En ny vattenadministration : vatten är livet : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

En

Vatten-

ny

administration

Vatten är livet

S

i

l

l ox o .

Delbetänkande av Utredningen om avrinningsområden

Stockholm 1997

Öcc.

/rl

l

Statens offentliga utredningar 1997:99 Miljödepartementet

En Vatten-

ny

administration

Vatten är livet

Delbetänkande Utredningen avrinningsområden av om Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar F ritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Forsakarsbäckens slingrande lopp mellan välbetade och blockrika sandkullar i Degeberga, Skåne.

Foto: Lars Torstensson, tel. 044-12 48 62

ISBN 91-38-20643-9 Graphic SystemsAB, Göteborg1997 ISSN O375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen bemyndigade den 11 juli 1996 chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor dir. 1996:57. Utredaren skall vidare klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde samt undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system. Med stöd av bemyndigandet förordnades riksdagsledamoten Eva Eriksson till särskild utredare. Sekreterare är hovrättsassessom Björn Larsson och departementssekreteraren Björn Rehnlund. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 1 juni 1997. Regeringen har efter framställan av utredaren medgett förlängd tid till den 31 oktober 1997 för fortsatt arbete med i första hand miljösamverkan. Som experter i utredningen har deltagit Ulrika Askling, Jordbruksdepartementet, Anders Bemtell, Miljödepartementet fr.o.m. den 6 maj 1997, Maja Brandt, SMHI, Per-Olov Davidsson, Hushållningssällskapet i Halland, Magnus Fröberg, Naturvårdsverket, Lena Gipperth, Uppsala Universitet, Arne Gustafsson, Lantbruksuniversitetet i Uppsala, Jan Gustavsson, Jordbruksverket, Helen Holm, Miljödepartementet t.o.m. den 6 maj 1997, Arne Joelsson, Länssty-

relsen Hallands län, Jan Johansson, Länsstyrelsen Östergötlands län,

Per Lagerud, Miljöbalksutredningen, Hans Legharmnar, Havsmiljögruppen Argos, Yngve Malmqvist, Boverket, Sören Persson, Lantbrukarnas Riksförbund, Lotten Sjölander, Svenska Kommunförbundet och Lars-Erik Wretblad, Mälardalsrådet. Utredningen har antagit namnet Utredningen om avrinningsområden. Jag får härmed överlämna delbetänkandet En ny vattenadrninistration vatten är livet . - Till betänkandet har särskilda yttranden fogats av experterna Lena Gipperth, Arne Joelsson, Jan Johansson, Hans Leghammar, Sören Perssson, Lotten Sjölander och Lars-Erik Wretblad.

Stockholm den 23 juni 1997

Eva Eriksson /Björn Larsson

Björn Rehnlund

Vfaøazázsä

mzááxauza

v

Innehållsförteckning

Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Inledning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Bakgrund 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Uppdraget 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Arbetets bedrivande och utgångspunkter för betänkandet 15

2 Hinder mot genomförandet av lokalt anpassade kostnadejfektiva åtgärder 17

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Det administrativa systemet 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Övriga problem 19

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Sammanfattning 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 23 . . 3.1 Avrinningsdistriktsvis administration 24 . . . . . . . . . . . . 3.2 Miljökvalitetsmål 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Beskrivningar 30

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.1 Avrinningsdistriktets karakteristika 31

. . . . . . . 3.3.2 Mänsklig verksamhets inverkan miljön 32 . . . 3.3.3 Ekonomisk analys av vattenanvändningen 34 . . . 3.3.4 Dricksvatten 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.5 Skyddade områden 35

. . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4 Övervakning av vattenstatusen 35

. . . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Åtgärdsprogram 36

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Förvaltningsplaner 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Miljöbalken och ramdirektivet 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Hur beaktas ramdirektivet i miljöbalken 43 . . . . . . . . .

4.2 Miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken och

miljökvalitetsmål enligt ramdirektivet 43 . . . . . . . . . . . . 4.3 Miljökvalitetsnormernas rättsverkan 45 . . . . . . . . . . . . .

4.4 Åtgärdsplaner och åtgärdsprogram 46

. . . . . . . . . . . . . . 4.5 Registrering av skyddade och förorenade områden 47 . . . . 4.6 Bör miljöbalken anpassas till ramdirektivet 48 . . . . . . . .

5 Ett nytt administrativt system 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Fördelar med en avrinningsområdesvis indelning 49 . . . . .

5.2 Avrinningsområdesbaserade uppgifter 50

. . . . . . . . . . . .

5.2.1 Uppgifter enligt förslaget till ramdirektiv 51

. . .

6 Innehållsförteckning

5.2.2 Ytterligare uppgifter 53

. . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Uppgifter som bör hanteras distriktsvis 54 . . . . . 5.3 Indelningen av Sverige efter avrinningsomrâden 56 . . . . . 5.4 Utformning och organisation av en "ny" miljömyndighet 57

5.4.1 Avrinningsmyndigheter 57 . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.2 självständiga enheter 60

. . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Central styrning av det regionala och lokala

arbetet med vattenfrågor 62

. . . . . . . . . . . . . . 5.5 Sammanfattning 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Samverkan inom avrinningsdistrikt 65 . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Länsvis samverkan om tillständsprövning 65

. . . . . . . . . 6.2 Länsvis samverkan om tillsyn 66 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Samverkan kring åtgärdsplaner m.m. 67 . . . . . . . . . . . . 6.4 Miljödomstolar 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Ett nytt västsvenskt län 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6 Sammanfattning 68

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Samverkan inom avrinningsområden 69 . . . . . . . . . . . . .

7.1 Kommunal samverkan om tillståndsprövning 69

. . . . . . . 7.2 Kommunal samverkan om tillsyn 70 . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Samverkan kring åtgärdsplaner m.m. 70 . . . . . . . . . . . .

7.4 Sammanfattning 71

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Finansiering av tillkommande verksamheter 73 . . . . . . . .

Samverkan inom delavrinningsomráden, miljösamverkan 75

Bakgrund 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Befintliga samverkansformer 76

. . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Sverige. 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.2 Övriga Europa 77

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.3 Nya samverkansformer 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Framtida miljösamverkan. 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Finansiering av miljösamverkan 81 . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Utbildning 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6.1 Jordbruksverkets utbildningsinsatser 82 . . . . . . . 9.7 Sammanfattning 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Det administrativa systemet och miljöbalken 85

. . . . . . . . 10.1 Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål 86 . . . . . . . .

10.2 Åtgärdsplaner 88

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3 Miljökonsekvensbeskrivningar. 91

. . . . . . . . . . . . . . . .

10.4 Skydd av områden 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Generella föreskrifter 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Kommunal tillstândsprövning 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7 Markavvattning 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning 7

10.8 Miljöhänsyn i jordbruket 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.9 Omprövning av tillstånd 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 1996:57 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 SMHI:s förslag till avrinningsdistrikt 125 . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Projektbeskrivning Örsbaken 131 . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

En rad olika faktorer påverkar arbetet med de vattenanknutna frågor-

Den administrativa indelningen och ansvarsfördelningen utgör i na. viss utsträckning ett problem, bl.a. när det gäller samordningen av åtgärder i syfte att uppnå en god Vattenkvalitet. Detta utesluter inte att det finns andra och viktiga orsaker till de vattenanknutna miljöproblem vi har i dag. Exempel på andra problem är bristen verktyg och resurser i miljöarbetet.

Ett nytt avrinningsområdesbaserat administrativt system.

Den del mitt uppdrag som redovisas i detta betänkande behandlar av frågan om ett nytt administrativt systern för hantering av vattenanknutna resurs- och miljöfrågor.

Indelningen av landet i avrinningsdistrikt

SMHI har definierat 119 huvudavrinningsområden och ca 11 000 delavrinningsomrâden i Sverige. Till dessa kommer kustområden med direktavrinning till havet. Den svenska kusten har delats in i 55 kustvattenomrâden som är kopplade till avrinningsområdena. Landet bör med huvudavrinningsområdena som bas delas in i ca tio avrinningsdistrikt. Distrikten skall bestå av ett eller flera avrinningsområden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten.

Avrinningsmyndigheter och uppgifter

Inom varje distrikt bör utse en fristående enhet vid en länsstyrelse man

till ansvarig avrinningsmyndighet. Distrikten bör beskrivas och olika verksamheters påverkan vattenresuser analyseras. För varje avrinningsdistrikt bör miljökvalitetsmål beslutas. Sådana miljökvalitetsmål

kommer till stor del att bestå miljökvalitetsnormer. Avrinningsav myndigheten bör ansvar för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner ges

i syfte att uppnå relevanta miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer.

Åtgärdsplanerna bör vara bindande för domstolar, kommuner och

myndigheter. De länstyrelser som inte får en avrinningsmyndighet,

kommunerna, vattenvårdsförbund, organisationer och privata intres-

10 Sammanfattning

senter bör ges stor möjlighet att påverka det distriktsvisa arbetet.

Obligatoriska sarnrådsförfaranden bör finnas. Avrinningsmyndigheterna bör även få det övergripande ansvaret för miljöövervakning och kalkning. Man bör också överväga om länsstyrelsernas lantbruksfrågor

bör föras till avrinningsmyndigheterna.

Samverkan inom distrikten

Inom avrinningsdistrikten bör länsstyrelserna samverka om milj öpröv-

ningsenhetema. Det bör bara finnas en miljöprövningsmyndighet i varje distrikt. Miljödomstolarnas geografiska områden bör anpassas till

avrinningsdistrikten.

Samverkan inom avrinningsomráden

Inom avrinningsområdena 119 st bör kommunerna sträva efter att,

så långt som det är möjligt, samverka om prövningsverksarnheten på

så sätt att antalet prövningsenheter begränsas till en per avrinningsom-

råde. Sådan samverkan kan ske genom kommunalförbund eller gemennänmd. Även tillsynsverksamheten, och då främst hanteringen sam av

amnälningsärenden, bör om möjligt begränsas till en enhet per av-

rinningsornråde.

Miljösamverkan, samverkan inom delavrinningsomrâde

Miljösamverkan på det lokala planet, exempelvis mellan jordbrukare

inom ett delavrinningsornråde, medger enligt min uppfattning en möjlighet till ett ökat lokalt engagemang. Det bidrar även till att öka

kunskaperna ute i brukarledet vad gäller sambanden mellan t.ex. marktyp, brukningsmetoder och miljöpåverkan m.m. Genom en lokal miljösamverkan kan åtgärder anpassas till de lokala förutsättningarna

och därmed optimeras vad avser möjligheten att till så låg kostnad som möjligt uppnå största utsläppsreduktion. Jag kommer att arbeta vidare med frågor om miljösamverkan och redovisa arbetet i ett betänkande under hösten.

Finansiering

En avgift på utsläpp av förorenat vatten bör införas för alla källor av

betydelse. Avgiften bör avse såväl stora som små punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs- och jordbruk. Intäkten från avgiften

Sammanfattning 11

eller del av den bör vid behov användas för att finansiera tillkomrnande arbete med vattenfrågorna och för att höja kvaliteten i arbetet. Utöver detta bör avgiften användas för befrämjandet av miljösarnverkan det lokala planet.

Miljöbalken

Miljöbalken bör anpassas så att det är möjligt att genomföra ett avrinningsormådesbaserat administrativt system för hantering av vattenfrågorna. Miljökvalitetsmål bör definieras för avrinningsdistrikten och

regleras i miljöbalken. Åtgärdsplaner för att uppnå målen bör tas fram för avrinningsdistrikten. Åtgärdsplanernas rättsverkan bör regleras i

balken. De bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Innehållet i åtgärdsplanerna kan regleras i balken, annan lag eller i förordningar. Även i övrigt bör miljöbalken så att den anpassas vid ikraftträdandet tillåter en avrinningsdistriktsvis administration.

áéáåâsâ Twi;

1 Inledning

1 1 Bakgrund

.

Dagens administrativa system för miljöfrågor bygger på den befintliga indelningen av landet i län och kommuner. Denna indelning tar liten hänsyn till sådana faktorer som avrinningsomrâden, mark- och vattentyp, belastning m.m. I vissa fall delas t.ex. en mindre sjö upp flera ansvariga kommuner och myndigheter på samma administrativa nivå. Detta försvårar ofta likformighet vid tillståndsgivning, tillsyn och övervakning. Miljövårdsadrninistrationen och dess utseende har sedan lång tid diskuterats, emellanåt kritiserats och även utretts, bl.a i följande betänkanden. Revision av vattenlagen SOU 1977:27, Vattenplanering SOU 1980:39 och 40, För En Bättre Miljö SOU 1987:32 och 36, Miljön i Västra Skåne SOU 1990:93 och Miljöbalk SOU 1993:27. Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen sitt förslag till miljöbalk till regeringen SOU 1996:103. Även i förslaget till miljöbalk har vissa brister i det administrativa systemet påpekats och förslag förbättringar har lagts fram. Efter remissbehandling har inom Miljödepartementet arbetet fram en lagrådsremiss som för man närvarande behandlas i lagrådet. De hänvisningar som jag gör till miljöbalken balken så som den ser ut i lagrådsremissen. avser Naturvårdsverket har i sin delrapport beträffande uppdraget att utveckla effektrelaterade miljömål och utforma mer kostnadseffekmer tiva åtgärder för arbetet med havs- och vattenfrågor närsaltsuppdraget pekat på behovet helhetssyn i vattenarbetet. Man har därav en vid förutsett ett behov av nya samarbetsformer för vattenarbetet. Som grund för ett sådant arbete har man angett avrinningsområden. OECD har i sin miljörevision av den svenska miljöpolitiken, vilken genomfördes under år 1996, betonat att den individuella tillståndsprövningen innebär en allt för avgränsad bedömning. Man efterlyser bl.a. ett avrinningsomrâdesperspektiv och skriver även att man sakkostnadseffektiviteten i åtgärderna. nar en analys av Den 16 april 1997 överlämnade EU-kommissionen till rådet ett förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder området för vattenpolitik. Huvudsyftet med ramdirektivet är att skapa ett ramverk för skyddet av såväl yt- som grundvatten inom EU samt att bidra till att en god Vattenkvalitet kan uppnås i

14 Inledning

dessa vatten. Enligt förslaget till direktiv skall grunden för vattenarbetet vara avrinningsområden.

1 Uppdraget

Den 11 juli 1996 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare

med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor dir. 1996:57. Uppdraget avser i första hand närsaltsutsläpp från jordbruket men även hur systemet skall kunna tillämpas på andra utsläppskällor. Även miljöpåverkan på landets vattentillgångar,

annan inklusive grundvatten, skall belysas.

Utredaren skall vidare klargöra förutsättningarna för att tillämpa

miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsornråde som ett

komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. I denna del av uppdraget ingår även att analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt

målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana arbetsformer.

I uppdraget ligger slutligen att undersöka möjligheterna att påbörja försöksverksamhet i syfte att skaffa erfarenheter av nya administrati-

va system. Laholmsbukten och Mälarens avrinningsområden framhålls i direktiven som exempel på lämpliga områden för sådan försöksverksamhet. Enligt direktiven skall utredaren i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Miljöbalksutredningen. Vidare skall samråd ske med Naturvårdsverket i verkets arbete med att vidareut-

veckla de förslag som presenterades i uppdraget om havs- och vatten-

frågor. Uppdraget skulle, enligt direktiven, ha redovisats senast den 1 juni

1997. Efter hemställan från utredaren har dock regeringen genom beslut vid sammanträde den 12 juni 1997 förlängt utredningstiden till

den 31 oktober 1997. Förslaget till ett nytt administrativt system skall dock redovisas i juni 1997. Förutom de särskilda direktiven gäller generella direktiv för samtliga kommittéer och särskilda utredare. Jag har i denna del av arbetet beaktat direktiven dir. 1992:50 om regionalpolitiska konsekvenser och direktiven dir. 1994:23 om prövning av offentliga åtaganden.

Inledning 15

1.3 Arbetets bedrivande och utgångspunkter för

betänkandet

Hittills har jag sammanträtt med utredningens experter vid fyra tillfällen. Jag har samrått med företrädare för Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Miljöbalksutredningen, Länsstyrelsen i Hallands län, Juridiska institutionen vid Uppsala universitet, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Nyköpings kommun, Nyköpingsåns vattenvårdsförbund, Vätternförbundet, Göta Älvs Vattenvårdsförbund, Mälardalsrådet, Svenska Kommunförbundet, Länsstyrelsernas miljövårdsdirektörer och Sveriges Lantbruksuniversitet i Uppsala. Utredningens sekreterare har utöver detta besökt pågående Iniljösamverkansprojekt i Kävlingeåns, Höjeås, Humlebäckens, Mässingsboåns och Brumisjöns avrinningsområden eller delavrinningsområden. Utanför Sverige har besökt företrädare för den Åländska Landskapsstyrelsen samt det ländska lagtinget. I mitt fortsatta arbete avser jag att studera ytterligare samverkansprojekt, bl.a. i Emån, Laholmsbukten och Mässingsboån/Brunnsjön. Jag avser också att träffa företrädare för Lantmäteriverket och SMHI för att diskutera olika metoder och beräkningsmodeller för att bedöma påverkan på vattemniljöer. Vidare planerar jag att besöka någon av de i Frankrike, sedan länge väl fungerande, distriktsvisa vattenadministrationerrxa, vanligen kallade vattenparlamenten samt om möjligt även de i England nyligen avrinningsområdesvis inrättade regionala miljömyndighetema. Jag har i mitt arbete utgått från att den befintliga administrativa strukturen vad gäller arbetet med vattenfrågor inte är den mest ändamålsenliga. Detta främst beroende på att de administrativa gränserna inte följer avrinningsområdena, något som i sin tur fört med sig att effektiviteten i arbetet med att genomföra utsläppsbegränsande åtgärder och åtgärdemas effektivitet i sig till viss del begränsats. I det nu föreliggande delbetänkandet koncentrerar jag mig på ett förslag till ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av de vattenanknutna frågorna. Jag vill att man betraktar betänkandet som en idéskiss att användas i det fortsatta arbetet. I mitt nästa betänkande kommer jag att inrikta mig en redovisning av miljösamverkan och så långt möjligt även redovisa förslag till åtgärder i syfte att underlätta sådan miljösamverkan.

22m Trliååiågå

Qüäexvsggi. .mâfåáz

p

nu Yüffülåâ;

2 Hinder

mot genomförandet av lokalt anpassade och kostnadseffektiva åtgärder

En rad olika faktorer påverkar arbetet med de vattenanknutna frågorna. Den administrativa indelningen och ansvarsfördelningen

utgör ett problem, bl.a. när det gäller samordningen av åtgärder i syfte att uppnå en god vattenkvalitet. Exempel på andra problem

som bör nämnas är bristen på "verktyg och resurser i miljö-

arbetet.

2.1 Det administrativa systemet

Dagens administrativa system för miljöfrågor bygger på indelningen av landet i län och kommuner. Detta är en indelning som grundas på

andra principer än avrinningsområden, mark- och vattentyp samt belastning och påverkan av utsläpp. I och med detta delar man ofta upp områden med en ur miljösynpunkt påtaglig intressegemenskap. Det finns således ingen myndighet eller organisation som på ett ända-

målsenligt sätt och med tillräckliga befogenheter kan arbeta med planering och genomförande av åtgärder inom ett helt avrinningsområde. Det är därför svårt att arbeta avrinningsområdesvis annat än på frivillig grund. Det frivilliga samarbetet kan leda till goda resultat men är begränsat framför allt vad gäller möjligheterna att genomföra

åtgärder som alla samverkande parter inte är överens om. Till detta kommer att alla berörda parter inom ett visst område kanske inte är intresserade av att delta i samarbetet. Man får dock inte glömma bort att mycket av det övriga miljövårdsarbetet, det som inte direkt är kopplat till avrinningsomrâden, ofta

kunnat genomföras på ett bra sätt inom nuvarande administrativa ramar. Inte minst gäller detta de tidiga problemen med utsläpp från de

stora punktkälloma.

Det arbete och de åtgärder som hittills genomförts, i första hand

vad gäller att minska uttransporten av kväve till Västerhavet, har inte gett förväntat resultat. En anledning till detta skulle kunna vara att det

i och med dagens administrativa system är svårt att en Övergripande syn på vilka åtgärder som inom ett avrinningsområde ger bäst resultat.

Det kan även vara svårt att bedöma vilka åtgärder som är mest kostnadseffelctiva. Det råder stor enighet om att avrinningsområdena måste beaktas i

18 Hinder mot och kostnadsejjfektiva åtgärder

större utsträckning än vad som normalt varit fallet. Under utredningstiden har man från flera håll påtalat att dagens administrativa indelning utgör ett problem. Samtidigt har det framhållits att den administrativa

indelningen inte är något stort problem när man jämför med andra problem, framför allt bristen "verktyg" lagar, planeringsinstru-

ment och beslutsbefogenheter samt finansiella och personella resurser i miljöarbetet. Många, framför allt företrädare för kommuner och länsstyrelser, anser att det avrinningsområdesvisa tänkandet mycket väl kan hanteras utan att stora ingrepp görs i nuvarande administrativa

strukturer. I princip allt avrinningsområdesvist arbete skulle i så fall

bygga frivillig samverkan mellan befintliga aktörer. Man menar att om man bara får ändamålsenliga verktyg och tillräckliga resurser så kan det samordnade greppet på vattenfrågorna fullt ut hanteras inom för Även ramen en i stort sett oförändrad myndighetsstruktur. om nya

och slagkraftiga verktyg införs och resurstilldelningen ökar är jag dock

tveksam till att samtliga problem med hanteringen av de vattenanknutna frågorna skulle kunna lösas inom den nuvarande myndighetsstruktu- En så kallad nollösning, där inget förändras vad gäller ansvarsförren. delning, har efterlysts av företrädare för Svenska Kommunförbundet. Under utredningstiden har EU-kommissionen publicerat ett förslag till ramdirektiv för vatten. Förslaget behandlas i avsnitt Det bygger

ett avrinningsområdestänkande och innehåller krav på att uppgifter

som vi i dag bara utför till viss del, eller i vissa fall inte alls, skall

genomföras och då hanteras avrinningsområdesvis. Om direktivet skall

kunna genomföras anser jag det uteslutet att en så kallad nollösning

kan komma i fråga. Det har under utredningens gång riktats kritik mot

att förslaget till ramdirektiv inte är anpassat till svenska förhållanden och att jag därför inte bör beakta vissa delar i det. Förslaget till ramdirektiv är för närvarande ute remiss och remissvaren kommer att beaktas när Sverige tar ställning till hur man bör se på förslaget.

Det därför olyckligt om jag valde att bygga mina förslag

vore antaganden om vad ramdirektivet slutligt kan komma att innehålla, om det antas. Jag att det vore att föregripa remissbehandlingen. På anser en punkt har jag dock valt att bortse från ramdirektivets krav. Det

gäller frågan om avgifter för Vattenuttag till skillnad från utsläppsavgifter. Sådana avgifter kan strida mot grundlagen. Miljödepartemen-

tets företrädare i utredningen har förklarat att Sverige kommer att verka för att sådan avgiftsskyldighet inte åläggs medlemsländerna. Naturvårdsverket har i sin delrapport av närsaltsuppdraget berört

möjligheten till en avrinningsområdesbaserad indelning av landet som grund för ett förnyat arbete med vattenfrågorna. Enligt vad jag erfarit

kommer Naturvårdsverket i sin slutrapport av närsaltsuppdraget att utveckla denna fråga och i det sammanhanget trycka på en regional Vattenförvaltning som en grundläggande förutsättning för att en god havsmiljö skall kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Man pekar

Hinder mot och kostnadseffektiva åtgärder 19

därvid behovet av målstyming och att regionerna ges tillräckliga verktyg för att påverka åtgärdsnivån och måluppfyllnaden i regioner- Även frågor avgift på utsläpp kväve kommer att na. om en av diskuteras. Mot bakgrund av vad som ovan redovisats har jag utgått från att dagens administrativa gränser utgör ett hinder för ett fullt ut effektivt arbete med de vattenanknutna frågorna och då i första hand det diffusa läckaget av närsalter från jord- och skogsbruk. Till detta kommer de krav som ställs på avrinningsområdesvist tänkande i förslaget till ramdirektiv. Mitt ställningstagande i denna del innebär inte att jag anser att den administrativa indelningen är den enda orsaken till de vattenanknutna miljöproblem som finns i dag. Jag vill emellertid inte rangordna problemen. Jag har inte heller mandat att utreda alla de problem som påtalats i arbetet och som av vissa ansetts viktigare att lösa än frågan om administrationen. Jag konstaterar bara att det finns andra problem men att det är frågan om administrativ indelning med avrinningsområden som bas som jag skall utreda.

2.2 Övriga problem

Som jag redan nämnt har det framkommit att många, däribland flera utredningens experter, fäster en större vikt vid andra faktorer än av den administrativa strukturen. Dessa övriga problem hanteras i flera fall andra utredningar eller myndigheter. Eftersom problemen kan av kopplas till avrinningsområden och kanske bör hanteras avrinningsområdesvis är det dock viktigt att ange vad som kommit fram om sådana

problem. Återigen är det dock viktigt att påpeka att mitt uppdrag, till

den del det redovisas nu, inte syftar till att lösa dessa övriga problem. Jag dock att flera av problemen fortsättningsvis bör hanteras anser inom för den avrimiingsvisa administration som jag förordar ramen och jag har så långt det varit möjligt tagit hänsyn till detta i mitt förslag. För att kunna göra en så heltäckande probleminventering som möjligt har jag låtit genomföra öppen "hearing" 1997-06-11 med en betoning på frågeställningen Problem och hinder vid genomförandet av konkreta åtgärder. Företrädare för myndigheter, kommuner, högskolor och även enskilda lantbrukare gavs möjlighet att ur sitt eget perspektiv beskriva och analysera problemställningar och faktorer av betydelse för arbetet med de vattenanknutna frågorna. Tillfälle gavs att lämna förslag lösningar av problemen. En viktig fråga har därvid självfallet varit relationen mellan utformningen av det administrativa systemet och övriga adekvata problem. slutsatserna från seminariet sammanfaller i mycket stor utsträckning

20 Hinder mot och kostnadseffektiva åtgärder

med de synpunkter som redan tidigare framförts till mig. Nedan sammanfattas mycket kortfattat de problem vilka jag, utöver det administrativa systemet, bedömer som viktigast att snarast arbeta vidare med. Detta bör ske inom ramen för det administrativa system som jag föreslår.

Brist på kunskaper inom EU för att Sveriges geologi och hydrologi skiljer sig från övriga Europa och därmed kräver nationellt anpassade åtgärder.

Brist kunskaper hos såväl kommuner och myndigheter som ute hos brukare om hur rnark-, yt- och grundvatten samspelar och därmed påverkar varandra.

Brist på grundläggande kunskaper ute hos de lokala aktörerna vad gäller samband mellan exempelvis gödselhantering, markläckage och övergödning. Man har ofta varit välinfonnerade om hur man skall göra men långt ifrån lika bra upplysta om varför.

Brist på ekonomiska resurser för samordning, rådgivning och tillsyn på det regionala och det lokala planet.

Brister i regleringen vad gäller återställande av våtmarker, anläggning av kantzoner m.m.

Brist i lagstiftningen vad gäller möjligheten för vattenvårdsförbund m.fl. att delta i den kommunala planeringen.

Brist på hänsynstagande till vattenfrågoma såväl yt- som grundvatten i den kommunala planeringen främst översiktsplanen.

Brist på medel för kompensation för inkomstbortfall i samband med att främst skogsmark tas ur produktion för åtgärder enligt ovan.

Bristande flexibilitet i rnilsjöstödet till jordbruket.

Brist på medel för inköp av underlagsmaterial för beskrivningar och modellberäkningar. Detta har i vissa fall lett till att områdesvisa sammanställningar inte kunnat genomföras med det material som i och för sig finns. Man kan säga att myndigheternas krav ersättning för tjänster och information utgör en begränsning.

De kvantitativa frågorna beaktas inte i tillräcklig omfattning i arbetet med vattenfrågorna.

Hinder mot och kostnadsefektiva åtgärder 21

Grundvattenfrågorna beaktas inte i tillräcklig omfattning. Inte sällen förbises de helt.

2.3 Sammanfattning

Det finns rad faktorer som påverkar arbetet med de vattenanknutna en

frågorna. Det är viktigt att åtgärder vidtas för att komma till rätta med dessa problem. Den administrativa indelningen och ansvarsfördelning-

en är en av de frågor som spelar en viktig roll i arbetet med att

samordna och genomföra åtgärder i syfte att minska påverkan på såväl

yt- som grundvatten. I första hand gäller detta arbetet med det diffusa läckaget närsalter från jord- och skogsbruket men även de mindre av

punktkällorna såsom enskilda avlopp. För de större punktkällorna

såsom stora industriella anläggningar och kommunala reningsverk har

ofta frågorna utsläpp och övrig miljöpåverkan ett tillfredsstäl-

om lande sätt kunnat lösas inom ramen för det befintliga systemet. Detta utesluter inte att frågor med koppling till de stora punktkällorna, i vart fall i framtiden, bättre kan lösas inom ramarna för ett nytt avrinningsornrådesbaserat administrativt system. Jag kommer i detta betänkande

att enbart inrikta mina förslag lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de problem dagens administrativa struktur ger upphov

som

till. De övriga problemställningar som jag uppmärksammat bör skynd-

samt behandlas, främst inom ramen för det nya administrativa systern som jag föreslår.

3 EU-kommissionens förslag till

ramdirektiv för vatten

I detta avsnitt redovisas delar ett förslag till rådets direktiv av

om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder området

vattenpolitik.

Inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett ramdirektiv för vattenpo-

litiken. Den vattenpolitiken påbörjades på 1970-talet. gemensamma Till att börja med tog fram ett antal kvalitetsinriktade direktiv, man

ytråvattendirektivet 75/440/EEG och badvattendirektivet

t.ex.

76/160/EEG. Även direktiv utsläppskontroller antogs på 1970-

om talet, t.ex. direktivet farliga ämnen 76/464/EEG. Under den om

delen 1980-talet granskades de befintliga vattendirektiven

senare av och konstaterade del brister. Detta arbete ledde fram till den man en

andra omgången vattendirektiv, till dessa hör bl.a. nitratdirektivet

av

9l/676/EEG och ett förslag till vattendirektiv om ekologisk

Vattenkvalitet. Vidare omarbetades del de äldre direktiven. Ett en av direktiv samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa om

föroreningar antogs 1996 96/61/EG. Den andra lagstiftningsom-

gången ledde fram till diskussion ett samlat grepp på vattenpolien om tiken. I ett meddelande från kommissionen till rådet och parlamentet KOM 96 59 slutlig behandlades frågan om en bättre samordning av vattenpolitiken och de åtgärderna inom EU. Medgemensamma delandet kritiserades Europaparlamentet och många av synpunkterav har beaktats i det fortsatta arbetet. Kommissionen har nu tagit na

fram, och till rådet överlärrmat, ett förslag till direktiv om upprättande för gemenskapsåtgärder området vattenpolitik KOM

av en ram 97 49 slutlig.

Fyra huvudmål för hållbar vattenpolitik har varit vägledande vid

en arbetet med direktivet. Tillgång till dricksvatten.

2. Tillgång till vatten för uppfyllande av andra ekonomiska behov.

Miljöskydd. 4. Förhindrande och minskning av de negativa följderna av översvämning och torka.

Det huvudsakliga målet för ramdirektivet är att skydda miljön. Ett

sådant skydd bidrar dock till att uppnå de två första målen. Enligt direktivet är det övergripande målet att uppnå en god

24 E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

vattenstatus. Detta skall åstadkommas genom en förvaltning av avrinningsområden, en beskrivning och bedömning av områdena, övervakning av yt- och grundvattenresursema, upprättande av åtgärdsprogram för att nå målet, -

upprättande av en förvaltningsplan, och

-

ett samråd med allmänheten kring förvaltningsplanen.

- Direktivet innehåller även krav en mekanism som säkerställer att vattenanvändama betalar självkostnaden för sin användning, en återkoppling till nationella myndigheter och kommissionen så att problem uppmärksammas,

åtgärder för att bekämpa oavsiktliga föroreningar,

förenklade rapporteringsrutiner, och en utveckling av samordnade strategier för att ta itu med föro- reningar från enskilda ämnen eller grupper av ämnen. I detta avsnitt kommer vissa delar av direktivet att behandlas mer

ingående. Det är dock viktigt att återigen påpeka att det rör sig ett

om

förslag till direktiv. Förslaget har i de olika utkast som kommit utred-

ningen till del förändrats en hel del och kraven enligt direktivet har i vissa avseenden mildrats under processen. Det är mot denna bakgrund svårt att nu koppla förslagen i betänkandet direkt till rarndirektivet, även om direktivets idéer om en avrinningsdistriktsvis förvaltning i många fall tjänat som en god inspirationskälla. Om direktivet antas

måste en översyn av mina förslag om avrinningsdistriktsvis administration göras. Min förhoppning är dock att det skall behövas få förändringar i mitt förslag.

3.1 Avrinningsdistrildsvis administration

Grunden för vattenarbetet skall vara avrinningsomrâden. Dessa skall identifieras av varje land och avrinningsdistrikt skall upprättas. Ett distrikt kan bestå eller flera avrinningsområden. Även kustomav ett rådena och utanförliggande kustvatten skall föras till lämpligaste avrinningsdistrikt. Grundvattenresurser, vars områdes gränser eller mer

mindre skiljer sig från ytvattnet avrinningsomráden, skall föras till det lämpligaste distriktet. Länderna skall besluta om lämpliga administrativa arrangemang för

att samordna vattenarbetet inom avrinningsdistrikten. I detta ligger att

utse behöriga myndigheter för de olika uppgifter som följer av

rarndirektivet. Direktivet ger på denna punkt medlemsländerna stor frihet att välja hur arbetet skall samordnas. Man kan utse befintliga myndigheter och ge dem de befogenheter som krävs. Ett annat sätt är

EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 25

att skapa nya myndigheter som får i uppgift att samordna arbetet och eventuellt även att genomföra vissa uppgifter. Om ett avrinningsområde täcker flera medlemsländer skall åtgärderna samordnas mellan länderna i ett gemensamt distrikt. Detta blir aktuellt beträffande Finland. Ett samarbete finns redan i dag genom Svensk-Finska gränsälvskommissionen. Om ett avrinningsområde täcker ett icke medlemsland skall distrikt och myndigheter upprättas i samarbete med grannlandet. Sådan samverkan blir aktuell med Norge. I dag sker ett visst samarbete vid tillstândsprövning av större punktkällor. Detta regleras i rniljöskyddskonventionen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige.

3.2 Miljökvalitetsmål

Utkastet till ramdirektiv för vatten innehåller mål för vattenarbetet. Beträffande ytvatten skall förebygga försämring av den ekologisman ka kvaliteten, förebygga föroreningar och restaurera förorenade ytvattenresurser. Vad gäller grundvatten så skall man förebygga försämring av grundvattenstatusen, restaurera förorenat grundvatten och säkerställa balans mellan uttag och påfyllning. Alla vattenen resurser skall vara av god status senast den 31 december 2010. Inom för den avrinningsdistriktsvisa administrationen skall ramen medlemsländerna utarbeta och genomföra de åtgärdsprogram som krävs för uppnå god i och grundvatten. Åtatt en vattenstatus ytgärdsprogramrnen skall även innehålla åtgärder som är nödvändiga för att följa alla mål och miljökvalitetsnormer som rör skyddade områden och finns i nationell rätt eller EG-rätten. För Sveriges del som kommer de miljökvalitetsnonner som krävs enligt EG-rätten att tas fram enligt bestämmelserna i miljöbalken. Om ramdirektivet antas kommer det övergripande målet alltså att innefatta miljökvalitetsnormer som beslutats enligt miljöbalkens regler. I förslaget till ramdirektiv ñmis vissa preciseringar av målsättningen för kvaliteten vatten. Att notera är att man genomgående använder benärrmingen status för det begrepp vi i Sverige i vanliga fall som

benämner kvalitet. I detta avsnitt använder jag begreppet statuså

Ytvattenstatus definieras på följande sätt: Övergripande benämning

statusen för vattenförekomst bestäms den sämsta av dess en som av ekologiska status och kemiska status. Med god ytvattenstatus, det grundläggande målet, menas den status som uppnås av en ytvattenförekomst när både den ekologiska och kemiska statusen är åtminstone god. Grundvattenstatus tar även sikte kvantitet och bestäms av den sämsta av kvantiteten och den kemiska statusen. God grundvattenstatus uppnås när både kvantiteten och den kemiska statusen är åtminstone

26 E U-kommissionens förslag till ramdirektivfär vatten

god. Ekologisk status är en benämning av kvaliteten rörande strukturen och funktionen hos vattenekosystem i ytvatten. Det centrala i den ekologiska statusen är tillståndet för de biologiska elementen i ekosystemet men hänsyn tas också till den fysik-kemiska naturen i vatten och sediment, vattnets flöde och vattenförekomstens fysiska struktur. Naturlig ekologisk status är den teoretiska status ett vatten skulle ha om det inte var utsatt för mänsklig påverkan. Hög ekologisk status uppnås i en ytvattenförekomst om den inte i väsentlig utsträckning påverkas av mänsklig aktivitet. God ekologisk status är när en vattenförekomst som i väsentlig grad påverkats av mänsklig aktivitet har ett rikt, balanserat och hållbart ekosystem. Den kemiska statusen omfattar även grundvatten. Med kemisk status menas i vilken utsträckning ett vatten är förorenat. Hög kemisk status uppnås när inget av följande ämnen finns i större utsträckning än de naturliga bakgrundsnivåerna.

Organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattenmiljö. Organiska fosforföreningar. Organiska tennföreningar.

4. Ämnen och beredningar för vilka det har påvisats de har att cancerogena och mutagena egenskaper eller via vattenmiljön kan påverka fortplantningen eller fortplantningen i vattenmiljö. 5. Svârnedbrytbara kolväten och svårnedbrytbara och bioackumulerbara organiska, toxiska ämnen. 6. Cyanider. 7. Metaller och deras föreningar.

Arsenik och dess föreningar.

Biocider och växtskyddsmedel. 10. Uppslamrnande ärrmen.

11. Ämnen orsakar eutrofiering i synnerhet nitrater och fosfater.

som 12. Syretärande ämnen mätbara med hjälp av parametrar som t.ex. BOD och COD. God kemisk status, det övergripande målet, uppnås när en vattenförekomst inte har högre koncentration av något av de ämnen som nämnts ovan än som fastställts i de miljökvalitetsnormer som finns i EG-rätten. Rarndirektivet hänvisar direkt till vissa direktiv och generellt till övriga direktiv och andra bestämmelser som innehåller

miljökvalitetsnonner. Det är alltså möjligt att med hjälp av andra

direktiv mer exakt bestämma målet för den kemiska kvaliteten i vatten. Målet i denna del kommer alltså bl.a. att bestå av ett antal

miljökvalitetsnormer. De nivåer som framgår av EG-rätten får inte

överskridas för att den kemiska statusen skall bedömas som god och övervakningen får inte tyda på att normerna kommer att överskridas i framtiden. Målet kan alltså sägas längre än vad som framgår av

EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 27

de enskilda miljökvalitetsnormerna. En del av åtgärdsprogrammen består att medlemsländema skall fastställa både gränsvärden för av

utsläpp och miljökvalitetsnormer för de förorenande ämnen som

nämns ovan. Miljökvalitetsnormer skall alltså fastställas för alla de ovan listade änmena. I sammanhanget kan man notera att flertalet av de värden i EG-rätten är mindre stränga än de värden som som anges finns i svenska bedörrmingsgrunder för vattenkvaliteten. I förslaget till ramdirektiv sägs att vissa miljökvalitetsmål i EGrätten skall behandlas som miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet. Sådana miljökvalitetsmål blir alltså en del av det övergripande målet god vattenstatus. Fem dotterdirektiv till direktivet om farliga om

ämnen 7 6/464/EEG innehåller sådana miljökvalitetsmål som skall ses som miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet. Dotterdirektivens bestämmelser om miljökvalitetsmål är endast tillämpliga i de medlemsländer som valt att använda tillvägagångssättet med miljökvalitets-

enligt direktivet om farliga änmen. Genom hänvisningen i normer ramdirektivet blir målen generellt tillämpliga. Direktiven innehåller.

både utsläppsnormer och miljökvalitetsmål. Utsläppsnormerna innebär

att ett visst utsläpp inte får innehålla mer än angiven mängd av ett farligt ärrme. Miljökvalitetsmålen tar sikte koncentrationen av ämnen i vattenförekomsterna. Direktiven räknas upp i en bilaga till ramdirektivet. Denna bilaga kan utökas om kommissionen beslutar om

ytterligare milj Rarndirektivet hänvisar även generellt till sådan EG-rätt som kan innehålla miljökvalitetsnormer. Följande fem direktiv räknas upp i bilagan till ramdirektivet. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp

från klor alkaliindustrin 82/ 176/EEG. Till att börja med finns gränsvärden för koncentrationer i vatten som släpps ut från vissa industrianläggningar. Direktivet innehåller även värden för högsta tillåtna kvicksilverkoncentration i inlandsytvatten, flodmynningar, territorialvatten och inre kustvatten. Vidare finns en gräns för kvicksilverkoncentration i prov sådant frskkött som valts som indikator. Direktivet innehåller även en bestämmelse om att kvicksilverhalten inte får öka väsentligt i sediment, blötdjur eller skaldjur.

Direktivet gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp

om

83/513/EEG. Direktivet reglerar vilka mängder kadmium som högst

får finnas i vatten släpps ut från olika typer av industrier. Vidare som regleras att den totala koncentrationen av kadmium inte får överskrida vissa angivna värden i inlandsytvatten, territorialvatten, flodmynningar och inre kustvatten. Halten kadmium i sediment eller skaldjur får av inte öka väsentligt.

Direktivet gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp

om från andra källor än klor alkaliindustrin 84/156/EEG. Målsätt- ningen är densamma som enligt punkt 1 ovan.

4. Direktivet gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklor-

om

28 E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

cyklohexan 84/491/EEG. Gränsvärden anges för utsläpp. Kvalitets-

målet innebär att den totala koncentrationen av HCH i inlandsytvatten, flodmynningar och territorialvatten inte får överskrida vissa värden. Vidare får koncentrationen av HCH i blötdjur, skaldjur m.m. inte öka signifikant. 5. Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmâl för utsläpp av vissa farliga ärrmen som ingår i bilaga till direktiv 76/464/EEG 86/280/E- EG. Direktivet anger gränsvärden för utsläpp och värden för högsta tillåtna koncentration av koltetraklorid, DDT och pentaldorfenol i

inlandsytvatten, flodmynningar, inre kustvatten och territorialvatten.

Följande direktiv nämns inte uttryckligen i utkastet till rarndirektiv, men de kan komma att behöva beaktas när miljökvalitetsmålet fastställs. Direktivet om kvaliteten på badvatten 76/160/EEG. I direktivet fimis kvalitetskrav för badvatten. I en bilaga till direktivet räknas 19 parametrar upp och värden ges för dem. Dessa värden är i vissa fall riktlinjer och i vissa fall bindande. Medlernsländerna skall fastställa värden för de uppräknade parametrarna. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de värden som skall vara bindande enligt

bilagan. Naturvårdsverket har fastställt värden för badvatten i SNFS

1996:6. Bemyndigande att fastställa sådana värden finns i hälsoskydds-

lagen och hälsoskyddsförordningen. De värden som Naturvårdsverket

fastställt kommer att bli en del av miljökvalitetsmålet enligt ramdirektivet. 2. Direktivet om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten 80/ 778/ EEG ytråvattendirektivet 75/440/ EEG och direktivet , om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenuttag 79/869/EEG. Dricksvattendirektivet ställer krav på det vatten som levereras till konsumenterna. Vattnet skall ha en viss lägsta kvalitet. I direktivet finns ett stort antal parametrar samt riktvärden och högsta tillåtna koncentrationer.

Kvalitetskraven skall uppnås efter det att vattnet behandlats. Medlems-

länderna skall fastställa vilka värden som skall gälla för dricksvatten och får inte fastställa värden som är högre än högsta tillåtna koncentration enligt direktivet. Enligt förslaget till rarndirektiv skall medlemsländerna fastställa miljökvalitetsnormer för betydande vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten eller som kan komma att användas för sådant uttag. Med betydande vattenförekomst

menas en vattenförekomst som är avsedd för Vattenuttag som tjänar mer än 15 hushåll. Miljökvalitetsnonnema skall fastställas så att vattnet efter behandling uppfyller kraven enligt dricksvattendirektivet.

Fastställande av sådana miljökvalitetsnormer ingår som en del i

åtgärdsprogramrnen och skall vara genomfört senast den 31 december 2007. När sådana normer fastställts skall ytråvattendirektivet 75/440/EEG och direktivet om mätmetoder samt provtagnings- och

E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 29

analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenuttag 79/ 869/ EEG upphävas. Innan nya miljökvalitetsnormer beslutats för råvatten skall de båda direktiven tillämpas. l Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten SLV FS 1993:35 finns gränsvärden för både råvatten och dricksvatten. Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket 91/676/EEG. I nitratdirektivet finns regler om att medlemsländerna skall förteckna förorenade områden. Vad som är ett förorenat område eller som kan komma att förorenas om inte åtgärder vidtas regleras i en bilaga till direktivet. Ytvatten som skall användas för utvinning dricksvatten skall förtecknas och åtgärder sättas in om av nitrathalten överstiger eller kan komma att överstiga 50 mg/l. Gränsvärdet framgår av ytråvattendirektivet. För grundvatten gäller samma värde. Värdena anges som kriterier för förteckning och medför skyldighet att vidta åtgärder. Värdena i nitratdirektivet kan alltså en inte direkt behandlas som miljökvalitetsnormer. 4. Direktivet om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, sötvattendirektivet

78/659/EEG och direktivet om kvalitet för skaldjursvatten, skaldjurs-

direktivet 79/ 923/ EEG. Sötvattendirektivet och skaldjursdirektivet är tillämpliga endast sådana vatten som medlemmarna definierar som ñskvatten respektive skaldjursvatten och ger därför inget skydd för andra vatten. I direktiven finns gränsvärden och riktvärden för de vatten som omfattas. Direktiven skall upphöra den 31 december 2007 när alla åtgärder enligt ramdirektivet trätt i kraft. Direktivet om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen, grundvattendirektivet 80/68/EEG. I direktivet finns bestämmelser förbud mot utsläpp vissa ämnen. En del av om av åtgärdsprogrammen enligt ramdirektivet består i att förbjuda utsläpp förorenande änmen i grundvatten. Ramdirektivet kommer alltså att av ersätta flertalet grundvattendirektivets bestämmelser varför det av direktivet skall upphävas när åtgärderna enligt ramdirektivet senare skall var i kraft, den 31 december 2007. För grundvatten omfattas även kvantitetsfrågor av det övergripande målet. Hög kvantitet uppnås uttag och påfyllning har en försumbar om inverkan det grundvattenförande skiktets beskaffenhet. God kvantitet, målet enligt direktivet, uppnås när uttag och påfyllning är hållbar i ett långsiktigt perspektiv utan att det leder till förlust av ekologisk kvalitet i ytvattenresurser eller skada för jordekosystem. Det övergripande målet omfattar även sådana miljökvalitetsnormer och mål fastställs för skyddade områden. Betydande dricksvattensom förekomster skall utgöra skyddade områden och miljökvalitetsnormer skall fastställas för dem. Miljökvalitetsnormema för dricksvatten skall sättas så att det vatten som levereras uppfyller kraven enligt dricksvattendirektivet 80/778/EEG. Vidare kan det enligt svensk lagstiftning

30 E U-kommissiønens förslag till ramdirektiv för vatten

finnas regler som tar sikte andra skyddade områden. Sådana regler eller miljökvalitetsnormer kommer också att falla under det övergripande målet.

Målet enligt rarndirektivet är alltså preciserat i en rad avseenden.

Framför allt vad gäller den kemiska kvaliteten utgör målet en sammanställning av befintliga miljökvalitetsnormer. Målet enligt ramdirektivet skall ses som en miljökvalitetsnorm enligt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar 96/61/EG. Miljömålet kan sammanfattas i ett antal punkter. God ekologisk status på ytvatten. - God kemisk status på yt- och grundvatten innefattande miljökva- litetsnormer enligt bl.a. ett antal direktiv God grundvattenkvantitet. - Miljökvalitetsnormer för dricksvattentäkter och andra skyddade områden.

3.3 Beskrivningar

Förslaget till ramdirektiv för vatten innehåller ett antal bestämmelser om informationsinsamling. Avrinningsdistrikten skall beskrivas och

beskrivningarna skall bl.a. utgöra ett beslutsunderlag för arbetet med

att ta fram åtgärdsprogram. Det handlar till stor del om sammanställning av befintlig information. I Sverige är informationen i flertalet fall inte sammanställd inom de administrativa områdena och inte heller avrinningsområdesvis. Flera myndigheter och kommuner måste bidra med information för att en sammanställning skall kunna göras enligt de krav som ställs i förslaget till ramdirektivet. Arbetet med en sådan sammanställning skall ligga den eller de myndigheter som får sådana befogenheter.

Bestämmelser om informationsinsarnling finns i artikel 5-9 i

förslaget till ramdirektiv för vatten. Direktivet ställer krav på samarbete mellan de statistiska myndigheterna i medlemsländerna så att dubbel informationsinsamling inte behövs. Informationen skall i så stor utsträckning som möjligt göras tillgänglig i Geografiska informationssystemet GIS eller i kommissionens geografiska informationssystem GISCO. Ramdirektivet ställer vidare krav på att insamlingen av information skall samordnas mellan de myndigheter som är ansvariga

för statistik. Det har visat sig att åtkomsten av information i vissa fall försvårat möjligheterna att arbete rationellt med vattenfrågor.

E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 31

3.3.1 Avrinningsdistriktets karakteristika Artikel 5

Med avrinningsornrådets karakteristika avses frågor om hur distrikten ser ut och vilken verksamhet som pågår där. Inom ramen för dessa beskrivningar hanteras inte frågor om vilken påverkan de olika aktivite-

terna har miljön. Frågor om påverkan behandlas i artikel

Geografiska och geologiska karakteristika

I Sverige är det framför allt lantmäteriet, SLU och SGU som är ägare till den information som behövs för att kunna genomföra beskrivningarna i dessa delar.

Hydrografiska karakteristika

SMHI har nödvändig information. om hydrologiska egenskaper så som avrinningsområdenas gränser, areor och belägenhet, vattendrag och sjöar samt angränsande kustvatten. Dynamisk information, som varierar i tiden, är likaså mycket viktig. Dit hör t.ex. nederbörd och vattenflöden, som påverkar uttvättning och transport av ämnen. Lånen har tillgång till mätdata enligt ett avtal mellan SMHI och Naturvårdsverket.

Demografiska karakteristika

SCB har information om var byggnader är belägna och hur många

bor i dem. Det går att få uppgifter från SCB om typ av fastighet

som inte fastighetsgränserna går. Gränserna framgår av ekonomismen var ka kartan och är närmast en fråga om markanvändning som regleras i nästa punkt.

Markanvändning och ekonomisk aktivitet

Ekonomiska kartan finns digitaliserad hos lantmäteriet. Den ekonomis-

ka kartan kan utgöra grund för en del av den totala beskrivningen av markanvändning och ekonomisk aktivitet. Man kan se jordbruksmark, skogsmark, var industrier ligger, vägar, kulturminnen m.m. Jordbruksverket har mer exakta uppgifter om vad som odlas på de olika fastigheterna men sådana uppgifter är troligen delvis sekretesskyddade hänsyn till de enskilda jordbrukarnas ekonomiska intressen. Det men

borde dock att avkoda uppgifterna om fastighetsrelaterad markan-

32 E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

vändning och föra in dem i ett beskrivande system. Vidare finns information om markanvändning att hämta från olika kommuner och myndigheter. Uppgifter om vägtransporter och järnvägstransporter finns att tillgå. Förslag om hur information om en nationell digital vägdatabas finns i delegationens för transporttelematiks betänkande SOU 1996:17. Det finns god kunskap om luftfarten, framför allt landningar och starter, men även rena överflygningar kan beskrivas. Vattenregleringsföretag finns väl dokumenterade och kan föras in i ett system. Damrnregister finns men vattenavledning är inte systematiskt beskrivet, vad som saknas är information om jordbrukets Vattenuttag.

Uppgifter om Vattenförbrukning finns till viss del. Frågan om vattenut-

tag återkommer nedan. Turistaktiviteter inom ett område kan komma att behöva behandlas, det kan röra sig om badstränder, fiskeområden, anläggningar som t.ex. golfbanor och annat som skall identifieras och beskrivas. I kustområdena kan man behöva beskriva bryggor, muddringar Även administrativa förhållanden kommungränosv. som ser, länsgränser, vattenvårdsförbund osv. bör tas upp i beskrivningen av aktiviteter inom området. Direktivet behandlar också skyddade områden. Även dessa bör läggas in i beskrivningarna.

3.3.2 Mänsklig verksamhets inverkan på miljön Artikel 6

Artikel 5 behandlar vilka aktiviteter som pågår inom ett distrikt och denna artikel tar upp frågan om sådana aktiviteters inverkan på miljön. Föroreningar från punktkällor och diffusa källor skall beräknas och områden som är känsliga för föroreningar skall kunna identifieras. Metoder för hur känsliga områden skall identifieras skall tas fram i det fortsatta arbetet med direktivet.

Beräkningar av förorening från punktkällor

Punktkällorna och deras tillstånd är kända. De registreras av Natur-

vårdsverket, Koncessionsnämnden, länsstyrelserna och kommunerna. Utsläppen rapporteras till länsstyrelserna. I en bilaga till direktivet räknas de ämnen upp som man skall ha kontroll över. Följande förorenande ämnen tas upp. Organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattemniljö. 2. Organiska fosforföreningar. Organiska tennföreningar. 4. Ämnen och beredningar för vilka det har påvisats att de har cancerogena och mutagena egenskaper eller via vattenmiljön kan påverka fortplantningen eller fortplantningen i vattenmiljö.

EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 33

5. Svârnedbrytbara kolväten och svåmedbrytbara och bioackumuler-

bara organiska, toxiska ämnen.

Cyanider.

Metaller och deras föreningar.

Arsenik och dess föreningar. Biocider och växtskyddsmedel.

10. Uppslamrnande ämnen. ll. Ämnen orsakar eutroñering i synnerhet nitrater och fosfater.

som

12. Syretärande ämnen mätbara med hjälp av parametrar som t.ex.

BOD och COD.

Det bör att klara kraven enligt artikel 6 med hjälp av den

befintliga informationen. Samtliga ämnen bör kunna behandlas även om alla parametrar inte mäts i alla verksamheter. Det finns dock dåligt

med uppgifter beträffande ämnen enligt punkterna 3 och

Beräkningar av föroreningar från dijfusa källor

De diffusa källorna avser samma änmen som punktkälloma men är svårare att hantera. Det finns t.ex. modeller för beräkning av övergödning. Även trafikens inverkan kan beräknas. Via trafikmätningar

kan man beräkna föroreningar som rinner av vägarna och även påverkan vatten kring vägarna. Svavel- och kväveim-

avgasernas

porten via luften går att beräkna och även var utsläppen härstammar

från. Det är särskilt angeläget att räkna med effekten av den så kallade

direktdepositionen på vattenytor eftersom den är direkt vattenföro-

renande med framför allt kväve och svavel. Det går att modellberäkna bidraget från utlandet. Det finns även ett visst svenskt bidrag från trafiken, Skogsmaskiner och liknande.

Beräkningar av Vattenuttag

Det finns uppgifter om industriellt uttag och vattenverkens uttag. Vad

som framför allt saknas är uppgifter om jordbrukets uttag och uttaget

andra enskilda brunnar. De flesta Vattenuttag för jordruket saknar ur tillstånd. Möjligen kan schablonberäkna Vattenuttag från sådana man enheter med hjälp av uppgifter om markanvändning m.m. Vattenuttaget skall beräknas vad årligt uttag, säsongsvisa variationer och avser vattenanvändningens effektivitet.

34 EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

Övrig mänsklig inverkan på vattenresurser

Beskrivningen i denna del måste utgå från de olika distrikten och vad

som pågår där. Det kan vara fråga om beskrivningar av fisket,

slamhantering, kalkningsinsatser, dammar, reglering osv.

Förändringar av ämnen under transporten i vattendrag och sjöar

De beskrivningar som hittills behandlas avser framför allt bruttobelastningar. Sannolikt är det nödvändigt att även beskriva förändringar under transporten i vattendrag och sjöar. Detta nämns inte uttryckligen i förslaget till ramdirektiv men torde vara en nödvändig uppgift. Utifrån beräkningar och mätningar av både punkt- och diffusa källor kan bruttobelastningen av olika änmen i ett avrinningsområde

beräknas. I mark, vattendrag och sjöar sker förändringar av många

ämnen orsakade av biologiska, kemiska eller fysikaliska processer, t.ex. fastläggning, nedbrytning och växtupptag. Denna retention

avskiljning, som bestämmer nettotransporten till sjöar, vattendrag och till havet, är viktig att ta hänsyn till när åtgärder skall beslutas.

Retentionen för kväve är t.ex. beroende av belastning, omsättningstid och klimat och varierar följaktligen både i tiden och rummet. Detta medför att det krävs modellsystem för att kunna göra scenarier och

simulera vilka effekter olika åtgärder får på transporten.

3.3.3 Ekonomisk analys av vattenanvändningen Artikel 7

Enligt denna artikel skall kostnaderna för vattenanvändning analyseras. Analysen kan göras med hjälp av uppgifter om Vattenuttag och påverkan. När analyserna är klara kan informationen läggas till systemet.

3.3.4 Dricksvatten Artikel 8

Alla betydande vattenförekomster som används för eller kan komma att användas för dricksvatten skall identifieras och registreras. Med betydande vattenförekomster avses sådana som är avsedda för uttag av dricksvatten från en individuell källa som tjänar mer än 15 hushåll. En del information finns sammanställd. Man måste dock komplettera,

främst med uppgifter från kommunerna. Dricksvattentäkterna skall

utgöra skyddade områden och registreras, jämför artikel

EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 35

3.3.5 Skyddade områden Artikel 9

Ett område som är i behov av särskilt skydd i något avseende benämns skyddat område. Skyddade områden kan finnas enligt EG-rätten, nationell eller regional lagstiftning i syfte att skydda yt- eller grundvatten eller för att skydda arter eller livsmiljöer. Vissa typer av skyddade områden räknas upp i en bilaga till direktivet. Samtliga skyddade

områden skall registreras avrinningsdistriktsvis. Registret skall

innehålla åtminstone följande typer av skyddade områden.

Områden som enligt artikel 8 skall användas för uttag av dricksvat- ten. Områden som skall skydda ekonomiskt värdefulla arter som är beroende av en god vattemniljö. Vattenområden som utgör rekreationsområden inklusive badvatten enligt badvattendirektivet.

Områden som är känsliga för övergödning inklusive områden som

-

är sårbara zoner enligt nitratdirektivet 91/676/EEG och känsliga

enligt direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse 91/271/EEG.

Områden som behövs för att skydda arter där vattenkvaliteten är av

betydelse, inklusive natura 2000 områden enligt direktivet om

bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter 92/43/EEG och fågeldirektivet 79/409/EEG.

3.4 Övervakning av vattenstatusen

För varje avrinningsdistrikt skall det upprättas övervakningsprogram

för att få fram en sammanhållen och heltäckande översikt av vatten-

statusen i distriktet. För ytvatten skall man se på den ekologiska och

kemiska statusen och vad gäller grundvatten den kemiska statusen samt kvantiteten. Särskilda övervakningsprogram skall finnas för över-

vakning av vattenstatusen i skyddade områden.

Övervakningen av den ekologiska statusen i ytvatten skall omfatta

övervakning av alla betydande vattenförekomster och representativ

Övervakning av alla andra vattenförekomster. Övervakning av

ytvattenförekomsterna skall täcka fysikalisk-kemiska, biologiska och fysiska karakteristika inklusive kvantitativa aspekter, dynamiska element som t.ex. säsongsvariationer och långsiktiga naturliga

fluktuationer. Presentation av övervakningsresultaten skall göras i ett

gemensamt format eller modellbaserad awikelsegraden från den

naturliga ekologiska statusen. Tre klasser för presentationen av den

ekologiska statusen skall finnas. Den högsta skall vara naturlig

ekologisk status och den näst högsta god ekologisk status så som

begreppen definierats i ramdirektivet.

36 E U-kommissiønens förslag till ramdirektiv för vatten

Övervakningen av den kemiska statusen i ytvatten skall omfatta de

områden som pekats ut som känsliga för föroreningar från punktkällor

eller diffusa källor. Fem klasser skall användas för att beskriva den kemiska statusen ytvatten, den högsta skall vara hög kemisk status och den näst högsta god kemisk status. God kemisk status uppnås när miljökvalitetsnormer enligt EG-rätten uppfylls. Normerna i EG-rätten är i regel minimikrav. De svenska bedömningsgrunderna utgår från en femgradig skala där samtliga nivåer i vissa fall beskriver en bättre kvalitet än minimikraven enligt EG-rättens miljökvalitetsnonner. Det kan, om man vill upprätthålla de svenska bedömningsgrunderna, bli nödvändigt att utöver dem ange vattenkvaliteten enligt den skala som beskrivs i ramdirektivet. Grundvatten skall övervakas vad gäller kvantitet och kemisk status. I övervakningen skall ingå över kvantiteten, inklusive dynamiska att se element som säsongsvariationer, långsiktiga förändringar samt hur mycket som tas ut och fylls på. Vidare skall övervakningen innehålla metoder för att se hur ytvatten påverkas av förändringar i grundvatten.

Övervakningen av den kemiska statusen skall göras av känsliga

områden.

3.5 Ågärdsprogram

Inom varje avrinningsdistrikt skall det upprättas ett åtgärdsprogram

som utformas för att uppnå miljömålen. Åtgärderna består till viss del

av sådana bestämmelser som redan finns i gemensam eller nationell

lagstiftning. Åtgärdsprogrammen skall ingå som en del i de för-

valtningsplaner som skall upprättas. Förvaltningsplanerna skall även innehålla uppgifter om vem som skall genomföra åtgärderna samt när detta skall vara gjort. Förvaltningsplanerna skall hållas tillgängliga för

allmänheten på visst sätt. Åtgärdsprogrammen består av grund-

läggande åtgärder och komplementära åtgärder..

Grundläggande åtgärder

De grundläggande åtgärderna är obligatoriska och räknas upp i ramdirektivet.Till att börja med består de av alla de åtgärder som behövs för att genomföra EG-rätt och nationell lag om skydd av vatten. Viss

EG-rätt nänms i en bilaga till direktivet. Åtgärderna enligt sådana

direktiv skall alltså ingå i åtgärdsprogramrnen för avrinningsdistrikten. Det kan möjligen räcka att i vissa fall hänvisa till det befintliga regelverket, framför allt den kommande miljöbalken och dess förordningar. Följande direktiv räknas upp i bilagan. Direktivet om kvaliteten badvatten 76/160/EEG. Till att börja

E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 37

med skall värden för ett antal parametrar fastställas för alla badplatser gemensamt eller för varje enskild badplats. I direktivet ges minimivärden miljökvalitetsnormer för de aktuella parametrarna men länderna skall sträva efter att följa de strängare riktlinjer som anges. Medlemsländerna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa

kvaliteten badvattnet. Om gränsvärdena inte uppnås skall vatten-

vårdsplaner upprättas. Prover skall tas på badvattnet på samma platser och med minst de frekvenser i direktivet. Proverna skall som anges

analyseras enligt vissa referensmetoder. Viss rapporteringsskyldighet

till kommissionen finns i direktivet. Enligt nuvarande svensk lagstiftning 8 § hälsoskyddslagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter kvaliteten på badvatten om och kontrollen sådant vatten. Naturvårdsverket har fått ett sådant av

bemyndigande hälsoskyddsförordningen och har utfärdat

9 c § även

föreskrifter SNFS 1996:6. I miljöbalken motsvaras reglerna i

hälsoskyddslagen av bestämmelserna om miljökvalitetsnormer.

2. Direktivet bevarande av vilda fåglar 79/409/EEG. Med-

om lernsländerna skall vidta åtgärder för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för de fågelarter som

räknas upp i en bilaga till direktivet. Åtgärder som avses är i första

hand att sätta skyddade områden, underhålla och sköta de skyddade

av områdena, återställa förstörda biotoper och skapa nya biotoper. Särskild vikt skall läggas vid skyddet av våtmarker. Medlemsländerna

skall vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring

livsmiljöer i skyddade områden. Ett generellt skydd av fågelarter av skall finnas. Ett sådant skydd skall bestå av förbud att döda eller fånga sådana fåglar räknas förbud att förstöra bon och ägg, samla som upp,

in ägg, avsiktligt störa fåglar under häcknings- och uppfödningstid,

förvara fåglar inte får jagas eller fångas.Vidare finns regler om

som transporter, försäljning Ramdirektivet om vatten innehåller regler osv.

registrering och övervakning av vissa skyddade områden. Till

om dessa områden hör områden för fågelskydd. I miljöbalken regleras frågor skyddande områden i 7 kap. och skydd av djur och om av

växter i 8 kap. Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer skall utfärda de föreskrifter som behövs för att uppfylla kraven i direktivet. Direktivet kvaliteten vatten avsett att användas som dricksom vatten 80/778/EEG. Direktivet ställer krav på det vatten som levereras till konsumenterna. Vattnet skall ha viss lägsta kvalitet. en I direktivet finns ett stort antal parametrar samt riktvärden och högsta tillåtna koncentrationer. Kvalitetskraven skall uppnås efter det att vattnet behandlats. Medlemsländerna skall fastställa vilka värden som

skall gälla för dricksvatten och får inte fastställa värden som är högre

än högsta tillåtna koncentration enligt direktivet. De bör sträva efter tillämpa de strängare riktvärden Länderna skall vidta att som anges.

38 E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

de åtgärder som krävs för att vattnet åtminstone är av den kvalitet som

föreskrivs i direktivet. Åtgärder får inte leda till att vattenkvaliteten

försämras. Vidare skall vattenkvaliteten kontrolleras pâ visst sätt. I direktivet ges regler referensmetoder för analys Direktivet om osv. behandlar framför allt frågor om kvaliteten på livsmedel och regleras

i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Livsmedelsverket har i kungörelsen om dricksvatten SLV FS 1993:35 utfärdat föreskrifter

om gränsvärden vad gäller dricksvatten. Kungörelsen innehåller även

fastställda värden enligt ytråvattendirektivet 75/440/EEG och

direktivet om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser

avseende ytvatten för dricksvattenuttag 79/869/EEG. Kungörelsen

riktar sig framför allt mot kommuner och vattenproducenter. Åtgärder

för att skydda vattentäkter behandlas i ytrâvattendirektivet. Ytråvatten-

direktivet är EES-ankutet och införlivades i svensk lagstiftning i

samband med EES-avtalet. Livsmedelsverket fick i uppdrag att genomföra direktivet utom vad åtgärder för att förbättra avser kvaliteten ytvatten. Bestämmelser åtgärder för att skydda om

vattentäkter finns i dag i miljöskyddslagen 1969:387, hälsoskyddsla-

gen 1982:1080, vattenlagen 1983:291 och lagen 1985:426 om kemiska produkter. Dessa lagar kommer att ingå i miljöbalken, vattenlagen dock bara delvis. 4. Direktivet om risker för större olyckor i vissa industriella verksamheter, Sevesodirektivet 82/501/EEG. Medlemsländema skall säkerställa att de industrier omfattas direktivet åläggs att vidta som av de åtgärder som behövs för att förhindra stora olyckor och begränsa följderna av sådana olyckor. Vidare ställs krav på vad de behöriga

tillsynsmyndigheterna skall göra. Direktivet om bedömning av inverkan miljön vissa offentliga

av

och privata projekt 85/37/EEG. Direktivet tillämpas för bedömning

av miljöeffekterna av sådana projekt som kan antas medföra betydande påverkan pâ miljön. Projekten kräver tillstånd och bedömning en av miljöpåverkan skall göras innan tillstånd I miljöbalken regleras ges.

frågan om bedömningar i kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar.

Direktivet om skyddandet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket 86/278/EEG. Direktivet syftar till att

hindra skadliga effekter av användning av avloppsslam i jordbruket

samtidigt som användningen sådant slam uppmuntras. miljöbalken av

finns en möjlighet för regeringen att föreskriva förbud mot utsläpp

eller lagring av fast avfall och andra fasta ämnen från avloppsvatten

9 kap. 7 § andra stycket.

Direktivet om rening avloppsvatten från tätbebyggelse av

91/27 EEG. Direktivet behandlar frågor om hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse och vissa industrier. I miljöbalken behandlas frågor om avloppsvatten i kapitlet miljöfar-

om

lig verksamhet, 9 kap.

E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

Direktivet om växtskyddsmedel 91/414/EEG. I direktivet finns bestämmelser om godkännande, kontroll, hantering m.m. av växtskyddsmedel. Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, nitratdirektivet 91/676/EEG. Enligt direktivet skall förorenade vatten och vatten riskerar att bli förorenade försom tecknas. I direktivet nämns ett stort antal åtgärder som skall vidtas. Föreskrifter rörande frågor i nitratdirektivet kan ges med stöd av 12 kap. miljöbalken. 10. Direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter 92/43/EEG. Syftet med direktivet är att säkerställa den biologiska mångfalden bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och genom växter. Vissa områden skall utses till bevarandeområden som skall

ingå i Natura 2000, ett sammanhängande ekologiskt nät av bevaran-

deområden i Europa. Områden med livsmiljöer och arter skall listas.

Åtgärder skall vidtas för att skydda och motverka försämring i

bevarandeomrâdena. Vidare skall åtgärder vidtas även utanför bevarandeområdena för att skydda djurarter och växter. Områdesskydd

och artskydd regleras i 7 och 8 kap. miljöbalken.

11. Direktivet samordning av åtgärder för att förebygga och om

begränsa föroreningar, IPPC-direktivet 96/61/EG. Syftet med

direktivet är att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, vatten och mark från vissa angivna verksamheter.

Verksamhetsutövaren har grundläggande skyldighet att använda

en

bästa möjliga teknik och se till att ingen betydande förorening uppstår.

Ingen verksamhet omfattas direktivet får startas utan tillstånd. som av Medlemsländema skall till att befintliga verksamheter bedrivs i se

överensstämmelse med direktivet. Viss tid ges för anpassning. Om en/

miljökvalitetsnorm ställer högre krav kan uppnås med bästa än som möjliga teknik skall ett tillstånd förenas med föreskrifter om andra särskilda åtgärder. Direktivet innehåller en bestämmelse om att

gränsvärden kan föreskrivas för verksamheter och

gemensamma änmen. Sådana beslut skall grunda sig det informationsutbyte som skall ske enligt direktivet. Om det saknas gränsvärden enligt detta

direktiv skall gränsvärden i EG-rätt tillämpas som miniminivåer

annan

för utsläppsgränsvärden i de verksamheter som omfattas av direktivet.

De ämnen omfattas PPC-direktivet vad gäller utsläpp i vatten som av är desamma omfattas bestämmelsen om kemisk kvalitet på som av vatten i förslaget till rarndirektiv, nämligen

Organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana

föreningar i vattenmiljö.

Organiska fosforföreningar.

Organiska tennföreningar. 4. Ämnen och beredningar för vilka det har påvisats att de har

och mutagena egenskaper eller via vattenmiljön kan

cancerogena

40 EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

påverka fortplantningen eller fortplantningen i vattemniljö. Svåmedbrytbara kolväten och svårnedbrytbara och bioackumulerbara organiska, toxiska änmen. Cyanider. 7. Metaller och deras föreningar. Arsenik och dess föreningar. Biocider och växtskyddsmedel. 10. Uppslammande ämnen. l Ämnen orsakar eutroñering

som i synnerhet nitrater och fosfater.

12. Syretärande ämnen mätbara med hjälp av parametrar som t.ex. BOD och COD. Även nationell lag och EG-rätt kan komma behöva arbetas annan att in i de åtgärdsprogram som skall tas fram enligt förslaget till ramdirektiv. Ett kombinerat tillvägagångssätt skall användas vad gäller förorenande ärrmen. Gränsvärden för utsläpp och miljökvalitetsnormer skall fastställas för sådana ämnen som räknas upp i utkastet till

ramdirektiv samma ämnen som ovan. Det blir alltså nödvändigt att

föreskriva miljökvalitetsnormer för ett stort antal änmen. Detta kan göras på nationell eller regional nivå. Enligt miljöbalken är det som huvudregel regeringen som skall fastställa miljökvalitetsnonner, men om de värden som skall föreskrivas framgår av EG-rätten kan rätten att fastställa miljökvalitetsnonner delegeras till en myndighet som regeringen utser. Som framgått ovan finns sådana normer i EG-rätten.

Åtgärdsprogrammen skall även innehålla sådana åtgärder som

behövs för att genomföra de avgifter för vattenanvändande som krävs enligt ramdirektivet. Det råder dock osäkerhet om dessa krav på avgifter kommer att finnas kvar i det slutliga direktivet och frågan behandlas inte ytterligare i detta sammanhang. För dricksvattentäkter skall miljökvalitetsnormer fastställas. Det skall göras så att kraven i dricksvattendirektivet kan uppfyllas. I svensk lagstiftning finns sådana värden i Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten. Kungörelsen behöver sannolikt anpassas så att det

framgår att det handlar om miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogammen

skall innehålla sådana åtgärder som behövs för att uppfylla kraven på dricksvatten. I miljöbalken finns exempel åtgärder som kan vidtas för att säkra kvaliteten på ytvatten som skall användas som dricksvatten. Betydande dricksvattenförekomster skall utgöra skyddade områden och registreras på visst sätt. I miljöbalken finns bestämmelser som gör det möjligt för kommuner eller länsstyrelser att besluta att ett om mark- eller vattenområde skall skyddas, vattenskyddsornråde enligt 7 kap. 21 För de vattentörekomster där den kemiska statusen är sämre än god skall särskilda åtgärder vidtas. Till att börja med skall föroreningens art och omfattning klargöras. Källan till föroreningen skall undersökas

E U-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten 41

och alla befintliga tillstånd skall kontrolleras. Slutligen skall åtgärder som står i proportion till riskerna vidtas. Länderna skall kontrollera vattenuttaget. Ett register över vattenproducenter skall upprättas och ett krav på förhandstillstånd för vattenuttag skall finnas. Om ett visst område inte har någon påverkan på vattenstatusen och om det totala uttaget endast utgör en liten del av vattenresursema behöver kraven inte uppfyllas. Länderna kan i stället rapportera sådana områden till kommissionen. All verksamhet som kan ha en negativ påverkan på vattenstatusen skall tillstândsprövas. I många fall finns krav tillstånd i annan lagstiftning men eventuella luckor skall fyllas som en del av åtgärdsprogramrnen. De grundläggande åtgärderna är obligatoriska och kommer i stor

utsträckning att regleras i miljöbalken och dess förordningar. Sannolikt kan en stor del av arbetet med att ta fram åtgärdsprogram vad gäller de grundläggande åtgärderna göras ett nationellt plan. Mycket

kommer att vara gemensamt för samtliga distrikt.

Komplementära åtgärder

Komplementära åtgärder är sådana åtgärder som behövs utöver de

grundläggande åtgärderna för att uppnå miljömålet. Åtgärdsprogram-

men skall innehålla de nödvändiga komplementära åtgärderna. Vissa

åtgärder kan behöva vidtas på en nationell nivå. Andra kan kanske inte

identifieras förrän efter det att de distriktsvisa beskrivningarna och analyserna avslutats. Beskrivningama och analyserna av distrikten skall vara genomförda senast den 31 december 2001 och åtgärdspro-

grarmnen skall vara upprättade senast den 31 december 2004. I en bilaga till direktivet ges exempel på komplementära åtgärder. Lagstiftning,

administrativa styrmedel, -

ekonomiska och ñskala styrmedel,

-miljöavtal, -

utsläppskontroller,

uppförandekodexar, -

uttagskontroller,

-

åtgärder för hantering av efterfrågan, bl.a. främjande av anpassad

-

jordbruksproduktion som t.ex. odling av grödor som kräver små vattemnängder inom områden som påverkas av torka, effektivitets- och återanvändningsåtgärder, bl.a. främjande av

-

vatteneffektiva tekniker inom industrin och vattenbesparande be-

vattningstekniker,

byggnadsprojekt,

avsaltningsanläggningar, -

42 EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten

rehabiliteringsåtgärder, konstgjord påfyllning av grundvattenförande skikt, -

utbildningsprojekt,

forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt, samt andra relevanta åtgärder. -

3.6 Förvaltningsplaner

För varje avrinningsdistrikt skall det finnas en förvaltningsplan. Förvaltningsplanema skall offentliggöras minst ett år innan de skall träda i kraft. I den process som leder fram till att en förvaltningsplan antas

skall berörda aktörer inom avrinningsdistriktet få möjlighet att påverka

planerna. I denna process kan man olika sätt aktivera de privata

intressenter påverkas. Även andra myndigheter och kommuner som än de som skall ta fram planen kan ges möjlighet att lämna synpunkter. Förvaltningsplanema skall innehålla en sammanfattning av det administrativa systemet, vilka myndigheter som berörs och vilka

befogenheter de har. Miljömâlet för avrinningsdistriktet skall sammanfattas i förvaltningsplanen. Den information som samlats in enligt artikel 5-9 skall sammanfattas och presenteras i planen. Vidare skall övervakningsprogramrnen redovisas. En viktig del av förvaltningsplanerna är de åtgärdsprogram som skall tas fram för avrinningsdi-

striktet. Förvaltningsplanen skall också innehålla uppgifter om vem som skall vidta de åtgärder som finns med i âtgärdsprogrammet.

4 ramdirektivet

Miljöbalken och

Förslaget till miljöbalk och förslaget till ramdirektiv är på vissa punkter svåra att förena. I lagrådsremissen har man tagit viss hänsyn till ett tidigare utkast till ramdirektiv.

4.1 Hur beaktas ramdirektivet i miljöbalken

Förslaget till miljöbalk behandlas för närvarande av lagrådet. De hänvisningar som görs till balken avser förslaget så som det ser ut i lagrådsremissen. Enligt 5 kap. 8 § miljöbalken får regeringen föreskriva att sådana åtgärdsprogram skall upprättas som krävs till följd av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. I författningskommentaren till bestämmelsen hänvisas till ramdirektivet för vatten. I kommentaren sägs att medlemsländerna enligt utkastet till ramdirektiv skall delas in i avrinningsdistrikt och att man skall ta fram åtgärdsprogram för att uppnå vissa miljömål för yt- och grundvatten. Vidare sägs att åtgärdsprogramrnen som avses i paragrafen är av mer övergripande natur för att vissa miljömål sikt skall uppnås och att sådana åtgärdsplaner som avses i 5 kap. 5-7 §§ skall vara på en mera detaljerad nivå och avse mera näraliggande tidsperioder. I lagrådsremissen skiljer man alltså på åtgärdsplaner för att uppfylla en miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram för att uppnå ett miljömål. I lagrådsremissen har man även tagit hänsyn till att grundvatten-

frågor kan komma att omfattas av målet enligt ramdirektivet. Detta

har kommit till uttryck genom att miljökvalitetsnonner föreslås kunna

beslutas även för nivån grundvatten, 5 kap. 2 § andra stycket

något som inte var möjligt enligt Miljöbalksutredningens förslag.

4.2 Miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken och miljökvalitetsmål enligt ramdirektivet

I förslaget till miljöbalk presenteras regler om miljökvalitetsnormer

och åtgärdsplaner. Regeringen får meddela miljökvalitetsnormer om

det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller

för att avhjälpa skador eller olägenheter för människors hälsa eller

44 Miljöbalken och ramdirektivet

miljön. Miljökvalitetsnormer skall enligt 5 kap. 2 § ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormer skall vidare, enligt andra stycket, ange förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller naturen i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3. nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Själva begreppet miljökvalitetsnorm och definitionen av det ansluter nära till förslagen i ramdirektivet. Genomförandet av direktivet ger sannolikt inte upphov till andra problem i detta avseende än de som följer av att miljökvalitetsnorrnernas reglering i miljöbalken.

Miljöbalkens mål är av mer övergripande natur än målsättningen

enligt ramdirektivet. Målet att uppnå en god vattenstatus och en god tillgång grundvatten, så som det formuleras i förslaget till ramdirektivet, kan inordnas under balkens övergripande mål om en hållbar utveckling och en god miljö. Enligt motiven till miljöbalken bör miljömål kunna fastställas som riktlinjer i de fall man inte kan meddela miljökvalitetsnormer. Sådana miljömål som riksdagen fastställer skall inte regleras inom ramen för tillämpningen av miljökvalitetsnonner. Här stöter man problem när man jämför miljöbalken med förslaget till ramdirektiv. Som jag pekat på ovan består det övergripande målet enligt ramdirektivet till stor del av miljökvalitetsnonner och reglerna om miljökvalitetsnormer i miljöbalken kommer att bli aktuella att tillämpa om miljökvalitetsmål skall fastställas för avrinningsområden/distrikt. Målet enligt förslaget till ramdirektiv består även av andra moment än sådant som direkt kan översättas till miljökvalitetsnormer och som närmast påminner om riktlinjer. Miljöbalken bygger på tanken att regeringen får besluta om miljökvalitetsnormer om det behövs. I författningskommentaren till 5 kap. l § anges dock att miljökvalitetsnormer alltid skall meddelas om det krävs till följd av Sveriges internationella förpliktelser. Förslaget till ramdirektivet ställer krav att det skall fastställas både gränsvärden och miljökvalitetsnormer i viss utsträckning. Enligt miljöbalken, 5 kap. 1 § andra stycket, får regeringen överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som skall gälla till följd av Sveriges medlemskap i EU. Vad som avses är de fall när värdena i de svenska milj ökvalitetsnormerna skall motsvara värdena i EG-rätten. En stor del de värden anges i EG-rätten är minimivärden och det kan av som finnas skäl att fastställa strängare krav. Fastställandet av sådana normer som inte direkt motsvarar de i EG-rätten kan inte delegeras. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § kommer att innebära att regeringen måste

Miljöbalken och ramdirektivet 45

faställa miljökvalitetsnonner som krävs enligt utkastet till ramdirektiv i de fall inte vill hålla sig till de minimivärden som finns i EGman

rätten. Om regeringen anser att de värden som finns i EG-rätten bör

överföras till en svensk miljökvalitetsnonn kan regeringen besluta om

normen själv eller delegera uppgiften till en myndighet.

4.3 Miljökvalitetsnormemas rättsverkan

Miljökvalitetsnormerna enligt balken riktar sig mot kommuner och myndigheter som, enligt 5 kap 3 skall iaktta normerna när de planerar och planlägger, prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och an- mälningsärenden, utövar tillsyn, eller meddelar föreskrifter. -

Myndigheter och kommuner har ett ansvar för att se till att åtgärder vidtas så att verksamhet inte bedrivs ett sådant sätt att miljökvali-

tetsnormer inte kan uppnås. Miljökvalitetsnormerna får endast indirekt

verkan för enskilda verksamhetsutövare.

I 2 kap. miljöbalken finns de allmänna hänsynsreglerna. I 2 kap.

8 § sägs att kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det kan anses

rimligt att uppfylla dem. Avvägningen får dock inte medföra att en

milj ökvalitetsnorrn åsidosätts. Milj ökvalitetsnorrnen kommer att utgöra

miniminivå vid tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. en

Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för en ny verksamhet medverkar till miljökvalitetsnorrn överträds, 16

som att en kap. 5 Verksamheten får dock tillåtas om verksamhetsutövaren

vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör

eller minskar så att möjligheten att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. Beträffande befintlig verksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller meddela nya villkor eller andra bestämmelser för miljöfarlig verksamhet om verksamheten med en

någon betydelse medverkar till milj ökvalitetsnorm inte uppfylls,

att en 24 kap. 5 § första stycket 2. Befintliga tillstånd kan alltså omprövas men inte dras in.

Miljökvalitetsnormerna kan ligga till grund för generella föreskrifter genom att ett område förklaras som miljöskyddsområde enligt 7 kap.

19 och 20 §§. Det är regeringen eller den länsstyrelse som regeringen utser skall besluta om generella föreskrifter för området. som

46 Miljöbalken och ramdirektivet

4.4 Åtgärdsplaner och åtgärdsprogram

I balken regleras åtgärdsplanerna i 5 kap. 5-7 §§. Åtgärdsplaner skall

tas fram om det behövs för att uppfylla miljökvalitetsnorm. Om en regeringen beslutar en viss miljökvalitetsnorrn skall man i samband med det, eller när behov uppkommer, besluta om en åtgärdsplan eller delegera beslutanderätten. Innan en plan upprättas skall visst samrådsförfarande äga rum så att berörda myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare kan få komma till tals. Om en miljökvalitetsnorm endast omfattar kommun bör det en vara kommunens uppgift att besluta om åtgärdsplanen. Om en norm berör flera kommuner bör det vanligtvis vara länsstyrelsen skall ta fram som åtgärdsplanen, alternativt kan de berörda kommunerna ta fram planen i mellankommunal samverkan. Om miljökvalitetsnonn omfattar en flera län bör det vara regeringen eller den eller de myndigheter som regeringen bestämmer som skall upprätta åtgärdsplanen. Det innebär att en åtgärdsplan kan upprättas gemensamt av de länsstyrelser som berörs.

Åtgärdsplanerna får omfatta all verksamhet som kan påverka de

föroreningsnivåer eller stömingsnivåer som normerna skall ange. I planen skall man ange de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnonnen skall vara uppfylld vid en viss angiven tidpunkt. Vidare skall man ange vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas och när de skall vara genomförda, 5 kap. 6 Enligt vad utredningen erfarit kommer åtgärdsplanerna att behandlas i plan- och bygglagen på så sätt att beslut som motverkar åten

gärdsplan inte får meddelas. Åtgärdsplanernas rättsverkan regleras inte

i miljöbalken. Åtgärdsplanerna kan upprättas av olika myndigheter

eller kommuner, eventuellt i samverkan. Med den reglering finns som i balken kan åtgärdsplanerna inte generellt sägas vara bindande för de som skall genomföra åtgärderna. Vissa moment i en åtgärdsplan kan göras bindande, t.ex. om man inom ramen för en plan beslutar om föreskrifter för ett visst område. De åtgärder som vidtas i anledning av planen, t.ex. omprövning av tillstånd, leder till bindande beslut. Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsplaner skall prövas av regeringen, 5 kap. 7 Regeringen har då att pröva om planen är tillräcklig eller behöver kompletteras. Enligt miljöbalken kan regeringen föreskriva att ett åtgärdsprogram skall upprättas om det krävs till följd av medlemskapet i EU, 5 kap. 8 Paragrafen har kommit till med tanke på utkastet till ramdirektivet för vatten. Sådana åtgärdsprogram som tas fram för att nå de distriktsvisa målen kommer till stor del att bestå av samma moment som finns i åtgärdsplaner för miljökvalitetsnormer. Enligt förslaget till ramdirektiv skall åtgärdsprogrammen tas fram distriktsvis oberoende

av om kvalitetsmålet uppfylls eller inte. Åtgärdsplanerna som kopplas

Miljöbalken och ramdirektivet 47

till de enskilda normerna skall enligt 5 kap. 5 § miljöbalken endast tas

fram om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas.

Miljöbalkens regelsystem går alltså denna punkt mindre långt än rarndirektivet. Rarndirektivet innebär att vissa miljökvalitetsnormer skall tas fram och att bindande åtgärdsprogram skall tas fram för att målen, inklusive

miljökvalitetsnormerna skall uppfyllas. I miljöbalken har man valt en

lösning som medför att miljökvalitetsnormer kan tas fram om det behövs och att åtgärdsplaner skall tas fram endast om en viss miljökvalitetsnorm riskerar att inte uppfyllas.

4.5 Registrering skyddade och förorenade

av områden

förslaget till ramdirektiv behandlas skyddade områden. De definieras som områden som enligt EG-rätt, nationell eller regional lag har ansetts behöva särskilt skydd för vatten, arter eller livsmiljöer. Alla sådana skyddade områden skall enligt rarndirektivet registreras avrinningsdistriktsvis. miljöbalken finns bestämmelser om olika typer av skyddade områden, nationalparker, naturreservat, kulturreservat,

naturrninnen, biotopskyddsomrâden, strandskyddsområden, miljö-

skyddsornråden och vattenskyddsomrâden. I vart fall vissa av dessa

enligt miljöbalken skyddade områden kommer att vara det även enligt

ramdirektivets bestämmelser. Förslaget till miljöbalk innehåller även

vissa bestämmelser registrering av förorenade vatten- och

om markområden. Enligt miljöbalken skall Naturvårdsverket fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om skydd av sådana områden. Av förteckning skall framgå vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att området tagits upp i förteckningen, 7 kap. 27 Det kan enligt miljöbalkens motiv röra sig skydd områden enligt bestämmelser i t.ex. fågeldirektivet eller om av art och habitatsdirektivet. Dessa båda direktiv nämns även i ramdirektivet bland dem som innehåller bestämmelser om skyddade områden. Vidare finns i balken bestämmelser om att länsstyrelserna

skall förklara ett område för miljöriskornrâde om det är så allvarligt

förorenat att det med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt att föreskriva begränsningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått, 10 kap. 10 Enligt förslaget till ramdirektiv kommer man att behöva hantera vissa frågor om förorenade områden avrinningsdistriktsvis. Bland annat skall föroreningens omfattning och orsak utredas, alla befintliga tillstånd skall ses över och förslag till åtgärder tas fram.

Miljöbalken och ramdirektivet

4.6 Bör miljöbalken till ramdirektivet

anpassas

Ramdirektivet för vatten har inte antagits. Utredningen har tagit del av två utkast till ramdirektiv samt det överlämnade förslaget. På vissa punkter har versionerna skilt sig i inte helt obetydlig omfattning. Den första versionen ställde i vissa fall strängare krav än de senare. Frågan är hur långt man skall när det gäller anpassning av miljöbalken till ett ännu inte gällande direktiv. Många av de idéer som presenteras i ramdirektivet stämmer väl överens med de tankar om avrinningsområdesvis administration som kommit fram under utredningens arbete. Andra delar som t.ex. frågan om vattenavgifter kan vara svårare att genomföra. Innehållet i förslaget till ramdirektiv finns till stora delar i redan gällande direktiv och ramdirektivet är i sådana delar närmast en utveckling av gällande EG-rätt. I avsnitt 5 presenteras ett förslag till administrativt system för avrinningsområdesvis vattenadministration. Förslaget bygger på det behov av förändringar som jag anser nödvändiga för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig hantering av de vattenanknutna frågorna. I stora delar stämmer det överens med de tankegångar som förs fram i förslaget till ramdirektivet. Mitt förslag fordrar även det vissa ändringar i miljöbalken, ändringar utöver den hänsyn man i lagrådsremissen tagit till det tidigare utkastet till ramdirektiv för vatten. I avsnitt 10 pekar jag på vissa frågor som behöver regleras i miljöbalken för att ett avrinningsbaserat administrativt system enligt mitt förslag skall kunna genomföras. Om ramdirektivet träder i kraft behöver man på nytt se över miljöbalken och följdlagstiftningen för att se om det antagna direktivet är genomfört i den svenska lagstiftningen.

5 Ett administrativt nytt system

Förslag: Sverige bör med avrinningsområden som bas delas in i

ca tio avrinningsdistrikt. Inom varje distrikt bör man utse en

fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrinningsmyndighet. Distrikten bör beskrivas och olika verksamheters påverkan på vattenresurser analyseras. För varje avrinningsdistrikt bör miljökvalitetsmål beslutas. Sådana miljökvalitetsmål kommer till stor del att bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinningsmyndigheten bör

ges ansvar för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner i syfte att

uppnå miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer samt övriga

krav till följd av såväl internationell som nationell lagstiftning.

Åtgärdsplanerna bör vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Övriga i distriktet ingående län samt berörda kom-

muner, vattenvårdsförbund, organisationer och privata intressenter bör ges stor möjlighet att påverka det distriktsvisa arbetet med

bl.a. åtgärdsplaner. Övriga län i distriktet bör även ges rätt att

överklaga beslut om åtgärdsplaner. Till avrinningsmyndigheten bör man också föra frågor avseende miljöövervakning och kalkning. Man bär även överväga om länsstyrelsernas lantbruksfrågor bör föras till avrinningsmyndigheterna.

5.1 Fördelar med avrinningsområdesvis

en

indelning

Det nationella arbetet med de vattenanknutna frågorna syftar i första

hand till att vi i Sverige skall uppnå en god vattenstatus. Målsättningen bör dock inte stanna vid detta. Vi bör även kunna bidra till att en god

vattenstatus kan uppnås också i angränsande länder samt i övriga

länder som påverkas av våra vatten. I arbetet med att uppnå en god vattenstatus krävs att vi beskriver vad detta är samt definierar det i form av miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer. Detta kan göras såväl nationellt som regionalt och i vissa fall lokalt. Det bör även finnas mål som innebär att vattenstatusen inte får försämras

En avrinningsområdesvis hantering av de vattenanknutna frågorna

skulle enligt min uppfattning underlätta och förenkla detta arbete. Jag anser att en avrinningsområdesbaserad administration påtagligt ökar möjligheterna till en samordnad och övergripande hantering av vatten-

frågorna. Därtill kommer också ökade möjligheter till lokal anpassning

50 Ett nytt administrativt system

av åtgärder och därmed även en ökad möjlighet till närhet mellan åtgärder, utvärdering och uppföljning av dessa. Förhoppningsvis bidrar även ett sådant arbetssätt till en ökad kostnadseffektivitet. Detta

trots att den befintliga administrativa indelningen/strukturen är väl

inarbetad och det förhållandet att formerna för samarbete över de administrativa gränserna många håll har utvecklats mot ett helhetstänkande. På kort sikt kommer troligen en förändring mot en ny ansvarsfördelning, och därtill hörande omfördelning av medel och resurser

mellan olika myndigheter, att medföra merarbete och igångkörnings-

problem. Väl inarbetade kanaler för kontakter samt beslutsvägar blir

överflödiga och nya måste upparbetas. Detta bör dock inte förhindra

eller bromsa upp en förändring mot ett mer ändamålsenligt system. Emellertid måste de inblandade aktörerna vid behov kompenseras för

merarbete och kostnader i samband med dessa förändringar. Det är också viktigt att redan från början vara observant behovet av att

nya och effektiva informationskanaler och organ för samråd och samverkan mellan myndigheter, kommuner, organisationer och även i viss mån enskilda intressenter arbetas upp. Vad gäller de övriga miljöfrågorna kan en uppdelning efter avrinningsområden medföra såväl fördelar som nackdelar. Vissa frågor torde med stor sarmolikhet tjäna att samorganiseras med vattenfrågoma. Detta gäller självfallet frågor med stark anknytning till

vattenfrâgorna såsom exempelvis kalkning och stora delar av övervakningen och recipientkontrollen. Andra frågor, som exempelvis de

luftanknutna emissionsfrâgoma och naturskyddet, kan i många fall mycket väl lösas minst lika bra eller kanske bättre inom den befintliga administrativa indelningen. En större öppenhet till lokalt anpassade lösningar torde i framtiden behöva tillämpas för dessa frågor. Ett slutligt ställningstagande till denna fråga kräver en ingående analys av problemområdet, vilket jag för närvarande grund av tidsbrist inte

kunnat genomföra. Jag avser att i mån av tid och resurser återkomma

till frågan i mitt fortsatta arbete.

5.2 Avrinningsornrådesbaserade uppgifter

SMHI har definierat 119 huvudavrinningsområden och ca ll 000 delavrinningsområden i Sverige. Till dessa kommer kustornråden med direktavrinning till havet. Den svenska kusten har delats in i 55 kustvattenornråden som är kopplade till avrinningsområdena. Någon form av sammanslagning av avrinningsområden, kustomrâden och lcustvatten till distrikt blir, med tanke på det stora antalet områden,

sannolikt nödvändig. Jag använder därför termen avrinningsdistrikt i

fortsättningen. Storleken på avrinningsdistrikten och organisationen av

Ett nytt administrativt system 51

det administrativa systemet är i stor utsträckning beroende av vilka uppgifter som skall hanteras avrinningsdistriktsvis. I avsnitt 5.3 återkommer jag till frågan om hur många och stora distrikten bör vara och i avsnitt 5.4 till hur administrationen av distrikten bör se ut. I detta avsnitt kommer jag att behandla vilka uppgifter som bör hanteras avrinningsdistriktsvis inom ramen för ett nytt administrativt system. Vissa uppgifter så som tillståndsgivning och tillsyn bör även fortsättningsvis hanteras av de som i dag gör det och som enligt förslaget till miljöbalk skall göra det. För att begränsa antalet aktörer inom dessa områden bör dock länsstyrelser och kommuner så långt möjligt söka samarbeta kring dessa frågor. I avsnitt 6 och 7 återkommer jag till denna fråga. Av de kontakter jag hittills haft och de diskussioner som jag fört med olika berörda intressenter har framgått att frågor som med stor sannolikhet bör tjäna att hanteras avrinningsdistriktsvis är insamling, analys, redovisning och lagring av data av betydelse för vattenfrågorna. Dessa data kan sedan ligga till grund för en beskrivning såväl miljösituationen som den mänskliga påverkan i distriktet. av

Mot bakgrund av ovan nämnda beskrivningar kan man fastställa regionala miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål för god vattenstatus. Jag återkommer i avsnitt 10.1 till frågan om vem som bör

fastställa sådana normer och mål. Vidare bör man inom avrinnings-

distrikten fastställa åtgärdsplaner för uppfyllandet av dessa miljö-

kvalitetsmål och nonner. I förslaget till miljöbalk används begreppen

åtgärdsplan och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall tas fram om

det behövs med hänsyn till EG-rätten. Lagrummet har kommit till med

tanke på förslaget till ramdirektiv för vatten. Åtgärdsplaner skall tas

fram det behövs för att uppfylla en viss miljökvalitetsnorrn. I den om fortsatta behandlingen använder jag emellertid det enhetliga begreppet

åtgärdsplan oavsett den kopplas till ett miljökvalitetsmål eller till

om

viss miljökvalitetsnorm. Jag återkommer till frågan i avsnitt 10.2.

en

5.2.1 Uppgifter enligt förslaget till ramdirektiv

Enligt förslaget till ramdirektiv för vatten skall de vattenanknutna miljöfrågoma behandlas avrinningsomrâdesvis. Avrinningsområden

skall identifieras och ett eller flera avrinningsområden samt kustområden definieras som avrinningsdistrikt. För varje distrikt skall medlemsstaterna se till att lämpliga administrativa arrangemang, inbegripet utnämnandet av lämpliga behöriga myndigheter, genomförs i syfte att säkerställa att tillämpandet av

bestämmelserna i direktivet samordnas och övervakas inom varje distrikt.

52 Ett nytt administrativt system

Medlemsstaterna skall se till att man för varje distrikt: Analyserar distriktens karaktär.

Granskar de mänskliga aktiviteternas inverkan yt- och grundvat-

tenresursema inom distriktet.

Identifierar betydande dricksvattentäkter inom distrikten och

fastställer miljökvalitetsnormer i syfte att säkerställa att vattnet

uppfyller kraven enligt dricksvattendirektivet 80/778/EEG.

Inom ramen för en övergripande plan för förvaltningen av av-

rinningsdistrikten utarbetar och genomför de åtgärdsplaner som krävs

för uppfyllandet av de övergripande målen om god yt- och grundvattenstatus och de beslutade miljökvalitetsnormerna.

Upprättar register över alla områden inom distrikten för vilka det krävs särskilt skydd enligt specifik gemenskaps-, nationell eller lokal

lagstiftning för skyddet av deras yt- och grundvatten eller för bevaran-

det av livsmiljöer samt djur- och växtarter.

Upprättar och låter genomföra program för övervakning av statusen på yt- och grundvatten i syfte att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje distrikt.

Upprättar och låter genomföra program för övervakningen av

statusen för de skyddade områdena inom distrikten.

Genomför ekonomiska analyser av vattenanvändningen inom distrikten och med utgångspunkt i dessa utvärderar kostnaderna för vattenanvändningen.

Säkerställer en fullständig självkostnadstäckning för de tjänster som

tillhandahålls för vattenanvändning så att allt vattenanvändande fullt ut bekostas av användaren.

Många av dessa uppgifter sammanfaller som ovan påpekats med de

frågor som vi i Sverige redan sett ett behov av att behandla avrinningsområdesvis och som jag översiktligt redovisat. Vissa uppgifter såsom genomförandet av ekonomiska analyser, uttag av avgifter samt upprättandet av register över skyddade områden är däremot nya och kan i vissa fall, som t.ex. frågan om vattenuttagsavgifter, svåra vara att anpassa till svensk rättsordning.

Ett nytt administrativt system 53

5.2.2 Ytterligare uppgifter

Utöver ovan nämnda uppgifter med direkt anknytning till vatten-

frågorna kan självfallet ytterligare frågor behandlas avrinningsdistriktsvis. Man kan, som ett extremfall, tänka sig att allt regionalt arbete och alla de beslut med koppling till miljösektom, som i dag hanteras av länsstyrelserna, fortsättningsvis hanteras inom avrinningsdistrikten. Detta gäller också luftrelaterade frågor, även om de inte har samma

koppling till avrinningsdistrikten som vattenfrågorna. Man kan även tänka sig att det lokala miljöarbetet ute i kommunerna övergår till att

hanteras inom avrinningsdistrikt. På så sätt skulle man kunna undvika att kommunerna i vissa fall kan vara både huvudman för en förorenan-

de verksamhet och samtidigt tillståndsprövande och tillsynsutövande

myndighet för sin egen anläggning. Den myndighet, ny eller befintlig,

som i så fall skulle hantera miljöfrågorna skulle även få en mer

fristående roll gentemot övriga regionala och lokala intressen som

exempelvis arbetsmarknadspolitik och sysselsättning.

En större regional myndighet med ansvar för alla regionala och lokala miljöfrågor, oavsett om det är en ny eller en redan befintlig, skulle dock med stor sannolikhet behöva avlastas, på så sätt att det praktiska arbetet ute fältet i mer eller mindre stor utsträckning läggs ut på andra myndigheter, kommuner eller uppdragstagare. Detta skulle eventuellt kunna ske enligt samma teknik som länsstyrelserna i dag tillämpar för överlämnande av tillsynen av vissa anläggningar till berörda kommuner. Det finns dock för närvarande ingen uppenbar anledning att genomföra sådan total omorganisation av det regionala och lokala en miljöarbetet. Det är viktigt att komma ihåg att, även om en indelning

efter avrinningsdistrikt med stor sannolikhet underlättar och förbättrar

miljöarbetet med främst de vattenanknutna frågorna, så har det

nuvarande administrativa systemet många förtjänster och är sedan lång

tid väl inarbetat.

Om man i stället för att föra över allt regionalt och lokalt miljöarbete till myndighet försöker identifiera de uppgifter som i övrigt

en ny

har ett stark släktskap med vattenfrågorna, utkristalliserar sig vissa

uppgifter lämpliga än andra att föra över från i första hand som mer länsstyrelser. En sådan fråga är den samlade miljöövervakningen. An-

ledningen till detta är att den för vattenfrågorna ansvariga myndig-

heten, bör se till att den övervakning genomförs som krävs för att ge underlag till bedömning om uppsatta mål avseende god vaten av

tenstatus och därtill kopplade miljökvalitetsnormer uppfylls. Den för

detta ändamål nödvändiga övervakningen utgör en betydande del av den totala miljöövervakningen. Jag har haft kontakt med Utredningen

miljöövervakning och diskuterat möjligheten till samordning av

om

54 Ett nytt administrativt system

den i dag regionala och nationella miljöövervakningen med den övervakning som kommer att krävas om en administration för avrinningsdistrikt införs. En annan fråga som kan vara av intresse att föra över till en administration för avrinningsdistrikt är kalkningen sjöar och vattenav drag. Jag har även varit i kontakt med Kalkningsutredningens dåvarande sekreterare samt på Naturvårdsverket ansvarig personal som

arbetar med regeringsuppdraget om en nationell plan för den statligt

finansierade delen av kalkning i sjöar och vattendrag. Hos såväl Utredningen om miljöövervakning som Kalkningsutredningen och Naturvårdsverket finns en insikt om att det fortsatta arbetet med många av miljöfrågorna kan komma att kräva en ny indelning av Sverige i andra och troligen större regioner än länen. Arbetet med såväl miljöövervakning som med kalkning bör, enligt min mening, i betydande omfattning underlättas av att en ny indelning görs utifrån avrinningsdistrikt.

Det finns även ett samband mellan vattenfrågorna och jordbrukets

övriga miljöfrågor, inte minst vad gäller rådgivningen. Länsstyrelsernas hantering av lantbruksfrågor kan vinna att samordnas med det distriktsvisa vattenarbetet.

5.2.3 Uppgifter som bör hanteras distriktsvis

Miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnonner bör, enligt min uppfattning, utgöra grunden för arbetet inom avrinningsdistrikten. Målen bör kunna variera mellan de olika distrikten, bl.a. då en del av målet bör vara att kvaliteten vatten inte skall försämras. Jag vill därför inte utesluta möjligheten att låta målen, i vart fall delvis, fastställas separat för de olika distrikten. Som jag ser det kan miljökvalitetsmålen med fördel omfatta mycket av det som framgår av förslaget till ramdirektiv för vatten. För att kunna ta fram målsättningarna för distrikten krävs att distrikten beskrivs och analyseras på ett ändamålsenligt sätt. De krav som ställs enligt förslaget till ramdirektiv torde, enligt min bedömning, eventuellt med vissa ändringar och kompletteringar, kunna leda fram till ett fullgott beslutsunderlag. Beskrivningarna och analyserna kan sannolikt användas som underlag inte bara i det distriktsvisa arbetet utan även av länsstyrelser och kommuner i deras planering. Ett annat tänkbart användningsområde för beskrivningar och analyser är som underlag till miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedömningar enligt de förslag som läggs fram i miljöbalken. En sådan användning skulle sannolikt ge ett bra och enhetligt underlag för prövningsmyndigheternas bedömning av vilken miljöpåverkan olika verksamheter och åtgärder innebär. En koncentra-

Ett nytt administrativt system 55

tion arbetet med att samla in, bearbeta och redovisa relevanta av miljödata till ett begränsat antal myndigheter bör, enligt min mening, bidra till såväl hög kompetens som god tillgång till information för övriga aktörer inom distrikten. Arbetet med beskrivningar och analyser bör uppgift som skall hanteras inom avrinningsdivara en strikten. I denna del bör arbetet i stor utsträckning kunna bedrivas så det beskrivs i förslaget till ramdirektiv, avsnitt Dock bör som se inte föreslå att analyser av kostnaden för vattenanvändning man nu skall genomföras. Ytterligare uppgift bör lösas inom ramen för det distriktsvien som arbetet är att, mot bakgrund av de beskrivningar och analyser som sa gjorts, ta fram de åtgärdsplaner som behövs för att uppfylla de miljökvalitetsmål och därmed de miljökvalitetsnormer som fastställts.

Ätgärdsplanema bör vara heltäckande och så detaljerade som krävs i

det enskilda fallet. Det bör finnas en övergripande plan för varje distrikt och, det finns behov ytterligare planering, planer för om av delområden eller särskilda frågor. I ett antal EG-direktiv finns krav på åtgärdsplaner för att komma till rätta med särskilda problem. Mitt förslag ansluter i stora delar till vad redan gäller enligt EG-direktiven. Den befintliga EG-rätten skiljer som sig från förslaget till ramdirektiv genom att åtgärdsplanerna i befintliga direktiv skall tas fram för att lösa ett visst problem, medan åtgärdsplaför avrinningsdistrikten skall vara heltäckande. Sådana åtgärder nerna krävs enligt EG-rätten kommer att ingå som en del i de åtgärdssom planer jag vill för avrinningsdistrikten. Det rör sig alltså inte om en se helt företeelse eftersom stora delar av vad åtgärdsplanerna bör ny innehålla redan finns behandlade i EG-rätt. Det nya och viktiga annan är sarnordningen insatser inom distrikten. Som ett exempel kan av nämnas skaldjursdirektivet. I det direktivet finns krav på att åtgärdsskall genomföras. I ett mål mellan EU-kommissionen och program Tyskland mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland uttalade domstolen att det klart framgår direktivet att medlemsstaterna är av skyldiga att fastställa särskilda program i syfte att minska föroreningi sötvatten och skaldjursvatten. Det är alltså obligatoriskt att anta arna för vissa frågor. Kraven enligt bl.a. skaldjursdirektivet kan program uppfyllas ett system med åtgärdsplaner för avrinningsdistrikt. genom I avsnitt 3.5 har jag redogjort för vilket innehåll åtgärdsplanerna enligt ramdirektivet skall ha. Jag att åtgärdsplanerna för avrinningsmenar distrikten i vart fall bör innehålla de åtgärder som föreskrivs i de EGdirektiv nämns i förslaget till ramdirektiv. Frågan om åtsom gärdsplaner behandlas vidare i avsnitt 10. För kunna följa förändringar vattenstatusen inom distrikten att av behöver tillståndet för miljön övervakas och beskrivningarna kontinuerligt uppdateras. Miljöövervakningen av de vattenanknutna frågorna bör därför kopplas till distrikten och deras arbete. Det är då

56 Ett nytt administrativt system

lämpligt att även föra över och samordna stora delar miljöövervakav ningen till de ansvariga myndigheterna i distrikten. Vem i som praktiken utför mätningar och övervakning är fråga. annan en senare Som jag redan berört bör även uppgifter rörande kalkning hanteras avrinningsdistriktsvis. Det finns en naturlig koppling mellan de beskrivningar som tas fram, åtgärdsplanerna och kalkningsinsatser. En lämplig lösning kan vara att man inom ramen för åtgärdsplanerna beslutar om kalkningsinsatser i distrikten.

5.3 Indelning Sverige efter av avrinningsområden

Kalkningsutredningen har i sitt betänkande Kalkning av sjöar och vattendrag SOU 1996:53 föreslagit en uppdelning av Sverige i fem regioner. En bärande princip för indelningen har varit avrinningsområdena. I Norrland har dock uppdelningen gjorts mellan fjäll och kustregion, en uppdelning som skär genom ett stort antal avrimiingsområden. Även Vattendragsutredningen har behandlat frågan om regioner för vatten. I utredningens betänkande, Omtankar vatten SOU om 1996:155, föreslås en regionindelning. Regionerna är tänkta att fungera som ett redskap med hjälp vissa skyddsvärda vattendrag vars kan väljas ut. Utredningen om miljöövervakning diskuterar i sitt betänkande SOU 1997:34 möjligheten att föra över stora delar av den nationella miljöövervakningen till länsstyrelserna samt att samverkan mellan länsstyrelserna i dessa frågor bör öka. På så sätt underlättar man kompetensuppbyggnaden och stärker länsstyrelserna i deras upphandlarroll. Jag har haft kontakter med SMHI beträffande möjligheten att, som en bas för arbetet med vattenfrågoma, dela in Sverige i avrinningsdistrikt. Varje distrikt skall då utgöras av ett antal avrinningsområden, kustområden och kustvatten vilka någon anledning har viss av en gemenskap. SMHI har redovisat ett antal förslag hur detta skulle kunna göras. Tre förslag grundar sig på att gränserna stämmer överens med gränserna för havsbassängerna. Detta har resulterat i preliminära förslag på 8 alternativt 11 avrinningsdistrikt. SMHI har även gjort en indelning som inte ansluter till havsområdesgränsema men där man så långt möjligt försökt följa länsgränser. Detta har resulterat i ett förslag till 14 avrinningsdistrikt. Se bilaga 2. SMHI anser att antalet distrikt inte bör överstiga 14 och att andra skäl än rent hydrologiska kan tala för en kombination av de olika förslagen eller att vissa områden kan flyttas från ett distrikt till ett annat. Distrikten bör vara så stora att tillräcklig kompetens och system samt arbetsverktyg kan byggas upp och underhållas.

Ett nytt administrativt system 57

Vid denna första ansats till en indelning av landet i avrinningsdistrikt har jag inte fullt ut beaktat att storleken på distrikten kan behöva variera i olika delar av landet beroende hur allvarliga problemen med vattenfrågorna är. Exempelvis kan det finnas anledning att ha

mindre distrikt i södra Sverige där problemen med närsaltsläckaget från jordbruket är en stor och svår fråga. I norra Sverige kan man på

samma sätt tänka sig att slå samman avrinningsområden till större distrikt. Jag kommer att beakta frågan om en större variation på distrikten i det fortsatta arbetet. För att nu kunna lägga fram ett första förslag till hur ett administ-

rativt system kan se ut är det dock nödvändigt att någorlunda ange

vilken storlek på distrikten som förordas. Min bedömning är att ca tio

distrikt är mest ändamålsenligt. Därigenom anser jag att de fördelar som finns med såväl få och stora som med många och små distrikt kan

förenas.

5.4 Utformning och organisation

av en ny

miljömyndighet

5.4. 1 Avrinningsmyndigheter

Som jag redan framhållit bör Sverige indelas med avrinningsområden

som bas där flera av områdena slås samman till distrikt. För distrikten bör man utse nya myndigheter eller peka ut befintliga myndigheter som ansvariga för de vattenanknutna frågorna samt eventuellt även vissa andra frågor.

Man kan i det ena extremfallet utgå från att helt nya myndigheter

etableras. Detta kan då göras för varje avrinningsområde 119 stycken plus ett antal kustområden alternativt för ett antal avrinningsområden som slagits samman till ett distrikt. Dessa myndigheter kan sedan

ansvara antingen enbart för de vattenanknutna frågorna eller så kan

varje myndighet helt ta över allt ansvar för miljöfrågorna från länsstyrelser och kommuner. Den andra extremen är att regeringen ålägger t.ex. länsstyrelserna eller kommunerna att vidta de åtgärder som anses nödvändiga för en effektiv behandling av de vattenanknutna frågorna. Ingen av dessa möjligheter framstår enligt min mening som lämplig eller önskvärd. Att i dagsläget inrätta helt nya myndigheter, vare sig det rör sig om 119 eller färre, torde vara, om inte omöjligt, så mycket svårt. Detta trots att en sådan åtgärd skulle kunna medföra många fördelar sett ur

miljösynpunkt. Att enbart lita till den befintliga strukturen skulle å

andra sidan innebära att vi inte klart uttalat övergår till att arbeta

avrinningsområdesvis, utan att vi pennanentar en befintlig administ-

rativ struktur som bygger på en helt annan indelningsgrund.

58 Ett nytt administrativt system

Man måste i detta sammanhang fråga sig om det distriktsvisa arbetet skall utföras av myndigheter eller om uppgifterna lika väl kan hanteras inom ramen för ett samarbete mellan myndigheter, kommuner och enskilda. Man skulle i så fall kunna tänka sig att bygga vidare de organisationer som i dag har både offentliga och privata medlemmar,

t.ex. vattenvårdsförbunden. De uppgifter jag anser skall hanteras avrinningsdistriktsvis är förvaltningsuppgifter och sådana får i och för sig lärrmas över till bolag, föreningar m.fl. privaträttsliga organisatio-

ner. Om en sådan förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag, ll kap. 6 § regeringsformen. Myndighetsutövning kan alltså i och för sig lämnas över till privaträttsliga sammanlutningar. Sådant överlämnande förekommer i viss utsträckning ett antal olika områden. Regeringen har i prop.

1995/96:61 Former för statlig verksamhet förordat att aktiebolag

eller ideell förening skall användas i de sammanhang staten avser att

samverka med annan part i verksamhet som är beroende av statligt

stöd. Man kan givetvis tänka sig att utveckla och lagreglera andra

samverkanstyper för vattenarbetet. Om man håller sig till de anvisade samverkansformerna innebär detta bl.a. att offentlighetsprincipen

urholkas. Visserligen kan man, genom den lagstiftningsteknik som används när myndighetsuppgifter lärrmas över till privaträttsliga organisationer, åstadkomma handlingsoffentlighet men yttrandefriheten för anställda och meddelarfriheten inskränks i förhållande till vad som gäller myndighetsanställda. De statliga bolagen omfattas i dag inte av regler om handlingsoffentlighet, ett förhållande som kritiseras t.ex. vad avser upphandlingen av Arlandabanan. Den demokratiska aspekten är mycket viktig att beakta. Jag anser att bl.a. den probleminventering och den planering som bör göras distriktsvis skall göras så öppet som möjligt. Valet av Organisationsform är därför inte oväsentligt ur demokratiskt perspektiv. Eftersom öppenheten regelmässigt är sämre i privaträttsliga sammanslutningar talar detta mot att förlita sig sådana.

De uppgifter som jag anser skall hanteras inom ramen för den avrinningsdistriktsvisa administrationen är sådana förvaltningsuppgif-

ter som normalt inte länmas över till privaträttsliga organisationer. Det är av yttersta vikt att de beslutade miljökvalitetsmålen kan genomföras

och att man följer de åtgärdsplaner som upprättas. Lika viktigt är att

berörda parter och intressenter kan komma till tals när det gäller att formulera mål, ta fram planer och genomföra dem. Jag anser

emellertid att ansvaret för att dessa uppgifter verkligen genomförs bör

ligga på en myndighet och inte på en sammanslutning av myndigheter och brukare. Risken med en sådan organisation är att inneboende intressemotsättningar motverkar annat än konsensusbeslut. Det är sannolikt inte tillräckligt att i alla situationer förlita sig att de inblandade parterna kan enas om vad som skall göras även om de har

Ett nytt administrativt system 59

makt att genomföra det de verkligen beslutar. Det engagemang och den kunskap som fimis bland brukare och organisationer skall

självfallet tas till vara men det kan ske i andra former än genom att låta dem ingå i en beslutande distriktsadministration.

En möjlighet att i större utsräckning involvera brukare och organisationer i miljöarbetet är genom så kallad miljösamverkan, bl.a. i vattenvårdsförbund. Jag berör denna fråga i avsnitt 9 och har för avsikt att under hösten studera olika former av miljösarnverkan. Som ett alternativ kan man i stället, som ovan diskuterats, först dela in landet i ett antal avrinningsdistrikt, där varje distrikt består av ett eller flera avrinningsområden jämte kustområden och kustvatten. I varje distrikt utser regeringen därefter en länsstyrelse i distriktet till

ansvarig avrinningsmyndighet för de vattenanknutna frågor som vi ur ett nationellt perspektiv, och oaktat vad som kan komma att genereras

ett eventuellt rarndirektiv, anser bör hanteras på avrinningsdisav triktsnivå. Exempel på sådana frågor är beskrivning, inventering, insamling, analys, redovisning och lagring av data av betydelse för vattenfrågorna, fastställande av åtgärdsplaner för uppfyllandet av miljökvalitetsmål och normer samt eventuellt ytterligare frågor såsom miljöövervakning och kalkning. Resterande länsstyrelser i de olika distrikten ges samtidigt möjlighet

att påverka arbetet med vattenfrågorna genom inrättandet av styrgrup-

per eller motsvarande organ för samverkan. För vissa frågor kan

övriga länsstyrelser i gruppen enbart vara rådgivande medan den för andra strategiska och övergripande frågor kan ges möjlighet att

exempelvis lägga in veto mot den aktuella länsstyrelsens, avrinningsmyndighetens, beslut, alternativt överklaga besluten till en central milj ömyndighet Naturvårdsverket eller möjligen regeringen. Även som berörda kommuner bör ges stor möjlighet att påverka arbetet med vattenfrågorna. Här bör övervägas om även kommunerna skall kunna överklaga avrinningsmyndighetens beslut. Inför beslut om vissa över-

gripande frågor såsom upprättande av âtgärdsplaner, bör samråd även ske med aktuella vattenvårdsförbund, övriga berörda organisationer, större företag med påverkan vatten m.fl. Samråd med privata

intressenter kan också ske genom berörda branschförbund eller liknande. Ytterligare ett alternativ är att den i distriktet utpekade länsstyrelsen ges ett sekretariatsansvar för ovan nämnda frågorvad gäller beskrivning, inventering, insamling, analys, redovisning och lagring av data betydelse för vattenfrågorna. De kan vidare ges ansvar för att ta av fram förslag till åtgärdsplaner. Vid enighet inom gruppen fastställs därefter rutinmässigt besluten av en central myndighet såsom t.ex. Naturvårdsverket. Vid oenighet lyfts beslutsfattandet till den faststäl-

lande myndigheten. Detta arbetssätt påminner i viss mån om hur

vattenvårdsförbunden arbetar.

60 Ett nytt administrativt system

Ett förfarande enligt ovan har den psykologiska fördelen att ingen länsstyrelse ges rätt att fatta beslut med bindande verkan över andra länsstyrelser. Jag utgår dock från att alla länsstyrelser och, i före-

kommande fall, kommuner inte ägnar sig revirbevakning utan i

stället är öppna för nya arbetssätt oavsett om det innebär en omför-

delning av en viss del av deras nuvarande ansvarsområden, inklusive beslutsfattande. Därtill kommer att det enligt min uppfattning trots allt

medför en relativt liten skillnad vilken modell man använder så länge de länsstyrelser som inte formellt fattar besluten, rätt stoppa dem ges alternativt föra talan mot dem hos exempelvis en central myndighet. Som ovan redogjorts för kan det finnas fördelar med att till den utpekade länsstyrelsen föra över sarntlig miljöövervakning samt även kalkningsverksamheten inom det aktuella distriktet. På så sätt koncentreras dessa uppgifter till en myndighet med ansvar för ett större geografiskt sammanhållet område och därmed bättre möjlighet till en

övergripande och sammanhållen behandling av frågorna. Dessutom

breddas basen för kompetensuppbyggnad och myndigheten får en

kraftfullare ställning i sin roll som upphandlare det rent praktiska

av arbetet. Även för dessa frågor bör det i så fall tillskapas styrgrupper. Förutom övriga länsstyrelser i distriktet bör även kommuner samt vattenvårdsförbund och liknande organisationer, privata intressenter m.fl. ingå i dessa grupper. Möjligheten att påverka besluten bör likna den som beskrivits ovan. Om, och i så fall när, ett ramdirektiv för vatten antas av EU

kommer troligen uppgifter och ansvarsområde för de ansvariga länsstyrelserna att behöva justeras efter vad som då anges i direktivet.

5.4.2 Självständiga enheter

Huruvida avrinningsmyndigheten skall vara en fristående myndighet eller en i distriktet utpekad länsstyrelse kan i viss mån komma att bero på antalet distrikt. Om antalet distrikt begränsas kraftigt, exempelvis till fyra, kan fördelarna med att göra myndigheten till en ny fristående sådan väga över. Bland annat får en sådan myndighet möjlighet att frikopplat från andra regionala frågor, driva de för myndigheten

aktuella miljöfrågoma. Emellertid torde då ansvarsområdet för myndigheten få begränsas till i stort sett bara de övergripande

vattenfrågorna. Frågor om all miljöövervakning och kalkning torde inte kunna lösas ett ändamålsenligt sätt inom så stora distrikt. Det kan också ifrågasättas om det går att en god överblick och insikt i de olika vattenanknutna frågorna i så stora distrikt. Likaså torde samarbetet och samråd med andra myndigheter, kommuner och övriga intressenter riskera att bli trögt och tungrott. Därmed är risken stor att den önskvärda lokala förankringen går förlorad.

Ett nytt administrativt system 61

Om ett mycket stort antal avrinningsmyndigheter bildas torde å andra sidan problem kunna uppstå för helt fristående myndigheter vad gäller tilldelning av resurser och möjlighet att bygga tillräcklig upp kompetens. De skulle även riskera att förlora i styrka och integritet i kontakter med andra myndigheter, vid upphandlingsarbete m.m. Att i stället begränsa distrikten till ca tio samt lägga ansvaret på en av länsstyrelserna i distriktet skulle, enligt min uppfattning, medföra att man kan uppnå många av de olika fördelar som finns med såväl ett stort antal distrikt som med ett litet antal. En lösning med en beslutsfattande länsstyrelse i varje distrikt skulle

innebära att bl.a. frågorna om beskrivning av distriktet, beskrivning

av mänsklig påverkan i distriktet, upprättandet av en övergripande

åtgärdsplan för distriktet för uppfyllandet av miljökvalitetsmål och normer samt mätning och övervakning av miljön och hur miljökvalitetsnorrnerna och god vattenstatus uppfylls koncentreras till några

länsstyrelser med ansvar för större avrinningsområdesbaserade distrikt. Tillståndsfrågorna skulle däremot även i fortsättningen kunna vara

kvar på respektive länsstyrelse och kommun beroende på vilken sorts

tillstånd det rör sig om. På så sätt skulle de regionala myndigheter som prövar tillstånden, och som i detta arbete även skall iaktta åtgärdsplanerna, miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer, i stor ut-

sträckning skiljas från de myndigheter som upprättar åtgärdsplanerna och som genom miljöövervakning skall kontrollera att de uppfylls.

I förslaget till miljöbalk anges att länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet bör få fastare former genom att de prövas av en självständig, men till länsstyrelsen administrativt knuten

prövningsmyndighet. Samma teknik skulle enligt min uppfattning

kunna tillämpas även för den enhet på de aktuella länsstyrelserna som får till uppgift att administrera de avrinningsområdesanknutna vattenfrågorna enligt ovan. Genom att även koncentrera frågorna om

miljöövervakning till en sådan fristående enhet skulle man uppnå ett

system där:

En fristående enhet på vissa länsstyrelser upprättar åtgärdsplaner för

uppfyllandet av miljökvalitetsmålen och normerna samt har hand om miljöövervakningen och kalkningsinsatserna i distriktet. Detta kan förutom samordningsvinster vara av värde bl.a. vid bedömningen av om det övergripande miljömålet god vattenstatus uppfylls.

En annan fristående enhet på varje länsstyrelse eller länsstyrelser i

samverkan prövar tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken samt i detta arbete beaktar miljökvalitetsmål och miljökvalitets-

normer samt åtgärdsplaner.

Länsstyrelser och kommuner bedriver tillsyn enligt miljöbalken,

62 Ett nytt administrativt system sou 1997:99

vilket bl.a. innefattar hur tillståndshavare uppfyller allmänna aktsarnhetskrav och i tillstånden angivna villkor m.m.

Att ge den enhet på vissa länsstyrelser som arbetar med de avrinningsomrädesanknutna vattenfrågorna, samt eventuellt även kalkning och

miljöövervakning, en självständig ställning gentemot länsstyrelsen

torde enligt min uppfattning kunna underlätta för övriga länsstyrelser

att acceptera ett system där man avhänder sig en del av det ansvar som

man i dag har för dessa frågor. Det bör också bidra till att de berörda beslutsfattarna inte behöver väga in frågor om sysselsättning m.m. Detta är frågor som vid behov, tillsammans med frågorna om vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, i stället kan beaktas vid bl.a. tillståndsprövningen.

5.4.3 Central styrning av det regionala och lokala arbetet

med vattenfrågor

I dag styrs de regionala och lokala miljömyndigheternas arbete,

förutom av lagar, förordningar och instruktioner även av de allmänna

råd som vissa centrala myndigheter bl.a. Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen utfärdar. Vad gäller dricksvattenfrâgor är Livsmedelsverket central myndighet. Viss styrning sker även genom att myndigheterna i egenskap av samordnande och

kunskapsuppbyggande organisationer utbildar och andra sätt förser

de regionala och lokala myndigheterna med kunskaper inom området. I viss utsträckning förekommer även styrning genom utfärdande av föreskrifter. Skulle nya fristående regionala avrinningsenheter bildas vissa länsstyrelser, förutsätts att de styrs, förutom av lagar, förordningar och instruktioner, av de centrala myndigheterna samma sätt som länsstyrelserna och kommunerna. Jag utesluter inte att det nya sättet att arbeta kan kräva en ökad styrning genom t.ex. utfärdandet av föreskrifter. Mot bakgrund av den i ett eventuellt ramdirektiv förmodade detaljnivån samt behovet av att strikt följa detta kan behovet av en tydligare styrning t.ex. genom

föreskrifter sikt förväntas öka ytterligare om direktivet genomförs.

Detta kräver i så fall att aktuella centrala myndigheter ges föreskriftsrätt i dessa frågor. Likaså kan en överföring av ansvaret för all miljöövervakning till vissa länsstyrelserna komma att kräva en ökad styrning genom såväl föreskrifter som allmänna råd. Här ökar med stor sannolikhet behovet av att Naturvårdsverket i större utsträckning än vad som är fallet i dag, styr, reglerar och även följer upp metoder och teknik vid provtagning och analys m.m.

Ett nytt administrativt system 63

Om helt nya myndigheter inrättas kan man därutöver diskutera om

de, på samma sätt som länsstyrelserna, skall ha en fristående roll eller om de skall inordnas och därmed styras som regionala organ under en nationell myndighet. I så fall måste man också ta ställning till om det skall skapas en helt ny central myndighet eller om de nya regionala myndigheterna skall underordnas t.ex. Naturvårdsverket. I och med detta återkommer frågan om att i så fall föra alla regionala och eventuellt lokala miljöfrågor till de nya regionala myndigheterna. Mot bakgrund av den ovan förda diskussionen om fristående enheter på vissa länsstyrelser vidareutvecklas inte denna fråga ytterligare. En fråga som kanske inte belysts tillräckligt är relationen mellan

vad avrinningsmyndigheterna skall ha för befogenheter och vilken

föreskriftsrätt de centrala myndigheterna skall ha. Detta är ytterst en

fråga om hur man skall se åtgärdsplanerna som skall tas fram inom

distrikten. Man måste noga överväga om avrinningsmyndigheterna skall ha föreskriftsrätt och i så fall i vilken omfattning. Om avrinningsmyndigheterna inte ges föreskriftsrätt bör de i stället, efter inventering av distrikten och analys av miljöproblemen, ha möjlighet att hos de centrala myndigheterna hemställa om att de föreskrifter som behövs för att komma till rätta med de definierade problemen utfärdas. Avrinningsmyndigheterna kommer i så fall att påtala de problem som skall lösas varefter det är upp till den myndighet som har föreskriftsrätt att utforma och utfärda de föreskrifter som behövs. De lokala och regionala behoven kan på så sätt tillgodoses när de centrala myndigheterna utfärdar föreskrifter. Jag lutar närmast att låta de centrala myndigheterna utfärda de föreskrifter som behövs och att de i sitt arbete beaktar de lokala och regionala behov som finns. Länsstyrelserna har viss föreskriftsrätt enligt förslaget till milj öbalk.

Denna rätt kan komma att påverkas eller föras över till avrinnings-

myndigheterna.

Om en avrinningsmyndighet kommer till slutsatsen att tillståndsplik-

tiga verksamheter inom ett distrikt måste minska utsläppen av något

ämne måste avrinningsmyndigheten ha rätt att begära omprövning av beviljade tillstånd. Avrinningsmyndigheten bör kunna ange den

minskning som behöver uppnås och prövningsmyndigheten bestämma fördelningen mellan källorna. Analysen av vad åtgärdsplanerna får innehålla är kanske den viktigaste delen i det fortsatta arbetet med en avrinningsdistriktsvis administration. Den tid jag haft till mitt förfogande har inte varit tillräcklig för att redovisa några bestämda slutsatser i frågan.

64 Ett nytt administrativt system

5.5 Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser jag att vattenfrågorna bör hanteras distriktsvis och av självständiga enheter vid en i varje distrikt utpekad läns-

styrelse, avrinningsmyndighet. Klara och tydliga former för samråd

med övriga länsstyrelser i distriktet samt med kommuner, vattenvårds-

förbund och privata intressenter bör utarbetas och tydliggöras utåt, främst mot de privata intressenterna. Jag anser vidare att antalet distrikt bör begränsas till ca tio stycken. Därmed bör avrinningsenheterna dels kunna hålla en hög kompetens, dels uppnå en god kännedom om såväl regionala som, så långt det är möjligt, lokala förhållanden. På så sätt ökas även avrinningsmyndigheternas möjligheter att stötta såväl övriga myndigheter som kommuner och vattenvårdsförbund m.fl. i distrikten.

Avrinningsmyndigheterna bör ges ansvar för att ta fram de åtgärdsplaner som kan komma att krävas för att miljökvalitetsmålen och

miljökvalitetsnorrnerna skall uppnås och som i övrigt kan behövas på

grund av svensk eller internationell lagstiftning rörande vatten-

frågorna. Åtgärdsplanerna kommer att vara de instrument som av-

rinningsmyndigheterna kan använda sig av för att förverkliga de mål och normer som skall gälla i distrikten. Dessa planer bör vara bindande för domstolar, myndigheter och kommuner i deras arbete med bl.a. tillståndsprövning, meddelande av råd, förelägganden och

övrig tillsyn. Åtgärdsplanerna blir bindande för enskilda i den mån de

innehåller föreskrifter. I det fortsatta arbetet är det angeläget att närmare definiera vad åtgärdsplanerna får innehålla. De åtgärder som

skall kunna tillgripas inom ramen för åtgärdsplanema skall vara

reglerade i lag eller förordning. Frågan om åtgärdsplaner behandlas vidare i avsnitt 10. I vart fall länsstyrelserna i distrikten bör ges rätt att till central myndighet överklaga avrinningsenhetens beslut i vissa frågor såsom fastställandet av åtgärdsplaner. Till avrinningsenheterna bör också föras frågorna om den samlade miljöövervakningen i distriktet och kalkningsverksamheten. Man bör även överväga om länsstyrelsernas lantbruksfrågor bör föras till avrinningsmyndigheterna. Det är viktigt att berörda centrala myndigheter, och då kanske främst Naturvårdsverket, tar sitt ansvar för vattenfrågorna och genom ett aktivt arbete bidrar till att likartade arbetssätt och bedömningsgrunder tillämpas i de olika distrikten. Detta kan exempelvis ske genom informationskampanjer och utfärdande av såväl allmänna råd som i viss mån föreskrifter. Detsamma gäller miljöövervakningen och kalkningverksamheten.

6 Samverkan inom

avrinningsdistrikt

Förslag: Inom avrinningsdistrikten bör länsstyrelserna samverka om miljöprövningsenhetema så sätt att det för varje distrikt bara finns en prövningsenhet. Miljödomstolarnas geografiska områden bör anpassas till avrinningsdistrikten. Det är mycket viktigt att berörda intressenter som myndigheter, kommuner, vattenvårdsförbund, organisationer och företag i distrikten ges möjlighet att påverka arbetet med åtgärdsplaner m.m.

6.1 Länsvis samverkan om tillståndsprövning

Om samtliga länsstyrelser skall bedriva tillståndsverksamhet kommer detta att medföra att det finns flera regionala tillståndsmyndigheter inom och avrinningsdistrikt. Även det är fullt möjligt ett samma om att arbeta på detta sätt skulle det, enligt min uppfattning, förenkla arbetet om antalet tillstândgivande regionala myndigheter begränsas till en per avrinningsdistrikt. I utkastet till förordning om miljöprövningsmyndighet ges en möjlighet för länsstyrelserna att samverka i en gemensam prövningsmyndi ghet/ enhet. Genom detta förfarande öppnas möjligheten för länsstyrelserna att eget initiativ och på sätt som man själv finner lämpligt begränsa miljöprövningsmyndigheterna till en per avrinningsdistrikt. På samma sätt som gäller frågorna om miljöövervakning och kalkning innebär en koncentration av miljöprövningen till några utvalda enheter att man kan uppnå en bredare och starkare kunskapsbas att arbeta utifrån. I förslaget till miljöbalk anges också att två eller flera länsstyrelser efter beslut av regeringen kan åläggas att samverka om en gemensam miljöprövningsmyndighet. Prövningsmyndigheten i ett avrinningsdistrikt behöver inte vara belägen på samma länsstyrelse som avrinningsmyndigheten. Det är en fråga för de inblandade länen att avgöra var den bäst kan placeras. Det kan till och med finnas en fördel med att placera dem på olika länsstyrelser då man dänned, i vart fall rent optiskt, tydligare särskiljer avrinningsmyndigheten från prövningsmyndigheten. Länsstyrelserna kommer att ha vissa tillständsuppgifter som inte skall ligga miljöprövningsmyndigheten, t.ex. frågor om markavvattning enligt ll kap. miljöbalken. Även sådan tillståndsprövning kan vinna på att samordnas inom avrinningsdistrikten. Möjligheten att samverka kring sådan tillståndsgivning bör regleras i en förordning på

66 Samverkan inom avrinningsdistrikt

motsvarande sätt som miljöprövningsmyndighetemas samverkan regleras.

6.2 Länsvis samverkan om tillsyn

Den statliga tillsynen utövas av de myndigheter som regeringen bestämmer. På länsstyrelsesidan ger de administrativa gränserna därför inte upphov till några större problem. Regeringen kan t.ex. utse en länsstyrelse som tillsynsmyndighet för ett avrinningsdistrikt som bara delvis ligger inom länets gränser. Tillsynen kan avse alla rniljöanknutna frågor eller bara vissa av dem, som t.ex. vattenfrågoma. I det fortsatta arbetet bör man analysera huruvida någon tillsyn över huvud taget bör ligga avrinningsdistriktsnivå. Man bör även överväga om i så fall all tillsyn eller bara de vattenanknutna frågorna, skall kopplas till avrinningsdistrikt, dvs. om man skall ha olika tillsynsmyndigheter för ett visst geografiskt område beroende om det är vattenanknutna frågor eller inte. Jag är dock tveksam till en uppdelning av tillsynen beroende på om det rör vattenanknutna frågor eller då detta innebär en ytterligare splittring ansvaret för miljöfrågorna. Det kan emellertid finnas av fördelar med att ha en geografisk enhet, och att avrinningsområdet då får vara styrande, som grund för tillsynen. Detta skulle i så fall leda till att tillsyn endast utövas av vissa länsstyrelser. Vad gäller tillsynen är dock fördelarna med en koncentration färre och större geografiska enheter mindre än vad som bedöms vara fallet med t.ex. tillståndsprövning. Bland annat är det viktigt med god lokalkännedom och nära kontakt med de olika intressentema. Detta kan sannolikt uppnås bättre med tillsynen, som i dag, knuten till länsstyrelserna. Vad gäller tillsynen bör dock länsstyrelserna under alla omständigheter ges möjligheten att, när man så timer lämpligt, på samma sätt med tillståndsprövningen, samverka kring denna fråga och som därmed sinsemellan avgöra var frågorna bäst hanteras. Till skillnad från tillståndsprövningen tror jag dock att normalfallet torde vara att tillsynen handhas av respektive länsstyrelse. Jag anser det här viktigt att trycka möjligheten till lokalt anpassade lösningar utan alltför stark central styrning. Huvudsaken är att information hela tiden snabbt överförs mellan de olika myndigheter som upprättar åtgärdsplaner m.m., de som tillämpar dem i tillståndsgivningen och de som genom tillsyn följer upp efterlevnaden av tillstånden och i dem angivna villkor.

Samverkan inom avrinningsdistrikt 67

6.3 Samverkan kring åtgärdsplaner m.m.

Innan avrinningsmyndigheterna fattar beslut om åtgärdsplaner bör

olika intressen inom distrikten, förutom övriga länsstyrelser, ges möjlighet att komma till tals och ges möjlighet att påverka arbetet och beslutsfattandet. Avrinningsmyndigheten bör därför samråda med såväl myndigheter och kommuner som organisationer och, vid speciella behov, även enskilda. Det är viktigt att formerna för samråd är klara och tydliga, att de berörda samrådspartema informeras om sina möjligheter och sin rätt att delta i sarnráden och på detta sätt kan påverka besluten.

6.4 Miljödomstolar

Vid inrättande miljödomstolar enligt förslaget till miljöbalk bör av sträva efter att anpassa domstolarnas geografiska ansvarsområden man

till avrinningsdistrikten. I annat fall ökar på nytt komplexiteten i det

administrativa miljösystemet. I förslaget till miljöbalk antalet domstolar till fyra. Detta anges

skulle i så fall kunna samordnas med det preliminära förslag till fyra

distrikt SMHI tagit fram. Jag är dock mycket tveksam till att som

begränsa antalet avrinningsdistrikt till fyra. Om antalet distrikt görs

större bör det emellertid inte några problem att anpassa domsomvara rådena så att det sammanfaller med ett visst antal distrikt.

6.5 Ett nytt västsvenskt län

sammanslagningen tre län i Västsverige innebär bl.a. att man där av måste ta ställning till hur miljöarbetet skall organiseras. En möjlighet är att redan nu beakta avrinningsområdena inom länen, framförallt Göta Älvs. Det länet behöver i så fall samarbeta med i vart fall nya Värmlands län så vattenfrâgorna för hela Göta Älvs avrinningsomatt råde kan beaktas. Som ett första steg i arbetet med att analysera behovet av ytterligare insatser inom distrikten för att uppfylla åtagandena i förslaget till rarndirektiv, har utredningen tillsammans med företrädare för länssty-

relsen i Göteborg gått igenom det föreliggande förslaget till ram-

direktiv och utifrån detta analyserat behovet av ytterligare datain-

samling och bearbetning av data, inbegripet modellering.

Samverkan inom avrinningsdistrikt

6.6 Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser jag att länsstyrelserna så långt möjligt bör samverka om prövningsenheterna. För varje avrinningsdistrikt bör det endast finnas en sådan enhet.

Vad gäller tillsynen bör det även här finnas en möjlighet till samverkan, även om detta troligtvis inte blir det sätt som tillsynen

i normalfallet kommer att bedrivas. Jag anser vidare att de nya miljödomstolarnas geografiska områden bör anpassas till indelningen av landet i avrinningsdistrikt. Beträffande åtgärdsplaner för avrinningsdistrikten är det viktigt att i distriktet berörda intressenter så som myndigheter, kommuner, vattenvårdsförbund, övriga berörda organisationer och även företag

ges möjlighet att lämna synpunkter och i övrigt påverka arbetet med

planerna innan de fastställs slutligt. Inom Nyköpingsåns avrinningsområde förbereds för närvarande ett projekt i syfte att utveckla formerna för samarbete mellan såväl

länsstyrelser som mellan kommuner och privata intressenter. Samarbetet skall så långt möjligt även leda till genomförandet av konkreta

åtgärder i syfte att förbättra vattenkvaliteten i Nyköpingsån och dess

tillflöden. Jag återkommer till detta projekt i avsnitt

7 Samverkan inom avrinningsomrâden

Förslag: Inom avrinningsområdena bör kommunerna sträva efter att, så långt det är möjligt, samverka om prövningsverksarnsom heten på så sätt att antalet prövningsenheter begränsas till en per avrinningsområde. Sådan samverkan kan ske genom kommunalförbund eller nämnd. Även tillsynsverksamheten, och gemensam då främst hanteringen amnälningsärenden, bör där det är av lämpligt begränsas till en enhet per avrinningsområde. Det är mycket viktigt att berörda intressenter som myndigheter, vattenvårdsförbund, organisationer och företag i området ges möjlighet att påverka arbetet med åtgärdsplaner m.m.

7.1 Kommunal samverkan om tillståndsprövning

Genom den föreslagna miljöbalken kommer det att bli möjligt för regeringen att delegera tillståndsgivning till kommunerna. Redan i dag hanterar kommunerna anmälningsärenden C-listan i miljöskyddsförordningen. Jag återkommer till frågan anmälningsärendena, vilka om formellt är att betrakta som tillsyn, i avsnitt 7.2. Om varje kommun inrättar en egen prövningsmyndighet kommer ett antal olika kommuner att, i egenskap av tillståndsgivare, verka även i de mindre avrimiingsområdena. Jag anser att det ñmis ett klart behov begränsa antalet prövningsmyndigheter även, och kanske till och av att med i större utsträckning, på det lokala planet. Att begränsa antalet kommunala prövningsenheter till en per avrinningsdistrikt tycker jag dock är att gå alltför långt. Detta torde i stället för förenkling snarare leda till den tillståndsprövande myndigheten tappar sin lokala att förankring. Däremot förefaller det fullt rimligt att sträva efter att så långt det är lämpligt begränsa antalet kommunala prövningsenheter till avrinningsområde, dvs. drygt ett hundratal. På så sätt skulle en per även kommunerna, samma sätt som länen, koncentrera kunskapen inom ett område till större och kraftfullare enhet än vad som armars en kan bli fallet. Självfallet är det viktigt att anpassa sig till de varierande exempelvis Göta Älvs storlekarna på avrinningsområdena. För avrinningsområde och Mälarens avrinningsområde, vilka är mycket bör sannolikt dela även det kommunala ansvaret för stora, man upp vattenfrågorna m.m. Riksdagen har nyligen beslutat om lagändringar som ger två eller

70 Samverkan inom avrinningsområden

flera kommuner möjlighet att bilda nämnd. Vidare har en gemensam bestämmelserna om kommunalförbund förenklats och lagts in i kommunallagen. Dessa samverkansfonner kan bli aktuella för kommunal samverkan inom ett avrinningsområde vad gäller tillståndsprövning.

7.2 Kommunal samverkan tillsyn

om

I miljöbalken nämns möjligheten att avtala om att kommun skall

en ombesörja en annan kommuns tillsynsuppgifter. Här ges alltså ett komplement till samverkan i form nämnd eller kommuav gemensam nalförbund. Vad gäller kommunerna torde enligt min mening inte samverkan om tillsynen medföra lika stora nackdelar som en sådan samverkan kan medföra på det regionala planet. Även vid samverkan torde i många

fall den lokala förankringen kunna behållas. Samverkan bör därför där

så lång som möjligt eftersträvas. Även här vill jag framhålla fördelarna med flexibla och lokalt anpassade lösningar samt behovet av väl fungerande infonnationskanaler mellan de berörda myndigheterna och kommunerna. Vad gäller amnälningsärenden är dessa, som jag redan påpekat, formellt att betrakta som tillsyn. I praktiken råder dock stor likhet mellan amnälningsärenden med de råd som ofta meddelas beträffande verksamhetens utförande och tillståndsärenden med därtill knutna villkor för verksamheten. Mot denna bakgrund jag att det är anser viktigt att framhålla att de kommunala enheter som prövar tillstånd även hanterar amnälningsärenden inom sitt område. En koncentration av de kommunala prövningsenheterna till en kommun per avrinningsområde talar alltså för en koncentration av åtminstone den tillsyn som avser amnälningsärenden till samma enheter.

7.3 Samverkan kring åtgärdsplaner

m.m.

Förutom åtgärdsplaner för avrinningsdistrikten bör det finnas möjlighet att ta fram särskilda åtgärdsplaner för avrinningsområden, delar av områden, särskilda sektorer eller andra speciella frågor. Det kan avse samma typ av övergripande planer som för hela distriktet fast nedbruten på mindre enheter. Det kan också avse åtgärdsplaner i syfte att uppnå miljökvalitetsnormer samma sätt som enligt skrivningarna i förslaget till miljöbalk.

Dessa speciella typer av åtgärdsplaner kommer sannolikt att bli mer

detaljerade än de planer som omfattar ett helt distrikt. Det är inte

Samverkan inom avrinningsområden 71

troligt att sådana detaljerade planer behövs för samtliga avrinningsområden/delavrinningsorrtråden eller för många sakornråden, sektorer och branscher, i ett antal fall kommer säkert ett behov att finnas. men Dessa planer bör i än högre grad än distriktsplanerna tas fram i samråd med berörda privata aktörer och organisationer. Utan en sådan koppling till den privata sidan kan det bli svårt att få en allmän acceptans planerna. För att få acceptans krävs också att det klart av framgår varför planerna behövs och vad som blir fallet om de inte genomförs. Det är även för dessa planer viktigt att formerna för samråd är klara och tydliga, att de berörda sarnrådsparterna informeras sina möjligheter och sin rätt att delta i samråden och att om de detta sätt kan påverka beslutsfattandet. Ansvaret för att ta fram och samordna åtgärdsplaner t.ex. för ett delavrinningsområde, bör även det ligga avrinningsmyndigheten. Redan i arbetet med att ta fram distriktsplanerna bör behovet av mer detaljerade planer uppmärksammas. En möjlighet som är viktig att notera är att avrinningsmyndigheten redan i en övergripande plan bör kunna delegera ansvaret för att ta fram åtgärdsplaner för delområden eller särskilda frågor, t.ex. till berörda kommuner. Självfallet förutsätter detta acceptans från berörda kommuner. Det bör dock en alltid avrinningsmyndigheterna som fastställer åtgärdsplaner. vara

7.4 Sammanfattning

Jag att även kommunerna bör samverka i syfte att begränsa anser antalet prövningsenheter till om möjligt en per avrinningsområde. För avrinningsområdena finns det enligt min uppfattning även fördelar med att samordna tillsynen till en enhet per område. Detta gäller främst amnälningsärendena. I den mån det tas fram åtgärdsplaner för avrinningsområden eller det vikt i området berörda

.delavrinningsområden är av yttersta att

intressenter, oavsett det är myndigheter, kommuner, vattenvårdsom förbund, övriga berörda organisationer, företag eller även i vissa fall privatpersoner möjlighet att lämna synpunkter och i övrigt påverka ges arbetet med planerna innan de fastställs slutligt. Inom Nyköpingsåns avrinningsområde förbereds för närvarande ett projekt i syfte att utveckla formerna för samarbete mellan såväl länsstyrelser mellan kommuner och privata intressenter. Sarnarbesom skall så långt möjligt även leda till genomförandet av konkreta tet åtgärder i syfte att förbättra vattenkvaliteten i Nyköpingsån och dess tillflöden. Jag återkommer till detta projekt i avsnitt

8 Finansiering av tillkommande

verksamheter

Förslag: En avgift utsläpp av förorenat vatten bör införas för

alla källor av betydelse. Avgiften bör avse såväl stora som små

punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs- och jordbruk. Intäkten från avgiften bör vid behov användas för att finansiera tillkommande arbete med vattenfrågorna samt även till att höja kvaliteten på arbetet med dessa frågor. Utöver detta bör avgiften

användas för befrämjandet av miljösamverkan det lokala

planet.

Hela den ovan diskuterade koncentrationen av arbetsuppgifter till vissa

länsstyrelser och kommuner förutsätter självklart att medel överförs,

i utsträckning som arbetsuppgifter, såväl från som till berörda samma län och kommuner Genom koncentration av arbetet med vissa av miljöfrâgorna bör en

emellertid, bl.a. genom organisatoriska samordningsvinster, vissa besparingar kunna genomföras. Sådana besparingar bör i första hand

användas för att finansiera de ytterligare arbetsuppgifter som kan tänkas tillkomma vid införandet av en ny administrativ ordning samt följd ett antagande av förslaget till ramdirektiv. Om som en av besparingen blir större än de tillkommande kostnaderna för nya uppgifter bör den, enligt min mening, användas till att förbättra arbetet med miljöfrågoma och höja nivån på såväl tillståndsprövning och tillsyn på övervakning och kalkningsverksamhet. Pengarna som bör satsas där de behövs bäst både vad avser regionala och sakrelate-

rade fördelningar. Om besparingarna, vilket är troligt, inte blir till-

räckliga för att finansiera de tillkommande uppgifterna måste annan finansiering ordnas. Ett sätt kan vara att använda det ökade miljöstöd

planeras. Regeringen kommer i budgetpropositionen att behandla

som frågan om hur det ökade miljöstödet skall användas. Utöver möjligheten till besparingar kommer ett eventuellt införande förslaget till ramdirektiv, som det ser ut i dag, att medföra en av

skyldighet för Sverige att ta ut avgifter för allt användande av vatten.

En avgift Vattenuttag kan dock eventuellt strida mot svensk rätt. Redan i dag tar vi emellertid ut avgifter som motsvarar kostnaderna för att och distribuera vatten i form av kapital- och pumpa upp, rena driftkostnader. För kommunalt vatten till hushållen m.fl. sker detta genom en vattenavgift, beräknad per liter förbrukat vatten. För

74 Finansiering av tillkommande verksamheter

enskilda brunnar sker det direkt genom att brukaren själv bekostar

uttaget. Vad som eventuellt ytterligare skulle kunna övervägas är en avgift vid Vattenuttag som motsvarar den miljöpåverkan som uttaget

ger upphov till, exempelvis genom effekterna av en sänkning av nivån

på grundvatten. Möjligen skulle även en påverkan det rörliga

friluftslivet genom begränsad tillgång till sjöar och vattendrag kunna beaktas. En avgift på utsläpp förorenat vatten torde inte strida mot svensk av rätt. En sådan avgift kan därmed, om man så önskar, med all

sannolikhet införas. En sådan avgift bör i så fall träffa alla betydelse-

fulla utsläpp till vatten oavsett vilken källa det rör sig om, det vill säga

oavsett det är punktkällor eller diffusa källor. I sammanhanget bör

om

notera föroreningen av dagvatten från diffusa källor. En avgift på

man

utsläpp från större punktkällor kan lätt relateras till mätningar i

avloppsvattnet. För mindre punktkällor som enskilda avlopp och för

de diffusa källorna kan avgiften i stället utformas som en schablon med en viss differentiering. Exempelvis kan man för jordbruket

relatera avgiften till areal, marktyp, markbearbetning, gröda, skörd, gödsling, bevattningssätt och i förekommande fall djurhållning. Om väger in för många faktorer kan det dock bli mycket svårt och man komplicerat att använda schablonavgifter. För enskilda avlopp kan

avgiften grovt relateras till vilken bearbetning av avloppsvatten som

finns i det aktuella fallet, t.ex. trekarmnarbrunn och/eller markin-

ñltration Schablonavgifter skulle kunna kopplas till uppbörden

m.m.

av fastighetsskatt. Jag ställer mig, oavsett införandet av ett ramdirektiv, positiv till införandet av en avgift på utsläpp av förorenat vatten. Storleken

avgiften måste dock sättas så att inte enskilda belastas orimligt hårt eller så att lönsamheten i företag äventyras. Jag anser det också viktigt att avgiften i största möjliga utsträckning samordnas med motsvarande

avgifter eller skatter med samma syfte, exempelvis kan skatten

handelsgödsel behöva reduceras. I den mån ovan nämnda besparingar inte skulle räcka till för att finansiera tillkommande verksamheter kan avgift på utsläpp förorenat vatten, helt eller till viss del, en av användas för detta ändamål. Därutöver bör en sådan avgift användas

för exempelvis befrämjande av miljösamverkan.

Jag avser att i mån av tid och resurser återkomma till frågan i mitt fortsatta arbete.

9 Samverkan inom

delavrinningsornråden, miljösamverkan

Miljösamverkan det lokala planet, exempelvis mellan jord-

brukare inom ett delavrinningsområde, medger enligt min

upp-

fattning en möjlighet till ett ökat lokalt engagemang. Det bidrar

även till att öka kunskaperna ute i brukarledet vad gäller sambanden mellan t.ex. marktyp, brukningsmetoder och miljöpåverkan m.m. Därmed ökar även acceptansen för såväl nationellt som

regionalt beslutade åtgärder. Genom en lokal miljösamverkan kan

åtgärder anpassas till de lokala förutsättningarna och därmed optimeras vad avser möjligheten att till så låg kostnad som möjligt

uppnå största utsläppsreduktion. För att möjliggöra lokal sam-

verkan kring utsläppsreducerande åtgärder krävs dock, i ett första

steg, att man kan byta åtgärder jordbrukare sinsemellan samt att

man kan ersätta åtgärder i sitt jordbruk mot åtgärder på annan plats inom avrinningsornrådet. I ett fortsatt arbete med miljösam-

verkan bör även möjligheten att byta åtgärder mellan exempelvis

jordbrukare och kommunala reningsverk prövas.

9.1 Bakgrund

Det i Sverige helt dominerande styrmedlet för att komma till rätta med olika former av miljöpåverkan har länge varit reglering. För punktkällor har detta oftast skett genom att koncessionsnämnden eller en länsstyrelse i tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet meddelat villkor för verksamheten. Råd har även kunnat meddelas

i samband med anmälningsärenden kommunala ärenden eller tillsyn

i övrigt. Villkoren/råden har bl.a. utformats högsta tillåtna

som koncentration av vissa ämnen i avloppsvatten eller i rökgaser. I vissa

fall har även flödet på avloppsvattnet reglerats.

För diffusa källor som bl.a. jord- och skogsbruk har regleringen ofta skett indirekt. Det vill säga genom reglering av sådan verksamhet som man vet påverkar emissionen eller läckaget från mark av t.ex. närsalter ut i omgivande vattenområden. Exempel på frågor som upp-

märksammats är omfattningen av djurhållning, gödsling av åkermark,

odling av vintergröda, hantering och lagring av stallgödsel och skogs-

marksdikning. Regleringen av de diffusa källorna har i stor utsträck-

ning skett genom att berörda myndigheter utfärdat generella före-

76 Samverkan inom delavrinningsomráden, miljösamverkan

skrifter, i enstaka fall med inslag av regional anpassning. Vad gäller framför allt de diffusa källorna så har dock resultatet av

åtgärderna ofta inte motsvarat de förväntningar som satts upp. Ett

exempel på detta är de tämligen långtgående åtgärder som genomförts för att minska läckaget av närsalter inom Laholmsbuktens avrinningsområden. Trots stora och relativt kostsamma insatser har någon

påtaglig förändring i Laholmsbuktens eller de tillrinnande vattendra-

gens Vattenkvalitet inte kunnat påvisas. Detta kan i stor utsträckning bero att det finns en fördröjningseffekt innan det minskade läckaget och emissionerna får genomslag i vattenkvaliteten. Som i så många andra fall det ofta lättare riva ner" än "bygga upp". Å är att att andra sidan kan det inte heller uteslutas att de åtgärder som vidtagits

inte varit de mest effektiva vare sig ur miljösynpunkt eller kostnads-

effektivitetssynpunkt.

Ett dilemma vid tillämpning av generella föreskrifter är enligt min uppfattning att de ofta är ett relativt trubbigt instrument. Samma

åtgärder måste vidtas av alla berörda, inom hela landet eller del av

landet, oavsett hur väl de sedan är lämpade att i det specifika fallet ge

störst effekt per insatt krona. Ett sätt att komma till rätta med detta problem skulle kunna vara att man öppnar upp för möjligheten till en samverkan på det lokala planet på så sätt att lokalt anpassade åtgärder i viss mån kan bytas/kvittas mot generella föreskrifter. Det är dock

viktigt att behålla vissa grundläggande krav generella föreskrifter eller

tillståndsvillkor på verksamheterna, där dessa krav fungerar som en form av en minsta skyddsnivå.

9.2 Befintliga samverkansformer

9.2. 1 Sverige

I Sverige finns flera former av samverkan kring vattenfrågor. En sedan länge tillämpad samverkansforrn är upprättandet av vattenvårds-

förbund. Det huvudsakliga arbetet för sådana förbund har inriktats mot

mätning och övervakning av miljötillståndet i ett avrinningsområde eller delavrinningsområde. En viktig uppgift för i stort sett alla

vattenvårdsförbund eller liknande sammanslutningar av intressenter har

varit, och är fortfarande, den så kallade samordnade recipientkontrol-

len, där förbunden bistår länsstyrelserna i detta arbete. Det finns även och i lag reglerad form av samverkan, en nyare vattenförbund, lagen 1976:997 om vattenförbund. Ett sådant förbund får bildas för gemensamma arbeten som rensning, reglering eller andra vattenvårdande åtgärder i syfte att främja ett från allmän eller enskild

synpunkt ändamålsenligt utnyttjande av vatten eller vattendrag.

Relativt förbund med denna inriktning har dock bildats.

Samverkan inom delavrinningsomrâden, miljbsamverkan 77

På många håll förkommer därutöver försök med olika fonner av frivilligt samarbete i syfte att starta upp en samverkan även kring andra vattenfrågor än mätning och övervakning, t.ex. möjligheten att begränsa såväl direkta emissioner som markläckage m.m., se vidare nedan.

Nya vattenvårdsförbund

I Sverige finns i dag drygt 50 vattenvårdsförbund från Skåne upp till Ljusnan-Voxnan. Vattenvårdsförbunden har till huvudsaklig uppgift att bedriva övervakning av miljötillståndet i de aktuella recipienterna. Vattenvårdsförbunden bistår ofta länsstyrelserna i arbetet med den samordnade recipientkontrollen. Vattenvårdsförbunden täcker ca två tredjedelar av Sveriges yta. Som ovan redogjorts för deltar vatten-

vårdsförbunden knappast i samhällets planering av vattenfrågorna.

De stora sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren har

tidigare betraktats som nationella intressen vad gäller miljöövervak-

ningen. Sedan år 1965 har vattenkvaliteten i sjöarna och deras tillflöden övervakats inom ramen för det nationella programmet för övervakning av miljökvalitet PMK. Naturvårdsverket har dock beslutat

att miljöövervakningen de stora sjöarna från och med år 1996 skall

av övergå från nationell till regional övervakning. Det innebär att länsstyrelserna övertar ansvaret för planering och drift av dessa program. Vattenvårdsförbund finns redan för Hjälmaren och Vättern. För Mälaren och Vänern pågår arbete med att bilda vattenvårdsförbund i syfte att bedriva den övervakning som från och med år 1996 ligger på länsstyrelserna. Inget av de nybildade förbunden har dock till uttalad

policy att delta i och bidra till planeringen av vattenfrågorna.

9.2.2 Övriga Europa

På flera ställen i Europa har, i vissa fall sedan lång tid tillbaka, olika former för samverkan inom vattenområdet prövats. Ett bra exempel

är Frankrike. Där har staten gett tämligen långtgående befogenheter

till de så kallade regionala vattenparlamenten vad gäller regleringen av

Vattenuttag, föreskrivande av åtgärder samt möjligheten att ta ut

avgifter för såväl Vattenuttag som avledning av förorenat vatten.

Avgifterna måste dock, med undantag för administrationskostnader, återföras för att användas till miljöförbättrande åtgärder inom regionens vattenområde.

Exempel på andra länder i Europa där olika former av samverkan prövas är Tyskland, England, Nederländerna, Danmark och Norge. Även i USA har miljösamverkan sedan lång tid tillbaka tillämpats

78 Samverkan inom delavrinningsområden, miljösamverkan

i vissa större flodområden.

9.3 Nya samverkansformer

Naturvårdsverket har i delrapporteringen av sitt närsaltsuppdrag pekat på behovet av nya samarbetsformer för miljöarbetet, speciellt inom jordbrukssektorn.

I förslaget till ramdirektiv för vatten pekas på möjligheterna för

myndigheter och kommuner att samverka med privata intressenter. Samverkan inom miljöområdet kan enligt min mening t.ex. genomföras på så sätt att berörda jordbrukare inom ett delavrinningsområde ges i uppgift att tillsammans vidta de åtgärder som man finner bäst,

ur såväl miljösynpunkt som ur kostnadssynpunkt, för att uppnå ett

slutligt mål avseende exempelvis vattenkvaliteten i en eller flera mätpunkter inom området. I gengäld kan man då tänka sig att de befrias från vissa generella föreskrifter avseende t.ex. brukning av mark, djurhållning m.m. Samma sätt att samarbeta kan även användas

mellan huvudmännen för punktkällor inom ett on1råde. Man kan även

i förlängningen tänka sig ett samarbete mellan alla förorenare inom ett

område. Exempelvis bör ett samarbete relativt fort kunna påbörjas

mellan jordbrukare och huvudmärmen för de kommunala renings-

verken då det i båda fallen ofta rör sig om utsläpp av närsalter.

Med dagens regelsystem går det emellertid inte att samverka på så

sätt att man byter åtgärder vid den egna anläggningen, jord- eller skogsbruket mot åtgärder på annan plats inom samma avrinnings-

område. Inte heller går det att byta ut åtgärder vid anläggningar m.m. mot åtgärder utanför anläggningen, som exempelvis restaurering av

våtmarker kvävefällor m.m. även om åtgärderna andra ställen än

den egna anläggningen skulle kunna ge större miljöförbättrande effekt till samma, eller i vissa fall även en lägre, kostnad.

Genom att underlätta för en samverkan, inklusive byte av åtgärder, inom ett avrinningsområde kan möjligheten till ett "underifrånperspek-

tiv" öppnas. Förorenarna ges möjligheten att påverka både sin egen situation och miljöpåverkan i de egna omgivningarna. Mycket talar för att ett sådant tillvägagångssätt bidrar till att öka engagemanget och

kreativiteten och medför en effektivisering av miljöarbetet. Möjlig-

heten att genom direkt deltagande påverka och bidra till en bättre miljö, förhoppningsvis till lägre kostnader än vad som annars skulle vara fallet, torde enligt min uppfattning vara en mycket stark drivkraft. Olika former av miljösamverkan inom de områden där emissionerna ofta är diffusa, som t.ex. jord- och skogsbruk, försvåras dock av att det är svårt att mäta resultatet av de gemensamma åtgärderna. En praktisk möjlighet att mäta åtgärdernas effekt måste vara ett krav från

Samverkan inom delavrinningsomráden, miljösamverkan 79

statens sida för att öppna upp för möjligheten att som kompensation för genomförda åtgärder medge undantag från generella föreskrifter. Det vill säga om man inom samverkansgrupper andra sätt än genom vad som föreskrivits i generella åtgärder, uppnår samma eller bättre resultat som om de generella åtgärderna vidtagits. Genom tillämpning av för miljön satta normer avseende miljökvalitet, exempelvis i form av högsta tillåtna halter i miljön av vissa ämnen eller föreningar underlättas miljösamverkan. Normen anger den nivå som man skall sträva mot och som på sikt måste uppfyllas för att man skall kunna medges undantag från vissa generella föreskrifter. I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande Miljöbalken SOU 1996:103 lämnas förslag till reglering av miljökvalitetsnonner i det svenska rättssystemet. Det finns redan i olika EG-direktiv ett flertal miljökvalitetsnormer angivna för bl.a. vatten av olika slag. Genom medlemskapet i EU har Sverige åtagit sig att leva upp till och i flera fall införliva dessa i svensk rätt. Om möjligheten att föreskriva miljökvalitetsnormer införs enligt förslaget till miljöbalk underlättas miljösamverkan vad gäller möjligheten att sätta mål för olika verksamheter. Detta medför också att det för de berörda påverkarna går att välja de åtgärder som till lägsta kostnad ger det efterfrågade resultatet. För att miljösamverkan skall bli ett praktiskt alternativ krävs dock även att man genom förändrad lagstiftning öppnar upp för regeringen och myndigheter på nationell och regional nivå samt även kommuner att ge dispens från tillämpningen av vissa typer av tillståndsvillkor och generella föreskrifter i utbyte mot deltagande i miljösamverkan. Jag anser det dock viktigt att dispenserna åtminstone inledningsvis är individuella. På så sätt drabbas inte ett helt samverkansprojekt om någon deltagare inte uppfyller sina åtaganden och därmed fråntas sina dispenser. Miljösamverkan kan av förklarliga skäl inte ersätta all reglering. Miljökvalitetsnormer anger "bara" den högsta acceptabla nivån i miljön. På sikt bör självfallet målet vara att reducera halterna av aktuella föreningar och därmed förbättra miljötillståndet mot ett på sikt endast marginellt påverkat tillstånd.

9.4 Framtida miljösamverkan

Genom en nära kontakt med pågående försöksprojekt med lokal miljösamverkan hoppas jag kunna dra slutsatser beträffande bl.a. lämpliga samverkansfonner, frågeställningar och problem som måste lösas för att möjliggöra en effektiv samverkan samt behov av ändrad lagstiftning. En sådan analys kan sedan ligga till grund för ett förslag om samverkansfonner. Jag avser att under hösten medverka till att flera samverkansprojekt

80 Samverkan inom delavrinningsområden, miljösamverkan

startas upp i olika delar av Sverige i syfte att där möjliggöra samverkan även vad gäller konkreta åtgärder. För närvarande deltar jag i arbetet med det planerade samverkansprojekt som avser Nyköpings-

åns avrinningsområde, projekt Örsbaken. Man projek-

avser att starta tet med ett seminarium under oktober innevarande år, se bilaga Syftet med seminariet är att kalla samman de tre berörda länen och de 13 kommunerna i området samt företrädare för vattenvårdsförbund, industrin, brukare m.fl. för att diskutera och analysera vilka åtgärder som krävs för att samarbeta över befintliga gränser samt därmed möjliggöra ett nytt avrinningsområdesbaserat arbete med vattenfrågorna. Vidare skall man även diskutera vad som krävs för att öppna upp för nya lokalt anpassade kostnadseffektiva åtgärder i syfte att främst begränsa de diffusa utsläppen av närsalter. Slutsatsema från seminariet

är tänkta att utgöra en plattform för det fortsatta arbetet med vatten-

frågorna i avrinningsområdet.

Det krävs dock åtskillig tid för att slutligt kunna utvärdera hur dessa samverkansforrner fungerar praktiskt. Man kan anta att det krävs att projekten får fortgå i upp till fem, kanske ända upp till tio, år innan

några definitiva slutsatser kan dras beträffande exempelvis milj öbelastningen i ett område minskat i större utsträckning än vad som annars antas hade varit fallet. Jag återkommer till denna fråga i mitt fortsatta

arbete. Jag kommer då även att peka på behovet av en förändrad lagstiftning i syfte att underlätta miljösamverkan.

Ett annat sätt att utvärdera samverkansfonnernas effektivitet kan vara att, som en del i ett större Strategispel, teoretiskt testa hur de

föreslagna samverkansfonnerna hade kunnat påverka utvecklingen från

ett bestämt år och fram till i dag och att jämföra detta med den i dag föreliggande situationen. Detta kräver dock att ett större Strategispel

sätts upp i syfte att t.ex. testa förslaget till miljöbalk och ge-

nomförandesystemet för miljökvalitetsnormer. I detta sammanhang kan man även försöka utvärdera hur en avrinningsområdesvis administration, i jämförelse med dagens administrativa system och gränser, hade kunnat påverka utvecklingen. Ett Strategispel enligt ovan har diskuterats mellan i första hand länsstyrelsen i Hallands län samt

Vattenstrategiska forskningsprogrammet VASTRA. Om ett sådant

Strategispel kan sättas upp och i tiden samordnas med utredningens fortsatta arbete, skulle det kunna tillföra ökade kunskaper inom området miljösamverkan och även bidra till att de kommande årens arbete med att utveckla och tillämpa miljösamverkan kan förkortas och effektiviseras. Den i dag omfattande samverkan som bedrivs inom ramen för vattenvârdsförbunden bör så långt som möjligt vidareutvecklas och

stärkas. De i dag dominerande uppgifterna med övervakning och

kontroll recipientförhållandena kan bl.a. utökas med vattenav

planeringsfrågor m.m. och vattenvårdsförbunden kan t.ex. göras till

Samverkan inom delavrinningsomráden, miljösamverkan 81

obligatoriska remissinstanser i planfrågor. För att uppmuntra till

samverkan inom ramen för vattenvårdsförbunden, utöver övervakning och kontroll, bör styrmedel, exempelvis olika former av bidrag, övervägas för denna nya typ av samverkan. Vidare bör möjligheterna för förbunden att ta ut avgifter och formerna för anslutning till förbunden analyseras. Detta kan kräva att denna form av samverkan, om man t.ex. skall kunna ansöka om bidrag, i viss mån måste styras upp och därför regleras i lagstiftning. Jag avser att återkomma även till denna fråga i mitt fortsatta arbete.

9.5 Finansiering av miljösamverkan

Som ovan redogjorts för ställer jag mig positiv till införandet av en avgift på utsläpp av förorenat vatten. En sådan avgift bör i så fall omfatta inte bara punktkällorna utan även utsläpp och läckage av bl.a. närsalter från jord- och skogsbruk. I detta sammanhang bör dock övervägas om en sådan avgift i viss mån bör samordnas med en eventuell reducering nuvarande avgift på handelsgödsel. En avgift av

på utsläpp av förorenat vatten kan, som jag redan påpekat, användas

för att, i den mån det krävs, bekosta genomförandet av en ny

administrativ ordning samt de ytterligare åtgärder som ett eventuellt genomförande av ramdirektivet ålägger medlemsländerna. Under förutsättning att avgiften därutöver ger ett överskott kan detta bl.a.

av användas till att höja kvaliteten såväl övervakning som tillstånds-

givning och tillsyn. Ett annat sätt att låta ett överskott bidra till ett

förbättrat miljöarbete och miljötillstând är att låta exempelvis avrinningsmyndigheterna disponera överskottet i syfte att kunna lämna bidrag till angelägna samverkansprojekt. Man kan här tänka sig att avrinningsmyndigheten bidrar till att

projekt kommer i gång då det föreligger en osäkerhet om utfallet, men

där fördelarna vid ett lyckat utfall är så stora att det är av allmänt

intresse att projektet genomförs. På så sätt kan en del av det risktagan-

de som en satsning ny teknik innebär för de inblandade intressenterna elimineras eller i vart fall minimeras.

Ett system för återföring av utsläppsavgifter enligt ovan är till sin

konstruktion likartat med återföringen av kväveoxidavgiften för stora

förbränningsanläggningar. Skillnaden är dock att avgiften inte återförs

regelmässigt utan efter ansökan samt att den koncentreras till särskilt angelägna projekt. Genom återföring av utsläppsavgifterna skapas

ytterligare ett incitament för tillämpning miljösamverkan det

av

lokala planet, förorenare emellan. Jag avser att återkomma även till denna fråga i mitt fortsatta arbete.

82 Samverkan inom delavrinningsområden, miljösamverkan

9.6 Utbildning

En av de frågor som många angett som ett problem inom jordbrukssektorn vad gäller förståelsen för lokala åtgärder samt även som ett problem vad gäller möjligheten att uppnå acceptans för centralt föreskrivna åtgärder är bristen kunskap och därmed insikt om sambanden mellan brukningsmetoder m.m. och läckaget av närsalter samt därmed påverkan på hav och vatten. Jordbruksverket och senare tid i viss mån även Lantbrukamas Riksförbund LRF har bedrivit en omfattande och förtjänstfull utbildningsverksamhet beträffande hur, sett ur miljösynpunkt, mark skall brukas och djurhållning m.m bedrivas, se vidare nedan. Tyvärr har man dock i dessa sammanhang, i viss mån, brustit vad gäller att återge de grundläggande orsakssamband som har lett fram till åtgärderna. Jordbruksverket har regeringens uppdrag gjort en översyn och utvärdering av det svenska miljöprogrammet för jordbruket. I uppdraget har även ingått att föreslå ett stöd för resurshushållande konventionellt jordbruk. Verket har redovisat ett sådant förslag. I förslaget till stöd ingår utbildning av det slag som jag här skisserat. Jag har varit i kontakt med Jordbruksverket och förvissat mig om att verket i den fortsatta planeringen även beaktar de behov som redovisas i detta betänkande. Jag förutsätter vidare att de utbildningsinsatser som är obligatoriska för dem som uppbär stödet, även skall kunna vara tillgängliga för andra jordbrukare. Införs det stöd till resurshushållande konventionellt jordbruk, som Jordbruksverket föreslår och utbildningsinsatserna även vidgas till att omfatta alla jordbrukare, vilket jag föreslår, så är finansieringen av utbildningen löst via det svenska miljöprogrammet för jordbruket.

9.6.1 Jordbruksverkets utbildningsinsatser

Sedan mitten av 1980-talet har statliga medel lämnats för miljöinriktad information och utbildning på jordbruksområdet. Dessa medel har administrerats av Jordbruksverket före 1 juni 1991 av dåvarande Lantbruksstyrelsen. Huvuddelen av infomiations- och rådgivningsarbetet har utförts av länsstyrelserna före l juni 1991 av dåvarande lantbruksnämndema. Dessa har i sin tur anlitat andra aktörer i länet t.ex. hushållningssällskapen för uppgiften. Till viss del har Jordbruksverket svarat för infomiationsverksamheten. Sedan Sverige blev medlem i EU medfmansierar EU denna verksamhet genom det svenska miljöprogrammet för jordbruket. Verksamheten är uppdelad i tre delprogram enligt följande.

Samverkan inom delavrinningsområden, miljösamverkan 83

Delprogram Bevarande av den biologiska mångfalden och

kulturhistoriska värden i odlingslandskapet.

Delprogram 2: Skydd av miljökänsliga områden.

Delprogram Åtgärder för att främja ekologisk produktion.

Inom delprogram 1 har under år 1996 ca 7 400 personer fått del av enskild information och ca 27 000 deltagit i kurser m.m. Ca 150 demonstrationsgârdar har iordningställts och ca 570 rådgivare har deltagit i fortbildning. Inom delprogram 2 har under år 1996 ca 4 200 personer fått del av individuell information och ca 33 000 deltagit i kurser m.m. Ca 80

demonstrationsgârdar har iordningställts och 86 rådgivare har deltagit

i fortbildning. Inom delprogram 3 har under år 1996 ca 5 500 personer fått del av individuell information och ca 24 700 har deltagit i kurser m.m. Ca 115 demonstrationsgârdar har iordningställts och ca 480 rådgivare har deltagit i fortbildning. Under år 1997 har 130 milj kr. avsatts för verksamheten, 50, 30 och 50 milj kr. för respektive delprogram.

Frågorna växtnäringsläckaget behandlas inom programmet för

om miljökänsliga områden. Verksamheten baseras på enskild rådgivning, kurser, fältvandringar och demonstrationer. Ett omfattande inforrnationsmaterial finns tillgängligt i broschyrer, rapporter etc. Jord-

bruksverket ställer medel till länsstyrelsens förfogande efter ansökan, är baserad på ett länsprogram. Verksamheten i länet genomförs

som

förutom länsstyrelsen t.ex. hushållningssällskapet, LRF m.fl.

av av Inom Jordbruksverket framställs centralt informationsmaterial, rådgivningsunderlag och upprättas vissa dataprogram. Vissa centrala organisationer, LRF m.fl. har beviljats medel för central utsom bildnings- och informationsverksamhet.

Den enskilda rådgivningen innebär att en växtnäringsbalans upprättas för gården. Detta görs med hjälp av ett dataprogram som

utvecklats vid Jordbruksverket. Av balansberäkningen kan man utläsa

växtnäringsutnyttjandet och till viss del kvantifiera förlustkällorna. Utifrån balansberäkning ges vidare råd om hur utnyttjandet kan

förbättras och därmed förlusterna minskas. Programmet beräknar dessutom djurtätheten och lagringskapaciteten för stallgödsel. Programmet

kan även användas för optimumberäkningar av maskinkedjor för stall-

gödselhantering. Kursverksamheten behandlar frågor om växtnäring och miljö. Det kan röra sig olika åtgärder för att minska förlusterna till luft och om

vatten. Kurserna kan också behandla mer grundläggande frågor som

växtnäringsärnnenas kretslopp eller eutroñerande verkan. Vid fältvandringar och demonstrationer ges möjlighet att se åtgärder i praktisk drift.

84 Samverkan inom delavrinningsomráden, miljösamverkan

9.7 Sammanfattning

Jag anser att lokal samverkan om miljöfrågorna mellan de olika aktörerna inom ett delavrinningsområde innebär att man öppnar upp för ett underifrånperspektiv. Detta ger stora möjligheter till ett ökat lokalt engagemang och därmed en ökad förståelse för sambanden mellan exempelvis brukning av mark, djurhållning och effekter i miljön samt en acceptans för nationellt och regionalt beslutade åtgärder. Jag bedömer därför lokal samverkan om miljöfrâgorna som ett effektivt verktyg vilket, rätt använt, med stor sannolikhet kan bidra till

en minskad belastning på miljön och därmed även bidra till att

uppsatta miljömål och miljökvalitetsnormer kan uppfyllas.

För att möjliggöra en lokal samverkan inte bara kring information

och kunskapsutbyte utan även kring lokala utsläppsbegränsande

åtgärder, måste emellertid vissa förändringar ske i den befintliga

lagstiftningen. Detta bör ske på så sätt att åtgärder i större utsträck-

ning än i dag kan bytas mellan exempelvis lantbrukare samt att åtgärder avseende restaurering av våtmarker m.m. kan bytas mot åtgärder vid den egna anläggningen. I syfte att pröva olika former av miljösamverkan kring lokala åtgärder avser jag att under hösten medverka till att flera samverkans-

projekt med sådan inriktning påbörjas. Jag avser att återkomma till frågorna om miljösamverkan, hur den bäst kan bedrivas, nödvändiga förändringar av aktuell lagstiftning och

införandet styrmedel. Även frågan och utvecklade

av nya om nya former för vattenvårdsförbundens arbete återkommer jag till. Möjlig-

heten till finansiering av nya lokalt anpassade åtgärder kommer jag att,

i män av tid och resurser, behandla i mitt fortsatta arbete.

10 Det administrativa och

systemet

miljöbalken

Miljöbalken bör anpassas så det är möjligt att genomföra ett avrinningsonrrådesbaserat administrativt system för hantering av vattenfrågor. Miljökvalitetsmâl bör definieras för avrinningsdi-

strikten och regleras i miljöbalken. Åtgärdsplaner för att uppnå målen bör tas fram för avrinningsdistrikten. Åtgärdsplanerna bör

regleras i balken och vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Även i övrigt bör miljöbalken så att den anpassas vid ikraftträdandet tillåter en avrinningsdistriktsvis administration.

I detta avsnitt behandlas frågan om hur det administrativa system som beskrivs i avsnitt 5-8 förhåller sig till miljöbalken. Redovisningen utgår från miljöbalksförslaget så som det ser ut i lagrådsremissen. Miljöbalksutredningen håller för närvarande på att arbeta med ett förslag till de ändringar i annan lagstiftning som krävs. Ett sådant betänkande kommer att presenteras under sommaren 1997. Senare kommer Miljöbalksutredningen att föreslå förordningar i anledning av miljöbalken. Eftersom arbetet med miljöbalken ännu inte är redovisat i sin helhet koncentrerar jag mig att peka de kompletteringar jag behövs i miljöbalken. Arbetet med de ändringar i annan som anser lagstiftning krävs samt de förordningar som kan bli nödvändiga som att ta fram får anstå tills vidare. Eftersom varken miljöbalken eller ramdirektivet föreligger i några slutliga versioner är det svårt att i detta sammanhang lämna förslag till ändringar i själva lagtextema. Till bilden hör emellertid också att det inom för den tid jag haft till mitt förfogande inte varit möjligt ramen att lämna så genomarbetade förslag som behövs vad gäller lagtexten i balken och förslag till följdändringar. Jag har valt att i stället peka på vad behöver regleras i miljöbalken för att ett administrativt som system enligt mitt förslag skall kunna genomföras. Tanken är att mina förslag skall kunna beaktas i det fortsatta arbetet med miljöbalken så att balken när den träder i kraft tillåter ett administrativt system. De kompletteringar jag anser behövs är på några punkter mycket ingripande i miljöbalkens system, främst synen åtgärdsplaner, och det kan av det skälet vara lämpligt att inledningsvis beskriva de ändringar förordas och i ett senare skede, efter remissbehandling, som återkomma med preciserade förslag till ändringar i miljöbalken och annan lagstiftning.

86 Det administrativa systemet och miüöbalken

10.1 Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål

Kapitel 5 i miljöbalken behandlar miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner. Jag anser att man bör besluta om miljökvalitetsmål för av-

rinningsdistrikt. Dessa regionala mål bör till stor del bestå av

miljökvalitetsnormer. Genomförandet mål kommer i så fall till stor av del att bestå av de åtgärder som krävs för att genomföra miljökvali-

tetsnonnerna. Miljökvalitetsmålen bör dock vara mer omfattande än

vad som framgår av de miljökvalitetsnormer som ingår i målet. Miljökvalitetsmålet för vatten bör även innehålla bestämmelser om att

den befintliga vattenkvaliteten inte får försämras, även när de värden

som finns i de enskilda miljökvalitetsnonnema uppfylls. En sådan

begränsning får emellertid inte leda till att det inte är möjligt att

etablera nya verksamheter. Om man vill etablera en ny verksamhet

måste man vidta åtgärder så att vattenkvaliteten inte försämras. En

viktig fråga blir vilket tidsperspektiv man skall arbeta med. Skall för-

bättrande åtgärder vidtas innan en ytterligare påverkan tillåts eller kan man tänka sig att vidta andra åtgärder samtidigt som en ny verksamhet etableras och att man tillfälligt tolererar en ökad belastning. Man måste även fråga sig inom vilket geografiskt område man skall

bedöma vattenkvalitetens utveckling. Miljökvalitetsmålen för distrikten bör regleras i miljöbalken. Det är sannolikt inte nödvändigt att begränsa regleringen av miljökvalitetsmål till vattenfrágor. En sådan begränsning kan medföra att balken senare behöver ändras om man finner att arbetet med övergripande mål för vissa typer av regionala miljöfrågor faller väl ut. Regleringen i miljöbalken bör därför inte särskilt peka ut vattenadministrationen, även om det endast är denna som för närvarande avses.

Frågan om vem som skall fastställa miljökvalitetsmål kan lösas på

olika sätt. Som jag ser det finns två huvudalternativ att hantera frågan om fastställande av miljökvalitetsmål till den del de inte består av

miljökvalitetsnormer. Den ena möjligheten är att målen preciseras i miljöbalken. Den andra möjligheten är att regeringen, eller någon

annan myndighet som regeringen bestämmer, ges rätt att besluta om målen. Det är normalt riksdagen som beslutar om miljömål, t.ex. målet om halvering av kväveutsläppen. Om man vill precisera nationella miljömål för vattenarbetet bör det vara riksdagen som skall göra detta. Man kan då tänka sig att riksdagen även skall bestämma

om miljökvalitetsmål för avrinningsdistrikten till den del de inte består av miljökvalitetsnonner. Detta skulle kunna göras genom att målen i de delarna preciseras i miljöbalken. I sammanhanget måste man beakta att kapitel 1 behandlar miljöbalkens mål. Balkens mål måste i så fall

skiljas från miljökvalitetsmål för vissa områden. Den andra lösningen är att regeringen får befogenhet att bestämma miljökvalitetsmål för vissa områden. Även sådan lösning bör om en

Det administrativa systemet och miljöbalken 87

regleras i miljöbalken, närmast i kapitel I inledningen av kapitel 5 kan i så fall regeringen ges rätt att fastställa miljökvalitetsmål för ett visst område avrinningsdistrikt. Av lagtexten bör det framgå att miljökvalitetsmålen dels skall bestå av de miljökvalitetsnormer som behövs eller som i övrigt skall gälla till följd av medlemskapet i EU, dels av de andra moment som behövs, t.ex. en skrivning om att vattenkvaliteten inte får försämras. Miljökvalitetsnorrnema får, enligt förslaget till miljöbalk, fastställas regeringen eller i vissa fall av annan myndighet. Arbetet med av och miljökvalitetsmål måste givetvis samordnas. normer Jag utgår i den fortsatta framställningen från att regeringen har rätt att besluta miljökvalitetsmål för ett visst område. I en särskild om förordning kan regeringen bestämma distrikten, utse avrinningsmyndigheterna och eventuellt precisera miljökvalitetsmålen för distrikten. Om de miljökvalitetsnormer som skall gälla i ett avrinningsdistrikt för hela landet är det sannolikt tillräckligt att är gemensamma i miljökvalitetsmålet hänvisar till de fastställda normerna och i man övrigt målet för distriktet. Om miljökvalitetsnormer skall tas anger fram varierar mellan de olika avrinningsdistrikten, uppkommer som frågan bör besluta sådana normer. Det kan inte om vem som om uteslutas att det i vissa fall är lämpligt att avrinningsmyndighetema får meddela miljökvalitetsnormer för sina distrikt. En sådan delegering är inte möjlig att åstadkomma enligt den reglering som finns i miljöbalken. Regeringen har endast möjlighet att överlåta beslutanderätten till myndighet vad gäller sådana miljökvalitetsnormer som skall annan gälla till följd medlemskapet i EU och där värdena motsvarar de i av EG-rätten. Denna möjlighet bör därför vidgas och detta kan åstadkomatt begränsningen i 5 kap. 1 § andra stycket stryks. mas genom Den skrivning som finns i miljöbalken om att myndigheter och kommuner skall iaktta miljökvalitetsnormer, 5 kap. 3 bör kunna utvidgas till att även omfatta miljökvalitetsmål. Den egentliga rättsverkan bör framgå av regleringen av de åtgärdsplaner som kopplas till målen. I det fortsatta arbetet måste man alltså antingen i lagtexten precisera miljökvalitetsmålen, till den del de inte består av miljökvalitetsnormer, eller bemyndiga regeringen att besluta om sådana mål. Jag kan inte nu ställning till vilken lösning är att föredra. I sammanhanget kan ta som notera att det fortsatta arbetet med ramdirektivet bl.a. riktar in man sig på att försöka precisera målet för vattenarbetet. Möjligen kan resultatet det arbetet ledning för hur frågan bör hanteras i av ge miljöbalken. Under alla förhållanden menar jag dock att miljökvalitetsmål skall fastställas för avrinningsdistrikten och att dessa mål ett eller annat sätt skall regleras i miljöbalken.

88 Det administrativa systemet och miljöbalken

10.2 Åtgärdsplaner

I förslaget till miljöbalk används begreppen åtgärdsplan och åt-

gärdsprogram. Jag använder endast begreppet åtgärdsprogram när jag hänvisar till miljöbalken. I mitt förslag till nytt administrativt system skiljer jag inte på begreppen. Mitt förslag om ett administrativt system där man fastställer miljökvalitetsmål för avrinningsdistrikten innebär även att åtgärdsplaner bör tas fram för att uppnå målen. Enligt miljöbalken skall åtgärdsplaner beslutas om det behövs för att uppfylla en miljökvalitets-

norm. Jag menar att åtgärdsplanerna för miljökvalitetsmål bör vara obligatoriska till skillnad från åtgärdsplanerna som knyter an till en

viss norm och endast tas fram vid behov. Eftersom miljöbalken endast

bör innehålla regler som gör det möjligt för regeringen att besluta om

avrinningsdistriktsvis administration behöver det inte framgå av balken att distriktsvisa planer skall tas fram. Detta kan i stället framgå av en förordning om avrinningsdistriktens förvaltning. Balken måste dock

innehålla regler som gör det möjligt att ta fram åtgärdsplaner för annat

än det fallet att en viss miljökvalitetsnorm riskerar att inte uppfyllas. I lagrâdsremissen har man öppnat för möjligheten att besluta om

åtgärdsprogram om det behövs för att uppfylla Sveriges åtagande

gentemot EU. Åtgärdsprogram skall alltså inte behandlas som åt-

gärdsplaner enligt förslaget till miljöbalk. I kommentaren till lagrum-

met sägs bl.a. att åtgärdsprogrammen inte kommer att vara lika detaljerade som åtgärdsplanerna för en viss miljökvalitetsnorrn. Som jag ser det är detta synsätt bara delvis riktigt. De åtgärdsplaner som jag anser skall tas fram för ett miljökvalitetsmål kommer sannolikt till viss del att vara mer långsiktiga än åtgärdsplanen för en viss miljökvalitetsnorrn. Å andra sidan kommer åtgärdsplanerna till del stor att bestå av detsamma som en åtgärdsplan för en viss norm. Målet består till viss del av normer. Den största skillnaden ligger sannolikt i att åtgärdsplanen för ett miljökvalitetsmål alltid är kopplad till ett visst avrinningsdistrikt och behandlar alla vattenanknutna frågor inom det

distriktet. Åtgärdsplanerna för miljökvalitetsnonner kan däremot gälla för hela landet eller för ett begränsat område. Åtgärdsplanen för en

miljökvalitetsnorm saknar dessutom det helhetsgrepp som bör finnas i en åtgärdsplan för ett miljökvalitetsmål. På vattenområdet kommer sannolikt åtgärdsplaner för separata normer bli obehövliga när väl åtgärdsplanerna för de olika distrikten tagits fram. Planerna för normerna kommer att ingå i planerna för

målen. Åtgärdsplaner för specifika frågor kan tas fram inom ramen för

en åtgärdsplan för ett miljökvalitetsmål. Jag anser att miljöbalken bör

kompletteras så att det blir möjligt att ta fram åtgärdsplaner för ett miljökvalitetsmål i ett visst område och att en sådan plan skall ersätta de åtgärdsplaner för miljökvalitetsnormer som annars skulle behövas.

Det administrativa systemet och miljöbalken 89

Frågan är då om man bör behandla de olika planerna olika i miljöbalken beroende på om de knyter an till en norm eller ett mål. Den reglering som finns i lagrådsremissen för åtgärdsplaner är inte på något sätt så detaljerad att den utesluter att även åtgärdsplaner för ett miljökvalitetsmål regleras motsvarande sätt och med samma

terminologi. Det är möjligt och lämpligt att låta den reglering av

planer som skall finnas i miljöbalken omfatta båda typerna av åt-

gärdsplaner. Den enhetliga beteckningen åtgärdsplan bör användas

oavsett om man talar om en viss miljökvalitetsnorm eller ett miljökvalitetsmål. Det är i förordningama man bör tala om mer i detalj vad olika åtgärdsplaner skall innehålla. Jag förordar alltså ett enhetligt

begrepp i miljöbalken. Regleringen av âtgärdsplanema behöver

justeras i förhållande till lagrådsremisssen så att man täcker alla de beskrivna situationema. Innehållet i åtgärdsplan regleras i 5 kap. 6 § miljöbalken. Även en denna paragraf bör justeras så att den blir tillämplig såväl åt-

gärdsplaner för miljökvalitetsmål som för sådana planer som knyter an

till en viss miljökvalitetsnonn. Viss rättsverkan av miljökvalitsnorrnema framgår genom bestämmelser i miljöbalken t.ex. om att tillstånd inte får meddelas om det skulle medföra att en miljökvalitetsnonn överträds. Motsvarande

tillämpning kan givetvis göras vad gäller miljökvalitetsmålen till den

del de består miljökvalitetsnonner. Nonnerna skall vara en del av av målen och därmed kommer normernas rättsverkan även att gälla delar målet. I de delar målen inte kan bestämmas med hjälp av miljökvaav

litetsnormer är det svårare att se hur miljökvalitetsmålen kan ha annat än en vägledande effekt. Eftersom avrinningsmyndigheterna bör ha ett ansvar för att målen inom deras respektive distrikt uppfylls måste de

även ha verktyg att uppfylla målen med. Åtgärdsplanen är ett sådant

verktyg. En åtgärdsplan kan bestå av en mängd olika delar, det kan handla om föreskrifter som har en direkt rättsverkan men det kan även handla uppmaningar till andra myndigheter eller kommuner att om

vidta vissa åtgärder. För att avrinningsmyndigheterna skall kunna ta ansvar för att miljökvalitetsmålen uppfylls är det sannolikt nödvändigt

att åtgärdsplanen respekteras. Det är därför ytterst viktigt att de som

kommer att påverkas av en åtgärdsplan även har möjligheter att komma till tals när planen arbetas fram. På så sätt kommer de sannolikt att ha lättare att acceptera planen. Ett omfattande sarnrådsförfarande måste därför genomföras innan en åtgärdsplan för ett visst

miljökvalitetsmål beslutas. När väl planen beslutats måste de olika aktörerna i distriktet följa planen, avvikelser kan inte accepteras utan

att andra åtgärder vidtas. Det är därför angeläget att i miljöbalken

reglera vilken rättsverkan âtgärdsplanema skall ha. Eftersom jag anser att man inte bör skilja på åtgärdsplaner för mål och normer bör regleringen av planemas rättsverkan omfatta alla planer. En allmän be-

90 Det administrativa systemet och miljöbalken

stämmelse om att en âtgärdsplan är bindande för domstolar, myndigheter och kommuner bör införas. Regeringen kan därefter i en förordning närmare ange vad en âtgärdsplan får innehålla och så

sätt ange räckvidden av den. Man kan även tänka sig att vissa frågor

om vad en åtgärdsplan får innehålla skall beslutas av riksdagen i lag.

Om man inte reglerar vad avrinningsmyndigheterna får besluta i åt-

gärdsplanerna kan det faktum att planerna är bindande få oöverskåd-

liga konsekvenser för kommuner och myndigheter, deras handlings-

frihet kan beskäras på ett icke önskvärt sätt. Jag vill alltså se åtgärdsplaner som är bindande för domstolar, kommuner och myndig-

heter och att frågan om vad sådana planer får innehålla regleras i särskilda förordningar. Beträffande andra verksamhetsutövare än myndigheter och kommuner bör de beslut som fattas med stöd av åt-

gärdsplanerna vara bindande, inte planerna i sig. Vilken effekt en bestämmelse om att planerna skall vara bindande får rent faktiskt, beror

givetvis på innehållet och detaljeringsgraden i de åtgärdsplaner som

beslutas. Om åtgärdsplanerna på detta sätt görs bindande för domstolar, kommuner och myndigheter är det nödvändigt att i det fortsatta arbetet reda ut vad sådana åtgärdsplaner får innehålla. Sannolikt måste man komplettera en hel del lagar och förordningar så att avrinningsmyndigheterna får alla de befogenheter man anser att de bör ha. Det bör inte

finnas någon form av restkompetens för avrinningsmyndigheterna att

falla tillbaka på. Alla deras möjligheter att agera bör framgå av de lagar och förordningar som skall tillämpas i verksamheten. Jag anser trots det att man i miljöbalken bör införa en regel som rent allmänt anger att åtgärdsplaner skall vara bindande för domstolar, kommuner och myndigheter. Jag har inte haft möjlighet att närmare analysera vilka befogenheter avrinningsmyndigheterna bör ges inom ramen för åtgärdsplanerna. Jag

anser emellertid att man i vart fall inledningsvis bör försiktigt fram

när det gäller att föra över rätten att utfärda föreskrifter från centrala

myndigheter till avrinningsmyndigheter. Avrinningsmyndighetemabör

i stället, efter inventeringen av behov, påtala behovet av föreskrifter

från de centrala myndigheterna. En sådan begäran bör göras inom

ramen för åtgärdsplanerna och därmed vara bindande. Begäran bör ta

sikte på vilket resultat som skall uppnås och lämna den centrala myndigheten att närmare utfärda de föreskrifter som bäst tillgodoser

behoven. När det gäller den rätt att utfärda föreskrifter som i dag finns på regional nivå uppkommer inte samma betänkligheter. Jag har föreslagit att avrinningsmyndigheterna knyts till vissa länsstyrelser och

det kan i vissa fall vara mer ändamålsenligt att avrinningsmyndig-

heterna utfärdar föreskrifter i stället för att samtliga länsstyrelser skall ha sådan rätt. Det kan bli aktuellt att begränsa utsläppen av vissa ämnen inom ett

Det administrativa systemet och miljöbalken 91

avrinningsdistrikt. Avrinningsmyndigheten bör vara den instans som avgör vilken minskning av utsläpp som skall uppnås. Om det handlar om tillståndspliktig verksamhet bör avrinningsmyndigheten ha möjlighet att inom ramen för en åtgärdsplan begära att prövningsmyndigheten/myndighetema genom omprövning av tillstånd beslutar om den minskning som behövs. Hur kraven skall fördela sig bör avgöras av prövningsmyndigheten. I sammanhanget bör man peka på vikten av att en sådan omprövning görs enligt vissa fastlagda principer om hur kraven skall fördelas. Kopplingen mellan åtgärdsplan och omprövning pekar på behovet av att anpassa prövningsmyndighetemas geografiska områden till avrinningsdistrikten/områdena. Om det rör sig om icke tillståndspliktig verksamhet bör avrinningsmyndighetema ges större möjligheter att själva bestämma vem som skall vidta vilka åtgärder. I 16 kap. 4 § miljöbalken behandlas frågan om detaljplaner och områdesbetämmelser enligt plan- och bygglagen. Tillstånd och dispenser får inte meddelas i strid med sådana planer eller bestämmelser. Detsamma bör gälla åtgärdsplaner för att uppfylla miljökvalitetsmål eller miljökvalitetsnormer. För tydlighetens skull bör lagrummet kompletteras med en sådan skrivning, även om åtgärdsplanen enligt en allmän bestämmelse i 5 kap. görs bindande för domstolar, myndigheter och kommuner. En sådan lösning innebär att den plan eller bestärmnelse som ställer strängast krav utgör miniminivån.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Frågor miljökonsekvensbeskrivningar behandlas i 6 kap. miljöbalom ken. I tillstånds- och tillåtlighetsärenden enligt miljöbalken skall en miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Beskrivningen skall bifogas ansökan i ärendet. Den som avser att bedriva verksamhet eller vidta åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt en miljöbalken skall samråda med länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall fatta beslut om den tänkta verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Samråd skall ske med enskilda som kan en komma att beröras av verksamheten eller åtgärden. Innan länsstyrelsen fattar beslut verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en beom tydande miljöpåverkan, skall yttrande inhämtas från tillsynsmyndigheten i de fall inte länsstyrelsen är tillsynsmyndighet. Om länsstyrelsen beslutar att åtgärden eller verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall ett förfarande med utökat samråd och miljökonsekvensbedömning inledas. Den vill bedriva verksamheten eller som vidta åtgärden skall samråda med myndigheter och enskilda som kan antas bli berörda. Miljökonsekvensbeskrivningama skall ha visst innehåll och länsstyrelserna kan i vissa fall, i beslutet om att en verksamhet eller åtgärd

92 Det administrativa systemet och miljöbalken

kan antas medföra betydande miljöpåverkan, länma ytterligare anvisningar om vad beskrivningen skall innehålla. De olika tillståndsmyn-

digheterna skall pröva om miljökonsekvensbeskrivningama uppfyller de krav som ställs och som skall beakta beskrivningarna i tillståndsbe-

sluten.

Jag har föreslagit att tillståndsprövningen i vissa fall skall kunna

samordnas avrinningsornrâdes- eller avrinningsdistriktsvis. Skyldig-

heten att beakta miljökonsekvensbeskrivningar i tillståndsärenden påverkas inte av om tillståndsgivningen sker samlat för ett viss

avrinningsområde eller distrikt. Texten i balken täcker även den situationen att man samverkar om tillståndsgivningen. Avrinnings-

myndigheten vid länsstyrelserna är den myndighet som, enligt mitt förslag, bör ha ett övergripande planeringsansvar för sina respektive distrikt. Det är angeläget att avrinningsmyndigheterna i ett tidigt skede

får reda vilken verksamhet och vilka åtgärder som planeras inom distriktet. Så snart en länsstyrelse får ett ärende där den skall besluta om en åtgärd eller verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan vatten, bör ett yttrande hämtas in även från avrinningsmyndigheten. Det bör finnas en bestämmelse i miljöbalken som ger regeringen möjlighet att föreskriva om samrâdsskyldighet eller skyldighet att inhämta yttrande från avrinningsmyndigheten innan länsstyrelsen fattar sitt beslut om betydande miljöpåverkan. En sådan möjlighet kan skrivas in i 6 kap. 4 § tredje stycket där det talas om skyldigheten att begära yttrande från tillsynsmyndigheten. Detta kan göras utan att man i balktexten nämner avrinningsmyndigheten. Det kan i stället skrivas så att regeringen får besluta om ytterligare samråd eller yttrande och att en sådan samråds- eller yttrandeskyldighet tas in i en förordning om avrinningsmyndigheter. Det utökade sarnrådsförfarandet och miljökonsekvensbedömningen är reglerat på ett sådant sätt att det inte behövs någon komplettering. Avrinningsmyndigheterna kommer att bli berörda och de skall därför tillfrågas. Länsstyrelserna har en skyldighet att ställa samman utredningar och program m.m. som har betydelse för hushållningen med naturresurser

och som finns hos statliga myndigheter, 6 kap. 12 En del av detta

arbete kommer enligt mitt förslag att vara utfört när väl de avrinnings-

distriktsvisa beskrivningarna och åtgärdsplanerna är klara. Samordningsvinster bör kunna göras och åtgärdsplaner och distriktsbeskriv-

ningar kan tillhandahållas som en del av det material som länsstyrelserna skall tillhandahålla de som skall upprätta miljökonsekvensbe-

skrivningar. Det aktuella lagrummet räcker sannolikt för att i

tillståndsärendena sprida åtgärdsplanerna och distriktsbeskrivningarna till andra än myndigheter och kommuner. I 6 kap. 7 § behandlas frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Den bör ta upp frågan om konsekvenser för

Det administrativa systemet och miljöbalken 93

avrinningsområdet där åtgärden skall vidtas eller verksamheten planeras samt eventuell påverkan i andra avrinningsomrâden.

I kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar finns en möjlighet för

regeringen att besluta om att en eller flera kommuner skall redovisa bl.a. hur de tänker genomföra en åtgärdsplan enligt 5 kap. 5 § eller hur en miljökvalitetsnorrn skall kunna uppfyllas, 6 kap. 13 Som jag tidigare varit inne på anser jag att åtgärdsplanema, både de som avser en viss norm och de som avser ett miljökvalitetsmål skall vara bindande. Det kan därför ifrågasättas om det finns någon anledning för regeringen att besluta om sådan redovisning som avses i lagrummet.

Möjligen kan man tänka sig att en åtgärdsplan överlåter kommunen att besluta om vilka åtgärder som skall vidtas eller hur det skall göras.

I sådana fall kan det finnas behov av en redovisningsskyldighet men denna kan föreskrivas i den bindande åtgärdsplanen. Den slutliga formuleringen av lagrummet måste anpassas till ett system med bindande åtgärdsplaner.

10.4 Skydd av områden

I 7 kap. miljöbalken behandlas frågor om skydd av områden. De skyddade områdena bör enligt min mening finnas med i de beskrivningar tas fram för avrinningsdistrikten. Det är däremot inte som

nödvändigt att låta avrinningsmyndigheterna besluta om ett visst

område skall beredas skydd. Dessa uppgifter kan ligga på andra myn-

digheter. Avrinningsmyndigheterna kan i stället styra områdesskydden

genom att behandla sådana frågor i de distriktsvisa åtgärdsplanerna. I en särskild förordning bör man ange vad åtgärdsplanerna får innehålla i olika avseenden. Det är i en sådan särskild förordning man

får lösa frågan om hur långt avrinningsmyndigheterna skall få när

det gäller att binda upp kommuner och länsstyrelser. Avrinningsmyndigheterna kan ges rätt att påkalla utredning om visst områdesskydd eller rätt att begära att ett visst område bereds skydd. Det är därefter till kommunen eller länsstyrelsen att fatta de nödvändiga besluten upp

enligt miljöbalken. I skede kan det bli aktuellt att föra över

ett senare

uppgifter som enligt miljöbalken skall utföras av kommuner och

länsstyrelser till avrinningsmyndigheterna.

10.5 Generella föreskrifter

Enligt 9 kap. 4 § miljöbalken får regeringen om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar eller

94 Det administrativa systemet och miljöbalken

lägga upp fasta änmen. En ytterligare förutsättning för sådana föreskrifter eller beslut är att verksamheten kan leda till att vattenområde, mark eller grundvatten kan förorenas eller på annat sätt påverkas menligt. Regeringen har ingen möjlighet att delegera rätten att utfärda föreskrifter enligt detta lagrum. Avrinningsmyndighetema kommer enligt mitt förslag att få som en huvuduppgift att beskriva distrikten. I det arbetet kan man uppmärksamma behov av sådana föreskrifter eller beslut som regleras i det aktuella lagrummet. Det kan finnas anledning att ge avrinningsmyndighetema rätt att utfärda föreskrifter och beslut enligt lagnnnmet. I så fall bör det kompletteras med en skrivning om att regeringen får bemyndiga en annan myndighet att utfärda föreskrifter eller fatta beslut. Alternativet är att avrinningsmyndigheterna uppmärksammar regeringen behovet av föreskrifter eller beslut. Detta kan göras som en rekommendation i en åtgärdsplan. Även i andra fall än enligt 9 kap. 4 § får regeringen utfärda föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön, 9 kap. 5 Om det finns särskilda skäl får regeringen bemyndiga en myndighet att utfärda sådana föreskrifter. I det fortsatta arbetet bör man utreda vilka bemyndiganden som avrinningsmyndighetema bör få enligt detta lagrum. Texten i balken behöver inte ändras för att kunna ge avrinningsmyndighetema en sådan rätt.

10.6 Kommunal tillståndsprövning

Som jag pekat på ovan kan det finnas anledning att begränsa antalet kommunala tillståndsmyndigheter i ett avrinningsområde. Enligt 9 kap. 8 § miljöbalken skall ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av miljödomstol. Regeringen får dock föreskriva att länsstyrelserna får pröva frågor om tillsyn till viss verksamhet. Vidare får regeringen föreskriva att en kommunal närrmd får pröva frågor om verksamheter som kan antas ha en liten miljöpåverkan. En gemensam närrmd enligt ett nyligen antaget lagförslag kommer att kunna pröva tillståndsfrågor och bedriva tillsyn inom ett avrinningsområde. Kommunalförbund kan anförtros uppgifter som ligger inom ramen för den kommunala kompetensen och sådant samarbete torde bli möjligt även med den skrivning som föreslås i miljöbalken. Eftersom jag anser att samverkan bör komma till stånd bör man dock i lagtexten ge regeringen rätt att besluta att tillståndsprövning och anmälningsärenden skall hanteras i kommunal samverkan. Jag kan även tänka mig att samarbetsmöjligheterna utökas till att omfatta avtalssarnverkan samma sätt som föreslås i miljöbalken beträffande tillsynen.

Det administrativa systemet och miljöbalken 95

10.7 Markavvattning

Reglerna om markavvattning fimis i ll kap. miljöbalken. Det är

miljödomstolen eller i vissa fall länsstyrelsen som prövar frågor om

markavvattning. Om miljödomstolarnas domsområden anpassas till avrinningsdistrikten uppstår inga problem i deras tillståndsärenden. Den länsvisa prövningen skall göras av länsstyrelsen, inte av miljöprövningsmyndigheten. Miljöprövningsmyndigheterna skall endast pröva

ärenden om miljöfarlig verksamhet. På samma sätt som man bör

samordna miljöprövningsmyndigheterna med avrinningsdistrikten bör man även samordna länsstyrelsemas prövning av markawattning.

Detta kan ske på samma sätt som länens möjligheter att samverka om

en miljöprövningsmyndighet. Regleringen tas lämpligen in i en förordning om avrinningsdistrikt. Regeringen får förbjuda tillståndspliktig markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarker bevaras. Avrinningsmyndig-

heterna skall, enligt mitt förslag, upprätta beskrivningar och analyser av distrikten. I det arbetet bör man uppmärksamma frågor om markavvattning och våtmarker. Det kan vara lämpligt att avrinningsmyndigheterna ges befogenhet att inom sina distrikt förbjuda markavvattning. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § bör därför kompletteras så att det framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får

förbjuda markawattning. Länsstyrelsemas möjligheter att ge dispens påverkas knappast av ett sådant bemyndigande till avrinningsmyndig-

heterna.

10.8 Miljöhänsyn i jordbruket

Enligt 12 kap. miljöbalken får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela vissa föreskrifter om skötsel av

jordbruksmark. Under utredningsarbetet har flera instanser pekat på behovet av regionalt eller lokalt anpassade regler för jordbruket. Behovet sådana regionala särbestämmelser bör kunna uppmärkav sammas vid beskrivningen av distrikten. Jag menar att man, i vart fall

inledningsvis, inte bör förändra rätten att utfärda föreskrifter

jordbruksområdet. Detta ansvar bör som huvudregel ligga

Jordbruksverket. I den mån länsstyrelserna har rätt att utfärda före-

skrifter kan de uppgifterna dock föras över till avrinningsmyndigheterna. Avrinningsmyndighetema bör i stället ges rätt att i åtgärdsplanen påtala behovet av föreskrifter. Avrinningsmyndighetema skulle på detta sätt kunna ange vad som behöver uppnås i distriktet och det skulle därefter vara upp till Jordbruksverket att närmare bestämma innehållet i föreskrifterna.

96 Det administrativa systemet och miljöbalken

10.9 Omprövning av tillstånd

Avrinningsmyndigheterna bör ha möjlighet att begära omprövning av

beviljade tillstånd samt grupprövning. I 24 kap. 7 § miljöbalken

räknas de myndigheter upp som har rätt att begära omprövning. Länsstyrelserna har rätt att begära sådan omprövning och om avrinningsmyndigheterna placeras pâ vissa länsstyrelser bör skrivningen i miljöbalken inte ge upphov till nâgra problem. Avrinningsmyndig-

heterna bör genom de bindande åtgärdsplanerna kunna ange vilken

minskning som behöver uppnås och därefter har domstolen eller någon annan myndighet eller kommun att fatta de nödvändiga besluten.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Lena Gipperth

Utredningen har enligt direktivet fått uppdraget att utarbeta system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utgångspunkter för detta skall enligt regeringen bl.a. vara förslaget i miljöbalken om miljökvalitetsnormer, nitratdirektivet samt kommissionens förslag till ramdirektiv om vatten. På grund av att frågorna kring vattenhantering är så oerhört komplexa är detta en mycket omfattande uppgift som kräver ett noggrant utarbetande av ett regleringssytem. Detta arbete har endast påbörjats men kommer att kräva mycket tid och resurser för att kunna slutföras. Utredningens uppgift har blivit än större grund av att miljöbalksförslaget är ofullständigt avseende miljökvalitetsnormer, att förslaget till ramdirektiv endast är ett förslag och under ständig omarbetning samt att många av de redan befintliga direktiven som exempelvis nitratdirektivet inte genomförts i svensk lagstiftning. . Trots det ofullständiga genomförandet av befintliga vattenkvalitetsdirektiv är det ett mycket bra initiativ att redan nu undersöka på vilket sätt ett kommande rarndirektiv om vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Det har gett möjligheter att klargöra brister angående regleringen av miljökvalitetsnormer i förslaget till miljöbalk och att föreslå hur dessa kan åtgärdas. För att skapa ett system för avrinningsområdesvis vattenadrninistration måste vissa legala förutsättningar uppfyllas. Först när detta skett kan arbetet med att utarbeta en organisation för att administrera detta system påbörjas. Jag menar att flera av dessa förutsättningarna ännu inte är uppfyllda och att diskussionerna om hur en eventuell avrinningsmyndighet skall se ut och organiseras skall avvakta tills de

brister och oklarheter jag liksom i många fall även utredaren pekar

har åtgärdats respektive klargjorts. Finns det inte ett mycket klart och tydligt regelverk som uppfyller de nedan beskrivna förutsättningarna kommer regleringen av vattenhantering inte att fungera ändamålsenligt.

98 Särskilda yttranden

Legala förutsättningar

Ett system för vattenadminimstration måste bygga till en hel kedja

av åtgärder, där varje enskild länk är nödvändig men förutsätter naturligtvis sammankoppling för att hela kedjan skall vara ändamålsen-

lig. Denna kedja av åtgärder utgår från uppsättning av mål för Vattenkvalitet och vattenanvändning, till vidtagande av faktiska åtgärder och kontroll av vattnets tillstånd i förhållande till målen.

I.Regleringen av vattenhanteringen utgår från olika typer av mål för

vattenanvändning och vattenkvalitet. lLVattenkvalitetsmål kan till viss del preciseras genom olika typer av vattenkvalitetsnormer. llLVattenkvalitetsmålen och vattenkvalitetsnormema måste sedan

genomföras d.v.s. de generella kraven på viss kvalitet eller kvantitet

måste ornsättas till faktiska krav som fördelas på olika aktörer som

påverkar eller kan komma att påverka vattenkvaliteten. Detta görs vanligen i en átgärdsplan.

IV.Dessa krav genomdrivs på konventionellt sätt genom sanktioner, tillsyn m.m. V.Resultatet av dessa åtgärder, d.v.s. den faktiska vattenkvaliteten, visar om det ñmis behov att revidera normerna och/eller åtgärdsplanema. Detta är i stort sett det system som föreslås i betänkandet och

överensstämmer i stora delar med förslaget till ramdirektiv. För att

denna typ av reglering skall vara ändamålsenlig, d.v.s. utvecklingen går mot de uppställda målen och de föreskrivna vattenkvalitetsnormer-

na följs, måste vissa grundläggande förutsättningar vara uppfyllda. Jag skall här försöka kort beskriva några av dessa och samtidigt peka på i vilken mån dessa är uppfyllda i detta betänkande beaktande miljö-

balksförslaget som det föreligger förnärvarande lagrådsremissen.

Rättslig grund för att ställa krav på enskilda aktörer

För att kunna ställa krav på enskilda utifrån miljökvalitetsmål och vattenkvalitetsnormer krävs en rättslig grund i vilket det framgår att dessa mål och normer kan medföra skyldigheter för enskilda. Dessa

skyldigheter är inte preciserade och inte direkt handlingsdirigerande för enskilda men utgör grunden för att en myndighet skall kunna ställa krav riktade till enskilda. Den rättsliga grunden skall naturligtvis utgå

från legalitetsprincipen och andra allmärma rättssäkerhetskrav som föreskrivs i regeringsforrnen.

I förslaget till miljöbalk finns stora brister när det gäller utforrn-

ningen av denna rättsliga grund. Alla de aktörer som kan komma att

påverka en miljökvalitetsnormens uppfyllelse omfattas inte av den

Särskilda yttranden 99

allmänna skyldigheten att inte överskrida normen. Det saknas dessutom regler om hur de olika kraven skall fördelas. Det senare kan komma få stor betydelse för en enskild som anser sig ha blivit ålagd oskäligt stränga krav i förhållande till den påverkan som härrör från hans verksamhet. När det gäller fördelningen har denne då endast grundlagens krav likabehandling att lägga till grund för ett

eventuellt överklagande han kan inte överklaga planen utan endast ett

konkret beslut.

Enligt EG-rätten skall det i lagstiftningen dessutom finnas en rättslig

grund vilken enskilda rätt till den i miljökvalitet som föreskrivs i ger vissa EG-direktiven. Detta har inte tillgodosetts i balkförslaget av varför det blir svårt för enskilda att kräva denna rätt enligt svensk rätt.

När det gäller miljökvalitetsmål eller riktlinjer saknar miljöbalksförslaget både möjligheter att föreskriva sådana och en rättslig grund

för att genomföra dessa. I betänkandet föreslås att i balken införa

regler miljökvalitetsmål liknande de om miljökvalitetsnonner. En

om sådan komplettering skulle medföra att de befintliga EG-kraven på att medlemsstater skall föreskriva riktlinjer för miljökvalitet skulle kunna

uppfyllas av Sverige.

Men för att kunna genomföra dessa miljökvalitetsmål och överföra dem till mer konkreta krav, krävs som redan nämnts en rättslig grund vilken det framgår att målet kan innebära skyldigheter för enskilda. av

Behovet av en sådan grund är något som inte framkommer av

betänkandet men som blir nödvändigt om legalitetsprincipen skall

upprätthållas.

Ãtgärdsplaner och genomförande

Åtgärdsplanerna är det genomförandeinstrument genom vilket

miljömål och miljökvalitetsmål som riktar sig till alla som på något

sätt påverkar eller kan komma att påverka den reglerade Vattenkvaliteten, preciseras och omvandlas till olika typer av bindande krav riktade till enskilda aktörer. Det är därför en viktig förutsättning dels ur

rättsäkerhetssynpunlct och dels utifrån möjligheten att uppfylla målen

och normerna att den myndighet som beslutar om dessa planer kan

reglera alla de nationella källor som påverkar den reglerade miljökva-

liteten. l annat fall kommer de grupper av aktörer som kan regleras få bära större börda och krav således vältras över på dessa. en I både förslaget till miljöbalk och detta betänkande ges mycket liten

ledning till hur och enligt vilka principer åtgärdsplanen skall upprättas. Osäkerheten om hur de specifika kraven skall fördelas och vem som

skall få bära bördan är stor. Detta är ett stort rättssäkerhetsproblem sett både utifrån hur fördelningen skall kunna ske rättvist, hur den skall kunna legitimeras och i vilken mån den kan anses vara förut-

100 Särskilda yttranden

sägbar eller endast godtycklig. Fördelningen är ett konkret praktiskt problem för den myndighet som skall upprätta åtgärdsplanen men med mycket starka inslag av grundläggande rättsäkerhetskrav vilket gör att denna fråga inte kan lösas genom utfärdande av allmänna råd Det kan finnas olika sätt att ge ledning för enligt vilka principer denna

fördelning skall till. I utländsk lagstiftning finns exempel på föreskrifter om att de ur samhällsekonomiskt perspektiv mest

lönsamma lösningarna skall väljas, att krav först skall ställas på de största källorna, att krav skall ställas i förhållande till belastning. I betänkandet lämnas många av frågorna kring åtgärdsplanemas rättsliga status, innehåll och utarbetande öppna. Utredaren visar på

problem som måste lösas och reglering som måste vidareutvecklas.

Ibland ges också förslag till alternativa lösningar. Eftersom dessa frågor inte heller klargjorts i balkförslaget återstår mycket grund-

läggande arbete innan de legala förutsättningarna för ett system för avrinningsomrädesvis vattenadministration är uppfyllda. När detta

arbete är klart är det dags att gå vidare och klargöra hur den faktiska administrativa organisationen skall se ut samt hur samverkan om åtgärdsplanema mellan kommuner, länsstyrelser, vattenvårdsförbund skall fungera. Då går det också att ta ställning i vilken mån en samordning av tillstándsprövning och tillsyn på en avrinningsområdesnivä är nödvändig. Det som jag redan nu kan konstatera är att det måste finnas en klar och tydlig styrning från avrinningsmyndigheten som har ansvaret för genomförandet av mål och vattenkvalitetsnormer till de organ som skall verkställa planen.

Genomdrivande av åtgärdsplanen

En annan viktig förutsättning är att kraven i åtgärdsplanen verkligen

kan genomdrivas, d.v.s. att de verkligen realiseras. I betänkandet sägs att åtgärdsplanema skall vara bindande för domstolar, kommuner och

myndigheter. Det återstår för utredningen i det fortsatta arbetet att

klargöra på vad sätt denna plan görs bindande. Ännu ett sätt att genomdriva åtgärdsplanemas krav vore att låta enskilda, miljöorganisationer och/eller Naturvårdsverket föra talan i miljödomstolen om fullföljande av planen. En sådan lösning skulle också bidra till att delvis uppfylla det nyss nämnda EG-rättsliga kravet på att medlernsstatens lagstiftning skall ge enskilda rätt till den miljö som miljökvalitetsnorrnerna föreskriver och möjligheter att göra denna rätt

gällande i domstol.

Särskilda yttranden

Miljösamverkan

Utredningen har även fått i uppdrag att klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde. Detta arbete har utredaren sagt sig vilja fortsätta med efter att detta betänkande presenterats och hon har även öppnat för ett något vidare samverkan som inte endast rör en typ av verksamhet. För att kunna vidare med denna uppgift ser jag det som nödvändigt att regleringen av det ovan beskrivna systemet är klart i detalj. Först då frågor om och vilket sätt en eventuell samverkan skall till, besvaras.

I många länder har olika typer av samverkan, bubbelsystem,

frivilliga avtal, handel med utsläppsrätter och liknande använts för att

genomföra miljökvalitetsnormer. Erfarenheterna av dessa visar att det bl.a. krävs omfattande reglering av dessa system och avtal för att

en de skall anses vara ändamålsenliga utifrån en miljöperspektiv, d.v.s. leda till mer än interaktion mellan olika parter. Vad man då tagit fasta på är att olika aktörer har olika kostnader för att vidta de önskade åtgärderna och att denna skillnad utgör motivationen till samverkan. Att därför endast begränsa en eventuell samverkan till en viss tämligen

homogen jordbrukare vore enligt min erfarenhet ett för snävt

grupp

synsätt inte skulle leda till optimala resultat. Det viktigaste inför

som denna del av utredningens arbete är att först utvärdera utländska erfarenheter med sådana system.

Sammanfattning

Betänkandet består av en skiss för ett system för hantering av

vattenresurser avrinningsområdesvis. Det lämnar många frågor

obesvarade och mycket arbete med att precisera förslagen kvarstår. Det fortsatta arbetet är därför en förutsättning för att få ett ändamålsenligt system med fastställande och genomförande av kvalitetsnorrner

som även uppfyller kraven på ett korrekt genomförande av EG-

direktiven om miljökvalitet och allmänna rättssäkerhetskrav.

102 Särskilda yttranden

Särskilt yttrande Arne Joelsson och Jan Johansson

av

Allmänna synpunkter

Utredaren har haft en svår uppgift att kort tid klarlägga för- och

nackdelar med en ändrad vattenadministration i landet. Utredaren och sekreterarna har genomfört ett ambitiöst och omfattande arbete, men

den knappt tilltagna tiden har inte möjliggjort nödvändiga analyser

av problem och möjligheter. Konsekvensanalyser saknas därför till stor

del. Det presenterade förslaget redovisar fördelarna i allmänna

ordalag, men berör knappast alls de negativa effekterna. Utredningsarbetet har dessutom försvårats av kopplingen till väntad lagstiften

ning detta område, dels EU:s förslag till ramdirektiv för vatten och

dels den steg för steg uppskjutna miljöbalken. I betänkandet framställs bristerna i det nuvarande administrativa systemet, och då främst avvikelserna mellan de administrativa gränserna och avrinningsområdenas gränser, som ett stort problem i vattenvårdsarbetet. Vår erfarenhet är att bristen verkningsfulla styrmedel och bristen resurser hos berörda myndigheter år ett

betydligt större hinder för att uppnå de mål som angivits.

I dag saknas legala eller ekonomiska möjligheter att kräva eller

genom stöd få till stånd åtgärder som visats ha en god fönnåga att

minska närsaltutflödet från åkermark till sjöar och hav. Ett exempel

på en sådan åtgärd är insådd fånggröda. De nuvarande reglerna för

vintergrön mark godtar grödor som har obetydlig förmåga att reducera kväveläckaget. Det finns många exempel på avrinningsområden, små där stora som kommuner, myndigheter och organisationer samverkan enats genom om gemensamma mål för vattenvårdsarbetet och angivit vilka åtgärder som krävs för att nå målen. I många fall har arbetet därefter inte

kommit så mycket längre grund bristen på nödvändiga styrme-

av del.

En starkt bidragande orsak till svårigheterna att genomföra åt-

gärdsprogrammen är också bristen personella resurser hos de

myndigheter som har ansvaret för rådgivning och tillsyn. Resursbe-

hovet är mycket stort, vilket främst beror att de föroreningskällor

som nu år mest aktuella att fokusera på, jordbruksföretag och enskilda avloppsanläggningar, finns i mycket stort antal.

Om starkare styrmedel införs ökar behovet organiserad av en mer och i vissa stycken reglerad samverkan mellan myndigheter och organisationer i avrinningsområdena. Vi motsätter därför inte oss

inrättandet av någon form av beslutande organ vid en länsstyrelse i varje avrinningsdistrikt, med uppgift att utarbeta och fastställa mål och

åtgärdsprogram för de större avrinningsområdena. Vi vill dock framhålla att en sådan åtgärd måste kombineras med effektivare

Särskilda yttranden 103

styrmedel för att leda till någon nämnvärd förbättring av vattenmiljön. Utredningsförslaget i sin helhet innebär en organisatorisk uppsplittring kan till nackdel för den samlade av resurserna, som vara miljövården. Mycket arbete har lagts ned att integrera olika delar miljöarbetet i landet och att samordna rniljölagstiftningen. Det vore av fel omorganisera vattenvårdsarbetet i grunden och därmed att nu miljöarbetet i stort, det inte först visats att det föreslagna altematiom vet innebär klara fördelar. De föreslagna avrinningsmyndighetemas bör därför begränsas till de obligatoriska uppgifter som framgår ansvar förslaget till ramdirektiv. Att redan från starten överföra all av miljöövervakning och kalkningsverksamheten i en ny organisation torde inte lämpligt. Programmen för övervakning av yt- och vara grundvattenkvalitet bör dock kunna fastställas av det beslutande organet i avrinningsdistriktet.

Avrinningsmyndigheterna

Inrättandet fristående avrinningsenheter vid länsstyrelserna framstår av ett lämpligt sätt att implementera ramdirektivet för vatten. som Enheterna kommer att få betydelsefulla uppgifter i att beskriva distriktet, föreslå och fastställa miljökvalitetsmål och åtgärdsplaner. För att kunna uppnå målsättningen att anpassa miljömålen och åtgärdstill de regionala förutsättningarna bedömer vi att avrinprogrammen ningsdistrikten inte får vara för stora. Strävan att uppnå samhörighet mellan aktörerna och tillämpningen av underifrånperspektivet talar också för att avrinningsdistrikten inte ska alltför stora. Vi vara bedömer att den indelning i 16 distrikt som SMHI skisserat är lämplig. Avrinningsmyndigheterna bör efter regeringens bemyndigande få rätt att meddela de föreskrifter som krävs för att miljökvalitetsmålen ska uppfyllas.

Koncentrering av tillståndsprövningen m.m.

I betänkandet förordas att tillståndsprövningen hos de i miljöbalksutredningen föreslagna prövningsmyndighetema på länsnivå samlas till länsstyrelse i varje avrinningsdistrilct. Vi bedömer inte att en sådan en koncentrering tillståndsprövningen är motiverad om man inom av avrinningsdistrikten har upprättat mål och åtgärdsplaner, som är styrande eller i vart fall vägledande för prövningsmyndigheterna. En koncentrering till ett fåtal stora distrikt medför en krångligare och resurskrävande handläggning samtidigt som besluten i flera mera avseenden kan förlora att flyttas långt bort från det närmast berörda området. Tillståndsprövningama omfattar förutom vattenvårdsfrågorna

104 Särskilda yttranden sou 1997:99

en rad andra miljö- och resurshushällningsaspekter. Frågan flera

om länsstyrelser ska samverka om en gemensam milj öprövningsmyndighet bör enligt vår bedömning ses i ett vidare administrativt och miljömässigt perspektiv än det som ligger till grund för indelningen i avrinningsdistrikt.

Vi anser inte heller att det ñmis några vinster med att samla kommunernas tillståndsprövning och hantering av anmälningsärenden

till en kommun per avrinningsornrâde. Prövningen på kommunal nivå

är av den karaktären att den med utgångspunkt i avrinngsområdesvisa mâl och åtgärdsprogram bör kunna hanteras av varje kommun. Vi

bedömer detta angeläget inte minst mot bakgrund den strävan mot av

närhet till problemen och underifrånperspektiv, i övrigt förordas

som i syfte att gynna vattenvårdsarbetet. tillsynen enligt miljölagarna sker redan i dag viss samordning både mellan kommuner och mellan lagarna. Man har till exempel funnit det rationellt att samordna tillsynen enligt miljöskyddslagen avseende

jordbruksföretag med djurskyddstillsynen för att få ett rationellare arbete i fält. Att organisera djurskyddstillsynen avrinningsområden

är emellertid långsökt. Vi anser att en eventuell organisation av miljötillsynen på avrinningsområden bör föregås av en mer genomgripande konsekvensanalys.

Miljösamverkan

I avsnittet om miljösamverkan talas om behovet av att kunna medge avsteg från generella krav och tillståndsvillkor i utbyte mot andra lika effektiva eller effektivare åtgärder inom avrinningsområdet. Med nuvarande generella krav kan vi inte se något behov sådana av dispenser. Nuvarande kravnivâ måste i allt väsentligt betraktas som en

miniminivå som det inte är motiverat att frångå även verksam-

om en het bedrivs långt upp i ett avrinningsonlrâde.

Om man skärper de generella kraven kan ett behov av dispensmöj-

ligheter komma att uppstå. Utredningen berör inte närmare behovet av myndigheternas medverkan i samverkansområdenas arbete. Stödbehovet omfattar, som vi ser det, både kunskapsfönnedling, rådgivning och myndighetsutövning. I utredningsdirektivet anges om miljösamverkan att utredaren ska analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är

möjligt att effektivt málstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana samarbetsformer Vi anser det uppenbart att miljösamverkan

sammantaget kommer att kräva omfattande personella resurser för att

fungera som tänkt. Det är därför mycket angeläget att resursfrâgoma

analyseras ingående i det fortsatta utredningsarbetet.

Särskilda yttranden 105

Avgifter och bidrag

Avrinningsmyndigheten kommer enligt förslaget till ramdirektiv att få en rad resurskrävande uppgifter utöver de som åvilar nuvarande

myndigheter. Vi anser inte att kostnaderna för den tillkommande verksamheten kan täckas genom inbesparingar i annan verksamhet,

eftersom den föreslagna omorganisationen av vattenvården knappast innebär några besparingar. I linje med förslaget till ramdirektiv bör kostnaderna täckas genom avgifter vattenanvändningen.

Många av de åtgärder som är nödvändiga för att nå miljömålen i vattenvårdsarbetet innebär ekonomiska konsekvenser, vi tror är som svåra att hantera enbart genom överenskommelser mellan aktörerna i distriktet. Vi anser att ett system med avgifter som återförs i form av bidrag behövs för att nödvändiga åtgärder ska komma till utförande.

106 Särskilda yttranden sou 1997:99

Särskilt yttrande av Hans Leghammar

Jag ställer i de väsentliga delarna i utredningen mig bakom Eva Erikssons förslag, men vill några punkter skärpa skrivningen

/innehållet enligt följande:

Utredningens första delbetänkande rör i första hand förslag om en

ny administration av vattenfrågor. Förslaget har fyra hörnpelare enligt mitt sätt att se det: En ny myndighet kap. 5, samverkansfonner kap. 6, ekonomiska styrmedel kap. 8, och

4. förslag om lagbundna genomförandeplaner i den nya miljöbalken

kap. 10.

Utredningens nästa betänkande kommer att mer utförligt gå in på hur det skall fungera, och detta förslag pekar ut "ramarna" för den nya vattenadministrationen. För att förslaget skall fungera i sin helhet så måste det hänga ihop ordentligt enligt ovanstående fyra delar. Den punkt som vållat mest diskussion i utredningen är förslaget om en ny myndighet för områdesvis vattenadministration. Den slutliga

skrivningen är en kompromiss och så vagt formulerad att den riskerar

att falla bort, efter remissförfarandet.

I slutpläderingen för en ny myndighet så anser jag att man mycket

hårdare skulle peka nödvändigheten av en beslutande myndighet kan fatta bindande beslut när alla samverkansformer är uttömda. som Huvudinvändningen mot myndigheten har varit att det inte behövs någon beslutande myndighet och att den kan strida mot det kommunala självbestämmandet. Jag att det är en nödvändighet med klara anser beslutandefunktioner/ansvar inom miljöarbetet så att man inte efter det viktiga samverkansarbetet hamnar på minsta gemensamma nämnare, eller inga beslut alls. Den föreslagna nya myndigheten skall enligt förslaget främst hantera helheten av de diffusa utsläppen som vi i dag inte har ett regelverk för, utan klar ansvars/beslutsfördelning kommer detta inte att fungera. Att framföra att denna hantering skulle strida mot det kommunala självbestämmandet ser jag som helt främmande då vi redan i dag försöker hantera de övergripande miljöfrâgoma utan nâgra kommunala veton. En strikt ansvarig/beslutande myndighet som hanterar de omrádesvisa vattenfrågorna är enligt mig nödvändig, utan den riskeras hela förslaget.

I kap. 8 rör finansieringsfrágor anser jag att man skall ge den

som

myndigheten rätt att besluta olika jinansieringsformer bland

nya om

annat införandet av regionala miljöavgifter som ett viktigt verktyg i

genomförandeplanerna. Förslaget i kap. 10 om ändringar i miljöbalken för att få lagbundna genomförandeplaner, ser jag som utredningens viktigaste förslag,

Särskilda yttranden 107

dessa kommer dock inte att fungera om man inte har en klar ansvarsl-

beslutande-fördelning såsom förslaget om en ny myndighet föreslår. För att myndighetsutövandet skall bli efektivt, anser jag i motsats

till utredningen att den nya myndigheten själv, efter samverkansformer

skall få besluta om föreskrifter för att genomförandeplanerna skall

uppfyllas, och inte gå den långsamma oklara beslutandevägen som

utredningen föreslår.

108 Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Sören Persson

För att kunna förbättra effektiviteten i vattenvårdsarbetet krävs större delaktighet, engagemang och därmed möjlighet till eget ansvarstagande från berörda aktörer. Dessa aspekter kommer att vara de enskilt viktigaste frågorna för att minska miljöbelastningen på våra vattendrag, sjöar och hav. Naturvårdsverket visar i utredningen Kväve från land till hav att de diffusa utsläppen från jordbruket har minskat med 25 % mellan 1985 och 1995 medan punktkällorna från de kommunala avloppsreningsverken endast minskat med 10 % under samma tidsperiod. Utredningen visar på ett fortsatt starkt behov att åtgärda punktkällorna från de större urbana områdena eftersom dessa källor ofta direkt mynnar i miljökänsliga kustpartier. Det är också mycket viktigt att fortsätta reduktionen av de diffusa utsläppen för att långsiktigt kunna

restaurera havsmiljön i Östersjön och Västerhavet. Lantbrukarna har

en central roll i detta arbete. En fortsatt minskning av närsaltsläckaget från jordbruket kräver ett aktivt deltagande frän ett mycket stort antal lantbrukare. Eftersom läckaget är beroende av ett stort antal parametrar i jordbruksproduktionen alltifrån jordart, gröda och foderstat till stallgödselhantering krävs att lantbrukaren gör rätt i alla led för att positiva effekter ska uppnås. Det har tidigare funnits en övertro på att lagstiftningsvägen detalj reglera hur produktionen inom jordbruket ska till. Betydande miljöförbättringar har visserligen uppnåtts men ytterligare detaljreglering kommer att bli mycket besvärlig på grund av de olika produktionsförutsättningarna som gäller för olika jordbruksföretag och det enorma tillsynsbehov som skulle erfordras. Den enda tänkbara lösningen att nä långsiktiga effekter är att göra lantbrukaren delaktig i miljöarbetet och därmed ge möjligheter till eget ansvarstagande. Utredningens förslag till ny vattenadministration måste ses mot bakgrund av dessa förutsättningar. De förslag som ger möjlighet till ökad delaktighet och stimulerar till engagemang och lokalt ansvarsta-

gande har förutsättningar att klara de framtida miljömålen. Förslag

som förstärker uppifrånperspektivet, med ett centraliserat beslutsfattande kommer med all sannolikhet att bli mindre framgångsrikt.

Antalet avrinningsmyndigheter

Utredningen föreslår att landets 119 avrinningsområden ska indelas i 10 avrinningsdistrikt. Inom varje distrikt ska en fristående enhet vid en länsstyrelse i distriktet utses som ansvarig avrinningsmyndighet. Detta förslag kommer att bädda för ett arbete med sämre lokal förankring än vad som är fallet vid de nuvarande länsstyrelserna.

Särskilda yttranden 109

Utredaren pekar själv problemen med för stora distrikt när man analyserar ett alternativ med 4 distrikt. Utredaren säger att det kan ifrågasättas om det går att få en god överblick och insikt i de olika vattenanknutna frågorna i så stora distrikt. Likaså torde samarbetet och samråd med andra myndigheter, kommuner och övriga intressenter riskera att bli trögt och tungrott. Därmed är risken stor att den önskvärda lokala förankringen går förlorad. Enligt min mening gäller även detta för utredningens eget förslag om tio myndigheter med ansvar för mycket stora geografiska områden. Sannolikheten är mycket stor att den lokala delaktigheten går förlorad i detta förslag. Bättre vore att eftersträva fler distrikt som bättre ansluter till nuvarande administrativa indelning av landet och som ger förutsättning för en bättre lokal förankring.

Samrádsförfarande

Utredaren vill att kommuner och övriga aktörer inom avrinningsdistriktet ska få stora möjligheter att påverka det distriktsvisa arbetet med bland annat åtgärdsplaner. Detta är mycket bra. Inför beslut, bör

enligt utredaren samråd ske med aktuella vattenvårdsförbund, organi-

sationer och större företag med påverkan vatten. Sarnrådsmodellen måste därför göras obligatorisk och garantera inflytande annars finns det enligt min mening betydande risk att organisationer, företag och en enskilda får en för svag ställning i det distriktsvisa arbetet. De lokala

aktörerna måste ha reella påverkansmöjligheter för att åtgärdsplanerna ska bli accepterade, realistiska och möjliga att genomföra.

Bindande åtgärdsplaner

Utredningen föreslår att avrinningsmyndigheten tar fram detaljerade åtgärdsplaner och att dessa blir bindande för kommuner och myndigheter. Detta förslag står i strid med det nuvarande förslaget till miljöbalk. Det kommer oundvikligen att leda till förstärkning av uppifrånperspektivet med en stark central styrning av arbetet och med mycket begränsade frihetsgrader för lokala aktörer. Det naturliga vore

att avrinningsmyndigheten tog fram förslag till miljökvalitetsmål och

övergripande åtgärdsplaner i ett omfattande samrådsförfarande tillmed kommuner, myndigheter och andra organisationer för sammans

att på det sättet skapa största möjliga delaktighet i beslutet. Man bör

överlåta kommuner och andra aktörer att i detalj redovisa hur målen skall nås. Denna form av målstyrning är den enda tänkbara modellen för att skapa aktiva aktörer på det lokala planet. Bindande detaljerade åtgärdsplaner kommer att leda till motsatsen.

110 Särskilda yttranden

Mål som innebär att vattenstatusen inte får försämras

Utredningen föreslår att miljökvalitetsmålet för vatten generellt ska

innebära att man inte får försämra den befintliga Vattenkvaliteten även när de värden som finns i de enskilda miljökvalitetsnorrnerna under-

skrids med bred marginal. Rent principiellt är detta naturligtvis ett riktigt ställningstagande. Vattenkvaliteten bör inte i normalfallet tillåtas

att försämras. I praktiken kommer detta att innebära onödiga låsningar som försvårar ett långsiktigt nationellt miljöarbete och en dynamisk företagsutveckling. Det kommer att medföra mycket stora problem för nyetableringar av verksamheter, både i områden där miljökvalitetsmålen/-normerna överskrids och i områden där milj

uppfylls eftersom vattenstatusen inte får försämras. Denna regel

kommer också att göra det mycket svårt att stimulera regionala

förändringar i företagsstrukturen från miljöbelastade områden till

områden med avsevärt mindre belastning. Alla nyetableringar innebär i normalfallet alltid en viss ökad miljöbelastning. Det borde därför vara möjligt att temporärt öka miljöbelastningen i ett område om det leder till sammantagna nationella milj övinster. Likaså borde marginellt ökade miljöbelastningar tillåtas i områden där miljökvalitetsnorrnema uppfylls för att underlätta en dynamisk företagsutveckling.

Avgifter på utsläpp av förorenat vatten

Utredningen föreslår att en avgift förorenat vatten införs för både punktkällor och diffusa utsläpp. Motivet till detta är att finansiera den

nya vattenadministrationen och eventuellt bekosta miljöåtgärder i

avrinningsområdena. Jordbruket betalar sedan 1984 miljöavgifter

mineralgödsel och bekämpningsmedel. Dessa avgifter/skatter uppgår till ca 400 milj. kr. per år. Motivet för dessa avgifter/skatter är bl.a. Polluter Pays Principle PPP, dvs. principen om att förorenaren betalar. Att införa en parallell avgift för utsläpp till vatten innebär att man belastar jordbruket både på tillförsel- och utsläppssidan för samma miljöpåverkan och med samma hänvisning till PPP. Detta innebär att ett system med dubbla skatter/avgifter för samma miljöpåverkan kommer att införas. Detta är ologiskt och inkonsekvent. Dessutom strider den nuvarande handelsgödselskatten mot PPP eftersom det endast finns ett mycket svagt och indirekt samband mellan skatten och kväveläckaget. Det är mycket bra att utredningen påtalar att lönsamheten i företag inte får äventyras och att avgiften i största möjliga utsträckning samordnas med motsvarande avgifter eller skatter med samma syfte,

exempelvis skatten på handelsgödsel. Enligt min mening är inte detta

tillräckligt. Man kan inte ha två parallella avgiftssystem med samma

syfte.

Särskilda yttranden 111

Särskilt Lotten Sjölander yttrande av

Enligt min mening är det mycket tillfredsställande att en fokusering nu sker på vattenfrågorna i landet med hjälp av förslaget till vattendirektiv för EU:s medlemsländer, förslag till miljöbalk samt föreliggande utredning beträffande avrinningsområden. Vattenvårdsarbete främjas av samordning inom avrinningsområden. I förslaget till vattendirektiv ges medlemsländerna dock stor frihet att organisera och administrera sitt vattenarbete. Det är därför synnerligen väsentligt att utgå från våra svenska förutsättningar när ambitionen nu ska höjas inom vattenvården. En administration är ett medel att nå målet, en god vattenstatus. Vilka kriterier bör känneteckna en väl fungerande administration Vad motiverar en förändrad och utvecklad administration De frågeställningarna bör utredningen hantera i sitt fortsatta arbete.

Ska vidhálla det har eller måste göra om allt

I direktivet till utredning om avrinningsområden ingår att ge förslag till ett nytt administrativt system. Under arbetet med utredningen har flertalet experter framfört fördelen med att utifrån Sveriges nuvarande system med miljövårdsansvaret kommuner och länsstyrelser bygga ett ändamålsenligt samarbetsorgan utifrån avrinningsområden. Jag anser att det inte föreligger något behov av nya avrinningsmyndigheter i Sverige dit vattenfrågorna skulle lyftas från befintliga myndigheter. Vattenvården måste fortsättningsvis vara knuten till all övrig miljövård samt den fysiska planeringen och lyftas in mer i samhället, inte ses som en fristående sektor. Det krävs ett systemtänkande kring vatten och relationen mellan miljövård och planeringsarbete är viktigt.Vattenvårdsarbetet måste bygga på dess lokala aktörer. Inom nuvarande administrativa system har förbättringar genomförts på vattenkvaliteten och flertalet kommuner och länsstyrelser har arbetat eller påbörjat sitt arbete utifrån större och mindre avrinningsområden. Att i detta läge föreslå en annan, ny myndighet ger snarare signalen att allt arbete som nedlagts hitills, och som på ett flertal platser gett gott resultat, inte varit bra. Att problematik kring övergödning, försurning och miljögifter kvarstår i sjöar, vattendrag och kustområden beror på brist styrmedel och resurser, både personellt och ekonomiskt, inte på att det går en kommun- och/eller länsgräns genom en sjö eller vattendrag. Mitt förslag är att utredningen i sitt fortsatta arbete tittar på ett nollalternativ där utgångspunkten är befintliga kommuner och länsstyrelser och att dessa bildar samarbetsorgan utifrån avrinningsområden utan ökande kostnader för nya myndighetsstrukturer. Den organisationens

112 Särskilda yttranden

primära uppgift ska vara att fungera som infonnationscentral och som kunskapsorgan för ingående kommuner och länsstyrelser. Styrkan med detta skulle vara att regelbundet och samlat för hela avrinningsområden Visa på förhållanden i sjöar, vattendrag och kustornråden och med den kunskapen bidra till att adekvata myndighetsbeslut fattas ute i kommuner och län vid tillståndsärenden, tillsyn och övriga åtgärder.

Vattenvårdsförbunden i landet är en viktig komponent i detta samman-

hang. System för överklagande av beslut bör hanteras inom befintliga myndighetsstrukturer.

Stora eller sma distrikt

I utredningen föreslås 10 distrikt för Sverige. Jag anser att det medför alldeles för stora områden både ytmässigt och naturgeograñskt sett.

Dessa nya myndigheter förväntas, förutom samtlig miljöövervakning och kalkningsverksanrhet inom distrikten, utföra insamling, inventering, beskrivning, analys, fastställande av åtgärdsplaner för uppfyllande av miljökvalitetsmål och normer också bedriva miljösamverkan lokalt. Myndigheten ska även hantera överklaganden. Miljö-

övervakning riskerar att bli mycket generell i ett stort disktrikt och kan fungera som ett underlag för adekvata och kostnadseffektiva lokala beslut inom miljövården. Mätverksarnhet och myndighetsutövning har inte ansetts, i bland annat luftvârdssammanhang, vara förenligt inom samma enhet. Mängden arbetsuppgifter riskerar att haverera de nya myndigheterna och medföra att de inte fungerar tillfredställande. För att gagna vattenvården krävs korta, snabba beslutsförfaranden som är lokalt förankrade. Styrkan i framgång med vattenvården bygger på delaktighet och delansvar. Avrinningsmyndigheter med föreslagen storlek och mängden arbetsuppgifter motverkar detta syfte.

Försurande ämnen, näringsämnen och miljögifter

Enligt kommittédirektivet ligger tyngpunkten i utredningen på

minskning av jordbrukets miljöbelastning. Stora negativa effekter av

övergödning har bland annat uppmärksammats i Laholrnsbukten.

Jag anser att utredningens fortsatta arbete måste vidgas. Försurande ämnen samt miljögifter måste lyftas fram och beaktas i utredningen. Flera av dessa änmen ger irreversibla skador. Större delen av de totala utsläppen av näringsänmen, försurande ämnen och miljögifter når ytvatten och grundvatten genom direktutsläpp från punktkällor eller via diffusa källor. Många sektorer utöver jordbruksnäringen är

berörda. Stora förorenade källor till vatten är trañksektorn starkt

Särskilda yttranden 113

förorenat vägdagvatten, byggsektorn genom läckage från olika typer

av byggmaterial koppartak, PCB från fogmassor, dricksvattenledningar i koppar, blyfogar etc., industrisektom förorenat dagvatten och/eller processvatten direkt till recipient, sjöfartssektom med flera

samhällssektorer. Olika typer av markanvändning och dess källor påverkar vattenkvaliteten. Att arbeta med Vattenvård i fysisk planering

är att arbeta med förebyggande miljövård. Vattenvård kopplat till

fysisk planering gör att den blir kostnadeffektiv, tryggar långsiktig

dricksvattenförsörjning, och underlättar avvägning mellan olika

intressen.Vi har tillräckligt med gamla miljösynder att hantera redan varför förutseende planering inte nog kan poängteras. Många ur miljösynpunkt skadliga ämnen sprids via varor och produkter som

importeras, tillverkas och används i samhället. Det viktig

är en uppgift för utredningen att finna effektiva styrmedel för diffusa källor utöver jord- och skogsbrukssektorn.

Kommunen som geografisk gräns inom avrinningsomrádet

I dag är miljöarbetet inne i en ny fas. Mycket av miljöarbetet bedrivs

lokalt. Under de senaste 10 åren har en stor del av miljöarbetet

decentraliserats till kommunerna. Inom Agenda 21, och genom

miljöledningssystem sker i dag en omfattande utveckling. Kommunen

är en politisk och administrativ beslutsenhet och kan därmed samordna

en stor mängd aktiviteter såväl beslutsmässigt som âtgärdsmässigt. Det

är nära kommuninvånarnas vardag som de för miljön nödvändiga förändringarna måste ske. För att få en fungerande miljösamverkan behövs lokal förankring. Till miljösamverkan måste nödvändiga resurser knytas, inte minst personellt. Varje kommun ska även fortsättningsvis ha tillstånds- och tillsynsansvar över basverksamhet inom miljö- och hälsoskyddsomrâdet. De kommuner som önskar ska kunna utföra uppgifterna i samverkan. En ny avrinningsmyndighet skulle uppfattas som en ökad styrning "uppifrån och den för vatten-

vården väsentliga rådigheten över åtgärder enligt miljölagstiftningen

och planinstrumenten skulle förlorad för kommunen.

Avgift på utsläpp

Avgift på utsläpp av förorenat vatten är ett bra sätt att finansiera vattenvårdsâtgärder. Med förorenat vatten tolkas även dagvatten. En ökad miljöarnbition kräver ökade resurser.

114 Särskilda yttranden sou 1997:99

Bred utbildning

I utredningen har bristen kunskap lyfts fram. För att råda bot på detta bör ett brett upplagt utbildningsprogram erbjudas alla aktörer inom alla berörda sektorer. Naturvårdsverket och Boverket har bra utgångsmaterial om vattenplanering. Skogsstyrelsens utbildning Rikare skog kan fungera som förebild. Eftersom betydligt fler sektorer är inblandade, jämfört med skogsutbildningen, krävs att resurser avsätts för detta. Det är av största vikt att kunskaperna sprids så att relevanta åtgärdsbeslut fattas för att förbättra vattenkvaliteten i Sverige. I avvaktan på att ramdirektivet fastställs bör vi successivt införa dess intentioner, utveckla vårt befintliga administrativa system efter svenska behov och anpassa det till avrinningsområden. Det är viktigt för helhetssynen på vattenfrågoma och för att vi ska närma oss en uthållig samhällsutveckling.

Särskilda yttranden 115

Särskilt yttrande av Lars-Erik Wretblad

Mälardalsrådet består av 38 av 51 kommuner och samtliga fyra landsting från de fyra län som omger Mälaren. Rådet verkar genom politiska utskott inom fem programområden, varav miljön är ett. Inom miljöutskottet har Mälaren och dess Vattenkvalitet varit en central fråga. Jag ingår i beredningsgrupp av tjänstemän under utskottet. Likt andra större sjöar och vattendrag har ett flertal aktörer mycket berättigade intressen av Mälaren, t.ex. som dricksvattentälct, fiskevatten, rekreationsområde, recipient, farled etc. Varje nyttjande ställer specifika krav på sjön och vattnets kvalitet krav som ofta är svåra att förena ur ett miljö- och brukarperspektiv. För att kunna hantera alla dessa, ofta motstående, intressen och slå vakt om en långsiktig god Vattenkvalitet behövs en stark och effektiv vattenvårdsorganisation, där företrädare för varje aktör har ett inflytande. Det saknas i dag ett lämpligt forum där man kan mötas och diskutera gemensamma frågor och besluta om lämpliga lösningar. Det begränsade samarbete som existerar är koncentrerat kontroll och inte konstruktiva insatser. Många parter är därför utestängda från påverkan/inflytande eller har åtminstone svårigheter att utöva detta. Det finns också intressekonflikter mellan olika parter/intressenter som behöver behandlas och lösas ett tillfredsställande sätt. Mälardalsrådet har därför tillskrivit regeringen med en begäran att utreda en ny typ av vattenvårdsorganisation. Rådet framhöll att det främsta syftet med utredningen borde vara att undersöka förutsättningarna för att skapa en organisation som, oberoende av gränser administrativa, geografiska eller andra, enligt demokratins principer ger alla berörda aktörer, särskilt de stora, tunga och betydelsefulla, inflytande. En sådan organisation bör omfatta hela tillrinningsområdet för att medge att kostnadseffektiva åtgärder kan vidtas. Finansieringen av verksamheten borde bygga på avgifter från brukarna som relateras till deras utnyttjande av vattnet. Det förslag som presenteras i detta delbetänkande uppfyller inte målsättningen om en aktörsbaserad organisation. Den modell som föreslås innebär en alltför centraliserad styrning där olika aktörer kommer att få ett mycket begränsat inflytande. Den bygger inte heller på demokratiska grunder. Mälardalsrådet förordar en annan modell med valda ledamöter som har en förankring i berörda organisationer eller intressegrupper. En sådan typ av organisation har större förutsättningar för ett effektivt arbete och ändamålsenligt resultat genom att man gemensamt kan analysera problem, definiera lämpliga åtgärder få kunskaper som motiverar till minskade utsläpp och utveckla strategier till kostnadseffektiva åtgärder. Jag anser att utredningen bort ta ett sådant synsätt till grund för sitt arbete.

Bilaga 1 117

WW

Kommittédirektiv

W

System för avrinningsomrádesvis Dir.

vattenadministration 1996:57

Beslut vid regeringssammantrade den ll juli 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkalla: med uppgift att utarbeta ett

administrativt system för avrinningsomradesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utgångspunkter för det administrativa systemet skall bl.a. vara de förslag till

miljökvalitetsnormer som presenteras i Miljöbalksutredningens

Ml993z04 förslag till miljöbalk SOU 1996:103, ny nitratdirektivet, samt kommande krav i EUzs ramdirektiv m: vatten. Vidare skall utredaren klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. Möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system skall också undersökas.

Bakgrund

Naturvårdsverkets uppdrag om havs- och vatlenfrâgor

Regeringen gav i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 Naturvårdsverket i uppdrag att inom ramen för arbetet med

118 Bilaga 1 sou 1997:99

havs- och vattenfrågor utveckla mer effektrelaterade miljömål samt utforma kostnadseffektiva åtgärder. Förslag till åtgärder for att uppfylla det SO-procentiga reduktionsm ålet för utsläpp av kväve till havet skulle redovisas. Den l april 1996 redovisade Naturvårdsverket detta uppdrag i rapporten Kampen mot alger och miljögifter Rapport 4561. l rapporten redovisas att bruttoutslåppen av kväve i södra Sverige beräknas minska med 25-30 procent mellan åren 1985 - 1997. Den naturliga kväverening som sker i mark och vattendrag på väg till havet har då inte beaktats. I de områden där kväveutsläppen från jordbruket är störst, framför allt i sydvästra Sverige, har minskningen varit minst, omkring 10 procent. Detta trots att insatserna för att minska kväveläckaget har varit störst där. Naturvårdsverket har i rapporten redovisat ett antal möjliga

åtgärder för att minska kväveutsläppen till Östersjön och

Västerhavet. Detta gäller framför allt jordbruks- och VAsektorerna. För att minska kvävebelastningen, främst när det gäller punktutsläpp, på ett optimalt sätt kan det enligt verket vara möjligt att införa ett avgiftssystem liknande den NOx kväveoxid-avgift som tillämpas för utsläpp från energiproduktionsanläggningar. För jordbrukssektom anser verket att ändringar av brukningsrutiner, regler och miljöstöd behövs. För att optimera insatserna både miljömässigt och på ett kostnadseffektivt sätt krävs en helhetssyn i vattenvårdsarbetet. Nya samarbetsformer behöver utvecklas for skyddet våra vatten, med av avrinningsområdet som grund, exempelvis genom att miljösamverkansgrupper bildas inom jordbrukssektom. Dessa miljösamverkansgrupper skulle vara ett komplement till nuvarande och framtida andra styrmedel med syfte att halvera utsläppen av kväve från jordbruket. Grunden till Naturvårdsverkets förslag miljösamverkan om ligger i att jordbrukama i ett avgränsat område skapar ett gemensamt intresse och ansvar för vattenkvaliteten. I ett

delavrinningsområdeskallkommunernaoch/ellerlänsstyrelsema

Bilaga I 119

dels bindande mål för belastningen från samverkansange området, dels vara tillsynsmyndigheter samt godkänna planen för miljösamverkan. Miljösamverkansgruppen avses bygga hela sitt åtgårdaarbete på egenkontroll i samarbete med en samordnare. Miljöarbetet skall redovisas i en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheten. Jordbrukaren skall, med stöd av rådgivning, kunna utforma åtgärder som år kostnadseffektiva för det specifika företaget för att minska kvåveutlakningen. Krav på utbildning skall ställas. En samordnare av miljösamverkansgruppen, vilken skall godkännas av tillsynsmyndigheten, bör utses. . Verket föreslår vidare att föreskrifterna för att minska belastningen bl. a. nårsalter anpassas regionalt. av Några färdiga förslag till åtgärder med utgångspunkt i de hår redovisade principiella utgångspunktetna för att minska kvävebelastningen har Naturvårdsverket inte presenterat. Verket att göra så till 1997. Sådana förslag avses då avser sommaren grundas på specifika beräkningar för miljöbelastning avrinningsområdesvis med hjälp b|.a. ett geografiskt av informationssystem GIS-system.

Miljökvalitetsnormer

Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen förslag till en ny Miljöbalk till regeringen. I utredningens betänkande föreslås att föreskrifter skall meddelas för geografiska områden eller för hela landet om på mark, luft eller naturen i övrigt. Sådana

kvaliteten

föreskrifter kallas för miljökvalitetsnormer. i Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller stömingsnivåer människor eller miljön kan utsättas för utan som betydande fara. Miljökvalitetsnormema skall närmare bestämt ange högsta eller lägsta tillåtna förekomst kemiska eller av biotekniska produkter,

120 Bilaga 1 SOU 199799

högsta eller lägsta tillåtna förekomst någon viss organism - av

som kan tjäna till ledning för bedömningen tillståndet i

av miljön, högsta tillåtna nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller högsta eller lägsta tillåtna 4 - nivå eller värde för vattenstånd eller vattenflöde. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas

skall enligt förslaget regeringen, länsstyrelse eller kommun

upprätta ett åtgärdsprogram. I ett åtgärdsprogram skall

anges bl.a. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall uppfyllas, skall vidta åtgärderna de vem som samt när

skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammet skall omprövas med

minst fem års mellanrum. Förslaget innebär vidare att myndigheter och kommuner

skall till att åtgärdprogrammet följs så miljö-

se att kvalitetsnormema uppfylls när de planerar, prövar tillstånd,

utövar tillsyn och meddelar föreskrifter Av åtgåndsprogrammet skall framgå hur verksamheter skall bedrivas så

att miljökvalitetsnormer uppfylls. Tillstånd får inte meddelas för verksamheter medverkar till att miljökvalitetsnorm som en övertråds. Tillstånd får återkallas eller omprövas när en miljökvalitetsnorm har övertråtts. Utredningens förslag till Miljöbalk år föremål för nu

remissbehandling och regeringen att under år 1997 lägga

avser proposition Miljöbalk till riksdagen där också förslag om om bindande miljökvalitetsnormer ingår. I avvaktan på proposition och riksdagens beslut bör också ett parallellt och frivilligt system utredas och prövas i regioner: ett par

EU:s vattenpolicy

Ett förslag till ramdirektiv för vatten avses att presenteras av Europeiska kommissionen före 1996 års slut. Kommissionen

har i rapport till Rådet föreslagit

en att ett sådant ramdirektiv

bl.a. bör innehålla hänvisning till

en försiktighetsprincipen,

krav på förebyggande åtgärder, åtgärder vid källan,

och en

Bilaga 1 121

progressiv minskning av utsläpp av miljöfarliga ämnen samt att

förorenaren skall betala. Syftet med ett ramdirektiv på vattenområdet år att uppnå hög miljöskyddsnivå ñr vatten, en såväl yt- som grundvatten, och kustnåra vatten. Ramdirektivet kan också komma att innehålla krav på att ta fram avrinningsområdesspecifika åtgärdsprogram för att god Vattenkvalitet skall kunna uppnås i ett avrinningsområde.

F örsøksverksamhet och samverkansgrupper

Regeringen konstaterar att det finns ett intresse att av genomföra en försökverksamhet olika projekt för att genom utveckla och pröva administrativa system för införandet av miljökvalitetsnormer m: yt- och grundvatten. Detta kan vara en möjlighet att snabbt kunna införa miljökvalitetsnormer för vattenvårdsarbetet i hela Sverige. Genomförandet sådan av försöksverksamhet bör ske regionalt och på frivillig basis. Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Lantbmksuniversitet har tagit fram förslag till arbetsmodell för en att minska vñxtnâringsläckaget. Modellen bygger bl.a. på att man genom samverkan mellan ett antal lantbrukare i ett avrinningsområde skulle vidta de för området mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska nâringsläckaget. Systemet bygger på frivillighet. Arbetsmodellen har likheter med den Naturvårdsverket beskrivna modellen av om miljösamverkan.

Uppdraget

Administrativt system

Utredaren skall lämna förslag till ett administrativt för system avrinningsområdesvis hantering vattenanknutna miljö- och av resursfrågor. Uppdraget skall i första hand inriktat på vara närsaltsutsläpp från jordbruket. Utredaren skall även belysa hur systemet skulle kunna tillämpas på andra utsläppskällor samt

122 Bilaga 1

annan miljöpåverkan på landets vattentillgångar, inklusive

grundvatten. Utgångspunkt för det administrativa systemet skall

vara de förslag om miljökvalitetsnormer och tillhörande

åtgärdsprogram som tas upp i Miljöbalksutredningens förslag

till ny miljöbalk samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten och bestämmelser i EU:s nitratdirektiv. Vidare bör utredaren belysa om systemet även kan omfatta kalkningsinsatser. Såväl legala som administrativa konsekvenser förslaget av skall belysas. Ekonomiska konsekvenser för samtliga berörda aktörer skall beräknas. Utredaren skall konkreta förslag till ge administrativa organisationsmodeller och hur dessa skall finansieras behov författningsändringar. samt ev. av

Miljösamverkan

Utredaren skall utreda förutsättningarna för att tillämpa

miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde

som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. Utredaren skall analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana samarbetsformer. Utredningen skall därvid kunna ge underlag för fortsatta bedömningar om metodens tillämplighet och behov av ytterligare prövning t.ex. genom försöksverksamhet. Utredaren skall pröva miljösamverkan kan om utgöra en komponent för att uppfylla en uppställd miljökvalitetsnorm. Syftet med införandet en miljösamverkansmodell skulle av vara att på ett kostnadseffektivt sätt minska miljöpåverkan från jordbruket för att uppfylla uppställda miljökvalitetsnormer, för att uppfylla mål för EU:s vattenpolitik och för att snarast möjligt uppfylla det halveringsmål för utsläpp av kväve från jordbruket som har satts upp genom att öka jordbruksnäringens delaktighet i miljöarbetet.

Utredaren skall göra en bedömning av för- och nackdelar

med miljösamverkansmodellen i jämförelse med regionalt

Bilaga 1 123

anpassade föreskrifter såsom metod för att minska nårsaltsutslåpp från jordbruket. I detta sammanhang bör även hänsyn tas till möjligheterna att övervaka miljösamverkansgruppens måluppfyllnad. Möjligheter till och utformning av ev. sanktionssystem eller liknande, avseende rniljösamverkansgruppen i de fall miljösamverkansgmppen inte uppnår åtagna mål respektive om en enskild i gruppen inte vidtar de åtgärder hanlhon åtagit sig, skall presenteras. I Norge, Frankrike och på några platser i Sverige finns idag modeller för miljösamverkan liknande det som Naturvårdsverket skissat på. Utredaren bör dra nytta de av erfarenheter som gjorts där. Utredaren bör belysa hur en miljösamverkansmodell ställer

sig i förhållande till EU:s miljöersåttningsprogram för

jordbruket och till nitratdinektivet. Avseende behovet av och förslag till konkreta åtgärder för att minska jordbrukets miljöpåverkan ligger ansvaret för detta arbete på sektorsmyndigheten. Erfarenheter försöksav verksamhet avseende miljösamverkan och bedömningar av samverkansmodellens tillämplighet bör därför kunna tas tillvara av sektorsmyndigheten.

F örsäksverksamhet

Utredaren skall söka kontakt med intresserade regioner, med karaktärsmässigt olika avrinningsområden, t.ex. Laholmsbuktens och Mälarens avrinningsområde, för att undersöka möjligheterna att starta försöksverksamhet, i ett eller flera områden, med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system för avrinningsområdesvis hantering av vattcnanknutna miljö- och resursfrågor.

Tidsplan och arbetsformer

Uppdraget skall redovisas senast den l juni 1997. I rapporten

124 Bilaga 1 SOU 1997199

skall ev. behövliga författningsförslag finnas redovisade. Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket,

Jordbruksverket och Miljöbalksutredningen. Övriga berörda,

t.ex. lantbruksnäringen, vissa länsstyrelser och kommuner skall

hållas informerade om utredarens arbete samt tillfälle att ges framföra synpunkter: Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket i deras arbete med att vidareutveckla de förslag verket presenterade i som Naturvårdsverkets uppdrag havs- och vattenfrågor såsom om exempelvis förslag till införande av ett nytt avgiñssystem för att

minska nårsaltsbelastningen, främst från punktkâllor.

Utredaren skall i den mån det år aktuellt beakta regeringens direktiv l992:50, 1994:23, 1994:124, 1996:49 till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Miljödepartementet

Bilaga 2 125

SMHI:s förslag till avrinningsditrikt

SMHI har lämnat fyra förslag till indelning av Sverige i avrinningsdistrikt, där huvudavrinnings- och havsomrpåden är grundläggande.

Tre förslag 4, 8 och 11 distrikt bygger på att gränserna för av-

rinningsdistrikten skall stämma överens med havsomrâdesgränser.

SMHI har valt att föra samman hela Oresund med Egentliga Oster-

sjön.

Vidare finns ett förslag där varje distrikt omfattar två eller tre län.

Detta resulterade i ett förslag med fjorton distrikt. För att inte dela huvudavrinningsområden valdes att hålla samman Göta älv och

Mälaren-Norrström i var sitt distrikt trots att de då kommer att omfatta fler än tre län.

Pâ kartorna framgår att det finns norska och finska avrinningsområden dränerar genom Sverige samt ett antal små områden som

som dränerar till Norge. Dessa bör kopplas till närliggande avrinningsdistrikt.

126 Bilaga 2

Fyra distrikt

Bilaga 2 127

Åtta distrikt

128 Bilaga 2

Elva distrikt

Bilaga 2 129

Fjorton distrikt

Bilaga 3 131

1997 os 10

Cäftwy

TEKNlKNA Anders Karlsson

ÖRSBAKEN

Projektbeskrivning

Örsbaken är vattenområdet söder om Nyköping. Vatten med dess innehåll tillförs Örsbaken genom Nyköpings Gårdar och därmed Östersjön främst via tillrinnande Kilaån, Nyköpingsån och Svärlaån. Olika aktiviteter inom ett avrinningsområde kan varken från miljö- eller resurssynpunkt isoleras från varandra. Miljöplanering och planering av hur närsalter skall utnyttjas på ett hållbart sätt mäste göras utifrån ett helhetsperspektiv med avrinningsområden som bas. Vatten transporterar näring och föroreningar över alla administrativa gränser. En offensiv och samordnad vattenplanering med helhetssyn leder till ett ökat engagemang hos alla som bor och verkar inom Örsbakens avrinningsområde i bästa Agenda 21-anda. Även på nationell nivå har man insett behovet av att ta ett samlat grepp i ett avrinningsområde i stället för att hantera varje enskilt problem för sig. Regeringen har tillsatt riksdagsledamoten Eva Eriksson som särskild utredare för denna samordning.

med ÖRSBAKEN

Syfte projekt kan vara

att vattenplanering sker i samverkan inom avrinningsområdet att alla som bor och verkar inom avrinningsområdet skall känna till vattnets väg genom systemet att alla enskilda åtgärder i ett helhetsperspektiv att en samlad bild av alla undersökningar och mätningar som finns och att föreslå komplettering av dessa så att man erhåller en klar bild av nuläget i området att undersöka möjligheter att finansiera framtida utredningar och förbättringsåtgärder inom avrinningsområde

132 Bilaga 3

Genomförande Ett seminarium anordnas i höst med representanter för avrinningsområde Örsbaken. En arbetsgrupp får till uppgift att ta fram underlag till seminariet form i av en nulägesorientering och förslag till hur arbetet skall fortskrida. Arbetsgruppens deltagare som skall ha god kännedom om sitt eget arbetsområde träffas vid tre tillfällen. lntressentema indelas i tre olika grupper för att underlätta det fortsatta arbetet. Processägama direkta de som har den direkta möjligheten att påverka - Markägare, kommunerna, företagen, Väg- och Banverket Processägama indirekta - Nyköpingsåns vattenvårdsförbund, LRF, Wllaägarföreningar Företrädare för samhället Länsstyrelsen kommunernas miljönämnder, Agenda 21-kommittén. Naturvårdsverket Processägare direkta - Kommunerna Askersund Hallsberg Örebro Vingåker Finspong Katrineholm Eskilstuna Strängnäs Flen Norrköping Gnesta Oxelösund Nyköping Större enskilda företag Större enskilda markägare Banverket Vägverket

Bilaga 3 133

Processägare indirekta - Nyköpingsåns vattenvårdsförbund Kilaáns dikesföretag Svärtaåns representant LRF Örebro Östergötland Södermanland Centralt Hushållningssällskap Näringslivet- Företagarföreningar Lokala föreningar som Rädda Hallbosjön, Villaägama båtägarföreningar m Kommunförbundet Företrädare för samhället Länsstyrelserna i Örebro län Östergötland Södennanland Kommunernas miljönämnder Miljödepartementet Naturvårdsverket Skogsvårdsstyrelsen Jordbruksverket Övriga resurser Högskolor/Universitet SMHI Lantmäteriet Naturskyddsföreningen Ornitologema m Konsulter Entreprenörer Länsarbetsnämnden Arbetsförmedlingen - Projektorganisation En projektgrupp genomför uppdraget. Till projektet knyts erforderliga resurser. Kommunledningen representeras av en styrgrupp.

Tidplan Se bilagda projektplan

134 Bilaga 3

Ekonomi Ingår i KOM-projektets resurstilldelning. Seminarieavgifter täcker huvudsakliga kostnader. Arbetsgrupp Representant för LRF Nyköpingsåns vattenvårdsförbund Vägverket Banverket Kommunförbundet Vattenfall lndustnförbundet Jordägarförbundet Länsstyrelsen Miljönämnden

Bilaga 3 135

z m

m n

S m s

.

N n å . - .

S 2

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiftningtill miljöbalken. M. . lnkomstskattelag, del l-lll. Fi. 33. Att lära över gränser. En studie av OECD:s . F astighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation. M. 34. Övervakning av miljön. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande penningtvätt.Fi. av

Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. 37. Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg.U. . Byråkratin i backspegeln.Femtioår av förändring 38. Myndigheteller marknad. . sex förvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningens olika verksamhetsforrner. Fi.

Röster om bams och ungdomarspsykiskahälsa. 39. integritet Offentlighet lnfonnationsteknik.Ju. . Flexibel förvaltning. Förändringochverksam- 40. Ungaocharbete.ln. . hetsanpassning statsförvaltningens av 41. Statenochtrossamfunden

struktur. Fi. Rättsligreglering

l0. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Grundlag - Skatter,miljö och sysselsättning.Fi. Lag om trossamfund . - I2. lT-problem inför ZOOO-skiñet. Referatoch Lag om Svenskakyrkan. Ku. slutsatserfrån en hearinganordnad av 42. Statenoch trossamfunden

lT-kommissionenden l8 december. Begravningsverksamheten. Ku.

lT-kommissionens rapport l/97. K. 43. Statenochtrossamfunden

3 Regionpolitik för helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen . l4. T i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkliga arkiven.Ku.

15.Det svåra samspelet.Resultatstymingensframväxt 44. Statenoch trossamfunden

och problematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

l6. Att utvecklaindustriforskningsinstituten. N. 45. Statenoch trossamfunden

l7. Skatter, tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatteroch finansiering.Ku.

+ Bilagor. Fi. 46. Statenochtrossamfunden

Granskning av granskning. Statlig medverkanvid avgiñsbetalning. Ku. . Den statliga revisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. 47. Staten ochtrossamfunden

I9. Bättre information om konsumentpriser. ln. Den kyrkliga egendomen. Ku.

20. Konkurrenslagenl993-l996. N. 48. Arbetsgivarpolitiki staten.

2l. Växa i lärande. Förslag till läroplanför barn och För kompetensoch resultat. Fi.

unga 6-16 år. U. 49. Grundlagsskyddför nya medier. Ju.

22. Aktiebolagetskapital. Ju. 50. Alternativautvecklingsvägarför EU:s

23. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, gemensamma jordbrukspolitik. Jo.

demokratioch delaktighetden8 november1996 5u Brister i omsorg . anordnat av Folkomröstningsutredningen, lT- en fråga om bemötande av äldre. kommissionen och Kommunikationsforsknings- 52. Omsorgmedkunskapoch inlevelse

beredningen.T-kommissionens rapport 2/97. K. en fråga om bemötande äldre. av - 24. Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. S. 53. Avskaffa reklamskattenFi. - 25. Svensk mat- EU-fat. Jo. 54. Ministem ochmakten.

EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyrei praktiken Fi. . försörjningen. Jo. 55. Staten ochtrossamfunden.Sammanfattningarna av

27. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. förslagenfrån de statligautredningarna.Ku.

28. demokratins l tjänst.Statstjänstemannens roll och 56. Folket som rådgivareoch beslutsfattare.

vårt offentliga etos. Fi. + Bilaga I och Ju.

29. Bampomografifrågan. 57. I medborgarnastjänst.

lnnehavskriminalisering m.m. Ju. En samladförvaltningspolitik för staten. Fi.

30. Europaoch staten. Europeiseringensbetydelseför 58. Personaluthyrning.A.

svenskstatsförvaltning.Fi. 59. SvenskhemmetVoksenåsens förvaltningsform. Ku.

3 Kristallkulan -tretton röster om framtiden. 60. Betal-TV inom SverigesTelevision. Ku. . lT-kommissionens rapport 3/97. K.

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

6 Att växa blandbetong och kojor. 90. Ändrad organisationför det statligaplan-, bygg- . Ett delbetänkande om barnsoch ungdomars och bostadsväsendet. In. uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områdenfrån 91. Jaktensvillkor en utredning om vissajaktfrågor. - Storstadskommittén.S. Jo. 62. Rosor av betong. 92. Medieföretagi Sverige Ägande och - En antologi till delbetänkandet Att växa bland strukturförändringari press, radio och TV. Ku. betongoch kojor från Storstadskommittén. 93. Hantering av fel i utjämningssystemet för 63. Sverige inför epokskiftet. kommuneroch landsting.ln. lT-kommissionens rapport 5/97. K. 94. Konkurrensneutralttransportbidrag.N. Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 95. Forum for världskultur . + Bilagedel. A en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. - 65. Polisensregister. Ju. 96. Lokalförsörjning och fastighetsägande. 66. Statsskuldspolitiken.Fi. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. Fi. 67. Återkallelse uppehållstillstånd.UD. 97. Skydd skogsmark.Behov och kostnader.M. av av 68. Grannlands-TVi kabelnåt.Ku. 98. Skydd av skogsmark.Behov och kostnader. 69. Besparingari stort och smått.U. Bilagor. M. 70. Totalförsvaretoch frivilligorganisationema 99. En ny vattenadministration. Vatten är livet. M. uppdrag,stödochersättning.Fö. - 7 Politik for unga. . + 2 st bilagor. ln. 72. En lag om socialtörsäkringar. 73. lnfor en svenskpolicy om säkerelektronisk kommunikation.Referatfrån ett seminarium anordnat av lT-kommissionen,Närings-och handelsdepartementet och SElSden l l december 1996.lT-kommissionens rapport 6/97. K. 74. EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. Jo. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. Fi. 76. Invandrarei vårdochomsorg en fråga om bemötande äldre. av - 77. Uppföljning av inkomstskattelagen.Fi. 78. Medelsförvaltning i kommuneroch landsting.In. 79. Försäkringsmäklare. En lagöversynav Försäkringsmäklaruuedningen. Fi. 80. Reformeradstabsorganisation. Fi. 81. Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilaga. ln. 82. Lika möjligheter. ln. 83. Om makt och kön i spåren av offentliga organisationersomvandling.A. 84. En hållbar kemikaliepolitik. M. 85. Förmåneñer inkomst- Samordnatinkomstbegrepp för bostadsstödenoch nya kvalifikationsreglerför rätt till sjukpenninggrundande inkomst.S. 86. Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. Fi. 87. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhetoch oberoende. A. 88. Upphandling for utveckling. N. 89. Handelnmedskrot ochbegagnade varor. N.

offentliga

Statens 1997

utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kristallkulan - tretton röster om framtiden.

lT-kommissionens rapport 3/97. 31 Fastighetsdataregister. 3 Ny kurs i trañkpolitiken + bilagor. 35 Aktiebolagetskapital. 22 Sverigeinför epokskiñet. Bampomograñfrågan. lT-kommissionens rapport 5/97. 63 lnnehavskriminalisering m.m. 29 Inför en svenskpolicy om säkerelektronisk Integritet offentlighet Informationsteknik.39 kommunikation. Referatfrån ett seminariumanordnat av Grundlagsskyddför nya medier. 49 lT-kommissionen,Närings-och handelsdepartementet Folket som rådgivare och beslutsfattare. och SElS den 11 december1996. + Bilaga och I 56 lT-kommissionens rapport 6/97. 73 Polisensregister.65

Finansdepartementet Utrikesdepartementet

Återkallelse Inkomstskattelag,del l-lll. 2 av uppehållstillstånd.67 Byråkratin i backspegeln.Femtioår av förändring sex

Försvarsdepartementet törvaltningsområden.7

Flexibel förvaltning. Förändringochverksam- Totalförsvaret och frivilligorganisationema hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. 9 uppdrag,stödochersättning.70 - Ansvaret för valutapolitiken. 10

Skatter,miljö och sysselsättning.11

Socialdepartementet

Det svårasamspelet.Resultatstymingensframvaxt Röster om barnsoch ungdomars psykiskahälsa. 8 ochproblematik. 15 Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. 24 - Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Brister i omsorg + Bilagor. 17

en fråga om bemötande äldre. 51 av - Granskning av granskning. Omsorgmedkunskapoch inlevelse Denstatligarevisioneni Sverige och Danmark.18 en fråga om bemötande äldre.52 av - Kontroll Reavinst Värdepapper.27 Att växa bland betongoch kojor. 1 demokratinstjänst. Statstjänstemannens roll och Ett delbetänkande om barnsoch ungdomars vårt offentliga etos. 28 uppväxtvillkor i storstådemas utsatta områdenfrån Europaoch staten. Europeiseringensbetydelseför Storstadskommittén.61 svensk statsförvaltning.30 Rosor av betong. Att lära över gränser. En studie av 0ECD:s förvaltnings- En antologitill delbetänkandet Att växa bland politiska samarbete. 33 betongochkojor från Storstadskommittén. 62 Bekämpandeav penningtvätt.36 En lag om socialförsäkringar.72 Myndigheteller marknad. Invandrarei vårdoch omsorg Statstörvaltningensolika verksamhetsformer.3 8

en fråga om bemötande av äldre. 76 - Arbetsgivarpolitik i staten. Förmånefter inkomst Samordnatinkomstbegrepp - För kompetensoch resultat.48 för bostadsstöden och nya kvalifikationsreglerför Avskaffa reklamskatten 53 rätt till sjukpenninggrundande inkomst.85 Ministem och makten.

Hur fungerarministerstyrei praktiken 54

Kommunikationsdepartementet

1 medborgarnastjänst. Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor.6 En samladtörvaltningspolitik för 57 staten. lT-problem inför 2000-skiñet.Referat ochslutsatser från 66 Statsskuldspolitiken. en hearinganordnad av IT-kommissionenden Bosatmingsbegreppet. Skatterättsligaregler för

18december.IT-kommissionens rapport 1/97. 12 fysiska 75 personer. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, Uppföljning av inkomstskattelagen.77 demokratiochdelaktighetden 8 november1996 Försäkringsmäklare. En lagöversyn av anordnat av Folkomrösmingsutredningen, IT- Försäkringsmäklarutredningen. 79

kommissionen och Kommunikationsforsknings- Reformeradstabsorganisation.80

beredningen.lT-kommissionens rapport 2/97. 23

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Punktskattekontrollav alkohol, tobakoch Statenoch trossamfunden mineralolja, m.m. 86 Den kyrkliga egendomen. 47 Lokalförsörjning och fastighetsagande. Staten ochtrossamfunden. Sammanfattningarna av En utvärdering av statens fastighetsorganisation. 96 förslagen från de statligautredningarna. 55 Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsfonn. 59 Utbildningsdepartementet Betal-TV inom SverigesTelevision. 60 Den gymnasieskolan steg för steg. l Grannlands-TVi kabelnät.68 nya till läroplan för barn och Medieforetag i Sverige Ägande och Växa i lärande.Förslag - 6-l6 år. 21 strukturförändringari press, radio och TV. 92 unga Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg. 37 Forum för världskultur Besparingari och smått. 69 en rapport om ett rikare kulturliv. 95 stort -

Jordbruksdepartementet Närings- och handelsdepartementet

Svenskmat- på EU-fat. 25 Regionpolitik för helaSverige.13 EUzsjordbrukspolitik och den globalalivsmedels- Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 försörjningen.26 Konkurrenslagenl 993-l 996. 20 Alternativa utvecklingsvägar för EU:s Upphandlingför utveckling. 88 jordbrukspolitik. 50 Handelnmedskrot och begagnade varor. 89 gemensamma EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional Konkurrensneutralt transportbidrag.94 utveckling. 74 Inrikesdepartementet Jaktensvillkor en utredning om vissa jaktfrágor. 91 - Bättre information om konsumentpriser. l9 Arbetsmarknadsdepartementet Ungaoch arbete.40 Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för Politik för unga. arbetshandikappade. 5 + 2 st bilagor. 71 Personaluthyrning.58 Medelsförvaltningi kommuneroch landsting.78 Samhall. En arbetsmarknadspolitiskåtgärd Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilagedel. 64 + Bilaga. 81 Om makt och kön offentliga Lika möjligheter. 82 - i spårenav organisationers omvandling. 83 Ändrad organisationför detstatliga plan-, bygg- Kvinnor, män och inkomster. och bostadsvasendet. 90 Jämställdhetoch oberoende.87 Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuneroch landsting.93

Kulturdepa rtementet

Miljödepartementet IT i kulturenstjänst. 14 Staten och trossamfunden Förbättrad miljöinformation. 4 Rättslig reglering Följdlagstiñningtill miljöbalken. 32 Grundlag Övervakning av miljön. 34 trossamfund En hållbar kemikaliepolitik. 84 - Lag om 4l Skydd skogsmark.Behovoch kostnader. 97 - Lag om Svenskakyrkan. av Staten och trossamfunden Skydd av skogsmark.Behovoch kostnader. Begravningsverksamheten. 42 Bilagor. 98 Staten och trossamfunden En ny vattenadministration. Vatten är livet. 99 Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. 43 Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. 44 Staten och trossamfunden Stöd,skatteroch finansiering. 45 Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiñsbetalning. 46