter som behövs för att skydda den yttre mi1jön. Arbetarskyddsstyre1sens ansvarsområde omfattar skydd mot 0hä1sa och o1ycksfa11 i arbetsmi1jön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyre1sens ti11syn riktar sig främst mot yrkesmässig vari hantering b1.a. ingår ti11verkning och användning av kemika1ier. Arbetarskyddsstyre1sen har i syfte att få en ti11fredsstä11ande kemika1iek0ntro11 i arbets1ivet utfärdat föreskrifter ti11 arbetsmi1jö1agen. Socia1styre1sen som centra1 myndighet svarar för när det ti11syn gä11er hygieniska produkter.

578 SOU l987:32

På regional nivå har yrkesinspektionen motsvarande ansvarsområde inom tillsynen som arbetarmedan länsstyrelserna svarar för skyddsstyrelsen den tillsyn som gäller skydd för den yttre miljön. Det lokala tillsynsansvaret slutligen åvilar kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Ansvarsfördelningen för tillsynen belyser den stora betydelsen kemiska hälso- och miljöeffekter har inom sådana områden som yttre miljö, arbetsmiljö och konsumentskydd. Mycket talar också för att kemikaliefrågorna kommer att få en allt större betydelse i det framtida miljövårdsarbetet. Ett aktuellt exempel på detta är spridningen av freoner och deras misstänkta skador på ozonskiktet. Den nya lagstiftningen på området och den nya organisationen med kemikalieinspektionen kommer att ha stor betydelse för hur miljöproblem föranledda av spridning av kemikalier kan lösas.

varit föremål för Eftersom kemikaliekontrollen nyligen i och med förarbetena till den en ordentlig genomgång nuvarande (prop. l984/85:ll8 om kemilagstiftningen och eftersom kemikalieinspektionen ännu kaliekontroll) verksam endast en kort tid anser inte så länge varit att det nu finns anledning att göra någon utredningen närmare av kemikaliekontrollens centrala orgaanalys nisation. De nya arbetsformerna inom kemikaliekontrolockså att bli föremål för utvärdering unlen kommer der våren l988.

När det de regionala och lokala myndigheterna gäller i 8-ll ingående behandlat har utredningen kapitel och lämnat förslag till ansvarsfördelningen enligt Utredningen gör här den bedömningmiljöskyddslagen. en att framför allt förslagen beträffande tillsyha även för den tillsyn enligt lanen bör betydelse om kemiska som länsstyrelserna och gen produkter och hälsoskyddsnämnderna skall bedriva. miljö-

sou 1987:32 579

I detta sammanhang bör också nämnas yrkesinspektionens ti11syn över yrkesmässig hantering av kemika1ier som omfattar ett stort antai företag.

Utredningen anser mot denna bakgrund och med hänsyn ti11 att det i o1ika sammanhang påtaiats brister i den hitti11s bedrivna kemikaiietiiisynen när det gä1- 1er den yttre miijön, att det finns anledning att överväga 01ika åtgärder för att förbättra och effektivisera den regionala och 1oka1a tillsynen.

19-1-2 PELUiE21I1§!êSêQ9§_1C§9iQEê1ê_9§L1-19Kêlê

Issmikêlietillâxnen (t-mm- 1985-12-31)

I propositionen (1973:17) ti11 iagen om hä1s0- och miijöfarliga varor (LHMV) förordade departementschefen en de1ning av ansvaret på två centra1a ti11- - naturvårdsverket och synsmyndigheter arbetarskyddsstyreisen. Effektivitetsskäi ansågs också tala för att även yrkesinspektionen, Iänsstyreiserna och häisovårdsnämnderna sku11e b1i ti11syns0rgan.

Någon närmare precisering av ti11synsansvaret gjordes inte i förarbetena ti11 iagstiftningen utan detta fick ankomma på de centraia myndigheterna. Produktkontroiinämnden kunde med stöd av kungöreisen om häiso- och miljöfariiga varor utfärda föreskrifter e11er ailmänna råd. Dessutom hade de centraia myndigheterna inom sina tiiisynsområden möjiighet att utfärda a11männa råd. Arbetarskyddsstyreisen utfärdade dessutom med stöd av arbetsmiijöiagstiftningen föreskrifter rörande hantering av kemikaiier.

Arbetarskyddsstyreisen inriktade sig på att bii ett centrait iednings- och serviceorgan åt yrkesin-

spektionen och de dåvarande kommunaia tiiisynsmännen i deras tiiisynsarbete. Ti11synen eniigt lagen om häiso- och mi1jöfar1iga varor integrerades också med ti11synen eniigt arbetsmiljöiagen. Arbetarskyddsstyreisen tog b1.a. fram anvisningar, utsåg kontaktmän vid yrkesinspektionen samt genomförde utbiidning om produktkontroii.

Naturvårdsverket inriktade sig i stor utsträckning på en egen ti11syn genom dåvarande produktkontroiibyrån. Man gjorde egna tiiisynsbesök hos 01ika företag i vissa faii tiiisammans med 1änsstyre1ser och hälsovårdsnämnder. Några anvisningar för 1oka1 och regional ti11syn togs emeiiertid inte fram. Inte heiier skedde någon större samordning av ti11synen eniigt 1agen om häiso- och miijöfariiga varor och mi1jöskydds1agen utan anvisningar för kemikalietillsynen inriktades på miijöskyddslagens ti11ämpningsområde.

En utvärdering av produktkontroiien och samverkan me11an produktkontroiinämnden, naturvårdsverket och arbetarskyddsstyreisen gjordes 1978 av riksrevisionsverket (Revisionsrapport Dnr 1978:631). Därvid framgick b1.a. att ti11syn eniigt iagen om häiso- och miijöfariiga varor bedrevs endast i mycket begränsad omfattning. Detta bedömdes bero de många tiiisynsuppgifterna eniigt andra pâ att prioriterades. Den ti11syn som före- 1agstiftningar kommit bedömdes ha varit osystematisk och nästan utesiutande gä11t forme11 kontro11 av att vissa detaijbestämmeiser efterievdes. Det rådde också vissa okiarheter om vem som hade ansvaret för o1ika de1ar av ti11synen. Kontakterna me11an de oiika regionaia och iokaia organen vad gä11er produktkontroii var också mycket begränsade. Riksrevisionsverket fram-

SOU l987 32 581

höll särskilt den ringa kontakten mellan yrkesinspektionen och länsstyrelserna. Gemensamma tillsynsaktiviteter mellan yrkesinspektionen och länsstyrelsen skedde mycket sällan.

I kemikommissionens betänkande (SOU l984:77) Kemikaliekontroll behandlades myndigheternas tillsyn och kontroll översiktligt. Därvid konstaterades att kontrollen av kemiska arbetsmiljöfaktorer utgjorde en stor del av yrkesinspektionens verksamhet.

Yrkesinspektionens direkta kontroll sker huvudsakligen genom arbetsplatsbesök där varje arbetsställe i genomsnitt besökts vartannat år. Inspektionens syn på arbetsmiljön på ett företag framförs med stöd av arbetsmiljölagen i inspektionsmeddelanden. Dessa kan innehålla såväl direkta krav som allmänna råd. Även förelägganden och förbud kan utfärdas.

Huvuddelen av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas tillsyn vad gäller kemiska hälso- och miljörisker utgår från miljöskyddslagen. Den direkta kontrollen av företagens kemikalieanvändning från miljösynpunkt utförs i huvudsak av länsstyrelserna och är normalt begränsad till tillståndspliktig verksamhet d.v.s. till en mindre del av företagen i länet. Tillsynen utgår från det kontrollprogram som ålagts företagen i anslutning till tillståndet.

Tillsynen över efterlevnaden av LHMV är begränsad såväl för naturvårdsverkets som länsstyrelsernas som miljö- och hälsoskyddsnämndernas sida. Den största insatsen görs av miljö- och hälsoskyddsnämnderna framför allt när det gäller miljöfarligt avfall och spridning av bekämpningsmedel. Enligt kemikommissionen lade miljö- och hälsoskyddsnämnderna ner samman- 20 lagt 50 personår på tillsyn enligt LHMV.

Kemikommissionen betonade beträffande yrkesinspektioav ett kraftigt stöd för verksamheten nen betydelsen inomdet kemiska arbetsmiljöområdet. Beträffande tillfrån miljöskyddssynpunkt underströks angelägensyn heten av att den regionala och lokala kontrollen av förstärks särskilt beträffande kemikalieanvändningen företag som inte är prövade enligt miljöskyddslagen. Allmänna råd i om former för och innehåll i fråga tillsynsverksamheten liksom centrala prioriteringsbedömdes som viktiga med tanke på att förförslag hållandevis små centrala stödinsatser kan resultera i en betydande förstärkning av tillsynen.

19.2 Utredningens överväganden och förslag

19-2-1 BHTE§UDQÄYEEY§SQEQ§E

Yttre miljö och arbetsmiljö

Utredningens förslag beträffande miljöskyddslatillämpning innebär en betydande decentragens lisering dels genom att viss tillståndsprövning flyttas från koncessionsnämnden till länsstyrelserna men framför allt genom att miljö- och hälsofår ansvar för ett stort antal verkskyddsnämnderna samheter inklusive alla som inte är förprövningspliktiga.

Inom arbetsmiljöområdet har utvecklingen i viss mån varit den motsatta genom att kommunernas tillsyn över mindre arbetsställen avskaffats och överförts till yrkesinspektionen. Förutsättningarna har dock inte varit desamma som inom miljöskyddsområdet genom att kommunerna inte haft ett fullt ansvar enligt arbetsmiljölagen utan fungerat i en biträdande roll till yrkesinspektionen.

I andra avseenden finns 1ikheter när det gä11er utveck1ingen inom miljöskyddsområdet och arbetsmiijöområdet. Det finns tyd1iga para11e11er ti11 utredningens förs1ag om en förstärkning av företagens egenk0ntro11 inom mi1jöskyddet med de förs1ag

som redovisats i betänkandet (Ds A 1985:1) Sam1ad ti11syn av arbetsmi1jön. Av betänkandet framgår b1.a.:

Förutsättningarna har ändrats avsevärt för yrkesinspektionens arbete sedan början av 1970-ta1et. Kunskaperna om arbetsmi1jöfrågor har ökat genom en omfattande utbi1dning för o1ika grupper i arbets1ivet. Företagen sjä1va har i hög grad ti11gång ti11 egna resurser för arbetsmi1jöarbetet. Företagshä1sovården har byggts ut kraftigt under senare år. Dessutom finns mer än 100 000 skyddsombud utsedda för att ti11varata de anstä11das intresse i arbetsmi1jöfråg0r på arbetsp1atserna.

Utredningen förordar b1.a. mot den bakgrunden att yrkesinspektionen övergår ti11 en ny ti11synsmode11. Denna mode11 bygger på intentionerna i arbetsmi1jö1agen men innebär samtidigt en kursändring från nuvarande praxis i ti11synsarbetet. Mode11en markerar den ansvarsförde1ning som fö1jer av arbetsmi1jö1agen, d.v.s. att arbetsgivaren har det yttersta ansvaret för arbetsmi1jön. Ti11synsmyndighetens r011 bör i enlighet med detta vara att kontro11era att arbetsgivaren vidtar behöv1iga arbetsmi1jöåtgärder både vid p1anering och vid genomförande av sin verksamhet samt att samverkan me11an parterna i dessa frågor fungerar ti11fredsstä11ande. Den tekniska deta1jkontr011en ska11 inte upphöra utan får bedömas efter hur vä1 företagets egen interna bevakning av arbetsmi1jön fungerar. Yrkesinspektionens arbetssätt kommer därmed att förskjutas från traditione11 deta1jk0ntro11 ti11 en systemti11syn som går ut på att kontro11era hur arbetsmi1jöfråg0rna hanteras genere11t sett i företagen och ti11 att stimu1era företagens egen kontr011 av arbetsmi1jön. Om ti11synen i framtiden bedrivs mer systematiskt bör detta också ge företagshä1sovården och det 1oka1a mi1jöarbetet ett värdefu11t indirekt stöd i arbetet.

En betoning av företagens ansvar en1igt såvä1 arbetsmi1jö1agen som mi1jöskydds1agen innebär en- 1igt utredningens bedömning krav på resurser och 1ämp1iga organisationsformer inom företagen. Inom arbetsmi1jöområdet finns genom företagshä1sovården

och skyddsombud m.m. redan en väl utbyggd organisation. När det gäller miljöskyddet varierar förhållandena betydligt mellan olika företag beroende på vilken betydelse yttre miljöfrågor har inom företaget. Allmänt sett är dock organisation och resurser betydligt mindre väl utbyggda än inom arbetsmiljöområdet.

Samordning av yttre miljöfrågor och arbetsmiljöfrågor

Det ökade miljömedvetandet i samhället leder allmänt sett till ett större intresse bland de anställda för företagens miljöfrågor vilket bl.a. kommit fram vid utredningens hearings med de fackliga organisationerna. Myckettalar för att det kan finnas fördelar med en samordning inom företagen av arbetsmiljöfrågor och yttre miljöfrågor. Eventuella konflikter mellan arbetsmiljökrav och yttre miljökrav kan också undvikas genom samverkan på ett tidigt stadium. Det bör därför enligt utredningen finnas förutsättningar för att närmare studera möjligheterna till en sådan samordning av företagens resurser och organisation för arbetsmiljöfrågor och yttre miljöfrågor.

Beträffande yrkesinspektionens och länsstyrelsernas arbetssätt skulle en förskjutning mot en systemtillsyn innebära delvis ändrade krav på myndigheternas kompetens och inriktning i kontakt med företagen. Utvecklingen pekar därför mot att myndigheternas tillsyn över arbetsmiljö och yttre miljö till sin uppläggning kommer att uppvisa många likheter i framtiden. Ett område som därvid är särskilt intressant är företagens hantering av kemikalier.

sou 1987:32 585

Yrkesinspektionens tillsyn utövas som tidigare framgått i stor utsträckning med stöd av arbetsmiljölagen, medan miljöskyddslagen är den centrala utgångspunkten för länsstyrelsernas kemikalietillsyn. Båda myndigheterna harti11 uppgift att inom sina ansvarsområden utöva en tillsyn över hanteringen av kemikalier med stöd av om kelagen miska produkter. Dessa tillsynsuppgifter har dock inte närmare preciserats. Det finns därför anledning att överväga såväl samverkansformer som prioriteringar för att med hänsyn till resurserna uppnå en effektiv tillsyn.

När det gäller tillsynen till för skydd den yttre miljön över företagens talar kemikalieanvändning mycket för att den även fortsättningsvis i första hand bör vara knuten till tillsynen enligt miljögkyggslagen. Utredningens tidigare redovisade förslag till ansvarsfördelning mellan länsstyrelseoch miljö- och hälsoskyddsnämnd har fö]jaktligen i huvudsak även gälla kemikalietillsynen. De begränsade resurserna för tillsyn talar också för att det finns att en ökad anledning överväga samverkan med yrkesinspektionen. Krav på tillsynsmyndigheternas kompetens talar också för att den regionalt tillgängliga kompetensen inom kemikalieområdet bör utnyttjas effektivt. En sådan samverkan bör dock inte begränsas bara till yrkesinspektionen och länsstyrelserna utan bör kunna omfatta även yrkesinspektionen och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Jordbruket

Länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsansvar enligt lagen om kemiska produkter omfattar som tidigare framgått även andra former av sådan kemikalieanvändning som påverkar den yttre mil-

Ett aktuellt område berör användningen av jön. bekämpningsmedel inom främst jordbruket som behandlades i proposition l984/85:ll8 om kemikaliekontroll. Därvid anfördes bl.a. att det med hänsyn till kravet på att minska hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel är angeläget att förhindra sådan användning av medlen som kan avvaras utan betydande ekonomisk olägenhet.

I regeringsförklaringarna i oktober l985 och mars l986 anges att användningen av bekämpningsmedel bör halveras på fem år.

Lantbruksstyrelsen, statens naturvårdsverk och kemikalieinspektionen har på regeringens uppdrag under hösten 1986 utarbetat ett förslag till handlingsprogram för att uppnå det fastställda målet samt minska hälso- och miljöriskerna vid användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. Regeringen har senare givit de berörda myndigheterna i uppdrag att genomföra vissa åtgärder.

En del av åtgärderna i förslaget till handlingsprogram berör den rådgivningsverksamhet som lantbruksnämnderna regionalt har ett ansvar för. Den officiella rädgivningens betydelse för att utvecklingen skall styras i önskvärd riktning betonas. Detta inte minst mot bakgrund av att den kommersiella rådgivningen på växtodlingsområdet har ökat väsentligt under det senaste årtiondet.

Utredningen delar uppfattningen om den officiella rådgivningens betydelse men vill samtidigt framhålla det angelägna i att rådgivningen verkligen får en sådan miljöinriktning som förutsätts i bl.a. förslaget till handlingsprogram. Det är därför väsentligt att de nya rön som kommer fram om användningen av bekämpningsmedel och deras miljöeffekter genom utbildning och information snabbt när ut till lant-

bruksnämndernas rådgivare. Det bör vidare vara en mâisättning att jordbrukaren kan få kiara och entydiga besked om användningen av bekämpningsmedel och riskerna från häiso- och miijösynpunkt. Detta förutsätter eniigt utredningen ett närmare samarbete me11an lantbruksnämnderna som rådgivande organ och iänsstyreiserna och miijö- och hä1soskyddsnämnderna som regionala och 1oka1a tilisynsmyndigheter över kemikaliehanteringen.

T9-2-2

§êT!§EEêU_T§11êE-1§U§§EXE§l§§!Eê_9ED_XE

K§§iE§E§KEi9D§D

En förbättrad samverkan meiian 1änsstyre1serna och yrkesinspektionen bör eniigt utredningen inriktas på sådana områden som ger fördeiar för såvä1 arbetsmiijön som för den yttre miijön. Det finns eniigt utredningen för närvarande inte aniedning att överväga några särskiida organisatoriska förändringar utan en bättre samverkan bör kunna komma ti11 stånd genom ett anta1 smärre åtgärder för att förbättra utbyte av information och resuitat av tiiisynsaktiviteter. I det föijande ges exempei på några sådana områden.

En avgränsning av v11ka företag som är av intresse i detta sammanhang kan iämpiigen utgå från de ti11synsobjekt som iänsstyreisen ansvarar för,eftersom yrkesinspektionens ansvarsområde omfattar betyd- 1igt fier arbetsstäiien. Om yrkesinspektionen fortiöpande får ta dei av iänsstyreisens ti11synsp1anering i form av förteckningar över företag m.m. underiättas bevakningen av kemikaiiefrågorna och de direkta kontakterna meiian handiäggare på myndigheterna. Det kan också vara iämpiigt att yrkesinspektionen har ti11gång ti11 de ti11ståndsbes1ut som med stöd av miijöskyddsiagen reglerar verksamheten vid de företag som har en av nåkemikaliehantering gon betydelse. Detsamma kan gä11a kontro11program

i den utsträckning kemikaiiekontroii är reglerad i kontroiiprogrammet. Den pågående överföringen av yrkesinspektionens register ti11 ADB bör också kunna medföra att iänsstyreisen och miijö- och häisovårdsnämnden kan få tiiigång ti11 förteckning över företag inom sådana branscher som är av särskilt intresse när det gä11er kemikaiiefrågor.

I det sammanhanget kan nämnas att arbetarskyddsstyre1sen har utfärdat föreskrifter om att ska11 förteckning finnas på företagen över de ämnen som hantefar1iga ras. Därtiii skaii finnas varuinformationsbiad med risk- och skyddsinformation. Samtidigt kräver Iänsstyre1sen i många fa11 med stöd av kontroiiprogram för det enskiida företaget redovisning för använda kemika1ier. En samordning av dessa bör uppgiftskrav enligt utredningen komma tili stånd såvä1 i det praktiska tiilsynsarbetet som centra1t genom samråd me11an arbetarskyddsstyre1sen och naturvårdsverket. Det kan finnas skäl att i aiimänna råd om kemika1ieredovisning i k0ntro11program utgå från och bygga vidare på de av arbetarskyddsstyreisen föreskrivna förteckningarna.

Såväi yrkesinspektionen som 1änsstyre1sen genomför återkommande inspektioner där b1.a. kemika1iefrågor behandias. Framför a11t yrkesinspektionen har en omfattande inspektionsverksamhet där bestämmeiser om märkning och register m.m. samt viss intoxikoiogisk formation behandias. Det är därför eniigt utredningen naturiigt att myndigheterna genom inspektionsmeddeianden, besöksrapporter e11er besiut föraniedda av ti11syn håiler varandra informerade om resuitatet av tiiisynen. Informationsfiödet bör begränsas tiii sådana frågor som berör kemikaiiekontroiien.

I vissa fa11 kan det finnas intresse av att genomföra gemensamma inspektioner t.ex. när det gäiler hantering av lösningsmedel. Det bör också

SOU l987:32 589

finnas möjlighet för yrkesinspektionen att i samband med genomgång av lagring och av kehantering mikalier från arbetsmiljösynpunkt även vissa göra noteringar om denna hantering från yttre miljösyn_ punkt. Det kan gälla exempelvis risk för att spill kommer ut i golvbrunnar. Sådana bör kunna noteringar göras som inspektionsmeddelanden med hänvisning till att det ankommer på att svara länsstyrelsen för uppföljning.

Ett annat område gäller prövning enligt miljöskyddslagen där företaget innan ansökan inges bl.a. skall samråda med myndigheter som kan vara berörda av en åtgärd. I vissa fall kan det vara lämpligt att länsstyrelsen uppmärksammar företaget på behovet av samråd med yrkesinspektionen.

Ovanstående redogörelse är exempel sådan samverkan på mellan yrkesinspektion och länsstyrelse som bör kunna medverka till såväl en bättre som ett bättre tillsyn resursutnyttjande. Efterhand som en samverkan utvecklas kan även andra områden som t.ex. mätverksamhet och liknande komma i fråga. En regelbunden kontakt mellan de båda tillsynsmyndigheterna bör utenligt redningen leda till att rationella samverkansformer kan utvecklas. Det bör också kunna medföra fördelar från företagens synpunkt en ökad genom samordning av tillsynsmyndigheternas verksamhet. Utredningens förslag bör bli föremål för överläggningar mellan kemikalieinspektionen, arbetarskyddsverket, naturvårdsverket, företrädare för länsstyrelserna samt Industriförbundet där formerna för samverkan närmare utvecklas.

sou 1987:32 591

Specialmotivering

VII

1. Förs1aget ti11 ändringar i miijöskyddsiagen

Såsom utredningen anfört i de ailmänna motiveringarna, avsnittet 6.5, har utredningen iagt tyngdpunkten i sitt arbete på en omfattande översyn av miijöskyddsiagen och dess ti11ämpning. Ändringarna i lagen sammanhänger b1.a. med utredningens försiag att kommunernas miijö- och häisoskyddsnämnder får ett obiigatoriskt ansvar för både förprövning och ti11syn. Som en föijd härav kan 44 a § utgå, eftersom det inte bör finnas någon möjlighet för kommunerna att ta på sig ytteriigare ti11synsuppgifter annat än övergångsvis i vissa fail. Bestämmeisen i 44 a § andra stycket har i försiaget fiyttats ti11 64 §, som rör miijöskyddet i t0ta1försvaret. Den nya kommunaia förprövningen, s.k. mi1jö10vsprövning, reg1eras i 30-32 §§, som är nya. Förs1agen angående s.k. mi1jörapp0rt och ett miijörevisionssystem innefattas i fyra nya paragrafer, 38 a-d §§. Se även den nya 43 b §. En omarbetning av Iagens straffbestämme1ser har också skett, varvid den förutvarande 45 § delats upp. Den straffrättsiiga regieringen finns i försiagets 45-45 b §§ samt i den nya 46 §. Andra av utredningens försiag har föraniett ti11ägg av en 7 a §, en 20 a § samt en 39 b §. Regierna i 23-25 §§ om omprövning av tilistånd och vi11kor har också redigerats om och kompietterats i försiaget.

Nu berörda nyheter, inte minst miijöiovsprövningen, har föraniett ett f1erta1 föijdändringar i andra pa-

En dei ändringar av terminoiogisk art har ragrafer. också skett i oiika paragrafer i syfte att renod1a bruket i av termerna vi11k0r samt föreskrift. iagen Se de a11männa motiveringarna, avsnitt 13.5.2.3. B1.a. av sanktionsregierna är beroende av omarbetningen dessa ändringar.

Ett genomförande av utredningens försiag nödvändiggör en övergångsregiering, b1.a. i fråga om handiäggningen av frågor som rör tidigare meddeiade tiiistånd som beträffande den kommunala tiiisynen. Det förutsagts har tid som stått utredningen tili buds inte på den varit möjiigt att utforma förslag ti11 övergångsreg- 1er. Endast beträffande vissa äidre på deiegation fattade bes1ut om vi11k0r för miijöfariig verksamhet iäggs fram förs1ag ti11 en övergångsregei.

ska11 här anmärkas att beträffande miijöre- Siutiigen visorer och sådanas rättsliga stäiining finns viktiga regier i försiaget ti11 1ag om miijörekompietterande visorer (iagförsiag 2). I 38 b-c §§ detta iagförsiag finns endast de mera grundiäggande regierna om miijörevisorer.

2§

i tredje stycke är endast av Andringarna paragrafens språkiig art.

4 a §

sammanhänger med den nya förprövningsfor- Ändringarna Sådant bör inte i vidare mån än men mi1jö10v. få meddeias i strid mot detaijpian e11er omtiiistånd rådesbestämmeiser.

7 a §

Paragrafen är ny. Den tar sikte på användningen av gödsei, främst sta11gödse1 från djurhåiining i jordbruket, och är en kompiettering tiil de föreskriftsmöjiigheter som ges t.ex. beträffande gödse1mede1 i 5 § andra stycket 1agen (1985:426) om kemiska produkter och beträffande hindrande av uppkomsten av sanitära oiägenheter på grund av spridande av i gödsei 11 § 2 häisoskyddsförordningen (1983:616). Se de a11männa motiveringarna i avsnitten 2.2.7 och 3.3.

De frågor som det kan bii aktue11t att reglera med stöd av paragrafen är främst frågor om iagring av staiigödsei och spridning av gödsei på åkermark.

Tiiiståndsprövning m.m.

Rubriken har ändrats med hänsyn ti11 att utreden1igt ningens försiag införs s.k. förutom miljöiovsprövning den tiiiståndsprövning som förut funnits.

9 §

En1igt det nya första stycket är koncessionsnämnden för miijöskydd och 1änsstyre1serna ti11ståndsmyndigheter. Termen tiiiståndsmyndighet används sedan som sammanfattande benämning i paragrafens andra stycke och i f1era föijande paragrafer. I stycket erinras om att tiiistånd också kan iämnas av De regeringen. kommunaia miijö- och häisoskyddsnämnderna är inte tiiiståndsmyndigheter eniigt lagen.

Av andra stycket i dess nya 1yde1se att den

framgår ti11ståndsmyndighet som regeringen bestämmer på ansökan kan 1ämna tiiistånd ti11 verksammi1jöfar1ig het efter prövning eniigt iagen. Se de a11männa över-

vägandena, avsnitt 10.3.

10§

i fjärde sammanhänger med Ändringen paragrafens punkt att ti11stånd ska11 kunna lämnas av 1änsstyre1se i vissa fa11 och med den nya förprövningen på k0mmuna1 nivå i form av s.k. mi1jö1ov.

13§

innebär att paragrafen b1ir direkt ti11- Ändringarna även vid 1änsstyre1sernas hand1äggning av ti11- 1ämp1ig och är i övrigt av endast språk1ig natur. ståndsfrågor

14§

innebär ti11 att börja med att paragrafens Ändringarna i det väsent1iga b1ir direkt ti11hand1äggningsreg1er även vid 1änsstyre1sernas hand1äggning av lämpliga ti11ståndsfråg0r. Tredje och sjätte styckena gä11er dock som förut endast beträffande koncessionsnämnden. Genom en sak1ig ändring i andra styckets tredje punkt har möj1igheterna att avgöra en ti11ståndsfråga utan sammanträde med och besiktning på p1atsen vidsakägare så vitt gä11er koncessionsnämnden. Sammanträde gats och ska11 äga rum endast om det behövs för besiktning i ärendet. Detta överensstämmer i sak med utredningen vad som förut en1igt 17 § sista punkten gä11t beträffande handiäggningen vid 1änsstyre1sen.

15§

har angetts att paragrafen, som I förtydiigande syfte från avvikande reg1er aninnehå11er förva1tnings1agen omröstning, endast är ti11ämp1ig beträffande gående koncessionsnämnden.

sou l987z32 595

l6§

Ändringarna innebär att paragrafen blir direkt tilllämplig vid länsstyrelsens handläggning av tillståndsl ärenden.

17§

Paragrafen innehöll tidigare bemyndigande för regeringen att föreskriva om tillståndsprövning hos länsstyrelsen beträffande vissa slag av ärenden. Bemyndigandet innefattas nu i 9 § i dess nya lydelse. Vidare föreskrevs att vid länsstyrelsens prövning av sådana ärenden i tillämpliga delar skulle gälla samma bestämmelser som för koncessionsnämnden. Genom i ändringar de ifrågavarande bestämmelserna har dessa i stället gjorts direkt tillämpliga vid länsstyrelsernas handläggning.

I paragrafen föreskrivs nu i stället att i fråga om miljölov skall tillämpas reglerna i l2 a-l4 §§ samt l6 §. Det innebär bl.a. följande. Miljö- och hälsoskyddsnämnden skall sörja för att utredningen är fullständig. vägledande för nämnden skall vara verksamhetens art och omfattning. På samma sätt som i fråga om tillstånd skall den som avser att utöva miljöfarlig verksamhet innan ansökan görs i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda med myndigheter, organisationer och enskilda. En redogörelse för hur samrådet har skett och vad som därvid framkommit skall åtfölja ansökan enligt l3 §. Är de tekniska frågorna av sådan art att miljö- och hälsoskyddsnämnden saknar personal eller kompetens att göra den nödvändiga utredningen kan nämnden uppdra åt sakkunnig att göra särskild utredning. Det är sökanden som skall svara för kungörelsekostnaderna liksom för de kostnader som kan följa med en särskild utredning. Vid nämndens handläggning tillämpas förvaltningslagens (l986:223) regler fullt ut. Se 3l § förvaltningslagen.

20 a §

I och med införandet av paragrafen kodifieras den praxis

som alltsedan lagens tillkomst tillämpats av tillståndsmyndigheterna i samband med tillståndsgivningen. Bemyndigandet ger koncessionsnämnden rätt att överlåta till naturvårdsverket att fastställa villkor för verksamheten. En förutsättning är dock att de frågor som avgörs efter sådan delegation inte har självständig betydelse för tillåtligheten av företaget. I och med stadgandet får de villkor som bestäms i denna ordning samma rättsverkan som övriga villkor i tillståndsbeslutet. De ger således tillståndshavaren den tryggheten i hans näringsutövning att han inte behöver tåla ytterligare inskränkningar eller åläggas att vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i villkoren om inte förutsättningarna för omprövning i enlighet med lagen är uppfyllda. Det innebär också att villkoren om de överträds kan föranleda straffansvar.

om villkor som fastställts av en I fråga tidigare tillsynsmyndighet med stöd av tillståndsmyndighets beslut hänvisas till särskild övergångsbestämmelse.

21§

Ändringen innefattar ett terminologiskt förtydligande, se de allmänna motiveringarna, avsnittet l3.5.2.3.

23§

I anges tre fall då tillstånd till miljöparagrafen verksamhet kan bringas att upphöra. Detta har farlig beskrivits så, att verksamheten får förbjudas. Tidiföreskrevs i 23 § att koncessionsnämnden under gare viss kunde förklara tillstånd förverkat förutsättning och förbjuda fortsatt verksamhet. Uttrycket förverka inte väl in på samtliga de fall som nu återpassar finns i paragrafen. I fråga om tillståndspliktiga

verksamheter gäller att de inte får utövas utan tillstånd. Dras tillståndet in, är de sålunda automatiskt förbjudna. Med hänsyn till att det också finns verksamheter, för vilka inte är tillåtlighetsprövning generellt föreskriven, men som ändå blivit tillåtlighetsprövade, har som rättsföljd att verkangetts samheten får förbjudas. Däri även ligger ju att tillståndet dragits in.

Punkten l motsvarar vad som förutstadgades i denna paragraf, dock att frågan om ändring av villkor i stället för indragning av tillstånd nu regleras genom punkten 2 i följande paragraf. Punkten motsvarar sålunda vad som gällde före l98l års lagstiftning.

Punkten 2 anger att tillstånd får dras in om det vilar

på oriktiga eller medvetet ofullständiga uppgifter från sökanden.

Punkten 3 är avsedd att kunna tillämpas för mera allvarliga fall av det slag som förut reglerades i 25 §. Formuleringen ansluter till lagens 6 §. En förutsättning för att tillståndet skall kunna dras in är naturligen att olägenheten inte kan bemästras genom ändrade villkor. Denna möjlighet bör i första hand prövas.

24 §

I paragrafen regleras uttömmande de fall då villkor för gällande tillstånd får omprövas och ändras. För de fall som förut omfattades av paragrafen angavs att nya eller strängare villkor fick föreskrivas efter vad som var skäligt. Att en skälighetsbedömning alltid måste ske ligger i sakens natur och har inte ansetts behöva särskilt anges. Liksom förut täcker bestämmelsen dels det fallet att viss tid förflutit sedan tillståndet gavs, dels ett antal uppräkande situationer då ändPl9 få Ske reda dess förinnan när särskilda förutsättningar är uppfyllda.

598 SOU l987:32

I de senare fallen bör omprövningen naturligtvis riktas in på sådana villkor som i första hand har att med den förutsättning som grundar rätten göra att företa omprövning. En ändring av ett villkor kan emellertid få till konsekvens att också andra ändringar måste göras.

Första överensstämmer med vad som förut gällt punkten utom i fråga om utgångspunkten för beräkningen av tioårsfristen. Förut gällde att denna beräknades från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Med den här anformuleringen avses i stället den tidpunkt då givna villkoret blev gällande för verksamheten. Om exempelvis villkoret tillämpats redan innan lagakraftvunnet tillstånd förelegat, därför att avgörandet uppskjutits 2l § eller igångsättningsmedgivande lämnats enligt 2l a §, börjar fristen löpa när villkoret uppenligt ställts. I allmänhet innebär dock ändringen praktiskt skillnad i förhållande till vad som nu gälsett ingen ler.

andra får villkor alltid ändras om det Enligt punkten i verksamheten och åsidosättandet är av ej iakttagits endast betydelse. Kravet är sålunda lägre än ej ringa enligt 23 § 2.

motsvarar de fall där enligt 23 § 2, Tredje punkten tillstånd får dras in.

Punkterna 4-5 motsvarar vad som förut gällt enligt det andra stycket.Någon saklig ändring är tidigare inte avsedd.

Punkten 6 har med viss ändring förts över från den ti- 25 §. För ändring av villkoren enligt denna digare krävs inte längre olägenheten är betydande.

punkt att

Även en mindre allvarlig olägenhet har ansetts böra eller minskas om detta är möjligt. Vid förebyggas svårare olägenheter, som det inte går att bemästra ge-

SOU l987:32 599

nom villkorsändring, uppkommer fråga om indragning av tillstånd enligt föregående paragrafs tredje punkt.

Punkten 7 är avsedd att kunna tillämpas när teknik ny kan användas för kontrollen av verksamheten, antingen så att en effektivare kontroll kan erhållas att genom en annan parameter mäts än förut eller genom att annan mätutrustning används. I fråga om innebörden av att tekniken skall vara ny gäller som vid till-

detsamma

lämpning av punkten 5 (se prop. 1980/8l:92, s. 74).

Punkten 8 avser i första hand sådana fall då villkor fått sådan utformning, att det inte säkert går att fastställa vad det rättsligt sett innebär, eller då villkoret inte låter sig objektivt kontrolleras. I sådana fall är lagens sanktionsbestämmelser ineffektiva och det är främst fråndennautgångspunkt som en revision av villkoren måste komma till stånd. En tilllämpning av denna punkt är emellertid inte utesluten i sådana fall där en mera betydande resursbesparing kan åstadkommas genom att villkoren omprövas.

25§

Paragrafen reglerar vad som skall gälla i fråga om de avsedda tillstânden. Den motsvarar utan saklig ändring regeln i tredje stycket i den tidigare 24 §.

26§

Genom ändringen i paragrafen har fått länsstyrelsen befogenhet att själv ta en upp fråga om indragning av tillstånd eller ändring av villkor 23-25 enligt §§ i fråga om verksamheter som skall av tillståndsprövas länsstyrelsen. Dessa verksamheter står enligt den nya regeln i 38 § tredje stycket under länsstyrelsens fortlöpande tillsyn. I normalfallet torde det vara iakttagelser i samband med denna tillsyn som ger anledning att ta upp frågan. Skulle naturvårdsverket

vid sin aiimänna ti11syn uppmärksamma en sådan fråga som avses i paragrafen, kan verket natur1igtvis ge iänsstyreisen detta tiil känna. I fråga om verksamheter som ska11 ti11ståndsprövas av koncessionsnämnden är det som förut naturvårdsverket som får göra framstäiiningen hos nämnden. Skälen för ändringen av paragrafen framgår av de aiimänna motiveringarna, avsnitt 10.3.4.2. Denna paragraf fordrar särskild övergångsregiering.

27§

Ändringarna innebär att ordet koncessionsnämnden ersatts med ti11ståndsmyndigheten och är i övrigt endast av språkiig art.

28§

Ändringarna i paragrafen är väsent1igen en föijd av de redaktioneiia och sakiiga ändringarna i 23-25 §§. i paragrafen har förut omfattat aiia viiikors- Regein ändringar utom sådana som föranietts av betydande avvike1se från vad som angetts i ett tiiiståndsbes1ut. Fa11et motsvaras nu i huvudsak av 24 § 2. Denna punkt har därför undantagits vid hänvisningen ti11 24 §, iiksom fö1jande punkt, som förutsätter att tiiiståndet viiar på oriktiga e11er medvetet 0fu11ständiga uppgifter från sökanden.

29§

är av samma s1ag som anmärkts i det Ändringarna vid 21 § och innebär i övrigt endast föregående att uttrycket ti11ståndsmyndigheten satts i stä11et för koncessionsnämnden.

SOU l987:32 60l

29 a §

I första stxcket har för tydlighets skull gjorts

sådan ändring att föreskrifter inte längre nämns, se de allmänna motiveringarna, avsnittet l3.5.2.3.

Ändringarna i andra stycket innebär att om något villkor för miljöfarlig verksamhet får ändras emedan det varit gällande i tio år, så får också därmed sammanhängande ändringar samtidigt i göras sådana andra villkor som förut ändrats inom tioårsfristen med stöd av 24 § 2-8 eller 27 §, oavsett hur länge de varit gällande.

I övrigt är ändringarna i paragrafen endast av redaktionell art och beror på omredigeringen av 23-25 §§_

30 §

Den av utredningen föreslagna ansvarsfördelningen beträffande prövningen som framgår av de allmänna motiveringarna i kapitel l0 syftar till att införa en förprövning på kommunal nivå för sådana miljöstörande verksamheter som inte förorsakar mera några betydande miljöstörningar och i vart fall ej har några mer påtagliga effekter utanför kommunen.

Miljölovets rättsverkningar är begränsade. Särskilt är att märka att miljölovet inte omfattas av vare sig 22 § eller 36 §. Tredje man är inte genom att miljölov beviljats avskuren från möjligheten att vid domstol utverka förbud eller skyddsåtgärder. Förutsättningarna för att dra in miljölovet eller ändra vad som bestämts att gälla för verksamheten är avsevärt mera liberala än som gäller beträffande tillstånd enligt 23-25 §§. Därom hänvisas till 32 § resp. 31 §. Miljölovsprövningen kan närmast beskrivas som en på en gång företagen tillsynsprövning av verksamheten i dess helhet. Det är viktigt att lovet ges en

602 SOU l987:32

så klar utformning att tolkningsproblem inte uppkommer i fråga om verksamhetens art och omfattning. Prövningen måste därför ske med omsorg.

Den utövare av miljöfarlig verksamhet som vill försäkra sig om den trygghet som ett tillstånd kan medföra kan själv ansöka om att få verksamheten tillståndsprövad.

I sista stycket har införts en bestämmelse som slår fast att ett miljölov förfaller om det inte har utnyttjats inom två år från det lovet blivit gällande.

3l §

Av paragrafen framgår att nämnden får besluta om ytterligare försiktighetsmått eller förbud utöver vad som bestämts vid miljölovsprövningen.

Verksamheten och dess inverkan på miljön kan med tiden medföra behov av att ändra vad som bestämts i om försiktighetsmått och förbud. Även fråga forskningsresultat kan behöva beaktas, så att nya nämnden meddelar nya förhållningsorder till företaget. I den mån annat inte följer av denna paragraf gäller nämndens möjligheter att ändra vad som beangående stämts i ett miljölovsärende, förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer.

32§

samma situationer som med av- I paragrafen regleras seende tillståndsprövade verksamheter behandlas på i 23 §. Såsom framgår vid en jämförelse med nämnda kan ett miljölov lättare dras in. Miljöparagraf och hälsoskyddsnämnden får sålunda dra in ett miljölov om innehavaren bryter mot de försiktighetsmått eller förbud som gäller för verksamheten. Nämnden får vidare dra in ett miljölov om sökanden lämnat eller medvetet ofullständiga uppgifter. På oriktiga

, 603

denna punkt råder överensstämmeise med 23 §. S1ut- 1igen kan nämnden dra in lovet om det sku11e visa sig uppkomma någon oiägenhet som inte förutsetts och som det inte går att komma tiii rätta med genom beslut om ytteriigare försiktighetsmått e11er förbud att iakttas i verksamheten. Det kan vara iämpiigt att i miijöiovsbesiut erinra om återka11e1sereg1erna.

38§

I paragrafen anges till en början ti11synsmyndigheterna eniigt 1agen och av melfördeiningen uppgifter 1an dem eniigt utredningens överväganden i avsnittet 10.3.

Av första stycket framgår att naturvârdsverket iiksom tidigare har ett samordningsansvar beträffande ti11synen eniigt iagen. Den närmare fördelningen av ti11synsuppgifterna framgår av de följande bägge styckena. Hänvisningen ti11 64 § innebär dock att uppgifter som eijest sku11e ha ti11kommit miijö- och häisoskyddsnämnden inte får fuligöras av denna, utan ska11 ombesörjas av iänsstyreisen när det gä11er verksamhet som utövas av försvarsmakten.

Förut stadgades i paragrafens första att naturstycke vârdsverket hade den centraia ti11synen. Detta inne-

fattas i andra styckets föreskrift att den a11männa

ti11synen över mi1jöskyddsförfattningarnas efterievnad utövas av naturvârdsverket i riket. En1igt stycket tilikommer emeiiertid ett aiimänt uppsiktsansvar också 1änsstyre1serna och miijö- och häisoskyddsnämnderna, var inom sitt område.

Tredje stycket regierar ansvarsfördeiningen i fråga om den iöpande ti11synen över miijöfariiga verksamheter. En1igt principen om sammanhå11et prövningsoch tiiisynsansvar svarar iänsstyreiserna för ti11synen av verksamheter som är beroende av deras ti11-

stånd och miljö- och hälsoskyddsnämnden för tillsynen över miljölovspliktiga verksamheter. De senare svarar vidare för tillsynen av icke förprövningspliktiga verksamheter. När det gäller koncessionspliktiga verksamheter vilar ansvaret på naturvårdsverket. Att en myndighet har ansvaret för den fortlöpande tillsynen utesluter inte att annan myndighet lämnar bistånd för fullgörandet av tillsynsuppgifterna. Det kan exempelvis ofta vara naturligt att miljö- och hälsoskyddsnämnden på begäran lämnar länsstyrelsen eller naturvårdsverket bistånd eller att länsstyrelsen bistår naturvårdsverket.

Fjärde stycket överensstämmer i huvudsak med det förutvarande tredje stycket. Samtliga tillsynsmyndigheter åläggs dessutom att lämna varandra bistånd vid tillsynen. Denna regel motsvarar delvis vad som förut stadgats i andra stycket om att naturvårdsverket vid behov skall lämna bistånd vid tillsynsverksamheten. Biståndet kan alltså ha formen av rådgivning från central eller myndighet. Det kan emellertid ockregional så, som anförts vid föregående stycke,gälla bistånd med att utföra löpande tillsyn.

I femte stycket som ersätter den tidigare sista punkten i tredje stycket, åläggs samtliga tillsynsmyndigheter att göra anmälan till åklagare när de i sin tillsynsverksamhet får vetskap om något förhållande som ger anledning anta att det begåtts något brott mot miljöskyddslagen. Styrkan i brottsmisstanken har i samma termer som i 23 kap. l § angetts rättegångsbalken, vari anges när förundersökning normalt skall inledas. Det är sålunda fråga om en förhållandevis låg grad av misstanke. Det saknas utför att skönsmässigt underlåta att göra anmälan rymme till Syftet med stadgandet är att säkeråklagare. ställa att frågan om brottsutredning genom därtill myndigheter aktualiseras på ett så tidigt behöriga stadium som möjligt. Det är alltså inte meningen

SOU l987:32 505

att åtgärden skall föregås av några ingående utredningsåtgärder eller noggranna straffrättsliga överväganden. I allt väsentligt torde bedömningen kunna grundas på den kännedom tillsynsmyndigheten erhållit om de objektiva förhållanden som föranleder brottsmisstanken.När anmälan bör göras, skall det ske utan dröjsmål. Det ankommer på åklagarmyndigheten att bedöma om förundersökning skall inledas och vilka utredningsåtgärder som bör komma till stånd.

38 a §

Den som bedriver verksamhet för vilken tillstånd fordras skall varje år avge en miljörapport. Om tillstånd inte krävs men innehavaren likväl frivilligt sökt tillstånd omfattas han inte av skyldigheten att avge en miljörapport.

Miljörapporten skall ge en samlad bild av företagets arbete med att uppfylla och kontrollera att villkoren i tillståndsbesluten efterlevs. Se Vidare de allmänna motiveringarna, avsnitten l0.2.2.2 och l0.2.4.2.

38 b och c §§

Paragraferna innehåller de grundläggande reglerna om miljörevision och miljörevisorer. En närmare redogörelse för miljörevisorns uppgifter finns i de allmänna motiveringarna, avsnitt l0.2.4. Miljörevisorn är en uppdragstagare och skall inte stå i anställningsförhållande till tillstândshavaren. Närmare föreskrifter finns i den föreslagna lagen om miljörevisorer (lagförslag 2). Underlåtenhet att utse miljörevisor är straffbar enligt den nya 45 b §.

38d§

Paragrafen innehåller en regel om s.k. avvikelserapportering, se de allmänna motiveringarna, avsnittet

606 SOU l987:32

l0.2.2. Om avvikelserapport gjorts under hand och inte fått skriftlig form, kan tillsynsmyndigheten vid behov utfärda föreläggande om att skriftligen lämna erforderliga upplysningar. Oriktiga eller ofullständiga uppgifter i handling som avges enligt lagen omfattas av straffansvaret enligt den nya 45 a §.

39b§

I paragrafen, som är ny, bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda bestämmelser om kontrollprogrammets innehåll. I första hand avses den del av kontrollprogrammet som rör mätverksamheten. Syftet är att få till stånd en kvalitetssäkring och en metodmässig samordning av mätverksamheten.

40§

F.n. stadgas i första styckets andra mening att föreom det finns särskilda skäl får ges omedelläggande bart och i andra fall först efter försök att vinna rättelse genom råd. Enligt utredningens mening (se avsnittet l0.3.5) kan detta emellertid medföra en i vissa fall. Meningen har därför utonödig omgång gått.

I andra stycket har gjorts ett förtydligande tillägg, se de allmänna motiveringarna, avsnittet l3.5.2.3. Med stöd av lagrummet kan i däri avsedda situationer behöva utfärdas föreskrifter till allmän efterrättelse eller bestämmas tillfälliga villkor att gälla för viss verksamhet. Med villkor förstås endast sådant som skall iakttas i tillståndsprövad verksamhet. Beträffande viss miljölovsprövad verksamhet finns möjlighet att i de ifrågavarande situationerna fastställa försiktighetsmått med stöd av 3l §.

Tredje stycket har genom tiiiägget gjorts ti11ämp1igt också på mi1jö1ovsprövad verksamhet. Därmed kan även vite riktas mot sådan verksamhet med stöd av fjärde stycket i dess oförändrade 1yde1se.

41 §

I paragrafen har gjorts ett terminoiogiskt förtydiigande, se de a11männa motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3.

41 a §

Paragrafen har gjorts tiiiämpiig även på mi1jö1ovsprövade verksamheter. Vidare har gjorts ett terminologiskt förtydligande av samma siag som i 41 §.

43§

I paragrafens andra stycke har gjorts ett terminoiogiskt förtydiigande av samma natur som i de föregående bägge paragraferna.

43 b §

Under1åtenhet att utse mi1jörevisor är straffbar enligt den nya 45 b §. Eniigt förevarande paragraf kan en ti11synsmyndighet vid vite före1ägga en ti11ståndshavare att inkomma med miijörapport jämte revisorns redogöreise.

45§

Paragrafen motsvarar i det väsentiiga förutvarande 45 § första stycket, punkterna 1-3. Punkten 4 har omarbetats och sammanförts med punkten 5, även denna något ändrad, i nästföijande paragraf. Straffbestämmeiserna i nu förevarande paragraf har redigerats om och getts en annan struktur. Genom den ändrade ut-

608 SOU l987:32

har till skilda lagrum kunnat formningen hänvisningar elimineras och de brottsliga förfarandena tydligare beskrivas. De har kring tre särskilda grupperats brottsbenämningarg olaga miljöfarlig verksamhet samt olovlig miljöstörning. Det gäller olaga resp. inte i av de fall som omfattas av paralängre något att ringa fall är undantagna från straff. grafen hänvisas till de allmänna motiveringarna, av- Därom snitt l3.5.l och l3.5.2.6.

avser i första hand bedrivandet av Första punkten miljöfarlig verksamhet som är otillåten, antingen därför att den förbjudits efter tillåtlighetspröveller därför att föreskriven förprövning inte ning skett.

När en skall äga rum framgår av miljöförprövning som regeringen utfärdat med stöd skyddsförordningen i l0 §. Det kan antingen vara fråga av bemyndigandet om en av koncessionsnämnden eller länsstyprövning som resulterar i ett tillstånd att driva verkrelsen samheten eller om en prövning där miljö- och hälsomeddelar s.k. miljölov för verksamheten skyddsnämnden har inte lika vittgående rättsenligt 30 §. Miljölov som ett tillstånd enligt lagen. Att bedriva verkningar verksamhet utan att först inhämta tillmiljöfarlig eller där så krävs, är alltid förstånd miljölov, vid straffansvar enligt denna paragraf. Har bjudet inte meddelats, kan koncessionsnämnden entillstånd 41 § på hemställan av statens naturvårdsverk ligt besluta om förbud mot den miljöfarliga verksamheten efter en tillåtlighetsprövning, även om verksamheten från början inte varit tillståndspliktig. Slutligen de där tillstånd visserligen getts för finns fall, en verksamhet men sedermera dragits in enligt regi 23 eller 25 §§ i deras nya lydelse. Ett belerna 23 som ett förbud i det slut enligt § formuleras fallet, och det saknar betydelse om verksärskilda samheten från början varit tillståndspliktig eller

L

sou l987:32 509

inte. En liknande möjlighet finns också enligt 32 § att dra in miljölov. Den som bryter mot sådana förbud att driva en miljöfarlig verksamhet som utfärdats efter en prövning i det särskilda fallet kan dömas till ansvar enligt denna punkt.

Det är att märka att förbud mot icke tillstândsprövade verksamheter i deras helhet även meddelas med stöd av 40 § första stycket. Sådana förbud kan sanktioneras med vite. Om det inte sker kan sålunda fortsatt bedrivande av verksamheten bestraffas såsom olaga miljöfarlig verksamhet enligt detta stycke. Detta innebär en utvidgning av straffansvaret i förhållande till vad som förut gällt.

I andra gunkten straffbeläggs såsom olaga miljöstörning åsidosättandet av allmänt gällande föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar eller försiktighetsmått som skall iakttas i miljöfarlig verksamhet. Sådana allmänt gällande föreskrifter kan ha meddelats till förebyggande av vattenförorening genom fast avfall med stöd av 2 § tredje stycket, angående hantering av gödsel enligt den nya 7 a § och till skydd för vattenomrâde m.m. enligt 8 § 0Ch 8 a § andra stycket. Därutöver förekommer ytterligare en form av allmänt gällande föreskrifter, vilka också omfattas av stadgandet. Enligt 40 § andra stycket kan föreskrifter meddelas i nödsituationer och andra brådskande fall. Sådana föreskrifter är, även om det inte sagts ut i 40 §, endast av tillfällig karaktär. De skulle, om de inte omfattades av något straffstadgande, bli helt osanktionerade, eftersom de i motsats till villkor - som också kan meddelas med stöd av 40 andra - inte har bestämd adressat § stycket och alltså inte går att förena med vite. På denna punkt innebär alltså stycket en utvidgning av straffansvaret i förhållande till vad som förut gällt. Utvidgningen är motiverad med hänsyn till allvaret

SOU l987:32 6l0

i de situationer där föreskrifter av detta slag meddelas.

I tredje Punkten straffbeläggs såsom olovlig miljöavvikelser från vad som bestämts att gälla störning som villkor för tillståndsprövad verksamhet, liksom vad som bestämts att gälla för en verksamhet, för vilken meddelats miljölov. Med villkor förstås, med ett undantag, överallt i lagen sådana i samband med av tillståndsmyndighet antillåtlighetsprövning förhållningssätt, som anger ramen för vad givna som tillåtits vid prövningen. I allmänhet anges de i tillståndsbeslut enligt l8 §. De kan emellertid också ha fastställts l9 §, 20 § eller den nya enligt 20 a §. Med sådana villkor är i straffrättsligt hänseende fullt ut att jämställa provisoriska villkor 21 § andra stycket, som meddelats i enligt samband med uppskovsbeslut, liksom villkor som en- 21 a § andra stycket uppställts i ett igångligt Varje brott mot villkor som nu sättningsmedgivande. sagts omfattas av straffsanktionen.

Sedan villkor ändrats enligt 24-25 §§ i deras nya lydelse, eller enligt 27 § eller 29 § andra stycket, är det givetvis de nya villkoren som omfattas av straffstadgandet. När miljö- och hälsoskyddsnämnd lämnat miljölov enligt 30-31 §§, blir de i samband därmed fastställda försiktighetsmåtten i straffrättsligt hänseende att jämställa med villkor. Detsamma gäller sådana i miljölovsärenden meddelade förbud som är avsedda att iakttas i verksamheten och inte har avseende på omfattningen av miljölovet som sådant. Liksom beträffande villkor, kan vad som fastställts vid miljölovsprövningen sedermera ändras och kompletteras. Straffstadgandet kommer att avse också brott mot vad som följer av sådana ändringar och kompletteringar, vilket framgår av formuleringen i mijölovsärende.

Med vi11k0r i ti11ståndsbes1ut jämstä11s också de vi11kor som koncessionsnämnden faststä11er efter särskild prövning en1igt 41 §.

Därutöver förekommer en form av vi11k0r som kan meddeias av ti11synsmyndighet en1igt 40 § andra stycket i nödsituationer och iiknande brådskande fa11, då det inte går att avvakta ti11ståndsmyndighetens bes1ut. Enligt sakens natur är sådana vi11kor, även om det inte sagts ut i 40 §, av ti11fä11ig karaktär och kan endast innefatta ytter1igare e11er skärpta krav i förhåilande ti11 vad som annars gä11er för verksamheten. Sådana vi11kor uppstä11s genom föreiägganden som kan aanktioneras med viten. De omfattas inte av straffstadgandet, viiket markerats genom f0rmu1eringen vi11kor för ti11stånd.

Denna punkt medför knappast några utvidgningar av det straffbara omrâdet, så vitt gä11er straffsanktionerade handiingssätt. Konstruktionen med miijö- 1ov är visseriigen ny men många miijöiovspiiktiga verksamheter har förut varit underkastade ti11ståndsprövning.

45 a §

Paragrafen straffbeiägger ti11 att börja med på samma sätt som tidigare femte punkten i 45 §1ämnandeav en oriktig uppgift i en ansökan e11er annan handiing, en1igt mi1jöskydds1agen. Brottet ka11as försvårande av mi1jökontro11. Sak1igt har bestämme1sen i denna de1 ändrats något i syfte att förtydiiga att de uppgifter som 1ämnas myndigheten ska11 vara såvä1 riktiga som ti11räck1iga och reievanta. Det bör näm- 1igen å1igga den som avser att bedriva e11er som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet att sjä1vständigt och utan anmodan från myndigheten ge in a11a de uppgifter som kan vara av betyde1se från ti11stånds-

6l2

eller tillsynssynpunkt. Härigenom uppnås också en saklig överenskommelse med vad som omfattas av upplysningsplikten enligt 43 §, nämligen behövliga upplysningar.

Vidare straffbeläggs i paragrafen underlåtenhet att lämna upplysningar eller verkställa undersökningar i vissa fall (tidigare 45 § första stycket fjärde En tillsynsmyndighet kan, som nämnts, be-

punkten).

med stöd av 43 § första stycket när gära upplysningar en verksamhet kan befaras vara miljöfarlig. En sådan begäran kan, men behöver ej, ges i föreläggande med eller utan vite. Ett sådant föreläggande kan avse också s.k. kontrollprogram enligt 39 a §. Begäran eller föreläggandet kan också avse miljörapport eller avvikelserapport enligt utredningens förslag. För straffbarhet krävs liksom f.n. att en begäran om upplysningar ges formen av föreläggande. Liksom i fråga om de brott som tagits upp i föregående gäller slutligen att ringa fall inte längre paragraf är undantagna från straff.

Underlåtenhet att lämna upplysningar eller verkställa undersökningar kan utgöra brott av mycket varierande svårighetsgrad. I många fall kan brottet tänkas ha mera karaktär av ordningsförseelse. Fall kan dock

även tänkas; där underlåtenheten allvarligt äventy-

rat fullgörandet av tillsynsuppgiften eller eljest varit av allvarligt slag. Strafflatituden har därför och av skäl som anförts i de allmänna motiveringarna, avsnittet l3.5.2.6, inte ändrats.

45 b §

I denna paragraf straffsanktioneras skyldigheten att utse miljörevisor där sådan skall finnas. Enligt lagens 38 b § åligger det den som av koncessionsnämnden för miljöskydd erhållit tillstånd till miljöfarlig verksamhet att utse en miljörevisor för be-

stämd tid e11er ti11s vidare. Miijörevisorn ska11 i en skriftiig redogöreise yttra över innehåiiet i sig utövarens åriiga miijörapport, och red0göre1sen skail bifogas miijörapporten (38 a och 38 C §§). Miijörevisorn ska11 fortlöpande kunna följa verksamheten. Vem som har att utse revisorn föijer av de särskiida bestämmeiser av civiirättsiig e11er offentligrättsiig karaktär som i det särskiida faiiet är tiliämpiiga på verksamheten.

46 §

Ti11 paragrafen har utan sakiig ändring förts över den regel som förut funnits i 45 § tredje stycket.

47§

Paragrafen har ändrats redaktioneilt som en av fö1jd ändringen av 45 §.

48§

I den a11männa motiveringen, avsnitt 7.3.4, har anförts skälen för att nu tiiierkänna naturoch mi1jöskyddets idee11a och vetenskap1iga organisationer rätt att överk1aga vissa beslut eniigt ML. De besiut kiagorätten avses gä11a är desamma som får överkiagas av kommuner och 10ka1a arbetstagarorganisationer.

Det förutsätts att endast sådana organisationer som är aiimänt erkända som företrädare för natur- och miijöskyddsintressena och som har en stabiiitet i sin organisationsform ska11 komma i fråga för k1ag0rätt en1igt denna bestämmeise. Såiunda bör under a11a förhâiianden krävas stadgar och styreise. Det är däremot inte säkert att en organisation behöver vara rikstäckande e11er ha stor geografisk bredd. Vissa högsko1eanknutna studerande- eiier forskarföreningar med idee11 naturvårdssyftning kan exempeivis väi

6l4 SOU l987:32

motsvara de krav på allmänt erkänd ställning som företrädare för intresset, som uppställts i praxis och juridisk doktrin.

De organisationer som kan komma i fråga är främst ideella och stiftelser med ideellt ändamål föreningar på sakområdet. Också en internationell sammanslutning bör kunna bli aktuell, förutsatt att den har en svensk avdelning.

Ibland kan flera organisationer uppträda tillsammans under särskild beteckning i någon viss angelägenhet. Man torde då få bedöma om det bland de deltagande finns sådan allmänt erkänd organisation som här avnågon ses. Floran av mer eller mindre tillfälligt hopkomna som saknar den allmänt erkända ställning och grupper den stabilitet som bör förutsättas för talerätt är Det framstår därför som lämpligt att svåröverskådlig. närmare bestämmer omfattningen av den krets regeringen som skall ha rätt att överklaga besluten. organisationer kan vara en att organisationerna får Det lämplig ordning hos regeringen ansöka om status som klagoberättigade. beslut torde kunna föras i ett särskilt re- Regeringens gister hos miljö- och energidepartementet.

49§

Genom en i paragrafens första stycke har ändring den gjorts tillämplig på beslut i frågor om miljölov.

50 §

i första har detta gjorts l

Genom ändringar stycket direkt beträffande länsstyrelsens handtillämpligt läggning.

5l§

Ändringarna är av terminologiskt förtydligande art, se de allmänna motiveringarna, avsnittet l3.5.2.3.

52§

Paragrafen har ändrats redaktionellt som en följd av ändringen av 45 §. Se även de allmänna motiveringarna, avsnittet l3.5.2.3. Den nya 45 § motsvarar i allt väsentligt de förutvarande punkterna l-3 i första stycket. I fråga om de utvidgningar av det straffbelagda området som ägt rum hänvisas till vad som anförts vid 45 §. De ytterligare förfaranden som träffas av straffansvaret har bedömts vara av det slaget att de skall träffas av miljöskyddsavgiften om övriga förutsättningar härför är uppfyllda.

64§

Till denna paragraf har såsom ett nytt första stycke överförts den bestämmelse om tillsyn av verksamhet som utövas av försvarsmakten som funnits i den förutvarande 44 a §. Till bestämmelsen har fogats en regel, enligt vilken den fortlöpande tillsynen av sådan försvarsanläggning skall fullgöras av länsstyrelsen om den enligt vanliga regler annars skulle ha ankommit på miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Till andra stycket har utan ändring överförts det bemyndigande som förut funnits i paragrafen.

Qvergângsbestämmelsen

Se vid 20 a §.

sou 1987:32 617

Särskiit yttrande av Kari-Fredrik Gustafsson

För industrin är miijöskyddet en viktig dei av verksamheten. Det iigger såväl i industrins som myndigheternas intresse att miijöskyddsarbetet sköts framgångsrikt och effektivt.

Med hänsyn tiii vikten av att kunna överbiicka och påverka den totaia mi1jövårdsprob1ematiken vili jag särskiit understryka utredningens försiag om att ett effektivare miijöskyddsarbete inom 1andet måste kombineras med ett ökat kraftfuiit internationelit engagemang.

Miijöskyddets aiitmer ökade komplexitet kräver omfattande forskning kring ekoiogi och teknik som underiag för tiliståndsmyndigheternas bes1ut. Med tilifredsstäiieise noterar jag därför utredningens förslag att förstärka naturvårdsverkets forskningsnämnd med företrädare för näringsiiv och kommuner.

Det är av samma skäi viktigt att värna om industrins och statens gemensamma forskningsinstitut IVL, som betytt mycket för att ge Sverige en iedande position på miijöskyddsområdet.

Industrins kontroii och myndigheternas tiiisyn över att gäiiande regier föijs är betydeisefuiia iänkar i miijöskyddet. Jag deiar utredningens bedömning att basen i övervakningen ska11 iigga på företagen genom egenkontroii. Företagen sjäiva har den bästa kompetensen att utföra kontroiien på ett riktigt sätt. Det

6l8 SOU l957:32

är också en självklarhet att företagen tar ansvar för sin egen verksamhet fullt ut.

Den decentralisering av beslutsfunktionerna och den klarare ansvarsfördelning mellan myndigheterna, som utredningen föreslår, finner jag vara värdefull. Men en decentralisering ställer också stora krav på kompetens hos den personal som skall arbeta med dessa frågor.

Utredningens förslag om en mer utvecklad miljörapport än vad som f.n. lämnas kan jag ställa mig bakom även om den enligt min mening inte särskilt behöver regleras i lagen. I tillstånden ingår redan i dag krav på kontrollprogram och rapportering. Ett viktigt moment i utredningens förslag om miljörapport är att föreår skall redovisa taget varje om gällande regler villkor i tillståndet - har kunnat uppfyllas eller inte.

Jag gör också samma bedömning som utredningen att myndigheternas tillsyn mer kan inriktas mot systemkontroll, d.v.s. bedömning av om företaget har eller anlitar den kompetens som erfordras, har den utrustning som krävs etc.

Jag ställer mig däremot bakom för-

inte utredningens

slag att en särskild miljörevisor skall anlitas av varje tillståndspliktigt företag (i ett inledningsskede ca 350 koncessionsnämndsprövade anläggningar).

Den föreslagna miljörevisorns roll är enligt min bedömning oklar. Genom sin uppgift att intyga att företagens egenkontroll har skötts på ett riktigt sätt riskerar denne att förta företagsledningens ansvar för sin egen miljökontroll. Likaså riskerar dennes verksamhet att förta myndigheternas ansvar för tillsynen.

519 sou 1987:32

Ett genomgående drag i utredningens försiag är att utnyttja resurserna för miijöskyddet mera effektivt och undvika onödigt dubbeiarbete. Försiaget om miijörevisorer innebär just att ett dubbeiarbete införs.

Jag känner mig inte he11er övertygad om det iämpiiga

i att överföra ansvaret för den fortiöpande tiiisynen över de stora processindustrierna från iänsstyreisen ti11 naturvårdsverket med hänsyn ti11 den okiara arbetsfördeining som då sku11e uppstå samt att länsstyreiserna efter hand har byggt upp erforderiig kompetens och har den regionaia heihetsbilden genom sin geografiska närhet.

Av avgörande betydeise för den svenska industrins möjiigheter att utveckias och behåiia sin internatione11a konkurrenskraft är att industrin kan räkna med en rim- 1ig pianeringsperiod. Det är ju syftet med tioårsre-

geln. Jag kan därför inte stäiia mig bakom försiagen

om ökade möjligheter för myndigheterna att begära omprövning av ti11ståndsvi11kor innan den nuvarande giitighetstiden tio år, har gått ut.

Jag finner det också tiiifredsstäiiande att utredningen trycker på behovet av skyddszoner kring miijöstörande industrianiäggningar och särskiid informationsinsats på detta område.

Redan nu har den som berörs av en miijöfariig verksamhet, b1.a. idee11a organisationer, möjiighet att framföra sina - sâväi direkt ti11 ti11synpunkter ståndsmyndighet som vid det offentiiga sammanträdet. Detta vi11 även jag värna om.

Miijöskyddsutredningen utredde besvärsrätten 1978 och föresiog en besvärsrätt enbart för arbetstagarorganisationer. Regeringen avvisade också vid 1981 års iagändring besvärsrätt för ideeiia organisationer. Utredningen om miijövårdens organisation gör en annan

bedömning och föreslår en rätt också för ideella organisationer att överklaga myndighetsbesluten. Jag delar inte den bedömningen.

Enligt min mening riskerar en utvidgning av besvärsrätten att förlänga beslutsprocessen i strid mot utredningens direktiv. Ett grundläggande krav bör vara att ett beslut direkt berör den överklagande.

Beträffande den föreslagna nya tillståndsprövningen miljölov, vill jag understryka vikten av att denna kan ske utan tidsutdräkt. I många fall torde en särskild prövning inte ens behövas. Det nuvarande anmälningsförfarandet fungerar bra.

Utredningen föreslår vidare att myndigheternas personal förstärks med ca 100 personer. Nuvarande och tillkommande personal för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen föreslås att finansieras med en ändrad avgift för.prövning och tillsyn.

För min del anser jag att resursförstärkningen i första hand bör åstadkommas genom omprioriteringar inom stat och kommun mot bakgrund av ändrade värderingar efter hand av vilka insatser som stat och kommun skall svara för. Utredningen pekar bl.a. på några andra områden med betydligt större personalresurser. Det borde vara möjligt att genomföra erforderliga förändringar och omprioriteringar inom oförändrade totala resursramar. När det gäller myndighetsinsatser anser jag att dessa bör finansieras via statlig och kommunal budget i sedvanlig ordning och inte via särskilda avgifter.

På grund av den korta tid som stått till utredningens förfogande har det inte varit möjligt för mig att i alla detaljer granska utredningens förslag, särskilt vad gäller sanktionssystemet. Ytterligare synpunkter kan därför framkomma i samband med remissbehandlingen.

SOU l987:32 621

Särskilt yttrande av Mats Olsson

Ansvaret för prövning och tillsyn för de verksamheter som enligt miljöskyddslagen tillståndsprövas av koncessionsnämnden för miljöskydd kan inte samlas i en myndighet med hänsyn till koncessionsnämndens roll. Ansvaret för tillsynen över dessa verksamheter ligger i dag på länsstyrelserna. I föreslås att utredningen ansvaret i stället skall centraliseras till naturvårdsverket.

Utredningen belyser olika fördelar med ett centralt resp. regionalt tillsynsansvar för dessa verksamheter. För ett regionalt ansvar talar länsstyrelsernas stora kännedom om och erfarenheter av anläggningarna i fråga, recipientsituationen och andra förhållanden i omj givningen samt den geografiska närheten som möjliggör direkta snabba och effektiva kontakter mellan företag och tillsynsmyndighet. För ett centralt ansvar talar framför allt behov av specialistkompetens vid tillsynsmyndigheten och naturvårdsverkets behov av direkt kontakt med företagen i berörda branscher. För att ta till vara ovannämnda fördelar och ovantillgodose nämnda behov måste sakkunskap på olika nivåer samverka i tillsynsarbetet vilket också utredningen konstaterar.

Jag anser att de anförda skälen för å ena sidan länsstyrelserna och å andra sidan naturvårdsverket klart talar för att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ha det direkta tillsynsansvaret över dessa verk-

samheter. bör härvid kunna få bistånd Länsstyreiserna från naturvårdsverket när det gäiier viss speciaiiksom bistånd från miijö- och häisoiistkompetens när det gä11er b1.a. iokaia observaskyddsnämnderna tioner. En sådan iösning ökar även naturvårdsverkets f1exibi1itet att använda sina resurser för de miijöoch som bedöms mest angelägna utifrån branschfrågor den kunskap som Hela tiden utvecklas om mi1jönya situationen i stort, ny teknik och miijöeffekter av 01ika utsläpp.

I detta sammanhang bör även noteras att naturvårdsverket som tiiisynsmyndighet på riksnivå övergripande har möjiighet att ingripa med direkta ti11genereil riktade mot varje miijöstörande verksynsåtgärder, samhet, när verket så anser motiverat.

Mina här anförda synpunkter innebär inte några invändningar mot utredningens försiag om inrättande

av miijdrevisorer för företag på koncessionsnämnds-

iistan.

Bilagor

sou 1987:32 525

Bilaga l

Kommittédirektiv

Översyn av miljövårdsorganisationen

Dir 1986:25

Beslut vid regeringssammanträde 1986-06-26

Statsrådet Dahl anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen. Utgångspunkten för översynen är nödvändigheten av att de samlade resurserna för miljövård kan utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem.

Bakgrund Den IzittiI/svarande utvecklingen Den nuvarande under miljövårdsorganisationen började byggas upp senare delen av l960-talet. Av central betydelse var därvid inrättandet av statens naturvårdsverk år 1967. Detta skedde genom sammanslagning av befintliga mindre organ. Under de närmaste åren därefter tillfördes naturvårdsverket successivt ökade arbetsuppgifter och förstärkta resurser. För tillståndsprövning av större miljöpåverkande anläggningar inrättades koncessionsnämnden för miljöskydd. På den regionala nivån inrättades naturvårdsenheter vid länsstyrelserna. Också dessa enheter successivt ut och fick ökade byggdes arbetsuppgifter.

Inom kommunerna var det i första hand de dåvarande hälsovårdsnämnderna och byggnadsnämnderna som fick uppgifter inom miljövårdsområdet. Det samlade ansvaret för miljövården på den kommunala nivån bedömdes dock vara en fråga för kommunstyrelserna. Den organisatoriska uppbyggnaden av miljövården i slutet av 1960-talet bör ses mot bakgrund av miljösituationen så som den utvecklades och uppfattades under 1950- och 1960-talen. Av stor betydelse för organisationens uppbyggnad var också utvecklingen av styrmedel under den aktuella perioden, där särskilt tillkomsten av naturvårdslagen år 1964 och miljöskyddslzigen år 1969 samt användningen av olika bidragssystem till bl. a. miljöinvesteriitgar starkt påverkade de organisatoriska lösningarna. Dc styrmedel och den organisation som valdes innebar att miljövårdsarbetet kunde koncentreras till de miljöfrågor som framstod som mest angelägna att lösa. Den valda organisationen innebar också en stark koncentration till naturvårdsverket av miljövårdsarbetet. Genom resurser för forsknings-, utvecklings- och utredningsarbete kunde naturvårdsverket bygga upp kompetens för att bevaka miljösituationen, identifiera olika miljöproblem och ta fram metoder för att lösa problemen. Genom att naturvårdsverket fick viktiga uppgifter vid tillämpningen av lagstiftningen på miljövårdsområdet och vid fördelningen av olika bidrag till miljöfrämjande åtgärder kunde verket också skaffa sig goda praktiska erfarenheter av hur olika miljöproblem kunde angripas. Den fortsatta utvecklingen har bl. a. inneburit att miljövårdsarbetet breddats alltmer. Nya arbetsuppgifter har tillkommit. Våra kunskaper om miljöproblemens omfattning och komplexitet har ökat och därmed också insikten om att det inom många områden krävs grundläggande förändringar av olika verksamheter om vi skall kunna förhindra en fortsatt miljöförstöring. Det har också blivit alltmer uppenbart att många av de största miljöproblemen är internationella till sin karaktär. l takt med att arbetsuppgifterna breddats och fördjupats har också allt flera myndigheter och andra organ kommit att engageras i vad som kan betraktas som miljövård i vid mening. Detta har skett på flera olika sätt. Genom arbetet med den fysiska riksplaneringen och genom utvecklingen av samhällsplaneringen i övrigt har möjligheter skapats att i ökad utsträckning förebygga miljöproblem genom att integrera miljöhänsyn på ett tidigare stadium i planeringsarbetet inom olika samhällsområden. l samma riktning har de riktlinjer och den lagstiftning verkat som tillkommit inom vissa samhällssektorer och som ålagt sektorsansvariga organ att ta miljöhänsyn i sitt arbete. Kraven på att bl. a. i den planering som rör användningen av mark- och vattenresurser beakta miljöfrågor förstärks ytterligare genom regeringens förslag till lag om hushållning med naturresurser (prop. 1985/8623) som f. n. behandlas av riksdagen. De allmänna strävandena under senare år att delegera och decentralisera arbetsuppgifter har också berört miljövårdsområdet. Sålunda har beslut i olika arendegrupper förts över från centrala organ till länsstyrelserna och från länsstyrelserna till kommunerna.

[sammanhanget bör också framhållas att en rad centrala myndigheter vid sidan av naturvårdsvcrket har fått planerings-, kontroll- och tillsynsfunktioner inom miljövården i vid mening eller inom angränsande områden. Exempel på sådana myndigheter är socialstyrelsen, kemikalieinspektionen, livsmedelsverket, räddningsverket, konsumentverket, planverket och riksantikvarieämbetet. Ett särskilt ansvar för arbetsmiljön har arbetarskyddsstyrelsen. Av intresse i detta sammanhang är också bl. a. forskningsinstitutioner och vissa andra organ, t. ex. Sveriges ineteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och lantmäteriverket med specialistkompetens inom olika områden av betydelse för miljövården. Den här mycket kortfattat skisserade uttvecklingen har inneburit successiva förändringar av arbetsuppgifterna för olika organ bl. a. naturvårdsverket. Den direkta ärendehandläggningen vid verket har minskat genom att beslutsfunktioner delegerats, decentraliserats eller lagts på sektorsansvariga myndigheter. Vissa frågor har också under senare år flyttats från naturvårdsverket till andra organ. Det gäller bl. a. inom kemikaliekontrollen och vad avser rekreationsfrågorna. Den utbyggda miljöövervakningen, den ökade uppmärksamheten på stora komplexa miljöproblem såsom försurningen av mark och vatten samt övergödningen av sjöar och kustvattenområden är å andra sidan exempel på arbetsområden som krävt ökade insatser av naturvårdsverket. Samma sak gäller utarbetandet av riktlinjer och åtgärder inom t. ex. avfalls- och återvinningsområdet samt arbetet med inventering och kartläggning av naturresurser såsom grus och torv eller skyddsvärda naturområden såsom urskogar och utarbetandet av program för skyddet av sådana resurser och områden. De ändrade förhållandena har krävt successiva anpassningar av naturvårdsverkets verksamhet och organisation till de arbetsuppgifter som blivit mera aktuella. Verket har också genomgått flera större eller mindre organisationsförändringar. Den senaste större omorganisationen genomfördes år 1983. Också när det gäller andra organ som är verksamma inom miljövårdeni vid mening har fortlöpande förändringar av arbetsuppgifter och organisation ägt rum. Det har gällt såväl centrala myndigheter som regionala och lokala organ. Någon samlad organisationsöversyn som berört hela miljövårdsområdet har däremot inte genomförts.

Utgångspunkrer för framtiden Det hittillsvarande miljövårdsarbetet i Sverige hari många avseenden varit framgångsrikt. Inom åtskilliga områden har utsläppen av miljöfarliga föroreningar minskats kraftigt. Som ett resultat härav har i flera fall också klara förbättringar av tillståndet i miljön kunnat konstateras. På andra områden är situationen inte lika bra. Genom miljöövervakning av olika slag ökar vår kunskap om miljötillståndet fortlöpande samtidigt som vi genom allt

628 sou 1987:32

mer förfinade forskningsmetoder öppnar nya möjligheter att lösa problemen. Det är därför nödvändigt med ett fortlöpande reformarbete för att vi skall kunna förbättra miljön. kan inte lösas Många av miljöproblemen isolerat i vårt eget land utan kräver internationellt samarbete. Enligt min mening är det uppenbart att miljövården kommer att bli en allt viktigare samhällsuppgift i det tidsperspektiv som nu kan överblickas. Många miljöproblem gäller inte bara i och för sig utomordentligt viktiga frågor om att skydda naturmiljöer, djur och växter samt människors liv och hälsa utan rör grundläggande problem som t. 0. m. kan äventyra grundvalarna för samhällsutvecklingen. Ökad uppmärksamhet på miljöproblemen kommer därför att krävas inom många samhällsområden. Starka krav kommer att behöva ställas både på den offentliga verksamheten och på dem som svarar för privat näringsutövning att ta ansvar för att lösa de miljöproblem som förorsakas av verksamheten. Mot den angivna bakgrunden är det nödvändigt att miljöfrågorna får en tillräcklig förankring i den allmänna opinionen. Det är av stor vikt att kunskaperna om och engagemanget för miljöfrågorna ökar bland människor i allmänhet. Här bör bl. a. folkrörelserna kunna spela en viktig roll. Det är också nödvändigt att miljöfrågorna får den centrala behandling de behöver i den politiska beslutsprocessen centralt, regionalt och lokalt. En av förutsättningarna för att miljöfrågorna tillräckligt skall kunna beaktas är att vi fortlöpande skaffar oss och vidmakthåller effektiva instrument av olika slag för att kunna analysera och angripa miljöproblemen. [det sammanhanget är det av central betydelse att vi ytterligare kan utveckla miljövårdsorganisationen till ett kraftfullt medel för överblick av miljösituationen, prioritering av insatsersamt genomförande av praktiska åtgärder. Den statsfinansiella situationen innebär samtidigt en restriktion när det gäller de totala resurser som kan ställas till förfogande för insatser också inom så angelägna samhällsområden som miljövården. Det är därför nödvändigt att alla möjligheter tas tillvara att genom en ändamålsenlig ansvarsfördelning samt genom omprioriteringar och rationaliseringar av olika verksamheter skapa utrymme för tillräckliga insatser inom de mest angelägna områdena. Mot den angivna bakgrunden anser jag att en särskild utredare nu bör tillkallas för att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen. Utgångspunkten bör därvid vara att de samlade resurserna inom miljövårdsorganisationen i vid mening skall utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem.

lppdraget Den organisationsöversyn jag nu förordat bör i princip avse hela miljövårdsorgzinisationen i vid mening. Vissa svårigheter kan därvid självfallet föreligga att avgränsa det område översynen skall gälla. Med hänsyn till områdets omfattning blir det av flera skäl nödvändigt att begränsa översynsarbetet till de frågor som från olika utgångspunkter bedöms som

sou 1987:32 629

viktigast. Jag kommer i det följande att ange vissa riktlinjer för översynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att ta upp också andra frågor som det visar sig angeläget att behandla inom ramen för denna översyn. Jag vill i detta sammanhang betona betydelsen av att översynsarbetet styrs utifrån det praktiska behovet av organisatoriska förändringar eller andra åtgärder inom olika delar av miljövårdsområdet. Som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet bör utredaren översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorganisationen. Verksamheter och organ i gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblicken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklarheter i ansvarsfördelningen. bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt. En organisationsöversyn av aktuellt slag bör så långt möjligt ske mot bakgrund av en bedömning av den framtida verksamhetens inriktning. Utredaren bör därför översiktligt också studera de riktlinjer och mål som kan finnas angivna för olika delar av miljövårdsområdet liksom de bedömningar av de kommande årens viktigaste miljöfrågor som bl. a. naturvårdsverket har redovisat. Hittillsvarande erfarenheter visar samtidigt att nya miljöfrågor snabbt kan bli aktuella. Det är däiför viktigt att organisationen också har den flexibilitet som behövs för att nya problem snabbt skall kunna angripas. Organisatoriska kan inte bedömas fristående frågor från frågor om lagstiftning och användningen av andra styrmedel. Det är i detta sammanhang naturligt att gällande lagstiftning m. m. i sina huwiddrag bildar utgångspunkt för organisationsöversynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att - om så bedöms nödvändigt för att effektivisera organisationen - lägga fram förslag också om sådana organisatoriska åtgärder som innebär av nuvarande förändringar lagstiftning. De lagstiftningsmässiga konsekvenserna av sådana förslag bör därvid så långt möjligt redovisas. Ett framgångsrikt miljövårdsarbete förutsätter en inriktning mot förebyggande åtgärder. Miljövårdsaspekter måste på ett så tidigt stadium som möjligt vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Det hittillsvarande arbetet har i ökande utsträckning givits en sådan inriktning. Det är nödvändigt att denna utveckling fortsätter. [nom olika samhällssektorer kan hänsynstagandet till miljön behöva få en avgörande betydelse vid ställningstaganden till riktlinjer för den fortsatta verksamheten inom sektorn. Ett viktigast. Jag kommer i det toijancie att ange vissa riktlinjer ior översynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att ta upp också andra frågor som det visar sig angeläget att behandla inom ramen för denna Översyn. Jag vill i detta sammanhang betona betydelsen av att översynsarbetet styrs utifrån det praktiska behovet av organisatoriska förändringar eller andra åtgärder inom olika delar av miljövårdsområdet. Som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet bör utredaren översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorganisationen. Verksamheter och organ i gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i

den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblrcken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklarheter i ansvarsfördelningen, bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt. En organisationsöversyn av aktuellt slag bör så långt möjligt ske mot bakgrund av en bedömning av den framtida verksamhetens inriktning. Utredaren bör därför översiktligt också studera de riktlinjer och mål som kan finnas angivna för olika delar av miljövârdsområdet liksom de bedömningar av de kommande årens viktigaste miljöfrågor som bl. a. naturvårdsverket har redovisat. Hittillsvarande erfarenheter visar samtidigt att nya miljöfrågor snabbt kan bli aktuella. Det är därför viktigt att organisationen också har den flexibilitet som behövs för att nya problem snabbt skall kunna angripas. Organisatoriska frågor kan inte bedömas fristående från frågor om lagstiftning och användningen av andra styrmedel. Det är i detta sammanhang naturligt att gällande lagstiftning m. m. i sina huvuddrag bildar utgångspunkt för organisationsöversynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att - om så bedöms nödvändigt för att effektivisera organisationen - lägga fram förslag också om sådana organisatoriska åtgärder som innebär förändringar av nuvarande lagstiftning. De lagstiftningsmässiga konsekvenserna av sådana förslag bör därvid så långt möjligt redovisas. Ett framgångsrikt miljövårdsarbete förutsätter en inriktning mot förebyggande åtgärder. Miljövårdsaspekter måste på ett så tidigt stadium som möjligt vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Det hittillsvarande arbetet har i ökande utsträckning givits en sådan inriktning. Det är nödvändigt att denna utveckling fortsätter. Inom olika samhällssektorer kan hänsynstagandet till miljön behöva få en avgörande betydelse vid ställningstaganden till riktlinjer för den fortsatta verksamheten inom sektorn. Ett viktigt inslag i en organisationsöversyn är därför att finna en ansvarsfördelning och organisatoriska arrangemang i övrigt som gör att man i så stor utsträckning som möjligt tidigt kan beakta miljökraven såväl i samband med reformer och nyetableringar som i den löpande verksamheten inom olika samhällssektorer. Jag vill samtidigt framhålla att strävandena mot ett mera förebyggande miljövårdsarbete inte får sättas i motsatsställning till fortsatta insatser för att t. ex. genom rening av utsläpp komma till rätta med existerande miljöproblem eller genom avsättande av naturreservat skydda värdefulla naturområden. Sådana insatser kommer även fortsättningsvis att vara betydelsefulla inslagi miljövårdsverksamheten. Det är därför nödvändigt att organisationsöversynen också inriktas på att effektivisera arbetet med dessa frågor. Jag har inledningsvis berört den starka koncentrationen till naturvårdsverket under ntiljövårdens uppbyggnadsskede och den något ändrade roll verket därefter successivt fått genom att miljövårdsarbetet breddats alltmer. Enligt min mening kommer den framtida miljövårdsorganisationen att behöva kännetecknas såväl av bredd som av koncentration. Miljövårdsmedvetandet behöver spridas alltmer och miljöhänsyn integreras i arbetet inom

alla samhällssektorer. Samtidigt behövs liksom hittills en stark sammanhållande funktion för att överblicken över miljötillståndet och miljövårdsverksamheten skall kunna upprätthållas och samlade prioriteringar av insatserna göras. En viktig uppgift vid översynen blir därmed också att närmare precisera denna funktion och vad den innebär för inriktningen och organisationen av naturvårdsverkets och andra organs framtida verksamhet. Jag kommer nu att beröra vissa frågor som aktualiserasi detta sammanhang. Jag vill därvid framhålla att översynen inte i första hand bör beröra naturvårdsverkets eller andra myndigheters interna organisation utan inriktas pa frågor som rör olika organs uppgifter och roller inom den samlade miljövårdsorganisationen. En viktig central mvndighetsuppgift på miljövårdsområdet är att svara för att relevant kunskap inom skilda områden samlas in och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa ställningstaganden. [denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling, övervakning. inventering och kartläggning samt utredningar. undersökningar och sammanställningar öka våra kunskaper om bl. a. miljösituationen. om olika miljöproblem och om metoder att lösa problemen. Naturvårdsverket har här en av sina viktigaste uppgifter. Verket har i dag relativt betydande egna resurser till sitt förfogande i detta avseende. En stark egen kompetens när det galler centrala miljöfrågor i allmänhet är också av betydelse för att rollen som expertorgan skall kunna bibehållas. Miljövårdsomrâdets bredd och den komplicerade karaktären hos många miljöfrågor gör det samtidigt nödvändigt att även anlita utomstående expertis. En viktig fråga för framtiden är därför i vilken utsträckning naturvårdsverket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika specialområden och i vilken utsträckning man i stället skall utnyttja kompetens och sakkunskap utanför verket. Vid översynen bör för- och nackdelar med olika alternativ härvidlag belysas och förslag till eventuella organisationsförändringar läggas fram. Därvid bör också studeras om det föreligger hinder av olika slag som kan försvåra ett rationellt utnyttjande för miljövårdens behov av extern specialistkompetens inom olika områden. Med utgångspunkt i den infonnation som tas fram om miljösituationen, olika miljöproblem och tänkbara metoder att förebygga och lösa problemen är det ytterligare en viktig central myndighetsuppgift att bedöma den tillgängliga informationen, prioritera olika frågors betydelse samt utarbeta underlag till handlingsprogram för hur olika miljöproblem kan angripas. Arbetet med planering och prioritering av insatser och utarbetande av handlingsprogram kan ses som grundläggande för den centrala förvaltningsmyndigheten inom varje särskilt sakomrâde. Som jag tidigare berört finns vid sidan av naturvårdsverket en rad centrala förvaltningsmyndigheter med särskilt ansvar för frågor såsom arbetsmiljö, hälsoskydd, kemikalie- och livsmedelskontroll, räddningstjänst, konsumentpolitik, fysisk planering och kulturminnesvård. Utredaren bör studera om det inom de områden där dessa olika myndigheters arbetsuppgifter gränsar till varandra föreligger brister när det gäller ansvarsfördelning, samordning eller effektivt resursutnyttjande mellan myndigheterna.

632 SOU 1987 : 32

Sedan ställning tagits till att vissa miljöproblem behöver angripas och till vilka åtgärder i stort som skall väljas för att lösa problemen kommer ett genomförandeskede. Till arbetsuppgifterna hör här till stor del det löpande arbetet med tillämpning av olika lagar. Detta arbete är i stor utsträckning delegerat till regionala och lokala organ. Vidare har som tidigare berörts i vissa fall sektorsansvariga myndigheter fått ansvar för att bevaka sektorns miljöfrågor. Lantbruksstyrelsen, Skogsstyrelsen. statens energiverk och Sjöfartsverket är exempel på myndigheter som också har vissa miljövårdsuppgifter inom sin sektor. [enlighet med vad jag tidigare har framhållit ser jag det som naturligt att sektorsansvariga organ inom områden av betydelse från miljösynpunkt i ökad utsträckning tar ansvaret både administrativt och ekonomiskt för att hantera sektorns Det är dock i detta miljöfrågor. sammanhang utomordenligt viktigt att rollfördelningen mellan naturvårdsverket och det sektorsansvariga organet klaras ut. Naturvårdsverkets uppgift bör därvid bl. a. vara att formulera de generella miljökrav som skall gälla. att fullgöra en rådgivande expertfunktion och att svara för en övergripande bevakning och tillsyn bl. a. av att miljöfrågorna hanteras enhetligt. Utredaren bör studera de områden där ett sektorsansvarigt organ har givits ett miljöansvar och analysera rollfördelningen mellan de aktuella myndigheterna. Med utgångspunkt häri bör övervägas vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att få en från miljösynpunkt så effektiv arbetsfördelning och samordning som möjligt mellan berörda organ. Vidare bör förutsättningarna för att utsträcka sektorsansvariga organs miljöansvar utöver vad som nu gäller redovisas. I bl. a. detta sammanhang kan också frågor om avvägningen mellan mera generella styrmedel och individuell ärendehandläggning bli aktuella. i Jag har i det föregående främst berört frågor som rör förhållandet mellan olika centrala myndigheter med uppgifter inom miljövårdsområdet i vid

mening. Översynen bör emellertid inte begränsas till dessa frågor. En viktig

uppgift för utredaren bör vara att också pröva om den nuvarande arbetsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå är lämpligt avvägd. Denna prövning bör ske med utgångspunkt såväl i det allmänna intresset av decentralisering och delegering av arbetsuppgifter som i de särskilda krav som från miljösynpunkt kan resas på bl. a. enhetlig hantering av vissa miljöfrågor samt på effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och särskild sakkunskap. Utredaren bör vidare på motsvarande sätt som för den centrala nivån ta upp frågor om ansvarsfördelningen och samordningen mellan olika miljöansvariga organ och mellan sådana organ och sektorsansvariga organ på såväl regional som lokal nivå. I sammanhanget bör beaktas den försöksverksamhet inom bl. a. miljövärdsområdet som bedrivs inom ramen för det s. k. frikommunförsöket. Den dominerande roll inom miljövårdsorganisationen som naturvårdsverket har på den centrala nivån motsvaras på den regionala nivån av länsstyrelserna. Den regionala förvaltningen är f. n. inne i ett skede av betydande förändringar som bl. a. kännetecknas av strävanden mot en mera samordnad länsförvaltning och av en koncentration av länsstyrelsens arbete till frågor rörande länets utveckling. Utredaren bör analysera vad denna inriktning av länsstyrelsernas arbete får för konsekvenser för länsstyrelsernas

sou 1987:32 533

uppgifter inom miljövården. Utredaren bör vidare överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att säkerställa att resurserna för miljövård och då särskilt för tillsyn och kontroll på den regionala nivån kan användas så effektivt som möjligt och prioriteras till de mest angelägna områdena. Därvid bör bl. a. också möjligheterna till ökat samutnyttjande av resurser mellan olika län studeras. Jag har i det föregående från mera principiella utgångspunkter tagit upp en rad frågor som bör behandlas i översynsarbetet. Som jag därvid framhållit är det viktigt att översynen koncentreras till sådana frågor där det kan konstateras att särskilda problem föreligger. Jag skall i det följande peka på några områden som bör uppmärksammas särskilt i översynsarbetet. Det nuvarande systemet för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen har pä senare år utsatts för kritik i olika Senast har sammanhang. riksrevisionsverket i en rapport pekat på betydande brister särskilt när det gäller den regionala tillsynen. Inom naturvårdsverket pågår f. n. iaf: utredningsarbete som syftar till att komma till rätta med en del av de problem som föreligger. Förslag i några frågor har redan redovisats till regeringen. Det är min avsikt att under hösten 1986 ta upp vissa frågor av betydelse i sammanhanget i en proposition om ändringar i miljöskyddslagen. Det är emellertid nödvändigt att bl. a. de frågor som rör olika centrala, regionala och lokala organs uppgifter samt centrala organs möjlighet att prioritera insatser när det gäller både prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen ses över ytterligare i syfte att effektivisera miljöskyddet. Utredaren bör därför särskilt ta upp hithörande frågor. Samråd bör därvid ske med naturvårdsverket så att dubbelarbete förhindras och fördröjning av ställningstaganden i sådana frågor som kan behandlas för sig undviks. Ett framgångsrikt miljöskyddsarbete förutsätter inte bara en effektiv organisation för prövning och tillsyn. Det behövs också ett utrednings- och utvecklingsarbete bl. a. för att få fram nya och effektivare metoder för art rena utsläpp eller tai bruk mera resurssnåla processer. Insatser härvidlag kan leda såväl till förenklad prövning som till minskade störningar i miljön. Utredaren bör pröva vilka åtgärder som i detta sammanhang kan vidtas bl. a för att förbättra mellan naturvårdsverket samordningen och organ som ha. till uppgift att stödja teknikutvecklingen inom olika områden, t. ex. styrelser: för teknisk utveckling (STU). Inom den allmänna naturvärden har under många år förelegat ett gap mellan redovisade ambitioner och tillgängliga resurser för skydd och vård av värdefull natur. erinra om att en särskild Jag vill i detta sammanhang utredare f. n. arbetar med frågor som rör naturvårdsförvaltningens organisation och funktion (Dir. 1986:2). Det kan emellertid finnas anledning att mot bakgrund bl. a. av de nu aktuella förändringarna i planlagstiftningen (itzå: införandet av hänsynsregler i skogs- och jordbrukets lagstiftning se övc. också ansvarsfördelningen mellan å ena sidan plan- och sektorsmyndigheter samt de kommunala organ som har ansvar för frågor om fysisk planering ocl å andra sidan de direkt naturvårdsansvariga organen när det gäller arbeta; med att skydda värdefull natur. Utgångspunkten bör därvid vara at: koncentrera naturvårdsverkets och länsstyrelsens insatser till de från naturvårdssynpunkt mest prioriterade arbetsuppgifterna.

634 SOU l 987 z 32

Utredaren bör redovisa vilka konsekvenser de organisatoriska överväganden som görs får för resursbehovet vid olika organ. En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet bör därvid vara att de förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för totalt oförändrade resurser inom dr områden som förslagen avser. Det innebär att om kostnadskrävande förslag läggs fram bör samtidigt visas hur förslagen kan finansieras genom t. ex rationaliseringar och omprövning av pågående verksamheter. Vad awasektorsansvariga organs verksamhet bör därvid miljövården ses som en integrerad del av sektorsorganets verksamhet. Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. För utredningen gäller regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Översynsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Förslag bör redovisas senast den

1 september 1987.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om miljövård, m. m. att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde ât utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Jordbruksdepartementet)

Biiaga 3

INTERNATIONELLA ORGAN I MILJÖVÅRDSARBETET

1. Internationeiia organ med miijövårdsaspekter integrerade i övrig verksamhet

Eüaêjáenârêlfätâéelina

Generaiförsamiingen är FN:s högsta besiutande organ. Granskar varje år rapporter från UNEP:s styrelsemöte. Dock svårt att få gehör för miijöaspekterna när o1ika frågor behandias. År 1980 togs miljöoch naturresurserna in i Den Internatione11a Utveckiingsstrategin och år 1982 antogs en Väridsdekiaration för Mi1jövård.

Genom att det disponerar stora resurser för utveckiingsprojekt är UNDP ett viktigt organ i försöken att föra in miijö- och naturresurstänkande i utveckiingsarbetet. Sverige ger stora ekonomiska bidrag ti11 UNDP och det Iigger därför särskiit mycket i Sveriges intresse att bevaka hur pengarna används. Specieiit gä11er det att försöka få heia UNDP:s arbete mer miijö- och naturresursinriktat.

636 SOU 1987: 32

Häållêlzuâlçbå.-Eugagrgan_för-bçendaoçtxbebyggelse-

HABITAT-UNCHS är i huvudsak inriktat på de enorma boende- och bebygge1seprob1emen i utveckiingsiändernas storstadsområden. När det gä11er vatten- och avloppsfrågor och andra problem med miijöanknytning i samband med den bebyggda miijön och människors boende samarbetar HABITAT med UNEP.

UU§§§9.›-5U3å_QISêDŧêPi9D_f§I“_E§Pi19DÅD9z_YâêêüêåêP

och kultur

På miljöområdet är UNESCO främst verksamt inom sin naturvetenskapiiga sektor av arbetsprogrammet. Under senare år har bland andra Sverige betonat vikten av att UNESCO beaktar samhäiisvetenskapliga/ sociaia och ku1ture11a aspekter i sitt arbete på miijö- och naturresursområdet.

UNESCO:s mest kända naturresursprojekt är det s.k. MAB-programmet (Man and Biosphere) med syfte att säkra ett antai biosfärreservat som representerar de viktigaste eko-systemen på jorden. (Biosfären är de ievande organismerna och deras miijö). UNESCO samarbetar här med UNEP. Ett samarbete organisationerna emei1an finns också för utbiidningsfrågor på miijöområdet.

Til] UNESCO hör också den Internationelia Oceanografiska Kommissionen (lnternationai Oceangraphic Commission, IOC) även om den har viss sjäivständighet gentemot UNESCO.

“H0 › Vêif] 931351 §99I9êDŧ§Å°Å9D§P

Miijöaspekterna i wH0:s arbete rör i första hand sambanden me11an oiika miljöförhåiianden och människors häisa. Ur svensk synvinkei är det intressant

SOU l987:32 637

att WHO, inom ramen för ECE-konventionen om långväga, gränsöverskridande luftföroreningar, har ansvaret för utvärdering av hur olika luftföroreningar påverkar människors hälsa.

UU9;_Y§rl9§@§§§9r9199i9E9êUi§êEi9D?D

NMO:s program på klimat- och atmosfärsområdet är synnerligen viktiga från miljösynpunkt. Särskilt betydelsefullt är arbetet med koldioxidproblemen. NMO har även ett system av observationsregionala stationer för att övervaka luftföroreningssituationen. Systemet omfattar ca l50 stationer i närmare 60 länder, däribland Sverige.

E59s_EU;§_9r9§n_f§r-1iysweéel§:_9sb_J9r§9ryk§frås9r

FAO:s huvuduppgift inom miljö- och naturresursarbetet är att medverka till ett balanserat och ekologiskt riktigt utnyttjande av jorden, skogen och vattnet. Dess etc. skall projekt, rådgivning därför gå ut på att slå vakt om den långsiktiga avkastningen från de naturliga systemen utan att riskera att resursbasen förbrukas eller att den mänskliga miljön, inklusive människors hälsa, äventyras. FAO:s miljöinsatser görs inom en övergripande programram som kallas Naturresurser för livsmedel och jordbruk.

lU9:_EU3§_§J§fêrE§9!SêDi§êIi9B

Ett viktigt led i IMO:s arbete är att den skydda marina miljön från föroreningar som släpps ut från fartyg. De regler som utarbetats inom IMO:s ram bidrar på två sätt till detta: dels att man genom sätter gränser för hur stora mängder av olika ämnen som får släppas ut vid normala drift fartygens och verksamhet, dels genom att verka förökad sjösäkerhet.

IMO ger tekniskt bistånd tiil u-länderna i detta syfte och denna verksamhet stöds av Sverige.

IMO har det administrativa ansvaret för flera internationeiia konventioner som sjösäkerhet och begränsningar av föroreningsutsiäpp från fartyg. Sverige har under a11a år arbetat mycket intensivt för att dessa avtai ska11 b1i så starkt utformade som möjligt.

Ett intressant initiativ togs år 1984 me11an IMO, Sverige och Maimö kommun om att inrätta ett internatione11t sjöfartsuniversitet i Malmö.

2. Internatione11a organ med särskiid miijövårdsverksamhet

EQEL_EU 2.5_ _Ekonomiska_ -kommission _fätJålAYLQQii

FN har upprättat fem regionaia kommissioner för de o1ika världsdelarna (Europa, Afrika, Asien och Fjärran Östern, Latinamerika och Meiiersta Östern). Inom flera av kommissionerna har man biidat särskiida miijöenheter som har förhåiiandevis omfattande program. Sverige har stött denna utveckling.

*Sverige har också förordat att UNEP (United Nations Environmentai Program) skaii stödja dessa miijöenheter he11re än att bygga ut sina egna regionaia kontor, särskilt i u-väriden.

Sverige ser en för dei i att använda samarbetet inom ECE som ett 1ed i avspänningspoiitiken, vid sidan av det rena miijösamarbetet.

Inom ramen för den särskiida miijöenheten, Miijökommittén, arbetar ett antai undergrupper och expert-

SOU l987:32 639

grupper med olika frågor. är Luftföroreningsfrågorna det område, där Sverige engagerat sig särskilt, men vi har också deltagit aktivt i som frågor skyddet av flora och fauna, resurssnål teknik samt skärpta regler för bilavgasrening.

9§§D._9r9§ni§§Li9n§n-fär_§59n9mi§E:_§em§r99§§_99h

ytyeçklins

OECD har sedan år l970 en särskild miljökommittê med ett antal undergrupper och för arbetsgrupper särskilda frågor. Följande grupper är av relativt permanent karaktär:

Group of economic experts Group on Energy and Environment Air management policy group water management policy group waste management policy group Chemicals group Group on the state of the Environment Transfrontier pollution group Ad hoc group on Transport and Environment.

Under arbetsgrupperna sorterar ett antal expertgrupper för särskilda frågor eller för att genomföra särskilda projekt.

Miljökommittên har under senare år beslutat prioritera arbetet inom sakområdena ekonomi och miljö, energifrågor, kemikalier, hantering av miljöfarligt avfall samt redovisning av miljödata och miljökvalitet.

Nordiska rådet

Behandlingen av miljöfrågor i Nordiska rådet äger främst rum i social- och miljöutskottet.

640 sou 1987 32

Samarbetsorgan för de nordiska regeringarna. För samarbetet på miijövårdsomrâdet finns Nordiska ämbetsmannakommittên för miijöfrågor. Kommitténs organisationsstruktur bygger på arbetsgrupper och projektgrupper. Arbetsgrupperna är reiativt fasta grupper som är ämbetsmannakommittêns förberedande organ på 01ika deiområden. F.n. finns arbetsgrupper inom områdena miijövärdsekonomi, miijövårdsforskning, biiavgaser, bu11er, återvinningsfrågor, produktkontroii, naturvårdsfrågor, miijödata.

Projektgrupperna är tidsbegränsade.

3. Internationeila miijövårdzorganisationer

QUEELEUEJÅÃUÄECQSCQW

UNEP inrättades år 1972 genom besiut av FN:s Generaiförsamiing. Dess verksamhet leds av en styre1se som har ti11 uppgift att hâ11a miljösituationen i världen under uppsikt, föresiå 1ämp1igt internatione11t mi1jösamarbete samt styra sekretariatets arbete. Mi1jösekretariatet har som sin främsta uppgift att samordna FN-systemets insatser för skydd av miijön. Tiii sitt förfogande har styreisen och sekretariatet en miijöfond som bygger på friviiiiga bidrag från med1ems1änderna.

Som initiativtagare ti11 FN-konferensen år 1972 och därmed också ti11 UNEP:s tiiikomst har Sverige he1a tiden mycket aktivt stött dess arbete, både ekonomiskt och vad gä11er satsningar på att stärka och utveckia UNEP:s r011 i det internationeila miijöarbetet. Ekonomiskt är Sverige en av de största bidragsgivarna ti11 Miijöfonden.

sou 1987:32 641

Miljöprogrammet är i princip uppbyggt av tre deiar, som a11a stödjer varandra:

1 Earth watch (jordögat), som omfattar oiika program för övervakning och utvärdering av miijötiiiståndet i väriden.

2 Programområden, som omfattar b1.a. åtgärder mot jordförstöring, ökenspridning, skövling av tropiska skogar och förstöre1se av den marina miijön. UNEP försöker här genom sin ro11 som samordnare och initiativtagare, att få ti11 stånd en utveck1ing av det internationeiia samarbetet för att lösa probiemen inom respektive område.

3 Stödâtgärder i form av utbildning, information, utveckiing av miijörätten etc.

IUCN är en biandorganisation i den meningen att mediemmarna kan utgöras av allt från stater och stat- 1iga organ ti11 enskiida personer. Svenska regeringen är mediem, 1iks0m domänverket, Svenska Naturskyddsföreningen m.f1.

&

Naturvårdsverket, SNV är medlem.

LQQEL_LatecqqtiqueLLq-ñêqelstxqqacåqet

SNV är mediem.

4. Bilateralt samarbete

Under l970-talet har Sverige ingått en rad bilaterala avtal om samarbete på miljöområdet. Dessa avtal har antingen varit av generell natur och omfattar miljösamarbete i stort, eller gällt specifikt samarbete i en viss fråga, t.ex. ett gemensamt vattenomrâde som Öresund eller Bottniska Viken.

Generella samarbetsavtal har i första hand träffats med länder i Östeuropa. Avtal finns i dag med Polen, Sovjetunionen, Ungern och Östtyskland. En liknande överenskommelse finns med Tjeckoslovakien. Sedan år l977 har Sverige också ett bilateralt avtal om miljösamarbete med Europeiska Gemenskapen, EG.

avtal har Sverige sedan år l972 med Fin- Specifika land om Bottniska Viken och sedan år 1974 med Danmark om Öresund.

Det är huvudsakligen statens naturvårdsverk som för Sveriges vidkommande ansvarar för samarbetet inom ramen för avtalen.

I takt med att miljösamarbetet utvecklas mellan EG:s medlemsländer och allt fler miljöbeslut fattas av EG-länderna har det blivit viktigare för gemensamt, att följa detta samarbete på nära håll. Sverige överenskommelsen från år l977 mellan Sverige och EG om samarbete på miljöområdet syftar till ett regelbundet informationsutbyte. Avtalet har emellertid också utvecklats till att omfatta tekniskt samarbete, bl.a. genom svenskt deltagande i EG:s COST- Co-operation in the Field of projekt (European Scientific and Technical Research). Sverige deltar i de projekt som rör luft- och vattenföroresamt hantering av slam från kommunala reningar ningsverk.

sou 1987:32 543

5. Konventioner

Arbetet inom ramen för fiertaiet konventioner och det löpande arbetet med tiilämpningen av konventionerna är omfattande. Konventionerna redovisas efter ämnesområde.

Uiláäêkxäá

Nordiska miijöskyddskonventionen. Innehåiier regier om att ta ömsesidig hänsyn vid prövning av miijöskadiig verksamhet.

Lyft

Konventionen om iångväga gränsöverskridande iuftföroreningar. Inom ramen för konventionen har b1.a. 21 stater förbundit sig att minska sina utsiäpp av svaveidioxid med 30 % ti11 år 1993 (den s.k. 30kiubben).

Konventionen ti11 skydd för ozoniagret. Ramkonvention av samma s1ag som den om iångväga, gränsöverskridande iuftföroreningar.

M§rin_wilJ§

Fyra regiona1a konventioner finns ti11 skydd för Östersjön och Nordsjön. Skyddet gä11er såväl föroreningar från landbaserade kä11or som dumpning och utsiäpp av 01ja e11er kemikaiier från fartyg.

Heisingfors-konventionen tiii skydd för Östersjöområdets marina mi1jö. Konventionen omfattar a11a de föroreningstyper som nämns ovan.

Paris-konventionen omfattar landbaserade kä110r och gäiier Nordsjön, inkiusive Skagerack och Kattegatt, samt Nordostatianten. Konventionen regierar utsiäpp

från och tätorter vid kusterna samt utaniäggningar släpp via floder.

0510-konventionen omfattar samma havsområden som Paris-konventionen. Den regierar förorening genom av avfa11 och omfattar en mängd ämnen. dumpning

Bonn-avtaiet om samarbete för att bekämpa utsiäpp av har givit en form för samarbete föroreningar, de myndigheter i Nordsjöstaterna som ansvameilan rar för de direkta insatserna vid bekämpning i samband med föroreningsutsiäpp, t.ex. oija.

Giobaia konventioner ti11 skydd för den marina miijön är föijandez

London-konventionen är ett av två giobaia avtai om och förorening från fartyg som är av indumpning tresse från svensk synpunkt. Den är intressant eftersom den, ti11 skilinad från den regionaia 0s1o-konventionen, också omfattar dumpning av radioaktivt avfaii i havet.

MARPOL-konventionen gäiier också dumpning och förofrån Den svenska poiitiken har inrening fartyg. riktats på att gradvis åstadkomma en skärpning av inom denna konvention. Måiet är gäiiande regier att a11a utsiäpp av oija och kemikaiier. förbjuda

Genetiska resurser m.m.

har ansiutit sig tili fiera internationeila Sverige konventioner naturvårdsområdet och var ett på de första iänderna att ansiuta sig tiil Konvenav tionen om handel med utrotningshotade växt- och När det biev möjiigt att arbeta för djurarter. ett utökat skydd för vaiarna inom ramen för Internationeiia och dess konven- Vaifångstkommissionen

sou 1987:32 645

tion, ansiöt sig Sverige dit.

Tiii skydd av våtmarker av internationeii betydeise finns Ramsarkonventionen.

Sverige är ansiutet tiii ytteriigare två naturvårdskonventioner. Bonn-konventionen och Bern-konventionen. Bonnkonventionen har siutits tiii skydd för fiyttande vilda djur. Bern-konventionen om skydd av europeiska viida djur och växter syftar ti11 både art- och biotopskydd.

Sverige har också ratifierat UNESCO-konventionen om skydd för väridens natur- och kulturarv. Denna konvention har tiii syfte att skydda unika exempei på väridens natur- och kuiturarv, med viiket man menar både naturiiga miijöer och mi1jöer/byggnadsverk som människan skapat.

MJJJ§_9Eb_PJ§§§P§

Även biståndsverksamheten innebär ett internationeiit samarbete på miijöområdet.

Sverige har haft och har fortfarande som utta1ade= måisättningar att utforma sitt u-iandsbistånd så att det främjar miljö- och naturresurshänsynen. Sverige försöker också verka för den inriktningen på biståndet genom internationeiia organisationer och deras verksamhet i u-iänderna.

Sedan 1970-taiet har särskiida biståndspengar avsatts för satsningar på markvårds- och miijövårdsprojekt.

6. konferenser

Vid sidan av det Iöpande arbetet inom ramen för organisationer, konventioner 0.d., arrangeras särskiida och regionaia konferenser om olika miijöprogiobaia biem som t.ex. Stockhoimskonferensen år 1982 rörande försurning av miljön (inbjudare: svenska regeringen) och FN:s konferenser om den mänskiiga miijön (Stockhoim år 1972), om ökenspridning (Nairobi år 1977), om vatten (Mar dei Piata år 1977).

7. Industrins internationeiia organisationer

Industrin bedriver ett betydande internationeiit av information och samarbete genom sina orgautbyte nisationer. Här bör särskiit nämnas Nordiska Industriförbundens Miijövårdskommittê (NIM), Internationeiia handeiskammaren (lnternationai Chamber of Commerce, ICC) i Paris med sin särskiida miijöskyddsi Genêve, Internationai Environmentai Bureau byrå (IEB). I ansiutning tiii OECD samarbetar industrin BIAC, Business and Industry Advisory Committee genom to the OECD. Motsvarande samarbetsorgan tili EG-k0mmissionen i Bryssei är UNICE, Union des Industries de Ia Communautê Europêenne.

647 Bi1aga 4

ANTAL MILJUFARLIGA VERKSAMHETER SAMT KONTROLLPROGRAM - den 1 januari 1987

Under1agsmateria1 ti11 utredningen om översyn av mi1jövårds0rgan1sationen

STATENS NATURVARDSVERK 1987-03-04 Planeringssekretariatet

FÖRORD

Denna raoport - Antal miljöfarliga verksamheter samt kontrollprogram den l januari 1987 - har sammanställts inom planeringssekretariatet vid statens naturvardsverk pa uppdrag av utredningen om översyn av miljövärdens organisation. Inom naturvárdsverket har Hans Lyttkens och Bengt Gustafsson ansvarat för arbetet.

Denna statistik är i första hand framtagen för att användas inom utredningen om miljövárdens organisation samt inom naturvardsverkets projekt “Effektivare Miljöskydd (spm syftar till att effektivisera prövnings- och tillsynsarbetet). Det är emellertid SNV:s förhoppning att den också skall vara användbar i manga andra sammanhang, t ex för att visa politiker och andra beslutsfattare vad tillsynen skall dimensioneras för, för att ge länsstyrelser, kommuner och handläggare pá central nivá underlag för att planera olika atgärder etc.

SNV har tidigare inte haft nagra säkra uppgifter om antal miljöfarliga verksamheter i riket och därmed inte heller nagra närmare uppgifter om hur dessa fördelar sig geografiskt. Det är enligt verkets mening angeläget att dessa uppgifter finns tillgängliga i framtiden. Trots att det enkätförfarande som nu använts medfört krav pa betydande arbete för manga länsstyrelser för att fa fram aktuella antalsuppgifter, är uppgifterna enligt naturvardsverkets mening så väsentliga att nya enkäter bör göras med regelbundna mellanrum. Ett tänkbart intervall skulle kunna vara vartannat ár.

Lennart Friberg

.sou 1987:32 549

Antal verksamheter miljöfarliga samt kontrollprogram den l januari l987

l denna rapport redovisas antal miljöfarliga verksamheter som omfattas av miljöskyddsförordningen samt antal kontrollprogram. Rapporten bygger pa en enkät till landets 29 naturvárdsenheter vid länsstyrelserna. Det är första gangen sedan miljöskyddslagen trädde i kraft som en sadan redovisning görs, baserad pá en enkät som gjorts enkom i statistiskt syfte. SCB har tidigare publicerat en rapport, men denna var enligt SCB:s egna uppgifter byggd pa delvis otillförlitliga och ojämförbara uppgifter.

Enkäten sändes ut i december l986 av Utredningen om miljövardens organisation, (ledd av enmansutredaren Sven Heurgren). Pa uppdrag av utredningen har statens naturvardsverk (SNV) utarbetat enkätformulär samt gjort en första preliminär uppskattning av antal miljöfarligaverksamheter i respektive bransch och lån. De kommentarer och anvisningar som medföljde enkäten bifogas som bilaga till denna rapport. SNV har ocksa bearbetat de insamlade svaren samt utarbetat denna rapport.

Antalet miljöfarliga verksamheter i riket (enligt miljöskyddsförordningens listor) var den 1 januari 1987 lb 009 st enligt enkätsvaren. Verksamheterna fördelar sig pa 770 verksamheter pa koncessionsnämndslistan, X0 167 pá lânsstyrelselistan och S 072 pa anmälningslistan. Dessa uppgifter rymmer som sa mycket annan statistik vissa osäkerheter. Det finns tva huvudorsaker till att inte känner länsstyrelserna till det exakta antalet verksamheter inom en bransch. Det år dels att miljöskyddsförordningens definition i sig är svártolkad eller saknar nedre storleksgräns, dels att länsstyrelsen nedprioriterat prövning och tillsyn av hela eller delar av branschen.

För att undvika i statistiken felaktigheter har SNV vid bearbetningen av enkätsvaren sa langt möjligt försökt att kontrollera som uppgifter kraftigt avvikit fran övriga läns eller i övrigt framstatt som tveksamma. Eftersom enkätanvisningarna dessutom utformats för att undvika de brister som fanns i SCB-statistiken frán 1982 och samtliga län denna gang givit sifferuppgifter för samtliga branscher, bör enligt SNV:s mening säkerheten i detta material i stort vara acceptabel. För vissa branscher kan dock osäkerheten fortfarande vara stor, särskilt när det galler verksamheter med sma utsläpp till vatten och luft. Dessa är namligen i mindre utsträckning än övriga registrerade i länsstyrelsernas datasystem Ml-Ol.

Som framgår av anvisningarna har länen uppmanats att ange när antalssiffrorna är osäkra eller mycket osäkra. Detta har gjorts av flertalet län, och resultatet framgår av tabellerna. Eftersom anmarkeringarna gáende osäkerhet gjorts i olika utsträckning i olika län kan de inte tas till intäkt för jämförelser mellan länen. Däremot ger de en bra grund för jämförelser mellan branscherna. Störst är osäkerheten för verkstadsindustri och för olika typ av plastindustri. För verkstadsindustri är orsaken att MF:s definition omfattar även sadana verksamheter som inte har nagra miljöeffekter och därför sa langt möjligt prioriterats bort av länsstyrelserna. även plastindustrin bestar av verksamheter av mycket varierande karaktär och miljöpaverkan. Andra branscher med osäkra antalsuppgifter är ytbeläggning med färg eller lack. tryckerier/fotolab, djurhallning, sma förbränningsanläggningar, gruskrossar samt vattenverk. .uk

650 sou 1987 32

antal är resultatet i stort sett det väntade Nar det gäller anläggningar För lansstyrelselistans och för de 770 koncessionsnamndsanläggningarna. avvek antalet anläggningar för flera anmälningslistans anläggningar markant fran de uppskattningar som tidigare gjorts. När det branscher andel kontrollgrogram fanns tidigare knappast nagra uppskattgäller För vissa förutom ett fatal uppskattninqar får enstaka branscher. ningar branscher är andelen uppenbarligen lägre an vad som SNV bedömt vara en miniminivá. Mer ingaende bedömningar kommer att göras i ár, i acceptabel samband med att SNV pa uppdrag av utredningen i ett samlat dokument

branscher som normalt bör ha kontrollskall göra en bedömning av vilka

program.

.. n:

|› 00 V273 00 71 V2 573 3 1A 80 17 57 55 50 0 7 100 57 100 LSb l 02 75 100 70 VI A1 50 00 65 an.

RIVIIT

35100 17 12 I E0 12 33100 23 10 I 17 11 T l 0 6 I 2 5 2 0 3

5 13 13 32 15 35 19 17 51100 12

lrlnllrñnllrlfr*

35 1! 13 0 0 I E2 17 25 33 21 II Il 3 12l II 0 0 1 13 E0 6 2 2 l L 31 20 50 20 S! 15

i 0 0 0 0 0 3 0 1 0 0 0 0 0 0 Il 0 0 0

0 0 0 0 0 l 1 0 (107 0 0 0 1 1

xarrbo.

5 å 0 0 0 0 0 J 0 0 | 0 0 0 0 0 0 0 0 l 0 0 0 I 0 0 0 0 l 0 0 0 A 0 0 0 I 1 0 1 0 0 0 1 1 21 12 0 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 l 0 1 0 0 3 1 0 0 2

.0 20

ggálgrg

oeroen___.eo 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 3 l 0 0 2 0

rån 012 0001 0 0 0 0 0 1 l 0 0 0 000000 00 0000010000 of 00

0 0 0 0 1 l 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 l 0 5

0 °_.e

suaaa

0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 e-m

0 oooo 7 ro 22 0 0 0 0 0 0 1 0 na 20 0 11 oo oo 0 5 0 0 0 I 1 fo 0 0 4 0 0 o-ø-I

1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 7 0 0 0 en0

-ooooe-eooeoooeøsooone

0 l 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ooeonoo 0 I l

0 1111 00 00 00 00 0000 00 1111

Ocean-too 0 1 1

00 0 I 0 0 0 0 0 0 0 1 3 -enoeoeeç..c

0 0 0 5 0 1 l 0 0 l 0 00 0 1 ecco-m

e_.a

I 0 2 1 0 0 0 0 0 0 0 0 000

000 000

o-e

0 I 00 00 00 11 0000

0 0 0 3 0 0 0 2 0 0 1 0

00 1231 00 00 2000 10 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 l 0 0 0 3 0

0 0

ee-eeø-ocno

0 0 0 7 0 1 0 0 0 I 0 0 0 0 3 0 0 0 0 -on-oreoeco

0 0 0 7 0 1 0 0 0 0 0 0

0 7 0 ego

I 1 0 I l 0 0 0 0 0 2 0 øoocooomç-mo

I | 0 132 0 01 21 03 01 00 20

0 0 0 0 0 2 0 0 h 7

0 0 0 5 0 _tvo

2 1 3 2 0 l 0 I

oeeeeeeonmee-øq

5000 T 0 0 2 0 0 1 e-e

00 10

eoo

0 1 3 0 l 1 5 0 oø-e

3003 0000

0 I 2 2 0 5 5 0 3 1 1 1 5 2

ala_ :coca-o s. Z 3 1 1 0 0 0 vx oee 1 5 0 0 0 3 0

01 13 01 01 01

m

.e Z 00

xx eee-mooenn

a. 0 0

é 0 0 0 l 0 0 0 2 l 0

llel. g

0 0300 101010

unprillnls.

0 I 0 0 0 0 0

000 13

11 000

x

0 0 0 0 I

0000000 E 0 0 0 I 1 1 0 0000

0 0 0 0 0 0 0 0 0 000-0 1

o.

0 0 0 0 0 3 enn. 0 nn-ee-uh a:

alnar

E 0 0 1 I 0 6 1 2 l 0 0 1 1 0 00 00 som 0 5 2 0 0 l 5

q

ionlrallprogrøn

.s Gav-ce 0 i 0 0 0 0 0 0 0 00

KrøMb.

E ont-oo 0 0 0 0 I 0 0 0 1 0 1 0 1 0 00

51125!

.g 21 . 2 2 0 0 0 0 0 2 0 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0

a: 1A rilh I

1§n1i 0 ir ner

E5 1 E5

l 5-mcceenen-eo--oo0000-0000000-eøuemeoemo

2A till

651. oee-eeeoeoemoø-oomeeene nqsl

29 h

anliqqnlnqar

0 11 0 0 0 0 0 0 0

25 uppgå

ñnllgrhnlKgrñnllgrhnlfrllnl

v1 0 J] 11 55 O 0 22 11 0 11 0 0 0 O 0 00 0 0 0 0 0 0 3 1 1 0 0 0 0 l 0 I 0 1.111

SE 0 3 0 0 0 3 0 2b

kan

ll Anlal

uppqa

sala l 1 0 0 0 1 I 1 I

0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 o 0 2 0 0 2 0 0 2 1 0 1 0 0 1 0 0 0 2 0 121 Llg E1 . 0 0 0 0 0 0 0 Z 2 3 0 0 I 0 0 0 0 0 Z 5 l I I Np: 0 0 0 t) 0 0 0 0 12 kan ev 36 0 1 0 1 0 0 2 2 J 0 0

§1ot1h 0 0 l 0 0 l 2 0 0 0 1 1 1 o A 0 0 0 rd 3 1 S 1 0 50 fel Nr 0 v c ev gult,

olja

litersl

M1

avlall

-hrredm hrinslen

upp

lerrolrçn

Unni

ulallral!

ulllabrik konsllihru

1015M11,

nn1iqqn|nqar|

E11

nmrralnllor

50 o

xkinnheredn.

1 o

nenllqiulrri

1151011:

1011,

verisladsmöuslri

v1

raUruH,

rbrinnrngsznliggniuq

v1

uppqlll,

n

0vlalIsbrhanJ|.anIi;qn

osalrer

Alkahollransüllnlnq

learlalrrr

Jarl

lorraj

spriuqannc

o

pmm, avlall,

KUKCESSIONSNÄHNOSLISHIN

kolbu

Shllrrnrødulur

5151-

Briáapnnngsudel

ål, ›

l.1.|5So(1er,slir1rIse,

dsslnedel

av

1.1.l111u1i11rr,qarner

nl

Helallverl,

I.I.33A(1unu1a1or1abri1

avlgggsvallpn

Branuhna Hmeralull

a.

1.1.3\6ra1i1elrl1rader

Kolqasvrrl,

I

Bryggeri, rupuup

Polyurer,

u

1.1.1EF1sHons!rv.,

xer

S1a11rr| Srinsak,

1.1.20Kirnlra(lvtr1

Gnvari,

o

1191M14

|.1.3711yhrid-17NA

lolølanlal

Sruva turn! Aninl

1.|.l0Fraas1IrA11

Jirn- Hasan, Fish)

Jarn- Andra Kunst › nydel

1.1.2Jli1uedr1

G Xrul, 11111. 1 Slor › -x oså

Nr 1 3 3 2 ø = i

1.1.3bÅnl

l. .3 .12

SUV/FI 95,111 HF 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.0 1.I.5 1.1.6 1.1.7 1.1.0 1.1.7 1.1.10 I.l.|| 1.1.1] I.l.|| 1,1.1I› l.I.I7 1.I.20 l.I.21 1.1.2! I.I.21 I.1.?5 1.l.21› 1.1.27 1.1.20 1.I.J0 .1. l. r.|.35 I.I1.2 SUHM Anl x I

NOTFÖRTECKNING

1) Stockholms län har endast uppgivit antal kontrollprogram för ett ia» tal branscher. För övriga branscher har det antal kontrollprogram an tagits, som länsstyrelsen redovisade till RRV ar 1985 (i samband men RRVs förvaltningsrevision av prövning och tillsyn enligt HL).

2) När det gäller antal kontrollprogram har nagra län uppgivit att Lantrollprogram för avfallsbehandlingsanläggningar pa lånsstyrelselistan (2.l.36) i bland även omfattar anläggning för upplag för miljöfarligt avfall (2.1.35). Om-detta gäller för fler län, har andelen kontrollprogram sannolikt underskattas får denna bransch.

3) Vissa lån har delat upp dessa anläggningar i nedlagda respektive anläggningar i drift. De nedlagda har har exkluderats i denna sammanställning, vilket åven angivits i enkätanvisningarna. Risk finns dock att andra län har medräknat nedlagda avfallsbehandlingsanläggningar. (Orsaken till att även nedlagda avfallsbehandlingsanläggningar i bland medräknas är att tillsyn även maste ske för dessa.)

h) Avloppsreningsverken har relativt sett en mycket hög andel kontrollprogram pa samtliga listor. Det är dock normalt inte fraga om fullst5ndiga kontrollprogram utan om förenklade kontrollprogram/provtagninnsp.Ugram. S) Vissa län har uppgivit antal berg- och qvuskrossverk inklusive äilh fälligt uppställda, andra har exkluderat de senare.

SOU 1987 : 32 655

:Pu: Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Gotlands län Blekinge län Kristianstads län Malmöhus län

?NMXZCHMWWOZZFNHIOWMUO

Hallands län Göteborgs och Bohus län Älvsborgs län Skaraborgs län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län O Västerbottens län IDCI Norrbottens län

656 SOU 1987 :32

un.: p v | C

ântai ai . o OI a F. ul H14 11.4 u. 1h.. al. V1.

m

li

1258 m

...v

|l4|n:.I(t

. Ls-lista

l .S u a Ål. m

J53...

Ana-lists

ma.. in?! _ . _ .xx

.

rlltnl

än

7714.7;

:W W u

äünmww/mwwmMu

m,

Iulnl.

...üu/“øanwü

när?! /a%@w%w._

4:a cru... | . 1%. . /n

u_ A \. 7/44.

||_||› f. ABCDEFGHlKLHNOPRSTUU

6 5 7

Nr MF Nr Bransnann SLISTAN 1 = 1.1.1 Gruva 21 = 1.1.21 Gödse1mede1 2 = 1.1.2 Järn-, stá1- ferro1eg.v. 22 = 1.1.22 Po1yserer. konstfibrer 3 = 1.1.3 Meta11verk, meta11raff. 23 = 1.1.23 Läkemede1 4 = 1.1.4 Järn-, meta11gjuteri 24 = 1.1.24 Krut, sprängämne 5 = 1.1.5 Cement 25 = 1.1.25 Bekämpningsmede1 6 = 1.1.6 Skifferprodukter 26 = 1.1.26 Andra kemika1ier 7 = 1.1.7 Minera1u11 27 = 1.1.27 Raff. av mineraloljor 8 = 1.1.8 Massa, papper, fiberskriv 28 = 1.1.28 Framst. ko1bas. bräns1en 9 = 1.1.9 Bryggeri, sa1tfabrik 29 = 1.1.29 Kärnkraftverk 10 = 1.1.10 Mejeri. torrmjö1k 50 000 t 30 = 1.1.30 Förbränn1ngsan1. 300 MN 11 = 1.1.11 S1akteri 10 000 ton 31 = 1.1.31 Ko1gas-. koksverk, pyro1 12 = 1.1.12 Fiskkonserv.,-beredn. 32 = 1.1.32 Verkstadsind. 20 000 m2 13 = 1,1,13 F1skmjö1, fisko1ja 33 = 1.1.33 Ackumu1atorfabrik 14 = 1.1.14 Grönsak, rotfrukt, bär 34 = 1.1.34 Grafite1ektroder 15 = 1.1.15 Socker. stärke1se, jäst 35 = 1.1.35 Avfa11sbehand1.an1 20 000 16 = 1.1.16 A1koho1framstä11ning 36 = 1.1.36 An1. f. mi1jöfar1. avfa11 17 = 1.1.17 Animal avfa11, benmjö1 37 = 1.1.3? Hybrid-DNA 18 = 1.1.1B Framst/raff fett, o1ja 38 = 1.1.38 Värmepump. o.d. 50 MN 19 = 1.1.19 Texti1ier, garner 3 000 t 2.1 = 1.2.1 Avloppsvatt. 50 000 inv. 20 = 1.1.20 Garveri. skinnberedn. 2.2 = 1.2.2 Av1oppsvatten

Nr MF Nr Branschnann

1 = 2.1.1 Gruvan1. f. provbrytn. 26 = 2.1.26 U11tvätteri 2 = 2.1.2 Järn-, meta11gjuteri 27 = 2.1.27 TVättinrättn. 10 ton 3 = 2.1.3 Kabe1-, gummivarufabrik 28 = 2.1.28 Ytbehand1ingsan1. 4 = 2.1.4 Ka1kprodukter. krita 29 = 2.1.29 Ytbe1äggn. m. färg, 1ack 5 = 2.1.5 Byggmaterial minera1bas 30 = 2.1.30 Tryckerier 6 = 2.1.6 Keramiska produkter 31 = 2.1.31 Större foto1aboratorium 7 = 2.1.7 G1asbruk 2 32 = 2.1.32 Gasturbinkraftan1. 8 = 2.1.8 Verkstadsind. 20 000 m 33 = 2.1.33 Förbränn.an1. 300 MH 10. 9 = 2.1.9 Träimpreg. an1. 34 = 2.1.34 Skrotbearbetning 10 = 2.1.10 Sågverk 14 000 m3 35 = 2.1.35 Upp1. mi1jöfar1. avfa11 11 = 2.1.11 P1ywood-. spånskivefab. 36 = 2.1.36 Avfa11sbehand1.an1. 20 000 12 = 2.1.12 Mejeri, torrmjölksfab. 37 = 2.1.37 Motorsport-, b11provn.bana 13 = 2.1.13 G1assfabrik 38 = 2.1.38 Skjutbanor 14 = 2.1.14 Chok1adfabrik 39 = 2.1.39 Ladugård, sta11 100 djur 15 = 2.1.15 S1akteri 10 000 ton 40 = 2.1.40 An1. f. torkn. av gödse1 16 = 2.1.16 Styckn.an1., köttkonservf. 41 = 2.1.41 Värmepumpar 10 MN, 50 MH 17 = 2.1.17 Margarinfabrik 2.1 = 2.2.1 Av1oppsvatten 200 50 000 18 = 2.1.18 Fiskkonserv.. -beredn. 2.2 = 2.2.2 Av1oppsvat. kasern hote1 19 = 2.1.19 Stor musse1-, fiskod1ing 2.3 = 2.2.3 Av1oppsvatten fr. sjukhus 20 = 2.1.20 Grönsak. rotbrukt. bär 2.4 = 2.2.4 Pressaft fr. si10an1. 21 = 2.1.21 Fodermedelsfabrik 2.5 = 2.2.5 Urin fr. djursta11 22 = 2.1.22 Polyester. polyuretan 2.6 = 2.2.6 Vass1e 23 = 2.1.23 Färg. fernissa 50 ton 2.7 = 2.2.7 Ytbehand1ingsbad 24 = 2.1.24 Rengöringsmede1 100 ton 2.8 = 2.2.8 Avloppsvatten 25 = 2.1.25 Text11ier, garner 3 000 t 3 = 2.3 Fast avfa11

Nr MF Nr Branschnamn _ M N 1 = 3.1.1 Asfa1tverk 17 = B.1.17Tir1rner1agring 5 000 m3. 2 = 0.1.2 01jegrusverk 18 = B.1.18 Skrotupplag 3 = 8.1.3 Berg och gruskrossverk 19 = 5-1-19 VäVm§PUmD 1 MW. 10 MW 4 = 0.1.4 Doppn.an1. trädskyddsbehandl. 30 = 5-1›2° La9V19 Värme 3 000 K”h 5 = s,]_5 Bageri 1 000 ;on 21 = B.1.21 Vindkraftaggr. 25 kw 5 = 8.1.6 Färdig1agad mat, rökeri 22 = 8122 Klor Nasr.. anv.) 200 kg 7 = u,1_7 aeredn_ av äggprodakter 23 = B.1.23 Lager ko1,torv,f11s_ 5 000 8 = 0.1.8 B1andn., tappn. vin. sprit 24 = B-1-24 L698? 01Jâ1 kEm1kä11er 9 = 5_1_9 Kaffgrosteri 25 = B.1.25 Framst. bransleflis 10 = n,1_10 Läskedryçksfabrik 26 = 8.1.26 Mindre f0t01aborat0rium 11 = n_1_11 Konfektyrfabrik 27 = 8.1.2? Fbrbränn.an1. 10 MH 2 12 = B.1.12 Prod. ur råvaror av p1ast 28 = B-1-28 “V55e]°41- 5 000.?° 900m 13 = 8.1.13 Läkemede1sfabr. farmacev. 29 = 5-|«?9 F1Sk0d119 _500 kg. 10 to 14 = 0.1.14 Rengöringsmede1 100 ton 30 = B.1.30 Uvervintr. fisk 500 X9 15 = n.1.1s Tvättinrättn. 1 t, 10 ton 31 = B 1.31 KraftdJursod11n9 500 kg 16 = 0.1.16 Vattenverk 5 000 personer 32 = 3-1-32 KUSCUPP1- °1J9P1§ttf0rm 33 = 8.2 Av10ppsvatten (Q) 2.2.1)

658 SOU 1987 :32

üntal siláöfarliga verksâtheter pe. Bransch, êl-iista..

4 5 7 B 9 10111213141516171819 20 2122 23 2425 252728 2930313233 3435 3537 382.122

anäüwøiåráw.. øññââuün. møumuüäqmuv..

. .. NNN°^. 1 Z 3 6 5 6 7 8 9 101112131101516173161820212221242526272829303132333-.35353738386041 __,,,.'U.- .49 P

...KÄ

1341.11.

S 6 7 8 31011 1213|L1S1G171B 192122 23 2425 2G27 2829 30 31325?

6 5 9

Nr MF Nr Bransnann SLXSTAN 1 = 1.1.1 Gruva 21 = 1.1.21 Gödse1mede1 2 = 1.1.2 Järn-, stá1- ferro1eg.v. 22 = 1.1.22 Po1yserer. konstfibrer 3 = 1.1.3 Meta11verk, meta11raff. 23 = 1.1.23 Läkemede1 4 = 1.1.4 Järn-, meta11gjuter1 24 = 1.1.24 Krut. sprängämne 5 = 1.1.5 Cement 25 = 1.1.25 Bekämpningsnedel 6 = 1.1.6 Skifferprodukter 26 = 1.1.26 Andra kemikalier 7 = 1.1.7 Minera1u11 27 = 1.1.27 Raff. av mineraloljor 8 = 1.1.8 Massa, papper. fiberskriv 28 = 1.1.28 Framst. ko1bas. bräns1en 9 = 1.1.9 Bryggeri, sa1tfabrik 29 = 1.1.29 Kärnkraftverk 10 = 1.1.10 Mejeri. torrmjölk 50 000 t 30 = 1.1.30 Förbränningsan1. 300 MH 11 = 1.1.11 S1akteri 10 000 ton 31 = 1.1.31 Kolgas-. koksverk, pyrol 12 = 1.1.12 Fiskkonserv.,-beredn. 32 = 1.1.32 Verkstadsind. 20 000 m2 13 = 1.1.13 F1skmjö1, fisko1ja 33 = 1.1.33 Ackumu1atorfabrik 14 = 1.1.14 Grönsak, rotfrukt, bär 34 = 1.1.34 Grafite1ektroder 15 = 1.1.15 Socker, stärke1se, jäst 35 = 1.1.35 Avfa11sbehand1.an1 20 000 16 = 1.1.16 A1koho1framstä11ning 36 = 1.1.36 An1. f. miljöfarl. avfa11 17 = 1.1.17 Anima1 avfa11, benmjö1 37 = 1.1.37 Hybrid-DNA 18 = 1.1.18 Framst/raff fett. o1ja 38 = 1.1.38 Värmepump. o.d. 50 MH 19 = 1.1.19 Texti1ier. garner 3 000 t 2.1 = 1.2.1 Av1oppsvatt. 50 000 inv. 20 = 1.1.20 Garveri. skinnberedn. 2.2 = 1.2.2 Av1oppsvatten

Nr MF Nr Branschnann

1 = 2.1.1 Gruvan1. f. provbrytn. 26 = 2.1.26 U11tvätteri 2 = 2.1.2 Järn-, meta11gjuteri 27 = 2.1.2? Tvättinrättn. 10 ton 3 = 2.1.3 Kabel-, gummivarufabrik 28 = 2.1.28 Ytbehandlingsanl. 4 = 2.1.4 Kalkprodukter. krita 29 = 2.1.29 Ytbe1äggn. m. färg, 1ack 5 = 2.1.5 Byggmateria1 mineralbas 30 = 2.1.30 Tryckerier 6 = 2.1.6 Keramiska produkter 31 = 2.1.31 Större foto1ab0ratorium 7 = 2.1.7 G1asbruk 32 = 2.|.32 Gasturbinkraftan1. 2 8 = 2.1.8 Verkstadsind. 20 000 m 33 = 2.1.33 Förbränn.an1. ) 10, 300 MH 9 = 2.1.9 Träimpreg. an1. 34 = 2.1.34 Skrotbearbetning 10 = Z.1.10 Sågverk 14 000 m3 35 = 2.1.35 Upp1. mi1jöfar1. avfa11 11 = 2.1.11 Plywood-, spânskivefab. 36 = 2.1.36 Avfa11sbehand1.an1. 20 000 12 = 2.1.12 Mejeri. torrnUö1ksfab. 37 = 2.1.37 Motorsport-, bi1provn.bana 13 = 2.1.13 G1assfabrik 38 = 2.1.38 Skjutbanor 14 = 2.1.14 Chok1adfabr1k 39 = 2.1.39 Ladugard, sta11 100 djur 15 = 2.1.15 S1akteri 10 000 ton 40 = 2.1.40 An1. f. torkn. av gödse1 16 = 2.1.16 Styckn.an1.. köttkonservf. 41 = 2.1.41 Värmepumpar 10 MN, 50 MW 17 = 2.1.17 Margarinfabrik 2.1 = 2.2.1 Av1oppsvatten 200 50 000 18 = 2.1.18 Fiskkonserv., -beredn. 2.2 = 2.2.2 Av1oppsvat. kasern hote1 19 = 2.1.19 Stor mussel-, fiskodling 2.3 = 2.2.3 Avloppsvatten fr. sjukhus 20 = 2.1.20 Grönsak. rotbrukt. bär 2.4 = 2.2.4 Pressaft fr. si1oan1. 21 = 2.1.21 Fodermede1sfabrik 2.5 = 2.2.5 Urin fr. djursta11 22 = 2.1.22 Polyester, po1yuretan 2.6 = 2.2.6 Vass1e 23 = 2.1.23 Färg. fernissa 50 ton 2.7 = 2.2.7 Ytbehand1ingsbad 24 = 2.1.24 Rengör1ngsmede1 100 ton 2.8 = 2.2.8 Av10ppsvatten 25 = 2.1.25 Texti1ier, garner 3 000 t 3 = 2.3 Fast avfa11

Nr MF Nr Branschnamn _ Å N

1 = 0.1.1 Asfa1tverk 17 = B.1.17 Timmer1agring 5 000 m3 2 = 0.1.2 01jcgrusverk 18 = B.1.18 Skrotupplag 3 = 8.1.3 Berg och gruskrossverk 19 = 3-1-19 Värmepump 1 MW, 10 MH 4 = 5.1.4 0oppn.an1. trädskyddsbehand1. 20 = 8.1 20 Lagrlns varme 3 000 KHh 5 = s,1_5 Bageri 1 000 ton 21 = B.1.21 Vindkraftaggr. 25 kw s = 3.1.5 Färdiglagad mat, rökeri 22 = 8.1.2? K1or (lagra. anv.) › 200 kg 7 = u_1_7 geredn, av äggprodükter 23 = B.1.Z3 Lager ko1,torv,f11s_ 5 000 8 = B.1.8 81andn., tappn. vin. sprit 24 = B 1.24 Lager °1J53 kem1kq11er 9 = 9,1_9 Kaffergsterj 25 = B.1.25 Framst. brans1ef11s _ 10 = n_1_1o Läskedpycksfabrik 26 = B.1.26 Mindre f0to1ab0rator1um 11 = B,1_11 Konfektyrfabrik 27 = B.1.27 Förbränn.an1. 10 Mw 2 12 = B.1.12 Prod. ur råvaror av p1ast 33 = 3-1-25 M0SS51°01- 5 000. 20 00° m 13 = 3113 Läkemede1sfabr. farmacev. 29 = 8-1-29 F1sk°d11n9 500 kg. 10 ton 14 = n.1.14 Rengöringsmede1 100 ton 30 = B 1.30 Uverviqtr- fiåk 500 kg 15 = n.1.1s Tvättinrättn. 1 t. 10 ton 31 = B-1.31 KräftdJursod11n9 500 kg 15 = e.1.1s Vattenverk 5 000 personer 32 = 0.1-32 Kustupo1. o1Jep1§ttform 33 = B.2 Av1oppsvatten (EJ 2.2.1)

? s s 0 SOU 1987 : 32

Procentanåel kontrollprogreø per bransch. Pål-listan

. . . . _ n _ å.” . .

Ҥ5 .

aämhierwwnms_

a

m

12 J L 7 8 3 1011 12|L IS 1716 1920 2223 2526 27 28303? 3538 JBZJZ-z

Procentande! kontrollprogran per bransch, Ls-listan

i ... . .

wünøømárumwáwâüu.

än. _ _

.åahswäg

av 2 3 4 S G 7 8 9 1011W131$1GW132U

2122232425212829303132333435363738394041 .N .NV .N 3 _ u a

Precentandel kontrollprograø per branssh, ?arm-listan

§3 h _.. KFF

AG .HU S

.l..J|.I||.l.l|1.u|.

Du Od.

(hl ...Hy

nüumwma.

DÅ

...H3

nu 1 9 IU H

lå 15 16 17 18 19 22 2] 24 25 2G 27 28 29 JU 31 82

Branscher med fem eller farre miljöfarliga verksamheter är exkluderade.

sou 1987:32 551

Bilaga till naturvårdsverkets rapport

Antal miljöfarliga anläggningar - kommentar och anvisningar

Utredningen har till SNV ställt frågan hur många miljöfarliga anläggningar som finns i landet, fördelade på branscher och län. Verket har för närvarande inte någon sådan samlad statistik. Detta är en brist, och ett arbete pågår för att SNV framdeles skall kunna tillhandahålla denna statistik, t ex i form av en årlig PM.

För att få fram ett preliminärt material, har SNV använt sig av ett stort antal olika källor, vilka inbördes jämförts. Dessa källor är koncessionsnämndens samtliga beslut, MI-01, SCBs miljöstatistik “Emittenter 1979, RRVs genom-

gång av antal anläggningar i tre vissa län, länsvisa verksamhetsplaner, SCBs företagsregister, uppgifter från SNVs

egna branschansvariga handläggare samt uppgifter från

branschorgan. Trots att antalet källor är stort, finns inte och har heller aldrig funnits någon samlad statistik med acceptabel säkerhet. Den enda källan som syftat till att

vara heltäckande är SCBs ”Emittenter 1979. Den bygger hel: på LONs enkät till samtliga län från 1979, och är enligt SCB behäftad med flera allvarliga statistiska brister, som gör att ett stort antal siffror blivit I denna felaktiga. rapport angav att en förnyad enkät planerades för 1982. I

denna enkät skulle de statistiska bristerna i största möjliga utsträckning elimineras. En ny enkät dock genomfördes aldrig, varför osäkerheten om hur många anläggningar som

finns idag är stor. Att få mer exakta siffror från SCBs företagsregister kommer tyvärr knappast att bli ens 1 möjligt framtiden, pga skilda definitioner samt de speciella stor-

leksgränser som används pá miljöområdet.

I vissa fall är de preliminära siffror som här redovisas byggda på grova uppskattningar. Detta gäller särskilt de

län som ej lagt in anläggningsuppgifter i MI-O1. Denna enkät syftar alltsá till att korrigera och komplettera SNVs preliminära material.

Bristerna i SCB-statistiken uppkom av sex olika orsaker. Dessa listas och kommenteras så att nedan, de så långt möjligt skall kunna undvikas. Denna genomgång av och kommentar till SCB-materialet utgör samtidigt anvisningar för hur denna enkät skall besvaras.

1. Qlika tolkningar görs av hur de anläggningstyper som upptas i MF skall definieras.

2. Länsstyrelsen känner inte till det verkliga antalet

3. Länsstyrelsen tar inte med alla bart anläggningar, prövade resp anmälda.

4: Länsstyrelsen bifogar långa kommentarer till v* Glfter. men an.er e exakt antal.

S. Länsstyrelsen tar även med nedlagda anläocninoag.

6. Länsstyrelsen svarar inte på enkäten.

Nedan följer kommentarer till hur de ovan nämnda problemen skall undvikas:

1. Detta är ett av de största felen, och det som är svårast att undvika. SCB-rapporten talar om 21 346 anläggningar. vid en närmare granskning av materialet visar det sig att ett enda län svarar för en fjärdedel av detta antal. Detta län har uppgivit 2000 tillsynsobjekt inom gruppen urin från djurstall, medan övriga län tillsammans uppger 2 stycken. uppenbart är att det förstnämnda länet använt en helt annan definition. Dessutom synes antalet vara okänt, så länet gissar grovt på 2000. Samma sak gör länet med små avlopp? antalet uppges till 3000. Därmed är totalsumman kraftigt överskattad. Bara genom att rensa bort dessa tva överskattningar minskas totalsumman till drygt 16 000 anläggningar! Samma sak fast i mindre omfatttning gör ett annat län när det gäller mindre verkstäder.

I denna enkät bör normalt de gängse definitionerna användas. Några anläggningstyper är speciellt besvärliga!

2.1.3O rulloffsçganläggnigg, djuptryckanläggning, klichéanstalt. Enligt SNVs mening är MFs formulering illa vald, och verket har skrivit till regeringen och föreslagit ändring. (Denna ändring skulle innebära att en nedre storleksgräns sätts baserad på använd mängd lösningsmedel). Med nuvarande formulering blir även mycket små reproanläggningar tillståndspliktiga. I praktiken har samtliga länsstyrelser bortsett från detta och inte avkrävt dessa små anläggningar tillstánd.Däremot har några län gjort ambitiösa inventeringar, och i samband med dessa meddelat råd till anläggningarna. Detta har bl a skett i Stockholms län (ca 180 anläggningar) och i Södermanlands (ca 25 anläggningar). Det är emellertid bara ett mindre antal anläggningar inom anläggningstypen som ger allvarligare miljöproblem, och det synes också vara sådana som avkrävts tillstånd. För riket har deras antal uppskattats till 50-80 (varav s k heat-set ca 30). För att få en enhetlig tolkning av denna anläggningstyp, bör således endast dessa anläggningar medtas.

2 1.22 fabrik för framställning av produkter av polyester polzuretgg

Även denna anläggningstyp rymmer ett stort antal mindre anläggningar. I var statistik har vi uppskattat totalantalet till 139. I denna siffra kan knappast de allra minsta anläggningarna ingå, och en möjlig minimigräns är de plastfabriker som länsstyrelsen hittills utövat akt;V tillsyn över eller åtminstone haft en uttalad ambition att göra detta. Detta ger inte mycket ledning, men det att närmare definiera vilka tillsynsobjek: ar svårt som bor medtas för denna anläggningstyp.

B.1.15 Tvättinrättnin för mer än 1 ton tvätt ods er dygn men ej mer än 10 ton

definitionen vara entydig. Trots detta Här synes forekommer mycket kraftiga variationer mellan länen. Enda möjliga anvisning är att länsstyrelsen så långt möjligt utgår från storleksgränserna.

2. se punkt 4 nedan

sou 1987:32 663

3. samtliga anläggningar skgll medtas, således även prövnings-/anmälningspliktiga anläggningar som ej pr§vats/anmälts samt anläggningar uppförda före 1969, om dessa hade varit prövningspliktiga etc om de uppförts efter 1969.

4. I LON-enkäten gör varje län ett antal reservationer för och kommentarer till sina siffror. Det kan i och för sig vara värdefullt med upplysningar och hur siffran framtagits, men det kan samtidigt göra att enkäten inte besvaras likformigt.

I denna enkät skall antalen uppges_pá ettdera av tre sätt ex 1: 57 = relativt säker uppgift (ev fel högst 10%, dvs det verkliga antalet bedöms ligga intervallet 57 st 1102, = 51 till 63 st) ex 2: 57* = osäker uppgift (ev fel kan uppgå till högst 25%) ex 3: S7*= mycket osäker (ev fel uppgift kan uppgå till mer än 25%)

Om länsstyrelserna därutöver vill ge ytterligare information om vad som ligger bakom en uppgift, kan detta anges med vanligt notsystem.

S. Nedlagda verksamheter skall ej medtagas. Ej påbörjade verksamheter skall ej medtagas.

6. Värdet av en enkät minskar givetvis om inte alkraftigt la länsstyrelser svarar.

Avslutningsvis kan konstateras att det kan vara en krävande uppgift att beräkna korrekt antal miljöfarliga verksamheter i ett län. Detta gäller särskilt de län som i dagsläget inte har någon statistik över vilka verksamheter miljöfarliga man utövar tillsyn över. För att göra uppgiften att besvara enkäten tidsmässigt rimlig för länsstyrelserna, kan antalsuppgifter om få insändas upp till

tre veckor efter anmälninåsanläggningarna slut atum or de övriga efterfrågade upp-

gifterna.

Bi1aga 5

F Ö R S L A G TILL ORGANISATION AV MI LJ ÖSKYDDS KONT ROLLEN Ferenc de Kazinczy AB STATENS ANLÄGGNINGSPROVNING 1987-03-25

S a m m a n f a t t n i n_g

Denna PM beskriver ett sätt att organisera övervakningen av företagens egenkontroll. övervakningen sker genom en kombination av systemkontroll (granskning av instruktioner, rutiner, redovisning o d) och teknisk anläggningskontroll. Det antas att teknisk anläggningskontroll till en början kommer en betydande del av insatsen men målet är att utgöra successivt förstärka systemkontrollen och minska anläggningskontrollen. För och nackdelar med olika organisationsformer diskuteras. Stor vikt fästs vid det förhållandet att övervakningsuppmåste präglas av regelbundenhet och fasta rutiner giften till skillnad mot tillsynsuppgiften som snarare har problemlösande karaktär. Mycket talar för att övervakningen bör anförtros en ny riksprovplats eller en ny avdelning inom SA.

får inte bedriva sådan verksamhet vid sidan om Riksprovplats kontroll som gör att dess opartiskhet kan obligatorisk ifrågasättas. Den får ge råd rörande provning och kontroll eller föreslå enklare åtgärder för att rätta till brister, men den kan inte bedriva konsultverksamhet i egentlig mening. Om företaget behöver mer omfattande hjälp får det anlita konsulter utanför riksprovplatsen. Detta bidrar till en klar ansvarsfördelning. om antalet företag i tre På grundval av erhållna uppgifter kategorier som berörs av övervakningen har personalbehovet till ca 50 besiktningsmän. Det förutsätts att uppskattats ledningen och ett fåtal sakkunniga på olika branscher kommer bestå av personer med högskoleutbildning och lång erfarenhet av industriellt miljöskydd, men rekryteringen av besiktningsmän inriktas på gymnasieingenjörer med erfarenhet från underhåll och drift. Innan de sätts i arbete ges de en kompletterande utbildning på högskolenivå i relevanta ämnen. Intäktsbehovet av arbete har beräknats till 25,7 Mkr per år i 1987 års kostnadsläge. Det täcker även avskrivning av Timpriset för besiktning beräknas organisationskostnaderna. bli 380 kr. Tillkommer resekostnadsersättning och avgift för instrumentanvändning. Man får räkna med att man i början kommer finna brister vid vars egenkontroll övervakas. Det kommer många av de företag medföra en extra belastning inte bara på besiktningsorganet utan också och konsulterna. Därför på tillsynsmyndigheten måste av insatserna i tiden ske. Det föreen prioritering slås att verksamheten börjar med en förenklad systemkontroll omfattande samtliga aktuella företag för att bestämma deras status. Den kan klaras på åtta månader. Under de följande tre åren arbetet vid de företag där behovet av prioriteras är störst. Senast fyra år efter verksamhetsstarten åtgärder bör dock övervakningsarbetet ha länkats in i sina normala banor.

* sou 1987:32 667

B a k g r u n d

Det åligger företagen tillse att de uppfyller de villkor som tillsynsmyndigheten har ställt. Företagen måste dels vidta åtgärder för att begränsa buller m m till utsläpp, godtagna värden, dels måste de övertyga sig om att dessa åtgärder haft avsedd effekt. Företagen måste således göra en egenkontroll.

Från samhällets sida måste man på ett eller annat sätt övervaka att egenkontrollen fungerar sätt. Överpå avsett vakning sker i första hand genom systemtillsyn eller systemkontroll, dvs genomgång av organisation, instruktioner, rutiner, provningsresultat och annan dokumentation. Systemkontroll är adekvat när och mätmetoderna prov- är ägnade att på ett tillförlitligt sätt visa att buller m m utsläpp, ligger inom tillåtna gränser. När metoderna inte är tillräckligt täckande måste systemkontrollen kompletteras med en teknisk anläggningskontroll, dvs av de anbesiktning ordningar som används i syfte att uppnå den avsedda begränsningen.

Grundprincipen vid övervakad egenkontroll är att kontrollansvaret entydigt ligger hos företaget. Denna klara ansvarsbild bidrar i hög grad till att övervakning av egenkontrollen alltmer ersätter ren tredjepartskontroll. I är det Europa vanligt att övervakningen utförs av de traditionella besiktningsorganen.För att ansluta till gängse språkbruk ska övervakningsorganet i det följande kallas för besiktningsorgan och de som utför övervakningen för besiktningsmän.

Systemkontroll Syftet med systemkontroll är att bedöma om det finns förutsättningar för en väl fungerande egenkontroll samt att granska kontrollresultaten. Detta sker genom regelbundna besök några gånger om året eller med några års mellanrum. Bedömningen sker strikt i relation till vad företaget själv utlovat, dvs som det har beskrivit i ett kontrollprogram. Om besiktningsorganet inte finner förutsättningarna för en god egenkontroll vara tillfredsställande måste tillsyns-

i SOU 1987 : 32 668

myndigheten kunna beordra att egenkontrollen ska ersättas av tredjepartskontroll genom något utomstående organ tills problemen blivit lösta.

Av kontrollprogrammet ska bland annat framgå vilka mätningar och provningar som utförs, hur ofta det sker, vilka metoder som härvid används samt var och hur proven tas. Kontrollprogrammet ska med andra ord innehålla alla de tekniska uppgifter som är nödvändiga för att mätningen eller provningen ska kunna utföras på ett tillförlitligt sätt. Kontrollprogrammet ska dessutom beskriva ansvarsförhållandena i samband med mätning och provning, hur och till vilka personer inom företaget resultaten redovisas, vilka åtgärder som utlöses vid avvikelser t ex omprovning och hur mät- och provningsresultat arkiveras.

Kontrollprogrammet utarbetas av företaget och bör presenteras för tillsynsmyndigheten för godkännande senast i samband med första besiktning. Godkännandet gäller för viss tid, f n normalt 10 år, och företaget förbinder sig att följa kontrollprogrammet under giltighetstiden. Eventuella ändringar i kontrollprogrammet ska godkännas av tillsynsmyndigheten. Den centrala uppgiften vid ett övervakningsbesök är att granska om de som utför egenkontrollen har erforderlig om de vet och förstår vad de har att göra, om de kompetens, vårdar och kalibrerar mät- och provningsutrustningen på avsett sätt, om de har instruktioner som täcker alla uppavvikelser som kan inträffa och slutligen hur tänkliga de redovisar mät- och provningsresultaten. Detta sker genom samtal och genomgång av instruktioner, journaler, provningsintyg och korrespondens.

Genomgången kombineras ofta med stickprovsvis ommätning eller omprovning i den mån detta kan ske utan större Det är viktigt att notera att det gäller omolägenhet. provning, dvs en upprepning av samma slags mätningar och

provningar som har gjorts vid egenkontrollen. När företaget saknar egna resurser för egenkontrollen får det

anlita någon utomstående som då utför

mätningen eller provningen under företagets ansvar. Endast när man misstänker att allt inte står rätt till ska besiktningsorganet göra egna mätningar och provningar, då helst med annan utrustning än den som har använts vid egenkontrollen.

Teknisk anläggningskontroll

Systemtillsyn eller -kontroll är normalt i tillräckligt teknisk verksamhet där mät- eller provningsresultat något så när tydligt återspeglar verkligheten. Om till exempel mätning pågår kontinuerligt med registrerande instrument räcker det med att konstatera att instrumentet visar rätt och att det finns för beredskap lämpliga åtgärder vid avvikelser. Oftast lyckas man dock inte att utforma kontrollprogrammet så att mätoch provningsvärdena utgör en fullgod garanti för att önskade av utbegränsningar släpp, buller m m har uppnåtts. Då är det nödvändigt att även göra en rimlighetsbedömning med hänsyn till beskaffenheten och tillståndet av de anordningar som används i begränsningssyfte, såsom filter, separatorer, sedimente-

ringsbassänger, âtervinningsanordningar m m. övervakningen får då kombineras med besiktning av dessa anordningar. Det får antas att teknisk anläggningskontroll till en början kommer att ta en betydande del av besiktningsorganets tid i anspråk, men allt eftersom kontrollplanerna utvecklas och tillförlitligheten av mätningar och provningar förbättras kan anläggningskontrollen minska.

När synnerliga skäl föreligger, t ex om företaget inte är

samarbetsvilligt och kan misstänkas undanhålla för bedömningen viktiga fakta, kan besiktningen eventuellt utvidgas till anläggningen i sin helhet för att spåra okontrollerade utsläppskällor. Det är dock tveksamt om allmän genomgång av detta ska ingå slag i övervakningsuppgiften, den får snarare ses som särskild undersökning inom ramen för tillsynsuppgiften.

Ett annat sätt att göra rimlighetsbedömningar kan i vissa sammanhang vara att studera materialbalansen för de ämnen vilkas utsläpp man vill begränsa. Det förutsätter att tillförda mängder bokförs och att de mängder som förbrukas, dvs omvandlas i processen, kan beräknas. Skillnaden mellan dessa mängder utgör utsläpp i någon form som får jämföras med de mängder som beräknats på grundval av emissionsmätningarna.

Avgränsning av arbetsområdet Ovan beskrivna arbetssätt är inriktat på de miljöstörningar som ständigt pågår vid normala driftförhâllanden. Akuta störningar av stor omfattning och med svåra skadeverkningar kan dock inträffa i samband med onormala driftförhållanden eller haverier. Exempel på onormalt driftförhållande är att en säkerhetsventil öppnar och släpper ut giftig gas utan att denna kondenseras eller på annat sätt fångas upp. Exempel på haveri är brott i en rörledning eller eldsvåda i en lagerbyggnad. Dessa fall behandlas normalt genom riskanalyser, i

konsekvensanalyser och beredskapsplaner för konsekvenslind- 3

rande åtgärder (evakueringsplaner). Kontrollåtgärder i samå band med dem får ses som tillsynsuppgift snarare än övervakningsuppgift. För att undvika missförstånd bör det vara klart uttalat vad som ingår i tillsynsansvaret resp. övervakningsansvaret. _Även gränsytan mot arbetarskydd, närmast arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionernas verksamhet, måste vara klart definierad. Att förhindra giftutsläpp kan lika mycket vara en miljöskyddsfråga som en arbetarskyddsfråga. Vid bedömning av miljörisker i samband med förvaring och hantering av brandfarliga ämnen måste på motsvarande sätt till sprängämnesinspektionens ansvarsområde vara gränsytan definierad. Dessa frågor gäller visserligen samordningen mellan tillsynsmyndigheten för miljöskydd och andra tillsynsmyndigheter, men man får inte glömma att sistnämnda kan utfärda föreskrifter eller förelägganden om besiktning vilka mer eller mindre kan sammanfalla med den besiktning

sou 1987:32 671

som man önskar göra ur miljöskyddssynpunkt. Exempelvis an-

ger arbetarskyddsstyrelsen i kommentaren till kungörelsen om tryckkärl (AFS 1986:9 6 kap 5 §) att man vid besiktning ska kontrollera att tryckbärande anordning med tillhörande system är tät. Detta är lika angeläget ur miljösynpunkt när innehållet är giftigt eller brandfarligt. En samordning även på övervakningsochbesiktningsnivå är nödvändig för att undvika dubbelarbete och förhindra att ansvaret för viss fråga faller mellan två stolar.

Övervakningens organisatoriska placering

Tillsynsmyndighetens uppgift är till sin karaktär problemlösande. De krav som ställs på miljöskyddande åtgärder måste vara anpassade till rådande förutsättningar som kan skifta från företag till När det företag. sker otillåtna utsläpp av betydelse eller när man varseblir stora föroreningskällor måste tillsynsmyndigheten under viss tid kanske satsa en oproportionerligt stor del av sina resurser för att klara upp den aktuella situationen. Detta kräver ett kreativt arbetssätt och ständiga omprioriteringar med

hänsyn till de akuta problem som uppkommer. Arbetet präglas därigenom av viss ryckighet. Uppgifter för vilka tidspressen är mindre och som man kan skjuta framför sig kommer i en sådan omgivning lätt i kläm. De blir kanske aldrig utförda.

Övervakning av egenkontrollen sker genom årliga besök eller

med några års mellanrum. Det förutsätts att besöksfrekven-

sen, som ska anges av tillsynsmyndigheten, är så anpassad

att den motsvarar ett behov. verkligt Ur samhällets synpunkt är det således att besöken angeläget verkligen genomförs på avsett sätt. Ur den handläggande tjänstemannens

synpunkt kan det ibland förefalla mindre viktigt om ett Övervakningsbesök sker vid planerad tidpunkt eller kanske två månader senare, det är ju inte fråga om akuta situationer och ingen synes bli direkt lidande av lite försening. Om en sådan inställning accepteras kan dock över-

vakningsverksamheten inte bedrivas i avsedd ordning. Innehållandet av förfalloterminerna måste ges en mycket hög prioritet inom organisationen och noga följas upp.

En regelbunden och i tiden hårt styrd verksamhet måste i möjligaste mån avskärmas från störningsmoment för att fungera bra. Det är därför svårt att förena övervakning med tillsyn som ju måste vara öppen för snabba ingrepp och täta omprioriteringar. Ur praktisk synpunkt har det stora fördelar att bedriva dessa två verksamheter inom skilda organisationer.

En sådan uppdelning får inte medföra att tillsynsmyndigheten blir avskuren från möjligheten att följa upp resultatet av sitt arbete i det enskilda fallet. Myndigheten ska ha rätt att när helst den önskar inspektera företagens miljöskyddande aktiviteter utanför besiktreguljära besöksprogram. Inspektioner kan ningsorganets också föranledas av klagomål från allmänheten eller göras som service till företagen när de begär hjälp. Praxis bör vara att första besiktning av nya anläggningar görs tillsammans av tillsynsmyndigheten och besiktningsorganet.

Verksamhetsformen övervakning av egenkontrollen är obligatorisk kontroll och regleras genom lagen om obligatorisk kontroll SFS 1985:1105. Denna innehåller en rekommendation till myndigheterna att anförtro kontrollen åt en riksprovplats (RPP) eller auktoriserad provplats (APP). Dessa står under tillsyn av statens mät- och provråd (MPR). Möjlighet finns att inte följa lagens rekommendation utan istället anförtro kontrollen åt auktoriserade besiktningsmän. I så fall måste först en auktorisationsordning skapas. I RPP måste staten ha ett bestämmande inflytande, om RPP är bolag måste således staten ha aktiemajoriteten i RPP. För visst kontrollområde utses normalt endast en RPP och därest flera utses ska deras verksamhetsområde vara avgränsat geografiskt eller på annat sätt. Däremot kan flera APP utses inom samma kontrollomrâde, det förutsätts att de konkurerar med varandra. Både RPP och APP ska vara opartiska,

sou 1987:32 573

men på RPP ställs i det avseendet strängare krav. En RPP får inte vid sidan om obligatorisk kontroll bedriva sådan verksamhet som gör att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Inget hindrar däremot att från produktionen fristående

kontrollavdelningar vid större företag utses till APP, om de har erforderlig Även kompetens. konstruktionsbyråer, service- och underhållsföretag eller konsultfirmor kan utses till APP.

Besiktningsorganet arbetar på uppdrag av företaget vars kontroll det ska övervaka vilket normalt torde regleras i ett avtal mellan parterna. En RPP kan på grundval av uppgift från tillsynsmyndigheten upprätta en förteckning över samtliga företag som har ålagts få sin egenkontroll övervakad. RPP svarar för att avtal om övervakning träffas med samtliga aktuella företag och ingen kontroll ytterligare härav behövs. Om mer än en APP utses måste företaget åläggas att registrera sitt avtal med en APP hos tillsynsmyndigheten som då själv får kontrollera att all övervakning är kontrakterad. Denna kontroll kan bli rätt så vansklig.

En viktig fråga i valet mellan RPP och APP är vilka möjligheter för likformigt arbete man har med respektive system. Om arbetsuppgiften är tekniskt väldefinierad, som till

exempel laboratorieprovning enligt någon standardprocedur, behövs ingen nämnvärd mellan samordning arbetsställena. Så länge alla följer standarden blir resultaten praktiskt taget lika. Det är annorlunda med besiktning som är svårare att styra upp i detalj och följaktligen ger mer utrymme för individuell tolkning av reglerna och subjektiva bedömningar. För att kunna trygga krävs likformighet samordning genom arbetsledning, utbildning och erfarenhetsutbyte mellan

besiktningsmännen.

Inom arbetarskyddsstyrelsens tillsynsområde hade man fram

till 1977 individuella behörigheter för besiktning av lyftanordningar, som huvudsakligen utfördes av anställda vid olika konsultfirmor. Från och med 1977 överfördes besiktningarna till SA som anställde flertalet av de tidigare

verksamma besiktningsmännen. Stora skillnader i deras arbetssätt kunde då konstateras. Det har tagit flera år att arbeta in en enhetlig besiktningspraxis. Ändå är de tekniska reglerna för lyftanordningar ganska detaljerade.

Inom miljöskyddsområdet saknas allmängiltiga tekniska föreskrifter om kontroll och inte heller finns det någon väl inarbetad praxis att falla tillbaka på. Man kan därför vänta sig att ännu större skillnader i övervaknings- och besiktningspraxis uppkommer än inom lyftområdet om inga stora ansträngningar läggs ned på teknisk samordning. Även om man skulle kunna skapa någon form av intresseförening mellan alla APP är det föga troligt att fullt öppet erfarenhetsutbyte och ömsesidig kunskapsutveckling kan förverkligas. Om likformighet prioriteras högt är därför APP-systemet ett mindre lämpligt val.

Som redan nämnt får RPP inte bedriva verksamhet som gör att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Den kan ge råd rörande provning och kontroll och den kan också föreslå enklare åtgärder för att rätta till brister, men en RPP får inte ägna sig åt konsultverksamhet i egentlig bemärkelse. En konsultfirma som är APP kan komma med betydligt mer detaljerade förslag till lösningar av de problem som den upptäckt vid besiktningen än vad RPP kan göra eftersom det är en grundregel att RPP inte får kontrollera egna problemlösningar. Denna uppdelning bidrar till en klar ansvarsbild men tenderar att verka fördyrande för företagen.

Slutligen måste beaktas att miljöskyddskontroll är ett känsligt område som även tekniskt mindre välutbildade befolkningsgrupper med känslomässigt engagemang i miljöfrågor kan komma att intressera sig för. I kontakter med dessa är alla förtroendeskapande arrangemang värdefulla. En RPP med erkänt opartisk ställning utan vinstintressen och utan någon intressegemenskap med företaget vars egenkontroll den övervakar inger utan tvekan större förtroende än en APP.

I det följande behandlas organisationsuppbyggnaden i det fall RPP-lösningen väljs.

i sou 1987:32 675

AB Statens (SA) Anläggningsprovning

En RPP för miljöskyddskontroll kan antingen byggas upp som eget bolag där staten har majoritet, som avdelning inom SA eller som dotterbolag till SA.

Ett fristående bolag kräver kapitaltillskott och kreditgaranti av staten medan SA själv kan finansiera en utökning av sin verksamhet eller bildandet av ett dotterbolag. Dotterbolaget är tänkt att fungera i nära samverkan med moderbolaget och utnyttja dess administrativa resurser varför de två sistnämnda alternativen ur kostnadssynpunkt är tämligen likvärdiga.

Starka skäl talar för dotterbolagsalternativet. I jämförelse med ett fristående bolag blir administrationskostnaderna något lägre, men framförallt får dotterbolaget full tillgång till erfarenheterna från SAS besiktningsverksamhet och inte minst från tiden för SAS uppbyggnad. Samordningen i gränsområdet för underlättas. Fördelen tryckkärlsbesiktning i jämförelse med en avdelning inom SA är att inte dotterbolaget blir bundet av de avtal och de administrativa rutiner som gäller inom SA utan får full frihet att dessa till anpassa miljökontrollens särart. I denna utredning presenterad kalkyl avser visserligen en avdelning inom SA men den kan med få justeringar tillämpas också på ett dotterbolag.

SA tillkom som följd av ett riksdagsbeslut i maj 1975 att bilda ett statligt bolag som kunde bli RPP för tryckkärl och lyftanordningar. Staten vid representeras bolagsstämma av industridepartementet. Verksamheten startade den l januari 1977. Antalet ingenjörer för konstruktionskontroll och besiktning har från början varit ca 400 och har hållit sig praktiskt taget konstant sedan dess. Totala antalet anställda, räknat som årsarbetande, är ca 530. SA har sitt huvudkontor i Stockholm, större kontor finns även i Göteborg, Malmö och Sundsvall. Därutöver finns ytterligare ll mindre kontor för den regionala verksamheten och ett kontor med laboratorier i Täby.

SA är organiserad med centrala staber för administration, personal, data, marknadsutveckling och licensiering. Det finns tre produktionsenheter: tryckdivisionen, lyftdivisionen och kärnkraftdivisionen.

Inom tryck- och lyftdivisionerna finns 140 resp. 150 regionala besiktningsmän. vardera division har 6 sektionschefer, de har således i medeltal ca 25 besiktningsmän under sig fördelade på två eller tre (i ett fall fyra) kontor. Vid varje kontor finns både tryck- och lyftbesiktningsmän. Kontorspersonal finns vid varje kontor.

12 % av ingenjörerna har högskoleutbildning och ca 85 % har tekniskt gymnasium. Alla besiktningsmän i den regionala organisationen är gymnasieingenjörer.

Tryck- och lyftdivisionen har var sin tekniska stab med huvuduppgiften att verka för ett kompetent och enhetligt arbetssätt. I det syftet utger staberna tekniska instruktioner och meddelanden, anordnar interna kurser och seminarier, sammanställer och bearbetar skaderapporter för att dra erfarenheter från dem etc. Staberna deltar i regelbundna möten med de föreskrivande myndigheterna dels för att inhämta myndighetens synpunkter i aktuella frågor, dels för att återföra erfarenheter från fältet till myndigheten.

Ungefär 10 % av SAS verksamhet är annat än obligatorisk kontroll. Största posten är frivilliga besiktningar, därutöver kan nämnas extern kursverksamhet i säkerhetsrelaterade frågor samt viss uppdragsforskning och betalda tekniska utredningar.

SAS tekniska resurser är noga avvägda och anpassade till nuvarande verksamhet. Miljöskyddskontrollen måste i sin helhet bedrivas med nyanställd personal. Även tillhörande skrivpersonal måste nyanställas.Viss marginalkapacitet finns hos de centrala administrativa enheterna såsom redovisning, data och personal. Kontorslokalerna är på flertalet orter fullt belagda och en utökning förutsätter oftast att man flyttar till nya lokaler.

Bemanning

En beräkning av bemanningsbehovet måste grundas på någon schablon. Tidsåtgângen per år för övervakning av egenkontrollen har antagits vara följande:

för 282 anläggningar som föreslås falla under naturvårdsverkets tillsyn: 5 dagar per anläggning

för 1.783 anläggningar under länsstyrelsernas tillsyn vilka ska besökas varje år: 2,5 dagar per anläggning för 2.721 under anläggningar länsstyrelsernas tillsyn vilka ska besökas vartannat âr: 2 dagar per besök, dvs 1 dag per år.

Totala tidsåtgången är då 8.588 dagar. En besiktnings-

ingenjör kan beräknas göra debiterbart arbete under 180 dagar per år, vilket ger 47 ingenjörer. Eftersom en veder-

tagen teknisk praxis för miljöskyddskontroll saknas kan

arbetsledningsbehovet antas bli stort, man får räkna med i genomsnitt l arbetsledare per 12 besiktningsingenjörer

vilket är dubbelt så många arbetsledare som inom SAS

besiktningsverksamhet. Därtill får man räkna en avdelningschef och en kvalificerad assistent till denne för teknisk

information (utbildning, erfarenhetsåterföring och myndig-

hetskontakter). Summan är 53 personer av vilka 6 tillhör

ledningsgruppen.

Uppskattningen av tidsåtgången grundas på att besiktningsorganet inte bedriver konsultverksamhet. Detta är styrande också för den önskade kompetensprofilen. Erfarenheten visar

entydigt att rutinmässig besiktning varken behöver eller kan bedrivas med civilingenjörer. Idealiska för denna upp-

gift är gymnasieingenjörer med erfarenhet från underhåll eller drift och med praktisk läggning. Konsultföretag som

tidigare (innan lagen om riksprovplatser trädde i kraft)

har utfört besiktningar av tryckkärl eller lyftanordningar, t ex Ångpanneföreningen eller Elektriska prövningsanstalten, har haft en hel del civilingenjörer på konsultsidan men har

uteslutande anlitat gymnasieingenjörer för besiktningsarbete.

Besiktningsmän för miljöskydd bör dock genomgå en kompletterande utbildning i relevanta ämnen på högskolenivå innan

de sätts i arbete.

Arbetsledaren ska hålla ett vakande öga på planeringen och ge tekniskt stöd åt sina medarbetare. Han bör vara och måste ha fördjupade kunskaper om högskoleutbildad miljöskydd. Det kan finnas situationer då besiktningsmännen behöver ytterligare stöd av t ex en specialist på viss bransch. Innan behovet av egna branschspecialister kan bedömas får sådana tjänster upphandlas hos konsultföretag.

När 47 besiktningsmän ska täcka Sveriges yta blir resi genomsnitt tämligen långa, jämförbara med dem vägarna vid besiktning av grävmaskiner genom statens maskinprovningar. Resvägarna blir kortast om besiktningsmännen ut, t ex så att landet indelas i 47 distrikt och sprids placeras i var sitt distrikt med konbesiktningsmännen toret i bostaden. En sådan modell används av statens och är ganska vanlig utomlands också maskinprovningar för tryckkärlsbesiktning. Nackdelen är att arbetsledning, och erfarenhetsutbyte avsevärt försvåras. utbildning Varje ingenjör måste arbeta mycket mer självständigt, utan stöd av sina kolleger.

Eftersom god arbetsledning och välorganiserat erfarenhetsutbyte i föreliggande fall är av stor vikt, är tanken på individuell utplacering av besiktningsmännen föga tilltalande. Ytterligare ett argument för större enheter är behovet av viss specialisering. En besiktningsman med distrikt måste i princip klara alla typer av anläggeget även om han kan tillkalla specialister vid behov. ningar, Om flera gemensamt svarar för ett större distrikt personer kan arbetet fördelas mellan dem, t ex så att en tar alla stålverk och gjuterier, en annan massa- och pappersindustrin, en tredje anläggningarna för miljöfarligt avfall. Dock måste hållas inom gränser då resvägarna snabbt specialiseringen ökar med tilltagande specialisering.

Vid av SAs kontorsnät följdes principen att utbyggnaden minst 4 ingenjörer inom vardera verksamhetsgren (tryck resp. lyft) ska finnas vid ett lokalkontor. Vid de ll

sou 1987:32 579

lokalkontoren finns i medeltal 4,9 tryck- och6,2 lyftbesiktningsmän; endast i ett fall har minimiantalet underskridits. Erfarenheten från SAS besiktningsverksamhet har visat att denna tanke var riktig. Det bör finnas minst 3 personer från viss vid Verksamhetsgren samma kontor, vid 6-7 besiktningsmän har man nått ett läge som knappast förbättras vid ytterligare ökning av antalet och vid 12-15 personer har man passerat optimum och en uppdelning på undergrupper bör aktualiseras. Dessa erfarenheter torde vara relevanta även för miljöskyddskontroll.

I bilaga l visas en uppbyggnad av miljöskyddskontrollen i anslutning till SAS kontorsnät baserad på ovan nämnd

schablon för tidsåtgângen. Endast vid 9 av 15 regionala SA-kontor placeras personal för miljöskyddskontroll. I möjligaste mån placeras 6-7 besiktningsmän per kontor men längst söderut och i Norrland måste antalet reduceras

med tanke på reseavstånden. De fyra sektionscheferna placeras i Stockholm (varifrån även Örebro leds), Göteborg (leder även Jönköping), Malmö (leder även Växjö) och Sundsvall (leder även Gävle och Skellefteå). Avdelningschefen och hans assistent för teknisk information placeras i stockholm.

Kontorens verksamhetsområde föreslås bli geografiskt avgränsat strikt efter länsgränserna för att underlätta kontakten med länsstyrelserna. För att minska reseavstânden följer kontorsgränserna vid SA inte riktigt länsgränserna, men länsindelning kan användas vid grövre jämförelser.

Tabell l visar antalet vid besiktningsmän SA, tryck och lyft tillsammans, som arbetar inom de län som här har tillförts de olika enheterna för miljöskyddskontroll. För att underlätta jämförelsen har antalet uttryckts i 5-tal, t ex vid 10:2 ingenjörer visas siffran 2, vid 15:2 ingenjörer siffran 3 etc.

TABELL 1 . Län M i 1 j ö s k y d d T r y c k 0. L y f t Ort Antal Ort S-tal L M Malmö 4 Malmö 7 - 1

l3_2 Vänersborg AB C D Stockholm 6 Stockholm 13-4 E S T U Örebro 7 Västerås 1 Örebro { 9 Norrköping § Karlstad J w X Gävle 4 Gävle 1 4 Falun 3 Y Z Sundsvall Sundsvall 5 AC BD Skellefteå 4 Skellefteå 1 4 __ Luleå 47 60-7

Tryck- och lyftbesiktning speglar industristrukturen med den reservationen att siffrorna för Stockholm, Göteborg och Malmö bör minskas med hissbesiktningsmännen ungefär så som indikerats i tabellen, eftersom dessa inte är relevanta för jämförelsen. Jämförelsen tyder på att man med schablonmetoden kanske placerar för många miljökontrollanter i Växjö och Jönköping på bekostnad av Malmö och Göteborg och att även annan finjustering mellan placeringsorterna kan behövas, men också att orterna synes vara lämpligt valda och att fördelningen i stora drag är rimlig.

Schablonmetoden är trots allt för osäker för att man ska kunna basera rekryteringen enbart på den. Därför måste man gå fram i två steg. I första steget tillgodoses på varje ort endast ca 70 % av det uppskattade personalbehovet. När man vunnit praktisk erfarenhet från arbetet och bättre kan bedöma behovet av insatser för olika typer av anläggningar, finjusteras bemanningsplanen och återstående personalbehov täcks genom en andra anställningsomgång ca l,5-2 år efter den första.

å

Tidplan

Vid måste tidplaneringen man utgå från att man lyckas an-

ställa erfarna och yrkeskunniga chefer men att de som anställs som miljöbesiktningsmän måste ges kompletterande utbildning innan de kan träda i verksamhet. En sådan utbildning bör kunna ske med hjälp av lärare från de tek-

niska högskolorna men kurspaketet måste vara skräddarsytt

för ändamålet. Det får bli de nya chefernas första uppgift

att ange kursinnehållet. Utbildningen bör ske i en följd

under 16 veckor och till förläggas en kursgård. Om man

i en första omgång anställer 70 % av det beräknade behovet, dvs 33 miljöbesiktningsmän, får dessa delas på tvâ grupper som undervisas parallellt. 15-20 elever per kurs är ett

lämpligt antal. En fördel med en tudelning är också att

viss specialisering kan ske, t ex så att man vid den ena kursen ger fördjupade kunskaper om kemisk och petrokemisk

industri och vid den andra om skogsindustri.

Efter avslutad måste utbildning den första aktiviteten

bli att besöka ca 4.800 samtliga anläggningar för kart-

läggning av läget vid varje anläggning och framtagning av ett i form planeringsunderlag av beräknad tidsåtgång

per år för ordinarie övervakning av ifrågavarande anlägg-

ning. Detta första besök till begränsas en audit och får i genomsnitt ta l dag per anläggning. Inga mätningar eller

provningar utförs. Den totala tidsåtgången med 33 miljö-

besiktningsmän blir 0,8 år. Medan det viktigaste syftet är att skapa ett noggrant planeringsunderlag för den framtida besöksverksamheten får man som sidoeffekt en praktik-

period för vilka miljöbesiktningsmännen ju inom ramen för

uppbyggnadsprojektet dittills endast har fått teoretisk

utbildning. Formellt ska dock den första besöksomgången betraktas som en del av den ordinarie verksamheten och kostnaderna för den bäras av anläggningsägaren.

Anställningen av återstående 30 % av miljöbesiktnings-

männen sker så snart finplaneringen är genomförd så att

bemanningsbehovet är exakt känt. Skulle det totala be-

hovet bli större eller mindre än vad som ursprungligen antagits, sker motsvarande justeringar i bemanningsplanerna. Den andra omgången anställda genomgår samma 16-veckors teoretiska utbildning men de behöver också någon praktik innan de kan sättas i produktivt arbete. Detta sker genom handledd praktik, dvs genom att den nyanställde får följa med en redan erfaren besiktningsman vid industribesöken under 2 månader;

Anskaffning av prov- och mätutrustning bör helst ske så att erforderlig utrustning föreligger när kartläggningsomgången har avslutats. Eftersom anskaffningen först kan planeras mot slutet av kartläggningen måste man här reservera sig för effekten av ev. långa leveranstider.

Behovet av kontorspersonal är vid full utbyggnad 1 för avd.chef och teknisk assistent l vardera på orter med 6-7 besiktningsmän 0,5 vardera på orter med 3-4 besiktningsman.

Summan 8 kontorister motsvarar ungefär förhållandena vid SA men fördelningen får bli föremål för finjustering. Kontorspersonal på orter där fler än 0,5 kontorister planeras bör anställas i två etapper. Tidplanen kan sammanfattas enligt nedan. Nollpunkten i tidräkningen är beslutet i SAs styrelse att bygga ut miljöskyddskontrollen på grundval av föregående riksdags- och regeringsbeslut.

Slutet av månad O Platsannonsering efter cheferna 5 De sex cheferna tillträder 5-13 Utbildningen planeras, kursmaterial tas fram 8 efter 70 % av miljöbesiktnings-

Platsannonsering

mannen 13 Miljöbesiktningsmännen tillträder 13-17 Fyra månaders koncentrerad utbildning

sou 1987:32 683

forts.:

slutet av månad 17-27 Samtliga ca 4.800 besöks anläggningar under i genomsnitt l dag per anläggning för kartläggning av läget. De 33 besiktningsmännen behöver 0,8 år för det 27 Ordinarie besök vid de anläggningar som ska besiktigas varje år (ca 70 % av arbetsvolymen) startar. Viss över kontorsbelastningsutjämning gränserna måste ske 28 Platsannonsering efter återstående 30 % av besiktningsmännen 33 Tillträde

33-37 Utbildning 37-39 Praktiska studier under av redan handledning erfarna miljöbesiktningsmän 39 Ordinarie besök vid de anläggningar som ska besiktigas vartannat år startar

Man kanske kan tycka att åtta månader för utbildningsplanering och framtagning av kursmaterial är lång tid som

fördröjer den egentliga verksamhetsstarten i onödan, men en omsorgsfull förberedelse är nödvändig för att trygga kvaliteten och effektiviteten i det senare arbetet.

Övergångsbestämmelser

I början kommer ett ackumulerat behov finnas att rätta till olika brister hos företagen, t ex se till att kontrollplaner kommer fram, att mindre väl genomtänkta kon-

trollplaner omarbetas, att dokumentation och interna rapporteringsrutiner blir tillfredsställande och att mer tillförlitliga metoder väljs för mätning och provning. Även den tekniska anläggningskontrollen blir mer omfattande innan man har fått förtroende för att rapporterade mät- och provningsresultat på ett adekvat sätt visar att den avsedda begränsningen av utsläpp, buller m m har uppnåtts. Detta kommer under minst ett par år ge besiktningsorganet en extra belastning.

Tillsynsmyndigheten och konsulterna får en extra arbetsbörda i samband med att olika problem, som de måste ta ställning till eller som de ska hjälpa till med att lösa,

dras fram i rampljuset. Det kan ta några år även hos dem att åter nå ett fortvarighetstillstând. Eftersom varken besiktningsorganet eller tillsynsmyndigheten rimligen kan tillföras extra resurser för att hjälpa dem över inkörningspuckeln måste denna minskas genom att sprida ut de extra insatserna över flera år. Status för olika anläggningar kommer att framgå när man genomfört de kartläggande besöken som verksamheten inleds med. Man får med ledning av dem välja ut de anläggningar där miljöproblemen synes vara minst. Vid bedömningen beaktas dels mängden av miljöfarliga ämnen som hanteras, dels egenkontrollens kvalitet och efter sammanvägning av dessa storleken av de miljöskador som man riskerar om egenkontrollen inte övervakas. Med andra ord görs en riskbetraktelse i termer av sannolikhet gånger konsekvens. Vid de anläggningar som man bedömt vara minst riskfyllda slopas det första regelbundna övervakningsbesöket. Om till exempel det normala intervallet är tvâ år, görs första Övervakningsbesöket först fyra år efter kartläggningsbesöket. Tiden som man på det sättet vunnit används till extra insatser vid de anläggningar där problemen är störst. Beslutet att hoppa över ett övervakningsbesök får eventuellt fattas i samråd med tillsynsmyndigheten.

Kostnader Organisationskostnaden har beräknats till ca l7,5 Mkr i 1987 års kostnadsläge, se bilaga 2. Denna måste skrivas av på fem år innebärande att de fem första årens verksamhet belastas med 4,6 Mkr/år extra om hänsyn tas även till räntekostnaden. Intäktsbehovet ökar därigenom från 21,1 Mkr/år till 25,7 Mkr/år och timpriset från 310 kr/h till 380 kr/h. I jämförelse med konsultarvoden och länsstyrelsernas taxa är 380 kr/h fullt rimligt. Dock kan noteras att även 310 kr/h är högre än SAS timtaxa för besiktning av tryckkärl och lyftanordningar. Skillnaden beror dels på högre

sou 1987:32 685

kostnad för arbetsledning, dels på att en något lägre debiteringsgrad för besiktningsmännen har satts in i kalkylen än den som SA har uppnått. Man måste realistiskt räkna med en något lägre effektivitet i en ny verksamhet. Det har tagit SA åtta år att nå sitt produktivitetsmaximum. Man måste också bedöma rimligheten av de kostnader som företagen vållas. För nära 1.800 medelfarliga anläggningar beräknas övervakning och besiktning ta i medeltal 20 timmar, till dessa 7.600 kr kommer resor och traktamenten samt ev. instrumenthyror; totalt kan det bli omkring 10.000 kr/år.

Bi1aga 1 till Statens An1äggningspr0vnings rapport

om v

mn em

avs

S k e u e n. a

»mn

u

n a S u n M v 1.. 1 › An N»

man ao»

x v G vd v M en

3 .Na mmm man

a

a › Ö I e M o om

man won

amma

w

u

o 0 a om

S .C o W h m. m nun dun

udda

m

m na

osm omm

»maa

J Ö n W P m 9 m

m › A % t ü av

mama

m. mçu nu.

o

z

x 0 n nu

men

V

mnou

M

mw Hsu

z

z e a

M .a 1 M mm

4 ana .un och

EHDOINQ u

m

hmH

muzuzzczum

u ua un 0

u A N +

› A

ouonuuauq

uuømcacmmnacm

x

m u m.«

ønaou›uamcnH ømaouxummcna

0 0 +

ø=em=.o:ox

:ma

uouønomcoauxwm

n u um

ozazxazmm

A c

uoxuna

.cuxdmmm

«

Hmucm

uømmn

z x .u An Au

sou 1987:32 687

Bi1aga 2 tiH Statens Amäggningsprovnings rapport

KALKYLBILAGA (1987 års kostnadsnivå) Löner kkrzmån Avd.chef 1 x 27 = 27 Tekn.ass + sekt.chef 5 x 21 = 105 Besiktningsing. 47 x 13 = 611 Kontorister 8 x 9 = 72 815 x 12 = 9.780 kkr/år Löner och lönebikostnader 9.780 x 1,46 = 14,28 Mkr Intäktsbehov Exkl. organisationskostnader och finansiella kostnader (40 % pålägg på lön och lönebikostnader) = 20,0 Mkr. Ej debiterbara konsultarovden för stöd i egen verksamhet = 0,2 Mkr. Organisationskostnader (se nedan) 17,5 Mkr avskrivs på 5 år och belastar dessa år (vid en ränta på 13 %) med 4,64 Mkr/âr. Rörelsekapital 4 Mkr ger (vid samma ränta) en räntekostnad = 0,52 Mkr/år. Kontorsinventarier 2 Mkr avskrivs på 10 år, årskostnad = 0,33 Mkr/år. Totalt intäktsbehov under de första 5 åren = 25,7 Mkr/år. Debiterad tid: 47 x 180 X 3 = 67.680 h/år. Timpris 380 kr. Tillkommer resor och traktamenten som debiteras utan pålägg samt instrumenthyror som ska täcka instrumentkostnaderna.

688 Organisationskostnader Mkr Anställningskostnader 1,4 Lön och lönebikostnader för

6 chefer och 2 kontorister under 12 månader 33 besiktningsmän under 4 månader + sem.ers. 14 besiktningsmän under 6 månader + sem.ers.

Kontors- och administrationskostnader för chefer och kontorister enligt ovan inkl. interna resor etc. (100 kkr för chef och 30 kkr för kontorist)

Utbildning av 47 besiktningsmän (80 dagars kurs) - Konsultarvoden för förberedelse av kursen 1.000 h = 0,55 Mkr - Utskrift och av = 0,25 Mkr tryckning kompendier - 47 x 80 x 700 = 2,6 Mkr Kursgårdsförläggning - Veckoslutshemresor 30 x 16 x 1.500 + 17 x 16 x 300 = 0,8 Mkr - Lärararvoden (1,5 externa lärare närvarande samtidigt vid 3 skilda kurser) 1,5 x 3 x 80 X 8 x 400 = 1,15 Mkr - och resor för lärare, Kursgårdsförläggning egna chefer, summa 3 vid varje kurs

3 X l.. x (2,6 + 0,8) = 0,65 Mkr 4 xl

Omflyttning av 6 SA lokalkontor till nya lokaler Oförutsett 10 %

Investeringar Kontorsinventarier för 64 arbetsplatser = 2 Mkr. Instrumentinvesteringar kan ej förutses men de påverkar inte kalkylen då timdebitering för deras användning ska täcka kostnaderna.

sou l987:32 539

Bilaga 6

Miljörevisorssystemet i praktisk tillämpning

För att underlätta bedömningen av utredningens förslag diskuteras i denna bilaga den praktiska tillämpningen av ett,miljörevisorssystem i tillsynen och kontrollen av sådana miljöfarliga verksamheter som prövas av koncessionsnämnden. Diskussionen förs med utgångspunkt i ett tänkt exempel med en större industri vars verksamhet koncessionsnämndsprövats och för vilken tillsynsmyndigheten fastställt ett kontrollprogram. Exemplet har byggts upp med ledning av förslag till allmänna råd o.d. inom tillsynsområdet och med utgångspunkt i några kontrollprogram och redovisningar från större industrier.

Genomgången anknyter till arbetsgången i tillsynsoch kontrollverksamheten - från prövningsmyndighetens beslut om tillstånd till tillsynsmyndigheternas granskning av och ställningstaganden till företagets redovisning och rapportering. Försök har gjorts att jämföra det föreslagna miljörevisorssystemet med det nuvarande systemet när det gäller arbetssätt, resursbehov o.d. Sådana jämförelser har dock visat sig vara svåra att genomföra beroende på att praxis i tillsynsfrågor, som en följd av den individuella behandlingen av objekten, varierar inom vida gränser mellan olika länsstyrelser och branscher.

Utgångsgunkter

för diskussionen är att företaget En utgångspunkt av koncessionsnämnden att under fått tillstånd verksamhet. I bevissa villkor bedriva miljöfarlig slutet följande former av villkor. ingår

- Allmänna villkor som ofta har formen av ... “om ej annat följer av övriga villkor skall verksamheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad i ansökningshandlingarna och i bolaget övrigt i ärendet har angett eller åtagit sig.

- Villkor och föreskrifter för utsläpp, buller och avfall. Dessa villkor kan gälla enskilda deluteller summan av utsläpp från hela verksamsläpp heten och innehåller ofta någon form av siffervärde, t.ex. gränsvärden eller riktvärden.

- Konstruktionsvillkor som kan gälla utformning, dimensionering och drift av processer, anläggningaroch reningsutrustning.

- och samrådsvillkor som gäller så- Delegationsdana frågor om utformning och drift av anlägg- 0.d. som inte kunnat lösas vid prövningsdelar utan i stället hänskjutits till sökanningen den och/eller tillsynsmyndigheten.

- villkor och föreskrifter som kan gälla övriga vid haverier, reningseffekter och tillåtgärder gänglighet för reningsutrustning, utredningar m.m.

Det bör understrykas att alla villkor i tillståndsbeslutet har samma status och därmed är juridiska

formellt lika bindande för företaget. Detta gäller

således såväl mjukt formulerade villkor, t.ex.

sou l987:32 691

det s.k. allmänna villkoret, som villkor som preciserats siffermässigt i form av gränsvärden eller riktvärden.

Företaget måste som en följd härav organisera sitt miljöskyddsarbete och sin kontroll på ett sådant sätt att man med säkerhet kan uppfylla samtliga villkor i koncessionsnämndens beslut. Denna blandning av mjuka och hårda villkor i tillståndsbesluten ställer särskilda krav på såväl inriktningen och omfattningen som organisationen av tillsynsoch kontrollverksamheten.

Tillsynsmyndigheten förutsätts vidare ställa krav på utövaren av den miljöfarliga verksamheten att upprätta ett förslag till kontrollprogram som omfattar den miljöfarliga verksamheten, dess utsläpp och störningar samt andra effekter i omgivningen/miljön. Kontrollprogrammet fastställs av myndigheten i enlighet med bestämmelserna i 39 a och 43 §§ i miljöskyddslagen. Företaget skall vidare enligt den tidigare föreslagna 38 a § årligen avge en särskild redovisning en miljörapport. Till denna rapport skall enligt föreslagen 38 a§ en redogörelse som innehåller ett intygande av en auktoriserad miljörevisor om överensstämmelsen mellan rapporten och i verksamheten genomförda åtgärder.

Tillsyns- och kontrollverksamheten kan indelas i följande tre skeden.

- Detta skede avslutas med

Planeringsskedet. att

tillsynsmyndigheten fastställer kontrollprogrammet för den egenkontroll som företaget skall genomföra. Parallellt härmed fattar företaget beslut om inriktning, omfattning, organisation och genomförande av sin driftkontroll samt sådan övrig frivillig egenkontroll som erfordras för att effektivt miljöskyddsarbete skall kunna bedrivas.

692 SOU l987:32

- Under detta skede före- Kontrollskedet. genomför taget den obligatoriska och frivilliga egenkontrollen, vidtar erforderliga åtgärder för att uppfylla fastställda villkor och anmäler eventuella avvikelser som kan leda till överträdelser. Miljörevisorn följer företagets miljöskyddsarbete och sina eventuella iakttagelser till förerapporterar Tillsynsmyndigheterna tar under denna tagsledningen. period ställning till eventuella avvikelserapporter, råd och utfärdar vid behov förelägganden samt ger om såbedöms erforderligt inspektioner av genomför företaget och dess miljöfarliga verksamhet.

Redovisningsskedet. - Verksamheten under detta skede är för företagets del koncentrerad till utarbetandet av den som överlämnas till årliga miljörapporten, slutför

tillsynsmyndigheten. Miljörevisorn granskningen

verksamhet och utarbetar av företagets miljöfarliga sin som bifogas företagets miljörapport redogörelse till Tillsynsmyndigheten grantillsynsmyndigheten. skar miljörapporten och miljörevisorns redogörelse samt vidtar eventuella åtgärder med anledning av denna granskning.

Dessa tre skeden återkommer i princip under varje kontrollår. Om inget oförutsett inträffar som föranleder särskilda åtgärder bör dock de årliga återkommande planeringsinsatserna kunna begränsas. Utredningen vill dock understryka vikten av att tillsynsmyndigheten och företaget går igenom och diskuterar kontrollprogrammet i anslutning till att miljörapporten och miljörevisorns redogörelse redovisas. I detta sammanhang kan miljörevisorns erfarenheter och synpunkter vara av stort värde. En sådan översyn bör kunna vara ett effektivt instrument i arbetet att rationellt utnyttja resurserna i tillsyns- och kontrollverksamheten.

Pianeringsskedet

Para11e11t med att företaget genomför de miijöskyddsåtgärder som krävs för att den miijöfariiga verksamheten ska11 få bedrivas eniigt koncessionsnämndens bes1ut utarbetas ett förslag tili kontr011program. Utredningen utgår härvid från att naturvårdsverket med stöd av föresiaget bemyndigande har pubiicerat både genereiia och för branschen specifika föreskrifter om kontroiiprogrammens inriktning, innehåil, omfattning och genomförande. Det gä11er också föreskrifter om den miijörapport som företag på koncessionsiistan åriigen skaii redovisa ti11 tiiisynsmyndigheten samt den s.k. avvikeiserapporteringen.

Det är en1igt utredningens uppfattning viktigt att miijörevisorn deitar i detta arbete med upprättande av förslag ti11 kontroiiprogram och i pianeringen av företagets övriga kontr01iverksamhet. Detta gäiier givetvis också förslaget ti11 uppiäggning av miijörapport och annan redovisning från företagets sida ti11 tiiisynsmyndigheten. Företagsiedningen bör därför så snart som möjligt efter koncessionsnämndens bes1ut utse miljörevisor och anmäia va1et tili tiiisynsmyndigheten. Företaget väijer miijörevisor från den förteckning över auktoriserade miijörevisorer som upprättats av den auktoriserande - statens naturmyndigheten vårdsverk. Auktorisationen av miijörevisorer förutsätts bli genereii ti11 sin karaktär, men det är givetvis viktigt att företaget an1itar en miijörevisor som har god kompetens inom de aktueiia områdena.

Utredningen vill understryka vikten av att företagsiedningen redan i detta iniedande skede stäl- Ier tiliräckliga resurser ti11 miijörevisorns för-

694 SOU l987:32

fogande. Det är också angeläget att han ges goda möjligheter att skaffa sig erforderlig information om företaget och dess miljöfarliga verksamhet. Detta är en förutsättning för att miljörevisorn skall kunna medverka vid utformningen av förslaget till program för den obligatoriska kontrollen och vid uppbyggnaden av företagets interna miljökontroll. Utredningen har som tidigare redovisats i kapitel lO.2.4 förutsatt att bestämmelser som underlättar miljörevisorns arbete införs i lagen om miljörevisorer.

I det nuvarande systemet baserar myndigheten sin tillsyn framför allt på den obligatoriska kontroll som företaget skall utföra enligt fastställda kontrollprogram. Den övriga egenkontroll som företaget genomför för att kunna bedriva ett effektivt miljöskyddsarbete har i dagsläget inte samma betydelse i tillsynsarbetet. I ett system med årliga miljörapporter och miljörevisorer kan företagets samlade interna anläggnings-, utsläpps- och miljökontroll väntas få större betydelse för möjligheterna att bedriva ett effektivt miljöskyddsarbete och att uppfylla fastställda villkor.

Det övergripande målet för företagets miljöskyddsoch kontrollarbete är givetvis att den miljöfarliga verksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att villkoren i koncessionsnämndens beslut kan uppfyllas. Miljörevisorns intyg i den årliga redogörelsen utgör bekräftelsen på att företaget klarat denna målsättning. En plan för företagets interna miljökontroll bör kunna vara ett bra hjälpmedel både som instrument för styrning och kontroll. I praktiken arbetar också vissa större företag redan i dag med en sådan modell i vilken den obligatoriska kontrollen utgör en del. I ett miljörevisorssystem kan det vara motiverat att företagsledningen efter samråd med miljörevisorn fastställer en sådan intern miljökontrollplan,

695 sou 1987:32

fastiägger formerna för kvaiitetssäkring av kontr011en samt beslutar om organisation och ansvarsförde1ning.

Det är viktigt att upp1äggningen av och innehå11et i den mi1jörapport som âriigen ska11 redovisas diskuteras i ans1utning ti11 uppläggningen av kontrol- 1en och Miijörevisorn bör de1ta i granskningen. detta arbete för att säkerstä11a att mi1jörapporten får en sådan att den kan fy11a de upp1äggning krav som stä11s, inte minst med hänsyn ti11 den av rapporten som mi1jörevis0rn ska11 granskning utföra och i ett senare skede tilisynsmyndigheten. Det bör i ansiutning härti11 understrykas vikten av att rapporten täcker företagets hela miljöskyddsfait och samt1iga vi11kor. Risk finns annars att och kontro11en i a11tför hög grad konti11synen centreras ti11 sådana vi11kor som är siffermässigt 1ätta att kontro11era, även om dessa från miijösynpunkt inte är de mest centra1a.

avs1utas med att företaget insän- P1aneringsskedet der förs1aget ti11 k0ntro11program ti11 ti11synsför granskning och faststä11ande. I myndigheten detta program bör även ingå förs1ag ti11 innehå11 i och upp1äggning av den åriiga mi1jörapporten.

Kontro11skedet

ob1igat0riska k0ntro11 en1igt faststä11t Företagets kommer som tidigare framhå11its att kontro11program även i fortsättningen vara en viktig del i ti11synen och kontr011en. I ett system med mi1jörevis0rer emeiiertid företagets driftkontro11 och kommer att få en större betydelse som övrig egenkontroil Miijörevisorn bör styr- och kontroiiinstrument. och närhet ti11 företaget ha genom sin stä11ning att i sitt och rådgoda möjiigheter granskningsutnyttja detta bredare under1ag. givningsarbete

696 SOU l987:32

En uppläggning av det framtida tillsyns- och kontrollarbetet enligt den redovisade modellen, där obligatorisk rapportering och miljörevisorer är viktiga element, kommer att ställa delvis nya krav på kontrollprogrammen. I detta system kommer den årliga miljörapporten och miljörevisorns redogörelse att vara av avgörande betydelse. Det innebär att tillsynsmyndigheten måste precisera kraven på företagens redovisnings- och rapporteringsskyldighet för att systemet skall kunna fungera på avsett sätt. Det är särskilt viktigt att det av miljörapporten och miljörevisorns redogörelse klart framgår om företaget uppfyllt de villkor som fastställts i tillståndsbeslutet från koncessionsnämnden.

Naturvårdsverket föreslår i ett utkast till allmänna råd för kontrollprogram enligt miljöskyddslagen avseende anläggningskontroll följande generella disposition av kontrollprogram.

- Allmänt om giltighet, organisation, ansvar m.m. - Gällande villkor och föreskrifter - Anläggningskontroll - Analysmetoder - Besiktningar - Rapporteringar - Recipientkontroll

I ett kontrollprogram för en större miljöfarlig anläggning kommer således i ett miljörevisorssystem redovisning och rapportering att få en väsentligt viktigare och tydligare roll än i dagsläget. Företagens rapportering skall enligt utredningens förslag koncentreras på dels en årlig miljörapport, dels den s.k. avvikelserapporteringen. Den löpande rapportering av mätvärden, analysresultat o.d. från företag till tillsynsmyndighet som nu ofta förekommer enligt gällande

sou 1987:32 697

kontrollprogram bör med detta system kunna reduceras kraftigt och i vissa fall helt utgå. Erfarenheterna av den nuvarande rutinmässiga inrapporteringen av ofta mycket stora informationsmängder tyder också på att värdet av denna rapportering från tillsyns- och kontrollsynpunkt är begränsat.

Viktiga förutsättningar både för företagets möjligheter att klara miljöskyddskraven och för miljörevisorn att utöva en effektiv granskning av verksamheten är som tidigare framhållits att företaget har en intern miljökontrollplan, att kontrollen är kvalitetssäkrad och att företaget har en effektiv miljöskyddsorganisation. Miljörevisorn genomför under kontrollskedet en löpande kontroll av att företagets internkontroll fungerar tillfredsställande. Med en väl genomförd planering som grund bör miljörevisorns arbete kunna utformas som en systemkontroll kombinerad med besök och överläggningar.

Miljörevisorns huvuduppgift är att granska att företagets verksamhet bedrivs inom de ramar som fastställts av koncessionsnämnden vid prövningen av verksamheten. Det är viktigt att understryka att verksamheten så långt möjligt bör utformas så att den i första hand får en förebyggande och preventiv effekt. Om miljörevisorn i sitt löpande granskningsarbete finner att företaget bedriver verksamheten på ett sådant sätt att det finns risk för överträdelser bör den första åtgärden givetvis vara att upplysa företagsledningen om förhållandena och begära omedelbara åtgärder. Om det gäller haverier, olyckshändelser e.d. som kan medföra överträdelser är företaget skyldigt att omedelbart anmäla detta till tillsynsmyndigheterna genom s.k. avvikelserapportering. Om detta inte sker eller om överträdelser skett

utan att anmäian gjorts är miijörevisorn skyldig att redovisa detta i sin åriiga redogöreise.

Utredningen har förutsatt att regeringen i en särskiid förordning kommer att meddela närmare föreskrifter om auktorisation av mi1jörevisorer. Naturvårdsverket föres1âs att i sin roil som central ti11synsmyndighet även få ansvaret för auktorisation av miijörevisorer och för ti11synen av deras verksamhet. Som grund för detta auktorisationsarbete kommer verket att precisera kraven på de biivande mi1jörevisorerna. Det finns anledning att räkna med att mycket höga krav kommer att stälias på kompetens och erfarenhet hos de personer som ansöker om sådan auktorisation. Mi1jörevisorernas verksamhet får sedan utveck1as med hänsyn tili de krav som ti11synsmyndigheterna stä11er framför a11t på företagens egenk0ntro11 och redovisning/rapportering.

Genom företagets avvike1serapportering, samordnad recipientk0ntro11 och annan form av miijöövervakning bör ti11synsmyndigheten i norma1fa11et kunna överb1icka iäget och därmed ingripa om så erfordras. Ti11synsmyndigheten har också möjlighet att begära ytter1igare information av företaget och även komp1etterande undersökningar. Med stöd av bestämme1serna i mi1jöskydds1agen har myndigheten dessutom rätt att när som heist genomföra inspektion av företaget och dess mi1jöfar1iga verksamhet. I detta sammanhang bör inte he11er värdet av den informelia övervakning av föresom utövas av de anstä11da och av a11mäntaget heten underskattas.

sou 1987:32 699

Redovisningsskedet

Företaget avsiutar sin åriiga aniäggnings- och miljökontroii med redovisningen av miijörapporten ti11 tiiisynsmyndigheten. Föreskrifter för den närmare utformningen av miijörapporter förutsätts bii utfärdade av statens naturvârdsverk som centra] tiiisynsmyndighet. Med en god pianering av företagets miijöskyddsarbete och den interna mi1jökontroiien bör arbetet med utarbetande av miljörapporten inte behöva b1i någon särskiit betungande uppgift. Miijöfrågornas betydelse för företaget även från kommersieiia utgångspunkter kan dock motivera en mer omfattande rapportering än vad som föreskrivs av tiiisynsmyndigheterna.

Miijörevisorns granskning av miijörapporten måste i stora deiar bygga på de genomgångar och kontroiier som gjorts under året. Genom en god kontakt med företagsiedningen bör miijörevisorn kunna se tiil att åtgärder vidtas så att vi11kor inte överträds. Sku11e detta trots a11t ha skett och om företaget inte omgående rapporterat detta tiil tiiisynsmyndigheten har givetvis miijörevisorn skyiighet att anmäia detta förhåiiande i sin redogöreise. Om han inte fu11gör sina skyidigheter i detta och andra viktiga avseenden kan den auktoriserande myndigheten aktuaiisera frågan om återkaiiande av miijörevisorns auktorisation.

Tiiisynsmyndigheten granskar såväi miijörapporten som miijörevisorns redogörelse med eventueiia kommentarer. Det är angeiäget inte minst för systemets trovärdighet att myndigheten i någon form tar stäiining ti11 rapporten och dess innehåil. Frågan om formerna för tiiisynsmyndighetens stäiiningstagande kan dock diskuteras med hänsyn ti11 gä11ande bestämmeiser om preskriptionstider m.m. Miijö-

bör tiHsammans med mihörevisorns redorapporten kunna bHda en god bas för över1äggningar görelse meHan och företag om den forttiHsynsmyndighet satta kontroHverksamheten.

701 Bi1aga 7

FÖRSLAG TILL NY BILAGA TILL MILJUSKYDDSFURORDNINGEN DISPONERAD MED UTGÅNGSPUNKT I SVENSK NÃRINGSGRENSIN- DELNING (SNI) Förteckning över fabriker e11er andra inrättningar för viikas aniäggande ti11stånds- e11er mi1jö1ovsp1ikt gä11er. För varje siag av verksamhet anges genom symbo1er en- Iigt föijande om ti11stånd ska11 sökas hos koncessionsnämnden för mi1jöskydd e11er 1änsstyre1sen e11er om mi1jö10v ska11 sökas hos mi1jö- och hälsoskyddsnämnden: A: Ti11stând ska11 sökas hos koncessionsnämnden. B: Ti11stånd ska11 sökas hos 1änsstyre1sen. C: Mi1jö1ov ska11 sökas hos miijö- och häisoskyddsnämnden. Förslag 1 Jordbruk, fiske 11 gordbruk C.11.01 1andugård, sta11 e11er annan an1äggning för djur med utrymme för mer än 100 djur-

enheter, varvid som en enhet avses ett fu11vuxet nötkreatur, en häst, två ungnöt, tre suggor, tio siaktsvin, tio pä1sdjur (avelshonor) e11er 100 fjäderfän.

.02 an1äggning för torkning av gödsel

13 Fiske

.01 musse10d1ing med en area1, inbegripet för-

töjningar, av minst 20 000 m2 e11er fisk-

med möjiighet att hå11a minst 10 ton 0d1ing fisk i odlingen.

.02 musse1od1ing med en area1, inbegripet förtöjningar, av mer än 5 000 m men mindre än

20 000 m2.

.03 fisk0d1ing med möj1ighet att håiia mer än 500 kg men mindre än 10 ton fisk i 0d1ingen.

.04 för övervintring av mer än 500 an1äggning kg fisk.

.05 Kräftdjursod1ing med möj1ighet att hå11a mer än 500 kg kräftdjur i odlingen.

Brytning av minera1iska produkter

A.2301 gruva, dock inte an1äggning för provbrytning, e11er anrikningsverk.

B.23. 02 gruvan1äggning för provbrytning.

liiiverkning

31 Livsmedeis- och dryckesvarutiiiverkning

8.31 .01 slakteri för en produktion överstigande 10 000 ton slaktvikt per år.

.02 siakteri för en produktion av högst 10 000 ton siaktvikt per år.

.03 charkuteri e11er styckningsaniäggning för en produktion av mer än 400 ton per år e11er köttkonservfabrik.

.04 mejeri e11er torrmjöiksfabrik för en produktion baserad på en invägning överstigande 50 000 ton per år

.05 mejeri e11er torrmjö1ksfabrik för en produktion baserad på en invägning av högst 50 000 ton per år

.06 g1assfabrik

fabrik för beredning eiier konservering

.07v

av grönsaker, rotfrukter, frukter e11er bär för en produktion baserad på mer än 5 000 ton råvara per år.

.08 fabrik för beredning e11er konservering av grönsaker, rotfrukter, frukter e11er bär för en produktion baserad på högst 5 000 ton per år.

.09 fabrik för beredning e11er konservering av fisk e11er skaldjur för en produktion baserad på mer än 2 000 ton råvara per år.

.10 fabrik för beredning e11er konservering av fisk e11er ska1djur för en produktion baserad på högst 2 000 ton per år_ .11 fiskmjö1s- e11er fisk01jefabrik .12 an1äggning för framstä11ning e11er raffinering av fett e11er o1ja av anima1iskt e11er vegetabi1itiskt s1ag med en ti11verkning av mer än 100 000 ton per år. 3.31 .13 an1äggning för framstä11ning e11er raffnering av fett e11er 01ja av anima1iskt e11er vegetabi1iskt s1ag med en ti11verkning av mindre än 100 000 ton per år. B.31 .14 margarinfabrik e11er annan fabrik för föräd1ing av vegetabi1iskt fett ti11 o1ika 1ivsmede1sprodukter. B.31 .15 sockerfabrik. B.31 .16 stärke1sefabrik. B.31 .17 stärke1sederivatfabrik. B.31 .18 jästfabrik. C.31 .19 fabrik för rostning av kaffe. C.31 .20 rökeri för en produktion av mer än 200 kg rökta produkter per dygn. C.31 .21 fabrik för beredning av äggprodukter för en produktion av mer än 50 ton per år. .22 f0dermede1sfabrik.

SOM 1987:32 705

.23 anläggning för bearbetning av siaktbiprodukter e11er annat animaiiskt avfa11, benmjöis- eiier hudiimsfabrik.

8.31 .24 fabrik för framstäiining av a1k0ho1.

B.31 .25 bryggeri eiier maitfabrik.

32 Textii-, iäder- och bekiädnads-, iädervaru-

tiilverkning

.01 fabrik för beredning eiier av färgning mer än 200 ton textiiier eiier garner år. per

C.32. 02 fabrik för beredning eiier av färgning högst 200 ton textiiier eiier garner âr. per

.03 garveri eller annan fabrik för skinnberedning för en produktion baserad än på mer 100 ton råvara per år.

C.32. 04 garveri eiier annan fabrik för

skinnberedning

för en produktion baserad 100 ton på högst råvara per år.

Trävarutiiiverkning

.01 sågverk för av mer än14 framstäiining 000 kubikmeter trävaror per år.

C.33. 02 sågverk för av mer än 1 000 framstäiining kubikmeter men högst 14 000 kubikmeter trävaror per år.

8.33. 03 piywood- e11er spânskivefabrik

.04 anläggning för iagring av timmer på land med begjutning av vatten om 1agerkapaciteten överstiger 10 000 kubikmeter e11er an1äggning för iagring av timmer i vatten om iagerkapaciteten överstiger 5 000 kubikmeter.

C.33. 05 aniäggning för iagring av timmer på 1and med begjutning av vatten om iagerkapaciteten uppgår ti11 mer än 5 000 kubikmeter men högst ti11 10 000 kubikmeter.

.06 aniäggning för träskyddsbehandiing.

34 Massa-, pappers- och pappersvarutiiiverkning, grafisk produktion

.01 fabrik för framstä11ning av massa, papper e11er fiberskivor.

.02 fabrik för framstä11ning av regenererad ce11u10sa.

.03 fabrik för framstäiining av bindemedei ur skogsråvara.

.04 tryckeri där mer än 20 ton organiska lösningsmedei (ink1. Iösningsmedei i färg) förbrukas varje år e11er där torkning sker vid förhöjd temperatur.

.05 tryckeri där mer än 5 ton men högst 20 ton organiska 1ösningsmede1 (inkl. iösningsmedei i färg) förbrukas varje år.

.06 kiichêanstait.

f 707

35 av

Tillverkning kemiska produkter, petro-

leumprodukter, gummi och plastvaror

A.35.0l fabrik för

framställning av andra polyme-

rer ur enskilda monomerer eller kombinationer av monomerer än som avses i punkt 8.35.02.

B.35.02 fabrik för framställning av polymerer av epoxi- eller

polyuretantyp.

B.35.03 fabrik för

tillverkning av plastprodukter

ur polymera material såsom polyester, latex eller andra förpolymeriserade produkter, där tillverkningen innefattar ytterligare polymerisation,

.04 fabrik för tillverkning av plastprodukter där mer än 5 ton halogenerade lösorganiska ningsmedel förbrukas per år.

.05 fabrik för sätt än tillverkning, på annat genom polymerisation, av plastprodukter genom mekanisk, termisk eller annan bearbetning av polymera material.

.06 läkemedelsfabrik med kemisk eller biologisk tillverkning.

.07 läkemedelsfabrik med enbart farmacevtisk tillverkning.

.08 krut- eller sprängämnesfabrik.

.09 fabrik för av framställning gödselmedel.

.35. 10 fabrik för framstäiining av bekämpningsmede1 sätt än enbart genom b1andpå annat ning av färdiga råvaror.

.35. 11 fabrik för framstä11ning av bekämpningsmede1 enbart biandning av färdiga råvaror. genom

.35. 12 kabeifabrik.

.35. 13 för bearbetning av ovu1kanigummivarufabrik serade gummiråvaror.

.35. 14 fabrik för framstä11ning av färg e11er fernissa.

.35. 15 fabrik för framstä11ning av produkter där 1ösningsmede1 ingår ti11 en mängd organiska överstigande 500 ton per år e11er där ha10organiska 1ösningsmede1 ingår ti11 generade en mängd överstigande 10 ton per år.

.35. 16 fabrik för framstäiining av produkter där 1ösningsmede1 ingår ti11 en mängd organiska av mer än 10 ton men högst 500 ton per år e11er där haiogenerade organiska 1ösningsmede1 ingår ti11 en mängd av mer än 1 ton men högst 10 ton per år.

.35. 17 fabrik för framstäiining av rengöringsmedei genom b1andningsförfarande.

.35 .18 fabrik för raffinering av minera101j0r.

.35 .19 anläggning där mer än 5 000 ton 01ja, oijee11er kemika1ier 1agras e11er hanprodukter teras per år.

bensinstation där mer än 2 000 kubikmeter bensin hanteras per år.

aniäggning för framstä11ning av koibaserade bränsien.

koksverk e11er an1äggning för av förgasning andra fossi1a bränsien än lättbensin och torv.

an1äggning för framstä11ning, bearbetning e11er omvandiing av bräns1e e11er bränsieprodukt baserad på torv, skogs- e11er jordbruksprodukt.

an1äggning där mer än 5 000 ton koi, torv e11er bräns1ef1is iagras.

asfa1tverk.

o1jegrusverk.

fabrik för framstä11ning av andra kemika1ier än som tidigare har nämnts, där ti11verkningen omfattar kemiska reaktioner.

fabrik för framstä11ning av andra kemikaiier än som tidigare har nämnts, där ti11verkningen enbart omfattar fysika1iska processer, såsom t.ex. biandning, destiiiation e11er 1akning.

36 Ti11verkning av varor av mineraiiska ämnen, utom metaiier

B.36.01 fabrik för framstä11ning av keramiska produkter.

.01 giasbruk. .03 cementfabrik. .04 an1äggning för framstä11ning av ka1k, krita e11er kalkprodukter för en produktion överstigande 10 000 ton per år e11er av gipsskivor, 1ättk1inker e11er 1ättbetong. .05 fabrik för framstälining av annat byggmateria1 e11er andra byggnadsprodukter på minera1bas än som avses under A.36.04. .06 an1äggning för framstä11ning av produkter ur skiffer. .07 berg- och gruskrossverk. .08 minera1u11sfabrik. 37 Meta11framstä11ning .01 sintrings-, järn- e11er ståiverk e11er ferro1egeringsverk. A.37. 02 meta11verk, metailgjuteri e11er meta11raffinaderi för en produktion överstigande 3 000 ton per år (exk1usive järngjuteri). B.37. 03 meta11verk, metaiigjuteri e11er meta11raffinaderi för en produktion ej överstigande 3 D00 ton per år. .04 järngjuteri.

38 Verkstadsvarutillverkning

A.38. Ol anläggning för verkstadsindustri med en tillverkningsyta överstigande l00 000 kvadratmeter

.02 anläggning för verkstadsindustri med en tillverkningsyta större än 5 000 m2 men

mindre än 100 000 m2.

B.38. 03 anläggning för kemisk, eller elektrolytisk termisk ytbehandling, beläggning med metall eller trumling eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 5 ton organiska lösningsmedel förbrukas varje år.

B.38. 04 ackumulatorfabrik.

A.38. 05 fabrik för framställning av grafitelektroder.

39 Annan

tillverkning

B.39. 01 anläggning för ytbehandling med epoxipulver eller med färg eller lack där mer än 20 ton organiska lösningsmedel (inkl. lösningsmedel i färg och lack) förbrukas år varje eller där torkning sker vid förhöjd temperatur.

C.39. 02 anläggning för med eller ytbehandling färg lack där mer än 5 ton men högst 20 ton organiska lösningsmedel (inkl. lösningsmedel i färg och lack) förbrukas år. varje

A.39.03 an1äggning för verksamhet i vi1ken användshybrid-DNA-teknik, dock inte an1äggning för sådan forskning som av de1egationen för hybrid-DNA-frågor bedömts ti11höra riskk1ass P 1 e11er P 2.

E1-, gas-, värme- och Vattenförsörjning

41 E1-, gas- och värmeförsörjning

B .41 .01 kärnkraftverk e11er annan an1äggning inom kärnbräns1ecyke1n.

.41 .02 förbränningsan1äggning för en ti11förd effekt överstigande 300 MW.

.41 .03 förbränningsaniäggning för en ti11förd effekt överstigande 10 MN men ej 300 MN.

.41 .04 förbränningsan1äggning för en ti11förd effekt överstigande 500 kw men ej 10 MW, som är avsedd för annat bräns1e än enbart e1dningso1ja eller bräns1egas.

.41 .05 gasturbinkraftaniäggning.

.41 .06 an1äggning för utvinning, på annat sätt än genom vattentäkt, av värme ur mark, 1uft, vattendrag, sjö e11er annat vattenområde e11er ur grundvatten och av10ppsvatten för en ur värmekä11an uttagen effekt överstigande 500 KN.

.41 .07 anläggning för Iagring av värme i mark, vattendrag, sjö e11er annat vattenomrâde e11er i grundvatten för en ti11förd energimängd överstigande 3 000 Mwh.

SOU l987:32 713

C.4l. 08 vindkraftverk för en uttagen effekt över-

stigande 25 kw.

Offentlig förvaltning och andra tjänster

92 Renings-, renhållnings- och rengöringsverksamhet

.01 upplag eller anläggning för behandling av avfall från hushåll, sjukhus, industri, reningsanläggning eller därmed jämförlig inrättning om den avfallsmängd som tillförs upplaget eller anläggningen överstiger 200 ton om året.

.02 upplag eller anläggning för av behandling avfall från hushåll, sjukhus, industri, reningsanläggning eller därmed jämförlig inrättning om den avfallsmängd som tillförs upplaget eller anläggningen överstiger 50 men ej 200 ton om året.

.03 Anläggning för förbränning av avfall från hushåll, sjukhus, industri, reningsanläggning eller därmed jämförlig inrättning.

A.92. 04 anläggning för behandling av sådant miljöfarligt avfall som avses i förordningen (1975:346) om miljöfarligt avfall, om huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat i anläggningen härrör från andra inrättningar.

.05 anläggning för mottagning av miljöfarligt avfall eller mellanlagring av mer än 50 ton oljeavfall eller mer än l0 ton annat miljöfarligt avfall per år.

.06 för iångtidsförvaring av miijöaniäggning fariigt avfaii.

.07 aniäggning för bearbetning av skrot.

.08 kabeibränning.

.09 för omiastning av avfaii från anläggning hushâii, sjukhus, industri, reningsaniägge11er därmed jämföriig inrättning om ning den hanterade avfaiismängden överstiger 5 000 ton per år.

.10 i industrieii skaia för steriiianiäggning av sjukvårdsartikiar där freon e11er sering etenoxid används som steriiiseringsmedium.

94 Bekreationsverksamhet

C.94. 01 eiier biiprovningsbana för stamotorsportdigvarande bruk.

C.94 .02 skjutbana e11er annnan aniäggning som är inrättad för användning av stadigvarande skarp ammunition utomhus.

95 Tvätteriverksamhet, fotoservice, kopiering och framkaiining

C.95. 01 uiitvätteri.

C.95. 02 tvättinrättning för mer än 1 ton tvättgods eiier där haiogenerade koiväten per dygn förbrukas i en mängd överstigande 1 ton per år.

C.95.03 an1äggning för framka11ning av mer än 1 000 kvadratmeter fotografisk fi1m e11er 5 000 kvadratmeter papperskopior per år.

B.95.04 fabrik för ti11verkning av fotografisk fi1m e11er fotografiskt papper.

715 sou 1987:32

Förteckning över av10ppsvatten av sådan mängd, art e11er sammansättning för vars uts1äppande i vattene11er annat vattenområde ti11stånds- e11er drag, sjö mi1jö1ovsp1ikt gä11er en1igt 2 § mi1jöskyddsför0rdningen,

A: Ti11stånd ska11 sökas hos koncessionsnämnden.

B: Ti11stånd ska11 sökas hos 1änsstyre1sen.

C: Mi1jö1ov ska11 sökas hos mi1jö- och hä1s0skyddsnämnden.

Förs1ag

A.00.01 från tätbebygge1se med minst av1oppsvatten 100 000 invånare e11er från sådan bebygge1se med färre anta1 invånare om föroreningsmängden i av10ppsvattnet motsvarar minst den mängd som härrör från 100 000 invånare.

B.00.02 från tätbebygge1se med minst av10ppsvatten 2 000 men högst 100 000 invånare e11er från sådan bebygge1se med färre anta1 invånare om föroreningsmängden motsvarar den mängd som härrör från minst 2 000 invånare men högst 100 000 invånare.

” 717

.03 avloppsvatten från en k0mmuna1 av1oppsanläggning e11er någon annan fristående

avioppsaniäggning med högst 2 000 in-

vånare.

.04 av1oppsvatten från h0te11 kasern, e11er därmed jämföriig som inte ininrättning går i tätbebygge1se med mer än 200 invånare och som är avsedd för mer än 200 personer.

.05 avioppsvatten från sjukhus.

.06 pressaft från si1oan1äggning.

.07 urin från djursta11.

.08 vassie, som inte är endast av spiiikaraktär.

.09 i ytbehandlingsbad metaiiindustri e11er koncentrerat sköijvatten från sådant bad.

sou 1987:32 719

Bilaga nr 8

- särskilt - Miljörättssystemet straffreglerna en

lämförande analvs

Den svenska miljörätten är av ett stort uppbyggd antal författningar. Dessa har tillkommit vid olika tidpunkter, har olika ändamål, ställer varierande krav på miljöstörande verksamhet och olikuppvisar heter i sanktionssystem. Ibland flera olika gäller författningar samma verksamhet och osäkerhet om vilka regler som skall kan tillämpas uppkomma.

Så lyder kritiken som framförts i den juridiska litteraturen. Främst av Gabriel Michanek i Den svenska miljörättens uppbyggnad, 1985 och av Staffan westerlund, bl.a. i en artikel i tid- Förvaltningsrättslig skrift 1984 s. 163 Att utvärdera svensk miljölagstiftning. Inger Eriksson har tagit upp problemet från straffrättslig synpunkt i en artikel i BRÅ Forskning 1985:5 s. 115 Miljöbrott - en dold brottslighet.

Michanek har indelat miljörätten i tre huvudkategorier: marklagstiftning, och utskyddslagstiftning nyttjandelagstiftning. Indelningen är att anse som grov. I vissa lagar finns som in under regler passar flera av huvudkategorierna. Den fortsatta framställningen bygger på Michaneks indelning.

Marklagstiftningen reglerar användningen av markområden och marktyper. tillhandahåller Författningarna

ibland instrument för att kunna ställa särskilda krav inom geografiskt avgränsade på markanvändningen har växt fram ur ofområden. Skyddslagstiftningen till skydd för hälsan fentligrättslig lagstiftning och och härrör också från äldre, granneordningen Utvinningslagstiftningen har lagrättsliga principer. historiskt sett varit övervägande exploateringsinmen har senare år kommit att innehålla riktad, på mer av kontrollregler.

kan man hänföra plan- och

Under marklagstiftningen

bygglagen (1987:10), naturresurslagen (1987:12), naturvårdslagen (1964:822, ändrad senast 1986:262) och bevarandelagstiftning som ädellövskogslagen (1942:350, ändrad senast 1985:281) (1984:119), lagen om fornminnen, (1960:690 ändrad senast lagen samt vissa bestämmelser 1981:857) om byggnadsminnen ändrad senast 1987:397) i miljöskyddslagen (1969:387 och i vattenlagen (1983:291 ändrad senast 1986:326). bör klassificeras sna- Eventuellt naturresurslagen rare som en övergripande lagstiftning.

omfattar ett tjugotal författ-

Skyddslagstiftningen

Centrala är miljöskyddslagen och miljöskyddsningar. ändrad senast 1985:848), hälförordningen (1981:574 (1982:1080 ändrad senast 1986:1188) soskyddslagen och förordningen (1985:835 ändoch lagen (1985:426) rad senast 1986:1237) om kemiska produkter. Skyddssom rör olika specialområden kan med författningar Michaneks systematik uppdelas i regler om produktkontroll, luftföroreningar, fordon och luftfartyg, renhållning och avfall, faunaskydd, jonifartyg, serande strålning och övrig grannerätt. Exempel på som hör till dessa områden är: Förordlagstiftning ändrad senast 1986:1238) om miljöningen (1985:841 om transport av farligt avfall, lagen (1982:821)

lagen (1976:1054) om svavelhaltigt

farligt gods, bränsle, (1986:1386) och bilavgaskunbilavgaslagen ändrad senast 1987:34), fordonsgörelsen (1972:596

kungörelsen (1972:595 ändrad senast 1987:30), luftfartslagen (1957:297 ändrad senast 1985:444), lagen (1980:424 ändrad senast 1986:1185) och förordningen (1980:789 ändrad senast 1987:53) om vattenförorening frán fartyg, renhållningslagen (1979:596 ändrad senast 1985:427), lagen (1971:1154 ändrad senast 1985:862) och kungörelsen (1971:1156) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1938:274 ändrad senast 1984:378) om rätt till jakt, lagen (1984:3 ändrad senast 1987:3) om kärnteknisk verksamhet, strâlskyddslagen (1958:110 ändrad senast 1984:10), 3 kap. jordabalken (1970 ändrad senast 1986:226).

Utnyttjandelagstiftningen omfattar bl.a. vattenlagen, skogsvârdslagen (1979:429 ändrad senast 1983:427), gruvlagen (1974:342 ändrad senast 1985:623), lagen (1974:840 ändrad senast 1985:639) om vissa mineralfyndigheter, (1979:425 ändrad lagen senast 1984:197) om skötsel av jordbruksmark. Väglagen (1971:948 ändrad senast 1987:745).

De flesta författningarna innehåller om under regler vilka förutsättningar en viss verksamhet är tillåten och vilka krav som skall ställas verksamheten. på Dessa är centrala regler som styr tillståndsprövningen där sådan skall ske och tillsynen och kontrollen samt som regel också av sanktioneringen bristande efterlevnad av lagen ifråga. I det följande skall kort presenteras nagra av de mer centrala författningarna med avseende på framförallt regler om tillämpningsområde, krav- och sanktionsregler. Syftet är främst att belysa det straffbara området.

De lagar som behandlas är

miljöskyddslagen (ML) hälsoskyddslagen (HL) lagen om kemiska produkter (LKP)

naturvårdslagen (NvL) lagen om kärnteknisk verksamhet (KtL) vattenlagen (VL)

Miljöskyddslagens (ML) tillämpningsområde kan kort beskrivas som markanvändning som kan orsaka antingen mark- eller vattenförorening eller omgivningsstörning som inte är helt tillfällig. Undantagna från ML:s tillämpningsområde är utsläpp av avfall som avses i lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, störning i radiomottagningsapparat, joniserande strålning eller elektrisk och magnetisk inverkan av elektriska anläggningar.

Hälsoskyddslagens (HL) tillämpningsområde omfattar störningar som kan vara skadliga för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfälliga. Detta är samtidigt definitionen pá sanitär olägenhet.

Lagens om kemiska produkter (LKP) tillämpningsområde är hantering och import av kemiska ämnen och beredningar (kemiska produkter) med syftet att förebygga skada på människors hälsa eller i miljön förorsakade av kemiska ämnens inneboende egenskaper.

Lagen gäller inte sådana kemiska produkter som omfattas av livsmedelslagen (1971:511), läkemedelsförordningen (1962:701) eller lagen (1985:295) om foder. Vidare gäller att kemiska produkter som omfattas av strålskyddslagen (1958:110) eller lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor inte faller under LKP när det gäller att förebygga hälsooch miljöskador p.g.a. joniserande strålning respektive explosion eller brand. Däremot gäller LKP för andra kemiska effekter av sådana ämnen. Ifråga om transport av farligt gods enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods gäller LKP bara i den utsträckning som särskilt föreskrivs. Vidare gäller

inte LKP för sådan hantering av kemiska produkter som omfattas av lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel i skogsbruket. Förordningen om kemiska produkter hänvisar till en rad särskilda förordningar om specificerade kemiska produkter.

Naturvårdslagens (NvL) tillämpningsområde är vidsträckt och omfattar naturskydd och tillgodoseende av friluftslivet. Alla åtgärder som kan skada ekologiska värden, förfula landskapsbilden eller hindra allemansrätten omfattas av lagen.

Lagens om kärnteknisk verksamhet (KtL) tillämpningsområde är kärnteknisk verksamhet närmare deenligt finition.

Vattenlagens (VL) tillämpningsområde är vattenföretag och vattenanläggningar samt skydd för vattenförsörjningen.

ML:s i 4-7

kravregler anger tillåtlighetsreglerna §§

en rad avvägningar som skall göras och som avser både lokaliseringen av den miljöfarliga verksamheten och krav på verksamheten som sådan. Den miljöfarliga verksamheten skall lokaliseras till en där plats ändamålet kan vinnas med minsta och intrång olägenhet utan oskälig kostnad. Där skall man vidta de skyddsåtgärder, tåla de begränsningar och iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras, dvs. som är tekniskt möjliga och ekonomiskt Man utrimliga. går då inte från vad det aktuella kan klaföretaget ra utan från vad som är Det krävs branschtypiskt. särskilda eller t.o.m. synnerliga skäl för att en verksamhet som kan orsaka allvarligare olägenhet skall vara tillåtlig.

Tillåtlighetsreglerna preciseras i de tillståndsbeslut som skall fattas av ML:s tillståndsmyndigheter i de fall som framgår av miljöskyddsförord-

men reglerna gäller all miljöfarlig verkningen, samhet lagens definition. Det skall noteras enligt att vissa verksamheter prövas i särskild ordning annan En del större anenligt speciallagstiftning. läggningar som uppräknas i 4 kap. naturresurslagen (tidigare 136 a § byggnadslagen) kräver vidare tillstånd av regeringen.

Den som fått tillstånd enligt ML kan ej åläggas att upphöra med verksamheten eller att vidta ytterligare försiktighetsmått utöver vad som angetts i tillståndet ML, HL eller renhållningslagen. Nya krav p.g.a. kan bara ställas i samband med omprövning av villkoren för verksamheten enligt ML:s särskilda regler härom. Möjligheten för sakägare att vid domstol utverka förbud eller skyddsåtgärder är också utesluten när tillstånd föreligger.

HL:s kravregel innebär att ägaren eller motsvarande till berörd egendom skall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomst av sanitär olägenhet eller för att undanröja den. Vissa specificerade verksamheter kräver tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnden.

LKP:s innebär att de åtgärder och de förkravrege] siktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall vidtas av den som hanterar eller importerar en kemisk produkt. Med försiktighetsmått kan i LKP förstås också att ersätta produkten med en annan, mindre farlig (substitutionsprincipen). Tillstånd krävs för bl.a. import, överlåtelse och hanteyrkesmässig ring av livsfarliga kemiska produkter.

NvL:s har karaktär av å ena sidan hänsynskravregel som på en intresseavvägning, men närregler bygger mare för hur den skall göras finns inte anvisningar i lagen, å andra sidan finns särskilda skyddsformer

SOU* 1987232 725

som nationalpark, naturreservat och naturminne som ger mycket långtgående skydd för naturmiljön inom avgränsade områden. Det finns också skyddsmöjligheter med avseende på växt- och djurarter. Vissa verksamheter, typ täkt, är tillståndspliktiga enligt lagen. Andra arbetsföretag kan föreläggas att begränsa eller motverka skada på naturmiljön men pågående markanvändning får inte avsevärt försvåras om inte någon av de särskilda skyddsformerna kan komma ifråga. Inte heller får föreläggande om att begränsa skada meddelas om tillstånd lämnats enligt ML eller VL eller om arbetsföretaget avser bebyggelse som ingår i plan.

KtL:s kravregel anger att kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges överenskommelse i syfte att förhindra kärnvapenspridning. Lagen innehåller inga lokaliseringsregler. Det anges att bestämmelser om strålskydd finns i strålskyddslagen. Tillståndsplikt råder.

VL:s kravregel föreskriver att vattenföretag inte får komma till stånd om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter eller strider mot plan. Även om sådant hinder inte föreligger får vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse för allmänna intressen uppkommer. Vidare finns alltid ett krav på nyttoövervikt utom vid vissa vattenföretag som prövas enligt naturresurslagens 4 kap. och vid broar m.m. för järnvägar osv. som prövas i särskild ordning. I VL finns vidare en minimeringsregel, att ändamålet med ett vattenföretag skall vinnas med minsta intrång och olägenheter utan skälig kostnad. Tiilstånd krävs för alla vattenföretag av någon omfattning.

726 SOU 1987:22

ML:s straffbestämmelse föreskriver straffansvar för överträdelser av förbud, villkor och föreskrifter som meddelats av myndighet i det särskilda fallet med stöd av lagen. I ett par fall kan förbud m.m. följa av generella föreskrifter. Vidare straffbeläggs underlåtenhet att iaktta förprövningsplikten enligt ML, att inte uppfylla upplysningsplikten samt att lämna oriktiga uppgifter. För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. I ringa fall döms inte till ansvar. Straffskalan är böter eller fängelse högst två år. Det åligger tillsynsmyndighet att se till att överträdelse av lagen beivras.

HL:s straffbestämmelse straffbelägger brott mot prövningsplikten beträffande vissa avloppsanordningar, brott mot anmälningsplikten beträffande vissa andra anläggningar som nyttjas av allmänheten och brott mot villkor 1 särskilda fall för att hindra sanitär olägenhet, vidare brott mot föreskrifter för vissa i hälsoskyddsförordningen angivna verksamheter. För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Straffet är böter.

LKP:s straffregel straffbelägger brott mot lagens kravregel samt brott mot föreskrifter, villkor och forbud som meddelats med stöd av lagen. Vidare är brott mot upplysningsplikten straffbelagt liksom lämnande av oriktiga uppgifter. För det senare brottet döms till böter. I övriga fall är straffskalan böter eller fängelse i högst ett år. I dessa fall undantas ringa brott från ansvar. I samtliga fall förutsätts för ansvar uppsåt eller oaktsamhet.

NvL:s straffbestämmelse innehåller brott mot förbud eller föreskrifter som meddelats avseende de särskilda skyddsformerna. Vidare är överträdelse av villkor som meddelats för täkttillstând straffbelagt liksom underlåtenhet att anmäla vissa arbetsföretag. Dessutom är nedskräpning och viss skyltning straff-

belagt. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader och straffansvar förutsätter uppsåt eller oaktsamhet. Ringa fall undantas från straffbarhet vid vissa gärningar.

KtL:s straffbestämmelse straffbelägger bedrivande av kärnteknisk verksamhet utan tillstånd och åsidosättande av villkor eller föreskrifter enligt lagen. Det krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för straffbarhet. Straffskalan är boter eller fängelse högst två år. Till böter eller fängelse högst sex månader döms den som inte fullgör vad tillsynsmyndighet begär eller beslutar med stöd av lagen och den som med uppsåt eller oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter. Brotten får åtalas endast om tillsynsmyndighet anmält dem till åtal.

VL:s straffbestämmelse straffbelägger brott mot prövningsplikt, villkor och föreskrifter med stöd av lagen, brott mot upplysningsplikten samt åsidosättande av viss skyldighet att underhålla anläggning. För straffbarhet krävs uppsåt eller oaktsamhet. Ringa fall är undantagna. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.

Den genomgång som här gjorts är schematisk och inte alls heltäckande för miljöförfattningarna. Den ger dock underlag för vissa iakttagelser som narmast rör straffbestämmelsernas utformning och innehåll.

Karaktären av övervägande blankettstraffbud är genomgående, men vilka beteenden som därigenom kriminaliseras är ytterst beroende på lagarnas kravregler, eftersom det är dessa som ligger till grund för myndigheternas beslut. Själva kravregeln är straffsanktionerad bara i LKP.

728 SOU 198/122

De kravregler som här presenterats är ofta allmänt hållna, t.ex. karntekniklagens, och kan knappast heller betecknas som sinsemellan enhetliga med avseende på kravnivå. Vad gäller exempelvis krav på lämplig lokalisering av viss verksamhet kan iakttas skillnader mellan ML, som kräver bästa möjliga plats vid en objektiv bedömning, VL, som hindrar val av plats som strider mot plan eller möter hinder från allmänna planeringssynpunkter och KtL som inte innehåller någon lokaliseringsregel alls. Det skall då också noteras, att 4 kap. naturesurslagen, som reglerar tillkomst och lokalisering av vissa större miljöfarliga anläggningar, t.ex. kärntekniska sådana, inte innehåller nâgra regler som styr val av plats och krav pá platsen. Plan- och bygglagens lokaliseringsregel kräver att mark som skall användas för bebyggelse skall vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt. Vad gäller kravet på miljöhänsyn i övrigt kan också iakttas variationer t.ex. mellan ML och NvL.

Det går i och för sig sällan att på förhand peka ut beteenden som är straffbara på det specialstraffrättsliga området. När det gäller den centrala miljörättslagstlftningen kan olika kravnivåer på den verksamhet som regleras ge egendomliga konsekvenser. Likartade beteenden kan komma att föranleda olika straffrättslig bedömning. För vissa beteenden eller verksamheter gäller flera lagar parallellt, vilket understryker vad som nu sagts. Det kan vara straffbart enligt LKP att hantera en kemisk produkt, trots att tillstånd till den verksamhet där den förekommer meddelats enligt miljöskyddslagen och tvärtom.

En del miljöstörande beteenden täcks inte upp av någon lagstiftning, t.ex. att orsaka skada på själva verksamhetsområdet för en miljöfarlig verksamhet ML gäller omgivningsstörning och NvL gäller inte verksamheter som har tillstånd enligt ML. Joniseran-

de strålning faller utanför bade ML och LKP. Strålskyddslagen, som skall ge skyddsregler ifråga om sådan strålning, ger gallande lydelse inte något ekologiskt skydd utan behandlar endast skydd för människor. En ändring härvidlag har dock förslagits av utredningen och översyn av strålskyddslagstiftningen (SOU 1985:58). NvL omfattar visserligen all inverkan på naturmiljön, således även strålning, men så tillämpas inte lagen i praktiken (exempel: prövning av ansökningar om uranbrytning i Pleutajokk SFR 1 - vid resp. lagret Forsmark).

Om straffbestämmelsernas innehåll och utformning är vidare att säga, att genomgången visar olika spännvidd i straffskalorna, varierande krav på det subjektiva brottsrekvisitet, olika behandling av ringa fall, att inte alla lagar innehåller en straffsanktionerad upplysningsplikt eller än mindre en straffsanktionerad sanningsplikt. Som enda lag âlägger ML tillsynsmyndigheten att verka för att brott beivras medan KtL kräver en anmälan från tillsynsmyndigheten för att brott skall åtalas.

För de rättsvårdande myndigheterna torde det miljörättsliga systemet och därmed straffbestämmelserna te sig både inkonsekvent och svåröverskådligt. Redan en preliminär bedömning huruvida ett visst beteende kan vara straffbart förutsätter en ingående undersökning, där hänförandet av garningen under rätt lagstiftning är ett svart rättsligt problem. Detta illustreras tydligt i den genomgång av anmälda brott som redovisats i BRÅ Forskning 1985:5 s. 115.

Från straffrättslig synpunkt är en översyn av det miljörättsliga sanktionssystemet i hög grad motiverad både utifrån vad som anförts i detta avsnitt och även av intresset av att åstadkomma ett sammanhängande sanktionssystem på miljöområdet. Uversynen bör också innefatta de brottsbalksbrott som kan

730 SOU 1987:22

komma ifråga. För att åstadkomma ett enhetligt sanktionssystem torde det dock vara nödvändigt att se över också kravreglerna i de olika specialförfattningarna. En sådan översyn borde emellertid också te sig motiverad av intresse att erhålla någorlunda likartade kravnivåer på olika verksamheter som kan vara störande för miljön.

Statens offentliga utredningar 1987

Kronoiogisk förteckning

. Otillbörlig efterbildning Ju.

53 Dödsboägande och samägande av jordbrukslastighet

m. rn. Ju. Lånxgtidsutredningen 87. Fi. En ny kyrkolag m.m. Del 1. C. En ny kyrkolag m.m. Del 2. C. . Folkstyrelsens villkor. Ju.

WWFWWPW

Barnets rätt. Ju. . Svenska fbrsvarsindustrins utlandsverksamhet. Ud. . Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. Fd. . Indrivningslag m.m. Fi. . Skydd for det väntade barnet. Ju, . gegitimation för vissa kiropraktorer, S. . Oversyn av rättegångsbalken 3. Ju. . Mordet på Oiof Palme. Ju. . Miljöskadefond. ME. . Beg ravningslag. C. . Franchising. Ju. . Internationella tamiljerattstrâgor. Ju, . Varannan damernas. A. . Läkemedel och haisa. S. . Aldrreomsorg iutveckling. S. . Missbrukarna, Socialtjansten, Tvánget. S. . Medicinteknisk sakerhet. S, . Produktsäkerhetslag. Fi. , Okat kommunalt väghållningsansvar. K. , Enskilda vägar. K. . Skeopslega till utlänning. Tillstånd, dispenser, flaggskihe. K. . Bistånd for battre miljo i u-Iand. Ud. . Stöd till naringslivet. Fi. . Fel n fastighet. Ju. 4Intengritetsskyddet i informationssamhället 4. Ju. . For en bättre miljö. ME. . Ju mer vi ar tillsammans. C. . --, Exempelsamling. C. . --, Underlag för reformer samt förslag, C. . For en battre miljb. Miljövårdsfamiijen. Myndigheter och författningar. ME.

Statens offentliga utredningar 1987

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Otillbörlig efterbildning. [1] Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m, m. [2] Folkstyrelsens villkor. [6] Barnets rätt, [7] Skydd för det väntade barnet. [11] Översyn av rättegångsbalken 3. [13] Mordet på Olof Palme, [14] Franchising. [17] Internationella familjerättsfrågor. [18] Fel i fastighet [30] lntegritetsskyddet i informationssamhället 4. [31]

Utrikesdepartementet Svenska försvarsindustrins utlandsverksamhet. [8] Bistånd för bättre miljö i u-Iand [28]

Försvarsdepartementet Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. [9]

Socialdepartementet Legitimation för vissa kiropraktorer. [12] lzäkemedel och hälsa. [20] Aldreomsorg i utveckling. [21] Missbrukarna, Socialtjänsten. Tvånget. [22] Medicinteknisk säkerhet. [23]

Kommunikationsdepartementet Ökat kommunalt väghállningsansvar. [25] Enskilda vägar. [26] . Skeppslega till utlänning. Tillstånd, dispenser, flaggskifte. [27]

Finansdepartementet Långtidsutredningen 87. [3] lndrivningslag m. m. [10] Produktsäkerhetslag. [24] Stöd till näringslivet. [29]

Miljö- och Energidepartementet Miljöskadefond. [15] För en bättre mlliö. [32] --, Miljövárdsfamllien. Myndigheter och författninganlaö]

Arbetsmarknadsdepartementet Varannan damernas. [19]

Civildepartementet En ny kyrkolag m.m. Del 1. [4] En ny kyrkolag m. m. Del 2. [5] Begravningslag. [16] Ju mer vi är tillsammans. [33] --, Exempelsamling. [34] ---, Underlag för reformer samt förslag. [35]

KUNGL. BlBL.

1987 -09-0 7

STOCKU n

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

ALLMÄNNA FÖRLAGET ISBN 91-38-10007-X ISSN 0375-25OX