Övervakning av miljön

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Övervakning

mihon

av

BETÄNKANDE AV MILJÖÖVERVAKNINGSUTREDNINGEN SOU l997z34

/WIM/ M 0a

din

w Statens offentliga utredningar

WW 1997:34 E Miljödepartementet

Övervakning

av miljön

Betänkande av Miljöövervakningsutredningen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den skall svara remiss. som som - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Biologisk mångfald är ett område som bör prioriteras i den framtida miljöövervakningen, utredningen. Men metoderna måste anser utvecklas. För vad är det egentligen som ska övervakas

gjord Tony Martin, har godkänt publiceringen. Fler Bilden är av som

hans alster finns på http://adams.patrioLnet/Ntony/noetic.html

av

REGERIGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20536-X ISSN O375-25OX Stockholm 1997

TiII statsrådet Lindh

Genom beslut den 8 augusti bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda miljöövervakningens inriktning, omfattning, struktur och finansiering. Med stöd av det bemyndigandet förordnades den 10 september förhandlingschefen Svante Bodin särskild utredare. Som som experter till utredningen förordnades departementssekreteraren Göran Boberg 1996-10-23, departementssekreteraren Anna Bohman 1996-11-19, avdelningsdirektören Gunnar Brännström 1996-11-19, miljöingenjören Ann-Sofie Eriksson 1996-10-23, fil. dr. Mats Eriksson 1996-10-23, departementssekreteraren Karin Hermanrud 1996-10-23, departementsrådet Anders Holmgren 1996-11-19, miljöchefen Roland Lövblad 1996-11-25, avdelningsdirektören Lise-Lotte Norin 1996-10-23, avdelningsdirektören Manuela Notter 1996-10-23, departementssekreteraren Mats Nygren 1996-10-23, miljöingenjören Claes Pile 1996-11-25, enhetschefen Bo Wallin 1996-10-23 och laboratom Torgny Wiederholm 1996-11-25. Den 14 oktober förordnades civilekonomen Michael Borchers till sekreterare i utredningen. Utredningen har tagit sig namnet Miljöövervakningsutredningen.

Jag överlämnar härmed mitt betänkande Övervakning miljön.

av Till betänkandet hör två underlagsbilagor som jag avser att överlämna som en särskild volym. Till betänkandet är särskilda yttranden fogade.

Stockholm i mars 1997

Svante Bodin

/Michael Borchers

Innehåll 5

O

inneha"

Sammanfattning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningens uppdrag och uppläggning 11 . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven ll . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.2 Naturvårdsverkets utredning 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Finansiella förutsättningar 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Arbetets inriktning och genomförande 13 . . . . . . . . . . . 1.5 Betänkandets disposition 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Begreppet miljöövervakning 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Det nuvarande miljöövervakningsprogrammet 17 . . . . . . . 2.1 Strategi 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Organisation och finansiering 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Nationella programområden 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Regional miljöövervakning 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Miljöövervakningens omfattning och inriktning 41 . . . . . . 3.1 Vad är miljöövervakning 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Miljöövervakning en del miljöarbetet 42 - av . . . . . . . . 3.3 Nyttan med miljöövervakning 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Miljöövervakningens mål 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Avgränsning av det statliga åtagandet 50 . . . . . . . . . . . 3.6 Omfattningen 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Inriktningen 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6 Innehåll

4 Miljöövervakningsprogrammets struktur 71

. . . . . . . . . . . Lokal, regional och nationell miljöövervakning 71 4.1 . . . . . 4.2 Önskemål samordning 74 om . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . 4.3 Modeller för att organisera miljöövervakningen 80

. . . .

Möjligheter minska kostnaderna 95 5 att . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Effektivisering 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Anpassning till målen och kvalitetskraven 103 5.2 . . . . . . . .

Finansieringen 105 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anslaget till miljöövervakning 106 6.1 . . . . . . . . . . . . . . . . Tidigare förslag till finansiering 107 6.2 . . . . . . . . . . . . . . .

Principer för finansiering 109 6.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.4 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

organisation 125

7 Ekonomi och . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Redovisning och ekonomisk styrning 125 7.1 . . . . . . . . . . . . Upphandling 126 7.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . och uppföljning 127 7.3 Utvärdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . frågor 128 7.4 Budgettekniska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kompetensfrågor 129 7.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 överväganden, förslag och konsekvenser

. . . . . . . . . . . Omfattning och inriktning 132 8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 8.2 Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Effektivisering och minskade kostnader 138 8.3 . . . . . . . . . .

Finansiering 140 8.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . och organisation 142 8.5 Ekonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsekvenser enligt de generella direktiven 144 8.6 . . . . . . .

147 Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga

direktiv 153 Utredningens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 7

Sammanfattning

Utredningens uppdrag är enligt direktiven att presentera ett förslag till inriktning, omfattning, struktur och finansiering miljööverav vakningen i framtiden. Naturvårdsverkets utredning Miljöövervakningens framtida om inriktning och omfattning från våren 1996 har varit ett viktigt underlag för arbetet. Utredningen har strävat efter att skapa utrymme för vissa av de nya och angelägna delar av miljöövervakningen som Naturvårdsverket pekade på. Ett villkor för att utredningen ska kunna föreslå ökad en omfattning för miljöövervakningen är dock att det samtidigt anges hur verksamheten ska finansieras. Med de förutsättningar som anges i utredningens direktiv så är möjligheterna till finansiering begränsade. Utredningen konstaterar att det krävs politisk en prioritering för att omfattningen ska kunna öka till den volym som Naturvårdsverket har föreslagit. Eftersom miljöövervakning är en långsiktig verksamhet så är det mycket viktigt att de finansiella förutsättningarna så långt möjligt läggs fast. Den osäkerhet som om de finansiella förutsättningarna som har funnits hittills har gjort det svårt att planera och genomföra miljöövervakningen på ett effektivt sätt. Utredningen konstaterar dock samtidigt att ett miljöövervakningsprogram på en annan nivå än den som Naturvårdsverket har föreslagit fortfarande kan vara en värdefull del av det samlade miljöarbetet. Därför har utredningen koncentrerats till frågorna om hur kämverksamheten, dvs. det statliga åtagandet för miljöövervakning, ska utformas och avgränsas, hur verksamheten kan effektiviseras och dess kostnader minskas samt vilka möjligheterna är att finna bidrag till finansieringen.

8 Sammanfattning

Det statliga åtagandet bör avgränsas med utgångspunkt i de mål har formulerats för miljöövervakningen, dvs. att beskriva som tillståndet i miljön och dess förändringar. Miljöövervakningen är ett instrument för följa de miljömål statsmakterna har satt att upp som Regeringen planerar att formulera miljömål, bla. för att upp. nya förenkla uppföljningen. Därför måste miljöövervakningen inriktas

mot de målen. nya Med de utgångspunktema bör det framtida miljöövervakningsavgränsas tydligare mot vissa närliggande verksamheprogrammet Utredningen föreslår att kontrollen läckage från jordbruken ter. av inte ska omfattas miljöövervakningen, att det bör dras en av tydligare gräns mellan miljöövervakning och forskning samt att åtaganden rapportera data till internationella organ bör om att samordnas bättre med den svenska miljöövervakningen. En fonn avgränsning är vilken kvalitet infonnaannan av som tionen från miljöövervakningen ska ha. Eftersom kvalitetskraven har betydelse för kostnaderna så är det viktigt att verksamen stor heten bedrivs med rätt kvalitet. Statsmaktema bör därför ge Naturvårdsverket ett underlag för att bestämma nivån på kvaliteten. angeläget område hittills har varit eftersatt inom Ett som miljöövervakningen är den biologiska mångfalden. Utredningen den bör prioriteras i det framtida programmet. Också den anser att miljöövervakning människors hälsa kan behöva utvecksom avser Förutsättningen för öka insatserna på de områdena är att det las. att går att skapa ett ekonomiskt utrymme. Utredningen har analyserat olika möjligheter att minska kostnaderna för miljöövervakningen, bl.a. att effektivisera genom verksamheten. Flera förslag bör undersökas närmare pekas ut. som förbättra samordningen mellan den regionala och Ett av dem är att nationella miljöövervakningen. Den möjligheten har förts fram i sammanhang, sätt att minska kostnaderna. Utredandra som ett konstaterar förutsättningarna till ytterligare samordning ningen att små så länge behåller den nuvarande rollfördelningen är man mellan den regionala och nationella miljöövervakningen. Däremot kan möjligheter öppnas i framtiden, framför allt om den nya

Sammanfattning 9

regionala miljöövervakningen kan organiseras i större regioner än länen. Den organisation som måste skapas när EU:s ramdirektiv för vatten införs kan skapa sådana förutsättningar. Tanken bör därför utvecklas när Utredningen avrinningsområden M 1996:03 har om lämnat sitt förslag. Utredningen har noga undersökt förutsättningarna för finansiella tillskott till miljöövervakningen, inklusive de olika förslag har som presenterats tidigare. En intressant modell bör kunna utnyttjas som är sk. intressentfinansiering. Utredningen konstaterar att det finns flera myndigheter har eller kan ha ett intresse information som av från miljöövervakningen, inte minst när det gäller den biologiska mångfalden. Därför bör de också kunna bidra till finansieringen. Statsmaktema kan dock behöva klargöra myndigheternas ansvar och möjligheter i det avseendet. Det kan t.ex. göras i regleringsbreven eller genom att myndigheternas instruktioner förtydligas. Naturvårdsverket bör undersöka de praktiska förutsättningarna och fomiema för intressentfinansiering vissa delar miljöövervakav av ningsprogrammet. En viktig slutsats som utredningen drar är att det miljöövervakningsprogram finns idag under alla omständigheter behöver som arbetas i framtiden. Skälet är att det behöver till de om anpassas nya miljömålen och kvalitetskraven, till EU:s framtida direktiv, miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer samt till de långsiktiga finansiella förutsättningarna. Därmed skapas också goda förutsättningar för på och utveckla de möjligheter och förslag att ta vara som utredningen presenterar.

Utredningens uppdrag och uppläggning ll

1 Utredningens uppdrag och uppläggning

1.1 Direktiven

Enligt utredningens direktiv är uppgiften förslag att presentera ett till inriktning, omfattning, struktur och finansiering miljööverav vakningen i framtiden. Utgångspunkten är den redovisning som Naturvårdsverket gjorde våren 1996.2 Möjligheterna till effektivisering och ökad behovsstyming betonas. Det gäller inte minst frågan hur de olika delarna om av miljöövervakningen ska kunna samordnas, för att undvika onödigt dubbelarbete. Miljöövervakningen ska utformas med hänsyn till de miljömål som riksdagen har antagit, liksom till kraven på rapportering till internationella organ. När det gäller finansieringen så ska utredningen analysera förutsättningarna för ett ökat s.k. sektorsansvar för miljöövervakningen. Utredningen ska dock utgå från att delar miljöövervakav ningen ska betraktas statlig kämverksamhet. Också i som en framtiden bör verksamheten samordnas Naturvårdsverket. av Utredningen ska utgå från de restriktioner för statsbudgeten som gäller generellt för statlig verksamhet. Utredningen ska föreslå hur miljöövervakningen ska finansieras. Det gäller särskilt volymen om föreslås ökajämfört med dagens nivå. Utredningen ska samråda med drygt 40 utpekade myndigheter och organisationer, inklusive länsstyrelserna, samt övriga myndigheter som berörs verksamheten. av

Se bilaga. 2 Se avsnitt 1.2.

12 Utredningens uppdrag och uppläggning

1.2 Naturvårdsverkets utredning

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 fick Naturvårdsverket i till våren 1996 redovisa ett samlat för den uppdrag att program miljöövervakningens omfattning och inriktning. Uppdraget fortsatta redovisades i februari 1996.3 Förslaget bygger i hög grad på det Naturvårdsverket presenterade år 1993.4 Utgångsprogram som punkten för det programmet det förslag till ett nytt samordnat var för miljöövervakning föreslogs i 1991 års miljöpropoprogram som

sition

enlighet med direktiven har Naturvårdsverkets utredning från I från år 1993 varit centrala underlag för år 1996 och programmet Med tanke på det omfattande arbete

Miljöövervakningsutredningen.

bakom Naturvårdsverkets förslag så har utredningen inte som ligger sin uppgift att förutsättningslöst utforma ett nytt program sett som för miljöövervakning. I stället har vi granskat programmets utformning och dess olika delar med utgångspunkt i målen för miljöövervakningen och efterfrågan på informationen. Det viktigt konstatera att de förslag och program som är att Naturvårdsverket har presenterat hittills inte har kunnat genomföras Verket har vid flera tillfällen pekat på behovet av ökade fullt ut.

för kunna bygga miljöövervakningen enligt planerna.

anslag att ut

förslag presenterades i utredningen är 1996 förutsätter att

Det som till miljöövervakning ökar med drygt 2,5 gånger mellan anslaget och 2000, dvs. från 66 till 181 miljoner kronor per år. åren 1997 Ett skapa för angelägna delar av miljööversätt att utrymme nya minska kostnaderna. Enligt våra direktiv ska vi vakningen är att bl.a. beakta möjligheterna att effektivisera verksamheten. Utöver

Miljöövervakningens framtida inriktning och omfattning. Rapport 4543-1, Naturvårdsverket. Februari 1996. nationell miljöövervakning. Rapport 4275, Naturvårdsverket. Svensk Juni 1993. En god livsmiljö. Regeringens proposition 1990/91:90

Utredningens uppdrag och uppläggning 13

dem så är frågan finansiering helt avgörande för möjligheterna om att öka insatserna för miljöövervakning i framtiden.

1.3 Finansiella förutsättningar

Enligt utredningens direktiv ska vi utgå från de restriktioner för statsbudgeten gäller generellt för statlig verksamhet. Förslag som om att öka miljöövervakningens omfattning måste följas förslag av till finansiering. En viktig förutsättning i det här sammanhanget är den som anges i direktivet l994:23 till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Av det direktivet framgår bl.a. att varje kommitté ska lämna konkreta förslag till effektiviseringar eller omprövningar för att finansiera ökade utgifter. I första hand ska besparingarna göras inom politikområde. Ökade samma utgifter ska således kunna finansieras med totalt sett oförändrade eller minskade resurser. l praktiken innebär direktiven att utredningen inte kan föreslå höjda skatter för att finansiera ökad miljöövervakning. Om en utredningen bedömer att anslagen till miljöövervakning bör öka så måste vi samtidigt peka på utgifter inom miljöområdet ska som minskas. Mot bakgrund de neddragningar statens utgifter på av av miljöområdet som har genomförts eller aviserats så innebär de finansiella förutsättningarna stark restriktion för de förslag en som utredningen kan lämna när det gäller miljöövervakningens framtida omfattning. Förutsättningarna för finansiering behandlas utförligt i kapitel

1.4 Arbetets

inriktning och genomförande

Enligt direktiven ska utredningen analysera Naturvårdsverkets förslag till miljöövervakningens omfattning och inriktning. Som redan har nämnts så innebär förslaget kraftig ökning en av

14 Utredningens uppdrag och uppläggning

kostnaderna. Samtidigt är möjligheterna att finansiera en ökad

volym starkt begränsade. De två förhållandena gjorde att utred-

ningen snabbt koncentrerade sig på frågor om finansiering,

effektivisering och omprövning av verksamheten. När det gäller det konkreta innehållet i miljöövervakningsproså bedömde utredningen att Naturvårdsverkets förslag från grammet år 1993 och 1996 utgör ett tillräckligt underlag. Den bedömningen

har fått stöd dem vi har samrått med under arbetet. av som Utredningen har därför varken haft förutsättningar eller skäl för att

utforma eget för miljöövervakningenö Däremot har vi

ett program olika delar programmet, för att få uppfattning av granskat av en möjligheterna till avgränsningar, omprövningar och effektivise-

ringar. krav på samråd är omfattande. Om alla länsstyrelser Direktivens in så blir det totalt än 40 utpekade myndigheter och räknas mer organisationer utredningen ska samråda med. Till dem kommer som myndigheter berörs. Vi har i olika former samrått de övriga som rad intressenter, både på eget initiativ och efter med en lång önskemål. Bland så har vi gjort studiebesök hos framförda annat haft överläggningar med flera de organisationer som arbetar och av miljöövervakning på olika områden, fört diskussioner praktiskt med länsstyrelser, centrala myndigheter, organisationer och med flera enskilda deltagit vid möten, seminarier och konferenser. personer, diskussioner har förts med Naturvårdsverkets Ett stort antal Utredningen har också haft samråd med

Miljöövervakningsenhet. Miljövårdsberedningen Jo l968:A, Miljöbalks-

representanter för M 1993:04 och Utredningen avrinningsområden utredningen om har besökt Europeiska miljöbyrån EEA M 1996:03. Utredningen

i Köpenhamn.

6 dock inte vi utesluter att det kan behövas omfattande Det betyder att förändringar programmet, Lex. för att anpassa det till de nya av miljömålen, konsekvenserna miljöbalken, genomförandet av nya av EG-direktiv och de finansiella förutsättningarna.

Utredningens uppdrag och uppläggning 15

Utöver det har utredningen vid två tillfällen arrangerat hearings med ett stort antal inbjudna deltagare från olika organisationer. Den första hölls i mitten av november 1996. Ett syfte att var samla synpunkter på Naturvårdsverkets utredning miljööverom vakning från år 1996, aldrig remissbehandlades. Ett annat syfte som var att diskutera en rad frågor som bedömdes centrala för vara Miljöövervakningsutredningen. Vid den andra hearingen, i mitten av februari 1997, presenterades och diskuterades utredningens preliminära slutsatser och förslag. Från februari 1997 har utredningen haft hemsida på Internet, en med information om utredningen, direktiven och utkast till vissa delar av betänkandet. Därifrån har det också gått att skicka e-post till utredaren, sekreteraren och de flesta av utredningens experter.

1.5 Betänkandets

disposition

Kapitel 2 innehåller relativt beskrivning den en noggrann av nuvarande svenska miljöövervakningen. Beskrivningen används som referens när utredningen diskuterar den framtida miljöövervakningens omfattning och inriktning. l kapitel 3 diskuteras programmets omfattning och inriktning med utgångspunkt i dess nytta och mål. Här behandlas bl.a. avgränsningar-na i förhållande till närliggande verksamheter och miljöövervakningens roll i det samlade miljöarbetet. Syftet är att pröva och definiera det statliga åtagandet för miljöövervakning. Kapitel 4 tar upp miljöövervakningens struktur. Det gäller främst uppdelningen på regional och nationell miljöövervakning samt Naturvårdsverkets, sektorsmyndighetemas och utförarnas ansvar och uppgifter. Frågan samordning är central i sammanhanget, inte om minst som ett sätt att effektivisera verksamheten. I kapitel 5 behandlas olika sätt att minska kostnaderna för den nuvarande miljöövervakningen. Utöver avgränsningar och ökad samordning diskuteras möjligheterna att effektivisera verksamheten och anpassa den till målen.

16 Utredningens uppdrag och uppläggning

Kapitel 6 handlar möjligheterna att finansiera miljöövervakom Olika och principer analyseras med utgångspunkt ningen. ansatser ökning volymen Naturvårdsverket har föreslagit och i den av som

restriktioner gäller för utredningen se avsnitt 1.3.

de som Kapitel 7 behandlar ekonomiska och administrativa frågor om Naturvårdsverkets styrning miljöövervakningen. Det gäller bl.a. av

upphandling och redovisning. Miljöövervakningsnämndens

sammansättning och resurser tas upp. kapitel 8 utredningens förslag till miljöövervak- I presenteras omfatting, inriktning och struktur. Här föreslås ningens framtida åtgärder för minska kostnaderna, effektivisera också olika att förbättra styrningen och samordningen mellan verksamheten samt olika nivåer. Förslagen omfattar också bidrag till finansieringen av framtida Slutligen berörs förslagens konsekvenser det programmet. j ämställdhetspolitiken och brottsligheten enligt för regionalpolitiken, direktiv l992:50, 1994:124 och 1996:49 till samtliga regeringens kommittéer och särskilda utredare.

1.6 Begreppet miljöövervakning

används i skilda sammanhang och

Begreppet miljöövervakning

olika betydelser.7 Utredningens uppdrag är att granska

med delvis kan betraktas ett statligt åtagande, den miljöövervakning som som verksamhet för närvarande finansieras med statliga dvs. den som Naturvårdsverket och beslutas verkets miljöövervakanslag till av i den betydelsen begreppet miljöövervakningsnämnd. Det är som ning generellt används i betänkandet.

7 Se avsnitt 3.1

Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet 17

2 Det nuvarande

miIjöövervakningsprogrammet

Utredningens utgångspunkt är den miljöövervakning har som bedrivits hittills. I det här kapitlet beskrivs verksamhetens inriktning och omfattning mellan åren 1994 och 1996. Beskrivningen baseras på en detaljerad beskrivning som Naturvårdsverket har ställt

samman på utredningens uppdrag.

2.1 Strategi

Det nationella miljöövervakningsprogrammet är utfonnat för att belysa hur tillståndet i miljön förändras med hänsyn till miljöhot och i relation till övergripande miljömål. På regional nivå utformas miljöövervakningsprograrnmen för att följa de regionalt upp anpassade nationella miljömålen och därmed också effekterna av de regionala sektorsövergripande miljöstrategiska handlingsplanema STRAM. Den grundläggande strategin i miljöövervakningssystemet är samverkan mellan intensivprogram och extensivprogram. Intensivprogram har få stationer, hög provtagningsfrekvens och många variabler. För extensiva program är det tvärtom. Basprogram med långa obrutna mätserier regelbunden av frekvens från fasta stationer eller ytor är stommen i miljöövervakningssystemet. Bara långa tidsserier god kvalitet underlag för av ger pålitliga analyser av trender av miljötillstånd och -påverkan

8 Miljöövervakningen år 1994 till 1996. Naturvårdsverket,februari 1997. Publicerad som underlagsbilaga l till betänkandet.

18 Det nuvarande miljöövervakningsprogrammet

Det tolkningsgap kan uppstå mellan rumsligt glesa som intensivnät och lågfrekventa extensivnät fylls företrädesvis genom modeller, extrapolerar den informationen i få som noggrannare

punkter till yttäckande bild med hjälp data från den extensiva

en av Användningen modeller kan förväntas växai alla delar av nätet. av miljöövervakningsarbetet. Miljöövervakningen har endast i mycket begränsad utsträckning

s.k. early waming-funktion. en

Internationellt miljöövervakningsarbete och rapportering

Svensk miljöövervakning är till stor del utformad med hänsyn till

beslut i internationella samarbetsorgan och deras övervakningsnät. För några medför detta att de internationella åtagandena program helt eller delvis utformningen. Följande internationella organ styr har störst betydelse för svensk miljöövervakning.

EU kommissionen EEA - - Inom EU finns europeiska miljöbyrån EEA, European Environ-

Agency. EEA ska göra sammanställningar och utvärderingar ment EU:s niiljöhandlingsprogram och miljötill-

av genomförandet av av

ståndet i Europa.

Norden startade år 1978 har ett intensivt nordiskt Sedan PMK-programmet samarbete bedrivits inom för Nordiska Ministerrådet. ramen

Internationella konventioner - Konventionsarbetet kräver omfattande övervakning både för att en fram underlag inför förhandlingar och för att leverera data enligt ta överenskomna i övervakningsprogram. De konventioner som är

centrala och dragit mest resurser de senaste åren är mest som

Det nuvarande miljöövervakningsprogrammet 19

Oslo- och Pariskonventionerna sammanskrivet OSPARCOM.

OSCOM ska förhindra havsförorening dumpning från fartyg genom och luftfartyg och PARCOM rör havsföroreningar från landbaserade

källor vid kusten samt via luft och vattendrag,

Helsingforskonvenlionen HELCOM.

HELCOM syftar till att skydda Östersjöns inklusive Kattegatt

marina miljö mot alla former av havsföroreningar,

Lufföroreningskonventionen långväga gränsöverskridande om föroreningar LRTAP

Arctic Monitoring and Assessment Programme AMAP. Viktiga uppgifter för AMAP är att övervaka förekomst och effekter av miljögifter, metaller och radionukleider men även annan mänsklig påverkan, t.ex. försurning och resursutnyttjande.

2.2 Organisation och finansiering

Naturvårdsverket har det övergripande samordningsansvaret för all miljöövervakning i Sverige. Till Naturvårdsverkets hjälp finns en miljöövervakningsnämnd. I nämnden finns avnämarrepresentanter från sektorsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner samt det privata näringslivet. Miljöövervakningsnämnden fattar beslut om den nationella miljöövervakningens inriktning samt fördelar medel till nationell och regional miljöövervakning. Figur 2.1 illustrerar sambanden och samordningen mellan de olika delarna av miljöövervakningen.

20 Det nuvarande miüöövervakningsprøgrammet

Allmänna råd

9" Miljöövervakningssystem intresse Övervakning Nationelltprogram 9 Naturvårdsverket Andra centrala myndigheter Regionalt baspmgram Regional f Respektive miljöövervakning Kommunali .á från kommuner. miljööver- Iänstyralsa Bidrag d-b landsting, industrier, etc. vakning

Figur 2.1 Ansvars- och arbetsfördelning miljöövervakning i Sverige. av

Särskilda system för att samordna nationell och regional miljöövervakningen håller på att införas, och metoder för mer övergripande samordning är under utveckling. Här är de viktigaste komponenter-

na.

Handbok för miüöävervakning

Handbok för miljöövervakning" ska samordning och jämförbar-

ge miljöövervakning på nationell och regional nivå. Handboken het av utformas så den även kan användas vid lokal och annan t.ex. att

sektorer, intresseföreningar etc miljöövervakning.

Standardiserad begreppsapparat

För att nå ökad samordning och nå målet vad gäller jämförbarhet

data tillståndet i miljön krävs enhetlig begreppsapparat av om en med definitioner. Detta är ett ständigt pågående gemensamma arbete där Naturvårdsverket har huvudansvaret.

K vali tetssäkrin gssystem Kvalitetssäkring är nyckelfunktion i miljöövervakningen. I en samband med beslut det nationella programmet antog miljöom

Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet 21

övervakningsnämnden år 1993 en policy kvalitetssäkring av miljöövervakningen. På Naturvårdsverket finns sedan år 1994 en kvalitetsledare för verksamheten som rapporterar till miljöövervakningsnämnden. Motsvarande funktion har utsetts på varje länsstyrelse.

Datavärdar För resultat från nationell miljöövervakning har s.k. datavärdar inrättats. En datavärd skall inom ett visst ämnesområde ta emot och hålla data tillgängliga på ADB-medium för distribution samt svara av data enligt en överenskommen plan eller efter förfrågan från olika användare. Under år 1996 fanns avtal med 7 datavärdar och fullt utbyggt planeras antalet bli högst 15.

Referenssystem Ett referenssystem kan bidra till optimering och samordning genom att på ett smidigt sätt ge överblick över existerande delprogram och datalager, underlätta planering, skapa ett kontaktnät och därmed förhindra dubbelarbete. För den nationella miljöövervakningen pågår utveckling av ett ADB-baserat referenssystem.

Utbildning Utbildningsinsatser är avgörande för att nå ökad samordning. Löpande anordnas seminarier med ansvariga vid Naturvårdsverket, länsstyrelserna och utförare nationell miljöövervakning. Efter av behov ordnar Naturvårdsverket också kurser riktade mot mer avgränsade områden inom miljöövervakningen.

2.3 Nationella programområden

Miljöövervakningen är organiserad i tio programområden. De är luft, hav, sötvatten, grundvatten, våtmark, fjäll, skog, jordbruksmark, hälsa och urban miljö samt landskap.

22 Det nuvarande miüöävervakningsprogrammet

Anslagen till nationell och regional miljöövervakning över Miljödepartementets budget har under åren 1994/95 och 1995/96 varit 70 miljoner kronor år, räknat på tolvmånadersperiorunt per der. Utöver detta har verksamheten haft ytterligare medel genom ingående reservationer, och tillförts cirka 30 miljoner kronor från Naturvårdsverkets strukturfond under budgetåret 1995/96. Nedan sammanställning kostnaderna för verksamheten ges en av budgetåren 1994/95 och 1995/96. Siffrorna är avrundade. För budgetåret 1995/96 gäller de för 18 månader.

1994/95 1995/96

Nationella mätprogram programområden Luft 5,7 10,0 15,4 22,9 Hav och vattendrag 5,8 21,9 Sjöar

2 miljö inkl. humanbank 3,0 34 Hälsa samt urban

Totalt

SOU I 5197:34 Det nuvarande miyöövervakningsprogrammet 23

Här ska de löpande verksamheterna inom de tio nationella delprogrammen beskrivas kort. För vart och ett dem av anges kostnaderna för budgetåren 1994/95 och 1995/96. Utöver de verksamheter som nämns här så genomfördes i många fall olika utvecklings- och utvärderingsprojekt.

Delprogram inom programområdet Luft

Det nationella delprogrammen för luft syftar främst till att ge underlag för att kvantifiera nationell och regional belastning

deposition och halter av ämnen som förorsakar olika miljöhot

samt att peka ut de dominerande orsakerna till belastningen. Tyngdpunkten på mätprogrammen är intensiv övervakning vid ett fåtal stationer i landet. Den storskaliga variationen hos flertalet observerade ämnen gör att mätningarna ofta går att generalisera med modellberäkningar. För våtdeposition kompletteras intensivövervakningen med extensiva, yttäckande nät. Småskaliga mer variationer i luftföroreningshalter förekommer främst i tätorter och vid vissa industrier. Dessa övervakas av kommunala övervakningsprogram och kontrollprogram enligt hälsoskyddslagen.

Luft- och nederbordskemiska nätet Yttäckande kvantifiering av våtdeposition och luftföroreningshalter av försurande och eutrofierande ämnen. 0,8 miljoner kronor år 1994/95, 1,1 miljoner år 1995/96.

Luft- och nederbordskemi inom EMEP European Monitoring and Evaluation Programme Intensivstudier av halt- och depositionsförhållanden av luftföroreningar. 3,2 miljoner kronor år 1994/95, 4,9 miljoner år 1995/96.

Metaller i luft och nederbörd, intensiv

Studier av lufthalt och våtdepositionen av vissa tungmetaller i Sverige. 0,4 miljoner kronor år 1994/95, 0,6 miljoner år 1995/96.

24 Det nuvarande miljöövervakningsprogrammet

Klimatpåverkande ämnen och växthusgaser

Övervakning atmosfäriska halter koldioxid och klimatpåver-

av av kande aerosoler. 0,5 miljoner kronor år 1994/95, 0,8 miljoner år

1995/96.

Ozonskiktet och U V-B-strålning Mätningar halten totalozon i atmosfären och UV-B strålning för av med beräkning UV-index kontinuerligt ange strålningens att av skadlighet. 0,4 miljoner kronor år 1994/95, 0,7 miljoner år

1995/96.

Spridningsberäkningar med Sverigemodellen, nationellt

utnyttjas för simuleringar koncentrationer i luft och Modellen av deposition till mark, vatten och vegetation föroreningar emitteraav inom modellområdet främst svavel, kväve och VOC. 0,4 de miljoner kronor år 1994/95, 0,4 miljoner år 1995/96.

Metaller i mossa, ytrepresentativ landsomfattande insamling och analys för att kartlägga En av mossa i metalldepositionen i Sverige. 1,5 miljoner kronor år förändringar 1995/96.

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

svårnedbrytbara organiska ämnen POP i luft och Halterna av nederbörd betydelse för att kunna beräkna tillförseln av dessa är av mark och hav. Av störst betydelse är PCB och PAH. I ämnen till dag övervakas dessa ämnen bara vid två stationer. Delprogrammet metaller i mossor är inte långsiktigt finansierat.

SOU 1997.-34 Det nuvarande miüöävervakningsprøgrammet 25

Delprogram i programområdet Hav

Budgetåren 1994/95 och 95/96 bestod programområde hav inom nationell miljöövervakning nio löpande delprogram. Miljöhoten av övergödning och miljögifter prioriteras i övervakningen.

Fria vattenmassan, kartering Rumslig information om skiktning och vattenmassefördelning.

Följer inflöden till Östersjön och utbredningen syrefria bottnar.

av 1,5 miljoner kronor år 1994/95, 2,4 miljoner år 1995/96.

Fria vattenmassan, frekvent trend- och områdesövervakning

Rumslig information om skiktning och vattenmassefördelning för att beräkna närsaltsförråd och utbyte inom och mellan olika havsområden. 0,4 miljoner kronor år 1994/95, 0,7 miljoner år 1995/96.

Fria vattenmassan, högfrekvent trendövervakning Dokumentation snabba förändringar i den fria vattenmassan för av att belägga orsakssamband mellan närsalter och biologiska effekter plankton. 4,6 miljoner kronor år 1994/95, 6,9 miljoner 1995/96.

Toppkonsumenter, trend- och områdesövervakning Beståndsutveckling och hälsotillstånd hos säl och havsöm följs som ett mått på miljögiftsbelastning i den marina miljön. 1,5 miljoner kronor år 1994/95, 2,3 miljoner år 1995/96.

Kustfiskbestånd, trend- och områdesövervakning Förändringar av populationsmått och fysiologisk respons hos kustfisk som mått på förändringar i kustzonens miljö, orsakade främst av eutrofiering och giftbelastning. 0,8 miljoner kronor år 1994/95, 1,4 miljoner år 1995/96.

26 Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet

Vegetationsklädda bottnar, trend- och områdesovervakning Utbredning och artsammansättning bottenvegetationen i våra av kustområden indikerar långsiktiga förändringar främst beroende på övergödning. 0,8 miljoner kronor år 1994/95, 1,2 miljoner år 1995/96.

Makrofauna mjukbotten, trend- och områdesovervakning

Långtidsförändringar förkomst och samhällsstruktur hos av bottenfaunan främst beror på övergödning och syrgasstagnasom tion. 1,7 miljoner kronor år 1994/95, 2,6 miljoner år 1995/96.

Metaller och organiska miljögifter i marin mil/o, trend- och områdesövervakning Långsiktiga belastningsförändringar metaller och organiska av miljögifter att följa förekomst miljögifter i marin biota. genom av 2,4 miljoner kronor år 1994/95, 3,2 miljoner år 1995/96.

Embryonalutveckling hos vitmärla, trend- och områdesovervakning Referensvärden för biologiska effekter vitmärla av förorenade sediment möjlighet att följa förändringar i miljögiftsbelastsamt ningen. 0,3 miljoner kronor år 1994/95, 0,3 miljoner år 1995/96.

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

Delprogram Sediment har inte startats på grund av medelsbrist.

Delprogram i programområdet Sjöar och vattendrag

Budgetåret 1994/95 bestod programområde sjöar och vattendrag

inom nationell miljöövervakning fyra löpande delprogram och av planering inför riksinventeringen påföljande år. Budgetåret 1995/96 fanns fem löpande delprogram.

SOU 1997.-34 Det nuvarande miüöävervakningsprogrammet 27

Den nationella övervakningen övergripande beskrivning ger en och syftar till samordning regional och lokal övervakning. av Nationellt görs intensiv och integrerad processövervakning en av hela ekosystemet i ett fåtal sjöar och vattendrag. Dessutom samlas vattenkemiska tidsserier in från cirka 100 sjöar och vattendrag för att fastställa mellanårsvariarioner. Vart femte år görs ytrepreen sentativ undersökning tillståndet i sjöar och vattendrag. av

Riksinventering av sjöar och vattendrag Tillstånd och påverkan i det samlade beståndet svenska sjöar av

och vattendrag kvantitativt och ytrepresentativt. 0,1 miljoner

kronor år 1994/95, 11,4 miljoner år 1995/96.

T idsseriesjöar Dokumentation mellanårsvariationer för att belägga effekter av av mänsklig påverkan. 0,4 miljoner kronor år 1994/95, 2,9 miljoner år 1995/96.

Tidsserievattendrag Dokumentation mellanårsvariationer för att belägga effekter av av mänsklig påverkan. 1,5 miljoner kronor år 1994/95, 1,8 miljoner år 1995/96.

Flodmynningar Kvantifiering av flodemas transport av olika ämnen till omgivande kustområden. 1,2 miljoner kronor år 1994/95, 1,9 miljoner år 1995/96.

Intensivsjöar Variationer av olika variabler och samverkan mellan olika näringskedjor för underlag för modellering fysikaliska, kemiska att ge av och biologiska samband. 2,7 miljoner kronor år 1994/95, 4,0 miljoner år 1995/96.

28 Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

Undersökningar biologiska variabler i vattendrag har inte av påbörjats med undantag för riksinventeringen 1995, som med särskilda medel. lntensivundersökningar i genomfördes vattendrag har inte påbörjats på miljöövervakningens anslag. Undersökningarna kommer dock till stånd via kalkningsanslaget under år 1997. Undersökningar sediment i intensivsjöar och av tidsseriesjöar och makrofyter i intensivsjöar har inte påbörjats. Inte

har paleorekonstruktion i dessa objekt utförts. Provfisket i

heller tidsseriesjöama har minskats kraftigt år 1997. Riksinventeringen av sjöar och vattendrag är inte långsiktigt finansierad.

i programområdet Grundvatten

Delprogram

Budgetåren 1994/95 och 1995/96 bestod programområde grundvat-

inom nationell miljöövervakning ett löpande delprogram. ten av

Grundvatten, yttäckande skogsmark

grundvattenkvalitet i grundvattnet under skogsmark.

Beskrivning av 0,8 miljoner kronor 1994/95, 1,2 miljoner år 1995/96.

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program.

de förelagna delprogrammen har inte satts igång. De Flera av till modellutveckling för att yttäckande bild för förslag ge en

grundvatten i anslutning till jordbruksmark har inte påbörjats.

Förslaget regionalt övervaka ytliga brunnar i jordbruksbygd som att

indikation på yttäckande grundvattenkvalitet har endast genom-

en förts i mycket begränsad omfattning.

Det nuvarande miüöävervakningsprogrammet 29

Delprogram i programområdet Våtmark

Budgetåren 1994/95 och 1995/96 genomfördes inga löpande delprogram inom programområde våtmark.

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

Inget av de planerade delprogrammen har kommit till stånd. I det fastlagda programmet föreslås att Naturvårdsverkets våtmarksregister görs heltäckande och fortlöpande uppdateras med kända förändringar. Eftersom många ingrepp görs utan anmälan så bör de administrativa uppgifterna kompletteras med inventeringar ungefär vart tionde år.

Delprogram i programområdet Fjäll

Budgetåren 1994/95 och 1995/96 fanns ett respektive två löpande delprogram i programområde fjäll. Miljöproblem som särskilt behöver övervakas i fjällen är försurning, klimat och renbetet i sin roll förnybar naturresurs. som Den nationella övervakningen av fjällområdet är minimal och begränsar sig till analys miljögifter i och populationsöverav renar vakning lämlar. av

Metaller och organiska miljö gifter i biøta Följa den biologiskt tillgängliga förekomsten metaller och av organiska miljögifter i fjällandskapets fauna och flora och belägga ev variationer över tiden. 0,1 miljoner kronor år 1994/95, 0,3 miljoner år 1995/96.

30 Det nuvarande miyöövervakningsprogrammet

Artövervakning Tidsserier för skapa förståelse för påverkar den processer som biologiska mångfalden och andra skyddsvärden i fjälandskapets biotoper. 0,3 miljoner år 1995/96.

Pågående arbete jämfört med fast/ag program

Inget de övergripande delprogrammen har genonförts. Det av mer fastlagda programmet innebar uppbyggnad en intersivstation i av Abiskoområdet, specialinsatser för övervakning :ffekter på av fjällhedamas lavtäcke och biotopövervakning.

Delprogram i programområdet Skog

Budgetåren 1994/95 och 1995/96 bestod programområd: skog inom nationell miljöövervakning fyra löpande delprogran. av Resultatet miljöarbetet i skogen måste följas ipp. För att av ekonomiska mål miljömål för skog/bruket och kunna väga mot reservatsarbetet krävs ett bra faktaunderlag. Inte minst viktigt är att följa effekterna förändringarna skogspolitikm. upp av av

Ståndortskartering

Ytrepresentativ bild skogsmarkens tillstånd. 6,0 miloner kronor

av år 1994/95, 11,4 miljoner år 1995/96.

Integrerad monitoring Följa långsiktiga förändringar beror på bl.a. luftföroreningar som och storskalig klimatpåverkan. 2,5 miljoner kronor år 994/95, 4,6

miljoner år 1995/96.

Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet 31

Artövervakning Följa utvalda viktiga artgruppers numerär och i vissa fall utgöra underlag för miljögiftsstudier. 2,2 miljoner kronor år 1994/95, 3,4 miljoner år 1995/96.

Metaller och organiska miljö gifter i biota Följa förekomsten och förändringar metaller och organiska av miljögifter hos skogslandskapets djur och växter. 0,1 miljoner kronor år 1994/95, 0,3 miljoner år 1995/96.

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

Variabeluppsáttningen i ståndortskarteringen är inte utbyggd enligt programmet. Det försvårar bl.a. bedömningen kvävebelastningen av till vattensystemen och medför att det inte går att få information

om metallomsättningen. Övervakning av biologisk mångfald

genom regelbundna kvalitetskontroller i utvalda biotoper har inte byggts ut, samtidigt som tidigare övervakning vegetationsytor inom PMK av har avbrutits. I det fastlagda programmet föreslogs att övervakning av biotoper skulle ske i cirka 200 objekt representerade som omkring 50 biotoper. Av planerade fyra stationer inom delprogrammet Integrerad monitoring drivs bara tre. Metaller kan inte analyseras på mer än en lokal varje år. Uppföljning försumingsav effekter på snäckor har inte startas. En fyra lokaler för ådäggav sm djur har lagts ned. Dessutom har utveckling metodik för av viltövervakning avbrutits under år 1997.

Delprogram i programområdet Jordbruksmark

Budgetåren 1994/95 och 1995/96 bestod programområde jordbruksmark inom nationell miljöövervakning tre respektive fyra av löpande delprogram.

32 Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet

Odlingslandskapet har betydelse för hotade arter. Bland en stor så återfinns hälften landets hotade kärlväxter här. annat över av Också de skyddade områdena påverkas försurande och kvävegöav

nedfall. Den jordbrukspolitiken innebär nya faror men

dande nya också vissa möjligheter miljö- och naturvårdssynpunkt. Det är ur därför viktigt ha gott den faktiska utvecklingen av att ett grepp om miljötillståndet.

Observationsfält odlingsåtgärdemas och klimatets betydelse för tillstån- Kvantifiera

gröda för och grundvattenkvalitet. 1,0

det i mark- och samt ytmiljoner kronor år 1994/95, 1,4 miljoner år 1995/96.

T ypområden, jordbruksmark

odlingsåtgärdemas och klimatets betydelse för yt- och Kvantifiera

grundvattenkvaliteten. 0,4 miljoner 1995/96.

Miljögifter i biota, jordbruksmark

förekomsten metaller och organiska miljögifter Följa hur av odlingslandskapets och djur. 0,1 miljoner kronor förändras i växter år 1994/95, 0,2 miljoner år 1995/96.

Övervakning mark och gröda, yttäckande

av

tillståndet i svensk jordbruksmark Ytrepresentativ beskrivning av

på grödor funktion marktillstándet. 0,2 samt kvaliteten som av kronor år 1994/95, 6,0 miljoner år 1995/96. miljoner

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

ingår övervakning odlingslandskapet i ett I fastställt program av utvecklat från erfarenheter det s.k. LiMdelprogram som är av varit följa den livsmedelspolitikens projektet. Syftet har att upp nya Det har skett att studera strukturförändringar miljöeffekter. genom under 5 år. LiM utvärderas under 1996 varefter

i jordbruksmarken

Det nuvarande miyöövervakningsprogrammet 33

delar av projektet är tänkt att integreras i miljöövervakningen. Resurser för att införa ett sådant delprogram från och med år 1997 finns inte avsatta. De nysatsningar som föreslogs för övervakning av den biologiska mångfalden, i fonn av biotopövervakning i jordbrukslandskapet har inte realiserats, bl.a. ekonomiska skäl. av

Övervakningen av yt- och grundvatten vid försöksfält har en

lång kontinuitet. Informationen från denna verksamhet har med gott resultat kunnat användas i miljövårdsarbetet. Behovet av en högre regional upplösning av siffror på växtnäringsläckage ledde fram till förslag om övervakning dels i nationella observationsfält, dels i regionala s.k. typområden. Variabeluppsättningen är inte komplett i existerande typområden. Bekämpningsmedel och grundvatten mäts t.ex. inte i någon större utsträckning. Med nuvarande prioritering av den regionala miljöövervakningen finns risk för nedläggning ytterligare typområden, med risk för sämre täckning av av representativa odlingsförhållanden. Delprogrammet ska ge den yttäckande bilden av marktillsom stånd och grödokvalitet är inte långsiktigt finansierat. Alla prover som togs vid inventeringen år 1995 har inte heller analyserats.

Delprogram i programområdet Hälsa samt Urban miljö

Budgetåret 1994/95 bestod programområde hälsa samt urban miljö inom nationell miljöövervakning av fyra löpande delprogram. Budgetåret 1995/96 fanns det fem löpande delprogram. Den hälsorelaterade miljöövervakningen har flera olika angreppssätt. En utgångspunkt är de regelbundna mätningar av kända riskfaktorer som görs inom andra programområden, t.ex. mätningar av luftföroreningar, metaller, organiska miljögifter och nitrat/nitrit i föda. Programområdet innefattar också omgivnings- och exponeringsmätningar, besvärsundersökningar och stöd till en humanprovbank. Till detta kommer övervakning av den urbana miljön för att

34 Det nuvarande miüöävervakningsprogrammet

registrera förändringar kan påverka människors livsmiljö och som det biologiska livet i städer och samhällen.

Omgivningsmätningar Mätningar hälsofarliga ämnen i den omgivande miljön för att få av uppfattning risk föreligger för människors hälsa och ge en om underlag för åtgärder. 2,1 miljoner kronor 1994/95, 1,5 miljoner år 1995/96.

Exponeringsmätningar Mätning och beräkning människors exponering för hälsofarliga av ämnen för att bedöma det finns risk för människors hälsa och om underlag för eventuella åtgärder. 0,5 miljoner kronor år ge 1994/95, 1,5 miljoner år 1995/96.

Besvärsstudier Registrering besvär hos människor beror på faktorer i den av som omgivande miljön, för underlag för åtgärder. 04 miljoner att ge kronor år 1994/95, 0,2 miljoner år 1995/96.

Urban miljö Följa och beskriva faktorer betydelse för miljökvalitet i urbana av omgivningar. 0,2 miljoner år 1995/96.

Humanprovbank Genom lagra humana provmaterial skapas möjligheter till att retrospektiva studier fysiologiska variabler och JV tidigare av koncentration miljögifter hos människor. 0,4 miljoner kronor av 1994/95, 0,5 miljoner år 1995/96.

Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet 35

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

Då miljöövervakningsprogrammet fastställdes programområdet var Hälsa samt Urban miljö under utveckling. Undersökningar för cirka 5 miljoner kronor planerades. Idag omfattar verksamheten cirka 2 miljoner för tolvmånadersperiod. Stora brister kan en identifieras. Delprogrammet Urban miljö är inte fullt utbyggt. Bland annat saknas regelbundna sammanställningar olika av indikatorer för urban miljö. Koncentrationer i födoämnen, humanexponering och humaneffekter för andra organiska miljögifter än PCB och DDT övervakas ännu inte. Löpande delprogram för mätning av organiska miljögifter i luft i tätorter har inte införts. Inte heller regelbundna studier exponeringsläget för män och av ungdomar. Det finns också behov personbundna exponeringsav mätningar och utveckling biomarkörer för exponering för olika av typer av föroreningar. Registerstudier avseende miljörelaterade dödsorsaker och hjärtinfarkt-dricksvattenkemi har inte kommit till stånd.

Delprogram i programområdet Landskap

Budgetåren 1994/95 och 1995/96 fanns inga löpande delprogram i programområde landskap. Landskapsövervakning bygger huvudsakligen på hantering av digitala data. Fjärranalysdata i kombination med geografiska data från olika register, inventeringar, och information från övriga delprogram inom miljöövervakningen är viktiga byggstenar.

Pågående verksamhet jämfört med fastlagt program

Utveckling av delprogram inom programområdet har försenats på grund av att det har saknats pengar.

36 Det nuvarande miüöövervakningsprogrammet

2.4 Regional miljöövervakning

I enlighet med regeringens uppdrag till Naturvårdsverket har samordnade miljöövervakningsprogram införts i varje län. De har

finansierats via anslaget till miljöövervakning. Syftet är att få

kunskaper regionala miljöförhållanden och underlag för regional om och kommunal planering. regionala miljöövervakningen ska tillfredsställ regionala Den behov och för övervakning där kunskapen de regionala ansvara om och lokala förhållandena fördel när övervakningen är en stor utformas och genomförs. Inriktningen på den regional övervakningen kan sammanfattas

så här. Förtätningar nationella eller specialmätningar för att v av program få tillräcklig regional upplösning, mätningar lämpligen bedrivs på regional nivå, t.ex. mycket v som artövervakningen, av sådan miljöövervakning ligger till grund för miljöanalyser, - som miljömålsarbete och åtgärdsförslag inom regionen, t.ex. regionala

referenser till lokal påverkan,

uppföljning effekter av genomförda åtgärder.

- av

länsstyrelsemas regleringsbrev för budgetåret 1995/96 anges de I övergripnade målen för den regionala miljöövervakningen. ska verka för att de nationella miljömålen får Länsstyrelserna genomslag i länet. Länsstyrelserna ska särskild uppmärksamhet uppbyggna- 0 ägna

den regionala miljöövervakningen och att den samordnas

den av

med den nationella och den lokala miljöövervakningen.

Länsstyrelsemas arbete med naturvård, miljöskydd och miljööver- ska utgå från dels den samlade regionala miljöstrategin vakning STRAM, dels från särskilda inom delområdena. program

Det nuvarande rniüöövervakningsprogrammet 37

Regional miljöövervakning har många intressenter

Budgetåret 1995/96 har samtliga länsstyrelser redovisat en treårig plan för den regionala miljöövervakningen i ett s.k. länsprogram. De omfattar all regional miljöövervakning, dvs. inte bara den som finansieras med statliga medel via miljöövervakningsanslaget. Där ingår statlig finansierad regional miljöövervakning, ° annan uppföljning finansierad via Naturvårdsverket ° samordnad recipientkontroll, vatten-, luft- och kustvattenförbunds arbeten, - - samfinansierad övervakning med andra verk, landsting och kommuner.

Mätprogram som finansieras med statliga medel för miljöövervak-

ning

1993/94 var det första budgetåret som länsstyrelserna fick särskilda statliga pengar för regional miljöövervakning i någon större omfattning. Drygt 20 miljoner kronor från anslaget för regional miljöövervakning fördelades till länsstyrelserna, dels som ett schablonbidrag till löpande övervakning, dels för olika utvecklingsprojekt. De första två åren prioriterades utvecklingsarbetet. Varje länsstyrelse har gjort aktivitetsplaner där de beskriver för Naturvårdsverket vad de avser att använda pengarna till. En sammanställning av länsstyrelsemas verksamhet som bedrivs för miljöövervakningsanslaget visar följande. Miljöövervakningsinsatser prioriteras inom programområdena - Sjöar och vattendrag, Jordbruksmark, Skog och Luft. Tillsammans svarar de för 70 procent av anslaget till regional miljöövervakning. Utvecklingsarbete, projektanställningar m.m. är också en stor post. ° - Jordbrukets recipientkontroll är det mest kostnadskrävande enskilda delprogrammet. Det kostar cirka 3,4 miljoner kronor per ar.

38 Det nuvarande miljöövervakningsprogrammet

Jordbrukets recipientkontroll samt tidsserier och länsinventeringar i sjöar och vattendrag svarade tillsammans för cirka 40 procent av de anslagna pengarna för budgetåret 1995/96.

Länsstyrelserna har i första hand satsat på att komplettera den långsiktiga miljöövervakningen som sedan tidigare fanns etablerad på regional nivå, dvs. inom ramen för olika samordnade recipientkontrollprogram Till den hör miljöövervakningen inom m.m. programområdena Sjöar och vattendrag, Hav och Luft.

Mätprogram inte finansieras med statliga medel för miljööver-

som vakning

De undersökningar sker med viss frekvens enligt ett på som en förhand fastställt har hittills i stort varit helt koncentrerad program till de tre programområdena Luft, Sjöar och vattendrag samt Hav. Följande verksamheter är vanligast. Samordnad recipientkontroll i vattenvårdsförbundens regi, ° kustvattenkontroll i samordnad fonn kustvattenförbund eller ° motsvarande,

depositionsmätning försurande och gödande luftföroreningar

° av luftvårdsförbund eller motsvarande, mätning skogsskador i permanenta observationsytor och/eller ° av

flygbilder samarbete med skogsvårdsstyrelsema,

kalkeffektuppföljning särskilda medel från staten, °

luftföroreningar i tätorter ofta kommunal matverksamhet.

°

Någon heltäckande bild över de totala kostnaderna för miljöövervakning i länen är svår att få fram. I utvärdering som baseras på en uppgifter från år 1992 de totala kostnaderna för enbart den anges samordnade recipientkontrollen i vatten till cirka 23 miljoner kronor per år. En sammanställning de uppgifter som redovisas i samband av med länsstyrelsemas ansökningar till regional miljööverom pengar

Det nuvarande miüöävervakningsprogrammet 39

vakning för år 1997 visar att den totala budgeten är cirka 69 miljoner kronor, varav cirka 14 miljoner fördelas av Miljöövervakningsnämnden. Det är främst inom programområdena sötvatten, hav och hälsa som resurser tillkommer från annat håll.

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 41

3 Miljöövervakningens omfattning

och inriktning

3.1 Vad är

miljöövervakning

Det finns ingen entydig och allmän definition miljöövervakning. av I en mycket vid mening så kan varje fonn någorlunda av systematiska observationer i miljön räknas miljöövervakning. Utredsom ningens kontakter med olika organisationer och har också personer tydligt visat att det förekommer rad skilda uppfattningar vad en om som bör omfattas miljöövervakningen, och gränsema av var mot andra verksamheter ska gå. Det finns ingen anledning för utredningen att försöka formulera en allmängiltig beskrivning vad ska kallas miljöövervakav som ning. I en teknisk mening är det uppenbart att den verksamhet som kommunerna, olika statliga myndigheter samt luft- och vattenvårdsförbund där även privata intressen medverkar bedriver när de - samlar in och bearbetar miljörelaterade data fonn är en av miljöövervakning. Recipientkontrollen, och särskilt den s.k. samordnade recipientkontrollen, år andra exempel. Vetenskaplig forskning genererar data som liknar miljöövervakning. Här finns dessutom starka kopplingar till den statliga miljöövervakningen, eftersom forskningsinstitutioner ofta utför de praktiska mätningarna på Naturvårdsverkets uppdrag. Samtidigt är forskningen i vissa fall beroende av information från miljöövervakningen. Jag återkommer till för- och nackdelarna med det förhållandet. Däremot så måste vi definiera vad ska ingå i den miljösom övervakning som staten finansierar inom för miljöövervakramen ningsprogrammet, dvs. pröva och beskriva det statliga åtagandet för miljöövervakning. Då är det nödvändigt att markera gränserna till närliggande verksamheter, i teknisk eller praktisk mening som en

42 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

kan svåra att skilja från den statliga verksamheten. Det är vara viktigt inte minst för kunna bedöma vad är rimlig att som en omfattning på det statliga åtagandet, samt för att kunna formulera

mål verksamheten kan styras och utvärderas mot. som Till börja med så måste miljöövervakningens roll avgränsas att mot andra delar av miljöarbetet.

del

3.2 Miljöövervakningen - en av

miljöarbetet

Miljöpolitiken och miljöarbetet har syfte att bevara eller som återställa god livsmiljö, enligt målet hållbar utveckling en om en

ekologiskt hållbara samhället. De grundläggande m:ljöpoli-

eller det

målen för miljöövervakningen formulerades

tiska målen liksom - - En god livsmiljö prop. 1990/91190,

i regeringens proposition

rskr. 338. Där framgår att de övergripande målen för JoU30, skydda människors hälsa, bevara och skydda miljöpolitiken är att mångfalden, hushålla med naturresursema och den biologiska kultur- och naturlandskapen. De miljöpolitiska åtgärderna skydda ska inriktas mot dessa skyddsobjekt. samlade miljöarbetet samverkar rad olika aktiviteter för I det en utveckla kunskap miljötillståndet och dess att samla och om sambanden mellan ekosystemens utveckling och förändringar, om belastning eller påverkan samt belasmingens olika typer av om Ofta det sig påverkan från mänskliga ursprung och orsaker. rör om vilket innebär åtgärderna måste riktas mct dessa. aktiviteter, att och myndigheter måste utarbeta förslag till ny Utredningar eller andra styrmedel effektivt motverkar aktivitelagstiftning som

ter som skadar miljön.

Slutsatsen miljöövervakningen har viktig roll som ett

är att en för olika åtgärder i det samlade miljöarbetet. Verksamheunderlag beskrivas nödvändig inte tillräcklig förutsättten kan som en men ning för miljöarbetet.

Miljäävervakningens omfattning och inriktning 43

Med den utgångspunkten kan nyttan med miljöövervakning beskrivas.

3.3 Nyttan med miljöövervakning

Den information som tas fram genom miljöövervakningen är en grundval för merparten alla miljöpolitiska ställningstaganden, av och en förutsättning för stora delar av åtgärdsarbetet. Här, liksom på andra områden, är infonnationen en form av infrastruktur. Nyttan uppstår först när den används som underlag för det praktiska miljöarbetet på olika nivåer i samhället, dvs. av centrala myndigheter, länsstyrelserna, kommuner och inom den privata sektorn. Utöver att fungera som ett nödvändigt underlag för olika konkreta åtgärder så har miljöövervakningen en annan viktig funktion i ett demokratiskt samhället. Olika former information av är en förutsättning för att medborgarna ska kunna ta en aktiv del i och ansvar för samhällets utveckling. Det gäller i hög grad för information om tillståndet i miljön. Ett exempel är när ideella miljöorgansiationer utnyttjar information från miljöövervakningen i sitt kampanjarbete. Det är alltid svårt att peka ut och värdera nyttan av infrastruktur, eftersom nyttan beror på hur infrastrukturen utnyttjas. Därför går det sällan att skapa en fungerande marknad för infrastruktur, där omfattningen bestäms utbudet och efterfrågan. Det är också ett av av skälen till att staten i många fall finansierar och ansvarar för den sortens verksamhet. Omfattningen bestäms då ytterst av politiska värderingar och bedömningar. Ett sätt att visa på värdet av miljöövervakning är att beräkna vilka besparingar samhället kan göra tack vare den. Om som informationen ger en tydlig vägledning om att vissa planerade åtgärder skulle ge en liten positiv effekt på miljön så skulle man kunna spara pengar genom att avstå från den åtgärden. På motsvarande sätt skulle miljöövervakningen kunna peka ut de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa miljömål.

44 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

praktiken det omöjligt att göra sådana beräkningar med I är rimlig precision. Som jag beskrev tidigare så är den information miljöövervakningen kan tillhandahålla sällan tillräcklig för att som bedöma konkret åtgärder. Den måste kompletteras med nyttan av en olika kunskap forskning och utredningar. Det är sorters genom omöjligt i den nyttan i fomi viss att säga var processen som av en besparing uppstår. Dessutom har miljöförbättringar också andra orsaker än miljöpolitiska beslut, den ekonomiska utvecklingen, tekniska t.ex. genombrott, ändrade råvarupriser eller nya konsumtionsmönster. Internationella förhandlingar och överenskommelser kan ibland skapa plötsliga förutsättningar för att genomföra åtgärder som bedöms avgörande betydelse för miljön, även om de inte vara av kostnadseffektiva under svenska förhållanden. är de som är mest vissa fall saknar informationen från miljöövervakningen i stort I underlag för beslut åtgärder, eftersom det sett betydelse som om huvud inte är meningsfullt att försöka värdera nyttan. över taget hoten miljön misstänks sådan art att det Det gäller när mot vara av omedelbara åtgärder, spridningen farliga ämnen i kräver t.ex. av miljön. Där kan åtgärderna inte invänta arbetet med att vetenskapförklara sambanden mellan utsläpp, belastning och miljöpåverligt Då gäller den s.k. försiktighetsprincipen. Den innebär att om kan. risk för långtgående och bestående skador på miljön så det finns en ska bristen på slutlig vetenskaplig bevisning inte vara ett skäl mot åtgärder. Tillsammans med denna princip brukar man att vidta på bästa möjliga teknik för att nivån på de tillämpa kravet ange åtgärder ska vidtas. I det fallet vidtas alltså åtgärder även om som till relationerna mellan utsläppen och miljöeffekman inte känner

terna. det handlar mindre allvarliga miljöproblem så kan Också när om information från miljöövervakningen sakna betydelse, t.ex. när både problemen och de lämpliga åtgärderna är uppenbara men dyra att åtgärda. Då det inte bristen på information hindrar effektiva är som åtgärder, kostnaderna och avvägningen mot andra samhällsmål. utan

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 45

Slutligen så har tidsperspektivet en stor betydelse för hur nyttan av miljöövervakningen ska värderas. Om de förändringar som mäts är mycket små så kan det dröja många år innan resultaten går att tolka på något meningsfullt sätt. Fram till den punkten är nyttan med mätningen begränsad, men sedan kan tidsserien bli mycket värdefull. Vi vet dock aldrig på förhand när lönsamheten" uppstår, eller hur observationema kommer att värderas i framtiden, då olika miljökvaliteter kanske värderas helt annorlunda än idag. Miljöövervakningens långsiktighet bidrar således också till svårigheterna att uppskatta dess nytta. Poängen med de här resonemangen är inte att miljöövervakning skulle vara olönsam för samhället. Men det illustrerar problemet med att försöka använda den samhällsekonomiska nyttan som argument för att miljöövervakningen ska ha en bestämd omfattning och inriktning. Nyttan med miljöövervakningen måste i stället relateras till de politiskt beslutade målen för verksamheten.

3.4 Miljöövervakningens mål

Med utgångspunkt i de övergripande målen för miljöpolitiken har följande mål fonnulerats för den statligt finansierade miljöövervak-

ningen.

Miljöövervakningen ska göra det möjligt att ° beskriva tillståndet i miljön, - bedöma hotbilder, - analysera olika utsläppskällors nationella och internationella påverkan på miljön, - lämna underlag för åtgärder, - följa upp beslutade åtgärder. Miljöövervakningen ska alltså kunna allmän bild ge en av miljätillståndet i landet och hur det tillståndet förändras. Den bör av

Se Lex. prop. 1990/91290, s 193.

46 Miljöövervakningens omfattning och inriktning SOU 1997.-34

utformas så att det går att skilja effekterna mänskliga aktiviteter av från de naturliga variationema. Mätningamas kvalitet, frekvens och yttäckning ska uppfylla beställarnas dvs. i första hand statsmak- och Naturvårdsverkets krav. När det gäller den regionala ternas miljöövervakningen bestäms istället innehållet på regional nivå, främst länsstyrelserna. Miljöövervakningen ska peka ut var genom

och när allvarliga förändringar sker i miljön, dvs. identifiera

hotbilder. Däremot är uppgiften inte att finna och förklara relationerna mellan förändringar i miljön och deras orsaker, dvs. ge definitiva på frågan vilka åtgärder måste vidtas. Miljöövervaksvar om som ningen kan leverera delar det underlag behövs för att av som åtgärder, dess information måste oftast kompletteras

utforma men

med bl.a. forskning och utredningsverksamhet. Forskningens uppgift är att förklara och beskriva orsakssambanden samt sambanden mellan påverkan och effekt. Uppgiften är också att förstå den

inre dynamiken i ekosystemen och deras samverkan med olika

förändringar i omgivningen, t.ex. ändrad markanvändning, klimatförändringar eller ökad kemisk belastning. Ett vidare analys- och utredningsarbete måste dessutom ske för att kunna identifiera källorna till denna belastning och undersöka vilka möjliga styrmedel eller andra åtgärder krävs för att kunna minska belastsom ningen på ett kostnadseffektivt sätt. I sambanden och orsakerna är kända och åtgärder nästa steg, när har vidtagits för minska utsläpp eller andra typer påverkan att av så kan miljöövervakningen utnyttjas för att undersöka om åtgärder-

den önskade i miljön. Miljöövervakningen ska

na har haft effekten

alltså följa effekterna det samlade miljöarbetet. av

Förändring och utveckling målen

av

finns för närvarande rik flora mål för miljöarbetet. Ofta Det en av uttrycks de på nivåer och i termer gör dem omöjliga att som jämföra eller verifiera. En stor del målen avser utsläppen av av

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 47

olika ämnen. Miljöarbetet skulle vinna i effektivitet miljömålen om formulerades i termer av miljökvalitet istället för utsläpp. Målen för miljöövervakning innebär att det är miljön själv, dvs. dess tillstånd och förändringar, som observeras och blir föremål för mer eller mindre detaljerade beskrivningar. Mycket av åtgärdsarbetet riktas däremot mot utsläpp olika kemiska ämnen, fysisk av påverkan och en felaktig exploatering av naturresursema. Därför krävs det relativt väl kända samband mellan de mänskliga aktiviteterna och effekterna i miljön för att miljöarbetets mål ska kunna uttryckas i utsläppstermer snarare än i miljökvalitet. Miljökvalitet, som direkt kan relateras till de övergripande miljömålen, bör vara den huvudsakliga utgångspunkten eftersom de direkt uttrycker det skyddsvärde vi vill åsätta miljön. som Regeringen planerar en översyn av miljömålen till den miljöpolitiska proposition som planeras till våren 1998. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att ta fram ett underlag under år 1997. Ett syfte är att formulera tydligare mål som är enklare att förstå och följa upp än de nuvarande. När de nya målen har formulerats och fastställts så blir det viktig uppgift för miljöövervakningen att en följa upp dem. Därför är det viktigt att miljöövervakningen anpassas till de övergripande miljömålen. De nuvarande målen för miljöövervakningen är så allmänt formulerade att Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden själva måste avgöra vilken kvalitet som ska krävas för den information som samlas in. De måste också själva ta ställning till prioriteringen när olika övervakningsprogram ska vägas mot varandra. Det har inneburit problem för verket och nämnden, inte minst i samband med att de ekonomiska ramarna för verksamheten i realiteten stramades till år 1997. Till skillnad från året innan fanns inte längre några reservationer som kunde utnyttjas för miljöövervakningen.

1° Uppdrag till Naturvårdsverket för är 1997 avseende miljömål. Regeringsbeslut 13, Miljödepartementet M97/749/8.

48 Miljäövervakningens omfattning och inriktning

Eftersom forskningen tradition har haft ett betydande av inflytande miljöövervakningen, inklusive dess kvalitetskrav, så över finns successivt kvaliteten till de krav en strävan mot att anpassa forskningen ställer, vilket ofta innebär högre kostnader. som Eftersom statsmakterna inte har gett några riktlinjer för hur de olika delarna miljöövervakningen ska prioriteras så har alla områden av och övervakningsprogram i princip prioriteras lika högt.

Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden stod därför

inför mycket svårhanterlig situation när miljöövervakningens en för år 1997 skulle utarbetas. De valde strategi gick budget en som undvika förändringar skulle bli svåra eller omöjliga ut på att som återställa. Strategin att behålla så mycket handlingsutrymme att var möjligt för framtiden. Så långt som möjligt fortsatte man som därför med de verksamheter löpte sedan tidigare och avstod som helt från starta I stort sett alla strategiska nästan att nya program. satsningar, metodutveckling och utvärdering, ströks. Genom t.ex. förhandlingar med utförarna sökte minska kostnaderna så att man de olika verksamheterna skulle inom budgetramama. Vissa rymmas verksamheter tvingades dock lägga ned, vilket i flera fall man stark kritik från de utförare som drabbades. möttes av en Enligt Naturvårdsverkets bedömning så kan den här strategin

genomföras under ett enstaka år utan att få oacceptabla konsekven-

på lång sikt. Men verket betonar samtidigt att 1997 års program ser långsiktigt hållbart. Om verksamheten ska fortsätta med inte är ekonomiska så måste alla delar av programmet samma ramar i sammanhang och med utgångspunkt i de nya omprövas ett förutsättningarna. Mot den bakgrunden är det viktigt att miljöövervakningens nya mål formuleras på sätt Naturvårdsverket en vägledning ett som ger olika områden ska prioriteras, samt de krav på kvalitet för hur om riksdagen och regeringen ställer på informationen från som miljöövervakningen. Målen bör alltså fungera en tydlig som beställning och kravspecifikation.

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 49

Ett målen bör tas bort av

Ett av de mål som har formulerats för miljöövervakningen är att visa hur olika utsläpp påverkar miljön. Det målet helt är av en annan karaktär än de övriga, och Naturvårdsverket har haft avsevärda svårigheter med att operationalisera det. För att kunna fastställa sådana samband krävs kunskap de leder om processer som från ett visst ämnes förekomst i miljön till effekterna på ekosystemen. Dessutom förutsätter det kunskap om transportvägarna och de kemiska förändringarna från det att ämnena släpps ut till att de tas upp i organismema. För att kunna infria det målet inom ramen för ett miljöövervakningsprogram skulle en helt ny komponent behöva utvecklas, inte kan utnyttja den övriga miljöövervakningens son1 struktur. I själva verket kräver det forsknings- och utredningsverksamhet snarare än övervakning av miljön. Målet bör därför tas bort från målen för miljöövervakningen. Det betyder inte att det bör betraktas som mindre viktigt. Tvärtom så är viktig uppgift i miljöarbetet just att undersöka hur olika en utsläpp påverkar miljön. Den uppgiften bör därför ingå som en central del det övriga miljöarbetet där sådan kunskap behövs, av inte minst vid Naturvårdsverket. Vid behov kan information från miljöövervakningen självklart bidra med sådant underlag som behövs för att verifiera forskningsresultaten. För att kunna bedriva ett effektivt åtgårdsarbete måste man också kunna dra slutsatser vad orsakar observerade om som förändringar i miljön. Miljöövervakningen bör kunna bidra till det, men uppgiften måste huvudsakligen lösas genom riktade forskningsinsatser. Miljöövervakningens viktigaste uppgift är att kunna konstatera påtagliga förändringar i miljötillsåndet. Den bör utformas så att det går att skilja sådan påverkan som sker genom mänskliga aktiviteter från de naturliga variationema.

50 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

3.5 Avgränsning av det statliga åtagandet

Med utgångspunkt i den här analysen miljöövervakningens roll av och mål så kan det statliga åtagandet för miljövervakningen avgränsas. Avgränsningen innebär ingen värdering. Att en verksamhet faller utanför det statliga åtagandet för miljöövervakning betyder alltså inte att den är mindre viktig för det samlade miljöarbetet. Syftet är bara att göra gränserna tydligare än de är idag, vilket är nödvändigt för att avgöra omfattningen av och det konkreta innehållet i det framtida miljöövervakningsprogrammet. Enligt min mening är det framför allt avgränsningen mot vissa delar recipientkontrollen, forskningen och rapporteringen till av internationella behöver förtydligas. Redan finns det organ som nu dessutom anledning att klara ut gränsdragningen mellan miljöövervakningen och den kontroll kommer att behövas när s.k. som miljökvalitetsnormer införs. En typ avgränsning är att bestämma vilken kvalitet annan av informationen från miljöövervakningen ska ha. som

Avgränsning mot recipient- och utsläppskontroll

Alla utöver verksamheter kräver tillstånd enligt miljösom som skyddslagen 1969:387 är skyldiga att kontrollera de effekter på miljön verksamheten orsakar, dvs. bedriva s.k. recipientkontsom roll. Den har likheter med miljöövervakning, också viktiga men skillnader. Medan miljöövervakningen syftar till att beskriva tillståndet och förändringar i miljön, dvs. effekterna en mängd av olika faktorer, så är recipientkontrollens uppgift att mäta effekterna klart identifierade verksamheter. En allt vanligare form är s.k. av samordnad recipientkontroll. Den används när flera olika verksamheter påverkar miljö, t.ex. ett vattendrag. Ofta sköts den samma kontroll ett vatten- eller luftvårdsförbund, där de som sortens av för utsläppen är medlemmar. svarar

Miljöovervakningens omfattning och inriktning 51

Att recipientkontrollen är väl avgränsad mot miljöövervakningen innebär inte att det inte finns nära kopplingar. Den information som tas fram där spelar ofta en central roll i den regionala miljöövervakningen som länsstyrelserna bedriver. Därför är det värdefullt om recipientkontrollen sker med metoder används i samma som miljöövervakningen, i vart fall där det är rimligt med hänsyn till kostnaderna och syftet. En viktig skillnad mot miljöövervakningen är att de verksamheter som påverkar miljön själva bekostar recipientkontrollen, antingen direkt eller via avgifter till ett vatten- eller luftvårdsförbund. Recipientkontrollen innebär således ingen kostnad för den statliga miljöövervakningen. Det finns dock ett undantag recipientkontrollen jordbruk. av

Jordbrukets recipientkontroll

Läckagen av växtnäring från jordbruket började kontrolleras på ett systematiskt sätt innan det nuvarande systemet med nationell och regional miljöövervakning infördes. Det skedde inom för ramen jordbrukets recipientkontroll JRK. Länsstyrelserna ansvarade för verksamheten, som betalades genom bidrag från Naturvårdsverket. Kontrollen finansierades med avgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel. När det nya programmet för miljöövervakning påbörjades år 1993 så blev verksamheten en del av den regionala miljöövervakningen. Därmed upphörde JRK formellt, men begreppet används fortfarande ofta för att beskriva verksamheten. Länsstyrelserna fortsatte att utföra kontrollen, utan särskilt stark styrning från Naturvårdsverket. Verksamheten kostar drygt 4 miljoner kronor per år, inklusive de sammanställningar som Naturvårdsverket gör. "Miljöövervakningen av jordbruket innebär således fortfarande kontroll av utsläpp från jordbruksnäringen. Den har samma karaktär som den recipientkontroll som andra näringar måste utföra enligt miljöskyddslagen. Att jordbruket normalt inte omfattas de av

52 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

reglerna beror på att jordbruk inte betraktas miljöfarlig som

verksamhet enligt miljöskyddslagen. Därför går det inte att ställa

krav på attjordbruken själva ska för sin recipientkontroll. Det svara sannolikt avgörande skäl för att JRK genomfördes med var ett statliga anslag. Mot den här bakgrunden finns det skäl att återgå till det ursprungliga dvs. hantera jordbrukets recipientkontroll systemet, utanför miljöövervakningen och låta jordbruksnäringen betala för

sin recipientkontroll andra näringar gör. som I princip borde kontrollen kunna finansieras med en särskild avgift. Om kontrollen inte skulle omfatta varje enskilt jordbruk

skulle det visserligen inte finnas någon specificerad motprestation

för och dem. I vissa fall kan det dock räcka med s.k. vart ett av kollektiva motprestationer för att det ska gå att tillämpa avgiftsbe-

greppet.

Eftersom det rör sig relativt lite cirka 4 miljoner om pengar kronor år så finns dock risken att kostnaderna för att per administrera den avgiften skulle bli orimligt stor i förhållande nya till inkomsterna. Ett praktiskt sätt att finansiera jordbrukets mer recipientkontroll skulle kunna att utnyttja de skatter som redan vara finns och specifikt riktade mot jordbruket. Det gäller i första är på handelsgödsel. Skatten tas ut dem tillverkar hand skatten av som och importerar gödselmedel, förs via priset vidare till dem som men produkterna. Eftersom jordbruket är den helt dominerande köper så skulle höjning den skatten i stort sett få användaren en av effekt särskild avgift fö. jordbrukets recipientkontsamma som en roll. Höjningen skulle ha ett rent fiskalt syfte, dvs. inte fungera som styrmedel för minska användningen konstgödsel. En ett att av för de produkterna ska fungera stabil förutsättning att som en skattebas för finansiera reeipientkontrollen är att skattehöjningen att påverkar efterfrågan kraftigt. År 1996 är så låg att den inte var

Undantaget är jordbruk med än 100 s.k. djurenheter. mer 12 Det konstaterade lagrådet när det prövade förslaget om att införa en allmän fiskevårdsavgift prop. 1994/9523 l.

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 53

inkomsterna från skatten på handelsgödsel strax över 300 miljoner kronor. För att finansiera en recipientkontroll inom jordbruket av omfattning som nu skulle den skatten behöva höjas med samma drygt l procent, vilket skulle öka priset på produkterna med någon promille. En sådan marginell höjning skulle knappast få några

märkbara effekter på efterfrågan.

Fördelen med marginellt höjda skatter framför en särskild avgift för recipientkontrollen är att man slipper den administration och kontroll avgift skulle kräva. En nackdel är att det inte blir som en lika tydligt att skattehöjningen syftar till att finansiera just recipientkontrollen. En annan är att skattehöjningen spiller över på andra som använder konstgödsel. Men den risken är liten, eftersom i stort sett all handelsgödsel säljs används jordbruksnäsom av ringen. Utredningen har inte i detalj studerat möjligheterna och förutsättningarna för att finansiera jordbrukets recipientkontroll i linje med det skisserade förslaget, och utesluter inte att det kan finnas bättre sätt. Det centrala är att kostnaderna bör bäras av jordbruksnäringen och inte belasta miljöövervakningen.

Avgränsning mot forskningen

Miljöforskning är verksamhet gränsar till miljöövervaken som ningen. Miljöövervakningen växte till stor del fram genom forskningsinstitutionemas behov långsiktiga matprogram. Av av historiska skäl så är därför de flesta utförare av miljöövervakning knutna till forskningsinstitutioner. Det gäller exempelvis den marina miljöövervakningen som till stor del utförs av de marina centra. Sveriges Lantbruksuniversitet ansvarar t.ex. för ståndsortskarte-

3 En viss miljöprofil skulle det dock bli. Dels för att de jordbruk som inte använder handelsgödsel eller bekämpningsmedel inte skulle drabbas av skatten, dels genom att ett högre pris på produkterna skulle minska efterfrågan något.

54 Miüöövervakningens omfattning och inriktning

ringen och undersökningarna sjöar och vattendrag, Institutet för av vatten- och luftvårdsforskning för stora delar av luftövervaksvarar ningen. Det finns naturligtvis stora fördelar med denna koppling mellan miljöövervakning och forskning. Forskare har oftast en betydande kompetens när det gäller såväl metoder för miljöövervakning som möjligheter att kvalitetsgranska och tolka den insamlade inform atio-

nen. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att forskningens primära intressen och syften skiljer sig från miljöövervakningens. Forskningens intresse är att använda data för att sätta upp hypoteser som kan styrkas eller förkastas ytterligare mätningar. Därför kan genom forskningen krav på undersökningarnas omfattning, frekvens och kvalitet helt andra än miljöövervakningens. Dessutom har de vara två verksamheterna ofta helt olika tidsperspektiv. Dessutom finns det risker med alltför stark knytning mellan en forskningen och miljöövervakningen. Om forskningen blir beroende data från miljöövervakningen så kan det begränsa den kritiska av vetenskapliga bedömning och värdering planerade och pågående av forskningsinsatser måste grundbult i forskarsamhället. som vara en Under utredningen har jag stött på eller mindre tydliga mer exempel på sådana förhållanden. Det är därför nödvändigt att uppmärksamma den risken, och ifrågasätta sådan miljöövervakning resultat huvudsakligen används forskningen. Beslut om och vars av finansiering sådan mätverksamhet bör föras över till forskningsav verksamheten, där verksamheten kan bedömas med utgångspunkt i strikt vetenskapliga kriterier. I vissa fall kan det vara lämpligt att behålla verksamheten i miljöövervakningen, men ompröva innehållet och omfattningen så att den till miljöövervakningens anpassas mål. Miljöövervakningen bör således avgränsas mot forskningen. Forskningens intressen ska inte styra utformningen av miljöövervakningsprogrammen. I sammanhanget är det värt att påpeka att forskningen aldrig har pekats ut användare information från som av miljöövervakningen i de propositioner och regleringsbrev som

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 55

syftet med miljöövervakningen. Mot bakgrund av det ibland anger mycket starka inflytande forskningen historiska skäl har som av haft över miljöövervakningen så bör åtminstone vissa av övervakningsprogrammen granskas kritiskt, i syfte att renodla miljöövervakningens intressen. Trots att miljöövervakningens mål och syften skiljer sig från forskningen så kan det i många fall vara effektivt att samordna mätningar och undersökningar, så att informationen kan utnyttjas på båda områdena. Det sker i hög grad redan idag genom att många forskare utför mätningar och undersökningar på uppdrag av miljöövervakningen. Även forskningen ställer högre eller om andra krav på t.ex. kvalitet eller frekvens så borde det finnas starka ekonomiska skäl för att sträva efter samverkan med en miljöövervakningen. Det är sannolikt betydligt billigare att komplettera och utvidga miljöövervakningens mätningar än att genomföra separata liknande slag. I vissa fall så kan också det program av motsatta gälla, dvs. att miljöövervakningen bidrar till finansieringen forskningsprogram för att komplettera dem med sådana mätav ningar behövs för miljöövervakningens syften. som Ett annat skäl för att det också i framtiden kommer att finnas starka band mellan forskningen och miljöövervakningen är att forskningen är central för att utveckla och värdera nya en resurs metoder för miljöövervakning, och för att utvärdera resultaten från miljöövervakningen. För att sådana insatser ska bli kostndseffektiva och ändamålsenliga så måste de styras med utgångspunkt i miljöövervakningens mål och syften. Beställningarna till egna forskningen bör därför vara tydliga och väl avgränsade.

Internationell rapportering

Utredningens direktiv påpekar att den internationella rapporteringen har ökat kraftigt under år, vilket har bidragit till att miljösenare övervakningens omfattning har ökat.

56 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

Om rapporteringen till olika internationella organ påverkar miljöövervakningens kostnader kraftigt så måste sätta tydlig man en för miljöövervakningens i det avseendet. l takt med att gräns ansvar det internationella samarbetet på miljöområdet ökar så kommer sannolikt också kraven på rapportering från olika länder att skärpas. I så fall finns risk att den internationella rapporteringen tränger en ut delar den svenska miljöövervakningen. av På utredningens uppdrag så har Naturvårdsverket kartlagt den rapportering till internationella för närvarande sker inom organ som för miljöövervakningen. Sammanställningen visar att en ramen mycket del den information samlas in ingår i den stor av som internationella rapporteringen. En viktig fråga i sammanhanget är den internationella rapporteringen påverkar kostnaderna för hur

miljöövervakningen.

den information rapporteras är densamma tas fram Om som som för våra behov så driver inte den internationella kraven upp egna kostnaderna särskilt mycket. I stort sett så handlar det om den tid går för sammanställa informationen så att den uppfyller som att internationella kraven, kostnader för att översätta den. de samt Enligt preliminär bedömning från Naturvårdsverket så kostar det en arbetet för närvarande minst l miljon kronor per år. Om det däremot krävs särskilda mätningar, analyser och bearbetningar dem vi själva behöver för att uppfylla de internaän tionella kraven så kan kostnaderna öka kraftigt. I så fall kan nyttan rapporteringen ifrågasättas, åtminstone den svenska milj ööverav ur vakningens perspektiv. Naturvårdsverket så är det mycket svårt att peka ut Enligt sådana mätningar bara är till för den internationella rapportesom de allra flesta fall så är det den information som ändå tas ringen. I fram även det ibland krävs vissa komplettesom rapporteras, om Eftersom de krav ställs på mätningarna ofta har ringar. som fram i internationella där Sverige deltar så har förhandlats organ den svenska miljöövervakningen i många fall successivt anpassats internationella kraven. Informationen är därför användbar i till de

den svenska miljöövervakningen, även den inte skulle ha sett

om

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 57

precis likadan ut om vi hade bestämt helt själva. Man kan säga att det är priset som vi betalar för att kunna jämföra förhållandena i den svenska miljön med dem i andra länder, eller för att få till stånd viktiga internationella avtal. För närvarande torde således inte kraven på internationell rapportering vara någon tung belastning för miljöövervakningen. Men att det finns exempel på mätningar som görs bara eller i vart fall i första hand för att kunna rapportera informationen till internationella organ, dvs. trots att de inte bidrar till att uppfylla målen för den svenska miljöövervakningen, gör frågan om internationell rapportering principiellt viktig. Varför åtar sig Sverige att rapportera sådant vi inte själva har något intresse av om som Ska miljöövervakningen belastas med verksamhet som inte är till någon direkt nytta för den, men som kan motiveras av andra skäl Ett viktigt skäl till att Sverige åtar sig att rapportera den här typen av information är att kravet ingår i de internationella överenskommelser som kan ha stor betydelse för miljöarbetet. Sådana överenskommelser kan vara en förutsättning för att komma tillrätta med vissa typer av miljöproblem. Det kan t.ex. gälla utsläpp av luftföroreningar i andra länder drabbar den svenska som miljön, och där det är viktigt att Sverige har en kvalificerad grund för i internationella sammanhang. I så fall kan mätningar att agera som inte fyller någon självklar funktion i det svenska miljöövervakningsprogrammet fungera som en inträdesbiljett till de intemationella arenorna, och vara nyckeln till framgång i förhandlingsarbetet Kostnaderna kan därför vara väl motiverade. Förslag till nya internationella övervakningsprogram bör dock prövas med stor urskiljning. Sverige har redan påtagit sig omfattande rapportering inom de områden som är mest angelägna i ett svenskt perspektiv. Många länder delar Sveriges uppfattning att den internationella rapporteringen inte kan öka takt i samma som tidigare, och att den måste effektiviseras. Internationella förhandlare bör därför vara mycket restriktiva med nya åtaganden. I själva verket så bör inte ingå avtal rapportering förrän man om ny

58 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

finansieringen eventuella förslag har löst tillfredsställande och av vägts mot andra behov.

Miljökvalitetsnormer

Miljöbalksutredningen M 1993:04 har föreslagit att s.k. miljökvalitetsnormer ska införas i Sverige, bl.a. för att uppfylla EGdirektiven luft- och vattenkvalitet. En miljökvalitetsnorm är en om föreskrift den lägsta miljökvalitet som godtas för ett visst om geografiskt område. Miljökvaliteten kan t.ex. uttryckas som den högsta halt ett ämne får förekomma, eller det lägsta antalet av som viss organism ska finnas, vid viss tidpunkt. av en som en Information den miljöövervakningen tar fram är ett av typ som nödvändigt underlag för att kunna utforma miljökvalitetsnormer. Här kan således miljöövervakningen få roll i framtiden. en ny När miljökvalitetsnorm är införd så måste man kontrollera en den är uppfylld. De mätningar och undersökningar behövs om som blir form miljöövervakning. I det utkast till ramdirektiv för en av har tagits fram inom EU finns omfattande krav på vatten som

övervakning. De kraven kan inte uppfyllas med den nuvarande

miljöövervakningen, utan måste finansieras på annat sätt. Däremot så kan miljöövervakningen ha stor nytta infonnationen. Om av delar landet på sikt kommer att omfattas miljökvalitetsstora av av EG-direktiv, så kommer det att medföra delvis normer, t.ex. genom förutsättningar för miljöövervakningen. Under alla omständignya

l Miljödepartementet, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har utarbetat s.k. generalinstruktion för internationell rapportering av en miljöstatistik. Den pekar bl.a. på att alla deltar i internationella som förhandlingar och arbetsgrupper inom miljöområdet ska försöka minska den internationella rapporteringen och öka samordningen.

Commission Proposal for Council Directive Establishing a Framea work for European Community Water Policy. Consultation Draft 4 december 1996, Annex VII, s 61

Miljöävervakningens omfattning och inriktning 59

heter så kan en viktig uppgift för miljöövervakningen bli att samordna kontrollverksamheten och sammanställa informationen.

Rätt kvalitet

Eftersom kostnaderna för att ta fram information ofta påverkas starkt av de kvalitetskrav som man ställer på den så är det viktigt att klargöra vilken nivå på kvaliteten som ska uppnås. Särskilt som kostnaderna för att öka kvaliteten på marginalen kan vara mycket

höga se figur 3.1. Högsta tänkbara kvalitet är således ingen bra

målsättning. Om man väljer en för hög nivå på kvaliteten så kan det innebära att kostnaderna ökar kraftigt till mycket liten nytta. Om kvaliteten å andra sidan är för låg innebär det också en stor kostnad, eftersom informationen kan bli helt oanvändbar.

Kostnader

Kvalitet Figur 3.1 Sambandet mellan kvalitet och kostnader. Principskiss.

60 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

Målet alltså hålla rätt kvalitet.l° Vad det är måste är att bestämmas den beställer informationen. När det gäller av som information från miljöövervakning är det dänned i första hand

riksdagen och regeringen ska kvaliteten den miljösom ange övervakning finansieras med statliga anslag. Men också som Naturvårdsverket, på många olika sätt utnyttjar informationen som i sitt miljöarbete, måste besluta sig för vilken kvalitetsnivå som ska

uppfyllas. Verkets överväganden kvalitetskraven har därför egna om betydelse för miljöövervakningens kostnader. stor Vad kvalitet betyder beror på sammanhanget. Här är det

kvaliteten på slutprodukten, dvs. infonnationens värde för beställaintressant. Självklart finns det kvalitetskrav i hela ren, som är kedjan undersökning, från planeringen till analysen och av en utvärderingen resultaten. Men det är inte beställarens uppgift att av hur många mätstationer ska finnas, hur ofta ange t.ex. som undersökningarna ska göras eller hur analyserna i laboratoriema ska

gå till. Däremot påverkas sådana beslut beställarens övergripanav de kvalitetskrav. Kvalitetskravet kan formuleras på olika sätt. Generellt gäller att tydligare beställaren fonnulerar kravet. I vissa fall det är bättre bör det möjligt att formulera kravet som att kvaliteten ska t.ex. vara sådan att viss typ förändring ska kunna upptäckas om vara en av den än X procent över period på Y år med en sannolikär större en het på Om kraven inte har uttryckts så tydligt så måste Z procent. Naturvårdsverket tolka dem. Ju bättre tolkningen är, desto större är chansen verksamheten får rätt kvalitet. Därför är det viktigt att att det finns dialog med beställaren, så att båda parterna har samma en uppfattning kvalitetskraven. De måste också vara överens om om kraven realistiska i förhållande till de som verksamatt är resurser heten förfogar liksom hur ska hantera situation där över, man en

16 Rätt datakvalitet. Vägledning i kvalitetssäkring vid miljötek- Se t.ex. niska undersökningar, 13 ff. Naturvårdsverket, rapport 4667, s december 1996.

SOU 1997.-34 Miljkäövervakningens omfattning och inriktning 61

resurserna inte räcker. Ska resurserna ökas, kvaliteten minskas eller vissa delar av verksamheten prioriteras ned Om kvalitetskraven preciseras så kan det bidra till en effektivare upphandlingsprocess. Det bör bli enklare att vidga kretsen av tänkbara utförare, så att upphandlingen kan ske på t.ex. hela den nordiska marknaden.

3.6 Omfattningen

Det går inte att ange den rätta omfattningen på eller kostnaderna för den framtida miljöövervakningen. Teoretiskt finns det en norm omfattningen ska vara sådan att den samhällsekonomiska nyttan ska så stor möjligt i relation till kostnaderna. Men vara som som nämndes tidigare så är det i praktiken knappast möjligt att beräkna den samhällsekonomiska nyttan miljöövervakningen på ett av meningsfullt sätt. Därför måste omfattningen alltid bestämmas genom politiska beslut, bl.a. om hur verksamheten ska avgränsas och vilken ambitionsnivå ska gälla. Båda faktorerna spelar som en stor roll för omfattningen och kostnaderna. Naturvårdsverket har vid flera tillfällen föreslagit att miljöövervakningens omfattning ska öka. Det senaste förslaget innebär att de årliga kostnaderna från år 2000 skulle vara mer än 2,5 gånger högre än nu. Vid de kontakter utredningen har haft med olika som intressenter har ingen kritik framförts mot Naturvårdsverkets förslag till omfattning. Däremot har enskilda delar det föreslagna av programmet ifrågasatts. Jag har dock inte haft förutsättningar att bedöma den om föreslagna nivån är optimal eller kostnaderna är rimliga. om Enligt utredningens direktiv så hör dessutom frågan verksamheom

tens omfattning direkt ihop med möjligheterna till finansiering.

7 Se kapitel

62 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

I stället för att fråga Naturvårdsverkets förslag är rimligt så om kan ställa frågan den nuvarande omfattningen är orimlig. man om Under utredningen så har jag inte fått någon indikation på att omfattningen på den miljöövervakning har bedrivits hittills har som varit så låg att den har inneburit allvarlig restriktion för en

möjligheterna att driva och genomföra en effektiv miljöpolitik I

så fall blir slutsatsen att ett miljöövervakningsprogram som kostar mellan cirka 70 dvs. under budgetåret 1995/96 och 181 - som miljoner kronor år är meningsfullt och värdefullt. per Liksom för de flesta verksamheter så är det rimligt att anta att nyttan med miljöövervakning ökar med omfattningen. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att sambandet sällan är linjärt eller

gäller i det oändliga. Om omfattningen ökar från 30 till 60

miljoner kronor år leder sannolikt till större ökning av per en nyttan vad ökning från 60 till 90 miljoner skulle göra. Till än en slut så kan ökningen till och med leda till att nyttan minskar, informationsflödet blir så stort att det blir omöjligt tex. genom att att få en överblick. På grund att det knappast går att beräkna nyttan av miljöav övervakning så går det inte att visa hur sambandet mellan kostnaderna och ut i praktiken. Men det är viktigt att komma nyttan ser ihåg den tillkommande nyttan blir allt mindre miljööveratt mer vakningens omfattning ökar.

g Eftersom Naturvårdsverkets förslag inte har remissbchandlats så finns det ingen allsidig bild de olika Synpunkterna på nivån, Frågan togs av därför vid den hearing utredningen arrangerade i november upp som 1996. Utredningen har dock inte gjort något systematiskt försök att kartlägga alla uppfattningar verksamhetens omfattning. om 19 ekonomisk teori brukar det kallas för lagen avtagande avkastning. I om

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 63

3.7 Inriktningen

Miljöövervakningens nuvarande inriktning baseras på det program som Naturvårdsverkets miljöövervakningsnämnd antog år 1993. Hittills har dock inte hela programmet kunnat genomföras, eftersom resurserna inte har varit tillräckliga. Programmet bör ses som en helhet, dvs. olika delar kompletterar varandra så att de tillsammans ska ge den helhetsbild av tillståndet i miljön som är syftet. Det betyder att det gällande programmet måste omarbetas väsentligt om miljöövervakningens omfattning blir en annan än den Naturvårdsverket utgick från när programmet utfonnades. Om volymen tex. måste minskas med 50 procent så innebär det inte att varje delprogram kan skäras ned till hälften. Vissa verksamheter går inte att dela, medan andra i princip kan till vilken volym anpassas som helst genom att ändra ambitionsnivån eller kvalitetskraven. Om en viss mätstation kostar l miljon kronor per år att driva så står valet mellan att ha den kvar eller att lägga ned den helt, dvs. kostnaden blir antingen l miljon eller noll. En undersökning som genomförs vart femte till kostnad 5 miljoner kronor gång kan en av per däremot göras vart tionde i stället, vilket halverar den årliga kostnaden. I den rapport den framtida miljöövervakningen om som Naturvårdsverket presenterade år 1996 så påpekas också att det behövs en genomgripande översyn programmet inte av om kostnaderna kan ökas till enligt förslaget. Det finns dock ytterligare två skäl till sådan översyn behövs, oberoende vilken att en av volym som miljöövervakningen får i framtiden. Det ena är de nya miljömålen som har aviserats till 1998, som i stor utsträckning avses formuleras som mål för miljökvalitet. Miljöövervakningen bör utformas på ett sådant sätt att dessa mål

blir lätta att direkt följa upp. Det andra skälet är att förslaget om

att införa miljökvalitetsnormer och EG-direktiven om miljökvalitet

2° Se avsnitt 3.4.

64 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

kommer ställa krav på eller ändra förutsättningarna för att nya - miljöövervakningen Det gäller särskilt det kommande ramdirektivet för vatten." Miljöbalksutredningen har förslagit att EU:s miljörelaterade direktiv främst ska genomföras införande av miljögenom kvalitetsnormer.

Miljöövervakningsutredningen har inte försökt utforma något

för miljöövervakningen. Dels för att det är för tidigt, nytt program de två skäl dels för att det skulle kräva en av som angavs ovan, arbetsinsats inte hade rymts inom utredningens ram. som bedömer utredningen att Naturvårdsverkets nuvarande Däremot pekar angelägna områden bör ingå i det framtida program ut som programmet.

Biologisk mångfald

biologiska mångfalden har på år fått allt mer central Den senare en miljöpolitiken. Att bevara den är ett de uttalade målen. roll i av anslutit sig till konventionen biologisk mångfald, Sverige har om Naturvårdsverket har tagit fram plan för det framtida och en arbetet." Dessutom har Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Fiskeriver- Boverket tagit fram sektorsvisa aktionsplaner där de ket och redovisar strategier och behovet åtgärder för att bevara den av biologiska mångfalden inom sina respektive ansvarsområden. skälen till det hittills inte har bedrivits något särskilt Ett av att övervaka den biologiska mångfalden framför allt program för att det återstår del arbete med att klara ut vad som på land är att en egentligen ska med biologisk mångfald, dvs. vad det är som avses övervakas, utveckla och pröva metoder. Naturvårdsverska samt att ket har tillsatt särskild arbetsgrupp för det arbetet. Gruppen en kommer redovisa sina förslag under år 1997. att

21 Se avsnitt 3.5. 22 Aktionsplan för biologisk mångfald. Rapport 4463, Naturvårdsverket, december 1995.

Mil/äävervakningens omfattning och inriktning 65

Samtidigt är det värt att påpeka att det inom för många ramen av de övervakningsprogram pågår finns betydande inslag som av biologisk mångfald. Det gäller t.ex. olika undersökningar av havsmiljön, de återkommande undersökningarna sjöar och av vattendrag och den s.k. ståndortskarteringen skogen, där av åtminstone vissa förutsättningar för biologisk mångfald övervakas. Det är viktigt att den framtida övervakningen biologisk mångav fald samordnas med och bygger vidare på de befintliga programmen. Till dem bör också räknas de undersökningsmetoder och övervakningsprogram som nyligen har tagits fram för att följa upp och utvärdera miljöeffekterna livsmedelspolitiken. Det gäller av inte minst effekterna på den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Den kan finnas två olika syften med att övervaka den biologiska mångfalden. Ett är att övervaka förekomsten och utvecklingen av för arterna i sig. Det andra är att använda den biologiska mångfalden som indikator på olika typer av förändringar i miljön. Ett exempel är att undersökningar av s.k. topp- eller mellankonsumenter, tex. sälar eller fiskar, kan visa på hur förekomsten kemiska av ämnen eller näringsämnen förändras. Miljöövervakningen av biologisk mångfald kan därför komplettera eller kompletteras - av de traditionella mätningarna fysiska eller kemiska förhållan- - av den. Det gäller särskilt undersökningar svåmedbrytbara och av giftiga ämnen.

Människors hälsa

Att skydda människors hälsa är ett av de övergripande målen för miljöpolitiken. Hälsorelaterad miljöövervakning ingår också i den nuvarande miljöövervakningen. Miljöhälsoutredningen ansåg dock

66 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

att den behöver förbättras, bl.a. för att följa upp det handlingspro-

utredningen presenterade."

gram som En svårighet med att integrera den hälsorelaterade miljöövervakningen i miljöövervakningsprogrammet är att det är andfa aktörer än Naturvårdsverket har det primära ansvaret och den bästa som kompetensen för den typen verksamhet. Socialstyrelsei har som av central tillsynsmyndighet för hälsoskydd och niljömediett ansvar cin. Den också för den nationella epidemiologiska bevaksvarar ningen. När det gäller kopplingen mellan hälsa och miljö behövs nära samarbete mellan miljöövervakningen och den epidemioloett giska bevakningen. Folkhälsoinstitutet har en roll som nationell samordnare och pådrivare i folkhälsoarbetet, och bör därför också ha ett intresse miljöövervakningen. av De miljörelaterade hälsoproblemen är oftast lokala. Orsaken är t.ex. dålig luftkvalitet i tätorter. Därför sker mycke: av den hälsorelaterade miljöövervakningen lokalt i kommunerna. Det kan handla att mäta och beräkna luftkvalitet och buller. De t.ex. om miljömedicinska enheterna inom landstingen bedriver vissa undersökningar. Men all hälsorelaterad miljöövervakning kan inte bedrivas lokalt, vissa undersökningar genomförs bäst på regional eller nationell utan nivå. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att den hälsorelaterade miljöövervakningen kan behöva över och eventuellt utökas ses på regional och nationell nivå. Till stor del kan det i så fall handla att samordna och sammanställa de undersökningar som om kommunerna och landstingen svarar för.

23 Miljö hållbar hälsoutveckling. Miljöhälsoutredningen; betänkanför en de, SOU 1996:124.

Miljöövervakningens omfattning och inriktning 67

Strategi För informationen

Miljöövervakningen syftar till att ta fram information tillståndet om i miljön och dess förändringar. Hur den informationen utnyttjas i det samlade miljöarbetet är avgörande för vilken nytta som

samhället har av miljöövervakningen. En strategisk fråga för

miljöövervakningen är därför vilken information ska spridas, som och i vilka former. Den snabba utvecklingen av infonnationsteknologin har skapat möjligheter att på ett relativt enkelt och billigt sätt sprida stora mängder information till mängd olika användare. Redan idag en utnyttjas Internet för att sprida infonnationen från miljöövervakningen, både Naturvårdsverket och de s.k. datavärdarna. Det av av återstår dock hel del arbete med att standardisera och samordna en informationen för att den ska kunna utnyttjas på bästa sätt. I det arbetet ingår också att på ett tydligt sätt markera att informationen har tagits fram genom miljöövervakningen. Miljövårdsberedningen föreslog 1996 att det s.k. Svenska Miljönätet skulle skapas för att göra internet till ett effektivt

redskap för att fönnedla svensk miljöinformation. För närvarande

pågår arbetet med att bygga miljönätet. Eftersom informationen upp från miljöövervakningen troligen kommer att utgöra kärnan i den information förmedlas via nätet så blir det viktig del som en av miljöövervakningens informationsstrategi. I det sammanhanget måste också rollen för de datavärdar som miljöövervakningen anlitar prövas. För närvarande finns sju datavärdar verksamhet bekostas miljöövervakningen.Enligt vars av planerna ska antalet fördubblas. Mot bakgrund den tekniska av utvecklingen och uppbyggnaden Svenska Miljönätet så finns det av

u Se avsnitt 3.3. 25 IT i miljöarbetet. Betänkande Miljövårdsberedningen, SOU av 1996:92.

68 Miljöövervakningens omfattning och inriktning

anledning över datavärdamas uppgifter och kostnaderna för att se dem." Frågan kostnaderna för informationen är också viktig del om en de strategiska övervägandena. Om merparten informationen av av finns tillgänglig via Internet så minskar rimligen behovet tryckt av information. Samtidigt ändras förutsättningarna för att ta betalt för informationen. Tekniken gör det möjligt att på ett relativt enkelt betalt för exakt den information användarna vill ha. sätt ta som Men den elektroniska informationen är också betydligt enklare att sprida vidare i mängder än när informationen tryckt på stora Frågor upphovsrätt och olika användares villkor för att papper. om informationen måste därför klaras ut." använda

En samlad bild

Jag har tidigare nämnt att miljöövervakningens uppgift inte är att eller utföra recipientkontroll. Å hantera information om utsläpp andra sidan är såväl utsläpps- och belastningsinfomation som information från recipientkontrollen viktiga komponenter i det samlade miljöarbetet och bör bli föremål för systematisk en mer hantering. Idag ligger den informationen utspridd på många olika händer och det endast med svårighet den kan samlas ihop för att är som nationella redovisningar. Den varierar också mycket i ingå i t.ex. kvalitet och är inte sällan omöjlig att jämföra med annan information För att bidra till ett effektivt miljövårdsarbete av samma typ. så bör utsläppsinformationen och informationen från recipientkontrollen finnas samlad och tillgänglig på samma sätt som informationen från miljöövervakningen. Det skulle dessutom vara fördel de olika formerna information fanns tillgängliga en om av från samma källa.

26 Se kapitel

27 Se kapitel

Miljöävervakningens omfattning och inriktning 69

Även det inte är direkt fråga för utredningen så vill jag om en ändå framföra att det bör vara en prioriterad uppgift för Naturvårdsverket att lägga samman all relevant information till en samlad bild av tillståndet i miljön. Den bör också visa på hur olika mänskliga aktiviteter påverkar miljön. Naturvårdsverket bör vara huvudman för att tillhandahålla denna samlade information. För att bilden ska kunna hållas aktuell utan att kräva stora ansträngningar och resurser så krävs att den information som ska ingå organiseras på ett sätt som gör det enkelt att ställa samman den. Uppgiften blir därför till att börja med att utforma ett system för att samla in olika sorters information och göra den tillgänglig på ett enkelt sätt, t.ex. via Internet.

Miljäävervakningsprogrammets struktur 71

4 Miljöövervakningsprogrammets

struktur

4.1 Lokal,

regional och nationell miljöövervakning

Om vi för ett ögonblick släpper den snäva definitionen det av statliga åtagandet för miljöövervakning så kan vi konstatera att liknande verksamhet bedrivs på olika nivåer i samhället. På såväl lokal som regional och nationell nivå bedrivs någon form av miljöövervakning i offentlig regi. I idealisk situation så skulle en det vara möjligt att lägga resultaten från den kommunala samman verksamheten till samlad information den regionala nivån. en om Efter vissa kompletteringar så skulle de olika länsstyrelsemas miljöövervakning kunna slås ihop till nationell bild. Med ett en sådant nerifrån och upp-perspektiv så skulle i princip resultaten från alla mätningar och undersökningar användas tre gånger. Se figur 4.1. I många fall är det tvärtom så att den regionala och lokala miljöövervakningen används för att komplettera den nationella i stället för att ett underlag för den. Perspektivet är alltså vara uppifrån och ned. Troligen är det i åtminstone vissa fall svårare att utnyttja informationen på flera nivåer med den inriktningen. Att fördela ett nationellt förhållande på t.ex. alla kommuner är

28 Se avsnitt 3.1.

Miljöövervakningsprogrammets struktur

kommunila data till sannolikt inte lika lätt som att summera

nationella.

Nationell

o/l

/

O

Regional

g

EI l

D

ü Lokal

ü

E D a E,

CI

lokal, regional och nationell niljöövervak- Figur 4.1 Samverkan mellan ning nerifrån och upp-perspektiv. ur ett

vi har så är bilden inte så enkel i

Oavsett vilket perspektiv

ambitionsnivåema, metoderna och verkligheten. Målen, syftena, själva verket ofta kraftigt mellan de tidsperspektiven skiljer sig i

Framför allt gäller :let den verksamhet som olika nivåerna. finansierar. Ofta är den kopplad till kommunerna bedriver och miljöproblem, luftföroreningar och buller konkreta och lokala t.ex. stadstrañken eller hårt trafikerade led:r. Med vissa orsakas av som hitta naturliga kopp ingar mellan undantag är det därför svårt att

29 dock undantag. l de fall där miljöpåverkan styrs av Det finns luftmassomas rörelser eller storskaliga och kända processer, t.ex. räcka med ett fåtal observationer för att med havsströmmama, kan det beräkna lokala förhållanden ned tillräcklig modeller kunna hjälp av precision.

SOU 1997.-34 Miljöövervakningsprogrammets struktur 73

den nationella och lokala miljöövervakningen, även om verksamheterna praktiskt liknar varandra. Till svårigheterna bidrar rent självklart att det är kommunerna som själva bekostar sin miljöövervakning. Varken Naturvårdsverket eller länsstyrelserna har några formella möjligheter att styra kommunernas verksamhet. Situationen är delvis när det gäller den regionala och en annan nationella miljöövervakningen. De styrs båda av statliga beslut och finansieras till stor del med statliga anslag. Samtidigt så finns det också här stora skillnader. Det nationella programmet för miljöövervakning är utformat för att ge en rikstäckande information, dvs. bild av miljösituationen i Sverige. en Den regionala syftar däremot till att kunskaper specifika ge om regionala miljöförhållanden samt till att följa upp effekterna av och underlag för det samlade miljöarbetet på regional nivå. Med den ge uppdelningen miljöövervakningen så finns det ingen automatisk av samordning mellan den nationella och regionala miljöövervakningen. Det finns viktig skillnad mellan den regionala en annan miljöövervakningen länsstyrelserna bedriver och den nationelsom la. Den nationella miljöövervakningen baseras framför allt på har utformats bara för det syftet. Länsstyrelserna program som driver relativt få I stället går verksamheten i mycket egna program. hög grad ut på att samordna mätningar och undersökningar som olika aktörer genomför delvis andra skäl. Det kan luftav t.ex. vara eller vattenvårdsförbund, kommuner eller enskilda företag som utför s.k. recipientkontroll. Om man hårdrar så kan man säga att länsstyrelsemas arbete med miljöövervakning är att samordna andras mätningar, och sätta dem till en regional bild. samman Därför är begreppet regional miljöövervakning mer sammansatt och svårfångat än den nationella miljöövervakningen, vilket ibland skapar förvirring.

30 Ett undantag är när kommunerna svarar för vissa mätningar som Sverige ska rapportera till internationella organ. Det gäller bl.a. kvaliteten på badvattnet i sjöarna.

74 Miljäävervakningsprogrammets struktur

Ett eller två program

Man kan se den nationella och regionala miljöövervakningen på två sätt. Antingen ett sätt att organisera den samlade statliga som miljöövervakningen eller också som två skilda verksamheter med olika mål och förutsättningar. Synsättet avgör föntsättningama för att samordna de två verksamheterna. Om det är fråga om en och samma verksanhet så kan man fördela rollerna och uppgifterna med utgångspunkt i ett enda motiv att på ett så effektivt sätt som möjligt uppnå de gemensamma målen. Ser dem däremot två olika verksamheter så finns man som det flera mål måste vägas mot varandra, vilket ibland kan vara som svårt. För att få övergripande bild av försurringssituationen i en landets sjöar så kan det t.ex. räcka att mäta i ett s:atistiskt urval av sjöarna. I vissa län urvalet alldeles för grov bild. För att få ger en ett tillräckligt underlag, t.ex. för att kunna planera för olika åtgärder, krävs kanske ett stort antal mätningar. De kan vara av stort värde för miljöarbetet på den regionala eller lokala nivån, men inte tillföra någon väsentlig information för den nationella miljöövervakningen. Mycket talar för bör betrakta den regonala miljööveratt man vakningen i vart fall delvis fristående från den nationella. som Uppdelningen nationell och regional del går tillbaka till 1991 i en års miljöproposition. Där framgår att länsstyrelserna har en särskild uppgift inom den statligt finansierade miljöövervakningen. Med den utgångspunkten är det lätt att förklara behovet och svårigheterav med att samordna den regionala miljöövervamingen med den na nationella.

4.2 Önskemål om samordning

Ökad samordning är ett önskemål har upprepits många gånger som i samband med miljöövervakningen.

SOU 1997.-34 Miljöövervakningsprogrammets struktur 75

Samordning är i själva verket en av utgångspunkterna för den nuvarande miljöövervakningen. I 1991 års miljöpolitiska proposition påpekades att samordningen mellan de olika programmen på nationell, regional och lokal nivå kan förbättras. I detta ingick även att den miljöövervakning som ska utföras bör ske med en enhetlig målsättning och på ett enhetligt sätt. Samordning uppgavs också vara en viktig förutsättning för att miljöövervakningen ska bli kostnadseffektiv. Likaså borde den regionala miljöövervakningen anpassas till syftet, dvs. att stämma av mot miljömålen samt bedöma miljötillstånd och åtgärdsbehov. Ett motiv för samordningen som nämndes var att göra det möjligt för övergripande utvärderingar av utvecklingen i miljön, ett annat att utnyttja resurserna bättre. Önskem ålen om samordning mellan den regionala och nationella miljöövervakningen har dock inte uppfyllts. Enligt Naturvårdsverket så finns det flera exempel på bristande samordning inom programområdena Sjöar och vattendrag samt Luft. Trots att de regionala behoven enligt verket i många fall uppfylls väl av den nationella miljöövervakningen så har länsstyrelserna valt att komplettera de mätningar som sedan tidigare finns etablerad på regional nivå inom ramen för olika samordnade recipientkontrollprogram m.m.

Flera statliga utredningar, bl.a. Miljödatautredningen och Kalkningsutredningen, har under senare år pekat på behovet av en

bättre samordning och samverkan insamlingen miljödata. De av av berör emellertid inte mera konkret hur det ska ske. Också i Miljöövervakningsutredningens direktiv pekas på behovet av ökad samordning. Så långt som möjligt bör miljööver-

vakningen utgå från insamlade miljödata, så att man kan undvika

dubbelarbete.

3 En god livsmiljö. Prop. 1990/91290, 49. s 32 Samordnad insamling miljödata. Miljödatautredningens betänkande, av SOU 1994:125. 33 Kalkning sjöar och vattendrag. Kalkningsutredningens betänkande, av SOU 1996:53.

76 Miljöövervakningsprogrammets struktur

Vid den hearing Miljöövervakningsutredningen anordnade som i november 1996 betonade flera deltagare möjligheterna till

samordning. Trots att behovet samordning har betonats ända sedan den av nuvarande miljöövervakningen startade så har de samcrdningsvinshar uppnåtts hittills varit relativt små åtminstone om man ter som dem i sänkta kostnader. Frågan är vad det beror på, vilka mäter orsakerna och hindren är.

Orsaker och hinder

Skilda mål och motiv

En grundläggande orsak till att den önskade samordningen inte har

skett kan att det i praktiken finns större skillnader mellan den vara nationella och regionala miljöövervakningen än vad begreppen antyder. I så fall finns det ett genuint hinder mot samordning, som inte beror på de olika aktörerna inte har ansträngt sig tillräckligt att för att samordna verksamheterna. Då avsaknaden samordning ingen brist, utan naturlig är av en följd skilda förutsättningar och mål. Det dubbelarbete som kan av förekomma kan sken onödigt slöseri när man ser det ur ge av miljöövervakningens strikta perspektiv. Ändå kan det vara väl motiverat, del den lokala eller regionala beslutsprot.ex. som en av inför konkreta miljöåtgärder. cessen

34 Åtminstone det har varit fråga mindre belopp så har de om om troligen använts till verksamheter inom miljöövervakgenast nya ningen, och därför aldrig registrerats på något tydligt sätt.

Miljäövervakningsprogrammets struktur 77

bjälvständiga länsstyrelser

Det faktum att länsstyrelserna har fått ett särskilt ansvar för den regionala miljöövervakningen kan i sig innebära ett hinder mot samordningen. Länsstyrelserna ska själva avgöra vad som bör prioriteras utifrån det länets förutsättningar och inte styras egna av Naturvårdsverket. Det ligger i linje med hur länsstyrelserna har utvecklats generellt. Den traditionella myndighetsutövningen utvecklas alltmer mot en helhetssyn, samverkan och samordning. För vissa länsfunktioner har det ansetts naturligt att skapa ett större spelrum för regionala variationer och egna initiativ. Samverkan över länsgränsema har också blivit allt vanligare, eftersom frågorna tenderar i större utsträckning än tidigare att gälla funktionella sakområden av varierande geografisk omfattning. Miljöövervakningen är ett exempel på där länsfunktionen anpassats efter regionala variationer och egna initiativ. I utredningens kontakter med länsstyrelserna har de också påpekat att det är angeläget att ansvarsförhållandena mellan nationell och regional miljöövervakning förtydligas, liksom att Naturvårdsverket sätter tydliga gränser för ansvar, finansiering och utförande. Utöver den här typen av principiella eller strukturella hinder mot samordningen så kan det finnas praktiska skäl.

Det tar tid

Det kan dröja relativt lång tid innan åtgärderna för att öka samordningen får ett tydligt genomslag i praktiken. Sedan det nuvarande programmet för miljöövervakning startade år 1993 har Naturvårdsverket har påbörjat flera projekt som syftar till att förbättra samordningen. Jag återkommer strax till dem. Att planera och genomföra projekten har i vissa fall tagit längre tid än man hoppades, vilket t.ex. gäller för utvecklingen och beskrivningen av vissa metoder.

78 Mil/oovervakningsprogrammets struktur

Oklara mål, skilda synsätt

Olikheter i synsätt på hur miljöövervakningen ska bedrivas kan också bero på att de nationella miljömålen kan vara svåra att tolka så att de går att tillämpa på regional nivåYtterligare en orsak kan att länsstyrelserna saknar en gemensam syn på hur den vara regionala miljöövervakningens data ska kunna utgöra ett underlag för den nationella.

Åtgärder för bättre samordning

En mina hypoteser har varit att det går att förbättra samordav ningen mellan den nationella och regionala miljöövervakningen att länsstyrelserna större roll i den nationella miljögenom ge en övervakningen. Om Naturvårdsverket skulle beställa utförandet av vissa direkt länsstyrelserna så skulle en viss samordning program av ske automatiskt. Resultaten mätningarna skulle kunna användas av både på regional och nationell nivå, dvs. risken för dubbelarbetc skulle minska betydligt. Samma metoder och utrustning skulle kunna användas vid de extra mätningar skulle behövas för de som regionala behoven. Till fördelarna med sådan modell hör att en länsstyrelsemas kompetens och lokalkännedom tas till vara. Tillsammans borde det kunna minska kostnaderna för den samlade miljöövervakningen. En avgörande förutsättning för den här modellen är att de nuvarande länsstyrelserna har praktiska förutsättningar att ta på sig ökat för den nationella miljöövervakningen. Så är dock ett ansvar inte fallet. På de flesta länsstyrelser är det bara några enstaka personer som arbetar med miljöövervakning, ofta i kombination med uppgifter inom tillsynsverksamheten enligt miljöskyddslagen. För att uppnå enhetlighet i insamling och bedömning ätdala krävs i vissa fall av m omfattande utbildningsinsatser av den nuvarande personalen.

Miljöävervakningsprogrammets struktur 79

Till det kommer att den egna laboratorieverksamheten i stort sett har lagts ned. Vanligast är att mätningar och analyser upphandlas av konsulter. Därmed skulle samordningen snarast minska om man förde över ansvaret från Naturvårdsverket till länsstyrelserna. En del länsstyrelser har visserligen kvar egna laboratorier för analys av insamlade miljödata, främst inom vattenområdet. Men de är oftast små och därmed sårbara vid personalomsättning. Det kan innebära svårigheter att hålla en jämn och hög kvalitet till en rimlig kostnad. Kravet på kvalitetssäkring av både produktion, datainsamling, laboratorieanalyser och förvaltning kräver dessutom helt andra instrument än dem som finns vid de nuvarande laboratoriema. De kostnader som är förenade med att på nytt bygga en sådan verksamhet är relativt höga. Det är bara en länsstyrelse som idag har ett ackrediterat laboratorium. Att ackreditera ett litet vattenlaboratorium kostar 30 000 till 40 000 kronor första året, och därefter 20 000 till 30 000 konor år. Det kommer att innebära hög per en fast kostnad som knappast kan anses motsvara den effektivitetsvinst som kan uppnås. En annan invändning är att tillgängligheten för informationen skulle minska varje länsstyrelse skulle för den inform om ansvara ation de samlar in. Den risken borde dock gå att motverka med goda rutiner för att samla in och lagra informationen, antingen hos datavärdama eller hos Naturvårdsverket. Slutligen bör påpekas att en förändring av det här slaget skulle

gå på tvärs mot den pågående utvecklingen vid länsstyrelsema.De

har alltmer utvecklats mot en samordnande roll, utan egen operativ verksamhet. Att åter bygga operativ miljöövervakning vid upp en länsstyrelserna skulle innebära återgång till den tidigare rollen. en Slutsatsen är att det finns en rad faktorer som begränsar länsstyrelsernas möjligheter att ta på sig ett långsiktigt ansvar för den nationella miljöövervakningen. Framför allt är de sårbara på grund sin begränsade storlek och avsaknad nödvändiga av av resurser. Hypotesen att förbättra samordningen de olika om genom att ge länsstyrelserna i deras nuvarande form en ökad roll måste - -

80 Miljöävervakningsprogrammets struktur

därför förkastas. Frågan det finns andra möjligheter. Med är om den utgångspunkten har jag analyserat förutsättningarna för att uppnå bättre samordning den regionala och nationella en av miljöövervakningen i praktiken. Resten kapitlet baseras till stor av

del på den analysen.

4. 3 Modeller för att organisera miljöövervakningen

Jag har identifierat tre olika principiella modeller för att organisera den nationella och regionala miljöövervakningen i framtiden. En möjlighet är att försöka förbättra samordningen inom ramen för den nuvarande rollfördelningen, att låta Naturvårdsverket styra en annan hårdare. Den tredje möjligheten bygger på tanke den samma som vi förkastade, med den avgörande skillnaden att det införs nyss men regional organisation för miljöövervakning. en ny

Utvecklat nuläge

Ett alternativ är att behålla den nuvarande uppdelningen av miljöövervakningen i nationell och regional del. Naturvårdsen en verket behåller ansvaret för samordning, metodutveckling, kvalitetssäkring Samspelet mellan den centrala och regionala nivån etc. kommer till uttryck i Handbok för miljöövervakning och i en dialog mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna mfl., gemensamma utbildningsdagar etc. Länsstyrelserna kommer enligt denna organisationsmodell att också i fortsättningen ansvariga för den regionala samordvara

35 Vägar till bättre samordning miljöövervakningen. Euro Resouren av februari 1997. Publicerad underlagsbilaga 2 till betänkandet. ce, som

Miljöövervakningsprøgrammets struktur 81

ningen, dvs. av den verksamhet som bedrivs av luft- och vattenvårdsförbund, kommuner med flera. Här handlar det alltså om att finna metoder för att öka samordningen utan att ändra den nuvarande strukturen. Det finns olika möjligheter.

Styrning genom information

Olika utredningar har pekat på den bristande kännedom om befintliga data och mätstationer m.m. som finns vid länsstyrelserna

hos dem som arbetar med miljöövervakning. Det har lett till att

mätningar dubblerats eller information inte har använts trots att det har funnits ett behov. För att utnyttja samhällets resurser på bästa sätt så måste de olika aktörema ha god kännedom pågående om insamlingsprogram, datakvalitet/dokumentation, metoder och tillgång till resultaten. Med det syftet arbetar Naturvårdsverket för närvarande med instrument som Handbok för miljöövervakning, datavärdar, begreppsstandardisering och ett referensregister. Det har lett till en del förbättringar under de senaste åren. Ett sätt att öka samordningen mellan den nationella och regionala nivån kan att inrätta s.k. expertlän eller stödlän till vara vilka de andra länsstyrelserna ska kunna vända sig när det gäller metodval, systemunderhåll etc. Men det kan finnas andra möjligheter att nå samma syfte. Naturvårdsverket utvecklar för närvarande ett dataregister över miljöövervakningen, det s.k. Referensregistret. Det ska i första hand utgöra ett referensarkiv för den samlade nationella miljöövervakningen och innehålla de miljöuppgifter som datavärdama enligt

36 Se t.ex. Informationssamverkan och IT inom miljöskyddet. En granskning av användningen av Miljödatasystemet KRUT, RRV 1995:59 och Samordnad insamling av miljödata. Miljödatautredningens betänkande, SOU 1994:125.

82 Miljöövervakningsprogrammets struktur

ska tillhandahålla på nationell nivå. Systemet ska färdigt avtal vara år 1997. Kvaliteten på de data registret refererar till under som kommer specificerade i miljöövervakningsprogrammen. att vara Syftet underlätta samordning, utvärdering och användning av är att

miljöövervakningen. Varje undersökning ska

resultaten från med uppgift programtillhörighet, projektledare, registreras om position, stationstyp, start- och slutår. Det är således en namn, ska läggas in i registret. När det är färdigställt ska mängd data som det möjligt för såväl Naturvårdsverket som länsstyrelserna att vara

information miljöövervakningen på både nationell och

få om Referensregistret kommer att tillgängligt på regional nivå. vara

Internet. Naturvårdsverket har vidare i samarbete med länsstyrelserna Natur DBN. Databasen har tagits fram främst byggt upp DataBas länsstyrelsemas behov ett arkiv kan ta emot och för av som alla slags data inom naturvårdens olika verksamheter. lagra i stort

för miljöövervakningens data genom DBN-

Den ska också anpassas MÖ. En första testköming är planerad till oktober 1997. Den avser miljöeffekterna kalkningsverksamheten. uppföljningen av av omfattar också data från den äldre databasen KRUT. Testkörningen finns också frågefonnulär metodval l den nya databasen ett om

m.m. knyts också till det Svenska Miljönätet på Stora förhoppningar

på projekteringsstadiet. Hur använd-

Internet som ännu så länge är bli för den samlade miljöövervakningen bart detta nät kommer att givetvis på utformningen detsamma. Ettytterligare sätt att beror av samordningen metoder etc. är att inrätta någon form av öka av rådgivningspanel, dit länsstyrelser, kommuner, vatten- och luftskulle kunna vända sig för att få råd när de vårdsförbund etc. mätningar. Innan den möjligheten prövas bör dock de planerar nya pågående aktiviteterna få utvecklas och testas.

Miljöövervakningsprogrammets struktur 83

Tydligare styrning från Naturvårdsverket

Länsstyrelserna har efterlyst en tydligare styrning av miljöövervakningen från Naturvårdsverkets sida. Bland annat har de pekat på behovet av metodutveckling, uppföljning och bättre återkoppling till länsstyrelserna av resultaten från såväl den nationella regionala som miljöövervakningen. Den nödvändiga samordningen av miljöövervakningen i det utvecklade nuläget kommer att ske fortlöpande i det fortsatta arbetet med miljöövervakningens planering och genomförande och bör kunna bygga på de instrument som Naturvårdsverket håller på att utveckla, dvs. Referensregistret, Handbok för miljöövervakning m.fl. Med tanke på att en del av insatserna har påbörjats ganska nyligen kan det dock dröja innan de får genomslag. Handboken för miljöövervakning är för närvarande det kanske viktigaste instrumentet för att nå enhetlighet när det gäller mätmetoder etc. För mätningar som finansieras med anslaget till miljöövervakning kräver Naturvårdsverket att handbokens anvisningar används. Verket rekommenderar att den används också vid andra mätningar, men det är frivilligt. En möjlighet att öka genomslaget är att låta Naturvårdsverket utfärda en föreskrift om att handboken ska följas vid i princip alla undersökningar av miljön som finansieras med statliga anslag. För att få andra aktörer att tillämpa handboken kan den behöva anpassas för olika behov, så att den uppfattas som ett värdefullt stöd.

Styrning genom fördelning av anslaget

Merparten av anslaget till regional miljöövervakning fördelas mellan de olika länsstyrelserna enligt en schablon. 50 procent av beloppet delas lika mellan länsstyrelserna, 30 procent fördelas proportionellt mot länets andel av landets befolkning och 20 procent proportionellt mot ytans ytan fram till baslinjen andel.

84 Miljäövervakningsprogrammets struktur

Det finns således ingen direkt koppling mellan anslagen och kostnaderna för eller behoven miljöövervakning i de olika länen. av Dänned heller inte anslagen länsstyrelsemas verksamhet. styr Flera länsstyrelser har framfört kritik mot den schablonmässiga

fördelningen anslagen, och att de borde anpassas till de av menar olika länens förutsättningar. Förslagen går i stort sett ut på att sänka

befolknings- och ytfaktorema och föra in faktor som en ny avspeglar de regionala förhållandena. hänsyn till den här sortens synpunkter på ett generellt För att ta har jag beräknat effekterna att införa hypotetisk diversisätt av en tetsfaktor i fördelningsnyckeln. Med den nyckeln skulle 50 nya anslaget fördelas lika mellan länsstyrelsema, precis som procent av idag. Resten skulle fördelas enligt befolkningsfaktor och en en skulle något lägre än 20 respektive 15 ytfaktor som vara nu procent och diversitetsfaktor på 15 procent. en ny Eftersom vi saknar information diversiteten så har jag om de olika länen slumpmässigt värde mellan l och 10. tilldelat ett Enligt den här beräkningen blir skillnaden inte så stor jämfört

med idag. l de flesta fall varierar utfallet med mindre än en procentenhet. Störst skillnaden för ett folkrikt län med relativt är låg diversitet. nuvarande metoden för fördela anslaget till regional Den att miljöövervakning kan ifrågasättas principiella skäl. Men när de av praktiska aspekterna in blir nyttan att andra den nuvarande vägs av modellen tveksam. Mina beräkningar visar att fördelningen av mer anslagen inte skulle påverkas särskilt mycket. Orsaken är självklart begränsad del anslaget påverkas diversiteten. att bara en av av förändringar sker på alltså på marginalen. l praktiken torde det Alla omfördela någon eller några miljoner kronor. Så handla om att håller fast vid halva anslaget ska delas lika mellan länge man att så förblir systemet relativt trögt. Ingen har länsstyrelserna principen ska ändras. Tvärtom så har flera argumenterat för att den det viktigt varje länsstyrelse får lika stor hävdat att är att en basresurs för miljöövervakningen.

Miljöövervakningsprogrammets struktur 85

Samtidigt skulle det troligen kosta ganska mycket och kräva stora ansträngningar att utforma, ta fram underlag till och enas om en modell som beaktar svårigheterna eller kostnaderna i de olika länen. Varje förslag skulle troligen förordas dem tjänade på av som det och motarbetas av dem som förlorade. Den stora fördelen med den nuvarande modellen är att den är helt stabil och förutsägbar. Länens yta ändras inte, och folk-

mängden förändras mycket långsamt. När det gäller befolkningen

så påverkar förändringarna över huvud taget inte fördelningen av anslaget, eftersom fördelningen sker med utgångspunkt i befolkningen den 31 december 1991. När väl det totala rambeloppet till regional miljöövervakning är beslutat så vet varje länsstyrelse exakt hur mycket de kommer att få. Det innebär stabila pengar som förutsättningar för planeringen, enkel administration och inget ger utrymme för mödosamma förhandlingar om anslagens storlek. Slutsatsen blir att det finns starka skäl för att behålla den nuvarande modellen för fördelning anslagen till den regionala av miljöövervakningen, samtidigt som motiven för att ändra den är relativt svaga. Det gäller åtminstone så länge håller fast vid man förutsättningarna att en betydande del anslaget ska fördelas av jämnt mellan länsstyrelserna samt att folkmängden och ytan ska påverka anslaget också i fortsättningen. För att fördelningen av anslaget ska bli ett instrument för att styra den regionala miljöövervakningen så måste man ändra på de förutsättningarna.

Tydligare styrning från statsmakterna

De riksdagstryck och andra förarbeten som ligger till grund för kravet på samordning inom miljöövervakningen har inte i tillräcklig utsträckning preciserat under vilka former samordningen mellan den nationella och regionala övervakningen och kopplingen till

37 Här bortser vi från de problem som kan uppstå i samband med eventuella framtida förändringar av länsindelningen.

86 Miljöövervakningsprogrammets struktur

miljömålen ska ske. I länsstyrelsemas regleringsbrev för budgetåret 1996/97, bl.a. och villkoren för miljöövervaksom anger ramarna har detta krav från regeringens sida kommit till ett klarare ningen, uttryck. Enligt regleringsbrevet ska länsstyrelserna verka för att de nationella miljömålen får genomslag i länet. Härigenom understryks länsstyrelserna i första hand är statens företrädare i länet. Vidare att länsstyrelserna återrapporteringskrav för arbetet med den åläggs ett samlade regionala miljöstrategin och hur den samordnas med den och lokala miljöövervakningen. Denna återrapportering nationella ska ske i årsredovisningen. Således har regeringen skärpt tonen i regleringsbrevet till högst betydligt när det gäller kravet på ökad länsstyrelserna en samordning mellan de olika nivåerna inom miljöövervakningen. Det viktigt på för att åstadkomma bättre samordär ett steg vägen en ning och undvika dubbelarbete. På kan åtgärd från regeringen tolkas. Det samma sätt en annan olika anslagen för den nationella och regionala miljööverär att de har slagits till ett enda i 1997 års budget, som vakningen samman Naturvårdsverket har föreslagit. innebär de här åtgärderna att Naturvårdsverket och Tillsammans har fått tydligare mandat bättre

Miljöövervakningsnämnden ett

den regionala miljöövervakningen mot de möjligheter att styra nationella målen.

Begränsade möjligheter

olika sammanhang har samordningsvinster och stordriftsl en rad fördelar lyfts fram ett sätt att effektivisera miljöövervakningen. som de åtgärder har diskuterats här kommer säkert att Flera av som bättre samordning, och i sin tur minska kostnaderna för bidra till en miljöövervakningen. Utredningen bedömer ändå att de vinster som uppnås på det är begränsade, och inte kommer att skapa kan sättet något påtagligt för angelägna verksamheter inom utrymme nya miljöövervakningen. Det är också slutsatsen av de diskussioner som

Miljöävervakningsprogrammers struktur 87

jag har fört med representanter för länsstyrelserna och Naturvårdsverket. För att uppnå någon större effektivisering genom ökad samordning måste man därför pröva radikala dvs. överväga att mer grepp, förändra den nuvarande rollfördelningen mellan nationell och regional miljöövervakning.

Renodling miljöövervakningen till central nivå

av

Om det går att ändra den nuvarande strukturen så är en möjlighet att stärka Naturvårdsverkets roll genom att ge verket ett samlat ansvar för både den nationella och regionala miljöövervakningen. Ansvaret skulle omfatta att planera, prioritera mellan olika projekt, genomföra och följa upp miljöövervakningen så att den motsvarar såväl de nationella som regionala målen. Naturvårdsverket skulle dock kunna anlita länsstyrelserna att mot betalning ansvara för eller själva utföra vissa program. Länsstyrelserna skulle ha möjlighet att komplettera med egna mätningar, men utan ersättning från Naturvårdsverket. Med den här modellen skulle Miljöövervakningsnämndens sammansättning behöva ändras, så att länsstyrelserna fick ett större inflytande över besluten miljöövervakningens inriktning och om kvalitet. De övergripande krav som statsmakterna ställer på verksamheten skulle självklart fortfarande gälla. På så sätt skulle man kunna uppnå en fullständig samordning. I praktiken skulle de regionala och nationella programmen ersättas av ett enda gemensamt. Risken för att anslaget till miljöövervakning skulle användas till dubbla mätningar av samma slag skulle undvikas, upphandlingen skulle bli effektivare, kvalitetssäkringen enklare etc. Följden borde bli att kostnaderna minskade påtagligt. Modellen skulle dock också kunna medföra betydande nackdelar. Framför allt skulle länsstyrelsemas roll förändras kraftigt. l stort sett skulle det innebära en återgång till det förhållande rådde som innan de nuvarande riktlinjerna för miljöövervakningen lades fast

88 Miljöävervakningsprogrammels struktur

år 1991. Friheten för länsstyrelserna miljöövervakningen att anpassa till regionala förhållanden och behov skulle minska. Länsstyrelserna skulle få svårt bidra ekonomiskt till olika projekt för att på så att förmå andra regionala och lokala aktörer att delta i och sätt finansiera den regionala miljöövervakningen. Rollen som regional samordnare skulle därmed försvagas. En nackdel är att det annan ekonomiska utrymmet för att utveckla arbetsfonner och nya metoder skulle krympa. Tillsammans skulle det här kunna utarma såväl engagemanget kompetensen hos länsstyrelserna, och på sikt skada det som samlade miljöarbetet. Slutsatsen är således att den här modellen skulle kunna vara effektiv miljöövervakningen isolerad verksamnär man ser som en het. Med bredare perspektiv på miljöarbetet så skulle nackdelarett riskera än fördelarna. Modellen skulle därför bli na att väga tyngre verkligt intressant först i situation där anslaget till miljöövervaken ning så litet att det skulle bli svårt att nå de övergripande målen är för miljöövervakningen.

Ökat regionalt

ansvar

Vi avfärdade tidigare tanken på att föra över del ansvaret för en av den nationella miljöövervakningen på länsstyrelserna. Den avgörande invändningen länsstyrelsemas för miljöövervakvar att resurser ning i de flesta fall är för små för att de ska kunna ta på sig ett

ökat ansvar. Mot den bakgrunden är det intressant pröva modellen med delvis förutsättningar regional organisation. nya - en annan

Kalkningsutredningen

Kalkningsutredningen påpekade att det behövs länsövergripande en organisation tar större hänsyn till naturgeografiska regioner. som

Miljöövervakningsprogrammets struktur 89

Områden med liknande ekologiska förutsättningar bör enligt utredningen i sammanhang för att uppnå bättre samordning ses en mellan åtgärderna. Utredningen föreslog att landet skulle delas in i fem regioner för kalkningen sjöar och vattendrag. av

Utredningen avrinningsområden om

Utredningen system för avrinningsområdesvis vattenadminiom stration M 1996:03 Utredningen avrinningsområden ska - om enligt sina direktiv Dir. 1996:57 utarbeta ett förslag till ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Uppdraget ska enligt direktiven redovisas senast den l juni 1997. Utgångspunkten för det administrativa systemet ska bl.a. vara införandet av miljökvalitetsnonneri den svenska lagstiftningen och kommande ramdirektiv för vatten inom EU. Enligt EU:s utkast till ramdirektiv för vatten från december 1996 så ska avrinningsområden vara grunden för allt arbete med vatten. De ska identifieras av varje land. För varje avrinningsdistrikt - som består ett eller flera avrinningsområden ska avrinningsmynav - en dighet etableras. Direktivutkastet medlemsländerna stor frihet ger en att välja hur en sådan myndighet ska organiserad. Inget hindrar vara att ett land utnyttjar de myndigheter som redan finns. Avrinningsmyndigheten ska bl.a. ta fram för övervakning program av kvaliteten på allt yt- och grundvatten i distriktet. Utredningen avrinningsområden har diskuterat utfonnningen om av de framtida avrinningsmyndighetema. En möjlighet är att skapa helt myndigheter, att utnyttja länsstyrelserna. nya en annan Länsgränsema stämmer dock dåligt överens med avrinningsområdena eller tänkbara grupper av områden. En annan möjlighet som har diskuterats är att dela in landet i avrinningsdistrikt som är större än de nuvarande länen. Antalet distrikt som har diskuterats varierar från fyra och uppåt. I varje distrikt skulle länsstyrelse kunna utses till avrinningsmyndighet, en

90 Miljöövervakningsprogrammets struktur

samtidigt skulle de andra länsstyrelserna distriktet som man ge möjligheter att påverka myndighetens beslut. Eftersom Utredningen avrinningsområden kommer att vara om tidigast till 1997 så är det för tidigt att utforma färdig sommaren något färdigt förslag till regional organisation för miljöövervakny ningen kan samordnas med den utredningens förslag. Det är som också osäkert hur ramdirektivet för vatten slutligt kommer att och hur direktivet kommer att införas inom ramen för utformas, miljöbalkens regler för miljökvalitetsnormer. Men under alla

omständigheter så kommer EG-direktivet att ställa krav på en ny och kontrollprogram. Man kan därför redan

myndighetsorganisation skissa möjligheterna att integrera den regionala miljöövervak-

nu med den framtida övervakningen avrinningsområden. ningen av samtidigt komma ihåg att den regionala organisa- Man bör nya troligen kommer ha betydelse för den framtida miljöövertionen att vakningen vilken modell väljer för att organisera den. oavsett man

Större myndigheter, större ansvar

avrinningsmyndigheter kan komma att bildas får De regionala som fall för övervakning liknar flera m;ljöövervaki så ansvar som av

programområden, både inom vattenområdet och

ningens nuvarande omgivande miljön. Enligt utkastet till ramdirektiv är det den myndighetens skyldighet till att det nationella programmet att se regionen. Detta tyder på att den nuvarande organisatiogenomförs i miljöövervakningen, med länsstyrelserna ansvariga av son nen

myndigheter för alla delar den regionala miljöövervakningen,

av kommer att förändras. Samtidigt bör det finnas goda möjligheter att utnyttja den nya

regionala organisationen för all miljöövervakning. Franför allt om

så de kan behålla och utveckla den nödvändiga de blir stora att kompetensen, vilket jag förutsättning för at föra ut en ser som en för den nationella miljöövervzkningen på stor del av ansvaret

Miljöövervakningsprogrammets struktur 91

regionerna. Om det handlar mellan fyra och åtta distrikt så om borde kravet på storlek väl uppfyllt. vara Också med sådan regional organisation skulle det sannolikt en vara mest effektivt att låta Naturvårdsverket fortsätta för att ansvara vissa delar av miljöövervakningen. Det gäller de väl etablerade områden där det redan finns ett nationellt matprogram med ett relativt litet antal mätstationer, liksom dem med mycket specialiserade mätningar som har ett litet regionalt intresse. Det gäller också sådana undersökningar ställer så speciella krav kompetens som och resurser att de måste hållas ihop på den nationella nivån, och där det ofta bara finns en naturlig utförare. Utöver att svara för delar av den nationella miljöövervakningen så får de regionala organisationerna till uppgift att samordna nya önskemålen från de olika länsstyrelserna omfattas avrinsom av ningsdistriktet. Självklart kan det medföra att vissa mätningar och undersökningar bara görs i en del av länen. De samlade resultaten bör dock uppfylla de krav som samtliga län har på information. Ingenting hindrar heller att enstaka länsstyrelser kan göra egna mätningar som är av särskilt intresse förjust det länet. Men i så fall så måste de finansieras på annat sätt än med det statliga anslaget till miljöövervakning. Med den här organisationen så bör det i framtiden gå att uppnå en bättre koppling mellan den nationella och regionala miljöövervakningen. Möjligheterna att upprätthålla och säkra kvaliteten bör vara större än om Naturvårdsverket och länsstyrelserna för sig var bedriver miljöövervakning med delvis olika inriktningar och mål. Om man på så sätt kan ta tillvara möjligheterna att minska kostnaderna ökad samordning så skulle det skapa utrymme genom för att bygga ut miljöövervakningen på vissa eftersatta områden.

Konsekvenser för utfdrarna

En avgörande förutsättning för att det ska gå att bedriva effektiv en miljöövervakning är att det finns kompetenta utförare har som

92 Miljäövervakningsprogrammets struktur

tillräckliga för kunna åta sig de olika uppdragen. Därför resurser att hänsyn till hur utföramas villkor skulle påverkas är det viktigt att ta rollfördelningen ändras på det sätt jag har beskrivit här. om som också viktigt inslag i min analys förutsättningarna Det var ett av länsstyrelserna aktiv roll i den nationella miljöför att ge en mer Skulle det kunna leda till att marknaden för de övervakningen. utförama minskade, så att deras kompetens riskerade traditionella så fall skulle det kunna få allvarliga följder i att utarmas l eftersom de institutionerna för mycket av den framtiden, svarar forskning och metodutveckling behövs för att utveckla som miljöövervakningen. idén förkastades andra skäl så föll också den risken Eftersom av variant modellen har beskrivits här, där en ny bort. Den av som organisation skulle för stora delar den regionala regional svara av miljöövervakningen, har så oklara konturer att det är omöjligt ännu alla konsekvenser. Det gäller också effektema för de att nu bedöma nuvarande utförama. När förutsättningarna klarnar, dvs. när förslaget från Utredningen avrinningsområden har presenterats om genomföras, så det dock viktigt att beakta de och ska är noga framtida konsekvenserna för utförama.

Länsstyrelsernas framtida roll

för mina att ändra länsstyrelsemas Utgångspunkten resonemang om miljöövervakningen strävan efter effektivisering roll inom är en samordning. Men det finns ett skäl till, som i vart fall genom ökad förutsättningarna för att samordna den nationella på sikt kan ändra och regionala miljöövervakningen. framtida regionala organisationen har nyligen Frågan om den

Regionberedningends Grundtanken är att föra över makt

utretts av den statliga regionala nivån dvs. länsstyrelserna och ansvar från - -

38 Regionberedningens slutbetänkande, SOU 1995:27. Regional framtid.

Miljäövervakningsprogrammets struktur 93

till någon form självstyrande regionalt politiskt regionav organ fullmäktige", "länsparlament är begrepp används. som Som ett steg på vägen föreslog Regionberedningen landsatt tingen från år 1999 ska upprätta regionala utvecklingsplaner, och att länsstyrelsemas ansvar för de regionala utvecklingsfrågoma ska begränsas i motsvarande mån. Miljöfrågoma de områden är ett av som enligt beredningen bör ingå i det regionala utvecklingsansvaret. Miljöövervakning kan visserligen räknas in bland de uppgifter som beredningen ansåg ska bör kvar hos länsstyrelserna vara uppföljning av statliga mål, tillsyn, kontroll. Men eftersom det finns så starka kopplingar mellan den regionala miljöövervakningen och det övriga miljöarbetet som bedrivs på regional nivå så kan det vara lämpligt att överväga också miljöövervakningen bör föras om över till de nya organen. Annars skulle kraven på samordning öka ytterligare. Mot bakgrund den kritik mot Regionberedningens förslag av som många remissinstanser framförde bedömer regeringen att det

inte kan genomföras. Däremot föreslår regeringen försöks-

att en verksamhet i tre län ska påbörjas den l juli 1997, där det regionala utvecklingsansvaret förs över till regionala självstyrelseorgan. Uppgiften omfattar att utarbeta strategi för länets långsiktiga en utveckling. Vad som ska omfattas strategin regleras inte i lag, av men regeringen att den i första hand bör områden anser avse som stimulerar tillväxt och sysselsättning. Andra frågor kan dock också ingå, t.ex. hushållningen med naturresurser. Enligt förslaget bör försöksverksamheten utvärderas fortlöpande. Erfarenheterna ska läggas till grund för statsmaktemas beslut i frågan i god tid före utgången år 2002. av Om den föreslagna försöksverksamheten leder till att ansvaret för de regionala miljöfrågoma inklusive den regionala miljööver- vakningen på sikt förs över till regionala med - organ egen beskattningsrätt så kan det olämpligt att finansiera verksamhevara ten med statliga anslag. Förutsättningarna för att samordna den

39 Den regionala samhällsorganisationen, prop. 1996/9736.

94 Miljöövervakningsprogrammets struktur

regionala miljöövervakningen skulle ändras i så fall, nationella och minska påtagligt. Därför är det viktigt att regeringen och troligen Naturvårdsverket följer utvecklingen den regionala organisaoch av tionen.

Möjligheter att minska kostnaderna 95

5 Möjligheter att minska

kostnaderna

Enligt direktiven ska utredningen föreslå hur miljöövervakningen kan effektiviseras. Jag bedömer att det finns möjligheter att minska kostnaderna för miljöövervakningen, bl.a. att effektivisera genom verksamheten. Hur stora de är beror dock i hög grad på förutsättningarna för och kraven på miljöövervakningen.

5.1 Effektivisering

Med effektivisering sådana åtgärder gör det möjligt att menas som uppnå samma resultat som förut men till lägre kostnader. I olika sammanhang har ökad samordning pekats ut ett sätt som

att minska kostnaderna för miljöövervakningen. Slutsatsen av den

analys som redovisades i kapitel 4 är att det kan finnas betydande möjligheter att minska kostnaderna genom bättre samordning, främst mellan den regionala och nationella miljöövervakningen. Förutsättningen är dock relativt radikal förändring rollfördelen av ningen mellan de olika aktörerna. Om man behåller den nuvarande strukturen så går det också att förbättra samordningen genom bl.a. information och rådgivning. Naturvårdsverket arbetar redan med de frågorna. Utredningens nu bedömning är dock att det inte finns några stora vinster att hämta med sådana åtgärder. Däremot bedömer jag att det finns andra sätt att effektivisera verksamheten. Utredningen har inte analyserat möjligheterna i detalj och avstår därför från att lämna några konkreta förslag på åtgärder. I stället vill jag peka ut några exempel på sådana möjligheter som är värda att granska närmare och försöka ta tillvara i samband med

96 Möjligheter att minska kostnaderna

att det framtida programmet för miljöövervakning utformas. De siffror här ska tolkas räkneexempel snarare som anges som grova utredningens bedömningar. än som

Intervallen mellan återkommande mätningar

Ett sätt att minska kostnaderna för miljöövervakningen är att öka intervallen mellan de mätningar görs med ett antal års som mellanrum eller sprids ut över flera år. De fyra största programmen det slaget undersökningen metaller i riksinventeav är av mössor, ringen sjöar och vattendrag, undersökningen av mark och gröda av samt ståndortskarteringen av skogen.

Undersökningen av metaller i massor

Programmet påbörjades år 1968, och har genomförts vart femte år. Senaste gången år 1995. Tack den relativt goda tillgången var vare på det året så togs också på humus. Kostnaden var pengar prover cirka 1,5 miljoner kronor år 1995. En mätning normal av omfattning bedöms kosta cirka 1 miljon. Den årliga kostnaden med de nuvarande intervallen är således 200 000 kronor. Om mätningen i stället gjordes t.ex. vart tionde år skulle den årliga kostnaden bli 100 000 kronor, dvs. minska med 100 000

kronor per år.

Riksinventering sjöar och vattendrag av

Sedan 1975 undersöks vart femte år ett statistiskt urval av sjöar i Sverige. Antalet har minskat, och urvalet består för runt om närvarande cirka 3 000 sjöar. Den senaste inventeringen år av - 1995 kostade drygt ll miljoner kronor, då ingick en del men mätningar. En normal inventering som omfattar cirka extra -

Möjligheter att minska kostnaderna 97

1 000 sjöar beräknas kosta cirka 8 miljoner kronor, dvs. cirka 1,6 miljoner per år. Om intervallet ökas till t.ex. 10 år minskar den årliga kostnaden med 800 000 kronor.

Undersökningar av mark och gröda

Undersökningen genomfördes första gången år 1995. Kostnaden var cirka 6 miljoner kronor, inklusive en del extra mätningar. Undersökningen har bara gjorts en gång, men planeras att göras om vart tionde år förutsatt att det går att finansiera. En normal under- sökning beräknas kosta mellan 5 och 8 miljoner kronor, dvs. 500 000 till 800 000 kronor per år. Med ett intervall på 12 år så minskar den årliga kostnaden med mellan 80 000 och 130 000 kronor.

Ståndortskarteringen

Till skillnad mot de program som har beskrivits ovan är ståndortskarteringen utsträckt under flera år. Den första karteringen gjordes mellan åren 1983 och 1987, dvs. under 5 år. För närvarande pågår en kartering påbörjades år 1993. Den beräknas vara färdig år som 2002 eller 2003, efter planerad utvärdering år 1998. Den årliga en kostnaden beräknas till 6 miljoner kronor. En fullständig inventering kostar således drygt 60 miljoner kronor. Om inventeringen skulle göras på 15 år i stället så skulle det betyda att den årliga kostnaden minska med 2 miljoner kronor. l praktiken skulle dock kostnaderna minska något mindre. Orsaken är att del kostnaderna för ståndortskarteringen är fasta, dvs. en av de påverkas inte av hur snabbt karteringen görs. Det gäller t.ex. kostnaderna för att utbilda dem genomför undersökningen. som

98 Möjligheter att minska kostnaderna SOU 1997.-34

Förutsättningar för att öka intervallen

I princip får i de flesta fall information med tätare man n1er mätningar. Men det är inte säkert att tätare mätningar har något praktiskt värde för miljöövervakningen. Om förändringarna följer stabila trender och orsakerna är kända så kan det räcka med relativt glesa intervall mellan de riksomfattande undersökningarna. Om variationema däremot är stora från ett år till nästa, samtidigt som sambanden illa kända, kan det behövas täta mätningar för att det är ska gå att dra några slutsatser resultaten. av De fem- eller tioåriga intervallen har valt hittills som man baseras inte några strikt vetenskapliga kriterier. Det talar för att

det inte finns några principiella hinder från att göra undersökningar-

sällan. Intervallen måste baseras på avvägning mellan na mer en informationens kvalitet och användbarhet å ena sidan och kostnaderna å den andra. En faktor bör vägas när intervallen som bestäms möjligheterna att jämföra med mätningar i andra länder. är Flera dem tredje år. Det är ett motiv till att genomföra av görs vart de svenska undersökningarna med 9 eller 12 års mellanrum. Enligt Naturvårdsverkets preliminära bedömningar så går det öka intervallen mellan mossundersökningarna, eftersom de inte att kompletterar mätningar hur mycket metaller faller ned. av som Dessutom har Sverige drivit på för att förmå andra länder att genomföra den här mätningar. Den strävan skulle typen av försvagas vid glesare mätningar. Sjöinventeringen borde enligt verket kunna glesas ut, åtminstone eller nionde år, att förlorar någon väsentlig till vart sjätte utan man infonnation. Förändringarna i mark går relativt långsamt. Det talar för att intervallet skulle kunna ökas från de planerade 10 åren till 12. Här måste dock komma ihåg att undersökningen bara har genomman förts gång, och det är osäkert det över huvud taget går att en att om finansiera det på lång sikt. Enligt Naturvårdsverket bör undersökningen genomföras åtminstone gång till innan man kan avgöra en vilket intervall är lämpligt. som

Möjligheter att minska kostnaderna 99

Tiden för att genomföra ståndortskarteringen har relativt nyligen ökats från 5 till 10 år. En utvärdering av den nuvarande takten och metoden planeras till år 1998. Innan dess är det svårt att bedöma möjligheterna att sträcka ut tiden ännu mer. Särskilt när man tar hänsyn till de krav som den framtida övervakningen av biologisk mångfald kan ställa. Något eller några år till borde dock inte påverka resultaten dramatiskt. Utvärderingen kan dock resultera i andra förslag att sänka kostnaderna verksamheten. om

Hur mycket kan kostnaderna minskas

En mycket grov bedömning är att kostnaderna för de fyra programskulle kunna minskas med cirka 2 miljoner kronor per år utan men att undersökningarnas värde skulle minska påtagligt. Med en noggrann avvägning mellan kostnader och kvalitet skulle programkunna optimeras, och kostnaderna kanske minskas ytterligare. men En svårighet i sammanhanget är att programmen bara har genomförts gång inom för det nuvarande miljöövervaken ramen ningsprogrammet. Samtliga program kunde genomföras år 1995 tack vare det tillskott som miljöövervakningen fick från Naturvårdsverkets anslagssparande. Enligt Naturvårdsverket är dock alla fyra viktiga, så i något nedbantad form skulle de ha programmen genomförts ändå. Men då skulle ha tvingats avstå från andra man delar av miljöövervakningen. Oavsett vilken nivå som man jämför med så skulle alltså längre intervall lcda till lägre kostnader för miljöövervakningen. Slutsatsen är att det bör gå att frigöra åtminstone mellan l och 2 miljoner kronor år att minska intervallen mellan de per genom återkommande undersökningarna utan att påtagligt sänka informationens kvalitet.

100 Möjligheter att minska kostnaderna

Färre mätstationer

På Naturvårdsverkets uppdrag har SMHI undersökt förutsättningarminska antalet mätstationer för luftföroreningar i det s.k. na för att nederbördskemiska nätet. Slutsatsen att antalet stationer kunde var minskas med tredjedel utan att det skulle försämra informationen en från mätningarna i någon märkbar utsträckning. Naturvårdsverket har genomfört förslaget under år 1997, vilket minskade kostnaderna med cirka 200 000 kronor. De frigjordes har dock pengar som redan använts till andra typer av luftmätningar. Enligt SMHI:s preliminära bedömning så borde det gå att skära ned antalet stationer för luftmätningar ytterligare. Innan kan man göra det krävs dock ytterligare analyser hur stationsnätet ska av utformas. Samma bedömning gäller för de luftmätningar som genomförs inom den regionala miljöövervakningen.

Också inom den marina övervakningen i Östersjön finns det

liknande möjligheter. Genom att utveckla samarbetet mellan länderna så bör överenskommelser kunna träffas att samordna om

vid de högfrekventa kuststationerna i Östersjöns

mätprogrammen olika bassänger. De skulle i så fall kunna ersätta flera de lågav frekventa utsjömätningarna. Eftersom utsjömätningama är relativt dyrbara så kan sådan förändring leda till påtagliga besparingar. en Troligen kan det finnas liknande möjligheter inom vissa andra miljöövervakningen, vilka i så fall bör undersökas. delar av Det viktigt påpeka att det krävs investeringar innan man är att kan tillvara den här typen effektiviseringar, t.ex. i form av ta av analyser och utveckling modeller. De modeller som noggranna av behövs för att optimera nätet luftmätstationer finns dock redan. av

w The Swedish Precipitation Chemistry Network. Studies in network design using the MATCH modelling system and statistical methods. RMK NO. 72, SMHI, oktober 1996.

Möjligheter att minska kostnaderna 101

Se över variabler mäts som

Flera miljöövervakningens matprogram omfattar lång rad av en variabler. Även alla mätningar väl motiverade när om var programmen en gång utformades så är det inte självklart att de behövs för all framtid. Efter den översyn av variablema som gjordes omkring år 1990 så bedöms mätningarna väl anpassade till behoven vara av information. I framtiden finns det dock anledning att utvärdera och se över sådana mätningar som har pågått under lång tid, för att anpassa mätningarna till de aktuella behoven. l miljöövervakningen ingår vissa långa tidsserier där mätningarna påbörjades långt innan det nuvarande miljöövervakningsprogrammet utfonnades. Ofta har de långa serierna ett särskilt värde, eftersom de kan användas referens till mätningar. som nya Förutsättningen är förstås att mätningarna fyller någon funktion i det aktuella milj öövervakningsprogrammet. Långa tidsserier är inget självändamål. Särskilt i de fall där sambanden och är processerna kända och utvecklingen stabil så kan det finnas skäl att avsluta vissa mätserier trots att de är långa. För att kontrollera att det inte inträffat några trendbrott så kan det ibland räcka med enstaka stickprov. Ett alternativ är att fortsätta att samla in proverna men avstå från att bearbeta och analysera dem. I stället kan de lagras för eventuella framtida behov. Särskilt i de fall när insamlingen är relativt billig analyserna dyra så kan det vara ett bra sätt att men minska kostnaderna för miljöövervakningen. Redan idag tillämpas den metoden i vissa fall. Ytterligare möjligheter bör undersökas. I det sammanhanget finns det skäl att påpeka att material som har samlats in för andra ändamål ibland kan vara av stort värde för miljöövervakningen. Det gäller inte minst det material som samlas in och lagras av de naturhistoriska museerna. De kan således vara en viktig resurs för miljöövervakningen. Framför allt i framtiden, när de viktiga miljöproblemen kanske är av helt annat slag än de som fångas upp i den nuvarande miljöövervakningen.

102 Möjligheter att minska kostnaderna

Miljödatacentrum i Kiruna

samband med Miljödatacentrum i Kiruna MDC utsågs till I att European Topic Center för Land Cover hösten 1995 beslöts att miljöövervakningsprogrammet ska bidra med 3 miljoner kronor per år under 5 år till MDC:s uppbyggnad. Totalt ska miljöövervakningen alltså bidra med 15 miljoner kronor. Bidraget ärinte förenat med några formella åtaganden för MDC. Även bidraget till MDC kom till för andra syften än att om bidra till miljöövervakningen så bör det ändå betraktas som en investering åtminstone på sikt bör ge en avkastning som som motsvarar investeringen. Tillsammans med MDC bör Naturvårdsverket utfoma en plan för hur investeringen kan utnyttjas för att största méjliga bidrag ge till miljöövervakningen. Enligt Naturvårdsverkets bedömningar så finns det goda möjligheter utnyttja information från MDC vid m.ljöövervakatt ningen landskapet, för att undersöka förutsättningarna för av t.ex. biologisk mångfald. En möjlighet är att utnyttja den särskilda konpetens som annan MDC utvecklar för hantera databaser och distribuera data. Då att skulle MDC kunna vissa de uppgifter d: nuvarande ta över av som datavärdama har. I första hand torde det gälla Standardiserad information, där användarna inte behöver någon kvalificerad extra infonnation kvalitetsfrågor, metoder etc. om

Slutsatsen är att det finns goda möjligheter att miljöövervak-

ningen tillförs i form tjänster från MDC åtminstone resurser av son betydande del de 15 miljoner kronor 53m har satts motsvarar en av dock osäkert på hur lång sikt miljöövervakningen kan av. Det är tillgodogöra sig avkastningen på investeringen i MDC.

Möjligheter att minska kostnaderna 103

Andra möjligheter

Troligen finns det en lång rad åtgärder som kan bidra till att kostnaderna för miljöövervakningen minskar, i vart fall på sikt. Även varje åtgärd för sig inte påverkar kostnaderna så mycket om så kan de tillsammans innebära ett värdefullt tillskott. Ett exempel är att kostnaderna för att sprida information från miljöövervakningen bör kunna minskas när den distribueras via

Internet i stället för i tryckta rapporter. Ett annat exempel är att

utveckla upphandlingsrutinema och den ekonomiska styrningen av

de olika programmen." Här har Naturvårdsverket redan genomfört

vissa förändringar, bedömer att det finns att göra. En men mer förutsättning är att det finns tillgång till tillräckliga administrativa resurser och ekonomisk kompetens som kan utnyttjas inom miljöövervakningen.

5.2 till målen och

Anpassning

kvalitetskraven

Så här långt har utgångspunkten varit att kostnaderna kan minskas genom effektivisering, dvs. utan att miljöövervakningens inriktning eller infonnationens kvalitet påverkas. Även jag har pekat på om flera möjligheter att minska kostnaderna på det sättet så torde det få en relativt liten effekt på det ekonomiska utrymmet, i vart fall på kort sikt.

Troligen kan den ekonomiska effekten bli betydligt större om

inriktningen delvis kan förändras genom tydligare avgränsningar

och anpassning till de nya miljömålen.

en

Se avsnitt 6.3. 42 Se avsnitt 7.1 och 7.2. 43 Se avsnitt 3.4 och 3.5.

104 Möjligheter att minska kostnaderna

Också anpassningen kvaliteten till beställamas rav kan få av betydelse. Särskilt i de fall där nivån för närvarand: är onödigt stor hög så kan relativt liten minskning kvaliteten sänka kostnaen av

derna kraftigt se figur 3.1.

Den här anpassningar kan tillämpas på lera av de sortens exempel har beskrivits Kvalitetskraven har t.ex. stor som ovan. betydelse för besluten hur långa intervallen ska mellan om vara återkommande mätningar, hur täta näten mätstatioier ska vara av vilka variabler och tidsserier inte längre är notiverade. samt som Utredningen kan inte bedöma vilka de ekonomiska effektema av sådana åtgärder kan bli. De beräkningarna kan inte göras förrän målen, inriktningen och kvalitetskraven för den framtid: miljöövervakningen fastställs. Först i samband med att det mljöövervaknya ningsprogrammet utformas så går det att ta vara på allamöjligheter

att minska kostnaderna.

Finansieringen 105

6 Finansieringen

Finansieringen är central fråga för utredningen. Eftersom en miljöövervakningen är långsiktig karaktär så är det viktigt att av den kan planeras med utgångspunkt i någorlunda kända och stabila förutsättningar. Finansieringen sådan. Oberoende vilken är en av omfattning det framtida programmet ska ha så är det därför som angeläget att den frågan klaras ut, och att villkoren sedan ligger fast. Den osäkerhet som hittills har funnits kring finansieringen har lett till problem för miljöövervakningen. Verksamhetens olika delar måste balanseras mot varandra, och fördelningen mellan dem påverkas av den totala omfattningen. Naturvårdsverkets planering har hela tiden utgått från att resurserna till miljöövervakningen ska öka. Det nuvarande programmet är utformat och balanserat för en betydligt större omfattning än vad de nuvarande anslagen medger. När Naturvårdsverket år 1995 och 1996 ökade miljöövervakningens volym med cirka 30 miljoner kronor att utnyttja verkets genom sparade anslag från tidigare år så sågs det som en förtida anpassning till den volym skulle gälla i framtiden. som Samtidigt finns det ingen långsiktigt garanterad finansiering. Miljöövervakningen skiljer sig således inte från andra statliga verksamheter när det gäller krav på besparingar och omprövning. Enligt utredningens direktiv ska den föreslå hur verksamheten ska finansieras särskilt om volymen föreslås bli ändrad. Det kravet ska ses mot bakgrund av de tidigare svårigheterna att hitta en ny form för finansieringen inget av de olika förslag till finansiering som har presenterats tidigare har genomförts. Direkti-

106 Finansieringen

till alla utredare att pröva statliga åtaganden utesluter i ven om princip finansiering via ökade skatter.

6.1 Anslaget till miljöövervakning

1 början på 1990-talet utformade Naturvårdsverket ett program för miljöövervakningen med utgångspunkt i de mål för formulerasom miljöpropositionen år 1991. Programmet presenterades år des i 1993. De årliga kostnaderna för att genomföra programmet i sin helhet bedömdes till cirka 90 miljoner kronor år. Ett reducerat per skulle kosta omkring 65 miljoner. Naturvårdsverket program påpekade det inte fanns finansiella förutsättningar för att att genomföra alla delar av programmet. statliga anslagen till nationell miljöövervakning ökade från De till miljoner kronor mellan budgetåren 1991/92 och 1994/95. 32 50 Naturvårdsverket beskriver ökningen skenbar, eftersom som hela ökningen äts att insatser tidigare finansieranästan upp av som des på sätt har lyfts in i det nationella miljöövervakningsproannat För budgetåret 1995/96 anslaget 48 miljoner kronor grammet. var omräknat till 12 månader och för budgetåret 1997 knappt 44

miljoner. regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 fick Naturvårdsverket 1 redovisa samlat för den fortsatta miljöi uppdrag att ett program

övervakningens omfattning och inriktning. Det presenterades i

år 1996.46 Ett fullt utbyggt nationellt för början av program miljöövervakning bedöms kosta 106 miljoner kronor år. Till det per kommer regionalt för 75 miljoner kronor per år, dvs. ett program totalt 181 miljoner.

Dir. 1994:23. Svensk nationell miljöövervakning. Rapport 4275, Naturvårdsverket, juni 1993. 46 Miljöövervakningens framtida inriktning och omfattning. Rapport 4543-1, Naturvårdsverket, februari 1996.

Finansieringen 107

Jag kan således konstatera att glappet mellan ambitionerna i Naturvårdsverkets program och de finansiella förutsättningarna har ökat snarare än minskat. Det har skett samtidigt som regeringen flera gånger har pekat på nyttan med miljöövervakningen, utan att precisera vilken volym som verksamheten bör ha.

6.2 Tidigare förslag till finansiering

Vid flera tillfällen har regeringen lyft fram frågan om finansiering av miljöövervakningen. Redan när förslaget om ett nytt program för miljöövervakning presenterades i 1991 års miljöproposition togs frågan om finansiering upp. Där framhölls att finansieringen måste ges en fastare struktur för att åstadkomma bättre tillförlitlighet och högre effektivitet." Regeringen föreslog att miljöövervakningen även i fortsättningen finansieras över statsbudgeten, men påpekade också att det bör ankomma på Naturvårdsverket att utreda och lämna förslag till hur finansieringen ska lösas långsiktigt. Den ökning av anslaget med 75 miljoner kronor på tre som föreslogs skulle dock delvis finansieras att höja avgiften för myndigheternas genom verksamhet enligt miljöskyddslagen. Någon sådan höjning genom-

fördes aldrig.

I 1992 års budgetproposition hänvisas till ett uppdrag till Naturvårdsverket i regleringsbrevet för budgetåret 1991/92 att föreslå ett framtida finansieringssystem. Regeringen konstaterar att frågan inte är löst, och påpekar att ett nytt finansieringssystem är förutsättning för att den fortsatta utbyggnaden av den nya en miljöövervakningen skall kunna drivas vidarem. I maj 1992

47 En god livsmiljö. Prop. 1990291/90, 195. s 48 Avgiften höjdes år 1995, finansieringen miljöövervakningen men av angavs inte som motiv. 49 Prop. l99ll92zl00, Bilaga 15, s 37.

108 Finansieringen

överlämnade Naturvårdsverket ett förslag den långsiktiga om finansieringen till regeringen. Det genomfördes dock aldrig. I Naturvårdsverkets rapport från år 1996 återkom verket med ett förslag liknande det från år 1992. som

Naturvårdsverkets förslag

Naturvårdsverket föreslår att sektorsansvaret ska omfatta miljöövervakningen. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör ... kostnaderna för den statliga finansieringen bäras sektorerna, vilket bör av

viktig sektoremas ökade miljöansar.5°

ses som en del av Naturvårdsverket skissar på modell där olika sektorer en sex för 70 procent kostnaderna för miljöövervakningen. svarar av Fördelningen mellan sektorerna görs i proportion till verkets beräkning den miljöpåverkan respektive sektor bidrar med. av som Enligt verket kan det ske omprioriteringar i det årliga genom budgetarbetet på departementsnivå. Här består således sektorerna av olika departement, trots att de själva knappast påverkar miljön Eftersom varken enskilda departement eller deras myndigheter kan besluta höjda skatter eller avgifter på de verksamheter som om påverkar miljön så innebär förslaget i praktiken inget annat än en omfördelning mellan statsbudgetens utgifter. Jag återkommer till den frågan. Naturvårdsverket presenterade ett liknande förslag år 1992, redovisning regeringens uppdrag att utreda den som av

långsiktiga finansieringen den samordnade miljöövervakningen.

av

5° Miljöövervakningens framtida inriktning och omfattning, Naturvårdsverket rapport 4543-1, s 70. Finansiering den samordnade miljöövervakningen, Statens naturav vårdsverk 1992-06-01, Dnr 801-2533-92.

Finansieringen 109

6.3 Principer för ñnansiering

Enligt direktiven så måste förslag till ökade kostnader finansieras. Om kostnaderna för miljöövervakningen ökar så finns det i princip tre sätt att finansiera dem. Ett är att öka beskattningen, ett annat att fördela från andra områden och ett tredje att finansiera om pengar verksamheten utanför statsbudgeten.

Ökad beskattning

I Sverige öronmärks inte skatter. Hur skatteinkomstema ska användas avgörs i budgetprocessen, där olika utgifter vägs mot varandra. Därför går det inte att höja viss skatt för att finansiera en just miljöövervakningen. Så länge det finns andra angelägna statliga utgifter vilket det alltid lär göra så kommer det att råda stark - - en konkurrens om skatteinkomsterna. Det innebär självklart också att ökade kostnader för miljöövervakningen kan finansieras med en skatt på något helt annat område. En viktig utgångspunkt för beskattning är att skatter ska tas ut så att de skadar samhällsekonomin så lite som möjligt. Det är således alltid de politiska prioriteringarna mellan olika utgifter som bestämmer hur mycket staten satsar på miljöövervakningen, inte hur mycket skatt tas ut på något särskilt område. som

Omfördelning

För att en statlig utgift ska kunna öka utan man måste höja skatterna eller öka budgetunderskottet så krävs att andra utgifter minskar. Avvägningen mellan olika utgiftsområden görs i budgetprocessen, med utgångspunkt i de politiska prioriteringarna av olika mål och verksamheter. Om miljöövervakningen prioriteras högre måste utgifterna omfördelas, antingen inom ett visst utgiftsområde

110 Finansieringen

miljö eller mellan utgiftsområden. Naturvårdsverket har t.ex. - vid flera tillfällen föreslagit det senare. Problemet här är att visa att miljöövervakning är en mer angelägen statlig verksamhet än något annat. En omfördelning inom miljöområdet har den fördelen att miljösidan inte behöver argumenför omfördelning från andra utgiftsområden. tera en Tabell 6.l visar anslag till utgiftsområdet Allmän miljöstatens och naturvård, verksamhetsområdet Miljövård, enligt regeringens budgetproposition för år 1997.

Tabell 6.l Förslag till anslag för verksamhetsområdet Miljövård inom utgiftsomrádet Allmän miljö- och naturvård i budgetpropositionen för år 1997.

Anslag Anslagstyp Anslagsbelopp tkr A Statens naturvårdsverk ramanslag 355 827 A Miljöövervakning ramanslag 93 952 mm. A Bidrag till kalkningsverksamhet för sjöar och vattendrag ramanslag 130 000 Investeringar inom miljöområdet ramanslag 217 992 A 4. Miljö- och kretsloppsforskning ramanslag 135 492 A A Sanering och återställning av miljöskadade områden reservationsanslag 19 400 Koncessionsnämnden för miljöskydd ramanslag 18 675 A Kemikalieinspektionen ramanslag 82 570 A Visst internationellt miljösamarbete ramanslag 41 562 A Stockholms internationella miljöinstitut obetecknat anslag 12 000 A 10.

för utgiftsområdet l 107 470 Summa

Källa." Prop. 1996/97:1

Också omfördelning inom miljöområdet måste baseras på en politiska prioriteringar och avvägningar. Det ingår således inte i

Finansieringen lll

utredningens uppgift att bedöma fördelningen mellan olika anslag. Utredningen konstaterar dock att utrymmet för omfördelningar är begränsat. Särskilt med tanke på de minskningar anslagen till av bl.a. Naturvårdsverket, kalkning och miljöforskning har avisesom rats för kommande år. Självklart går det också att fördela utgifterna inom ett visst om anslag. Det kan t.ex. gälla fördelningen mellan nationell och regional miljöövervakning, som båda ingår i anslaget A Men eftersom utredningen behandlar båda typerna miljöövervakning av så innebär en sådan omfördelning inga ökade till miljöresurser övervakningen.

Finansiering utanför statsbudgeten

Det finns flera tänkbara sätt att finansiera miljöövervakningen utan att det direkt påverkar statsbudgeten. En möjlighet är någon typ avgifter. Enligt regeringsfonnen av och förarbetena till den ska avgift motsvaras specificerad en av en motprestation. Det utesluter troligen möjligheten att finansiera den nationella miljöövervakningen med generell miljöövervakningsen avgift. Informationen från miljöövervakningen tar inte sikte på hur olika verksamheter påverkar miljön, utan på tillståndet och förändringarna i miljön, så det går knappast att peka ut någon

specificerad motprestation till den som skulle betala avgiften. En

avgift det slaget skulle därmed bli skatt. Förutsättningarna av en för beskattning har vi redan varit inne på.

Ett annat sätt är att ta ut avgifter fär den information som

produceras genom miljöövervakningen. Frågan är om efterfrågan och betalningsviljan är så stor att det kan bli fråga om några

52 Recipientkontrollen, som är en del av den regionala miljöövervakningen, kan däremot finansieras med avgifter. Här avser kontrollen just den som orsakar utsläppen, dvs. det finns en specificerad motprestation.

112 Finansieringen

betydande inkomster. Särskilt med tanke på att ett sådant avgiftskan kräva hel del administration. Eftersom informationen system en kollektiv nyttighet finns dessutom risken att avgifterna hindrar är en den utnyttjas i sådan omfattning är samhällsekonomiskt att en som effektiv. När informationen väl är insamlad så ärju den samhällsekonomiska kostnaden för att utnyttja den relativt liten. På regeringens uppdrag har Riksrevisionsverket RRV arbetat fram förslag till principer för prissättning infonnationstjänster av inom den offentliga sektom. Som huvudregel föreslår RRV att avgifterna ska beräknas så att kostnaderna för uttagen täcks. I vissa fall bör dock regeringen kunna besluta att avgifterna dessutom om ska bidrag till myndighetens basverksamhet. Förutsättningen ge ett det finns kommersiell efterfrågan på infonnationen. En är att en möjlighet undvika samhällsekonomiska förluster till följd av att att avgifterna hämmar efterfrågan på informationen är att anpassa avgifterna efter hur priskänsliga olika kunder är. RRV påpekar dock förutsätter kan skilja ut olika kundkategorier och att det att man deras betalningsvilja. Dessutom måste hindra att mäta man kunderna sprider infonnationen vidare eller utnyttjar bulvaner. inte uteslutet att åtminstone viss information från Det är miljöövervakningen kan säljas till ett pris som är högre än uttagskostnaden. Man ska dock inte bortse från de praktiska problemen sammanhanget. De bästa möjligheterna torde finnas för infonnai tion går bearbeta och efter de enskilda kundernas som att anpassa Då kan avgifterna relativt höga utan att avskräcka, önskemål. vara eftersom köparen själv knappast kan få fram motsvarande infonna-

tion på annat sätt. sammanhanget kan det intressant att nämna EU:s direktiv I vara miljöinfonnation trädde i kraft 1993. Enligt direktivet om som ska avgifterna för miljöinforrnation rimliga. Flera medlemslänvara der tillämpar avgifter motsvarar de direkta kostnaderna för att som

53 Principer för prissättning informationstjänster. RRV 1995:64. av 54 90/313/EEC Freedom of Access to Environmental Directive on Information.

Finansieringen 113

ta ut informationen, t.ex. kostnaderna för kopior eller datamedium. Direktivet omarbetas för närvarande. Syftet är att förbättra medborgamas möjligheter att ta del av de olika ländernas miljöinfonnation.

Inom ramen för ett uppdrag SMHI-utredningen har Stats-

kontoret presenterat speciell typ avgiftsfmansiering, s.k. en av

intressentfinansiering. I korthet går den ut på att några stora

användare av informationen t.ex. Naturvårdsverket tecknar avtal med producenten t.ex. SMHI om att till en viss årlig kostnad få utnyttja informationen enligt särskilda villkor. Eftersom intressenterna är statliga myndigheter så innebär modellen i sig inte att statens kostnader för verksamheten minskar. Men den kan bidra till en effektivisering och bättre koppling till behoven. De intressenen ter som bidrar till finansieringen får ett inflytande över informationens omfattning och kvalitet, och kan-på så den till sätt anpassa sina krav och önskemål. Modellen för intressentfmansiering har aldrig använts i den ideala form som Statskontoret beskriver. Men delar av SMHI:s basverksamhet liksom vissa delar av SCB:s statistikproduktion finansieras på ett sätt som i hög grad liknar Statskontorets modell. En avgörande fråga när det gäller miljöövervakningen är om det finns några intressenter kan och vill bidra till finansieringen i som någon större omfattning.

Ökat sektorsansvar

I den statliga miljöpolitiken har begreppet sektorsansvar betonats under de senaste åren. Det går ut på att näringsidkare och myndigheter bedriver verksamhet som påverkar miljön har ansvar att som

55 SMHI:s verksamhetsform Betänkande SMHI-utredningen, SOU av 1995:99. 56 Förutsättningar för intressentfinansiering SMHI:s basverksamhet, av bilaga l till Analys av det offentliga åtagandet i SMHI:s meteorologiska verksamhet, Statskontoret PM 1995-04-07.

l 14 Finansieringen

sig till statens miljömål dvs. sektorn tar sitt miljöansvar. anpassa - Frågan sektorsprincipen kan tillämpas för finansieringen är om miljöövervakningen. av Naturvårdsverkets förslag ansluter till den anda eller trend som finns i miljöpolitiken, dvs. att de olika sektorerna i samhället ska

för miljöfrågoma inom respektive sektor. Men det finns ta ansvar rad teoretiska och praktiska frågetecken kring förslaget. en

Vilka kopplingar finns mellan miljöpåverkan och kostnader för

miljöövervakning I Naturvårdsverkets modell antas de olika

sektoremas kostnader för miljöövervakningen vara direkt proportio-

nella mot deras andelar vissa typer miljöpåverkan. Det finns av av ingen analys visar att den kopplingen finns. Sannolikt gör den som det inte. Kostnaderna för miljöövervakning varierar kraftigt, både

geografiskt och för olika typer miljöpåverkan. En schablonmäsav sig fördelning det slag Naturvårdsverket har presenterat har av som därför stora inslag av godtycke. Är statsbudgeten kopplad till sektorer Förslaget går ut på att

fördela statsbudgetens utgifter från sektorema till miljööverom vakningen. Frågan är hur ska kunna skilja ut de olika man sektorerna i budgeten. Omfördelningen från trafiksektom skulle

möjligen kunna ske att minska anslaget till byggande eller genom drift vägar. Energisektorn är svårare att skilja ut, eftersom staten av inte driver någon verksamhet på området. Undantaget är Vattenfall,

där staten skulle kunna öka avkastningskravet. Det andra sättet att betala energisektoms andel miljöövervakningen är att minska de av statliga bidragen till energiinvesteringar. Eftersom bidragen är till

för stimulera energisystem är bra miljösynpunkt så skulle att som ur sådant förslag troligen väcka förvåning. På energhmrådet är det ett alltså svårt någon rimlig tolkning sektorsprincipen i att se av Naturvårdsverkets förslag. Sektom kommuner är också ett problem

i sammanhanget. Eftersom statsbidragen till kommunerna delas ut i form generella bidrag så är det kommunerna själva som avgör av vilken sektor belastas med kostnaderna för miljöövervaksom ningen. Kommunernas största utgifter är social omsorg och skola.

Finansieringen 115

Hur ska hantera kostnaderna for okända sektorer Även

man om man skulle kunna anta att kostnaderna för miljöövervakning är proportionella mot utsläppens storlek och dessutom acceptera Naturvårdsverkets speciella tolkning av begreppet sektor så skulle inte problemet med finansiering vara löst. Alla utsläpp kan nämligen inte hänföras till viss sektor. Och därmed inte heller en kostnaderna för miljöövervakningen. Enligt Naturvårdsverkets beräkning så kommer 30 procent av utsläppen från s.k. diffusa källor. Det problemet uppmärksammas särskilt i utredningens direktiv. Troligen kommer problemet att öka framöver. En orsak är att andelen utsläpp som kommer från diffusa källor borde öka i takt med att de tydliga källorna åtgärdas. Ett annat skäl är att vissa aspekter på tillståndet i miljön i praktiken är omöjlig att koppla till specifika utsläpp eller andra former av miljöpåverkan. Det gäller kanske i första hand den biologiska mångfalden, som tycks vara den miljöfråga där intresset ökar mest för närvarande. Hur ska modellen passas in i budgetprocessen Som redan nämnts går den statliga budgetprocessen ut på att väga olika utgifter mot varandra, och dem till de statsfinansiella att anpassa Utgifter miljöområdet hanteras på samma sätt ramarna. som avser som andra. Naturvårdsverkets modell förutsätter att kostnaderna för miljöövervakning undantas från den vanliga budgetprocessen, genom att redan från början belasta olika sektorer med vissa kostnader. Det är oklart hur det skulle gå till i praktiken. Om modellen skulle tillämpas på flera verksamheter, vilket i princip är tänkbart, så skulle det innebära radikal förändring av budgetaren betet.

En mindre fråga gäller också att definitionen av och avgräns-

ningen mellan "sektorer" är oklar. Ska t.ex. industrins transporter hänföras till sektorn industri eller transporter Hör kommunala värmeverk till energi- eller kommunsektom Den typen av gränsdragningar skulle få stor ekonomisk betydelse om förslaget genomfördes. Enligt utredningens bedömning så innebär Naturvårdsverkets förslag inte löser problemet med finansiering, utan bara att att man

l 16 Finansieringen

flyttar det. Det gäller också omfördelningen skulle ske man om inom miljöområdets utgiftsram. En sätt att föra in ett ökat sektorsansvar utan att få de här problemen tillämpa de modeller för finansiering har diskuteär att som rats dvs. avgifter för informationen respektive intressentovan, finansiering. Under vissa förutsättningar skulle de leda till ett ökat

sektorsansvar. Inom den regionala miljöövervakningen har sektorerna, dvs. de

bedriver verksamheter påverkar miljön, redan nu ett som som relativt stort De för den s.k. recipientkontrollen enligt ansvar. svarar miljöskyddslagen, kan samordnad med den regionala och som vara lokala miljöövervakningen. De ingår också ofta i luft- eller vatten-

vårdsförbund.

"Förorenaren ska betala

Principen förorenaren ska betala polluter-pays principle om att - PPP sedan länge etablerad inom miljöpolitiken. Den kan ses är uttryck för sektorsansvaret och innebär att kostnaderna för som ett miljöpåverkan eller för undvika miljöpåverkan ska bäras av den att åstadkommer den. Principen tillämpas miljöavgifter och som genom andra miljöpolitiska styrmedel. Principen att förorenaren ska betala skulle kunna användas om för finansiera miljöövervakningen med en som argument att

särskild miljöövervakningsskatt eller Naturvårdsverkets

genom förslag sektorsprincipen. om Det finns dock principiella argument mot att tillämpa principen

på miljöövervakningen. Kostnaden för miljöövervakning ärju ingen miljökostnad i betydelsen negativ effekt på miljön, som ökar eller

minskar med t.ex. utsläppens storlek. Tvärtom bör statens och kommunernas kostnader för arbete med miljöfrågor ses som ett

typiskt offentligt åtagande, ska finansieras på samma sätt som som andra verksamheter. När principen att förorenaren ska betala om så blir ...statens huvudsakliga roll ... att utveckla och tillämpas

Finansieringen 117

upprätthålla ett regelverk, bedriva övervakning mm. min kursivering.57

6.4 Slutsatser

Miljöövervakningsutredningen har förutsättningslöst sökt analysera det statliga åtagandet för miljöövervakningen och olika förslag till finansiering av verksamheten. Med utgångspunkt i den genomgång som har presenterats här konstaterar jag att alla de möjligheter som har diskuterats här möter hinder. Att föreslå ökad beskattning är knappast i linje med direktivens krav på finansiering. Utredningen ska utgå från de generella restriktionema på statsbudgeten. I dem ingår att undvika ett ökat skattetryck. Men inte ens om utredningen bortsåg från den restriktionen, och lyckades peka ut en skatt som inte skulle leda till snedvridningar eller andra effektivitetsförluster i ekonomin, så skulle det inte lösa finansieringsproblemet. Statens inkomster skulle visserligen öka. Men eftersom skatteinkomstema inte är öronmärkta för vissa ändamål så finns det ingen garanti för att just miljöövervakningen skulle få del av dem. Möjligheterna att finansiera miljöövervakningen med avgifter är begränsade. Enligt förarbetena till regeringsformen ska det finnas

en specificerad motprestation till avgiften. På grund av miljööver-

vakningens övergripande karaktär är det svårt att hävda att den skulle kunna utgöra en motprestation för en miljöövervakningsavgift. En sådan avgift skulle alltså i praktiken vara en skatt.

57 Motiv för offentliga åtaganden. Ds 1994:53, Finansdepartementet, s 17. 58 Prop. 1973:90

118 Finansieringen

Avgifter för information

Däremot går det att ta ut avgifter för den information tas fram som inom för miljöövervakningen. Troligen kan det inte bidra ramen särskilt mycket till finansieringen. Enligt uppgifter från Naturvårdsverket så säljs för närvarande information från miljöövervakningen i tryckt form för ungefär halv miljon kronor år. Under en per utredningens samråd med olika organisationer så har det vid flera tillfällen påpekats att det finns starka skäl för att efterfrågan på information från miljöövervakningen kommer att ökai framtiden. Här kan den moderna inforrnationsteknolgin säkert bidra. Det finns t.ex. tekniska möjligheter att på ett enkelt sätt ta betalt för information som sprids via Internet. Att är relativt liten är i sig heller inget skäl för att inte summan ta betalt. Utredningen inga principiella hinder mot att tillämpa ser principen självkostnadema för informationen, dvs. i om att ta ut enlighet med Riksrevisionsverkets förslag till principer för prissättning information. av Innan Naturvårdsverket bestämmer hur verket ska ta betalt för informationen från miljöövervakningen så finns det frågor ett par som måste klaras ut. För att bidra till finansieringen miljöövervakningen så måste av inkom stema från informationen komma miljöövervakningen till del. För närvarande tillfaller intäkterna från försäljning skrifter av verkets informationsavdelning, trots att de har finansierats med anslaget till miljöövervakning. Om verket anser sig behöva satsa

på generell information så är det rimligt att den finansieras

pengar verkets förvaltningsanslag. av En fråga är principerna för att ta betalt. Det kan finnas annan skäl att avstå från att ta betalt från vissa användare. Bland annat kan det lämpligt att låta dem själva bidrar med informavara som tion används inom den nationella miljöövervakningen kunna som få fri tillgång till delar den övriga infonnationen. Det gäller t.ex. av kommunala förvaltningar. l så fall bör parterna avtala om vilken information det gäller och hur den får användas. Också när det

SOU 1997.-34 Finansieringen 119

gäller utbildningsväsendet och forskningen kan det finnas skäl att avstå från att ta betalt för informationen.

Intressentfmansiering

Utredningen har undersökt förutsättningarna för att tillämpa intressentfinansiering miljöövervakningen. Den skulle i det här av sammanhanget kunna ett uttryck för ett sektorsansvar på vara myndighetsnivå. Modellen har flera fördelar. Den skulle öka behovsstymingen kostnadspress på verksamheten. och skapa en En begränsning är att det är svårt att peka ut några verkligt stora intressenter, utöver Naturvårdsverket självt och länsstyrelserna. Men intressentfinansiering inte kan sluta mellan Naturäven om gapet vårdsverkets föreslagna omfattning och det nuvarande anslaget till miljöövervakning så bedömer jag ändå att den kan värdefulla ge tillskott till verksamheten. Enligt den renodlade modellen för intressentfinansiering som Statskontoret har presenterat så ska delar anslaget till den av aktuella verksamheten fördelas på de utpekade intressenterna. De får därmed ansvaret för att de tjänster som behövs produceras i tillräcklig omfattning och med rätt inriktning, kvalitet etc. När modellen tillämpas på det sättet är motivet att verksamheten ska effektiviseras och till efterfrågan. Däremot innebär den anpassas inte automatiskt att de totala ekonomiska ramarna ökar, även om intressenterna själva kan besluta att använda sitt eget anslag till att beställa tjänster utöver dem omfattas av deras fonnella ansvar. som När det gäller miljöövervakning så är det knappast meningsfullt att tillämpa den ursprungliga modellen, dvs. dela upp anslaget på olika beställare. Enligt Naturvårdsverket så räcker det nuvarande anslaget inte till hälften den verksamhet som verket anser ens av skulle behövas. Med grundtanke så kan variant modellen dock samma en av utvecklas.

120 Finansieringen

Intressentfinansiering en variant -

Vid utredningens samråd med olika organisationer har det framkommit att det hos flera dem finns ett ökande intresse för av information från miljöövervakningen, också utanför de organisatiohar miljöfrågor primär uppgift. Det gäller inte minst ner som som de myndigheter har fått ett särskilt för miljöfrågoma som ansvar inom sin sektor. De är eller kan förväntas bli således intressen- - ter i miljöövervakningen. Eftersom deras intresse till stor del riktas mot sådana delar miljöövervakningen som jag bedömer som av angelägna, ännu inte har kunnat påbörjas i någon större men som omfattning, så borde det finnas förutsättningar att tillämpa tanken med intressentfinansiering. Till skillnad mot den ursprungliga modellen skulle det i så fall handla faktiska tillskott till finansieringen, dvs. inte om att om fördela det nuvarande anslaget till miljöövervakning på intressen-

tema. Naturvårdsverket tecknar avtal med olika myndighe- Idén är att ter att de under bestämd tid ska bidra till de delar av miljöom en övervakningen infonnation det slag myndigheterna som ger av som har nytta i sin verksamhet, t.ex. för att kunna ta sitt sektorsanav för miljön. Den verksamhet det handlar om måste ingå i svar som Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden det program som utformar med utgångspunkt i målen för verksamheten. Men inom de så måste intressentema få vissa möjligheter att anpassa ramarna verksamheten till sina behov. De bör också få utse represenegna tanter i Miljöövervakningsnämnden, de inte redan är representeom rade där. Intressenternas bidrag kan olika slag, och behöver inte vara av

nödvändigtvis Andra möjligheter är att bidra med

vara pengar. tjänster, t.ex. fältpersonal, eller utrustning, t.ex. fartyg eller mätutrustning. Det viktiga är att bidragen skapar utrymme för nya verksamheter inom miljöövervakningen. Efter att ha prövat tanken på några myndigheter så bedömer jag att den är värd att utveckla. Utredningen har inte kunnat föra några

Finansieringen 121

fonnella förhandlingar med myndigheterna, det måste bli utan Naturvårdsverkets uppgift i skede. ett senare

Myndigheternas förutsättningar

En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna vara med och finansiera miljöövervakningen är att det går att förena med deras instruktioner och uppdrag. Särskilt det kan bli om aktuellt att minska på den ordinarie verksamheten för att skapa utrymme för att bidra till miljöövervakningen. För de myndigheter som har ett tydligt utpekat miljöansvar i sina instruktioner bör det inte vara så svårt att bidrag till miljöövervakning i verksamrymma hetsplanema särskilt infonnationen från miljöövervakningen - om är en viktig förutsättning för att kunna leva till ansvaret. Som upp stöd för myndigheternas beslut skulle det dock värdefullt vara och i vissa fall nödvändigt att deras preciserades i - ansvar instruktioner eller regleringsbrev. En annan fråga är myndigheterna kan binda sig i långsiktiga om åtaganden att finansiera miljöövervakningen. För bli om att meningsfulla så måste förmodligen åtagandena sträcka sig över två till fyra år gången. Trots att verksamheten sådan är långsiksom tig så disponerar inte heller Naturvårdsverket anslaget över en längre överblickbar period än tre år. Det är troligen enklare om åtagandet avser försöksverksamhet och utvecklingsprojekt, där åtagandet kan avgränsas i tiden. Särskilt när det gäller miljöövervakning av biologisk mångfald, ännu är under utveckling, så som torde det under överskådlig tid finnas stora möjligheter att vara med och finansiera den typen projekt. av I de flesta fall torde myndigheterna ha svårt att på kort sikt bidra med pengar till miljöövervakningen, åtminstone i den nuvarande budgetsituationen. Förutsättningarna bedöms bättre vara för att kunna bidra med tjänster eller utrustning.

122 Finansieringen

Vilka myndigheter

har inte kartlagt alla tänkbara intressenter och deras Utredningen

förutsättningar bidra till miljöövervakningen. Med utgångspunkt

att de olika myndigheternas intresse så ska några i en bedömning av tänkbara exempel nämnas. Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Fiskeristyrelsen som jag samrått med i den här frågan har alla ett intresse av att miljöhar den biologiska mångfalden utvecklas. Skogsbruövervakningen av effekter på skogens växter och djur är fråga som har stort kets en

biologiska mångfalden i odlingslandskapet är också

intresse. Den intresse, inte minst kopplad till förändringarna av livsmeav stort delspolitiken. Fiskbeståndens utveckling i haven och sjöarna är en information för bedöma fiskenäringens uweckling och väsentlig att villkor. mellan miljö och trafik lyfts ofta fram i olika Kopplingen sammanhang. Att ställa transportsystemet för att minska de om på miljön uppgift för framtiden. Som negativa effekterna är en stor arbetet har bl.a. de olika trafrkverken deltagit i det s.k. ett led i det MaTs-samarbetet miljöanpassat transportsystem. I projektets

slutrapport frågan miljöövervakningens frnmsiering upp.

tas om för övervakningen bör ... bäras de sektorer som Kostnaderna av

bidrar till de problem skapar behov miljöövervakning.

som av finansiering bör viktig del sektorernas ökade Denna ses som en av

miljöansvar. I det sammanhanget kan det vara värt att nämna att

väderinfonn ationssystem. Det bestå cirka 570 Vägverket har ett av automatiska mätstationer. Till och stationema går det att var en av ytterligare givare kan placezas upp till 3 koppla upp till 26 som från stolpen. Det är möjligt att det stationmätet kan bli kilometer

värdefull resurs för miljöövervakningen.

en nämndes i kapitel 3 har Socialstyrelsen och Rükhälsoinsti- Som för frågor ligger nära den hälsorelaterade miljötutet ansvar som

Pâ miljöanpassat transportsystem. Slutrapport från MaTsväg mot ett samarbetet. Rapport 4636, Naturvårdsverket, s 50.

Finansieringen 123 övervakningen. De bör därför ha ett intresse av att finansiera nya verksamheter inom det området.

Ekonomi och organisation 125

7 Ekonomi och organisation

I det här kapitlet ska jag ta upp några frågor kring den ekonomiska styrningen och organisationen miljöövervakningsprogramm et. De av är viktiga för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt, efter de riktlinjer som har presenterats tidigare i betänkandet.

7.1 Redovisning och ekonomisk styrning

En grundläggande förutsättning för att verksamheten ska kunna styras och följas upp på ett effektivt sätt är att det finns stöd i form av ett effektivt redovisningssystem. Det saknas idag. Med det redovisningssystem finns för närvarande går det som bara att få en mycket grov bild de olika verksamheternas av kostnader. För utredningen någorlunda klar bild över hur att ge en kostnaderna fördelar sig har det krävts särskilda ansträngningar från Naturvårdsverket. En viktig insats inför det framtida miljöövervakningsprogrammet är därför att skapa effektiva och ändamålsenliga rutiner, så att det blir enkelt att få den ekonomiska information krävs för att som följa och styra utvecklingen. Redovisningen bör omfatta alla kostnader för miljöövervakningen, dvs. inte bara betalas dem som via det särskilda anslaget. Utöver bra system och rutiner behövs också ekonomisk och administrativ kompetens i tillräcklig omfattning.

126 Ekonomi och organisation

7.2 Upphandling

I alla inom den nationella miljöövervakningen stort sett program genomförs olika utförare Naturvårdsverket handlar upp. Det av som fråga antal utförare och många olika avtal. Formema är om ett stort för upphandling och avtalens utformning kan därför ha stor

betydelse för verksamhetens kostnader och effektivitet. kan få större betydelse i framtiden. Hittills Upphandlingen ännu Naturvårdsverket delvis varit tvingade att anlita vissa utförare. har samband med verkets laboratorier avvecklades i början I att egna på 1990-talet så tecknades avtal att ett antal utförare skulle vara om garanterade årliga beställningar viss volym. När avtalen löper av en några år så ökar utrymmet för upphandling. ut om upphandlingen ska effektiv så är det viktigt att För att vara formuleras på tydligt sätt, bl.a. för att det ska gå beställningen ett följa och utvärdera den information levereras. Här har att upp som

kraven på informationens kvalitet en stor betydelse. Ju tydligare

kraven kan uttryckas, desto bättre är förutsättningarna för att

utvärdera anbuden och följa resultaten Det gäller särskilt när upp förutsättningar för begära in anbud från större krets, det finns att en på den nordiska marknaden, eftersom det då kan bli fråga om tex. utförare inte är kända sedan tidigare. som det sammanhanget är det också viktigt att ta hänsyn till l utförarnas kompetensförsörjning på längre sikt. Så länge det är en begränsad krets utförare anlitas år efter år så kan de sätta av som särskilda för utveckla kompetensen, skaffa utrustning av resurser att konkurrensen blir hårdare att kretsen tänkbara etc. Om genom av ökar så kan det få negativa effekter för den långsiktiga utförare kompetensen hos enskilda utförare. Naturvårdsverket bör därför

utforma strategi för att undvika att sådan kompetens som en bedöms strategisk och långsiktig betydelse för miljöövervara av vakningen utarmas.

°° Se avsnitt 3.5.

Ekonomi och organisation 127

Om upphandlingen ökar i betydelse så växer också kraven på beställaren. Det är viktigt att Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden har tillgång till den kompetens som behövs, såväl för att formulera krav och utvärdera anbud för att utvärdera och som följa verksamheten. upp När det gäller utformningen kontrakten konstaterar utredav ningen att Naturvårdsverket redan har genomfört viktiga förändringar. Tidigare fick utförama relativt vida ramar och betalt i förskott. Nu preciseras kraven tydligare, och utförama får betalt i efterskott mot specificerade fakturor. De principerna kan troligen utvecklas ytterligare, måste naturligtvis anpassas till de men enskilda fallen. Förutsättningarna skiljer sig kraftigt mellan en standardiserad undersökning ska göras med etablerade metoder som och ett utvecklingsprojekt som syftar till att utveckla och testa nya metoder. Under alla omständigheter är det viktigt att kraven preciseras och formuleras så tydligt möjligt, så beställaren och som utföraren från början är överens om vad det är som ska utföras.

7.3 Utvärdering och uppföljning

Utvärdering och uppföljning är centrala delar miljöövervakav ningen. Det gäller såväl kostnader resultat och metoder. Inte som minst delar miljöövervakningen ska utvecklas, t.ex. om nya av biologisk mångfald. Här återstår en hel del utvecklingsarbete. Därför är det lämpligt att bygga verksamheten successivt och upp med återkommande utvärderingar. Särskilt om intressanta och kostnadseffektiva, relativt oprövade, metoder ska prövas. Att men utnyttja satellitbilder för övervakning förutsättningarna för av biologisk mångfald är ett sådant exempel. Utvärdering är också förutsättning för att kunna vidta de en åtgärder för att minska kostnaderna utredningen har pekat på. som Det gäller t.ex. när de olika programmen ska anpassas till målen och kvalitetskraven.

128 Ekonomi och organisation

När det programmet för miljöövervakning utformas så är det nya därför viktigt att sätter tillräckliga resurser för utvärdering man av och uppföljning.

7.4 Budgettekniska frågor

Som utredningen har konstaterat tidigare så är det viktigt att de ekonomiska villkoren för miljöövervakningen är långsiktiga och stabila. Vissa omfattande undersökningar genomförs med många års mellanrum. De kräver under enskilda år särskilt stora resurser - om det praktiska eller andra skäl är lämpligt att genomföra flera av sådana undersökningar år. Däremellan kan det krävas samma betydligt mindre insatser. Utveckling och test av nya metoder är en form investeringar, innebär stora kostnader under relativt av som korta perioder. Tillsammans innebär det att kostnaderna för miljöövervakningen kan variera kraftigt mellan lika år. Att miljöövervakningen finansieras med årliga anslag till Naturvårdsverket kan därför ett problem. Om det inte går vara eller lämpligt att planera verksamheten att kostnaderna är fördelas jämnt mellan åren så måste det finnas ett system för att fondera delar anslagen. Verksamheten måste också styras av av långsiktig budget, t.ex. för rullande tioårsperiader. Den ekonoen miska redovisningen måste till de förutsättningarna. anpassas Också när det gäller upphandlingen kan det vara viktigt att ha tidsperspektiv är längre än ett budgetår. Särskilt när ett som upphandlingen helt eller delvis kompetens- ch metodutveckavser ling så kan treårigt kontrakt innebära ekcnomiska fördelar, t.ex. ett eftersom utföraren då kan fördela sina investerngar på flera år. Förutsättningarna för konkurrens mellan flera utförare, och därmed på kostnaderna, torde dessutom öka med värdet på kontraktet. press Regeringen bör beakta de här förhållantbna och reglera villkoren i regleringsbrevet till Naturvårdsverke; Det bör tydligt markeras den del anslaget till miljöövervakning som fonderas att av inte kan utnyttjas till andra delar verksamheter. av

Ekonomi och organisation 129

7.5 Kompetensfrågor

Flera de frågor har berörts här innebär ökade krav på av som kompetens. Det handlar dels ekonomisk och administrativ om kompetens, dels om kompetens för upphandling, utvärdering och uppföljning t.ex. kvalitetsfrågor, kravspecifikationer. Det är nödvändigt att både Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden har tillgång till sådan kompetens i tillräcklig omfattning. Delvis är det fråga om sådan kompetens inte redan finns inom som nu Naturvårdsverket. En fråga som har diskuterats under utredningen är hur man bäst kan organisera kompetensförsörjningen. En möjlighet är att knyta representanter för utförama eller forskare från närliggande områden till Miljöövervakningsnämnden, t.ex. i form ett särskilt råd eller av en referensgrupp som kan kallas vid behov. I vissa fall kan det handla om specifika beslut enskilda vid andra om program, tillfällen om mer strategiska överväganden om metoder och långsiktig inriktning. Eftersom miljöövervakningen sveper över breda områden så kan det behövas flera skilda typer av kompetens. Därför är det viktigt att den organiseras på ett sätt som inte leder till omfattande administration eller tröga beslutsprocesser. Det är också viktigt att de och organisationer som personer anlitas inte är nära knutna till de utförare som anlitas i miljöövervakningen, eftersom de skulle riskera att hamna i en konflikt mellan olika intressen. Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden måste kunna utgå från att de råd är objektiva och som ges professionella. En möjlighet kan vara att anlita utländska experter, t.ex. från de andra nordiska länderna. Från flera håll har man pekat på behovet av ett forum där olika utförare kan diskutera principiella och praktiska frågor kring miljöövervakningen. Det skulle vara värdefullt av flera skäl. Dels för att informera varandra om resultat och metodutveckling, dels för att skapa bättre förutsättningar för att samordna olika program. Här bör deltagarna naturligtvis väljas bland de utförare är direkt som

130 Ekonomi och organisation inblandade i miljöövervakningen, både på nationel. och regional nivå.

Överväganden, förslag och konsekvenser 131

överväganden,

8 och

förslag

konsekvenser

Mot bakgrund av de analyser och resonemang som har redovisats i betänkandet drar jag två grundläggande slutsatser, som har stor betydelse för de överväganden och förslag jag presenterar här. Den första slutsatsen är att det är meningsfullt att bedriva miljöövervakning på en annan nivå än den som Naturvårdsverket föreslog år 1996. Miljöövervakning har viktig och värdefull roll i miljöarbetet en också programmet inte omfattar alla de verksamheter och om ambitioner som Naturvårdsverket har föreslagit. Oavsett omfattningen så måste programmet utformas med utgångspunkt i de miljöpolitiska målen samt tydligt formulerade kvalitetskrav och principer för prioritering mellan olika delar. Den andra slutsatsen är att det under alla omständigheter behövs

ett nytt program för den framtida miljöövervakningen.

Under de närmaste åren måste det befintliga programmet för miljöövervakning arbetas om och anpassas till de nya förutsättningarna, dvs. de långsiktiga ekonomiska ramarna, de nya målen för miljön och riktlinjerna för miljöövervakningen samt till den kommande lagstiftningen miljökvalitetsnormer och EG-direktiv om

om miljökvalitet i första hand för vatten.

132 Överväganden, förslag och konsekvenser

8.1 Omfattning och inriktning

Förslag: Miljöövervakningen bör inriktas mot de

nya miljömålen.

Miljöövervakning är inget självändamål, utan ett nedel i det samlade miljöarbetet. Uppgiften är bl.a. att följa upp de mål som statsmakterna har formulerat för utvecklingen i miljör.. Regeringen har aviserat att de miljöpolitiska målen ska göras så att de blir tydligare och enklare att följa upp. Le nya målen om, ska presenteras i 1998 års miljöpolitiska proposition. Miljöövervakningen är ett viktigt redskap för att följa upp målen. Därför bör den framtida miljöövervakningen inriktas och utformas på sätt gör att den fungerar ett sådant ett som son instrument. viktigt det finns helhetsbild miljösituationen i Det är att en av Sverige. Informationen från miljöövervakningen kan ge viktiga bidrag till den bilden, det krävs också andra typer av inforrnamen tion. Att samla och sammanställa den information behövs bör som central del Naturvårdsverkets inte för vara en av ansvar, nen miljöövervakningen.

Förslag: Målet att miljöövervakningen ska

om

analysera olika utsläppskällors miljöpåverkan bör

strykas.

Målet att miljöövervakningen ska göra det möjligt att analysera om olika utsläppskällor nationella och internationella påverkan på miljön skiljer sig från de övriga målen. För att uppfylla det så krävs

SOU 1997.-34 Överväganden, förslag och konsekvenser 133

sådan forsknings- och utredningsverksamhet som inte har något direkt samband med miljöövervakningens övriga uppgifter. Utredningen föreslår därför att det målet ska tas bort. Samtidigt vill utredningen betona att uppgiften är viktig i andra delar av det samlade miljöarbetet, och att Naturvårdsverket har ett ansvar för att den utförs. Dessutom är det viktigt att peka på att informationen från miljöövervakningen kan till nytta för att verifiera vara forsknings- och utredningsresultaten.

Förslag: Jordbrukets recipientkontroll bör inte

ingå i miljöövervakningen.

I det miljöövervakningsprogram finansieras med särskilda som statliga anslag ingår inte s.k. recipientkontroll. Ett undantag är

kontrollen av läckagen av växtnäring från jordbruketf Verksamhe-

ten påbörjades innan det nuvarande miljöövervakningsprogrammet kom till, och kallades då för jordbrukets recipientkontroll JRK. Eftersom den i princip inte skiljer sig från den recipientkontroll finns för andra verksamheter så utredningen att det finns som anser skäl att lyfta ut JRK miljöövervakningen. l stället bör ur jordbruksnäringen betala för sin recipientkontroll, som andra näringar gör. Utredningen har diskuterat olika sätt att lösa finansieringsfrågan, tar inte ställning till hur det bör ske. men

6 Se avsnitt 3.5.

134 Överväganden, förslag och konsekvenser

Förslag: Miljöövervakningen bör avgränsas tydli-

gare mot forskningen.

Av tradition så finns det starka band mellan miljöövervakningen och forskningen. Stora delar miljöövervakningsprogrammet har av sitt i olika forskningsprojekt och deras behov av långa ursprung mätserier. Också i framtiden har forskningen viktiga roller i sammanhanget, inte minst i det praktiska arbetet med mätningar och undersökningar samt för att utveckla och pröva metoder. nya I många fall kan det effektivt att samordna miljöövervakvara ningen med forskningsprojekt. Däremot utredningen att det är viktigt att forskningen inte anser utformningen och inriktningen de olika miljöövervakningsstyr av Miljöövervakningen ska genomföras med utgångsprogrammen. punkt i beställamas dvs. riksdagens och regeringens mål, - kvalitetskrav etc, vilka åtminstone delvis skiljer sig från dem som gäller för forskningen.

Förslag: Åtaganden mot internationella organ

måste samordnas bättre med miljöövervakningen.

Innan några åtaganden rapportering till internationella nya görs om så bör samråd ske med Naturvårdsverket och Miljöövervakorgan

ningsnámnden. Åtaganden som innebär ökade kostnader utan att

tillföra information är till nytta för det svenska miljöövervaksom ningsprogrammet bör finansieras på annat sätt.

Överväganden, förslag och konsekvenser 135

Där förutsättningarna finns så bör den svenska miljöövervakningen till den görs i andra länder, t.ex. när det gäller anpassas som metoder och inriktning.

Förslag: Kvalitetskraven bör uttryckas tydligt.

Kvalitetskraven har stor betydelse för miljöövervakningens kostnader. Därför är det viktigt att informationen har rätt kvalitet, dvs. varken för låg eller för hög. Statsmaktemas och Naturvårdsverkets kvalitetskrav på inform ationen från miljöövervakningen bör uttryckas tydligt. Parterna måste kraven är realistiska i förhållande till de vara överens om att satsas på miljöövervakning. resurser som

Förslag: Miljöövervakning av biologisk mångfald

bör prioriteras.

Att den biologiska mångfalden är ett centralt mål för väma om miljöpolitiken. Utredningen därför att det är ett område som anser ska prioriteras i det framtida programmet för miljöövervakning. Verksamheten bör införas successivt, i takt med att metoder utvecklas och En förutsättning är att det kan skapas ett testas. ekonomiskt utrymme för verksamheten område kan behöva över och utvecklas är den Ett annat som ses hälsorelaterade miljöövervakningen. I första hand torde det i så fall

136 Överväganden, förslag och konsekvenser

handla att samordna och sammanställa de undersökningar som om kommunerna och landstingen svarar för.

8.2 Strukturen

l olika sammanhang så har möjligheterna till samordning mellan den regionala och den nationella miljöövervakningen lyfts fram ett sätt att effektivisera verksamheten. Utredningen har som analyserat förutsättningarna för sådan samordning. Utgångspunken har varit att det också i framtiden ska finnas en nationell och ten regional miljöövervakning, delvis har olika syften. en som För uppnå några påtagliga samordningsvinster bedömer att utredningen att rollfördelningen mellan de två delarna av miljöövervakningen kan behöva förändras. Utredningen har prövat tre olika

modeller. Jag bedömer att den nuvarande rollfördelningen ger små ytterligare samordningsvinster. Det inte går att göra några stora samordningsvinster kan mätas i behåller - som pengar - om man den nuvarande rollfördelningen mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna.

Genom successiva anpassningar och vardagsrationaliseringar

kommer samordningen sannolikt att förbättras. Naturvårdsverket bör

t.ex. fortsätta att utveckla sin Handbok för miljöövervakning, och

försöka förmå olika aktörer inom den regionala och lokala miljöövervakningen tillämpa de metoder beskrivs i handboken. att som Naturvårdsverket bör kunna utfärda föreskrift om att alla en mätningar och undersökningar finansieras av staten ska göras som enligt handbokens anvisningar. Genom bättre information vilka om mätningar och undersökningar pågår så kan en del onödigt som dubbelarbete undvikas. En möjlighet är att koncentrera miljöövervakningen till annan Naturvårdsverket. Jag bedömer sådan Ökad koncentration är att en bara lämplig vid knappa Det skulle minska kostnaderna resurser.

Överväganden, förslag och konsekvenser 137

för miljöövervakningen, men kunna få negativa effekter för det samlade miljöarbetet. För närvarande fördelas anslaget till den regionala miljöövervakningen enligt enkel fördelningsnyckel mellan länsstyrelserna. en Naturvårdsverket skulle kunna styra länsstyrelserna hårdare genom att koppla bidragen hårdare till den nytta som länsstyrelsemas insatser har för den nationella miljöövervakningen. På så sätt skulle pengarna göra nytta, i vart fall miljöövervakningens strikta mer ur perspektiv. Det skulle dock kunna medföra att länsstyrelsemas engagemang för miljöfrågoma försvagades. Den nära koppling som idag finns mellan regional miljöövervakning och länsstyrelsemas arbete med s.k. strategier för regional miljöanalys skulle gå förlorad. Risken med den här modellen är att det som skulle vinnas för miljöövervakningen skulle förloras för det samlade miljöarbetet. Utredningen avfärdar inte modellen, men bedömer att den framför allt kan vara intressant i en situation där de totala anslagen för miljöövervakning är så små att det blir svårt att uppnå målen för miljöövervakningen.

Förslag: Möjligheterna till en ny regional organi-

sation med ökat ansvar bör utvecklas.

Ett möjligt sätt att förbättra samordningen är att ge den regionala organisationen för miljöövervakningen ett större för att ansvar genomföra den nationella. En förutsättning är enligt utredningen att det skapas regionala för miljöövervakningen har större organ som än de nuvarande länsstyrelserna. En sådan regional resurser organisation måste omfatta flera län. Utredningen tar inte ställning till idén, men anser att den är värd att utveckla. En avgörande fråga i sammanhanget är om det i

138 Överväganden, förslag och konsekvenser

framtiden under alla omständigheter kommer att finnas regionala skulle kunna för den regionala miljöövervakorgan som ta ansvar ningen. Utredningen avrinningsområden M 1996:03 har bl.a. till om uppgift att föreslå ett administrativt system för att hantera vattenanknutna miljö- och resursfrågor inom olika avrinningsområden. Uppgifterna myndighetsorganisationen påminner i hög för den nya grad regional miljöövervakning, så det bör finnas goda om förutsättningar att samordna verksamheterna. Därför finns det anledning att avvakta utredningens förslag innan tar ställning man till hur den nationella och regionala miljöövervakningen ska organiseras i framtiden.

8.3 Effektivisering och minskade kostnader

Möjligheterna att minska kostnaderna påverkas i hög grad av miljöövervakningens inriktning i framtiden, avgränsningama till andra verksamheter och på de kvalitetskrav ska gälla. Mot som bakgrund utredningens slutsatser och förslag på de områdena så av är utredningens uppskattning att de årliga kostnaderna för det grova nuvarande programmet kan minskas med omkring 5 miljoner kronor, för att plats för eftersatta delar miljöövervakningen. ge av Kvalitetskraven avgörande faktor i sammanhanget lägre är en kan kostnaderna minskas. krav desto mer De effektiviseringar och andra åtgärder krävs för att minska som kostnaderna bör kunna genomföras på relativt kort tid. Som nämnts så bedömer utredningen att miljöövervakningsprogrammet under alla omständigheter behöver förändras under de närmaste åren.°3 l samband med det arbetet så bör det finnas goda möjligheter att ta på möjligheterna att minska kostnaderna. vara

62 Se avsnitt 3.5. 63 Se avsnitt 3.7.

Överväganden, förslag och konsekvenser 139

För att minska kostnaderna krävs i många fall utvecklingsarbete och andra investeringar. Det gäller bl.a. utveckling och utvärdering modeller, tekniker t.ex. satellitbilder och metoder. av nya - - Programmet bör därför den typen av insatser. rymma I det sammanhanget är det särskilt angeläget att Naturvårdsverket anstränger sig för att utnyttja bidragen till Miljödatacentrum i Kiruna. Verket har åtagit sig att under 5 år bidra med 3 miljoner kronor år till uppbyggnaden Miljödatacentrum i Kiruna, utan krav per av på någon särskild motprestation. De totalt 15 miljoner kronorna bör enligt utredningen betraktas investering. På relativt kort sikt som en bör investeringen avkastning i form information som kan ge en av användas i miljöövervakningen, värde åtminstone motsvarar vars den satsade summan. Utredningen bedömer att följande åtgärder är de som på relativt kort sikt kan minska kostnaderna mest, och att Naturvårdsverket undersöka förutsättningarna för att genomföra dem

Förslag: Naturvårdsverket bör så långt

som

möjligt på möjligheterna att effektivisera

ta vara verksamheten och minska kostnaderna.

I första hand bör verket

över intervallen mellan de återkommande undersökningarna av - se bl.a. sjöar, vattendrag och skogar, utreda möjligheterna att minska antalet mätstationer genom att i högre grad utnyttja beräkningsmodeller,

64 Förslagen utvecklas i kapitel

140 Överväganden, förslag och konsekvenser

utvärdera mätserier och variabler för att se om det går att minska omfattningen på sådana mätningar inte tillför någon ytterligare som information av väsentlig betydelse, tillsammans med Miljödatacentrum klargöra hur investeringen i - Miljödatacentrums uppbyggnad ska komma miljöövervakningen tillgodo.

8.4 Finansiering

Oavsett hur miljöövervakningen finansieras och hur mycket resurser satsas så är det viktigt att de ekonomiska förutsättningarna är som stabila. Miljöövervakningen är åtminstone till stora delar en långsiktig verksamhet. Infonnationen tillståndet i och utveckom lingen miljön får sitt verkliga värde först när den går att omsätta av till någorlunda säkra trender. Sedan år 1991, när det nuvarande programmet presenterades, har miljöövervakningen dock aldrig kännetecknats stabilitet när det av gäller de ekonomiska förutsättningarna. Hela tiden har siktet varit inställt på kraftig ökning volymen i framtiden, som aldrig har en av skett. Utgångspunkten för utredningens förslag till inriktning och omfattning miljöövervakningsprogrammet är att pröva och av

renodla det statliga åtagandet°° Ett sådant bör också i

av program framtiden huvudsakligen finansieras med statliga anslag. En så kraftig ökning till miljöövervakning Naturvårdsav resurserna som verket har föreslagit förutsätter därför politiska beslut och prioriteringar. De förslag till finansiering som ligger inom utredningens ramar kan dock ett väsentligt tillskott till miljöövervakningen, och ge

65 Se kapitel 66 Se avsnitt 3.5.

Överväganden, förslag och konsekvenser 141

därmed skapa utrymme för de insatser bör ingå i det nya som

framtida miljöövervakningsprogrammetf"

Förslag: Delar av miljöövervakningen bör intres-

sentfinansieras.

Utredningen bedömer att det med s.k. intressentfinansiering går att

öka det årliga ekonomiska utrymmet med åtminstone 10 miljoner kronor. Det kan ske antingen via direkta ekonomiska bidrag eller genom att utföra olika tjänster. Förutsättningarna bedöms vara särskilt goda att på så sätt finansiera miljöövervakning är som inriktad mot den biologiska mångfalden. Naturvårdsverket bör inleda förhandlingar med de tänkbara intressentema. Det gäller bl.a. Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Fiskeristyrelsen. För intressentfinansiering av andra delar av programmet finns det också flera tänkbara intressenter, t.ex. Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet och trafikverken. För att förbättra myndigheternas möjligheter att bidra till finansieringen kan deras ansvar på området behöva preciseras, t.ex. i regleringsbreven eller instruktionerna.

67 Se avsnitt 3.7. 68 Se avsnitt 6.4.

142 Överväganden, förslag och konsekvenser

Förslag: Naturvårdsverket bör ta ut självkostna-

der för informationen.

Naturvårdsverket bör utforma tydliga principer när det gäller spridning information från miljöövervakningen. Grundprincipen av bör att den vill ha del informationen betalar för vara som av

självkostnaden. Översiktlig information som bedöms vara av

allmänt intresse kan lämplig att sprida via Internet, då vara självkostnaden i praktiken blir noll. När det gäller specifik eller mer kvalificerad information bör de fulla självkostnadema tas ut. För infonnation ska användas i kommersiella sammanhang bör som verket överväga att sätta ett pris lämnar ett bidrag till basverksom sarnheten. Av olika skäl kan det lämpligt att låta vissa vara organisationer få del informationen utan att betala, eller till av reducerat pris. Bland annat så bör de själva bidrar med sådan som information behövs i den nationella miljöövervakningen kunna som få fri tillgång till den. Villkoren för hur den informationen får

användas bör i så fall klargöras. Den ersättning betalas för informationen bör återföras till som miljöövervakningen. Utredningen bedömer att de årliga intäkterna på sikt kan uppgå till omkring l miljon kronor.

8.5 Ekonomi och organisation

Utredningen konstaterar att Naturvårdsverkets system och rutiner för redovisning och ekonomisk styrning miljöövervakningen av behöver utvecklas, så att det blir ett värdefullt stöd i arbetet. För det behövs också ekonomisk och administrativ kompetens i

tillräcklig omfattning. Upphandling är ett betydande inslag i Naturvårdsverkets arbete med miljöövervakning. Frågan kan bli ännu viktigare i framtiden.

Överväganden, förslag och konsekvenser 143

Därför är det viktigt att det finns bra rutiner, och att verket och Miljöövervakningsnämnden har tillgång till den kompetens som behövs i rollen beställare. Tydligt formulerade krav på som beställningens omfattning och kvalitet förutsättning för är en att upphandlingen ska bidra till kostnadseffektiviteten. Utvärdering och uppföljning är centrala delar miljöövervakav ningen, inte minst för att fortlöpande kunna anpassa verksamheten till de aktuella förutsättningarna och ta tillvara möjligheterna till effektivisering. Därför bör särskilda resurser sättas av för sådana insatser. Kostnaderna för miljöövervakningen kan variera kraftigt mellan enskilda år. Det beror dels på att flera omfattande program genomförs med relativt långa intervall, dels på att utveckling och test metoder kan kräva stora insatser under vissa år. Därför av nya måste det finnas rutiner för att fördela anslaget till miljöövervakning mellan åren på ett sätt gör det möjligt att planera som verksamheten över längre perioder än ett budgetår. Naturvårdsverket och Miljöövervakningsnämnden måste ha tillgång till kvalificerad kompetens, inte minst för att klara de ökade kraven i samband med upphandling och utvärdering. kompetensförsörjningen bör F onnerna för den övervägas närmare. En viktig aspekt i sammanhanget är att undvika konflikter mellan skilda intressen. Dessutom gäller det att undvika omfattande och en tungrodd administration. För förbättra samordningen mellan olika program och att utförare kan det också behövas någon form av forum för utförarna, där resultat och metoder kan diskuteras och granskas ur ett professionellt perspektiv.

144 Överväganden, förslag och konsekvenser

8.6 Konsekvenser enligt de generella

direktiven

Enligt utredningens direktiv ska jag i den mån det är aktuellt - beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Direktivet 1994:23 till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden har genomsyrat utredningsarbetet och haft stor betydelse för utredningens överväganden och förslag att minska kostnaderna och finansieringen. Det är om om alltså väl beaktat. De tre övriga direktiven är svåra eller omöjliga att på ett naturligt sätt koppla till förslagen.

Brottslighet

När det gäller direktivet l996:49 till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det förebyggande arbetet jag över huvud taget inga beröringsser punkter med mina förslag.

Regionalpolitik

Indirekt kan några förslagen möjligen anknyta till kommittédiav rektivet 1992:50 till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser. Utredningen föreslår att bör närmare på möjligheterna att föra ut delar av ansvaret man se för den nationella miljöövervakningen till en ny regional organisation. Generellt sett skulle det stärka den regionala nivån, även om det samtidigt skulle leda till att länsstyrelserna fick annan roll en inom miljöövervakningen. Förutsättningarna för att genomföra

Överväganden, förslag och konsekvenser 145

förslaget är dock osäkra fram till dess att Utredningen avrinom ningsområden M 1996:03 har presenterat sina förslag.

J ämställdhetspolitik

Vi utgår från att kvinnor och män har intresse för infonnasamma tion om tillståndet i och utvecklingen av miljön. Några effekter av det slag som tas upp i direktivet 1994:124 till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser är det därför svårt att se. Den del av miljöövervakningen där det ligger närmast till hands att se till jämställdhetsaspekter torde vara den som avser människors hälsa. Eftersom utredningen inte går in på hur de olika programmen ska utformas så finns ingen sådan aspekt i förslagen.

.- .

Särskilda yttranden 147

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande

av experten Manuela Notter

Yttrandet berör tre frågor där jag har en avvikande mening; finansieringsmöjligheter, nivå effektivisering. samt ev

F inansieringsmöjligheter

Jag anser utredningens huvuduppgift att, enligt direktiven, analyseförutsättningarna för och beskriva konsekvenserna av ett ökat ra sektorsansvar för miljöövervakningen och dess finansiering inte har blivit ordentligt belyst. Naturvårdsverkets förslag om att övervakningen skall bäras av berörda sektorer enligt principen om att förorenaren betalar i rapporten från år 1996 NV rapport 4543-1 hade tidsskäl då inte av utvecklats närmare. I den pågående utredningen fanns möjlighet nu att precisera sektorsansvaret genom att kräva finansiella åtaganden från regeringens olika utgiftsområden där de olika sektorerna

finns och praktiskt pröva olika modeller för att fördela kostnaden

för föreslagen miljöövervakning i förhållande till respektive sektors miljöpåverkan. Detta skulle vara ett sätt att konkretisera det integrerade sektorsansvaret för miljöfrågor. Istället har utredaren, i ett tidigt skede, utgått från att en prioritering verksamheten av regeringen, avspeglar sig i omfördelning av resurser mellan som en utgiftsområden, inte är möjlig.

148 Särskilda yttranden

Utredningens alternativa förslag om ökad intressentñnansiering på sektorsmyndighetsnivå är intressant och ska naturligtvis prövas. Vilket tillskott detta kan är mycket osäkert och måste förhandlas ge fram mellan parterna. Det är dock optimistiskt att anta att detta utan mycket stark förhandlingsposition skulle större utdelning än en ge prioritering via utgiftsområdena. Det är viktigt att hålla i minnet en att miljöövervakningen kräver långsiktigt stabil resurs där mer en tillfällig pilotverksamhet inte fyller behoven.

Nivån

I följd miljöpropositionen från år 1991 beslöt riksdagen om en av utökad miljöövervakning mot bakgrund en vetenskaplig utvärdering PMK-programmet i slutet 1980-talet. I samma proposition av av också mål för verksamheten. Under de två följande åren angavs utarbetades det skulle övervakning svarade program som ge en som mot målen. Programmet har ännu inte realiserats grund av upp medelsbrist. l Naturvårdsverket utredning år 1996 gjordes en förnyad omvärldsanalys. Det konstaterades att kraven övervakningen inte minskat sedan år 1990. Tvärtom finns områden där kraven på övervakning kan förtydligas och uttryckas mer nu detaljerat t.ex. övervakning våtmarker och i vissa fall har nya av behov identifierats EU-direktiv. Den pågående utredningen har nu inte fått fram några uppgifter motsäger Naturvårdsverkets nya som tidigare bedömning övervakningsbehovet mot bakgrund av de av uppsatta målen. Miljöövervakningens resultat ska utgöra kvittot på att de resurser används för åtgärder i miljöarbetet leder till ett ekologiskt som hållbart samhälle dvs att vi inte urholkar våra naturresurser såväl förnybara ändliga varken kvantitativt eller kvalitativt. som

Åtgärdsarbetet drar stora resurser, särskilt nu då diffusa källor och

fysiska ingrepp dominerar påverkan, eftersom det innebär samhällsstrukturförändringar för att komma till rätta med problemen. De stora ska kanaliseras rätt i åtgärdsarbetet gör det resurser som

Särskilda yttranden 149

särskilt viktigt att övervakningen bedrivs enligt vetenskapligt erkänd metodik. Även miljöövervakningen besked om inte ger om detaljer i åtgärdsförslagen avgörs de stora dragen av övervakningen, vilken sektor, vilken del av landet etc. Genom att förändra målen, göra avgränsningar och ändra nya kvalitetskraven kan naturligtvis kostnadsbilden förändras. Detta är då ambitionssänkning bör uttryckas tydligt. Dessa föränden som ringar drabbar förutsättningarna för det samlade miljöarbetet och kommer inte att förändra det totala resursbehovet eftersom väsentliga delar de avgränsade uppgifterna fortfarande måste av betraktas statlig angelägenhet. Det finns också risk att som en miljöövervakningen blir en isolerad verksamhet vars underlag i liten utsträckning kan användas vid utveckling och uppföljning av åtgärder på grund att anslutande verksamheter inte kommit till av stånd.

Ejfektiviserin g

Enligt min bedömning kan inte den nuvarande miljöövervakningen effektiviseras i den utsträckning utredningen antyder. Inte utan som kraftiga ingrepp, med mycket påtaglig kvalitetssänkning, i en pågående övervakning. Det finns flera motverkande krafter t.ex. har miljöövervakningen inte kompenserats för ökade administrativa påslag vid universiteten vilket delvis skett på forskningssidan. Någon finansiering för de investeringar som ofta krävs innan dessa effektiviseringar kan genomföras pekas inte heller ut. Mycket lite talar också för att övervakning av biologisk mångfald kan ersätta kemisk övervakning än i enstaka fall. Utredningens förslag till mer effektivisering sker redan som en naturlig del i den löpande nu verksamheten och kan endast marginella effekter. ge

Sammantaget jag stora svårigheter att genom utredningens ser förslag kunna mobilisera de resurser som krävs för en rimlig satsning på övervakning biologisk mångfald. Mot bakgrund av av

150 Särskilda yttranden

problem diffusa källor, verksamhetens krav stabil och

nya långsiktig finansiering och analys av möjlig effektivisring anser jag att miljöövervakningen har ett resursbehov på l40l0 miljoner kronor. Utredningens tidspress, särskilt i slutfasen, har gjortatt jag inte haft möjlighet att läsa alla texter i sin slutliga utformnng.

Särskilda yttranden 151

Särskilt

yttrande

av experterna Lise-Lotte Norin, Mats Eriksson och Gunnar Brännström

Vårt särskilda yttrande berör miljöövervakningens inriktning, samordningen mellan olika aktörer och sektorsansvaret Vi har, trots mångårig erfarenhet av miljöövervakningsarbete, svårt att känna igen oss i den bild av miljöövervakningen som utredningen främst i kapitlen 3 och Vi menar att miljöarbeger, tet mera tjänar på att man lyfter fram en helhetssyn, där det statliga engagemanget innefattar drift av vissa delprogram och undersökningar, samordnade med mätningar som görs även av andra intressenter. Utredningens beskrivning omfattande brister i samordningen av stämmer inte med vår uppfattning. Vi ifrågasätter inte att brister har vidlåtit enstaka delar verksamheten, de har knappast varit av men den omfattning utredningen låter sken Bristerna har av som ge av. dessutom i stor omfattning rättats till, eller är på väg att rättas till, den samordning skett mellan olika aktörer inom genom som miljöövervakningen under de senaste åren. I utredningsuppdraget ingår bland annat att analysera förutsättningarna för, och beskriva konsekvenserna av ett ökat sektorsan- Utredningen borde tydligare ha tagit fasta på det förhållandet svar. att vissa statliga myndigheter har ett formellt sektorsansvar för miljön, går utöver det grundläggande ansvaret för den egna som verksamheten och som innefattar ett ansvar för att aktivt verka för att hela deras samhällssektor minskar sin miljöbelastning. Detta sektorsansvar fullgörs bland annat genom att följa, analysera och rapportera hur sektorns miljöpåverkan och miljöarbete utvecklas sid. 15-17 i Naturvårdsverkets publikation Samhällssektoremas ansvar för miljön. Vi vill också erinra om att de myndigheter som företräder transportsektorn uttalat ett åtagande om finansiering av miljöövervakning inom ramen för det s.k. MaTs-samarbetet Naturvårdsverket Rapport 4636.

152 Särskilda yttranden

Slutligen vill vi påpeka, att vi arbetat under stark tidspress i utredningens slutskede och att vi inte fått möjlighet att se alla texter i sin slutliga version.

Bilaga 153

Bilaga

t®

Kommittédirektiv WW

W

Miljöövervakningens inriktning, Dir omfattning, struktur och finansiering 199652

Beslut vid regeringssammanträde den 8 augusti 1996

Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att granska dagens miljöövervakning och utarbeta förslag till verksamhetens fortsatta inriktning, omfattning, struktur och finansiering.

Bakgrund För kunna komma till rätta med brister i miljön och minska att miljörisker samt förändra samhällsstrukturen i riktning mot ett hållbart samhälle krävs goda kunskaper orsakerna till miljöom problem och tillståndet i miljön. Välriktade åtgärdsprogram om

kräver i allmänhet fortlöpande rapportering. Övervakning av

miljötillståndet och hur det förändras är därför grundläggande en

l54 Bilaga

förutsättning för miljöpolitiken. Den del av miljöövervakningen som är inriktad på att belysa människors exponering för olika miljöföroreningar är viktig för att kunna bedöma hälsoriskerna med miljöföroreningar. Det är Statens naturvårdsverk som har ansvar för att det finns en objektiv, allsidig och framtidsinriktad kunskap om miljöfrågoma i stort. Därvid spelar miljöövervakning och framtagande miljöstatistik en avgörande roll. Verket har ansvaret för av delar den officiella miljöstatistiken, däribland statistik avseende av miljötillstånd/miljökvalitet och skyddad natur. Det finns en stark koppling mellan miljöstatistik och miljöövervakningen där övervakningen kan sägas utgöra kärnan i den officiella miljötillståndsstatistiken. Miljöövervakningen har ökat under år. Det beror främst senare på ökade krav från staten på bättre kunskaper om miljösituationen och på trender i utvecklingen. Andra orsaker är ökad efterfrågan från olika verksamhetsutövare på underlag för miljökonsekvensbeskrivningar samt en kraftigt ökad internationell rapportering som följd ratificering fler internationella konventioner och en av av av medlemskapet i EU. För närvarande pågår en uppbyggnad och samordning övervakningen regionalt. Verksamheten finansieras av med medel på statsbudgeten under Miljödepartementets huvudtitel. Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för 1995/96 fått i uppdrag att under perioden 1996-1998 utvärdera produktionen av officiell statistik på miljöområdet samt komma med förslag till för den officiella statistikens omfattning och inriktning. I program uppdraget ingår också att utvärdera och beskriva den obligatoriska internationella rapporteringen. Verket arbetar för närvarande med att ta fram generalinstruktion för internationell rapportering i en syfte att effektivisera den internationella rapporteringen. Verket också i uppdrag att till den l mars 1996 redovisa gavs ett samlat för den fortsatta miljöövervakningens omfattprogram ning och inriktning. I uppdraget ingick att precisera under vilka förutsättningar de mål tidigare lagts fast för miljöövervaksom ningen kan uppnås mest effektivt. I rapporten Miljöövervakningens framtida inriktning och omfattning 4543-1 presenterar verket

Bilaga 155

förslag till fortsatt utbyggnad miljöövervakningen från dagens en av kostnadsnivå, 73 miljoner kronor året, till en uppskattad årlig om kostnad 181 miljoner kronor fr.0.m. 2000. Verket anser av motiverad satt i relation till de stora resurser som går summan vara i det samlade miljövårdsarbetet i landet. Verket analyserar hur övervakningen kan fungera vid de olika kostnadsnivåema. Den information får via miljöövervakningen är ett kvitto och som man mått på insatserna på miljöområdet. Verket föreslår vidare att miljöövervakningen skall bedrivas i samordnad form med Naturvårdsverket sammanhållande myndighet. Verkets miljöövervaksom ningsnämnd föreslås även i fortsättningen ansvarig för vara samordning, prioritering och inriktning verksamheten. Verket av ökade utgifter för miljöövervakningen inte behöver leda anser att till ökade kostnader för staten. Verket föreslår i sin rapport att kostnaderna för övervakningen skall bäras berörda sektorer i av enlighet med principen att förorenaren betalar. om

Uppdraget

Utredaren skall analysera Naturvårdsverkets redovisning av miljöövervakningens omfattning och inriktning och presentera ett förslag till inriktning, omfattning, struktur och finansiering av miljöövervakningen. Förslaget bör innefatta möjligheter till effektivisering och ökad behovsstyming. Olika samhällsektorer betydande belopp på insamling miljödata. Ett framtida satsar av miljöövervakningssystem bör så långt möjligt utgå från insamlade miljödata så att dubbelarbete undviks. Hänsyn skall tas till de av riksdagen antagna miljömålen samt kraven på internationell rapportering och särskilt de krav föranleds Sveriges som av medlemsskap i EU. Utredaren skall också analysera förutsättningarna för och beskriva konsekvenserna ett ökat sektorsansvar för miljööverav vakningen och dess finansiering. Ansvaret för kostnader såväl som inflytandet över miljöövervakningen skall utredas. Utredaren skall

156 Bilaga

uppmärksamma problemen med utsläpp från diffusa källor där möjligheterna att identifiera förorenama är begränsade. Vidare bör speciella frågor såsom finansiering miljöövervakning av av kollektiva nyttigheter belysas. Utredaren skall i sitt arbete utgå från att vissa delar av miljöövervakningen är att betrakta som statliga kämverksamheter och att miljöövervakningen även i framtiden bör samordnas av Naturvårdsverket. Utredaren skall därvid utgå från de restriktioner för statsbudgeten som generellt gäller för volym ax offentlig verksamhet m.m.. Förslag till förändringar av volym och ekonomisk omfattning skall därför jämföras med dagens nivå. Förslag till finansiering skall särskilt volymen föreslås bli ändrad anges, om jämfört med nuvarande budget. Utredaren skall också föreslå de förändringar av lagar och förordningar som kan bli nödvändiga. Utredaren skall därvid samråda med Miljöbalksutredningen M 1993:04. Utredaren skall i sitt arbete också samråda med Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen, Institutet för Miljömedecin, Vägverket, Jordbruksverket, SMHI, Fiskeriverket, Sveriges lantbruksuniversitet, Sveriges geologiska undersökning, NUTEK, Banverket, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Kustbevakningen, länsstyrelserna, Svenska kommunförbundet samt de övriga myndigheter som berörs av verksamheten. Utredaren skall i den mån det är aktuellt beakta regeringens direktiv l992:50, 1994:23, 1994:124, 1996:49 till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Utredningen skall redovisas senast den l januari 1997.

Miljödepartementet

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. . nya lnkomstskattelag, l-lll. del Fi. 33. Att lära över gränser. Enstudie av 0ECD:s . Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiska samarbete. Fi. . Förbättradmiljöinfonnation. M. 34. Övervakning miljön.M. av . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stödför . arbetshandikappade. A. Q Länsstyrelsemas i trañk-och roll fordonsfragor. K. . Byrákratin i backspegeln. Femtioår av förändring . påsex förvaltningsomráden. Fi. ® Röster om barnsochungdomars psykiska hälsa. . Flexibelförvaltning.Förändring ochverksam- . hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. .Skattenmiljö och sysselsättning. Fi. 12.lT-problem inför2000-skiftet. Referatoch slutsatser frán en hearing anordnad av IT-kommissionen 18december. den IT-kommissionens rapport l/97. K. 13.Regionpolitik för hela Sverige.N. 14.IT i kulturens tjänst.Ku. 15.Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 17.Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor.Fi. .Granskning granskning. av Den statligarevisionenSverigeochDamnark. i Fi. 19.Bättre information konsumentpriser. om ln. 20.Konkurrenslagen 1993-1996, N. 21.Växai lärande.Förslagtill läroplan för barnoch unga 6-16 år. U. 22.Aktiebolagets kapital.Ju. 23.Digital demokr@ti. seminarium Ett om Teknik, demokrati och delaktighet 8 november den 1996 anordnatav Folkomröstningsutredningen, ITkommissionen och Kommunikationsforskningsberedningen. lT-kommissionens rapport 2/97.K. 24,Välfärdi verkligheten Pengar räckerinte. - 25.Svensk mat- pá EU-fat.Jo. 26.EU:sjordbrukspolitik ochdenglobala livsmedelsförsörjningen. Jo. 27.KontrollReavinstVärdepapper. Fi. 28.l demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi. 29.Barnpornograñfrágan. lnnehavskriminalisering m.m. Ju. 30. Europaochstaten. Europeiseringens betydelse för svenskstatsförvaltning. Fi. 3 Kristallkulan tretton röster om framtiden. . - IT-kommissionens rapport 3/97.K.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Jordbruksdepartementet Fastiglietsdaiaregister. 3 Svensk på EUfat. 25 mat- Aktiebolagets kapital.22 EUrs jordbrukspolitik ochden globala livsmedels- Barnpornograñfrágan. försörjningen. 26 lnnehavskriminalisering mm, 29 Arbetsmarknadsdepartementet Socialdepartementet lönebidrag. effektivarestödför Aktivt Ett Röster om barnsoch ungdomars psykiska hälsa, 8 arbetshandikappade. 5 Välfärdi verklighetenPengar - räckerinte.24 Kulturdepartementet Kommunikationsdepartementet lT kulturens i tjänst.14 Länsstyrelsernas roll i trafik-ochfordonsfrågor. 6 IT-probleminför ZOOO-skiftet. Referatochslutsatser Närings- och handelsdepartementet från en hearinganordnad av lT-kommissionen den Regionpolitik för hela Sverige. 13 18december. lTvkommissionens rapport l/97. 12 Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 Digitaldemokr@ti. Ett seminarium Teknik, om Konkurrenslagen 1993-1996. 20 demokrati och delaktighet den8 november 1996 Inrikesdepartementet anordnatav Folkornröstningsutredningen, lTkommissionen och Kommunikationsforsknings- Bättre information konsumempriser. 19 om beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97.23 Kristallkulan tretton röster om framtiden. Miljödepartementet lT-kommissionens rapport 3/97. 31 Förbättrad miljöinformation. 4 Följdlagstiftning miljöbalken. till 32 inansdepartementet Övervakning av miljön. 34 lnkomstskattclag, del l-lIl. 2 Byrákratinibackspegeln. Femtio år av förändringpá sex förvullningsomráden. 7 Flexibel förvaltning.Förändring ochverksamlietsanpassning av statsförvaltningens struktur. 9 Ansvaret för valutapolitiken, 10 Skatter,miljöoch sysselsättning. 11 Detsvårasamspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. 15 Skatter,tjänsteroch sysselsättning, + Bilagor.17 Granskning av granskning. Den statligarevisionen i Sverigeoch Danmark.18 KontrollReavinstVärdepapper. 27 l demokratins tjänst,Statstjänstemannens roll och vårtoffentligaetos. 28 Europa ochstaten, Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. 30 Att läraövergränser. Enstudie OECD:s av förvaltningspolitiska samarbete. 33

Utbildningsdepartementet Den nya gymnasieskolan - steg för steg. 1 Växa lärande. i Förslagtill läroplanför barnoch unga 6-16 år, 21