Miljöskadefond

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Statens

offentliga utredningar

EE? 1987:15

Miljö- och Energidepartementet

Miljöskadefond

Betänkande av

rniljöskadefondutredningen

Stockholm 1987

Omslag AD, Susan Nilsson ISBN 91-38-09811-3 ISSN 0375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1987 715516

Ti11 statsrådet och chefen för miljö- och energidepartementet

Genom bes1ut den 27 juni 1985 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att ti11ka11a en kommitté för att utreda hur ett fondsystem för kostnader för återstä11ningsåtgärder och ersättning vid miijöskador borde vara uppbyggt.

Med stöd av detta bemyndigande ti11ka11ade departementschefen den 14 oktober 1985 såsom ordförande dåvarande t.f. statssekreteraren Arne Karde11 och såsom övriga Iedamöter riksdagsiedamöterna Arne Andersson i Gamieby, Britta Hammarbacken och Ivar Virgin. Såsom ytterligare 1edamot förordnades den 7 november 1985 riksdagsiedamoten Berit Löfstedt.

Såsom sakkunniga ti11ka11ades den 14 oktober 1985 departementsrådet Fredrik Damgren, t.f. departementsrådet Anders Eriksson och sektionschefen Håkan Torngren samt den 23 december 1985 direktören A11ert Aiverborg.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 14 oktober 1985 civiiingenjören Richard Almgren, hovrättsassessorn U1f Bjä11ås och avdeiningsdirektören Hans-Roiand Lindgren.

Ti11 sekreterare åt utredningen förordnades den 27 juni 1985 hovrättsassessorn Bengt Sjöva11. Revisionssekreteraren Kerstin Fridêen förordnades den 14 oktober 1985 ti11 biträdande sekreterare.

Utredningen har antagit namnet mi1jöskadefondutredningen.

Utredningen får härmed överiämna betänkandet Miijöskadefond ( ). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Ledamoten Ivar Virgin har avgivit reservation. Särskilda yttranden har avgivits av 1edamoten Britta Hammarbacken, av sakkunnige A11ert A1verborg och experten Richard Aimgren gemensamt samt av sakkunnige Håkan Torngren. Stockholm i maj 1987 Arne Karde11 Arne Andersson Berit Löfstedt Britta Hammarbacken Ivar Virgin /Bengt Sjöva11

INNEHÅLL SAMMANFATTNING FURFATTNINGSFURSLAG 15

mi1jöskador 4.2.2 Vi1ka skador bör ersättas? 54 4.2.3 Förutsättningarna för att ersättning ska11 utgå 63 4.2.3.1 A11mänt 63 4.2.3.2 Bevisreg1erna 64 4.2.3.3 Ti11ämpningen av vissa reg1er när skadevå11aren är okänd 67

SOU 1987: 15

4.2.3.4 Den skade1idandes sky1dighet att utnyttja möj- 1igheterna att få ersättning i annan ordning 69 4.2.3.5 Preskriptionsfrågor 73 4.2.4 Bestämmande av ersättning och bedömning av ersättningsbehovet 76 4.2.5 Prövningen av ärenden angående er- 78 sättning 4.2.6 Kostnadsersättning 81 4.2.7 Återkrav av ersättning 82 4.3 83 Aterstä11ningsâtgärder 4.3.1 av prob1emet 83 Beskrivning 4.3.1.1 Skador orsakade av skogsindustrie11a verksamheter 84 4.3.1.2 Skador orsakade av gruvverksamhet 86 4.3.1.3 Skador av avfa11supp1ag 87 4.3.1.4 Uvriga skador 88 4.3.2 89 Utredningens bedömning 4.3.3 Bes1ut om användning av mede1 ti11 90 âterstä11ningsåtgärder 4.3.4 100 Saneringsâtgärder 4.3.5 102 Tvångsrätt 4.3.6 om återkrav 103 Reg1er 4.4 Fondens 106 finansiering 4.4.1 106 Utgângspunkter 4.4.2 skatter och avgifter m.m. 109 Befint1iga 4.4.3 Fasta årsavgifter 115 4.4.4 avgifter 122 Uts1äppsre1aterade 4.4.4.1 In1edning 122 4.4.4.2 m.m. 129 Avgiftsparametrar 4.4.4.3 Åtgärder som erfordras för att avgiftssystemet ska11 fungera 137 4.4.4.4 140 Avgiftstaxa 4.4.4.5 Genomförande och resursåtgång 149

4.4.5 Siutsatser angående finansieringsformen 151 4.4.6 Begränsning av ersättningsbeiopp m.m. 154 Miijöskyddsavgiften 156

-b-Jä-Jä

Biiaga 2 Naturvårdsverkets utredning om äterstä11ningsätgärder 229 Biiaga 3 Förslag ti11 försäkringsiösning 301

SAMMANFATTNING

Mi1jöskadefondutredningen iägger i detta betänkande fram försiag ti11 1ag om en miijöskadefond. Från fonden ska11 ersättning kunna iämnas för person- e11er sakskador som orsakats av miijöstörningar i de fa11 när skadestånd eniigt miijöskadeiagen (1985:225) inte betaias e11er kan utgå ti11 den skadeiidande. Fondens medei ska11 också kunna bekosta sådana återstäiinings- e11er saneringsåtgärder som är angeiägna från miijöskyddssynpunkt. Fonden föresiås b1i finansierad av avgifter som iäggs på större utsiäpp av vissa miijöfariiga ämnen såsom svavei, fosfor, kadmium, kvicksilver och koppar.

Från miijöskadefonden ska11 ersättning kunna iämnas för person- e11er sakskador som orsakats av sådana utsiäpp av föroreningar e11er andra störningar som avses i den nya mi1jöskade1agen.

Miijöskadefondens ansvar är subsidiärt; dvs. ersättning betaias ut bara om ersättning inte kan erhâ11as i annan ordning. En skadeiidande får såiedes ersättning av fonden, om han har rätt tiii skadestånd en1igt mi1jöskade1agen men inte kan få skadeståndet beta1t därför att den ansvarige är ins01vent. Av den skadeiidande krävs i detta fa11 att han uttömt möjiigheterna att få ersättning eniigt vaniiga reg1er. I a11mänhet får förutsättas att en rättegång har genomförts mot den som har vâ11at skadan.

Ett annat fa11 när en skadeiidande kan få ersättning från miijöskadefonden är när rätten ti11 skadestånd är preskribe-

rgg. Detta öppnar möjiighet att få ersättning för s.k. sena

skador, dvs. skador som uppträder mer än tio år efter den skadegörande miijöstörningen och som eniigt de regier som gäi1er idag inte är ersättningsgi11a. A11a redan preskriberade skadefa11 kan av praktiska och ekonomiska skä1 inte tas om hand av den nya fonden. Därför föresiår utredningen att

ersättning bör utgå bara för skador som visar sig efter den 30 juni 1986.

Från miljöskadefonden ska11 ersättning kunna iämnas också i de fail när skadevå11aren är okänd. Detta är sannolikt den van1igaste situationen när det gä11er miijöskador. Den a11männa försurningen av vår miijö ieder ti11 mycket stora skador som det i de fiesta fa11 inte torde vara möj1igt att utreda vem som orsakat. En stor dei av dessa skador orsakas dessutom av verksamheter utanför iandets gränser. Eniigt utredningen är det mot denna bakgrund inte rim1igt att införa en obegränsad rätt ti11 ersättning från miijöskadefonden för dyiika skador. Utredningen föres1år därför att skador som uppkommit ti11 föijd av mi1jöstörningar som är a11mänt förekommande över stora de1ar av iandet inte ska11 ersättas av fonden.

I princip är det enski1da personers behov av ersättning för miijöskador som ska11 ti11godoses med den nya fonden. Skador som drabbar en näringsidkare i hans näringsverksamhet ersätts bara om det föreiigger särskiit utta1ade socia1a skäi. Som exempe1 framhå11er utredningen Iantbrukare e11er andra småföretagare, vars försörjning på avgörande sätt sku11e äventyras om de gick miste om ersättning för en miijöskada.

För prövningen av ersättningsanspråk föres1ås att det ska11 inrättas en särski1d nämnd med sju Iedamöter, mi1jöskadenämnden. Två 1edamöter ska11 vara iagfarna och två ska11 representera a11mänintresset. Av övriga iedamöter ska11 en ha särskiid kunskap och kompetens på miijöområdet, en ska11 ha erfarenhet av industrie11 verksamhet och en ska11 vara förtrogen med försäkrings- och skadereg1eringsverksamhet.

Utredningen anser att de årliga kostnaderna för ersättning ti11 skadeiidande är svåra att uppskatta. Iniedningsvis beräknas kostnaderna kunna iigga i storieksordningen runt lg miijoner kronor om året.

Miljöskadefondens andra huvuduppgift blir enligt utredningen att bekosta sådana åtgärder som från miljösynpunkt är särskilt angelägna för att återställa förstörd miljö. På utredningens uppdrag har statens naturvârdsverk utrett vilka återställningsåtgärder som bör prioriteras. Enligt naturvårdsverket är det åtgärder för att motverka läckage av kvicksilver och PCB från fiberbankar som härrör från skogsindustrin. Vidare gäller det läckage av tungmetaller från och åtgärder mot utsläpp av förorenande ämnen från gruvavfall äldre avfallsupplag. Naturvårdsverket har bedömt att återställningsbehovet under en 15-års period uppgår till 140-150 miljoner kronor per år. Naturvårdsverkets rapport redovisas i bilaga till betänkandet.

Utredningen framhåller att den instämmer i naturvårdsverkets bedömning av återställningsbehoven. Utredningen anser dock att ambitionerna när det gäller återställning under de första åren bör sättas lägre än vad naturvårdsverket angett. Innan tillräckliga erfarenhter av återställningsverksamheten vunnits, bör ambitionsnivån enligt utredningen lämpligen sättas till 30-40 miljoner kronor om året.

Beslut om att använda medel från miljöskadefonden till återställningsåtgärder bör enligt utredningen meddelas av regeringen efter framställning från naturvårdsverket. Framställningen skall baseras på en plan för återställningsverksamheten, vilken lämpligen bör omfatta 3 år. Innan framställning görs, skall naturvårdsverket inhämta synpunkter från statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha intressen i saken. Utredningen förutsätter att det faktiska genomförandet av återställningsi många fall kommer att handhas av berörda kommuner. åtgärder

Naturvårdsverket får besluta om att med medel från miljöskadefonden bekosta åtgärder av brådskande art, saneringssom kan behöva vidtas för att undanröja skador

åtgärder,

eller risk för skador på människor, egendom eller miljön.

Utredningen föresiår att det införs en rätt för den som ska11 genomföra återstäiinings- e11er saneringsåtgärder att få tiiiträde tiii den fastighet som berörs och att där genomföra åtgärderna. Den fastighetsägare som i sådant sammanhang drabbas av skada eiier föresiås intrång få ersättning för detta från fonden.

också när det gäiier återstäiining och sanering är miijöskadefondens ansvar subsidiärt. Fonden ska11 såiunda stå för kostnaderna för vidtagna åtgärder bara om det inte finns någon annan som är ansvarig för att åtgärderna genomförs eiier, om någon sådan ansvarig finns, denne av ekonomiska orsaker är ur stånd att fuiigöra sin skyidighet. Utredningen föresiår regier om skyidighet att i vissa fail återbetaia vad som utgivits från fonden.

När det gäiier miijöskadefondens uppbyggnad har utredningen beräknat att fonden i ett iniedande skede behöver tiliföras runt 50 miijoner kronor per år. Utvecklingen av ersättningarna ti11 skadeiidande och miijöambitionerna beträffande återstäiiningsverksamheten får därefter avgöra storieken på fondens medel.

När det gäiler miijöskadefondens har utredfinansiering ningens uppdrag eniigt direktiven varit att iägga fram försiag om en avgiftsfinansiering. Utredningen har därvid övervägt möjiigheterna att knyta an tili något befintligt avgifts- e11er skattesystem som berör miijöområdet men funnit att detta inte 1ämp1igen iåter sig göras.

Utredningen har utarbetat två aiternativ ti11 avgiftssystem som prövats mot varandra. Det ena systemet innebär att en

fast åriig avgift, som differentieras med hänsyn ti11

miijöpåverkan och verksamhetens omfattning, iäggs på f1erta1et av de aniäggningar eiier verksamheter som är tiiistånds- e11er anmäiningspiiktiga eniigt miijöskyddsiagen. I det andra aiternativet iäggs avgifter på särski1t miijö-

fariiga utsiäpp och avgifternas storiek sätt i re1ation ti11 uts1äppens omfattning (uts1äppsre1aterade avgifter).

Båda avgiftssystemen har för- och nackdeiar. Ett fast avgiftssystem sku11e drabba åtski11iga verksamheter som inte i någon större utsträckning orsakar mi1jöprob1em av det s1ag som fonden ska11 bidra ti11 att 1ösa. Det krävs också ett register med a11a för en avgiftsbe1äggning nödvändiga uppgifter. Något sådant register finns f.n. inte. En utsiäppsreiaterad avgift kan á andra sidan omfatta endast av uts1äpp vissa föroreningar, eftersom det är svårt att mäta a11a typer av mi1jöfar1iga utsiäpp på ett godtagbart sätt. Administrationen av en uts1äppsre1aterad avgift kan i stor utsträckning byggas upp kring den ordning för ti11syn av mi1jöfar1ig verksamhet som redan finns.

Utredningen har stannat för att förorda ett system med uts1äppsre1aterade avgifter som iäggs på stärre utsiäpp av syreförbrukande organiskt materiai (COD), fosfor, svave1, kadmium, krom, koppar, nicke1, b1y och zink. Avgörande för detta stäiiningstagande har varit att ett sådant avgiftssystem bedömts ha försteg från miijösynpunkt genom att det skapar ett incitament för dem som utövar mi1jöfar1ig verksamhet att minska sina utS1äpp av föroreningar.

Avgifterna ska11 eniigt utredningen tas ut på grundvai av de åriiga uppgifter som företagen sjäiva Iämnar om sina uts1äpp eniigt de kontro11program som faststäiits för berörda aniäggningar som ett 1ed i ti11synen eniigt miijöskyddslagen.

Naturvårdsverket föresiâs bii avgiftsmyndighet.

Utredningen förordar vidare att de mede1 som ti11fa11er staten i vi1ken

miijöskyddsavgift, avgift en1igt mi1jö-

skyddsiagen kan utgå som sanktion för otiiiâtna föroreningsutsiäpp, ska11 ti11föras miijöskadefonden och användas för återstä11ning.

Förva1tningen av mi1jöskadefonden bör en1igt utredningen anförtros åt kammarko11egiet. Ko11egiet bör också hand1ägga ärenden om återbetaining ti11 fonden.

Inom ramen för utredningens arbete har genom Sveriges Industriförbunds försorg utarbetats ett försiag ti11 ko11ektivt försäkringssystem som ett a1ternativ ti11 den som utredningen förordar när det gä11er ersättf0nd1ösning ti11 skade1idande. Utredningen, som redovisar vissa ning värderande synpunkter på försäkringsa1ternativet, har inte ansett det möjiigt att ta s1ut1ig stälining ti11 detta a1ternativ så 1änge något bindande åtagande från försäkringssida inte före1igger. Industriförbundets försäkgivarnas detta ringsa1ternativ finns redovisat i en bi1aga ti11 betänkande.

FURFATTNINGSFURSLAG

Lag (1987:000) om statens mi1jöskadefond

utfärdad den

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämme1ser

1 S Statens mi1jöskadefond bi1das av de avgifter som ska11 eriäggas eniigt 24 § och av miljöskyddsavgifter som utgår eniigt 52 § mi1jöskydds1agen (1969:387). Fonden förva1tas av kammarko11egiet.

2 § Mi1jöskadefondens mede1 får användas ti11 1. ersättning ti11 skadeiidande, 2. kostnader för återstä11nings- och saneringsåtgärder samt 3. kostnader för prövning och administration av ärenden en1igt 1 och 2, kostnader som en1igt 20 § ska11 beta1as av fonden samt kostnader för uppbörd och redovisning av de avgifter som ska11 eriäggas eniigt 24 §.

Ersättning ti11 skade1idande

3 § För sådan person- e11er sakskada som avses i mi1jöskade1agen (1986:225) Tämnas, under de förutsättningar som anges i 4-14 §§, ersättning från mi1jöskadefonden om

1. den skade1idande har rätt ti11 skadestånd en1igt miijöskadeiagen men inte kan få skadeståndet beta1t e11er rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad, e11er

2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Ersättning en1igt första stycket 2 utgår endast om det föreiigger en sådan störning som avses i mi1jöskade1agen och

övervägande skä1 inte ta1ar emot att störningen härrör från verksamhet på en fastighet samt om förutsättningar i övrigt före1igger för rätt ti11 ersättning en1igt mi1jöskade1agen.

Ersättning en1igt första stycket 2 1ämnas inte för skada som har sin grund i sådan förorening av vattenområden, grundvatten, mark e11er 1uft som är a11mänt förekommande över stora de1ar av 1andet.

4 S Ersättning utgår inte ti11 den som bedriver offent1ig verksamhet. Ersättning utgår inte he11er ti11 näringsidkare för skada som har drabbat hans näringsverksamhet, såvida ej särskilda skä1 före1igger med hänsyn ti11 verksamhetens och skadans omfattning och omständigheterna i övrigt.

5 § Ersättning utgår inte, om det med hänsyn ti11 samt1iga före1iggande omständigheter framstår som övervägande sannoiikt att störningen härrör från verksamhet utanför Sverige.

Har skadan uppstått utanför Sverige utgår inte he11er ersättning från mi1jöskadefonden. Under förutsättning av ömsesidighet får regeringen förordna att skador som uppstått i viss främmande stat vid tiiiämpningen av denna lag får 1ikstä11as med skador som har uppstått i Sverige.

6 § Vid bestämmande av ersättning från fonden avräknas skadestånd som har betaiats e11er bör kunna b1i beta1t ti11 den skade1idande på grund av skadan. Vidare avräknas annan ersättning som den skade1idande har rätt ti11 på grund av skadan.

7 § Vid bestämmande av ersättning för skada på egendom, som en1igt vedertaget bruk borde ha hå11its försäkrad mot skaderisken men som den skade1idande har under1åtit att försäkra, avräknas i skä1ig omfattning försäkringsersättning som sku11e ha utgått, om försäkring hade funnits.

8 § Vid bestämmande av ersättning avräknas ett sjäivriskbe1opp. Föreskrifter om sjä1vrisk meddeias av regeringen e11er myndighet som regeringen bestämmer.

Prövningen av ärenden om ersättning ti11 skadeiidande

9 § Ärenden om ersättning ti11 skadeiidande prövas av miijöskadenämnden.

Mot miijöskadenämndens bes1ut i ärende angående bestämmande av ersättning till skadeiidande får ta1an inte föras.

10 § Mi1jöskadenämnden består av en ordförande, en vice ordförande och fem andra iedamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska11 vara Iagfarna och erfarna i domarvärv. Av övriga 1edamöter ska11 en ha särski1d kunskap och kompetens på mi1jövârdens omrâde, en ska11 ha erfarenhet av industrieil verksamhet och en ska11 ha erfarenhet av försäkrings- och skaderegieringsverksamhet.

Mi1jöskadenämnden är bes1utsför med fyra iedamöter. En av dessa ska11 vara iagfaren.

I den utsträckning som regeringen föreskriver får ordföranden, vice ordföranden e11er tjänsteman hos miijöskadenämnden på nämndens vägnar avgöra ärende om ersättning ti11 skade- Iidande som ej är av principie11 betydelse e11er annars av större vikt.

11 § Ansprâk på ersättning ti11 skade1idande ska11 framstä11as inom fyra år från det att den skadeiidande erhå11it kännedom om skadan. Har ansökan inte inkommit i rätt tid, förfa11er den skadelidandes rätt ti11 ersättning. Föreiigger särskiida skä1, får ansökan prövas även om den kommit in för sent.

12 § I den mån rättshjä1p en1igt rättshjä1ps1agen (1972:429) ej utgår i ärende om ersättning ti11 skade1idande, får mi1jöskadenämnden ti11erkänna sökanden ersättning från mi1jöskadefonden för kostnad för biträde e11er utredning. Ersättning får 1ämnas endast om synner1iga skä1 före1igger med hänsyn ti11 sökandens ekonomiska förhå11anden och övriga omständigheter.

13 § Ansprâk på ersättning ti11 skade1idande får inte över1åtas innan ersättningen är ti11gäng1ig för 1yftning.

Anspråk på ersättning ti11 skade1idande med an1edning av personskada får inte tas i mät för den skade1idandes sku1d. Utmätning av 1ivräntebe1opp kan dock ske en1igt vad som föreskrives i 7 kap. utsökningsba1ken. I fråga om förbud mot utmätning sedan ersättning beta1ats ut ti11ämpas 5 kap. 7 § andra stycket utsökningsba1ken.

14 § Utgår ersättning ti11 skade1idande, inträder staten inti11 det utgivna be1oppet i den skade1idandes rätt ti11 skadestånd ti11 den de1 detta ej har avräknats vid bestämmande av ersättningen. Detsamma gä11er beträffande annan förmån som hade bort avräknas vid ersättningens bestämmande men som inte då var känd.

Aterstä11nings- och saneringsåtgärder

15 § Med återstä11ningsåtgärder avses i denna 1ag åtgärder som syftar ti11 att förbättra mi1jö som påverkats av mi1jöfar1ig verksamhet, såsom åtgärder för att av1ägsna e11er minska o1ägenheter från upp1ag av avfa11 e11er andra mi1jöfar1iga kvar1ämningar e11er från förorenande e11er skad1iga substanser i mark- e11er vattenområden.

16 S Från mi1jöskadefonden får utbeta1as mede1 ti11 återstä11ningsåtgärder som är särski1t ange1ägna från mi1jösynpunkt under förutsättning att det inte finns någon som är

för att åtgärderna vidtas e11er bekostas e11er, om ansvarig sådan ansvarig finns, denne av ekonomiska orsaker är ur stånd att uppfy11a sina sky1digheter.

17 § Bes1ut om att disponera mede1 från miijöskadefonden för återstä11ningsåtgärder medde1as av regeringen efter framstä11ning från statens naturvårdsverk. Ti11 framstä11ningen ska11 fogas en p1an för åtgärdernas genomförande.

Innan naturvårdsverket inger framstä11ning som avses i första stycket ska11 verket i skä1ig omfattning och på 1ämp1igt sätt samråda med de stat1iga och kommuna1a myndigheter, organisationer och enski1da som kan ha ett intresse i saken.

Regeringen får uppdra åt naturvårdsverket att bes1uta om disposition av mede1 för återstä11ningsåtgärder av mindre omfattning.

18 § Med saneringsåtgärder avses återstäliningsåtgärder av brådskande art som erfordras för att skador e11er risk för skador på människor, egendom e11er mi1jö ska11 undanröjas. Ti11 saneringsåtgärder räknas inte åtgärder som vidtas på grund av bestämme1ser i räddningstjänst1agen (1986:1102).

19 § Medei från mi1jöskadefonden får disponeras för saneringsåtgärder när det bedöms erforderligt. Finns någon som en1igt myndighets bes1ut är skyidig att vidta lag e11er e11er bekosta saneringsåtgärderna, får fondens mede1 tas i anspråk endast om den ansvarige inte utan dröjsmâ1 kan förmås att uppfy11a sina sky1digheter.

Bes1ut om mede1 ti11 saneringsåtgärder medde1as av statens naturvårdsverk.

20 § Kostnad för handräckning eniigt 47 § mi1jöskydds1agen (1969:387) som på begäran av kronofogdemyndighet ska11 förskjutas av a11männa mede1 beta1as av mi1jöskadefonden.

Zl S Statens naturvärdsverk svarar för genomförandet av de âterställnings- och saneringsåtgärder som bekostas av miljöskadefonden.

22 § Den som skall genomföra återställnings- eller saneringsåtgärder som avses i denna lag har rätt att få tillträde till den fastighet som berörs och att där utföra åtgärderna.

Åtgärder som avses i första stycket skall genomföras på sådant sätt, att minsta möjliga skada och intrång vâllas.

För skada och intrång som tillfogas ägare av fastighet eller innehavare av särskild rätt till fastighet genom åtgärder som avses i första stycket utgår ersättning från miljöskadefonden. Ansprâk på ersättning framställs hos kammarkollegiet, som i saken förhandlar för statens räkning och för statens talan vid domstol. I förekommande fall väcks talan om ersättning vid den fastighetsdomstol inom vars område fastigheten eller större delen därav ligger.

23 § Den som genom myndighets beslut ålagts att vidta eller bekosta âterställnings- eller saneringsåtgärder skall till miljöskadefonden återbetala belopp som från fonden utgivits för att åtgärderna skulle genomföras.

Beträffande utgivna medel för saneringsâtgärder gäller âterbetalningsskyldighet även för den som enligt lag varit skyldig att vidta eller bekosta åtgärderna i fråga.

Det ankommer på kammarkollegiet att vidta de åtgärder som behövs för att återbetalning skall ske.

Utsläggsavgift

24 § Den som bedriver miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387) skall årligen erlägga avgift till

staten för uts1äpp av sådana mi1jöfar1iga ämnen som anges i

bi1aga1) ti11 denna 1ag.

25 § Utsiäppsavgift eriäggs med de i bi1agan angivna beloppen per ton förekommande utsläpp. Avgift er1äggs endast för uts1äpp över de uts1äppsgränser som anges i bi1agan.

26 § Betalning av uts1äppsavgift ska11 ske efter debitering från statens naturvårdsverk. Avgiften uppbärs och redovisas av naturvårdsverket.

27 § Om det finns synnerliga skäi, får statens naturvårdsverk besiuta att utsiäppsavgift ska11 nedsättas e11er efterges.

28 § Bes1ut om beta1ning av utsläppsavgift får verkstä11as en1igt utsökningsba1ken.

29 § Statens naturvårdsverks bes1ut om uts1äppsavgift får överk1agas hos kammarrätten.

gppgiftsskyldighet och ansvar

30 § Statens naturvårdsverk får före1ägga den som utövar mi1jöfar1ig verksamhet att utföra de mätningar och undersökningar i övrigt samt att Iämna de uppgifter om verksamheten som är nödvändiga för att uts1äppsavgift ska11 kunna faststä11as.

I bes1ut om före1äggande en1igt första stycket får naturvårdsverket utsätta vite.

31 § Ti11 böter e11er fängeise i högst två år döms den som med uppsåt e11er av oaktsamhet i hand1ing som avges en1igt föreskrift som medde1ats med stöd av 30 § denna 1ag 1ämnar

1) här utes1uten Biiagan

22 \

vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhâ11ande av betydelse för faststä11ande av uts1äppsavgift.

Ansvar första stycket inträder inte om ansvar kan en1igt ådömas en1igt brottsbaiken.

1. Denna Iag träder i kraft den 2. Ersättning ti11 skade1idande utgår för skada som visar sig efter den 30 juni 1986. 3. denna 1ag skail er1äggas första gången för Avgift enligt år . . .

1 UTREDNINGSDIREKTIVEN

Utredningens direktiv besiutades vid regeringssammanträde den 27 juni 1985. Dâvarande chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Lundkvist, anförde därvid:

Den tekniska och industrie11a utveckiingen i Sverige under det senaste århundradet bi1dar grunden för värt nuvarande väiständ. Man kan eme11ertid inte bortse från att denna utveckiing också har vissa negativa sidor. B1.a. finns det risk för skador på person e11er egendom ti11 fö1jd av kemiska ämnen e11er substanser som sprids som föroreningar från miijöfariig verksamhet. Vi har härmed kommit att stä11as inför a11var1iga miijöprobiem som har krävt o1ika åtgärder från samhäiiets sida.

Samhä11ets insatser har i första hand inriktats pâ att förebygga skador. Omfattande åtgärder har vidtagits inom ramen för prövning av mi1jöfar1ig verksamhet eniigt miljöskyddslagen (1969:387). Ett viktigt 1ed i det förebyggande miijöarbetet utgörs vidare av iagstiftning i syfte att ge samhä11et kontro11 över hanteringen av kemiska ämnen e11er substanser som kan få hä1so- e11er miijöfariiga verkningar. Detta arbete har intensifierats på senare tid.

Mi1jöskyddsutredningen (Jo 1976:06) har i betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miijöskydd II lämnat 01ika försiag som syftar ti11 att effektivisera miijöskyddet eniigt mi1jöskydds1agen. Betänkandet har remissbehandiats, och försiagen övervägs f.n. inom jordbruksdepartementet. Vidare har mi1jöskydds1agen ändrats den 1 januari 1985 i syfte att skydda särskiit föroreningskänsiiga områden (prop. 1984/85:10, JoU 10, rskr 30). Regeringen e11er iänsstyreisen får efter denna lagändring ge genere11a föreskrifter om skyddsåtgärder m.m. som behövs för detta ändamål.

Riksdagen har nyligen med anledning av regeringens prop. 1984/85:ll8 om förbättrad kemikaliekontroll beslutat om åtgärder som syftar till att förebygga skador pâ hälsa och miljö till följd av hanteringen av kemiska produkter (JoU l984/85:30, rskr 340). Ett program mot luftföroreningar och försurning för att minska utsläppen av försurande ämnen och minska skadeverkningarna av försurningen har också lagts fram (prop. 1984/85:l26, JoU 28, rskr 275). Dessutom kan nämnas att regeringen nyligen har vidtagit eller förberett ett flertal åtgärder för att komma till rätta med de problem som användningen av asbest i olika sammanhang har medfört.

Sverige har under en följd av år aktivt drivit miljöskyddsfrågor i internationella sammanhang, framför allt när det gäller försurning, bilavgaser och skyddet av atmosfärens ozonlager.

Förebyggande åtgärder av det slag som nu har beskrivits är nödvändiga för att skydda hälsa och miljö. Om en miljöskada likväl uppkommer, bör åtgärder vidtas för att återställa det som har skadats och bereda de skadelidande skälig ekonomisk gottgörelse för förluster och lidande.

Kostnader för återställningsåtgärder

Enligt 5 § miljöskyddslagen gäller bl.a. att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att avhjälpa olägenheter. Detta innebär att utövaren av en miljöfarlig verksamhet i princip är skyldig att vidta skäliga återställningsåtgärder för att minska eller eliminera inträffade skador på ett mark- eller vattenområde. Krav på sådana åtgärder kan framställas av det allmänna samt - med vissa begränsningar - även av enskilda sakägare. När det gäller att verkligen få âterställningsâtgärder vidtagna kan det dock i många fall av olika orsaker uppstå svårigheter att finna någon ansvarig som kan fås att bekosta eller

genomföra åtgärden, exempeivis därför att det inte går att k1argöra varifrån miijöskadan härrör e11er därför att den som är sky1dig att vidta åtgärden saknar ti11gångar att ersätta kostnaderna. När frågan är om direkta saneringsâtgärder för att minska risken för skador på mi1jön ti11 fö1jd av t.ex. en deponering e11er annat utS1äpp av skadiiga ämnen, kan också i många fa11 ingripanden på grund av den akuta skaderisken behöva ske så snabbt att ansvarsförhåiiandena inte hinner k1aras ut i förväg. I de fa11 då kostnaderna har förskotterats av a11männa mede1, visar erfarenheten att samhäiiets möj1igheter att i efterhand få ersättning för kostnaderna för den nödvändiga saneringen i praktiken är små. De förhåilanden som kom i dagen i samband med den s.k. BT Kemi-affären är exempe1 på detta. saneringen där har kommit att kosta samhä11et stora summor. Därutöver blev enskiida personer drabbade.

Mi1jöskyddsutredningen, som har haft ti11 uppgift att göra en översyn av miijöskyddsiagen, har i sitt förut nämnda betänkande (SOU 1983:20) Bättre mi1jöskydd II behandiat frågor rörande återstä11ning och sanering. Utredningen har föres1agit Iagändringar i syfte att undanröja ok1arheter i fråga om möj1igheterna att å1ägga den som är ansvarig för en förorening att vidta återstä11ningsåtgärder beträffande redan inträffande mi1jöskador. Utredningen har också, utan att fram1ägga något konkret försiag, övervägt möjiigheterna att finansiera åtgärder för återstäiining av skadade markoch vattenområden i fa11 då den som har förorenat miijön av oiika orsaker inte kan åiäggas att vidta erforderiiga åtgärder e11er saknar mede1 att utföra dem. En1igt utredningen taiar starka skä1 för att man för sådana fa11 överväger att inrätta en återstäiiningsfond, uppbyggd på avgifter som tas ut av dem som bedriver miijöfariig verksamhet.

Betänkandet har remissbehandiats. Av de remissinstanser som har yttrat sig med aniedning av utredningens överväganden i

fråga om en särskild återställningsfond är flertalet positiva till att en fond inrättas.

Ersättning vid miljöskador

Gällande regler om ersättning för skador till följd av miljöfarlig verksamhet är splittrade och delvis oklara. År 1978 tillsatte regeringen en utredning, miljöskadeutredningen (Ju l978:08), med uppdrag att utreda frågan om skadestånd vid mijöskador, framför allt i syfte att åstadkomma en klarare och mer samlad reglering än den nuvarande. Utredningen avlämnade i februari 1983 betänkandet (SOU l983:7) Ersättning för miljöskador. Betänkandet har remissbehandlats.

I betänkandet föreslås ändringar i gällande skadestândsrättsliga och processrättsliga regler. Ändringarna har till syfte att undanröja vissa oklarheter i gällande rätt och att stärka skyddet för skadelidande vid miljöskador, bl.a. genom lättnader i gällande bevisregler och genom förlängning av nuvarande preskriptionstider. Förslagen övervägs f.n. inom regeringskansliet.

Även om skadeståndsreglerna vid miljöskador förbättras i enlighet med utredningens förslag, kan de visa sig otillräckliga som medel att tillhandahålla ersättning åt den som drabbas av en sådan skada exempelvis därför att det inte kan klargöras varifrån en skadlig förorening härrör. När en skada uppkommer först så småningom och visar sig sent - framför allt vid föroreningar av olika slag - finns det vidare risk för att skadestândsanspråket kan vara preskriberat. Dessutom får man räkna med att en enskild skadeståndsskyldig i många fall varken har medel att betala skadorna eller något försäkringsskydd mot dessa. Det kan nämnas att gängse ansvarsförsäkringar f.n. ger ett knapphändigt skydd vid miljöskador.

Med hänsyn till de begränsningar som naturligen är förenade med en skadestândsrättslig reglering av miljöskador har

miljöskadeutredningen tagit upp frågan om det vid sidan av skadeståndsrättens ersättningsregier kan ti11skapas ett särskilt ersättningssystem, som tiiiförsäkrar den skadeiidande ersättning för miljöskador och samtidigt fördeiar kostnaderna på ett rimiigt sätt på just de verksamheter som kan ge upphov ti11 sådana skador. I betänkandet (s. 217 f.) har som medei för att nå dessa mål diskuterats 01ika försäkrings- och fondiösningar. Utredningen har stannat för att, om ett särskiit ersättningssystem anses böra inrättas, förorda en fondiösning med subsidiärt ansva- riga fonder för vissa föroreningsskador. Fonderna ska11 eniigt utredningens förslag täcka endast sådana skador som inte kan ersättas på annat vis, t.ex. genom skadeståndskrav mot den ansvarige e11er genom försäkring på den skadeiidan- des sida. Utredningen anser sig dock inte kunna ta stä11ning ti11 om det är tiiiräckiigt motiverat att genomföra något av de diskuterade alternativen, eftersom detta kräver en mer ingående anaiys än utredningen har haft möjiighet att genomföra. Något konkret förslag har därför inte iagts fram av utredningen.

Vid remissbehandiingen har endast ett mindre antal remissinstanser berört frågan om ett särskilt ersättningssystem av det s1ag som utredningen har skisserat. De fiesta som har uttaiat sig är dock positiva ti11 att frågan utreds närmare.

Frågan om inrättande av en skadeståndsfond har också tagits upp av riksdagen. I mot. 1981/82:1921 pekas på de svårigheter som av o1ika aniedningar kan uppstå för skadeiidande att få ersättning för mi1jöskad0r. Eniigt motionen bör grundprincipen vara att man i första hand ska11 förebygga skaderisker genom skärpt iagstiftning och stränga krav på företagen. Om skador 1ikvä1 uppkommer, bör de ersättas av den som har orsakat skadan. Kan detta på grund av de påpekade svårigheterna inte ske, bör industrin som heihet stå som ansvarig. I motionen föresiås att en fond inrättas som t.ex. bygger på avgifter från företag som omfattas av miijöskydds- iagen. Ur

fonden skulle ersättning kunna lämnas för skador som har orsakats av miljöfarlig verksamhet.

I jordbruksutskottets betänkande med anledning av motionen (JoU 1982/83:l7) uttalade utskottet att frågan om ett subsidiärt skadeståndsansvar borde bli föremål för fortsatt utredning och att förslaget om en ersättningsfond, finansierad med avgifter från de företag som omfattas av miljöskyddslagen, kunde vara en lämplig utgångspunkt för vidare överväganden. Utskottet hemställde att detta gavs regeringen till känna. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1982/83:94).

En kommitté bör tillkallas

Som framgår av vad jag tidigare har sagt gäller att det är den som orsakar en miljöskada som skall svara för ersättningen till de skadelidande och för de nödvändiga åtgärderna för äterställning och sanering. Men det kan som nämnts föreligga svårigheter att få den som har orsakat skadan att svara för kostnaderna för återställning och sanering. Jag har vidare redovisat vissa begränsningar som är förbundna med en enbart skadeståndsrättslig reglering. Dessa förhållanden gör enligt min mening att man bör överväga ett kompletterande fondsystem som kan betala kostnaderna för återställningsåtgärder, inkl. sanering, och ge ersättning till de skadelidande i fall då detta inte kan ske på annat sätt.

Efter samråd med chefen för justitiedepartementet, som inom regeringen handlägger allmänna frågor om skadestånd, föreslår jag därför att en kommitté tillkallas för att utreda hur ett sådant fondsystem skulle kunna vara uppbyggt.

Kommitténs uppdrag

En första uppgift för kommittén är att ta ställning till vilka miljöskador som bör omfattas av ett eventuellt fond-

system. Som utgångspunkt bör gä11a att skadorna ska11 härröra från någon form av mi1jöfar1ig verksamhet.

Kommittén bör utgå från att ersättning för rena förmögenhetsskador, dvs. sådana ekonomiska skador som uppkommer utan samband med att någon 1ider person- e11er inte ska11 sakskada, omfattas av en fondiösning. Kommittén bör överväga om ersättning ur fonden ska11 utgå för såvä1 som sakskador. person- Även om de sociala och humanitära som kan motivera att hänsyn fonden införs gör sig särski1t gä11ande i fråga om personskador, finns det skä1 som ta1ar för att även sakskador inbegrips i systemet. Beträffande sakskador kan det dock vara befogat att begränsa möjligheten att erhå11a från ersättning fonden.

Kommittén bör vidare pröva under vi1ka förutsättningar kostnader för återstäiiningsåtgärder och ersättning ti11 skade1idande på grund av en mi1jöskada ska11 kunna beta1as av en fond av angivet s1ag. En utgångspunkt för kommitténs överväganden bör vara att återstäiiningskostnader och skadestånd, utom då fråga är om brådskande åtgärder för sanering, ska11 betaias av fonden bara då återstä11ningskostnader inte kan tas ut av någon ansvarig e11er då skadestånd inte kan erhå11as t.ex. därför att det inte går att utreda vem som har orsakat mi1jöskadan. Vidare bör återstä11ningskostnader och skadestånd betaias ut från fonden endast då kompensation inte kan erhå11as på annat sätt, t.ex. e11er genom försäkring genom någon särskiid ersättningsanordning ur vi1ken ersättning för miijöskdador kan utgå, såsom internatione11a o1jeskadefonden. När fråga är om brådskande bör kommitåtgärder tên däremot utgå från att fonden ska11 kunna förskottera kostnaden oavsett om denna senare kan tas ut av någon som är ansvarig e11er på något annat sätt. Det s1ut1iga kostnadsansvaret bör i sådana fa11 kunna prövas i efterhand.

En fråga som är av betyde1se när det gäiier skadestånd för miijöskador är det fa11 när ersättningsanspråket är preskri-

berat. En1igt 2 § preskriptions1agen (1981:130) gä11er en tioårig preskriptionstid för utomob1igatoriska skadeståndskrav. Preskriptionstiden räknas en1igt praxis från den skadegörande hand1ingen. Vid b1.a. skador ti11 föijd av mi1jöfar1ig verksamhet kan det, som jag tidigare har nämnt, få ti11 resu1tat att den skade1idandes ersättningsanspråk hinner preskriberas innan skadan är känd e11er i varje fa11 innan den skade1idande har fått k1art för sig att det föreett samband me11an en viss mi1jöfar1ig verksamhet och 1igger hans skada. Mi1jöskador som visar sig 1ångt efter den skadegörande hand1ingen torde dock i praktiken vara sä11synta. Om kostnaderna för sådana sena skador s1ås ut på en ko11ektiv ersättningsanordning av det s1ag som ett fond- system utgör torde de med hänsyn härti11 tota1t sett b1i b1ygsamma. Kommittén bör därför överväga om inte ersättning från detta fondsystem bör kunna beta1as ut då eventue11a skadeståndskrav är preskriberade en1igt gä11ande regier.

Den ersättning för person- och sakskada som ska11 kunna utgå ur fonden bör i princip beräknas en1igt skadeståndsrätts1iga grunder. Det kan eme11ertid finnas skä1 att av o1ika an1edningar begränsa ersättningen. Som tidigare nämnts bör sådana begränsningar komma i fråga när det finns en försäkring på den skade1idandes sida. Eventue111t bör redan möj1igheten att täcka en skada genom försäkring ha inverkan på möj1igheten att få ersättning ur fonden. Det kan också finnas skä1 att överväga om någon form av sjä1vrisk bör införas och om ersättningen ur fonden bör begränsas ti11 ett visst högsta be1opp.

En fråga för sig är i vad mån återstä11ningsk0stnader och som har beta1ats ut från fonden ska11 kunna krävas ersättning ti11baka från någon som är ansvarig för skadan e11er för att åtgärder vidtas. I princip bör sådan s.k. regressta1an a11tid kunna ske. I praktiken torde det ofta vara svårt att vinna framgång med en sådan ta1an i andra fa11 än då fråga är om

sådana kostnader för som ska11 kunna ersättas sanering direkt ur fonden.

En grundiäggande fråga är givetvis hur ett fondsystem ska11 finansieras. Kommittén bör utgå från att fonden om e11er, kommittén sku11e föresiå f1era fonder, dessa ska11 i sin he1het avgiftsfinansieras både när det gä11er återstä11ningskostnader, ersättning ti11 skade1idande och administrationskostnader. När kommittén vi1ka verksamheter överväger som bör omfattas av avgift och hur avgiftssystemet i övrigt bör vara utformat, bör utgångspunkten vara att krav rimiiga på rättvisa, konkurrensneutraiitet och enke1 administration ti11godoses.

Kommittén bör undersöka om uppbörden av avgifterna kan under1ättas genom att avgiftssystemet an ti11 knyts någon redan utgående skatt e11er avgift i fråga om de verksamheter som föresiås ingå i systemet. I detta sammanhang bör kommittén uppmärksamma huruvida det finns möjiighet ti11 samordning med de avgifter som ska11 beta1as eniigt förordningen (1984:380) om avgifter för prövning och ti11syn en1igt mi1jöskydds1agen (1969:387). Kommittén bör ta stä11ning ti11 om de avgifter som beta1as in ska11 bi1da en fond utanför statsbudgeten e11er rekvireras över statsbudgeten.

Kommittén bör s1ut1igen ta stä11ning ti11 vi1ket e11er vi1ka organ som ska11 ha hand om prövningen av de anspråk som kan riktas mot fonden och hur administrationen i övrigt ska11 vara uppbyggd. Som ett riktmärke bör gä11a att ska11 systemet vara så enkeit som möjiigt. Kommittén bör därvid i första hand överväga om administrationen kan knytas ti11 någon befint1ig myndighet.

Även om fonden såiunda kommer att administreras av en offent- 1ig myndighet, bör det inte vara utes1utet att i myndigheten sin tur an1itar ett e11er f1era för att få försäkringsboiag hjä1p med skaderegieringen, om administrationskostnaderna

därigenom sku11e b1i avsevärt 1ägre än om denna uppgift iäggs Bes1ut om ersättning för skador bör på myndigheten sjä1v. 1iksom bes1ut om återstäliningskostnader eme11ertid a11tid Kommittén får ta stä11ning ti11 om fattas av myndigheten. besiuten ska11 kunna överk1agas och i så fa11 ti11 vem (jfr prop. 1983/84:120, KU 23, rskr 250).

Kommittén bör under sitt utredningsarbete vara oförhindrad att undersöka i vi1ken utsträckning ett frivi11igt k011ektivt av det 1äkeförsäkringssystem s1ag som den år 1978 införda mede1sförsäkringen utgör sku11e kunna ersätta en fond1ösning.

erinra om regeringens direktiv Jag vi11 avs1utningsvis 1984:5) ti11 kommittéer och särskiida utredare (Dir. samt1iga angående utredningsförs1agens inriktning.

2 GÄLLANDE RÄTT

Utredningens uppdrag är att föresiå iagstiftning angående subsidiärt ansvar för miijöskador, återstäiiningsåtgärder och sanering. Med subsidiärt ansvar menas då ansvar i situationer där det inte finns någon som är ansvarig eniigt gä11ande regier, e11er då ansvaret av någon an1edning inte kan utkrävas. Några regier om sådant subsidiärt ansvar finns givetvis inte i gä11ande rätt. För att utredningsuppdragets omfattning och innebörd ska11 kunna bedömas måste emeilertid de reg1er som finns angående det primära ansvaret kiarläggas. - mycket översiktiigt I det föijande ska11 därför redogöras för gä11ande rätt på detta område.

2.1 Ansvar för återstäiiningsåtgärder

2.1.1 Miijöskyddsiagen

Gä11ande rätt på detta område har förhå11andevis utförligt redovisats i miijöskyddsutredningens siutbetänkande Bättre mi1jöskydd II (SOU 1983:20). I stort må hänvisas ti11 den framstäiiningen. Någon ytteriigare redovisning av detaijerna i de reg1er som gä11er på detta område ska11 inte iämnas här. Av redogöreisen i Bättre miijöskydd II framgår att det på åtski11iga punkter är ok1art vad som gä11er i fråga om ansvaret för att återstäiiningsåtgärder kommer ti11 stånd i sådana fa11 då det är påka11at. En grundiäggande skyidighet för den som utövar e11er ämnar utöva en miijöfariig verksamhet att vidta nödvändiga återstä11ningsåtgärder anses visseriigen föija av mi1jöskydds1agens bestämmeiser. Det är emeiiertid ofta okiart vem som i ett bestämt fa11 kan göras ansvarig för att sådana åtgärder genomförs och det är 1ikaiedes ovisst vilket stöd som kan finnas i miijöskyddsiagens stadganden är det gä11er att i praktiken utkräva det grund- Iäggande ansvar som nämnts ovan. Gä11ande regier med avseende på ansvaret för återstäiiningsåtgärder är a11tså kompiicerade och svårtoikade. Detta beror otviveiaktigt på att de probiem

det här gäller helt enkelt inte har uppmärksammats av lagstiftaren. De rättsregler som anses gälla om ansvaret för återställningsåtgärder bygger nämligen på en tolkning i efterhand av ett lagverk som inte är skrivet med sikte på dessa frågor. Det säger sig självt att besvärliga problem ligger i förlängningen av sådana förhållanden.

I syfte att komma till rätta med de svårigheter som nu redovisats har miljöskyddsutredningen i det förut nämnda betänkandet framlagt vissa förslag till lagstiftningsåtgärder. Förslagen innebär bl.a. att till miljöskyddslagen fogas en bestämmelse, vari uttryckligen anges att en förorenare kan åläggas att svara för återställning efter sådana skador som har uppkommit genom den av honom bedrivna verksamheten. I sin kommentar till den föreslagna bestämmelsen framhåller miljöskyddsutredningen bl.a. att en talan om återställning bör kunna föras mot förorenaren även om denne inte längre bedriver verksamheten. Miljöskyddsutrednigen har emellertid stannat för att den föreslagna bestämmelsen bör bli tillämplig endast på skador som inträffar efter det att bestämmelsen träder i kraft. Utredningen uttalar härom att det visserligen inte skulle möta några principiella hinder från rättslig synpunkt att göra bestämmelsen tillämplig också i fråga om skador som uppkommit innan stadgandet träder i kraft. Utredningen framhåller emellertid också att den som utsätts för en talan om återställningsåtgärder till följd av en gammal miljöskada torde uppfatta stadgandets tillämpning på äldre skador som ett uttryck för retroaktiv lagstiftning samt att det dessutom kan ifrågasättas om en tillämpning av den nya lagregeln på gamla miljöskador skulle få någon större effekt från miljösynpunkt.

Den ståndpunkt som utredningen intagit i denna fråga innebär att de nuvarande, i vissa hänseenden oklara reglerna fortfarande kommer att gälla beträffande äldre skador. Dessa

torde under överskådlig tid komma att utgöra det stora flertalet av de skador som det här är fråga om.

Miljöskyddsutredningens förslag har behandlats i regeringskansliet. I prop. l986/87:l35 uttalar chefen för miljö- och energidepartementet härom följande.

Ett av miljöskyddsutredningens förslag rör skyldigheten för den som utövar miljöfarlig verksamhet att vidta återställningsâtgärder. Sedan utredningen lade fram sitt förslag har emellertid regeringen år 1985 beslutat tillkalla en särskild utredning som skall utreda hur ett fondsystem för bl.a. återställningsâtgärder bör vara uppbyggt. Bakgrunden härtill är att det kan föreligga svårigheter att få den som har orsakat en skada att svara för åtgärderna, t.ex. därför att det inte går att klargöra varifrån skadan härrör eller därför att den som skall vidta åtgärden saknar möjligheter att genomföra den. Dessa brister gör att man bör överväga ett kompletterande fondsystem som kan betala kostnaderna för återställningsåtgärderna i de fall detta inte kan ske på annat sätt. De frågor som jag nu har berört, dvs. ansvaret för återställningsåtgärder och omfattningen av ett eventuellt fondsystem, är enligt min mening så förbundna med varandra att de bör övervägas i ett sammanhang. Miljöskyddsutredningens förslag i dessa delar bör därför inte nu tas upp till behandling.

Från om vilka bestämmelser som kan behövas för att reglera

frågan om ansvaret för återställningsåtgärder kommer således

att övervägas i regeringskansliet i samband med att miljöskadefondutredningens förslag behandlas. Utredningen har därför inte sett det som sin uppgift att gå närmare in på vad som gäller eller bör gälla på detta område.

2.1.2 Aterställningsfrågor i annan lagstiftning

I Vattenlagen (1983:291) regleras under vilka förutsättningar

och på vad sätt arbeten i och vid vatten, inklusive återställningsåtgärder, får utföras. Vattenlagen innehåller däremot inte nägra regler enligt vilka en förorenare kan åläggas att vidta återställningsåtgärder.

Bestämmelser om återställning efter olika former av täkt- och anläggningsverksamhet finns i flera lagar. Särskilt viktig i

detta sammanhang är 18 § naturvårdslagen. Enligt detta stad-

gande får täkt av sten, grus m.m. inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. I samband med prövningen av en ansökan om sådant tillstånd får länsstyrelsen förelägga sökanden att framlägga en täktplan. I sådan plan skall regelmässigt ingå en beskrivning av vilka åtgärder som efter täktens avslutande skall ske för att återställa täktomrâdet. Det kan här givetvis inte bli fråga om att återställa omrâdet till ursprungligt skick. Åtgärderna torde i stället vanligen innebära att området ges en topografi som någorlunda väl harmonierar med det omgivnade landskapet och därefter planteras med träd eller annan växtlighet. För att inte betalningsoförmåga eller bristande vilja hos täktinnehavaren skall kunna leda till att skyddsföreskrifterna inte fullföljs skall tillståndet för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställs. Länsstyrelsen kan dock i undantagsfall medge befrielse från skyldigheten att ställa sådan säkerhet.

2.2 Författningsbestämmelser om sanering

Bestämmelser om sanering finns bl.a. i rädddningstjänstlagen (1986:1102), lagen om kemiska produkter (1985:426) och miljöskyddslagen.

Räddningstjänstlagen

Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Som exempel på olyckshändelser nämns i förarbetena (prop. 1985/86:17O s. 62) bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skdadliga ämnen. I det sistnämnda fallet aktualiseras ju bl.a. saneringsåtgärder. Enligt huvudregeln svarar kommunerna för räddningstjänsten.

Staten ansvarar dock för fjäll- och flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Till sjöräddningstjänsten hör bl.a. åtgärder som måste vidtas när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet.

Lagen om kemiska produkter

Enligt l § är lagen tillämplig på hantering och import av kemiska ämnen och beredningar (kemiska produkter). Enligt 5 § skall den som hanterar eller importerar en kemisk produkt vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor och i miljön. - är bl.a. naturvårds- Tillsynsmyndigheter verket, länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Enligt l6 § får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I ett beslut om föreläggande eller förbud får vite sättas ut. Om någon underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom enligt lagen eller enligt föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen eller enligt en tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten förordna om rättelse pâ hans bekostnad. Detta torde i regel innebära att en entreprenör eller annan anlitas och att myndigheten får förskottera kostnaderna härför. Myndigheten får därefter på lämpligt sätt försöka få ut kostnaderna från den som enligt föreläggandet är skyldig att vidta åtgärderna.

Miljöskyddslagen

Denna lag är i regel tillämplig på hanteringen av miljöfarliga ämnen, eftersom sådan hantering i allmänhet utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i l § miljöskyddslagen. Tillsynen över miljöfarlig verksamhet utövas av naturvårdsverket och länsstyrelserna. Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskydds-

nämnden att utöva tillsyn. Tillsynsmyndigheterna har ett flertal befogenheter gentemot utövare av miljöfarlig verksamhet.

Om en tillsynsmyndighet finner att olägenhet av betydelse uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet, kan myndigheten enligt 39 § meddela råd om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten.

Enligt 40 § miljöskyddslagen har tillsynsmyndigheterna i vissa fall möjlighet att ingripa med föreläggande om försiktighetsmått eller förbud, att meddela brådskande föreskrifter och att - när någon har åsidosatt tillståndsvillkor - förordna om rättelse på dennes bekostnad eller förelägga honom att själv vidta rättelse.

I 47 § miljöskyddslagen finns bestämmelser om handräckning enligt handräckningslagen (1981:847) och om ombesörjande av en åtgärd genom kronofogdemyndighetens försorg. Bestämmelserna kan tillämpas mot den som bryter mot ett förbud eller åsidosätter villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen och mot den som utan tillstånd bedriver en förprövningspliktig verksamhet. 47 § kan också tillämpas mot den som inte efterkommer ett föreläggande enligt 40 § första eller andra stycket.

Kostnaden för tvångsutförande enligt 47 § miljöskyddslagen skall tas ut av den försumlige. Kronofogdemyndigheten får dock ställa krav på förskott från sökanden. Sådant förskott får enligt 23 § miljöskyddsförordningen förskjutas av allmänna medel. Innan handräckning begärs skall enligt l8 § miljöskyddsförordningen samråd normalt ske med naturvårdsverket, om det kan befaras att handräckningskostnaden inte kan tas ut av den försumlige.

Miljöskyddsutredningen har föreslagit vissa kompletteringar av de nu beskrivna reglerna. Kompletteringarna innebär bl.a.

att kostnaderna för ingripanden skall kunna förskotteras av allmänna medel även i fall som avses i 40 § samt att rättelse på förorenarens bekostnad skall kunna ske också då det gäller miljöfarlig verksamhet som inte är tillstândsprövad. I prop. 1986/87:l35 föreslås att miljöskyddsutredningens förslag pâ denna punkt skall genomföras.

2.3 Regler om skadeståndsansvar för miljöskador

De centrala reglerna om skadeståndsansvar för miljöskador finns i miljöskadelagen (l986:225), som trädde i kraft den l juli l986. Det är i belysning av reglerna i den lagen som man framför allt har att se utredningens uppdrag att tillskapa en ordning som innebär ett subsidiärt ansvar för miljöskador, eller med andra ord: om en skadelidande borde ha varit berättigad till ersättning enligt miljöskadelagen, men ersättning inte kan utgå, av de skäl som anges i direktiven (skadevållaren är okänd eller insolvent eller prekription har inträtt), då bör den skadelidande ha rätt till ur ersättning fonden. För att man skall kunna för hur fondens klargöra sig regler om rätt till ersättning bör vara konstruerade är det alltså betydelsefullt att veta hur miljöskadelagens bestämmelser är uppbygggda. Här skall därför ges en kort översikt över dessa. Den som önskar en mera ingående beskrivning av lagen som helhet hänvisas till prop. 1985/86:83.

Miljöskadelagen ersatte vid sitt ikraftträdande de regler om skadeståndsansvar för miljöskador som tidigare fanns i miljöskyddslagen. En tämligen omfattande redogörelse för dessa regler finns i miljöskadeutredningens betänkande Ersättning för miljöskador (SOU 1983:7, se särskilt s. 46 ff). I betänkandet redovisas också de förslag som - med vissa ändringar - lett fram till miljöskadelagen.

l § l st miljöskadelagen stadgar att skadestånd enligt lagen utges för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning.

En förutsättning för att mi1jöskade1agen ska11 ti11ämpas är a11tså att en skada har uppstått ti11 följd av verksamhet på en fastighet. Samma regel - fast något annoriunda formuierad - gä11de en1igt miijöskyddsiagen. Principen innebär exempeivis att användningen av kommunikationsmedei som bilar, fartyg e11er f1ygp1an inte i och för sig fa11er under iagen. Däremot kan man mycket väi kräva skadestånd en1igt miijöskadeiagen av innehavaren av ett f1ygfä1t e11er av en väghåiiare. I sådana fa11 anses det nämiigen att störningarna från trafiken kan ses som ett ied i verksamheten på fastigheten.

En annan förutsättning för att 1agen ska11 bii ti11ämp1ig är att skadan har drabbat omgivningen. Det innebär att 1agen inte omfattar skador inom den an1äggning e11er det område där verksamheten bedrivs (t.ex. på anstä11da e11er besökande i en industri). omgivningen kan vara ett mycket vidsträckt område, särskiit när det gä11er föroreningar av o1ika s1ag.

Att en företagare fått ti11stånd tili verksamhet som orsakar oiägenhet fritar honom inte i och för sig från ansvar eniigt mi1jöskade1agen. De skador verksamheten medför kan han ändå få betala.

Eniigt 1 § 3 st miijöskadeiagen har den som orsakar skada

genom miljöfariig verksamhet i princip ett strikt skade-

ståndsansvar. Detta innebär att han är ansvarig även om skadan inte orsakats av vårdsiöshet e11er avsiktiig skadegöre1se från hans sida. Något vårds1öst e11er uppsåtiigt handiande från skadevâiiarens sida behöver a11tså inte styrkas av den skadeiidande; han är berättigad ti11 ersättning ändå. Strikt ansvar föreiigger dock bara i den mån den störning som har orsakat skadan inte skäiigen bör tåias med hänsyn ti11 förhåiiandena i orten e11er dess aiimänna förekomst under jämföriiga förhå11anden. Principen är såiedes att ortsvan1iga och a11mänvan1iga störningar inte medför strikt

ansvar för skadevåiiaren såvida en skä1ighetsprövning ger vid handen att störningarna är sådana att de bör tå1as.

ortsvaniighet innebär t.ex. att mera ordinära störningar från en ny fabrik får toiereras när fabriken ti11 en för1äggs industriort, men inte om den placeras t.ex. i ett idyiliskt vi11asamhä11e. Aiimänvaniigheten kan aktuaiiseras om en motorväg dras genom en 1ant1ig och fridfu11 trakt. Fast o1ägenheterna är he1t nya för orten, kan de a11mänt sett anses så van1iga även i sådana omgivningar, att i varje fa11 den som bor på något avstånd från vägen får reda sig utan skadestånd för bu11er och andra störningar från trafiken.

Reg1erna om orts- och a11mänvan1ighet innebär alitså en begränsning av ansvaret för miljöskada. Det bör dock betonas att denna begränsning inte gäiier om störningen är sådan att den inte skä1igen bör tålas. Se närmare härom avsnitt 4.2.2.

I 3 § 1 st mi1jöskade1agen anges de störningstyper som täcks av Iagens reg1er om ersättning. Det sägs där att skadestånd utges för skador genom

1. förorening av vattendrag, sjöar e11er andra vattenområden, 2. förorening av grundvatten, 3. ändring av grundvattennivån, 4. Iuftförorening, 5. markförorening, 6. bu11er, 7. skakning, e11er 8. annan Iiknande störning.

I 3 § 3 st finns en specie11 bevisregei. Den gä11er bevisningen angående sambandet me11an en miljöstörning som förekommit och en skada som den skadeiidande drabbats av. Regein inenbär att den skadeiidande inte behöver fu11t ut bevisa att störningen orsakat skadan. Det räcker att han kan bevisa att det är övervägande sannoiikt att ett sådant orsakssamband

i

föreiigger. Denna bestämmeise innebär avsevärda Iättnader i beviskravet för den skadeiidande jämfört med vad som är normait i skadeståndstvister.

I 4 och 5 §§ miijöskadeiagen finns vissa specieiia reg1er om spräng- och grävningsskador. Bevisregein i 3 § 3 st gäiier inte för sådana skador.

2.4 Ansvaret för miijöskador som uppkommer i samband med transporter

Skador på miijön i samband med transporter kan uppkomma på åtskiiiiga sätt. Som exempe1 kan nämnas att ett fartyg siäpper ut oija e11er avfaii e11er att ett motorfordon iastat med kemiska ämnen kolliderar, viiket får ti11 föijd att iasten rinner ut. Transportörens skadeståndsansvar i sådana fa11 regieras i stor utsträckning i särskiida iagar. Här ska11 1ämnas en översikt av de viktigaste av de regier som gäiler på detta område.

2.4.1 Landtransporter

Inträffar miijöskadan när den skadebringande varan transporteras med motorfordon före1igger i a11mänhet rätt tiii ersättning eniigt trafikskadeiagen (1975:1410). Denna 1ag gäiier trafikförsäkring för motordrivet fordon och ersättning från trafikförsäkring för skada i föijd av trafik med motordrivet fordon (1 S).

I princip omfattas emeiiertid skador uppkomna vid iastning och iossning från stiiiastående motorfordon inte av trafikförsäkringsiagen på den grunden att de inte anses uppkomna i följd av trafik. För att ifrågavarande iag skai1 vara tiii- 1ämp1ig måste särskiida omständigheter föreiigga som motiverar ett undantag från huvudregein. Detta har i rättspraxis ansetts var fallet endast om någon dei av fordonet e11er

eijest ti11 fordonet hörande anordning så att säga direkt åstadkomit skadan.

2.4.2 Lufttransporter

Vid tredjemansskador som inträffar i föijd av 1uftfart är lagen (1922:382) angáende ansvarighet för skada i fö1jd av Iuftfart tiiiämpiig. Lagens ti11ämpningsområde bestäms negativt. I 1 S föreskrivs så1unda att lagen endast gä11er skada av person e11er egendom som inte befordras med f1ygp1anet. Lagen är he11er inte tiiämplig vid skada som i föijd av iuftfart med två e11er f1era f1ygp1an orsakats på någotdera av dem e11er med dem befordrad person e11er egendom (2 § andra stycket).

För skador på vi1ka iagen är tiiiämplig bär ägaren av f1ygplanet ett strikt ansvar.

Möjligheterna ti11 ersättning är a11tså goda när en miijöskada orsakas i samband med iuftfart. För att Iagen ska11 b1i tii1ämp1ig fordras dock att orsakssamband föreiigger me11an iuftfarten och skadan. Detta synes dock inte medföra en a11tför snäv avgränsning. Det är exempeivis klart att markskador som orsakas av utkastad 1ast ska11 omfattas. Ansvar Iär också föreligga t.ex. för skada som orsakas av insektspuiver som sprids från Iuften. I rättspraxis har ersättning även ansetts skoia utgå en1igt 1agen när enskiida f1ygp1an orsakar fysisk skada genom bu11er (NJA 1942 s. 299 och 1945 s. 210). Däremot omfattas inte bu11er från fiygpiats av 1agen, utan här får f1ygp1atsens innehavare göras ansvarig. Detsamma gä11er andra störningar som inte medför fysisk skada.

2.4.3 Sjötransporter

När det gä11er av fartyg orsakade föroreningar gä11er som en aiimän grund att ansvarigheten bestäms eniigt aiimänna skade-

ståndsrättsliga regler och bestämmelserna i sjölagen (l89l:35 s. l).

Enligt sjölagen är redaren ansvarig för skada som befälhavaren, medlem av besättningen eller lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten. Redaren är också ansvarig, om skada vållats av annan, när denne på redarens eller befälhavarens uppdrag utför arbete i fartygets tjänst.

Redaren ansvarar således endast när vårdslöshet är för handen. Dessutom har redaren enligt särskilda bestämmelser i sjölagen rätt att ytterligare begränsa sin ansvarighet beträffande vissa slag av skador. Så är bl.a. fallet vid ersättning för skada på person eller egendom, om skadan orsakats av någon som befann sig ombord på fartyget eller om den orsakats av omständighet som hänför sig till navigeringen eller handhavandet av fartyget eller till lastningen, befordringen eller lossningen av lasten.

I ett viktigt avseende regleras emellertid ansvaret för av sjöfart orskad miljöskada i en särskild lag: Lagen (1973:1198) pom ansvarighet för oljeskada till sjöss. Lagen bygger i huvudsak på l969 års internationella konvention om oljeskada till sjöss.

Lagen är tillämplig på oljeskada som uppkommer i Sverige eller annan konventionsstat och orsakas av fartyg som befordrar olja som last i lös vikt (bulklast) samt på kostnader för förebyggande åtgärder som företas för att förhindra eller begränsa sådan skada (2 §). För lagens tillämplighet krävs inte att oljeutsläppet skett i Sverige, det är tillräckligt att skadan uppkommit här.

Som olja i lagens mening avses endast beständig olja, dvs. vad som i dagligt tal kallas tjockolja.

När lagen är ti11ämp1ig bär fartygets ägare ett strikt ansvar. Från detta kan han dock gå fri om han visar att skadan uppkommit genom hände1se av force-majeure-karaktär, orsakats genom sabotage e11er 1 sin he1het orsakats genom fe1 e11er försume1se av myndighet vid fu11görandet av sky1dighet att svara för fyrar och andra hjä1pmede1 för navigation.

En1igt 5 § har ägaren rätt att begränsa sitt ansvar, dock inte om han sjä1v - i annan egenskap än befä1havare e11er medlem av besättningen - orsakat o1yckan genom vâ11ande.

För att rätt ti11 begränsning av ansvaret ska11 före1igga krävs också att ägaren e11er hans försäkringsgivare upprättar en begränsningsfond (6 §) ur viiken ersättning ska11 utgå ti11 den som anmäier krav med an1edning av skadan.

SOU l987:l5 47

3 UTLÄNDSKA FONDSYSTEM

I miljöskadeutredningens betänkande Ersättning för miljöskador, SOU l983:7, s. l20 ff finns en tämligen utförlig beskrivning av fondsystem i vissa främmande länder. I stort hänvisas därför till den framställningen. Här skall endast lämnas en del kompletterande upplysning på några punkter.

När det gäller de nordiska länderna kan det nämnas att justitieministeriet i Danmark i augusti l986 tillsatt ett sagkyndigt udvalg, som har att behandla skadeståndsansvaret för miljöskador. I udvalgets uppdrag ingår bl.a. att överväga om det finns behov av särskilda anrodningar för att säkerställa utbetalningen av skadeersättning, exempelvis försäkringsformer av olika slag.

I Västtyskland pågår ett forskningsprojekt, som initierats av miljöministeriet i Bonn. Inom ramen för projektet skall hela frågan om ansvar för miljöskador granskas, bl.a. problemet med en eventuell fond- eller försäkringslösning. Projeketet beräknas bli avslutat år 1988.

Även i Frankrike har frågan om en fond, finansierad av företag som bedriver miljöfarlig verksamhet, nyligen aktualiserats av regeringen.

I Nederländerna gäller en interimistisk marksaneringslag, enligt vilken den som drabbats av skada i samband med marksaneringsarbeten kan få ersättning i viss ordning. Regleringen innebär att den kommun, inom vars område saneringen ägt rum, betalar ut ersättningen upp till en viss gräns som är beroende av antalet invånare i kommunen, medan staten betalar 90 % och kommunen l0 % av eventuellt överskjutande belopp.

I Canada har inom provinsen Ontarios miljöministerium utarbetats ett förslag (blue-print) till hur avfalls-

hanteringen inom delstaten bör organiseras från miljösynpunkt. En del av förslaget utgörs av en rapport över hur ekonomiska garantier kan skapas för att nödvändiga åttill följd av uppkommande miljöproblem skall kunna gärder vidtas och för att skadeersättning skall kunna utgå till eventuella skadelidande.

I rapporten nämns tre olika metoder för att skapa spådana ekonomiska garantier, nämligen obligatorisk miljöskade-

försäkring, krav på ekonomiska säkerheter från den som

bedriver avfallshantering (t.ex. inbetalning av ett garantibelopp eller ställande av borgen) samt en fond för avfallshantering (waste management security fund). De tre metoderna skulle kunna användas under olika faser av avfallsanläggningens livslängd och för olika ändamål. Flera kombinationsmöjligheter är härvid tänkbara; exempelvis kan den obligatoriska försäkringen användas i första hand för att ersätta tredjemansskador, ekonomiska garantier för att tillförsäkra en ostörd drift av anläggningen på miljömässigt godtagbara villkor och fonden för att täcka skador och nädvändiga åtgärder som inte täcks av de andra metoderna, framför allt under tiden efter det att anläggningen stängts.

Fonden skulle, sägs det, kunna byggs upp med hjälp av en tilläggsavgift på den avgift som tas ut av dem som använder avfallsanläggningarna. Tilläggsavgiften kan varieras och bör vara högre för miljöfarligt industriavfall än för hushållsavfall. I ett initialskede kan det bli nödvändigt för fonden att låna pengar - exempelvis av provinsregeringen - för att skaffa sig nödvändigt kapital.

Fondens storlek har beräknats utifrån en jämförelse med erfarenheer i USA i samband med inrättandet av den s.k. Superfund. Om kostnaderna beräknas i proportion till folkmängden ger dessa erfarenheter vid handen att ca l9 miljoner dollar (kanadensiska) skulle erfordas; inberäknat omkostnader av olika slag kan då behovet uppskattas till 30 miljoner dollar under de närmaste tio åren.

Fonden bör kunna ingripa med kort varse1, t.ex. i katastrofsituationer; det förefa11er som om den är tänkt att svara främst för saneringsåtgärder och därvid ha ett primärt ansvar. Fondens styrelse bör ha möj1ighet att föra regressta1an mot ägaren av en avfa11san1äggning om han genom försum1ighet vå11at den skada som fått fonden att ingripa.

4 ALLMÄNNA UVERVÄGANDEN

4.1 Iniedande synpunkter

Utredningens uppdrag kan sägas omfatta tre huvudsakiiga uppgifter, nämiigen att iämna försiag ti11 reg1er om ersättning tili skadeiidande i vissa fa11, att skapa ett system för bekostande och genomförande av återstäiinings- och saneringsâtgärder under vissa förhåilanden samt att föresiå en form för finansiering av de reformer som sâiunda skisseras. Härutöver måste övervägas vissa frågor angående förvaitningen av det fondsystem som föres1âs. Utredningen har också undersökt om ett försäkringssystem sku11e kunna ersätta en fondiösning när det gä11er ersättning ti11 skadeiidande och ett försiag ti11 ett sådant försäkringssystem har utarbetats genom Sveriges Industriförbunds försorg. De huvudfrågor som utredningen sâiunda haft att överväga redovisas nedan under särskiida huvudrubriker. De grundiäggande stä11ningstaganden som aktuaiiserats i ansiutning ti11 dessa huvudfrâgor diskuteras i ansiutning ti11 varje särskild fråga medan bedömningar av mera iagteknisk e11er i övrigt detaijmässig karaktär återfinns under specialmotiveringen sist i betänkandet.

4.2 Ersättning ti11 skadeiidande

4.2.1 A11mänt om vissa miijöskador

För att få en bakgrund ti11 de probiem som utredningen har att behandia och även för att skaffa en åtminstone översikt- 1ig bi1d av vi1ket behov av ersättning som kan tänkas före- 1igga på de områden där en miijöskadefond kan komma att träda in har utredningen sökt att - mycket översikt1igt kiariägga viika person- och sakskador på miijöområdet som är vanligt förekomande och vi1ka probiem dessa skadetyper aktuaiiserar. Som ett 1ed i detta arbete anordnade utredningen en s.k. hearing den 20 november 1985. Vid denna hearing, som hade ti11 syfte att beiysa vissa frågor angående personskador,

i

orsakade av miijöfaktorer, medverkade professor Gunnar Nordberg, institutionen för hygien och miijömedicin vid Umeå universitet, professor 01av Axeison, institutionen för yrkesmedicin vid Linköpings universitet samt iaborator Göran Pershagen, statens miijömedicinska 1aboratorium, Stockhoim. De viktigaste av de synpunkter som framkom vid detta

ti11fä11e redovisas i biiaga 1 tiil betänkandet.

I fråga om sakskador har inga närmare undersökningar kunnat göras. Inom försäkringsbranschen finns det den uppfattningen (se t.ex. Hara1d U11man, Miijöskador - erfarenheter och försäkringsskydd, i Skandias pub1ikation Miijöskydd 84) att miijöskador i aiimänhet inte är specie11t frekventa som försäkringsfa11 men att vissa skadetyper ändå är vaniigare än andra. Miljöskador av någon betydeise (från försäkringssynpunkt) tycks framför a11t uppkomma inom den kommunaia verksamheten, byggnadsverksamheten och processindustrin. Inom den kommunaia verksamheten torde trafikstörningar vara den skadetyp som dominerar i domstoispraxis; däremot är sådana störningar inte försäkringsbara. Avfa11shantering med mark-, vatten- och iuftföroreningar som föijd samt översvämningar p.g.a. underdimensionerade VA-aniäggningar är andra typer av skador på det kommunala området. Inom byggnadsverksamheten är sprängskador på byggnader van1iga. Luftföroreningar genom rivning och måiningsarbeten förekommer också. Inom processindustrin är 1uftföroreningar en frekvent skadetyp. Även inom andra verksamhetsgrenar förekommer givetvis miijöskador. Förvaring och transport av vätskor av o1ika s1ag är en van1ig sådan verksamhet. Det kan vara fråga om väitande tankbiiar, nedgrävda behå11are e11er kär1 som korroderat samt cisterner som utsatts för sabotage och skadegörelse. Förvaring av vätska som är far1ig för miijön synes överhuvudtaget vara en av de viktigaste miijöskaderiskerna som också 1eder ti11 skadefa11 med betydande skadeutbetainingar.

De erfarenheter som föreiigger inom processindustrin tyder på att anspråk på ersättning för miijöskada framstä11s i förhåiiandevis ringa omfattning. De skadetyper som är frekventa

är sådana som lackskador på e11er nedsmutsning av biiar, ytskador på båtar, skador på växtiighet i trädgårdar e11er på vattnet i brunnar, skador på biod1ingar och husdjur. Det torde också ha förekommit att det framstä11ts anspråk på ersättning för skogsskador och skador på grödor.

Det måste framhå11as, att de skadetyper, för vi1ka nu redoi huvudsak är sådana, gjorts, där den skadeståndsansvarige är känd. Det förefa11er dock troligt att vissa av de nämnda skadetyperna kan förekomma även i sådana fa11, då den ansvarige inte kan identifieras. En annan omständighet som bör hå11as i minnet är, att den förhåiiandevis begränsade omfattningen av skadeståndsanspråk på förevarande område kan sammanhänga med det förhå11andet att av b1.a. utformningen bevisregierna varit sådana, att det i praktiken varit svårt att vinna framgång med en skadeståndsta1an. Det är sanno1ikt att de nya regierna i mi1jöskade1agen kan medföra en förändring härvidiag.

Vid sidan av de nu nämnda skadetyperna som i stort sett är begränsade ti11 ett 1oka1t område finns givetvis de mi1jöskador som är av mycket stor omfattning, exempe1vis a11mänt förekommande 1uft- och vattenföroreningar och försurningsskador. Dessutom finns a11tid risken för att katastrof- Iiknande händeiser kan inträffa då utströmmande e11er 1äckande mi1jöfar1iga ämnen kan åstadkomma skador på både människor och egendom i mycket stor Även om omfattning. sådana o1yckor i stort sett hitti11s förekomit i knappast Sverige, finns det åtski11iga exempe1 på fa11 av detta siag från andra 1änder. Att göra någon uppskattning av de ersättningskrav som kan komma att framstäiias på grund av a11mänt förekommande mi1jöstörningar e11er omfattande är o1yckor natur1igtvis inte möj1igt.

Det bör hå11as i minnet att inte är miijöskadeiagens regler ti11ämp1iga på a11a de s1ag av skador som nu har nämnts. Exempeivis gä11er inte miijöskadeiagen sådana skador som orsakas vid trafik med ett fordon på a11män väg.

4.2.2 Viika skador bör ersättas?

I aiimänhet kan väi sägas, att begreppet “mi1jöskador kommit att beteckna åtminstone två oiika saker, åtminstone i den a11männa debatten. De1s avser man skador av den typ som vaniigen diskuteras inom skadeståndsrätten, a11tså personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada. Att man taiar om miijöskador innebär då att skadorna orsakats av någon miijöfaktor. De1s syftar man ofta på den inverkan som uppstått på naturen och miljön, utan att någon ekonomisk föriust e11er skada på person nödvändigtvis uppkommit. Om oija rinner ut på marken från en iäckande tank uppkommer inte nödvändigtvis någon ekonomisk skada (däremot kan risk för sådan skada vara för handen). Men en skada på sjäiva miijön har ju uppstått, även om det kan vara svårt att värdera den i pengar.

När det i detta avsnitt taias om miijöskador avses den först nämnda betydeisen av ordet, a11tså det traditioneiia skadeståndsrättsiiga begreppet.

När det gäiier att ta ställning ti11 vi1ka skador som bör omfattas av fondsystemet ges det vissa utgångspunkter i direktiven; det utsägs kiart att rena förmögenhetsskador inte bör ersättas. Vidare framhåiis att, även om de sociaia och humanitära hänsyn som kan motivera att fonden införs gör sig särskiit gä11ande i fråga om personskador, det dock finns skäl som taiar för att även sakskador inbegrips i systemet. Sistnämnda torde ha fog för sig. I sjäiva verket kan synpunkt det göras gä11ande att de sociala och humanitära hänsyn som omnämns i direktiven gör sig gäiiande i vä1 så hög grad beträffande sakskador som beträffande personskador, åtminstone när det gäiier privatpersoner och mindre näringsidkare. Ekonomisk ersättning - och det är vad det här gäiier - utgår nämiigen vid personskada regeimässigt på grund av iagstiftningen om aiimän försäkring, medan ersättning för exempeivis förstört kan vara betydiigt svårare att få, samgrundvatten tidigt som en sådan skada kan ha stor betydeise för t.ex. en

iantbrukares möjiigheter att driva sin verksamhet vidare. Åtminstone när privatpersoner och mindre näringsidkare drabbas av sakskador är eniigt utredningens uppfattning någon inskränkning i rätten ti11 ersättning från fonden inte motiverad. Däremot ter det sig från de utgångspunkter som omnämns i direktiven knappast befogat att ersätta sakskador som drabbar staten, kommuner och andra än näringsidkare sådana, för vi1ka socia1a och humanitära hänsyn gör sig särski1t gäiiande. Utredningen har därför en föreslagit bestämmeise av denna innebörd, de1vis efter mönster av den regei av 1iknande art som återfinns i rättshjä1ps1agen.

När man diskuterar viika typer av person- och sakskador som bör omfattas av ett fondsystem ter det sig att naturiigt anknyta ti11 de regler som finns i miijöskadeiagen. Frågan b1ir närmast, de1s om a11a de skadetyper som omfattas av miijöskadeiagens bestämme1ser ska11 täckas av fondiagstiftningen, de1s också om eventue11t nâgra andra s1ags skador bör tas med i systemet.

I 3 § miljöskadeiagen preciseras de skador som 1agen gä11er. Det sägs där att skadestånd utges för skador genom

1. förorening av vattendrag, sjöar e11er andra vattenområden,

2. förorening av grundvatten,

3. ändring av grundvattennivån,

4. Iuftförorening,

5. markförorening,

6. bu11er,

7. skakning, e11er

8. annan iiknande störning.

I a11mänhet kan det vä1 sägas att dessa slag av skador är sådana att de bör omfattas av en fond1agstiftning. I fråga om bu11erskador har det visseriigen gjorts gä11ande (se t.ex. SOU 1983:7, s. 216) att dessa på oiika sätt intar en särstä11ning. Så1unda är det ofta 1ättare att identifiera kä11an ti11 bu11erstörningar än ti11 andra miijöstörningar, den skadeståndsansvarige har oftast god beta1ningsförmåga (det rör sig om väghå11are, f1ygp1atsinnehavare och större företag) och skadorna uppkommer inte sä11an i form av ren förmögenhetsskada, som inte bör ersättas inom ramen för ett fondsystem. Även andra skadetyper kan dock förekomma, t.ex. personskador såsom förstörd hörse1. också infraijudsskador täcks av begreppet bu11erskada. Infraljud kan ge upphov b1.a. ti11 skador på byggnader. A11mänt sett kan det inte utesiutas att det kan uppkomma bu11erskador för vi1ka den skade1idande inte kan erhå11a skadestånd e11er ersättning i annan ordning och för vi1ka han så1edes bör få ersättning från mi1jöskadefonden.

Detsamma gä11er sprängskador och skador som orsakas av grävning och Iiknande arbete. Regler om ersättning för sådana skador finns i 4 och 5 §§ mi1jöskade1agen. Även i fråga om sådana skador kan det anföras skä1 för att de inte bör omfattas av en fond1agstiftning. B1.a. rör det sig här knappast om några typiska mi1jöskador och det torde vara sä11synt att skadevåiiaren i dessa fa11 inte kan beta1a e11er inte är identifierbar. Dessutom täcks sanno1ikt skador av sådant s1ag i de a11ra f1esta fa11 av försäkring på ett e11er annat sätt. Inte he11er när det gä11er dessa skador kan det eme11ertid utesiutas att fa11 kan uppkomma där den skadeiidande inte kan få skadestånd e11er ersättning i annan ordning.

Såvä1 bu11erskad0r som sprängskador och grävningsskador bör således omfattas av regierna om ersättning från miijöskadefonden, även om det kan förmodas att anspråk på ersättning kommer att aktua1iseras förhåiiandevis sä11an i dessa fa11.

En fråga av vidsträckt betydelse som måste diskuteras i detta sammanhang är huruvida skador som orsakas av mycket a11männa mi1jöstörningar utan inskränkning bör täckas av fondsystemet. Probiemet gä11er framför a11t de fa11 när det inte går att utreda vem som orsakat skadan. Ersättning från fonden bör i princip utgå b1.a. i sådana faii men det är lätt att inse att en obegränsad rätt för den skadeiidande att få ersättning i sådana situationer sku11e föra tämiigen iångt. Det sku11e innebära att exempe1vis a11a försurningsskador b1eve ersättningsgilia, vilket sku11e medföra oerhört stora kostnader och ailmänt sett knappast sku11e vara rim1igt, b1.a. därför att en stor del av dessa skador orsakas av verksamheter utanför iandets gränser. Utredningen har därför funnit att fondens ansvar på denna punkt måste begränsas.

En väsentiig begränsning av rätten att få ersättning för skador av det s1ag som nu diskuteras föreiigger eme11ertid redan en1igt nu gä11ande reg1er. Redan här bör det näm1igen förutskickas (se närmare härom avsnitt 4.2.2) att förutsättningarna för att någon ska11 kunna få ersättning från fonden i princip bör vara desamma som för att han ska11 ha rätt ti11 skadestånd en1igt miijöskadeiagens regler. Bland dessa förutsättningar är att rätt ti11 ersättning inte får vara utes1uten eniigt reglerna om orts- och a11mänvan1ighet (se avsnitt 2.3).

Reg1erna om orts- och a11mänvan1ighet innebär en begränsning av ansvaret för miijöskada när skadan orsakats av en ortse11er a11mänvan1ig störning. Begränsningen gä11er dock inte om störningen är sådan att den inte skäiigen bör tå1as. I förarbetena ti11 mi1jöskade1agen (prop. 1985/86:83 s. 41 f) har departementschefen gjort vissa uttaianden som är av intresse när det gäiier tiiiämpningen av dessa regier.

Dessa uttaianden torde innebära att orts- och a11mänvan1ighetsregierna i princip inte ska11 ti11ämpas vid förorening av mark e11er grundvatten, vid personskador och vid skador som

är ekonomiskt kännbara för den skadeiidande. För större störningar och skador ti11 föijd av iuft- och vattenföroreningar synes samma regei gäiia. Det betyder att den begränsning av ansvaret som iigger i orts- och aiimänvaniighetsregierna aidrig b1ir tiiiämpiig i sådana fa11. Men de störningar och skador som nyss beskrivits är i stor utsträckning sådana att de kan uppkomma exempeivis genom försurning. Ett obegränsat ansvar för fondens dei i sådana fa11 sku11e, som ovan framhåiiits, föra aiitför iångt. Fondens ansvar måste därför begränsas utöver vad som föijer av orts- och

aiimänvaniighetsregierna. Det bör ske genom att en ut-

tryckiig regei införs som generelit utesiuter rätt ti11 ersättning för skador som har sin grund i aiimänna miijöstörningar.

De a11männa miijöstörningar som kan vara av det siaget att ett obegränsat ansvar för skador inte bör komma i fråga är framför a11t förorening av vattenområden, grundvatten, iuft e11er mark. En annan störningstyp som möjiigen kan diskuteras i sammanhanget är ändring av grundvattennivån. En omfattande ändring av grunvattennivån som inträffar på en viss ort kan ieda tiii mycket stora skadeståndsanspråk. I sådana fa11 torde emeiiertid skadevåiiaren praktiskt taget aiitid vara känd. Den begränsning av näringsidkares rätt ti11 ersättning för skada som drabbar hans näringsverksamhet som utredningen föresiår torde också vara av betydeise i detta sammanhang. Ändring av grundvattennivån kan nämiigen ge upphov ti11 särskiit stora skadeståndsanspråk om den drabbar centrumbebyggeise i städer (ett exempel är de skador som uppkommit i samband med aniäggandet av tunneibana i Stockhoim). Det torde då mera sä11an röra sig om skada som drabbar enskiida personer. Utredningen har därför funnit att en begränsning av rätten ti11 ersättning för skador ti11 föijd av aiimänt förekommande ändringar av grundvattennivån knappast är befogad, även om underiaget för bedömningen på denna punkt måste sägas vara osäkert.

Det går inte att uttömmande beskriva de mi1jöstörningar i övrigt som är så a11männa att ett ansvar för skador ti11 fö1jd av sådana störningar inte ter sig rim1igt och inte he11er ekonomiskt försvarbart. Som ett a11mänt riktmärke vid bedömningen bör gä11a att det ska11 vara fråga om störningar som har ett diffust ursprung och som är så van1iga att de i praktiken b1ivit en dei av vår mi1jö. Det är a11tsâ fråga om storskaliga störningar som k0ntinuer1igt drabbar a11a i de omgivningar där de uppträder. Däremot kan inga särskiida ämnen e11er substanser utpekas som genere11t bör omfattas av de reg1er som här diskuteras. Det väsen1iga är att störningens ursprung inte kan k1ar1äggas och att den är så a11män som nyss sagts.

Några exempei ska11 1ämnas på det s1ag av störningar som avses. När det gä11er Iuftföroreningar bör sådana störningar som 1eder ti11 försurningsskador framför a11t uppmärksammas. I a11mänhet bör skador som orsakas av den sortens störningar inte ersättas. Vissa skador ti11 fö1jd av Iuftföroreningar bör eme11ertid sjä1vfa11et vara ersättningsgiiia även inom ramen för ett fondsystem av det slag som nu diskuteras. Det gä11er i första hand skador som kan häriedas ti11 en viss bestämd skadevå11are. Mi1jöstörningar som orsakar sådana skador kan inte anses utgöra ett normait ins1ag i den mi1jö där vi 1ever på samma sätt som exempe1vis 1uftföroreningar av diffust ursprung som medför en a11män försurning av mi1jön. Det sagda innebär också att om 1oka1t mycket framträdande försurningsskador kan hänföras ti11 utsiäpp från en e11er f1era industrianiäggningar, sådana skador bör ersättas om förutsättningarna för rätt ti11 ersättning i övrigt före- Iigger. Är den skadeståndsansvarige okänd måste det norma1t erfordras att störningen är av mera specifikt siag, dvs. t.ex. måste antas härröra från en e11er fiera 1oka1t begränsade för0reningskä11or e11er är specie11a för en viss ort.

Vissa s1ag av vattenföroreningar bör också hänföras ti11 den kategori som nu diskuteras. Det gä11er föroreningar, exempe1-

60 V

vis kväve och fosfor, som ger upphov ti11 eutrofiering, dvs. övergödning som 1eder ti11 igenväxning och syrebrist med risk för fiskdöd. Längs västkusten förekommer skador på musselod1ingar ti11 fö1jd av a11männa vattenföroreningar som transporteras med strömmar från Europa med ti11skott från Ustersjön och som i kombination med 1uftföroreningar ger upphov ti11 skad1iga effekter. Även sådana störningar är av den storska1iga karaktären att de måste betecknas som a11männa

Också grundvattenföroreningar kan i vissa större sammanhängande områden vara så van1iga att de måste betecknas som en a11män miijöstörning, t.ex. förorening av grundvatten genom ökade nitritha1ter ti11 fö1jd av gödse1användning inom jordbruket i södra Sverige. Detta är för övrigt ett exempe1 på att en mi1jöstörning bör kunna betecknas som a11män även om den inte uppträder över he1a 1andet utan endast i en viss typ av omgivningar. Även försurning av grundvatten bör bedömas som en a11män mi1jöstörning.

Markförsurning som orsakas av surt regn måste också anses som en a11män mi1jöstörning såvida orsaken inte är 1oka1a uts1äpp.

Det bör dock ytteriigare framhå11as att skador genom störningar som hör ti11 någon av de nu nämnda typerna a11tid bör ersättas om skadevå11aren kan identifieras, givetvis under förutsättning att skadestånd eniigt mi1jöskade1agen inte kan erhå11as i van1ig ordning. Detta innebär b1.a. att skador ti11 fö1jd av bi1avgaser som annars måste betecknas som en aiimän - i a11mänhet inte torde ersättas av iuftförorening fonden eftersom skadevâ11aren - - är väghåiiaren rege1mässigt känd och kan beta1a ett eventue11t skadestånd.

En situation som någon gång kan inträffa är den, att en 1oka1 koncentration av föroreningar som normalt sku11e betecknas som a11männa, t.ex. svave1dioxid i 1uften, påträffas utan att det går att faststä11a varifrån de härrör. Fa11et torde vara

ovan1igt; van1igen bör kä11an ti11 en sådan 10ka1 förorening kunna spåras. Sku11e detta eme11ertid visa sig vara omöj1igt, får en bedömning göras från fa11 ti11 fa11. Som ovan framhå11its bör ersättning 1ämnas om det trots a11t verkar sanno- 1ikt att störningen kommer från en 10ka1 föroreningskäiia. En 1oka1t ökad koncentration av ett visst ämne kan ju eme11ertid också bero pâ ti1]fä11iga förhå11anden e11er vara så obetydiig att den inte bör beaktas. Inte he11er bör ersättning beta1as för skador som beror på s.k. smog, a11tså större koncentrationer av föroreningar som förs in över 1andet från kontinenten e11er annat hå11 och som 1eder ti11 biidning av oxidanter. Att ersättning inte ska11 i utgå sådana fa11 fö1jer redan av principen att skador p.g.a. utiändska föroreningar inte ersätts.

I vissa fa11 kan skadan ha orsakats av en a11män störning i kombination med en störning som bör medföra rätt til] ersättning för den skada som den orsakar. För sådana fa11 får van1iga reg1er om samverkande skadeorsaker ti11ämpas. En redovisning av dessa regier på miljöskadornas område finns i betänkandet Ersättning för miijöskador (SOU 1983:7), s. 78 f och i prop. 1985/86:83 s. 47.

Utredningen föres1år a11tså att rätten ti11 ersättning bör omfatta de s1ag av skador som upptas i mi1jöskade1agen med undantag för skador på grund av a11männa mi1jöstörningar. Nästa fråga är om det finns skadetyper som inte i reg1eras mi1jöskade1agen men som 1ikvä1 bör täckas av fondsystemet. Vad som härvidiag genast fa11er i ögonen är skador på mi1jön som uppkommer i samband med transporter (oijeutsiäpp från fartyg, utf1öde av miijöfariiga ämnen från en 1astbi1 som kolliderat m.m.). Sådana skador omfattas inte av miijöskadeiagen, som ju endast gä11er skada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Såsom framgår av redogöre1sen för gä11ande rätt innebär de skadeståndsrättsiiga regierna på förevarande område att den skadeiidande i a11mänhet har ett ganska iångtgående skydd. 1973 års o1jeskade1ag

täcker den viktigaste föroreningstypen när det gäller föroreningar från fartyg, och beträffande andra miljöfarliga utsläpp kan lagstiftning, baserad på internationella överenskommelser, förmodas bli aktuell i framtiden. Skador i samband med biltransporter täcks i huvudsak av trafikförsäkringen. Vid luft- och järnvägstransporter gäller ett strikt ansvar för transportören.

Det skadeståndsrättsliga skyddet är sålunda väl utbyggt. Från de synpunkter som utredningen har att beakta föreligger emellertid onekligen vissa luckor, främst i fråga om bil- och fartygstransporter, Skulle en olycka i samband med en bilbedömas så, att den inte uppkommit i följd av transport trafik med motordrivet fordon, gäller inte trafikförsäkringen. Sådana fall torde dock vara sällsynta med hänsyn till den vidsträckta tillämpning som uttrycket i följd av trafik fått. Och för att ersättning skall utgå enligt lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss, måste den skadelidande kunna visa att skadan orsakats av ett fartyg; detsamma gäller f.ö. beträffande rätten till ersättning ur den internationella (jfr SFS l973:ll99), som kan betala ut oljeskadefonden ersättning till den skadelidande bl.a. om den skadeståndsinte är i stånd att infria sina förpliktelser. Är ansvarige den skadeståndsansvarige okänd, utgår inte ersättning. Vid luft- och järnvägstransporter torde mera sällan den skadelidande ställas utan möjlighet att få ersättning, eftersom den skadeståndsanvarige i allmänhet får antas vara såväl känd som solvent.

Det finns emellertid skäl som talar emot att utsträcka miljöskadefondens ansvar till sådana fall som nyss berörts. Det skulle föra tämligen långt att låta fondens ansvar omfatta alla skador som i en eller annan bemärkelse kan sägas vara miljöskador, uppkomna i samband med transporter. Förutom att åstadkomma en lämplig avgränsning av besvårigheten miljöskador möter man då problem med att bedöma greppet av de ekonomiska resurser som kan behöva ställas omfattningen

ti11 förfogande. Sanno1ikt är det också så, att av de många effekter på miljön som kan uppkomma i dessa sammanhang snarast aktua1iserar saneringsåtgärder, vi1ka i regieras annan ordning. Utredningens direktiv synes också från utgå att den ersättning för miijöskador som ska11 av fonden utgå ska11 ti11 skador som avses begränsas i miijöskadeiagen. Utredningen har - av nu anförda skäi - stannat för att föresiå en iösning i eniighet med denna princip. Skador som inte reg1eras i miijöskadeiagen bör a11tså inte ersättas av miijöskadefonden.

4.2.3 Förutsättningarna för att ersättning ska11 utgå

4.2.3.1 Ailmänt

Den första fråga som instäiler sig när för förutsättningarna att en skadeiidande ska11 få diskuteras är denna: ersättning Vi1ka är sett de situationer typiskt då ersättning ska11 utgå? För besvarandet av denna fråga kiara ges utgångspunkter i direktiven: det är fråga om situationer då den skade1idande borde få skadestånd men av o1ika orsaker inte kan erhå11a sådant. De fa11 det närmare bestämt är deis att den gä11er skadeståndsansvarige är känd men inte kan förmâs att betaia ersättning, de1s att den skadeståndsansvarige är okänd och de1s att skadeståndsanspråket är preskriberat. En för dessa fa11 gemensam första förutsättning för att ska11 ersättning utgå är att rätt ti11 skadestånd föreiigger e11er, om den skadeståndsansvarige är okänd, att de förutsättningar för rätt ti11 skadestånd som 1agen anger i de1ar är tiiiämpiiga uppfyiida.

De aiimänna förutsättningarna för att ska11 ersättning utgå kan såiedes utan svårighet anges: Den skadeiidande ska11 i princip vara berättigad ti11 skadestånd men av någon av de ovannämnda orsakerna inte kunna erhâ11a den ersättning som bör utgå. Vid tiiiämpningen av dessa a11männa principer uppkommer vissa frågor som ska11 behand1as nedan.

4.2.3.2 Bevisregierna

För att en skadeiidande ska11 få ersättning eniigt miijömåste han bevisa att det föreiegat en sådan skadeiagen som avses i miijöskadeiagen, t.ex. en vatten- e11er störning iuftförorening. Vidare ska11 han styrka att den som han kräver är ansvarig för störningen, t.ex. genom på skadestånd att det förekommit uts1äpp av 1uftföroreningar från dennes fabrik. Den skadeiidande måste också kunna bevisa att han drabbats av en skada. Kravet på bevisning på dessa punkter är detsamma som i a11mänhet stä11s inom skadeståndsrätten.

Det sista iedet i beviskedjan gä11er orsakssambandet me11an och skadan. På denna punkt finns den regeln i störningen miijöskadeiagen att skadan ska11 anses ha orsakats av störningen om det med hänsyn ti11 störningens och skadeverkningarnas art, andra möjiiga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt före1igger övervägande sannoiikhet för ett sådant orsakssamband.

innebär att den skadeiidande inte behöver fu11t ut Regein bevisa att orsakat skadan. Det räcker att han kan störningen visa att det är övervägande sannoiikt att ett sådant orsaks- - som dock inte samband föreiigger. Denna bestämmelse gä11er - innebär avsevärda 1ättnader i spräng- och grävningsskador beviskravet för den skadeiidande jämfört med vad som är normait i skadeståndstvister. Frågan kan eme11ertid stä11as om beviskravet inom ramen för ett fondsystem möjiigen bör iindras ytteriigare.

Det antydda aktuaiiseras inte minst när det gä11er probiemet Bevissvårigheterna i dessa fa11 kan, såsom personskador. vid utredningens hearing om personskador den 20 framgick november 1985, ibiand vara betydande. Även en så uppmjukad som den, vi1ken återfinns i miijöskadeiagen, kan bevisregei därför medföra vissa svårigheter när det gä11er att få ersättning från fonden. Lösningen sku11e, såsom några av de

medverkande vid den nämnda hearingen framhö11 (jfr bi1. 1 ti11 betänkandet), kunna vara att ytteriigare 1indra bevisregierna och eventueiit anknyta ti11 den bestämmeise i Iagen om arbetsskadeförsäkring som innebär att om en försäkrad har varit utsatt för o1ycksfa11 e11er annan skadiig inverkan i arbetet, skada som han har ådragit sig ska11 anses vara orsakad av den skadiiga inverkan, om ej betydligt starkare skä1 taiar mot det.

Det finns eme11ertid åtski11igt som gör att en sådan iösning framstår som mindre 1ämp1ig. En analys av de båda 1agreg1ernas funktion ger nämiigen vid handen att arbetsskadeförsäkringsiagens rege1 inte passar särskilt vä1 in i miljöskadelagens regeisystem.

Arbetsskadeförsäkringsiagens rege1 innehå11er tre 1ed:

1. det ska11 föreiigga en skadiig inverkan 2. den skadeiidande ska11 ha varit utsatt för denna skadiiga inverkan 3. det ska11 föreiigga ett orsakssamband me11an denna skad1iga inverkan och skadan.

Det bör observeras att beviskravs1ättnaden i regein endast omfattar det tredje 1edet. (Jfr miijöskadeiagens regel där bevisiättnaden även omfattar vad som kan sägas motsvara andra ledet i arbetsskadeförsäkringsiagens regei.) Det måste a11tså först faststäiias att det före1igger en skad1ig inverkan och att den skadeiidande har varit utsatt för denna innan bevis- 1ättnaden kommer i fråga beträffande tredje iedet. I princip gäiier krav på fu11 bevisning för de båda första 1eden.

Om arbetsskadeförsäkringsiagens bevisregei ska11 tiliämpas på miljöskador uppkommer fiera prob1em. Hur ska11 miijöskada definieras? Om man ska11 hå11a fast vid miijöskadeiagens utgångspunkt att endast sådan miijöskada som beror på immissionsstörningar (föroreningar, bu11er, skakningar etc.) ska11

omfattas av ersättningsrätten innebär en tillämpning av arbetsskadeförsäkringslagens bevisregel således att det skall konstateras att en immissionsstörning har förekommit och att den skadelidande har varit utsatt för denna. Därefter skall bevisregeln tillämpas på frågan om orsakssambandet mellan immissionsstörningen och skadan.

Vilka resultat kan detta få jämfört med en tilllämpning av miljöskadelagens regel? I sådana fall då det inte går att klarlägga om den skadelidande har varit utsatt för störningen men detta framstår som mera sannolikt än motsatsen, skulle miljöskadelagens regel men inte arbetsskadeförsäkringslagens regel ge ersättning. I sådana fall då det däremot är klarlagt att den skadelidande har varit utsatt för störningen verkar det ju initialt som om arbetsskadeförsäkringslagens regel skulle ge den skadelidande större möjligheter att få ersättning eftersom den inte kräver så stor sannolikhet för att störningen är orsak till skadan som miljöskadelagens regel gör. I de fall det är klarlagt att den skadelidande har varit utsatt för en skadlig inverkan i form av en immissionsstörning ökar emellertid också samtidigt sannolikheten för ett orsakssamband mellan störningen och skadan enligt miljöskadelagens regel. Skillnaden i de båda bevisreglernas utformning gör alltså att det i den praktiska tillämpningen inte blir så stor skillnad i utfallet för den skadelidande i dessa fall. De fall som inte får ersättning enligt miljöskadelagens regel blir de där det i själva verket är ganska osannolikt att skadan har berott på miljöstörningen. I en del av dessa fall skulle däremot ersättning kunna erhållas med stöd av arbetsskadeförsäkringslagens regel. Antalmässigt skulle dessa fall antagligen kunna bli ganska många. Häri ligger kanske en stor del av problemet. Fonden skulle komma att bli primärt ansvarig för ett stort antal fall där det är föga troligt att skadan är en miljöskada. I de fall däremot där det är troligt att skadan är en miljöskada skulle redan miljöskadelagens regel ge ersättning. Fonden skulle då bli bara subsidiärt ansvarig (t.ex. när den skadeståndsskyldige saknar medel att betala skadeståndet eller när det inte kan fastställas vem som är ansvarig för skadan).

Att man som i arbetsskadeförsäkringens fa11 ti11ämpat en bevisregei av så generöst s1ag som arbetsskadeförsäkringslagens framstår som natur1igt så 1änge det rör sig om skadefa11 inom en noga avgränsad sfär, t.ex. i arbetet (vilket i regel men inte a11tid innebär på arbetspiatsen). När man däremot har ett så vidsträckt skadeområde som miijöskadornas omgivningen får en sådan generös rege1 a11tför vittgående konsekvenser. En generös regel framstår vidare som 1ämp1ig i sammanhang där det - som när det gä11er arbetsskador - närmast är fråga om en s0cia1försäkringsförmån som finansieras i genere11 form. När det däremot rör sig om ett särskilt ersättningssystem som finansieras i specifik form framstår rege1n inte som Iämpiig. Utredningen har därför va1t att inte föresiå någon ändring av miijöskadeiagens bevisreg1er när det gä11er rätten ti11 ersättning från fonden.

4.2.3.3 Ti11ämpningen av vissa reg1er när den skadeståndsansvarige är okänd

Är den skadeståndsansvarige känd, ankommer det på en skade-

1idande som vi11 ha ersättning från fondenden att på van1igt sätt och med ti11ämpning av mi1jöskade1agens reg1er visa att han är berättigad ti11 skadestånd med det beiopp som han yrkat i ersättning. Häri Iigger inget från principie11 synpunkt egendom1igt, 1åt vara att kraven på utredningens omfattning möjiigen av praktiska skä1 knappast kan stä11as 1ika högt som i en domstolsprocess, såsom ska11 något närmare utveck1as nedan under avnsitt 4.2.3.4. Är däremot den skadeståndsansvarige okänd, kan uppenbariigen miijöskadeiagens reg1er inte ti11ämpas på samma enk1a sätt, eftersom de förutsätter att det finns en ansvarig, mot vi1ken ta1an riktas. Dessa förhâiianden medför, att vissa modifikationer av mi1jöskade1agens reg1er måste göras för de fa11, då den skadeståndsansvarige är okänd.

Mi1jöskade1agens bevisreg1er kan inte utan vidare ti11ämpas när den skadeståndsansvarige är okänd. När en skadeiidande

riktar ett anspråk mot någon eniigt mi1jöskade1agen måste han, för att vinna framgång med sin ta1an, styrka att det före1egat en mi1jöstörning, för vi1ken den, mot vi1ken ta1an riktas, är ansvarig. Vidare ska11 han styrka att han drabbats av en skada. S1ut1igen ska11 han göra sannoiikt att störningen orsakat skadan. När den skadeståndsansvarige är okänd, behöver natur1igtvis den skadeiidande inte visa, att det finns någon som är ansvarig för störningen.

Ersättning bör utgå endast under förutsättning att det rör sig om en skada som i princip är ersättningsgi11 eniigt mi1jöskade1agen. En förutsättning härför är att skadan orsakats genom verksamhet på en fastighet. Huruvida så är fa11et kan eme11ertid inte faststä11as när den skadeståndsansvarige är okänd.

För fa11 av det sistnämnda s1aget behövs en rege1 som i hög grad Iättar upp den skadeiidandes bevisbörda; ofta nog kan det i sådana fa11 vara omöjligt att avgöra vad för s1ags verksamhet som orsakat skadan. Här har därför föresiagits en regei som innebär att ersättning ska11 utgå om inte övervägande skäl talar mot att den störning som orsakat skadan härrör från verksamhet på en fastighet.

Att rätt ti11 skadestånd eniigt mi1jöskade1agens regier i princip är en förutsättning för att ersättning från fonden ska11 utgå innebär också att hänsyn ska11 tas ti11 mi1jöskadeiagens reg1er om orts- och a11mänvan1ighet. Om en skada har orsakats av en orts- e11er a11mänvan1ig störning som är sådan att den skä1igen bör tåias kan den skadelidande få skadestånd endast om han kan bevisa att den, mot vi1ken talan förs, har orsakat skadan uppsåtiigen e11er genom vårds1öshet. Man kan fråga sig hur denna rege1 ska11 ti11ämpas när det är okänt vem som har orsakat skadan. Svaret är att om den skadeiidande inte vet vem som har orsakat skadan kan han inte he11er bevisa att denne varit vårds1ös. För skador som orsa-

kats av orts- och aiimänvaniiga störningar som är sådana att de skäiigen bör tåias kan därför ersättning a1drig erhå11as från miljöskadefonden.

4.2.3.4 Den skadeiidandes skyidighet att utnyttja möjiigheten att få ersättning i annan ordning

Den första förutsättningen för att någon ska11 kunna få ersättning från miljöskadefonden kan, som framhåiiits ovan, formuieras så: Den skadeiidande ska11 kunna visa att han drabbats av en miijöskada som är ersättningsgili de en1igt särskiida regierna härom i miijöskadeiagen och den lagstiftning som föresiås genom detta betänkande. en Ytteriigare förutsättning måste emeiiertid uppstäiias, nämiigen att den skadeiidande kan visa att han inte kan få ersättning på annat sätt än genom fonden. Skäiet ti11 detta är att fondsystemet såsom mycket k1art uttaiats i utredningens direktiv - förutsätts bli subsidiärt ansvarigt. Viika krav bör stä11as på den skadeiidande när det gä11er att iägga fram utredning om möjiigheterna att få ersättning från annat hå11 än från fonden?

Den mest okompiicerade situationen kan vä1 antas vara den att en skadeiidande erhåilit en dom på skadeståndsskyidighet mot exempeivis ett företag som gått i konkurs eller 1agts ned innan domen hunnit verkstäiias. En sådan person bör natur- 1igtvis som regei vara berättigad att få ersättning från fonden, och det gäiier överhuvudtaget om ansvarsfrågan är k1ar men det av någon aniedning kan anses sannoiikt att ersättningen inte komer att betaias ut.

Mera kompiicerat är iäget om den skade1idande riktar krav på ersättning mot ett visst företag som förnekar att det orsakat skadan. Här måste bedömningen bii mera nyanserad. En fråga som aktuaiiseras är t.ex. om det som rege1 kan krävas att den skadeiidande går ti11 domstoi för att driva sin sak - kanske genom samtiiga instanser - e11er om det i vissa situationer kan vara en rimiigare iösning att fonden ersätter honom och sjäiv övertar kravet mot den uppgivne skadevâiiaren.

En utgångspunkt vid bedömningen av detta probiem måste vara att fonden inte ska11 träda in förrän den skadeiidande uttömt de möjiigheter att få ersättning som finns eniigt vaniiga regier. Om den skadeiidande anser sig veta vem som har våiiat skadan och om han har normaia ekonomiska resurser att driva en process, bör det också kunna krävas av honom att han gör det. I det sammanhanget måste b1.a. kunna beaktas om den skadeiidande tecknat rättsskyddsförsäkring i en för hans förhå11anden vedertagen omfattning e11er ej, samt hans möjatt få rättshjäip. I vissa situationer kan det dock iigheter vara rimiigt att fonden ersätter skadan utan att kräva att den skadeiidande driver sitt krav. Det kan exempelvis vara fa11et om det rör sig om förhâiiandevis små krav på ersättning som inte kan bära en process, e11er om den skade- 1idandes ekonomiska stäiining eiier personiiga förhåiianden i övrigt - t.ex. åider e11er häisotilistând - är sådana att det är oskäiigt att begära att han ska11 iniåta sig på ett rättsiigt förfarande. Huvudregein måste dock vara den, att fonden inte ska11 betaia ut ersättning i den situation som nu diskuteras.

I de fa11 där utbeta1ning av ersättning kan komma i fråga, måste det organ som besiutar i frågan göra en bedömning av om rätt ti11 skadestånd kan tänkas föreiigga för den skadeiidandes dei. Det iigger i sakens natur att någon fuiit säker bedömning av den saken inte a11tid kan göras och att kraven på utredning från den skadeiidandes sida inte kan stäiias a11tför högt. I praktiken bör man i dessa fa11 ibiand kunna nöja sig med att det förefaiier sannoiikt att den skadeiidandes påstående om att han har rätt ti11 skadestånd är riktigt. Bedömningen av viika krav som ska11 stäiias på utredningen måste givetvis bero på ärendets art och omfattning, den skadeiidandes möjiigheter att förebringa utredning osv.

Det kan naturiigtvis inträffa, att utredningen är sådan att det inte framstår som sannoiikt att den utpekade skade-

vå11aren orsakat skadan. I sådana fail är det tänkbart att man i stä11et får dra s1utsatsen att skadevåilaren inte kan identifieras, och att ersättning ska11 utgå på den grunden.

Det sist sagda Ieder över ti11 en situation som då och då kan förmodas inträffa, näm1igen att det finns en de1 som talar för att en process mot en viss fysisk e11er juridisk person kan b1i framgångsrik men att utgången är oviss. Det besiutande organet måste då söka avgöra om det finns så starka skä1 som talar för framgång i processen, att det bör krävas att den skadeiidande öppnar rättegång, e11er om så inte är fa11et. I sistnämnda fa11 måste i sin tur avgöras om en process är utsiktsiös därför att det inte verkar tro1igt att den utpekade skadevå11aren orsakat skadan - varvid ersättning kan tänkas utgå på den grunden att skadevåliaren är okänd e11er exempe1vis därför att skadan måste bedömas som ortsvan1ig. I sistnämnda fa11 har den skadelidande inte rätt ti11 ersättning.

överväganden av Iiknande s1ag kan b1i aktue11a om den skade- 1idande fått en ta1an om skadestånd ogi11ad och därefter vänder sig ti11 fonden för att få ersättning. Det kan då av nyss nämnda skä1 vara av betydelse på vi1ken grund domstoiens avgörande träffats.

Det kan hända att den utpekade skadevå11aren gentemot den skade1idandes krav invänder att han visser1igen orsakat skadan men att det finns en annan mi1jöfar1ig verksamhet som haft samma inverkan. Han gör t.ex. gä11ande att han inte är sky1dig att ersätta förstört fiske p.g.a. utsiäpp från hans fabrik, eftersom fisket ändå har förstörts av uts1äpp från en annan fabrik. Ibiand kan invändningen gå ut på att skadan i a11a fa11 de1vis orsakats av någon annan mi1jöfar1ig verksamhet; det påstås exempe1vis att 1uftföroreningar från f1era o1ika hå11 samverkat ti11 skadan. I sådana situationer före- 1igger oftast ett so1idariskt ansvar för a11a de företag som medvekat. Den skadeiidande är så1edes berättigad ti11 fu11

ersättning från vi1ken som he1st av de medverkande skadevå11arna. Dessa får därefter göra upp om sitt inbördes ansvar. Fonden bör således kunna kräva av den skade1idande att han fortsätter driva sitt krav även om han möts av invändningar av det s1ag som nu beskrivits.

Om det inte a11s går att utreda vem som har orsakat skadan, är det natur1igtvis rim1igt att fonden beta1ar ut ersättning, men från fondens sida måste vä1 å andra sidan krävas att den skade1idande gjort något försök att spåra den ansvarige.

En fråga som bör behandias i detta sammanhang är om redan möjiigheten att täcka en skada genom försäkring bör inverka på möjiigheten att få ersättning ur fonden; att ersättningen begränsas när det finns en rätt ti11 försäkringsersättning på den skade1idandes sida föijer redan av principen om fondens subsidiära ansvar.

En bestämme1se av sådan innebörd som nyss nämnts återfinns i rättshjä1ps1agen där det i 8 § p. 8 sägs, att a11män rättshjälp inte får beviijas ägaren av en fastighet e11er en byggnad i ange1ägenhet som avser fastigheten e11er byggnaden, om han har e11er borde ha haft rättsskyddsförsäkring e11er något annat Iiknande rättsskydd som omfattar angeiägenheten. Och i br0ttsskade1agens 8 § 2 st stadgas följande:

Vid bestämmande av brottsskadeersättning för skada på egendom, som en1igt vedertaget bruk borde ha hå11its försäkrad mot skaderisken men som den skadeiidande har försummat att försäkra, avräknas i skä1ig omfattning försäkringsersättning som sku11e ha utgått om försäkring hade funnits.

Bestämmeisen i rättshjä1ps1agen har ti11kommit mot bakgrund av att det i fråga om fastighetstvister rege1mässigt före- 1igger en typ av försäkring som täcker de kostnader som är aktue11a i sammanhanget. Så är visseriigen inte fa11et i fråga om försäkringar mot mi1jöskador på den skadeiidandes sida, men det kan ändå finnas skäi att - i Iikhet med vad som skett i brottsskadeiagen - införa en bestämme1se av nu

aktue11 innebörd. Även om det inte finns någon försäkringsform som skyddar den skade1idande mot mi1jöskador i a11mänhet, finns det nämiigen vissa mycket vaniiga försäkringsformer som ger rätt ti11 ersättning för en de1 typer av mi1jöskador. orsakar 1äckage i en grannes oijetank skada på försäkrad byggnad utgår exempe1vis ersättning från objektförsäkringen (se närmare härom SOU 1983:7 s. 96 f). Vagnskadeförsäkring kan ge rätt ti11 ersättning för 1ackskador på bi1ar. I sådana och iiknande fa11 kan det te sig rim1igt att den skade1idande får bära risken om han under- Iåtit att skaffa sig ett norma1t försäkringsskydd. Utredningen har därför föres1agit en bestämme1se av denna innebörd efter mönster av den citerade rege1n i brottsskade1agen.

4.2.3.5 Preskriptionsfrågor

En1igt direktiven bör det övervägas om inte ersättning från fonden bör kunna beta1as ut då eventue11a skadeståndskrav är preskriberade en1igt gä11ande reg1er.

Bakgrunden ti11 det prob1em det här gä11er är fö1jande. En1igt 2 § preskriptions1agen (1981:130) gä11er en tioårig preskriptionstid för utomob1igatoriska skadeståndskrav. Preskriptionstiden räknas en1igt praxis från den skadegörande hand1ingen, något som b1.a. vid skador ti11 fö1jd av mi1jöfar1iga ämnen kan ge oti11fredsstä11ande resu1tat. Den skad1iga förändringen vid en presonskada kan vara smygande och upptäcks kanske inte förrän 1ång tid efter det att den har börjat. Detta gä11er b1.a. vid genetiska skador. Med gä11ande preskriptionstider riskerar den skade1idande att hans ersättningsanspråk hinner preskriberas innan skadan är känd e11er i varje fa11 innan han har fått k1art för sig att det före1igger ett samband me11an en viss mi1jöfar1ig verksamhet och hans skada.

Ett skadeståndsansvar för mi1jöskador som visar sig senare än tio år efter den skadegörande hand1ingen sku11e kunna drabba

en enskild skadevållare hårt. Sannolikt skulle också premierna för individuella försäkringar avseende detta ansvar bli

högst betydande.

För att tillförsäkra den skadelidande ett bättre skydd än det som f.n. gäller på detta område föreslog miljöskadeutredningen i sitt betänkande Ersättning för miljöskador (SOU 1983:7) att preskriptionstiden för vissa typer av miljöskador och skador som har orsakats av kemisk eller fysikalisk-kemisk inverkan skulle förlängas till tjugofem år vid personskada. Utredningen påpekade dock att ett effektivt skydd för sena skador kunde uppnås endast genom ett försäkrings- eller fondsystem.

I propositionen till miljöskadelag (prop. 1985/86:83) stannade dock departementschefen för att inte föreslå någon ändring av preskriptionstiden. I samband därmed uttalade han

bl.a. följande.

har nämnt i avsnitt 2.1 har en kommitté tillkallats Som jag för att utreda hur ett fondsystem för ersättning vid miljöskador m.m. bör vara uppbyggt. I direktiven för kommittén (Dir 1985:37) behandlas b1.a. frågan om ersättning för miljöskador som visar sig långt efter den skadegörande handlingen. Därvid framhålls att om kostnaderna för sådana sena skador slås ut på en kollektiv ersättningsanordning av det slag som ett fondsystem utgör torde de totalt sett bli blygsamma. Kommittén har därför fått till uppgift att överväga om inte ersättning från detta fondsystem bör kunna betalas ut då eventuella skadeståndskrav är preskriberade enligt gällande regler.

I likhet med flertalet remissinstanser anser jag att det är en bättre lösning att sådana krav på skadestånd för miljöskador vilka är enligt nuvarande regler ersätts preskriberade från det fondsystem som sålunda skall utredas än att dessa regler ändras så att den nuvarande preskriptionstiden förlängs i enlighet med miljöskadeutredningens förslag.

Med denna lösning uppstår frågan vad som skall gälla för sådana sena skador som visar sig innan ett fondsystem har tillskapats. Jag vill då framhålla att ersättning från fonden bör kunna betalas även för sena skador som har uppkommit innan fonden har inrättats. Härigenom kan alltså även sådana skadeståndsanspråk som har preskriberats innan fonden har kommit till ersättas från fonden.

Mot bakgrund av det sagda finner utredningen att en natur1ig utgångspunkt för de överväganden som bör göras i denna fråga är att ersättning från fonden ska11 utgå för preskriberade skadeståndsanspråk. Någon aniedning att sätta upp någon tidsgräns för hur gamia skadorna får vara - a11tsâ i praktiken ett siags - inte föriängd preskriptionstid synes föreligga när probiemet att skydda de skadeiidande iöses i denna ordning. Inte he11er torde det vara befogat att inskränka rätten ti11 ersättning ti11 att gäiia enbart personskador.

Ett probiem måste emeiiertid diskuteras: ska11 skadeståndsanspråk som preskriberats innan fonden kommit ti11 ersättas utan inskränkning e11er måste en avgränsning här göras bakåt i tiden?

En första sjäivkiar utgångspunkt bör här eniigt utredningens uppfattning vara att skador som visar sig efter det att Iagen trätt i kraft bör ersättas även om de då redan hunnit preskriberas. Probiemet gä11er de skador som visat före sig Iagens ikraftträdande. Att ersätta a11a miljöskador som visat sig före iagens ikraftträdande och för vi1ka ersättning inte utgått i annan ordning kan inte gärna komma i fråga. Det sku11e få ekonomiska och andra praktiska konsekvenser som inte kan överbiickas. Inte he11er synes några skä1 i övrigt kunna åberopas för att en sådan ordning bör gä11a.

Mot bakgrund av det ovan återgivna uttaiande som gjorts av departementschefen i propositionen ti11 miijöskadeiagen angående sådana sena skador som visat sig innan ett fondsystem har ti11skapats kan det emeiiertid finnas skäi att i förevarande fa11 rucka något på principen om ikraftträdandet och skadans framträdande som utgångspunkt i de hänseenden som nu diskuteras. Någonstans måste emeiiertid gränsen dras. En rimiig sådan gräns kan vara miijöskadeiagens ikraftträdande; det kan vara skäligt också med hänsyn ti11 den anknytning ti11 mi1jöskade1agens regeisystem som fonden föresiås få.

Utredningen har därför föreslagit en övergångsbestämmelse av

innebörd att skador som visat sig efter den 30 juni 1986 är ersättningsgilla.

Med den reglering som nu föreslagits erfordras en bestämmelse som stadgar en skyldighet för de skadelidande att anmäla sin skada inom viss tid efter det att den framträtt om hans rätt till ersättning inte skall gå förlorad. Utan en sådan s.k. skulle rätten till ersättning kvarstå preklusionsbestämmelse utan tidsbegränsning, vilket inte vore vare sig rimligt eller lämpligt av praktiska skäl: bl.a. ökar utredningssvårigheterna allt mer ju äldre skadan blir.

Det sist sagda leder över till påpekandet att svårigheterna när det gäller att klarlägga frågor kring uppkomsten av preskriberade skador sannolikt ofta kommer att bli betydande. I dessa fall kan det ibland vara befogat att inte ställa alltför rigorösa krav på den skadelidande. Å andra sidan måste det naturligtvis finnas något slags utredning som talar för att de i lagen angivna förutsättningarna för ersättning är uppfyllda. Alla gamla miljöskador kan inte automatiskt vara ersättningsgilla.

Med den lösning som här valts kommer miljöskadelagens regler - låt vara inom ramen för den föreslagna fondlagstiftningen i vissa fall vara att tillämpa på skador som vid en skadeståndsrättslig prövning varit att bedöma enligt tidigare regler i miljöskyddslagen. Detta är emellertid en gällande konsekvens som torde få godtas. Lagtekniskt är det okså acceptabelt, eftersom det här inte är fråga om att döma ut ett skadestånd utan att besluta om ersättning som utgår i annan ordning.

4.2.4 Bestämmande av ersättning och bedömning av ersättningsbehovet

Ersättning till skadelidande utgår i stället för skadestånd som den skadelidande borde ha erhållit men inte har kunnat få

ut. Ersättningen skaii därför beräknas skadeståndseniigt rättsiiga grunder.

Vid bestämmandet av ersättning ska11, i eniighet med principen om fondens subsidiära ansvar, avräknas varje annan form av ersättning som den skade1idande har rätt ti11 på grund av skadan. Ti11 de poster som ska11 avräknas hör i första hand skadestånd som har betaits på grund av skadan. Det kan förekomma att den skadeiidande endast kan få ut en dei av det skadestånd han har rätt ti11, t.ex. därför att den ersättningsskyidige saknar möjiigheter att betala he1a skadeståndet. Den skadeiidande har då rätt ti11 ersättning från fonden för den dei av skadeståndet som utestår obetaid.

Vidare ska11 avräknas skadestånd som bör kunna b1i beta1t ti11 den skadelidande. Vad uttrycket bör kunna b1i betait närmare besett ska11 anses innebära har utveckiats i avsnitt 4.2.3.3. Til] vad som sagts där ska11 endast den fogas anmärkningen, att några krav på att den skadelidande ska11 vidta rättsiiga e11er andra inte kan åtgärder natur1igtvis stä11as, om det redan från början framstår som kiart, att skadevå11aren inte kan betaia.

Ytter1igare ska11 avräknas varje annat som s1ag av ersättning den skadeiidande har rätt ti11 på grund av skadan. Det är omöjiigt att här ange a11a de ersättningsformer som kan aktuaiiseras i detta sådan är natursammanhang men en viktig iigtvis försäkringsersättning.

Såsom närmare utveckiats i avsnitt 4.2.3.4 har utredningen också funnit det befogat att föreslå att redan möjiigheten att teckna försäkring i vissa fa11 bör inverka på möjiigheten att erhåiia från fonden. ersättning I fråga om sakskador på egendom som eniigt vedertaget bruk borde ha hå11its försäkrad ska11 i skäiig avräknas omfattning försäkringsersättning som sku11e ha utgått om försäkring funnits. Att ersättningen ska11 avräknas i skäiig omfattning innebär att hänsyn bör tas

ti11 att försumme1sen ib1and kan ha sin grund i förbiseende e11er vara av ursäkt1ig natur. Det kan t.ex. röra sig e1jest om giömska att beta1a premien e11er förnya försäkringen.

bör ett sjä1vriskbe1opp avräknas vid ersättningens Siutligen bestämmande. Detta torde vara nödvändigt för att begränsa anta1et om ersättning ti11 en rimiig nivå och för ansökningar att inte belasta fonden med ett kanske omfattande utredningsarbete i ärenden som rör rena bagate11er.

När det att bedöma de åriiga kostnaderna för ersättgäiier ti11 skade1idande före1igger en betydande osäkerhet. ning anser eme11ertid att ansprâken i vart fa11 Utredningen bör bii mått1iga och inte torde komma att in1edningsvis överstiga 10 mi1j. kr. per âr.

4.2.5 Prövningen av ärenden angående ersättning

Anspråk på ersättning bör prövas av ett organ som förfogar över skadestândsrätts1ig kompetens, eftersom en betryggande mängd ofta ganska komp1icerade skadeståndsrätts1iga frågor kan komma att aktua1iseras i ersättningsärendena. En möj1ighet sku11e vara att över1ämna prövningen åt a11män d0msto1.

I brottsskade1agen har eme11ertid prövningen av ärenden om - har samma brottsskadeersättning som i många hänseenden funktion och utformning som den här föres1agna ersättningsformen - över1ämnats åt en särski1d nämnd, brottsskadenämnden. I propositionen om brottsskade1ag (prop. 1977/78:126 s. 11) anfördes åtski11iga argument mot att anförtro prövav brottskadeärenden åt a11män domstoi. B1.a. sades ningen det att de skade1idandes ersättningsanspråk fick anses vara av offent1igrätts1ig natur och att hand1äggning vid a11män domstoi med stor sannoiikhet sku11e medföra en ganska administration. Dessa argument synes vara bärtyngande även när det prövningen av ärenden om kraftiga gä11er ersättning ti11 skadeiidande som drabbats av mi1jöskador.

Utredningen har därför stannat för att föreslå att ärendena skall prövas av en nämnd, kallad I nämnden miljöskadenämnden. bör finnas ledamöter som har juridisk men också kompetens sådana som har erfarenhet av olika tekniska som kan frågor aktualiseras i ersättningsärendena, liksom företrädare för allmänna intressen. Nämnden föreslås sålunda få sju ledamöter, varav en ordförande och en vice ordförande som båda skall vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Av övriga ledamöter bör fordras att en har särskild kunskap och kompetens på miljövårdens område, en har erfarenhet av industriell verksamhet och en har försäkringsoch skaderegleringserfarenhet. Vidare bör två företrädare för allmänintresset ingå i nämnden. Praktiska skäl talar för att ersättningsfrågorna inte skall kunna komma under i flera instanser. prövning Nämndens avgöranden av ersättningsärenden bör därför inte kunna överklagas. Några mot att låta nämndens betänkligheter avgöranden bli slutliga bör inte möta med hänsyn till nämndens allsidiga sammansättning.

Det går inte att med säkerhet överblicka hur många ärenden nämnden kan komma få att handlägga och inte heller hur komplicerade dessa kan bli. En rimlig är dock att gissning ett antal ärenden kan bli förhållandevis omfattande och att utredningssvårigheterna i vissa fall kan bli rätt betydande, t.ex. när det gäller gamla skador och beträffande orsakssambandet mellan en störning och en skada. Inte minst kan detta bli fallet i fråga om personskador. Det finns således en del som talar för att miljöskadenämnden behöver en fast organisation - ett kansli - av en viss omfattning. En lämplig lösning synes därvid vara att nämnden får ta i anspråk lokaler och servicefunktioner hos en redan existerande myndighet, exempelvis naturvârdsverket. Nämnden bör dock, i likhet med brottsskadenämnden, tillsammans med sitt kansli bilda en självständig myndighet.

Det är, såsom nyss framhölls, inte otänkbart att handläggningen av vissa ärenden kan bli relativt omfattande. I

direktiven att nämnden anlitar ett eller antyds möjligheten flera försäkringsbolag för att få hjälp med skaderegleringen, om administrationskostnaderna därigenom skulle bli avsevärt Det torde lägre än om denna uppgift läggs på nämnden själv. vara att nu bedöma huruvida ett anlitande av försäkomöjligt resurser kan komma att visa sig ekonomiskt förringsbolagens eller ej. Utredningen vill emellertid för sin del delaktigt inte utesluta att med skaderegleringen i vissa fall hjälp helt enkelt kan bli nödvändig. Det är inte möjligt att bygga som förfogar över utredningsupp en kansliorganisation resurser som är tillräckliga för varje tänkbart fall som kan aktualiseras. vill därför förorda att det skall Utredningen fritt att vid behov anlita biträde för stå miljöskadenämnden och att kostnaderna för sådant biträde skall skadereglering bekostas av fonden.

I samband med utredningar i ärenden som handläggs av nämnden kan det möjligen i komplicerade fall bli aktuellt att ta upp av olika exempelvis förhör med sakkunniga och bevisning slag, som har uppgifter av betydelse att lämna, synemed personer och annat sådant. Nämnden får själv ta ställförrättningar ning till behovet av utredning av sådant slag och på lämpligt sätt att den tillförs ärendet. Givetvis bör nämnden ombesörja att betala ut ersättning för kostnader för ha möjlighet behövlig utredning med medel från miljöskadefonden.

särskilda handläggningsregler torde således inte er- Några fordras. När särskilda bestämmelser för en myndighets handav ärenden inte har meddelats gäller bestämmelserna läggning För miljöskadenämndens del i förvaltningslagen (1986:223). kommer således att förvaltningslagens bestämmelser om gälla bl.a. serviceskyldighet, allmänna krav på handläggningen, ombud och biträde, jäv, parts rätt att få del av upptolk, gifter samt omröstning.

Det bör finnas möjlighet att överklaga beslut, varigenom om jäv eller avvisat nämnden exempelvis ogillat invändning ombud eller biträde.

Förvaitnings- och administrationskostnaderna för nämndens verksamhet kan beräknas uppgå ti11 omkring två mi1j. kr. om året.

4.2.6 Kostnadsersättning

Såsom förut i några sammanhang framhåiiits, kan utredningen i en dei ärenden av det s1ag det här gä11er komma att b1i täm- 1igen omfattande. Man måste också räkna med att inte så sä11an ganska komp1icerade juridiska frågor kan aktua1iseras. I åtski11iga fa11 torde därför den skade1idande vara beroende av att kunna an1ita juridisk hjälp. Det är därför av betydeise att den skadeiidande, om hans ekonomiska förhåilanden är sådana att han inte kan bekosta juridiskt biträde e11er den utredning som behövs, får hjälp med att täcka sådana kostnader.

Liksom i andra rättsiiga angeiägenheter kan den skadeiidande, när han begär ersättning från miljöskadefonden, beviijas a11män rättshjäip och därigenom få sina kostnader för biträde m.m. betaiade. Den praxis som hos rättshjäipsnämnderna utveckiats ifråga om rättshjäip i ärenden hos brottsskadenämnden innebär att rättshjä1p beviijas om inte ärendet är av okomplicerad beskaffenhet. Man bör kunna utgå från att iiknande överväganden b1ir aktue11a i rättshjäipsärenden som gä11er ansökningar hos mi1jöskadenämnden. Det bör eme11ertid framhå11as att möjiigheterna att få rättshjäip genere11t är inskränkta t.ex. i fråga om fastighetsägare när saken gä11er hans fastighet.

Möj1igheten att få rättshjäip får anses ti11räck1ig i de f1esta situationer. I brottsskade1agen stadgas eme11ertid därutöver en rätt för den skadeiidande att få ersättning av aiimänna mede1 för biträdes- e11er utredningskostnad om synneriiga skä1 föreiigger med hänsyn tili sökandens ekonomiska förhå11anden e11er övriga omständigheter. I propositionen ti11 brottsskadeiagen uttaiades (prop.

1979/78:126 s. 36 f) att det sku11e kunna 1eda ti11 oti11fredsstäiiande konsekvenser om den skadeiidande saknade varje möjiighet att vid sidan av den a11männa rättshjäipen fâ ersättning av aiimänna mede1 i ärende om brottsskadeersättning. Fa11 kunde förekomma när den skadeiidande ti11 fö1jd av ett ursäkt1igt förbiseende har underiåtit att söka rättshjä1p i tid och därför har ådragit sig kostnader i ärendet som inte stod i rim1ig proportion ti11 den bevi1jade brottsskadeersättningen.

De skäi som sâ1unda anförts för den särskilda regein om rätt ti11 kostnadsersättning i brottsskadeärenden gör sig i samma mån gä11ande beträffande ärenden hos miijöskadenämnden. Det synes inte he11er befogat att ha o1ika regier för de båda faiien, som har åtskiiliga beröringspunkter med varandra. Utredningen har därför föreslagit en rege1 som ans1uter ti11 vad som i denna dei finns stadgat i brottsskadeiagen.

4.2.7 Återkrav av ersättning

I eniighet med principen att fondens ansvar ska11 vara subsidiärt måste det finnas en bestämme1se som ger staten rätt att kräva ti11baka utbetaiad ersättning från någon som är skadeståndsansvarig gentemot den skadeiidande. Utredningen har också föresiagit en sådan rege1.

Det måste eme11ertid påpekas att det i de fiesta fa11 torde finnas små möjiigheter för fonden att få ti11baka några pengar genom att framstä11a regresskrav. An1edningen är naturiigtvis att det i miijöskadeärendet bör ha bedömts som praktiskt taget utsiktsiöst att skadevå11aren kommer att betaia skadeståndet e11er någon de1 av det ti11 den skadelidande. Som påpekats i avsnitt 4.2.3.4 får det dock förutsättas att det i någon omfattning kan förekomma att nämnden beta1ar ut ersättning i faii där det norma1t sku11e ha krävts av den skadeiidande att han vidtagit rätts1iga åtgärder mot skadevå11aren. Det är naturiigtvis också möjiigt att en

skadevåiiare, som bedömts sakna ekonomiska möjiigheter att beta1a skadestånd ti11 den skadeiidande, får se sina ekonomiska vi11k0r förbättrade. och i vissa fa11 där det bedömts att det varit omöjiigt att utreda vem som vå11at skadan kan det i efterhand visa sig vem som var ansvarig. Den föresiagna bestämme1sen torde därför kunna ha en viss praktisk betydeise vid sidan om den principie11a.

Besiut om att framstä11a äterkrav mot en skadevå11are bör fattas av mi1jöskadenämnden.

4.3 Aterstäiiningsåtgärder

4.3.1 Beskrivning av prob1emet

över stora delar av Sverige finns det mi1jöer som skadats av mänsk1ig verksamhet av 01ika s1ag vi1ken medfört en kontinuerlig och ofta djupgående inverkan på omgivningen. Skadorna på dessa miijöer behöver avhjäipas; miijöerna bör återstäiias, för att använda ett något oegentligt uttryck, som dock b1ivit a11mänt accepterat och kommer att nyttjas även i detta sammanhang. Uttrycket är oegentligt därför att en återstä11ning av ett område inte nödvändigtvis innebär att området försätts i samma skick som det hade under tidigare, opåverkade förhå11anden. Återstä11ning av ett avfa11supp1ag innebär exempe1vis norma1t inte att uppiaget he1t och hå11et av1ägsnas utan att det ges en utformning som harmonierar med Iandskapet i övrigt, förutom att sådana åtgärder vidtas som innebär att upplaget inte 1ängre utgör en fara för miljön genom fortsatta uts1äpp av föroreningar.

Det bör framhå11as, att begreppet skada används i en de1vis annan betydeise när återstä11ningsåtgärder diskuteras än när uttrycket förekommer i rent skadeståndsrätts1iga sammanhang. I det senare fa11et åsyftas, som påpekats i avsnitt 4.2.2, en ekonomisk skada medan uttrycket ofta i mera alimänna beskrivningar av mi1jöprob1em he1t enke1t får beteckna en påverkan

på miljön som inte är acceptabei men som inte nödvändigtvis har givit upphov ti11 en ekonomisk skada för någon enski1d. Däremot kan ofta en sådan påverkan innebära en risk för ekonomisk skada.

Inom ramen för miijöskadefondutredningens arbete har statens naturvårdsverk genomfört en kartiäggning av de skadade miijöer i 1andet som bör b1i föremâ1 för återstäiiningsåtgärder. Naturvårdsverkets utredning fogas som biiaga tiil detta betänkande. För att Iäsaren ska11 få en översiktlig uppfattning om de problem det här rör sig om ska11 eme11ertid i det föijande kortfattat beskrivas de viktigaste typerna av miijöskador som har aktuaiiserat krav på återstäiiningsåtgärder. Framstä11ningen bygger i stor utsträckning på mi1jöskyddsutredningens betänkande Bättre miijöskydd II (SOU 1983:20), s. 52 f.

4.3.1.1 Skador orsakade av skogsindustrie11a verksamheter

När det gäiier skogsindustrin är det framför a11t uts1äppen av avioppsvatten och hanteringen av barkavfaii som har orsakat bestående skador i mi1jön.

Av1oppsvatten från ce11u1osaindustrier innehöii tidigare ofta mycket stora mängder träfiber. När avioppsvattnet utan tiilräck1ig rening och ib1and he1t orenat s1äpptes ut i recipienten, avsatte sig fibern på botten och kom på många hål] att biida aviagringar av anseniig mäktighet, fiberbankar. För impregnering och siembekämpning ti11sattes tili pappersmassan fram ti11 år 1968 o1ika preparat innehåilande kvicksi1verföreningar. En dei av detta kvicksiiver kom tiiisammans med fibern att föija med avioppsvattnet ut i recipienten. Fiberaviagringarna innehå11er därför i många fa11 kvicksiiver i varierande mängder. Kvicksi1vret är bundet vid fibern, och fiberbankarna utgör därför en potentieii kä11a ti11 emission av kvicksiiver som anses vara ett av de a11var1igaste miijögifterna.

Fiberbankarna kan vara beiägna iångt från den industrianiäggning varifrån utsiäppet skett. Så t.ex. har i Nissan i Haiiands iän uppstått fiberbankar ca två mil nedströms pappersmassafabriken i Hyitebruk. I vissa faii är bankarna så mäktiga att de syns ovan vattenytan och medför hinder för båtfart, föranleder redskapsbesvär vid fiske osv. Från fiskets synpunkt kan fiberaviagringarna dessutom medföra skada genom att de hindrar utveckiingen av en normai bottenfauna. Som rege1 utgör den iagrade fibern en påtaglig syretäringskäiia viiket b1.a. inverkar meniigt på fiskens iivsbetingelser. Marginaien för utsiäpp av syreförbrukande substans i avioppsvatten minskar också I fiera härigenom. fa11 har fiberaviagringarna i vattnet orsakat iuktstörningar i omgivningen, vi1ka emeiianåt varit så kraftiga att häisovårdsnämnden gjort gäiiande sanitär oiägenhet.

En avfaiisprodukt som uppstår vid de fiesta former av skogsindustrieii verksamhet är bark. Numera används barkavfaiiet ti11 bränsie och i viss utsträckning också för framstäiining av jordförbättringsmedei. Innan barken började användas för dessa ändamåi deponerades vaniigen barken. finns Barktippar därför vid många av iandets skogsindustrier. Press- och iakvatten från dessa tippar innehåiier stora föroreningsmängder, b1.a. syretärande substanser. Utiakningen kan pågå under många år efter det deponeringen har upphört och det är därför angeiäget att åtgärder vidtas för att begränsa av spridningen föroreningar även från sådana tippar. Eftersom tipparna vaniigen är beiägna på e11er i ansiutning tili industriområden, torde de däremot endast sä11an störa iandskapsbiiden på något mera påtagiigt sätt.

Genom erfarenheter som b1.a. vunnits i samband med sanering av Urserumsviken vid westerviks Pappersbruk under åren 1978-1979 har det nu utarbetats metoder för av återstäiining miijöer där fiberbankar förekommer. Kostnaderna för sådan återstäiining torde också kunna beräknas förhâiiandevis väi.

4.3.1.2 Skador orsakade av gruvverksamhet

Ett omfattande behov av att vidta âterställningsåtgärder finns där det förekommer eller har förepå många platser kommit och bearbetning av sulfidmalmer. Sulfidmalmer brytning innehåller mellan svavel och olika metaller, såsom föreningar och zink. Dessutom kan malmen innehålla silver koppar, bly och guld samt i vissa fall även kobolt, nickel och molybden.

av sulfidmalmer inleddes i Sverige troligen redan Brytning under 1000-talet i och med att bl.a. Falu gruva togs i bruk. Genom s.k. hyttbruk utvanns där och i andra gruvor som viktimetall râkoppar. Brytning av sulfidmalm har sedermera gaste stort antal platser i landet. Största upptagits på ett koncentrationen finns i Bergslagen, där även de äldsta gruvorna är belägna.

Vid bearbetningen av den brutna malmen uppkommer stora avfalls- och restprodukter, som deponeras. Avfallet volymer från den äldre brukar benämnas varp. Avbergshanteringen fallet innehåller rester av olika metaller, t.ex. bly, zink, kadmium och kvicksilver, vilka huvudsakligen koppar, i sulfidform. Dessutom innehåller avfallet föreligger varierande av svavelkis (pyrit). Beroende på att man mängder i äldre tider vanligtvis var intresserad av att utvinna endast ett huvudsakligen koppar och någon eller par metaller, innehåller betydligt högre resthalter av silver, varpen nyssnämnda metallsulfider än sådant avfall som produceras Av betydelse härvidlag var även den sämre anrikningsidag. tekniken.

sker oftast under bar himmel, varför mineralen Deponeringen utsätts för påverkan av luftens syre och av nederbördsvatten. och kemiska reaktioner leder till att det Vittringsprocesser kan bildas fri svavelsyra, vilken försurar det vatten som infiltreras i avfallet. Detta sura vatten underlättar den fortsatta av avfallet och leder till att det så nedbrytningen

småningom sker en lösning av metaller. Genomströmningen av vatten i upplaget gör att dessa metaller lakas ut till omgivande grund- och ytvatten. Påverkan av det sura lakningsvattnet leder också till försurning av detta vatten. Av stor betydelse för hur snabbt dessa sker är avprocesser fallets naturliga buffringsförmåga, dvs. innehåll av basiska ämnen som kan neutralisera den bildade syran. Vartefter de basiska ämnena förbrukas minskar dock avfallets att förmåga neutralisera svavelsyrans försurande inverkan.

Olika möjligheter att begränsa spridningen till omgivningen av metallhaltigt och surt lakvatten från gruvor och upplag av gruvavfall har undersökts. De viktigaste åtgärderna när det gäller att lösa problemet torde vara att och begränsa syrevattentillförseln, eftersom vittringsförloppet kräver tillgång till syrgas och utlakningen av vittringsprodukter kräver tillgång till vatten. Det lämpligaste sättet att uppnå dessa effekter torde vara att täcka Hur täckgruvavfallsupplagen. skiktet bör vara uppbyggt och vilka kostnaderna för sådana åtgärder kan tänkas bli redovisas närmare i natur-

vårdsverkets bedömningar i bilaga 2 till betänkandet.

4.3.l.3 Skador av avfallsupplag

Varje år deponeras i landet stora mängder avfall från hushåll, industrier och byggarbetsplatser. sker i Deponeringen regel inom därför avsedda områden eller anläggningar, vilka vanligen drivs i kommunal regi eller av industriföretag som fabrikstippar. Ett par slag av industriavfall har behandlats tidigare. Inte sällan, förmodligen i mindre nu än omfattning tidigare, inträffar det emellertid att mindre nogräknade personer eller företag dumpar sitt avfall direkt i naturen. Allvarliga situationer kan uppstå när det avfall som dumpas på detta sätt består av kemikalier och andra ämnen som kan spridas till närliggande yt- eller grundvattenförekomster. All deponering av avfall är numera att betrakta som miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening och är därför

underkastad denna lags regler om försiktighetsmått, tillståndsprövning (i vissa fall) och tillsyn.

Avfallsdeponering kan förorsaka skador på miljön i många avseenden, om lämpliga försiktighetsmått inte vidtas. Förutom att en deponeringsanläggning kan utgöra ett störande inslag i landskapsbilden kan den också orsaka bl.a. lukt, damning, nedskräpning samt förorening av grundvatten och ytvatten. Effekterna kan kvarstå långt efter det deponeringen upphört. Särskilt allvarlig brukar man anse risken för vattenförorening vara.

Vattenförorening kan uppstå till följd av att regnvatten som rinner av ett upplag eller lakvatten från upplaget sprids till omgivande yt- eller grundvattenområden. Lakvattnet består till övervägande delen av nederbörd som fallit över upplaget och trängt ned i de deponerade massorna, av ytvatten från omgivningen som kommit i kontakt med avfallet samt av det grundvatten som eventuellt rinner genom upplaget. Vattenförorening kan därför undvikas genom att man förhindrar regnoch annat vatten att komma i kontakt med avfallet. Detta kan ske genom täckning av upplaget med tätande massor och genom avskärande diken. Förorening kan också undvikas genom att vatten från upplaget samlas upp och renas.

En riksomfattande kartering av svenska avfallsupplag genomfördes under åren l983 och 1984 på initiativ av naturvårdsverket. Materialet har därefter bearbetats och sammanställts inom naturvårdsverket, som föreslagit vilka åtgärder som bör vidtas och beräknat kostnaderna härför. Detaljerna i naturvårdsverkets förslag framgår av bilagan till betänkandet.

4.3.1.4 övriga skador

De nu redovisade skadetyperna torde fortfarande vara de viktigaste av dem som kan föranleda krav på återställningsåtgärder. Givetvis finns emellertid också andra skador av sådan

art. Under senare tid har man exempe1vis börjat uppmärksamma att det förekommer probiem med förgiftade jordar på grund av tidigare bedriven impregneringsverksamhet på f1era p1atser i 1andet. Det förekommer också probiem med b1.a. avfa11supp1ag från giasindustrin och äidre industribyggnader som ib1and är kontaminerade med cyanider och andra mi1jöfar1iga ämnen.

4.3.2 Utredningens bedömning

Inom ramen för mi1jöskadefondutredningens arbete har naturvårdsverket, såsom ovan i fiera sammanhang framhå11its, gjort en kart1äggning av de âterstä11ningsåtgärder som verket anser bör genomföras i 1andet. Arbetet har också innefattat ett utarbetande av konkreta försiag ti11 åtgärder samt kostnads-

beräkningar. Naturvårdsverkets utredning redovisas i bi1aga 2

ti11 betänkandet.

I en sammanfattande bedömning av vi1ka åtgärder som är mest ange1ägna och kostnaderna för att genomföra dessa framhå11er naturvårdsverket att det är nödvändigt att vidta åtgärder mot 1äckage av kvicksi1ver från fibersediment, iäckage av PCB från sediment t.ex. utanför vissa ce11u1osaindustrier, tungmeta11äckage från gruvavfa11 och kontaminerad mark vid inpregneringsaniäggningar samt att åtgärda vissa kommunaia och andra avfa11supp1ag med utsiäpp av motsvarande typer av ämnen. Kostnadsmässigt anser naturvårdsverket att utrymme för ett prioriterat återstä11ningsbehov på 140-150 mi1joner kronor per år bör skapas.

Utredningens bedömning av det behov som före1igger att vidta återstäliningsåtgärder i 01ika sammanhang skiijer sig i princip inte från naturvårdsverkets. Utredningen har dock inte haft något underiag för att göra någon exakt bedömning av hur âterstä11ningsåtgärder av o1ika s1ag i deta1j bör genomföras e11er hur stora kostnaderna kan b1i. Med hänsyn ti11 de begränsade erfarenheter som finns av de återstäiiningsåtgärder som det kan b1i fråga om bör verksamheten

byggas upp successivt och ske inom en snävare ram än vad naturvårdsverket räknat med. En lämplig ram under de första åren kan vara 30-40 milj. kr.

4.3.3 Beslut om användning av medel till återställningsåtgärder

Ur miljöskadefonden skall, om utredningens förslag till fondsystem godtas, utgå medel både i form av ersättning till skadelidande och såsom bidrag till bekostandet av återställningsåtgärder. När det gäller ersättning till skadelidande erfordras förhållandevis omfattande regler om förutsättningarna för att sådan ersättning skall utgå. I det fallet är det nämligen fråga om att reglera enskildas rättigheter till ekonomisk kompensation för skada i vissa fall; det är då viktigt att den skadelidande vet när han har rätt att få ersättning och att han också har en ovillkorlig ersättningsrätt när de i bestämmelserna angivna förutsättningarna är uppfyllda. Något annorlunda förhåller det sig med de bestämmelser som reglerar användningen av återställningsåtgärder. Här är det inte fråga om att någon skulle ha rätt att få pengar från fonden för att genomföra återställningsåtgärder. Frågan om i vilka fall och i vilken omfattning sådana åtgärder bör genomföras måste bedömas i ett större perspektiv så att mera angelägna projekt prioriteras framför mindre angelägna. Men bedömningen bör också gälla det enskilda fallet och frågan om någon återställning överhuvudtaget bör komma till stånd och i så fall på vilket sätt det bör ske.

Frågan om hur och när återställningsåtgärder bör genomföras är alltså i hög grad en lämplighetsfråga. Den bör i huvudsak inte regleras i rättslig ordning utan avgöras av en instans som besitter kompetens att bedöma de miljöfrågor och tekniska problem som aktualiseras i sammanhanget. Vissa rättsliga förutsättningar måste dock finnas för de beslut som skall fattas angående återställningsâtgärder. Det gäller framför

a11t rege1n att pengar ti11 återstä11ningsåtgärder inte får betaias ut annat än om det inte finns någon annan än fonden som är ansvarig för att åtgärderna vidtas e11er, om det finns någon sådan ansvarig, denne inte kan bekosta åtgärderna.

Probiemet med att utforma reg1er för utbetaining av pengar ti11 återstä11ningsâtgärder kommer a11tså i första hand att gä11a frågan vem som ska11 fatta bes1utet och formerna för detta. Det är ofrânkomiigt att naturvårdsverket måste komma att speia en framträdande ro11 i besiutsprocessen. Besiutet måste fattas av en myndighet och naturvårdsverket är det organ som besitter den kompetens och den överbiick över förhå11andena som erfordras.

Eme11ertid kan det göras gäiiande att även andra intressen bör ges ett infiytande när besiut om återstäliningsåtgärder ska11 fattas. Sådana besiut är nämiigen ofta kompiiceradez det kan finnas oiika synpunkter på vi1ka miijöskador som bör avhjäipas i första hand och inte minst på hur åtgärderna rent praktiskt ska11 genomföras. Atskiiiiga intressenter kan iämna värdefuiia bidrag ti11 iösandet av sådana probiem. Det kan gä11a stat1iga e11er kommunaia myndigheter vi1ka bedrivit eiler bedriver verksamhet av det s1ag som givit upphov ti11 de miijöstörningar som är aktueiia e11er vi1ka tidigare har genomfört återstä11ningsåtgärder 1iknande dem som ska11 komma ti11 stånd. och inte minst gä11er det naturiigtvis industrin som av iiknande och andra orsaker kan bidra med synpunkter på hur probiemet bör iösas.

Intressen och organisationer utanför naturvârdsverket - häri inbegripet enskiida personer om skä1 finns - bör aiitså ges infiytande på besiut om återstäiiningsåtgärder. Av fiera skäi framstår det som iämpiigt att överlåta åt regeringen att fatta övergripande besiut i dessa frågor. Det är inte möjiigt att beiasta regeringen med att bedöma varje detaij i ett projekt om återstäiiningsåtgärder. Därför bör initiativet ti11 sådana åtgärder komma från naturvårdsverket i form av en

framställning till regeringen. Framställningen bör vara åtföljd av en plan för âtgärdernas genomförande. Innan framställningen ges in bör de utomstående intressenter som kan komma i fråga ha fått lämna synpunkter i saken. Pâ detta sätt tillförsäkras de ett inflytande i ett tidigt skede av beslutsprocessen och regeringen får ett färdigt beslutsunderlag.

Det kan möjligen diskuteras om just regeringen eller eventuellt i stället ett för ändamålet särskilt inrättat organ bör fatta de beslut det här gäller.

Ett skäl för att besluten om att anslå medel till återställningsåtgärder inte bör ligga hos regeringen skulle kunna vara att man allmänt sett bör vara restriktiv med att belasta regeringen med nya arbetsuppgifter av administrativ karaktär. I prop. nr l983/84:23 behandlas frågan om regeringens befattning med besvärsärenden från utgångspunkten att regeringen i möjligaste mån bör befrias från befattningen med besvärsärenden som inte är av den karaktären att det behövs en politisk styrning av praxis.

I förevarande fall är det ju emellertid inte fråga om prövning av besvärsärenden av administrativ karaktär utan om miljöpolitiska avgöranden som gäller användandet av allmänna medel och där rena lämplighetsavvägningar måste bli vägledande för besluten. De övergripande bedömningar av hur allmänna medel skall användas som kommer att aktualiseras i detta sammanhang talar för att regeringen bör fatta besluten.

En ordning sådan som den förslagna har fördelen att vara ganska smidig i olika hänseenden. Eftersom det när det gäller återställningsåtgärder ofta kan vara fråga om rätt stora projekt som får bedrivas på tämligen lång sikt kan det vara lämpligt att naturvårdsverket lägger upp planer för åtgärder som sträcker sig över en längre tid, förslagsvis en treårsperiod. Ingenting hindrar att regeringen i sitt beslut att

ansiå pengar tiii ett sådant föreskriver projekt exempeivis att naturvårdsverket varje år ska11 redovisa resu1tatet av de åtgärder som vidtagits. En sådan redovisning kan också tänkas b1i föremåi för synpunkter från intressenternas sida.

En särskiid fråga är om även andra än naturmyndigheter vårdsverket ska11 ges forme11 möjiighet att ge in framstäiining om pengar för återstäilningsåtgärder. Med hänsyn tili att sådana bör bii föremåi för åtgäder en övergripande pianering, inte minst med tanke på behovet av prioriteringar, förefa11er det Iämpiigast att naturvårdsverket ensamt får rätt att göra framstäiining ti11 i detta avseende. regeringen Men ingenting hindrar givetvis att länsstyreiser, kommuner, andra myndigheter e11er exempe1vis enskilda hos företag naturvårdsverket aktuaiiserar frågor om återstäiiningsprojekt som kan anses angeiägna. Det får sedan ankomma på naturvårdsverket att utifrån mera övergripande en miijösynpunkter göra bedömning av vi1ka åtgärder som kan vara angeiägna att vidta.

Regeringen bör kunna ti11 naturvårdsverket deiegera rätten att besiuta om mede1 ti11 som är av återstäiiningsåtgärder mindre omfattning. Det kan vara att 1ämp1igt på detta sätt aviasta regeringen en dei smärre och samarbetsuppgifter tidigt öppna en möjiighet att genomföra vissa mindre projekt utan den omgång som det innebär att utverka ett besiut hos regeringen.

Den nu skisserade ordningen kan sjä1vfa11et inte ses som något en gång för a11a givet. Tvärtom framstår det som naturiigt att utvärdera systemet när det fungerat någon tid och vidta de förändringar som kan anses påkaiiade. Det är exempe1vis tänkbart att ett större mått av de1egering beträffande besluten efterhand kan te sig ändamå1sen1igt.

Man bör i detta sammanhang uppmärksamma ytteriigare en betyde1sefu11 omständighet. Sjäiva kan återstäiiningsarbetena vara så omfattande och kompiicerade att de eniigt bestämmei-

serna i miljöskyddslagen och vattenlagen skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd eller av vattendomstol (t.ex. när det gäller återställning av fiberbankar). Detta torde vara fallet beträffande alla större återställningsprojekt. Vid den prövningen sker ytterligare en noggrann sammanvägning av alla de intressen som kan finnas i saken. Ansökan om sådan prövning torde få göras av den som skall svara för det praktiska genomförandet av återställningsåtgärderna. Det får förutsättas att kommunerna härvidlag ofta får ta ansvar för att en sådan ansökan som nyss sagts kommer till stånd.

Som nämndes ovan måste en rättslig förutsättning finnas för att beslut skall få fattas om att anslå pengar till återställningsåtgärder. Den regeln måste nämligen gälla att medel skall ställas till förfogande endast om det inte finns någon som är ansvarig för att åtgärderna kommer till stånd eller om den ansvarige inte förmår genomföra åtgärderna av ekonomiska orsaker.

Som framgår av den redogörelse för gällande rätt som finns i avsnitt 2.l.l är det ofta inte fullt klart vilka regler som gäller i fråga om ansvaret för återställningsåtgärder. Man måste därför räkna med att det inte så sällan kan uppkomma svårigheter när det gäller att bedöma om det finns något företag eller kommun (eller någon privatperson, men detta torde väl vara förhållandevis sällsynt) som är ansvarigt för att återställningsåtgärder vidtas. I det följande skall vissa på detta problem utvecklas. Först skall dock rent synpunkter

allmänt framhållas att bedömningen av dessa frågor i första

hand måste ankomma på naturvårdsverket. När en framställning om pengar till återställningsåtgärder ges in till regeringen bör alltså naturvårdsverket ha utrett frågan om det finns för att åtgärderna vidtas och ha motinågon som är ansvarig verat sitt ställningstagande i den delen.

Vilka mått och steg naturvårdsverket bör vidta när frågan om återställningsåtgärder aktualiseras beror i hög grad på om

det finns någon som är skyldig att svara för att återställningsåtgärderna genomförs eller ej och om den ansvarige har resurser att fullgöra sina skyldigheter. Här kan olika situationer tänkas.

l. Det finns ett rättsligt bindande beslut som säger att ett visst företag skall genomföra återställningsåtgärder. Det kan t.ex. vara så att ett företag i ett koncessionsbeslut ålagts att vidta återställningsåtgärder när en viss verksamhet avslutats och att denna situation nu inträtt. Det normala är naturligtvis att företaget genomför de ifrågavarande åtgärderna, men man kan också tänka sig att så inte möjligheten blir fallet, t.ex. därför att ekonomi har försämföretagets rats. Naturvårdsverket eller - närmast vederbörlig myndighet länsstyrelsen - bör då i första hand uppmana företaget att uppfylla sina skyldigheter. Skulle detta inte ge något resultat, måste tillsynsmyndigheten uttömma de tvångsmöjligheter som finns enligt reglerna i miljöskyddslagen att få företaget att fullgöra sina skyldigheter. Hjälper inte detta, torde det bero på att inte har ekonomiska företaget möjligheter att uppfylla skyldigheterna. Verket kan då hemställa om pengar ur miljöskadefonden för att få återställningsåtgärderna vidtagna.

2. Från naturvârdsverkets sida bedöms det, att det inte finns någon som kan göras ansvarig för att återställningsåtgärder vidtas.

Ibland kan det vara lätt att konstatera detta, t.ex. om det rör sig om återställning av en miljö som skadats för mycket länge sedan och där ingen verksamhet längre bedrivs. I andra fall, när det finns ett företag som bedriver verksamhet på den plats där återställningsåtgärderna behöver genomföras, kan det vara svårt att bedöma om det företaget de enligt ganska oklara regler som finns har ett ansvar eller ej för att åtgärderna kommer till stånd. Det bör dock framhållas att naturvårdsverket inte kan underlåta att ta ställning i denna

fråga. ställningstagandet är nämligen av största betydelse när det gäller att avgöra om pengar till återställningsåtgärderna skall utgå ur miljöskadefonden eller ej. Om det inte finns kan fonden ställa medel till förnågon ansvarig fogande, medan detta enligt huvudregeln inte är möjligt om finns (undantaget gäller det fallet att den någon ansvarig ansvarige inte kan betala).

kan alltså vara svårbedömd. Det finns emeller- Ansvarsfrågan tid givetvis en gräns för vilka resurser naturvärdsverket skall lägga ned på att utreda saken, särskilt om de återställningsåtgärder som aktualiseras är av mindre omfattning. Då bör det ibland kunna vara försvarligt att konstatera att inte kan klarläggas och att därför ingen kan ansvarsfrågan anses skyldig att vidta åtgärderna i fråga. Skulle det däremot röra om återställningsâtgärder av stor omfattning som sig kostar mycket pengar bör som regel ansvarsfrågan utredas grundligt.

Anser naturvårdsverket att det inte finns någon som är att vidta återställningsåtgärderna, kan verket göra skyldig framställning till regeringen om att pengar till åtgärderna skall ställas till förfogande ur miljöskadefonden.

3. Naturvårdsverket anser att en viss person - juridisk eller fysisk - är skyldig att genomföra återställningsåtgärderna.

Här kan man tänka sig två olika situationer. Antingen godtar

vederbörande verkets bedömning och går med på att vidta eller

bekosta âterställningsåtgärderna själv (eller påstår att han saknar resurser att fullgöra sin skyldighet, varvid denna får bedömas på samma sätt som eljest, se nedan). Eller fråga också vägrar han godta naturvârdsverkets uppfattning och gör att han saknar skyldighet att genomföra återställgällande ningsâtgärderna.

I den senare situationen kan man återigen tänka sig två oiika fa11. Det kan vara så att det är k1ar1agt att vederbörande person e11er företag saknar ekonomiska möj1igheter att vidta några återstä11ningsåtgärder. Då bör naturvårdsverket kunna hos regeringen göra framstä11ning om pengar ur fonden.

Men det kan också förhå11a sig så att personen e11er företaget i fråga har resurser att genomföra de återstä11ningsåtgärder som är aktue11a. I en sådan situation kan inte naturvårdsverket göra någon framstäiining om att pengar ur mi1jöskadefonden ska11 ans1ås för att bekosta återstä11ningsåtgärderna. Verket anser ju nämligen att det finns någon som är ansvarig för att åtgärderna genomförs och som har ekonomiska resurser att göra det. Eniigt regein om fondens subsidiära ansvar kan pengar ur fonden inte tas i anspråk i ett sådant fa11.

Om de nödvändiga åtgärderna ska11 b1i genomförda, måste naturvårdsverket i en situation av detta s1ag se ti11 att ifrågavarande person e11er företag genom besiut av vederbör1ig myndighet antingen åiäggs att vidta åtgärderna e11er också konstateras sakna sky1dighet att göra det. Sku11e den rättsiiga bedömningen resuitera i att vederbörande förkiaras vara ansvarig för att återstä11ningsåtgärderna genomförs, kommer åtgärderna ti11 stånd som en föijd härav. Sku11e utgången bii den motsatta, kan pengar erhå11as ur fonden, eftersom det då inte finns någon som är ansvarig för åtgärdernas genomförande.

Viika mått och steg naturvårdsverket bör vidta om man från verkets sida aner att någon bör âiäggas ett sådant ansvar som här diskuteras beror på om den verksamhet det gä11er är prövad eniigt miijöskyddsiagens bestämmeiser eiier ej. Om verksamheten inte är prövad kan verket med stöd av 41 § miijöskyddsiagen hemstä11a att koncessionsnämnden meddeiar föreskrift om återstä11ningsâtgärder. I vissa fa11 kan verket sjäiv med stöd av 40 § 1 st. meddeia ett sådant föreiäggande.

Skulle det röra sig om en tillståndsprövad verksamhet bör

naturvårdsverket söka få till stånd en omprövning av villkoren för verksamheten med stöd av 24 § 2 st. miljöskyddslagen (om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt) eller 25 § samma lag (om det bedöms att betydande olägenhet har uppkommit som inte förutsågs när tillstånd lämnades).

Ett annat problem som kan uppkomma gäller den situationen, att det finns någon som ålagts att ansvara för att återställningsåtgärder vidtas i ett konkret fall men att det kan ifrågasättas om den ansvarige ekonomiskt klarar av att genomföra åtgärderna. När skall den ansvarige anses inte ha ekonomiska möjligheter att fullgöra sin skyldighet? Problemet aktualiseras även när det inte finns något beslut om att vederbörande skall svara för åtgärderna men naturvårdsverket anser att personen i fråga bör åläggas ett sådant ansvar.

När denna fråga övervägs bör till en början uppmärksammas att själva skyldigheten att vidta återställningsåtgärder skall bedömas mot bakgrund av en skälighetsavvägning. Omfattningen av bl.a. denna skyldighet skall nämligen ske med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen (5 § 2 st. miljöskyddslagen). Och vid avvägningen mellan olika intressen skall hänsyn tas bl.a. till den ekonomiska verkan av åtgärderna (5 § 3 st.). Det är visserligen inte fullt klart vilken närmare innebörd dessa bestämmelser skall anses ha. Att ett företags ekonomiska situation kan komma att beaktas när det gäller att bedöma om företaget skall vara skyldigt att vidta återställningsåtgärder eller ej måste man emellertid räkna med. Ändå kan det förekoma fall där ett företag ålagts att vidta återställningsâtgärder eller måste anses ha en skyldighet att vidta sådana åtgärder men saknar ekonomiska resurser att uppfylla sina skyldigheter. Det kan t.ex. vara fråga om ett gammalt åliggande som företaget numera inte ekonomiskt klarar av att åtlyda. Det kan också vara så, att återställningsåtgärderna bedömts vara så angelägna från allmän synpunkt att företagets ekonomiska svårigheter inte

ansetts kunna åberopas som skäl för att befria företaget från skyldigheten att vidta åtgärderna.

Ibland kan det vara enkelt att konstatera att ett företag inte har ekonomiska möjligheter att uppfylla sina skyldigheter. Företaget kan ha blivit försatt i konkurs eller ha inställt sina betalningar eller eljest befinna sig i en uppenbar ekonomisk krissituation. Men ofta är naturligtvis situationen mera svårbedömd. Det är inte möjligt att här ge några generella anvisningar för hur frågor av detta slag skall bedömas; det rör sig om komplicerade problem som säkerligen måste övervägas från fall till fall. En allmän regel bör dock vara att naturvârdsverket bör godta att en ansvarig inte har ekonomiska möjligheter att uppfylla sina skyldigheter endast om saken ter sig förhållandevis klar. De verkligt svårbedömda fallen måste prövas i annan ordning.

Allmänt sett kan dessutom sägas, att det bör vara möjligt för naturvårdsverket att förhandla med det berörda företaget om en rimlig lösning på hur de nödvändiga återställningsåtgärderna skall kunna bekostas. Det kan nämligen ibland vara skäligt att lägga endast en del av kostnaden för åtgärderna på företaget, om detta har svårt att klara av hela projektet ekonomiskt. Återstoden av kostnaderna bör då naturvårdsverket kunna begära hos fonden. Men det måste kraftigt understrykas att överenskommelser av detta slag inte får ingås om de inte verkligen ter sig motiverade i ljuset av den regel som säger att en ansvarig skall bekosta återställningsåtgärderna och att undantag endast får göras om det i praktiken inte är ekonomiskt möjligt för honom att klara av sitt âliggande. Man måste räkna med att en och annan återställningsansvarig kan komma att försöka övervältra sitt ekonomiska ansvar på miljöskadefonden genom att hävda att han saknar ekonomiska möjligheter att fullgöra sina skyldigheter trots att så inte är fallet. Naturvårdsverket bör självfallet ha sin uppmärksamhet på risker av det slaget.

4.3.4 Saneringsåtgärder

I utredningens uppdrag ingår också att föresiå en ordning som gör det möj1igt att från miijöskadefonden erhå11a ersättning för kostnader på grund av saneringsåtgärder, såvida inte dessa kostnader kan täckas på annat vis. En första fråga när denna uppgift ska11 iösas b1ir då att söka ange vad som bör förstås med uttrycket saneringsâtgärder.

En1igt räddningstjänstiagen (1986:1102) avses med räddningstjänst de räddningsinsatser som staten e11er kommunerna ska11 svara för vid oiyckshändeise och överhängande fara för o1yckshände1ser för att förhindra och begränsa skador på människor e11er egendom e11er i miijön (2 § 1 st.). Skyidighet för staten e11er kommun att göra en räddningsinsats före1igger endast om det med hänsyn ti11 behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påka11at att staten e11er kommunen svarar för insatsen (2 § 3 st.). Som exempei på o1yckshände1ser nämns i propositionen ti11 räddningstjänst1agen (prop. 1985/86:170, s. 62) bränder, exp10sioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utf1öden av skad1iga ämnen. Det sagda innebär att vissa av de åtgärder som ska11 vidtas en1igt räddningstjänst1agen tyd1igen är sådana som van1igen avses med uttrycket saneringsåtgärder. Det gä11er inte minst ingripanden vid utfiöden av skadiiga ämnen. Å andra sidan finns det natur1igtvis en gräns för hur 1ångt statens och kommunernas ansvar sträcker sig. Härom sägs det i den nyssnämnda propositionen (s. 63 f.):

I många fa11 - särskiit vid utf1öden av 01ja e11er andra skadiiga ämnen - kan det âterstå återstä11nings- e11er saneringsåtgärder när det egent1iga räddningsarbetet är avsiutat. Det är givetvis svårt att närmare ange när det i sådana fa11 inte 1ängre behövs ett ingripande från samhä11et. Rent a11mänt kan man säga att det före1igger ett behov av ett sådant ingripande så Iänge det finns risk för att o1jan e11er de skad1iga ämnena sprids. När t.ex. utrunnen 01ja har va11ats e11er 1änsats in så att det inte 1ängre är någon risk att den sprids kan man däremot i de f1esta fa11 räkna med att

l0l

fortsatta åtgärder skall kunna vidtas genom skadevållarens eller fastighetsägarens försorg. I många fall torde han med stöd av hälso- och

miljöskyddslagstiftningen kunna åläggas

att genomföra den sanering som behövs.

Miljöskadefonden skall alltså svara för när saneringsåtgärder räddningstjänstlagen inte är tillämplig.

En annan fråga är var gränsen går emellan saneringsåtgärder och återställningsåtgärder. Som exempel på återställningsåtgärder har i utredningens lagförslag (20 §) nämnts åtgärder för att avlägsna eller minska från av olägenheter upplag avfall eller andra miljöfarliga ämnen, förorenande eller skadliga substanser i mark- eller vattenområden eller andra sådana miljöskadliga kvarlämningar som uppkommer till följd av miljöfarlig verksamhet. Denna beskrivning täcker i själva verket även sådant som brukar kallas och det skulle sanering, knappast finnas någon anledning att särkilt definiera saneringsbegreppet om det inte vore att så, det är lämpligt att ställa upp vissa särskilda regler för fondens till bidrag saneringsåtgärder.

Mot denna bakgrund har saneringsåtgärder definierats (jfr 23 § i lagförslaget) som återställningsåtgärder av brådskande art som måste genomföras för att skador eller risk undanröja för skador på människor, och som inte är egendom eller miljö räddningsinsatser enligt räddningstjänstlagen. Att det brådskar med att genomföra åtgärderna alltså inte att betyder faran för skador skall vara så överhängande att ett ingripande enligt räddningstjänstlagen är påkallat. I stället åsyftas den situationen att åtgärder måste vidtas inom viss tid för att inte skador i ett skall längre perspektiv uppkomma eller förvärras. Som exempel kan nämnas åtgärder som måste komma till stånd om tunnor med miljöfarligt avfall upptäcks nedgrävda. Det är inte säkert att det i en sådan situation föreligger någon akut risk för människors hälsa eller för skada på egendom eller miljö. Men ett måste ändå ingripande ske förhållandevis snart för att inte sådana skador så småningom skall uppkomma.

Som nyss bör vissa särskilda regler gälla för anslag av sagts medel till saneringsåtgärder. Beslut om att betala ut pengar till sådana åtgärder bör naturvårdsverket självt kunna fatta. Sådana beslut bör nämligen komma till stånd utan dröjsmål. och pengar måste kunna ställas till förfogande omedelbart även om det finns någon annan som formellt är ansvarig för att genomförs men inte utan dröjsmål kan saneringsåtgärderna förmås att fullgöra sina skyldigheter.

Kostnaderna för vissa tvångsingripanden enligt miljöskyddslagen (se avsnitt 2.2) som utförs genom kronofogdemyndighetens får enligt 23 § miljöskyddsförordningen förförsorg skjutas av allmänna medel, om förskott på kostnaderna inte kan erhållas från den försumlige. Sådana kostnader bör bestridas av miljöskadefonden.

Kostnaderna för saneringsåtgärder inklusive förskott kan bedömas uppgå till någon eller några miljoner kronor om året.

4.3.5 Tvångsrätt

Om beslut har fattats att anslå pengar till återställningseller saneringsåtgärder, bör naturvårdsverket svara för att blir genomförda. Verket bör ha stor frihet att åtgärderna välja formerna för hur åtgärderna skall komma till stånd. Det en utomstående anlitas eller kan ske genom att entreprenör får förutsättas ske i fall vilket åtskilliga genom att kommunerna tar ansvaret för genomförandet.

Den som skall vidta åtgärderna måste givetvis ha rätt att få tillträde till den fastighet eller de fastigheter som berörs. I allmänhet torde detta säkerligen inte stöta på några men en särskild regel härom bör ändå införas. svårigheter Någon bestämmelse av sådan innebörd torde nämligen för närvarande inte finnas. I samma regel bör också föreskrivas att fastighetsägare eller innehavare har rätt till ersättning för skada och intrång som tillfogas honom när åtgärderna vidtas.

Frågan om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång är ett generellt problem som gäller återställningsåtgärder i allmänhet och inte bara sådana som bekostas av miljöskadefonden. Utredningen har dock inte sett det som sin uppgift att föreslå lagstiftning på detta område i andra sammanhang än de som berörs av miljöskadefondens verksamhet. I den mån dessa frågor bör övervägas i ett vidare perspektiv torde det bäst ske inom ramen för de ändringar i miljöskyddslagen beträffande återställningsåtgärder m.m. som f.n. behandlas i regeringskansliet.

4.3.6 Regler om återkrav

Pengar till återställningsåtgärder kan, enligt de regler som föreslås gälla för miljöskadefondens verksamhet, betalas ut endast om det inte finns någon som är ansvarig för att åtgärderna vidtas eller om det visserligen finns någon sådan ansvarig men denne inte är i stånd att fullgöra sina skyldigheter. Om pengar betalats ut i det sistnämnda fallet bör fonden, enligt vad som sägs i direktiven, i princip ha rätt att kräva tillbaka beloppet från den ansvarige. I det följande skall något diskuteras hur reglerna om fondens rätt till återkrav bör utformas.

Rätt till återkrav för fondens del bör otvivelaktigt föreligga i sådana situationer, då någon av vederbörlig myndighet ålagts att svara för de aktuella återställningsåtgärderna men saknat ekonomiska resurser att fullgöra sin och skyldighet fonden därför bekostat i fråga. åtgärderna Vad som möjligen kan diskuteras är om rätten till återkrav bör utsträckas även till vissa andra fall. Man kan exempelvis tänka den sig situationen att naturvårdsverket bedömt att en viss person eller ett visst företag otvivelaktigt varit skyldigt att svara för återställningsåtgärder i ett visst fall men att verket låtit bli att driva frågan om vederbörandes ansvar därför att denne saknat pengar vid tillfället. Sedermera har åtgärderna bekostats av fonden. Skall någon rätt till

104 .

återkrav före1igga i ett sådant fa11 (man kan ju, åtminstone teoretiskt, tänka sig att vederbörandes ekonomi förbättras efter några år)?

Prob1emet här är att någon konkret skyidighet för den ifrågavarande personen e11er företaget att vidta några återstä11ningsåtgärder inte före1igger och inte he11er före1egat eftersom det inte finns något besiut av denna innebörd. Man kan eme11ertid tänka sig att det vid tiden för åtgärdernas genomförande föreiåg en skyldighet i den meningen att det en1igt mi1jöskydds1agens regler å1åg vederbörande att svara för att åtgärderna kom ti11 stånd, fast detta inte fasts1agits av någon myndighet. Efter det att återstä11ningsåtgärderna vidtagits går det dock inte att få ti11 stånd ett å1äggande för någon att ansvara för utförandet av dessa åtgärder. Mi1jöskydds1agen ger inget utrymme för detta. Eftersom någon konkret skyidighet att vidta återstäiiningsåtgärder inte kan åiäggas någon i sådana fa11, bör inte he11er någon rätt ti11 återkrav före1igga.

En rätt ti11 återkrav mot den som inte av myndighet å1agts någon skyldighet att svara för återstä11ningsåtgärder sku11e visseriigen teoretiskt kunna grundas på en särskiid rege1, oberoende av bestämmeiserna i mi1jöskydds1agen. Men frågan om en sky1dighet av nyssnämnt s1ag före1åg vid tiden för återstäiiningsåtgärdernas vidtagande sku11e då få bedömas i efterhand - kanske i efterhand - vi1ket a11mänt sett 1ångt torde vara komp1icerat. Av rättssäkerhetsskä1 är det inte he11er 1ämp1igt att frågan om ansvaret för genomförandet av återstä11ningsåtgärder hå11s svävande 1ång tid efter det att åtgärderna vidtagits. Något större praktiskt behov av en sådan särski1d rege1 som nyss sagts föreiigger vä1 inte he11er. Det kan inte antas bli särski1t van1igt att i efterhand rikta krav mot någon som vid tiden för återstä11ningsåtgärdernas genomförande bedömdes sakna ekonomiska möj1igheter att sjä1v svara för åtgärderna.

SOU 1987:l5 105

Återkrav bör alltså endast kunna riktas mot den som genom beslut av myndighet ålagts att svara för genomförandet av de återställningsåtgärder som bekostats av fonden, och det bör observeras att ett sådant beslut inte kan komma till stånd efter det att åtgärderna genomförts.

När det gäller återkrav för saneringskostnader ligger saken delvis något annorlunda till än beträffande rena återställningskostnader.

Även i fråga om kostnader för sanering bör givetvis återkrav kunna riktas mot den som underlåtit att följa ett av myndighet fattat beslut om skyldighet för honom att genomföra saneringsåtgärderna. Ett sådant beslut kan komma till stånd t.ex. genom förelägganden med stöd av bestämmelser i miljöskyddslagen (40 §) eller lagen om kemiska produkter (16 §). Har en myndighet förordnat om rättelse på någons bekostnad, bör förskott på kostnaderna kunna förskjutas av miljöskadefonden (se ovan i avsnitt 4.3.4). Även i sådana fall föreligger givetvis en rätt till âterkrav gentemot den försumlige. Någon särskild regel härom torde för övrigt inte vara erforderlig.

Ibland kan det bli nödvändigt att vidta saneringsåtgärder trots att något beslut om vem som är skyldig att svara för åtgärderna inte kunnat komma till stånd. Det kan vara fallet exempelvis om ingen ansvarig kunnat delges föreläggande eller ansökan om handräckning enligt tillämpliga bestämmelser eller om saneringsåtgärderna varit av så brådskande natur att frågan om vem som är skyldig att svara för saneringen inte hunnit utredas. Det kan då i efterhand visa sig att det finns någon som borde ha svarat för saneringen och som dessutom kan betala kostnaderna men som kanske av ren tredska hållit sig undan delgivning eller pâ annat sätt undandragit sig sitt ansvar. Risken för att sådant skall inträffa torde vara betydligt större när det gäller saneringsåtgärder, som måste genomföras snabbt, än vid återställningsåtgärder i allmänhet, då frågan om skyldigheten att genomföra åtgärderna i allmän-

het får förutsättas b1i grundiigt utredd. Det torde därför vara befogat med en mera vidsträckt rätt tiil återkrav för fonden i saneringsfaiiet än när det gä11er återstäiining i aiimänhet. Rätt ti11 återkrav bör såiedes föreiigga inte bara när någon på grund av myndighets besiut varit skyidig genomföra de saneringsåtgärder som bekostats av fonden utan också när sådan skyidighet föreiegat eniigt lag utan att detta fastsiagits av någon myndighet.

som ovan framhâiiits kan skyidighet att vidta återstäiiningsåtgärder inte åiäggas någon efter det att åtgärderna kommit ti11 stånd. Samma regei torde gä11a i fråga om saneringsåtgärder. Frågan om den, mot vi1ken återkrav riktas, varit skyidig att svara för saneringsåtgärdernas genomförande trots att något myndighetsbesiut härom inte föreiegat, måste därför bedömas av domstoi i samband med att fondens âterkrav prövas. De nackdeiar som är förknippade med en sådan ordning, och som beiysts ovan i avsnittet om återkrav på grund av återstäiiningsåtgärder, torde få godtas i fråga om saneringskostnader.

Kammarkoiiegiet bör iämpiigen anförtros uppgiften att handha ärenden om återkrav. Det får förutsättas att naturvårdsverket fortiöpande underrättar k011egiet om fa11 där fondens medei tagits i anspråk och där återkrav kan bli aktue11t.

4.4 Fondens finansiering

4.4.1 Utgångspunkter

De bedömningar som redovisats i det föregående ger vid handen att fonden iniedningsvis behöver ti11föras omkring 50 miij. kr. per år.

Vid övervägandet av vi1ken metod som bör väijas för fondens finansiering kan det kan det vara iämpiigt att först granska utredningens direktiv i den dei de berör finansieringsfrågan. På den punkten sägs föijande i direktiven (s. 6).

En grundiäggande fråga är givetvis hur ett fondsystem ska11 finansieras. Kommittén bör utgå från att fonden e11er, om kommittén sku11e föres1å f1era fonder, dessa ska11 i sin heihet avgiftsfinansieras både när det gä11er återstä11ningskostnader, ersättning ti11 skade1idande och administrationskostnader. När kommittén överväger vi1ka verksamheter som bör omfattas av avgift och hur avgiftssystemet i övrigt bör vara utformat, bör utgångspunkten vara att rim1iga krav på rättvisa, konkurrensneutra1itet och enke1 administration ti11godoses.

Kommittén bör undersöka om uppbörden av avgifterna kan underlättas genom att avgiftssystemet knyts an ti11 någon redan utgående skatt e11er avgift ifråga om de verksamheter som föres1ås ingå i systemet.

I direktiven erinras också om regeringens direktiv (Dir. 1984:5) ti11 samt1iga kommittéer och särskiida utredare angående utredningsförs1agens inriktning. En1igt dessa gä11er b1.a. att förs1ag från komittêerna inte får öka de offent- 1iga utgifterna e11er minska inkomsterna. Särski1t framhä11s

fö1jande.

Kommittêerna ska11 visa hur förs1ag som innebär utgiftsökningar e11er inkomstminskningar ska11 finansieras. Detta ska11 ske genom att kommittêerna anger konkreta ti11 förs1ag rationa1iseringar e11er omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område e11er när1iggande områden. Försiagen ska11 så1edes kunna genomföras med oförändrade e11er minskade resurser. Dessa krav gä11er oavsett om försiagen avser staten, kommunerna e11er socia1försäkringssektorn.

Kostnadsberäkningarna ska11 vara vä1 genomarbetade och ta hänsyn ti11 a11a kostnader för o1ika intressenter (staten, kommunerna, sociaiförsäkringssektorn, företagen och enski1da), såväi direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser ska11 beiysas.

Utredningens direktiv ti11sammans med de nyss citerade direktiven ti11 samtliga kommittéer och särskiida utredare innebär att utredningen i finansieringsfrågan har ett ganska begränsat handiingsutrymme. Så1unda är det k1art utsagt att en miijöskadefond ska11 avgiftsfinansieras. Detta, jämfört med vad som sägs i de direktiv som gä11er för a11a utredningar, innebär att fonden inte kan finansieras med budgetmedei och inte he11er via en höjning av en a11män skatt e11er en socia1försäkringsavgift.

Vad som återstår är att antingen bygga på något e11er några befint1iga avgiftssystem e11er att föres1å en he1t ny avgift. Den lösning som vä1js bör svara mot vissa grundiäggande krav. Den måste ge fonden ti11räck1iga inkomster och den bör, en1igt vad som sägs i direktiven, ti11godose rimiiga krav på rättvisa, konkurrensneutraiitet och enke1 administration.

Finansieringsformen bör a11tså uppfy11a rimiiga krav på rättvisa. Men det bör sägas först som sist att någon 1ösning som av a11a berörda parter uppfattas som heit rättvis inte torde gå att åstadkomma utan ett omfattande och krångligt system av reg1er som i sin tur kräver en omfattande och krångiig administration. Det är 1ika bra att från början acceptera att varje tänkbar finansieringsform kommer att framstå som orättvis från en e11er annan synpunkt. Inom ramen för vad som är praktiskt möj1igt att åstadkomma måste eme11ertid kraven på rättvisa beaktas i fu11 utsträckning.

Finansieringsformen bör också i gör1igaste mån vara enke1 att genomföra och att ti11ämpa. Man bör eme11ertid ha kiart för sig att inte he11er detta krav kan ti11god0ses på ett okompiicerat sätt. Det kan inte minst komma i konfiikt med andra önskemå1 om hur systemet ska11 vara beskaffat, t.ex. att det ska11 vara rättvist och ge rimiiga inkomster.

Ti11 vad nu sagts bör också fogas den synpunkten, att det måste sägas vara en odisputabe1 förde1 om finanseringsformen har andra miijömässigt positiva konsekvenser än att bekosta mi1jöskadefondens verksamhet. Arbetet med en Iagstiftning som syftar ti11 att ersätta och avhjä1pa skador på miijön kan a1drig ses iso1erat från mi1jöpo1itiken i övrigt. Det måste därför vara en strävan att ge finanseringssystemet en utformning som från a11män mi1jösynpunkt är så förde1aktig som möjiigt.

4.4.2 Befint1iga skatter och avgifter m.m.

Som framhâ11es i utredningens direktiv kan det vara skä1 att vid finansieringsfrågans först undersöka om avbedömning giftssystemet kan knytas an ti11 någon redan utgående skatt e11er avgift. I det föijande ska11 därför redovisas några sådana skatter och avgifter. I anslutning härti11 ska11 också diskuteras om någon e11er av dessa några pålagor kan iämpa sig som instrument för miijöskadefondens finansiering.

& BCE FJEYE åli9.t_iildåkldislaåel

Eniigt förordningen (1984:380) om avgifter för prövning och ti11syn en1igt mi1jöskydds1agen ska11 kostnader som koncessionsnämnden för miijöskydd, naturvårdsverket och 1änsstyre1serna har för prövning och ti11syn eniigt mi1jöskydds1agen täckas genom avgifter ti11 staten. Avgifterna ska11 beta1as av den vars verksamhet är föremå1 för e11er prövning ti11syn och ska11 bestämmas på grundva1 av den handläggningstid som åtgår för prövningen e11er ti11synen. för Avgiftsbe1oppen varje timme handiäggningstid uppgår ti11 560 kr. för koncessionsnämnden, 390 kr. för 1änsstyre1se och 420 kr. för naturvårdsverket. Ti11 dessa beiopp sku11e kunna en Iäggas schabionmässigt beräknad mi1jöskadeavgift. Nackde1en med systemet är att det sku11e fungera såti11vida s1umpmässigt att mi1jöfar1iga verksamheter som inte b1ir föremå1 för ti11syn e11er ti11ståndsprövning sku11e undgå avgift. sedda över en Iängre - tio år - kommer tidsperiod exempeivis eme11ertid sådana brister att b1i mindre eftersom i kännbara, praktiken a11a ti11ståndsp1iktiga verksamheter under Ioppet av en sådan period b1ir föremå1 för något siags prövning oftast omprövning av vi11koren.

En enkei beräkning ger vid handen att för timavgifterna - för prövning resonemanget begränsas enke1hetens sku11 ti11 dessa - sku11e behöva höjas med 750 kr. om en intäkt på knappt 50 mi1j. kr. per år uppstä11es som mål. Utgångspunkten

har härvid varit den nettonorma1tid som en1igt beräkningar, utförda av naturvårdsverket, borde kunna b1i föremâi för debitering. Den tid som faktiskt har fakturerats och upparbetats under 1984-85 eme11ertid endast ti11 knappt uppgår hä1ften av nett0norma1tiden. En mer realistisk uppskattning handen att sku11e behöva b1i så ger då vid avgiftshöjningen stor som 1 500 kr. En så omfattande taxehöjning är knappast tänkbar. Naturvårdsverket utta1ar sig i en PM angående uppoch ti11synsavgifterna, daterad den 25 fö1jning av prövningsoktober mot en kraftig höjning av taxorna med 1985, genere11 att en sådan med stor sanno1ikhet sku11e höja motiveringen tröske1 när de gä11er att debitera tid. tjänstemännens

952521; BCE 2955M21 __9å?_d?_1 âalgifiel

Dessa avgifter åviiar ti11verkare och importörer av gödse1- För ti11verkare och importörer råder och bekämpningsmede1. registreringssky1dighet.

Förde1en med en påbyggnad på dessa avgifter kan sägas vara att de drabbar jordbruket, en verksamhet som i inte obetyd1ig utsträckning bidrar ti11 föroreningen av exempe1vis grundvatten, vattendrag och sjöar.

att dessa inte a11s drabbar Nackde1en är givetvis avgifter förorenare, som rimiigen borde bidra ti11 många tunga finansieringen.

är f.n. för gödseimedel 30 öre per kg kväve och 60

Avgiften

öre om ande1en kväve resp. fosfor i gödselper kg fosfor med1et är minst För bekämpningsmede1 är avfyra procent. 4 kr. beståndsde1 i med1et. De beräkgiften per kg verksam i samband med att bestämmeiserna om dessa ningar som gjordes infördes innebar att 235,5 mi1joner kg kväve och avgifter används Dessa siffror stämmer 44,2 mi1joner kg fosfor per år. vä1 med siffrorna för intäkter från avgiften på ganska Dessa intäkter under det första året hande1sgödse1. uppgick

ti11 104.800.000 kr. Med utgångspunkt från dessa uppgifter kan det beräknas att en höjning av gödse1mede1savgiften med 15 öre per kg kväve och 30 öre per kg fosfor sku11e ge en intäkt på ca 36 mi1j. kr. för kväve och 13,5 mi1j. kr. för fosfor e11er saman1agt 49,5 mi1j. kr. Det sku11e eme11ertid, som synes, b1i fråga om mycket kraftiga avgiftshöjningar.

åemiåalisaxsifze:

Dessa avgifter åvi1ar ti11verkare och importörer av kemisk produkt som ska11 vara anmä1d ti11 De produktregistret. syftar ti11 att finansiera kemika1ieinspektionens verksamhet.

Avgiften utgör f.n. 500 kr. för varje produkt och år. Om en avgiftssky1dig har att er1ägga avgift för f1er än 100 produkter, utgår avgiften med 500 kr. för var och en av de första 100 produkterna och med 65 kr. för var och en av de fö1jande produkterna. I prop. 1984/85:118, där kemika1iek0ntro11ens avgiftsfinansiering diskuteras, de kostanges nader som ska11 ti11 avgiftsfinansieras 26 mi1j. kr. (prop. s. 90).

Avgiften utgår på a11a kemiska produkter, oavsett deras mi1jöfar1ighet. Den sku11e så1unda drabba en mängd produkter som inte har någon anknytning ti11 de mi1jöprob1em som fonden ska11 1ösa. Starka invändningar från kan rättvisesynpunkt därför riktas mot att använda denna avgift för att finansiera mi1jöskadefondens verksamhet.

51lm§n_energiskatt

En1igt 1agen (1957:262) om a11män energiskatt ska11 a11män energiskatt beta1as ti11 staten för vissa bräns1en och för e1ektrisk kraft. De bräns1en som är be1agda med skatt är k01bräns1en (140 kr. per ton), fotogen med ti11sats som möj1iggör drift av snabbgâende diese1m0torer (411 kr. per m3), mot0rbränno1jor, e1dningso1jor och bunkero1jor (411 kr.

m3) m3). Dessutom utgår

per och naturgas (308 kr. per 1.000 skatt på gaso1 i vissa fa11.

De bräns1en som kan komma i fråga då det gä11er att finansiera en mi1jöskadefond är vä1 närmast ko1bräns1en och o1jor.

Fördeiarna med att använda sig av energiskatten som finansieringsmetod kan sägas vara att de bräns1en som nyss nämnts har vissa a11mänt mi1jöskad1iga effekter då de används.

Nackde1arna är eme11ertid åtski11iga. Framför a11t drabbar ett he1t spektrum av verksamheter som inte energiskatten bidrar ti11 av sådana skador som ska11 ersättas av uppkomsten verksamheter - kanske de f1esta - kan fonden. Många av dessa inte he11er ansvar för sådana återrim1igen sägas ha något som ska11 betaias av fonden. Den mi1jöstäiiningsåtgärder skada som framför a11t vid användningen av sådana uppkommer bräns1en som nämnts ovan är försurning, men försurningsskador ska11 utredningens försiag inte omfattas av fondens eniigt ansvar när det gä11er ersättning åt skade1idande.

Lagen D â7â= 12161 gmjärâki* 9 sveiitfäpoue-

grgdekse: 26h 501_

denna Tag ska11 särski1d avgift eriäggas för bensin En1igt som är avsedd för motordrift med sex öre per Iiter, för motorbränno1ja och e1dningso1ja med 118 kr. per m3 samt för koibränsien med 10 kr. a11t under förutsättning att per ton, dessa bränsien är skattep1iktiga en1igt iagen om a11män

energiskatt.

ti11 att finansiera kostnaderna för b1.a. Avgiften syftar och energiforskning via 01ika fonder. o1jepr0spektering finansierades också kostnaderna för bered- Ursprung1igen av oija men detta sker skapsiagring genom denna avgift, numera direkt via statsbudgeten.

Förde1ar och nackde1ar med en finansiering av mi1jöskadefonden genom en påbyggnad av denna avgift är i princip desamma som de, vi1ka redovisats ovan för energiskattens de1. Möj1igen kan det sägas, att en mi1jöavgift på o1jor och ko1 är 1ättare att ta ut via denna 1agstiftning än via energiskatten, eftersom de bräns1es1ag som kan komma i fråga för avgiftsbe1äggning här finns sam1ade i en 1ag och de syften som bär upp den nuvarande 1agstiftningen 1ätt bör kunna förenas med mi1jöskadefondens syften.

åräelsåi 1313193295

En möj1ighet som inte bör förbigås vid en genomgång av o1ika finansieringsmöj1igheter är att höja någon av de avgifter som en1igt 1agen (1981:691) om socia1avgifter utgår i form av arbetsgivar- och egenavgifter (fortsättningsvis för enke1hetens sku11 ka11ade arbetsgivaravgifter). En sådan 1ösning har vissa förde1ar: det är en enke1 åtgärd och avgiften drabbar en stor krets av beta1ningssky1diga, varför avgiftshöjningen i det enski1da fa11et kanske inte uppfattas som så kännbar. Men den har också nackde1ar, inte minst den att avgiften kommer att åvi1a åtski11iga verksamheter som inte i någon större utsträckning bidrar ti11 mi1jöprob1em av o1ika s1ag.

Den s.k. a11männa 1öneavgiften utgår f.n. med två procent på samma avgiftsunder1ag som arbetsgivaravgiften. Inkomsterna från den a11männa 1öneavgiften beräknas för ka1enderåret 1986 b1i omkring 8 mi1jarder kr. (finansp1anen 1986 s. 144). Det innebär att under1aget för arbetsgivaravgiften för år 1986 kan uppskattas ti11 400 mi1jarder kr. För att få in förs1agsvis 80 mi1j. kr. ti11 en mi1jöskadefond sku11e man a11tså behöva höja arbetsgivaravgiften med 0,02 procent.

Paradoxa1t nog kan det 1igga en svårighet i att den erforder1iga höjningen är så obetyd1ig i procent räknat; behovet kan he1t enke1t anses a11tför 1itet för att en höjning av

arbetsgivaravgiften ska11 anses motiverad. Det verkar i vart fa11 osannoiikt att statsmakterna sku11e anse det befogat att införa en särski1d avgift om 0,02 procent. En höjning av den storieksordningen måste sannolikt iäggas på en av de befintsociaiavgifterna. Frågan är endast: vi1ken? De som 1iga ligger närmast ti11 hands är kanske arbetsskadeavgiften e11er arbetarskyddsavgiften (de övriga är sjukförsäkringsavgift, foikpensionsavgift, ti11äggspensionsavgift, deipensionsavgift, barnomsorgsavgift, arbetsmarknadsavgift, vuxenutbiidoch Iönegarantiavgift). Men inte he11er dessa avningsavgift egent1igen för det ändamâ1 som här diskuteras. gifter passar

Om de avgiftssystem som nu diskuterats prövas mot de grundiäggande krav som tidigare redovisats kan fö1jande s1utsatser dras. Det är o1ämp1igt att använda den aiimänna e11er arbetsgivaravgiften eftersom det sku11e energiskatten innebära en höjning av en a11män skatt e11er en socia1försäkringsavgift. Detta står inte i överensstämmeise med utredningens direktiv. De övriga avgiftssystem som redan finns och för kan i stort sett som Iämpar sig påbyggnad genomgående avföras ur diskussionen därför att de inte ger ti11räck1igt med pengar. Den enda avgift som från denna synpunkt är tänkbar som finansieringskä11a är den särskiida avgiften för oijeprodukter och k01, men denna är å andra sidan av rättviseskäi knappast tänkbar som ensamt underiag för finansieringen.

Vid av den s.k. Superfund i Förenta staterna ti11skapandet har man byggt finansieringen på avgifter som tas ut på vissa miijöfariiga råvaror som används i industriproduktionen. Närmare bestämt är det fråga om punktskatter som tas ut på råoija och 42 oiika kemiska ämnen. Skattesatsen varierar från ämne ti11 ämne. Det är a11tså frågan om ett täm1igen komp1icerat system. Något Iiknande vore givetvis i och för sig tänkbart som finansieringssystem för en mi1jöskadefond. För närvarande saknas det dock he1t underiag för att här i 1andet införa ett så differentierat system för avgiftsbe1äggning av råvaror som det amerikanska.

I kombination med en höjning av kemikaiieavgifterna sku11e en ökning av den särskiida avgiften för oijeprodukter och ko1 kunna tänkas bli ett s1ags motsvarighet ti11 metoden för finansiering av den amerikanska Superfund. Systemet sku11e emeiiertid b1i avsevärt mindre differentierat än det amerikanska, inte minst när det gäiler spridningen av avgifterna. En oproportioneriigt stor ande1 av finansieringsbördan sku11e fa11a på oijeprodukter och k01. Ett system med råvaruavgifter torde förutsätta en högre grad av differentiering när det gä11er avgiftsunderiaget än vad som för närvarande är möjiigt att åstadkomma utan ganska omfattande utredningar och arbetsinsatser.

De redan utgående skatter och avgifter som diskuterats i det föregående 1ämpar sig a11tså inte som finansieringssystem för miijöskadefonden. Detsamma måste sägas om ett system som bygger på avgiftsbeiäggning av råvaror. Utredningen har därför funnit att ett särskiit för fondens finansiering avsett nytt avgiftssystem måste ti11skapas. Härvidlag har utredningen övervägt antingen en ordning med fasta åriiga avgifter på miijöfariig verksamhet i aiimänhet e11er också ett system med avgifter som utgår i reiation ti11 de utsiäpp av vissa bestämda mi1jöfar1iga ämnen som förekommer i mi1jöfar1iga verksamheter. Dessa båda avgiftsmodeiier ska11 i det föijande redovisas mera i detaij.

4.4.3 Fasta årsavgifter

Med stöd av bemyndiganden i miijöskyddsiagen har regeringen genom bestämmeiser i miIjöskyddsförorordningen infört förprövningspiikt i fråga om o1ika s1ag av mi1jöfar1ig verksamhet som närmare anges i bi1aga tili miijöskyddsförordningen. Förprövningen ska11 ske antingen hos koncessionsnämnden e11er hos Iänsstyreisen. Beträffande ärendenas fördeining me11an dessa båda myndigheter gä11er att koncessionsnämnden prövar sådan miijöfariig verksamhet som bedöms kunna medföra de a11var1igaste o1ägenheterna i miijön och att

1änsstyre1sen prövar verksamhet som bedöms vara av mindre a11var1ig art. I stä11et för förprövningsp1ikt gä11er för vissa mi1jöfar1iga verksamheter enbart en sky1dighet att anmäia verksamheten ti11 1änsstyre1sen. Det gä11er sådan verksamhet där riskerna inte har bedömts så a11var1iga att det är befogat med en ti11ståndsprövning. Anmä1an ska11 göras ti11 1änsstyre1sen. De verksamheter för vi1ka en sådan anmäiningsp1ikt gä11er finns också förtecknade i en bi1aga ti11 mi1jöskyddsförordningen. För viss verksamhet som prövas av koncessionsnämnden gä11er att prövning också ska11 ske en1igt naturresurs1agen.

Mi1jöfar1ig verksamhet är en1igt mi1jöskydds1agen ett mycket vidsträckt begrepp. Att avgiftsbe1ägga a11 sådan verksamhet är därför en omöj1ighet. Någon begränsning av avgiftssky1dighetens omfattning måste införas. Lämp1igen kan man då ta 1istorna över ti11stânds- resp. anmä1ningsp1iktig verksamhet ti11 utgångspunkt.

I a11mänhet torde verksamhet som är upptagen på ti11stånds- 1istorna vara sådan att den bör omfattas av avgiftsskyldighet. Vissa verksamheter bör dock kunna undantas. Detta gä11er b1.a. musse1- och fiskodiingar, motorsportbanor, an1äggningar för skrotbearbetning, skjutbanor och 1adugårdar. Även visst uts1äppande av av1oppsvatten bör kunna undantas. Vad gä11er anmä1nings1istan bör avgiftssky1digheten begränsas ti11 industrie11 verksamhet.

En1igt en aktue11 sammanstä11ning från naturvârdsverket uppgår anta1et prövnings- och anmärkningsp1iktiga anläggningar ti11 följande:

- hos koncessionsnämndenz 770 prövningspiiktiga

prövningsp1iktiga hos 1änsstyre1ser: 10 167

anmä1ningsp1iktiga hos 1änsstyre1ser: 5 072

Totalt är det a11tså fråga om ca 16 000 an1äggningar. Efter undantag för de an1äggningstyper som nämnts ovan kan anta1et an1äggningar som sku11e vara aktue11a för en fast avgift bedömas uppgå ti11 omkring 5 000.

En fråga som kan diskuteras i det här sammanhanget är om avgiften ska11 knytas ti11 en viss an1äggning e11er ti11 ett visst företag så att ett företag som har f1era an1äggningar ändå bara ska11 betaia en avgift.

Utredningen anser.dock att

det riktigaste är att knyta avgiften ti11 och aniäggningen bestämma avgiften med hänsyn ti11 verksamheten där.

De verksamheter som sku11e komma att omfattas av ett avgiftssystem grundat på tiiistånds- och anmälningsiistorna sku11e vara av sinseme11an mycket skiftande karaktär och omfattning. Någon form av differentiering av avgiften måste därför rim1igtvis ske.

Ur principie11 synpunkt bör därvid gä11a att avgiften ska11 sättas i reiation ti11 risken för från verkmiijöpåverkan samheten. För en anläggning som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet i mi1jöskydds1agens mening beror risken för miijöstörning på de1s verksamhetens karaktär de1s verksamhetens omfattning.

Riskerna med verksamheten som är avhängiga av dess karaktär beror på en rad faktorer. Det gä11er i vi1ken utsträckning hantering förekommer av vissa riskbe1astade råvaror som o1jeprodukter, expiosiva ämnen, Iösningsmedei, organiska och oorganiska kemikaiier, syror och starka baser, sa1ter av toxiska meta11er.

Vidare gä11er det av uts1äpp ti11 1uft omfattningen av stoft, korrosiva, brännbara e11er expiosiva samt toxiska gaser o.d., uts1äpp ti11 vatten av syreförbrukande ämnen, toxiska ämnen samt o1ja, fett o.d. Utredningen anser att utifrån dessa utgångspunkter en inde1ning av de verksamheter som bör om-

ll8

fattas av avgiftsplikt kan göras i tre olika avgiftsklasser för verksamheter med stor, måttlig och liten miljöpåverkan. Eftersom en liknande bedömning ligger till grund också för uppdelning av miljöfarliga verksamheter på de olika listorna för tillstånds- och anmälningsplikt kan enligt utredningens dessa listor delvis tas till utgångspunkt för en uppfattning sådan indelning. All verksamhet som skall prövas av länsstyrelsen antingen på grund av tillstånds- eller anmälningsbör sålunda kunna hänföras till verksamhet med liten plikt och således till lägsta avgiftsklassen. Verkmiljöpåverkan samhet på koncessionsnämndslistan bör kunna hänföras till verksamhet med måttlig miljöpåverkan. Till verksamhet med stor miljöpåverkan förs verksamhet för vilken tillståndsplikt gäller förutom enligt miljöskyddslagen också enligt naturresurslagen. Den närmare klassificieringen av verksamheter bör ske efter det att de ändringar av listorna genomförts som nu övervägs inom utredningen om miljövårdens organisation.

När det den andra faktorn, verksamhetens omfattning, gäller är denna av mindre betydelse i fråga om verksamhet med liten miljöpåverkan. I fråga om verksamhet med stor eller måttlig miljöpåverkan kan det däremot finnas skäl att låta avgiften av omfattningen av verksamheten. Eftersom behovet påverkas att differentiera avgiften får anses öka med miljöfarligheten hos verksamheten kan det för anläggningar med måttlig miljöpåverkan vara tillräckligt om en ökad avgift utgår för de riktigt stora anläggningarna. Vid stor miljöpåverkan däremot bör en sådan avgift utgå också för de medelstora anläggningarna. I och för sig kan det vara svårt att hitta en parameter som beskriver omfattningen av en verksamhet på ett enhetligt och rättvisande sätt. Utredningen anser emellertid att man i det här samanhanget bör kunna utgå från antalet anställda. Gränsen för medelstora och stora anläggningar bör därvid sättas vid 200 respektive 500 anställda.

För att undvika att a11tför små aniäggningar kommer att omfattas av avgiftsp1ikt bör oberoende av miijöpåverkan inte i något fa11 avgift uttas för aniäggningar med mindre än 5 anstäiida.

Avgift kan tas ut exempeivis med de1s ett grundbeiopp, de1s ett beiopp som utgår ifrån anta1 anstäiida. Tänkbart är att utnyttja sex avgiftskiasser eniigt föijande.

Tabe11

Avgift för enski1d anläggning beroende på verksamhetens karaktär och omfattning

Med ett sådant avgiftssystem sku11e avgifterna inbringa i runda tai 30 miijoner kr. Då har dock hänsyn inte tagits ti11 att verksamhet med mindre än 5 anstä11da eniigt försiaget inte ska11 avgiftsbeiäggas.

Andras siffrorna en1igt nedan sku11e avgiftssystemet i stä11et inbringa drygt 50 miijoner kronor. Inte he11er då har emeiiertid hänsyn tagits ti11 att de a11ra minsta aniäggningarna komer att fa11a bort.

Avgift för enski1d an1äggning beroende på verksamhetens karaktär och omfattning

Ett prob1em med en fast avgift i en1ighet med försiaget är att det inte finns något ti11för1it1igt myndighetsregister över de verksamheter som kommer att omfattas av avgiftspiikt. Därför krävs en he1 dei arbete för att åstadkomma ett register med a11a de uppgifter som erfordras för att avgiftsadministrationen ska11 fungera.

Vad gä11er uppbörden av avgiften bör denna en1igt utredningens mening handhas av en centrai myndighet och då 1ämp1igen av naturvårdsverket. Fördeiarna med en centrai uppbördsmyndighet är framför a11t att man får en enhetiig praxis i avgiftsfrågor. Detta gä11er både frågor som rör inp1acering av en aniäggning i avgiftskiass som frågor som rör krav och indrivning. Även de administrativa rutinerna bör kunna kiaras enkiare i ett centrait system.

I vissa fa11 kan antas att inde1ningen i o1ika avgiftsk1asser kan vå11a i problem praktiken. En anläggning kan t.ex. innehå11a verksamheter som kan hänföras ti11 o1ika punkter på avgiftsiistorna. I sådana fa11 bör avgiften bestämmas med utgångspunkt från verksamhetens huvudsakiiga inriktning. Sådana frågor behöver dock inte prövas särski1t. De får i stä11et avgöras genom att naturvårdsverket debiterar den avgift verket anser ska11 ti11ämpas och att utövaren av verksamheten om han är missnöjd anför besvär över sjä1va debiteringen.

Om inte systemet ska11 bii a11tför betungande administrativt bör debitering inte ske mer än en gång om året och ka1enper derår. Lämp1igen bör avgiften utgå i förskott. För verksamhet som påbörjas under året ska11 i så fa11 avgiftsskyidigheten inträda påföijande år och för verksamhet som upphör under ett ka1enderår ska11 avgift utgå också under det året.

En viss möj1ighet för naturvårdsverket att i det särskiida fa11et jämka e11er efterge avgiften bör finnas.

Att ett över upprätta register a11 avgiftsp1iktig verksamhet och piacera den i rätt avgiftskiass kommer i ett iniedningsskede att kräva en he1 de] administrativt arbete. Efter ett sådant uppbyggnadsskede bör däremot det arbetet med 1öpande att hå11a registret aktue11t samt att bes1uta om nya e11er ändrade avgifter inte behöva b1i a11tför omfattande. Enk1a rutiner bör också kunna utformas för hanteringen av uppbörden. För den fortiöpande bör man därför, hanteringen en1igt utredningens mening, inte behöva räkna med större kostnader än som motsvarar två personår. För dem som utövar avgiftspiiktig verksamhet torde de egna kostnaderna i samband med avgitsuppbörden vara försumbara.

l22 SOU l987:l5

4.4.4 Utsläppsrelaterade avgifter

4.4.4.1 Inledning

Avgifter har kommit att användas alltmer i miljöpolitiken. Man brukar skilja mellan finansieringsavgifter som syftar till att inbringa medel för olika miljöpolitiska åtgärder, som syftar till att få till stånd ett visst och styravgifter beteende genom att göra det lönsamt.

När man i ekonomisk teori på allvar började ta upp miljöproblemen framhölls ekonomiska medel, och då främst avgifter, som de mest effektiva styrmedlen, egentligen de enda som behövdes. Fördelarna var-många. De negativa externa effekdvs. miljöförstöringen, av en förorenande verksamhet terna, internaliserades. Förorenaren fick genom en riktigt satt själv känna av de verkliga kostnaderna för sin verkavgift samhet och kunde fatta rationella beslut om fortsatt drift, etc. Man uppnådde därigenom miljömålen till reningsåtgärder lägsta möjliga kostnad - de som hade låga kostnader för sin rening gick långt i reningsgrad, medan de med höga kostnader valde reningsnivåer. Man slapp en mängd regleringar och lägre byråkrati, osv.

Diskussioner om att ta de teoretiskt sett utmärkta styrmedlen del där det i praktiskt bruk har visat på en hel svårigheter, kanske största är att göra en värdering av de problemet skador i miljön som förorsakas av ett utsläpp eller annat En sådan värdering krävs för en optimal avgift. Man ingrepp. kan heller inte vara säker på att lokalt uppnå önskade miljöäven om man gör det i en större region eller ett land. mål, Därför skulle alltjämt särskilda regleringar behövas.

Dessa och andra har lett till att man ingenstans valt problem att styra med enbart ekonomiska medel. Däremot har avgifter kommit att bli viktiga komplement i miljöpå många häll Allteftersom olika länder skaffat sig organisapolitiken.

tioner och instrument att angripa miijöprobiemen har en mängd oiika system vuxit fram. Ett viktigt ins1ag i de fiesta sådana system är någon form av tiiiståndsprövning, kompietterad med genere11a regler för vissa typer av föroreningar och med avgifter. Rena styravgifter förekommer sparsamt. I många fa11 är huvudsyftet med 01ika miijöavgifter att finansiera miijövårdsinvesteringar, restaurering, miljövårdsadministration o.dy1. Inte säiian avses en kombination av finansiering och styrning. Genom en avgift söker man påverka utveckiingen i en viss riktning och använder samtidigt intäkterna i miijövårdsarbetet.

Exempei på finansieringsavgifter är den svenska avgiften för prövning och ti11syn eniigt miijöskyddsiagen och den amerikanska avgiften på råoija och 42 o1ika kemikaiier tiil USA:s Superfund.

En finansieringsavgift som visat sig även få styrande effekt är den västtyska Abwasserabgabe - en avgift på direktutsiäpp av vissa - - tili och tiiiståndsgivna föroreningar sjöar vattendrag. Intäkterna av avgiften, f.n. ca 400 miij. D-mark e11er ca 1400 miij. kr., är speciaidestinerade för vattenvårdande åtgärder och administrationen av avgiftssystemet. Undersökningar har visat att den även fått en viss styrande effekt. Redan innan den trädde i kraft vidtog en betydande dei av utsiäpparna åtgärder för att undvika och/e11er minska sina utsiäpp. Den rabatt som ges ti11 dem som håiier sig under vissa minimigränser syftar ti11 att förstärka styreffekten. Den viktigaste styreffekten hänförs ti11 faststä11andet av dessa genere11a minimikrav för utsiäpp av avioppsvatten för 01ika branscher.

Avgifterna på bekämpningsmedei och gödseimedei ti11kom eniigt prop. 1983/84:176 för att minska användningen av sådana medei. Budgetåret 1986/87 finansieras viss jordbruks-, skogsbruks- och miijövårdsforskning, rådgivning ti11 jordbruket om användning av bekämpnings- och gödseimedei, ett anta] natur-

och miljöskyddsprojekt med anknytning ti11 jordbruket, de1ar av försurningspgrogrammet, m.m. med de 118,7 mi1j. kronor som inf1utit i sådana avgifter t.o.m. den 1 ju1i 1986.

Den japanska avgiften på svaveidioxidutsiäpp infördes ursprung1igen för att finansiera ersättning ti11 dem som lider skador av föroreningar. En fond svarar för ersättningarna. 80 % av med1en ti11 denna fond tas in genom svaveiavgifter, resten genom avgifter på bi1ar. Ersättningar för skador genom vattenförorening tas via fonden ut direkt av berörda utsiäppare. Avgiftens höjd varierar me11an olika regioner med hänsyn ti11 anta1et ersättningsberättigade, vi1ket samtidigt spegiar föroreningssituationen. Efterhand har antaiet ersättningsberättigade b1ivit så stort att avgiften måst höjas. Den har så småningom b1ivit styrande i de mest be1astade regionerna genom att närma sig och ibland överskrida kostnaderna för ytter1igare uts1äppsreduktioner. Avgiften iigger där på 40 000 kr. per ton S02.

Om en miijöskadefond ska11 finansieras genom uts1äppsavgifter innebär det att aniäggningar som är prövningsp1iktiga eniigt mi1jöskydds1agen får beta1a en avgift för en viss del av sina utsiäpp. Det b1ir då ungefär samma system som den tyska utsläppsavgiften, där man, i fråga om de avgiftsbeiagda föroreningarna, får betaia för det man fått tiiistånd att siäppa ut.

Den tiiiståndsprövning som sker en1igt miijöskyddsiagen kan ses som en avvägning me11an fiera oiika samhä11sintressen. En viss skada på ett av dessa (intresset av en ren och opâverkad miijö med a11t vad det innebär för människors hä1sa och vä1befinnande, attraktivitet för turism etc.) får accepteras för att främja andra intressen som produktion, varuförsörjning, kommunikationer, ti11gång ti11 energi osv. Prövningen en1igt mi1jöskydds1agen är såiedes inte i första hand en prövning av hur mycket naturen täi utan att skadas utan av hur stor skada som kan accepteras ti11 förmån för övriga berörda intressen.

Man kan se det som att förorenaren får ti11stånd att använda en viss de] av samhä11ets resurser (i form av miijön). En utsiäppsavgift kan därmed beskrivas som betaining för produktionsfaktorn miijö (som recipient m.m.) dvs. man får inte 1ängre förorena gratis.

En styravgift sku11e för att vara optimai, som nämnts, he1t spegia kostnaden för den skada som uppstår. En finansieringsavgift, som en avgift tiil miijöskadefonden är avsedd att vara, bestäms snarare utifrân det som behöver tas beiopp in. Det hindrar givetvis inte att den i viss mån också kan vara styrande. Hur stor styreffekten b1ir beror främst på förhâ11andet me11an avgiftens storlek och kostnaderna för längre gående rening. Den här föres1agna avgiften bedöms med de nivåer på miijöskadefonden som diskuterats - inte komma att få någon styreffekt med avseende på framtida mi1jöskyddsinvesteringar. Däremot kan man räkna med att den stimuierar ti11 förbättrad drift av redan instaiierad utrustning vi1ket är positivt såvä1 från företagets som miijöns synpunkt.

Utgångspunkter

Utgångspunkten för förs1aget är att miijöskadefonden så iångt som möjiigt ska11 finansieras av sådana verksamheter som förorsakat eller kan komma att förorsaka mi1jöskador av det s1ag som fonden avser. Nuvarande âterstä11ningsbehov hänför sig ti11 betydande dei ti11 miijöpåverkan från ce11u1osaindustrin, gruv- och meta11industrin och kommuner (t.ex. kommunaia avfaiisupplag). Resten hänför sig ti11 annan industrie11 verksamhet. Vaiet av föroreningstyper för avgiftsbeiäggning och av taxor ska11 ses mot b1.a. denna bakgrund. Hänsyn har också tagits ti11 o1ika föroreningars mi1jöpåverkan och ti11 att avgifterna ti11 en miijöskadefond inte ska11 b1i oskä1igt betungande för någon enski1d avgiftsskyidig. Andra viktiga faktorer vid parametervaiet är givetvis mät- och kontroiimöjiigheter och i viiken utsträckning

är prövade enligt miljöskyddslagen. Detta har t.ex. utsläppen medfört att det, med undantag av svaveldioxid, är direktutsläpp till vatten som föreslås bli avgiftsbelagda.

Avgiftssystemets omfattning

Av rättviseskäl vore det önskvärt att samtliga utsläppare betalar för alla utsläpp av de avgiftsbelagda föroreningarna. Om systemet skall bli hanterligt med begränsade resurser måste man emellertid dra vissa gränser nedåt för utsläppens storlek. Var de skall dras beror mycket på hur de totala utsläppen av en förorening fördelas. Idealfallet är givetvis när ett litet antal utsläppare svarar för huvuddelen av de samlade utsläppen. Då kan gränsen dras vid relativt stora Andra fördelningar av totalutsläppen kan leda till utsläpp. att gränsen trots allt måste sättas ganska lågt om man skall upp så mycket av dem att en avgiftsbeläggning blir fånga rimlig.

En annan faktor som har betydelse för ett avgiftssystems är antalet avgiftsbelagda föroreningar. Ju färre hanterlighet dessa är desto enklare blir systemet. Mot önskemålet om få strider dock önskan om ett så rättvist system som parametrar möjligt och önskan om att utnyttja den styreffekt som kan finnas på flera föroreningar. Att avgiften av praktiska skäl måste begränsas till tillståndsprövade, eventuellt anmälda enligt miljöskyddslagens regler om anmälningsskyldighet, direktutsläpp innebär att endast en begränsad del av den totala belastningen på miljön av vissa föroreningar kommer

att omfattas av avgiften. Detta gäller särskilt fosfor. En

betydande del av fosforn tillförs vattendragen via utlakning från jord- och skogsbruksmark. I och med avgiften på handelsär dock också dessa mera diffusa fosforutsläpp avgödsel giftsbelagda. Avgiften utgör 600 kr. per ton fosfor. Endast en del av detta lakas ut och kan jämställas med utsläpp, varför avgiften per utsläppt ton fosfor ligger avsevärt högre.

De kommuna1a reningsverken ti11förs i många fa11 även industriutsläpp. Reningsverken kan genom s.k. särskild reningsavgift kompensera sig för de merkostnader som dessa industriansiutningar medför. Särski1d reningsavgift tas f.n. ut i drygt 70 kommuner. För fosfor 1igger avgiften där på me11an 12.000 och 25.000 kronor per ton.

Avgiftsunderiag

I 43 § 2 st. mi1jöskydds1agen stadgas, att tiilsynsmyndighet får före1ägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara mi1jöfar1ig att utföra för ti11synens fu11görande behöviiga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Med stöd av denna bestämme1se har ti11synsmyndigheterna för åtski11iga mi1jöfar1iga verksamheter faststä11t s.k. k0ntro11program, en1igt vi1ka innehavaren av en miljöfariig an1äggning fort- Iöpande ska11 mäta b1.a. de utsiäpp som förekommer. Innehavaren rapporterar sedan i rapporter, b1.a. en årsrapport, mätresu1taten ti11 myndigheten.

Avgiften kan bestämmas utifrân de årsrapporter som de ti11stândsprövade verksamheterna ska11 Iämna ti11 1änsstyre1sen. Ti11 fördeiarna med denna metod att bestämma avgiften hör en reiativt enke1 administration genom att man utgår från ett befint1igt system: årsrapporter iämnas redan nu som en dei i den obiigatoriska kontro11en som styrs av kontro11programmen. Företagen 1ämnar sâiedes själva under1ag ti11 avgiftsberäkningarna. Någon avgiftsberäkning i förskott krävs inte. Verksamheter med utsiäpp på gränsen ti11 avgiftsbe1agda kvantiteter får betaia de år de överskrider denna gräns och siipper de år de Iigger under utan någon extra administrativ omgång. Man kan också räkna med att en avgift på faktiska utsiäpp eniigt årsrapporten kan påskynda arbetet på en förbättring av övervakningen av de stora föroreningkä11orna inom företagen, eftersom detta kan hä11a avgifterna nere. Likaså kan trimning av reningsutrustning, kemika1iedosering, 1uftning m.f1. förhå11andevis bi11iga men ofta effektiva

128 %U19W:H

driftsåtgärder bli mer intressanta i ett läge där det inte bara gäller att klara villkorsgränser utan även att begränsa kostnader.

Detta kräver ändringar och kompletteringar av en del kontrollprogram. Anvisningar för årsrapporternas utformning måste också utarbetas, eftersom kvaliteten på dessa f.n. varierar mycket.

De kontrollmöjligheter som står till buds är bl.a. tillståndbesluten. Vid större avvikelser från de utsläppsmängder som anges där kan föreskrivas att kommentar till avvikelsen skall lämnas i årsrapporten. Kontrollprogrammen kan efter hand utformas så att säkrare resultat erhålls. Tillsyn och kontroll från miljövårdsmyndigheternas sida kan utnyttjas även i avgiftshänseende. De uppgifter som inhämtas då utgör t.ex. sedan underlag vid granskningen av årsrapporter.

Förutsättningar för utsläppsavgifter

Ett antal förutsättningar måste föreligga för att ett system med utsläppsavgifter skall kunna fungera.

De utsläpp som avgiftsbeläggs måste vara mätbara eller gå att uppskatta med godtagbar noggrannhet utifrån andra mätbara flöden. Kontrollprogram för de avgiftsskyldiga verksamheterna måste finnas. Helst bör villkor för de avgiftbelagda utsläppen vara angivna; antingen i absoluta tal eller i form av halter och flöden.

I följande genomgång av utsläpp som kan avgiftsbeläggas de parametrar som resp. verksamhets avgift skall grundas på diskuteras bl.a. i vilken utsträckning dessa förutsättningar gäller.

4.4.4.2 Avgiftsparametrar m.m.

Med de tidigare redovisade förutsättningar för avgiftsförslaget har följande parametrar valts. I samtliga utom fall, för svavel, avses utsläpp till vatten.

- ett mått på mängden COD S.k. kemisk syreförbrukning organiskt material i utsläppen. Den dominerande föroreningen från celluolosaindustrin och betydande även i utsläppen från kommunala reningsverk.

P Fosfor. Främst från kommunala avloppsreningsverk, cellulosaindustrin och viss kemisk industri.

S, Svavel och svaveldioxid. Processutsläpp från metall S02 och cellulosaindustri, raffinaderier och viss annan industri. Utsläpp från såväl tillverkningsindustri som energi- och värmeverk samt bostadsuppvärmning.

Metaller (Cd= kadmium, Cr= krom, Cu= koppar, Ni= nickel, Pb= bly, Zn= zink). Främst från gruv- och metallindustri samt viss annan industri.

För varje parameter redovisas i det följande föreslagen gräns för avgiftsskyldigheten, hur många de avgiftsskyldiga verksamheterna blir vid dessa och hur stora gränser de avgiftsbelagda utsläppen därvid blir. Vidare berörs mätmöjligheter, förekomsten av kontrollprogram osv. Inledningsvis tas en del generella mätproblem upp till diskussion.

Mätningar av föroreningar

Det finns flera olika sätt att mäta föroreningsutsläpp. Vanligast uppskattar man utsläppens storlek genom att analysera halten av en viss i ett förorening prov och multiplicera den med det uppmätta eller uppskattade flödet av avloppsvatten

e11er luft/rökgaser. Oftast mäts halterna i ett anta1 stickmen kontinueriig mätning förekommer också, t.ex. i prov, fråga om S02.

En annan väg att beräkna föroreningsutsiäpp är att indirekt få fram utsiäppen genom att utgå från ti11förse1n av ett ämne. Detta är t.ex. den van1igaste metoden i fråga om förbränning. Man beräknar S02-uts1äppen med utgångspunkt från svave1ha1ten i det använda bränslet. också då det gä11er uts1äpp av svave1 (t.ex. i form av svave1väte, merkaptaner och andra organiska svaveiföreningar) från en dei industriprocesser beräknas det tota1a svavelutsiäppet nu ofta med i insatta svavelhaitiga kemikaiier. Därmed får utgångspunkt man med även s.k. diffusa utsiäpp.

Det finns standardmetoder för att bestämma haiterna av samt- 1iga de föroreningar som omfattas av förs1aget och de ger i a11mänhet ti11fredsstä11ande resuitat. variationer förekommer ofta i enskiida anaiyser, men sådana s1umpmässiga fe1 kommer medeivärden - oftast årsmedeivärden man åt genom att använda - av fiera ana1yser. En annan typ av fe1 är de systematiska, de som beror på någon faktor i mätapparaturen e11er i ana1ysförfarandet i övrigt. Sådana fe1 begränsas e11er undviks genom interkaiibrering av ana1ysmetoder och instrument. I den interkaiibreringsverksamhet som bedrivs i naturvârdsverkets regi de1tar redan några hundrata1 1aboratorier.

Resu1tat från naturvârdsverkets interkaiibreringsverksamhet visar att COD är det av de här aktue11a uts1äppen ti11 vatten där noggrannheten i enskiida ana1yser är lägst. Beroende på var i det s.k. mätomrâdet man befinner sig, dvs. ungefär hur hög föroreningshaiten i utsiäppet är, avviker 95 % av anaiyserna högst % från det rätta värdet. Högst

:_10-30 1 10 %

för verksamheter med förhå11andevis höga COD-ha1ter i gä11er sina utsiäpp, medan noggrannheten minskar vid Iägre haiter.

Interkaiibreringsverksamheten har också visat att mede1fe1et vid ett stort anta1 iigger kring 0. Redan vid 20-30 prov i

ana1yser b1ir s1utresu1taten goda. Mede1värdet från ca 100 ana1yser kan betecknas som i stort sett säkert under förutsättning att man inte har systematiska fe1. Som nämnts är rege1bunden interka1ibrering bästa försäkringen mot sådana.

För fosfor och de aktue11a meta11erna är noggrannheten i ett enski1t prov större än för enstaka COD-prov. För meta11erna är fe1gränsen för 95 % av proven i 4-10 % - noggrannheten varierar me11an de o1ika meta11erna - och för tota1fosfor gä11er att huvudde1en (95 %) av de enstaka proven kommer högst 6 % fe1 åt ena e11er andra hå11et. Liksom för COD gä11er givetvis att de s1umpmässiga fe1en tar ut varandra och att mede1värdet av ett anta1 prov ger ett i huvudsak korrekt resu1tat.

Eftersom S02-uts1äppen beräknas en1igt f1era o1ika metoder kan ingen sam1ad bedömning ges av mätnoggrannheten för dessa uts1äpp. Ana1ys av svave1ha1ten i o1ja ski1jer sig principie11t inte från vattenana1ys. För de enski1da proven kan man räkna med en några procentenheter större noggrannhet än i fråga om fosfor. Beräkningen av s.k. svave1ba1anser innefattar ett visst mått av bedömningar, men genom en noggrann definition av de metoder som ska11 användas kan mycket göras för enhet1ighet och säkerhet.

Standarmetoder finns även för mätning av f1öden. Prob1em i samband med f1ödesmätningar hänger oftast samman med för små f1öden i förhå11ande ti11 de vo1ymer som f1ödesmätaren är dimensionerad för. Många prob1em kan a11tsâ undvikas genom vä1 avpassade och ka1ibrerade mätare.

Erfarenheten visar att mätfe1en ofta är större än som sku11e vara nödvändigt. Med korrekt skött och ka1ibrerad apparatur

bedöms noggrannheten i en enski1d mätning kunna vara ca :_15

% (som tidigare: 95 % av mätningarna fa11er inom detta interva11). också f1ödesmätningarna ger avsevärt ti11för- 1it1igare resu1tat vid 1ängre mätserier.

Ytter1igare en faktor som kan medverka ti11 att minska säkerheten i utsiäppsmätningarna är provtagningen. Här, 1iksom i fråga om föroreningsanaiyser och fiödesmätning, gä11er dock att fe1riskerna kan reduceras avsevärt. Ett riktigt metodvai, väl utformade provpunkter och noggrannhet i genomförandet är centrait för ett säkert resultat. Också här nås ökad noggrannhet genom f1era provtagningar. Naturvårdsverket kommer inom kort att ge ut råd om provtagningsmetoder.

I årsrapporten kan hänsyn tas ti11 systematiska fel av olika s1ag vid beräkning av avgiftsunderiaget. Upptäcks t.ex. vid en besiktning e11er i annat sammanhang en betydande fe1visning i en f1ödesmätare, kan detta och materiai som styrker förhäiiandet redovisas samt en omräkningsfaktor anges.

Vid sidan av standardmetoderna finns för många parametrar f1era olika anaiysvarianter. Dessa aiternativa metoder bör även fortsättningsvis kunna användas. Då krävs en ka1ibrering av dem mot standardmetoden så att resu1taten kan översättas från den använda metoden ti11 standardmetoden.

De avgiftsbeiagda utsiäppen bör kunna uppskattas på ett förhâiiandevis ti11för1it1igt sätt. Genom att beräkningar görs på medeivärden för ett he1t år eiimineras i stort sett de s1umpmässiga felen. De systematiska fe1en hå11s nere genom att standardmetoder genomgående utnyttjas och genom en intensifierad interkaiibreringsverksamhet. Vid avgiftsberäkningen kan hänsyn också tas ti11 beiagda, systematiska mätfe1.

Redan idag används mätningar av några av de parametrar, som är aktue11a här, för avgiftsdebitering. Det gä11er de kommuna1a reningsverkens särski1da reningsavgifter, i de kommuner som debiterar sådana.

Noggrannt och korrekt hanterade är de aktue11a standardmetoderna de bästa som finns att ti11gå. Med en uts1äppsavgift kan man dessutom räkna med att intresset för skötsei

och interka1ibrering av mätutrustningen kommer att öka, iiksom för vidare utveckiing av anaiys- och provtagningsmetoderna. En tr01ig effekt av avgiften är därför också en snabbare ökning av mätnoggrannheten, vi1ket också gynnar ti11synsverksamheten.

F1erta1et av de föroreningstyper som föresiâs b1i avgiftsbeiagda mäts vid de verksamheter som har uts1äpp utöver de föres1agna avgiftsgränserna. Det finns dock anläggningar där vi11kor för någon parameter saknas. Därmed finns denna parameter inte he11er upptagen i kontro11programmet. Naturvårdsverket kan eme11ertid som ett led i sin tilisynsverksamhet med stöd av 43 § miijöskyddsiagen åiägga en anläggning att mäta ett utsiäpp även om något vi11kor inte är specie11t föreskrivet i ti11ståndsbes1utet. En särskiid bestämme1se får också införas som ger naturvârdsverket rätt att före1ägga den som utövar miljöfariig verksamhet att utföra mätningar som behövs för att avgift ska11 kunna faststä11as.

De bedömningar rörande ana1ysmetoder och mätnogrannhet som nu har redovisats, är resu1tatet av ett arbete som under sekretariatets ledning bedrivits i en särskiid arbetsgrupp, vari ingått företrädare för naturvârdsverket, Kommunförbundet och Industriförbundet. Inom gruppen var man överens om att några mättekniska hinder mot att införa ett utsiäppsreiaterat avgiftssystem av här diskuterat s1ag inte före1âg.

Eniigt utredningens sammanfattande bedömning kan så1edes uts1äppen mätas med den säkerhet som behövs för ett avgiftssystem.

C_°Q

Gräns för avgift 300 ton Anta1 avgiftssky1diga verksamheter 100 Avgiftsbe1agd uts1äppsmängd 605 000 ton

Utsläpp av organiskt material mäts i Sverige i dag huvudsakligen som BOD och/eller COD. Fördelen med den senare metoden framför BOD är att COD för flertalet normala avuppvisar högre precision och att metoden är loppsvatten billigare och enklare att utföra. Genom att COD-analysen har lägre kostnad är det lättare att få till stånd större antal mätningar, varigenom säkerheten i framtagna medelvärden ökas. Utsläppen av COD bestäms i dag med hög frekvens vid merparten av alla stora anläggingar. I vissa sammanhang, främst vid hög kloridhalt, kan analyser enligt den standardmetod som används i Sverige vara svåra att få korrekta. Med de utsläppsnivåer som valts är det knappast troligt att några sådana utsläpp blir aktuella för avgiftsberäkning. Om så skulle bli fallet kan en metod som nu tillämpas i Västtyskland (DIN 38409-H43-2) användas som standardmetod för just dessa analyser.

Ett knappt tiotal skogsindustrier gör sina COD-analyser på prov där suspenderande ämnen filtrerats bort. Det ger en något för låg halt av syreförbrukande ämnen - för låga COD-värden. Analyserna bör göras på ofiltrerade prov. Problemet kan dock lösas utan att dessa anläggningar behöver ändra sin provtagningsmetodik. Om de under någon tid gör parallella analyser på såväl filtrerade som ofiltrerade prov kan man beräkna hur mycket COD det bortfiltrerade materialet motsvarar. Fortsättningsvis kan den faktor som då erhålls användas för att beräkna ett tillägg till COD-värdet från filtrerade prov.

Vid större avloppsreningsverk mäts kontinuerligt såväl halt av COD som flöden. De innebär att flertalet av de reningsverk som blir avgiftsskyldiga vid angiven gräns har tillfredsställande mätning.

Den avgiftsbelagda utsläppsmängden utgör ca 70 % av den totala utsläppsmängden.

Fosfor

Gräns för avgift 2 ton Anta1 avgiftssky1diga verksamheter 120 Avgiftsbeiagd uts1äppsmängd ca 1 400 ton

Utsiäppsmängder av tota1fosfor bestäms med hög ambitionsnivå i de branscher som kan vara aktue11a, med undantag för massaoch pappersindustrin. Det torde dock, oavsett om en miijöskadefond införs e11er ej, vara så att fosfor inom ett âr par införs i utsiäppskontroiien även i denna bransch. Utsiäppen av fosfor från massa- och pappersindustrin i Iandet är stora och det är av nationeiit intresse att utsiäppens storiek b1ir kända. Kontroiiprogram för de ca 40 industrier som nu inte i mäter fosforutsiäpp kan enkeit kompietteras. Analysprobiemen vid fosforbestämningar är små.

Den avgiftsbe1agda mängden utgör me11an 30 och 50 % av tota1uts1äppen. En stor de1 av ski11naden hänför sig ti11 fosforutsiäpp från jord- och skogsbruk.

Svave1dioxid ti11 räknade (Svave1uts1äpp luft, som S02).

Gräns för avgift 500 ton Antai avgiftsskyidiga verksamheter ca 70 Avgiftsbeiagd uts1äppsmängd ca 56 400 ton

Utsiäppen av svaveidioxid mäts och rapporteras i de branscher som kan tänkas b1i inbiandade i ett avgiftssystem. För industrier där utsiäppen sker via ett fåta1 punktkäiior kan uts1äppen mätas med hjäip av kontinuerligt registrerande S02-mätare. Naturvårdsverket har givit ut anvisningar för hur sådana mätningar ska11 utföras. Vid oijeförbränning bedöms S02-utsiäppen utifrån svaveihaiten i oijan. Inom industrin, främst massaindustrin, måste man skiija me11an utsiäpp av svavei från sjäiva produktionsprocessen och av svaveidioxid från värmeanläggningar.

För processvavei förekommer godtagbara mätningar av svave1haiter för de viktigaste enheterna, nämiigen sodapannor och mesaugnar.

Vi11koren i denna bransch formuieras i a11t större utsträckning med gränser för uts1äppt mängd svavei, baserat på baiansräkningar, dvs. med utgångspunkt i ti11förda mängder svave1 i form av o1ika svave1ha1tiga kemika1ier, och inte på mängd svaveidioxid. Huvuddeien av svave1uts1äppen ti11 luft sker dock i form av svaveldioxid. Systemet med ba1ansräkningar innebär att även s.k. diffusa utsiäpp inkiuderas i utsiäppsberäkningarna.

Från avgiftssynpunkt vâiiar den varierande redovisningen i S e11er S02 inga probiem, eftersom omräkningar är Iätta att göra. För att uttrycka uts1äppen i S02 muitipiicerar man utsläpp av S med två.

Den avgiftsbeiagda utsläppsmängden utgör drygt 20 % av t0ta1utsiäppen. Ski11naden förk1aras de1s av den ganska höga avgiftsgränsen, de1s av det stora anta1et små uts1äppskä11or.

Meta11er

Avser uts1äpp ti11 vatten Cd Cr Cu Ni Pb Zn Gräns för avgift 0,05 0,2 0,2 0,2 0,2 1 ton Anta1 avgiftsskyid. överstiger inte 20 för någon av meta11erna. Avgiftsbeiagd uts1. mängd ca 0,9 6,5 13,9 5,3 7,6 265

För dessa meta11er finns vardera tvâ standardmetoder, varav den ena är mer k0mp1icerad och mäter även mycket 1åga meta11haiter. Med de enk1are metoderna upptäcks inte de iägsta haiterna, men för avgiftsändamå1 är de i de a11ra flesta fa11

tillräckliga. Det är också dessa enklare metoder som nu är mest använda.

Endast ett mindre antal industriella kontrollprogram behöver kompletteras med metallanalyser. Däremot behövs troligen kompletteringar av kontrollprogram för en del kommunala avloppsreningsverk. F.n. görs sådana analyser av mellan l0 och l5 verk. behöver inte Metallanalyser göras av samtliga verk, utan en bedömning får göras med hänsyn till varje verks storlek och förhållanden i övrigt.

Av metallerna avgiftsbeläggs enligt mellan 20 och förslaget 30 % av de totala utsläppen till vatten. En viktig orsak till skillnaden mellan totala och avgiftsbelagda utsläpp här är utsläppen från gamla gruvupplag.

4.4.4.3 Åtgärder som erfordras för att avgiftssystemet skall fungera

Av föregående genomgång framgår att de flesta förutsättningar för ett fungerande avgiftssystem redan En del föreligger. kompletterande åtgärder måste dock vidtas för att lösa de problem och fylla de luckor som ändå finns.

Komplettering av kontrollprogram

Kontrollprogrammen kan sägas vara nyckeln till vilka föroreningar, flöden m.m. som mäts och rapporteras vid en anläggning. En utökning av antalet parametrar kan göras genom ändring av kontrollprogrammet. Däremot krävs ingen ändring av villkoren i tillståndsbeslutet.

Allmänna råd för utformningen av kontrollprogram håller f.n. på att utarbetas inom ramen för naturvårdsverkets arbete med en förbättrad Om beslut tillsyn. om en utsläppsavgift fattas, kan de krav som en sådan avgift ställer på kontrollprogrammen framöver, arbetas in i dessa råd.

l38

I en del fall behöver kontrollprogrammen för enskilda anläggkompletteras med parametrar som nu inte mäts eller ningar Av de anläggningar som beräknas bli mäts mera sporadiskt. eller befinner sig på gränsen till avgiftsavgiftsskyldiga skyldighet med föreslagna avgiftsgränser bedöms komplettei huvudsak behövas för ett 40-tal cellulosaindustrier ringar i fråga om fosfor och för något l0-tal kommunala avloppsom metaller. mäter reningsverk i fråga Många av de berörda redan dessa parametrar, men kraven saknas i kontrollprogrammen. Kompletteringarna kan antingen göras genom att naturvårdsverket får rätt att meddela generella föreskrifter om innehållet i kontrollprogrammen eller genom att likabeslut om kompletteringar tas för varje berörd anlydande läggning.

Lämnandet av månads- eller andra delårsrapporter samt års- En hel del av dessa rapporter regleras i kontrollprogrammet. skulle redan i dag kunna ligga till grund för årsrapporter av utsläppsavgifter, men för övriga krävs en debitering förbättring av redovisningen. Anvisningar om hur en årsbör utformas, kan tas in i de tidigare nämnda allrapport männa råden om kontrollprogramens utformning. F.n. sänds kopior av de flesta årsrapporter till naturvårdsverket. Rutinerna behöver här ses över så att samtliga rapporter från föregående år sänds in till verket. avgiftsskyldiga

Kontroll och sanktioner

Den tillsyn och kontroll av miljöfarlig verksamhet som redan bedrivs miljöskyddlagen innebär att ingen särskild enligt behöver byggas upp för att kontrollera årskontrollapparat Inom naturvårdsverket pågår också, som nämnts, rapporterna. ett arbete på att effektivisera tillsynen och kontrollen.

Vid av årsrapporten bör avgiftsmyndigheten ha granskningen månads- eller delårsrapporter, rapporter från besiktningar ev. etc. tillgängliga. Jämföreloch tillsynsbesök, stickprov

se bör också göras med tillståndsbeslutet. I årsrapporterna bör regelmässigt ingå en kommentar till större avvikelser av de redovisade utsläppen från villkoren i tillståndet. Saknas sådan kommentar måste den kunna krävas in av avgiftsmyndigheten. Likaså bör en anläggning, som varit avgiftsskyldig ett år, men hamnar under avgiftsgränserna det därpå följande året, i denna årsrapport särskilt kommentera förändringen.

Vissa särskilda bestämmelser torde krävas för att de mätningar och undersökningar skall komma till stånd som behövs för att naturvårdsverket skall få reda på vilka utsläpp av miljöfarliga ämnen som förekommer i olika verksamheter. De bestämmelser som redan nu finns i 43 § miljöskyddslagen om rätt för tillsynsmyndighet att förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar får visserligen i allmänhet anses vara tillräckliga för ändamålet. Det bör framhållas att reglerna gäller samtliga tillsynsmyndigheter, alltså även naturvårdsverket. För att markera att undersöknings-, mätnings- och uppgiftsskyldigheten inte gäller endast sådant som behövs för tillsynens fullgörande utan uttryckligen avser omständigheter som är av betydelse för fastställandet av avgiften, föreslås dock en särskild bestämmelse härom.

Om årsrapport inte lämnas eller om den innehåller oriktiga uppgifter, behövs något slag av sanktioner. De regler som redan finns i 43 § miljöskyddslagen torde härvid ofta vara tillräckliga. I föreläggande enligt 43 § miljöskyddslagen (t.ex. att mäta visst utsläpp eller upprätta kontrollprogram) får således naturvårdsverket sätta ut vite. Och om någon uppsåtligen eller av oaktsamhet i handling som avges enligt föreskrift som meddelats med stöd av miljöskyddslagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för tillsynen kan han dömas till böter eller fängelse i högst två år (45 § p. 4). Denna straff-

bestämmeise är dock ti11ämp1ig endast om de oriktiga uppgifterna gäiier något av betyde1se för ti11sxnen. En oriktig uppgift som är av betyde1se endast för avgiftens bestämmande omfattas inte. Därför torde ett särskiit straffstadgande erfordras. Vidare bör vite kunna sättas ut även i ett före- 1äggande som gä11er sky1dighet att utföra-undersökningar e11er mätningar e11er att iämna uppgifter som är av betyde1se för avgiftens faststäiiande.

Avgiftsmvndighet

Med hänsyn ti11 att relativt få företag som kommer att omfattas av avgiftssystemet förefa11er det även inom ramen för ett system med utsiäppsreiaterade avgifter 1ämp1igast att väija en centra1 avgiftsmyndighet. Det ger största iikformighet i hanteringen av avgiftsärendena. Den erfarenhet som efter hand vinns av avgiftsberäkning, bedömning av årsrapporter m.m. kan också utnyttjas bättre.om endast ett fåta1 hand- 1äggare arbetar med en förhå11andevis större ärendevo1ym.

Därför före1ås statens naturvärdsverk b1i avgiftsmyndighet. Verkets bes1ut om avgiftsdebitering bör kunna överk1agas ti11 kammarrätten, Iiksom i fråga om sanktionsbeslut.

4.4.4.4 Avgiftstaxa

In1edningsvis angavs de utgångspunkter som 1igger ti11 grund för avgiftsförs1aget:

Miijöskadefonden ska11 så långt som möj1igt finansieras av företrädare för sådana verksamheter som förorsakat e11er kan komma att förorsaka mi1jöskador av det s1ag fonden avser. En strävan är att avgiftsuttaget görs i proportion ti11 det saneringsbehov som ungefär1ig hänför sig ti11 de 01ika berörda branscherna resp. kommunerna.

Avgiften ska11 så iångt som möjiigt spegia de avgiftsbeiagda föroreningarnas mi1jöpåverkan

Avgifterna bör inte b1i oskäligt betungande för någon enski1d avgiftssky1dig

Mät- och kontro11möj1igheterna för de avgiftsbeiagda föroreningarna bör vara goda

Beräkningsgrunderna bör vara så enk1a som möj1igt.

Med dessa utgångspunkter har en avgiftstaxa, uttryckt i s.k. avgiftsenheter (AE) per ton uts1äpp, beräknats. En avgiftsenhet åsätts sedan samma pris oavsett vi1ken det förorening är fråga om. I det fö1jande redovisas taxan och avgiften i kronor per ton utisäpp vid oiika pris på AE.

Vidare redovisas konsekvenserna i o1ika hänseenden för vissa utsiäppare vid oiika pris på AE. De prisnivåer som va1ts (i i11ustrerande är 100 kr, 80 kr, syfte) 60 kr, 50 kr och 40 kr per avgiftsenhet. Med utgångspunkt från den finansieiia ram som tidigare angivits, dvs. runt 50 miij. kr per âr, synes det vara iämpiigt att i ett sätta iniedningsskede avgiftsenheten ti11 40 kr.

Tabe11 1 Antal AE per ton förorening Avgiften för 1 ton förorening är

Cd 10 000

Tabe11 2

Avgift i 1000-tal kronor per ton uts1äpp vid o1ika st0r1ek på avgiftsenheten

Kr per avgiftsenhet Para- 100 kr 80 kr 60 kr 50 kr 40 kr meter

Räkneexempe1

Den föres1agna taxan ger med de va1da uts1äppsgränserna tota1t ca 1 432 000 avgiftsenheter. Förde1ningen av uts1äppen resp. avgiftsenheterna redovisas i tabe11 3 och 4.

Tabe11 3

Avgiftsg1iktiga uts1äpg. ton/år

COD P Cd Cr Cu Ni Pb Zn S02

Ce11u- 567 300 300 11 000 10sa Gruv, 13 800 0,8 5,2 9,9 2,9 7,0 165 järn 0 stâ1 meta11 - - - 99 Uvr. 4 800 300 14 300 -0,1 ind. Kommu- 32 900 800 17 300 0,1 0,9 4,0 2,4 0,6 1 ner

T0ta1t 605 000 1 400 56 400 0,9 6,2 13,9 5,3 7,6 265

1) Kommunala reningsverk, avfa11sförbränning, fjärrvärme.

Tabe11 4

Anta1 avgiftsenheter en1igt föres1agen taxa

COD P S02 Me- T0ta1t ta11er Ce11u1osa 567 300 30 000 33 000 - 630 300 Gruv. järn meta11 - - 41 300 152 200 193 500 stå1, Övrig ind. 4 800 32 000 43 000 49 800 129 600 Kommuner 328 000 77 400 51 800 21 300 478 500

900 070 139 400 169 080 223 340 1 431 900 ca 1 432 000

Tabe11 5 anger anta1 uts1äppare med avgiftsp1iktiga uts1äpp. Observera att det t0ta1a anta1et avgiftssky1diga inte är 1ika med summan av anta1et avgiftssky1diga för varje uts1äppstyp, eftersom många s1äpper ut f1era föroreningar. Anta1et avgiftssky1diga kan beräknas ti11 drygt 200.

Tabe1] 5

Ungefär1igt anta1 uts1äppare med avgiftsp1iktiga uts1äpp

COD P Cu Ni Pb Zn

Ce11u1osa 50 50

Gruv 0 meta11 - - högst 10 per meta11

ind 10 5

0vrig

högst 1-5 per meta11 Kommuner 40 65

Tota1t ca 100 120 högst 15 per meta11

Konsekvenserna för berörda industribranscher och för kommunerna av den förs1agna avgiftstaxan vid o1ika stor1ek på avgiftsenheten har beräknats i tabe11 6. För särski1t stora utsiäppare har avgiftsberäkningar gjorts på samma sätt med utgångspunkt från respektive företags årsrapport. Dessa beräkningar återfinns i tabe11 7.

Tabe11 6

Avgifter i tusenta1 kronor för o1ika branscher vid 01ika stor1ek på avgiftsenheten

Avgiftsenhetens st0r1ek 2 Bransch 100 kr 80 kr 60 kr 50 kr 40 kr

Ce11u10sa 63 028 50 4000 37 8170 31 5140 25 211 Järn, stå1, met, gruvor 19 378 15 503 11 626 9 689 7 751 övrig industri 12 953 10 362 7 772 6 476 5 181 Kommuner 47 852 38 219 28 711 23 926 19 141

T0ta1t ca 143 200 114 500 85 926 71 605 57 284

...

Tabe11 7 Några storuts1äppares avgifter i tusenta1 kronor vid o1ika st0r1ek gå avgiftsenheten

100 kr 80 kr 60 kr 50 kr 40 kr Ce11u1osa

Järn, stâ1, met, gruvor

K0mmuna1a reningsverk

e11er snarare 1985 års - utsiäppsmängder. Den kontinuer1iga mi1jövårdsarbetet med att sänka uts1äppen medför också att avgifterna ti11 en mi1jöskadefond sjunker efter hand. Som ett exempe1 kan nämnas Rya-verkets förhå11andevis höga avgift. Den hänför sig ti11 betydande de1 ti11 stora fosf0ruts1äpp. Med en bes1utad och nu de1vis utbyggd kemisk rening b1ir avgiften avsevärt 1ägre.

4.4.4.5 Genomförande och resursåtgång

Eftersom det föreslagna avgiftssystemet utgår från redan existerande rutiner, nämligen lämnandet av årsrapporter och granskning av dessa, bör det kunna genomföras relativt snabbt. Förberedelsearbetet omfattar främst komplettering av kontrollprogram och utarbetande av allmänna råd för kontrollprogram och årsrapporter samt en intensifierad interkalibre- _ ringsverksamhet.

Som angivits måste 50-80 kontrollprogram kompletteras. Eftersom de två största grupperna av beslut kommer att bli i stort sett - inom cellulosalikalydande antingen fosformätningar industrin eller metallmätningar vid kommunala reningsverk är arbetsuppgiften inte särskilt omfattande. Besluten kan fattas med stöd av miljöskyddslagen, eftersom mätningarna också behövs för tillsynen. Med hänsyn till att syftet med dessa beslut ändå i första hand är att få in uppgifter för att kunna ta ut avgift på utsläppen, bör, som tidigare framhållits, en särskild bestämmelse härom tas in i själva fondlagstiftningen. Naturvårdsverket bör där ges rätt att för enskilda fall fatta de beslut som behövs bl.a. för att få till stånd kompletterande mätningar av angivna föroreningsamnen.

Med en sådan lösning bör förberedelsearbetet för en miljöskadefondavgift kunna klaras väl inom ett år.

För att undvika alltför starka och plötsliga kostnadseffekter hos de avgiftsskyldiga föreslås en uppbyggnad av fonden med en gradvis stegring av avgiftsenhetens storlek under ett antal inledande år.

Med hänsyn till att avgifterna kommer att minska över tiden på grund av minskande utsläpp är det knappast att möjligt lägga fast avgiftsenhetens storlek mer än för år i några taget. Det är lämpligare att ta ställning till det belopp som

bör tas in efter den in1edande mjukstarten. Genom år1igen f1exibi1itet kan sedan det bes1utade be1oppet systemets sätt. En väg är givetvis att höja avgiftsenuppnås på o1ika heten i mån.En annan är att sänka avgiftsgränerforder1ig serna för de o1ika föroreningstyperna och därigenom vidga kretsen av avgiftssky1diga. De pr0b1em som in1edningsvis bedömts samman med fiera avgiftsskyidiga bör rim1igen hänga b1i mindre vid en viss utvidgning av ett redan fungerande Det innebär att också en tredje väg att fördeia system. ti11 fonden kan vara möjiig, nämiigen att utöka avgifterna Det förutsätter då att antaiet avgiftsbeiagda föroreningar. i bedöms re1evant i sammanhanget och att föroreningen fråga ti11fredssä11ande mätmetoder utveck1ats.

Resursåtgång

En stor de1 av det förberede1searbete som krävs vid införansom den föresiagna är åtgärder, som det av en uts1äppsavgift också fa11er inom ramen för den pianerade effektiviseringen hos av ti11synsverksamheten. Arbetet pågår med hög prioritet naturvårdsverket. Därför är den ytterligare resursåtgången för av kontro11en utsiäppsavgift begränsad. Kompietteringen av de a11männa råden för dessa med programmen, utvidgningen en de1 och utarbetande av om årsrapporternas utformning av granskning osv. bör rutiner för översändande rapporter, kunna klaras med någon årsarbetskraft.

och debiteringsarbetet kan Den åriiga rapportgranskningen beräknas ti11 1 å 2 årsarbetskrafter.

4.4.5 S1utsatser angående

finansieringsformen

I det fö1jande ska11 redovisas utredningens stä11ningstagande ti11 vi1ket av de båda nu diskuterade avgiftssystemen som bör vä1jas för fondens finansiering och skä1en härför. Först ska11 dock kort beröras vissa mer genere11a aspekter på va1et av finansieringsform.

Det fasta avgiftssystemet och de uts1äppsre1aterade avgifterna har det gemensamt att de drabbar dem som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet. Mot en iösning av detta slag kan invändas att de som i dag bedriver verksamhet mi1jöfar1ig inte kan ha något specie11t ansvar för sådana mi1jöfar1iga kvar1ämningar som uppkommit på grund av verksamhet från ä1dre tider, en verksamhet som inte bara var ti11åten när den förekom utan ofta också uppmuntrades av statsmakterna. Argumentet tar a11tså främst sikte på att industriell och mi1jöfar1ig kommunai verksamhet inte ensam ska11 finansiera de âterstä11ningsåtgärder som fonden förutsätts bekosta. Återstä11ningsåtgärderna bör i stä11et, hävdas det, finansieras via en skatt som drabbar medborgarna i a11mänhet. ti11 Ersättningen skade1idande berörs däremot inte av detta resonemang.

Gentemot dessa synpunkter kan ti11 att börja med framhå11as, att utredningens direktiv utgår från att fonden sätt» på något ska11 finansieras av dem som bedriver verksamhet. mi1jöfar1ig Det finns dessutom en de1 andra skä1 som ta1ar för en finansiering genom avgifter på mi1jöfar1ig verksamhet. Det är visser1igen riktigt att dagens mi1jöfar1iga verksamhet inte a11tid har något direkt ansvar för försynde1ser i det förfiutna. Det är eme11ertid inte he11er om att utkräva fråga något sådant ansvar utan att på ett sätt finansiera iämpiigt åtgärder som är ti11 gagn för mi1jön. Att verkmi1jöfar1ig samhet får bidra ti11 finansieringen av sådana är åtgärder a11mänt sett en ganska rimiig tanke. Det kan f.ö. hävdas att många av dagens mi1jöfar1iga verksamheter deivis kunnat byggas upp med kaptia1 som genererats av mi1jöfar1ig verk-

samhet i det förflutna - t.ex. under s1utet av 1800-ta1et och början av 1900-ta1et - och att ett visst mått av ansvars-

dessa fa11. Dessutom ska11 mi1jöskadef0ndens pengar inte användas uteslutande ti11 att finansiera återstä11ning av gamia utan i hög grad också nyare skador där den anmiijöskador svarige inte kan spåras e11er där ansvaret eniigt gä11ande reg1er inte kan k1ar1äggas. I dessa fa11 är det högst rimiigt att den mi1jöfar1iga verksamheten i landet ko11ektivt får ta ett ansvar för återstä11ningskostnaderna.

uppfattning är a11tså, att den avgift som ska11 Utredningens finansiera mi1jöskadefonden bör Iäggas på mi1jöfar1ig verksamhet. Vi1ket av de båda ovan beskrivna avgiftssystemen bör då vä1jas - en fast årsavgift e11er en ordning med uts1äppsreiaterade avgifter?

Båda systemen kan sägas vara godtagbara från den synpunkten att de bör ge ti11räck1iga inkomster.

Från har de fasta avgifterna den förde1en rättvisesxnpunkt att de f1esta som syss1ar med miijöfariig verksamhet av någon omfattning får vara med och beta1a, men å andra sidan den nackdeien att åtskiliiga verksamheter som skapar förhå11andevis små mi1jöprob1em får bära en oproportioneriigt stor ande1 av den ekonomiska bördan i förhå11ande ti11 de verksamheter som orsakar de största mi1jöprob1emen.

Inte he11er en uts1äppsre1aterad avgift sku11e b1i fu11t rättvis, framför a11t därför att den inte kan omfatta a11a föroreningsuts1äpp och såiedes vissa mi1jöfar1iga utsiäpp sku11e fa11a utanför systemet. Men ti11 sin konstruktion är en sådan avgift otvive1aktigt över1ägsen från rättvisesynpunkt. Den är näm1igen direkt inriktad på mi1jöfar1iga uts1äpp och dessutom anpassad ti11 utsiäppens storiek.

Kravet på enkeihet ti11g0doses inte helt inom ramen för något av de båda system som diskuteras här. Fasta avgifter medför

administrativa pr0b1em (en anmä1ningsky1dighet e11er ett fungerande dataregister måste byggas upp). Också utsiäppsreiaterade avgifter kräver att nya rutiner utarbetas, men systemet kan begränsas ti11 ett i jämföreise med fasta avgifter reiativt fåtai verksamheter. Det b1ir färre enheter att håiia reda på.

Fasta avgifter har knappast nâgra särskiida fördeiar från a11män miljösynpunkt. De utsiäppsreiaterade avgifterna är däremot så konstruerade att de främjar miijöskyddet.

Ti11 vad nu sagts kan fogas att fasta avgifter har de aiimänna förde1arna att de innebär en spridning av kostnaderna på ett koiiektiv och ger uttryck ät en enke1 princip, medan de uts1äppsre1aterade avgifterna har vissa positiva bieffekter, t.ex. att de innebär en skärpning av kraven på ti11syn över mi1jöfar1ig verksamhet; detta b1ir konsekvensen av det ökade behovet av säkra mätdata.

En samiad bedömning ger en1igt utredningens uppfattning vid handen att en ordning med uts1äppsre1aterade är att avgifter föredra. Som princip är den ordningen överiägsen från rättvisesynpunkt; det framstår som en riktig tanke att den som bedriver mi1jöfar1ig veksamhet får betaia mer i ju mer avgift miljöfariiga utsiäpp som förekommer i verksamheten. Administrativt torde också uts1äppsre1aterade avgifter vara Iättare att hantera än ett fast avgiftssystem, därför att de bygger på en redan existerande organisation för kontro11 som re1ativt Tätt kan kompietteras.

Den kanske största fördeien med utsiäppsreiaterade avgifter Iigger eme11ertid i att de kan bidra tili att de miijöfariiga utsiäppen minskar, även om sådana avgifter inte kan ses som styravgifter i egentiig mening. En minskning av de mi1jöfariiga uts1äppen är en så betyde1sefu11 effekt av avgiftssystemets utformning att den måste tiiimätas stor betydeise, också om en sådan minskning kan bedömas uppkomma huvudsak-

i 154 sou 1987:15

Iigen tiii föijd av förbättrad drift av redan instaiierad utrustning.

Utredningen har av dessa skäi stannat för att förorda att fonden finansieras genom ett system med uts1äppsre1aterade utformat på det sätt som anges i avsnitt 4.4.4. avgifter,

I fråga om utformningen av avgiftssystemet har utredningen samrått med utredningen om miijövårdens organisation (Jo 1986:04)

4.4.6 Begränsning av ersättningsbe1opp m.m.

brottsskadeiagen och åtskiliiga försäkringsformer är Enligt skadeersättningen begränsad ti11 ett visst högsta beiopp. Som skäi för denna bestämmeise anförs i propositionen ti11 brottsskadeiagen (prop. 1977/782125 s. 30) att en strikt tiiiämpning av principen om fu11 skadeersättning kan ieda ti11 att staten i ett enda ersättningsärende får utge mycket stora beiopp och att staten bör garderas att extrema ersätt-

ningskrav samt att det syfte som Iigger bakom ersättnings-

systemet inte motiverar att de skadeiidande får ersättning i obegränsad utsträckning. Det kan ifrågasättas om en motsvarande regel bör gä11a i fråga om ersättning ti11 skadeiidande som utgår ur miijöskadefonden.

En rätt ti11 fu11 skadeersättning kan otviveiaktigt innebära att fonden i extrema situationer - exempeivis vid miijökatastrofer - kan utsättas för ekonomiska påfrestningar som den inte är i stånd att bära. Sannoiikheten för att en enskiid skadeiidande under sådana förhå11anden ska11 stä11as utan ersättning ter sig visser1igen iiten med hänsyn ti11 att skadevå11aren oftast får antas vara känd och so1vent och ti11 att försäkringar såväi på skadevåiiarens som den skadeiidandes sida kan bedömas täcka en stor dei av de skador som kan uppkomma. Samtidigt kan det göras gä11ande att om det trots a11t skuiie uppkomma behov av ytteriigare ersättning i

de situationer det här är fråga om, så framstår det som särskiit angeiäget att de socia1a hänsyn som Iigger bakom försiaget om en miijöskadefond tiiigodoses. Härti11 kommer att det alimänna under a11a förhåiianden i sådana iägen sannolikt måste ta på sig en avsevärd dei av det ekonomiska ansvaret för att hå11a dem som drabbats skadesiösa. Det ter sig då naturiigt att kanaiisera detta bistånd genom en existerande ersättningsform såsom miijöskadefonden. De ekonomiska behov som i sådana fa11 kan uppkomma för fonden måste då täckas genom ti11skott som får besiutas av statsmakterna. Huruvida dessa kostnader s1ut1igt ska11 beiasta statsbudgeten e11er täckas genom en avgiftshöjning får avgöras i efterhand från fa11 ti11 fa11. Av dessa skä1 har utredningen inte föresiagit någon regei om begränsning av ersättningen.

Ingen skadeiidande ska11 aiitsâ stä11as utan den rätt ti11 ersättning som ti11kommer honom på grund av lagstiftningen om en miijöskadefond. Denna princip måste sjä1vfa11et a11tid gä11a, aiitsâ inte endast i katastrofsituationer utan även i sådana fa11 då fondens ekonomiska resurser av en e11er annan aniedning ti11fä11igt kan vara oti11räck1iga. Mi1jöskadenämnden kan såiedes aidrig av ekonomiska skäi avs1å ett anspråk på ersättning som eijest framstår såsom berättigat.

Det sagda innebär eme11ertid att vissa åtgärder måste vidtas för att behovet av pengar ti11 ersättning åt skadeiidande normait a11tid ska11 kunna tiiigodoses inom de ekonomiska ramar som gä11er för fondens verksamhet. Utgifterna för ersättning åt skadeiidande måste med andra ord prioriteras på något sätt. Den enkiaste metoden härvidiag torde vara att regeringen och naturvårdsverket ser ti11 att inte använda mera pengar för återstäiinings- och saneringsändamåi än att en betryggande reserv finns kvar för ersättning åt skadeiidande. Hur stor denna reserv bör vara torde bättre än för närvarande kunna överbiickas när fonden fungerat under något e11er några år. En rimiig utgångspunkt synes emeiiertid vara

T56

att i iniedningsskedet av fondens verksamhet vara tämiigen âterhå11sam med ansiag av pengar åt framför a11t återstäiiningsåtgärder. Några särski1da bestämmeiser som regierar de frågor som nu behandiats torde inte var nödvändiga e11er ens önskvärda; det mest praktiska synes vara att 1aga efter Iägiigheten när situationen och de oiika ekonomiska behoven kan överbiickas.

4.5 Miijöskyddsavgiften

Eniigt 52 § miijöskyddsiagen utgår en särskiid avgift, miijöskyddsavgift, för den som bryter mot förbud, underiåter att iaktta föreskrift e11er åsidosätter vi11kor och föreskrifter som meddelats med stöd av miijöskyddsiagen. Hittiiis har obetydiiga beiopp inf1utit i form av mi1jöskyddsavgifter. I prop. 1986/87:155 föresiås eme11ertid vissa ändringar i 52 § * kan medföra miijöskyddslagen som, om de genomförs, en ökning av avgifterna. Försiaget innebär i huvudsak att kravet på att överträde1sen medfört betydande störningar för omgivningen Äelier risk för sådana störningar tas bort, samtidigt som det föreksrivs att överträdeisen ska11 ha medfört betydande ekonomiska fördeiar för den som utövar den miijöfariiga verksamheten.

Mi1jöskyddsavgiften har ti11 sin funktion ett nära samband med den uts1äppsre1aterade avgiften, vi1ken föresiås införd för att finansiera mi1jöskadefondens verksamhet. Det ter sig därför natur1igt att använda den för samma ändamå1 som den uts1äppsre1aterade avgiften, a11tsâ ti11 återstäiining av förstörd miijö. Miijöskyddsavgiften bör därför ti11fa11a mi1jöskadef0nden. Bedömningen av hur stora belopp som behöver tiiiföras fonden genom den utsiäppsreiaterade avgiften påverkas inte härav, eftersom miijöskyddsavgiften kan förmodas bidra ti11 fondens finansiering med ganska små summor.

. _ l57

i 4.6 Fondförvaltning

Enligt utredningens förslag skall en fond bildas av de avgiftsmedel som inflyter på grund av bestämmelserna härom. Fonden bör förvaltas av kommarkollegiet.

De pengar som betalas in via avgiftssystemet skall alltså enligt förslaget inte föras direkt till statsbudgeten utan i stället bilda en fond. Detta kan i viss mån sägas stå i mottill som framlagts sättning förslag av utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. (se SOU 1982:62). Dessa förslag innebär bl.a. att ett flertal statliga fonder bör avvecklas och att den med fonderna åsyftade verksamheten i stället skall finansieras över statsbudgeten. Förslagen bereds f.n. inom finansdepartementet. Det kan emellertid finnas skäl att hålla de medel som föreslås bli använda för att avhjälpa miljöskador av olika utanför slag statsbudgeten. Sålunda förutsätts i utredningens direktiv att en fond skall tillskapas. Att av årligen pröva tilldelningen medel till återställningsåtgärder i budgetarbetet ter sig också onödigt tungrott; det kan inte vara riksdagens uppgift att varje år ta ställning till av de medel som användningen avgifterna ger. Vidare kan det medinflytande för exempelvis industrins del som kan vara önskvärt sannolikt åstadkommas i smidigare former inom ramen för en prövning från regeringens sida enligt de av utredningen än via en föreslagna reglerna årlig budgetprövning av anslagen till den ifrågavarande verksamheten.

Förvaltningen av fonden bör vara enkel och kan lämpligen överlåtas till som sysslar kammarkollegiet, med förvaltning av ett flertal statliga fonder, t.ex. viltskaderegleringsfonden och fonden för fukt- och mögelskador. I denna fråga har utredningen samrått med företrädare för kammarkollegiet. Kammarkollegiets sätt att förvalta fonden bheöver inte regleras i lag. En enkel form för är att sätta in förvaltning fondmedlen på statsverkets checkräkning i riksbanken. En

i 158 sou 1987:15

annan möjiighet är att piacera med1en på räntebärande konto hos riksgäidskontoret.

4.7 Försäkringsiösning

Såsom framhåiiits i ett tidigare sammanhang har genom Industriförbunds försorg utarbetats ett försiag ti11 Sveriges k011ektivt försäkringssystem när det gä11er ersättning ti11 skadeiidande. Förs1aget redovisas i bi1aga 3 tiil betänkandet.

Som 1ösning av de prob1em utredningen haft att överväga beträffande ti11 skade1idande 1ider det framiagda ersättning ti11 av den svagheten, att något försiaget försäkrings1ösning från föräskringboiagens sida att svara för de föråtagande som å1igger dem en1igt försiaget ännu inte före-

piikteiser

Det är a11tsâ om en i huvudsak teoretisk mode11 ligger. fråga för ett Utredningen har därför sett det försäkringssystem. att fram ett försiag ti11 iösning i som nödvändigt iägga eget former av prob1emen med ersättning ti11 1agreg1erade skade1idande.

me11an de båda ersättningssystemen visar b1.a. En jämföreise har den a11männa fördelen att föijande. Försäkringsiösningen den är ett mindre byråkratiskt system, åtminstone om den är erfordras då inte och det b1ir friviiiigg någon 1agstiftning inte he11er nödvändigt att inrätta en ny myndighet (mi1jöskadenämnden) för att granska ansökningar om ersättning. och skadereg1ering kan förmodas b1i snabbare och Handiäggning enk1are än inom ramen för ett iagregierat ersättningssystem. har dessutom den fördeien att den Försäkrings1ösningen skade1idande inte på samma sätt som en1igt det iagregierade behöver uttömma de möjiigheter som finns att få systemet i annan ordning innan han kan få ut sin skadeersättning Det räcker att han kan göra sannolikt att han ersättning. inte kan erhå11a ersättning från den ansvarige. Betydeisen av den ski11nad som här kan före1igga me11an ersättningssystemen ska11 eme11ertid inte överdrivas.

l59

Å andra sidan finns vissa nackdelar med en förknippade försäkringslösning. Om inte försäkringen görs obligatorisk finns det inte någon garanti för att försäkringssystemet vidmakthålles om det skulle visa sig ekonomiskt ofördelaktigt från försäkringsgivarnas synpunkt. Skulle försäkringsåtagandet upphöra, bortfaller också inom viss tid rätten till ersättning för skada som inträffat under försäkringstiden. Vidare är rätten till ersättning begränsad på ett sätt som, särskilt när det gäller s.k. serieskador, kan vara ganska otillfredsställande. Miljöskadefondens ansvar är inte begränsat i detta avseende.

Förutom det nu sagda finns åtskilliga andra som synpunkter kan anläggas på de båda ersättningssystemens olika för- och nackdelar. En närmare granskning bör emellertid anstå till dess ett färdigt åtagande föreligger från

försäkringsgivarnas

sida. Utredningen har i den situation som nu föreligger inte funnit det nödvändigt att ta ställning till vilken av de båda lösningarna som är att föredra. Den frågan får bedömas när ett färdigt försäkringsalternativ och inom ramen föreligger för det fortsatta arbetet med de spörsmål som utredningen behandlat i detta betänkande.

5 SPECIALMOTIVERING

5.1 Inledande bestämmeiser

1 § Statens miljöskadefond bi1das av de avgifter som ska11 er1äggas en1igt 24 § och av mi1jöskyddsavgifter som utgår eniigt 52 § mi1jöskydds1agen (1962:387). Fonden förva1tas av kammarko11egiet.

Här anges principen att de avgifter som beta1as en1igt 24 § och en1igt 52 § mi1jöskydds1agen ska11 bi1da en fond och att fonden ska11 förva1tas av kammarko11egiet. Frågor om fondens förva1tning har behand1ats i den a11männa motiveringen, avsnitt 4.6.

Även de mi1jöskyddsavgifter som er1äggs en1igt 52 § mi1jöskydds1agen ti11fa11er en1igt denna paragraf miijöskadefonden. I 52 § mi1jöskydds1agen sägs att mi1jöskyddsavgiften ti11fa11er staten. Någon ändring av den besämme1sen torde inte behövas med aniedning av föreskriften i detta stadgande att avgiften ska11 föras ti11 statens miijöskadefond.

2 § Mi1jöskadefondens mede1 får användas ti11 1. ersättning ti11 skade1idande, 2. kostnader för återstäiinings- och saneringsåtgärder samt 3. kostnader för prövning och administration av ärenden en- 1igt 1 och 2, kostnader som en1igt 20 § ska11 beta1as av fonden samt kostnader för uppbörd och redovisning av de avgifter som ska11 er1äggas eniigt 24 §.

Här anges de ändamâi som fondmed1en är avsedda att ti11godose. Att ersättning ti11 skadeiidande åtminstone i ett in1edningsskede efter fondens biidande bör prioriteras framför återstä11ningsåtgärder har framhå11its i avsnitt 4.4.6 av den a11männa motiveringen.

Som ersättning ti11 skadeiidande får också räknas sådan er-

sättning för biträde och utredning i ärende inför miijöskadenämnden som omta1as i 12 §. Kostnader för återstäiinings- och saneringsåtgärder omfattar även skadeersättning som utgår eniigt 22 § 3 st. Ti11 de kostnader som omfattas av bestäm-

me1sen under punkt 3 hör kostnaderna för miljöskadenämnden och dess kansii och utgifter för skaderegiering som utförs av försäkringsbo1ag e11er annat från fonden fristående organ.

Även naturvårdsverkets kostnader för att driva in och redovisa de utsiäppsavgifter som ska11 finansiera fonden ska11 ersättas av fonden eniigt vad som sägs sist i punkt 3.

5.2 Ersättning ti11 skadeiidande

Avsnittet om ersättning ti11 skadeiidande inleds med en bestämmeise (3 S), där det anges vi1ka skador som är ersättningsgi11a och vi1ka förutsättningar som gä11er för att ersättning ska11 utgå. Härefter föijer regier om vem som har rätt ti11 ersättning (4 §), territorieiia bestämmeiser (5 S) och regier om hur ersättningen ska11 bestämmas (6-8 §§). De därefter föijande regierna ansiuter de1vis ti11 motsvarande regier i brottsskadeiagen. Åtski11igt av vad som sägs i förarbetena ti11 den 1agen är därför av intresse även i förevarande sammanhang.

3 § För sådan person- e11er sakskada som avses i miijöskade- 1agen (1986:225) 1ämnas, under de förutsättningar som anges i 4-14 §§, ersättning från mi1jöskadefonden om 1. den skade1idande har rätt ti11 skadestånd eniigt mi1jöskadeiagen men inte kan få skadeståndet betalt e11er rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad, e11er 2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Ersättning eniigt första stycket 2 utgår endast om det före- Iigger en sådan störning som avses i miijöskadeiagen och övervägande skäi inte ta1ar emot att störningen härrör från verksamhet pâ en fastighet samt om förutsättningar i övrigt föreiigger för rätt ti11 ersättning en1igt miijöskadeiagen. Ersättning eniigt första stycket 2 Iämnas inte för skada som har sin grund i sådan förorening av vattenområden, grundvatten, mark e11er 1uft som är a11mänt förekommande över stora de1ar av iandet.

Första stycket

Här anges de1s de principförutsättningar, under vi1ka ersättning utgår, de1s de skador, som omfattas av ersättningsreg1erna.

Grundförutsättningen för att någon ska11 vara berättigad ti11 ersättning är att han har rätt ti11 skadestånd en1igt mi1jöskade1agen. Denna grundförutsättning är eme11ertid för handen endast om den som orsakat skadan kan identifieras; det fa11et att den skadeståndsansvarige är okänd behand1as i andra stycket.

Att rätt ti11 skadestånd en1igt mi1jöskade1agen ska11 före- 1igga betyder att de särski1da reg1er som finns i den 1agen exempe1vis bestämme1ser som orts- och a11mänvan1ighet och bevisregein i 3 § 3 st. - ska11 tiilämpas när ersättningsrätten bedöms. Men också a11männa skadeståndsrätts1iga grundsatser, såsom reg1erna om adekvat kausa1itet och om jämkning på grund av medvå11ande, är ti11ämp1iga. Ersättningen ska11 också bestämmas en1igt skadeståndsrätts1iga grunder, i den mån inte särski1da bestämme1ser i denna 1ag ska11 ti11ämpas.

Med formu1eringen att den skade1idande inte kan få skadeståndet betait åsyftas, såsom framgår av vad som sagts härom i den a11männa motiveringen, det fa11et att den skadeståndsansvarige saknar ekonomiska resurser att betaia. Däremot är regein inte ti11ämp1ig om den ansvarige av tredska vägrar att beta1a.

Andra stycket

Här behand1as det fa11et att den som orsakat skadan inte kan identifieras. För att ersättning då ska11 utgå gä11er i princip detsamma som när den som orsakat skadan är känd, näm1igen att mi1jöskade1agens förutsättningar ska11 vara

uppfy11da. När man inte vet vem som orsakat skadan kan miijöskadeiagen inte ti11ämpas fu11t ut, men förutsättningarna för rätt ti11 skadestånd ska11 vara uppfy11da i ti11ämp1iga de1ar. Vad detta innebär har behandiats i aiimänmotiveringen, avsnitt 4.2.3.3. Ti11 vad där sagts kan fogas den synpunkten, att den nyssnämnda förutsättningen också innebär att skadan ska11 kunna antas vara orsakad av en skadevå11are. Skador som beror på exempe1vis naturkatastrofer är givetvis inte ersättningsgi11a.

En av de modifikationer som erfordras vid ti11ämpningen av mi1jöskade1agens bestämme1ser har särskiit angivits i detta 1agrum, näm1igen rege1n att ersättning ska11 utgå om inte övervägande skä1 ta1ar mot att den störning som orsakat skadan från verksamhet på en fastighet. Denna be-

härrör

stämmeise innebär att ersättning i vissa fa11 kommer att utbetaias trots att störningen rent faktiskt inte härrör från verksamhet på en fastighet. Sâti11vida är den generös mot den skadeiidande.

Som exempei på situationer där rege1n kan aktuaiiseras kan . nämnas det fa11et att en fiskare fått sina redskap förstörda av oijeföroreningar i havet och att det inte går att spåra föroreningskäiian. Utgångspunkten för bedömningen är här att ersättning ska11 utgå eftersom störningen är sådan att den omfattas av miijöskadeiagens reg1er; endast om någon särskiid omständighet gör att övervägande skä1 ta1ar emot att o1jan härrör frán verksamhet på en fastighet ska11 ersättning vägras. En sådan omständighet kan vara att det ter sig mycket sannoiikt att oijan kommer från ett fartyg. Så kan vara fa11et om skadan inträffat iångt ute tiii havs, om oijan är av ett s1ag som kan antas komma från ett fartyg osv. Ofta kan det eme11ertid vara ovisst varifrån o1jan kommer. Man kan exempe1vis tänka sig det fa11et att det i närheten av den p1ats där skadan inträffat finns en industri som kan tänkas s1äppa ut o1ja i havet. Samtidigt är det kanske fu11t möjiigt att o1jan härrör från utsiäpp från något fartyg i det

aktue11a området. I ett sådant fa11 går det förmodligen inte att utreda varifrån o1jan kommer. Den skade1idande ska11 då ha ersättning, ty det finns ingenting som taiar emot att föroreningen härrör från verksamhet på en fastighet. Även om vissa omständigheter sku11e tyda på att o1jan härrör från ett fartyg är den skadeiidande berättigad ti11 ersättning så iänge inte övervägande skä1 ta1ar emot möjiigheten att det är fråga om ett industriuts1äpp e11er att föroreningen e1jest härrör från verksamhet på en fastighet.

För att ansvar för grävningsskador ska11 före1igga en1igt 5 § mi1jöskade1agen förutsätts att den som utför e11er iåter utföra arbetet varit försum1ig i oiika hänseenden. Är det vid denna typ av skador okänt vem som utfört e11er iåtit utföra arbetet - vi1ket torde vara sä11synt - medför den konstruktion som här va1ts att den skade1idande b1ir utan ersättning om han inte kan visa att sådan försumiighet förekommit. Det är eme11ertid i och för sig fu11t tänkbart att det av omständigheterna kan framgå att grävaren varit försum1ig, även om han inte kan identifieras. A11tför stora krav på bevisning från den skadeiidandes sida torde inte he11er böra stäiias i en sådan situation.

Tredje stycket

Skä1en för de begränsningar i rätten ti11 ersättning som upptagits i denna bestämmeise och vissa riktiinjer för hur regein ska11 tiiiämpas har redovisats i den a11männa motiveringen (avsnitt 4.2.2).

4 § Ersättning utgår inte ti11 den som bedriver offent1ig verksamhet. Ersättning utgår inte he11er ti11 näringsidkare för skada som har drabbat hans näringsverksamhet, såvida ej särski1da skä1 föreiigger med hänsyn tiii verksamhetens och skadans omfattning och omständigheterna i övrigt.

Att ersättning inte bör utgå ti11 stat och kommun e11er den som i övrigt bedriver offentiig verksamhet har tidigare framhå11its. Här ska11 några anmärkningar göras angående frågan när näringsidkare bör vara berättigad ti11 ersättning.

166 .

En bestämme1se som påminner om den här föres1agna återfinns i rättshjä1ps1agen (8 § 3 st. 1 p) där det stadgas att rättshjä1p inte får bevi1jas näringsidkare i angelägenhet som uppkommit i hans näringsverksamhet om ej skä1 före1igger för

rättshjä1p med hänsyn ti11 verksamhetens art och begränsade

omfattning, hans ekonomiska och person1iga förhå11anden e11er omständigheterna i övrigt.

Rättshjä1ps1agens bestämme1se har de1vis ti11ämpats med utgångspunkt från vissa i förarbetena (prop. 1978/79:60 s. 161 ff) gjorda utta1anden om schematiska bedömningsgrunder, t.ex. att rättshjä1p inte bör bevi1jas om näringsidkarens årsomsättning överstiger ett visst be1opp (200 000 kr i 1978 års penningvärde) e11er om han har f1er än tvâ anstä11da. Praxis har varit täm1igen restriktiv, vi1ket har inneburit att rättshjä1p har vägrats även i en de1 fa11 då det rört sig om förhå11andevis små näringsidkare, t.ex. åkare, rör1äggare, grönsakshand1are och jordbrukare. De skä1 som brukar anges för rege1n att näringsidkare som rege1 inte bör bevi1jas rättshjä1p är b1.a., att rättshjä1pen är en socia1 förmån som bör ge skydd vid oförutsedda hände1ser som berör den enski1des person1iga och ekonomiska förhå11anden samt att kostnader i rätts1iga ange1ägenheter är en norma1 företee1se i närings- 1ivet, jämstä11d med andra driftskostnader.

Dessa argument är inte i samma utsträckning gi1tiga beträffande rätten ti11 ersättning för mi1jöskador. Sådana skador kan a1drig för den skade1idande framstå som ett norma1t ins1ag i något s1ag av verksamhet. Syftet med bestämme1serna om ersättning är tvärtom att kompensation rege1mässigt ska11 utgå när skadestånd - ib1and av rent s1umpmässiga orsaker - uteb1ir trots att sådant i princip borde ha beta1ats. Reg1erna har a11tså ett utpräg1at socia1t

syfte. Aniedningen ti11 att ett undantag i fråga om rätten

ti11 ersättning trots a11t funnits befogat för vissa näringsidkare är natur1igtvis, att dessa s0cia1a skä1 försvagas och bortfa11er när det gä11er företag som driver förhå11andevis omfattande verksamhet.

Mot bakgrund av vad nu sagts framstår det som k1art, att den rättsti11ämpning som utveck1ats när det gä11er rättshjä1ps- 1agens näringsidkarrege1 är a11tför restriktiv för att passa in på de syften som bär upp rege1n om näringsidkares rätt ti11 ersättning för mi1jöskada. Även en näringsidkare med förhåiiandevis stor årsomsättning e11er ett f1erta1 anstä11da, t.ex. en fiskod1are e11er en 1antbrukare, kan drabbas hårt av en mi1jöskada som han inte får ersatt. Vägledande vid ti11ämpningen av den här föres1agna bestämme1sen bör så1edes vara det ovannämnda socia1a syftet. Detta framträder natur1igen mera när det gä11er mindre verksamheter än i fråga om mera omfattande sådana; i 1agtexten har därför framhå11its att verksamhetens omfattning bör beaktas vid bedömningen. Detta behöver dock inte vara en avgörande synpunkt. Av betyde1se är också vi1ken karaktär verksamheten har: är det fråga om ett företag som drivs av en fami1j e11er på så sätt, att ägarna e11er innehavarna är direkt yrkesverksamma i röre1sen och omede1bart beroende av denna för sin försörjning, kan det finnas skä1 att beta1a ut ersättning även om verksamheten är av en viss omfattning.

Vid bedömningen kan också skadans omfattning vara av betyde1se. En mi1jöskada kan i vissa fa11 drabba en närings-/ idkare ekonomiskt mycket hårt. Det kan då finnas anledning att vara generös vid ersättningsregiernas ti11ämpning, även om det är fråga om en röre1se som inte är heit obetyd1igt ti11 sin omfattning. Om samma verksamhet drabbas av en mindre mi1jöskada, är det å andra sidan tänkbart att de socia1a skä1en för att beviija ersättning väger mera lätt.

Huvudrege1n att näringsidkare inte får ersättning från fonden gä11er givetvis inte skador som drabbat honom personiigen, t.ex. personskador e11er skador som åsamkats hans personiiga egendom. Detta föijer av att denna paragraf gä11er endast skada i näringsverksamhet.

5 § Ersättning utgår inte, om det med hänsyn ti11 samtiiga föreiiggande omständigheter framstår som övervägande sannoiikt att störningen härrör från verksamhet utanför Sverige. Har skadan uppstått utanför Sverige utgår inte he11er ersättning från miijöskadefonden. Under förutsättning av ömsesidighet får regeringen förordna att skador som uppstått i viss främmande stat vid tiiiämpningen av denna 1ag får iikstäiias med skador som har uppstått i Sverige. Första stycket

Regeln i detta stycke om att skador på grund av störningar som härrör från utiandet inte ska11 ersättas av miijöskadefonden får anses rimiig med hänsyn tiil att fonden he1t och hâ11et avses b1i finansierad genom avgifter på miijöfariig verksamhet som bedrivs i vårt iand. Då det i praktiken torde vara utomordentiigt svårt att i ett konkret fa11 otvetydigt kiarlägga varifrån en viss störning härrör har det föresiagits att ersättning ska11 kunna avböjas om det framstår som övervägande sannoiikt att störningen härrör från utiandet.

Andra stycket

Eniigt denna bestämmeise kan ersättning från fonden inte erhåiias om en verksamhet i Sverige vå11at skada utomiands. Regeringen bör emeiiertid ges möjiighet att meddeia sådant förordnande som sägs i bestämmeisen.

Eniigt den nordiska miijöskyddskonventionen av år 1974, artikei 2, har den som drabbats av skada på grund av miijöskadiig verksamhet i annan fördragssiutande stat rätt att föra taian hos vederbörande domstoi i den staten om ersättning för skada på grund av miijöskadiig verksamhet. En norsk medborgare som i Norge drabbas av en miijöskada ti11 föijd av verksamhet som bedrivs av ett svenskt företag på den svenska sidan av gränsen får såiedes föra skadestândstaian mot skadevå11aren vid svensk domstoi. Den norske medborgaren kan emeiiertid också vända sig tili norsk domstoi. I båda fa11en g kan han åberopa såväi sitt eget iands skadeståndsbestämmeiser som de svenska regierna för att få skadestånd.

V

Konventionens regier torde få uppfattas så, att de - såvitt nu är av intresse - endast gälier rätt ti11 skadestånd. De är a11tså inte ti11ämp1iga på sådan ersättning tili skadeiidande som kan utbetaias av miijöskadefonden.

6 § Vid bestämmande av ersättning från fonden avräknas skadestånd som har betaiats e11er bör kunna b1i betalt tiil den skadelidande på grund av skadan. Vidare avräknas annan ersättning som den skadeiidande har rätt ti11 på grund av skadan.

Stadgandets första dei överensstämmer ti11 sin orda1yde1se med motsvarande bestämmeise i brottskadeiagen. En viss ski11nad torde dock föreiigga i fråga om regeins innebörd. I propositionen ti11 brottsskadeiagen uttaias såiunda (prop. 1977/78:126 s. 21) att den skadeiidande i princip inte bör anses ha någon skyidighet att väcka skadeståndstaian mot skadevåiiaren e11er att söka driva in ett utdömt skadestånd. När det gä11er ersättning från miijöskadefonden bör, som framhåiiits i aiimänmotiveringen, principen vara den motsatta. I praktiken torde skiiinaden i utgångspunkt bero på att det ofta kan antas vara rätt utsikts1öst att söka få ut ett skadestånd av en brotts1ing, medan detsamma inte kan sägas om möj1igheterna att få ersättning för en miijöskada. Inte he11er i ärenden inför miijöskadenämnden kan det naturiigtvis b1i fråga om att den skadeiidande ska11 vara i egentiig mening skyidig att väcka skadeståndstaian i vissa fa11. Om han underiåter att göra det i en situation där nämnden bedömer att hans faktiska utsikter att genom en

sådan,

åtgärd få ut ett skadestånd är goda, får han eme11ertid finna sig i att skadeståndet räknas av vid ersättningens bestämmande. Ytterst kan detta innebära att begäran om ersättning avsiâs av nämnden.

Eniigt skadeståndsregierna kan den som har tiiifogats personskada uppbära vissa försäkringsförmåner vid sidan av skadeståndet utan att dessa avräknas när skadeståndet bestäms. Det gä11er förmåner från s.k. summaförsäkring, dvs. 1iv-, oiycksfaiis- e11er sjukförsäkring som ger ersättning

med ett på förhand bestämt be10pp utan närmare anpassning

ti11 skadan i det enski1da fa11et. Även sådana förmåner ska11 räknas av när ersättning från mi1jöskadef0nden bestäms. Detsamma gä11er försäkringsförmåner som utgår vid sakskada. Avräkning ska11 ske inte bara för förmåner som den skadeiidande har fått ut utan också för andra förmåner som han har rätt ti11 på grund av skadan.

Bestämmeiserna om avräkning gä11er givetvis inte bara försäkringsersättning, även om den är den kanske van1igaste ersättningsform som aktuaiiseras i detta sammanhang, utan a11 annan ersättning som den skade1idande har rätt ti11 på grund av skadan.

7 § Vid bestämmande av ersättning för skada på egendom, som en1igt vedertaget bruk borde ha hå11its försäkrad mot skaderisken men som den skade1idande har under1åtit att försäkra, avräknas i skä1ig omfattning försäkringsersättning som sku11e ha utgått om försäkring hade funnits.

Av skä1 som redovisats i avsnitt 4.2.3.4 har här införts en rege1 om att avräkning ska11 ske även i vissa fa11 när den skade1idande under1åtit att teckna sedvan1ig försäkring.

För att förevarande bestämme1se ska11 vara ti11ämp1ig måste den skade1idande ha under1åtit att teckna försäkring av ett s1ag som nästan a11a skade1idande av samma kategori som den drabbade personen brukar ha. Som exempe1 kan nämnas ordinär fastighetsförsäkring för företagare och viiiaförsäkring. Man bör också kunna kräva av den skade1idande att han försäkrar mer specieii e11er särskiit dyrbar egendom, t.ex. iyxbiiar och större båtar. Det är viktigt att komma ihåg att miijöskador är ett mycket vidsträckt begrepp och att någon försäkringsform som ger ett a11mänt skydd mot sådana skador inte finns. Frågan om det bort kunna krävas av den skade1idande att han tecknat försäkring mot en inträffad skada måste därför i en för den skade1idande generös anda granskas för varje enskiit fa11 och med beaktande av den specie11a skadetyp som är för handen.

Försäkringsersättning som sku11e ha utgått om försäkring funnits ska11 avräknas i skä1ig omfattning. Som framhå11its i den a11männa motiveringen innebär detta att hänsyn ska11 tas ti11 ursäkt1ig försummeise när det gä11er att teckna försäkring. Utöver de exempe1 på sådan försumme1se som nämnts i a11mänmotiveringen kan nämnas misstag rörande försäkringens omfattning, i varje fa11 om misstaget inte är a11tför grovt. Vidare kan fu11ständig avräkning underiåtas om den skade1idande inte kunnat fu11göra premiebeta1ningen på grund av beta1ningssvårigheter.

8 § Vid bestämmande av ersättning avräknas ett sjä1vriskbeiopp. Föreskrifter om sjä1vrisk medde1as av regeringen e11er myndighet som regeringen bestämmer.

Som påpekats i den a11männa motiveringen får det anses vara en rim1ig utgångspunkt att en viss sjä1vrisk ska11 avräknas vid bestämmandet av ersättningen. Det kan eme11ertid diskuteras hur stort sjä1vriskbe1oppet bör vara och en1igt vi1ka principer det bör beräknas.

Det sjä1vriskbe1opp som gä11er en1igt brottsskade1agen faststä11s av regeringen e11er myndighet som regeringen bestämmer och beräknas med 1edning av de 1ägsta sjä1vriskbe1opp som ti11ämpas här i 1andet vid konsumentförsäkring som innefattar skydd mot skada ti11 fö1jd av brott. Denna utgångspunkt är natur1ig när det gä11er brottsskadeersättning. Beträffande ersättning från mi1jöskadef0nden finns dock ingen 1ika sjä1vk1ar förebi1d. De försäkringsformer som täcker miijöskador är av o1ika s1ag och o1ika sjä1vriskbe1opp ti11ämpas beroende på vi1ken försäkringsform och vi1ka typer av skador som aktuaiiseras. Någon bestämd rikt1inje när det gäiier faststä11ande av sjä1vriskbe1opp kan därför inte anges utan det bör över- 1ämnas åt regeringen e11er myndighet som regeringen bestämmer att närmare ange vad som ska11 gä11a på denna punkt. Sjä1vriskbe1oppet behöver inte vara enhetiigt. Det ter sig tvärtom natur1igt att faststä11a o1ika be10pp för o1ika skadetyper, exempe1vis person- och sakskador. Möj1igen kan det också vara

un..-

._...,

,..._.__g._r.,.._ ._

_ _ befogat att 1åta näringsidkare bära en större sjä1vrisk än enski1da personer.

Sjä1vriskbe1oppen bör kunna justeras efter hand som skadeutveck1ingen kan överb1ickas. Sådana justeringar bör kunna ske beträffande a11a utbetainingar som sker efter ändringen, oavsett när skadan inträffat.

9 § Ärenden om ersättning ti11 skade1idande prövas av miijöskadenämnden. Mot mi1jöskadenämndens bes1ut i ärende angående bestämmande av ersättning ti11 skade1idande får ta1an inte föras.

Tidigare har redovisats de överväganden som föraniett förs1aget om att en särski1d nämnd bör pröva anspråk på ersättning och att nämndens bes1ut inte bör kunna överk1agas.

Ett förbud att föra ta1an mot nämndens be1ut behöver inte innebära att eventue11a oriktigheter i ett sådant bes1ut inte kan rättas ti11. Om nya omständigheter kommer fram kan den skade1idande göra en ny ansökan och åberopa dessa omständigheter.

I 5 kap. 5 § skadeståndsiagen finns också vissa bestämmeiser omprövning av iivräntor i vissa fa11. Dessutom är angående van1iga reg1er om det förva1tningsrätts1iga förfarandet ti11ämp1iga, t.ex. bestämme1ser om rätte1se och omprövning av bes1ut. Som framhåiiits i den a11männa motiveringen är nämiigen förva1tnings1agens bestämme1ser ti11ämp1iga på miijöskadefondens hand1äggning.

Förbudet att överkiaga gä11er endast bes1ut, varigenom nämnden tagit stä11ning ti11 en ansökan om ersättning. Besiut under förfarandet, t.ex. bes1ut om jäv e11er avvisande av ombud e11er biträde, bör kunna överkiagas. Dessa frågor bör närmare regieras i de föreskrifter angående fondiagens ti11ämpning som utfärdas av regeringen.

När ersättningsfrågan prövas torde det ib1and vara så att frågan om den skade1idandes rätt ti11 skadestånd har avgjorts av domst01. Ett sådant domsto1savgörande är i och för sig inte bindande för mi1jöskadenämnden. Det framstår eme11ertid som natur1igt att nämndens bedömning tar sin utgångspunkt i domsto1ens avgörande. Ändå bör det observeras att det kan finnas situationer där nämnden sjä1vständigt måste pröva frågan, t.ex. då omständigheter ti11kommit som inte var kända vid domsto1sprövningen e11er då d0msto1en inte i ingått sak1ig prövning av ansvarsfrågan utan endast dömt ut skadestånd på grund av svarandens medgivande.

10 § Mi1jöskadenämnden består av en ordförande, en vice ordförande och fem andra 1edamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska11 vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Av övriga Iedamöter ska11 en ha särski1d kunskap och kompetens på mi1jövårdens område, en ska11 ha erfarenhet av industrie11 verksamhet och en ska11 ha erfarenhet av försäkrings- och skadereg1eringsverksamhet.

Miijöskadenämnden är besiutsför med fyra 1edamöter. En av dessa ska11 vara 1agfaren.

I den utsträckning som regeringen föreskriver får ordföranden, vice ordföranden e11er tjänsteman hos miijöskadenämnden på nämndens vägnar avgöra ärende om ersättning ti11 skade- 1idande som ej är av principie11 betyde1se e11er annars av större vikt.

I detta stadgande finns reg1er om miijöskadenämndens sammansättning och om bes1utsförhet. I sista stycket har också föreskrivts en möj1ighet ti11 de1egation av bes1utanderätten. Genom sådan deiegation - som naturiigtvis inte bör avse ärenden av principie11 betyde1se e11er annars av större vikt - torde en snabb hand1äggning främjas.

11 § Anspråk på ersättning ti11 skadeiidande ska11 framstä11as inom fyra år från det att den skade1idande erhâ11it kännedom om skadan. Har ansökan inte inkommit i rätt tid, förfa11er den skade1idandes rätt ti11 ersättning. Före1igger särski1da skä1, får ansökan prövas även om den kommit in för sent.

Av skä1 som angivits i den a11männa motiveringen bör en rege1 finnas om att ansökan om rätt ti11 ersättning ska11 göras

inom viss tid från det att den skade1idande fått kännedom om

skadan.

En fast kan eme11ertid få obi11iga konsekvenser. En tidsgräns för sent inkommen ansökan bör därför kunna prövas om förseframstår som ursäkt1ig och det är viktigt för den ningen skade1idande att han får sin för1ust ersatt. Omständigheter som bör kunna föran1eda att en för sent inkommen ansökan kan vara att skadans fu11a omfattning framträtt först prövas så småningom, att den skade1idande på grund av sjukdom varit förhindrad att ansöka om ersättning e11er att han inte känt ti11 att det fanns någon ersättningsordning. Som a11män förutsättning bör gä11a att det i sådana fa11 inte är fråga om

1åga ersättningsbe1opp.

12 § I den mån rättshjä1p en1igt rättshjä1ps1agen (1972:429) i ärende om ersättning ti11 skade1idande, får mi1jöej utgår skadenämnden ti11erkänna sökanden ersättning från mi1jöskadefonden för kostnad för biträde e11er utredning. Ersättning får 1ämnas endast om synner1iga skä1 före1igger med hänsyn ti11 sökandens ekonomiska förhå11anden och övriga omständigheter.

Förevarande bestämme1se har, såsom påpekats i den a11männa ti11kommit efter mönster av en 1iknande rege1 i motiveringen, brottsskade1agen. Den torde b1i ti11ämp1ig i rena undantagsfa11; i a11mänhet bör rättshjä1p en1igt rättshjä1ps1agen tas i anspråk. I övrigt kan här hänvisas ti11 vad som sägs om motsvarande bestämme1se i brottsskade1agen i prop. 1977/78:126, s. 54-55.

ti11 skade1idande får inte 13 § Anspråk på ersättning över1åtas innan ersättningen är ti11gäng1ig för 1yftning.

ti11 skade1idande med an1edning av Anspråk på ersättning får inte tas i mät för den skade1idandes sku1d. personskada av 1ivräntebe1opp kan dock ske en1igt vad som Utmätning föreskrivs i 7 kap. utsökningsba1ken. I fråga om förbud mot utmätning sedan ersättning beta1ats ut ti11ämpas 5 kap. 7 § andra stycket utsökningsba1ken.

Första har motsvarigheter i b1.a. 16 § brottsskadestycket trafikskade1agen. Den har ti11k0mmit för 1agen och 29 § 3 st.

att förhindra att den skadelidande överlåter sitt anspråk på ersättning ti11 underpris. Ersättningen får anses vara ti11gäng1ig för Iyftning när miljöskadenämnden medde1at sitt ersättningsbesiut.

Bestämmeisen i andra stycket motsvarar vad som gä11er beträffande skadestånd med aniedning av personskada.

14 § Utgår ersättning ti11 skade1idande, inträder staten inti11 det utgivna be1oppet i den skadelidandes rätt ti11 skadestånd ti11 den de] detta ej har avräknats vid bestämmande av ersättningen. Detsamma gä11er beträffande annan förmån som hade bort avräknas vid bestämmande ersättningens men som inte då var känd.

Stadgandet behandiar den rätt till âterkrav som eniigt vad tidigare sagts bör tilikomma fonden. I den a11männa motiveringen har framhå11its att fonden i praktiken förhåliandevis sä11an torde kunna driva in några pengar med stöd av denna bestämmeise.

Det ankommer på miijöskadenämnden att bes1uta om när återkrav ska11 framstä11as och en eventue11 in1edas. rättegång Några särskiida rikt1injer för när så bör ske kan knappast anges. Det är sjä1vk1art att återkrav i a11mänhet inte bör drivas om det är frågan om små be1opp och utsikterna att få in pengarna är här får a11tid osäkra; en avvägning göras me11an kostnaderna för förfarandet och det som står att vinna. I än högre grad gä11er detta om det b1ir fråga om att öppna process. De närmare övervägandena i dessa hänseenden måste överlämnas ät mi1jöskadenämnden.

5.3 Återstä11nings- och saneringsåtgärder 15 § Med återstäiiningsâtgärder avses i denna 1ag åtgärder som syftar ti11 att förbättra mi1jö som påverkats av miijöfar1ig verksamhet, såsom åtgärder för att aviägsna e11er minska oiägenheter från uppiag av avfa11 e11er andra mi1jöfar1iga kvariämningar e11er från förorenande e11er skadliga substanser i mark- e11er vattenområden.

I detta Iagrum definieras Detta återstä11ningsbegreppet. begrepp har i 01ika sammanhang använts med deivis o1ika

i 176 s sou 1987:15

innebörd. I miljöskyddsutredningens betänkande Bättre miijöskydd II (SOU 1983:20) föres1ås en formulering som innebär att åtgärderna syftar ti11 återstä11ande av markoch vattenområden som har skadats ti11 fö1jd av en mi1jöfar1ig verksamhet. Denna definition har här undvikits av f1era skä1. De1s är uttrycket återstä11ande inte entydigt, de1s synes inverkan inte bara på mark- och vattenområden utan även grundvatten böra omfattas och de1s kan det exempe1vis vara mindre 1ämp1igt att använda begreppet skada i detta Uttrycket har ju i rätts1iga sammanhang fram-

sammanhang.

föra11t en skadeståndsrätts1ig innebörd, men denna tycks inte vara åsyftad i Bättre mi1jöskydd II. Här har i stä11et gjorts ett försök att med utgångspunkt i en exempiifiering av vissa praktiskt vanliga återstä11ningsfa11 beskriva vad det i verkiigheten är fråga om: åtgärder för att under anpassning

ti11 det omgivande landskapet städa upp i mi1jöer som

på ett oacceptabeit sätt från mi1jösynpunkt utan påverkats att för den sku11 någon skada i ekonomisk mening nödvändigtvis före1igger (även om så ofta kan vara fa11et).

Under återstä11ningsåtgärder“, sådant det här begreppet definierats, fa11er natur1igtvis inte bara åtgärder av det som beskrivits i avsnitt 4.3.1 i den a11männa motiveslag och i naturvårdsverkets i bi1aga 2 redovisade utredringen ning. Som exempei på åtgärder som också hör hit kan nämnas återstä11ning av grustag, som inte kan âterstä11as med ti11av naturvårds1agens bestämme1ser. Vidare får inte 1ämpning återstä11ningsbegreppet fattas a11tför snävt. Även exempe1vis undersökning och inventering av skadade miijöer e11er utveck- 1ing av nya metoder för återstä11ning täcks av formu1eringen i denna paragraf och kan fö1jakt1igen bekostas av fonden.

16 § Från miijöskadefonden får utbeta1as mede1 ti11 återstä11ningsåtgärder som är särskilt ange1ägna från mi1jöunder förutsättning att det inte finns någon som är synpunkt för att åtgärderna vidtas e11er bekostas e11er, om ansvarig sådan finns, denne av ekonomiska orsaker är ur stånd ansvarig att uppfyiia sina sky1digheter.

Regein i detta 1agrum beskriver förutsättningarna för att pengar skal] få betaias ut tiii återstäliningsåtgärder. Det är fråga om den för fondens verksamhet i a11mänhet gä11ande principen att ansvaret ska11 vara subsidiärt. Tiiiämpningen av bestämmeisen - de1s frågan om hur man ska11 behandia probiemet huruvida någon sådan ansvarig finns som sägs i paragrafen, och de1s frågan om den ansvariges möjiigheter att ekonomiskt kiara av sina âiigganden - har ganska utföriigt kommenterats i den a11männa motiveringen och torde inte ytter1igare behöva beröras här. Det ska11 endast framhåiias att en person e11er ett företag som är ansvarigt för att återstä11ningsåtgärder vidtas naturiigtvis inte kan anses ur stånd att uppfyiia sina förpiikteiser om det finns en försäkring som täcker det ekonomiska ansvaret.

Särskiit i ett iniedande skede av fondens verksamhet kommer det att b1i nödvändigt att prioritera vissa återstäiiningsprojekt. En erinran om att detta måste vara ett viktigt moment när det fattas bes1ut om att använda fondens pengar ti11 återstäiiningsåtgärder ligger i formuieringen att medei får utbeta1as ti11 återstäiiningsåtgärder som är särskilt ange1ägna från miijösynpunkt.

17 § Bes1ut om att disponera medei från miijöskadefonden för återstäiiningsåtgärder meddeias av regeringen efter framstäiining från statens naturvårdsverk. Ti11 framstäiiningen ska11 fogas en p1an för åtgärdernas genomförande. Innan naturvårdsverket inger framstäiining som avses i första stycket skaii verket i skäiig omfattning och på iämpiigt sätt samråda med de stat1iga och kommunaia myndigheter, organisationer och enskiida som kan ha ett intresse i saken. Regeringen får uppdra åt naturvårdsverket att besiuta om disposition av mede1 för återstä11ningsåtgärder av mindre omfattning.

Här beskrivs besiutsprocessen när det gä11er att ansiå pengar ti11 återstäiiningsåtgärder. De överväganden som aktua1iseras i detta sammanhang har diskuterats i den a11männa motiveringen (avsnitt 4.3.3).

173 sou 1987:15

Det bör understrykas att regeringens befattning med ärenden av detta siag inte normalt bör gä11a deta1jfrågor utan innefatta en övergripande bedömning av áterstä11ningsprojekten exempelvis från prioriterings- och kostnadssynpunkt och när det gä11er den ambitionsnivå som bör gä11a för det praktiska genomförandet av projekt av det aktueiia s1aget. Eftersom naturvårdsverkets p1an ska11 remitteras innan framstäilning ti11 regeringen görs, bör regeringen få ett färdigt besiutsunderiag. Härigenom bör inte bara regeringens besiut under1ättas utan också sjä1va besiutsprocessen kunna förenkias. En remissbehandiing inom regeringskansiiet torde såiunda i åtski11iga fa11 kunna underiåtas.

Eniigt bestämmeisen i tredje stycket får regeringen uppdra åt naturvårdsverket att besluta om disposition av mede1 för återstäiiningsåtgärder av mindre omfattning. Vi1ka åtgärder som ska11 anses vara av mindre omfattning är inte möjiigt att ange genere11t. I viss mån måste omständigheterna i det enski1da fa11et få betydeise för bedömningen. Det kan tiii exempei vara rimiigt att anse att komp1etterande återstä11ningsåtgärder tili ett stort återstä11ningsprojekt är av mindre omfattning, även om dessa åtgärder, sedda för sig, är av en stor1eksordning som inte är obetydiig.

18 § Med saneringsåtgärder avses återstäiiningsåtgärder av brådskande art som erfordras för att skador e11er risk för skador på människor, egendom e11er miijö ska11 undanröjas. Ti11 saneringsâtgärder räknas inte åtgärder som vidtas på grund av bestämmeiser i räddningstjänst1agen (1986:1102).

Definitionen av begreppet saneringsåtgärder har diskuterats i den a11männa motiveringen.

Skadebegreppet har i detta lagrum använts på ett sätt som strängt taget inte är fu11t konsekvent. När det ta1as om skador e11er risk för skador på människor, egendom e11er miijö, så avses de1s ekonomisk skada i sedvaniig skadeståndsrättsiig bemärkeise (skada på människor och egendom), de1s miijöskador, a11tså en från o1ika synpunkter icke

i

godtagbar inverkan på miijön som inte nödvändigtvis innebär att ekonomisk skada uppkommer. Saneringsåtgärder kan a11tså ti11gripas och bekostas av miljöskadefonden även om någon ekonomisk skada e11er risk för sådan skada inte före1igger. Det räcker att sjäiva miijön påverkats på ett ogynnsamt sätt.

19 § Mede1 från miijöskadefonden får disponeras för saneringsåtgärder när det bedöms erforderiigt. Finns någon som en1igt Iag e11er myndighets besiut är sky1dig att vidta e11er bekosta saneringsâtgärderna, får fondens mede1 tas i anspråk endast om den ansvarige inte utan dröjsmå1 kan förmås att uppfy11a sina sky1digheter. Bes1ut om mede1 ti11 saneringsåtgärder medde1as av statens naturvårdsverk.

Att pengar bör få disponeras för saneringsåtgärder när det bedöms erforderiigt sammanhänger natur1igtvis med att åtgärder av det s1aget typiskt sett är angelägna och brådskande och att medel för ändamå1et måste vara Iätt ti11gäng1iga. Men i den ifrågavarande bestämmeisen uttrycks också principen att miijöskadefondens ansvar i detta sammanhang är primärt, vi1ket är ett undantag från den eijest gä11ande regein om fondens subsidiära ansvar.

Regein om fondens primära ansvar när det gä11er saneringsåtgärder bör dock inte tiiiämpas he1t utan hänsynstagande ti11 omständigheterna i det särski1da fa11et. Bestämme1sen i 19 § 1 st. andra meningen utgör en påminneise om detta. Finns det någon som har å1agts att sjä1v genomföra saneringen e11er står det k1art ett en sådan sky1dighet åvi1ar honom eniigt 1ag bör som rege1 inte fondens pengar tas i anspråk utan att man sökt få vederbörande att fu11göra sina förpiikteiser. L vissa fa11 kan det eme11ertid från början vara tyd1igt att den som ska11 utföra saneringsarbetena inte kommer att göra

det. Överhuvudtaget får det naturiigtvis inte stä11as några

stora krav på utredning om att den ansvarige inte kan förmås att göra vad som å1igger honom. Det väsent1iga är att den saneringsverksamhet som är nödvändig i ett visst fa11 kommer i tiH stånd.

20 § Kostnad för handräckning en1igt 47 § mi1jöskydds1agen (1969:357) som på begäran av kronofogdemyndighet ska11 förskjutas av a11männa medei betaias av mi1jöskadef0nden.

Såsom framhåiiits i den a11männa motiveringen bör mi1jöskadefonden bestrida kostnader som en1igt 23 § miijöskyddsförordningen ska11 förskjutas av a11männa mede1. Det gäiier kostnaden för handräckning eniigt 47 § mi1jöskade1agen. Miijöskyddsutredningen har i sitt betänkande Bättre miijöskydd II (SOU 1983:20) föres1agit att förskott av a11männa medei ska11 kunna utgå även när en ti11synsmyndighet bes1utar om

rätteise pâ den försumliges bekostnad samt vid ingripanden

med stöd av iagen om hä1so- och mi1jöfar1iga varor (numera 1agen om kemiska produkter). Sku11e dessa förslag resu1tera i 1agstiftning, bör förskott även i sådana fa11 beta1as av mi1jöskadefonden.

I Iagtexten sägs att kostnaderna beta1as av fonden. Häri ligger natur1igtvis inte att kostnaderna s1ut1igt ska11 beta1as av fonden, utan det är fråga om att fonden skjuter s ti11 de förskott som erfordras. Härvid en fordran uppkommer från fondens sida mot den försum1ige, som ytterst får utkrävas i a11män d0msto1.

Naturvårdsverket bör ha befogenhet att bes1uta om pengar ti11 saneringsåtgärder, ty sådana bes1ut kan inte sä11an antas vara brådskande och bör kunna komma ti11 stånd snabbt. Behov av saneringsåtgärder torde ofta först uppmärksammas på 1oka1 nivå, t.ex. av 1änsstyre1serna e11er av miljö- och hä1soskyddsnämnder. Det ankommer då på dessa att snarast underrätta naturvårdsverket om saken.

21 § Naturvårdsverket svarar för genomförandet av de återstä11nings- och saneringsåtgärder som bekostas av mi1jöskadefonden.

När regeringen e11er naturvårdsverket bes1utar att ans1å pengar ti11 återstä11nings- e11er saneringsåtgärder 1igger natur1igtvis häri också ett besiut om att åtgärderna ska11

genomföras. I förevarande bestämmelse klargörs att det är naturvårdsverket som skall svara för att besluten blir verkställda. Detta innebär inte att verket sjävt nödvändigtvis skall svara för genomförandet av de åtgärder som behövs. Tvärtom bör verket, som framhâllits i den allmänna motiveringen, ha frihet att avgöra i vilka former det är mest ändamålsenligt och minst kostnadskrävande att vidta åtgärderna i fråga. 1

22 § Den som skall genomföra återställnings- eller saneringsåtgärder som avses i denna lag har rätt att få tillträde till den fastighet som berörs och att där utföra åtgärderna. Åtgärder som avses i första stycket skall genomföras på sådant sätt, att minsta möjliga skada och intrång vållas. För skada och intrång som tillfogas ägare av fastighet och innehavare av särskild rätt till fastighet genom åtgärder som avses i första stycket utgår från miljöskadeersättning fonden. Anspråk på ersättning framställs hos kammarkollegiet, som i saken förhandlar för statens och för statens räkning talan vid domstol. I förekommande fall väcks talan om ersättning vid den fastighetsdomstol inom vars område fastigheten eller större delen därav ligger.

I olika lagar finns bestämmelser om undersökning av fastighet. I 7 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) finns sålunda bestämmelser om rätt att för expropriation undersöka fastighet. Enligt 34 § väglagen (1971:948) är väghållningsmyndighet och av denna anlitade biträden berättigade att få tillträde till fastighet för att verkställa eller mätning stakning, undersökning av grund eller annan förberedande åtgärd för byggande av väg. också 51 § miljöskyddslagen (1969:387), 24 § lagen om vissa mineralfyndigheter (1974:890), 28 § naturvårdslagen (1964:822) och 3 kap. 8 § gruvlagen (1974:342) innehåller liknande bestämmelser.

De regler om tvångsrätt och ersättning som återfinns i förevarande lagrum är avfattade efter mönster av de ovannämnda bestämmelserna. De åtgärder som kan aktualiseras när ett område skall återställas eller saneras kan visserligen i åtskilliga fall förmodas bli mera ingripande än de under-

l82 SOU l987:l5

sökningar som avses i de nämnda lagarna. Undersökningsarbeten enligt exempelvis gruvlagen kan dock vara förhållandevis länge och innebära ett inte obetydligt intrång i markägarens rätt. skillnad mellan undersökningar av det Någon principiell och återställningsåtgärder kan inte anses föreligga. slaget vara att tillträdes- och Det synes därför befogat reglera ersättningsfrågorna på samma sätt för återställningsåtgärder som för undersökningar av nyssnämnt slag.

Ersättning bör utgå av fondens medel. I ärenden angående detta lagrum bör fonden företrädas av ersättning enligt kammarkollegiet.

Den som genom myndighets beslut ålagts att vidta eller 23 § bekosta eller saneringsåtgärder skall till återställningsmiljöskadefonden återbetala belopp som från fonden utgivits för att åtgärderna skulle genomföras.

Beträffande utgivna medel för saneringsâtgärder gäller även för den som enligt lag varit återbetalningsskyldighet skyldig att vidta eller bekosta åtgärderna i fråga.

att vidta de åtgärder som Det ankommer på kammarkollegiet behövs för att återbetalning skall ske.

Regleringen enligt förevarande lagrum innebär följande beträffande fondens rätt till återkrav. I fråga om utförda föreligger rätt till återkrav endast

återställningsåtgärder

mot den som av myndighet ålagts att genomföra åtgärderna i Den som inte ålagts en sådan skyldighet före åtgärderfråga. nas utförande kan inte heller i efterhand förpliktas att svara för att de kommer till stånd. Redan när åtgärderna komer till*stånd är det alltså klart vem som kan bli föremål för återkrav från fondens sida. Detta är en fördel från men också ett viktigt skäl - bland rättssäkerhetssynpunkt flera andra, se härom avsnitt 4.3.3 i den allmänna motive- - till att naturvårdsverket bör verka för att frågan ringen om vem som skall ansvara för återställningsåtgärderna blir

klarlagd.

Det fall som här är aktuellt, nämligen att fonden bekostat trots att det funnits någon annan som återställningsåtgärder

å1agts att svara för att åtgärderna b1ir utförda, kan, såsom regierna är konstruerade, endast inträffa om den ansvarige saknat ekonomiska resurser att fu11göra sina skyidigheter. Att vederbörande tredskas e11er utan giitiga skäi vägrar att utföra vad som åiigger honom är näm1igen inget skäi för fonden att bekosta åtgärderna i fråga.

Beträffande saneringsåtgärder föreiigger rätt ti11 återkrav såväi mot den som av myndighet åiagts att genomföra åtgärderna som mot den vi1ken - utan att sådant myndighetsbesiut - varit före1igger en1igt lag sky1dig att svara för saneringen.

Dessutom har fonden rätt att kräva äter sådant förskott som utgått eniigt 23 § miijöskyddsförordningen.

Frågor om âterkrav prövas ytterst av a11män domstoi. Dom- . sto1en måste därvid bedöma om den som krävs har varit skyidig att vidta de åtgärder som bekostats av fonden, vi1ket torde vara pr0b1ematiskt endast när det gä11er saneringsåtgärder där inget myndighetsbes1ut härom före1igger. Men också skäiigheten av det fordrade beloppet måste prövas av domstoien. Den, mot vi1ken kravet riktas, måste ha rätt att göra invändning exempeivis om att de åtgärder som vidtagits i naturvårdsverkets regi varit onödigt omfattande e11er kostnadskrävande. Även omfattningen av svarandens åiiggande att svara för åtgärderna måste kunna prövas i må1et. Det är inte säkert att vederbörandes sky1dighet att återstä11a e11er sanera omfattar a11a de åtgärder som genomförts.

Besiut om att rikta âterkrav mot någon bör fattas av kammarkoiiegiet, som också har att företräda fonden i ärenden om skadeersättning eniigt 22 §.

184 L

5.4 Utsiäppsavgift

24 § Den som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet en1igt miljöskydds1agen (1969:387) ska11 âr1igen er1ägga avgift ti11 staten för utsläpp av sådana mi1jöfar1iga ämnen som anges i biiaga ti11 denna lag.

för utsiäpp av vissa mi1jöfar1iga ämnen Avgiftssky1digheten iäggs fast i denna paragraf. De ämnen som omfattas av avförtecknas i en särskiid bi1aga ti11 förgiftsskyidigheten fattningen.

Att avgiften anges i en biiaga innebär att den är en de1 av sjäiva 1agen och faststä11s av riksdagen. Också besiut om ändring av avgiften e11er avgiftsunderiaget måste fattas av riksdagen.

Avgiftsskyidig är var och en som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet en1igt mi1jöskydds1agen och som i sin verksamhet siäpper ut sådana mi1jöfar1iga ämnen som tas upp i bilagan, förutsatt att uts1äppen överstiger de gränser som anges i bi1agan (jfr 25 §). Någon anmäiningsskyidighet föreiigger dock inte. Beta1ning ska11, såsom framgår av 26 §, ske först efter debitering av naturvårdsverket.

26 § Beta1ning av utsiäppsavgift ska11 ske efter debitering från statens naturvårdsverk. Avgiften uppbärs och redovisas av naturvårdsverket.

Betainingen av utsiäppsavgifterna ska11 eniigt denna paragraf ske efter debitering av naturvårdsverket. Vid vi1ken tidpunkt debitering och beta1ning ska11 ske fasts1ås inte i bestämme1sen. Det får ankomma på naturvårdsverket att faststäila vi1ka rutiner som ska11 gä11a för debitering och beta1ning. Dessa rutiner bör utformas så att de kan integreras i det ADB-system som f.n. hå11er på att utformas för naturvârdsverkets prövnings- och ti11synsverksamhet. Av statsfinansielia skäl bör debitering och betaining ske så tidigt som möj1igt under kaienderåret.

SOQ 1987:15 l85

Underlaget för naturvårdsverkets debitering utgörs av de uppgifter företagen lämnar om sina utsläpp, i årsrapporter eller till följd av förelägganden enligt 30 § eller på annat sätt.

I likhet med vad som gäller för avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen bör naturvårdsverket inte vara skyldigt att låta den avgiftsskyldige yttra sig innan beslutet om debitering meddelas. En erinran härom bör tas in i regeringens tillämpningsföreskrifter.

27 § Om det finns synnerliga skäl, får statens naturvårdsverk besluta att utsläppsavgift skall nedsättas eller efterges.

Här har upptagits en bestämmmelse som ger naturvârdsverket rätt att besluta att nedsätta eller efterge avgiften om det föreligger synnerliga skäl. Exempel på situationer där bestämmelsen är tillämplig kan vara att vissa utsläpp beror på omständigheter utanför den avgiftsskyldiges kontroll, t.ex. olyckshändelser, såvida dessa inte orsakats genom vårdslöshet från företagets sida. Det måste emellertid understrykas att formuleringen synnerliga skäl innebär att regeln endast bör tillämpas i sällsynta undantagsfall.

Den omständigheten att ett företag på grund av otillåtet höga utsläpp åläggs att betala miljöskyddsavgift enligt 52 § miljöskyddslagen bör normalt inte föranleda att avgiften nedsätts eller efterges.

28 § Beslut om betalning av utslappsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken.

Här har intagits en regel om verkställighet som behövs med hänsyn till bestämmelsen i 3 kap. l § första stycket 6 utsökningsbalken. Besluten är alltså exekutionstitlar.

5.5 Uppgiftsskyidighet och ansvar

30 § Statens naturvårdsverk får föreiägga den som utövar miijöfariig verksamhet att utföra de mätningar och undersökningar i övrigt samt att iämna de uppgifter om verksamheten som är nödvändiga för att utsiäppsavgift ska11 kunna faststäiias. I besiut om före1äggande enligt första stycket får naturvårdsverket utsätta vite.

Bestämmeisen i denna paragraf innebär att naturvârdsverket ges rätt att kräva in de uppgifter som behövs för att avgiften ska11 kunna faststäiias för en viss verksamhet. I praktiken kan bestämmeisen kanske främst användas för att få ti11 stånd kompietterande mätningar och rapporter utöver dem som genomförs på grund av gä11ande kontroiiprogram. Den som utövar miijöfariig verksamhet är sâiedes skyidig att iämna uppgifter om sina utsiäpp inte bara när det behövs för att tiiisynen ska11 kunna genomföras utan också om syftet med uppgifterna endast är att faststä11a avgiften.

31 § Ti11 böter eller fängeise i högst två år döms den som med uppsåt e11er av oaktsamhet i handiing som avges eniigt föreskrift som meddeiats med stöd av 30 § denna 1ag iämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhåiiande av betydeise för faststä11ande av utsiäppsavgift. Ansvar eniigt första stycket inträder inte om ansvar kan ådömas eniigt brottsbaiken.

Ansvarsbestämmeisen eniigt denna paragraf träder i funktion om någon i en handiing som avges på grund av ett föreiäggande en1igt 30 S iämnar oriktig uppgift om något som har betydeise för att avgiften ska11 kunna faststäiias. Däremot gä11er inte bestämme1sen oriktiga uppgifter som iämnas i årsrapproter vilka avges på grund av föreskrifter om kontroilprogram. Sådana föreskrifter medde1as nämiigen med stöd av 43 § 2 st miljöskyddsiagen och den straffbestämmeise som ansiuter ti11 det stadgandet är 45 § p. 4 miijöskyddsiagen. Sistnämnda bestämmeise är endast ti11ämp1ig om den oriktiga uppgiften är av betydeise för ti11synen.

5.6 Uvergångsbestämmeiser

1. Denna 1ag träder i kraft den... 2. Ersättning ti11 skade1idande utgår för skada som visar sig efter den 30 juni 1986. 3. Avgift en1igt denna 1ag ska11 erläggas första gången för år...

I a11mänmotiveringen, avsnitt 4.2.3.5, har diskuterats de överväganden som 1igger bakom rege1n om att ersättning ti11 skadeiidande ska11 utgå för skada som visar sig efter den 30 juni 1986.

Innan avgift börjar utgå en1igt bestämme1serna i 24 § ff. erfordras en övergångstid, under vi1ken de nödvändiga administrativa rutinerna kan utarbetas inom naturvårdsverket och de komp1etteringar göras som kan b1i erforder1iga i olika hänseenden, t.ex. när det gä11er mätningar och rapporteringsrutiner. Det kan för närvarande inte anges vi1ket år avgiften ska11 börja utgå. Den saken får avgöras när de praktiska behoven av förberede1ser av o1ika s1ag kan överb1ickas och i samråd med dem som berörs, närmast naturvårdsverket och de företag och kommuner som ska11 er1ägga avgift.

RESERVATION OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

Reservation av Ivar Virgin

Miljöskadefondutredningen har haft tvâ uppdrag, de1s att 1ämna förslag ti11 reg1er om ersättning ti11 skade1idande, som drabbas av mi1jöskada i de fa11 inte mi1jöskade1agen ger möjiighet ti11 t.ex. om skadevå11aren ersättning är okänd, ins01vent e11er att preskriptionstiden har gått ut och hur detta ersättningssystem skal] finansieras, dels att Iämna förs1ag ti11 hur återstä11ning av vissa framför a11t ä1dre miijöskador ska11 organiseras och finansieras.

I fråga om det första tar uppdraget utredningsdirektiven upp frågan om en skadeståndsfond, finansierad av avgifter från företag som omfattas av mi1jöskydds1agen. Kommittén har dock varit fri att pröva ett försäkringssystem. Ett sådant försäkringssystem har också under utredningens gång presenterats av Industriförbundet och föresiås finansierat med fasta avgifter på företag, som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet.

Enligt min mening ta1ar starka skäi för att vä1ja en försäkringslösning. Skadereg1eringen bör då kunna ske smidigt i ett system med betydande erfarenhet av skadestândfrågor. Med denna iösning kan också en a11män utveck1ing mot förebyggand av framtida mi1jöskador ske genom samverkan me11an försäkringsbo1ag och företag.

Företag med mi1jöfar1ig verksamhet har ju som ko111ektiv intresse av att b1ir mi1jöskadorna så små som möjiigt. Därigenom kan försäkringskostnaderna hå11as 1åga. Stat1iga garantikostnader, som sku11e uppstått i ett fondsystem, kan i försäkringsaiternativet undvikas.

min mening är det viktigt att det skisserade premie- Enligt efter en tids verksamhet, under vilken erfarenhet systemet vunnits om vilka ersättningar som utbetalats, blir föremål för utvärdering så att i möjligaste mån premiesystemet till olika verksamheters andel av skadefallen. anpassas

Utredningens andra uppdrag är att lämna förslag om organisation och finansiering av âterställning av miljöfarliga kvarfrån verksamhet i gången tid med andra miljökrav än _ lämningar de vi har i dag och från verksamhet i nutid, där ansvaret inte kan klarläggas eller där den ansvarige saknar resurser för återställning. Enligt utredningens beräkning är medelsbehovet för ca 30 - 35 milj. kr. âterställningsverksamheten per år.

föreslår att finansieringen sker med Utredningsmajoriteten s.k. utsläppsrelaterade avgifter på vissa utsläpp av organiska ämnen (COD), fosfor, svavel och vissa metaller. Dessa tillförs en fond, från vilken medel utbetalas för avgifter âterställningsarbeten.

det finansieringssystemet stötande, då Jag finner föreslagna att belasta nudet enligt min mening inte kan vara rimligt tida verksamhet med avgifter för att återställa äldre miljö- Verksamheten bedrevs enligt den försyndelser. på den tiden Vi har alla delat den tidens krav och regler. på de fördelar ekonomiska fört med sig. Det är då rimligt att utvecklingen vi gemensamt tar ansvaret för de problem vi nu upptäckt.

min mening är det även onödigt att skapa en särskild Enligt fond för att finansiera återställningsverksamheten. Statliga (f.n. l63 milj. kr.) anslås nu för att återställa budgetmedel försurade behandla gruvavfall m.m. Försurningen har sjöar, inträffat under lång tid och förklaras av våra egna och omländers utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider, givande framför allt från förbränning och från fordon.

De nu diskuterade âterstä11ningsåtgärderna torde 1ämp1igen kunna införas under samma ans1agspost sätt som redan på det gjorts beträffande gruvavfa11. Det beräknade ans1agsbehovet sku11e endast utgöra ca 20 % av ka1kningsans1aget. Det är också en förde1 att de nya ans1agen ti11 återstä11ning understä11s riksdagen för granskning.

Jag finner det inte nödvändigt att nu föres1ä finansiering för denna utvidgade ans1agstite1: Ka1knings- och mi1jöâterstä11ningsâtgärder. Reservationerna pâ ans1aget uppgick vid ingången av budgetåret 1986/87 ti11 97 mi1j. kr.

Framtida finansieringsbehov bör täckas i genom besparingar den stat1iga budgeten.

Ett starkt skä1 ti11 varför motsätter jag mig de föres1agna utsiäppsreiaterade avgifterna är att Moderata Samiingspartiet i partimotion 1986/87 Jo 704 har föres1agit ett styrsystem på miijöomrädet som innebär att varje åsätts ett överutsiäpp pris i koncessionsviiikoren. Detta ska11 sättas så högt att det har en kraftig styreffekt. Kostnaden för bör företaget också vara reiaterat ti11 hur överträdeisen påverkar miijön.

Så snart ett har överutsiäpp registrerats utgår en avgift utan utredningar om ekonomiska fördelar e1er om störningar i naturen uppstått. Det borde vara ett enkelt och rättvist system.

Det är också viktigt att stimuiera ti11 insatser för att minska uts1äppen mer än vad som krävs i koncessionsviiikoren. Företag som lyckas med detta, borde kunna få skatterabatter e11er bidrag som en uppmuntran för goda miijöinsatser.

Detta sku11e vara ett Iogiskt system med avgifter för överutsiäpp och skatterabatter e11er vid bidrag underuts1äpp. Ett system med avgifter för a11a utS1äpp riskerar att utsätta svenska för företag en k0stnadsbe1astning, som konkurrenterna i andra Iänder inte har.

Om företagen de n0rma1t sett mycket hårda koncesuppfy11er kan man hävda att förbättringar b1ir sionskraven ytter1igare för a11a att finansiera. De samhä11sk0stnader en ange1ägenhet torde vara 1ätta att bära. som uppkommer vid detta system

Man kan också konstatera att mi1jöskydds1agens krav har givit effekter över åren. Det visas av nedanstående positiva Det skisserade styrsystemet kan förstärka effekten figurer. av mi1jöskydds1agen.

Figur A av försurande ämnen ti11 1uft i Sverige 1950-1990 Uts1äpp

Figur B Uts1äpp av meta11er ti11 1uft och vatten i Sverige 1960-1990

- Kikki!!! ugn lill Iu I _ (W014i)

1 Å :nn sin nan :un

1512:. Kidaümn

annu) F M- 8-

|°1 nun nom .uu |g“ Å

3.21 UI .

l 7 innan

3:333 nu

Å

:un lrn :uu ;§0 Å

I*W lin nun ann

Figur C Uts1äpp av närsa1ter ti11 vatten i Sverige 1950-1990 ladhc

39.73. 1 ?till

tilll!) Islvo

.4gg

IIIIIIIZ3

Kä11a: Statens naturvårdsverk

Det av utredningens majoritet föresiagna avgiftssystemet saknar dynamiken i det ovan skisserade.

En åtgärd för att minska utsiäppen, som görs av ett företag som svarar för en re1ativt stor dei av avgifterna, kommer att leda ti11 att avgifterna måste höjas så att fonden erhå11er oförändrade tiiiskott. Stimuiansen att åstadkomma miijöförbättringar kommer därigenom att försvagas.

Särskiit yttrande av Britta Hammarbacken

Iniedning

Mâiet med mi1jöpo1itiken ska vara att hushâ11a med naturresurser och skydda en frisk och 1evande natur. En poiitik som leder ti11 att livet i sjöar och skogar bevaras, att 1uft och hav räddas undan miijöföroreningar, att ievnadsbetingelserna för djur och växter kan värnas och människors hä1sa skyddas, är en garanti för mänskiighetens iângsiktiga över- Ievnad.

Styrinstrument i miljöpolitiken

Den miijöiagstiftning som idag anger samhä11ets mi1jöpo1itiska må] har begränsats ti11 att definiera de gränser samhäiiet accepterar för miljöstörande verksamhet och de sanktioner som drabbar den som överträder dessa gränser. Reg1eringen har däremot inte ti11 någon de1 syftat ti11 att

återföra kostnader för uppkommen störning ti11 upphovsmannen.

Marknadsekonomiska styrmedel har inte utnyttjats för att begränsa och förhindra mi1jöförstöring.

Mi1jöskadefondutredningens försiag i betänkandet är i detta avseende ett viktigt 1ed i ett nytänkande. Intentionerna i försiaget innebär att den som i sin verksamhet ger upphov ti11 svårare mi1jöstörningar i form av 1uftuts1äpp också påförs kostnader för detta. En1igt min mening är däremot utredningens arbete endast ett första steg i ett omfattande arbete.

\

Kostnader för miljöförstöring ska fullt ut återföras till källan

Framtidens miljöpolitik måste utgå från principen att kostnaderna för återställning m.m. av miljöförstörande verksamhet fullt ut skall täckas av den som orsakar skadorna. Det gäller då naturligtvis såväl de skador som drabbar samhället, enskilda, företag och andra organisationer. Vare sig skadan kan beskrivas som en person-, sak- eller förmögenhetsskada eller den leder till en försämring av människors eller företags levnadsbetingelser i allmänhet ska kostnaderna och/eller olägenheterna av denna återföras till den verksamhet som skadan härrör från.

Enligt min mening är en sådan målsättning rimlig också mot den bakgrunden att miljöförstörande veksamhet aldrig får användas som en konkurrensfördel. En producerande verksamhet kan idag bortse från de långsiktiga skadeeffekter som produktionen medför, vare sig skadorna på sikt kommer att drabba företagets framtida överlevnadsmöjligheter, andra producerande verksamheters livsbetingelser eller enskilda människors livsmiljö.

Begränsningar i fondutredningens förslag

l. De skador som föreslås ersättas begränsas till personoch sakskador. Förslaget följer i detta avseende huvudsakligen de begränsningar som utredningens direktiv anger.

Utredningen har dock valt att något vidga ersättningsområdet i förhållande till direktiven. I detta sammanhang skulle utredningens förslag vunnit på om också ersättning för förmögenhetsskador hade diskuterats.

2. Av utredningens förslag framgår vidare att näringsidkare i större utsträckning än enskilda förväntas ha en beredskap för att bära kostnader för miljöförstöring.

Detta speg1ar en fe1aktig syn på miijöskador och iämnar ett utrymme för uppfattningen att miijöförstörande verksamhet i något avseende kan accepteras av samhä11et. Dessutom kan få näringsidkare dimensionera sin verksamhet så att det i röre1sen finns ett ekonomiskt utrymme att svara för de negativa mi1jöeffekter som andras verksamhet ger upphov ti11. Utredningens förs1ag ti11 specia1motivering borde i stä11et utgått från att ersättning/återstä11ningsansvaret ska återföras ti11 vå11aren och att fonden i det fa11 vå11aren är okänd e11er inso1vent ik1äder sig vå11arens ansvar.

3. Sjä1vrisk

En1igt utredningen ska viss sjäivrisk avräknas från den ersättning som fonden i vissa fa11 svarar för. Som skä1 för en reg1ering om sjä1vrisk anför utredningen de principer som återfinns i annan 1agstiftning. Av specia1motiveringen framgår också att självriskens storlek ska faststä11as av regeringen e11er annan myndighet och att beloppet kan sättas högre för näringsidkare än för enski1da. Därti11 borde motiveringen utveckias så att det k1art framgår att beloppets stor1ek ska vara närmast symboiisk och syfta ti11 att förhindra okynnesmå1 m.m.

4. RättShjä1p

Kostnaderna för juridiskt biträde m.m. i mi1jömå1 är ofta avsevärda. Inte sä11an uppgår de ti11 så stora summor att enski1da och företag inte kan svara för dem.

Direktiven ti11 utredningen är så utformade att de inte givit ett utrymme för utredningen att närmare beröra detta pr0b1em. I det vidare arbetet är det dock nödvändigt att genomföra en översyn av rätten ti11 juridiskt biträde iiksom ti11 ekonomisk kompensation för vidtagna utredningskostnader i mi1jömå1.

5. Uts1äppsre1aterade avgifter

föresiår att vissa definierade 1uftuts1äpp över Utredningen

en angiven nivå ska beiäggas med avgift. I en särskiid bilaga

som fogas ti11 1agen ska de uts1äpp som ska avgiftsbe1äggas utformning biir därmed avgörande för 1aganges. Biiagans stiftningens effektivitet.

som utredningen fått ti11handa är endast De begränsningar sig av nu kända kostnader för vissa återstä11uppskattningar ningsinsatser.

utgifterna bör därför i framtiden De uts1äppsre1aterade dimensioneras så att avgifterna b1ir ett effektivt ekonomiskt incitament för företag och andra uts1äppsproducenter att vidta effektiva åtgärder för att begränsa och eliminera utsiäppen.

Kostnaden för mi1jöförstöring i vidare mening uppgår däremot är avgifter ett ti11 avsevärda beiopp. En1igt min uppfattning effektivt instrument för att företag och andra utsiäppsproducenter att vidta erforder1iga åtgärder. I ett första skede kan detta ske i en1ighet med utredningens förs1ag. Nuvarande bör dock avse en begränsad period om förs1agsvis fem gränser år. När utvärdering skett kan därefter nya stä11ningstaganden med skärpta krav. Mi1jöfonds1agstiftningen kan då bli göras ett effektivt 1ed i samhä11ets miijöpoiitik. En sådan 1ångnäringsidkare och andra siktig mâiformuiering ger också rim1iga möjiigheter att vidta de mi1jöuts1äppsproducenter åtgärder som erfordras för att skapa en ur mi1jösynpunkt acceptabei produktion.

ska utformningen av biiagorna vara en fråga för Sjäivkiart såsom utredningen föresiår. riksdagens stä11ningstagande

Mi1jöfond e11er miljöförsäkring

Utredningen har, genom Industriförbundets försorg, tagit de1 av en skiss ti11 en försäkringsmodeii. Den har bifogats utredningen som en bilaga. Eniigt min mening är en ob1igatorisk försäkring ett viktigt aiternativ e11er komp1ement ti11 miijöfondsverksamheten.

Utredningens va1 att inte ta stä11ning ti11 försäkringsmode11en, begränsar såväi remissinstansernas som regeringens och riksdagens beslutsunderiag i denna fråga.

Utvidgning av avgiftsomrâdet

Utredningen har föres1agit ett antal parametrar för av uttag avgifter. De är eniigt Naturvårdsverkets experter de mest iämpade i dagens situation. I avvaktan mer överpå ett gripande system av miijöavgifter bör dock detta under1ag redan nu breddas ti11 att omfatta även andra skadiiga utsiäpp t.ex. dioxiner och freon.

Enligt min åsikt borde därför metoder snarast utarbetas vi1ka gör det möjiigt att även i dessa fa11 avgiftsbelägga utsiäpp resp. användning.

Additativa miijöeffekter m.m.

Miijöfonden ska inte ersätta kostnader för de mi1jöstörningar som härrör från föroreningskäiior utanför vårt 1ands jurisdiktion e11er skador som är av a11mänvan1ig karaktär. Denna begränsning är i nu1äget nödvändig att göra.

Utredningen har i ett avsnitt anaiyserat hur avgränsningar meiian skador som har sitt ursprung i för0reningskä11or utanför iandet och skador av industriuts1äpp m.m. kan ske. Detta probiem är dock av kompiicerad natur och kan behöva ytteriigare beiysning. Även frågan om vi1ka ersättnings-

möj1igheter som bör utgå i det fa11 en a11mängi1tig störning förvärras av en 1oka1 verksamhet bör prövas innan siutgiitig stä11ning tas ti11 utredningens förslag.

Utgångspunkten måste vara att en störning som förvärrar mi1jön 10ka1t ska ersättas oaktat att störningen som sådan i mindre utsträckning drabbar stora områden och att föroreningskäiiorna bakom dessa störningar inte omfattas av miijöfondsiagens tiiiämpningsområde.

Särskiit yttrande av A11ert Alverborg och Richard Aimgren

Vi vi11 för vår dei att understryka vi är eniga med utre ningen om

att det behövs ett miijöskadeskydd för ersättning ti11 skade1idande i de fa11 som utredningen haft tiii uppgift att bedöma,

att vissa miijöfariiga kvariämningar bör återstälias.

Vi anser dock för vår dei

att frågan om miijöskadeskydd i första hand bör Iösas med en miijöskadeförsäkring (se biiaga tiii betänkandet),

att återstäilning av mi1jöfar1iga kvar1ämningar, på samma sätt som normait gä11er angelägenheter som rör hela samhäiiet, bör finansieras av stat och kommun,

att en särskild miijöskadefond aiitså inte behöver byggas upp.

Vi anser vidare

att utredningens försiag om att finansiera en miijöskadefond med en särski1d utsiäppsreiaterad avgift bestämt måste avvisas,

därför

att detta försiag inte uppfy11er de krav som direktiven stä11er på ett finansieringssystem, nämiigen att det ska11 tiiigodose rimiiga krav på rättvisa, konkurrensneutraiitet och enke1 administration,

att det är orimiigt att endast omkring 200 industrieiia och kommuna1a an1äggningar be1astas med en kostnad som rätte1igen ett mycket större ko11ektiv borde svara för,

att detta finansieringssystem bara kan anses rim1igt enke1t i in1edningsskedet och efterhand kommer att kräva en omfattande och dyrbar administration,

att de aktue11a utsiäppen inte kan bestämmas med den noggrannhet som bör krävas för att uppgifterna skaii kunna iigga ti11 grund för beskattning,

att utredningen med försiaget om uts1äppsre1aterad avgift (skatt på uts1äpp) introducerar ett he1t nytt instrument i mi1jöp01itiken vi1ket borde övervägas i samband med en eventue11 översyn av det sam1ade styrsystemet på mi1jöomrâdet och inte som nu i en specia1fråga.

Vår s1utsats är därför mot denna bakgrund

att utredningens betänkande inte kan Iäggas ti11 grund för Iagstiftning.

Återstä11ning av mi1jöfar1iga kvariämningar

Ett av utredningens uppdrag har varit att Iämna förs1ag ti11 hur återstä11ning av mi1jöfar1iga kvar1ämningar ska11 finansieras. Med återstäiining menas då sjä1vfa11et inte att naturmi1jön fu11ständigt ska11 återskapas ti11 tidigare opåverkade förhåiianden. Återstäiia får närmast uppfattas så att ett område ska11 stä11as i ordning så att det så nära som möjiigt svarar mot det ursprungiiga. Ibiand används begreppen restaurera, reparera, efterbehandia e11er e1iminera.

Utgångspunkten är att påverkan på miijön har gått så 1ångt att naturens sjä1v1äkande krafter inte förmår åstadkomma en

nämnvärd förbättring e11er att sjäiviäkningen går för iångsamt. Under främst 1970- och 80-talen har åtgärder vidtagits för att minska utsiäpp av ämnen som kan anses fariiga för miljön. Detta har samtidigt inneburit att den miijöpåverkan som sker från tidigare åstadkomna miijöfariiga kvarlämningar kommit att reiativt sett framstå som ett större probiem än tidigare. Det nedfa11 av försurande ämnen som härrör från utsiäpp över he1a Europa har accentuerat dessa frågor, eftersom risken för utfiöde av miijöfariiga meta11er från b1.a. gamia gruvavfaiishögar därigenom ökar.

Utredningen redovisar i sitt bakgrundsmateriai en inventering av miijöfariiga kvariämningar. Flertaiet av dessa kvar1ämningar härrör från industrisamhäiiets uppbyggnadsskede. Det bör observeras att de har tiiikommit i eniighet med de värderingar och regier som då gä11de. Sammaniagt är det fråga om betydande insatser om a11a kvar1ämningar ska11 âterstäiias, fiera miijarder kr.

En prioritering av insatserna måste rimiigen göras. Mi]jöskadefondutredningens betänkande ger tyvärr dåiig ledning för en sådan prioritering. Naturvårdsverket har i underiagsmateriaiet va1t att prioritera âterstäiining av sådana miljöfariiga kvariämningar som sprider ämnen i omgivningen vi1ka har iångsiktiga verkningar som naturen inte enkeit kan reparera (i vissa faii preciserat ti11 bestämda värden).

För vår dei vi11 vi därutöver hävda att en utgångspunkt vid prioriteringen av de återstä11ningsåtgärder som ska11 genomföras bör vara att den totaia nyttan av åtgärden är större än den totaia kostnaden för att genomföra den. Liksom i andra mi1jöskyddssammanhang är svårigheterna stora att med ti11fredsstäiiande noggrannhet beräkna såväi kostnader som intäkter. I detta fa11 är det emeiiertid ti11räck1igt att konstatera att det också rimligen måste finnas en betydande intäktssida. Intäktsposter som kan aktuaiiseras är dels en

följd av att ett område innehåiler sådana naturvärden att människor är beredda att betala för att området iordningstä11s för rekreation o.d., de1s att återstäiiandet medför att skador på fiora och fauna biir mindre efter återstä11ningsåtgärderna.

Hur stor dei av det samiade behovet av återstäiiningsinsatser som uppfy11er prioriteringskriterierna har inte redovisats. Utredningen har överhuvudtaget inte gjort någon egen bedömning av det beiopp som erfordras för återstäliningsåtgärder.

Inte he11er har nu aktue11a återstäilningsåtgärder prioriterats i förhåiiande ti11 andra angelägna åtgärder för att minska miijöpåverkan.

Huruvida det finns återstäiiningsmetoder som är praktiskt och ekonomiskt rimiiga har inte heiier redovisats.

Som exempei kan nämnas kvicksiiverkontaminerade fibermassor som i och för sig kan grävas upp och iäggas på 1and. Frågan är då om inte detta förvärrar spridningen av kvicksiiver i mi1jön.

Vi vi11 också påpeka att de samiade återstä11ningsåtgärderna måste få ta 1ång tid i anspråk, åtminstone en 20-årsperiod.

Såvitt vi kan bedöma saknas förutsättningar för att nu påbörja återstäiiningsâtgärder i större omfattning.

Därtiii krävs b1.a.:

- ett mer utveckiat pri0riteringsunder1ag

- mera och forskning utveckiing av återstä11ningsmetoder

- försök i mindre skaia för att oiika återstäiipröva ningsåtgärder.

Ersättning ti11 skade1idande

Ett annat av miijöskadefondutredningens har varit att uppdrag Iämna förslag ti11 hur ersättning ti11 skadeiidande som drabbas av miijöskada ska11 kiaras i sådana fa11 där miijöskadeiagen inte räcker ti11 (okänd e11er ins01vent skadevâ11are, preskriberad rätt ti11 skadestånd). Vi anser det vara rim1igt att industrin och andra som bedriver s.k. mi1jöfar1ig verksamhet sörjer för att den enski1de får ersättning i dessa fa11. Industriförbundet har i samarbete med nâgra försäkringsbo1ag utarbetat ett försäkringsalternativ tiii utredningens aiternativ med miijöskadefond. Detta försiag bifogas betänkandet.

Finansiering

Utredningen förordar en gemensam fond för återstä11ning av mi1jöfar1iga kvarlämningar och ersättning ti11 skadelidande. Finansieringen föresiås baseras på ett inom naturvårdsverket utarbetat förs1ag ti11 uts1äppsre1aterad avgift (en riktigare benämning vore uts1äppsskatt), dvs. en avgift på âriiga uts1äpp över en viss st0r1ek av vissa substanser ti11 1uft och vatten. Det andra aiternativet som utredningen närmare har övervägt är en fast avgift verksamhet på sådan mi1jöfar1ig som omfattas av miljöskyddsiagens förprövningsreg1er.

För vår dei anser vi att det sku11e vara att natur1igt industrin och andra som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet tar ansvar för ersättning ti11 skade1idande medan stat och kommun tar ansvar för återstä11ning av mi1jöfar1iga kvariämningar.

Direktiven ti11 mi1jöskadefondutredningen stä11er vissa bestämda krav på ett finansieringssystem, att det näm1igen ska11 vara:

- enke1t - rättvist konkurrensneutrait.

Kriteriet enke1het uppfy11s inte a11s av utredningens för- För de ca 200 aktue11a avgiftsbeta1arna erfordras en s1ag. särskild dekiaration av åriiga utsiäpp av upp ti11 nio o1ika i substanser, varav fiera f.n. inte a11s registreras av många presumtiva avgiftsbeta1are. Varken ti11stândsvi11kor, e11er rapporteringssystem är anpassade för k0ntro11program att Iigga ti11 grund för ett avgiftsuttag.

Även om det föres1agna avgiftssystemet i ett in1edningsskede sku11e vara hanterbart b1ir det snabbt mer komp1icerat a1it- eftersom - som utredningens majoritet hävdar avgiftsenheten höjs, avgiftsgränsen sänks, kretsen av avgiftssky1diga vidgas, antaiet avgiftsbe1agda föroreningar utökas. Det föresiagna systemet kan därför bara anses rimiigt enke1t i in1edningsskedet och kommer efterhand att kräva en omfattande och dyrbar administration.

Det nu aktue11a försiaget strider mot de strävanden som nu finns i statsförva1tningen att förenk1a och rationaiisera verksamheten.

När det sedan gä11er kriteriet rättvisa kan man konstatera att förslaget inte he11er uppfyiier detta krav. I sjä1va verket har omkring 200 aniäggningar va1ts ut att betaia för - - och kommun bör svara en åtgärd som eniigt vår mening stat för.

Samband saknas vidare me11an må1 och mede1. Måiet är väsentiigen att ordna finansieringen av återstä11ning av

mi1jöfar1iga kvariämningar. Detta gä11er i huvudsak kvar-

av verksamhet som bedrivits i eniighet med den iämningar aktueiia tidens regier och synsätt men som med dagens värderingar behöver återstä11as.

Medlet är en avgift på vissa av dagens föroreningsutsiäpp ämnen mätta som COD, fosfor, vissa meta11er som (organiska kadmium, krom, koppar, nicke1, b1y och zink samt svavei) ti11

_ 207

luft och vatten. Det finns alltså ingen logisk koppling mellan mål och medel - vilket borde vara ett rättvisekrav. Andra skulle tvingas betala än de som har orsakat kvarlämningarna.

Till betydande delar finns det inte heller en branschvis koppling mellan avgiftsuttag och tidigare förorsakare utan det blir i stället så att t.ex. raffinaderier eller dagens värmeverk får betala för vad gårdagens papperstillverkning eller sophantering åstadkom.

En annan rättviseaspekt är att bara vissa föroreningsutsläpp avgiftsbeläggs, dvs. nio av ett 60-tal mätparametrar som används i tillstânden enligt miljöskyddslagen. Av de utvalda nio beskattas inte heller alla utsläpp i landet utan varierande mellan 3 och 70 % av de samlade nuvarande utsläppen, däribland endast 20 % av svavelutsläppen. De valda parametrarna är dessutom primärt utvalda från mätteknisk utgångspunkt och saknar anknytning till nu aktuella miljöfrågor.

Även om parametrarna är valda från mätningssynpunkt är kvaliteten på dagens mätningar inte så hög som man måste kräva i ett avgiftssystem. Felen i mätresultaten för såväl halter som flöden kan uppgå till i 20 â 30 %. Det innebär att avgiftsuttaget för de årliga utsläppen varierar på ett oacceptabelt sätt.

Utsläppen kan f.n. inte bestämmas med en noggrannhet som bör krävas för att uppgifterna skall kunna till för ligga grund skatteuttag.

Samma kvalitetsproblem finns i och för sig också vid övervakningen av villkor i tillståndsbesluten. I det fallet är dock numera strävan att undvika och i stället finna mätningar enklare styrparametrar som kan ge besked om att utrustningen, dvs. miljöskyddet, fungerar. Det är ju det sistnämnda som är det centrala.

Va1et av mätparametrar gör att risken för suboptimeringar inom mi1jöskyddet är stor. Som exempe1 kan nämnas att uts1äppen mätta som COD från ti11verkning av mi1jövän1igt från CTMP-massa är ungefär dubbeit så stora som från

papper

tiiiverkning av konventione11t papper från b1ekt suifatmassa.

En viktig vid massaindustrins blekerier miljöskyddsåtgärd - - hög ande1 k1ordioxid ger praktiskt taget ingen avgiftsreduktion.

När det gä11er övergödning av vattenområden avgiftsbeiäggs fosfor men inte kväve. Svensk standard för ana1yser av fosfor dessutom dâ1igt i avioppsvatten med organiskt matefungerar ria1, b1.a. skogsindustrie11t och kommuna1t avioppsvatten.

Uts1äppen av svaveidioxid är redan avgiftsbeiagda genom särski1da avgifter.

Skattenivån för de utva1da uts1äppsparametrarna synes he1t va1d. I varje fa11 redovisas inte de bakomgodtyckligt Iiggande principerna.

Det tredje kravet i direktiven gä11er k0nkurrensneutra1itet. Utredningens förs1ag går ut pâ att ca 200 skattebetaiande företag ska11 beta1a för vissa av sina föroreningsutsiäpp ti11 1uft och vatten. Man bör då erinra om att det i Sverige finns omkring 10 000 mi1jöfar1iga verksamheter, som omfattas av mi1jöskydds1agens prövningsregier.

har redan idag en mer ambitiös - och därmed kostnads-

Sverige - miijöpoiitik krävande än f1erta1et av våra viktiga hande1si de pris1edande Iänderna har partner. Många konkurrenter inte dessa kostnader. Ett sätt att minska de negativa effekterna av en ytter1igare kostnadsbelastning är att sprida över en stor grupp avgiftsbeta1are - en bred finansieringen finansiering.

Av andra principiella synpunkter bör särskilt framhållas att ett generellt krav från industrins sida i samspelet mellan stat och näringsliv är fasta spelregler. En tillkommande avgift om uppemot 5-10 Mkr/år för en stor massafabrik är inte försumbar. I förslaget sägs också att det knappast är möjligt att lägga fast avgiftsenhetens storlek mer än för nägra år i taget. Vidare sägs att man kan höja avgiften, sänka avgiftsgränserna och utöka antalet avgiftsbelagda föroreningar. En sådan lös avgiftskonstruktion är helt oacceptabel från industrins synpunkt.

Enligt den internationellt vedertagna principen om förorenarens kostnadsansvar, den s.k. pollutor pays principle (ppp), skall förorenaren betala för de miljöskyddsâtgärder som krävs av offentliga organ. Industrin i Sverige respekterar principen, som också är en av byggstenarna i den nuvarande miljöskyddslagen. Men principen bör också gälla i omvänd ordning, nämligen om det inte finns någon ansvarig, bör finansieringen rimligen ske solidariskt av alla, dvs. via smtodimmmm

En strävan i miljöskyddsarbetet hittills i Sverige har varit att industri och myndigheter så långt möjligt försökt samarbeta för att på bästa sätt söka nå det mål båda parter eftersträvar, nämlien en god miljö. Den nu aktuella utsläppsavgiften skulle på ett avgörande sätt försvåra samverkan.

Miljöskyddskraven har hittills ställts enligt 5 § miljöskyddslagen efter en avvägning mellan miljömässigt motiverade, tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga åtgärder. Den nu aktuella avgiften förskjuter för grunderna den avvägningen.

Utredningens förslag är utformat som en ren finansieringsavgift, vilket ju också är syftet. Utredningen hävdar dock att avgiften dessutom har en viss styreffekt genom bl.a. förbättrad drift av redan installerad utrustning. Detta är

en missvisande diskussion. En styrande uts1äppsavgift måste, för att få styreffekt, speg1a kostnaderna för att begränsa föroreningsutsiäppen och kostnaderna för de skador som föroreningarna kan tänkas orsaka i naturen. Inga av de nu aktue11a uts1äppsavgifterna fy11er ti11närme1sevis dessa kriterier.

För utredningen har motivet ti11 va1et av uts1äppsavgift varit att man ansett det vara möj1igt att uppenbar1igen kombinera ett finansieringssyfte med ett miijöförbättrande syfte. Det sku11e enligt utredningen finnas ett inbyggt incitament för den som bedriver mi1jöfar1ig verksamhet att t.ex. förbättra driften av reningsutrustning för att därigenom minska avgiften.

För att rätt kunna pröva om dessa tvâ syften verk1igen går att förena måste man först göra en âterb1ick. Mi1jöskyddsarbetet i Sverige har under en fö1jd av år bedrivits med framgång. Utsläppen ti11 1uft och vatten från i varje fa11 industrie11 verksamhet är idag avsevärt 1ägre än för 10-20 år sedan. Mycket ta1ar för att detta arbete ska11 kunna drivas vidare med fortsatt framgång. Oavsett om den nu aktue11a avgiften införs kommer många av de stora processindustriernas föroreningsuts1äpp ti11 1uft och vatten att successivt kunna minskas. Ett fortsatt effektivt miijöskyddsarbete i dessa företag kommer a11tså efterhand att 1eda ti11 sjunkande avgifter om denna införs.

med utsläppsavgiften är ytterst att ta in en

ggn syftet

bestämd summa pengar. Ett effektivt mi1jöskyddsarbete måste då rim1igen få ti11 fö1jd att avgiftsbeioppen per uts1äppsmängd måste höjas för att detta syfte ska11 kunna upprätthå11as. Om utsläppsavgiften får en effekt på hur mi1jöskyddsarbetet inom företagen bedkrivs sku11e det i så fa11 vara demoraiiserande för den pers0na1 som arbetar med dessa frågor på företagen.

Med hänsyn ti11 det nuvarande prövnings- och kontr011systemets uppbyggnad torde möjiigheterna att minska utsiäppen för att därigenom minska utsläppsavgiften vara i det närmaste försumbara.

Den nu aktue11a utsläppsavgiften har a11tså en avgifts a11a nackde1ar men ingen av dess förde1ar.

För vår de1 bedömer vi de nuvarande styrmedien inom mi1jöpoiitiken vara effektiva. De positiva resultaten på miijöskyddsområdet talar tydiigt för att så är fa11et. Det hindrar inte att industrin för sin de1 är beredd att pröva möjligheterna ti11 aiternativa e11er kompietterande styrmedei. En sådan diskussion måste dock rimiigen föras i samband med en eventue11 översyn av styrsystemet på miijöområdet, inte i samband med frågan om finansiering av vissa mi1jöâtgärder.

Det vore utomordentiigt 01yck1igt och direkt feiaktigt att föra in ett he1t nytt moment i den svenska miijöpoiitiken så att säga bakvägen och därmed föregripa den diskussion som nu förs om styrmedien i miijöpoiitiken.

S1utord

Vi vi11 ifrågasätta om en återstä11ningsf0nd a11s behövs. Frågan om ersättning ti11 skade1idande kan kiaras genom försäkringssystem, kommunerna kan k1ara sina återstä11ningsfrågor genom finansiering via kommuna1 skatt. De återstående industrieiia återstäiiningsfrågorna bör kunna kiaras via den statiiga skatten genom omprioriteringar inom befintiiga ramar.

Direktivens krav på enkeihet, rättvisa och konkurrensneutra1itet uppfy11s egentiigen bara genom finansiering via statiig och kommuna1 budget. Den aktue11a utsiäppsavgiften är ett ytteriighetsförsiag bort från våra grundiäggande krav på ett finansieringssystem - en bred finansiering.

De prob1em som mi1jöskadefondutredningen ska11 1ösa motiverar inte att det miijöadministrativa systemet på ett så avgörande sätt förändras genom en helt ny typ av avgift med b1.a. betydande byråkrati och mättekniska probiem. Dessa frågor måste kiaras på ett enkiare sätt.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att förs1aget inte uppfy11er de krav man måste stä11a på ett finansieringssystem, att det också finns sådana andra principie11a och praktiska invändningar att förs1aget inte bör genomföras.

Vi vi11 för vår de1 bestämt avvisa ett finansieringssystem baserat på uts1äppsre1aterade avgifter.

Baserat på diskussionen anser vi för vår de1 att mi1jöskadefondutredningens uppdrag bör Iösas på fö1jande sätt, näm1igen

att ersättning ti11 skadelidande ordnas genom en miijö-

skadeförsäkring,

att finansiering av återstä11ning av miijöfariiga kvar-

lämningar sker över statiig och kommuna1 budget.

Särskiit yttrande av Håkan Torngren

En1igt regeringens direktiv (Dir 1984:5) ti11 samtiiga komittêer och särskiida utredare får inte förs1ag från kommittêerna öka de offent1iga utgifterna. Utredningens förslag innebär ökade kostnader för kommunerna. Enligt nämnda direktiv å1äggs kommittêerna att Iämna konkreta tili försiag rationaliseringar e11er omprövningar som innebär besparingar inom utredningens omrâde e11er närliggande områden. Några överväganden i den riktningen har inte gjorts av utredningen.

Från kommunait hå11 anser vi att återstä11ning av äldre miijöskador bör finansieras av staten. Det rör här om sig skador som uppkomit på grund av verksamheter som avs1utats före mi1jöskydds1agens ikraftträdande och under en tid då kraven på renings- och skyddsåtgärder var he1t andra än nu och då utövare av mi1jöfar1ig verksamhet saknade aniedning att räkna med framtida återstäliningskostnader.

Mi1jöskadefondens medel är också avsedda att användas för att återstä11a nvare skador där den ansvarige inte kan spåras, där ansvaret inte kan k1ar1äggas e11er där den ansvarige saknar ekonomiska möj1igheter att fu11göra sina sky1digheter. För kommunernas de1 torde det re1ativt 1ätt faststä11a gå att om sky1dighet ti11 återstä11ningsåtgärder enligt mi1jöskydds- 1agen föreiigger e11er ej. Kommunerna får också antas ha sådana ekonomiska resurser att de kan fu11göra sina sky1digheter i fråga om återstä11ningsoch saneringsåtgärder. Inte he11er såvitt avser nyare skador finns det därför an1edning att kommunerna bidrar ti11 att finansiera en fond.

Utredningsmajoritetens förs1ag att finansiera mi1jöskadefonden med s.k. uts1äppsre1aterade avgifter strider mot direktivens krav på enkeihet och rättvis Vi anser förde1ning.

att det ligger för stora osäkerhetsmoment i de nuvarande mätmetoderna för att mätningarna ska11 kunna ligga ti11 grund för avgiftsdebitering. Systemet är orättvist genom att avgifterna drabbar endast omkring 200 kommuner och industrier med stora aniäggningar. Från synpunkter både på enke1het och rättvisa torde därför i och för sig ett system med fasta avgifter vara att föredra.

direktiven ska11 utredningen också ti11skapa ett En1igt för ersättning ti11 skade1idande. Det är inte he11er system att bi1da en fond för att finansiera ett sådant nödvändigt system. I stä11et bör övervägas att genomföra en obiigatorisk i huvudsak enligt det försiag som arbetats fram på försäkring Industriförbundets initiativ (se bi1aga 3).

Bi1aga 1

Hearing om personskador

Den 20 november 1985 anordnade miIjöskadefondutredningen en s.k. hearing som hade ti11 syfte att beiysa frågor angående personskador, orsakade av mi1jöfaktorer. Vid hearingen medverkade professor Gunnar Nordberg, institutionen för hygien och miljömedicin vid Umeå universitet, professor 01av Axeison, institutionen för yrkesmedicin vid Linköpings universitet samt 1aborator Göran Pershagen, Statens miljömedicinska Iaboratorium, Stockholm.

Professor Gunnar Nordberg in1edde med en översikt1ig redogöre1se för medicinska effekter av vatten-, Iuft- och markföroreningar från industrifastigheter. Han framhö11 därvid b1.a. fö1jande.

Föroreningar av nyssnämnt s1ag kan ge upphov ti11 exempe1vis sjukdomar i andningsorganen, hudsjukdomar, övriga internmedicinska sjukdomar (t.ex. njurskador), psykiska sjukdomar, cancer, medfödda missbi1dningar, missfa11 och steri1itet. A andra sidan beror natur1igtvis inte a11a sjukdomar av sådant s1ag på mi1jöföroreningar och orsakerna ti11 dessa sjukdomar är ofta ok1ara. Mi1jöfaktorer i vid bemärke1se (ink1. kost, rökning och Ievnadsvanor i a111mänhet) anses vara av stor betyde1se, men de detaijerade orsakssambanden är inte sä11an osäkra. Den ande1 av sjuk1igheten i Sverige som orsakas av industriföroreningar antas genere11t vara Iiten men kan vara avsevärd i specie11a områden.

Om man be1astar en viss popuiation med en mi1jöpâverkan av det s1ag som nu diskuteras, exempe1vis en ökad dos av ett kemiskt ämne, kommer en viss ande1 av popuiationen att

drabbas av besvär e11er störningar ti11 fö1jd av denna påverkan. En något mindre de1 av popu1ationen kommer att drabbas av förstadium ti11 sjukdom medan ytter1igare ett mindre anta1 människor kommer att b1i sjuka. Detta beror natur1igtvis på att 01ika människor är i o1ika hög grad käns1iga för sådan påverkan. Detta i11ustreras också av det s.k. dos - - sambandet som visas nedan, där A-kurvan respons visar besvär e11er störningar, B-kurvan förstadium ti11 sjukdom och C-kurvan sjukdomsti11stånd. Observera att s.k. genotoxiska effekter, b1.a. cancersjukdomar, inte beskriver en s-formad utan en jämn, rak kurva.

Respons(%av population med EFFEKT)

Kritisk effekt

a aF_ Genotoxbla cancer

Dos (konc)

Vid to1kningen av begreppet Sanitär o1ägenhet har man ansett sig kunna acceptera att 10-20 % av befo1kningen drabbas av besvär e11er störningar (ibiand ända upp ti11 50 %). Däremot har man inte ve1at godta att mera än nâgra få procent av popu1ationen drabbas av förstadium ti11 sjukdom och i fråga om exempe1vis cancer har man inte ansett det godtagbart att mera än 1/1000 procent av popuiationen berörs.

Det kan finnas 01ika under1ag för mi1jömedicinska bedömningar. Man sku11e önska att det funnes direkta epidemio- 1ogiska data, a11tsâ resuitat av befo1kningsstudier, ti11gäng1iga angående mi1jöpâverkan, där kausa1iteten faststiås

och s.k. dos-respons-information ti11handahâ11es. Så är eme11ertid i praktiken a1drig fa11et. Man får i stä11et fa11a ti11baka på annan epidemio1ogisk information samt mäta förekommande föroreningsdoser och värdera dessa mot uppgifter i 1itteraturen angående dos-respons-samband för det aktue11a ämnet. När det gä11er att faststä11a orsakssambandet me11an en viss miljöpåverkan och hä1soeffekter har epidemi01ogiskt materiai vissa begränsningar; inte minst bör man vara uppmärksam pâ s.k. confounders, dvs. faktorer som stör orsakssambandet. När det gä11er exempe1vis 1ungcancer är rökning en sådan confounder som kan vara en konkurrerande orsak ti11 den iakttagna hä1soeffekten. Finns det ett dokumenterat dosrespons-samband me11an föroreningen och hä1soeffekten stödjer detta en hypotes om kausa1itet men orsakssambandet faststä11s framför a11t genom experimente11a undersökningar - utförda på människor när det gä11er 1uktbesvär o.dy1., annars på försöksdjur och i provrör. Det vore f.ö. önskvärt att experimente11a data användes i större utsträckning än som f.n. sker för att påvisa kausa1itet. En metod är härvid att undersöka he1a orsakskedjan me11an exponering och respons på det sätt som visas på följande skiss. Kännedom om he1a orsakskedjan är ett gott under1ag för bedömning av kausa1itetsfrågan i stort.

Exponering :-› Respons

l 1

Halt i blod Halt i kritiskt organ

Upptagoch / \ omvandling i organ

Exempe1 på undersökningar som genomförts på detta sätt är studier som avser njurskador ti11 fö1jd av kadmiumexponering. Man har härvid mätt ha1ter av kadmium i njure hos personer i en p0pu1ation som exponerats för kadmium. Sambandet me11an kadmiumha1ten och ande1en personer i popu1ati0nen som drabbats av njurskador framgår av nedanstående skiss. Procent med njurskador

100-

50-

1 1 I 1 1 7 20 40 60 80 100 mg Cd i njure Som ett resu1tat härav har man kunnat beräkna risken för njurskador inom en popu1ation vid o1ika dag1igt intag av kadmium.

Procent med njurskador

l I l I 100 200 300 400 Dagligt intag ug

Denna typ av information ger ett ganska säkert underlag för kausaiitetsbedömningar. Å andra sidan finns ofta ett betydande osäkerhetsmoment i resuitaten av undersökningar av detta siag. Undersökningar av foster, vars mödrar utsatts för exponering av metyikvicksiiver, ger t.ex. föijande vid handen.

Procent med mental retardation j I I 30- j I I 25- ,I ,I ,I 20 - I

15-

10-

Bakgrund I I I I I l 7 5 10 15 20 _25 30 35 40 45 50 Högsta koncentration i här pg Hg/g

Den heidragna kurvan visar den mest sannoiika risken för mentai retardation hos barnet vid oiika koncentration av metyikvicksiiver i moderns hår. De streckade kurvorna visar det s.k. konfidensintervaiiet, aiitså den statistiska osäkerhet som iigger i riskbedömningen. Det betyder att man inte ens vid mycket höga koncentrationer med säkerhet kan säga att någon risk för skada föreiigger, även om det är sannoiikt att risken är tämiigen hög och det kan finnas en oerhört hög risk. Siutsatsen måste b1i att det även i de (fâ) fa11 där kausaia samband kan anses väi underbyggda och kvantifierade föreiigger stora osäkerheter i riskbedömningen i det enskiida faiiet. Om bestämmeiserna angående ersättning från en eventueii miijöskadefond utformas så att höga krav stäiis på bevis om orsakssamband - att en viss skada med exempeivis

stor sannoiikhet ska11 ha orsakats av en viss exponering kommer mycket få fa11 (inga ?) att komma i fråga för ersättning.

Laborator Pershagen redogjorde därefter för vissa undersökningar av miijöföroreningseffekter som gjorts i området vid Rönnskärsverken utanför Skeiiefteâ. Pershagen framhöii b1.a. föijande.

Området inti11 Rönnskärsverken ti11hör de mest miijöförorenade i landet specie11t när det gäiier metaiier. Sedan i början av 1930-ta1et har man vid fabriken utvunnit o1ika slag av meta11er ur kompiexa maimer. Verksamheten har 1ett ti11 omfattande utsiäpp både ti11 1uft och vatten, vilka nu visseriigen minskat betydiigt jämfört med tidigare. I samband med att fabrikens ägare, Boiiden, på 1970-taiet ingav en koncessionsansökan b1ev boiaget åiagt att göra undersökningar av om utsiäppen haft några häisoeffekter i omgivningen. Statens mi1jömedicinska iaboratorium aniitades för att biträda vid dessa undersökningar. Man sökte då först kiariägga om det förekom någon särskiid överdöd1ighet i Rönnskärsområdet. Det konstaterades att det för män föreiâg en 2-3 gånger ökad dödiighet i iungcancer jämfört med förhåiiandena i ett kontroiiområde. Större de1en av överdödiigheten förkiarades av att f1era av männen varit anstäiida vid Rönnskärsverken.

Denna studie innefattade ingen kontro11 av andra tänkbara orsaker ti11 dödiigheten än miijöpåverkan, exempeivis rökvanor. Man gjorde därför ytterligare”undersökningar som visade att män som bodde i Rönnskärsområdet och var ickerökare hade en fördubbling av dödiigheten i 1ungcancer medan rökare utanför området uppvisade sju gånger ökad dödiighet (normai överdödiighet i iungcancer för rökare) och rökare i området hade tretton gånger ökad dödiighet i iungcancer. Man sökte också utesiuta möjiigheten av att de undersökta personerna av andra skä1 var utsatta för ökade iungcancer-

risker, exempelvis p.g.a. radon i bostäder eller farlig

arbetsmiljö. Slutsatsen blev att sådana faktorer inte kunde

förklara den ökade dödligheten i lungcancer inom Rönnskärsområdet och misstanken ligger nära till hands att utsläppen från fabriken haft något med överdödligheten att göra. Man har också beräknat hur stor andel av lungcancerfallen i Rönnskärsområdet som skulle kunna förklaras av miljön (den s.k. etiologiska fraktionen) och funnit denna andel vara 50 %. På motsvarande sätt kan ca 80 % av lungcancerfallen förklaras av rökning. Eller annorlunda uttryckt - om ingen människa i Rönnskärsområdet hade rökt skulle det sannolikt ha förekommit 80 % mindre lungcancerfall i området även om miljön varit densamma. Och om det inte funnits någon miljöpåverkan i området skulle hälften av lungcancerfallen ha kunnat förhindras även om befolkningen rökt i samma utsträckning som faktiskt har varit fallet.

En annan typ av effekter som studerats i området är påverkan på graviditetsutfallet. Man har i det sammanhanget konstaterat en måttlig av födelsevikten sänkning och en något ökad missfallsfrekvens. Att i det enskilda fallet här påvisa något orsakssamband mellan miljöpåverkan och de nämnda effekterna är mycket svårt, eftersom det är fråga om mycket låga riskförhöjningar och det finns en mängd andra faktorer som kan ge upphov till sänkt födelsevikt och missfall.

En tredje typ av effekter som har studerats i Rönnskärsområdet är besvärsreaktjoner. Man har därvid via formulär tillfrågat folk i området om de känt sig störda av olika miljöfaktorer.

Resultatet framgår av följande skiss (Stö = Szt Örjans församling, Bu = Bureå församling, Lö = Lövånger, ett kontrollområde ca 10 mil från Rönnskärsverken). Man bör observera att undersökningen gjordes år 1978, då miljöproblemen sannolikt var större än nu.

Besvärsreaktioner i olika områden i Skellefteå kommun

-T

50 Luftföroreningar Lukt Damm/sot

F

störda

40.. -1 D

Mycket störda

Störda(%)

StÖ Bu Lö StÖ Bu Lö szö Bu Lö

Som a11männa s1utsatser av vad nu sagts sku11e man kunna ange fö1jande.

F1era o1ika typer av effekter är tänkbara av mi1jöföroreningar, b1.a. med o11ka tidsmässig re1ati0n ti11 expone- Den överdöd1ighet i Iungcancer som konstaterats i ringen.

Rönnskärsverkens omgivning kan t.ex. i betydande grad ha

orsakats av den synner1igen kraftiga mi1jöpåverkan som fanns på 1930-40-50-ta1en.

- Stora att fastställa orsakssamband svårigheter föreligger vid epidemiologiska studier av omgivningsexponerade. Ett viktigt skäl för dessa svårigheter är att de riskförhöjningar som kan konstateras är låga jämfört med exempelvis riskförhöjningen för yrkesmässigt exponerade. Vid låga riskförhöjningar ökar, kan man säga, möjligheten att andra orsaker än miljöfaktorer kan ha påverkat undersökningsresultatet.

- I regel är det omöjligt att fastslå orsakssamband i det enskilda fallet. Inte ens hos en rökare som drabbas av lungcancer kan man med säkerhet fastslå att sjukdomen orsakats av rökning, även om sannolikheten är stor. Däremot är den typ av undersökningsresultat, för vilka nu redogjorts, oftast fullt tillräckliga för att fastslå att en viss miljöfaktor är en klart mera sannolik orsak till effekten än andra tänkbara orsaker.

Slutligen lämnade professor Axelsson följande redogörelse för

vissa praktiska erfarenheter av problem kring miljöskador hos människor.

I arbetet vid en yrkesmedicinsk klinik - och det arbetet går i stor utsträckning ut på att undersöka sådana svårbedömda eller orsakssamband omöjliga som tidigare har berörts träffar man på vad man skulle kunna beteckna som olika skadesituationer. En ur bedömningssynpunkt någorlunda klar situation föreligger när man har att göra med epidemiologiskt iakttagbara effekter och kan falla tillbaka på sådana undersökningar som exempelvis den angående Rönnskärsverken. Dessvärre är detta sällsynt och om bedömningen av sådana undersökningsresultat är komplicerad så är den oftast ännu mera tveksam och besvärlig när man ställs inför en enskild patient som hävdar att han drabbas av miljöeffekter. Ibland förekommer en anhopning av likartade fall vilket kan underlätta bedömningen något medan man när det gäller enstaka fall stöter på utomordentliga svårigheter i fråga om att studera sambandet mellan miljöpåverkan och sjukdomsbild.

Allmänt sett gäller att man har att göra med dels akuta, dels sena effekter. När det gäller sena och ospecifika effekter är man primärt hänvisad till epidemiologiska studier för att över huvud taget kunna identifiera orsakerna till en viss effekt och enstaka fall kan endast bedömas mot bakgrund av sådana undersökningar. Exempel på detta slag av hälsoeffekter är lungcancer. Tidiga och specifika effekter kan däremot möjligen vara kliniskt diagnosticerbara som sammanhängande med en viss miljöfaktor. Inte heller detta är emellertid på något sätt givet.

De kliniska erfarenheterna av miljöskador är att sådana skador är sällsynta. Å andra sidan beror detta högst sannolikt på att de i stor utsträckning är förbisedda; som nyss antyddes är sjukvårdens möjligheter att diagnosticera miljöskador ytterst begränsade. Många effekter av miljöpåverkan är vidare okaraktäristiska; i många fall går det inte att diagnosticera besvären som någon specifik sjukdom, utan man får nöja sig med en symptombeskrivning. Det är också vanligt att symptomen blandar sig med ofta förekommande besvär, såsom huvudvärk, yrsel och ont i magen etc, och dessa besvär skiljer sig inte mycket från de okaraktäristiska symptom som nyss nämndes. Ytterligare en svårighet ligger i de psykolo- giska överlagringsfenomen ängslan och aggressivitet, någon eller - som ofta gång simulation förklaringsbehov uppträder och rör till de symptombilder, som redan från början är okaraktäristiska. Av dessa skäl kan man i bästa fall komma fram till ett slags sannolikhetsdiagnostik när det gäller sambandet mellan miljöfaktorer och sjukdomar, dvs. man får försöka utesluta sådana andra tänkbara förklaringar till den föreliggande sjukdomsbilden som ter sig mindre troliga än miljöfaktorn, som då framstår som den mest sannolika orsaken till sjukdomen.

En omständighet som är av betydelse i dessa sammanhang är f.ö. att den medicinska diagnostiken i det enskilda fallet i är inriktad - bestor utsträckning på sjukdomsutvecklingen

til] att handiingen syftar ju påverka denna utveckiing och i betydligt iägre grad på sjukdomsorsakerna. Man kan dock notera ett under senare tid ökande intresse för orsaksfrågorna.

När det gä11er bedömningen av frågor om orsakssamband i praktiken så sker denna i Sverige beträffande arbetsskador i administrativ ordning en1igt en särskild lag, iagen om arbetsskadeförsäkring, där kraven på bevisning om orsakssambandet satts iägre än inom skadeståndsrätten i a11mänhet. A11männa miijömåi brukar däremot handiäggas i de alimänna domstoiarna. Utomiands förekommer domstoisprocesser (e11er Iiknande förfaranden) även beträffande frågan om vissa ämnen överhuvudtaget har någon viss, påstådd skadlig inverkan.

Vid de domsto1sprocesser som förekommer utomiands - inte minst i USA - brukar svarandeparten ifrågasätta de epidemioiogiska studier som Iigger ti11 grund för käromåiet genom att angripa studiernas grunddata, viiket stä11er stora mycket krav på dokumentation från kärandens sida. Man brukar också ifrågasätta undersökarens motiv (och heder, om det går) och de parter det här är fråga om är ofta stora mu1tinatione11a företag med stora resurser och myndigheter e11er samans1utningar av skade1idande personer.

Enskiida skade1idande angripes ofta genom framhävande av tidigare sjukdomsepisoder och särski1da personiighetsdrag som förk1aring ti11 de skade1idandes symptom. Avsikt1ig vanto1kning av journaiuppgifter angående den skadade personen förekommer också (nervositet p.g.a. Iäkarbesök e11er p.g.a. de aktue11a besvären to1kas som kronisk psykisk sjukdom etc.). Härvid1ag finns även exempei från Sverige vad gä11er a11männa miijömåi.

När det gä11er arbetsmiljöskador så ersätts dessa i Sverige, som nyss nämnts, eniigt 1agen om arbetsskadeförsäkring. För att ersättning ska11 utgå eniigt den 1agen krävs först och

226 SOU l987:l5

främst att en skadlig inverkan skall föreligga. Detta innebär att den skadelidande skall ha utsatts för exponering av något slag samt att det skall finnas bakgrundsinformation som styrker samband mellan exponeringen och den aktuella - i form eller sjukdomsbilden antingen av epidemiologi genom toxikologiska och kliniska iakttagelser. Dock gäller på denna punkt att vetenskaplig osäkerhet i viss utsträckning skall bäras av försäkringen, inte av den enskilde skadelidande. Exponeringen måste dock ovillkorligen ha förelegat och kan inte bara misstänkas ha förelegat för att villkoret om skadlig inverkan skall vara uppfyllt.

Enligt lagen om arbetsskadeförsäkring gäller vidare att skada som den försäkrade har ådragit sig skall anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om inte betydligt starkare skäl talar emot det. Denna regel tillämpas när det finns andra tänkbara, konkurrerande skadeorsaker. Betydligt starkare skäl har sagts innebära en sannolikhet av bortemot 75 % mot att arbetsmiljöfaktorn orsakat skadan.

Sammanfattningsvis kan då framhållas följande förhållanden som kan vara förtjänta av uppmärksamhet under arbetet på en eventuell lag om miljöskadefonder.

Lagen om arbetsskadeförsäkring kan möjligen tjäna som ett modell, men det bör då beaktas att tillämpningen av den slags lagen har aktualiserat vissa problem.

Ett av dessa är det s.k. interaktionsproblemet, dvs. exempelvis att rökning och miljöfaktorer kan samverka till att framkalla lungcancer. Lagen om arbetsskadeförsäkring tycks i någon mån vila på förutsättningen att antingen den ena eller den andra faktorn orsakar skadan i fråga. Numera har man fått allt mera klarhet i att sjukdomar av det slag som här diskuteras i mycket stor utsträckning orsakas av en samverkan mellan olika faktorer. Det är tänkbart att detta bör återspeglas i avfattningen av en eventuell lag om miljöskadefonder.

Ett annat prob1em är föijande. Om en större befo1kningsgrupp exempe1vis de boende i Rönnskärsområdet - utsatts för miijöpåverkan kan man ofta anta att en dei av de människor som drabbas av besvär har b1ivit skadade av miijön, medan vissa av dem sku11e ha biivit sjuka ändå. då Frågan uppkommer viika personer som ska11 ha ersättning. Inom arbetsskadeförsäkringens område är praxis generös; i praktiken får a11a som drabbas av en viss sjukdom ersättning om lagens vi11kor är uppfyiida i det enskiida fa11et. Probiemet sku11e emeiiertid sannoiikt b1i än större vid tiiiämpningen av en eventueii iag om ersättning för mi1jöskada, eftersom överriskerna i sådana fail som då kan b1i aktue11a oftast är 1ägre än på arbetsskadornas område: den dei av de sjuka e11er besvärade i befoikningen som kan antas faktiskt ha fått sjukdomen e11er besvären av en viss miijöfaktor är mestadeis än 50 %. 1ägre Man kan då givetvis överväga om ersättning bör utgå ti11 varje skadeiidande i en omfattning som motsvarar överrisken e11er den s.k. etiologiska fraktionen (jfr här Pershagen ovan). Det sku11e a11tså bli fråga om ett siags deiersättning. Att i stor ge a11a med sjukdomssymptom, utsträckninig så1edes ej sammanhängade med mi1jöförhå11andena, fu11 ersättning är nog knappast praktiskt möjiigt, om ersättningsanspråken aktuaiiseras på basen av en epidemioiogisk undersökning med många sjukdomsfaii invoiverade. En större generositet kan dock möjiigen ti11ämpas när det gä11er enstaka fa11 om man då kunnat göra samband troiigt.

Bevisreg1erna i iagen om arbetsskadeförsäkring sku11e sannoiikt i princip, om än med modifieringar, kunna föras över ti11 en 1ag om miijöskadefonder. Detta förutsätter vä1 dock att fonderna (fonden) står för ersättningen. Om ersättningskrav komer att riktas mot enskiida företag e11er i synnerhet personer (exempeivis tjänstemän inom industrin) kräver antag1igen rättssäkerheten att högre anspråk stä11s på bevisningens styrka.

BILAGA 2

NATURVÅRDSVERKETS UTRELWING OM ÅTERSTÄLLNINGSÅTGÃRMR

1-

som underlag för miljöskadefondsutredningens bedömning av de krav på medel ur fonden som kan komma att ställas för efterbehandling av miljöskadade områden och avfallsupplag med miljöfarligt avfall har vid statens naturvârdsverk utarbetats ett antal promemorior. De redovisar bedömningar av efterbehandlingsbehovet inom olika problemområden med anknytning till vissa industribranscher och till kommunala avfallsupplag.

Med utgångspunkt från dessa promemorior har verket också gjort en övergripande prioritering av efterbehandlingsbehoven och beräknat de årliga kostnaderna för sådan verksamhet. En utgångspunkt för beräkningen av medelsbehovet har varit att ett program för efterbehandlingsåtgärder skall omfatta en period på 15-20 âr.

I det följande redovisas först naturvårdsverkets övergripande prioritering och därefter, i något redigerad form, de promemorior som ligger till grund för bedömningarna.

2. Behov av efterbehandlingsåtgärder vid avfallsuppområden - en lag/miljöskadade övergripande prioritering

Fran miljöskyddssynpunkt är det angeläget att åtgärda de avfallsupplag/miljöskadade områden som innebär allvarliga hot mot var miljö. Det råder stor enighet såväl nationellt som internationellt att de allvarligaste hoten mot vår miljö utgörs av icke nedbrytbara, ackumulerbara och toxiska ämnen såsom vissa klorerade organiska ämnen och vissa tungmetaller.

I Sverige är ett antal djurarter som exempelvis säl, utter, havsörn och andra rovfåglar hårt trängda av utsläpp av sådana ämnen. Även människan är eller kan bli utsatt för risker genom för höga halter av exempelvis kvicksilver i fisk eller av arsenik. krom eller kadmium i dricksvatten. Redan utsläpp som leder till små ökningar över den naturliga bakgrundsnivån av dessa ämnen kan leda till ekologiska effekter.

För att få vissa hotade djurarter att överleva och för att undanröja riskerna för människan är det nödvändigt att minska belastningen på miljön av sådana riskämnen.

Bl a med dessa utgångspunkter anser naturvárdsverket att det är nödvändigt att vidta åtgärder mot läckage av kvicksilver från fibersediment, läckage av PCB från sediment t ex utanför vissa cellulosaindustrier, tungnetalläckage från gruvavfall och kontaminerad mark vid impregneringsanläggningar samt att åtgärda vissa kommunala och andra avfallsupplag med utsläpp av motsvarande typer av ämnen.

För att na goda resultat till så låg kostnad som möjligt måste åtgärderna som vidtas bygga på ett bra underlag om de lokala förutsättningarna och noggranna

SGU 1987:15 231

förundersökningar i det enskilda fallet. Det är också nödvändigt att de som skall arbeta med efterbehandlingsåtgärder har tillräcklig kompetens. För närvarande finns stora luckor i dessa avseenden. För att ge utrymme för tillräckligt noggranna förundersökningar och för att kunna bygga upp en kompetens, och rationellt utnyttja denna, bör ett program för efterbehandlingsátgärder löpa under längre tid storleksordningen 15 år.

Pengar bör avsättas för att bygga upp kompetens och skaffa erfarenhet av hur undersökningar och åtgärder skall genomföras. Detta kan lämpligen lösas genom ett antal pilotprojekt i inledningsskedet. Naturvårdsverket bör här ha en ledande roll för att styra utvecklingen i önskvärd riktning samt utvärdera de erfarenheter och samla det kunnande som kommer fram. De summor som behövs för detta är så små att de knappast påverkar dimensioneringen av en miljöskadefond.

som framgår av det underlag som utarbetats av naturvárdsverket och som redovisas i det följande är det svårt att göra säkra bedömningar av hur stora resurser som behövs för efterbehandlingsátgärder. Särskilt svårt är det ifråga om kommunala upplag, som kan ha mycket skiftande karaktär. En naturlig utgångspunkt för beräkningarna är dock att kommunerna får svara för mindre kostsamma saneringsåtgärder och att en fond endast kommer in vid stora och besvärliga efterbehandlingsátgärder som man inte skäligen kan ålägga kommunerna enligt 5§ miljöskyddslagen. Med utgångspunkt från det material som kommit in vid kartering av äldre upplag anser naturvårdsverket att det bör avsättas medel för fem objekt i åttamiljonersklassen per år, dvs 40 miljoner kronor per år.

En rimlig utgångspunkt för sanering av kvicksilverhaltiga fiberbankar är att de som håller höga koncentrationer eller stora mängder skall åtgärdas i första hand. Om man som gränser väljer antingen koncentrationer på 2 ppm eller totalinnehåll på 50 kg får man 6-10 saneringsobjekt. Erfarenheterna visar emellertid att det kan bli betydande problem med läckage av kvicksilver även vid lägre koncentrationer eller mindre mängder om man har anaeroba recipientförhållanden. Naturvårdsverkets bedömning är därför att totalt 15-20 av de kvicksilverkontaminerade fiberbankarna bör saneras. Härutöver kan eventuellt ytterligare fiberbankar behöva åtgärdas utifrån andra utgångspunkter som fiskdöd och luktproblem. Utöver fiberbankarna behöver också PCB-förorenade sediment vid ett antal pappersbruk tas bort. Kostnaden per objekt är 20-25 miljoner kronor. Enligt naturvårdsverkets bedömningar behöver 60-70 miljoner kronor per år motsvarande tre objekt avsättas för saneringsåtgärder i anslutning till cellulosaindustrin.

För bedömningar av medelsbehovet vad gäller gruvavfall finns ett relativt gott underlag och viss beslutspraxis från koncessionsnämnd och regering. Naturvårdsverket har i sina prioriteringar utgått från att de gruvavfallsupplag som är eller med stor sannolikhet förväntas bli stora föroreningskällor skall åtgärdas, lämpligen med en takt av ett äldre stort gruvavfallsområde om året. Kostnaden kan då uppskattas till ca 30 miljoner kr/år.

Utöver de hittills omnämnda problemavfallen är förorenad jord med höga halter av arsenik, krom och koppar vid impregneringsanläggningar ett problem som har hög angelägenhetsgrad och därför bör lösas. Kostnaden för detta beräknas till 100 miljoner kronor. Naturvårds-

verket bedömer att det för hälften av kostnaden finns ansvariga huvudmän. På fonden faller då en kostnad på ca 5 miljoner kronor/år.

Härutöver anser verket att det är klokt att avsätta ett belopp på ca 5 miljoner kronor per år för objekt som faller utanför de här nämnda kategorierna. Den båt med last av kromsyra som för ett antal år sedan förliste utanför Oskarshamn är ett exempel på sådana udda objekt. I de fem miljonerna ingår också medel för de tidigare omnämnda pilotprojekten.

Naturvårdsverket anser således att utrymme för ett prioriterat saneringsbehov på ca 140-150 miljoner kronor per år bör skapas.

3. Äldre - till avfallsupplag förslag kostnadsuppskattning mot bakgrund av svensk kartering och utländska erfarenheter

3.1 Karteringen av äldre avfallsupplag

På rekommendation av svenska kommunförbundet karterade kommunerna under 1983 och 1984 gamla avfallsupplag. Under 1985 gjordes en regional bearbetning vid länsstyrelserna och vintern 1985n86 en nationell översiktlig sammanställning vid naturvårdsverket. Karteringen gav till resultat att antalet gamla upplag är stort, ca 4 000.

Karteringens målsättning var att få klarlagt var äldre avfallsupplag är belägna och vilka av dem som kan misstänkas innehålla större mängder av miljöfarligt avfall. Vidare avsåg karteringen att leda till att tillsyn och åtgärder initieras på de objekt som är i behov av det.

Den första delen av målsättningen kan anses ha blivit tillgodosedd. Däremot har det i många fall inte gått att få något riktigt svar på frågan om var det finns miljöfarligt avfall. Av karteringsmaterialet från kommunerna och länsstyrelser framgår att äldre avfallsupplag nu efter hand tas upp i tillsynssammanhang.

De problem som noterats eller befarats ifråga om de gamla upplagen rör ytvatten, grundvatten, markförorening, markanvändning samt miljö- och hälsopåverkan. Beträffande miljö och hälsa anges konstaterad påverkan vid 35 objekt, befarad vid 140 och förhållanden som i övrigt är otillfredsställande vid okulär besiktning vid 65 objekt.

3.2 Huvudtyper av upplag

För enkelhets skull görs följande grova indelning i tre huvudtyper med kommentar om trolig förekomst av miljöfarligt avfall:

upplag med i stort sett hushållsavfall och liknande. (Svarar närmast mot markeringar på karteringsblanketten för hushållsavfall o d samt ospecificerat miljöfarligt avfall, d v s troligen i små eller begränsade mängder).

222-1 upplag med i stort sett industriellt avfall, ofta bestående av ett smalt spektrum från någon eller några industriella verksamheter. (Svarar närmast mot marke- _ringar för industriellt avfall samt miljöfarligt avfall - antingen ospecificerat eller särskilt angivet).

upplag i en mellankategori med betydande inslag av både kommunalt och industriellt avfall. (Denna kombination innebär ganska säkert förekomst av miljöfarligt avfall - men mängder och typer finns det vanligen inte underlag för att ange närmare).

översiktligt verkar det rimligt att anse att karteringen väl täcker förekomsten av upplag av typerna K och B, medan täckningen är ojämn för typ I.

Det finns flera skäl till en sådan bedömning. Vissa typer av industriella avfallsupplag - såsom gruvavfall och slagg - har inte med i utan avtagits karteringen ses istället bli föremål för tillsyn i annan ordning, dvs branschvis.

Ett annat skäl kan vara att många gamla industriella avfallsupplag alltjämt används och därmed enligt förutsättningarna inte tagits med i karteringen.

Vidare kan det ha varit svårare för kommunernas utredare att få uppgifter om de gamla och föga ihágkomna industriella upplagen.

Denna kartering ger därför i första hand information om gamla kommunala upplag, även om det i materialet finns objekt från de andra särskilda kategorier som en del belyses i övriga genomgångar, d v s gruvavfall, fiberbankar, impregneringsanläggningar, glasbruksavfall, järn- och stålverksavfall. Vidare finns vissa objekt från den kemiska industrin.

236 SOU 1967:15

3.3 Försök till uppskattning av kostnader

Man har på flera håll utomlands hunnit längre i arbetet med problemavfallsupplagen än i Sverige. Det är därför naturligt att söka utnyttja utländska data och erfarenheter beträffande metodik, kostnader och resultat. Sådana jämförelser är dock svåra att göra på ett rättvist sätt. Utländska erfarenheter presenteras i avsnitt 3.5.

I karteringen har genomförts en preliminär klassning av objekten efter behov av åtgärder enligt följande:

antal

Grupp 1 Avfallsupplag där provtagning, mätningar och åtgärdsprogram behöver utformas och genomföras 20 Grupp 2 Objekt där provtagning och kontrollmätmätningar behöver genomföras för att ställning skall kunna tas till behov av åtgärder, fortsatta kontrollmätningar eller omklassning till grupp 4 450 Grupp 3 Enkla åtgärder som avstädning och täckning behövs före omklassning till grupp 4 700 Grupp 4 Särskilda åtgärder synes ej behövliga 2_§QQ 4 000

För alla objekt gäller den förebyggande åtgärden att de tas med i planeringssammanhang för att förhindra framtida misstag vid markanvändning. Eftersom de inte helt kan uteslutas som källor till förorening är det också angeläget att de finns lägesangivna.

Av de omkring 500 upplagen i grupp 1 och 2 har cirka en tredjedel annan huvudman än kommun. Det är av praktiska skäl inte gångbart att särskilja upplagen av typ

I, d v s de som i stort innehåller industriellt avfall.

Det försök till kostnadsuppskattning som görs här tar närmast sikte på upplag av typerna B och K, d v s de grupper där flertalet kommunala avfallsupplag ingår.

Arbetet med problemavfallsupplag kan indelas i en serie olika moment. I stora drag kan man tala om tre etapper, varav den första nu är genomförd: Etapp I Etapp II Inventering Etapp III mätningar och utvärderingar tekniska och andra åtgärder

I det danska cirkulär som berör “kemika1ieaffaldsdepoter“ anges fyra faser, nämligen orientering, undersökning, åtgärder samt drift och kontroll.

Man bör räkna med att närmare genomgång och åtgärdande av problemavfallsupplagen är ett arbete. mångårigt

En första punkt i ett schema för systematisk utvärdering av problemavfallsupplag bör vara akuta risker.

I karteringen har inte angivits med några objekt akuta olägenheter eller risker i den mening som dokumenterats på nära håll utomlands. (T ex avgång av olämpliga ämnen så att personer som bor i omedelbar närhet exponeras, eller risker för direktkontakt med avfall

som kan innebära hälsofara). Man torde därför kunna bearbeta problemen i ett mindre forcerat tidsperspektiv.

Det är viktigt att söka arbeta stegvis och metodiskt för att få bästa översikt och för att begränsa kostnaderna. Det är ett komplext problem, och beslut kommer normalt att behöva fattas på ett begränsat underlag av data. Avvâgningar måste göras mellan säkerheten i undersökningsresultaten och undersökningskostnaderna. som exempel kan nämnas frågan om att med rimlig säkerhet belägga en förmodad föroreningsplyms framträngande i grundvattnet. Grundvattenrör måste drivas ned till olika djup och med lämpliga avstånd i sidled. Rören och provtagningsutrustningen kan utformas på olika sätt. Allt detta påverkar undersökningskostnaderna kraftigt. Ett alltför glest nät kan ge information som leder till felaktig bedömning av läget - ett alltför tätt nät medför högre kostnader än optimalt.

Andra avvägningsfrágor som kan väntas ge problem är bl a följande:

- I många fall torde effekter och risker kunna bedömas genom att man fastställer spridningsbilden. För vilka objekt behöver man dessutom analysera innehållet i själva upplaget?

- De målen för den fysiska planeringen, långsiktiga särskilt användningen av grundvattnet, kan vara oklara.

Även i ett kortare perspektiv kan det vara svårt att sätta mål för åtgärder och reningsinsatser eftersom godtagbara haltnivåer i mark och vatten

endast i ett fåtal fall har definierats. Detta kan, med vissa osäkerheter, i princip överbryggas men kräver resurser.

Frågan är också vilken filosofi - eller passiv aktiv - som bör då det tillämpas gäller problemavfallsupplag i allmänhet? Vilken filosofi är realistisk för ett visst bestämt upplag?

avvaktande grundinställning. Bevakning sker genom kontrollprogram (monitoring). Ingripande först då ogynnsamma förändringar iakttas.

Aktiv grundinställnigg. Problemen åtgärdas genom isolering resp utgrävning, båda där så är möjligt/lämpligt i kombination med behandling d v s någon form av oskadliggörande.

Det beror troligen på problemens art vilken filosofi som bör väljas för ett särskilt objekt. Allt detta är faktorer som påverkar kostnadsbedömningarna.

Det finns några få svenska fall dokumenterade som kan vara till någon ledning vid kostnadsberäkningar. Det riksbekanta BT Kemi Teckomatorp utvecklade sig till en komplicerad sanering som dragit stora kostnader och som ännu ej kunnat avslutas beträffande marksaneringsdelen. Kostnaderna uppgår f n till ca 40 miljoner kr.

För att utnyttja centralt belägen mark har innehållet i några gamla vardagliga kommunala avfallsupplag flyttats. Tippmassorna har transporterats bort och deponerats på anläggningar som prövats enligt miljöskyddslagen.

I Nacka gjordes därvid grundliga förarbeten och analyser eftersom det fanns anledning att räkna med vissa

inslag av miljöfarligt avfall i tippmassorna. Kostnaderna för utredningar, analyser och kontroller samt uttag, transport och deponering av avfall blev av storleksordningen 5 miljoner kr.

I sundsvall flyttades nära 70 000 m3 tippmassor. Utgifterna dominerades helt av transportkostnader och Summan blev 3,9 miljoner kr eller deponeringsavgifter. 54 kr/m3. Separat genomfördes en studie om förhållandena vid upplaget. Bl a konstaterades att tippen innehöll metangaskoncentrationer mycket nära explosionsgränsen, vilket understryker faran av att bebygga ett sådant område. I övrigt föreföll tippen ej svara för någon påtaglig miljöpåverkan.

De kostnader som behöver tas med i en bedömning är dels kostnader för orienterande undersökningar och, med ledning av dem, närmare undersökningar av de upplag där det bedöms befogat. För de upplag där dessa undersökningar visar att efterbehandling krävs tillkommer behandlingskostnader, vilket givetvis blir den största posten.

Med ledning av bl a uppgifter från USA och Nederländerna kan man för orienterande undersökning beräkna 20 000 kr, och för närmare undersökning 200 000 kr. Om orienterande undersökning vidtas vid de ungefär 500 upplagen i grupp 1 och 2 och närmare undersökning vid 100 av dessa erhålls följande kostnader.

500 x 20 000 = 10 miljoner kr 100 x 200 000 = 20 miljoner kr

Frågan om kostnader för olika led i en sanering belyses även i en EPA-rapport som avser tidigare saneringar. Uppgifterna här skiljer sig från senare

sou 1937:15 241

EPA-uppskattningar, men är ändå av intresse och återfinns i USA-delen av utlandsavsnittet.

Kostnaderna för tekniska och andra åtgärder är mycket svårare att uppskatta än undersökningskostnaderna. Det kommer att vara stor spridning mellan kostnaderna för enskilda objekt. Ett antal tippar kommer sannolikt att klaras av till måttliga kostnader, medan några objekt blir mycket dyra. Följande ansatser försöker ta hänsyn till detta.

Räkneexempel miljoner kr miljoner kr 40 objekt á 500 000 20 220 20 objekt ä 10 000 000 200 Alternativt räkneexempel 50 objekt å 2 000 000 100 310 3 objekt á 70 000 000 210

Intervall 250 - 340 miljoner kr

som jämförelse till ovan relaterade kostnader för bortflyttninq av Sundsvalls gamla tipp, som ju i stort sett endast omfattade utgifter för och transporter deponering, kan anföras räkningen för saneringen i Lekkerkerk, Nederländerna. Mängden avfall var likartad - 75 000 ton - men utgjordes av kemiskt avbesvärligt fall och förorenad jord etc. De totala hanteringskostnaderna blev i detta fall ungefär-424 miljoner kr, vilket motsvarar ett pris av ca 5 700 kr/ton. Alltså 100 gånger dyrare än i Sundsvalls-fallet.

3.4 Genomförandetid

Flera skäl talar för ett mångårigt program för undersökningar och efterbehandling av de gamla upplagen.

Det ger möjlighet till kompetensuppbyggnad, att utnyttja svenska erfarenheter och att ta tillvara den fortsatta utvecklingen utomlands.

Vid de man på olika håll utomlands beslutat tillfällen om program för att ta itu med problemavfallsupplagen har man utgått från att det handlar om stora, svårlösta och relativt tidskrävande uppgifter. Kunskaper har erhållits och vissa resultat nåtts. Nuläget är trots detta att man upplever svårigheterna större än man inledningsvis beräknat, fler saneringsobjekt har tillkommit och de finansiella resurserna behöver förstärkas.

Personer som bor i trakten av problemavfallsupplag ofta att saneringen skall vara total. Även med hävdar en mer realistisk nivå på behandling och rening kvarstår behov att åtgärda stora mängder material, avfall, med avfall förorenad jord och förorenat vatten.

Det finns f n inte tillräckliga behandlingsresurser, och detta kan påverka val av handlingslinje, t ex kan man bli tvungen att för en period lagra/konservera materialet för förhoppningsvis senare behandling. I en rapport påpekas att vad som många gånger kan åstadkommas är endast att flertalet objekt transformeras från okontrollerade gamla upplag till gamla upplag med i stort sett kontrollerbar påverkan, objekt som dock kvarstår som ekonomisk belastning under lång tid.

3.5 Problemavfallsupplag - kort internationell översikt

Genomgángen avser USA, Nederländerna, Danmark och Västtyskland.

USA

Särskild lagstiftning finns: comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) 1980. Det bör vidare noteras att långsiktiga frågor även berörs i reglerna för nya avfallsupplag, bl a vissa krav på försäkringar (Resourse Conservation and Recovery Act (RCRA) 1976.

Särskild finansiering finns. För de fem första åren anslogs S 1.600.000.000 eller 12.000.000.000 kronor. Fn diskuteras insatsen för en ny femårsperiod, där läget är att senaten och kongressen har olika bud, båda dock högre än EPAS förslag. Man har valt att med en formel, hazard ranking system - HRS - som tar fasta på vissa skador eller risker för skador, ange vilka objekt som kan få finansiellt stöd via CERCLA. Detta är dock inte någon miljömässigt rimlig eller slutgiltig avgränsning. Antal objekt är enligt EPAS bedömning f n 2 000. Office of Technology Assessment (OTA)

räknar med 10 000. Antalet objekt är sålunda svår-

bedömt.

Då det gäller att arbeta igenom de objekt som med användning av HRS finns eller förväntas hamna på national priority list (NPL) finns uppskattningar på mellan 10 och 90 âr.

ö

För ett enskilt objekt kan i vissa fall sanering ske snabbt - för andra kan det ta flera år eller 10-tals år.

OTA:s uppskattningar pekar på 45 år vid volymen 10 000 objekt vid viss resursnivå.

Uppskattningarna av de totala kostnaderna varierar mellan S 10.000.000.000 och S 92.000.000.000, och OTA:s bedömning är $ 313.000.000.000.

NEDERLÄNDERNA

Särskild (interimistisk) lagstiftning finns (Interimwet bodensaniering 19 Januar 1983).

Finansiering sker huvudsakligen via statsbudgeten.

står för kostnader upp till 200 000 hfl

Konmunerna

(560 000 kronor per objekt). Då kostnaderna överstiger detta belopp star staten för 90% av summan.

Antal objekt där åtgärder behöver vidtas uppskattas f n till ca 1 000.

Nederländerna har angett vissa uppgifter för föroreningshalter som kräver utredning och ev sanering.

Totalt beräknas behövas mer än en 10-ársperiod för åtgärder. Visserligen har omkring 200 objekt behandlats, \men å andra sidan finns enskilda objekt som tar omkring 10 Ar att få under kontroll.

Kostnader

Man arbetar f n inom en ram av något över 165 miljoner hfl (460 miljoner kr) per år. Härav omkring

138 miljoner hfl (385 miljoner kr) från statsbudgeten och resten huvudsakligen från kommunerna. För en 10ársperiod skulle då mer än 1 650 miljoner hfl (4 600 miljoner kr) användas för detta ändamål. Det dyraste enskilda objektet som finns dokumenterat är Lekkerkerk med 150 miljoner hfl (420 miljoner kr).

DANMARK

Särskild Lov lagstiftning: om kemikalieaffaldsdepoter af 8 juni 1983.

Finansiering. Man beslöt i utgångsläget om en budget om 400 miljoner Dkr (345 miljoner kr) som ram för en tioársperiod. (Miljöstyrelsen överväger att ta upp frågan om en förstärkt budget). Man beslöt också om en arbets- och kostnadsfördelning där.

Staten (via Miljöstyrelsen) investerar 170 miljoner Dkr, amtskommunerna gör undersökningar m m för 150 miljoner Dkr och kommunerna betalar 90 miljoner Dkr för drift och underhåll.

Antal objekt som behöver åtgärdas är ca varav 114 300, kräver snabb insats och resten skall undersökas ytterligare.

I princip gäller än så länge den 10-årsperiod man bestämde från början, men frågan om saneringstider är öppen.

VÄSTTYSKLAND

Lagstiftning och finansiering: två beararbetsgrupper betar - en för tekniska frågor, en för legala, finansiella och organisatoriska frågor. Det är än så länge omöjligt att förutse vilka lösningar som kommer att

föras fram. Hittills har man inom en befintlig lag för 1985 provisoriskt kunnat anvisa ytterligare medel om 50 miljoner Dmark (155 miljoner kr). Lagen avser finansiell hjälp för stadsplanering (städtebauförderungsgesetz).

Antal ogjekt som väntas bli föremål för åtgärder är inte närmare preciserat, men det finns 5 400 i ett preliminärt urval. Man arbetar med eller har åtgärdat ett antal objekt. Några mycket svårlösta och dyrbara har identifierats. I Västtyskland finns f n inte något system för utvärdering (som i USA) eller haltniváer angivna för föroreningshalter som kräver utredning och ev sanering (som i Nederländerna).

4. Fibersediment utanför skogsindustriella anläggningar

Avloppsvatten från skogsindustrier innehåller fiber. Tidigare avsattes dessa i bankar vid utsläppsområdet. Mellan åren 1941 och 1968 använde vissa bruk kvicksilverföreningar för impregnering och slembekämpning. vattenområden utanför äldre cellulosaindustrier är därför förorenade av fibersediment som ofta innehåller kvicksilver och därför är en potentiell källa till metylkvicksilveremission. Även stora luktolägenheter förekommer från ett flertal av vattenomrádena.

I en rapport med titeln Undersökning av cellulosaindustriella recipienter ur fiberátervinningssynpunkt (SNV PM 1119) presenteras en översiktlig genomgång av fiberbankar utanför 29 stycken skogsindustrier. De undersökta recipienterna representerar tillsammans ca 8,5 milj m3 fibersediment eller ca 650 000 ton TS (torrsubstans). Torrsubstanshalten i fiberbankarna varierar från 3,0 till 12,5% TS och glödresthalten från 6,5 till 66,6%.

”

De olika fiberbankarnas totalkvicksilverinnehåll varierar från 1 till 2 000 kg. Den sammanlagda mängden kvicksilver uppskattas till ca 5 ton.

Vid en okulär bedömning av fibersedimentet uppskattades totalt ca 2 milj m3 som god fiber som i viss utsträckning kan återvinnas. Fiberkvalitetsundersökning med tvástegs Bauser-HcNett apparat indikerar att den átervinnbara fiberdelen (F 30-200) hppgår till ca 100 000 ton TS.

IVL (institutet för vatten- och luftvårdsforskning) har utvecklat och använt en muddringsteknik i Örserumsviken för upptag av fibersediment. Denna teknik presenteras i en rapport med titeln Sanering av en skogsindustriell recipient örserumsviken, Westerviks Pappersbruk“. Enligt denna rapport uppgår saneringskostnaden till 40 kr/m3 eller 500 kr/ton rs (1980 års kostnadsnivá). Vid en etablerad saneringsverksamhet, d v s att utrustningen är tillrättalagd för snabb och billig sanering och att maskinutrustningen inte helt måste avskrivas inom aktuellt projekt, kan IVL enligt kostnaden reduceras till ca 25 kr/m3 eller 315 kr/ton TS (1980 års kostnadsnivá).

Hed IVL:s kostnadsberäkningar skulle en av de sanering fiberbankar som undersökts utanför de 29 skogsindustrierna uppgå till ca 340 miljoner kr (1980 års kostnadsnivå) eller med etablerad teknik till ca 215 miljoner kr (1980). Med en grov uppräkning till dagens kostnadsnivå blir saneringskostnaden 595 miljoner kr eller med etablerad teknik 375 miljoner kr.

Ett försök har redan gjorts att uppskatta mängden fibersediment utanför landets samtliga skogsindustrier (existerande och nedlagda). Beräkningarna har utförts av IVL och finns presenterad i en preliminär rapport

med titeln Metod och underlag för val av fiberbankar för vidare undersökningar“. I denna rapport uppskattas den totala fiberförlusten från massabruken under tiden 1909-1983 till 10,8 miljoner ton och fiberförlusten från pappersbruken till 4,35 miljoner ton. Fibersedimenten från de i fält undersökta områdena utanför de tidigare angivna 29 skogsindustrierna ingår i denna beräkning. Beräkningen är teoretisk och några ytterligare fältundersökningar har ej utförts.

IVL har på uppdrag av Svenska Pappers- och cellulosaföreningen SPCF gjort en utredning om behovet av sanering av fiberförorenade områden. Denna utredning har presenterats muntligt för verket 1986-04-10.

IVL har på basis av den översiktliga genomgången av fiberbankar utanför 29 skogsindustrier uppskattat att av utsläppt mängd fiber torde ca 30% återfinnas som fiberbankar. Med en total utsläppt mängd av ca 15 miljoner ton kan då ca 4,5 miljoner ton återfinnas som bankar. Med utgångspunkt från tidigare angivna kostnader samt IVL:s uppskattning avseende mängden skulle en sanering av samtliga fiberbankar uppgå till ca 1,4 miljarder kr med etablerad teknik (1980). Uppräknat till dagens kostnadsnivå innebär detta en kostnad av ca 2,45 miljarder kr. Sanering av samtliga fiberbankar torde ej vara aktuellt varför de totala kostnaderna kan antas bli lägre.

Att utifrån ovan angivna rapporter uppskatta vilka recipienter som bör saneras låter sig ej göras. För detta krävs undersökning i fält. I vissa fall kan områden lämpliga för sanering väljas efter kontakt med lokala tillsynsmyndigheter.

_ 249

5. Kostnader för efterbehandling av gruvavfall

5.1 Bakgrund

som underlag för miljöskyddsutredningen Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20) sammanställde naturvárdsverket en PM (1981-10-21) om “Gruvindustrins avfallsproblem. Sammanfattningsvis konstaterades där att gruvindustrins avfall utgör ett allvarligt problem från miljöskyddssynpunkt och att detta problem kan förväntas öka i framtiden om motåtgärder inte vidtas. Vidare framhölls att utformningen av effektiva åtgärder är komplicerad vid sulfidhaltiga gruvavfall och att framtagandet av kostnadseffektiva åtgärder kräver en ökad satsning på forsknings- och undersökningsarbeten. Utifrån dåvarande kunskap bedömdes dock en efterbehandling av de från miljöskyddssynpunkt värsta gruvavfallen kosta i storleksordningen 130-590 miljoner kr i 1980 års penningvärde.

Sedan dess har en ökad\satsning på forsknings- och undersökningsarbete gjorts. Exempelvis inrättades på naturvárdsverket 1983 ett forskningsområde benämnt Gruvindustrins restproduktupplag, med en budget på drygt 1 miljoner kr/år under 4 ar. Enligt den fastställda forskningsplanen är målsättningen att

1. ta fram metoder som till en rimlig kostnad och på ett acceptabelt sätt löser miljöproblemen vid befintliga magasin

2. föreslå åtgärder som på ett tekniskt och ekonomiskt optimalt sätt eliminerar miljöproblemen vid tillkommande upplag.

Forskningen inriktas främst mot möjligheterna att genom tät-, drän- och täckskikt reglera vatten- och syretransporten till gruvavfallet, men även andra åt-

“A 250 sou 1987:15

gärder skall studeras, som t ex deponerings- och processteknik.

I projektets slutskede, dvs 1987/88, avses en sammanfattande bedömning och utvärdering av olika miljöskyddsåtgärder göras, liksom en klassificering av existerande upplag. Underlaget för denna klassificering har redan till stor del tagits fram (SNV PM 1699).

En sammanfattning av dagens kunskapssituation vad avser gruvavfallsproblematiken har gjorts i PM 1985-12-31, som ingår som avsnitt 5.5.

Ytterligare kunskaper om tänkbara åtgärders utformning och kostnader har under senare år erhållits genom

- Bersbo-projektet, som avser efterbehandling av ett gruvavfallsomráde i Bersbo utanför Åtvidaberg. Projektet, som hittills bedrivits med medel från staten, är nu framme vid átgärdsstadiet och praktiska åtgärder förväntas komma igång sommaren 1987. som underlag för projekteringsarbetet har omfattande fältstudier genomförts,

- att drivits i olika efterbehandlingsfrågorna miljöskyddsärenden. Särskilt kan nämnas Garpenbergsärendet, som avgjordes av regeringen genom beslut 1985-12-19,

- avseende i där utredningar áterställning Ranstad, en redovisning från programskedet nyligen ingivits till industridepartementet,

- för andra avfall är Särutredningar gruvavfall. skilt kan härvid nämnas kol- och torvaska.

isou 1987:15 251

Kunskapen om hur täckskikt bör utformas, deras förväntade effektivitet, det praktiska genomförandet samt kostnaderna har ökat avsevärt sedan 1981. Utifrån vad man idag känner till, kan man konstatera att den lägre ambitionsnivå (alternativ B) som kostnadsberäknades i PM 1981-10-21, och som ganska väl överensstämmer med gruvindustrins nuvarande ambitionsnivå, inte är tillräcklig från miljöskyddssynpunkt vid vittrande gruvavfall. Detta har också slagits fast av regeringen i det ovan nämnda beslutet för Dammsjögruvan i Garpenberg (1985-12-19). Regeringen framhåller i detta att det av bolaget föreslagna förfarandet, att täcka ett avslutat upplag med 0,5 m morän, inte uppfyller kraven på en täckning som även på lång sikt skall kunna förhindra läckage av metaller från upplaget. Bolaget bör istället, enligt regeringens mening, åläggas att utföra efterbehandling i huvudsaklig överensstämmelse med vad naturvárdsverket angivit. Detta motsvarar i stort den högre ambitionsnivân (alternativ A) i nämnda PM 1981-10-21.

Även kunskapen om vittringens mekanismer, dess omfattning och fortskridande i gruvavfallsupplag typ sandmagasin är avsevärt bättre idag jämfört med för 4-5 år sedan. Man kan idag, utifrån den kartläggning som gjorts av Ulf Qvarfort på uppdrag av naturvårdsverket (SNV PM 1699), ganska väl slå fast vilka sandmagasin som är eller kan förväntas bli mest problematiska från miljöskyddssynpunkt. Man har nu också relativt god uppfattning om vilka arealer det är fråga om samt en hyfsad uppfattning om deponerade mängder.

Genom utredningarna inom det s k Projekt Falu Gruva har man också en relativt god uppfattning om vilka mängder gruv- och slaggvarp det finns i Falun med omnejd samt om utlakningen från dessa avfall.

i sou 1987:15 «

Däremot är kunskapen om deponerade mängder av gruvoch slaggvarp, samt berörda arealer för dessa upplag, allmänt sett ungefär lika dålig idag som tidigare.

Tillräcklig kunskap saknas i dag även för vilka andra motåtgärder än jordtäckning av upplagen som kan vara aktuella, särskilt i de fall där lämpliga jordmaterial inte finns i tillräcklig omfattning inom rimligt transportavstánd. Alternativa lösningar avseende andra täckmaterial, t ex vatten eller restprodukter från annan verksamhet, processtekniska förändringar, t ex pyritutvinning och/eller kalkinblandning. samt annorlunda deponeringsteknik behöver närmare undersökas och utvärderas. Även om en ökad kunskap allmänt sett är behövlig i dessa frågor måste dock de tekniska och ekonomiska aspekterna klarläggas från fall till fall.

sammanfattningsvis kan man konstatera att en uppskatt-

ning av de totala kostnaderna för efterbehandling av

allt qruvavfall blir lika osäker idag som för 5 år sedan beroende på

.a) dålig kunskap om den totala arealen gruvavfall,

b) dålig kunskap om teknik och kostnader för att åtgärda upplag där täckning sannolikt eller säkerligen är en tekniskt/ekonomiskt orealistisk lösning,

c) otillräcklig kunskap om tillgången på täck- och tätmaterial vid flertalet upplag. (Transportkostnaderna för dessa material är helt bestämmande för efterbehandlingskostnaden)

5.2 Kostnadsberäkningens syfte

Gruvavfall från framför allt sulfidmalmsbrytning utgör ett allvarligt miljöproblem. Åtgärder behöver vidtas, men dessa blir relativt kostsamma, inte minst på grund av de ofta stora arealer som upptas av gruvavfallet. Vem som skall stå för efterbehandlingskostnaderna är inte alltid självklart, eftersom

- en del den avfall, speciellt s k varpen, kan vara flera hundra år gammalt,

- stora avfall före mängder deponerats miljöskyddslagens tillkomst, men i enlighet med då gällande lagar, och därefter därtill ofta bytt ägare,

- stora avfall mängder deponerats efter miljöskyddslagens tillkomst, men oftast med koncessionsvillkor som utifrån dagens kunskap är otillräckliga från miljöskyddssynpunkt.

Detta innebär att om extra medel, t ex från nagot slags fond, inte tillskjuts, kommer en hel del avfall aldrig att bli åtgärdat och stora mängder kommer att åtgärdas på ett från miljöskyddssynpunkt otillräckligt sätt. För att få en uppfattning om hur stor fond en behöver göras, har följande försök till kostnadsberäkning genomförts. Beräkningen bygger på att efterbehandlingskostnaden, för den ambitionsnivâ som naturvárdsverket utifrån dagens kunskap bedömer som nödvändig - en 90%-ig reduktion av pågående och bedömda framtida utsläpp - har uppskattats. Från denna kostnad har sedan i aktuella fall dragits den uppskattade kostnaden för den ambitionsnivá som gruvbolagen och/ eller koncessionsnämnden i vissa fall givit uttryck för. Mellanskillnaden har täckas med fondförutsätts medel.

5.3 Antaganden och förutsättningar

Ovan har angivits tre skäl till varför kostnadsberäkningarna totalt sett blir osäkra. Enligt naturvårdsverkets uppfattning är doqk denna osäkerhet av underordnad betydelse då fondens storlek skall bedömas. Skälen härtill är bl a följande:

* är men oftast av be- De gamla varpupplagen många, gränsad storlek. Undantagen är mer sammanhängande områden i Falun, Bersbo och Sala. Huvudparten av varpen är slaggvarp som vanligtvis är mindre problematisk från utlakningssynpunkt än gruvvarp, både med avseende på metallinnehåll och vittringspotential.

* inom Falu Gruva visar att Undersökningar Projekt varphögarna i Runns tillrinningsomráde vittrar mätbara metallmängder. Totalt sett är dock metallutlakningen försumbar vad avser Runns metallbalans, beroende på den höga metalltillförseln via gruvvatten från Falu gruva respektive lakvatten från varphögarna i Falu stad.

Även lokalt sett är utlakningen normalt inte av allvarlig karaktär på grund av varje högs begränsade storlek. Undantag lär dock finnas, dels i form av större, eller flera, högar inom ett begränsat område, dels beroende på olämplig lokalisering.

* Det kan med andra ord bli aktuellt med aldrig efterbehandling av alla mindre varphögar. De som blir aktuella kommer ändå vara av begränsad omfattning och kostnaderna för efterbehandling bör normalt kunna bäras av t ex en kommun. Undantagen, som behöver bekostas av en fond, lär inte bli bestämmande för fondens storlek.

* där Sandmagasin täckmaterial säkerligen inte gar att finna i tillräcklig mängd är Stekenjokk och Aitik. Aitiks magasin är så stort (6 kmz) att även en liten felbedömning av efterbehandlingskostnaden slár hårt. Det är vidare ett magasin i drift och det fulla kostnadsansvaret bör i detta fall tas av gruvbolaget. Magasinet undantas därför i beräkningarna. Stekenjokk är också ett magasin i drift med relativt stor yta (1,5 kmz). Från vittringssynpunkt och allmän miljösynpunkt har magasinet högsta efterbehandlingsprioritet. Att nu bedöma åtgärdskostnaderna är inte möjligt. En rimlig ansats är att beräkna kostnaden som om täckmaterial fanns tillgängligt.

* Naturvårdsverket bedömer att, med undantag av ovan nämnda fall, bör tillräckligt med täckmaterial finnas inom rimligt transportavstånd. Särskilt gäller detta moränen i täckskiktet. I och med att kostnadsberäkningen genomförs för ett 2 meter mäktigt moränskikt finns det också marginaler i beräkningarna, eftersom exakt 2 meter inte alltid är nödvändigt.

Tätmaterialet kan vara svårare att kostnadsberäkna. Lämpligt material kan variera från plats till plats beroende på tillgång. Genom att kostnadsberäkna ett bentonitalternativ, såsom gjordes i PM 1931-10-21, kan en maxkostnad erhållas. Mer rimligt är dock att räkna på ett normalt leralternativ, eftersom inte alla upplag kräver en så omfattande efterbehandling. Därtill omfattar kostnadsberäkningen inte de rationaliseringsvinster som är möjliga att göra vid ett flertal upplag, eftersom dessa intill ligger verksamheter i drift och därmed kan efterbehandlas successivt under en längre tidsperiod. Kostnadsberäkningarna för sandmagasinen bedöms därför sammantaget bli relativt säkra.

._^.»

sammanfattningsvis bör man notera att

- den totala ytan av sandmagasin i drift jämfört med varpupplag är så stor att felmarginalen i beräkningarna för dessa magasin täcker in även kostnaderna för varpupplagen (exkl. Falun).

- den areellt sett största delen av sandmagasinen är magasin i drift, även Aitik undantaget, för vilka gruvbolagen trots allt har kostnadsansvaret. De osäkerheter som nu finns i beräkningarna behöver därför rimligtvis inte påverka fondens storlek,

- det är i praktiken inte skäligt att alla upplag bekostas av fonden. Beräkningarna nedan skall därför endast ge en uppfattning om storleksordningen på fonden.

Följande antaganden och förutsättningar har gällt vid kostnadsberäkningarnas genomförande.

För varp:

* Gruvvarpen i Falun beräknas på samma sätt som sandmagasin med svavel/kalcit-kvot ›1. (Svave1/Kalcitkvoten är ett mått på förhållandet mellan sura och buffrande ämnen i avfallet).

* i Falun beräknas samma sätt som slaggvarpen på sandmagasin med svavel/kalcit-kvoten 1. Därtill bedöms endast 50% av uppskattad yta möjlig att efterbehandla.

* i Bersbo eftersom redan Varpen undantas, åtgärder påbörjats.

* i Sala eftersom bedöms Varpen undantas, utlakningen som försumbar (SNV PM 1152).

* undantas av skäl som ovan redovisats. I övrig varp följande avsnitt redovisas dock bedömningar av varpupplags ytor, volymer och efterbehandlingskostnader.

För sandmagasin:

* Utifrån dagens kunskap förutsätts sandmagasinen med högre svavelinnehåll än kalcitinnehåll, dvs svavel/kalcit-kvot 1, med tiden bli sura om inte ambitiösa motåtgärder vidtas (se figur 5.5.1).

* Ambitiös likaså motátgärd bedöms, utifrån dagens kunskap, vara täckning av upplaget med tätskikt med hydraulisk konduktivitet mindre än 109 m/s. Alternativa tätskikt kan därvid vara lera, bentonitinblandning i sand eller morän, kolaska med cementinblandning (s k Ceryll) eller andra restprodukter typ fiberslam, hyttslagg eller dylikt. Kostnaderna varierar från fall till fall beroende på tillgång och transportavstånd. Lägsta kostnad ca 20 kr/m2, högsta ca 50 kr/m2. I beräkningarna används, som ovan förklarats, ett slags normvärde på 30 kr/m2. Tätmaterialet måste skyddas mot uttorkning, sönderfrysning, erosion, rotpenetration o dyl, samtidigt som förutsättningarna för växtetablering och vattenackumulering bör beaktas, varför en moräntäckning på ca 2 meter förutsätts vid beräkningarna. Kostnaden bedöms därvid bli 70 kr/m2 för genomsnittsfallet. Total täckskiktskostnad med andra ord 100 kr/m2 (1985 års kostnadsnivå).

* För sandmagasin med svavel/kalcit-kvoten 1 antas täckskiktets kostnad bli totalt ca 35 kr/m2. Det bör dock betonas att ambitionsnivån måste avgöras från fall till fall och kan i vissa fall förväntas bli större än vad 35 kr/m2 motsvarar.

* från järnmalmsbrytning har ej medtagsandmagasin its. Orsaken är att efterbehandlingskostnaden ej förväntas bli högre än att åtgärder bör kunna bekostas utan en fond. Undantag finns säkerligen men påverkar knappast fondens storlek.

* som ovan undantas Aitikmagasinet. Vidare angivits undantas magasinen i Garpenberg, eftersom bolaget där ålagts en hög ambitionsniva av regeringen.

* vid Sandmagasinen Kärrafjärden (zinkgruvan), Laisvall och Laver är redan nu Atgärdade i form av enbart gräsetablering. Om dessa åtgärder är tillräckliga kan ifrågasättas (speciellt för Laver). Täckning för 35 kr/m2 har därför förutsatts i beräkningarna.

* för förutom efter Beräkningarna sandmagasinen har, svavel/kalcit-kvot, även uppdelats efter om de är i drift eller ej. Magasin i drift har, såsom redovisats för stekenjokk, förutsatts få en efterbehandlingsåtgärd och kostnad motsvarande de avställda magasinen. I praktiken kan man dock förvänta sig att åtminstone vissa magasin kommer att få annan deponeringsteknik och/eller processteknik som t ex medger successiv och eventuellt enklare slag av efterbehandling.

* För i samt för sandmagasin drift, gamla sandmagasin där gruvbolagen har ett uttalat ansvar, förutsätts efterbehandlingsátgärder upp till en kostnad av

10-35 kr/m2, beroende på svavel/kalcit-kvot samt om magasinet är i drift eller ej, bekostas av bolagen, om koncessionsbeslut inte säger annorlunda. Resten av kostnaderna, dvs 25-65 kr/m2, kan bli aktuella att täcka med fondmedel.

* Kostnaderna för tillkommande avfall har inte uppskattats. Detta är av två skäl inte motiverat:

- i drift normalt Magasinen rymmer Åtskilliga års tillkommande produktion utan att arealen ökar så mycket.

- För eller av benya upplag, kraftigare utökningar fintliga, måste efterbehandlingsvillkoren redan från början anpassas till nödvändig ambitionsnivå.

5.4 Kostnadsberäkningar

Varp:

Enligt slutrapporten i Projekt Falu Gruva (SNV PM - 1838) täcker varpen i Falun en yta av ca 1,4 kmz. Ca 1,2 kmz antas utgöras av slaggvarp, varav ca 50! anses vara möjlig att täcka. Kostnad - 20 miljoner kr.

Gruvvarpen antas omfatta ca 0,2 kmz, vilken bör täckas till 100%. Kostnad - 20 miljoner kr.

övrig varp finns som nämnts spridd på många små högar. Inom sjön Runns dräneringsområde finns ca 45 000 m3 gruvvarp respektive 1 935 000 m3 slaggvarp. Boliden Minerals efterforskningar har givit ca 100 områden med metallhaltig varp av olika slag, totalt omfattande

uppskattningsvis 130 000 m2. Med samma beräkningssätt för mängderna inom Runnomrádet som de områden Boliden Mineral studerat kan ytorna uppskattas till ca 15 000 m2 gruvvarp respektive 690 000 m2 slaggvarp. Efterbehandlingskostnaderna skulle därvid bli totalt ca 10 respektive 30 miljoner kr. Av skäl som tidigare redovisats bedömer naturvårdsverket dock att det från miljöskyddssynpunkt endast kan bli aktuellt att efterbehandla enstaka upplag. Kostnaderna härför kan inte bli sådana att det påverkar fondens storlek.

Sandmagasin:

Av tabell 1 framgår vilka sulfidhaltiga, avställda sandmagasin som medtagits i kostnadsberäkningarna, deras uppskattade arealer och deponerade mängder samt uppgift om svavel/kalcit-kvoten, vilken bestämmer efterbehandlingsátgärdernas ambitionsnivá.

Beräkningarna ger en totalkostnad på - 210 miljoner kr.

Motsvarande uppgifter för magasin i drift redovisas i tabell 2. Kostnadsberäkningarna ger för dessa magasin - 500 miljoner kr.

Den totala efterbehandlingskostnaden blir därmed - 750 miljoner kr.

Av denna kostnad kan gruvbolagen förväntas stå för åtminstone 225 miljoner kr.

Fondens storlek med avseende pá gruvavfallet bör med andra ord utifrån genomförda beräkningar vara totalt 5:: .]. I

I tabell 3 har resultaten av kostnadsberäkningarna sammanställts.

TABELL 5.4.1 Avställda sanduagasin

1) Mycket låga svavel- och netallhalter. Betraktas därför son 01 kvoten vore 1. TABELL 5.4.2 Sandmaqasin i drift

TABELL 5.4.3 Kostnaderna för efterbehandling av qruvavfall ned en från liljöskyddssynpunkt hög anbitionsnivâ (Hilj kr).

Gruvbolagens kostnader - 250 Fondnedel 500

5.5 - en kort beskrivning Gruvavfallsupplag

Gruvavfallets uppkomst och art

Metaller har i årtusenden utnyttjats av människan och de har successivt blivit allt mer betydelsefulla för samhällets utveckling, både på gott och ont. Mer eller mindre reguljär bergshantering kan i Sverige spåras åtminstone 1 000 år tillbaka i tiden. Förutom järn har åtråvärda metaller varit framför allt koppar, silver och guld, men med tiden också zink och bly.

Äldre tiders gruvbrytning koncentrerades av naturliga skäl till områden där metallhalterna var extremt höga. Trots de höga metallhalterna behövde den brutna malmen ändå förkoncentreras (anrikas), innan den fördes vidare för förädlig vid de många hyttanläggningar som normalt fanns i anslutning till brytningsplatserna. Denna anrikning skedde ända fram till mitten av 1800talet på så sätt att den uppfordrade malmen, vilken nedkrossats till sten- och blockstorlek, handrensades från de delar som betraktades som ofyndiga, s k skrädning. Det bortrensade materialet lades upp i högar vid gruvan, s k gruvvarp, eller användes som utfyllnadsmaterial.

Den begränsade brytningsmängden, liksom de höga metallhalterna i det brutna berget, gjorde att avfallsmängderna trots allt blev relativt måttliga, vilket framgår av tabell 5.5.1. Däremot var metallhalterna i de deponerade bergresterna relativt höga. Detta framgår av tabell 5.5.2. Med dagens synsätt är dessa rester knappast att betrakta som ofyndiga. Gamla varphögar har därför under senare tid, i den mån de legat inom rimligt transportavstánd från en befintlig gruvverksamhet, utnyttjats som malmrávara. större

sou 1987:15 263

sammanhängande varpomráden är därför ovanliga och finns numera egentligen bara i Bersbo.

Huvuddelen av det grova avfall som i stora mängder finns i framför allt Falun och Garpenberg är inte varp av ovan nämnda slag, utan den restprodukt som erhölls från den efterföljande hyttverksamheten, s k slaggvarp. Denna har helt andra och genomgående mer gynnsamma fysikaliska och kemiska egenskaper än gruvvarpen. Den har därför under årens lopp fått stor användning som utfyllnadsmaterial vid husbyggen samt i vägoch järnvägsbankar och därmed spritts på ett okontrollerat sätt.

I takt med att behovet av metaller har ökat samt metallhalterna i våra nuvarande mineraliseringar blivit lägre, har anrikningstekniken förfinats. För att öka separationsgraden mellan ingående metallmineral, och därmed öka utbytet av respektive metall, mals den brutna malmen i allt högre grad, så att ingående mineralpartiklar friläggs. Efter att runt sekelskiftet ha utnyttjat tyngdkraftsseparation, använder man numera ytkemisk teknik, varvid kemikalier tillsätts för att skilja metallmineralen från varandra, s k flotationsanrikning.

Detta har inneburit att restmetallhalterna i deponerat avfall blivit allt lägre, se tabell 5.5.2. Trots detta sker i dag en omfattande deponering av metaller med avfallssanden (se tabell 5.5.3), eftersom avfallsmängderna har ökat drastiskt, vilket framgår av tabellerna 5.5.1 och 5.5.4. ofta blir mer än 90% av den brutna malmen avfall. Dagens brytningsteknik gör att en del av detta avfall, normalt kan högst 50%, áterfyllas i gruvan. Detta gäller enbart vid underjordsbrytning. Den resterande sanden, vilken är extremt finkornig, måste dock deponeras.

Miljöproblemen vid gruvavfallsupplag

Bergarter och mineral är alltid utsatta för naturliga nedbrytningsprocesser av olika slag, s k vittring. Dessa processer sker dock extremt långsamt i berggrunden och på grund härav betraktas bergarter och mineral som stabila i sin ursprungsmiljö, litosfären. Genom gruvverksamheten ändras emellertid miljön på ett dramatiskt sätt. Den nya miljön, hydrosfären, med andra fysikaliska och kemiska förhållanden, innebär att mineralen ombildas mineralogiskt och kemiskt till i denna miljö mer stabila faser. Detta medför avsevärt snabbare nedbrytningsprocesser och en ökad bildning av relativt lättlösliga nedbrytningsprodukter. Av avgörande betydelse är därvid också den ytförstoring som erhålls vid nedkrossningen och nedmalningen av berget sant den ökade reaktivitet som friläggandet av ingående mineralpartiklar i bergarten ger.

Från miljösynpunkt är vittringen av metallsulfider det allvarligaste problemet. Genom att dessa sulfider vid gruvbrytningen för en mer oxiderande miljö, utsätts oxideras svavlet till sulfat, samtidigt som våtejoner och metalljoner frigörs. Detta framgår av följande schematiska formel:

Mas”, + + H20 MeZ* + 5042* + H*

ougas,

De sura förhållanden som därigenom oftast skapas, tillsammans med den ökade tillgängligheten för vatten, orsakar en många gånger omfattande metallutlakning, dels i gruvan, men framför allt från deponerade restprodukter.

Metaller som t ex koppar, zink och bly förekommer oftast bundna till svavel. Även värdemetallerna silver och guld förekommer normalt bundna till sulfidmineral

av olika slag. Därtill föreligger de från miljösynpunkt besvärliga metallerna kadmium, kvicksilver och arsenik bundna till svavel. Metallutlakningen utgör därför det största miljöproblemet vid avfallsupplag från sulfidmalmsberedning.

Beroende på vittringsprocesserna i avfallet kan utträngande lakvatten från upplag med avfallssand, trots mycket låga resthalter av ovan nämnda metaller i sanden, innehålla höga metallhalter. De stora avfallsmängderna medför att den lagrade metallmängden ändå räcker för åtskilliga hundratals års utlakning, vilket framgår av åskådningsexemplet i tabell 5.5.5.

Avgörande för hur stora metallhalterna i verkligheten blir är framför allt lakvattnets pH-värde, vilket också framgår av tabell 5.5.6. Där har även resultaten av lakförsök på kolaska medtagits som jämförelse. pHvärdet bestäms i sin tur av i vilken mån den genom sulfidvittringen bildade syran, samt det nedträngande sura nederbördsvattnetp kan neutraliseras av de i gruvavfallet ingående icke-sulfidiska mineralen, vilka de flesta har en buffrande förmåga. Framför allt är det karbonatmineral såsom kalcit och dolomit som har denna förmåga.

sulfidsvavlet, bundet till resthalterna av värdemetaller, räcker, utom i undantagsfall, inte till för att ge sura förhållanden i ett upplag. Ändå visar det sig att sura förhållanden med få undantag med tiden erhållits i upplag från sulfidmalmsbrytning. orsaken härtill är att avfallet oftast också innehåller järnsulfidmineral. De vanligaste järnsulfidmineralen är svavelkis (pyrit) och magnetkis. Dessa mineral utvinns normalt inte vid anrikninqen och de förekommer vanligtvis i högre halt än den buffrande kalciten.

Järnsulfidmineralen är därtill mycket lättoxiderade. Oxidationshastigheten ökas dessutom avsevärt beroende på att bakterier av släktet Thiobacillus utnyttjar den energi som frigörs då dels sulfidsvavlet oxideras till sulfat, dels de frigjorda järnjonerna oxideras till sin trevärda form. De trevärda järnjonerna har för övrigt en kraftigt oxiderande förmåga och kan därigenom i sin tur oxidera de olika metallsulfiderna, varvid järnet återgår till sin tvåvärda form. Därefter kan detta åter oxideras av tillgängligt gasformigt syre osv, dvs ett cykliskt, i initialskedet accelererande förlopp har erhållits.

Det är ovan beskrivna förlopp som skiljer uppläggningen av gruvavfall från annan avfallsuppläggning. Metallförande avfall typ askor, slagger och slam har vanligtvis en buffertkapacitet, som begränsar metallutlakningen, och som endast förbrukas i måttlig takt i och med neutralisationen av surt nederbördsvatten. I det sulfidhaltiga gruvavfallet, däremot, nybildas syra, vilken relativt snabbt kan slå ut avfallets buffertkapacitet och, närmast oberoende av metallinnehållet, orsaka en oacceptabelt hög metallutlakning.

Problemets nuvarande omfattning samt framtida utveckling

I tabell 5.5.7 redovisas uppskattade metallutsläpp till vatten från gruvor i drift och från områden med sulfidhaltigt gruvavfall. som jämförelse redovisas också det samlade metallutsläppet till vatten från den industriella verksamheten i landet samt det beräknade utsläppet från átgärdade kolaskeupplag år 2005, med antagandet att 300 miljoner ton kol därvid har förbrukats.

Av tabellen framgår att de gamla gruvavfallsupplagen utgör en av de största källorna för utsläpp av metall-

er till vatten och att de är en större källa än den pågående gruvverksamheten, i och med att gruvvattnet från Falu gruva fr 0 m år 1987 skall renas. Vidare framgår det att den omdiskuterade deponeringen av kolaska med hänsyn till metallspridningen bedöms bli ett i jämförelse med gruvavfallet litet problem.

Naturvårdsverket har låtit utföra en inventering och kartläggning av de sandmagasin från sulfidmalmsbrytning som finns i landet. Undersökningarna har genomförts av kvartärqeologiska avdelningen på Uppsala Universitet. Huvuddelen av undersökningsresultaten har redovisats i SNV PM 1699. Resterande material är under publicering.

Resultaten av fältundersökningarna visar att oxidationen av metallsulfider sker i sandmagasinen på samma sätt som i varphögarna. Detta var i och för sig inte överraskande, eftersom man i de flesta fall med blotta ögat kan se att en oxidation och utlakning sker. Vidare finns det omfattande erfarenheter av liknande problem från de flesta länder där sulfidhaltiga mineral utvinns.

Vittringsförloppet i ett gruvavfallsupplag kan indelas i delstegen

a) transport av syre och vatten till reaktionsplatsen

b) vittringsreaktionerna; bildning av vittringsprodukter

c) uttransport av vittringsprodukter.

syretransporten till reaktionsplatsen kan ske genom konvektion respektive diffusion. Konvektionen kan beskrivas som en flödestransport, dvs syret transporte-

ras som en gasfaskomponent i ett luftflöde eller som löst syrgas i ett vattenflöde. En luftströmning ger ett maximalt tillskott av syre och detta är säkerligen en viktig transportmekanism i varpupplag. Däremot är syretransporten med ett vattenflöde otillräcklig för att underhålla en från miljösynpunkt störande oxidation.

När drivkraften för den konvektiva syretransporten är otillräcklig, vilket är fallet vid sandmagasinen, måste transporten istället ske genom diffusion. Diffusionen innebär en molekylär syretransport, vars drivkraft är den syrekoncentrationsskillnad som uppstår mellan atmosfären och de luftfyllda porerna i upplaget genom att framför allt oxidationsprocessen konsumerar syre.

Teoretiska beräkningar över syrgasdiffusionen, vilka genomförts av Magnusson och Rasmuson, SNV PM 1689, visar att, oberoende av hur finpartikulår avfallssanden är, kan en omfattande oxidation ske djupt ner i upplagen, så länge som porerna inte ständigt är vattenfyllda. Detta bekräftas av genomförda fältförsök. Under grundvattenytan i upplaget sker praktiskt taget ingen oxidation, eftersom syret transporteras ca 10 000 gånger långsammare i vatten än i luft. Om grundvattnet försuras, kommer dock en utlakning av metaller att kunna äga rum.

Tidigare har nämnts att sulfidoxidationen skapar sura förhållanden i upplaget, när avfallets buffertkapacitet har förbrukats. Detta framgår också tydligt av genomförda fältförsök. I alla de sandmagasin där svavelhalten är högre än kalcithalten, se figur 5.5.1, och där drift inte pågår, har sura förhållanden redan erhållits i magasinens översta halvmeter, vilket framgår av tabell 5.5.4.

sou 1987:15 269

Lakvattnens sammansättning bestäms, som nämnts ovan, av pH-värdet. Så länge som buffertkapacitet kvarstår i upplaget blir uttransporten av vittringsprodukter lägre än bildningen. Detta beror på utfällnings- och sorptionsreaktioner i upplaget och medför att relativt lättlösliga metallsalter ackumuleras i detta.

I gruvvarp är transportstegen normalt optimala medan fastläggningsmekanismerna är minimala. De oftast sura dränagevattnen beror, förutom på ingående materials sammansättning och då främst pyrithalt, sannolikt även på den försämrade buffringsförmågan som erhålls p g a materialets grovlek.

I sandmagasin är reaktions- och transportförloppen mer komplicerade. Buffringsförmågan är här mer utpräglad och detta tillsammans med stor tillgänglig partikelyta ger ökad fastläggning av bildade vittringsprodukter. Den kraftigaste sulfidoxidationen sker normalt i ytskiktet där syretillförseln är maximal. Bildade vittringsprodukter transporteras nedåt i upplaget, varvid en stor del åter fälls ut då ökar pH-värdet med djupet. I maqasinen utbildas därvid vittringsprofiler av de slag som framgår av figur 5.5.2. En viss andel produkter förs ut genom den horisontella transporten i magasinet och ytterligare en del transporteras ut i samband med flödestillfällen då eventuell ytavrinning erhålls. Beroende på upplagets och lokalisering uppbyggnad kan dessa andelar vara betydande. Allteftersom materialet i ytskiktet utarmas på sitt sulfidinnehåll, förflyttas vittringsprofilerna nedåt i magasinet. som nämnts avstannar dock oxidationen vid grundvattenytan.Beroende på nedtransport av vittringsprodukter kan dock den sura fronten fortsätta ned i längre upplaget.

Fastläggningsmekanismer enligt ovan förekommer naturligtvis även i marken under ett restproduktupplag.

Huvudmekanismerna för minskning av föroreningshalten i ett lakvatten, som från ett upplag tränger ned i undergrunden, är sorption, utspädning och dispersion. Även om sorptionen i flera sammanhang betraktas som permanent, är detta ofta inte fallet. Undergrundens mineral har en begränsad sorptionsförmåga och till slut medför fastläggningen av nya joner att andra istället frigörs. Fastläggningen får därmed endast funktionen att förlänga föroreningarnas transporttid. Vidare är pH-värdet en viktig faktor även i detta sammanhang. sorptionsrekationerna kräver neutrala eller basiska pH-värden för att ge en effektiv fastläggning. Därtill kommer att bindningarna vanligtvis är reversibla, dvs ett sänkt pH-värde medför frisättning av fastlagda komponenter. Marken under en deponi har även denna en begränsad buffringskapacitet. Neutralisationen av surt lakvatten i upplaget och dess omgivning är därför en i tiden begränsad process.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att gruvavfall redan i dag utgör en dominerande källa för metallutsläpp till våra vattendrag. Tillgängligt underlag tyder därtill på att denna källa kommer att öka kraftigt i omfattning under kommande årtionden och århundraden, om inte effektiva motåtgärder vidtas. Även om detta problem uppmärksammats allt mer under senare år, inte minst av gruvföretagen, har de åtgärder som vidtagits på sulfidhaltiga gruvavfall (se tabell 5.5.4) tyvärr inte varit lyckade. Längre gående åtgärder har i flera fall föreslagits av gruvföretagen. Den begränsade kunskap och erfarenhet som funnits har dock gjort det svårt att bedöma vilken ambitionsnivå som krävs för att undvika framtida problem.

Hur kommer man tillrätta med detta problem?

Naturvårdsverket har mot ovan redovisade bakgrund under de senaste 5-10 åren prioriterat frågan om gruvavfall. 1983 inrättades som tidigare nämnts på verket ett särskilt projektomráde, Gruvindustrins restproduktupplag som har som huvudmål att ta fram metoder som till en rimlig kostnad och på ett acceptabelt sätt löser miljöproblemen vid befintliga magasin, men också att föreslå åtgärder som på ett tekniskt och ekonomiskt optimalt sätt kan eliminera miljöproblemen vid tillkommande upplag.

De viktigaste kraven på ett avslutat upplag, vilka också måste styra átgärdsarbetet, är enligt naturvårdsverkets mening följande:

* skall upplaget vara stabilt

* en av begränsad ökning salthalten och spárämneshalten i yt- och grundvatten får endast förekomma om risken för rubbningar av balansen i det ekologiska systemet bedöms vara liten

* skada på människors hälsa genom t ex damning eller för höga halter av salter och spårämnen i dricksvattnet får inte uppkomma

* skall upplaget anpassas till omgivande landskapsbild

* beständigheten mot nedbrytande krafter skall vara så god att ovanstående krav kan under uppfyllas mycket lång tid (tusentals âr), utan att upplaget skall behöva tillsyn eller eftervård annat än under en kort övergångstid.

Ett flertal tänkbara åtgärder för behandling av beupplag stupar på något eller några av ovanfintliga stående krav. Exempelvis är uppsamling och behandling av lakvatten en orimlig åtgärd.

En möjlig åtgärd, som också genomförts i många fall i Sverige, är omanrikning av den deponerade restprodukten. Även om en omanrikning normalt ej löser deponekan den sannolikt många gånger förringsproblemet, enkla en slutlig lösning. Samtidigt kan många gamla upplag ha relativt höga metallvärden. Omanrikning är därför en åtgärd som bör beaktas i varje enskilt fall.

Den faktor som allmänt sett har den största begränsande effekten på vittringen av sulfidmineralen och därmed på utlakningen av metaller är syretillgången. Därför bör varje åtgärd syfta till att reducera intransporten av syre. Att helt undvika oxidation och metallutlakning från upplagen bedöms dock inte möjligt, men genom att kraftigt sänka oxidations- och utlakningsförloppens hastighet och därvid åstadkomma mycket låg utlakning av metaller och försurande ämnen, men under en längre tidsrymd, bör framtida problem kunna undvikas.

Att höja grundvattennivån så att avfallet är vattenmättat är i och för sig en genomförbar åtgärd. Lyckas man hålla avfallet ständigt vattenmättat lär oxidationen bli försumbart låg. Utlakningen däremot upphör ej. Årliga, men även långsiktiga, variationer i nederbörd gör det dock närmast omöjligt att hålla ett ständigt vattenmättat avfall, vilket från oxidationssynpunkt är ett absolut krav. En fluktuerande grundvattenyta innebär optimala förhållanden för oxidation och uttransport av föroreningar. En annan möjlighet är att skapa en konstgjord sjö. Men även i detta fall kan en oacceptabel och okontrollerbar uttransport av föro-

V

reningar fås. Framför allt innebär dock båda dessa lösningar att säkra dammar måste garanteras, för att kravet på stabila upplag skall kunna uppfyllas. Detta kräver regelbunden tillsyn, vilket är orimligt i ett lángtidsperspektiv.

Ett alternativt sätt att bromsa intransporten av syre är att täcka avfallet med ett finkornigt material, som likt en tvättsvamp kan hålla sina porer fyllda med vatten. Denna lösning, som kan användas bade vid existerande och tillkommande upplag, ger också möjlighet att minska intransporten av nederbördsvatten till avfallet och att etablera permanent växtlighet på avfallet, vilket annars inte är möjligt.

Det enda enligt naturvårdsverkets mening rimliga sättet att uppfylla ovan uppställda krav är att täcka gruvavfallsupplaqen. Hed tanke på lángtidsaspekten bör naturliga material helst användas. Genom lämplig utformning av täckskiktet, och genom lämpligt materialval, bör en effektiv och varaktig isolering kunna åstadkommas gentemot syre- och vatteninträngning. Ytterligare en viktig faktor i detta sammanhang är att täckskiktet, med tanke på bl a naturmiljö, framtida markanvändning och vattenbalans, skall kunna medge en lämplig växtetablering, utan att dess isoleringsverkan försämras.

Att uppfylla ovanstående önskemål med ett täckskikt år inte lätt. De olika egenskaperna täckskiktet behöver ha är i flera avseenden motverkande. Uppbyggnaden av ett täckskikt kräver därför antingen att vissa av kraven ovan prioriteras eller att täckskiktet byggs upp av flera delskikt, vilka var för sig uppfyller något eller några av ovanstående krav.

Hur täckskiktet på ett tekniskt och ekonomiskt optimalt sätt bör byggas upp och dimensioneras har därför blivit huvuduppgiften att utreda inom naturvårdsverkets forskningsprojekt “Gruvindustrins restproduktupplag.

Täckskiktets funktion och kostnad bestäms inte bara av hur många skikt det består av. Andra faktorer av betydelse är t ex respektive skikts tjocklek, respektive materials egenskaper, tillgången på material, avfallets egenskaper, upplagets lokalisering, grundvattenhydrauliska förhållanden och klimatfaktorer. Detta innebär att uppbyggnaden bör anpassas från fall till fall.

Utifrån dagens kunskap bör ett täckskikt enligt naturvárdsverkets bedömning principiellt byggas upp såsom visas i figur 5.5.3. Täckningens hjärta är det s k tätskiktet. Detta måste utgöras av ett finkornigt material med låg vattengenomsläpplighet och en hög kapillaritet, dvs förmåga att hålla kvar vatten i porerna. Tänkbara alternativ är lera, sand med bentonitlerainblandning eller cementstabiliserad flygaska frán kolförbränning s k Cefyll.

Tätskiktet måste skyddas väl för att få en varaktig funktion. surt vatten från det underliggande avfallet får inte tränga upp i tätskiktet, åtminstone inte om “detta utgörs av lera. Det bör heller inte föras upp till de delar av täckskiktet där växtrötterna finns. Genom ett grovt s k kapillärbrytande skikt kan detta förhindras.

Moränskiktet har flera betydelsefulla funktioner. Det utgör grogrund för växterna och bör därvid var så tjockt att tätskiktet skyddas från rotnedträngning. Det fungerar som buffertmagasin för nederbörden,

sou 1987:15 275

vilket är bra för växtligheten, men också minskar det hydrauliska trycket på tätskiktet. Vidare skyddar det tätskiktet från sönderfrysning och uttorkning, vilket är särskilt viktigt.

Flera av de nämnda funktionerna kan under vissa förhållanden förstärkas genom att man inför ett grovt s k dräneringsskikt mellan morän- och tätskiktet. Detta är också viktigt för att lättare kunna avleda vatten åt sidan, men ställer i sin tur krav på lutning samt på ett omhändertagningssystem för det vatten som avleds. På detta sätt kan vattennedträngningen i avfallet, och därmed det utgående flödet av metallhaltigt vatten, ytterligre minskas.

De grova skikten ovan och under tätskiktet medför att det bildas s k kapillärbarriärer vid moränskiktets och tätskiktets underytor, vilket har en bromsande effekt pá vattenströmningen nedåt. Dessutom bildas en kapillärbarriär vid tätskiktets överyta som från syretransportsynpunkt är betydelsefull. Beräkningar visar nämligen att tätskiktet genom denna barriär kommer att förbli nästan vattenmättat under uttorkningsperioder. I moränskiktet däremot kommer vattenhalten att minska kraftigt under dessa perioder. Detta är också huvudorsaken till att täckskiktet vid oxidationsbenäget gruvavfall måste ha en flerskiktsuppbyggnad.

Ett täckskikts varaktiga funktion beror inte bara på dess utformning. Av stor betydelse är också det deponeringsförfarande som används. Dagens konventionella, ovan beskrivna, teknik har, enligt naturvårdsverkets bedömning, brister som försvårar och fördyrar täckningen samt försämrar dess funktion från miljöskyddssynpunkt. För att komma till rätta med dessa problem krävs ett annorlunda deponeringsförfarande. Principen för detta skall enligt naturvárdsverkets mening vara

att täckningen av avfallet kan ske successivt under driften och att avfallssanden läggs ut så att en så homogen deponi som möjligt erhålls.

Även dessa frågor kommer, om än i mindre utsträckning, att utredas inom ramen för naturvårdsverkets forskningsprojekt.

TABELL 5.5.1 Den totala koppar- och avfallsptoduktionen vid några ganla gruvonråden jänfört led dagens årliga produktion i bl a Aitik

Jmf Aitik 40 per år 11 per år Nuvarande totala qruvavfallsprod 14 per år Beräknad kolaskeprod år 2000 2 per år (kolförbrukning 13 Hton/år)

TABELL 5.5.2 Avfallens ungefärliga netallinnehåll Avfallstyp Koppar Bly Zink

Jnf Kolaska 0,02 0,01 0,05

TABELL 5.5.3 Årlig deponerad mängd metaller ned avfallssand från sulfidnalnsberedning

TABELL 5.5.4 Kartläggning av sandnagasin

Plats Areal Deponerad pH i ann (kn)2 mängd yt- Hilj. ton skiktet* (O-0,5 m)

* Lägsta uppmätta värdet

TABELL 5.5.5 Utlakning av netaller från ett typiskt sandnagasin halter, längder, tidsperspektiv.

Förutsättningar: Yta 320 000 m2 Medeldjup 4 m, varav 2 m över grundvattenytan Mängd avfallssand 2,2 Hton Avrinningsområde 1 kn Avrinning (10 1/s, kn?) 0,32 Hn3/år

Ursprungligt netallinnehållz

Hetallutlakning:

pektiv

pektiv

m; mg/l 1 0,05 0,05 0,01 13314514) kg/ár 100 5 5 1 (flöde 0,1 Hm3/ár)

tidspers- år m e r ä n 1 0 0 0 0 år pektiv

1) Tidsperspektiv = tid för utlakning av ursprungliga metallinnehállet. 2) Ännu buffrat magasin. 3) Buffertkapaciteten har upphört. 4) Bedömda framtida förhållanden vid åtgärdat magasin.

TABELL 5.5.6 Några typiska netallhalter i lakvatten från restproduktupplag från sulfidnalnsberedning.

Upplaqstyp Koppar Zink Bly Kadniun (mg/1) (19/1) (ng/1) (no/1)

Restprod. sulfidnaln: pH 2,5-4,5 1,4-10 70-500 0,4-1.6 0,2-11,5 pH 6 -6,5 0,1-0,5 12-150 0,3-0,8 (0,1 pH 7 -7,5 (0,1-0,2 0,2-12 (0,2 (0,1

Jlf. Kolavfall, (0,005-0,02 (0.01-0,3 (0,005-0,09 0,0005-0,15 lakförsök

TABELL 5.5.7 Det uppskattade utsläppet av vissa metaller till vatten från nâgra olika källor.

Källa Kadniun Koppar Bly Zink (kg/år) (kg/år) (kg/år) (kq/âr)

Restprod. upplag 1 000 35 000 5 000 600 000 sulfidlalm

Sulfidlalms- U 75 3 000 2 400 70 000 gruvor i drift

Industriell 2) 3 000 100 000 40 000 600 000 verksamhet

K01avfa11supp1ag,3) 2-30 1-5 1-5 5-30 (åtqärdade enl KHH-utredn)

1) Fr 0 I 1987 2) Exkl gruvavfall 3) Gäller efter 300 Hton kolanvändning (ca år 2005)

FIGUR 5.5.1 Uppskattade svavel- och kalcithalter i undersökta sandmagasin

Svavel/kakit Hedelvärden för samtliga gruvområden

IL 15

m Svavel E] Kalcit

1. Kalvbäcken 6. Kristineberg 11. Zinkqruvan 2. Falun 7. Adak 12. Vassbo 3. stollberg 8. Aitik 13. Laisvall 4. Saxberget 9. Laver 14. Stekenjokk 5. Boliden 10. Garpenberg 15. Viscaria

FIGUR 5.5.2 Vittrinqsprofiler i äldre sandmagasin

Djup Zinkhalt(°h) Djup (m) 0 1 2 7 (m) 1 0 0

-0,5- -0,5

“f

| I u I 4.0- _ g --1_0 , Grundvaffenyfa . ___ - ------ ------------- --1 -7 / | I | z | -LS- -L5

L

--X Küsünebeç 2-0 -0 Garpénberg 2-0

FIGUR 5.5.3 Täckskiktets principiella uppbyggnad.

mafjord

morän

dräneringsskikr fäfskikf kapillärbrytande skikt

avfall

sou 1987:15 283

6. Järn- och stálindustrin

6.1 Bakgrund

För närvarande finns ett 50-tal deponeringsplatser på totalt ca 5,5 miljoner m2. Ytan kan fördelas enligt nedan:

Nedlagda före 1970 ca 550-103 m2 -- 1970-1985 ca 350-103 m2 I drift ca 4 100-103 m2

Av de i drift varande deponierna är SSAB Luleås den största på ca 3 000-103 m2. specialstálverkens deponeringsyta är ca 10% av total yta i drift.

Inom branschen faller mer än ca 1,2 miljoner ton avfall per år. De ur miljösynpunkt viktigaste avfallstyperna är metallhydroxidslam från betningsanläggningar, oljehaltigt finkornigt slam från valsverk, metallhaltigt stoft och slam från sinterverk, masugnar och stâlugnar. Mängdmässigt dominerar dock de ur miljösynpunkt mindre farliga slaggerna. Dessa utgör ca 70% av totala avfallsmängden.

som framgår av det ovan anförda motiverar vissa avfallsslag en större insats av skyddsåtgärder än andra. Vid de anläggningar där deponering har skett eller sker genom konsekvent särbehandling av olika avfallsslag kan en anpassning av insatserna göras. Det sätt på vilket man löst deponeringsfrágan vid olika verk uppvisar dock stora variationer. De naturliga förutsättningarna för anläggande av deponeringsplatser, terrängens utseende, tillgången pá lämplig mark osv, är olika vid varje verk. Något drastiskt kan man säga

234 ,

att varje deponeringsplats är unik. Någon mer exakt bedömning av kostnaderna för efterbehandlingsátgärder kan därför inte tas fram utan en mer ingående genomgång av befintliga upplag. Här redovisade uppskattningar grundar sig inte på ett sådant mer ambitiöst underlag.

Följande kan konstateras:

* flertalet berörda finns fortfarande i drift järnverk

* mer miljöfarligt avfall uppkom i koncentrerad form först i och med införande av reningsutrustningar och detta har skett relativt nyligen (60-talet)

* har skett i ett fåtal fall. Kostnaderåterställning na varierar mellan 2 och 20 kr/m2

* nägra avfallstyper, bl a stofter och hydroxidslam, har i flertalet fall deponerats på ett sådant sätt att de med enkla medel kan genomgå en eventuell framtida upparbetning

* ökade råvarupriser och deponeringskostnader har medfört ett ökat intresse för upparbetning av olika avfallsslag.

6.2 Kostnadsuppskattningar

Nedanstående kostnader har framtagits utifrån de inledningsvis redovisade ytorna samt kostnaden per m2 för en efterbehandling som i stort motsvarar den ambitionsnivá som anges i Kol-Hälsa-Miljö-utredningens rapport för kolaska. Kostnaden för ett ca 0,3 m tjockt dräneringsskikt och ett ca 0,5 m tjockt täckskikt av morän uppskattas till ca 50 kr/m2. Deponier med mer

sou 1987:15 285

koncentrerat miljöfarligt avfall kräver sannolikt också ett tätskikt vilket ökar kostnaden till ca 75 kr/m2.

Kostnader för efterbehandling av

deponier nedlagda före 1970 uppskattas till ca 10- 30 miljoner kr. På grund av bl a oklara ägandeförhållanden och att många av tillhörande produktionsanläggningar nu är nedlagda och inte genererar något kapital för åtgärder så måste sannolikt en stor del av denna summa bekostas ur fonden

deponier nedlagda mellan 1970-1985 uppskattas till ca 20-50 miljoner kr. Av denna summa uppskattas max ca 20 miljoner kr behöva täckas av fonderade medel på grund av bl a samma skäl som ovan.

- i drift deponier uppskattas till ca 100-140 miljoner kr. Vid en bedömning enligt miljöskyddslagen av vilka efterbehandlingskrav som kan ställas på företagen kan lönsamheten i flera fall vara så dålig att koncessionsnämnden inte finner det möjligt att ställa krav motsvarande dem för kolaska. Naturvårdsverket uppskattar därför att ett tillkommande behov pá 20-30 miljoner kr kan uppstå.

Enligt ovan gjorda bedömningar så skulle det för järnoch stålbranschen föreligga ett behov av en fond på totalt ca 50-80 miljoner kr.

6.3 Prognos

Vid de två stora handelsstálverken beräknas ytan för deponering av slagg och liknande mindre miljöfarliga avfall öka med ca 20-103 m2/år. Totalt för branschen uppskattas den årliga ökningen till ca 50-103 m2/år.

I och med Scanüust AB:s tillblivelse kommer en stor del av det mer Zn-, Cr- och Ni-haltiga avfallet att kan en framtida upparbetning av upparbetas. Möjligen hydroxidslam också komma att ske.

Genom reqenerering av betsyror kan mängden hydroxid- _slam minskas. Beprövad teknik finns och naturvårdsverket arbetar för att få till stånd en anläggning inom Avesta-koncernen under 80-talet.

Avsevärda strukturförändringar har skett inom branschen under 70- och 80-talen. sannolikt är dessa inte slutförda. Antalet verk med egen metallurgi kommer att minska. Stálproduktionen koncentreras till ett fåtal större verk som levererar ämnen till andra som bearbetar och förädlar. Denna utveckling kommer givetvis även att påverka fördelningen mellan de olika avfallsslagen inom de olika verken. En eventuell ökad differentiering inom branschen kommer sannolikt att påverka kommande deponering och efterbehandling på ett ur miljö- och kostnadssynpunkt positivt sätt.

7. Förorenade jorgmassor vid träimpregneringsverk

7.1 Bakgrund

Impregnering av trä har pågått sedan åtminstone mitten av artonhundratalet. Ursprungligen var kreosotoljan det dominerande impregneringsmedlet men under mitten av nittonhundrafyrtiotalet introducerades de vattenlösliga saltimpregneringsmedlen. Från och med början av femtiotalet har de verksamma beståndsdelarna i saltimpregneringsmedlen varit arsenik, koppar och krom.

Ända in på sextiotalet behandlades impregneringsmedlen som något för miljön och människan tämligen ofarligt. Detta torde ha medfört att stora mängder impreg-

neringsvätska spillts eller dumpats i nära anslutning till anläggningarna.

Vidare kan bristande kunskaper om kemiska reaktionsmekanismer vid träimpregnering ha medfört att nyimpregnerat virke behandlats på ett felaktigt sätt, t ex lagrats under bar himmel. Detta medför att icke obetydliga mängder av koppar, krom och arsenik kan ha lakats ut ur impregnerat virke med nederbördsvatten.

sammantaget borde dessa omständigheter ha medfört att det vid många av de i dag verksamma impregneringsverken liksom vid flertalet av de finns en nedlagda kontaminering av marken.

Att en kontaminering verkligen vid vissa föreligger impregneringsverk har klarlagts genom markundersökningar.

spilld impregneringsvätska har ursprungligen fixerats i markens övre lager (beroende på av tillgången organiskt material). I och med den av nederförsurning börden som accentuerats under senare år har risken för att denna fixering skall ökat. upphöra Därmed skulle koppar, krom och arsenik kunna lakas ut ur marken av nederbörden och tillföras För grundvattenmagasinet. att omöjliggöra en sådan måste grundvattenpåverkan troligen en stor del av de förorenade tas jordmassorna bort och deponeras (eventuellt efter behandling) på ett lämpligare ställe. Alternativt kan en del jordmassor kanske behandlas på platsen och därefter återföras.

Även om ovan nämnda problem är mest påtagligt vid impregnering med vattenlösliga kan impregneringsmedel det inte uteslutas att liknande finns även problem vid

där impregnering skett med någon typ av anläggningar olja.

7.2 Kostnadsberäkningar

De områden inom en impregneringsanläggning som torde vara mest förorenade är direkt utanför impregneringstubens lucka (där virket matas in och tas ut), avrinningsplatsen där impregnerat virke lagras tills det blivit droppfritt samt den plats där virket lagrats tills det att de verksamma beståndsdelarna fixerats i veden (detta tar 1 till 3 veckor beroende på temperaturen).

En mycket grov uppskattning av dessa områdens storlek torde för mindre anläggningar bli 3 x 15 m, 9 x 15 m respektive 15 x 30 m medan det för medelstora anläggningar torde vara det dubbla. Om töroreningarna trängt ned till ca 0,5 m djup innebär det att totalt ca 300 m3 förorenad jord för små och 600 m3 förorenad jord för stora anläggningar måste behandlaslomhändertas. Beroende på kommande användning av marken, d v s vilka kvarvarande halter som kan accepteras, blir typen av behandling något olika. Man kan mycket grovt anta att ca 10% av denna jord är så förorenad att den måste tas bort och behandlas externt (SAKAB), att ca 60% efter behandling (se nedan) kan deponeras på en kommunal tipp, och att ca 30% trots en kontaminering kan ligga kvar, dock efter någon form av behandling.

I dag finns det ca 200 st verksamma impregnerare i Sverige. Cirka 75% av dem använder vattenlösliga impregneringsmedel. Man kan befara att det vid åtminstone 100 av dessa, inom en 10-årsperiod, behövs saneringsåtgärder. Vidare antalet nedlagda

kan

impregneringsverk uppskattas till ca 130 st. Man kan befara att det krävs saneringsåtgärder vid åtminstone

100 av dessa. Detta medför att det totalt kan finnas ett behov av saneringsátgärder vid 200 platser i sverige. Av dessa kan troligen 2/3 uppskattas som mindre anläggningar medan resten är stora eller mycket stora.

Naturvårdsverket utgav sommaren 1986 i sin PM-serie två rapporter som behandlar omhändertagande av jordmassor och vatten som förorenats med impregneringsmedel. Enligt dessa kostar ett externt omhändertagande (t ex SAKAB) minst 1 000 kr/m3 jord. som ett alternativt omhändertagande föreslás gjutning av betong med jorden som barlastmaterial. Ett sådant förfarande binder i hög grad koppar, krom och arsenik vilket torde medföra att betongen kan deponeras på en kommunal tipp. Kostnaden för detta uppges till minst 500 kr/m3 jord. Ett omhändertagande på platsen utan borttagande av jorden uppskattas till minst 300 kr/m3 jord.

Förutom kostnaden för omhändertagande av förorenad jord torde i vissa fall tillkomma kostnader för behandling av förorenat vatten.

Vid samtliga anläggningar där en kontaminering kan befaras, d v s nästan alla nedlagda och de flesta av de fortfarande verksamma, måste en markkartering utföras. Denna får sedan ligga till grund för vid vilka anläggningar och till vilken omfattning saneringsåtgärder måste vidtas. Efter vidtagna saneringsátgärder krävs någon form av kontrollprogram för att konstatera om åtgärderna varit tillräckliga och påverkan på miljön upphört.

Framför allt karteringen men även kontrollprogrammen kommmer att kräva väsentliga ekonomiska insatser.

Med utgångspunkt frán ovan gjorda uppskattningar och antaganden kan det totala behovet av ekonomiska in-

satser beräknas till ca 100 miljoner kr. Dessa kommer troligen att behöva omsättas under en 10-årsperiod.

Naturligtvis medför naturvårdsverkets begränsade kunskaper beträffande omfattningen av markkontamineringen att den beräknade totalkostnaden blir tämligen osäker. I dagsläget går det dock ej att göra en bättre beräkning. En mer exakt kostnad kan beräknas först efter en markkartering vid ett stort antal impregneringsplatser. För närvarande pågår vid vissa länsstyrelser ett inledande arbete på detta område.

Det bör slutligen påpekas att problemet med markkontaminering i mycket hög grad härrör från gamla synder. Dagens impregnerare har dels kännedom om impregneringsmedlens negativa påverkan på miljön och människorna, dels tillgång till en bra och miljövänlig teknik.

8. Sanering efter PCB-olyckor

8.1 Bakgrund

När PCB utsätts för höga temperaturer finns risk för bildning av giftiga klordioxiner eller klorerade dibensofuraner. I Sverige används i dag PCB endast i elektrisk utrustning. För närvarande finns ca 100 000 kondensatorer och 200 transformatorer som innehåller PCB i bruk. Det totala PCB-innehållet i dessa motsvarar 1 500-2 000 ton.

sedan slutet av 1977 har det inträffat 16 kända PCBolyckor orsakade av elektriska fel eller brand som i större eller mindre omfattning lett till bildning av klordioxiner eller klorerade dibensofuraner. De aktuella olyckorna, deras orsak samt kända saneringskostnader redovisas i följande översikt. sammanlagt har

saneringskostnaderna enligt försäkringsbolaget Skandia uppgått till mellan 40 och 50 miljoner kr. Förekommande saneringskostnader har bekostats av försäkringsholagen.

Med hänsyn till de risker som är förknippade med PCBbränder har naturvárdsverket tillsammans med Elverksföreningen tillsatt en grupp för avveckling av utrustning som innehåller PCB. Gruppens mål är att ingen elektrisk utrustning som innehåller PCB skall var i bruk efter 1995.

8.2 Kostnadsberäkning

Man torde inte kunna undgå ett ytterligare antal PCBolyckor under avvecklingsperioden. Om man förutsätter samma kostnader per år för sanering som under perioden 78-85 ger det en sammanlagd kostnad till 1995 på ca 60 miljoner kr. Saneringskostnaderna kommer troligen försäkringsbolagen till största delen att stå för. För det fall någon eller några olyckor inte kan täckas av försäkringar eller på annat sätt bör ett visst utrymme, säg 5 miljoner kronor finnas inom en fond.

8.3 Svenska olyckor med PCB-innehållande utrustning (kondensatorer)

Datum Plats orsak Kostnad Mkr

77-12-21 Bofors, inomhus elektriskt fel

78-09-25 Vattenfall, elektriskt fel Norrtälje, inomhus brand

81-08-25 Stockholm elektriskt fel Danviken, inomhus brand

82-03-19 Volvo, Skövde extern brand i inomhus mineraloljefylld kondensator

82-09-23 Surahammars Bruks AB externfel 20 inomhus brand

82-hösten SJ-lok RC 1106 elektriskt fel örebro, inomhus

82-11-08 Bulthen Kanthal elektriskt fel Hallstahammar,inomhus

83-04-25 Södra Skogsägarna elektriskt fel Kindaságen, inomhus överslag. brand

83-08-15 Halmstads Elverk elektriskt fel inomhus överslag

83-11-15 Halmstads Jårnvetk elektriskt fel inomhus explosion

83 v 48 Bofors, Kilsta elektriskt fel inomhus brand

83-12-21 Bofors, Kilsta extern elektriskt inomhus fel

84-01-10 Vattenfall elektriskt fel 0,4 Stenkullen, utomhus överslag, explosion

84-06-22 Vattenfall, Axberg elektriskt fel 0,S Hammar, utomhus explosion

84-08-14 Halmstads Järnverk elektriskt fel inomhus explosion

84-09-10 SKF-Steel, Hofors elektriskt fel utomhus brand

Av tabellen framgår att de flesta olyckorna är orsakade av elektriska fel med explosion alt. brand som följd, samt att 12 av 16 inträffade inomhus.

9. Kostnader för akuta saneringsátgärder (“tunnärenden)

I det följande lämnas en sammanställning av de ärenden och de kostnader för handräckning som regeringen eller (efter 1979-07-01) naturvárdsverket förskotterat av allmänna medel. De sammanlagda kostnaderna uppgår till ungefär 2,3 miljoner kr. Kostnaderna motsvarar vad som förskotterats minskat med de (ganska obetydliga) belopp som återbetalas av kronofogdemyndighet eller länsstyrelse om det visat sig att kostnaderna blivit lägre än beräknat.

Ersättningarna har utbetalats med stöd av 47§ miljöskyddslagen och 23§ miljöskyddsförordningen (35§ miljöskyddskungörelsen, SFS 1975:347) samt budgetanslag. Möjligheten att förskottera handräckningskostnader infördes 1975-07-01.

Vid upprättandet av denna sammanställning har det inte närmare utretts i vilka fall och med vilken grad av framgång som regresskrav väckts mot den som ansetts ansvarig för avfallet. I åtminstone fallen nr 1, 2 och 4 har utmåtningar varit resultatlösa. I fall nr 6 lär kammarkollegiet driva ett ärende som återkrav mot en fysisk person.

Det är mycket svårt att beräkna de framtida ärliga kostnaderna om nuvarande regelsystem bibehålls. Förskotteringsärendena har, särskilt under de senaste åren förekommit sporadiskt, men när ärendena uppkommer ställs ofta krav på förskottering med betydande belopp. Medelkostnaden för de 12 ärenden som framkommit har varit ungefär 190 000 kr med 630 000 och 15 000 kr som största respektive minsta kostnad för ett ärende.

Det är därför inte särskilt att - det meningsfullt på material som legat till grund för denna sammanställ- - bedöma hur stora de framtida kostnaderna ning årliga för akuta saneringsátqärder vid tunnärenden kan bli.

SOU 1987 :15 295

ooo ooo ooo ooo ooo ooo

ooo

uum wu mxa«

Nm mm m.

omm

UMCUMOX

on. o_« om.

H

now :oo

Amuu

hum_ ›nm_ osm. »m_ mha_ m›m. omm_

.uoHauuø

oucmmouunu

aannøcca

a

umnao

uuouxm

E

uuon nnmu -nmu

E

-vaggan

aaau

a

uemm

nu mm

na:m›o

:maa

=ommamm=uHaøum .amxoaauumsuca

uum

mnao

HHmwm

du

Aonms

umumwumumu

E

.mnao

amuoemmcacmoa

mmuounu

:oo

mmxcm mmxcm mcxcm

uaamum

mx<m mx<m mx<m

vm mcxdm

aøsemm

o u m m m

umauamnaaøuoemcsu

m

uuo

uu›mamm>m

u ;oo m

zm

\aov0Emmc«:mna

a

unu :oo

ummuuuuucmneo ummmuumocmseo ummmuuoucmneo uommuumucnzso ummmuuoocmcso

uoaao

.

mcacxnmuovca uumuuumuawgso mmouumncmnso

:CGUEOHWCCDH:

.amxoauomøa

Hmømemmcacmoa

»Emm

aauummuww

wvcmmmmawunu

»mm

comcauommu

uozczu

«amummm=aav=m:onu›

aauum

a

mmuwunummcaa .uonEmmxuumm:u:

cow

aamumaox0«z .Hamuumumm

uou

.mømueomxau

umu

.umuxswoum umHamw .aøxoamxau uoaamu mcomm:ow uoaawu

M u

aoHHøu uoHaau› u0aacu

»au

umaaøu

mm.

nu

con

umumcumox

MXB mm_ nu nu

uuaovnøe

MOUHNUJWWGCHHOCMM

ua

a

»mn

aamum

:ma

.moumuvuouuo

a

:um

.nnmmmz

masanmaumx

o

uuncmeaam

:wmAou›umm=mA

..uonm

.eaozxooum

aAmmm

HEM

.mqaaxoucunu

amma»

:wa

.øeoøcdq .ønmazam

:na

som

q 4

.muowøvom

m

axmaswxomz

HQUMCUWOX

.pp

.muoE.

m :wa

\=owm:mm

mmmm

.øuonumaans

.m4 x

.xumsawuum

:oo

mcsmnmumxmo

:Em:

M

uovuwmummmcauwcmm

.umumnmaumauz

»um

.mcamnxumonm .ouauumøvcm

G 0_

mmumuom ouwsHm HAmwm .==EEox

:ma :ma

meuwm

=Amuuw:

»nanm namn:

maHmumxum

ac. .U L 2 .m

UCWOEOCUO

vc: damm damm

296 SOU 1987 :15

ooo ooo ooo ooo ooo ooo

vøcumox

av nu

mrm mm_ om. om_

Amuu

mha_ .mm. omm_ .mm. mmm. mmm_

co

uuwmmcaumccm

som

a cm uum

cwmuaao

E0

.az

amnmemmzacmsmxmn

umaawnmccauuam

m A:

cmxumwmona«E

momuus

m

v« mv mv

mv

muva

»um

mcxmm mvmmssø

.xaunmmam .mmuu«

m una

:oo :mona

.mmaø:møn:

m

aamumuwam

.cmnzeeox

pmm

mumms

»un

cacxnmuoucs

uommuuwvcwneo

cacxnmumøcø

um:

nos

aovøemmzqcmoa

movmamunu.m:ummwmuo:maummm.

mmmmcm

mon uum

umvummuwmmcauucmm

um:

uoccau

uu:uwoxmm=_=xum;u:ø: Hamummm:aHv:ø2mnu›

AHMUM

now na una

muaaamnuomua

Eom

.x

uonEmmxuu

:ou om ooo

mmaumcm uucumox

U

uøHamu4 ømcumox uocumm

v 1

m_m

MNF mo mm N

:ma

uceeam

.m

H

nmcamamx

uuumm

Eaosxoouw

.onmusxcox

.==EEox

mcauøuomwacmz

gg

.mmqummam

.onmvnu

.mp ooo ooo coo ooo ooo ooo

E3

ounouo

:ma Ne

mmw

s

mmm om_

mEonum›z

m mm_

:_:_.numcaesnmmL

:wa m

nuummmcaswam

E

mumu:maA›0 .cwmuaao mx«mamwm. mcuamumam ;_9523

.muon .mmczna annu:

mnm_ mmm_ ommr _mm_ mä_ mmm.

o. m.

sou 1987:15 297

10. Glasindustrins avfallsupplag

10.1 Bakgrund

Glastillverkning har tidigare ägt rum vid ett stort antal enheter. En uppskattning är att kanske 300 enheter totalt funnits i drift sedan 1600-talet. De flesta av bruken var små och lokaliserade i glesbygd. Många av glasbruken har lagts ned de senaste decennierna. Glasindustrin sågs under senare delen av 70talet som en krisbransch, men under 80-talet har utvecklingen varit ljusare och flera glasbruk har utvidgat sina verksamheter.

Tabell 10.1 Antal qlasbruk i drift

Ar 1964 1977 1985 Antal 47 41 20

De huvudsakliga råvarorna vid glastillverkning är:

Sodaglasz kvartsand, kalciumkarbonat och natriumkarbonat Kristallglas: kvartssand, kalciumkarbonat och blymönja

Därtill används ett antal kemikalier som påverkar smältningen eller ger glaset vissa bestämda egenskaper. Bland de ämnen som har betydelse i detta sammanhang kan nämnas: bor, fluor, bly, arsenik, antimon samt ett antal metalloxider som ger glaset färg.

Avfallet som uppkommer är av flera olika slag:

glaskross - rávaruspill - slam från avskiljt reningsanläggningar - stoft från filter avskiljt

Tidigare gjordes mängblandningen vid respektive bruk, och antalet felkörda satser blev då relativt stort. Man kan därför anta att det äldre avfallet innehåller en hel del råvaror, vilket ur lakningssynpunkt bör utgöra en större risk än glaset. Numera sker blandning och pelletering av mäng centralt i Emmaboda och felblandningar är därigenom mindre vanliga.

Stoft och slam från reningsanläggningar har tillkommit under senare år. Det är i första hand de bruk som tillverkar helkristall som installerat reningsutrustning. Eftersom speciellt stoftet därmed håller höga blyhalter, är förutsättningen för återvinning goda. Det avskiljda slammet består till största delen av fina glaspartiklar från slipning blandat med sand som används vid slipningen. Tidigare gick denna blandning ut i recipienten, vilket innebär att det utanför en del glasbruk kan ligga bankar med slipslam. Även om glaspartiklarna borde vara ganska inerta, kan en viss utlakning befaras, eftersom partiklarna är små och ytan därmed blir stor.

Endast i några fall har undersökningar gjorts för att kartlägga miljöpåverkan från deponierna. Man har då funnit förhöjda halter av t ex bly och arsenik i ytvatten och grundvatten närmast deponierna. Något försök att bestämma hur stora mängder som utlakas har däremot inte gjorts. I bilaga 1 finns en förteckning över deponier med glasbruksavfall. Här har även kända recipientdata medtagits i de fall sådana finns. I Kalmar län har nyligen en effektundersökning genomförts vid några bruk. Resultaten av denna har emellertid ännu ej redovisats.

Avfall har förmodligen deponerats vid varje bruk. I en del fall har sedan byggnader placerats ovanpå. Numera tippas avfallet ofta på kommunala tippar. Både Kosta

och Orrefors, vilka rimligen bör stå för en hel del av avfallet, har under 80*talet deponerat sitt avfall på den kommunala tippen i Lessebo. Denna tipp är prövad av koncessionsnämnden, och man har tillstånd att ta emot glasbruks-avfall. Glasavfallet deponeras på ett särskilt område och täcks efterhand. Orrefors måste förmodligen deponera sitt avfall på annan plats framöver, dá man inte hör till Lessebo kommun.

10.2 Kostnadsberäkning

Den information om glasbrukstippar, som framkommit vid kontakter med bl a länsstyrelser, ger vid handen att antalet tippar är totalt 24 st, inklusive tippen i Lessebo. Av dessa är 11 st nedlagda, medan 12 st fortfarande är i drift. Ett par av upplagen har redan täckts. Totala arean för de övriga avfallsdeponierna uppskattas till max ca 100 000 m2.

I Kol-Hälsa-Miljöprojektet beräknades kostnaden för att täcka kolaska till*50 kr/m2. Det baseras på ett 0,3 m tjockt dräneringsskikt och ett 0,5 m tjockt täckskikt av morän. Att täcka gamla glasbrukstippar på liknande sätt, skulle då innebära en totalkostnad på ca 5 miljoner kr.

Den årliga mängden avfall som nu deponeras uppskattas till ca 2 000 m3. Det består huvudsakligen av glaskross och avskiljt slam från reninqsanläggningar.

Biiaga 3

Försiag ti11 försäkrings1ösning

Sammanfattning

Direktiven ti11 mi1jöskadefondutredningen att kommitmedger tên iägger fram förslag ti11 som aiternativ ti11 försäkring en fond för och sakskador person- av miijöfariig verksamhet. Industriförbundet har i samarbete med två försäkringsboiag tagit fram ett förslag ti11 ett sådant försäkringsaiternativ.

Försäkringen ersätter den skadeiidande för och personsakskador som avses i miijöskadeiagen (1986:225) i sådana fa11 där skadevâiiaren är okänd, insoivent e11er där rätten ti11 skadestånd i vissa fa11 är preskriberad.

Försäkringen förutsätts finansieras av sådan miljöfariig verksamhet som omfattas av mi1jöskydds1agens reg1er om ti11stånd och anmäian, dvs. viss industrie11 verksamhet, större för el-

förbränningsaniäggningar och värmeproduktion,

kommunala avfa11soch avioppsaniäggningar, större djurhå11are m.f1. Uveriäggningar har förts med företrädare för dessa anläggningar. Premien föresiâs variera inom preiiminärt interva11et 3 000 - 50 000 kr. per an1äggning beroende på verksamhetens karaktär och omfattning. Det totaia premiebeioppet beräknas ti11 25 Mkr. år1igen

Visst ytteriigare utredningsarbete återstår för att färdigstä11a förs1aget.

Bakgrund

Direktiven ti11

mi]jöskadefondsutredningen medger att kommit-

tên iägger fram försiag ti11 som alternativ försäkring ti11

för ti11 skade1idande som drabbas av en fond ersättning av mi1jöfar1ig verksamhet i sådana fa11 person- och sakskador där skadevå11aren är okänd, insoivent e11er där rätten ti11 direktiven bör kommittén skadestånd är preskriberad. En1igt att undersöka i vilken utsträckning ett vara oförhindrad k011ektivt försäkringssystem av det siag som den frivi11igt år 1978 införda Iäkemedeisförsäkringen utgör, sku11e kunna ersätta en fond1ösning.

skisseras ti11 ett försäkrings- I denna promemoria försiag ti11 direktivens huvudförs1ag med en stat1ig fond aiternativ finansierad med avgifter (mi1jöskadeförsäkring).

Innan kan rea1iseras återstår att k1ara ut vissa förs1aget natur samt att kiargöra om deta1jfrågor av mer praktisk huvudmännen för andra mi1jöfar1iga verksamheter än industrier kan ans1uta sig ti11 försäkringen.

Motiven för försäkring

Industrin finner det ange1äget att trygga de ersättningskrav fö1jd av person- e11er sakskador, som som kan uppkomma ti11 verksamhet inte svensk industri. En orsakats av mi1jöfar1ig strävan har varit att åstadkomma en försäkring som är så he1täckande som möjiigt.

medför administrativa fördeiar i för- En försäkringsiösning hå11ande ti11 uppbyggnaden av en helt separat organisation. B1.a. har försäkringsb01agen erfarenhet av hur mi1jöskador Om en mi1jöskadeförsäkring kommer hanteras och förebyggs.

ti11 stånd innebär detta dessutom att gränsdragningsfrågor

me11an vad som ska11 ersättas av mi1jöskadeförsäkringen och vad som ska11 ersättas av övriga mi1jöansvarsförsäkringar på ett enkelt sätt kommer att kunna Iösas.

innebär dessutom att ett Va1et av en försäkringsiösning kan träda i kraft med kort varsei. fu11g0tt miijöskadeskydd

En försäkringsiösning innebär vidare att ett riskkapitai omedeibart kan stäiias ti11 förfogande. I ett fondalternativ måste motsvarande kapitai byggas upp kontinueriigt. Dessutom måste staten träda in som garant för den händeise betydande skador sku11e inträffa innan ti11räck1igt kapitai byggts upp.

Niijöskadeförsäkring

Försiaget innefattar en försäkring (miijöskadeförsäkringi som i huvudsak ger ersättning i de situationer då rätt tili ersättning föreiigger eniigt utredningens fondaiternativ.

Försäkringen är uppbyggd i en personskadedei och en sakskadedei. Försiag ti11 viHkor bifogas 1).

I många fa11 av miijöskador torde skadevâiiaren vara känd och s01vent. Dessa fail innefattas inte i den nu aktueiia miijöskadeförsäkringen.

Direktiven ti11 mi1jöskadefondutredningen kiargör att rena förmögenhetsskador inte skall ersättas. Dessa skador innefattas därför inte he11er i försäkringsförsiaget. Eniigt försiaget ersätts personskada samt sådan sakskada som drabbar fysisk person. Skada på fast egendom som används i näringsverksamhet ersätts inte.

I miijöskadeiagen anges de skador som kan berättiga ti11 skadestånd:

förorening av vattendrag, sjöar e11er andra vattenområden föroreningar av grundvatten

1) har utarbetats av Cari Försiaget Oidertz, Skandia och Arne Sembrant, Trygg-Hansa.

ändringar av grundvattennivân iuftförorening markförorening - bu11er skakning - annan Iiknande störning.

Utgångspunkten är att skada som orsakats av nämnda störningar ska11 kunna ersättas. Vissa undantag har dock i likhet med miijöskadefondförsiaget gjorts för skador orsakade:

- av trafik - i skadads förvärvsarbete (personskada) - av a11mäna 1uft- och vattenföroreningar - såvida inte den skadeav ändring av grundvattennivån Iidande är ägare av en - e11er tvåfamiljsfastighet (sakskada) - e11er förorening av grund- ytvatten genom jordbruksverksamhet (sakskada)

Sprängskador och skador ti11 fö1jd av grävning omfattas av försäkringen även om det torde b1i få fa11 där skadevâ11aren inte är identifierbar.

Skador av a11männa Iuft- och vattenföroreningar av diffust ursprung ersätts inte, t.ex. försurningsskador och skador ti11 fö1jd av däiig 1uft e11er däiigt vatten i a11mänhet. Däremot ersätts sjä1vfa11et skada av t.ex. uts1äpp av försurande ämnen från 10ka1t begränsad men okänd e11er insoivent skadevâ11are.

Exempe1 på skadefa11

Fö1jande exempei i11ustrerar vad mi1jöskadeförsäkringen täcker.

Ersättningsbara personskador:

skada i form av förgiftningar, a11ergier, cancer etc. skada genom 1oka1a e11er ti11fä11iga uts1äpp, där skadevå11aren är inso1vent, okänd e11er rätten ti11 skadestånd preskriberad skada genom långvarig mi1jöpåverkan, t.ex. på grundvatten skada som har sin grund i gamia mi1jöfar1iga kvarlämningar

ersättningsbara personskador:

skada som omfattas av produktansvaret skada som orsakats av t.ex. avgaser från biitrafik skada genom t.ex. försurning e11er Tuftförorening som inte har sitt upphov i 1oka1 påverkan

Ersättningsbara sakskador:

utsiäpp av 01ja e11er kemika1ier som skadar t.ex. älvstränder stoftutsiäpp som skadar t.ex. ytbehand1ing på bi1ar båtar, vi11or etc. kemikaiier som orsakar skada på brunnar, tomt, trädgård (nedgrävda tunnor o.d.). utsläpp som skadar privat fiske.

EJ ersättningsbara sakskador:

skada som beror på uts1äpp som ägt rum innan försäkringen trädde ikraft e11er som beror på sådana uts1äpp som pågått både före och efter försäkringens ikraftträdande.

- som skadar mark och som ej är av 10ka1 iuftförorening natur.

Förutsättningar för ersättning

För att ersättning ska11 kunna aktua1iseras erfordras några förutsättningar, näm1igen:

att det är fråga om person- e11er sakskada, som avses i mi1jöskade1agen,

att skadan visat sig efter det att försäkringarna trätt ikraft,

att skadevå11aren är okänd, insoivent e11er att eventue11 rätt ti11 skadestånd är preskriberad,

att det kan visas att den aktueiia sakskadan har sitt ursprung i nutida verksamhet bedriven i Sverige.

För personskador täcker dock försäkringen även skador som härrör från mi1jöstörningar som skett innan försäkringen trätt i kraft.

Försäkringen omfattar också ett särskiit räddningsåtagande eniigt direktiven ti11 utredningen.

Ett be1opp av den sam1ade âriiga premien avsätts särski1t för att täcka aktue11a räddningsfa11. Uttag för räddningsinsatser kan ske i särski1t ömmnade fa11. Bes1ut om detta fattas av den särskiida nämnd som föres1ås avgöra principie11a och tvistiga skadeersättningsfa11. Försäkringen ska11 dock inte an1itas då det a11männas räddningstjänst är primärt ansvarig.

Ersättning

Ersättning beräknas på skadeståndsrätts1iga grunder. Försäkringen innehå11er en återkravsmöjiighet.

Försäkringen innehå11er ett sjä1vriskbe1opp om 500 kr. vid personskada och 1 000 kr. vid skada på 1ös egendom och 5 000 kr. vid skada på fast egendom.

Ersättningsbeloppen har begränsats uppåt med 3 Mkr. för personskada och 50 Mkr. för sakskada. För varje försäkringsår begränsas ersättningen ti11 150 Mkr. Dessutom är ersättningen för serieskada begränsad ti11 100 Mkr. för personskada och 50 Mkr. för sakskada. Dessa beiopp motsvarar vad som nu gä11er för 1äkemede1sförsäkringen (jämför utredningens direktiv).

Administration

Miijöskadeförsäkringen administreras av ett konsortium av försäkringsbo1ag.

Tvister

Principie11a och tvistiga skadeersättningsfa11 prövas av en särskild nämnd med företrädare för skade1idande, försäkringsgivare och försäkringstagare.

Ansiutning

Miijöskadeförsäkringen förutsätts finansieras genom särskilda premier för den som utövar mi1jöfar1ig verksamhet.

Genom naturresurs1agen, mi1jöskydds1agen och fö1jdförfattningar har de verksamheter pekats ut som bedömts kunna orsaka störst skada i mi1jön. De verksamheter som är ti11stånds- och anmä1ningsp1iktiga en1igt mi1jöskydds1agen bör a11tså svara för premierna tili den föres1agna mi1jöskadeförsäkringen. Det förutsätter också direktiven ti11 miijöskadefondutredningen. Ett premiesystem baserat på de verksamheter son nämns i naturresurs1agen och mi1jöskydds1agens ti11stånds- och anmä1ningsreg1er bör någoriunda rättvist speg1a skadeexponeringen.

Förutom viss industriell verksamhet beräknas större förbränningsanläggningar för el- och värmeproduktion, kommunala avfalls- och avloppsanläggningar samt lantbruk att ingå i den grupp som skall finansiera miljöskadeförsäkringen. Undantag görs för typiskt sett mindre miljöfarliga verksamheter, t.ex. skjutbanor.

Två olika modeller för anslutning är möjliga. Det ena alternativet gâr ut på att varje miljöfarlig anläggning åtar sig att ansluta sig till miljöskadeförsäkringen. Förslagen till villkor har utformats utifrån detta alternativ.

Det andra alternativet innebär att en regel införs i lämplig författning med innebörd att den som bedriver tillståndseller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet av visst slag skall åläggas att betala försäkringspremie till miljöskade- Det senare alternativet har fördelar från förförsäkring. delningssynpunkter.

Andra intressenter

Industriförbundet har haft överläggningar med kommunförbundet, kraftverksföreningen och LRF om förslaget till miljöskadeskydd. Dessa har uttryckt positivt intresse för förslaget men inte bundit sig i enskilda detaljer.

Register

Ett praktiskt problem vid utarbetandet av miljöskadeförhar varit att de verksamheter som omfattas av säkringen lagens tillstånds- och anmälningsregler inte finns förtecknade i något register med undantag för det s.k. miljöskyddsregistret, som förs för hand av statens naturvårdsverk. Detta register är verket skyldigt att föra enligt 21 § miljöskyddsförordningen (l98l:574). Ett handskrivet kortregister är emellertid inte praktiskt hanterbart för våra ändamål.

SOU l987:l5 309

De försäkringsbolag som utarbetat försäkringsförslaget har därför tagit fram ett datorbaserat register, grundat på naturvårdsverkets miljöskyddsregister och SCBs företagsregister. Registret omfattar alla de anläggningar som under åren lopp kommit i kontakt med miljöskyddslagens tillståndseller tillsynsregler. Registret bedöms kunna ligga till grund för ett premieinbetalningssystem.

i

För en anläggning som bedriver miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening beror risken för miljöstörning på dels verksamhetens karaktär, dels verksamhetens omfattning.

Riskerna med verksamheten som är avhängiga av dess karaktär beror på en rad faktorer. Det gäller i vilken utsträckning hantering förekommer av vissa riskbelastade råvaror som oljeprodukter, explosiva ämnen, lösningsmedel, organiska och oorganiska kemikalier, syror och starka baser, salter av toxiska metaller. Vidare gäller det omfattningen av utsläpp till luft av stoft, korrosiva, brännbara eller explosiva samt toxiska gaser o.d., utsläpp till vatten av syreförbrukande ämnen, toxiska ämnen samt olja, fett o.d.

Vi har utgått ifrån att riskerna för miljöpåverkan i huvudsak speglas i den förprövningsplikt som råder för vissa typer av anläggningar enligt naturresurslagen från l juli 1987 och enligt miljöskyddslagen. Man kan i förprövningsplikten beroende på beslutsinstans urskilja fyra kategorier av miljöstörande verksamhet. Till den första kategorin förs de som skall prövas av såväl regeringen enligt naturresurslagen som koncessionsnämnden enligt miljöskyddslagen, till den andra övriga som skall prövas av koncessionsnämnden enligt miljöskyddslagen, till den tredje de som skall prövas av länsstyrelsen enligt miljöskyddslagen. Till den fjärde kategorin förs slutligen de som skall anmäla större förändringar o.d. av verksamheten till länsstyrelsen eller i

vissa fa11 den kommuna1a mi1jö- och hä1soskyddsnämnden. Verksamheterna kan a11tså inde1as i fyra k1asser som vi har benämnt stor, mått1ig, mindre och 1iten mi1jöpâverkan.

När det gä11er den andra faktorn, verksamhetens omfattning, före1igger svårigheter att finna en parameter som beskriver den på ett enhet1igt och rättvisande sätt för a11a typer av verksamheter. Vi har valt att utgå från anta1 anstä11da. För enke1hetens sku11 de1ar vi också i detta fa11 in verksamheterna i fyra grupper (5-49, 50-199, 200-499, 500- e11er f1er anstä11da). Vi utgår från att de a11ra minsta an1äggningarna (0-4 anst.) inte ska11 innefattas i systemet.

En1igt pre1iminära beräkningar uppgår anta1et an1äggningar i de o1ika kategorierna ti11 samman1agt 9 000, varav huvuddeien (7 400) ti11hör gruppen med få anstä11da. Huvudde1en (51 %) är industrie11a an1äggningar, resten e1- och värmeverk (3 %), komunaia avfa11san1äggningar (11 %) och av1oppsan1äggningar (17 %), djurhå11are (13 %) och fiskod1are (4 %).

Från 1änsstyre1se- och anmäiningsiistorna har ett stort anta1 mindre an1äggningar (totait ca 7 000) utesiutits i detta sammanhang, t.ex. skrotbearbetare och skrot1ager (ca 1000), motorsportbanor (ca 300), skjutbanor (ca 2 100), krossverk (ca 700) och mindre fiskodiingar (ca 300). Ytter1igare några tusen av de a11ra minsta an1äggningar (0-4 anstä11da) kommer att fa11a bort, t.ex. djurhå11are och fiskod1ingar.

De mi1jöfar1iga aniäggningarna föres1ås från premiesynpunkt pre1iminärt uppdeias i fyra grupper efter miijöpåverkanz

1 Arbetsstä11en med stor mi1jöpâverkan, ca 200 industrie11a arbetsstä11en, ca 30 ei- och värmeverk från naturresursiistan och koncessionsnämndsiistan i mi1jöskyddsförordningen

2 Arbetsstä11en med mâtt1ig mi1jöpåverkan, ca 300 industrie11a arbetsstä11en, ca 200 större ei- och värmeverk, aviopps- och avfa11sverk från koncessionsnämnds1istan i mi1jöskyddsförordningen

3 Arbetssä11en med mindre mi1jöpåverkan, ca 3 000 industrie11a arbetsstä11en, ca 2 600 e1- och värmeverk, och avfa11sverk, ca 1 600 djurhâ11are och av1oppsfiskodiare från 1änsstyre1se1istan i mi1jöskyddsförordningen

4 Arbetsstä11en med 1iten mi1jöpáverkan, ca 1 100 industrie11a arbetsstälien från anmä1nings1istan i mi1jöskyddsförordningen

Det totaia som behöver tas in för att âr1iga premiebe1oppet rea1isera miijöskadeförsäkringen uppgår ti11 25 Mkr.

Premien föres1ås pre1iminärt tas ut med de1s ett grundbe1opp, deis ett beiopp som utgår från anta1 anstäiida. Båda be10ppen skiijer sig me11an de o1ika grupperna. Verksamhetsinriktning och stor1ek på aniäggning kan i vissa kombinationer jämstä11as. Fem premiek1asser föres1âs: 3 000, 10 000, 20 000, 30 000 och 50 000 kr., se tabe11

Tabe11 Beräkningsexempe1 på år1ig premie för enski1d anläggning beroende på verksamhetens karaktär och omfattning

Mi1jöpåverkan Grundpremie Ti11äggspremie efter verk- efter aniäggningens samhetens storlek (Kr./anl.) karaktär (Kr./an1.)

Anstä11da -49 50-199 200-499 500-

Preiiminärt förs1ag ti11 åtagande att utge ersättning för mi1jöskada (personskada)

§ 1 Ersättning eniigt detta åtagande utgår för sådan i Sverige inträffad personskada som avses i miijöskade1agen (SFS 1986:225).

§ 2 Om någon på grund av 1ag e11er avta1 är ansvarig för skadan åiigger det den skadeiidande att utkräva ersättningen av denne. Endast om det kan göras sannoiikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarige betaias ersättning en1igt detta åtagande.

§ 3 Skadan ersätts ej om den har orsakats av motorfordons-, järnvägs- e11er fiygtrafik e11er sjöfart, e11er - i samband med den skadades förvärsarbete, e11er - e11er genom Iuft- vattenförorening som är a11mänt förekommande och som ej har sin orsak i en 1oka1 mi1jöpåverkan.

Skada ersätts ej he11er om den skadade ti11 följd av skadan ej har

- med minst sjukskrivits ha1v arbetsoförmåga under iängre tid än 14 dagar, e11er - i annat fa11 tiiifogats motsvarande nedsättning av kroppsfunktionerna under Iängre tid än 14 dagar, e11er - aviidit.

Utan hinder av första stycket utgår skä1ig ersättning för kostnader och inkomstföriust i samband med behand- Iing av skada i den mån kostnaderna och inkomstföriusterna sammaniagt överstiger 500 kronor efter avräkning eniigt 4.6.

§ 4 Ersättning för skada bestäms en1igt 5 kap. skadeståndsiagen (1972:207) i den mån ej annat föreskrivs i det fö1jande.

4.1 Ersättning för sveda och värk och för 1yte e11er annat stadigvarande men utgår som engângsbe1opp och beräknas en1igt tabe11er som fogas ti11 detta åtagande (bi1agorna 1 och 2).

4.2 Ersättning utgår för oiägenheter i övrigt som avses i 5 kap. 1 § första stycket 3 skadeståndsiagen, om den skadade trots att han har inva1idiserats på grund av skadan kan återgå i arbete och

- den medicinska inva1iditetsgraden uppgår ti11 högst 15 %, e11er - den skadade att få ersättning för o1ägenheter begär i övrigt i stä11et för ersättning för framtida inkomstföriust en1igt 4.4.

Ersättning för o1ägenheter i övrigt utgår som förhöjning av ersättningen för iyte e11er annat stadigvarande men en1igt vad som anges i fö1jande uppstä11ning

Medicinsk Förhöjning av ersättningen invaiiditetsgrad för iyte e11er annat men

- 10 % Högst 1/2 ersättningsbeiopp vid Högst ti11ämp1ig invaiiditetsgrad

- 20 % 1 ersättningsbeiopp vid Högst Högst ti11ämp1ig invaiiditetsgrad

- 30 % Högst 1 1/2 ersättningsbe1opp vid Högst ti11ämp1ig invaiiditetsgrad

- Uver 30 % 1 1/2 ersättningsbe1opp vid Högst invaiiditetsgraden 30 %

4.3 Ersättning för framtida kostnader ingår i ersättningen för 1yte e11er annat stadigvarande men en1igt 4.1 e11er i ersättningen för o1ägenheter i övrigt en1igt 4.2. Kan större framtida kostnader väntas uppkomma, 1ämnas dock särski1d ersättning i form av 1ivränta.

4.4 Ersättning utgår för framtida inkomstföriust, om den skadade har inva1idiserats på grund av skadan och den medicinska inva1iditetsgraden överstiger 15 %. Kan den skadade återgå i arbete utgår ersättningen dock i stä11et i form av ersättning för o1ägenheter i övrigt en1igt 4.2, om den skadade begär det.

Ersättning för framtida inkomstför1ust framstä11s i form av - om ersättningen Iivränta, är av väsentlig betyde1se för den skadades försörjning och särski1da skä1 inte ta1ar mot 1ivränta. engångsbe1opp, om den år1iga inkomstför1usten kan antagas komma att understiga 10 %, - 1ivränta e11er engångsbe1opp i övriga fa11 en1igt den skadades egen begäran.

4.5 Livränta värdesäkras en1igt 1agen (1973:213) om ändring av skadestånds1ivräntor.

4.6 Vid bestämmande av ersättning med an1edning av personskada avräknas, förutom skadestånd, annan ersättning som den skade1idande har rätt ti11 på grund av skadan och som inte har avräknats redan med stöd av 5 kap. 3 § skadestånds1agen (1972:207). Avräkning sker dock ej i den mån ersättningen motsvarar ett sparande på den skade1idandes sida.

4.7 Ersättning utgår inte för för1ust som kan uppstå om skadeutredning e11er utbeta1ning av ersättning fördröjs på grund av krig, krigs1iknande hände1ser, inbördes-

krig, revo1ution e11er uppror e11er på grund av myndighets åtgärd, strejk, 1ockout, blockad e11er annan 1iknande hände1se.

§ 5 Ersättning en1igt detta åtagande utges av försäkringsgivaren och får i sin heihet återkrävas av den som en1igt mi1jöskade1agen e11er på annan grund är ansvarig för skadan.

§ 6 Ansvaret för skada en1igt detta åtagande är begränsat ti11 3 mi1joner kronor för varje skadad person, inräknat värdet för iivränta kapita1iserad eniigt försäkringsmässiga grunder. För skador som anmä1s ti11 försäkringsgivaren under ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat tiil 150 mkr. vare sig skadan e11er skadorna utgör person- e11er sakskada. För skador som beror av samma s1ags skad1ig inverkan e11er störning (serieskada) är ansvaret dessutom begränsat ti11 100 mkr. oavsett under vi1ket försäkringsår de anmälts. Sådana skador ska11 hänföras ti11 det försäkringsår då den första skadan anmä1des.

S 7 Förs1år be10pp som anges i § 5 inte ti11 gottgöreise åt dem som har rätt ti11 ersättning ur be1oppen, nedsätts deras ersättningar med samma kvotde1 för var och en. Kan befaras att sådan nedsättning b1ir nödvändig, kan den nämnd som avses i § 9 bestämma att ersättningen ti11s vidare ska11 utgå endast med viss kv0tde1.

§ 8 Ansvaret en1igt detta åtagande ska11 täckas av en k011ektiv försäkring. Anmäian om skada ska11 göras ti11 försäkringsgivaren som utger ersättningen.

§ 9 Den som vi11 kräva ersättning för skada en1igt detta åtagande får ej anmäia skadan e11er framstä11a krav om ersättning sedan mer än tre år förf1utit från det att skadan inträffat. Skada anses ha inträffat då den

som 1ed skada först b1ev medveten om att skada uppkommit e11er att 0mede1bar risk för skada förelåg.

Om detta ersättningstagande sku11e upphöra att gä11a får skada som ska11 anses ha inträffat under försäkringstiden ej he11er anmä1as e11er krav framstä11as sedan mer än tre år förf1utit från den tidpunkt då åtagandet upphörde. Sådan skada som eniigt § 6 ej ska11 anses utgöra serieskada ska11 hänföras ti11 det sista försäkringsåret.

Ansvaret en1igt detta åtagande ska11 täckas av en ko11ektiv försäkring. Anmä1an om skada ska11 göras ti11 försäkringsgivaren som utger ersättningen.

§ 10 Principie11a e11er tvistiga skadeersättningsfa11 ska11 på begäran av den skade1idande, försäkringsgivaren e11er försäkringstagaren understä11as en särski1t ti11satt nämnd för ut1âtande.

Nämnden består av 6 iedamöter. Regeringen utser ordförande samt 2 andra 1edamöter, av vi1ka en företräder medicinsk sakkunskap och en representerar de skadeiidandes intresse. Sverige Industriförbund utser 2 och försäkringsgivaren 1. Ordföranden har uts1agsröst.

Arbetsordningen för skadenämnden faststäiis av regeringen efter försiag av försäkringstagaren i samråd med försäkringsgivaren.

§ 11 Tvist me11an försäkringsgivaren och skadeiidande avgörs av ski1jemän en1igt 1agen (1929:145) om ski1jemän. Om någon av de av parterna utsedda ski1jemännen så begär, utses den tredje ski1jemannen av regeringen.

Om en ski1jeman så begär ska11 ski1jenämnden ti11 sig ka11a en i medicinska frågor sakkunnig och bereda denne ti11fä11e att yttra sig.

Ski1jemannaförhand1ingarna ska11 om inte särski1da skä1 före1igger grundas på skrift1ig dokumentation.

Om skade1idande haft skä1ig an1edning att få tvisten prövad svarar försäkringsgivaren för ersättningen ti11 ski1jemännen.

§12 Avgörande av ski1jemän en1igt § 10 får påka11as endast om skadenämnden dessförinnan har avgett ut1åtande i ersättningsärendet en1igt § 9. önskar någondera parten åberopa nya omständigheter e11er ny utredning som inte prövats av försäkringsgivaren e11er skadenämnden ska11 ärendet remitteras ti11 skadenämnden för förnyat yttrande.

Den skade1idande får inte begära ut1åtande av skadenämnden senare än ett år från det att han fick de1 av försäkringsgivarens besked med an1edning av hans ersättningskrav.

Den skade1idande får inte påka11a avgörande av ski1jemän senare än sex månader från det att han fick de1 av försäkringsgivarens s1ut1iga besked i ersättningsärendet med an1edning av skadenämndens ut1åtande.

§ 13 Detta åtagande träder i kraft den 00000 00000.

Pre1iminärt försiag ti11 åtagande att utge ersättning för

miijöskada (sakskada)

§ 1 Ersättning eniigt detta åtagande utgår för sådan i Sverige inträffad sakskada som avses i mi1jöskade1agen (1986:225) för vi1ken fysisk person sku11e ha ägt rätt tiii skadestånd en1igt samma Tag när skadevåiiaren är insoivent och inte kan förmås att utan dröjsmål betaia skadan, när skadevåiiaren ej kan identifieras e11er när rätten ti11 ersättning eniigt miijöskadeiagen sku11e ha varit preskriberad.

Ersättning utgår dock ej för skada på fast egendom som används i näringsverksamhet.

S 2 Om någon på grund av 1ag e11er avta] är ansvarig för skadan åiigger det den skadeiidande att utkräva ersättningen av denne. Endast om det kan göras sannoiikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarige betaias ersättning eniigt detta åtagande.

§ 3 Ersättning utgår ej för skada som orsakats

- av grundvattennivån, som drabbat genom ändring annan än ägare av en- e11er tvâfamiijshus - av motorfordons- järnvägs- e11er fiygtrafik e11er sjöfart e11er - av grund- e11er av förorening ytvatten genom jordbruksverksamhet eiier - e11er annan vattenförorening som är genom iuftaiimänt förekommande och som ej har sin orsak i en 10ka1 miijöpåverkan.

Rätt ti11 iniösen eniigt 11 § miijöskadeiagen föreiigger ej.

§ 4 Ersättning för skada eniigt detta åtagande iämnas med avdrag för ett be1opp om 1.000 kr. vid skada på 1ös egendom och 5.000 kr. vid skada på fast egendom.

§ 5 Ersättningen en1igt detta åtagande utges av försäkringsgivaren och får i sin he1het återkrävas av den som en1igt mi1jöskade1agen e11er på annan grund är ansvarig för skadan.

§ 6 Ansvaret eniigt detta åtagande är för varje skada begränsat ti11 50 mkr. Skada ska11 hänföras ti11 det försäkringsår då anmä1an om därom först gjordes. För skador som ska11 hänföras ti11 ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat ti11 150 mkr. vare sig skada avser person- e11er sakskada.

För skador som orsakats av samma s1ags skadiig inverkan e11er störning är ansvaret, oavsett var de uppkommer e11er under vi1ket år de anmäis, dessutom begränsat ti11 50 mkr. Sådana skador ska11 hänföras ti11 den tidpunkt då den första skadan anmä1des ti11 försäkringsgivaren.

§ 7 Förs1år beiopp som anges i § 6 inte ti11 gottgöre1se åt dem som har rätt til] ersättning ur be1oppen, nedsätts deras ersättningar med samma kvotde1 för var och en. Kan befaras att sådan nedsättning b1ir nödvändig, kan den nämnd som avses i § 9 bestämma att ersättningen ti11s vidare ska11 utgå endast med viss kvotdei.

§ 8 Den som vi11 kräva ersättning för skada eniigt detta åtagande får ej anmä1a skadan e11er framstä11a krav om ersättning sedan mer än tre år förf1utit från det att skadan inträffat. Skada anses ha inträffat då den som 1ed skada först b1ev medveten om att skada uppkommit e11er att omede1bar risk för skada före1âg.

Om detta ersättningsåtagande sku11e att upphöra gä11a får skada som ska11 anses ha inträffat under försäkringstiden ej he11er anmäias e11er krav framstä11as sedan mer än tre år förfiutit från den då tidpunkt ätagandet upphörde. Sådan skada som eniigt § 6 ej ska11 anses utgöra serieskada ska11 hänföras ti11 det sista försäkringsåret.

Ansvaret en1igt detta åtagande ska11 täckas av en koilektiv försäkring. Anmä1an om skada ska11 ti11 göras försäkringsgivaren som utger ersättningen.

§ 9 Principieiia e11er tvistiga ska11 skadeersättningsfa11 på begäran av den skadeiidande, försäkringsgivaren e11er försäkringstagaren understä11as en särskiit tiiisatt nämnd för ut1åtande.

Nämnden består av 6 ledamöter. utser Regeringen ordförande samt 2 andra ledamöter, varav en representerar de skade1idandes intresse. Industri- Sveriges förbund utser 2 och 1. Ordföranden försäkringsgivaren har uts1agsröst.

Arbetsordningen för skadenämnden faststä11s av regeringen efter förs1ag av försäkringstagaren i samråd med försäkringsgivaren.

§ 10 Tvist me11an försäkringsgivaren och skadeiidande avgörs av skiijemän eniigt 1agen (1929:145) om skiijemän. Om någon av de av parterna utsedda skiijemännen så begär, utses den tredje ski1jemannen av regeringen.

Skiijemannaförhandiingarna ska11 om inte särskiida skä1 föreligger grundas på skrift1ig dokumentation.

Om skadeiidande haft skäiig an1edning att få tvisten svarar försäkringsgivaren för ersättningen tiii prövad ski1jemännen.

§11 av ski1jemän eniigt § 10 får påka11as endast Avgörande om skadenämnden dessförinnan har avgett utlåtande i ersättningsärendet enligt § 9. önskar någondera parten nya omständigheter e11er ny utredning som inte åberopa av försäkringsgivaren e11er skadenämnden skal] prövats ärendet remitteras ti11 skadenämnden för förnyat yttrande.

Den skade1idande får inte begära utiåtande av skadenämnden senare än ett år från det att han fick de1 av försäkringsgivarens besked med an1edning av hans ersättningskrav.

Den skadelidande får inte påka11a avgörande av ski1jemän senare än sex månader från det att han fick dei av försäkringsgivarens s1ut1iga besked i ersättningsärendet med an1edning av skadenämndens ut1åtande.

§12 Detta åtagande träder i kraft den 00000 00000. Skada vars orsak står att finna i miijöpåverkan e11er annan störning som huvudsak1igen är att hänföra ti11 tid före den 00000 00000 ersätts ej.

r

Statens offentliga utredningar 1987

Kronologisk förteckning

. Otillbörlig efterbildning. Ju. . Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m. m. Ju. . Långtidsutredningen 87. Fi, En ny kyrkolag m. m. Del 1. C. En ny kyrkolag m. m. Del 2. C. Folkstyrelsens villkor. Ju. . Barnets rätt. Ju. . Svenska försvarsindustrins utlandsverksamhet. Ud, . Det svenskatotalförsvaret inför 90›talet. Fö. . lndrivningslag m. m. Fi. . Skydd för det väntade barnet. Ju. , Legitimation för vissakiropraktorer. S. Översyn av rättegångsbalken 3. Ju. . Juristkommissionens rapport om händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme. Ju. 4 Miljöskadefond. ME.

Statens offentliga utredningar 1987

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Otillböriig efterbildning, [1] Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m. m. [2] Folkstyrelsens viilkor. [6] Barnets rätt. [7] Skyddför det väntade barnet. [11] Översyn av rättegångsbalken 3. [13] Juristkommissionens rapport om händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme. [14]

Utrikesdepartementet Svenska försvarsindustrins utlandsverksamhet. [8]

Försvarsdepartementet Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. [9]

Socialdepartementet Lagitimation för vissa kiropraktorer. [12]

Finansdepartementet Långtidsutredningen 87. [3] Indrivningslag m. m. [10]

Miljö- och Energidepartementet Miljöskadefond. [15]

Arbetsmarknadsdepartementet Varannan damernas. [19]

Civildepartementet En ny kyrkoiag m. m. Del 1. 4 En ny kyrkolag rn_. m. Del 2. 5

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen,

KUNGL. BIBL.

1987 -05- U 3

L STOCKHOLM