Naturresursers nyttjande och hävd

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

x \

f» \

x x

,i

Statens offentliga utredningar @ E? 1983:56 % Jordbruksdepartementet

Naturresursers

och hävd

nyttjande

Betänkande av Naturresurs- och miljökommittén Stockholm 1983

Ett väl skött och häfdadt åkerfält är ock den bild härligaste

af alstringskraft och fägring.

Cicero, cit i Olaus Magnus: Historia om de nordiska folken. 1555. (Till sv 1912.)

ISBN 91-38-07509-1 ISSN 0375-250X Minab/Gotab, Stockholm 1983, 74777

Till statsrådet och chefen för

jordbruksdepartementet

beslut den 12 januari 1978 chefen för Regeringen bemyndigade genom jordbruksdepartement att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter för den framtida naturresurs- och med uppdrag att utforma riktlinjer Med stöd av detta bemyndigande förordnade chefen för miljöpolitiken. fro m den 21 mars 1978 till ledamöter dåvarande jordbruksdepartement landshövdingen Einar Gustafsson, tillika ordförande, utredningssekreteraren. numera riksdagsledamoten Ulf Lönnqvist (s), riksdagsledamoten, numera lantbrukaren Karl-Erik Olsson (c), riksdagsledamoten Wivi-Anne Redbrandt (fp) och riksdagsledamoten Per Radesjö (s), pol mag Lars-Göran Unckel (m). Sedan Einar Gustafsson entledigats förordnades fro m den 1 juli 1980 professor Carl Gustaf Bernhard som ledamot, tillika ordförande. Till sakkunniga förordnades fro m den 21 mars 1978 fil kand Agneta Herlitz, sekreterare Tore Ivarsson, agronom Gunnar Lund, fil dr Carl M:son Mannerfelt (t o m den 31 mars 1980), dåvarande Överdirektören Olof Nilsson 1979), dåvarande riksdagsledamoten Torsten Sandberg (t 0 m den 2 februari Bo Tengberg. Genom (to m den 2 februari 1979) samt ombudsmannen beslut därefter har som sakkunniga förordnats direktör John Gabriel den 1 juli 1980), dåvarande statssekreteraren Per Montgomery (from Wramner (fr o m den 21 november 1978 t o m den 31 december 1979) samt dåvarande statssekreteraren Olof Nilsson (fr o m den 1 januari 1980 to m den 14 oktober 1982). Genom skilda beslut har förordnats till experter numera kanslichefen Lennart Daléus, departementsrådet Fredrik Damgren, fil lic Staffan Delin, docenten Hans Egnéus, civilingenjör Anders Ejerhed, universitetsadjunkt Lars Emmelin, avdelningschefen Lars-Erik Esping, fil kand Bo Falk, departementssekreteraren numera planeringsdirektören Jan Gunnarsson, departementssekreteraren Sören Häggroth, docenten Ann-Mari Jansson, docent Thomas B Johansson, agronom Karl-Ivar Kumm, författaren Per Rolf Lindell, departementsrådet Len- Kågeson, departementssekreteraren Torsten Nils nart Lindgren, departementssekreteraren Löfgren, professorn Malmer, fil dr Per-Martin Meyerson, forskningschefen Ragnar Ohlson, departementssekreteraren Lennart Roigart, docent Malin Sundberg-Falkenmark, kanslirådet Bengt Tzson Söderström, docent Uno Svedin, docent Emin Tengström, dåvarande statssekreteraren Per Wramner samt avdelningsdirektören Gunnar Zettersten. I beslut vid skilda tillfällen har sedermera Lars-Erik Esping, Bo Falk, Jan

Gunnarsson, Per Kågeson, Rolf Lindell, Torsten Löfgren och Bengt Tzson Söderström entledigats. Som huvudsekreterare förordnades fr o m den 21 mars 1978 professorn Erik Arrhenius, som sekreterare jägmästare Sivar Nordström (tjl fr 0 m den 1 okt 1982) och som biträdande sekreterare dåvarande departementssekreteraren Anders Nilsson. I skilda beslut har avdelningsdirektören Ingrid Carlman, numera kanslichefen Lennart Daléus, förste revisor Eric Gandy, dåvarande kanslisekreteraren Thomas Gustafsson, fil kand Klas Hjelm, jur kand Hans Lindqvist, departementssekreteraren Bengt Lindwall, fil kand Ralph Monö samt byrådirektören Björn Wallgren förordnats som biträdande sekreterare. Vidare har avdelningsdirektör Göran assistent Bengtsson, Meta fil kand Birger Persson Kågeson, och miljöskyddstekniker Peter Wenster biträtt sekretariatet i utredningsarbetet. Ingrid Carlman, Lennart Daléus, Eric Gandy, Thomas Gustafsson, Klas Hjelm, Hans Lindqvist Ralph Monö och Anders Nilsson har sedermera i beslut vid skilda tillfällen entledigats. Kommittén har antagit namnet Naturresurs- och miljökommittén (NMK). Sedan nu slutfört sitt utredningen arbete, får utredningen härmed överlämna sitt betänkande Naturresursers nyttjande och hävd (SOU 1983:56). Reservationer har lämnats av ledamöterna Lönnqvist, Olsson, Redbrandt, Radesjö och Unckel. Särskilda yttranden har avgetts av sakkunniga Herlitz, Ivarsson, Lund och Montgomery. Experterna Emmelin, Sundberg-Falkenmark och Zettersten har medgetts avge särskilda yttranden.

Stockholm den 14 september 1983

Carl Gustaf Bernhard

Ulf Lönnqvist Karl-Erik Olsson Wivi-Anne Radesjö

Lars-Göran Redbrandt Per Unckel

/Erik Arrhenius

Innehån

Läsanvisning

I och hittillsvarande natur-

Bakgrund

och

miljöpolitik

resurs-

1:1 och arbetets

Utredningsuppdraget upp-

läggning

1.1 Direktiven . . . . . . .

1.2 Uppläggningen av utredningsarbetet 82).*

1:2 i

Naturresurspolitik Sverige

2. 1 Inledning 2.2 Jordbruk

433-039303 LhH-hrdi-r

2.3 Skogsbruk . . 2.4 Mineralutvinning . . . 2.5 Den fysiska riksplaneringe

1:3 Den svenska

miljÖskyddslagstiftningen

3.1 Inledning . . . . . . 3.2 Tekniskt miljöskydd . . . . . . . 3.2.1 Tiden före miljöskyddslagen (1969) 3.2.2 . . .

\oOOOO\1O\O\J-m›-»-»-A

Miljöskyddslagen 3.2.3 136 a § byggnadslagen 3.2.4 Miljökostnadsutredningen

GSIALIIKAUIUIUIUIKJIUIUIQA

3.2.5 Ändringar i miljöskyddslagen

3.3 Miljöfarligt avfall . . . . . . 3.4 Produktkontroll . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Tiden före lagen om hälso- och miljöfarliga varor 3.4.2 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor . 3.4.3 Produktkontrollens organisation 3.5 Havsförorening . . ›-t

3.6 Svavel i bränsle 63 3.7 Bilavgaser . . . . . 65 3.8 Transport av farligt gods 67

I:4 Den svenska

naturvårdslagstiftningen

4.1 Inledning . . . 69 4.2 Naturvårdslagen . . . . . . . . 72 4.2.1 Olika former av områdesskydd 74 4.2.2 Skydd för friluftslivet 75 4.2.3 Skydd för naturmiljön 76 4.2.4 Skydd mot nedskräpning 77 4.3 Jakt- och fiskelagstiftningen 77 4.4 Terrängkörningslagen 77 4.5 Bokskogslagen . . . . . . . . 78

4.6 Övrig lagstiftning som berör naturvärden 78

I:5 inom och

Styrmedel

naturresurs-

miljö-

området

5.1 Lagstiftning inom naturresurs- och miljöområdet 81 5.1.1 Jordbruket 82 5.1.2 Skogsbruket 82 5.1.3 Mineralhanteringen 82 5.1.4 Vatten m. m. 82 5.1.5 Energi 83 5.1.6 Miljöskyddet 83 5.1.7 Naturvården m. m. 84 5.1.8 Markanvändning 84

5.1.9 Övriga författningar . . . . . . . . . . . . 84

5.2 Den statliga administrationen inom naturresurs- och miljöområdet 85 5.2.1 Jordbruksdepartementets ansvarsområde 85 5.2.2 Industridepartementets ansvarsområde 89 5.2.3 Bostadsdepartementets ansvarsområde 93 5.2.4 Andra departementsområden . . . . 95 5.2.5 Den regionala och lokala administratione 95

5.3 Övriga styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 96

5.3.1 Allmänna styrmedel/uppgifter 96 5.3.2 Myndighetsutövning 98 5.3.3 Normering 98 5.3.4 Resursfördelning 100 5.3.5 Ekonomiska styrmedel 101 5.3.6 Forskning 104 5.3.7 Utbildning . l 10 5.3.8 Informationshantering 1 15 5.3.9 Internationellt samarbete 1 19 5.3.10 Planering, tillsyn 120

II

Utredningens begreppsapparat

och deras

II:1Några ekologiska begrepp

tillämpning

1.1 Inledning . . . . . 121 1.2 ekologi växer fram 121 Vetenskapen 1.3 Några ekologiska grundbegrepp 122 1.4 Naturens olika kretslopp 123 1.4.1 Det geokemiska kretsloppet 123 1.4.2 Energiflöden 124

1.4.3 Åmneskretslopp 126

1.4.4 Vattnets kretslopp 127 1.4.5 Kvävets kretslopp 127 1.4.6 Fosforns kretslopp . . . . . . . . 128 1.4.7 Naturfrämmande ämnen och radioaktiv strålning 128 1.4.8 129 Avslutning 1.5 Ekologisk succession 129 1.6 tolerans 130 Ekologisk 1.7 Adaptation 131 1.8 nisch 132 Ekologisk 1.9 Bärkraft 133 1.10 Ekologisk stabilitet 134

II:2

Naturresursbegrepp

2.1 Vad är naturresurser? . . 137 2.2 System för indelning av naturresurser 138 2.3 139 Naturresurshanteringen 2.4 Naturresursernas tillgänglighet 140 2.4.1 140 Fysiska tillgänglighetsvillkor 2.4.2 Teknologiskatillgänglighetsvillkor 141 2.4.3 tillgänglighetsvillkor 141 Ekologiska 2.4.4 Socio-kulturella tillgänglighetsvillkor 142 2.4.5 mellan olika villkor 142 Avvägning 2.5 Substitution . 143 2.6 Naturresurshushållning 144 2.7 Vatten som tillämpningsexempel 144

-

11:3 och be-

Miljöföroreningar grunder

grepp

3.1 Inledning . . . . . . . 147 3.2 Regeln om de naturliga halterna” . . . . . . 147 3.3 livslängd och miljöstörningars varaktighet 149 Föroreningars 3.3.1 Inledning . . . . . . . 149 3.3.2 föroreningar i miljön 149 Beständiga

3.3.3 Obeständiga föroreningar i miljön . . . . . . . 150 3.4 Allmänt om hälsoskador . . . . . . . . . . . . . 151 3.4.1 Hälsoskadors uppkomst . . . . . . . . . . 151 3.4.2 Hälsoskadors varaktighet . . . ., . . . . . . 152 3.5 Föroreningskällor och spridningsvägar . . . . . . . . 153 3.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 153 3.5.2 Spridning av beständiga föroreningar . . . . . . 153 3.5.3 Spridning av nedbrytbara föroreningar . . . . . 156

II:4 Livskvalitet

III Naturresurs- och

miljösituationen, problembild

-

III:1 Naturresurser

globalt tillgångar, utnyttjande, begränsningar

1.1 Efterfrågan och utbud . . . . . . . . . . . . . . 159 1.2 Mineral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 1.3 Fossila bränslen . . . . . . . . . . . . . . . . 162 1.4 Vatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 1.5 Genetiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . 165 1.6 Jordbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1.7 Skogsbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 1.8 Fiske och valfångst . . . . . . . . . . . . . . . 171

III:2 -

Naturresurser i

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

2.1 Mineral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2.2 Energi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 2.3 Vatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2.4 Mark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 2.5 Genetiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . 184 2.6 Jordbruk och rennäring . . . . . . . . . . . . . 187 2.7 Trädgård . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2.8 Skog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2.9 Fiske . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

III:3 Effekter och männis-

på naturmiljön på

kans hälsa av olika substanser

3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 3.2 Koldioxid . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 3.3 Svaveloxider . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

3.4 200 Kväveföreningar 3.5 Fosforföreningar . . . . . . . 202 3.6 (och deras föreningar) 203 Sällsynta grundämnen 3.7 Kolföreningar . 203 3.8 substanser . . . . . 204

Övriga

3.8.1 Onaturliga kiselföreningar 205

III:4 Hotbilder

4.1 Inledning . . . . . . . 207 4.2 katastrofer 207 Tidigare ekologiska 4.3 Kol 208 4.4 Kväve 21 1 4.5 Svavel 213 4.6 Fosfor 219 4.7 Ozon 221 4.8 Kvicksilver 224 4.9 Kadmium 228 4.10 Bly 233 4.11 Selen 237

- -

IV Problembilden vad har vad

gjorts

måste

göras

IV:1 resultat

Miljöskyddets

1.1 243 Inledning 1.2 Koldioxid 245 1.3 Svaveloxider . . . 246 1.3.1 Utsläpp . . . . . . . 246 1.3.2 - luft 246 Föroreningssituationen 1.3.3 Föroreningssituationen - mark och vatten 247 1.3.4 av sjöar 247 Kalkning 1.4 Kväveföreningar . 249 1.4.1 . . . . . . . 249 Utsläpp 1.4.2 Föroreningssituationen - luft 251 1.4.3 Föroreningssituationen - mark och vatten 251 1.5 Fosforföreningar 251 1.5.1 . . . 251 Utsläpp 1.5.2 Föroreningssituationen . . . . . 251 1.6 (och deras föreningar) 253 Sällsynta grundämnen 1.6.1 Inledning . . 253 1.6.2 Direkta lokala utsläp 256 1.6.3 Direkta diffusa utsläpp 256 1.6.4 Fördröjda lokala utsläpp 256 1.6.5 diffusa utsläpp 257 Fördröjda 1.6.6 Nedfall över Sverige 258

1.6.7 Transport till havet med avrinnande ytvatten 259 1.6.8 Sällsynta grundämnen till åkerjord 259 1.6.9 Föroreningssituationen - luft 259 1.6.10 Föroreningssituationen - vatten . . . . 259 1.6.1] Föroreningssituationen - mark och sedimen 260 1.6.12 Föroreningssituationen - kvicksilver 261 1.6.13 - 262 Föroreningssituationen sammanfattning 1.7 Kolföreningar . . . . . . . . 262 1.7.1 Utsläpp - diverse kolföreningar . . . . . . . . 262 1.7.2 - Utsläpp halogenerade och andra onaturliga substanser (förutom bekämpningsmedel) 266 1.7.3 - . . . 267 Utsläpp bekämpningsmedel 1.7.4 Föroreningssituationen - kortlivade kolföreningar 272 1.7.5 - 273 Föroreningssituationen långlivade kolföreningar 1.7.6 - Föroreningssituationen sammanfattning 273

1.8 Övriga substanser 273

1.8.1 Utsläpp . 273 1.8.2 Föroreningssituationen 274 1.9 Miljöskyddskostnader 275 1.9.1 Inledning 275 1.9.2 Investeringar . . . . . . . 275 1.9.3 Några årliga kostnader . . . . . . . . . . . 276 1.9.4 Hittills utbetalade bidrag för miljöskyddande åtgärder 278 1.10 Några synpunkter på 1970-talets miljöskydd 278

IV:2 Naturvårdens resultat

2.1 Inledning . . . . . . . . . . 287 2.2 Inventering-planering-kunskapslagring 288 2.2.1 Naturinventering 288 2.2.2 Naturvårdsplanering 292 2.2.3 Kunskapslagring 293 2.3 Säkerställandearbetet . . 294 2.3.1 Bevarandeinriktad naturvård 294 2.3.2 Bevarandeläget 296 2.3.3 Flora- och faunavård 299 2.4 Friluftsliv . . . 301 2.5 Bevakning och kontroll 303 2.6 Rådgivning . . 304 2.7 Naturvårdslagen . . . . . 304 2.7.1 Skydd för naturmiljön 306 2.7.2 Skydd för växter och djur 307 2.8 Fysisk riksplanering 307 2.9 Internationellt arbete 310 2.10 Resurser för allmän naturvård 310

IV:3 i

Naturresurspolitiken Sverige

3.1 Politikens syfte och svagheter 315 3.2 medel 316 Naturresurspolitikens i 3.3 Avslutning . 317

IV:4 Behovet av en strategi för naturresurs-

hanteringen

4.1 . . . . . . . . . . . . . 319 Inledning 4.2 World Conservation Strategy - en problembild 320 4.3 Kritik av problembilden . . . . . . . . 321 4.4 Om ställningstagande till den globala krisen” 321 4.5 Beroendet av naturen . . . 321 4.6 Svenskt perspektiv . . . . . . . . . . 322 4.7 Behövs en strategi för naturresurser och miljö? 323

IV:5 Behov av en i naturresurs-

helhetssyn

och

miljöpolitiken

5.1 . . . . . . . . . . . . 325 Inledning 5.2 Hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik 326 5.3 påverkas av många faktorer 326 Handlingsfriheten 5.4 Är ytterligare åtgärder nödvändiga? 327 5.5 åtgärder . . . 328 Möjliga

-

IV:6 för en en eko-

Utgångspunkt strategi

logisk grundsyn

6.1 Ekologisk grundsyn - ett mångtydigt begrepp 331 6.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . 331 6.1.2 Olika uppfattningar om begreppets innebörd 331 6.1.3 Motstående . . 332

föreställningar

6.1.4 Hur kan en grundsyn föras ut? 333 6.2 Vissa element i en ekologisk grundsyn 333 6.2.1 Inledning . . . . . . . 333 6.2.2 Fem etiska normer 334

V En svensk

naturresurspolitik

V21 En svensk

naturresurspolitik

1.1 Problembilden . . . . . . . . . . 341 1.2 Behovet av en samlad naturresurs- och miljöpolitik 342 1.2.1 Sambanden mellan ekosystemen 342

1.2.2 Ett behov, flera naturresurser - flera behov, en naturresurs . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 1.2.3 Naturresurspolitiken kontra annan politik . . . . 342 1.2.4 Risk för felstyrning . . . . . . . . . . . . 342 1.2.5 Naturresurslag . . . . . . . . . . . . . . 343

V:2 Mål och för

strategier genomförande

2.1 Räckvidden i en svensk naturresurspolitik . . . . . . . 345 2.2 Mål-medelsarsenalen . . . . . . . . . . . . . 346

V:3 för

Program miljöskyddet

3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 3.2 Prioriteringar inom miljöskyddet . . . . . . . . . . 350 3.3 Miljö och ekonomi . . . . . . . . . . . . . . . 350 3.4 Resurser för miljöskydd . . . . . . . . . . . . . 352 3.5 Kommitténs prioriteringar tillämpade på specifika (grupper av) ämnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 3.5.1 Koldioxid . . . . . . . . . . . . . . . 353 3.5.2 Svaveloxider . . . . . . . . . . . . . . 353 3.5.3 Kväveföreningar . . . . . . . . . . . . . 354 3.5.4 Fosforföreningar . . . . . . . . . . . . . 354 3.5.5 Sällsynta grundämnen . . . 355 (och deras föreningar) 3.5.6 Kolföreningar . . . . . . . . . . . . . . 357

3.5.7 Övriga substanser . . . . . . . . . . . . . 359

3.6 Buller . . . . . . . . . . 359 3.7 Genomförande av miljöprogrammet . . . . . . . . . 360 3.8 Sammanfattning och förslag . . . . . . . . . . . . 361

V:4 för naturvärden

Program

4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 4.2 Diskussion av naturvårdens resultat . . . . . . . . . 363 4.3 Prioriteringar inom naturvärden . . . . . . . . . . 366 4.4 Kommitténs förslag rörande naturvärden . . . . . . . 367 4.4.1 Naturinventering, naturvårdsplanering, kunskapslagring . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 4.4.2 Fauna- och floravård . . . . . . . . . . . 368 4.4.3 Naturvårdslagen . . . . . . . . . . . . . 369 4.4.4 till naturvärden Hänsynsregel i speciallagstiftning . . 369 4.4.5 Organisation och resurser . . . . . . . . . . 370

V25 Medel

5.1 Grundläggande kunskaper . . . . . . . . . . . . 373

5.1.2 Kunskapsbehov 374 5.1.3 Forskning . 375 5.1.4 Utbildning . . . . . 381 5.2 Beslutsfattande under osäkerhet . . . . 385 5.2.1 Från kunskapsunderlag till beslut . . . . . . . 385 5.2.2 Bedömning och bearbetning av vetenskapligt material för beslut 386 5.2.3 Beslutsprocess och osäkerhet . . . . . . . . . 387 5.2.4 Offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling som metoder för att hantera osäkerhet . . . 388 5.2.5 Kommitténs förslag . . . . . . . 389 5.3 Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper 391 5.3.1 Inledning . . . 391 5.3.2 Naturresursstatistik 391 5.3.3 Naturresursräkenskaper 392 5.3.4 Kommitténs förslag 394 5.4 Konsekvensbeskrivningar . . . . 395 5.4.1 Behovet av konsekvensbeskrivningar 395 5.4.2 Konsekvensbeskrivningar i andra länder 396 5.4.3 Utformningen av en konsekvensbeskrivning 396 5.4.4 Konsekvensbeskrivningar i Sverige 398 5.4.5 Kommitténs överväganden och förslag 5.5 Ekonomiska styrmedel 401 5.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 401 5.5.2 Ekonomiska styrmedels syfte och användning . 401

5.5.3 Åtgärder inom andra politikområden får konsekvenser

för naturresurshanteringen . . . . . . . . . . 403 5.5.4 När och var kan direktverkande styrmedel, däribland ekonomiska styrmedel, användas i naturresurspolitiken? 408 5.5.5 Grundläggande principer för utnyttjande av ekonomiska styrmedel och sambanden med andra medel i naturresurspolitiken 410 5.5.6 Uppföljning av styrmedlens effekter . . . . . . 419 5.5.7 Exempel på speciella ekonomiska styrmedel som kan övervägas närmare 420 5.5.8 Sammanfattning . . . . . . . . 423 5.6 Särskild ersättning för skador på hälsa och miljö 425 5.6.1 Inledning . . . . . . . . . . . 425 5.6.2 Några definitioner och speciella problem . . . . . 426 5.6.3 Argument för och emot särskild ersättning genom fonder eller försäkring 427 5.6.4 Slutsatser 429 5.7 Organisation . . . . . . 430 5.7.1 Arbetsuppgifter i stort 430 5.7.2 Den lokala nivån 431 5.7.3 Den regionala nivån 434 5.7.4 Den centrala nivån 435 5.7.5 Regeringsnivån 436

Reservationer och särskilda yttranden 439 R 1 Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö 441 R 2 Karl-Erik Olsson . . . . 445 R 3 Lars-Göran Redbrandt 453 R 4 Per Unckel 455 R5 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten 459 R 6 Karl-Erik Olsson, Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten 465 R7 Karl-Erik Olsson, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten 483 R 8 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz och Gunnar Zettersten 485 R 9 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz och Gunnar Zettersten 489

Bilagal Av kommittén framtaget material . . . . . 525 Bilaga 2 Birger Persson: Några exempel på hur mål och riktlinjer eller strategier för naturresurshantering kan omsättas i praktiska åtgärder . . . 529 Bilaga 3 Sven-Olov Ericson och Johan Tallin: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras 543

Bilaga 4 Staffan Westerlund: Bästa teknik-principen den ? 583

-finns

Läsanvisning

Betänkandet är uppdelat i fem avdelningar (I V). De tre första avdelningarna upptas huvudsakligen av bakgrundsbeskrivningar (I II) och beskrivning av problembilden (III). I den fjärde och femte avdelningen återfinns kommitténs ställningstaganden och förslag. Genom denna uppläggning av betänkandet är det möjligt för de läsare som anser sig väl bekanta med såväl den hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitiken som de begrepp som kommittén använder, att ta del av kommitténs ställningstaganden genom att gå direkt in i avdelning III där problembilden beskrivs, och mot bakgrund av denna beskrivning läsa avdelning IV och V. Reservationer och särskilda yttranden anges nedan kapitel för kapitel. De nummer som står inom parentes är hänvisningar till respektive reservation

eller särskilt yttrande i slutet av betänkandet. Utöver resonemang med direkt

anknytning till kapitlen görs i reservationerna och i viss utsträckning även i särskrivningarna generella kommentarer om utredningsuppdraget och kommittéarbetet. I ett fall består reservationen av ett påpekande att ytterligare ett kapitel borde förelegat i huvudtexten (R5) samt ett underlag för sådan text. Reservationernas fördelning inom betänkandet framgår av tabell L-1. Till betänkandet har fogats fyra bilagor. Bilaga 1 ger en förteckning över det bakgrundsmaterial som utgetts som separata publikationer eller föreligger som stencilerade rapporter. Bilaga 2 - 4 är material som utarbetats för kommitténs räkning i mer direkt anslutning till arbetet med betänkandet. Kommittén har emellertid här valt att inte söka bearbeta materialet till betänkandeavsnitt som kommittén kan ställa sig bakom. I stället har kommittén beslutat att publicera detta diskussionsunderlag i anslutning till betänkandet som särskilda bilagor där endast författarna ansvarar för innehållet.

I: och hittillsvarande naturresurs-

Avdelning Bakgrund och miljöpolitik

Betänkandets första avdelning är rent beskrivande och skall ge en översikt över naturresurs- och miljöpolitikens utveckling i Sverige under de senaste decennierna.

16 Lâsanvzlsning

I:1 och arbetets

Utredningsuppdraget uppläggning

Kapitlet innehåller direktiven samt en mycket kortfattad av beskrivning arbetsformerna, framför allt avseende bakgrundsmaterialet.

1:2 Naturresurspolitik i Sverige

I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av några olika naturresursområden för att visa vilka målsättningar som har funnits, vilka utredningar som har gjorts och vilka lagar som har stiftats. Härutöver berörs även den fysiska riksplaneringen.

I:3 Den svenska

miljöskyddslagstiftningen

Kapitlet redogör kortfattat för hur lagstiftning och myndigheter inom områdena och produktkontroll miljöskydd vuxit fram i Sverige.

I:4 Den svenska

naturvårdslagstiftningen

I kapitlet beskrivs naturvårdslagstiftningens framväxt och nu gällande lagar inom naturvårdsområdet.

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Som en komplettering till de tre föregående kapitlen i avdelning I behandlas här översiktligt några andra styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet.

Avdelning II: Utredningens begreppsapparat

Här har kommittén som bakgrund en genomgång gjort av begrepp som bedömts vara relevanta för den fortsatta framställningen. När det gäller de två första kapitlen har framställningen avsiktligt hållts på en översiktlig nivå och berör vissa elementära begrepp och förhållanden. I kapitel 3 framförs vissa principiella resonemang som har betydelse för den fortsatta behandlingen av miljöskyddet i betänkandet.

II:1 Några ekologiska och deras begrepp tillämpningar

I detta kapitel presenteras några centrala ekologiska begrepp och deras tillämpning.

II:2

Naturresursbegrepp

I kapitell 11:2 förs ett motsvarande resonemang kring några centrala begrepp inom naturresursområdet.

Läsanvisning 17

11:3 - och

Miljöföroreningar grunder begrepp

Kapitlet inleds med ett resonemang kring vad som här kallats regeln om de naturliga halterna och fortsätter med en diskussion kring miljöstörningars varaktighet respektive föroreningars livslängd i miljön.

II:4 Livskvalitet

I detta kapitel görs en avgränsning av kommitténs arbete gentemot begreppet livskvalitet.

III: Naturresurs- och miljösituationen. Avdelning

Problembild

Här ges en sammanfattning av dagens problembild med avseende på naturresurser och miljö. De tre första kapitlen i avdelningen bör ses som ett försök att ge en översiktlig faktabakgrund över naturresurshantering samt miljö- och hälsoeffekter. I det sista kapitlet diskuteras några representativa naturresurshanteringsproblem mer ingående.

III:1 Naturresurser -

globalt tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Med hjälp av exempel beskrivs väsentliga delar av den globala naturresurssituationen. Kommittén har sökt beskriva förändringar i tillgången på naturresurser, hur de handhas och används samt begränsningar och problem i den globala hanteringen.

III:2 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Mot bakgrund av den i kapitel III:1 beskrivna globala naturresurssituationen diskuteras i detta kapitel naturresursläget i Sverige.

III:3 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av

olika substanser

Kapitlet sammanfattar några basfakta om olika (grupper av) substanser och deras hälso- och miljöeffekter. Särskild vikt läggs därvid vid effekternas varaktighet (sammanfattas för miljöeffekter i tabell III:3-l).

III:4 Hotbilder

För att klargöra huruvida samhällets nuvarande hantering av naturresurser och miljö är acceptabel presenteras här några exempel på sådan hantering som har lett till eller kan leda till oroande framtidsperspektiv. Urvalet av exempel har gjorts för att belysa olika typer av problem. Exemplen är

18 Läsan visning

visserligen stora aktuella naturresurs- och miljöproblem, men urvalet innebär inte någon prioriteringsbedömning.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2).

IV: - -

Avdelning Problembilden Vad har gjorts?

Vad måste

göras?

Mot bakgrund av den i avdelning I till III beskrivna naturresurs- och miljösituationen granskas den politik som har förts i Sverige (kap 1 - 3). I kapitel 4 till 6 behandlar kommittén enligt direktivens krav begreppet ekologisk grundsyn.

IV:1 Miljöskyddets resultat

Kapitlet redovisar, mycket översiktligt, hur tillförseln av olika (grupper av) föreningar ändrats under de senaste 10 - 15 åren. Något sägs vidare om hur tillståndet i miljön förändrats under samma period. Dessutom redovisas vissa av miljöskyddets tidigare och nuvarande kostnader. Kapitlet avslutas med några synpunkter på 1970-talets miljöskydd; främst dess inriktning och hur denna påverkats av olika faktorer.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (R1). D Ledamoten Per Unckel (R4).

IV:2 Naturvårdens resultat

Här görs en genomgång av naturvårdens mål, arbetsformer och resultat sedan 1965. Vidare behandlas de konflikter som kan föreligga mellan olika skyddsmotiv. En diskussion förs även om utformningen av naturvårdslagen och hänsynsregler inom speciallagstiftning.

Särskilt yttrande: D Sakkunnige Agneta Herlitz (S1).

IV:3 Naturresurspolitiken i Sverige

Med utgångspunkt från de i avdelning I beskrivna inom styrmedlen naturresursområdet förs en översiktlig diskussion om den hittillsvarande naturresurspolitiken i Sverige.

Reservationer: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). D Ledamoten Lars-Göran Redbrandt (R3).

Läsanvisning 19

IV:4 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen

I detta kapitel diskuteras behovet av en svensk naturresursstrategi mot bakgrund av den globala naturresurs- och miljösituationen såsom den beskrivits i ett flertal internationella studier.

IV:5 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

I detta kapitel söker kommittén göra ett sammanfattande ställningstagande utifrån det i de fyra föregående kapitlen beskrivna naturresursutnyttjandet och dess konsekvenser.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: D Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

IV:6 Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn

Inledningsvis redovisas kortfattat den diskussion som förts och förs om begreppet ekologisk grundsyn. Därefter framför kommittén sin syn på begreppets innebörd. Som ett led i utarbetandet av en ekologisk grundsyn framläggs fem etiska normer.

Reservationer: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (R1). D Sakkunnige Agneta Herlitz (S1). D Sakkunnige Gunnar Lund (S3).

V: En svensk naturresurspolitik Avdelning

På grundval av beskrivning och analys av den hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitiken diskuteras mål och medel i den framtida politiken.

V:1 En svensk naturresurspolitik

från Vidare I kapitlet summeras problembilden tidigare avdelningar. diskuteras behovet av en samlad naturresurspolitik och de risker för felstyrning en sådan kan ge upphov till.

Reservation: D Ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt (R6) med instämmande av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten.

20 Läsanvisning

Tilläggsreservation till ovanstående reservation R6: D Ledamoten Redbrandt (R8) med instämmande av sakkunnige Herlitz och experten Zettersten.

Särskilda yttranden: D Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4) D Experten Lars Emmelin (S5)

V:2 Mål och strategier för genomförande

Förslag till översiktliga mål för en naturresurspolitik i detta presenteras kapitel. Vidare förs en diskussion om lämpligheten av strategier för olika sektorer.

Reservationer D Ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt (R6), med instämmande av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten.

Tilläggsreservationer till ovanstående reservation R6: D Ledamoten Olsson (R7), med instämmande av sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten. D Ledamoten Redbrandt (R8), med instämmande av sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten.

Särskilda yttranden: D Herlitz Sakkunnige Agneta (S1). D Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4). D Lars Emmelin Experten (S5). El Experten Malin Falkenmark-Sundberg (S6).

V:3 Program för miljöskyddet

Kapitlet innehåller ett översiktligt förslag till program för miljöskyddet. Kommittén föreslår dessutom att följande bör göras: D Omfördelning av de miljöskyddande myndigheternas resurser i enlighet med kommitténs prioriteringar. D av och eventuellt Kartläggning åtgärdsprogram mot spridning av sällsynta grundämnen. D för att Program nedbringa spridningen av onaturliga föreningar med okänd livslängd. D Vissa förtydliganden av miljöskyddslagen. D

Översyn av miljöskyddsförordningen.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: D Gunnar Lund Sakkunnige (S3).

Läsanvisning 21

V24 Program för naturvärden

Efter en inledande uppsummering av det hittillsvarande naturvårdsarbetet framförs vissa förslag om utformningen av och medlen i den framtida naturvärden.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (R1). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Sakkunnige Agneta Herlitz (S1). D Sakkunnige Tore Ivarsson (S2).

V25 Medel

V15 .I Grundläggande kunskaper

I avsnittet diskuteras behov av åtgärder inom olika kunskapsalstrande verksamheter. Forskningsbehov inom ett antal centrala områden av naturresurshushållning och miljövård påvisas. Allmänna och mer speciella åtgärder för att förstärka utbildningen rörande naturresurser och miljö diskuteras.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Sakkunnige Agneta Herlitz (S1).

D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

I detta avsnitt behandlas olika former för systematisk hantering av osäkerhet, bl a offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling, samt överförande av kunskapsunderlag till beslutsunderlag med särskild hänsyn till naturresursområdets komplexitet.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (R1). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2).

D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

V:5.3 Naturresursstatistik och

naturresursräkenskaper

Kommittén överväger hur befintliga data och bearbetningsrutiner bäst kan utnyttjas. Vidare diskuteras för- och nackdelar med naturresursräkenskapssystem.

22 Läsanvtlsning

Konsekvensbeskrivningar

V:5. 4

Kommittén överväger hur underlaget vid beslut av betydelse för naturresurshushållning kan förbättras. Därvid ägnas speciell uppmärksamhet åt olika former av konsekvensbeskrivningar.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (R1). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: D Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

V:5.5 Ekonomiska styrmedel

I detta avsnitt framlägger kommittén principiella överväganden huvudsakligen rörande ekonomiska styrmedel. Vidare diskuteras konsekvenser för naturresurshanteringen av åtgärder inom andra områden.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (R1). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande.- D Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

V:5.6 Särskilt ersättning skador hälsa och

för på miljö

I detta avsnitt diskuteras möjligheten att komplettera dagens skydd för och skadeersättning åt tredje man. Härvid behandlas för- och nackdelar med fond- respektive försäkringssystem.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

V:5. 7 Organisation

I detta avsnitt berörs de organisatoriska konsekvenserna på olika nivåer av de mål och medel kommittén framlagt i betänkandet.

Reservationer: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). D Ledamoten Per Unckel (R4). D Ledamoten Lars-Göran Redbrandt (R9), med instämmande av sakkunnige Agneta Herlitz och experten Gunnar Zettersten.

Särskilda yttranden: D Sakkunnige Agneta Herlitz (S1). D Sakkunnige Tore Ivarsson (S2).

D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

Läsanvisning 23

Bilagor

över det bakgrundsmaterial som Bilaga 1 är som ovan angivits en förteckning kommittén utgivit under sin verksamhet i form av publikationer samt ett antal stencilerade rapporter. Detta bakgrundsmaterial har tillkommit för att det underlag för kommitténs betänkande som hämtats från komplettera andra källor. - eller Bilaga 2 Birger Persson: Några exempel på hur mål och riktlinjer strategier för naturresurshantering kan omsättas i praktiska åtgärder. Här diskuteras också i viss mån konsekvenserna av applicering av olika typer av medel, såväl i form av resultat och kostnader som uteblivna resultat och felstyrningar. Bilaga 3 - Sven-Olov Ericson och Johan Tallin: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras. Synpunkterna ges med utgångspunkt från kommitténs fem normer. Här diskuteras ett handlingsprograms innehåll, och hinder för dess förverkligande. Detta exemplifieras med problemen försurning, skogens utnyttjande som råvarukälla med dess konflikter och problem, introduktion av jordbruket som råvaruleverantör till kemisk industri, samt effektivisering av energiproduktion i kombinat. - Westerlund: finns den?

Bilaga 4 Staffan Bästa teknikprincipen

Bilagan innehåller en redogörelse för miljöskyddslagens tillåtlighetsregler och dessas tillämpning.

Tabell L-l Fördelning av ledamöternas reservationer inom betänkandet. .anger att reservation avgivits mot hela eller delar av kapitlet eller avsnittet. Särskilda yttranden av ledamöter, sakkunniga och experter anges ej i tabellen.

Avd. I-III Avd. IV Avd. V Ledamöter I:1-III:3 III:4 l 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5.15.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Ordf. Carl Gustaf Bernhard O 0 O O C Karl Erik Olsson (c) Lars Göran Redbrandt (fp) O O O O Ulf Lönnqvist (s) 0 0 O O 0 Wivi-Anne 0 O O 0 0 Radesjö (s) Per Unckel (m) O O O 0 O 0 0 0 O O 0 O

I och hittillsvarande

Bakgrund

och

miljöpolitik

naturresurs-

I:1 och arbetets

Utredningsuppdraget uppläggning

1.1 Direktiven

Genom beslut den 12 januari 1978 bemyndigades chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Dahlgren, att tillkalla en kommitté med uppdrag att utforma riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken. I det anförande till statsrådsprotokollet som låg till grund för beslutet uttalade statsrådet:

Den tekniska och ekonomiska utvecklingen i industriländerna har efter hand möjliggjort betydande förbättringar av människornas livsvillkor och materiella standard, tex i form av bättre bostäder, näringsstandard, arbetsförhållanden, utbildning, social omsorg och hälsovård samt ökad fritid. Denna utveckling har emellertid också negativa sidor. vilka blivit alltmer uppenbara. Den höjda materiella standarden har delvis uppnåtts till priset av misshushållning med naturresurser och därigenom också på bekostnad av betydelsefulla miljövärden. Konsekvenserna av en sådan fortsatt utveckling kan bli allvarliga. Det som därvid främst oroar är knappheten på och den ojämna fördelningen av naturresurser, jordens begränsade förmåga att tåla föroreningar samt miljögifternas hälsoeffekter. De fattiga ländernas situation understryker behovet av en ansvarsmedveten resurshushållning i industriländerna. I vårt land har insatserna inom miljövårdsområdet successivt ökats. .lag avser här närmast frågor om skyddet av den yttre miljön. Med stöd av miljöskyddslagen (1969:387) har kraven på åtgärder för att begränsa utsläpp till luft och vatten från olika industriella och andra anläggningar efter hand skärpts. Omfattande statliga bidrag har påskyndat utbyggnaden av kommunala avloppsreningsverk och industrins reningsåtgärder. Dessa insatser har inom många områden resulterat i kraftigt minskade föroreningar. Särskild lagstiftning har införts för att begränsa avgasutsläppen från bilar och svavelhalten i fossila bränslen. Olika åtgärder har vidtagits för att stimulera till förbättrad avfallshantering samt ökad återvinning och återanvändning. Kontrollen av hälso- och miljöfarliga varor har förbättrats. Kontrollorganisationen byggs ut och ett produktregister förbereds. Användningen i olika sammanhang av en rad hälso- och miljöfarliga ämnen, tex DDT och PCB samt vissa föreningar av kvicksilver, bly och kadmium har begränsats eller förbjudits.

26 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

Med stöd av bl a naturvårdslagen (1964:822) och ekonomiska insatser från stat och kommuner har stora arealer bevarats för vetenskapliga och kulturella ändamål eller för friluftslivets behov. Genom den fysiska riksplaneringen eftersträvas en bättre samordning i de statliga insatserna inom detta område och med den kommunala markanvändningsplaneringen. Resurserna för administration, forskning, information och övervakning på miljövårdsområdet har förstärkts kraftigt under den senaste tioårsperioden. I ökad utsträckning har miljövårdsfrågorna också blivit föremål för internationellt samarbete. Även om betydande insatser redan gjorts och fortlöpande görs för att lösa olika miljövårdsproblem kommer behovet av ytterligare insatser att vara stort. Samtidigt måste vidtagna åtgärder utvärderas. Så har också skett när det gäller olika delfrågor inom miljövårdsområdet, där flera kommittéer f n arbetar. Frågor om bl a fördelningen av kostnadsansvaret för miljövårdsåtgärderna och principerna för användning av olika styrmedel inom miljövårdsarbetet behandlas av utredningen (Jo 1971:08) om kostnaderna för miljövården. Miljöskyddslagstiftningen ses över av miljöskyddsutredningen (Jo 1976:06) som bl a prövar vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra tillsynen över miljöstörande anläggningar. Bilavgasfrågorna behandlas nu av två kommittéer (K 1977:02 och Jo 1977:08). En översyn av tillståndsprövningen för bl a grustäkter sker inom naturvårdskommittén (Jo 1970:28). Vidare förbereds en särskild utredning för översyn av produktkontrollens organisation och därmed sammanhängande frågor. ställningstaganden i olika frågor måste inom miljövården ofta göras på grundval av ett osäkert beslutsunderlag. Det är i allmänhet inte möjligt att med full säkerhet fastställa t ex vilka skadeverkningar som kan uppkomma till följd av olika industriella processer eller produkter resp att bedöma hur effektiva olika reningsåtgärder kan bli. Osäkerheten är i allmänhet också stor när det gäller kostnadsberäkningar i anslutning till ifrågasätta miljövårdsåtgärder. Beslut om reformer och åtgärder inom miljövårdsområdet under den gångna tioårsperioden hari stor utsträckning avsett sådana frågor där klart definierade problem förelegat och där godtagbara tekniska lösningar funnits till rimliga kostnader. Enligt min uppfattning har det också varit naturligt att i det inledande skedet av miljövårdsarbetet direkt angripa de konkreta problemen på detta sätt. Det är emellertid angeläget att vi i framtiden kan anlägga ett vidare perspektiv på miljövårdspolitiken. Vi måste kunna fatta våra beslut mot bakgrund av en mera samlad bedömning och prioritering av behovet av åtgärder inom hela miljövårdsområdet. Det är också nödvändigt att vi genom bättre och mer långsiktig planering i större utsträckning än fn söker förebygga miljövårdsproblem genom att åstadkomma en bättre hushållning med naturresurserna. Jag använder här begreppet naturresurser i dess vidaste mening dvs ämnen eller egenskaper hos dessa, som kan eller skulle kunna utnyttjas av människan. En sådan förbättrad hushållning med naturresurserna får dock inte enbart ses som grundval för miljöpolitiken. All verksamhet måste i framtiden baseras på en teknik som tillvaratar möjligheterna till hushållning med naturresurser. Insikten om behovet av en förbättrad hushållning med naturresurserna har ökat kraftigt under senare år såväl i Sverige som i andra länder. En rad studier på detta område har genomförts nationellt och internationellt. I Sverige har i olika sammanhang gjorts analyser sektorvis av tillgång och efterfrågan för olika slag av råvaror. Som exempel på sådana utredningar kan nämnas arbetet inom 1973 års skogsutredning (Jo 1973:06) och mineralpolitiska utredningen (I 1974:02). Syftet har i första hand varit att klarlägga förutsättningarna för utveckling på kortare eller längre sikt av resp näringsgrenar. I ökad utsträckning har detta slag av utredningsverksamhet kommit att innefatta även analyser av i vilken utsträckning utvecklingen av en näringsgren och därmed ett ökat utnyttjande av vissa naturresurser kan komma i konflikt med andra

Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning 27

viktiga samhällsintressen, t ex miljöintressena. Ett exempel på bredare angreppssätt är den kommitté (Jo 1977:06) för vattenplanering, som jag har tillsatt efter bemyndigande av regeringen. Under det senaste årtiondet har också skett en förstärkning av den sektorövergripande samhällsplaneringen i syfte att skapa ett underlag för åtgärder som står i överensstämmelse med angelägna och långsiktiga samhällsintressen. Den regionalpolitiska planeringen och den fysiska riksplaneringen representerar sådan fortlöpande sektorövergripande samhällsplanering. Inom ramen för dessa verksamheter analyseras de geografiska konsekvenserna av samhällsutvecklingen och lämnas underlag för statsmakternas beslut om vilka riktlinjer som bör gälla för befolkningens regionala fördelning resp hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser. Genom den utvärdering av den fysiska riksplaneringens planeringsskede som fn genomförs erhålls en första översiktlig bild av vilka konsekvenser beträffande i första hand markanvändning som den förväntade respektive planerade samhällsutvecklingen ger upphov till. Inom bostadsdepartementet förbereds en ny rapport om hushållningen med landets mark- och vattenresurser vilken avses publiceras kring årsskiftet 1978/79. I syfte att ytterligare komplettera underlaget för en bred debatt om utformningen av det framtida samhället inrättades år 1973 sekretariatet för framtidsstudier. Sekretariatet har låtit genomföra långsiktigt och brett inriktade studier av vissa frågor. bl a inom naturresursområdet. För den fortsatta samhällsutvecklingen är det nödvändigt att ett ekologiskt synsätt i högre grad än hittills tillämpas. Därmed avses att mänskliga behov skall tillfredsställas på ett sådant sätt att de fysiska och biologiska förutsättningarna för mänsklig verksamhet i framtiden uppfylls. Detta synsätt måste prägla också resursanvändningen. Den begränsade tillgången på många naturresurser, konflikter mellan motstående intressen och de miljöeffekter som följer av en Ökad resursförbrukning nödvändiggör enligt min mening en bättre hushållning med naturresurserna. Ekologiska principer ligger också till grund för den fysiska riksplaneringen, där dock arbetet koncentreras på sådana miljö- och resurshushållningsfrågor som har direkt geografisk anknytning. Det är emellertid angeläget att nu bygga upp en naturresursoch miljöpolitik med ett vidare perspektiv. För att dra upp allmänna riktlinjer för en sådan samlad svensk naturresurs- och miljöpolitik bör en särskild kommitté tillsättas. samhällsutvecklingen måste ges en sådan inriktning att den kan tillgodose kraven på en långsiktig hushållning med naturresurserna och på en god miljö. Mot denna bakgrund bör en samlad utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet utföras. En inledande uppgift för kommittén bör vara att studera vilka förändringar i fråga om utnyttjandet av naturresurserna som en ekologisk grundsyn kräver. Därvid bör kommittén söka bedöma toleransgränserna i olika hänseenden för de störningar som olika ekologiska system kan utsättas för utan att livskvaliteten för kommande generationer hotas. Begreppet livskvalitet och vad som kan bedömas vara en rimlig nivå för denna bör utvecklas och konkretiseras. De mänskliga och ekologiska krav som blir resultatet av dessa analyser bör ligga till grund för inriktningen av den framtida samhällsutvecklingen. Kommittén bör göra sina bedömningar utifrån aktuell kunskapsnivå och även pröva om de ur analyserna härledda framtidsbilderna är önskvärda och realiserbara. I arbetet bör ingå att söka beskriva på vilket sätt samhällsutvecklingen kan påverkas i önskad riktning och i vilken takt detta kan ske. Kommittén bör också bedöma i vad mån ett tillgodoseende av resurs- och miljöpolitiska mål kan komma i konflikt med andra angelägna mål för samhället och enskilda människor. Likaså bör kommittén i den utsträckning det är möjligt analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna i vid mening av de härledda framtidsbilderna.

28 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

Bedömningen av möjliga mål för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken kan ske utifrån olika perspektiv vad avser såväl tid som rum. Det är enligt min mening inte lämpligt att i direktiven i detalj binda kommitténs arbete i dessa avseenden. Tidshorisonten bör bestämmas mot bakgrund av bedömningar av under hur lång tidsperiod dagens politiska beslut i väsentlig utsträckning påverkar samhällsutvecklingen. Vidare bör beaktas att sambandet med olika pågående former av samhällsplanering ställer krav på samordning av valda tidsperspektiv. För såväl naturresurs- som miljöfrågorna gäller att bedömningarna måste ske i ett internationellt perspektiv. Även om kommittén i första hand måste inrikta sig på att utforma förslag till riktlinjer för en svensk naturresurs- och miljöpolitik bör dessa stå i överensstämmelse med vår grundsyn om internationell solidaritet och ett gemensamt ansvar för jordens resurser. Studier och bedömningar av den globala miljö- och resurssituationen bör i huvudsak begränsas till vad som kan behövas som underlag för kommitténs ställningstaganden när det gäller den svenska naturresurs- och miljöpolitiken. Dessa mera allmänna överväganden rörande mål för naturresurs- och miljöpolitiken bör kunna leda till ökade kunskaper om alternativa möjligheter till utveckling av samhället utifrån en ekologisk grundsyn. Dessa ökade kunskaper bör ligga till grund för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken. När det gäller hushållningen med naturresurser har samordningen mellan samhällets olika insatser ännu inte tagit fastare former. En viktig uppgift för kommittén bör därför vara att sammanställa och utvärdera de studier som gjorts och det arbete som pågår inom detta område. Intresse bör även ägnas utländska studier i den mån värdefulla erfarenheter för det fortsatta svenska arbetet kan vinnas. med naturresurser Hushållningen bör inriktas mot användning av förnybara naturresurser, en såväl kvantitativt som kvalitativt uthållig avkastning, en så långt möjligt fullständig återanvändning samt mot mer hållbara, reparerbara och återvinningsbara produkter. Jag är samtidigt angelägen betona att den hushållning med naturresurser som jag här åsyftar även har till ändamål attiåstadkomma ett effektivare resursutnyttjande och därmed också ge möjligheter till fortsatt förbättring av människornas livsvillkor. Tillgången på energi är en begränsande faktor för exploateringen av andra naturresurser. Energianvändningens miljöeffekter är i flera avseenden betydande. Den långsiktiga energianvändningen och dess konsekvenser för hushållningen med naturresurser måste därför beaktas. Därvid bör i första hand material från pågående energiutredningar utnyttjas. Kommittén bör alltså utforma riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresurserna inom de ramar som en ekologisk grundsyn kan komma att ange. Därvid uppkommer samordnings- och avgränsningsproblem gentemot en rad verksamheter som bedrivs från delvis andra utgångspunkter. Kommittén bör i samarbete med berörda kommittéer, myndigheter eller andra organ på lämpligt sätt belysa förekommande samordnings- och avgränsningsfrågor. När det gäller olika frågor inom miljövårdsområdet har som jag redan nämnt insatserna successivt ökats under de senaste tio åren. l anslutning till den utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet, som kommittén enligt vad jag tidigare anfört skall göra, bör också möjligheterna prövas att upprätta ett samlat program för framtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön. Därvid bör behovet av åtgärder inom olika delområden vägas mot varandra och prioriteras. Jag vill framhålla att dåliga eller farliga arbetsmiljöförhållanden för många människor utgör ett hot mot hälsa och välbefinnande. Kommittén bör inte särskilt behandla arbetsmiljöfrågor men bör eftersträva lösningar som medverkar till förbättringar även av arbetsmiljön. Som jag tidigare berört har samhällets insatser på miljövårdsområdet till stor del fått

Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning 29

inriktas på att i efterhand söka rätta till missförhållanden. Åtgärder har emellertid också vidtagits för att göra det möjligt att beakta miljöaspekterna när olika nya verksamheter planeras. Arbetet inom den fysiska riksplaneringen kan till stor del ses som ett exempel på sådana strävanden. Förenklat kan man tala om en återställande och en förebyggande del av miljövårdsarbetet. Hittills har framför allt de förebyggande insatserna varit otillräckliga. Kommittén bör därför särskilt överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att miljöhänsyn skall kunna tas på ett tidigt stadium i planeringen av olika verksamheter. Samtidigt måste emellertid politiken utformas så att insatserna för att återställa förstörd miljö eller för att förhindra miljöskador i det enskilda fallet inte eftersätts. Tvärtom har utvecklingen under senare år visat att tillsynen och kontrollen bör förstärkas och åtgärder vidtas för att ge samhället ökade möjligheter att komma till råitta med sådana problem som redan har uppstått. Uppgiften att söka utforma långsiktiga riktlinjer och mål för det framtida arbetet inom naturresurs- och miljövårdsområdet innebär, som framgår av vad jag tidigare anfört, ett omfattande arbete. Jag bedömer det därför inte som möjligt att kommittén skall kunna utforma mer än ett första förslag till sådana riktlinjer. Detta arbete böri huvudsak kunna baseras på befintligt material. Kommitténs arbete bör sålunda ses som inledning till en planmässig utredningsverksamhet inom naturresurs- och miljöområdet där erfarenheterna av den första etappen får ligga till grund för beslut om hur det fortsatta arbetet bör bedrivas. Mot denna bakgrund är det angeläget att kommittén också prövar och lägger fram förslag i fråga om formerna för det fortsatta arbetet på detta område. l detta sammanhang bör kommittén studera erfarenheterna av annat planeringsarbete i syfte att åstadkomma en smidig och till ändrade förutsättningar anpassningsbar verksamhet. Kommittén bör vidare överväga på vad sätt samordning kan ske med existerande planeringsformer t ex den ekonomiska långtidsplaneringen, den regionalpolitiska planeringen. den regionala trafikplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Härvid bör kommittén också beakta de erfarenheter av behandlingen av sådana frågor som kan ha vunnits i andra länder i första hand de nordiska. Jag ser det som viktigt att utarbetandet av riktlinjer för den framtida naturresursoch miljöpolitiken kompletteras med förslag om hur riktlinjerna skall kunna omsättasi praktiska åtgärder. Kommittén bör därför noga pröva de olika medel som kan utnyttjas för att påverka samhällsutvecklingen i en riktning där större hänsyn kan tas till behoven av en förbättrad hushållning med naturresurser och till miljökrav i enlighet därmed. Kommittén bör analysera olika medel att påverka utvecklingen såsom lagstiftning, skilda slag av forsknings- och utvecklingsarbete, planeringsåtgärder, ekonomiska styrmedel, beslutsformer, organisation, information och utbildning m m. Kommittén bör sålunda vara oförhindrad att överväga förändringari uppbyggnaden av miljövårdsadministrationen och lagstiftningen på naturresurs- och miljöområdet, former för vidgat inflytande för allmänheten över beslut som rör deras miljö samt åtgärder för att åstadkomma en till ekologisk grundsyn lämpligt anpassad utbildning. Det vida uppdrag kommittén far förutsätter samordning med arbetet i andra kommittéer och inom myndigheter. Kommittén bör vidare beakta behandlingen av förslag som under dess arbete läggs fram i andra utredningar och som är av betydelse för utredningsuppdraget. Som exempel på en utredning av detta slag kan jag särskilt nämna utredningen om kostnaderna för miljövården. Härutöver vill jag framhålla att arbetet i huvudsak bör inriktas på övergripande frågor inom naturresurs- och miljöområdet. Kommittén bör således inte ga in på sådana specialfrftgor som behandlas i andra utredningar. Iden mån kommittén finner att någon fråga inom dess ämnesområde påkallzir särskild utredning som inte är av den (övergripande karaktär att den lämpligen bör utföras av kommittén bör den kunna föreslå att frågan utreds i

30 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

särskild ordning. Jag bedömer det som angeläget att kommittén så snabbt som möjligt kan redovisa vissa förslag och särskilda studier i form av delbetänkanden. Jag ser det som önskvärt att arbetet kan utföras på ett sådant sätt att samhällsdebatten kring hithörande frågor stimuleras. Kommitténs arbete bör i övrigt bedrivas så att slutrcdovisningen kan göras före utgången av år 1981.

Vidare har till utredningen överlämnats ett antal riksdagsmotioner. Till utredningen har dessutom inkommit ett antal skrivelser och handlingar från myndigheter, organisationer och enskilda.

1.2 av

Uppläggningen utredningsarbetet

I direktiven framhåller departementschefen som önskvärt att arbetet kan utföras på sådant sätt att samhällsdebatten kring hithörande frågor stimuleras. Den seminarieverksamhet som bedrivits med deltagare från myndigheter, forskningsinstitutioner och miljöorganisationer skall ses som ett led i denna strävan. Sammanlagt har ett 30-tal seminarier genomförts. Vidare har ett antal bakgrundsrapporter och pro jektstenciler publicerats (se förteckning i bilaga l). För innehålleti underlagsrapporter och projektstenciler ansvarar endast de enskilda författarna. Kommitténs huvudsekreterare har haft det redaktionella ansvaret. Utöver arbetet med projektrapporter och seminarier har utredningens sekretariat haft kontakter och sammanträffanden med myndigheter och organisationer på miljö- och naturresursområdet. Sekretariatet har också följt forskningsprojekt och andra utredningar med angränsande verksamhet och uppgifter som den nordiska råvaru- och resursutredningen, forskningsrådsnämndens naturresursdelegation, landskapsinformationsutredningen, produktkontrollutredningen, miljöskadeutredningen, miljöskyddsutredningen och utredningen om spridning av kemiska medel och handelsgödselmedel.

1:2 i

Naturresurspolitik Sverige

Inledning

I detta kapitel görs en kortfattad genomgång av några olika naturresursområden för att se vilka målsättningar som har funnits, vilka utredningar som har gjorts och vilka lagar som har stiftats. Dessutom behandlas den fysiska riksplaneringen, som också påverkar hushållningen med naturresurser. Genomgången rör i huvudsak tiden efter 1945. Till stor del är det frågor kring markutnyttjandet som behandlas. De områden som berörs bör ses som väsentliga och belysande exempel. Politiken kring frågorna om luft, vatten, energi och avfall har tex inte behandlats i detta kapitel. För de områden som beskrivs bygger framställningen på material som är dokumenterat på ett något så när lättillgängligt sätt, till stor del material från regering, riksdag och myndigheter. Genom att vi här i första hand behandlar innehållet i de förslag som vid riksdagsbeslut haft majoritetens stöd framkommer inte de olika åsikter som framfördes i diskussionen före beslutet.

2.2 Jordbruk

År 1947. 1967 och 1977 fattade riksdagen beslut om riktlinjer för jordbrukspolitiken.(1) I jordbrukets livsmedelsproduktion ingår s k egentligajordbruksprodukter, dvs spannmål, potatis, sockerbetor, oljeväxter, kött, mjölk och ägg. Produktionen av frukt, bär och grönsaker omfattas inte av jordbrukspolitiken utan hänförs till trädgårdsnäringen. För denna näring fastställdes riktlinjer 1979. (2) Jämfört med de jordbrukspolitiska riktlinjerna är de allmänt hållna. I riksdagsbeslutet förutsattes att trädgårdsnäringen liksom tidigare kommer att vara beroende av sin internationella konkurrenskraft, vilken i första hand skall upprätthållas genom rationalisering. I samtliga jordbrukspolitiska beslut ingår ett mer eller mindre klart uttryckt inkomstmål. Det som sedermera kom att betecknas som produktionsmål ingick redan i viss mån i 1947 års beslut men finns uttryckligen med i de båda senare besluten. Effektivitets- eller rationaliseringsmål kan sägas ingå i alla besluten, även om termen inte utnyttjas i målbeskrivningarna. I 1947 års beslut var inkomstmålet, dvs att tillförsäkra de i jordbruket verksamma en skälig inkomst. jordbrukspolitikens primära mål. Jordbru-

32 Naturresurspolitik i Sverige

karna skulle ha samma möjligheter som utövare av andra näringar att uppnå en viss typ och grad av ekonomisk och social standard. Basjordbrukare, som hade 10 - 20 hektar åker, skulle inkomstmässigt jämställas med vissa grupper av industriarbetare (inkomstlikställighet). Denna kategori jordbrukare utgjorde målgruppen för såväl pris- som rationaliseringspolitiken. Det förutsattes att produktionen i princip skulle ligga inom det inhemska avsättningsutrymmet. I 1967 års riktlinjer beskrevs inkomstmålsättningen som att de som arbetar i jordbruket i framtiden får en ekonomisk standard som är likvärdig med den som yrkesutövare inom andra näringar når. Produktionsmålet formulerades så, att produktionen skulle minska till en lägsta nivå som bestämdes av vissa krav på beredskap inför avspärrning, detta för att undvika dyrbar överskottsproduktion. J ordbruksnäringen skulle arbeta under betingelser som så långt möjligt var desamma som för näringslivet i övrigt. Bland olika rationaliseringsåtgärder framhölls strukturrationaliseringen som särskilt väsentlig. Familjejordbruket skulle utgöra basen för jordbruksnäringen men någon övre gräns för vilka som skulle kunna få statligt rationaliseringsstöd angavs inte. Natur- och landskapssynpunkterna behandlades i propositionen 1967:280 i samband med produktionsmålsättningen. Även om naturvärden enligt propositionen var en mycket angelägen samhällsfråga, ansågs det inte möjligt att speciellt främja denna genom generella jordbrukspolitiska åtgärder. Samtidigt med en erinran om att det åligger lantbruksorganisationen att i arbetet med jordbrukets rationalisering så långt som möjligt beakta naturvårdssynpunkterna, förutskickades det att naturvårdsmyndigheterna skulle få i uppdrag att följa verkningarna från landskapsvårdssynpunkt av att jordbruksarealen minskade i omfattning. 1977 års beslut utgår från att landets naturliga resurser för jordbruksproduktion skall utnyttjas och att familjelantbruket skall vara den dominerande företagsformen. Ett huvudsyfte med jordbrukspolitiken anges vara att tillförsäkra dem som är sysselsatta inom jordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Ett viktigt led i de statliga insatserna är enligt riktlinjerna att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag och att genom stöd till forskning, försök och rådgivning medverka till utvecklandet av en teknik som kan utnyttjas vid sådana företag. Statsmakterna ser positivt på vad som i propositionen kallas kombinerade företag, där jordbruket kombineras med någon annan sysselsättning (företrädesvis inom eller med anknytning till de areella näringarna). Innebörden av produktionsmålsättningen i 1977 års beslut kan sägas vara, att jordbruksproduktionen tillåts växa trots att åkerarealen förutsätts sakta sjunka. Överskotten koncentreras på spannmål, medan animalieproduktionen förväntas bli mera anpassad till den inhemska konsumtionen. Beredskapskraven anger en nedre gräns för produktionsmålet, som inte får underskridas. Begreppet försörjningsförmåga används som ett sammanfattande begrepp för att mäta livsmedelsberedskapen. Försörjningsförmågan visar den beräknade tillgången på livsmedel under en avspärrning uttryckt i procent av det beräknade behovet.

i 33

Naturresurspolitik Sverige

Jordbruket anses ha en viktig regionalpolitisk funktion att fylla. I propositionen 1977/78: 19 anförs, att en omfattande nedläggning av åkermark ofrânkomligen skulle drabba redan svaga bygder. Dessa konsekvenser hade inte beaktats i de kalkyler som 1972 års jordbruksutredning gjort. Kalkylerna ansågs därför inte direkt kunna ligga till grund för samhällsekonomiska bedömningar. I 1977 års beslut anges att det finns flera olika medel för de statliga insatserna - rådgivning, finansieringsstöd och markpolitiska instrument utan att egentligen rangordna dem sinsemellan. statsmakterna överlåter åt lantbruksstyrelsen att precisera riktlinjerna utifrån några allmänna begrepp såsom utvecklade, utvecklingsbara, begränsat utvecklingsbara och ickeutvecklingsbara jordbruksföretag. Jordbrukspolitiken bör, enligt 1977 års beslut, präglas av en ekologisk grundsyn. På sikt måste samhället sträva efter att finna en produktionsteknik där hög effektivitet kan förenas med kraven på resurshushållning och ekologisk balans. Det ansågs oomtvistligt att debatten vinner på att ett mera preciserat underlag tas fram genom att man jämför de ekonomiska och ekologiska följderna av en konventionell respektive en alternativ jordbruksteknik. Naturvårdsverket borde, enligt beslutet, utarbeta riktlinjer för hur jordbruket bör bedrivas med hänsyn till miljövårdssynpunkter. Som ett särskilt problem när det gäller resurshushållningen inom jordbruket uppmärksammades vattenhushållningen. Rationaliseringsmålet skall enligt 1977 års beslut begränsas av kraven för ekologisk grundsyn, underordning under regionalpolitiken och hushållning med vattenresurser. Lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna skall beakta dessa krav då rationaliseringsinsatserna utformas. Utöver inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitetsmålet diskuterades i samband med 1977 års beslut vad som skulle kunna betecknas som ett fjärde jordbrukspolitiskt mål - folkhälsomålet. I direktiven till 1972 års jordbruksutredning angavs, att bedömningen av produktionsmålet bl a skulle påverkas av det växande intresset för kost- och näringsfrågor. Jordbruksutredningen fann det angeläget att produktionsinriktningen anpassas till förändringar i kostvanorna. Utredningen diskuterade om subventionen av jordbruksprodukter kunde differentieras i syfte att påverka näringsstandarden. Utredningen fann emellertid att det huvudsakliga sättet att förbättra människors matvanor bör vara en intensifierad om upplysning sambandet mellan kost och hälsa. I propositionen framfördes samma tanke. Något särskilt folkhälsomål fastställdes alltså inte. Av särskilt intresse är vanhävdslagstiftningen och dess utveckling. 1947 års uppsiktslag innehöll bestämmelser om att odlad jord och jordbruksbyggnader inte fick vanhävdas. Lagen kompletterades med en särskild lag om tvångsinlösen av vanhävdad jordbruksegendom. Eftersom uppsiktslagen ansågs hindra nedläggning av jordbruk och överföring av jordbruksmark till skogsmark ersattes den 1969 av en jordhävdslag. Denna lag skulle i första hand användas för att underlätta strukturomvandling och rationalisering inom jordbruket. Lagen tillät att jordbruk lades ned. Endast om nedläggningen stred mot vissa allmänna intressen skulle lantbruksnämnden ingripa.

i i i l

34 Naturresurspolitik Sverige z,

Under 1960-talet framfördes i också i olika jordbrukspolitiska sammanhang krav på att större hänsyn skulle tas till landskaps- och naturvård samt att gammal kulturmiljö skulle bevaras. Jordbruksutredningen ansåg det emellertid inte rimligt att tillgodose naturvårdsintressen inom ramen för vanhävdslagstiftningen. Det skulle innebära att kostnaderna för naturvärden delvis skulle belasta jordbruket och därmed påverka livsmedelspriserna. Naturvården skulle enligt jordbruksministern inte främjas genom generella jordbrukspolitiska åtgärder utan genom naturvårdspolitik. Lagen om skötsel av jordbruksmark (1979:425) antogs av riksdagen 1979 (3) och ersatte vanhävdslagen. Skötsellagen syftar bl a till att begränsa ytterligare nedläggning av åkermark och kultiverad betesmark. Jordbruksmark, som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga omständigheter är lämplig för jordbruksproduktionen, skall brukas så att markens produktionsförmåga tas till vara på ett ändamålsenligt sätt. Den som vill ta jordbruksmark ur produktion måste ansöka om tillstånd till detta hos lantbruksnämnden. Nämnden får även under vissa förutsättningar förelägga innehavaren att åter ta mark i jordbruksproduktion. Om ägaren så begär är staten skyldig att lösa in den fastighet som berörs av ett sådant föreläggande. Enligt propositionen 1978/79:163 bör vidare hänsyn tas till naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen i all verksamhet som avser utnyttjande av naturresurser, således även i jordbruket. Såsom framgått av framställningen har jordbrukspolitiken under hela perioden efter kriget kretsat kring inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitets- eller rationaliseringsmålet. De skilda målen har betonats olika mycket under olika perioder samtidigt som de givits något olika innebörd. Det ställs numera i större utsträckning än tidigare allmänna krav även på ekologisk grundsyn och hushållning med naturresurser vilket kan påverka de jordbrukspolitiska målen. Hur detta skall beaktas är bl a lantbruksstyrelsens, lantbruksnämndernas och naturvårdsverkets uppgift att ta reda på och informera om. Den samlade åkerarealen i landet har stadigt minskat efter krigsslutet. Antalet företagsenheter har sjunkit ännu snabbare. De kvarvarande företagsenheterna tenderar därför att öka i storlek. Arealminskningens takt har dock successivt avtagit under senare år, och den totala åkerarealen förändras numera endast föga från år till år. Antalet sysselsatta har minskat kraftigt, vilket innebär en stark produktivitetsökning per arbetsinsats.

Skogsbruk

Bestämmelser som reglerar skogarnas utnyttjande har funnits länge. Den äldsta lagstiftningen behandlar t ex rätten att odla upp skogsmark, bete, jakt, rätten till bärande träd, masteträd och storverksträd och liknande frågor. Efter hand som bergsbruket ökade i betydelse tillkom bestämmelser som syftade till att tillgodose denna närings stora behov av ved, kol och konstruktionsvirke. Under 1600- och 1700-talen gällde vissa i regel ganska verkningslösa bestämmelser som tog sikte på att motverka en konstaterad eller befarad skogsbrist. Under inflytande av den ekonomiska liberalismens tankegångar upphäv-

Naturresurspolitik i Sverige 35

des under slutet av 1700-talet och början av 1800-talet många inskränkningar i dispositionsrätten till skogarna. Den främst för exportmarknaden starkt ökade efterfrågan på sågat virke, gruvvirke och senare även pappersmassa, ledde till överavverkning och nästan total brist på återväxtåtgärder inom ramen för en i praktiken oreglerad dispositionsrätt till skogen. Ett mera samlat grepp i skogslagstiftningsfrågan togs först av 1896 års skogskommitté. I fråga om de enskilda skogarna uttalades att lagstiftningens mål borde vara en uthållig och i huvudsak jämn produktion. Erfarenheterna av tidigare lagstiftnings bristande effekt motiverade förslaget om ett offentligt organ, som skulle övervaka den enskilda skogshushållningen, ge råd och anvisningar och även förmedla bidrag. Så tillkom 1903 års lag angående vård av enskilda skogar och samtidigt bildades skogsvårdsstyrelserna. Rätt snart visade det sig dock att lagstiftningen behövde skärpas. År 1923 tillkom den första egentliga skogsvårdslagen. Den föreskrev att nöjaktig återväxt skulle frambringas inom skälig tid efter avverkning. Yngre skog fick - med vissa undantag - inte avverkas på annat sätt än genom för skogens utveckling ändamålsenlig gallring. Äldre skog fick inte avverkas så att skogens återväxt äventyrades eller så att fastigheten fick brist på husbehovsskog. I lagen infördes ett nytt begrepp, svårföryngrad skog. Skogsbruket och skogsindustrin var under 1940-talet och i början av 1950-talet av mycket stor betydelse för det svenska folkhushållet. Exporten bestod till stor del, 35 -40 % av exportvärdet, av produkter som baserades på skog. Konkurrensen från utlandet krävde emellertid en ökad effektivitet inom skogsbruket. Virkestillgången bedömdes tämligen pessimistiskt. Det fanns inget större utrymme för en expansion av skogsindustrin om inte särskilda åtgärder vidtogs. Det var föryngrings- och återväxtproblemen som stod i förgrunden. Möjligheterna till en naturlig föryngring hade tidigare bedömts alltför optimistiskt. Skogsodlingsarbetet var eftersatt och det fanns stora kalmarker och skräpskogar. Det behövdes en bättre skogsvård och mer mark för skogsproduktion. I direktiven till den utredning som ledde fram till 1948 års skogsvårdslag framhölls det, att man borde försöka få fram bestämmelser, som såväl skogligt som socialt var avpassade till den moderna utvecklingen. 1948 års skogsvårdslag, 1 §, ger en principdeklaration för skogsvården:

Skogsmark med därå växande skog bör genom utnyttjande på lämpligt sätt av markens virkesalstrande förmåga skötas så, att tillfredsställande ekonomiskt utbyte vinnes och, såvitt möjligt, i huvudsak jämn avkastning erhålles.

Denna principdeklaration angav målet för den statliga skogspolitiken och den skulle vara till ledning vid tolkningen av de följande tvingande reglerna i lagen. Bestämmelsen innehåller dels ett krav på lönsamhet, dels ett krav på jämn avkastning. Skogsbruket borde bedrivas som ett ekonomiskt företag, inriktat på att lämna ekonomisk vinst. Lönsamheten borde ytterst vara avgörande när man tog ställning till vilka föryngringskostnader som borde tillåtas i ett givet fall eller när slutavverkning skulle sättas in. Kravet på jämn avkastning stod i viss motsättning till dessa ekonomiska synpunkter. Motiveringen var att trygga sysselsättningen, råvaruförsörjningen och inkomsterna från enskilda jordbruksenheter på längre sikt.

36 Naturresurspolitik i Sverige

Huvudregeln för avverkning gavs i 6 §:

Utvecklingsbar skog må icke avverkas annat än genom gallring, som är för skogens utveckling ändamålsenlig.

Denna regel innehåller flera termer som är mycket obestämda. Enligt lagen är skog att anse som utvecklingsbar så länge som det måste antas bli mera lönande att låta skogen stå kvar än att omedelbart avverka den. För att göra en sådan lönsamhetskalkyl krävs emellertid en rad bedömningar, vilka med nödvändighet blir mycket osäkra, även om man bortser från mera tillfälliga konjunkturer. Under lagförslagets beredning förordades därför i stället biologiska kriterier, t ex ålder eller dimension, för att minska osäkerheten i bedömningarna. Enligt lagförslaget (prop 1948:34) skulle, på grund av osäkerhetsmomenten vid en långsiktig bedömning, i den enskilde ingrepp skogsägarens dispositionsrätt endast göras i mera påtagliga fall. Lagens krav på Skogsägarna var således föga preciserade. Hur lagens vaga formulering skulle tolkas kom i praktiken att avgöras av skogsvårdsstyrelserna. Detta ansågs under förarbetena som önskvärt. Lagens termer borde få nytt innehåll allteftersom man gör vetenskapliga framsteg. Lagen gav inte någon möjlighet att framtvinga vare sig slutavverkning eller gallring. Skogsvårdsstyrelserna kunde inte heller framtvinga reproduktionsåtgärder på sedan gammalt underhaltiga skogar, om de inte tillhörde något av de speciella fall som räknades upp (ödelagd skogsmark). Markägaren kunde fritt använda sin skogsmark till exempelvis trädgård, åker eller byggnadstomt, såvida det inte var fråga om svårföryngrad skog eller skyddsskog. Skogsvårdsstyrelsen skulle kontrollera att sådan användning verkligen ägde rum och, om detta inte skedde, tillse att marken försattes i skogsbärande skick. Statsbidrag kunde utgå till vissa skogsförbättrande åtgärder och till krav på skogsvårdande åtgärder enligt lagen. Likaså utgick bidrag till vissa väg- och flottledsbyggnader. Vid sidan av den rena myndighetsutövningen bedrev skogsvårdsorganisationerna rådgivnings- och informationsverksamhet, som bekostades av staten. Före 1960 bedrev skogsvårdsstyrelserna i stort sett sitt arbete var och en efter de linjer och i de former som vederbörande styrelse ansåg lämpliga och ändamålsenliga, vilket medförde att såväl deras inriktning som deras arbetsmetoder växlade. Men skogsstyrelsens samt 1955 års anvisningar - - var utrednings undersökningar av åtgärdsbehovet normalprogrammet normerande. Med statsmakternas beslut år 1968 om statens skogsföretag ändrades grunderna för domänverkets förvaltning av statens skogsmark. Målet för verksamheten vid domänverket skulle vara att på lång sikt åstadkomma bästa möjliga samlade ekonomiska utbyte. Statens skogsbruk skall enligt beslutet bedrivas där biologiska och ekonomiska förutsättningar föreligger och enligt de huvudriktlinjer som för övrigt skogsbruk är angivna i skogsvårdslagen. År 1965 tillsattes skogspolitiska utredningen för att utreda riktlinjerna för den framtida skogspolitiken. Utredningen skulle pröva om, och i såfall hur, skogsvårdslagen borde ändras. Av direktiven framgår att skogsindustrierna hade problem med sin råvaruförsörjning.

Naturresurspolitik i Sverige 37

Skogspolitiska utredningen ansåg sig bryta mot den skogspolitiska traditionen, som var inriktad på resursskapande och resursbevarande. Utredningen föreslog i sitt betänkande (4) att skogspolitiken starkare skulle inriktas på utnyttjandet av resurserna. Denna omläggning ansågs motivera nya styrinstrument. Utredningen innehöll tre centrala moment: D förslag om makroekonomisk långsiktsplanering av skogsnäringen D förslag om ny skogsvårdslag (som skulle gälla även för statens och kyrkans skogar) E! förslag om ett kombinerat avgifts- och stödsystem avsett att påverka utbudet av virke

Skogspolitiska utredningen konstaterade, att skogs- och jordbrukssektorn är en relativt tillbakagående del av ekonomin. Produktionskapaciteten äri stort sett given av tillgången på ekonomiskt utnyttjbar skogsmark. En fortsatt allmän ekonomisk tillväxt kommer därför att ytterligare reducera sektorns betydelse från försörjningssynpunkt. Därmed blir det också rimligt, enligt skogspolitiska utredningen, att anlägga ett normalt näringspolitiskt betraktelsesätt. Avverkningarna borde enligt utredningen öka snabbt och uthållighetsprincipen överges. Den skogspolitiska utredningen kritiserades hårt. Regeringen lade inte fram någon proposition utan tillsatte 1973 en ny utredning, den s k skogsutredningen. I direktiven till denna utredning angavs att målet för skogspolitiken bör utformas så att möjligheter skapas för en långsiktigt hög produktion i skogsindustrin och därmed för en hög intensitet i det svenska skogsbruket. Vidare sades att utgångspunkten för skogspolitiken bör vara att skogsmarken skall utnyttjas på bästa sätt från samhällets synpunkt. Skogsutredningen hade enligt direktiven två huvuduppgifter. Den första var att utarbeta ett system för en s k rullande virkesbalansutredning och med hjälp av detta system redovisa alternativa utvecklingslinjer för den svenska skogsnäringen. Den andra var att lägga fram förslag till styrmedel inom skogspolitiken. Utredningen betonade starkt, att skogsbruket måste bedrivas kontinuerligt och intensivt, så att en hög produktion möjliggörs i skogsindustrin. Enligt utredningen motiverar osäkerheten om framtiden en väl avvägd hushållning med våra skogar. Härigenom kan, enligt utredningen, valmöjligheterna och handlingsfriheten i fråga om skogarnas utnyttjande bibehållas även i framtiden (5). Utredningen redovisade tre alternativa skogsproduktionsprogram. Programmen sträcker sig över en 100-års period och ger en uppskattning av den högsta möjliga långsiktiga avverkningsnivån efter år 1980. Alternativ I beskriver ett skogsbruk liknande det som har bedrivits under de senaste decennierna. Det skulle dock innebära en bättre beståndsanläggning och mer omfattande bortröjning av lövsly än för närvarande och kan beräknas ge ungskogar av den kvalitet som vi har i dag. Alternativ 2 beskriver ett mera intensivt skogsbruk än alternativ 1. Lövträdsinblandningen skulle minska ytterligare och contortatall skulle planteras i Norrlands inland och nordvästra Svealand. Fastmarksgödslingen skulle öka. Dikningen och gödslingen av sumpskogar och myrmarker skulle påskyndas. Det beräknades att 30 % av dessa marker skulle kunna torrläggas

38 Naturresurspolitik i Sverige

under en 40-års period. Arbetet skulle genomföras i samråd med naturvårdsmyndigheterna. Ett program enligt detta alternativ beräknas möjliggöra en successiv av den från ökning årliga bruttoavverkningen 75 miljoner skogskubikmeter (m3sk) till 89 miljoner m3sk om 100 år. Alternativ 3 beskriver ett skogsbruk med starka restriktioner för användning av kemiska bekämpningsmedel, gödsling och dikning av våtmarker. Ett program enligt detta alternativ beräkades leda till att den årliga bruttoavverkningen måste minska med 6 miljoner m3sk i förhållande till 1970-talets nivå, dvs till 68 miljoner m3sk. År 1979 fattade riksdagen beslut om skogspolitikens inriktning.(5) Det slogs fast att skogen är en av de få förnyelsebara naturresurserna och att den kommer att vara en viktig råvarukälla även i framtiden. Skogsbruket skall inriktas på en varaktigt hög produktion av virke lämpat för industriell förädling, främst barrvirke av god kvalitet. Den produktionsresurs som marken skall tas till vara. Snabb utgör anläggning av ny skog efter slutavverkning och en effektiv lövröjning är viktiga medel för att uppnå detta mål. Samtidigt skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen. Detta innebär att den princip om hänsyn till naturvårdens intressen som lades fast 1974 bör gälla även i en ny skogspolitik. Nödvändigheten av att konflikter mellan skogsbruket och rennäringen blir lösta på ett smidigt sätt betonas. I anslutning till beslutet inrättades två nya nationalparker samtidigt som anslagen för att säkerställa mark för naturvårdsändamål ökades kraftigt. Syftet var främst att bevara värdefulla naturskogsområden. Liksom hittills bör principen om hushållning med skogstillgångarna ligga till grund för skogspolitiken. Motiven för en väl avvägd hushållning är främst behovet att säkra skogsindustrins råvaruförsörjning på längre sikt och sysselsättningen i skogsbruket. Skogsbruket bör även i fortsättningen inriktas så att handlingsfriheten och valmöjligheterna bevaras för kommande generationer. Under kortare perioder bör dock virkesuttaget kunna varieras med hänsyn till konjunkturernas växlingar. Om skogsmark skall tas i anspråk för andra ändamål än skogsproduktion måste enligt riktlinjerna alla förändringar föregås av översiktlig planering på lokal och regional nivå. Härvid bör man försöka nå lösningar som innebär att skogsmark inte tas i anspråk för andra ändamål om likvärdiga och från skogsbrukssynpunkt lämpliga lösningar kan nås. Jordbruksministern och jordbruksutskottet ansåg, liksom flera remissinstanser, att det inte är meningsfullt att lägga fast ett närmare preciserat, långsiktigt skogsprogram för det svenska skogsbruket. Man ansåg att handlingslinjerna inte får låsas samt att valet av åtgärder och formerna för deras genomförande fortlöpande måste omprövas och anpassas till utvecklingen. På kort sikt ansågs det emellertid omöjligt att bortse från skogsindustrins behov. Utgångspunkten borde därför, enligt propositionen, vara att söka åstadkomma en skogsproduktion som ger åtminstone den virkesmängd som redovisadesi alternativ 1. Riksdagen tog i sitt beslut inte ställning för något av utredningens alternativ. Statsmakterna anser att det krävs medel av såväl rättslig som ekonomisk och administrativ art för att nå målen för skogspolitiken. Det framhålls att

Naturresurspolitik i Sverige 39

sou 193355

gång för alla låsa medlens form och innehåll.

det givetvis inte är möjligt att en är det Med den långsiktiga inriktningen som bör prägla skogspolitiken att successivt förändra och förbättra de olika medlen samtidigt nödvändigt måste finnas en viss stabilitet i de instrument. som som det också används. bör enligt statsmakterna även i fortsättningen Skogsvårdslagstiftningen användas krav som samhället som medel för att ange de grundläggande ställer i fråga om skogsvården. Den föreslagna nya skogsvårdslagen förslag. Skogsbruket skalli princip genomförs i huvudsak enligt utredningens vara sjålvfinansierat. I de fall då det är ett samhällsintresse att skogsvården krav i skogsvårdslagen som kan anses skäliga går utöver de grundläggande för den enskilda skogsbrukaren, bör statligt ekonomiskt stöd kunna ges. Det kan motiveras främst från regionalpolitiska utgångspunkter. Regering och riksdag avvisade utredningens förslag om s k skogsvårdskonton. I stället avsåg man att via bl a skogsbeskattningen nå samma syfte. Rådgivning och information bör enligt beslutet även i framtiden ingå som ett väsentligt led i den statliga skogspolitiken. Den direkta avverknings- och skogsvårdsservicen till sådana markägare som inte kan vara aktiva brukare bedöms vara viktig. Det pågående arbetet med att förbättra strukturen bör fortsätta genom lantbruks- och lantmäteriorganisationerna. Några nya åtgärder föreslås inte i syfte att påskynda

strukturrationaliseringen. av den typ som skogsutredningen föresla-

Översiktliga skogsinventeringar

Verksamheten bör git bör, enligt statmakterna, göras över hela landet. bedrivas anses få i skogsvårdsorganisationens regi. Skogsinventeringarna betydelse dels för samhällsplaneringen, dels som underlag för fastighetsvisa

skogsbruksplaner. Enligt statsmakterna är det inte möjligt att leva upp till den antagna utan ett intensifierat och utvecklingsarbete. Detta skogspolitiken forskningsarbete bör behandla skogsbiologiska och tekniska områden, inbegripet miljöfrågor med anknytning till skogsproduktionen. lade också fram förslag till ny skogsvårdslag och förslag Skogsutredningen om hur skogsvården skall finansieras. En ny skogsvårdslag (1979:429) trädde i kraft i januari 1980. Denna gäller till skillnad från 1948 års lag även för statens och kyrkans skogar. Portalparagrafen i den nya lagen säger att:

av markens virkesprodu- Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande cerande förmåga skötas, så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen

virkesproducerande förmåga skall tillvaratas bl a genom Skogsmarkens att: D glesa och dåliga skogar ersätts med välväxande ungskogar (5 §) eller sådd skall KfaVei På hänsyn till D använda bra metoder för att anlägga ny skog; plantering °°h

“Sulfvårckñs aâdâa

ske så snabbt som möjligt efter avverkningen (7 §)

D använda så bra plant- eller frömaterial som möjligt (8 §) :eäânilágânfåâiâei: så;

D gallringen görs så att skogens fortsatta utveckling gynnas (12 §) ändringi 194g års skogs- D slutavverkning förbjuds så länge skogen fortfarande växer bra (13 §) vårdslag.

40 i

Naturresurspolitik Sverige

Flertalet bestämmelser i den nya lagen överensstämmer med motsvarande bestämmelser i 1948 års lag. Detta gäller exempelvis skyddet mot slutavverkning av icke mogen skog och begränsningen av avverkningstakten av den skog som är mogen för slutavverkning. Dock kan sägas, att en viss skärpning av kraven på skogens anläggande och vård i allmänhet skett. En nyhet är kravet att plant- och ungskogar skall röjas när behov härav föreligger (9 §), liksom att från skogsbrukssynpunkt lågproduktiv och gles skog skall avverkas och ersättas med ny skog (5 § och 6 §). År 1978 kom ett tillägg till förra skogsvårdslagen med krav på förebyggande åtgärder mot insektshärjningar. I korthet innebär dessa bestämmelser att obarkat virke, som kan tjäna som yngelplatser för barkborrar, inte får lämnas kvar i skogen. Dessa bestämmelser finns också i den nya lagen. Vidare infördes bestämmelser om bekämpning av insekter vid masshärjningar. Bestämmelserna om hur skogsbruket skall bedrivas för att hänsyn skall kunna tas till naturvårdens intressen har Skogsstyrelsen utarbetat i samråd med statens naturvårdsverk. De behandlar tex hyggesstorlek, hur hyggen skall tas upp med hänsyn till landskapsbilden, hur impediment skall behandlas och hur skogsvårds- och avverkningsarbeten skall utföras. För dikning gäller samrådsskyldighet enligt § 20 naturvårdslagen. Strängare krav än i övrigt gäller för skogsmark intill bebyggelse och i områden som är av stor betydelse för vetenskaplig naturvård, friluftsliv, rekreation eller kulturminnesvård. Allmänna råd om hänsynstagande till rennäringens intressen har utfärdats efter samråd med lantbruksstyrelsen. Mot bakgrund av den brist på virke som förelåg under högkonjunkturen 1979-1980 tillsattes den s k

virkesförsörjningsutredningen. Utredningen

föreslog (6) vissa ändringar i skogsvårdslagen bl a en föreskrift om Vidare awerkningsskyldighet. föreslog man förstärkningar av det statliga stödet. Man förordade ett program för att snabbt ersätta dålig skog med ny. Även på skattelagstiftningens område föreslogs förändringar. Utredningens förslag har varit föremål för under

riksdagsbehandling

hösten 1981 och våren 1982.(7) Därvid har bl a slagits fast att 1979 års skogspolitik inte skall förändras. Vidare har riksdagen beslutat om ett 15-årsprogram för avveckling av glesa skogar till en årlig kostnad av 200 miljoner kr och om vissa förändringar i skattelagstiftningen i avverkningsstimulerande syfte. Slutligen har en mindre ändring gjorts i 6 § skogsvårdslagen och vissa smärre justeringar kommer att göras i verkställighetsföreskrifterna till lagen. Det har under tiden efter andra världskriget blivit allt större åtskillnad mellan jordbruk och skogsbruk i brukningshänseende. Skogsägarföreningarnas tillväxt har i viss mån gjort det möjligt att använda kapitalintensiva bruknings- och avverkningsmetoder även för de mindre skogsbruken. Skogsägarföreningarna har i viss utsträckning övertagit en del av skogsvårdst ex rådgivning, avverkningsuppdrag och skogsstyrelsernas arbetsuppgifter, vård. Iden nya skogsvårdslagen ställs större och mer precisa krav på effektivitet i virkesproduktionen. Skogsbruket skall vara hårdare inriktat på produktion av barrträdsvirke. Samtidigt med effektivitetskraven har krav på hänsyn till naturvård och allmänna intressen tillkommit.

Naturresurspolitik i Sverige 41

Mineralutvinning

Rätten att utnyttja mineraltillgångar regleras av jordäganderättssystemet. koncessionssystemet och inmutningssystemet. Enligt jordäganderättssystemet tillkommer rätten att utnyttja mineralfyndigheter ägaren av den mark där de påträffas. Koncessionssystemet innebär, att rätt att söka efter och bearbeta mineralfyndigheter upplåts efter prövning j av statlig myndighet. Inmutningssystemet innebär, att den som upptäcker en r mineraltillgång och anmäler detta, får rätt att utnyttja tillgången. Ibl a gruvlagen (1974:342), gruvkungörelsen (1974:344), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter, förordningen (1974:893) om vissa mineralfyndigheter och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln framgår hur de olika rättsliga systemen för mineralutvinningen förhåller sig till varandra. I dessa lagar och förordningar regleras förhållanden mellan olika rättigheter också vad avser de ändringar i regelsystemet som gjordes bl a i 1938 års gruvlag. Vidare anges de rättigheter och skyldigheter som åvilar staten och enskilda rättighetsinnehavare vad gäller mineralutvinning. Svensk mineralpolitik har mycket gamla anor. Staten har traditionellt varit aktiv inom detta område. Gruvindustrin har utgjort grunden för flera svenska verkstadsföretag, och Sverige producerar och exporterar fortfarande en betydande mängd mineralråvaror. Under de första tio åren efter andra världskriget ägnades malmfrågorna liten uppmärksamhet i den politiska debatten; inget omfattande reformarbete genomfördes. Produktionen och exporten av järnmalm ökade stadigt, och situationen föreföll tämligen oproblematisk. Enligt Norrlandskommittén var malmförekomsterna i Norrbotten väl kända och undersökta. Någon begränsning av brytningen behövde inte göras med hänsyn till malmtillgångarnas storlek. I slutet av 1950-talet började emellertid att sjunka. De malmpriserna svenska fosforrika malmerna var inte heller lika eftertraktade som tidigare. Denna förändrade situation utlöste i slutet av 1950-talet en ökad malmpolitisk aktivitet. Exporten ökade visserligen fortfarande men långsammare än produktionen. Värdemässigt ökade den något mer än volymmässigt, eftersom alltmer malm förädlades före export. Produktionen måste emellertid öka till 30 miljoner ton inom en femtonårsperiod, om den svenska malmen skulle kunna behålla sin andel av den europeiska marknaden. Kunskaperna om malmtillgångarna, inte minst i Norrbotten, ansågs nu bristfälliga. Tillgångarna ansågs visserligen fortfarande inte utgöra någon begränsande faktor, men det betonades att de förvisso inte var outtömliga. Någon systematisk prospektering hade ej förekommit i Sverige före första världskriget, denna påbörjades nu och ökade markant i början av 1960-talet. Den brist på vissa metaller m m som världskriget medförde för Sverige blev den direkta anledningen till statens satsning på prospektering. Anslaget för malmletning höjdes successivt från 0,5 miljoner kr 1945 till 1 miljon 1957. Redan 1961 var det uppe i 2 miljoner kr, 1967 var det drygt 10 miljoner och 1970 nästan 20 miljoner kr. En allmän inventering i Norrbotten påbörjades 1963. Det behövdes ett underlag för en långsiktig planering av brytningen. Situationen i Norrbotten

42 Naturresurspalitik i Sverige

betecknades som gynnsam. Malmerna skulle räcka i mer än 100 år. Man räknade med att kunna öka exporten, om än allt långsammare. Läget i Bergslagen var däremot sämre. Där räknade man inte med några nya stora fynd, utan man fick inrikta sig på djupmalmer. Tillgångarna beräknades räcka för 50 - 65 års brytning. Driften vid några gruvor antogs upphöra av kostnadsskäl. I samband med igångsättandet av en allmänna inventering av de geologiska förhållandena i Jämtland och Västerbotten påbörjades statens prospektering. Prospekteringen var en ekonomiskt riskfylld verksamhet bl a beroende på förräntningskraven och gruvprojekteringens mycket långsiktiga karaktär. Detta tillsammans med den forskning och utveckling som fordrades för att få fram nya och effektivare metoder som hjälp i prospekteringen, medförde att ett statligt stöd krävdes. Statens insatser bestod dels i direktfinansiering av prospektering, dels i form av grundläggande geologisk kartering och delsi form av stöd till forskning och utveckling inom mineralsektorn. Målet med prospekteringen var att upptäcka nya fyndigheter i minst samma takt som brytningen ökade. Den svenska stålindustrin behövde dessutom stora mängder legeringsmetaller. Internationellt sett var de svenska gruvorna små och sulfidmalmernas metallhalt tämligen låg. Huvuddelen av malmen förädlades inom landet. Det var svårt att göra uppskattningar av tillgångarnas storlek, bl a beroende på att vad som skulle betraktas som brytvärd malm var avhängigt de starkt växlande metallpriserna. Man räknade med att det fanns goda möjligheter att finna vissa viktiga legeringsmetaller. Svårigheten bestod i att lokalisera de relativt små koncentrationerna. Med hänsyn till den internationella konkurrensen ansågs det nödvändigt att rationalisera i alla led av gruvhanteringen. Det ansågs att områdena som prospekterades måste vara stora, och att fyndigheterna inte borde splittras mellan olika exploatörer. Gruvlagstiftningen utformades så att den stimulerade och underlättade malmletning, undersökning och bearbetning samtidigt som den skulle ge garantier för att de som hade beviljats inmutning och utmål utförde åtminstone vissa minimiprestationer. I direktiven till mineralpolitiska utredningen, som tillsattes 1974, angavs att det primära målet för den svenska mineralpolitiken bör vara att åstadkomma en försörjning med mineralråvaror genom exploatering av inhemska tillgångar eller genom import- som tillgodoser Sveriges behov på mest förmånliga sätt”. Utredningen skulle ”ta fram underlag för överväganden rörande den långsiktiga hushållningen med mineralresurser”. Mot bakgrund av prognoser över Sveriges försörjning med mineralråvaror skulle utredningen pröva om mineralpolitiken borde ändras. Mineralpolitiska

. utredningen fick senare även i uppdrag att överväga hur riktlinjerna för

obrutna fjällområden (som riksdagen fattade beslut om 1977 som ett led i den fysiska riksplaneringen) skulle kunna förenas med en från samhällets synpunkt önskvärd nivå på prospekteringsinsatserna. I sitt betänkande (8) angav mineralpolitiska utredningen att de industripolitiska frågorna nu framstår som de mest angelägna att utreda. Tyngdpunkten i debatten hade enligt utredningen förskjutits så att försörjningsoch hushållningsfrågorna inte längre ansågs viktigast. Utredningen behand-

Naturresurspolitik i Sverige 43

lade därför försörjningen, men inte hushållningen med mineral. I regeringens proposition Mineralpolitik (1981/82299) anges de allmänna utgångspunkterna och förutsättningarna för dagens mineralpolitik. Propositionen bygger på ett mycket omfattande utredningsmaterial. som under åren 1977-1981 lagts fram inom mineralområdet, bl a den mineralpolitiska utredningen. I propositionen sägs bl a att

. . .mineralpolitikens syfte är att skapa förutsättningar för en god försörjning av mineralråvaror för den svenska industrin. Politiken skall främja och möjliggöra utnyttjandet av våra egna mineralresurser med fullt beaktande av miljökraven och kraven på ett effektivt resursutnyttjande. Mineralpolitiken skall också främja en god hushållning med mineralråvarorna. Även de regionalpolitiska hänsynen utgör en viktig faktor för mineralpolitiken.

Den nuvarande statliga myndighetsorganisationen på mineralomrädet infördes 1973-1974, då statens industriverk (SIND) och nämnden för statens gruvegendom (NSG) bildades. Samtidigt omorganiserades Sveriges geologiska undersökning (SGU) och började övergå till en huvudsakligen uppdragsfinansierad verksamhet. Våren 1981 beslutade riksdagen om en ny organisation inom mineralområdet. Den nya organisationen innebär att myndighetsuppgifterna samlas inom en förvaltningsenhet medan uppdragsverksamheten bedrivs i ett särskilt organ. Detta medför bl a att SGU delas i en myndighetsdel och en del som på uppdrag utför olika tjänster. Till myndighetsdelen överförs även SIND:s nuvarande uppgifter på mineralområdet. Den nya organisationen skall verka fr o m 1 juli 1982. För att klarlägga vilken påverkan på omgivningen som kan accepteras vid prospektering och gruvdrift i de obrutna fjällområdena fick statens naturvårdsverk (SNV) i uppdrag att utarbeta rapporten Förslag för begränsning av omgivningspåverkan vid prospektering och gruvbrytning inom obrutna fjällområden. I rapporten framhålls att en utgångspunkt för SNV är att utsläpp av föroreningar som bestående förändrar fauna eller flora ej skall accepteras. SNV kräver vidare en noggrann redovisning av miljöeffekter av alla ingrepp och förslag till åtgärder. SNV konstaterar: Att i allmängiltiga termer ange de krav som från naturvårdssynpunkt bör ställas på prospektering och gruvbrytning i obrutna fjällområden är förenat med vissa svårigheter. Verket föreslår dock bl a: D att en riktpunkt bör vara, att högst 20-procentiga förhöjningar av den naturliga halten av metaller kan accepteras D att regeringen i samband med tillståndsprövningen bör kunna föreskriva, att ett exploateringsföretag antingen utför särskilda undersökningar eller betalar kompensation D att exploateringsföretag skall åläggas att lägga upp en fond för efterbehandlingsarbeten i samband med varje gruvprojekt D att en landskapsvårdsplan skall läggas till grund för myndigheternas prövning och ge anvisningar om vad planen bör innehålla D att all provbrytning görs anmälningspliktig enligt miljöskyddslagen (vilket verket föreslagit redan tidigare) D att vissa begränsningar görs av ingrepp och påverkan genom prospektering och gruvbrytning

l i l

44 Naturresurspolitik i Sverige

Mineralpolitiska utredningen ansåg att flera av SNV:s uttalanden och förslag oavsiktligt kan ge upphov till en alltför snäv tolkning och att det blir omöjligt, utom i extrema fall, att exploatera de fyndigheter som kan bli ett resultat av prospektering. Utredningen ansåg vidare, att den lag om lokaliseringsprövning som avses ersätta 136 a § i byggnadslagen angående lokaliseringsprövning av miljöstörande industri möjliggör en sådan individuell som prövning SNV önskar. Om fyndigheterna ligger nära gränsen för de obrutna fjällområdena skulle lokaliseringsprövningen kunna resultera i att gränsen (för de obrutna fjällområdena) ändras, vilket dock förutsätter ett riksdagsbeslut. Utredningen avvisade SNV:s förslag om särskilda undersökningar för att dokumentera naturmiljön eller ekonomisk kompensation till naturvärden som villkor för exploatering. Sådan ekonomisk kompensation förutsätter, enligt mineralpolitiska utredningen, att miljövårdsavgifter införs mer allmänt. Utredningen föreslog i stället att ett statligt finansierat inventeringsprogram bör genomföras i de obrutna fjällområdena. Gruvdriften och mineralpolitiken framstår som det mest sektorinriktade området av dem som behandlats i detta kapitel. Större tas till hänsyn internationella förhållanden än inom jordbruk och skogsbruk, och tidsperspektivet synes vara kortare. Mineralpolitiska utredningen konstaterade utan att föreslå några speciella hushållningsåtgärder, såsom utökad recirkulation av vissa metaller i industrin eller ett större utnyttjande av alternativa mineral eller produkter, att försörjningstryggheten för vissa mineralråvaror kommer att försämras. Utredningen föreslog dock vissa försörjningsåtgärder, såsom stöd till investeringar inom mineralsektorn, fredskrislager, fortsatt drift av gruvor som hotas av nedläggning, minskade restriktioner för handeln med mineralråvaror, jämnare fördelning av prospekteringsinsatser och investeringar i mineralsektorn i världen samt bestämmelser i internationella råvaruavtal som skyddar Sveriges intresse av en tryggad försörjning. Den beskrivning av utvecklingen inom mineralsektorn som gjorts ovan har iförsta hand behandlat gruvindustrin och därtill hörande projektering m m. Naturresurserna sten, sand och grus kan även klassificeras som industrimineral och ingår därför naturligt i detta avsnitt. Förbrukningen av grusmaterial i Sverige har ökat ca tio gånger från 1930-talet till i dag. Den största ökningen skedde under 1960-talets högkonjunktur. De senaste årens lågkonjunktur tillsammans med minskad betongbyggnation har dock medfört att ökningen avstannat. Regeringen uppdrog 1974 åt SIND att utreda vissa frågor rörande utvinning av sand och grus, särskilt från havsområden. Utredningen (9) utgör tillsammans med betänkandet från naturvårdskommittén (10) underlagsmaterial till propositionen Mineralpolitik (1981/82:99). I propositionen konstateras bl a att en ökad gruskonsumtion och skärpta miljökrav på sikt kan komma att leda till knapphet på grustillgångar belägna nära konsumtionscentra. Detta kan medföra en högre prisnivå, vilket leder till att man söker sig till alternativa försörjningskällor. Grus som framställs genom krossning av berg används redan i dag. Krossmaterial kan emellertid ej ersätta naturgrus inom alla användningsområden. Detta har bl a medfört att en viss utvinning av grusförekomster till havs har påbörjats. Regeringens proposition berör även naturvård och täktverksamhet som

Naturresurspolitik i Sverige 45

behandlats i naturvårdskommitténs betänkande. Kommittén föreslogi sitt betänkande att naturvårdslagen skärps i fråga om bl a prövning av tillstånd till täkt så att hushållning med täkttillgångarna kan beaktas på ett bättre sätt. Vidare lämnade kommittén förslag till program för regionala täktinventeringar som syftar till att förbättra planerings- och beslutsunderlaget i frågor som rör täktverksamhet. I propositionen föreslås dock ej några övergripande åtgärder inom sand- och grusområdet. Naturvårdskommitténs förslag om regionala täktinventeringar kommer att behandlas i en proposition om ändringar i naturvårdslagen som är under utarbetande.

2.5 Den fysiska riksplaneringen (FRP)

Redan omkring 1945 diskuterades behovet av en riksplanering. Frågan aktualiseradesi olika utredningar och motioner i samband med arbetet på det som senare skulle bli 1947 års byggnadslag (som fortfarande gäller). Men i byggnadslagen nöjde man sig med de fyra planinstituten byggnadsplan, stadsplan, generalplan och regionplan. Under 1960-talet väckte stora etableringar, bl a i Vindelâlven, Värö och Brofjorden, en debatt som utmynnade i förnyade krav på riksplanering. De övergripande utgångspunkterna för den fysiska riksplaneringen angavs främst vara ekologisk grundsyn, ökad vaksamhet beträffande miljöutvecklingen i stort samt långsiktigt tidsperspektiv i hushållningen med naturresurserna. I proposition 1972:111 bilaga 2 rörande hushållning med mark och vatten konstateras:

Av grundläggande betydelse för den fysiska riksplaneringens inriktning är på vad sätt man i planeringen skall beakta bedömningar av ekologisk art och frågor om miljöutvecklingen i stort samt önskemålet om ekonomisk tillväxt. Frågan om vilket tidsperspektiv som tas till utgångspunkt för planeringen är i detta sammanhang av stor betydelse.

Vidare finns i samma proposition en allmän beskrivning av en ekologisk grundsyn i den fysiska planeringen. Denna bör jämföras med den naturvård som beskrivs i förarbetena till 1964 års naturvårdslag. En ekologisk grundsyn innebär enligt propositionen bl a att:

. . .den fysiska planeringen skall medverka till att samhällsutvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger och att mångformigheten i naturliga ekosystem bevaras så att förutsättningarna ges för rika biologiska utvecklingsmöjligheter i framtiden. Samhällsutvecklingens störningar på ekosystemen bör därvid hållas under kontroll. . . .restriktioner på en utveckling som medför att icke förnyelsebara naturresurser förbrukas och att naturmiljöns tillstånd försämras så att framtida handlingsalternativ försvinner. Från ekologiska utgångspunkter kan även vårt nuvarande sätt att utnyttja naturens biologiska produktionsförmåga för t ex areell produktion delvis behöva ändras. . . . . .ställa samman ekologiska modeller som kan användas inom fysisk planering. Det är därvid särskilt angeläget att ingående studera markmiljön eftersom denna torde vara mindre känd än vatten- och luftmiljöerna. l studierna bör även ingå frågor om

46 Naturresurspolitik i Sverige

markens känslighet för utsläpp av förorenande ämnen. slitage och annan påverkan. Häri bör även innefattas undersökningar av jordarter, jordmåner, vegetation och inte minst grundvatten. . .

Det är angeläget att en ekologisk grundsyn tillämpas på alla planeringsnivåer. Inte minst är detta nödvändigt för att tillgodose de ekologiska krav människor som biologiska varelser ställer socialt, psykiskt och fysiskt på tex stads- och bostadsmiljön.

Regering och riksdag har angett utgångspunkter för prioriteringen av i vissa områden - Dessutom har markanvändningen geografiska riktlinjer. man angett hur vissa verksamheter bör behandlas i den fysiska planeringen verksamhetsanknutna riktlinjer. Arbetet med FRP har skett i tre olika etapper: inventerings-, och programplaneringsskede. Arbetet startade 1967 och har genomförts i samverkan mellan regering, riksdag, olika centrala myndigheter (främst statens planverk, statens naturvårdsverk och riksantikvarieämbetet), länsstyrelser och kommuner. Kommunerna har grundläggande uppgifter genom att riktlinjerna till stor del förutsätts komma till uttryck i kommunernas fysiska planläggning. Härigenom har främst den översiktliga planeringen förbättrats. I Mark och vatten I (SOU 1971:75) redovisades ett flertal frågor, bl a konflikter om mark och vatten i landets kustområden till följd av anspråk på fritidsbebygelse samt miljöstörande och resurskrävande industri. Vidare behandlades bl a förändringar i markanvändningen till följd av utvecklingen inom jord- och skogsbruket (dikning, kalavverkning, vattenreglering, sammanslagning till större enheter osv). Utredningen konstaterade vidare att det saknades samlad kunskap om marken och markförhållandena. Rapportens förslag togs upp i propositionen 1972:111, som förutom riktlinjer för hushållningen med mark och vatten även innehöll ett regionalpolitiskt handlingsprogram. Därigenom markerades sambandet mellan den regionala och den fysiska planeringen. I samband med riksdagens beslut om riktlinjer för hushållning med mark och vatten gjordes vissa ändringar i bl a byggnadslagstiftningen. Staten förutsattes bevaka sina intressen i riksplaneringen i samband med samrådet mellan länsstyrelser och kommuner. Om detta samråd inte leder till för staten acceptabelt resultat, kan regeringen utnyttja byggnadslagens möjlighet (10 a §) att föreskriva att kommunen skall upprätta en generalplan och även ge anvisningar om planeringens inriktning. I samband med riksdagens beslut om den fysiska riksplaneringen kompletterades byggnadslagen med en bestämmelse (136 a §) som innebär att regeringen skall pröva tillkomsten och lokaliseringen av sådan industri som behandlas i den fysiska riksplaneringen. Regeringens tillstånd får ges endast om kommunerna tillstyrkt (kommunalt veto). När FRP startade var kraven på att hänsyn skulle tas till naturförutsättningarna inte uttalade för de flesta verksamheter, men en del sådana frågor berördes redan i det första riksdagsbeslutet 1972 om hushållning med mark och vatten. I riksdagens beslut betonades en ekologisk grundsyn som utgångspunkt för planeringen. Enligt riktlinjerna ansågs det angeläget att

Naturresurspolitik i Sverige 47

särskilt stor uppmärksamhet. Vid jordbruket och skogsbruket ägnades konflikter mellan och tätortsutbyggnad bör man i den jordbruksintressen kommunala planeringen försöka hitta sådana lösningar att bördig jordbruksmark i minsta möjliga utsträckning utnyttjas för bebyggelse. bör planeras så, att tillgängliga resurser för rekreation Fritidsbebyggelsen kan utnyttjas av alla. I områden där konkurrensen om mark är stor måste tätare former väljas. 1972 års beslut innehöll också geografiska riktlinjer för naturresursernas utnyttjande och behandlade de obrutna kusterna, de högexploaterade kusterna, mark för vissa typer av industrier vid de högexploaterade kusterna, övriga kustområden, utbyggnaden av kärnkraftverk, väglösa vildmarksområden, vildmarkskärnor samt vissa huvudälvar och källflöden i norra Sverige opåverkade av vattenkraftutbyggnad. Efter 1972 års beslut arbetade kommunerna i samråd med länsstyrelserna fram förslag till hur riktlinjerna skulle fullföljas i ett s k programskede. Regeringen tog ställning till programmen genom bl a beslut för varje län under våren 1975. I propositionen 1975/76:1 redovisade regeringen det samlade resultatet av programskedet. I allt väsentligt godtogs de av kommunerna upprättade programmen. Riksdagen godtog också i stort sett regeringens förslag (11). I regeringens beslut i samband med programskedet gavs närmare riktlinjer för arbetet under planeringsskedet. I vissa fall innebar detta preciseringar av tidigare givna riktlinjer. Bland annat underströks det angelägna i att bevara för jordbruksproduktion. Kommunerna i landets högvärdig jordbruksmark viktigare jordbruksbygder borde därför utarbeta program för hushållning i samarbete med varandra och i samråd med bl a med jordbruksmarken länsstyrelse och lantbruksnämnd. För expansiva tätorter inom jordbrukets primära intresseområden borde översiktliga planer för markanvändningen upprättas som beaktar jordbrukets intressen. Vissa huvudälvar och älvsträckor i norra Sverige har undantagits från av vattenkraft. Torne älv, Kalix älv, Pite älv och Vindelälven bör utbyggnad

undantas i sin helhet. I Lule älv, Skellefte älv, Umeälven och Ångermanäl-

källflöden bevaras l ett ven bör opåverkade outbyggda (prop 1975:30). senare beslut kom även en rad outbyggda älvsträckor i älvar som i övrigt redan har byggts ut att omfattas av riktlinjerna (prop 1977/78:57). I fjällvärlden har s k obrutna fjällområden fått ett förstärkt skydd. Det gäller bl a vägar, vattenkraftutbyggnad och gruvor samt ett intensivt 1977/78:31). Genom proposition 1980/81:71 ändras skogsbruk (prop av ett par av de obrutna fjällområdena. Regeringen har avgränsningen beslut hösten 1981 avgränsat de obrutna fjällområdena mera i genom detalj. Kommunerna redovisade resultatet av planeringsskedet till länsstyrelserna i mars 1977. Detta gjordes i form av kommunöversikter, Översiktsplaner samt åtgärdsredovisning och vissa särskilda redovisningar. Länsstyrelserna en sammanställning av kommunernas planer och en bedömning av gjorde hade följts. På regeringens utarbetade hur riksdagens riktlinjer uppdrag planverket en rapport om hela planeringsskedets arbete. (12) Under 1978 - 1979 fattade regeringen beslut för varje län och resultatet av redovisades i proposition 1978/79213. Regeringen konstaplaneringsskedet

48 Naturresurspolitik i Sverige

l

terade i propositionen bl a att riksdagens beslut 1977 om nya riktlinjer för l jordbrukspolitiken innebär, att den nuvarande åkerarealen i stort sett bör bibehållas. Enligt propositionen skulle som utgångspunkt för den fortsatta riksplaneringen gälla att brukningsvärd jordbruksmark inte får tas i anspråk för bebyggelse om en från samhällets synpunkt tillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan mark”. Vid riksdagsbehandlingen framfördes viss kritik bl a i följande avseenden. Riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen i förhållande ansågs ha en oklar ställning till vad som gäller för den fysiska planeringen i övrigt. Vidare anfördes att begreppet brukningsvärd jordbmksmark var alltför långtgående jämfört med efter högvärdig som användes regionala bedömningar, i 1977 års jordbrukspolitiska beslut. Riksdagen godtog 1979 regeringens förslag om riktlinjer beträffande jordbruksmarken och regeringens förslag till precisering av riktlinjerna för fritidsbebyggelse. Länsstyrelserna har under 1980 redovisat och skall 1982 i vissa avseenden redovisa för regeringen hur långt arbetet med att fullfölja riktlinjer för mark och vatten har fortskridit. Under 1979 publicerade bostadsdepartementet en ny rapport om hushållning med mark och vatten (13). Där redovisas olika verksamheters anspråk på mark och vatten och förslag lämnas till kompletterande och nya riktlinjer. Framtida anspråk på naturresurserna motiverar en huvudenligt rapporten inriktning på det fortsatta riksplanearbetet på följande nya frågor, som bör uppmärksammas särskilt i den fortsatta utvecklingen av den fysiska riksplaneringen: 1. Begränsning av miljöföroreningarna - stor restriktivitet när det gäller att tillåta ytterligare påfrestning på naturmiljön. 2. Skydd för vattenresurserna - medvetna åtgärder för att hushålla med sötvatten och med havets resurser. 3. Ökad vaksamhet vad gäller miljöutvecklingen istort - konsekvenserna för naturvärden, friluftslivet och kulturminnesvården av de mil jöförändringar som orsakas av rationaliseringarna i jord- och skogsbruket behöver uppmärksammas ytterligare.

4. Fortsatt satsning på friluftsliv och alternativa former för fritidsboende -

mark måste reserveras för friluftsliv och fritidsboende som gör de attraktiva områdena tillgängliga för så många människor som möjligt. 5. Handlingsberedskap inför introduktion av nya energikällor - ett Ökat utnyttjande av inhemska energikällor kräver att resurser reserveras; hänsyn måste samtidigt tas till annan markanvändning och kraven på en god miljö. 6. Bättre Överblick över och reservation av resurser för produktion naturresurser m m som är av särskilt värde för industrioch gruvverksamhet bör skyddas så att ett framtida inte försvåras. utnyttjande Lokaliseringsförutsättningarna bör bedömas samlat och med hänsyn till naturens känslighet för föroreningar. 7. Medveten styrning av bebyggelseutveckling och viktigare investeringar i Iransport- och energidistributionssystem. 8. Förenkling av -

arbetsformerna riktlinjerna för hushållning med mark och

vatten bör regleras i en ny plan- och bygglagstiftning. Riktlinjerna bör i

Naturresurspolitik i Sverige 49

ökad utsträckning kunna fullföljas i det löpande planerings- och utredningsarbetet på i första hand kommunal nivå.

En proposition om fortsatt fysisk riksplanering (prop 1980/81:183) har avlämnats till riksdagen på grundval av rapporten och remissyttrandena över denna. Riksdagen har godkänt propositionen (CU 80/81239, rskr 80/81:377, CU 81/82:1). Enligt förslaget till ny plan- och bygglag (SOU 1979:65-66) skall huvuddelen av riktlinjerna för hushållning med mark och vatten lagregleras. På det sättet får de riktlinjer som riksdagen anger i anslutning till den fysiska riksplaneringen en klarare rättsverkan. Enligt förslaget till ny plan- och bygglag omfattar riksintressena såväl bevarandeintressen som exploateringsintressen. Bevarandeintressena avser områden som är särskilt värdefulla för jordbruket, kulturminnesvården, naturvärden m m. Exploateringsintressena avser utbyggnad av kommunikationer och möjligheter att ta till vara viktiga råvaror. Till riksintressena hör också det militära och civila försvarets intressen. Bland riksintressena ingår även huvuddelen av de geografiska riktlinjer som riksdagen har beslutat om i den fysiska riksplaneringen.

Referenser till I:2 1 Prop 1947:75, JoU 1947:2, rskr 427, prop 1976:95, JoU 1967:25, rskr 1967:280 och prop 1977/78:19, JoU 1977/78:10, rskr 1977/782103. 2 Prop 1978/792136, JoU 1978/79:29, SkU 1978/79:47, rskr 1978/79:399- 400. b) Prop 1978/792163, JoU 1978/79:33, rskr 1978/79:402. 4 Mål och medel i skogspolitiken. Betänkande av skogspolitiska utredningen. SOU 1973:14. 5 Ny skogspolitik. Betänkande av 1973 års skogsutredning. SOU 1978:6. Skog för framtid. Bilaga till 1973 års skogsutrednings betänkande SOU 1978:7. Prop 1978/79:110, JoU 1978/79:30, rskr 1978/79:387. 6 Skogsindustrins virkesförsörjning. Betänkande av virkesförsörjningsutredningen. SOU 1981:81. 7 Prop 1981/82:30, 100, 177 och 182. 8 Mineralpolitik. Betänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1980:12. 9 Grus och sand på land och i hav. SIND 1980:1. 10 Naturvård och täktverksamhet. Betänkande av naturvårdskommittén. SOU 1979:14. 11 CU 1975/76:1, rskr 1975/76:45. 12 Den fysiska riksplaneringens planeringsskede. Underlag för fortsatt fysisk riksplanering. Statens Planverk, rapport 44. Underlagsmaterial nr 3:78, 1978.

13 Hushållning med mark och vatten 2. Del I. Överväganden. Del II.

Bakgrundsbeskrivning. Rapport 1979, bostadsdepartementet. SOU 1979:5465.

p?”

1:3 Den svenska

miljöskyddslagstiftningen

3.1 Inledning

I detta kapitel redogörs kortfattat för hur lagstiftning och myndigheter inom områdena tekniskt miljöskydd och produktkontroll vuxit fram i Sverige. Något nämns dessutom om miljöfarligt avfall. Texten bygger på (och är delvis utdrag ur) bl a propositioner och tidigare betänkanden. Miljöskydd i vid mening kan emellertid sägas omfatta alla åtgärder som är ägnade att motverka spridningen av föroreningar i miljön. Hit kan då räknas även lagstiftning och internationella konventioner till skydd mot havsförorening (olja, miljöfarligt avfall m m) och mot försurande utsläpp (svavel- och kväveoxider), åtgärder för att minska utsläppen av bilavgaser samt skydd vid transport av miljöfarligt gods. Även dessa frågor behandlas därför översikt- Delar av den kommunala renhållningen kan också räknas ligt i det följande. till miljöskyddet samt kanske även åtgärder mot nedskräpning (av bl a skrotbilar) i miljön m m. Dessa frågor berörs emellertid inte vidare i detta kapitel.

3.2 Tekniskt miljöskydd

3.2.1 Tiden före miljöskyddslagen (1969)

Tidigare reformförslag sammanfattas i propositionen (1969228) med förslag till miljöskyddslag (1). Där sägs bl a:

Tanken på att lagstiftningsvägen komma till rätta med vissa immissionsproblem är av gammalt datum. Redan i ett av sundhetskommittén år 1859 avgivet betänkande förordades efter utländskt mönster ett system med förprövning och kontroll av särskilt uppräknade för helsan menliga hanteringar, med andra ord ett koncessionssystem. Enligt detta förslag skulle magistraten och länsstyrelsen vara koncessionsmyndigheter. Betänkandet kom att delvis ligga till grund vid utarbetandet av 1874 års hälsovårdsstadga, som var den första i sitt slag. Det förordade koncessionssystemet genomfördes emellertid inte. Efter flera framställningar i riksdagen i början av 1900-talet fick den s k dikningslagskommittén i uppdrag att verkställa utredning om åtgärder för att förebygga vatten- och luftföroreningar. 1915 avlämnade kommittén ett betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m m. Kommittén förklarade sig ha funnit, att frågan om åtgärder mot vattenförorening och frågan om åtgärder mot

52 Den svenska miljöskyddslagstijftningen

förorening av luften ägde sådant inbördes sammanhang att båda frågorna borde behandlas i ett gemensamt lagförslag. Kommittén ansåg, att ett generellt förbud mot förorening av luft och vatten var otänkbart i fråga om industriella anläggningar. För industrins fortbestånd måste sådan förorening i viss mån tolereras, men i allmänhetens intresse måste tillses att föroreningen i varje särskilt fall inte blev större eller svårare än omständigheterna nödvändiggjorde. I lag borde därför påbjudas. att inom rimliga gränser alla till buds stående anordningar och säkerhetsfrågor skulle vidtas för att förebygga eller inskränka förorening. Genom opartisk myndighet borde fastslås inom vilka gränser förorening fick äga rum. Om en industriell anläggning trots iakttagande av föreskrivna anordningar medförde så stora olägenheter att den skadelidande inte cnligt grannelagsrättens allmänna grunder kunde anses skyldig att utan vidare tåla dem, behövde driften inte nödvändigtvis förbjudas. Mot erläggande av skadestånd borde anläggningens innehavare ändå kunna få rätt att behålla anläggningen. Endast i yttersta nödfall borde driften förbjudas. Kommitténs förslag utmynnade i koncessionstvång för vissa industriella anläggningar. Vidare föreslog kommittén att en särskild myndighet- vatteninspektionen - skulle inrättas för att ta hand om frågor som gällde vatten- och luftförorening. Dikningslagskommitténs förslag ledde emellertid inte till någon lagstiftning. En bidragande orsak härtill torde ha varit den dyrbara förvaltningsapparat som förslaget förutsatte. Efter förslag av särskilda sakkunniga, som tillkallats år 1936, genomfördes däremot 1939 och 1941 vissa regler till skydd för grundvatten resp för ytvatten. De sakkunniga hade också vidtagit förberedande åtgärder för utredning om luftförorening. Utredningen i denna del fullföljdes emellertid inte.

Bestämmelser till skydd mot vattenförorening togs 1941 in i vattenlagen (1918:523). Utsläpp av vattenföroreningar skulle prövas av vattendomstolarna. Lagen skärptes 1956 genom ett principiellt förbud mot att släppa ut obehandlat kloakvatten, pressaft från silos. urin från djurstallar, galvaniskt bad och koncentrerat sköljvatten från sådant bad. Dessa förbud överfördes sedermera till miljöskyddslagen (7 §) och gäller sålunda fortfarande. Statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar infördes 1944 och permanentades 1953. Bidragen till vattenverk och tillförselledningar upphörde 1968. 1980 beslöt riksdagen att även de generella bidragen till avloppsreningsverk skulle upphöra. (Se vidare lV:1.9). Tanken på ett koncessionssystem för omgivningsstörande verksamhet återkom i ett jordabalksförslag 1960. Man förutsatte emellertid då att den närmare utformningen av ett koncessionssystem skulle bli föremål för särskild utredning. Den s k vattenvårdskommittén (tillsatt 1953) avgav sitt slutbetänkande 1963, där man bl a föreslog att vatteninspektionen (inrättad 1958) och vägoch vattenbyggnadsstyrelsens va-byrâ (inrättad 1944) skulle slås samman till en ny myndighet, kallad vattenvårdsstyrelsen. Flera remissorgan anförde emellertid att vattenvården borde samordnas med naturvärden och eventuellt även med luftvården. Riksdagen beslöt 1965 att de ovannämnda organen jämte luftvårdsnämnden och naturvårdsnämnden (inrättade 1963) skulle sammanföras till ett centralt organ 1967. Beslutet ledde till bildandet av naturvårdsverket, som inledde sin verksamhet den 1 juli 1967. Samma år överfördes länsingenjörskontoren (regionala organ för Vattenvård inom väg- och vattenbyggnadsverket) till länsstyrelserna, där de sammanfördes med länens naturvårdsinten-

Den svenska 53

l miljöskyddslagstzftningen

l

l denter till naturvårdsenheter. 1964 års naturresurskommitté lade 1967 fram två betänkanden om › miljövårdsforskningens läge och framtida organisation. (2) (3)

3.2.2 Miljöskyddslagen

1963 hade de s k immissionssakkunniga fått i uppdrag att utreda frågan om en l koncessionslagstiftning beträffande grannskapsstörande verksamhet. Im-

l

missionssakkunnigas uppdrag, deras betänkande och dess behandling beskrivs i miljöskyddsutredningens

l

(se nedan) första betänkande (4): l l Efter bl a några motioner under 1964 års riksdags vårsession, 1:134 och II:163, angående lagstiftning mot luftföroreningar utvidgades de sakkunnigas uppdrag till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissioner. Immissionssakkunniga avlämnade i december 1966 betänkandet, SOU 1966:65, Luftförorening, buller och andra immissioner, med förslag till bl a immissionslag och lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m m. Förslaget behandlade sådana immissioner som uppkommer vid användningen av fast egendom. Reglerna utformades i nära anslutning till vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening. Som grundläggande led i kontrollsystemet ingick bl a regler om obligatorisk förprövning, fortlöpande tillsyn m m. Vattendomstolarna föreslogs bli koncessionsmyndigheter och exklusivt behöriga domstolar i immissionsmål. Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna föreslogs bli verksamma som expertorgan. Med anledning av vad som kom fram vid remissbehandlingcn av immissionssakkunnigas förslag uppdrogs i slutet av 1967 åt naturvårdsverket att utreda de organisatoriska konsekvenserna av att förlägga tillståndsprövningen av såväl immissions- som vattenföroreningsärenden till verket samt förfarandet i sådana ärenden. Naturvårdsverkets utredning redovisades i början av 1968. Naturvårdsverket föreslog ett system med förprövning av immissionsfrågor som avsevärt skilde sig från den lösning immissionssakkunniga förordat. Verket ansåg bl a att prövningsordningen borde vara densamma för ärenden om immissioner och ärenden om vattenförorening. Tillståndsgivningen måste grundas på allmänna bedömanden av ekonomisk och teknisk art och borde därför ankomma på en central administrativ myndighet. Naturvårdsverket framhöll att verket hade tillgång till teknisk expertis och överblick över alla de förhållanden som kunde inverka på en koncessionsprövning. Mot denna bakgrund föreslog naturvårdsverket att prövningen borde förläggas till naturvårdsverket genom att en särskild koncessionsnämnd inrättades inom verket. I fråga om val av prövningsmyndighet m m anförde dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, i proposition angående miljöskyddslagen, (1969:28) bl a att de båda utredningarna och yttrandena över dem gav tillräckligt underlag för ett ställningstagande till frågan huruvida tillståndsprövningen borde förläggas till domstol eller administrativ myndighet och till frågan om organisation och förfarande vid prövningen. Enligt departementschefens uppfattning ansågs övervägande skäl tala för en administrativ prövning, bl a effektivitet, snabbhet och smidighet. Vidare ansågs en allsidig bedömning och en enhetlighet i besluten bäst kunna erhållas om prövningen lades på ett centralt organ. Efter lagråds- och riksdagsbehandling utfärdades miljöskyddslagen (1969:387)- ML - den 29 maj 1969. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1969. Det prövningssystem som miljöskyddslagen kom att innehålla kan sägas utgöra en kompromiss mellan immissionssakkunnigas och naturvårdsverkets förslag.

54 Den svenska miljöskyddslagstzftningen

Lagens allmänna innehåll sammanfattades på följande sätt i propositionen (1): I propositionen läggs fram förslag till miljöskyddslag, som innebär en ny samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störningar. l fråga om vattenförorening föreslås att de regler om skyldighet att motverka sådan förorening som fn finns i 8 kap vattenlagen ersätts med bestämmelser i den nya lagen och att en skärpning av bestämmelserna genomförs. Beträffande övriga störningar innebär förslaget att lagstiftning införs på ett område som tidigare varit i huvudsak oreglerat. Förslaget går ut på att störningar skall förebyggas så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Det står var och en som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet fritt att ansöka om tillstånd till verksamheten och därvid få fastslaget om och under vilka villkor verksamheten får drivas. Tillstånd lämnas av koncessionsnämnden för miljöskydd. Talan om tillståndsbeslut kan föras hos Kungl. Majzt i statsrådet. När väsentliga allmänna intressen är berörda skall tillståndsärende underställas Kungl. Majzt. Under vissa i lagen närmare angivna omständigheter kan omprövning av tillstånd ske och nya villkor fastställas. Enligt förslaget får det allmänna möjlighet att utöva en effektiv kontroll och att aktivt medverka till att störningar förebyggs. Kungl. Maj:t får bemyndigande att föreskriva att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas eller på visst sätt ändras eller att avloppsvatten av visst slag inte får utsläppas utan att tillstånd lämnats enligt lagen eller särskild anmälan gjorts. I fall då Kungl. Majzt föreskrivit skyldighet att söka tillstånd kan statens naturvårdsverk medge dispens från skyldigheten under förutsättning att av verket fastställda villkor för verksamheten följs. Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna skall utöva fortlöpande tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen. För skada och olägenhet genom miljöfarlig verksamhet är den som utövar verksamheten skyldig att utge ersättning.

Miljöskyddskungörelsen (1969:388) som regeringen utfärdat med stöd av lagen reglerade bl a prövningen av olika slag av miljöfarlig verksamhet. Kungörelsen innehöll sålunda en lista över fabriker och andra inrättningar vilka ej fick anläggas utan tillstånd eller s k dispens. En annan lista upptog anläggningar vilka ej fick anläggas utan att anmälan i god tid gjorts till länsstyrelsen. Med dispens menades befrielse från skyldigheten att söka tillstånd hos koncessionsnämnden för miljöskydd. Dispens kunde beviljas av

naturvårdsverket eller (i vissa fall) av länsstyrelsen. I så fall skulle

naturvårdsverket respektive länsstyrelsen ange de villkor som skulle gälla för verksamheten.

3.2.3 136 a § byggnadslagen

I samband med att riksdagen år 1972 beslutade om vissa riktlinjer för hushållningen med mark och vatten infördes bestämmelser i byggnadslagen (BL) (1947:385) om att regeringen skall pröva etableringar av industriella eller liknande verksamheter där valet av plats är av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. Bestämmelserna, som gäller fr o m den 1 januari 1973, togs in i 136 a§ BL. Från och med den 1 juli 1975 kompletterades bestämmelsernai 136 a § BL genom riksdagens beslut med anledning av proposition 1975:30 om energihushållning m m så att regeringen även skall pröva verksamheter som

Den svenska miljöskyddslagstzftningen 55

l

l

är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi. Bestämmelserna ändrades vidare så att prövningen även skall avse såväl tillkomsten av en

i

l verksamhet som dess lokalisering. Samtidigt med detta beslut lade riksdagen l även fast vissa riktlinjer för energihushållningen. Under åren 1975 och 1976 beslutade riksdagen att även verksamhet som är I av väsentlig betydelse för hushållningen med träfiberråvztror skall prövas av

i

l regeringen.

l vara så

Regeringens prövning enligt 136 a § BL skall enligt förarbetena l beakta inte bara de allsidig som möjligt. Vid prövningen skall regeringen hushållningsaspekter som anges i paragrafen utan även andra förhållanden av större betydelse som t ex arbetsmarknads- och regionalpolitiska synpunkter, frågor om råvarutillgång osv. i Prövningsskyldighet gäller för följande slag av nyanläggningar: 1. Järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk.

l

2. Sågverk med en årlig produktionskapacitet om 5 000 m* sågade trävaror eller mer, massafabrik, samt fabrik för tillverkning av pappersbruk fiberskivor, spånskivor eller plywood. 3. Fabrik för framställning av oorganiska eller organiska kemikalier eller av petrokemiska produkter i övrigt. Fabrik för raffinering av råoljor. Atomkraftanläggning.

F???

Anläggning för upparbetning av atombränsle.

Ångkraftanläggning och annan anläggning för eldning med fossilt bränsle

med tillförd effekt överstigande 500 megawatt. 8. Fabrik för framställning av gödselmedel. 9. Cementfabrik.

Vidare föreligger prövningsskyldighet för viss utvidgning av verksamheten vid sådana skogsindustriella anläggningar som anges i punkt 2. från prövningsskyldigheten för såväl Regeringen kan medge undantag olika nyanläggningar som utvidgningar av skogsindustri. Regeringen kan också genom särskilt beslut bestämma att inte prövnings-

pliktig nyanläggning eller utvidgning av verksamhet som är av väsentlig

med energi, med träfibermassa eller med landets betydelse för hushållningen samlade mark- och vattentillgångar skall prövas. För att tillstånd skall kunna lämnas krävs att kommunen tillstyrker detta. Kommunen har således vetorätt vid prövning enligt 136 a § BL. I ett beslut om tillstånd kan regeringen föreskriva villkor av olika slag. Regeringens beslut enligt 136 a § BL är bindande vid prövning enligt Sedan regeringen har lämnat tillstånd till verksammiljöskyddslagen (ML). heten föreskriver koncessionsnämnden för miljöskydd de närmare villkoren för verksamheten vid efterföljande prövning enligt ML. Från och med den 1 juli 1981 kan koncessionsnämndens prövning ske parallellt med regeringens 136 a§ BL; frågan om tillstånd enligt ML får dock inte prövning enligt avgöras innan prövningen enligt 136 a § BL har skett.

56 Den svenska miljöskyddslagstzftningen

Miljökostnadsutredningen

1971 hade chefen för jordbruksdepartementet tillkallat den s k utredningen om kostnaderna för miljövården. I utredningens slutbetänkande (5) föreslogs bl a: D främjande av forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljöpolitikens kostnader och intäkter D längre gående tillämpning av principen om förorenarens kostnadsansvar genom införande av en prövnings- och tillsynsavgift bestående av en engångsdel och en årlig del D införandet av en särskild avgift på överutsläpp som komplement till den tillståndsprövning som även fortsättningsvis föreslås vara det centrala styrmedlet

Den miljöekonomiska forskningen borde, enligt utredningen, starta omedelbart. Utredningen lade dock inte fram konkret om något förslag organisationen av denna forskning, men uppskattade de årliga personalkostnaderna för forskningen till 0,7 miljoner kr i 1978 års kostnadsläge. Ett förslag till system med avgifter för prövning och tillsyn har utarbetats av naturvårdsverket. överlämnades Förslaget till regeringen i juni 1982. Beträffande de eventuella avgifterna för överutsläpp anförde utredningen följande:

Utredningen föreslår att statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden, riksrevisionsverket och riksskatteverket ges i uppdrag att närmare utreda utformningen av ett system för avgiftsbeläggning av överutsläpp. Utgångspunkterna för arbetet bör vara följande: Avgiften skall utgå i samtliga fall då överutsläpp konstaterats. Dess storlek bör vara känd i förväg och kunna tas ut snabbt i administrativ ordning. Detta bör kunna åstadkommas genom att den fastställsi samband med prövningen av verksamheten och efter hand revideras med hänsyn till penningvärdes- och andra kostnadsförändringar. Avgiftens storlek bör slutligen bestämmas så att den inte ger några incitament till att välja avgift i stället för att snabbt vidta föreskrivna miljöskyddsåtgärder.

3.2.5 Ändringar i miljöskyddslagen

Ett något annorlunda och mer detaljerat förslag beträffande utsläppsavgifter lämnades av miljöskyddsutredningen (4). Utredningen tillsattes 1976 för att se över miljöskyddslagstiftningen mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits sedan lagen trädde i kraft 1969. Utredningens förslag rörde främst förprövning, tillsyn, påföljder (bland annat s k miljöskyddsavgift) och besvärsrätt. På grundval av betänkandet föreslog regeringen i januari 1981 (prop 1980/81:92) vissa ändringar i miljöskyddslagen. Under rubriken Propositionens huvudsakliga innehåll” anförde chefen för jordbruksdepartementet:

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1969, syftar till att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vattenförorening, Iuftförorening. buller och andra störningar. Mot bakgrunden av de erfarenheter som har gjorts vid lagens tillämpning och av den skärpning av samhällets syn på miljöskyddsfrågor som har ägt rum sedan lagens tillkomst förordas i propositionen vissa ändringar i fråga om lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder.

Den svenska miljöskyddslagstiftningen 57

Förprövningen av miljöfarlig verksamhet sker i dag hos koncessionsnämnden för miljöskydd, om inte statens naturvårdsverk eller i vissa fall länsstyrelsen medger dispens från förprövningsplikten. Denna dispensrätt föreslås nu bli upphävd. I fråga om sådan miljöfarlig verksamhet som innebär mindre allvarliga störningar har det hittills räckt med en anmälan till länsstyrelsen. Anmälningsförfarandet skall enligt propositionen ersättas av en tillståndsprövning. För att berörda myndigheter och allmänheten skall få tillfälle att ta del av planerna på att inrätta miljöstörande anläggningar så tidigt som möjligt föreslås att ett särskilt informations- och samrådsförfarande skall föregå själva tillståndsprövningen. Under samrådsförfarandet, som den planerade anläggningens innehavare skall svara för, skall allmänheten beredas möjligheter att framföra synpunkter på anläggningen och dess inverkan på miljön. För att förbättra möjligheterna att bedöma en planerad miljöfarlig verksamhet införs skyldighet för sökanden i ett tillståndsärende att lämna en beskrivning av miljöeffekterna av verksamheten. För att främja bl a ett ökat kommunalt inflytande på miljövårdsomrâdet föreslås i propositionen att kommunerna genom ett frivilligt åtagande kan låta hälsovårdsnämnden ta över ansvaret för den löpande tillsynen av vissa slag av miljöfarliga verksamheter från länsstyrelsen. Beträffande påföljdssystemet föreslås att en skärpning genomförs. Straffmaximum för brott mot lagen föreslås bli höjt. Enligt propositionen bör påföljdssystemet förstärkas med en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift). Syftet med en sådan avgift är att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kan medföra. Miljöskyddsavgiften skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall enligt förslaget i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse och påföras den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Uppgiften att pröva frågor om uttagande av miljöskyddsavgiften föreslås ankomma på koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1981.

De föreslagna lagändringarna antogs av riksdagen (1981:420) och trädde i kraft den 1 juli 1981. Samtidigt upphörde miljöskyddskungörelsen att gälla och ersattes av miljöskyddsförordningen (1981:574). Bilaga A till förordningen innehåller dels en lista över olika slag av miljöfarlig verksamhet för vilka fråga om tillstånd skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd (koncessionsnämndslistan), dels en motsvarande lista över verksamheter för vilka länsstyrelsen är prövningsmyndighet (länsstyrelselistan). De två listorna liknar, men är inte identiska med, listorna i den tidigare miljöskyddskungörelsen. Bland annat har några tidigare inte prövningspliktiga verksamheter tillkommit. Vissa verksamheter som tidigare prövades av koncessionsnämnden skall nu prövas av länsstyrelsen. En tredje lista (bilaga B) anger verksamheter som inte får påbörjas utan att anmälan i god tid gjorts till länsstyrelsen.

3.3 avfall

Miljöfarligt

Förordningen 0975:346) om miljöfarligt avfall trädde i sin helhet i kraft den l januari 1976. Förordningen innehåller en lista på tio avfallsslag för vilka förordningens bestämmelser gäller. Till förordningen hör en av naturvårdsverket utarbetad vägledande förteckning över miljöfarliga avfall. Förord-

58 Den svenska miljöskyddslagstijftningen sou 1983:56

ningen innehåller regler för uppgiftslämnande, transport och omhändertagande av miljöfarligt avfall. Beträffande omhändertagande av miljöfarligt avfall anvisar förordningen följande möjligheter: D avfallet oskadliggörs där det uppkommit E1 avfallsproducenten låter annat industriföretag behandla avfallet El avfallet överlämnas till Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SA- KAB) eller till företag som av regeringen erhållit särskilt tillstånd att behandla miljöfarligt avfall EI avfallet utförs till land som har resurser att behandla avfallet på ett miljöriktigt sätt D avfallet lagras tills vidare

Förordningens huvudsyfte är självfallet att bidraga till att avfallet tas om hand på ett sätt som kan godtagas från miljösynpunkt. Syftet har ännu endast delvis nåtts; bl a beroende på att den planerade centrala anläggningen för behandling av miljöfarligt avfall ännu inte kommit till stånd. Efter beslut av regeringen byggs emellertid anläggningen nu i Kumla kommun, Örebro län. Anläggningen beräknas stå färdig vid slutet av år 1983.

3.4 Produktkontroll

3.4.1 Tiden före lagen om hälso- och miljöfarliga varor

Före 1943 var samhällets reglering av gifter begränsad till vissa specifika ämnen med hög akut giftighet, förutom några författningar på transportområdet. Syftet var att förhindra kriminella eller oavsiktliga förgiftningar. Detta försökte man göra genom att begränsa tillgängligheten av gifter. År 1943 trädde en ny giftstadga i kraft med syfte att förhindra oavsiktliga förgiftningar, t ex yrkesförgiftningar och barnolyckor. Vilka varor som föll inom stadgans tilllämpningsområde bestämdes genom uttömmande förteckningar (positiva listor) fogade till stadgan. I övrigt innehöll giftstadgan regler om tillstånd för tillverkning av gift, krav på föreståndare, importrestriktioner, tillstånd för handel med gift, krav på emballering, och märkning förvaring samt förbud mot användning av vissa specifika för gifter specificerade ändamål. Giftnämnden inrättades och giftstadgan reviderades 1962. I den nya giftförordningen (1962:702) angavs såsom hälsofarliga varor varje ämne eller beredning som med hänsyn till varans egenskaper och användning kan befaras förorsaka död, sjukdom eller kroppsskada hos människor. Ansvaret för klassningen i giftiga och vådliga ämnen fördes över till tillverkare och importörer, med möjlighet för dessa att få frågan bedömd av giftnämnden genom s k responsa.

Övriga principiella ändringar 1962 var att man införde

begreppet användning vid bedömning av en varas hälsofarlighet samt märkningsskyldighet, vilket i princip innebär en skyldighet för tillverkare att ta reda på om de varor som överlåtits är farliga eller inte.

Den svenska miljöskyddslagstiftningen 59

3.4.2 om hälso- och miljöfarliga varor

Lagen

under 1960-talet hur samhället effektivt skulle I riksdagen debatterades kunna kontrollera det växande sortimentet av farliga varor. 1969 tillsattes en om kontroll av farliga I utredning för att belysa frågorna produkter. miljökontrollutredningens betänkande (6) föreslogs en utvidgad lagstiftning som kan som i princip skulle omfatta alla kemiska ämnen och beredningar befaras medföra hälsofara eller skadlig verkan i miljön och dessutom alla varor som behandlats med sådana ämnen om de därigenom kan befaras medföra sådana risker. Denna utvidgning föranleddes av den ökade medvetenheten om miljöproblemen under 60-talet samt ökade kunskaper som finns mellan människan och miljön. Man eftersträom de kopplingar med kemiska ämnen och beredningar med vade en helhetssyn på problemet hänsyn till att samma ämne kan påverka många olika delar av miljön. Efter remissbehandling av utredningsförslaget förelades riksdagen förslag varor. I propositionen anförde till lag om hälso- och miljöfarliga (1973:17) att ”en övergripande vid chefen för jordbruksdepartementet målsättning av reglerna om hälso- och miljöfarliga varor bör vara att utformningen förhindra eller förebygga skador på människors hälsa och i miljön genom sådana varor. Vår strävan måste i första hand vara att målmedvetet begränsa användningen av hälso- och miljöfarliga varor. Under rubriken Propositionens huvudsakliga innehåll” anförde departementschefen sammanfattningsvis:

I propositionen läggs fram förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor. Lagen innebär en skärpt produktkontroll över varor som med hänsyn till kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper och hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön. Lagen skall efter Kungl. Majzts föreskrift kunna tillämpas även på annan vara, om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. Den nya lagstiftningenföreslås ersätta bl a giftförordningen (1962:702), bekämpningsmedelsförordningen (1962:703) och PCB-lagen (1971:385), vilka författningar medger har fått formen av en ingrepp endast mot enstaka ämnen och produkter. Lagförslaget central ramförfattning, som innehåller dels grundläggande bestämmelser om tillverkning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor, dels bestämmer att bemyndigande för Kungl. Majzt eller myndighet som Kungl. Majzt att utöva ingripa mot olika kemiska varor. Enligt förslaget får det allmänna möjlighet en effektiv kontroll och att aktivt medverka till att skadeverkningar förebyggs. Så t ex får Kungl. Majzt eller myndighet som Kungl. Majzt bestämmer bemyndigande att föreskriva att visst slag av hälso- och miljöfarlig vara får hanteras eller importeras endast efter särskilt tillstånd eller att för hantering eller import skall gälla annat särskilt villkor. Totalförbud mot hantering eller import av hälso- och miljöfarlig vara kan också meddelas. Förslaget går ut på att skadeverkningar skall förebyggas så långt det är möjligt. En grundregel är att den som hanterar hälso- och miljöfarliga varor skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka att varorna får Detta förutsätter en långtgående undersökningsskyldighet. Bl a skadliga verkningar. krävs av tillverkare och importörer att de vidtar aktiva åtgärder för att förvissa sig om sammansättningen av sina varor och att de klarlägger riskerna för eventuell skada på människor eller i miljön. För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt den nya lagstiftningen föreslås att ett särskilt produktkontrollorgan i form av en nämnd inrättas. Produkt-

60 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

kontrollorganet blir självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen men knyts administrativt till statens naturvårdsverk. Giftnämnden föreslås upphöra. Den löpande tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen föreslås centralt åvila naturvårdsverket och arbetarskyddsstyrelsen. Den regionala och lokala tillsynen skall utövas av länsstyrelsen och yrkesinspektionen resp hälsovårdsnämnden. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor föreslås träda i kraft den l juli 1973.

Lagen antogs av riksdagen (1973:329). Nära jämförbara lagar har antagits i bl a Schweiz (1969), Japan (1973), USA och Norge (1976), Frankrike (1977), Danmark (1979). Lagen innehåller en rad möjligheter för regeringen att delegera olika uppgifter och befogenheter till olika myndigheter. Till stor del har sådan delegation genomförts i kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor (KHMV) med undantag för möjligheten att förbjuda hantering eller import av en viss vara (7 §LHMV) och möjlighet att föreskriva tillståndsplikt av visst slag.

3.4.3 Produktkontrollens organisation

Giftnämnden ersattes av produktkontrollnämnden som består av ledamöter från sex centrala ämbetsverk - cheferna för naturvårdsverket, socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, livsmedelsverket, konsumentverket och lantbruksstyrelsen - och högst fem andra ledamöter som regeringen utser. Av de särskilt utsedda ledamöterna skall tre representera och en arbetstagarna näringslivet. Chefen för naturvårdsverket är nämndens ordförande och den femte av de särskilt utsedda ledamöterna är nämndens vice ordförande. Nämndens sammansättning har motiverats med att den dels skall hävda hälso- och miljöintressen, dels har att svara för erforderlig samordning mellan de i nämnden Nämnden representerade myndigheterna. har inget eget verkställande organ utan är i administrativt hänseende knuten till naturvårdsverket, varvid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå tjänstgör som nämndens kansli. Beredning och föredragning av ärende som ankommer på produktkontrollnämnden sker av tjänsteman vid produktkontrollbyrån, om inte nämnden bestämmer annat. År 1978 tillsattes en kommitté för översyn av produktkontrollens organisation. I sitt betänkande (7) anförde kommittén bl a följande:

Till en början konstateras att det fn finns stora brister i kontrollen av hälso- och miljöfarliga varor och att de ambitioner som präglade 1973 års lagstiftning om dessa varor till stora delar inte blivit uppfyllda. Detta anses delvis bero på arbetsuppgifternas storleksordning och på otillräckliga personalresurser, men den nuvarande organisationsformen för myndigheternas insatser bedöms ha i väsentlig mån bidragit till svårigheterna att få till stånd en effektivt fungerande produktkontroll. Särskilt framhålls olägenheter på grund av produktkontrollnämndens nuvarande sammansättning och genom den mellanställning som naturvårdsverkets produktkontrollbyrå intar när den samtidigt skall tjänstgöra som kansli ät nämnden och utgöra en arbetsenhet inom naturvårdsverket. Som målsättning för den framtida produktkontrollorganisationen anges att den skall skapa förutsättningar för att. så långt som det med hänsyn till uppgiftens omfattning och svårighetsgrad är möjligt, genomföra intentionerna med 1973 års lagstiftning. Härför krävs bl a en väsentlig förstärkning av tillsynsverksamheten men också en aktiv produktkontroll från myndigheternas sida i form av

Den svenska miljöskyddslagstrftningen 61

anvisningar och generella föreskrifter samt ingripanden mot ämnen och produkter som bedöms innebära särskilt stora risker för människor och/eller miljön. Vidare understryks att tillgången på toxikologiskt utbildad personal och toxikologiska laboratorieresurser behöver förbättras och att det av statsmakterna beslutade produktregistret* snabbt måste färdigställas.

Kommittén angav vidare fem alternativa förslag till organisation av produktkontrollen. Det av kommittén förordade förslaget innebär att produktkontrollnämnden och produktkontrollbyrån ersätts med ett fristående produktkontrollverk med eget kansli och egna utredningsresurser. Beslut med anledning av kommitténs förslag har ännu (april 1983) inte fattats.

Havsförorening

Under 1950-talet började föroreningarna av världens hav att på allvar uppmärksammas. Tidigast insåg man behovet av internationella överenskommelser på sjöfartens område till följd av ökade utsläpp av olja. Förekomst av olika svårnedbrytbara och bioackumulerbara miljögifter som DDT och PCB i haven ledde också till internationellt samarbete. Det är enligt lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten förbjudet för alla fartyg och flygplan, oavsett nationalitet, att dumpa avfall inom Sveriges territorialvatten. För fartyg och flygplan med svensk nationalitet gäller förbudet även utanför svenskt vatten. Dumpningslagen gäller inte avfall som härrör från eller står i samband med ett fartygs drift. För sådant avfall gäller reglerna i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Lagen kom till i samband med att Sverige tillträdde MARPOL-protokollet (se nedan) och lagens bestämmelser är utformade med tanke på att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt protokollet. I vattenföroreningslagen stadgas bl a. att

inom svenskt territorialvatten och Östersjöområdet utanför detta får inte

släppas ut olja från fartyg. utan denna skall behållas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja. Enligt 5 § renhållningsförordningen (1979:04) skall från fartyg som ligger i hamn genom kommunens försorg tas emot och forslas bort oljeavfall, toalettavfall. fast avfall och rester av andra skadliga ämnen som det är förbjudet att släppa ut enligt vattenföroreningslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen gäller dock inte sådant olje- eller kemikalieförorenat vatten som avses i 3 kap l § och 2 § vattenföroreningslagen. Den första miljöskyddskonventionen var 1954 års oljeskyddskonvention. som ännu finns kvar men i förändrad form. Konventionen trädde i kraft 1958 och kommer att ersättas av en ny konvention som väntas träda i kraft 1983. Under 1970-talet har ytterligare konventioner tillkommit till skydd för den marina miljön. Inom ramen för de marina konventionerna sker vidare ett omfattande forskningssamarbete rörande havsfrågor. Totalt finns det i dag sju miljöskyddskonventioner som berör havsområden runt Sverige. Konventionen om förhindrande av havsförorening genom dumpning från

62 Den svenska miljöskyddslagstzftningen

fartyg och luftfartyg (Oslokonventionen). Konventionen omfattar västeuropeiska områden. Samtliga nordiska länder har ratificerat konventionen som trädde i kraft 1974. Den täcker Nordostatlanten och Nordsjön inklusive Skagerack och Kattegatt och omfattar också kuststaternas territorialhav. I konventionens bilaga I finns en förteckning över vilka ämnen som inte får dumpas, t ex klorerade kolväten, cancerogena ämnen, kvicksilver, kadmium och deras föreningar. I bilaga II anges ämnen som det krävs tillstånd av nationell myndighet för att dumpa. Hit hör t ex arsenik, bly, koppar, zink och cyanider. Inom konventionens ram arbetas bl a på att införa regler för avfallsförbränning till havs, alternativa metoder för behandling av avfall och riktlinjer för dumpning av avloppsslam och muddermassor. Konventionen om förhindrande av havsförorening tillföljd av dumpning av

avfall (Londonkonventionen). Konventionen som trädde i kraft 1975 hade

hösten 1981 ratificerats av 47 länder, däribland de nordiska länderna. Konventionen är global och täcker även havsstaternas territorialvatten. Till skillnad från Oslokonventionen omfattar Londonkonventionen också dumpning av radioaktivt avfall. De miljöfarliga ämnen som regleras av konventionen är i stort sett desamma som i Oslokonventionen. Havsföroreningskonventionen till förhindrande av förorening från fartyg med 1978 årss k MARPOL-protokoll. Havsföroreningskonventionen undertecknades 1973 och har ännu inte trätt i kraft, främst på grund av tekniska problem med avseende på reglerna om kemikalier. 1978 antogs det sk MARPOL-protokollet som utvidgade konventionen med nya regler för att komma till rätta med olje- och kemikalieutsläpp från fartyg. Konventionen, numera kallad MARPOL 73/78, gäller avfall som uppstår under fartygets normala användning. I fem bilagor regleras utsläppen av de olika föroreningarna: olja, kemikalier, toalettavfall etc. En viktig skillnad jämfört med oljeskyddskonventionen är att oljebestämmelserna även avser raffinerade produkter, s k lätta oljor. När konventionen träderi kraft, vilket beräknas ske 1983, innebär det att samma utsläppsregler som gäller i Helsingforskonventionen (se nedan)

tillämpas i Östersjöområdet också av fartyg från länder utanför området.

Sverige ratificerade konventionen 1980.

Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingfors-

konventionen). Helsingforskonventionen syftar till att förhindra och minska

förorening av Östersjöområdet, vare sig föroreningarna kommer från land,

fartyg eller annan föroreningskälla. Den grundläggande principen i konventionen är att länderna vidtar alla nödvändiga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder etc för att förhindra och minska förorening samt för att

skydda och förbättra den marina miljön i Östersjöområdet. Konventionen har undertecknats av samtliga sju Östersjöländer och trädde i kraft 1980. Den omfattar Östersjön, Bottniska viken, Finska viken, Bälten och Öresund

samt havet upp till Göteborg. Konventionen gäller såväl det fria havet som ländernas territorialvatten. I bilagor upptas ämnen som är farliga och inte bör släppas ut (t ex DDT och PCB) samt de grupper av skadliga ämnen (t ex kvicksilver och kadmium) som endast får släppas ut efter tillstånd. Bestämmelserna om förorening från fartyg överensstämmer i allt väsentligt med reglerna för specialområden i MARPOL 73/78. Konventionen innehåller vidare regler om samarbete mellan strandstaterna vid bekämpning av

Den svenska miljöskyddslagstiftningen 63

vattenföroreningar från fartyg, samt ett allmänt förbud mot dumpning. För närvarande inom flera arbetsgrupper: en maritim, en pågår verksamhet teknisk-vetenskaplig, en som behandlar bekämpningssamarbete samt en som behandlar trafikinformation. Vidare arbetar man inom ett gemensamt med att beskriva den nuvarande föroreningssituationen. De femårsprogram

sju länderna har åtagit sig var sitt föroreningsämne. Åtagandet gäller att

framlägga förslag till enhetliga normer och riktlinjer till ledning för den nationella tillståndsgivningen. Sverige svarar för kadmium. Utöver de ovan genomgångna konventionerna finns också konventioner om förhindrande av havsförorening från landbaserade källor (Pariskonventionen), en överenskommelse mellan Sverige och Danmark för att skydda Öresund mot föroreningar och den nordiska miljökonventionen om verksamhet samt överenskommelser om samarbete vid miljöskadlig bekämpning av miljöskadliga utsläpp till havs. Verkställigheten, samordningen och kontrollen av konventionerna handhas som regel av ett sekretariat som är underställt en beslutande kommitté eller kommission med internationell sammansättning. Konventionerna är föremål för ständig revision, bl a på grund av nya observationer och nya mättekniska rön. I de flesta fall ligger svensk lagstiftning före de konventionstexter som antagits. vilket gjort det relativt lätt för Sverige att ratificera överenskommelserna En arbetsgrupp med företrädare för kommunikations-, jordbruks- och kommundepartementen, Sjöfartsverket och generaltullstyrelsen har nyligen

föreslagit att en särskild vattenföroreningsavgift införs (DsK 1981:8).

Vattenföroreningsavgiften borde, enligt arbetsgruppen, bli tillämplig i fråga om oljeföroreningar och tas ut på grundval av strikt ansvar. Detta skulle betyda att tullverkets kustbevakning kan ta ut avgift så snart man konstaterat att ett fartyg brutit mot reglerna, oberoende av om culpa-ansvar senare blir föremål för rättslig prövning.

3.6 Svavel i bränsle

Utsläpp av svaveloxider i luften bidrar till försurning av mark och vatten genom ökat nedfall av svavelföreningar. År 1968 antogs lagen (1968:551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja som begränsade svavelhalten till högst 2,5 70 från 1 juli 1969. 1970 sänktes svavelhalten i eldningsolja I och får inte

ytterliggare. Stockholms- Göteborgsområdena eldningsoljan ,m miljöskyddslagen.

innehalla mer an 1 70 svavel. 1975 utvidgades forbudet mot att anvanda lagen Om hälso_ och eldningsolja med mer än 1 % svavel till flera län i södra och västra Sverige där miljöfarliga varor. prorisken för försurning var särskilt stor. De nuvarande svenska bestämmelser- duktkontrollagsliltning na rörande utsläpp av svavel från bl a förbränning av olja och kol grundar sig

emtlâgenåm åtgärd?

om svavelhaltigt bränsle. Lagen ersätter 1968 års lag. I .

zftygâ/âgzgogeâlftjârbfg

på lagen (1976:1054) lagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter. Bestämmelserna mo; dumpning av ;Man återfinns i förordningen om svavelhaltigt bränsle. 1977 infördes i vatten. Se bl a Micha- (1976:1055) Gi Svemk agstm

också möjligheter att ge statsbidrag till kalkning av sjöar som motâtgärd mot _°k-

.. . ning om naturresurser

forstlmlgljg n _ _ och miljö. Stencil. Na-

For närvarande omfattas hela sodra och mellersta Sverige upp till och med turresurs. och müjökgm. Uppsala. Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län: fr o m den l mitten. 1980.

64 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

oktober 1982 också Västernorrlands län. Från och med den 1 oktober 1984 gäller förordningen i hela landet, dvs det blir förbjudet att förbränna eldningsolja med en svavelhalt överstigande 1 %. Detta motsvarar 0,24 g svavel per megajoule bränsle (g/MJ). Samma mängd gäller enligt nuvarande bestämmelser för kol, vilket motsvaras av ca 0,6 % svavel i kol. Från och med den 1 oktober 1984 gäller detta krav hela landet. De svenska bestämmelserna är vid en internationell jämförelse att betrakta som långtgående i sin strävan att skydda miljön. Det kan bl a förklaras med att försurningseffekterna slagit igenom tidigare i Sverige än i flertalet andra länder på grund av den svenska markens försurningskänslighet. Svavelutsläppen är ett internationellt problem. Sverige har därför varit aktivt inom det internationella miljöskyddsarbetet. Till FNzs mil jökonferens iStockholm 1972 presenterade Sverige en rapport om försurningens orsaker, omfattning och följder. Rapporten gav till resultat att konferensen antog en principdeklaration vari sägs att stater är skyldiga att se till att verksamhet inom det egna landet inte orsakar miljöskador i andra länder. Rapporten har bl a följts upp av OECD som 1973 tog initiativet till en omfattande försurningsstudie med elva länder som aktiva medverkande i projektet. Sverige har också drivit på arbetet för mer konkreta internationella åtgärder och ratificerat konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar från 1979, som utarbetats inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE). Konventionen innebär att försurningsproblemen erkänns som ett allvarligt miljöproblem och att signatärstaterna åtar sig att vidta konkreta åtgärder för att begränsa och gradvis minska och förhindra långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Utformningen av dessa åtgärder skall förhandlas fram när konventionen trätti kraft. Konventionen innehåller även överenskommelser om ett omfattande internationellt informations- och forskningssamarbete. I samband med behandlingen av regeringens proposition om riktlinjer för energipolitiken (prop 1980/81:90) beslöt riksdagen förorda ett högsta tillåtet utsläpp av 1 600 ton svavel per anläggning och år samt uttalade att man borde pröva om inte övergången till kol med högsta svavelhalt av ca 0,6 % kan ske senast år 1986. Energiskattekommittén har föreslagit ett miljö- och energipolitiskt differentierat system för energibeskattning. Detta skulle innebära bl a en högre beskattning av olja och kol med höga svavelhalter använda som bränslen. I regeringens proposition 1981/822151 om åtgärder mot försurningen redovisas förslag till ytterligare insatser som syftar till att minska såväl utsläppen av försurande ämnen som till att begränsa de negativa effekterna av nedfallet av dessa ämnen. Förslagen kan delas in i nedanstående fem grupper: 1. Riktlinjer för ytterligare begränsningar av svavelutsläppen i Sverige. 2. Ekonomiskt stöd till investeringar för rökgasavsvavling. 3. Internationella insatser för att få till stånd minskade utsläpp av försurande ämnen i övriga länder i Europa. 4. Ökad satsning på kalkning av sjöar, vattendrag, mark och grundvatten

Den svenska miljöskyddslagstiftningen 65

inom en statsbidragsram på 190 miljoner kr för de närmaste tre budgetåren. 5. Samordning av de svenska insatserna nationellt och internationellt.

Enligt propositionen bör möjligheterna att förbättra miljösituationen tas till vara när kol skall introduceras i Sverige. Riktlinjer för skärpta reningskrav vid förbränning av fossila bränslen redovisas. Riktlinjerna, som i första hand blir aktuella för nya koleldade anläggningar, utgår från de generella regler som nu finns i lagstiftningen om svavelhaltigt bränsle. Dessa regler innebär ett högsta tillåtet svavelutsläpp av 0,24 g svavel per megajoule bränsle, vilket motsvarar utsläppet från eldningsolja med 1,0 viktprocent svavel. För nya större förbränningsanläggningar bör, enligt riktlinjerna i propositionen, gälla att utsläppen inte får överstiga 0,1 g/MJ om det årliga totalutsläppet från anläggningen överstiger 800 ton svavel. För anläggningar som tas i drift efter utgången av år 1989 bör detta stränga krav enligt riktlinjerna gälla så snart en anläggning släpper ut mera än 600 ton svavel per år. Innebörden av de angivna kraven är att nya koleldade anläggningar inte får släppa ut mera än 800 respektive 600 ton svavel per år utan rökgasavsvavling eller andra likvärdiga åtgärder. För mindre koleldade anläggningar bör enligt riktlinjerna visst avsteg från nuvarande utsläppsbestämmelser kunna göras till och med år 1987 med hänsyn till svårigheterna att omedelbart tillförsäkra landet en försörjning av kol med tillräckligt låg svavelhalt. För att underlätta introduktionen av teknik för rökgasavsvavling m m och genomförandet av oljeersättningsprogrammet läggs i propositionen fram förslag om statligt stöd för uppförande av avsvavlingsanläggningar. Propositionen bifölls i riksdagen med undantag av riktlinjerna för ytterligare begränsningar av svavelutsläppeni Sverige som avslogs till förmån för vad som anförts i jordbruksutskottets betänkande. Där sägs att de riktlinjer som nu följs av koncessionsnämnden för miljöskydd vid fastställande av reningskrav för större anläggningar bör tillämpas även fortsättningsvis fram till dess att pågående utredningsarbete (utredningen Kol-Hälsa- Miljö) redovisats och remissbehandlats.

Bilavgaser

År 1968 infördes krav på avgasrening. Mer än 4,5 volymprocent koloxid fick inte släppas ut från bensindrivna fordon vid tomgång. Året därefter infördes skärpta bestämmelser om blyhalten i bensin. Högst 0,7 gram bly fick finnas per liter bensin. År 1972 skärptes kraven ytterligare i en ny bilavgaskungörelse. För bilar av 1976 års modell och senare krävs en rening som skall ge 60 - 70 % reducering av koloxid- och kolväteutsläppen och ca 45 % nedskärning av kväveoxidutslâppen. Från och med 1973 gäller även en begränsning av blyhalten till högst 0,4 gram per liter. År 1978 beslöt regeringen att blyhalten i regularbensin får uppgå till högst 0,15 gram per liter fr o m den 1 januari 1981. För premiumbensin gäller samma högsta blyhalt från den 1 april 1981. År 1977 tillsattes bilavgaskommittén. Den har enligt direktiven och

66 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

tilläggsdirektiv (1979) följande huvuduppgifter: D att värdera hälso- och miljörisker från bilavgaser D att föreslå åtgärder mot bilavgaser och redovisa kostnader och andra följdverkningar D att utarbeta ett program för forsknings- och utvecklingsarbete D att framlägga en tidsplan för övergång till helt blyfria motorbränslen i Sverige

Bilavgaskommittén har i en lägesrapport (8) redovisat bakgrund och nuläge, frågor kommittén anser viktiga för slutbetänkandet, undersökningsprogram och behovet av kompletterande forskningsinsatser. Kommittén konstaterade att trafikregleringar, ökad satsning på kollektivtrafik och skärpta krav _ på avgasrening på 5 - 15 år skulle kunna minska luftföroreningarna från biltrafiken. Innan man bestämmer sig för långsiktiga handlingsprogram bör

man emellertid, enligt kommittén, veta mer om bl a effekterna av olika

åtgärder. I ett tvåårigt undersökningsprogram skall studier av hälsoeffekter. mätningar av luftkvaliteten, utsläpp från olika typer av bilar med olika avgasreningssystem och modeller för trafikplanering genomföras. Slutbetän» kande väntas under år 1983. Två andra betänkanden med anknytning till dessa frågor avgavs 1979. Arbetsgruppen för blyfri bensin anförde i sitt betänkande (9) att sådan bensin kan införas den 1 januari 1983. Gruppen föreslog också en styravgift på 10 öre per liter för blyad bensin. Arbetsgruppen ansåg vidare att regeringen så snart som möjligt borde ta ställning till frågan om introduktion av alkoholhaltiga drivmedel. Det borde, enligt gruppen, föreskrivas att nya bilar fr o m 1983 års modeller skall kunna drivas med blyfri bensin och fr o m 1985 års modeller med bränslen som innehåller metanol eller andra alkoholer. Typbesiktningsutredningen framhöll att kontrollen av avgaskraven måste skärpas på bilar i trafik, eftersom en stor del av bilarna av de vanligaste modellerna inte klarade gällande gränsvärden för avgasutsläpp (10). En systematisk uppföljning och kontroll för nya bilar föreslogs komma till stånd vid särskilda teststationer. En av de mest påtagliga bristerna i bilavgaskungörelsen (1979:673) är enligt typbesiktningsutredningen att man inte närmare reglerat hur den uppföljande kontrollen skall ske av de bilar som med stöd av meddelat avgasgodkännande förs ut på marknaden. För att komma till rätta med detta problem har naturvårdsverket den 24 juni 1981 infört preciserade bestämmelser för hur kontrollen av redan existerande utsläppsregler skall förbättras (11). Bestämmelserna innebär att stickprovskontroller skall göras på bilar som förts ut på marknaden. Finner man för många bilar av viss typ som inte klarar proven kan avgasgodkännandet för denna typ dras in. Beslutet har överklagats till regeringen som i ett delbeslut avslagit besvären men också beslutat att de nya reglerna blir obligatoriska först fr o m 1985 års modeller. Regeringen har överlämnat de nya reglerna för notifiering till bl a EG och EFTA.

Den svenska miljöskyddslagstiftningen 67

3.8 Transport av farligt gods

Ett internationellt samarbete pågår rörande transport av farligt gods. Sverige har internationellt anpassade regler för inhemska sjö-, luft- och järnvägstransporter. Dessa regler är samlade och avser alla varuslag. Föreskrifterna för inhemska vägtransporter återfinns däremot i skilda författningar beroende på varuslag. Dessa regler saknar ofta internationell anpassning. Sjöfartsverket, luftfartsverket och SJ har ansvaret för respektive sjö-, luftoch järnvägstransport. Frågor med anknytning till transport av farligt gods på väg handhas av de myndigheter som ansvarar för de olika varukategorierna. Den olikartade regleringen av transport av farligt gods, beroende på transportmedium och varuslag, samt uppdelningen av ansvaret mellan ett flertal myndigheter har medfört vissa svårigheter för myndigheter och andra berörda. Kommittén för transport av farligt gods har därför i sitt delbetänkande (12) lagt fram förslag till en lag om transport av farligt gods, till en ny myndighetsorganisation för landtransporterna samt förslag till en förbättrad tillsynsorganisation. Kommittén betonade vidare att skillnaderna mellan nationell och internationell reglering av transport av farligt gods bör utjämnas. Kommitténs författningsförslag avser en ramlag med de grundläggande principerna för all transport av farligt gods, oberoende av transport- och varuslag. Enligt förslaget bör flertalet föreskrifter för de olika transportslagen kunna kvarstå i skilda reglementen. Den föreslagna lagen om transport av farligt gods borde, enligt kommittén, kunna skapa en författningsmässig grund för regeringen eller de myndigheter regeringen utser att meddela internationellt anpassade föreskrifter. I fråga om organisation föreslogs att de arbetsuppgifter som i dag åvilar en rad olika myndigheter? sammanförs till en nybildad enhet inom transportrådet. Denna enhet skulle då få det samlade ansvaret för landtransport av farligt gods, visst ansvar för information om alla transportslag samt uppgift att verka för samordning mellan transportslagen. Ansvaret för tillsynen över sjö- och lufttransport borde, enligt kommittén, bli kvar hos sjö- respektive luftfartsverket. Tillsynsmyndigheter för landtransport av farligt gods borde bli yrkesinspektionen, tullmyndigheterna, polismyndigheterna, sprängämnesinspektionen, statens strålskyddsinstitut och statens kärnkraftsinspektion. Vidare föreslogs att en organisationskommitté ges i uppdrag att närmare utforma den nya myndighetsorganisationen för landtransport i enlighet med Zprämst industmerkeg Denna kommitté är nu i arbete.

de principer som angivits i betänkandet. ogh produktkontrolb_

har efter lagrådsremiss lagt en proposition i som i

::f:å1*_

Regeringen

riksdagen

allt förutom bygger på utrednmgsförslaget. I väsentligt på en punkt Skyddsinstitutet, käm_ propositionen föreslås till skillnad från utredningen att den nya myndigheten kraftsinspektionen och för landtransporter placeras hos sjöfartsverket. socialstyrelsen.

68 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

Referenser till 1:3 1 Kungl. Maj:ts proposition 1969:28 med förslag till miljöskyddslag m m. Miljövårdsforskning. Del I, Forskningsomrädet. Betänkande avgivet av 1964 års naturresurskommitté. SOU 1967:43. Miljövårdsforskning. Del II, Organisation och resurser. Betänkande avgivet av 1964 års naturresurskommitté. SOU 1967:44. Bättre miljöskydd I. Betänkande avgivet av miljöskyddsutredningen. SOU 1978:80. - Miljökostnader miljön i samhällsekonomin, kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel. Betänkande avgivet av utredningen om kostnaderna för miljövården. SOU 1978:43. Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Betänkande avgivet av miljökontrollutredningen. SOU 1972:31. Ny produktkontrollorganisation. Betänkande avgivet av kommittén för översyn av produktkontrollens organisation. DsJo 1980:4. Bilarna och luftföroreningarna. Lägesrapport avgiven av bilavgaskommittén. SOU 1979:34. Bensin utan bly. Betänkande avgivet av arbetsgruppen för blyfri bensin. DsJo 1979:11. 10 Fordon i föreskrivet skick. Betänkande avgivet av typbesiktningsutredningen. DsK 11 Kungörelsen om avgasrening m m för bensindrivna bilar. Naturvårdsverkets författningssamling 1981:3. 12 Säkrare transport av farligt gods. Delbetänkande avgivet av kommittén för transport av farligt gods. DsK 1980:10.

T, l › l 69

I:4 Den svenska

naturvårdslagstiftningen

Inledning

Sedan länge har i vårt land funnits lagar och författningar som har haft till syfte att skydda naturen mot alltför hårdhänta ingrepp från människans sida. Exempel på sådana äldre bestämmelser återfinns på jaktens, fiskets och skogshushållningens och bergshanteringens områden. Gemensamt för dem alla är emellertid att de hade en ekonomisk bakgrund. Genom en klok hushållning skulle naturtillgångarna bevaras för framtiden och inte utsättas för kortsynt skövling. En naturvårdslagstiftning i egentlig mening växte fram först under 1900-talet. Den första naturskyddslagstiftningen var lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmärkens fredande och lagen samma dag angående nationalparker. Dessa lagar var i huvudsak inriktade på att skydda (fridlysa) vissa växt- och djurarter och andra naturföremål samt att bevara orörd natur i vissa avgränsade områden som var intressanta från vetenskaplig och estetisk synpunkt. Däremot gav denna lagstiftning inte något skydd för naturen och landskapet i allmänhet. Flertalet av landets nationalparker har avsatts med stöd av 1909 års lag om nationalparker och har tillkommit före 1945. Urbaniseringen, bilismens genombrott, förändringen av jord- och skogsbruk samt vattenkraftsutbyggnaden under seklets första hälft förde med sig omfattande ingrepp i naturmiljön och stor påverkan på naturen. I takt med denna påverkan ökade intresset för skyddet av landskap och natur. Genom särskilda organ och bestämmelser i lagar, som inte var primärt inriktade på naturvård, försökte man tillgodose naturvårdssynpunkter på i första hand landskapsvårdens område. I byggnadslagstiftningen, byggnadslagen (l947z385 omtryckt 1981:872) och byggnadsstadgan (1959:612 omtryckt 1981:873) infördes bestämmelser, genom vilka tillstånd i stor utsträckning kom att krävas för ingrepp i naturen genom bebyggelse. Genom bestämmelser i lokala ordningsstadgor och byggnadsordningar förhindrades vidare förfulande skyltning och affischering i det fria. Även i andra lagar och författningar, exempelvis vatten- och väglagstiftningen, infördes bestämmelser av betydelse för skyddet av naturmiljön. Det växande intresse från allmänhetens sida av att utnyttja naturen för rekreation och friluftsliv medförde även krav på en mera socialt inriktad naturvård. Genom tillkomsten av naturskyddslagen (1952:688), men framför allt genom den nya strandlagen (1952:382), som ersatte en provisorisk

70 Den svenska naturvårdslagstiftningen

strandskyddslag från 1950, erhöll också naturvårdslagstiftningen en vidgad social funktion. Strandlagen innebar att tillståndsplikt för bostadshus infördes inom vissa strandområden varigenom allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv bättre kunde tillgodoses. Vidare infördes genom naturskyddslagen ett nytt institut, naturpark, som syftade till att för fritidsändamål bevara områden som var särskilt ägnade att bereda befolkningen rekreation och avkoppling. Genom att 1952 års lagstiftning visade sig ge begränsat resultat blev kraven på en genomgripande revidering av naturskyddslagstiftningen och inrättande av en särskild statlig naturvårdsmyndighet allt starkare. Av den anledningen tillsattes 1960 års naturvårdsutredning. I sitt betänkande (1) framhöll utredningen behovet av en aktivare insats på naturvårdens område från samhällets sida. I detta syfte framlade utredningen förslag om en ny naturvårdslag, en ny naturvårdsorganisation samt förslag om finansieringen av naturvårdsarbetet. På grundval av naturvårdsutredningens förslag antog statsmakterna 1963 ett principprogram med riktlinjer för den framtida naturvårdsverksamheten. I proposition 1963:71 angående riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten m rn underströk departementschefen att det med hänsyn till utvecklingen på skilda områden av samhällslivet framstår som synnerligen angeläget att dels söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen, dels att se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer. Departemenschefen uttalade därvid att det endast genom en aktiv naturvårdspolitik från samhällets sida torde vara möjligt att åstadkomma den på lång sikt bästa hushållningen med naturvärdena. På grund av de framträdande brister som utredningen påvisat i fråga om naturvärden ansåg departementschefen liksom utredningen att det krävdes en högst väsentlig intensifiering av det allmännas insatser på naturvårdens område. Han anförde vidare bl a följande:

Utredningen har som benämning på samhällets olika åtgärder i sammanhanget använt beteckningen naturvård i stället för naturskydd, som är den hittills vanligaste termen. Jag ansluter mig helt till denna utredningens terminologi. Enligt min mening är nämligen ordet skydd knappast en lämplig benämning på de aktiva åtgärder i fråga om naturens användning, som bör ingå i samhällets insatser på området. Härutöver vill jag understryka betydelsen för naturvärden av en ingående kännedom om de biologiska sammanhangen i naturen. Vad gäller syftet med naturvårdspolitiken betonar utredningen främst vikten av att jämsides med bevarandet av vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden tillgodose det ur social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. Liksom utredningen anser jag att de åtgärder som erfordras för att naturen alltjämt skall kunna användas som en källa till rekreation för den stora allmänheten måste vara ett utomordentligt viktigt inslag i naturvårdspolitiken. Denna sociala sida av naturvärden bör därför, såsom redan iviss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jämställas med den kulturellt och vetenskapligt betonade sidan. I likhet med utredningen är jag också av den uppfattningen att det vid en lämplig avvägning ej behöver uppkomma några motsättningar av betydelse mellan dessa båda sidor av naturvärden. Utöver de angivna uppgifterna för naturvärden bör denna syfta till att naturvårdsintresset beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering för

Den svenska naturvårdslagstiftningen 71

skilda ändamål. Tillsammantagna utgör dessa funktioner de uppgifter, som bör ingå i förvaltningen på naturvårdens område.

Utredningen har därefter närmare utvecklat vilka åtgärder som i dagens läge bör vidtas inom naturvärden. Härvid betonar utredningen till en början behovet av att säkerställa vissa landskapsmiljöer. I princip bör eftersträvas att samtidigt tillgodose den kulturella och den sociala sidan av naturvärden. Enligt utredningens uppfattning bör ur vetenskaplig och kulturell synpunkt säkerställas områden i sådan omfattning att de tillsammans skall kunna anses representativa för svensk natur och det svenska odlingslandskapet. För att detta skall kunna ske fordras en betydande komplettering av det nuvarande beståndet av sådana objekt. Det stora behovet av områden för rekreation och friluftsliv anser utredningen bör tillgodoses i sådan utsträckning att allmänheten ges valmöjligheter. Med hänsyn härtill understryker utredningen att sammanhanget mellan befolkningskoncentration och behovet av friluftsområden gör att uppmärksamheten i första hand bör ägnas åt sådana områden i södra och mellersta Sveriges tätbefolkade regioner. Utredningen framhåller också angelägenheten av att en avvägning sker mellan markutnyttjandet för naturområden och för fritidsbebyggelse, vars syfte ju också är att bereda tillfälle till rekreation i naturmiljö. Vid sidan av säkerställandet av naturområden utgör enligt utredningen landskapsvården ett viktigt arbetsfält. De angelägnaste uppgifterna på detta område anser utredningen vara viss kontroll av bebyggelse, kontroll av vissa arbetsföretagi naturensärskilt täktverksamheten och bilskrotningsföretagen - samt åtgärder i fråga om utomhusreklam. Utredningen framhåller att det skisserade programmet för naturvärden bör grundas på en kartläggning av de nuvarande förhållandena. Härefter bör en planering ske med syfte att bland annat få till stånd en riksomfattande översiktlig plan till ledning för naturvårdsverksamheten. Slutligen pekar utredningen i detta sammanhang på angelägenheten av att alla medborgare genom upplysningsverksamhet kommer till insikt om den enskilda människans ansvar vid vistelse i naturen. Det här i korthet återgivna principprogrammet för naturvårdsarbetets inriktning har i huvudsak biträtts av de flesta remissinstanserna. För egen del anser jag programmet vara väl ägnat att ligga till grund för den intensifiering av det allmännas insatser i fråga om naturvärden, som jag redan uttalat mig för. Särskilt vill jag framhålla vikten av att avsätta tillräckliga områden för rekreation och friluftsliv. Högst angeläget anser jag härutöver vara att den särskilda strandregleringen effektivt upprätthålls i enlighet med strandlagens syfte så att allmänhetens tillträde till landets kuster och sjöstränder inte hindras av okontrollerad bebyggelse. Vidare är det enligt min mening önskvärt att åtgärder vidtas för att hindra att landskapet förfulas genom olämpligt placerad eller utformad bebyggelse. Samtidigt bör tillses att täktverksamheten såvitt möjligt lokaliseras och bedrivs så att den inte spolierar oersättliga naturvärden. Slutligen fäster jag stor vikt vid att den tilltagande nedskräpningen med avfallsprodukter av olika slag kan bringas att upphöra. Det gäller härvid bland annat att skapa en större ansvarskänsla hos dem som vistas i naturen. Enligt min mening är detta en betydelsefull uppgift för den upplysningsverksamhet, som utredningen förordat i sitt principprogram . *Förutom dessa riktlinjer 1963 års beslut innebar dessutom en betydande utbyggnad av naturvårdsor- för naturvårdsarbetet Huvudansvaret bör även uppmärksamganisationen. för det regionala naturvårdsarbetet lades på mas de av riksdagen länsstyrelsen som fick de flesta beslutsfunktionerna inom naturvärden. 1972 antagna riktlinjerna Dessutom erhöll länsstyrelsen ansvaret för huvuddelen av den regionala för fysisk riksplanering inventerings- och planeringsverksamheten. Som central förvaltningsmyndig- (se I:2.5).

72 Den svenska naturvårdslagstiftningen

het inrättades statens naturvårdsnämnd, som 1967 inordnades i den nya myndigheten statens naturvårdsverk. I beslutet fastslogs vidare att naturvården även var en kommunal angelägenhet. I praktiken innebar denna fördelning av arbetsuppgifterna en sektoriell organisation bestående av statens naturvårdsnämnd (den nuvarande naturvårdsbyrån inom statens naturvårdsverk), en naturvårdsintendent vid varje länsstyrelse (allmän naturvård inom de nuvarande naturvårdsenheterna) samt en på kommunal nivå svagt förankrad naturvård. Huvuddelen av det praktiska arbetet förlades till länsstyrelserna. Ansvaret för fördelning av anslagen, ersättning till markägare och markförvärv för naturvårdsändamål m m lades på statens naturvårdsnämnd. I fråga om kommunerna uttalades att dessa borde engagera sig ekonomiskt för att skaffa sina invånare tillgång till naturområden för rekreation och friluftsliv samt medverka i strandskyddet och landskapsvården. På grundval av 1963 års beslut om allmänna riktlinjer för naturvärden antog riksdagen 1964 förslaget till ny naturvårdslag (prop 1964:148) som ersatte naturskyddslagen, strandlagen och vissa regler i byggnadslagen. De materiella nyheterna var främst det nya institutet naturreservat som skulle användas både för att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden och för att tillgodose behovet av mark för allmänhetens friluftsliv. Vidare skärptes strandskyddsbestämmelserna och allmänt tillståndstvång infördes för täkt av sten, grus, sand och lera. Ett institut, landskapsskyddsområde, tillkom för att ge möjlighet till skydd av estetiskt värdefulla miljöer. I det följande lämnas en översiktlig redovisning av naturvårdslagstiftningen och de lagar och författningar i övrigt som är av intresse i detta sammanhang.

Naturvårdslagen (NVL)

Naturvårdslagen (1964:822) trädde i kraft den 1 januari 1965. Lagen tar sikte på att skydda naturen som rekreationsmiljö, dess skönhetsvärden och dess värden från vetenskaplig och kulturell synpunkt. Vid sidan av främst miljöskyddslagen (ML) utgör NVL en del av den centrala miljölagstiftningen. I förhållande till ML, som trädde i kraft 1969 (se 1:3), är dock möjligheterna att med naturvårdslagens instrument skydda miljön mera begränsade. Med ML kan man komma åt åtgärder som medför vatten- och luftföroreningar och andra immissioner i omgivningen och som kan utgöra ett direkt hot mot människors hälsa och egendom. NVL inriktar sig däremot främst på sådana åtgärder av en fastighetsägare som i stort sett får verkan bara på hans egen fastighet. En fastighetsägare eller nyttjare av mark har också större möjligheter att hävda sina intressen enligt NVL än enligt ML. Om han enligt NVL förbjuds att bedriva viss verksamhet kan han i flertalet fall - i motsats till vad som gäller enligt ML - få ersättning av staten för den förlust han lider genom förbudet. NVL har emellertid successivt skärpts. Sålunda ändrades ersättningsbestämmelserna på ett genomgripande sätt under åren 1972 och 1973.

Den svenska naturvårdslagstiftningen 73

Ändringarna innebär bl a att den tidigare ersättningsrätten i anledning av

vägrad dispens från strandskyddet och vid vägran av tillstånd till täkt upphävts. Vidare gäller som princip att ersättning utgår endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om mark tas i anspråk. Vad denna ersättningsprincip närmare innebär framgår av departementschefens uttalande i proposition angående den fysiska riksplaneringen (1972:111, bil 2, s 334). År 1974 beslutade riksdagen om ytterligare ändringar i bl a naturvårdslagen. Lagändringarna anslöt i huvudsak till förslag som framlagts i naturvårdskommitténs betänkande (2). En viktig nyhet var att allemansrätten stärktes genom att generellt strandskydd infördes för land- och vattenområdet vid i princip alla stränder intill 100 m från strandlinjen. Vidare utvidgades tillståndstvånget för täkt att även omfatta matjord, torv och andra jordarter. Dessutom tillkom institutet naturvårdsområde, vilket ersatte det tidigare s k landskapsskyddsförordnandet. Genom proposition (1974:166) infördes också en regel i skogsvårdslagen om hänsyn till naturvärden. I förarbetena till prop 1974:166 framhölls att samhällsutvecklingen bör ges en långsiktig inriktning i linje med vad som från ekologiska utgångspunkter ter sig rationellt i ett längre perspektiv. Departementschefen anförde i det sammanhanget bl a följande (prop 1974:166):

På mindre än ett århundrande har utvecklingen gett människan tidigare oanade möjligheter att bruka naturens krafter och förfoga över dess tillgångar. Industrialiseringen och befolkningsomflyttningen är i vårt land de mest framträdande yttre tecknen på den omvandling som skett. Vår tillvaro har i grunden förändrats. Den materiella standarden har ökat kraftigt. Men samtidigt har miljövärden förstörts. I dag framstår en god miljö i allt högre grad som en väsentlig del av vår totala levnadsstandard. Därför måste omtanke om miljövärdena ständigt påverka utvecklingen och bli en utgångspunkt för samhällets handlande på skilda områden. Målet för miljöpolitiken är att skapa ett sådant samhälle för dagens och morgondagens människor att var och ens berättigade krav på en god livsmiljö kan tillgodoses. Att ge envar en livsvänlig och livsduglig miljö är liktydigt med höjd levnadsstandard och rättvisare fördelning av våra resurser. Planeringen av miljöpolitiken måste sättas in som ett led i en totalplanering av hela samhället. Snävt ekonomiska hänsyn får inte tillåtas bli styrande för utvecklingen. Naturen är en grundläggande del av vår miljö. Sedan urminnes tid gäller i vårt land förhållandet att naturen skall vara tillgänglig för alla. I detta ligger ett stort värde men också ett stort ansvar, i första hand för den som äger marken, att vårda och sköta den på ett sådant sätt att den kan utnyttjas både av nuvarande och kommande generationer. Men det åvilar också den som utnyttjar marken för rekreation och friluftsliv att visa omsorg och_ hänsyn till markens känslighet. Utgångspunkten för handlandet måste vara hänsyn till naturresurser och naturmiljö. Ingen har rätt att handla på ett sådant sätt att oersättliga naturvärden förstörs. Därför måste samhällets inflytande över utnyttjandet av våra naturresurser stärkas. Det sker bl a genom lagstiftning. För att bli ett verkningsfullt medel i strävandena att åstadkomma en livsvänlig miljö åt alla måste lagstiftningen ständigt anpassas till aktuella förhållanden . . .

Huvudprinciperna bakom lagen kommer också till uttryck i 1§ som har följande lydelse:

74 Den svenska naturvårdslagstiftningen

Naturen är en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Envar skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Kan vid arbetsföretag eller eljest skada å naturen ej undvikas, skola de åtgärder vidtagas som behövas för att begränsa eller motverka skadan.

De centrala bestämmelserna i NVL kan indelasi vissa huvudgrupper. Först kan nämnas de bestämmelser som gör det möjligt att genom olika slag av områdesskydd tillgodose naturvårdsintresset. En annan grupp tar sikte på att särskilt skydda friluftslivet. Vidare finns särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön. Slutligen bör också nämnas de bestämmelser som finns till skydd mot nedskräpning.

4.2.1 Olika former av områdesskydd

Den första typ av speciella naturskyddsområden som behandlas i NVL är nationalpark. Syftet med nationalpark är att bevara ett större sammanhängande område av en viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Avsikten är sålunda främst att tillgodose den vetenskapligtkulturella naturvärden. Området står dock öppet för alla men vanligen finns föreskrifter med restriktioner som bl a inskränker allmänhetens rörelsefrihet. Endast mark som ägs av staten kan avsättas till nationalpark. För att bilda nationalpark kan ett område exproprieras. Av landets yta har omkring 1,3 % avsatts som nationalpark, praktiskt taget helt inom fjällvärlden. En annan typ av områdesskydd som är av stort intresse är naturreservat. Länsstyrelsen kan förklara ett område, oavsett om det är i allmän eller enskild ägo, som naturreservat om det bör särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller annars märkliga beskaffenhet. Men skälet för att avsätta ett område till naturreservat kan också vara att området är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Ett naturreservat kan alltså inrättas med hänsyn till såväl den kulturella som den sociala naturvårdens behov. I beslutet om naturreservat skall anges de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten som behövs för att trygga ändamålet med reservatet. Som exempel på skyddsföreskrifter kan nämnas förbud mot bebyggelse, täktverksamhet, avverkning och användning av bekämpningsmedel. Länsstyrelsen kan också förplikta ägaren av marken att tåla intrång genom att vägar, parkeringsplatser och vandringsleder anläggs inom området eller att gallring, röjning eller liknande åtgärder företas eller att allmänheten bereds tillträde till mark inom området där de annars inte skulle få ta sig fram utan lov. Allmänhetens rörelsefrihet kan emellertid också inskränkas genom föreskrifter om exempelvis förbud att tälta och köra bil. Som tidigare berörts kan fastighetsägaren få ersättning av staten om reservatsförordandet medför sådana inskränkningar i hans förfoganderätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning utgår följaktligen inte om han hindras att ändra markens användning eller om den pågående markanvändningen endast försvåras i begränsad utsträckning. Om reservatsföreskrifterna medför synnerligt men vid användningen kan fastighetsägaren i stället kräva att få fastigheten inlöst. Omkring 1,5 % av landets yta är för

Den svenska naturvårdslagstzftningen 75

närvarande naturreservat. Bestämmelserna för naturreservaten varierar beroende på syftet. Avgörande för ett naturreservats betydelse är således inte bara storleken utan också bestämmelserna. En annan typ av områdesskydd är naturvårdsområde. Detta institut har likheter med naturreservatet men är avsett att användas för att bevara naturmiljön i fall där skyddsbehovet är mindre intensivt och kan tillgodoses genom vård- och kontrollätgärder som vanligen kan förenas med ett normalt jord- och skogsbruk. Avsikten är att naturvårdsområde skall kunna bildas utan att ersättning till fastighetsägaren skall utgå. Är behövliga åtgärder så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras får följaktligen området inte avsättas till naturvårdsområde. Då skall området i stället avsättas som naturreservat. I fråga om möjligheterna att meddela bla föreskrifter för områdets användning skall motsvarande bestämmelser som gäller för naturreservat tillämpas. I förarbetena till lagen uttalas att institutet naturvårdsområde bör komma till användning särskilt för att skydda naturmiljön i närheten av tätorter. I detta sammanhang kan också nämnas möjligheten att fridlysa enstaka föremål som naturminne. Ett märkligt naturföremål jämte ett område omkring föremålet kan fridlysas om det finns starka vetenskapliga eller estetiska skäl för det.

4.2.2 Skydd för friluftslivet

Friluftsintresset kan skyddas genom att ett område avsätts som naturreservat eller naturvårdsområde. I NVL finns emellertid vissa bestämmelser som syftar till att skydda friluftslivet mera generellt. Bestämmelserna om s k strandskydd avser att trygga allmänhetens möjligheter enligt allemansrättsliga grundsatser att bada och idka friluftsliv inom strandområden. Syftet med dessa bestämmelser är alltså att hindra att allemansrätten inskränks på strandområden genom fritidsbebyggelse och andra anläggningar. Lagens regler öppnar emellertid inte några nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv och innebär således inte någon utvidgning av allemansrätten. Numera gäller s k generellt strandskydd vilket betyder att skyddet i princip omfattar land- och vattenområde vid alla stränder som är av betydelse för allmänhetens friluftsliv intill 100 m från strandlinjen eller när det behövs 300 m från strandlinjen. Förordnande om strandskydd innebär i princip att byggnadsförbud råder inom skyddsområdet. Om särskilda skäl föreligger får emellertid länsstyrelsen meddela undantag från byggnadsförbudet. Länsstyrelsen kan också meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom ett strandskyddsområde, exempelvis om uppställning av- husvagnar och ankring av båtar. I naturvårdslagen finns även andra bestämmelser som har till syfte att stärka allemansrätten. En sådan bestämmelse berör möjligheterna till s k stängselgenombrotr. Om ett stängsel hindrar eller försvårar allmänhetens tillträde till ett område, som är av betydelse för friluftslivet”, och på detta

76 Den svenska

naturvårdslagstijftningen

sätt inskränker allemansrätten, kan den som häller stängslet föreläggas att anordna grind eller passage. Om emellertid syftet uppenbarligen har varit att utestänga allmänheten, kan markägaren föreläggas att riva stängslet. I detta sammanhang bör också nämnas den bestämmelse som innebär att privata förbudsskyltar som syftar till att hålla allmänheten borta från områden som omfattas av allemansrätten inte fär sättas utan upp tillstånd.

4.2.3 Skydd för naturmiljön

Bestämmelserna om skydd av naturmiljön skall kunna användas för att skydda inte bara landskapets utseende utan naturmiljön i dess helhet, inbegripet kultur- och odlingslandskapet och även havsmiljön. Ifrågavarande bestämmelser bör alltså kunna användas för att bevara ett visst önskvärt tillstånd i naturen, tex ett fjäll- eller hedlandskap eller ett öppet odlingslandskap. I det föregående har redan nämnts att instituten nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde och naturminne kan användas för att skydda naturmiljön. Därutöver finns vissa bestämmelser som syftar till att skydda naturmiljön mot främst arbetsföretag av olika slag. Vid bedömningen av dessa arbetsföretag skall hänsyn tas till deras inverkan på landskapsbilden i stort. Men även andra hänsyn än landskapets utseende kan påverka bedömningen, exempelvis behovet av att skydda ett område med hänsyn till dess flora eller fauna eller därför att exempelvis täkt skulle kunna förstöra ett livligt frekventerat strövområde. Den viktigaste bestämmelsen innebär att länsstyrelsens tillstånd krävs för täkt av grus, sten, sand, lera, torv, matjord eller annan jordart. Husbehovstäkter är dock undantagna från tillståndstvånget. Inte heller behövs tillstånd enligt NVL om tillstånd till täkten lämnats enligt vattenlagen (1918:523) eller lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tillståndet kan förenas med de villkor som behövs för att begränsa skadorna på naturmiljön. Riksdagen antogi december 1982 proposition 1981/82:220, som innebär en skärpning av tillståndsprövningen av täkter. Sökanden skall i fortsättningen kunna åläggas skyldighet att bl a lägga fram utredning som belyser behovet av täkten. Om behovet att ta en viss täkt i anspråk inte kan styrkas är det meningen att täktansökningen skall kunna avslås. När det gäller andra arbetsföretag som innebär att naturmiljön ändras väsentligt föreskrivs i NVL att samråd skall ske med länsstyrelsen innan företaget sätts i gång. För vissa slag av företag gäller enligt naturvårdsförordningen (1976:484) obligatorisk samrådsskyldighet. I detta sammanhang kan nämnas att genom den nämnda propositionen 1981/822220 antogs ett allmänt tillståndstvång för uppförande av vilthägn på områden där allmänheten får färdas fritt. Till skydd för naturmiljön ger även lagen möjlighet att ingripa mot de störningar i landskapsbilden som reklamtavlor och liknande anordningar utgör. Dessutom bör de bestämmelser uppmärksammas som finns till skydd för växt- och djurarter. Enligt NVL kan en växart, som kan befaras försvinna

Den svenska 77

naturvårdslagstiftningen

eller utsättas för plundring, fridlysas genom att förbud meddelas mot att arten borttages eller skadas där den växer vilt. Lagen ger också möjlighet att skydda faunan. I fråga om fridlysning av vissa djurarter ger dock NVL endast begränsade möjligheter till skydd. De centrala bestämmelserna om fridlysning av djur återfinns i stället i jakt- och fiskelagstiftningen (se I:4.3).

4.2.4 Skydd mot nedskräpning

I naturvårdslagen finns även en bestämmelse som stadgar ett allmänt förbud mot nedskräpning på alla områden. både i naturen och vid bebyggelse. Förutom att den som skräpar ned i princip är underkastad straffansvar kan hälsovårdsnämnden förelägga honom att städa upp efter sig.

4.3 Jakt» och fiskelagstiftningen

När det gäller skyddet av faunan hänvisar NVL i väsentlig utsträckning till de bestämmelser som finns i jakt- och fiskelagstiftningen. Den bestämmelse om fridlysning av djurart som finns i NVL får i stort sett betydelse för kräldjur, insekter och andra lägre stående djurarter. Däggdjur, fåglar, fiskar och vissa andra Vattendjur skyddas av de bestämmelser om fridlysning, jaktvård m m som finns i främst jaktstadgan (1938:279 omtryckt 1981:678) och fiskeriförordningen (1982:126). Om djurlivet inom ett visst område behöver skydd utöver fridlysning enligt jaktlagstiftningen kan länsstyrelsen med stöd av NVL meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Ett mera långtgående skydd för djurlivet kan vidare uppnås genom bildande av naturreservat eller naturvårdsområde. NVL ger också möjlighet att kontrollera eller förhindra utplantering av olämpliga eller för vår fauna främmande djurarter.

Terrängkörningslagen

Syftet med terrängkörningslagen (1975:1313) är främst att skydda naturmiljön. Lagen förbjuderi princip körning med terrängfordon och motorfordon i hela landet på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog. Med stöd av lagen har regeringen i terrängkörningsförordningen (1978:594) dessutom förbjudit terrängkörning inom vissa delar av fjällområdet. Förbudet är dock inte undantagslöst. Det finns flera undantag från förbudet när det gäller körning i bl a räddningstjänst eller näringsutövning. Länsstyrelsen har dessutom möjlighet att lokalt för visst område meddela förbud mot terrängkörning eller meddela villkor för sådan körning om det behövs från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. På regeringens uppdrag sker för närvarande inom naturvårdsverket en utvärdering av terrängkörningslagen.

78 Den svenska naturvårdslagstiftningen

4.5 Bokskogslagen

Bokskogslagen (1974:434) syftar till att skydda de boksskogar som finns kvar och som är av värde från naturvårdssynpunkt. Lagen skall ses mot bakgrund av att boksskogarna under senare decennier i stor utsträckning avverkats och ersatts av granskog. I princip krävs tillstånd av länsstyrelsen för att få avverka bokskog. Tillstånd fordras även för att efter avverkningen få vidta åtgärder för återväxt av annat trädslag än bok. I likhet med vad som gäller enligt NVL utgår ersättning till innehavare av skog om ett beslut enligt boksskogslagen innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. En viktig begränsning i bokskogslagen är emellertid att omföring av bokskog till barrskog räknas som en ändrad markanvändning. Om en sådan omföring inte tillåts utgår därför inte heller någon ersättning. Endast om ett rationellt bokskogsbruk avsevärt försvåras utgår ersättning.

Övrig

4.6 som berör naturvärden

lagstiftning

Utöver de lagar och författningar som primärt syftar till att skydda naturmiljön finns åtskilliga bestämmelser i annan lagstiftning som har tillkommit i naturvårdens intresse. Som exempel kan nämnas skogsvårdslagen (1979:429) som främst tar sikte på att säkerställa en uthållig produktion av virke. Skogsbruket innebär emellertid ofta en väsentlig påverkan på naturmiljön, inte minst vad avser allmänhetens möjligheter att utnyttja skogsmarken för rekreation och friluftsliv. I skogsvårdslagen och dess följdförfattningar finns därför flera bestämmelser om helt eller delvis tillkommit för att skydda naturen vid skogens skötsel. Som en allmän princip anges sålunda i lagens inledande bestämmelser att skogsbruket är skyldigt att ta hänsyn till naturvårdens intressen. Vidare är Skogsägarna skyldiga att underrätta skogsvårdsstyrelsen om alla planerade slutavverkningar. varigenom myndigheterna får möjlighet att innan avverkningen sker meddela erforderliga föreskrifter om bla naturvårdshänsyn. I skogsvårdslagstiftningen finns också föreskrifter om bl a hyggens storlek och form, beståndsanläggning, kvarlämnade av träd och buskar samt i fråga om skogsbilvägars sträckning. Skogsvårdslagens hänsynsregler skall betraktas som minimikrav, som skogsbruket under alla omständigheter måste uppfylla. Utgångspunkten är att dessa regler skall kunna förenas med ett rationellt skogsbruk. Om skyddsintresset kräver andra eller strängare föreskrifter får i stället NVL:s bestämmelser tillämpas. För vissa åtgärder i skogsbruket är NVL:s bestämmelser om samråd aktuella. När det gäller hyggesplöjning och våtmarksdikning är samrådet obligatoriskt. I fråga om områden som är av särskilt värde för friluftslivet eller den vetenskapliga naturvärden, exempelvis tätortsnära skogsområden, kan föreskrifter meddelas genom förordnande om naturvårdsområde eller naturreservat. Byggnadslagen (19472385 omtryckt 1981:872) reglerar planeringen av bebyggelsen i stort, medan byggnadsstadgan (1959:61 omtryckt 1981:873) reglerar detaljerna. Många bestämmelser berör naturvärden, men det som

sou 193356 Den svenska naturvårdslagstzftningen 79

varit av störst betydelse under senare år är den kommunala översiktliga planeringen. Vattenlagen (1918:523) innehåller flera från naturvårdssynpunkt betydelsefulla bestämmelser. Som en allmän regel gäller att byggande i vatten i princip inte får ske om det därigenom skulle uppstå sådan bestående ändring av naturförhållandena att väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. I detta sammanhang kan även nämnas regeringens befogenhet att pröva företag enligt vattenlagen för att tillgodose behovet av allmän planering. För närvarande behandlas förslag till en ny vattenlag (prop 1981/821130). Förslaget, som bygger på principerna i gällande rätt; innehåller flera ändringar, bl a föreslås de detaljerade tillåtlighetsreglerna bli ersatta med mer allmänt hållna regler som skall ge möjlighet till en samlad bedömning av vattenföretags lämplighet från allmän synpunkt. Lagen (1966:314) om kontinenralsockeln reglerar utvinningen av naturtillgångar på kontinentalsockeln. Tillstånd fordras således enligt lagen för täkt av sand, grus eller sten inom allmänt vattenområde i havet. Tillståndet förenas med de föreskrifter som behövs med hänsyn till naturvärden eller andra allmänna intressen. Även väglagen (1971:948) och vägkungörelsen (1971:954) innehåller föreskrifter som innebär att bl a naturvårdsintresset skall beaktas vid byggande av väg. I detta sammanhang skall även nämnas lagen (1 942.350 omtryckt 1976:442)

om fornminnen trots att lagen närmast tar sikte på vård av kulturminnen. De

restriktioner som lagen föreskriver om bl a enskilda markägares möjligheter att förändra eller ta bort fasta fornlämningar innebär nämligen ofta ett skydd även för naturmiljön.

Referenser till I:4 1 Naturen och samhället. Betänkande avgivet av 1960 års naturvårdsutredning. SOU 1962:36. 2 strandskydd, landskapsskydd, förvaltning. Betänkande avgivet av naturvårdskommittén. Ds Jo 1974:1.

I:5 inom och

Styrmedel

naturresurs-

miljöområdet

Tidigare har redogjorts för de målsättningar som funnits inom centrala delar av naturresurs- och miljöområdet såsom dessa kommer till uttryck i utredningar, riksdagsbeslut och lagstiftning. Avsikten har inte varit att ge en heltäckande bild utan snarare att genom exempel visa hur politikens målsättningar vuxit fram för ett antal verksamheter inom området. I kapitel 1:2, Naturresurspolitik i Sverige, behandlas således jordbruk, skogsbruk, mineralutvinning och den fysiska riksplaneringen ingående. Den svenska miljöskyddslagstiftningen redovisas i kapitel 1:3 och naturvårdslagstiftningen i 1:4. I detta kapitel kompletteras dessa exempel med en kort översikt över naturresurs- och miljöområdet vad gäller lagstiftningen, myndighetsorganisationen samt olika myndigheters uppgifter. Kapitlet avslutas med en översikt över styrmedel som används inom naturresurs- och miljöområdet, vilket utgör underlag för medelsavsnittet längre fram i betänkandet. Det bör påpekas här att det i första hand är de direkta, avsedda effekterna av olika styrmedel som behandlas. Icke-avsedda, indirekta effekter, tex sidoeffekterna av skatter som införts i fiskalt syfte, tas inte upp här. Inte heller behandlas uteblivna effekter av styrmedel. Se dock vidare avdelning IV respektive V.

5.1 inom naturresurs- och

Lagstiftning miljöområdet

Naturresurs- och miljöområdet berörs direkt av ett stort antal författningar. Vissa författningar har ett brett tillämpningsområde som griper över flera sektorer/branscher, tex lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Andra författningar år av mer begränsad karaktär, där tillämpningsområdet kan vara en viss bransch/näring eller problemområde/företeelse, exempelvis skogsvårdslagen och lagen om kommunal energiplanering. För flera delområden t ex skogsbruk, vatten, naturvård och mineralhantering finns en eller ett par centrala författningar som anger huvudprinciperna för de regler som gäller för respektive delområde. Detta gäller dock inte exempelvis jordbruket eller energiområdet, vilket torde framgå av följande översikt över lagstiftningen. Den lagstiftning som behandlats i tidigare kapitel redovisas endast kortfattat, medan annan lagstiftning behandlas mer utförligt.

82 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

5.1.1 Jordbruket

De viktigaste författningarna inom jordbruksområdet är lagen och förordningen om skötsel av jordbruksmark (1979), jordförvärvslagen och jordförvärvsförordningen (1979) samt lantbruksstyrelsens anvisningar till dessa. Jordabalkens bestämmelser om bl a jordbruksarrende bör också nämnas här. Se vidare I:2.2.

5.1.2 Skogsbruket

Skogsvårdspolitikens inriktning framgår av skogsvårdslagen från 1979, som vidareutvecklats i skogsvårdsförordningen samt skogsstyrelsens föreskrifter m m till skogsvårdslagen. Jfr I:2.3.

5.1.3 Mineralhanteringen

Gällande lagar är bl a gruvlagen (1974), lagen om vissa mineralfyndigheter (minerallagen 1974) samt lagen om kontinentalsockeln (1966). Jfr I:2.4.

5.1.4 Vatten m m

Vattenfrågor regleras i första hand i vattenlagen (1919) och lagen om vattenförbund (1976). Den nu gällande vattenlagen trädde i kraft den 1 januari 1919. Följande år kompletterades den med bestämmelser om allmän farled, allmän flottled, torrläggning av mark, avledande av avloppsvatten och syneförrättningar. Grundvattenfrågor togs in 1939 och 1941 tillkom bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening. Lagen har därefter reviderats vid olika tillfällen. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen 1969 fördes reglerna om skyldighet att motverka vattenförorening över till denna lag. Vattenlagen innehåller dock fortfarande bl a vissa regler om avledande av avloppsvatten m m. Förslaget till ny vattenlag (prop 1981/82:130) utgår från vattenlagsutredningens betänkande Revision av vattenlagen (SOU 1977:27). Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt, tex beträffande lagens tillämpningsområde, den grundläggande frågan om rätten till vatten och det vattenrättsliga prövningssystemet med vattendomstolarna som prövningsmyndigheter. Den nu gällande vattenlagens detaljerade tillåtlighetsregler ersätts dock med mer allmänt hållna regler, som skall möjliggöra en samlad bedömning av ett vattenföretags lämplighet från bl a allmänna planerings- och samhällsekonomiska synpunkter. Möjligheterna att ompröva villkoren för givna tillstånd till förmån för framför allt allmänna intressen vidgas. För att lösa vattenfördelningsproblem som framför allt den ökade jordbruksbevattningen har aktualiserat under 1970-talet införs möjligheter att bilda bevattningssamfälligheter. Länsstyrelserna skall kunna förordna om särskilda skyddsområden till skydd för såväl yt- som grundvatten. Länsstyrelserna skall även utöva tillsyn enligt den nya vattenlagen. De administrativa frågorna om inrättande, utvidgning och avlysning av allmänna farleder, hamnar och flottleder bryts ut ur vattenlagen och regleras i särskilda lagar.

S()IJ 1983:56 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 83

Som resultat av ett tidigare betänkande från vattenlagsutredningen (SOU 1973:31) har meddelats en särskild lag om vattenförbund (1976). Enligt denna lag kan vattenförbund bildas med uppgift att genom rensning, vattenreglering eller andra vattenvårdande åtgärder främja ändamålsenligt utnyttjande av vatten. I fiskerättslagen (1950) regleras rätten till fiske. Fiskeriförordningen (1982) och länsfiskestadgorna innehåller bestämmelser om fiskets vård och bedrivande. Genom dessa förbjuds bl a fiske av vissa arter under angivna tider och fångst av fisk som inte når upp till vissa minimimått. Bestämmelser till skydd för fisket finns också i vattenlagen. Här kan också nämnas kräftpestförordningen (1975) och lagen om fiskevårdsområden (1981).

5.1.5 Energi

Här finns flera författningar som är av intresse, bl a: lagen och förordningen om kommunal energiplanering 1977 eüagen lagen om allmänförklaring lagen om allmänna värmesystem

DDDDDDDDD

energisparförordningen atomenergilagen 1956 atomansvarighetslagen (skadestånd) villkorslagen 1977 strålskyddslagen 1958

5.1.6 Miljöskyddet

De centrala författningarna för miljöskyddet är miljöskyddslagen (1969) och miljöskyddsförordningen (1981) samt lagen och kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor (1973). Dessa har behandlats tidigare i kapitel 1:3, Den svenska miljöskyddslagstiftningen. Bland övriga författningar inom miljöskyddsområdet kan nämnas följande: D lagen och förordningen om svavelhaltigt bränsle 1976 D bilavgaskungörelsen 1979 D fordonskungörelsen 1972, terrängkörningslagen 1975 och terrängkörningsförordningen 1978 samt terrängtrafikkungörelsen 1972 El 1957 luftfartslagen Cl om åtgärder mot vattenförorening lagen och förordningen från fartyg 1980 lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss 1973 renhållningslagen och -förordningen 1979

UDDD

förordningen om miljöfarligt avfall 1975 lagen och kungörelsen om förbud mot dumpning av avfall i vatten 1971 D bilskrotningslagen och bilskrotningsförordningen 1975 D lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark 1982

Till många av dessa lagar finns tillämpningsföreskrifter, allmänna råd m m från statens naturvårdsverk.

84 styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

5.1.7 Naturvården m m

[naturvårdslagen (1964, ändrad 1974 och 1982) och naturvårdsförordningen (1976) finns de grundläggande bestämmelserna för naturvårdsarbetet. Se

vidare 1:4. Övriga bevarandeförfattningar som kan nämnas är lagen om

bevarande av bokskog (1974), lagen om fornminnen och lagen om byggnadsminnen. Jaktlagen (1938) reglerar rätten till jakt. Den har också, tillsammans med jaktstadgan (1938), till syfte att skydda faunan. Vilda däggdjur och fåglar är i princip fridlysta. Regeringen utfärdar varje år på förslag av naturvårdsverket en särskild jakttidsförordning med bestämmelser om allmänna jakttider i fråga om vissa djurarter. Om jaktfrågor finns bestämmelser i flera andra författningar, däribland älgavgiftskungörelsen (1965), naturvårdsverkets årliga beslut om älgavgiftens storlek, jakttidsförordningen från 1976 samt kungörelsen om utplantering av vilt m m från 1963.

5.1.8 Markanvändning

Här är det främst byggnadslagen (1947), byggnadsstadgan (1959) samt expropriationslagen (1972) som är av intresse. Byggnadslagstiftningen tillkom i sin nuvarande utformning i slutet av 1940-talet och har kompletterats och ändrats på ett antal punkter. Kommunernas ansvar för planeringen av markanvändningen och bebyggelsen inom sina områden, vilket är en grundprincip i byggnadslagstiftningen, har stärkts genom ändringar i lagstiftningen under senare år. Bland annat kan nämnas att en allmän lämplighetsprövning av all bebyggelse tillkom år 1973. Ett förslag till ny plan- och byggnadslagstiftning presenterades i september 1979 (SOU 1979:65-66) och har remissbehandlats. Expropriationslagen innehåller bla särskilda bestämmelser som ger möjlighet till expropriation för att bevara ett område som nationalpark, naturreservat eller naturminne, eller för att på annat sätt tillgodose ett väsentligt behov av mark eller en anläggning för idrott eller friluftsliv.

5.1.9 Övriga författningar

Hälsovårdsstadgan från 1958 innehåller bestämmelser på omgivningshygienens område - bl a vatten och avlopp, renhållning och industrianläggningar. Syftet med hälsovårdsstadgan är att i första hand skydda människors hälsa. Men där finns även bestämmelser som gäller skyddet av den yttre miljön. Hälsovårdsnämnden är den lokala tillsynsmyndigheten. Nämnden skall bl a se till att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för motverkande av vattenoch luftföroreningar, buller och andra sådana störningar. Länsstyrelsen svarar för den regionala tillsynen och socialstyrelsen och livsmedelsverket för den centrala. Nyligen antog riksdagen en ny hälsoskyddslag (198221080, prop 1981/ 82:219). Lagen innehåller färre detaljbestämmelser än hälsovårdsstadgan, och det förutsätts att regeringen och kommunerna meddelar ytterligare föreskrifter. Behovet av en normalhälsovårdsförordning och lokala hälsovårdsordningar faller bort. Vidare är en förutsättning att de centrala

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 85

tillsynsmyndigheterna kompletterar författningama med allmänna råd. Lagen innebär inte någon skärpning av kraven i förhållande till gällande lagstiftning. Liksom hittills skall lagens syfte vara att förhindra uppkomsten av och undanröja sanitär olägenhet. Begreppet sanitär olägenhet definieras i lagtexten. Miljö- och hälsoskyddsnämnd är den nya benämningen på hälsovårdsnämnden. Nämndens medverkan i den kommunala fysiska planeringen betonas. Vissa verksamheter och vissa anläggningar får inte tas i bruk förrän anmälan gjorts till nämnden. Detta gäller t ex hotell, idrottsanläggningar, badanläggningar, strandbad och lokaler där allmänheten erbjuds hygienisk behandling. Den nya lagen förbättrar möjligheterna till kontroll av avloppsvatten. Kommunerna får föreskriva att nämndens tillstånd skall krävas för att inrätta vissa avloppsanläggningar inom vissa områden av kommunen. Hälsoskyddslagen lägger större tonvikt på nämndernas arbetsuppgifter utanför det traditionella hygienområdet. Härigenom ges en möjlighet att ytterligare anpassa hälsoskyddslagstiftningen till närliggande lagstiftningar inom miljöområdet. Lagen träder i kraft den 1 juli 1983.

5.2 Den administrationen inom naturresurs-

statliga och miljöområdet

Naturresurs- och miljöfrågor berör flera departementsområden. Tyngdpunkten ligger dock hos jordbruks-, industri- och bostadsdepartementen samt myndigheter som hör till respektive departementsområde.

5.2.1 Jordbruksdepartementets ansvarsområde

Jordbruksdepartementet

Till jordbruksdepartementets verksamhetsområde hör jordbrukspolitiken och skogspolitiken, fiskepolitiken, rennäringsfrågor, tillämpning av vattenlagen, miljövård, forskning på miljövårdsområdet, strålskydd, service och kontroll rörande bl a livsmedel och djursjukvård, högre utbildning och forskning på jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och veterinärmedicinens områden, idrott och friluftsliv samt jakt och viltvård. J ordbruksdepartementets uppgifter är fördelade på fyra sakenheter. I det följande redovisas den nuvarande ärendefördelningen. Inom sakenhet I handläggs frågor om jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering, jordförvärvslagens tillämpning, skördeskadeskydd, prisreglering på jordbruksprodukter och livsmedelsberedskap. De anslagsfrågor som behandlas inom sakenheten rör bl a statligt stöd till jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering, livsmedelssubventioner, prisstöd till jordbruket i norra Sverige, skördeskadeskydd och beredskapslagring av livsmedel m m. Den för sakenhet I viktigaste lagstiftningen rör jordförvärv och skötsel av jordbruksmark. De myndigheter som sakenheten svarar för är lantbruksstyrelsen, lantbruksnämnderna, statens jordbruksnämnd samt

86 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

lantbruksekonomiska samarbetsnämnden. Sakenhet II handlägger frågor om skogsbrukets rationalisering och övrig skogspolitik, prisreglering på fisk, fiskets rationalisering samt fiskeripolitiken i övrigt, rennäringen, bidrag vid naturkatastrof samt tillämpning av vattenlagen. De anslagsfrågor som handhas inom sakenheten rör bl a statligt stöd till skogsbruket, bidrag till fiskehamnar och statligt stöd i övrigt till fisket och fiskevården. Den för sakenhet II viktigaste lagstiftningen är skogsvårdsoch fiskelagstiftningen samt rennärings- och vattenlagstiftningen. De myndigheter som sakenheten svarar för är Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna samt fiskeristyrelsen med statens lokala fiskeriadministration. Inom sakenhet III handläggs frågor om miljövård, innefattande naturvård, vatten- och luftvård, miljöskydd, kontroll av hälso- och miljöfarliga varor, renhållning samt miljövårdsforskning och strålskydd. Bland anslagsfrågor som bereds inom sakenheten kan nämnas förvärv och vård av mark för naturvårdsändamål, bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag samt forskning och undersökningsverksamhet inom miljövårdsområdet. Den för sakenheten viktigaste lagstiftningen är naturvårds- och miljöskyddslagstiftningen, lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor samt renhållningslagstiftningen. Inom sakenhetens område finns bl a statens naturvårdsverk, produktkontrollnämnden, statens strålskyddsinstitut och koncessionsnämnden för miljöskydd. Sakenhet IV handlägger frågor om service och kontroll, vilket inbegriper bl a livsmedelsfrågor, veterinärväsendet, utsädeskontroll samt lantbrukskemisk kontrollverksamhet. Vidare bereds frågor om högre utbildning, forskning och försök på jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och veterinärmedicinens områden, idrott och friluftsliv samt jakt och viltvård. Anslag ges bl a till utbildning samt forsknings- och försöksverksamhet vid Sveriges lantbruksuniversitet. Den för sakenheten viktigaste lagstiftningen är livsmedelslagstiftningen, växtskydds-, djurskydds- och smittskyddslagstiftningen samt jaktlagstiftningen. Bland myndigheter m m inom enhetens område kannämnas statens livsmedelsverk, Sveriges lantbruksuniversitet och skogs- och jordbrukets forskningsråd.

Myndigheter inom jordbruksdepartementets område

Här behandlas de myndigheter inom jordbruksdepartementets område som är särskilt intressanta i naturresurs- och miljösammanhang.

Lantbruksstyrelsen

Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om lantbruket och lantbrukets rationalisering, trädgårdsnäringen och trädgårdsnäringens rationalisering, rennäringen och rennäringens rationalisering, stöd till företag i glesbygd, kontroll och inspektion på växtskyddsområdet, den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren, djurskyddet samt veterinärväsendet, i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är chefsmyndighet för bl a lantbruksnämnderna och distriktsveterinärorganisationen. Lantbruksstyrelsens verksamhet kan sammanfattas i följande punkter.

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 87

Styrelsen D leder och utvecklar den översiktliga och regionala planeringen av lantbruket och samordnar de statliga insatserna härför samt anpassar denna verksamhet till annan samhällsplanering, särskilt i fråga om lämplig markanvändning D leder och utvecklar det statliga finansieringsstödet, rådgivningsverksamheten och övriga insatser för jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering D leder och utvecklar de statliga insatserna för skogsbrukets strukturrationalisering D leder samhällets verksamhet för att förebygga att växtskadegörare införs och sprids i landet och övervakar bekämpningen av växtskadegörare D har tillsyn över djurskyddet

Lantbruksnämnderna

Lantbruksnämnderna (en i varje län) skall följa lantbrukets tillstånd och utveckling samt vidta eller hos lantbruksstyrelsen föreslå de åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga för att åstadkomma fortsatt rationalisering inom lantbruket. Nämnderna svarar även för vissa statliga åtgärder i fråga om tillsyn över växtodling och husdjursskötsel, om skördeskadeskydd, och jordbruksstatistik samt om försöksverksamhet inom skördeuppskattning lantbrukets område. Lantbruksnämnderna skall vidare D utföra Översiktlig och regional planering för lantbruket D bedriva rådgivning och upplysning i syfte att främja rationalisering inom jordbruket och trädgårdsnäringen samt strukturrationalisering D ha, i den mån det icke ankommer på annan myndighet, hand om statliga för jordbrukets och skogsbrukets yttre rationalisering, däri åtgärder inbegripet förvärv och försäljning av fast egendom, samt för annan rationalisering inom jordbruket och trädgårdsnäringen D upprätta planer för jordbrukets inre rationalisering och för rationalisering inom trädgårdsnäringen

Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för skogsbruket. Styrelsen företräder staten inom sitt verksamhetsområde, om inte annat följer av särskilda föreskrifter. Skogsstyrelsen har vidare särskilt till uppgift att leda de statliga åtgärderna för att främja skogsbruket, bedriva skoglig prognosverksamhet som underlag för skogspolitiken och för planering med anknytning till skogsbruket, ha tillsyn över virkesmätningen samt svara för produktionen av skogsfrö och skogsplantor. Styrelsen bär även ansvar för att vidta åtgärder för att bevara den ärftliga variationen hos de inhemska skogsträden. Skogsstyrelsen är chefsmyndighet för de regionala skogsvårdsstyrelserna. Skogsstyrelsen är första instans i ärenden som avser besvär över skogsvårdsstyrelsens beslut och är dessutom licensgivande myndighet för all import av skogsfrö och skogsplantor.

88 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Skogsvårdsstyrelserna

Ivarje län finns en skogsvårdsstyrelse. Huvuddelen av fältverksamheten och kontakter med Skogsägarna sker inom ca 270 lokala distrikt. Varje skogsvårdsstyrelse skall inom sitt verksamhetsområde följa skogsbrukets tillstånd och utveckling och vidta eller hos Skogsstyrelsen föreslå de åtgärder som behövs eller är lämpliga för att åstadkomma en ändamålsenlig utveckling av skogsnäringen. Skogsvårdsstyrelserna svarar för att samhällets skogspolitik omsätts i praktiskt handlande. Arbetsuppgifterna omfattar bl a tillämpning av skogsvårdslagen, förmedling av statsbidrag, skoglig planläggning, samhällsplanering, rådgivning och information. Som uppdragsverksamhet åt skogsägare bedrivs t ex stämpling och skogsbruksplanläggning samt åt andra myndigheter beredskapsarbeten, naturvård m m. Skogsvårdsstyrelserna svarar också för driften av organisationens plantskolor.

Fiskeristyrelsen

Fiskeristyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden angående fiskerinäringen, fritidsfisket och fiskevården, i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är är chefsmyndighet för statens lokala fiskeriadministration, dvs de 24 fiskenämnderna och de 7 fiskeriintendenterna. Styrelsen skall bl a lämna fiskets utövare bistånd, verka för vård av fiskbestånden samt främja ett rationellt utnyttjande av fiskbestånden. Fiskeristyrelsen skall även medverka till förbättring av fångstmetoderna samt främja avsättningen av fisk och fiskprodukter. Styrelsen har också till uppgift att utföra praktiska och vetenskapliga undersökningar och försök på fiskets område, tex biologiska undersökningar för att främja fisket samt fiskeritekniska undersökningar.

Statens naturvårdsverk

Statens naturvårdsverk är enligt instruktion (SFS 1967:44, ändrad och omtryckt 1980:517): --central förvaltningsmyndighet för ärenden om naturvård, däri inbegripet Vattenvård, luftvård och renhållning utomhus, samt om rörligt friluftsliv, jakt och viltvård, allt i den mån sådana ärenden ej ankommer på annan statlig myndighet. Till verkets förvaltningsområde hör även ärenden enligt miljöskyddslagen (1969:387), i den mån dessa ej ankommer på koncessionsnämnden för miljöskydd eller annan myndighet. Verket har tillsyn över efterlevnaden av lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor och i anslutning därtill meddelade föreskrifter. i den mån tillsynen ej ankommer på annan myndighet. Verket har vidare till uppgift att leda och främja företrädesvis målinriktad naturvårdsforskning och undersökningsverksamhet inom naturvårdsområdet.

På naturvårdslagens område har naturvårdsverket i huvudsak förslagsställande och rådgivande funktioner. De utövas genom att man utfärdar allmänna råd och riktlinjer, upprättar förslag till att avsätta områden till nationalparker och naturreservat mm, granskar bebyggelse- och andra planer för markanvändning samt utför naturvårdsinventeringar. Verket

styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 89

fördelar bl a markförvärvs- och vårdanslagen. I frågor enligt miljöskyddslagen är naturvårdsverket remissorgan för koncessionsnämnden för miljöskydd. Verket äger även anföra besvär över koncessionsnämndens beslut till regeringen. Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av statens naturvårdsverk. Verket fördelar bidrag till ny teknik inom miljövårdsområdet, bla ifråga om avloppsanläggningar och avfallsanläggningar. Genom produktkontrollbyrån bereder och verkställer verket produktkontrollnämndens beslut samt utövar tillsyn enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor i fråga om den yttre miljön. Vid verkets forskningsavdelning bedrivs forskning och undersökningar om spridning, förekomst och effekter av föroreningar och om konsekvenser av andra ingrepp i den yttre miljön. Verkets forskningsnämnd fördelar medel till miljövårdsforskning. Genom utvecklingsarbete och fördelning av statsbidrag främjar verket tillkomsten av anläggningar för idrott, friluftsliv och fritidsbåttrafik. Verket utarbetar förslag till jaktbestämmelser.

Produktkontrollnämnden

Produktkontrollnämnden har till uppgift att pröva frågor som avses i lagen om hälso- och miljöfarliga varor, i den mån prövning ej ankommer på annan myndighet. Arbetet omfattar bl a att utfärda tillämpningsföreskrifter. I nämnden ingår cheferna för statens naturvårdsverk (ordförande), socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk och konsumentverket. Produktkontrollnämndens kansli, produktkontrollbyrån, är administrativt inrymt i naturvårdsverket.

Koncessionsnämnden för miljöskydd

Nämnden prövar ansökningar från kommuner, företag, enskilda m fl om tillstånd enligt miljöskyddslagen att bedriva miljöfarlig verksamhet.

Sveriges lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet har som främsta uppgift att genom forskning ta fram ny kunskap för jord- och skogsbruk, veterinärmedicin, trädgårdsodling och landskapsplanering. Vidare bedriver universitetet utbildning inom dessa områden och förmedlar information om forskningens praktiska resultat. Vid lantbruksuniversitetet gick budgetåret 1980/81 70 % av resurserna till forskning och försök, 20 % till utbildning och 10 % till information m m.

5.2.2 Industridepartementets ansvarsområde

Industridepartementet

Industridepartementet har inom regeringskansliet ansvar för frågor rörande bl a industripolitik, energipolitik. regionalpolitik, mineralförsörjning samt teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete. Inom industridepartementet är det främst två sakenheter som är av intresse från naturresurssynpunkt.

90 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Enhet I svarar för allmänna industripolitiska frågor, vissa industripolitiska planeringsfrågor och frågor som rör industrisektorns finansiering samt frågor rörande multinationella företag. Vidare handlägger enheten frågor som rör de mindre och medelstora företagen och har därmed på departementsplanet ansvaret för de regionala utvecklingsfonderna. Inom enhetens ansvarsområde faller också frågor rörande mineral- och naturresurser och statens gruvegendom. Bland de myndigheter som finns inom enhetens arbetsområde kan nämnas statens industriverk, bergsstaten, Sveriges geologiska undersökning, nämnden för statens gruvegendom samt delegationen för samordning av havsresursverksamheten. Enhet II ansvarar för energipolitiken, dvs frågor om den långsiktiga energiförsörjningen. Här ingår produktion och distribution av elkraft, försörjning med bl a olja och naturgas samt energisektorns säkerhetsfrågor. Inom enhetens område ingår bl a statens vattenfallsverk och statens kärnkraftsinspektion. Enhet III handlägger frågor rörande teknisk forskning och utveckling, där styrelsen för teknisk utveckling (STU) är den centrala förvaltningsmyndigheten, samt frågor angående energiforskning.

Myndigheter inom industridepartementets område

Av särskilt intresse ur naturresurssynvinkel är statens industriverk, Sveriges geologiska undersökning samt havsresursdelegationen.

Statens industriverk

Statens industriverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör industri, hantverk och energiförsörjning samt mineralhantering. Industriverket meddelar bestämmelser i anslutning till de föreskrifter som regeringen utfärdar för bl a bergsstaten. Verket är chefsmyndighet för detta organ. Statens industriverk skall bl a göra utredningar och avge yttranden i frågor som rör de industri-, energi- och mineralpolitiska områdena, bevaka säkerhetsfrågor på energiområdet samt följa den internationella utvecklingen på det industriella området samt i fråga om energi och mineral. Industriverkets verksamhet är av både utredande och verkställande karaktär. Två av verkets byråer är av särskilt intresse här, nämligen energibyrån och mineralbyrån. Industriverkets uppgifter på mineralområdet har överförts till SGU fr o m den 1 juli 1982 (se nedan). I energibyråns verksamhet ingår utredande, övervakande, föreskrivande och beredande uppgifter inom det energipolitiska och elektriska området samt frågor om tillstånd för att bedriva detaljdistribution av elektrisk ström. Detta innebär bl a att samla in och sammanställa uppgifter om användning och tillförsel av energi i olika former, att upprätta prognoser över utvecklingen på området, verka för en rationell användning, produktion och distribution av energi, att handlägga ärenden enligt lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar och förordningen om energibesparande åtgärder inom näringslivet m m samt att fullgöra uppgifter enligt förordningen om kommunal energiplanering och lagen om vissa rörledningar. Vad gäller elektrisk energi åligger det verket särskilt att utfärda säkerhetsföreskrifter

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 91

för elektriska starkströmsanläggningar och meddela bestämmelser om kontroll av elektrisk materiel.

Ny myndighetsorganisatian inom energiområdet

Den nu existerande organisationen inom energiområdet speglar i stor utsträckning den utveckling som energipolitiken har genomgått sedan 1973 - 1974 års oljekris. Sålunda har de flesta myndigheter och andra organ som för närvarande är verksamma inom detta område inrättats eller fått sina uppgifter väsentligt ändrade under den senaste tioårsperioden. Dessa förändringar har skett för att möta de problem som har varit aktuella vid olika tillfällen. För organisationens del har detta medfört att varje del av den i många fall har kunnat fungera effektivt inom sitt område, samtidigt som den som helhet har blivit alltmer splittrad. Huvudprincipen för den nya myndighetsorganisationen är att planering och verkställighet av uppgifter inom energitillförselområdet bör ske i nära samverkan. Vidare gäller att den nya organisationen skall byggas upp inom ramen för de resurser som i dag disponeras för motsvarande uppgifter. Enligt riksdagens beslut våren 1982 skall den nya organisationen inom energiområdet koncentreras till två organ: statens energiverk och energiforskningsnämnden. Statens energiverk, som inrättas den 1 juli 1983, kommer att vara ansvarig för planerings- och utredningsverksamhet som underlag för politiska beslut, forsknings- och utvecklingsverksamhet vad gäller energitillförsel som har betydelse för energiförsörjningen på kort och medellång sikt, kommunal energiplanering, information och utbildning, råd och föreskrifter, riktlinjer samt tillsyns- och tillståndsfrågor. Verket skall också få vissa övergripande uppgifter när det gäller energianvändning, t ex att utarbeta underlag för planering av energitillförseln och ta initiativ inom energihushållningsområdet i förhållande till sektormyndigheter och regeringskansli. Ansvaret för energianvändningen kommer dock fortfarande att åvila respektive sektormyndighet. Energiverket skall även medverka till att energiförsörjningssystemet och elförsörjningen utformas på ett sådant sätt att förutsättningar skapas för en avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut. Till energiverket flyttas samtliga industriverkets resurser för planering och prognoser inom energiområdet, kommunal energiplanering och uppgifter i fråga om råd, tillsyn och provning m m inom energitillförselområdet. Från industriverket förs också över huvuddelen av verksamheten som stöder utbildningsåtgärder i energibesparande syften. Även oljeersättningsdelegationens och större delen av energisparkommitténs resurser tillförs energiverket liksom oljeersättningsfonden. Fonden förvaltar det stödsystem som infördes 1981 för åtgärder för att ersätta olja m m. Stödet skall inriktas på teknik som baseras på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Den övergripande planeringen och bedömningen av inom vilka områden som resursinsatser från fonden kan ge störst effekt ifråga om att ersätta olja ankommer på statens energiverk. De insatser för forskning och utveckling på energiområdet som avser tillförselområdet och som syftar till en tillämpning på kort och medellång sikt överflyttas från nämnden för energiproduktionsforskning till energiverket.

92 inom naturresurs- och miljöområdet Styrmedel

Energiforskningsnämnden (EFN), som enligt riksdagsbeslut inrättades den 1 juli 1982, övertog de resurser för mer långsiktigt inriktad verksamhet som tidigare fanns vid nämnden för energiproduktionsforskning och som inte förs till energiverket. Till EFN överfördes även hela delegationen för energiforskning. Energiforskningsnämnden skall bevaka långsiktiga och övergripande energiforskningsfrågor inom hela energiområdet. Nämnden svarar vidare för planering av och stöd till viss långsiktig forskning vad gäller energitillförsel och för programmet Allmänna Energisystemstudier samt har hand om frågor om formerna för och inriktningen av fortsatt forskning och utveckling inom energiområdet. Ytterligare en uppgift är att fortlöpande utvärdera energiforskningen.

Den mineralpolitiska verksorganisationen

Den nuvarande mineralpolitiska verksorganisationen består av (delar av) statens industriverk, nämnden för statens gruvegendom, bergsstaten och Sveriges geologiska undersökning. Inom industriverket handläggs inom mineralområdet i dag huvudsakligen följande: D tillståndsgivning samt övervakning och uppföljning av givna tillstånd enligt minerallagstiftningen och enligt lagstiftningen om kontinentalsockeln prognosverksamhet vissa överklagandeärenden

ElElElElCJ

utredningar inom mineralområdet branschbevakning av gruv- och mineralindustrin viss internationell metallstatistik

Riksdagen fattade våren 1981 beslut om en ny organisation inom mineralområdet. Beslutet innebär att industriverkets uppgifter inom mineralområdet i huvudsak upphörde den 30 juni 1982. Statens industriverk svarade också fram to m den 30 juni 1982 för i kanslifunktionerna åt nämnden för statens gruvegendom (NSG). Nämnden förvaltar statens mineralfyndigheter och annan gruvegendom som tillhör staten. Nämnden, som beslutar i frågor om upplåtelse av gruvegendomen, svarar för att egendomen tas till vara på bästa sätt och där så är lämpligt utökas. Nämnden skall särskilt följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och ta initiativ till åtgärder för att förbättra det ekonomiska utbytet av gruvegendomen. Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den centrala förvaltningsmyndigheten för ärenden som rör landets geologiska beskaffenhet och har till uppgift att D utföra allmän geologisk kartering D bedriva informations- och dokumentationsverksamhet på det geologiska området D på uppdrag uppsöka och undersöka förekomster av tekniskt användbara mineral, bergarter och jordarter samt grundvatten

Verksamheten skall bedrivas med beaktande av den tekniska och vetenskapliga utvecklingens krav, och resultaten redovisas så att bästa möjliga

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 93

ledning ges för beslut om utnyttjande av landskapet, särskilt berggrund, jordlager och grundvatten. SGU åtar sig geologiska utrednings- och undersökningsuppdrag. Uppdragsverksamheten skall ge full kostnadstäckning. Budgetåret 1980/81 finansierades endast ca en fjärdedel av verksamheten via anslag direkt till SGU. Den av riksdagen våren 1981 beslutade nya organisationen inom mineralområdet innebär att myndighetsuppgifterna på mineralområdet samlas inom en förvaltningsmyndighet medan affärsverksamheten bedrivs i ett särskilt organ. Detta medför att SGU delas i en myndighetsdel och en del som på uppdrag utför olika tjänster. Till myndighetsdelen överförs statens industriverks nuvarande uppgifter på mineralområdet i huvudsak genom att delar av verkets mineralbyrå överförs till den nya myndigheten. Myndigheten blir också chefsmyndighet för bergsstaten. Vidare bryts kanslifunktionerna för nämnden för statens gruvegendom ut från industriverket och bildar ett särskilt kansli för nämnden. Den nya organisationen skall verka fr 0 m den 1 juli 1982. Underlag för beslutet var mineralpolitiska utredningens (MPU) betänkande (SOU 1980:12) Mineralpolitik och framför allt remissutfallet av utredningens förslag.

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten

Delegationen som inrättades 1979 skall verka för samordning av svensk verksamhet, som innefattar utnyttjande, skydd och utforskande av havet eller som annars har anknytning till havet. Delegationen skall också verka för att havsresursverksamhet såväl vid myndigheter och organisationer som inom svenskt näringsliv främjas och stöds. Bland annat skall delegationen: EI för regeringen lägga fram förslag till övergripande program för svensk havsresursverksamhet och fortlöpande föreslå ändringar E1 lämna underlag för regeringens och myndigheternas ställningstaganden i frågor som rör utnyttjande, skydd och utforskande av havet D verka för en långsiktig hushållning med Sveriges naturresurser till lands och havs EJ verka för samordning av havsanknuten forskning och utveckling samt sammanställa och tillhandahålla information om planerade och pågående projekt E1 insamla och sammanställa information om befintlig teknisk utrustning för havsresursändamål D verka för internationellt samarbete på havsresursområdet

Delegationens förslag till övergripande program har lagts fram under år 1982.

5.2.3 Bostadsdepartementets ansvarsområde

Bostadsdepartementet

Till bostadsdepartementet hör ärenden angående bostäder. fysisk riksplanering och bebyggelseplanering samt byggnads-. lantmäteri- och kartfrågor.

94 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Departementet är organiserat på fyra sakenheter, nämligen bostads-, byggoch planenheterna samt enheten för fysisk riksplanering. Planenheten svarar för frågor om planläggning av markanvändning och bebyggelse - tex region- och generalplaner, stadsplaner, byggnadsplaner och byggnadsförbud samt dispenser från sådana förbud. Inom enheten bereds också vissa ärenden som rör tillämpningen av lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt tillstånd till förköp och expropriation i vissa fall. Vidare svarar enheten för ärenden som rör statens planverks budget och organisation. Enheten för fysisk riksplanering svarar för att de av riksdagen beslutade rikslinjerna för hushållning med mark och vatten fullföljs i den kommunala planeringen. Enheten skall även sörja för att den fysiska riksplaneringen samordnas med annan översiktlig planering. Det ankommer på enheten att följa utvecklingen vad gäller övergripande mark- och vattenanvändningsfrågor samt överväga behov av kompletterande riktlinjer för hushållning med landets samlade mark- och vattentillgångar. Inom enheten behandlas vidare ärenden om tillkomst och lokalisering av sådan industriell eller liknande verksamhet som prövas enligt l36 a § byggnadslagen. Enheten svarar också för lantmäteri- och kartfrågor.

Bostadsdepartementet har vidare ansvar för programmet för energihus-

hållning i befintlig bebyggelse.

Myndigheter inom bostadsdepartementets område

Här är det främst statens planverk och lantmäteriverket som är av intresse.

Statens plan verk

Statens planverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden om plan- och byggnadsväsendet. Detta innebär att verket har till uppgift bl a att: E! insamla och bearbeta kunskap och erfarenhet inom dess verksamhetsområde EI ge råd och vägledning för planväsendet samt meddela föreskrifter, råd och anvisningar för byggnadsväsendet E1 verka för samordning mellan planverkets och andra myndigheters regler som rör plan- eller byggnadsväsendet E1 verka för samordning mellan verket och andra myndigheter dels när det gäller insamling och bearbetning av kunskaper och erfarenheter som rör hushållningen med mark och vatten, dels råd och vägledning beträffande fullföljandet av de riktlinjer som har uppställts för hushållningen med mark och vatten

Inom planverket är det främst planavdelningen som är intressant ur naturresurssynvinkel. Avdelningen svarar för uppsikten över planväsendet samt ger råd och vägledning för den fysiska planeringen. Regionbyrån har bla hand om frågor med anknytning till den fysiska riksplaneringen. Stadsbyrån handlägger ärenden om stadsbygdens fysiska planering medan

styrmedel inom naturresurs- och 95

miljöområdet

kommunbyrån ansvarar för utveckling av metoder för kommunernas översiktliga fysiska planering. Byggnadsavdelningen svarar för uppsikten över byggnadsväsendet. Avdelningen utarbetar främst föreskrifter, anvisningar och råd till byggnadsstadgan om byggnader och tomtmark beträffande säkerhet, hygien. trevnad, energihushållning, beständighet och underhåll. Dessa publiceras i Svensk byggnorm, som ingår i planverkets författningssamling.

Lantmäteriverket

Lantmäteriet har bl a till uppgift att svara för landets kartförsörjning, dvs att upprätta och utge samt revidera och ajourhålla kartor. Vidare har man till uppgift att verka för samordning av mätnings- och kartläggningsverksamhet. Verket lämnar också råd och upplysningar åt andra statliga organ samt åt kommunala organ i bl a kartografiska frågor.

5.2.4 Andra departementsområden

Även inom andra departementsområden finns myndigheter som har uppgifter av intresse i naturresurs- och miljösammanhang. Bl a kan nämnas följande:

Justitiedepartementet - Vattendomstolar - Centralnämnden för fastighetsdata Socialdepartementet - Statens miljömedicinska laboratorium - Socialstyrelsens hälsovårdsbyrå - Kommunikationsdepartementet Vägverket - Sjöfartsverket - Luftfartsverket - Statens geotekniska institut - Statens meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) Finansdepartementet - Statistiska centralbyrån (SCB) - Utbildningsdepartementet Forskningsrådsnämnden - Forskningsråden - Arbetsmarknadsdepartementet Arbetarskyddsstyrelsen - Civildepartementet Länsstyrelserna

5.2.5 Den regionala och lokala administrationen

Det finns flera statliga organ på regional nivå som arbetar med naturresursoch miljöfrågor. Vissa sektororgan har redan nämnts. t ex skogsvårdsstyrelserna och lantbruksnämnderna. Huvudansvaret för naturvärden och miljöskyddet på det regionala planet ligger hos länsstyrelserna, som bl a är regional prövnings- och tillsynsmyndighet enligt naturvårds- och miljöskyddslagstiftningen och - tillsammans med yrkesinspektionen enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. \

96 inom naturresurs- och miljöområdet Styrmedel

Även vissa landsting arbetar med naturvårdsfrågor. För naturvärden på det lokala planet svarar kommunerna. l naturvårdslagen stadgas om samråd mellan länsstyrelsen och berörda kommuner i vissa viktiga naturvårdsärenden. Kommunal planering och kommunala beslut har stor betydelse för naturvården. Kommunerna svarar tex för det konkreta planeringsarbetet inom den fysiska riksplaneringen. Ansvaret för den översiktliga markanvändningsplaneringen ligger i allmänhet på kommunstyrelsen. Länsstyrelsen kan delegera sin beslutanderätt i vissa naturvårdsärenden till kommunal myndighet. I regel sker delegation till kommunens byggnadsnämnd, som genom sina byggnadsreglerande uppgifter har en viktig funktion i miljövårdsarbetet. Hälsovårdsnämnderna är lokala tillsynsmyndigheter enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. På framställning av kommun kan tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen överlåtas till hälsovårdsnämnden. I egenskap av huvudmän för vatten- och avloppsverk, rcnhållningsverk och fjärrvärmeverk har kommunerna viktiga uppgifter inom miljövårdsarbetet.

inom och

Övriga

5.3 naturresurs-

styrmedel miljöområdet

Som framgår av ovanstående översikt över lagstiftningen och administrationen finns ett stort antal författningar och myndigheter inom naturresursområdet. Principiellt kan myndigheternas uppgifter indelas i två grupper. 1. Uppgifter av mer allmän karaktär t ex ansvar för ett visst område/typ av verksamhet, att följa utvecklingen/ bevaka detta område för att_skaffa sig överblick, att företräda vissa allmänna intressen. att bygga upp en viss sorts kompetens osv. Oftast definieras dessa uppgifter i instruktioner, regleringsbrev och liknande. 2. Uppgifter av mer specifik karaktär som tilldelas genom speciallagstiftning, tex att utarbeta normer/tillämpningsföreskrifteri anslutning till en viss författning, besluta i vissa ärenden, administrera vissa bidrag och avgifter, sköta vissa planeringsuppgifter, svara för vissa utbildnings- och forskningsinsatser, utöva tillsyn enligt viss lagstiftning osv.

I det följande ges exempel på uppgifter som åligger departement och myndigheter inom naturresursomrädet för att ge en bild av de olika typer av styrmedel som hittills använts inom naturresurs- och miljöområdet.

5.3.1 Allmänna styrmedel/uppgifter

I princip ingår dessa allmänna styrmedel i administrationens basuppgifter och gäller generellt för alla departement, myndigheter och andra organ inom administrationen. De utgör därför också förutsättningarna för administrationens agerande i olika sammanhang, tex för att sköta de uppgifter som åläggs enligt speciallagstiftning (jfr l:5.l). En väsentlig uppgift är att bygga upp en kunskapsbas om myndighetens

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 97

intressesfär och de problem som finns där. Detta utgör en förutsättning för utformning av åtgärder riktade mot dessa problem samt för myndighetens agerande i övrigt. Agerande och initiativ i olika situationer förutsätter också en övergripande områdesbevakning. Vad som avses med detta kan illustreras med följande citat ur naturvårdsverkets yttrande över betänkandet Hushållning med mark och vatten 2 (SOU 1979:54-55):

Naturvårdsverket anser sig ha ett bevakningsansvar för ett stort antal naturresurser och ser som sin uppgift att fortlöpande följa och ha överblick över användningen av mark, vatten och luft samt över miljösituationen i landet, dvs att bevaka att användningen av naturresurser sker med hänsynstagande till naturen och miljön.

Exempel på de uppgifter som beskrivits här finns i instruktioner och arbetsordningar för de flesta organ inom naturresurs- och miljöområdet. Lantbruksnämnderna t ex skall uppmärksamt följa lantbrukets tillstånd och utveckling inom sitt verksamhetsområde. Grundläggande informationshantering, dvs insamling, bearbetning och analys av grundläggande data samt initiativ, t ex i form av en viss styrning, utgör en viktig uppgift för flertalet myndigheter. Exempel på grundläggande information är karteringar, kartläggningar, statistikinsamling, inventeringar, program för miljökvalitet. Både grundläggande information och områdesbevakning förutsätter i sin tur en kunskapsuppbyggnad och utveckling av olika metoder för bl a analys och bearbetning av data samt bevakning. Detta kan tex ske genom forskning, utbildning, utvecklingsarbete och försöksverksamhet. De kunskaper som byggs upp och vidareutvecklas hos olika myndigheter och organ utgör underlag för dessas och andras agerande. Samordning av åtgärder, verksamheter, regler, myndigheternas agerande osv hör också till viktiga grunduppgifter, tex skogsstyrelsens funktion som chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelsernas verksamhet. Uppföljning och utvärdering av de resultat och effekter som uppnåtts utgör väsentligt underlag för vidareutveckling av de kunskaper som behövs för styrningen och är därmed uppgifter för tex offentliga utredningar och myndigheter. Inom naturresurs- och miljöområdet finns många exempel på myndigheter där dessa sorters allmänna uppgifter uttrycks i instruktioner och dylikt. Som exempel kan nämnas följande: El skogsstyrelsen som skall svara för tillämpningen av den skogspolitik som statsmakterna fastställer El naturvårdsverket som skall ha överinseende över naturvärden i landet E! Sveriges geologiska undersökning som har som mål att klarlägga och sprida kännedom om landets geologiska beskaffenhet och därmed ge ledning för utnyttjande av landskapet E1 statens planverk som skall insamla och bearbeta kunskap om och erfarenhet av bygg- och planväsendet samt verka för samordning vad gäller föreskrifter, råd och anvisningar inom området

98 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

5.3.2 Myndighetsutövning

Med myndighetsutövning menas beslut i enskilda ärenden, dvs styrning genom ett prövnings- eller tillståndsförfarande, där beslutet mynnar ut i t ex tillstånd, förbud, särskilda villkor. Exemplen på detta är många inom naturresursområdet, bl a följande.

Beslut enligt jordförvärvslagen

Prövning av förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen utförs normalt av lantbruksnämnden i respektive län. Vid oenighet i nämnden kan avgörandet prövas av lantbruksstyrelsen. Om bolag förvärvar egendom med värde som uppenbart överstiger 1 miljon kr skall tillstândsfrågan prövas av regeringen.

Beslut enligt lagen om skötsel av jordbruksmark

Tillståndsprövning och tillsyn av efterlevnaden enligt skötsellagen utövas av lantbruksnämnden i respektive län. Talan mot lantbruksnämndens beslut förs hos lantbruksstyrelsen genom besvär.

Beslut enligt skogsvårdslagen

Skogsvårdsstyrelen får meddela föreläggande och förbud enligt skogsvårdslagen. Föreläggande och förbud får normalt meddelas först sedan det visat sig att tidigare lämnade råd och anvisningar inte följts av skogsägaren. I beslut om föreläggande och förbud kan skogsvårdsstyrelsen utsätta vite. Om en skogsägare underlåter att efterkomma ett föreläggande får skogsvårdsstyrelsen förordna att åtgärder vidtas på den försumliges bekostnad. Talan mot skogsvårdsstyrelsens beslut förs hos Skogsstyrelsen genom besvär.

Övriga beslut

Andra exempel på enskilda beslut inom naturresurs- och miljöområdet är lokaliseringsärenden enligt byggnadslagens 136 a §. registrering av bekämpningsmedel enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. bildandet av naturreservat och naturvårdsområde. förbud enligt miljöskyddslagen 8 §. byggnadslovsprövning, tâkttillstånd enligt naturvårdslagen, beslut av koncessionsnämnden enligt miljöskyddslagen. tillåtlighetsprövning enligt vattenlagen, beslut enligt minerallagen, expropriationstillstånd samt regionalpolitiska beslut.

5.3.3 Normering

Normering omfattar utarbetande av generella normer för olika verksamheter/produkter, oftast i form av tillämpningsföreskrifter och allmänna råd i anslutning till lagstiftning. De flesta myndigheterna har en egen författningssamling där deras författningar publiceras. Detta kan illustreras med en kort redogörelse för skogssryrelsens föreskrifter till skogsvårdslagen.

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 99

Vissa bestämmelser i skogsvårdslagen förutsätter för sin tillämplighet att följdföreskrifter utfärdas. Så har delvis skett genom den av regeringen utfärdade skogsvårdsförordningen. I denna förordning har dessutom skogsstyrelsen bemyndigats meddela mer detaljerade föreskrifter. När det gäller naturvårdshänsyn skall Skogsstyrelsen samråda med naturvårdsverket. Skogsstyrelsens tillämpningsbestämmelser innehåller inte bara föreskrifter utan också anvisningar och allmänna råd. Föreskrifterna är tvingande och anger de krav som lagen ställer på skogens skötsel. Anvisningarna skall främja en enhetlig tillämpning av skogsvårdslagen. De allmänna råden är rekommendationer som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden, men som inte utesluter andra handlingssätt. De allmänna råden är oftast både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. Relationen mellan lag, förordning, föreskrifter och allmänna råd kan exemplifieras med bestämmelserna om naturvårdshänsyn. Enligt skogsvårdslagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intresse vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigande medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringen har i skogsvårdsförordningen bestämt att Skogsstyrelsen efter samråd med bl a naturvårdsverket skall meddela de närmare föreskrifterna. l skogsstyrelsens föreskrifter anges en rad konkreta bestämmelser och allmänna råd beträffande naturvårdshänsyn i skogsbruket. Ett exempel på en tvingande bestämmelse är följande: hyggesrensning, bränning, maskinell markberedning, stubbrytning samt kemisk lövbesprutning och gödsling skall undvikas på smärre lokaler med sällsynta växter. Motsvarande allmänna råd som alltså inte är tvingande har följande lydelse:

Större lokaler med spridda sällsynta växter bör helt eller delvis undantas från ovannämnda åtgärder om andra godtagbara skötselalternativ finns.

Skillnaden mellan anvisningen ”skall undvikas på smärre lokaler och det allmänna rådet ”bör helt eller delvis undantas på större lokaler” har sin grund i lagens bestämmelser om att tvingande föreskrifter aldrig får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Längre gående föreskrifter som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras måste utfärdas enligt tex naturvårdslagen. Exemplet visar att tillämpningsföreskrifter som utfärdas inom myndigheter kan ha stor betydelse för resultatet av lagars allmänna bestämmelser. Men även tillämpningsföreskrifterna lämnar vida tolkningsmöjligheter. I det aktuella fallet gäller det att avgöra vad som är ”smärre lokaler respektive större lokaler. Exemplet visar också att de ekonomiska restriktioner som förs in i lagarna har stor betydelse för vilken naturvårdseffekt som kommer att uppnås. Som ytterligare exempel på normering inom naturresurs- och miljöområdet kan nämnas produktkontrollnämndens författningar, naturvårdsverkets allmänna råd till miljöskyddslagen, lantbruksstyrelsens anvisningar, riktlinjer för de statliga myndigheterna i fråga om den fysiska riksplaneringen,

100 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

svensk byggnorm samt industriverkets anvisningar om kommunal energiplanering.

5.3.4 Resursfördelning

Ett mycket viktigt styrmedel är den fördelning av resurser till olika ändamål och olika organ som sker på olika nivåer, exempelvis i form av myndighetsanslag, statsbidrag, lån. Inom naturresurs- och miljöområdet finns många exempel på styrning genom tilldelning av resurser. Vad gäller skogsbruket tex ligger det i samhällets intresse att möjligheterna till en hög och värdefull avkastning bibehålls och att skogsskötseln därför intensifieras. Vissa för samhället önskvärda skogsvårdsâtgärder framstår dock som olönsamma eller ekonomiskt betungande för den enskilde skogsägaren. Ett skäl är att skogsvård ofta ger avkastning först efter lång tid. Staten lämnar därför bidrag till vissa produktionsfrämjande åtgärder i skogsbruket, tex skogsodling. röjning, dikning och skogsvägsbyggnad. Under de senaste åren har det varit svårt att tillgodose skogsindustrins virkesbehov. Riksdagen beslutade därför hösten 1981 om åtgärder för en förbättrad virkesförsörjning. Beslutet innebar bl a ökade bidrag till skogsodling efter avverkning av lågproducerande bestånd, till skogsbruksplaner, till översiktliga skogsinventeringar och till byggande av skogsvägar. Riksdagens beslut innebar också att insatserna skulle planeras för en 15-årsperiod. För budgetåret 1982/83 har föreslagits att det skall kunna beslutas om 384.5 miljoner kr i bidrag till skogsvård m m. Vidare föreslås bl a bidrag för byggande av skogsvägar med 50 miljoner kr. Huvuddelen av bidragen går till norra och inre Norrland och är sålunda väsentliga inslag i regionalpolitiken. Det kan i sammanhanget nämnas att det svenska skogsbruket årligen satsar ca 1 000 miljoner kr på skogsvård i enlighet med reglerna i skogsvårdslagen. Skogsvården är alltså i huvudsak finansierad inom skogsnäringen. Därtill kommer att skogsbruket genom den s k skogsvårdsavgiften medverkar till finansieringen av en väsentlig del av det statliga stödet till skogsbruket. Ett annat exempel på styrning inom detta område är prisstödet till jordbruket. I 1977 års jordbrukspolitiska beslut ingår följande mål: inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitetsmålet. I 1977 års riktlinjer anges att jordbrukspolitiken skall ges en sådan inriktning att jordbruket och därtill knutna verksamheter kan medverka i en aktiv regionalpolitik. En särskild prisreglering av jordbruksprodukter i syfte att uppnå önskvärda producentpriser är tillsammans med det statliga rationaliseringsstödet de viktigaste medlen för att uppnå dessa mål. I den jordbrukspolitiska målsättningen ingår också att tillgodose konsumenternas krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalitet till rimliga priser. För att höja lönsamheten hos jordbruket i norra Sverige till en nivå som är jämförbar med den som uppnås i det mellansvenska jordbruket, utgår ett särskilt prisstöd till mjölk, kött och fläsk i denna landsdel. Stödet är störst längst i norr för att sedan trappas av längre söderut. Norrlandsstödet finansieras genom medel från statsbudgeten. För att hålla nere livsmedelspriserna för konsumenten infördes 1973 livsmedelssubventioner vilka sedan successivt utökades under 1970-talet. I

Styrmedel inom naturresurs- och 101 miljöområdet

besparingssyfte har dessa dock reducerats något de senaste åren. Ytterligare exempel på styrning genom resursfördelning inom naturresursoch miljöområdet är, förutom myndighetsanslagen, bl a energisparlån och bidrag, bidrag till miljöskyddsteknik, rationaliseringsstöd inom jordbruket, regionalpolitiskt stöd till bl a gruvföretag, bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, ersättning vid bildandet av naturreservat, markförvärv för naturvårdsändamål samt stöd till fiskehamnar och fiskevård.

5.3.5 Ekonomiska styrmedel

I föregående avsnitt har två typer av ekonomiska styrmedel myndighetsanslag och statsbidrag - inom naturresurs- och miljöområdet beskrivits. Skatter, arbetsgivaravgifter m m som införts i fiskalt syfte men som fått en starkt styrande effekt är den form av ekonomiska styrmedel som främst är i bruk. I styrande syfte har ekonomiska styrmedel använts i liten omfattning. Ekonomiska styrmedel kan vara av både generell och selektiv natur. Då generella medel utnyttjas är åtminstone grundtanken att alla företag eller objekt som skall påverkas ges samma fördelar eller skyldigheter av den förda politiken. Generella medel torde också kräva mindre detaljstyrning från myndigheternas sida. Selektiva medel å andra sidan kräver i allmänhet att myndigheterna handlägger, bedömer och fattar beslut i varje särskilt ärende. De flesta typer av skatter och skattelättnader, böter, avgifter, panter/ depositionsavgifter samt vissa generellt garanterade subventioner har ofta styrande effekt. Skadestånd, riskförsäkringar, subventioner som ges efter särskild prövning, statliga lån och lånegarantier samt specialdestinerad statlig upphandling kan räknas till de selektivt verkande ekonomiska styrmedlen. Ekonomiska styrmedel kan användas som alternativ till regleringar och andra administrativa styrmedel i vissa situationer, men även som komplettering till dessa. Även administrativa medel kan vara generella respektive selektiva. Till generella administrativa medel hör bl a utbildning, forskning och viss lagstiftning medan de administrativa processerna - såsom dispensgivning från generella förbud eller tillståndsgivning - kan räknas till selektiva medel. Förhållandet mellan ekonomiska styrmedel och regleringar m fl administrativa medel beror delvis på syftet med respektive medel. Flera olika syften kan urskiljas, bl a styrande och sanktionssyften. Det styrande syftet innebär att de ekonomiska styrmedlen används för att premiera det önskade beteendet hos styrobjekten. Substitution kan tex göras företagsmässigt motiverad genom användning av avgifter. Avsikten med styrande avgifter är dock att intäkterna på sikt skall minska, liksom behovet av administration. Ett tredje syfte med ekonomiska styrmedel är som sanktion för att komplettera administrativa regleringar. Detta innebär att överträdelse av bestämmelser automatiskt leder till sanktion i form av särskilda avgifter. Här är avsikten främst att se till att bestämmelser efterlevs. Mot denna bakgrund beskrivs här vissa exempel på aktuella ekonomiska styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet.

102 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Skatter kan förutom det statsfinansiella syftet vara styrande. Exempel därpå är den särskilda beskattningen av energi, som utgår i form av allmän energiskatt, bensinskatt, kilometerskatt samt särskild beredskapsavgift för oljeprodukter. Den allmänna energiskatten omfattar bensin, motorgas för drift av motorfordon, eldningsolja, motorbrännolja, bunkerolja, kol och koks samt elkraft. Det energiskattebelagda området är för närvarande undantaget från mervärdesskatt. Energiskattekommittén har dock föreslagit att mervärdesskatt införs på energiområdet. Den nuvarande energibeskattningen är utformad med sikte på utnyttjandet av bränsle och elkraft för energiändamål. Detta innebär att skatten inte omfattar t ex olja som används i den petrokemiska industrin eller koks som används i masugnar. Inte heller beskattas elkraft som används i elektrotermiska och elektrokemiska processer, tex vid framställning av aluminium. Vidare är vissa användningsområden undantagna, t ex el för järnvägsdrift. Den mest energiförbrukande industrin har dock dispenser från den generella energibeskattningen. Skatten omfattar inte heller alla energislag. Bland bränslen som inte är skattepliktiga kan nämnas inhemska fasta bränslen som ved, torv, avfall och svenskt kol. Förutom svenskt kol omfattas dock dessa av den allmänna mervärdesskatten. Av annat energiutnyttjande som inte är skattebelagt kan nämnas solvärme och värme från värmepumpar. Utöver skatterna på bränsle är bilar belagda med fordonsskatt. Fordonsskatten varierar med fordonsvikten och är alltså tex oberoende av vilket bränsle fordonet drivs med. Kilometerskatt utgår för fordon som drivs med andra drivmedel än bensin, motoralkohol eller motorgas, tex motorbrännolja, el eller gengas. Storleken på skatten varierar kraftigt med avseende på bränslets energiinnehåll. Sålunda är för närvarande skatten på både tjock och tunn eldningsolja ca 20 gånger högre än skatten på kol räknat per enhet tillförd energi. Energiskattekommitténs huvudförslag är att mervärdesskatt läggs på energi. Kommittén föreslår också att ett energibeskattningssystem med differentierade energiskatter med avseende på energipolitiska och miljöpolitiska aspekter införs. Vidare föreslår Utredningen om styrmedel för näringslivets energihushållning m m en särskild lag om energihushållning för näringslivet, som skulle innebära bl a obligatorisk energiredovisning och energiplanering för storförbrukarna av energi. Avgifter som generellt styrmedel kan användas främst för att angripa nationella och regionala problem, dvs i de fall där ett stort antal objekt skall påverkas och där samtidigt enskilda problem är av mindre betydelse. Dispenser från avgifter eller nedsättning av avgifter i speciella fall kan kräva en omfattande administration och innebär dessutom att den styrande avgiften förlorar sin verkan. Det finns flera olika typer av avgifter. De vanligaste är kostnadsbaserade avgifter med en av staten utförd motprestation, där avgifternas främsta syfte är att finansiera statlig verksamhet som riktar sig till speciella avnämargrupper. Ett exempel härpå är skogsvårdsavgifter. Inom produktkontrollen finns exempelvis denna typ av avgift för att finansiera registreringen av bekämpningsmedel. Kostnadsbaserade avgifter utan direkt koppling till en motprestation finns också, med syfte att finansiera verksamheter som förorsakas av en speciell avnämarkategori gemensamt. Exempel på denna typ av avgift är

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 103

farledsvaruavgifter som finansierar Sjöfartsverkets farledsverksamhet. Ett annat exempel är den avgift på olja och bensin som används för att bygga upp oljeersättningsfonden och för att finansiera energiforskningsprogrammet. Bland avgifter finns även sådana helt utan motprestation från staten. Syftet här är t ex att göra det ekonomiskt kännbart eller åtminstone inte lönsamt att avvika från uppställda normer eller villkor. Det rör sig egentligen om ekonomiska sanktioner. Exempel på detta utgör avgifterna på svavelhaltig olja och blyhaltig bensin i samband med dispenser i de fall halterna överskrider de fastställda gränsvärdena. Ytterligare exempel är mil jöskyddsavgiften samt den föreslagna vattenföroreningsavgiften. Till avgifter kan också hänföras indirekta skatter, där styrningssyftet kommer före sådana finansiella mål som full kostnadstäckning, samt även punktskatter. Om dessa, liksom avgifter i Övrigt, kombineras med regleringar, t ex utsläppsnormer, kan en dubbel styreffekt uppnås. Dels kan då vissa minimigränser garanteras, dels kan ett ekonomiskt incitament ges till substitution eller processutveckling. Inom industriverkets område finns exempel på avgiftsbelagd verksamhet. Industriverket tar ut avgifter enligt gruvlagen, minerallagen och expeditionskungörelsen. Vidare uttas avgifter för sand-, grus- och stentäkter på kontinentalsockeln. Från och med 1977 kan också avgifter tas ut enligt lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar. Bergsstaten, för vilken industriverket är chefsmyndighet, uttar avgifter enligt gruvlagen och uppbär avgifter fastställda i koncessionsbeslut enligt minerallagen. Det finns inget kvantifierat ekonomiskt mål vad gäller avgifterna enligt minerallagstiftningen. Avgifterna har dels en kostnadstäckande funktion vad gäller myndighetens handläggning av olika ärenden, dels en mineralpolitisk funktion som i huvudsak har sin utgångspunkt i statens ägarfunktion genom minerallagstiftningen. Enligt miljöskyddslagen kan skadestånd utkrävas av dem som orsakar olägenhet genom miljöfarlig verksamhet. Ersättning skall utgå enligt allmänna skadeståndsregler. Det ankommer på den enskilde skadelidande att framställa skadeståndsanspråk inför domstol. Skadestånd med anledning av oljeutsläpp till sjöss t ex är reglerat såväl i internationella konventioner om skadeståndsskyldighet som frivilliga skadeståndsåtaganden från tankerredarnas och oljebolagens sida. Panter/depositionsavgzfter har också använts inom naturresurs- och miljöområdet. Kännetecknande för denna avgiftstyp är att en summa pengar återbetalas av staten, då någon fysisk eller juridisk person fullgjort en prestation. Gränsen mot avgift/fondering och åtföljande subventionering kan vara svår att dra om det inte är samma person som betalar in och som återfår avgiften. I detta fall är dock föremålet för styrning detsamma vid inbetalning och återbetalning. Exempel på denna typ av avgifter är bilskrotningsavgiften och returglaspanter. Hit hör också det nya pantsystemet för dryckesförpackningar av aluminium (aluminiumburkar), där återvinningen skall uppgå till minst 75 % enligt utfästelse som har gjorts av bryggerierna, handeln och PLM. Systemet, som skall drivas av ett för ändamålet särskilt bildat pantbolag, införs år 1983 och når full effektivitet år 1985. Statliga lån och Iånegarantier kan vara förknippade med subventionerad

104 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

ränta eller amortering och/eller vara avskrivningsbara under vissa villkor, dvs Villkorlig återbetalning. Sådana låneformer kan också vara kombinerade med risktagande från bankernas sida för att erhålla en professionell riskbedömning av nya projekt. Sådana lån och garantier har hittills använts i liten utsträckning inom naturresurs- och miljöområdet. Slutligen kan nämnas subventioner för att få till stånd olika slags kapitalinvesteringar, tex energibesparande processer. subventioner har behandlats utförligare i ett tidigare avsnitt om myndighetsanslag och statsbidrag.

5.3.6 Forskning

Forskning som styrmedel inrymmer flera olika sorters kunskapshantering, bla grundforskning, tillämpad forskning, utvecklingsarbete och försöksverksamhet samt även bearbetning och utvärdering av olika erfarenheter. Inom naturresurs- och miljöområdet har forskningen ofta tvärvetenskaplig karaktär och omfattar de flesta av dessa former av kunskapshantering. Många olika forskningsorgan berörs, såväl de som stöder och initierar forskning som de som bedriver forskning. Här tecknas en bild av statliga forskningsinsatser inom området. Redovisningen omfattar inte forskning som finansieras på annat sätt, tex näringslivets egen forskning. Av de statliga FoU-anslagen går 39,5 % till allmän vetenskaplig utveckling. Anslagens fördelning på olika områden framgår av tabell I:5-1. Drygt tre fjärdedelar kommer från utbildningsdepartementet. I övrigt bidrar i första hand jordbruksdepartementet (lantbruksvetenskaperna och veterinärmediför teknisk cin) och industridepartementet (styrelsen utveckling STU). Under denna rubrik förs alla de forskningsresurser som avser allmän kunskapsuppbyggnad, dvs fakulteternas forskningsanslag, forskningsrådens medel och tex STU:s stöd till teknisk forskning. Verksamheten vid forskningsrådsnämnden (F RN) och nämndens delegation för naturresursforskning (NRD) är av sektorövergripande karaktär. En av FRN:s hvuduppgifter är att främja och stödja samarbete och att samordna forskningsinsatser som bedöms vara angelägna från samhällets synpunkt. Delegationen skall initiera och främja forskning som rör naturresurs- och

Tabell I:S-l Fördelning av FoU-anslag för allmän vetenskaplig utveckling

Källa: SCB, Statliga anslag till forskning och utveckling 1981/82. Juni 1981.

styrmedel inom naturresurs- och 105 miljöområdet

NRD har således primärt en samordningsfunktion, och

miljöproblem.

delegationen har representanter för bl a flera sektoriella forskningsorgan. Själv förfogar delegationen endast över ca 1 miljon kr om året, främst avsedda som startpengar för projekt. Inom delegationens verksamhetsområde pågår flera projekt som samfinansieras av FRN, forskningsråden och vissa andra forskningsorgan. Totalt rör det sig om ca 20 miljoner kr om året i projektstöd, varav FRN bidrar med ca 6 miljoner kr. Bland aktuella projektområden kan nämnas bekämpning av skadeinsekter, fytokemi, organismernas roll i kvävets kretslopp, effekter av surt regn och samspelet mellan energiformer ur ekologisk och ekonomisk synvinkel. På mer övergripande nivå arbetar FRN/N RD med att utarbeta forskningsprogram som underlag för prioriteringsdiskussioner och statsmakternas ställningstaganden. Ett exempel på ett sådant program rör forskning för att utveckla vattenbruk till en ny svensk näringsgren. I rapporten Svensk forskning 1982 - 1986, som utgör en del av underlaget till regeringens proposition om forskning m m (1981/822106), har FRN framhållit följande områden som angelägna för forskningsinsatser: D möjligheterna att inom jordbruk och skogsbruk nedbringa användningen av kemiska bekämpnings- och gödselmedel med bevarad hög avkastning E! markekologisk forskning inom jordbruk och skogsbruk för att bevara markens produktionsförmåga D i anslutning till jordbruksforskningen en sammanhållen satsning på livsmedelsområdet

I FRN:s förslag utgör markekologiska undersökningar ett av de forskningsområden som ges den högsta prioriteten. Med utgångspunkt i dessa områden har NRD analyserat forskningsbehovet. I rapporten Naturresurserna och vår framtid (rapport 82:4) presenteras ett forskningsprogram för området på närmare 200 miljoner kr, fördelat på bl a åkermark och jordbruk, skogsmark och skogsbruk, vattenresurserna i samhällsplaneringen, havens biologiska resurser, vattenbruk och fytokemi. De statliga FoU-anslagen till forskningsverksamhet inom jordbruksdepartementets verksamhetsområde uppgick för budgetåret 1981/82 till sammanlagt ca 514 miljoner kr eller 7,8 % av de totala FoU-anslagen. Det privata näringslivets satsning på FoU inom skogs- och jordbruksforskningen låg 1979 un der den genomsnittliga siffran för FoU-kostnader i procent av förädlingsvärdet för samtliga industribranscher. Skogs- och jordbrukssektorn har en långt driven och specialiserad FoU-organisation, som omfattar ett eget universitet, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), ett eget forskningsråd, skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJ FR) samt andra statliga och halvstatliga forskningsorgan som stöder forskning inom området. Sektorns centrala myndigheter har relativt begränsade uppgifter när det gäller forskningsfrågor. Som ett resultat av utredningen om statens skogsoch jordbruksforskningsråd fördelar Skogsstyrelsen emellertid 5 miljoner kr fr 0 m budgetåret 1981/82 till tillämpad skogsproduktionsforskning. Anslaget finansieras med skogsvårdsavgiftsmedel. Jordbruksnämnden disponerar

106 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

visst belopp som avsätts vid jordbruksprisöverläggningar av införselavgiftsmedel inom den s k fördelningsplanen. Dessa används för upplysningsverksamhet och utvecklingsarbete. Statens livsmedelsverk använder ca 10 %, ca 5 miljoner kr, av sin budget till forskning inom verket rörande kostfrågor och toxikologi. Sveriges lantbruksuniversitet har ansvar för forskning rörande jordbruk och trädgårdsodling, skogsbruk, veterinärmedicin med livsmedelshygien samt delar av områdena fysisk miljö och landskapsplanering. Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) utför FoU-arbete inom veterinärmedicinens och livsmedelshygienens område. 1979/80 uppskattas SVA:s resurser för forsknings- och utvecklingsarbete ha uppgått till ca 12 miljoner kr. Statens råd för skogs- och jordbruksforskning genomgick under budgetåret 1981/82 en organisationsförändring. Rådets forskningsstödjande verksamhet inriktas nu på stöd till mer grundläggande och långsiktig forskning inom området. Rådets forskningsmedel uppgick till 35,8 miljoner kr för budgetåret 1981/82. Naturvårdsverkets forskningsnämnd stödde forskning inom jord- och skogsbruksområdet med ca 4,5 miljoner kr budgetåret 1980/81. Drygt hälften av dessa medel gick till forskning som i huvudsak rör odlings- och brukningsåtgärder och dess effekter. Styrelsen för teknisk utveckling bidrog till bl a skogsteknisk forskning och energiforskning. Forskningsrådsnämnden stödde forskning inom området med ca 3,2 miljoner kr budgetåret 1980/81. Forskningen omfattade bl a projekt som rör doftsignaler för kontroll av skadeinsekter och åkermarkens ekologiska system. Inom jordbruks- och skogsbruksområdena finns en rad kollektiva forskningsorgan som t ex arbetar med skogsträds- och växtförädling. Den totala omfattningen av detta stöd till FoU är betydande och uppgick 1980/81 till ca 55 miljoner kr. Sedan mitten av 1970-talet har en mycket snabb uppbyggnad av svenskt forsknings- och utvecklingsarbete inom energiområdet ägt rum. Samordnade FoU-insatser inom ramen för ett huvudprogram har bedrivits sedan 1975/76. Ett tecken på den vikt som lagts vid energiforskningen är att den från början bedrivits i treårsprogram som medger viss stabilitet och långsiktighet i planeringen. statsmakterna har våren 1981 fattat beslut om energiforskningsprogrammets tredje treårsperiod: 1981/82 - 1983/84. Samtidigt beslutades att 1 400 miljoner kr, utöver ej disponerade medel 1980/81, fick användas för programmet under denna period. Det totala statliga stödet till energiforskning beräknas till 844 miljoner kr för budgetåret 1982/83, varav ca 500 miljoner kr till huvudprogrammet Energiforskning och 200 miljoner kr till prototyper och demonstrationsanläggningar (oljeersättningsfonden). Organisationen av energiforskningen har fått en speciell lösning. Huvudprogrammet är indelat i sex program, av vilka de flesta i sin tur är indelade i delprogram. För fem av programmen finns programansvariga organ som svarar för planering av programmet samt beslutar om stöd till FoU. Själva forsknings- och utvecklingsarbetet utförs av andra myndigheter, högskolor, institut, företag, uppfinnare, konsulter etc.

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 107

De sex programmen, ansvariga organ samt anslag för budgetåret 1982/83 är följande: ü energianvändning för transporter och samfärdsel transportforskningsdelegationen (TFD, STU), 22,6 miljoner kr - C1 energianvändning i industriella processer styrelsen för teknisk utveckling (STU), 56 miljoner kr CI energianvändning för bebyggelse - byggforskningsrådet (BFR, STU), 90 miljoner kr D energiproduktion - nämnden för energiproduktionsforskning (NE), 259 miljoner kr E! allmänna energisystemstudier energiforskningsnämnden (EFN), 8,5 miljoner kr E1 energirelaterad grundforskning, 15,5 miljoner kr

Det finns ingen statistik över omfattningen av industrins energiforskning, som dock torde vara av betydande omfattning. Däremot finns vissa uppskattningar av denna forskning. På grundval av en enkätundersökning utförd av Ingenjörsvetenskapsakademien bland ett 40-tal större företag, beräknades industriell energiforskning uppgå till över 600 miljoner kr år 1980/81. Motsvarande siffra för statlig energiforskning samma år var ca 560 miljoner kr. Energiforskningsprogrammets förändrades i och med att energiforskningsnämnden inrättades den 1 juli 1982. Delegationen för energiforskning och en del av nämnden för energiproduktionsforskning uppgår i den nya energiforskningsnämnden. Statliga insatser för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet görs även utanför energiforskningsprogrammet. Det gäller tex stöd till prototyper och demonstrationsanläggningar som administreras av statens industriverk (SIND), lantbruksstyrelsen och byggforskningsrådet (BFR). BFR får också besluta om lån för fördyrade byggkostnader i samband med forskningsinriktat experimentbyggande på energiområdet. Det finns också statlig energiforskning som finansieras med avgifter från kärnkraftsproducenter. Denna avser kärnsäkerhetsforskning, kärnkraftsanknuten strålskyddsforskning samt åtgärder för hantering av radioaktivt avfall rn m. Vidare driver statens vattenfallsverk en omfattande energiforskningsverksamhet. De totala utgifterna för forskning och utveckling på mineralområdet i Sverige beräknades av mineralpolitiska utredningen till knappt 100 miljoner kr per år. Detta betecknas som en mycket grov uppskattning som försvåras dels av att det är svårt att dra gränser mellan forskning och utveckling å ena sidan och allmänt produktivitetshöjande åtgärder å den andra, dels av att de forsknings- och utvecklingsarbeten som sker i anslutning till driften ofta redovisas som driftskostnader. Företagens insatser har beräknats till 60 - 70 miljoner kr per år. Jämförelser med andra branscher tyder på att utgifterna för forskning och utveckling är relativt små i gruvindustrin. En viss samordning av företagens utvecklingssatsningar sker inom ramen för den till Svenska Gruvföreningen knutna Gruvforskningen, som har till uppgift att formulera forskningsbehoven, att initiera forskningsprojekt samt

108 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

att fördela bidrag till dessa. En del av forsknings- och utvecklingsverksamheten bedrivs inom ramen för kollektiva forskningsorgan. Dessa organ har utgifter på drygt 10 miljoner

kr per år, varav ca 40 % kommer från styrelsen for teknisk utveckling och

resten från byggforskningsrådet, Gruvforskningen, Jernkontoret, utrustningstillverkare m fl. Riksdagen har hittills beviljat 35 miljoner kr för tre års verksamhet till den av Stiftelsen Svensk Gruvteknik drivna provgruvan i Kiruna. Vid högskolan i Luleå bedrivs forskning inom bla geologi, geofysik, geokemi, bergteknik, bergmekanik, mineralteknik och arbetsmiljöfrågor. De totala utgifterna har beräknats till ca 15 miljoner kr per år. Högskolan har en ganska omfattande uppdragsforskning. Även verksamheten vid andra högskolor är av betydelse. Stiftelsen Norrlandsfonden, som huvudsakligen finansieras med statliga medel, stöder viss forskning på mineralområdet, särskilt med anknytning till potentiella utvecklingsprojekt i övre Norrland. Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedriver viss geologisk forskning, huvudsakligen i anslutning till den övriga verksamheten, dvs främst kartering och prospektering. Vidare bedriver AB Svensk Alunskifferutveckling, med stöd av statliga medel, ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete inom alunskifferområdet. STU spelar en viktig roll som finansiär av teknisk forskning och utveckling. Budgetåret 1981/82 hade STU 539 miljoner kr i anslag, vilket motsvarade mer än 10 % av industrins utgifter för forskning och utveckling. Av dessa gick ca 20 miljoner kr till insatser inom mineralområdet. De statliga FoU-anslagen till ändamålet fysisk miljö och naturvård beräknades för budgetåret 1981/82 uppgå till ca 125 miljoner kr eller 1,9 % av FoU-anslagen. Anslagen till FoU kring den fysiska miljön och naturvärden var relativt små men andelen av de totala FoU-anslagen har ökat sedan 1977. 1968 inrättades en forskningsnämnd och ett forskningsanslag vid statens naturvårdsverk (SNV). Anslaget används för FoU inom miljövårdsområdet. Forskningsnämnden, med företrädare för såväl forskare som avnämare, beslutar om anslagets närmare användning. Alla projekt granskas i vetenskapliga kommittéer. Forskningen bedrivs huvudsakligen av högskolor och universitet. Forskningen skall lämna bidrag till planerings- och beslutsunderlag på miljövårdsområdet, vilket i praktiken innebär att forskningsområdet avspeglar i första hand SNV:s ansvarsområde och forskningsproblemen huvudsakligen SNV-enheternas efterfrågan på kunskap. Kärnan i forskningsområdet består av s k effektforskning (effekter, spridning, kartläggning, mätmetoder), dvs huvudsakligen av insatser från naturvetenskapliga discipliner. FoU kring skyddet och vården har varit begränsad och liggeri randområdena mellan teknik, ekonomi, organisation, fysisk planering osv. Budgetåret 1981/82 stod 40 miljoner kr till förfogande för SNV/ forskningsnämnden. Forskningsverksamheten bedrivs dels i form av enskilda projekt, dels i form av sammanhållna projekt inom prioriterade områden,

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 109

s k projektområden, med särskilda program och under ledning av projektgrupper. SNV har under 1970-talets senare år gått från en projektstrategi till en pro gramstrategi. 1981/82 bedrevs verksamheten inom 13 projektområden som totalt disponerade ca 18 miljoner kr. Försurningsproblemet har länge getts hög prioritet. Nya prioriteringar under senare år är forskning kring luftföroreningari tätortsmiljön, miljöproblem i kustzonen, miljökonsekvenser av odlingsåtgärder i jord- och skogsbruk samt akvatisk toxikologi. En neddragning har gjorts av SNV:s stöd till bullerforskning. För projekt utanför projektområdena disponerade de vetenskapliga kommittéerna (Toxikologi och hälsoeffekter, Marin miljö, Sjöar och vattendrag, Grundvatten och mark, Luftvärd samt Naturvård) 1981/82 ca 14 miljoner kr. Forskningssekretariatet vid SNV ansvarade också för ett större uppdrag från nämnden för energiproduktionsforskning, Miljökonsekvenser vid energiproduktion ur kol, biomassa och torv (ca 5 miljoner kr 1980/81). Viss FoU-verksamhet finansieras också via naturvårdsverkets anslag Undersökningar av hälso- och miljöfarliga varor (1981/82 4 miljoner kr) och Särskilda undersökningar inom miljövårdsområdet m m (1981/82 9,7 miljoner kr). Den dominerande delen av den miljövårdsforskning SNV stöder avser industriella miljöproblem. Under de senaste åren har forskningen kring miljökonsekvenser av energiproduktion och energianvändning ökat kraftigt. Anslagen till forskning kring skogsbruket.: miljöproblem förefaller vara större än de som ägnas jordbrukets. Stora forskningsinsatser görs inom områdena hälso- och miljöfarliga varor, tungmetaller, försurning och alternativa bekämpningsåtgärder. Aktuella nya projektområden är: miljöeffekter av olje- och kemikalieutsläpp vid sjötransporter dricksvattenkvalitet och hälsa

DDUD

testsystem för kemiska substanser i vattenmiljön miljöekonomi

De viktigaste organen vid sidan av SNV på miljövårdsområdet är NFR, STU, SJFR samt BFR. Dessutom tillkommer verksamheten vid Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL). Statens bidrag till den kollektiva miljövårdsforskning för vilken institutet svarar var budgetåret 1981/82 6,4 miljoner kr. Byggforskningsrådets stöd avser främst bebyggelsens inverkan på miljön medan naturvetenskapliga forskningsrådets insatser i första hand inriktats på forskning kring ekologiska och hydrologiska problem. Forskningsansatserna har i några fall organiserats i stora tvärvetenskapliga projekt. NFR är huvudfinansiär för storprojektet Barrskogslandskapets ekologi (1979/80 3 miljoner kr). Projektet “Doftsignaler för kontroll av skadeinsekter” finansieras av NFR, FRN, SJFR:s skogssektion samt nio skogsbolag. Anslaget uppgick 1980/81 till ca 2,6 miljoner kr. Skogs- och jordbrukets forskningsråd har under flera år i sina omfattande prioriteringslistor framhållit miljövård som ett angeläget forskningsområde. Det gäller hydrologi, åkermarkens ekologi, skogsmarkens försurning, biologisk parasitkontroll och avfallsutnyttjande. Av sJFRzs anslag på 23,5

110 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

miljoner kr 1979/80 användes 2,2 miljoner kr för direkt miljörelaterade forskningsprojekt, dvs knappt 10 % av anslaget. STU:s insatser för att förbättra den yttre miljön inriktas i första hand på optimering av befintliga reningsanläggningar, slutning av industrins vattensystem, indikering och eliminering av toxiska föroreningar samt återvinning av industriella avfall. STU:s insatser på området uppgår för närvarande till ca 5 miljoner kr, men har visat en nedåtgående tendens. STU har också fått regeringens uppdrag att undersöka möjligheterna att fr o m budgetåret 1980/81 skapa ett insatsområde kring teknik för att begränsa luftföroreningarna vid oljeförbränning samt ny och mer miljövänlig förbränningsteknik. Vid STU pågår dessutom sedan 1980 ett flerårsprogram avseende utveckling av teknik för oljebekämpning till sjöss samt för bekämpning och sanering av olja i strandzonen. Bland övrig forskning av intresse för naturresursfrågor kan nämnas utforskning av jorden och atmosfären. Exempel på anslagsmottagare är Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och statens geotekniska institut. Anslaget uppgick till 39 miljoner kr budgetåret 1981/82.

5.3.7 Utbildning

Utbildning är ett medel för att föra ut kunskaper och erfarenheter från forskning, näringsliv och förvaltning. Utbildning kan även ha en attitydpâverkande effekt. Utbildning som är av intresse för naturresurs- och miljöområdet finns på flera olika nivåer och inom skilda utbildningsformer. Utbildning bedrivs både som vetenskaplig/yrkesutbildning och som kurs/fortbildningsverksamhet av mer allmän karaktär, ofta under beteckningen miljövård.

Skolans miljövårdsutbildning

I skolundervisningen har naturvärden länge haft en plats - i folkskolan åtminstone sedan 1919 års normalplan, i läroverken ännu tidigare. Fram till 1960-talet behandlade naturvårdsundervisningen i huvudsak frågor som rörde nedskräpning, allemansrätt, skydd för växt- och djurarter etc. Under 1960-talet började miljöskyddsfrågorna - främst föroreningsproblemen - att uppmärksammas mer i den allmänna debatten. I många olika sammanhang ställdes också krav på en reformering av skolans miljövårdsundervisning. Miljövårdsfrågorna finns behandlade som övergripande tema i 1969 års Läroplan för grundskolan på bl a följande sätt:

Miljövårdsfrågor. Begreppet miljö används i läroplanen i vidsträckt betydelse. Det har

där beröring med det mesta av mänsklig aktivitet. Miljövården är ett av det moderna

samhällets väsentligaste problem. Urbaniseringen, den industriella utvecklingen och förändringarna i sättet att bruka jord och skog har medfört allvarliga störningar i livsmiljön. Utnyttjandet av naturresurser, som inte kan förnyas, liksom ett alltför hårt och biologiskt oriktigt utnyttjande av naturkapitalet ger anledning till berättigade farhågor för framtiden. Den moderna människans ökade rörlighet under den efter hand allt längre fritiden och den ofta förekommande dubbla besättningen har ytterligare ökat problemets omfattning och allvar. Skolan måste mot denna bakgrund

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 111

ge eleverna en grundläggande orientering om miljövårdsfrågornas art och omfattning och söka väcka eleverna till ansvar för att som enskilda människor och blivande medborgare i samhället medverka till att hejda miljöförstörelsen och bereda sig själva och sina efterkommande en frisk livsmiljö.

I mål och riktlinjer i den nu gällande läroplanen för grundskolan, Lgr 80, behandlas naturresurs- och miljöfrågor på följande sätt:

Inom grundskolan ges ingen utbildning som syftar till speciella yrken. De kunskapsområden som skall behandlas skall vara av grundläggande betydelse för alla, oavsett kommande verksamhet. Skolan skall därför bl a ge eleverna insikter i livsåskådningsfrågor, de stora samlevnads- och överlevnadsfrågorna, internationella frågor, naturvetenskap och teknik, hushållning med resurser, miljöfrågor, ekonomiska frågor. arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor, kulturfrågor, familjefrågor, sexualfrågor, invandrarfrågor, lag och rätt, trafikfrågor samt farorna med alkohol, narkotika och tobak. Alla elever skall få kunskaper i minst ett främmande språk. Kunskaper som är av betydelse för vardagslivet skall spela en stor roll. Likaså skall skolan betona de tekniskt-praktiska vardagsfärdigheterna. Varje människa behöver dessa för att klara boende, arbete och fritid. Människan omger sig med allt fler tekniska Genom att föra hjälpmedel. in vardagskunskaper och vardagsfärdigheter i många olika ämnen är det möjligt att ge barnen respekt för att hushålla med resurser och bruksföremål och för möjligheterna att återanvända vardagstingen. Med utgångspunkt i barnens vardagliga erfarenheter måste skolan ge eleverna insikt i de stora överlevnadsproblem som världen står inför. Alla måste bli medvetna om vikten av att hushålla med jordens resurser av energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser som kan hota världssamhället genom överbefolkning, arbetslöshet och vidgade klyftor mellan rika och fattiga länder. Genom ett historiskt perspektiv bör eleverna få kunskap om naturvetenskapens roll för utveckling av vårt nuvarande samhälle och vår levnadsstandard liksom om de faror som är förknippade med användningen av tekniken.

Naturresurs- och miljöfrågor behandlas även i kursplaner för olika ämnen eller ämnesgrupper. I kursplanen för naturorienterade ämnen, dvs biologi, fysik, kemi och teknik, står bl a:

Genom undervisningen i de naturorienterade ämnena skall eleverna vidga och fördjupa kunskaperna om sig själva, naturen och människans verksamhet. Eleverna skall lära känna vanliga växter och djur och få perspektiv på hur olika former av liv har utvecklats på jorden. Vidare skall eleverna få kunskap om hur naturen fungerar, vanliga naturtypers uppbyggnad samt hur människan tidigare och i dag påverkar naturmiljön. Undervisningen skall visa hur kunskap om naturmiljön kan användas isamhällsarbetet, göra eleverna medvetna om människans ansvar för sin och kommande generationers livsmiljö och väcka deras respekt för allt levande. Undervisningen skall ge eleverna en orientering om ämnens uppbyggnad och reaktioner. De skall få inblick i hur denna kunskap används för att förbättra våra levnadsvillkor men också vilka risker användningen kan medföra. Eleverna skall ges möjlighet att träna sådana vardagsfärdigheter som är viktiga för dem som konsumenter både då det gäller varor och hushållning med naturresurser. Undervisningen skall göra eleverna medvetna om de risker som finns i människans verksamhet och omgivning samt om det ansvar och de möjligheter man har att handskas med dem.

112 inom naturresurs- och

Styrmedel miljöområdet

Vad gäller de samhällsorienterade ämnena, dvs geografi, historia, samhällskunskap och religionskunskap, står bl a följande:

Den omgivande verkligheten bör studeras i nära samverkan med de naturorienterade ämnena. Eleverna skall få en orientering om skilda natur- och kulturgeografiska miljöer i världen. Undervisningen skall präglas av en ekologisk grundsyn och leda till elementära insikter i frågor som gäller mänsklighetens överlevnad. I samband med undervisningen om industri- och utvecklingsländer skall frågor om fördelningen av jordens begränsade resurser behandlas.

I målen för ämnet hemkunskap står det bl a att:

Eleverna skall skaffa sig kunskaper om begränsningar och den ojämna fördelningen av jordens resurser. De skall fostras till respekt för att hushålla med resurser och bruksföremål och för möjligheterna att återanvända vardagstingen. De skall vänja sig vid att lösa olika uppgifter i samarbete och därigenom utveckla sin förmåga till en god samlevnad, i grupp, i familj och i arbetslivet. Eleverna skall skaffa sig kunskap om vad kost, hygien och miljö betyder för hälsa och välbefinnande. Undervisningen skall befästa goda kost- och hygienvanor. Eleverna skall lära sig att välja, tillaga och äta näringsriktig mat.

Bland idrottens mål står bl a:

Under vistelse i naturen skall eleverna skaffa sig kunskaper om friluftsliv, få förståelse för den ekologiska balansen samt lära sig att ta ansvar för naturen och utnyttja den rätt för rekreation och friluftsliv.

Även kursplanen för slöjd tar upp resursfrågor, tex:

Välja och arbeta med lämpliga metoder och material samt arbeta med underhåll och återbruk. Diskutera resursproblem avseende råvaror, material och avfall samt energifrågor i samband med arbetet i slöjd.

I gymnasieskolan förekommer naturresurs- och miljövårdsundervisning i ämnet naturkunskap på de treåriga samhällsvetenskapliga, humanistiska och ekonomiska linjerna, på den tvååriga sociala linjen samt vidare i ämnet biologi på den treåriga naturvetenskapliga linjen. På vissa tvååriga yrkesinriktade linjer finns mil j övårdsmoment integrerade i undervisningen. Så är fallet tex på vårdlinjen, livsmedelstekniska linjen samt jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdslinjerna. De flesta av de tvååriga yrkesinriktade linjerna saknar emellertid miljövårdsundervisning i egentlig mening, dvs studier av miljöproblem på ekologisk bas.

Utbildning inom högskolan

Allmänna utbildningslinjer på universitets- och högskolenivån som behandlar naturresurs- och miljöfrågor framgår av följande sammanställning (utom den högre tekniska utbildningen och utbildningen vid Sveriges lantbruksuniversitet): ü Biologlinjen D Fiskevårdslinjen

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 113

Fysikerlinjen Geovetarlinjen Hälso- och miljövårdslinjen Livsmedelsindustrilinjen (YTH)

DDDDDDDD

Samhällsplanerarlinjen Kemistlinjen Apotekarlinjen Driftteknikerlinjen

Bland enstaka kurser på universitets- och högskolenivå där naturresurs- och miljöaspekter ingår kan nämnas: Geografi Kulturgeografi/samhällsgeografi Naturgeografi Geovetenskap Geologi Miljövård

DDUDDDDDDDDDG

Humanekologi Etnologi Energisystem Socialantropologi Naturvetenskaplig orientering Miljökemi Toxikologi

Inom den högre tekniska utbildningen beaktas naturresurs- och miljövårdsfrågor i allt större utsträckning inom befintliga ämnen. Speciellt gäller detta då nya kurser startas. I tex utbildningsplanerna för civilingenjörs- och bergsingenjörslinjerna som gäller fr 0 m den 1 juli 1977 står bl a:

Utbildningen skall ge medvetenhet om hur tekniken påverkar samhället i stort och människors levnadsförhållanden, ur såväl social som ekologisk synvinkel. Utbildningen skall även ge medvetenhet om energins och andra naturresursers begränsning samt vikten av att dessa resurser tillvaratas.

Bland de utbildningslinjer vid de tekniska högskolorna som är av intresse i sammanhanget finns bergsvetenskapslinjen, geoteknologilinjen, lantmäterilinjen, samhällsbyggnadstekniklinjen och väg- och vattenbyggnadslinjen. Vid de tekniska högskolorna finns även ett antal speciella miljövårdskurser. Dessa vänder sig i de flesta fall uteslutande till de studerande vid högskolan. Vid Chalmers i Göteborg ges dock en del kurser som är avsedda även för allmänheten. På grund av att utbildningsplanerna för de olika linjerna är mycket omfattande har de flesta miljövårdskurserna tvingats göras mycket korta. Enstaka kurser av intresse från naturresurs- och miljösynpunkt är bl a: Energihushållning Geologiska naturresurser Teknik för ett lagom samhälle

EJEIEIEJE]

Energifysik Kommunal energiplanering

°°

114 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Teknisk vattenresurslära Vattenförsörjnings- och avloppsteknik

üElElüElElEl

Naturresurslära Areell naturresursplanering Marklära och markuppskattning Markanvändningsplanering Ekologiskt byggande

Jordbrukets högskolor blev en gemensam organisation så sent som den 1 januari 1975. Den 1 juli 1977 bildades Sveriges lantbruksuniversitet. Vid lantbruksuniversitet finns följande utbildningslinjer: Jägmästarlinjen, veterinärlinjen, agronomlinjen, hortonomlinjen, landskapsarkitektlinjen, lantmästarlinjen, trädgårdsteknikerlinjen, skogsmästarlinjen och skogsteknikerlinjen. Som exempel på den utbildning som finns på SLU beskrivs här jägmästar- och agronomutbildningen. På jägmästarlinjen sker fackutbildning för förvaltning och utveckling av naturresursen skog. De studerande får möjlighet att tillägna sig en ekologisk grundsyn och skall efter genomgången utbildning kunna ta ställning till biologiska, ekonomiska, tekniska och sociala problem och allsidigt värdera deras effekter i skogsbruket. Utbildningen ger en viss kompetens som är användbar inom fler yrkesområden än rent skogliga. Grundstudierna omfattar naturvetenskapliga-biologiska ämnen samt grundläggande kurser inom ekonomi och teknik, alla med skoglig anknytning. Studierna kan sedan inriktas på tex fördjupade kunskaper om virkesproduktionens biologiska förutsättningar och begränsningar samt skogens produktion av övriga nyttigheter och miljövärden. I inriktningens mål ingår också att ge inblick i avvägningen mellan utnyttjandet av mark för skogsproduktion beh andra markanvändningsformer. En annan studieinriktning avser att ge utökad kunskap om de verksamheter som sammanhänger med skoglig förvaltning. De studerande får därvid, förutom för skogsbruksföretagens drift och planläggning väsentliga kunskaper, kunskaper om det ekonomiska och politiska samspel som råder mellan skogsbrukets och samhällets intressen. Ytterligare en studieinriktning förbereder yrkesutövning inom sådana företag eller organisationer där det är väsentligt att ha kunskap om hela processen från råvaruproduktion till konsumtion. Jägmästare med denna inriktning skall kunna organisera och i övrigt medverka i olika delar av denna process, både vad gäller råvaruhantering, förädling och försäljning. På agronomlinjen sker utbildning i grundläggande och tillämpade ämnen inom främst områdena biologi, ekonomi och teknik. Studierna inleds med ett års arbete på lantbruk samt viss orienterande undervisning i lantbruksekonomi, husdjurslära, maskinlära och växtodlingslära. Utbildningen fortsätter vid Ultuna och inriktas i allmänhet mot något av ämnesområdena ekonomi, husdjur, mark/växt eller teknik. Ämnesområdet ekonomi omfattar studier i grundläggande ämnen som nationalekonomi, matematik och statistik, lantbrukets driftsekonomi, marknadslära och strukturekonomi. Ämnesområdet husdjur omfattar dels grundläggande ämnen som kemi. anatomi och statistik, dels tillämpade ämnen som husdjursförädling och husdjurens utfodring och vård. Inom mark-/växtområdet studerar man bl a kemi. mikrobiologi. botanik och markvetenskapliga ämnen. Detta följs av studier

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 115

inom tillämpade ämnen som växtodling, växtpatologi, marklära eller jordbearbetning. Slutligen inom teknikområdet studeras bl a fysik, matematik och statistik, lantbruksteknik bl a arbetsmaskiner och arbetsmetodik, motorlära med teknologi och lantbrukets byggnadsplanering och byggnadsteknik. I övrigt finns en omfattande utbildnings- och kursverksamhet som rör naturresurser och som vänder sig till bl a redan verksamma inom området, lärare, studerande vid folkhögskolor, vuxengymnasiet, studieförbunden och frivilliga organisationer.

5.3.8 Informationshantering

Under denna rubrik behandlas insamling, bearbetning och användning av information som underlag för olika styrmedel.

Naturresurs- och miljöstatistiken

Huvuddelen av den officiella statistiken ges i dag ut av statistiska centralbyrån (SCB), tex Statistisk årsbok, Fiskestatistisk årsbok och Jordbruksstatistisk årsbok. Härutöver finns i vissa fall officiell statistik av speciell karaktär med annan ansvarig, tex ett fackämbetsverk. På det skogliga området publiceras exempelvis en stor del av den officiella statistiken av Skogsstyrelsen i Skogsstatistisk årsbok. Härutöver förekommer givetvis en hel del redovisning av statistisk natur från ämbetsverk och organisationer. Verken redovisar sålunda ofta statistisk information från den egna administrativa verksamheten. Men även mera avancerade satsningar på statistikredovisning förekommer för att belysa utveckling och resultat inom något visst verksamhetsområde. Det kan röra sig om andra skärningar av ett material som samtidigt ingår som underlag för redovisning i den officiella statistiken eller kompletteringar på sakområden som inte alls belyses i den officiella statistiken. En inventering av data som redan finns att tillgå på olika håll i Sverige har utförts vid sammanställningen av Miljöstatistisk årsbok. Inom SCB har uppgifter hämtats från jordbruks- och fiskestatistiken, industri-, handels- och transportstatistiken, folk- och bostadsräkningen samt fastighetstaxeringsstatistiken. Vidare har de försöksvis framtagna uppgifterna fördelade på avrinningsområden utnyttjats. Statliga organ vars data har utnyttjats är naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Sveriges lantbruksuniversitet (riksskogstaxeringen), lantbruksstyrelsen, fiskeristyrelsen, lantmäteriverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges geologiska undersökning, meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet, vattenfallsverket och strålskyddsinstitutet. Vidare hämtas uppgifter från vissa branschföreningar och stiftelser samt hälsovårdsnämnderna i ett antal kommuner. Nedan följer en lista med exempel på vissa naturresurser och de myndigheter som samlar in statistik om dessa:

116 styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Naturresurs Myndighet

Mark (arealer olika ägoslag) Lantmäteriverket (LMV), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), statistiska centralbyrån (SCB) Berggrund och jord Sveriges geologiska undersökning (SGU) Mineral Industridep., statens industriverk (SIND), SCB, SGU Sand Industridep. Grus lndustridep., statens naturvårdsverk (SNV) Åkermark Lantbruksstyrelsen, SCB Renbetesmark Lantbruksstyrelsen Skyddsvärd natur SNV Våtmarker och vatten (kvalitativa aspekter) SNV, Skogsstyrelsen, SGU Vatten SLU, LMV, Sveriges meteorologiska och (kvantitativa aspekter) hydrologiska institut (SMHI) Grundvatten SGU Årliga skördar (jordbruk och trädgårdsodling) SCB Husdjur och pälsdjur SCB Kött-, fläsk- och mejeriprodukter SCB Bisamhällen och honungsskörd SCB skogsmark Riksskogstaxeringen, Skogsstyrelsen Virkesproduktion Riksskogstaxeringen, skogsstyrelsen Bokskog SNV, Skogsstyrelsen Älgstammen SNV Fisk- och skaldjursbestånden Fiskeristyrelsen Saltsjöfiskets avkastning SCB Klimat SMHI Luft (kvalitativa aspekter) SNV

Källa: Hjelm, K: Naturresursläget. Statistik över naturresurser och redovisning av kontakter med myndigheter. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén.

Data via handels- och industristatistik

Ett antal områden i miljöstatistiken ligger mycket nära väl etablerade statistikgrenar på handels- och industrisidan. Det gäller uppgifter avseende industrier och andra anläggningar, flödet av varor samt vissa aspekter på energiförsörjningen. En del utnyttjas redan för redovisning i Miljöstatistisk årsbok. Vissa problem finns beträffande statistik över hälso- och miljöfarliga varor. Industri- och utrikeshandelsstatistiken har varukoder enligt CCCNÅ Vissa av dessa avser tämligen rena kemikalier och kan relateras till lagen om hälso- och miljöfarliga varor. I andra fall finns ingen möjlighet att se vad en vara innehåller - eller att skilja ut farliga delar av en varugrupp från ofarliga. Detta beror delvis på att det inte finns någon exakt definition av vilka varor som skall betraktas som hälso- och miljöfarliga. Det produktregister som håller på att byggas upp vid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå kommer Med CCCN avses Cutroligen att lösa en del av dessa problem. stoms Co-Operation I viss mån kan statistik över tillverkning av och handel med hälso- och Council Nomenclature, tidigare kallad Bryssel- miljöfarliga varor tas fram genom att använda redan existerande uppgifter nomenklaturen. från företagsstatistiken.

styrmedel inom naturresurs- och 117 miljöområdet

En ny organisation av myndighetsansvaret för väg- och järnvägstransporter av farligt gods gäller sedan den 1 januari 1983. Denna reform kan medföra administrativa procedurer som kan ge primärdata för statistikframställning. En närbesläktad pågående undersökning vid SCB gäller möjligheterna att ta fram statistik över sjötransporter med hjälp av uppgifter som lämnas till hamnarna. Råvarustatistiken bygger på en särskild insamling av data. Den täcker inte alla branscher och SCB anser att urvalet av ingående råvaror behöver ses över. Uppgifter om energiförsörjningen används redan nu i bakgrundsavsnittet i Miljöstatistisk årsbok. Till industristatistiken insamlas inga uppgifter rörande emissioner, tekniska installationer för begränsning eller rening av utsläpp samt kostnader för miljövårdande åtgärder.

Riksskogstaxeringen och de objektiva skördeuppskattningarna

Det finns två regelbundet återkommande svenska undersökningar som bygger på ett slumpmässigt urval av arealer. Tillsammans täcker riksskogstaxeringen och de objektiva skördeuppskattningarna in större delen av Sveriges mark utanför tätorterna, med undantag av fjällområdena. Inom ramen för PMK (programmet för övervakning av miljökvalitet) genomförs undersökningar av tungmetallhalter i mossor på material som samlas in vid riksskogstaxeringen. Genom markprover kan man undersöka markkemin (exempelvis halter av kväve, fosfor, kalcium, tungmetaller, pH-värde) och biologiska processer i marken (kvävemineralisering, enzymaktivitet, och vidare respiration) bestämma jordarter. Andra prover eller observationer, huvudsakligen på skogsmark, kan ge upplysningar om bla förna, vegetationsskador och förekomst av bär och svamp.

Avfallsdeklaration

Naturvårdsverket har samlat in deklarationer av miljöfarligt avfall avseende 1976, 1978 och 1980. 1980 lämnade ca 18 000 enskilda företag in deklarationer (1976 ca 14 000, 1978 ca 1 500). Redovisningen, bl a i Miljöstatistisk årsbok, sker efter avfallstyp och sätt för omhändertagande. Någon rapportering efter källa har hittills inte gjorts. Avfallsdeklarationer skall lämnas årligen? Uppgiftsskyldigheten gällde dock ej 1981 och 1982. SCB har på uppdragsbasis åtagit sig att för SNV:s räkning utföra den omfattande databearbetningen av 1980 års deklarationer. Ett antal statistiska av typ urval av branscher problem och företag, granskning och rättning av inlämnade uppgifter, bortfall, uppräkning av ,Förordningen stickprovsresultaten, databehandling är förknippade med denna undersök- (1975:346) ändrad senast ning. På grund av bortfalls- och definitionsproblemen kan efterfrågad 1931312) om müjöfarligt statistik vara svår att åstadkomma. avfall-

118 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Programmet för Övervakning av miljökvalitet (PMK)

Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK) startades den 1 juli 1978 och drivs av statens naturvårdsverk. PMK skall belysa de långsiktiga och storskaliga förändringarna i vår miljö och skall utgöra ett komplement till och stöd för recipientkontrollen. PMK omfattar: EI luft- och nederbördskemiska stationsnätet El EMEP-stationerna och intensivprogrammet vid Rörvik (nederbörd och luft) fågelräkningar (tre projekt) och smådäggdjursinventering grundvattenkemiska mätningar studier av växtnäringsläckaget från jordbruksområden vattenkvalitetsövervakning i vattendragen

DCIDCIDUEIU

vattenkvalitetsövervakning i de stora sjöarna

vattenkvalitetsövervakning i Östersjön och Västerhavet

vattenkvalitetsövervakning i kustbandet miljögiftsövervakning

PMK avses kunna utnyttjas för statistik både över miljötillståndet vid en given tidpunkt och över förändringar i miljön.

Tillsyn enligt miljöskyddslagen

Enligt miljöskyddslagen 38§ skall naturvårdsverket och länsstyrelserna utöva tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet. Sedan l juli 1981 kan tillsyn också överlåtas på hälsovårdsnämnd. Utövare av miljöfarlig verksamhet genomför vanligen vissa mätningar som regelbundet rapporteras (kontrollprogram). På miljökontrollutredningens förslag utvecklades ADBrutiner - under projektnamnet MI-01 - som nu införs successivt.

Landskapsinformation

Landskapsinformation3 i form av bilder, kartor och register av olika slag behandlas endast kortfattat här. För ytterligare information hänvisas till “Gemensamt begrepp landskapsinformationsutredningens betänkande SOU 1981:73. för lägesbestämbar infor- Inom i större den statliga sektorn produceras landskapsinformation mation om landskapets omfattning vid ett trettiotal myndigheter. naturgivna innehåll och Tyngdpunkten utgörs av kartor men bildmaterial och datorlagrad inforegenskaper och dess konstgjorda företeelser. mation börjar utnyttjas allt mera. Bland den småskaliga produktionen har Begreppet innefattar främst det allmänna kartmaterialet, sjökorten, de allmänna geologiska även sådana geodetiska ett brett intresse. kartorna och fastighetsregistret och fotogrammetriska Landskapsinformation produceras framför allt av lantmäteriverket, cendata som utnyttjas för tralnämnden för fastighetsdata, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska institut, lägesbestämning av landskapsinformation samt Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och statistiska centralbygeografiska namn och också internt av t ex skogsbruks- och jordbruksorganirån, men framställs gränser, institutionella sationerna. Primärkommunerna bedriver en mycket omfattande verksamhet förhållanden m m (landskapsinformations- både som producenter och konsumenter av landskapsinformation. I fråga om utredningens direktiv). ansvar kan en gräns mellan stat och kommun dras vid skalan 1:10 000, där

Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet 119

statliga organ verkar inom det mera småskaliga området. Utanför den offentliga sektorn har kartproducerande företag och tekniska konsultföretag en omfattande produktion. Även orienteringsklubbarna gör kartor som har ett betydande allmänt intresse. En metod för att ta fram landskapsinformation som blivit allt viktigare är fjårranalys. Satellitdata och flygfotobilder kan ofta ge unika Översikter över vissa miljöaspekter. Huvudsakligen kan optiskt urskiljbara miljöförhållanden mätas - t ex kalhyggen, vattenföroreningar som består av uppslammat material eller på annat sätt orsakar färg- och temperaturförändringar, luftföroreningar, insektsangrepp m m som ger färg- eller strukturförändringar hos trädens lövmassor eller på grödor och jordar.

Övrig informationshantering

Förutom informationsinsamling och bearbetning för att ta fram underlag för statsmaktens och myndigheters agerande i olika situationer, finns en stor mängd övriga aktiviteter som faller under beteckningen informationshantering. Bland annat kan nämnas myndigheters författningssamlingar och övrig publiceringsverksamhet, t ex tidskrifter, broschyrer, årsböcker, rapporter, PM, utställningar, kampanjer (Håll-Sverige-rent, energisparkampanjen), konferenser. Dessa former av informationsspridning kan ha till syfte att t ex förmedla nya kunskaper, lansera nya idéer, skapa förståelse för och kännedom om området, informera om gällande bestämmelser eller att påverka människors attityder och förhoppningsvis även deras beteende i en viss riktning (t ex att inte skräpa ned i naturen). Målgruppen för denna information varierar, den omfattar tex skolor, lärare, studiegrupper, organisationer, forskare, näringslivet, statlig och kommunal förvaltning, personalgrupper och allmänheten.

5.3.9 Internationellt samarbete

Internationellt samarbete är ett viktigt medel inom naturresurs- och miljöområdet. Många naturresurs- och miljöproblem är i stor utsträckning globala. Internationellt samarbete sker i många former. Sverige har tex aktivt deltagit i arbetet inom olika internationella organ. Ett viktigt stegi detta samarbete togs i november 1979 då konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE). Konventionen träddei kraft 1982. I juni 1982 skedde en uppföljning av FN-konferensen 1972 om den mänskliga miljön. Konferensen 1982 behandlade försurning och ECEzs medlemsländer deltog. Sverige ingår i styrelsen för FN:s miljöprogram (UNEP) som höll en specialsession under maj 1982 med anledning av tioårsjubiléet av FNkonferensen om den mänskliga miljön. Syftet med sessionen var att mot bakgrund av erfarenheterna från 1970-talets internationella miljösamarbete dra upp riktlinjerna för samarbetet under 1980-talet. Miljöstyrelsen beslöt vidare på svenskt initiativ att inleda arbetet på en global konvention till skydd för ozonskiktet. Bland övriga internationella samarbetsorgan av intresse kan nämnas FAO

120 styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

(t ex angående världens livsmedelsförsörjning), GATT (t ex ifråga om tullskydd för trädgårdsprodukter), EG (gällande bl a exportreglering på fiskeområdet), internationella veterådet och den internationella sockerorganisationen. Sverige arbetar också internationellt via bilaterala avtal och överenskommelser, t ex om miljöproblem, fiskerättigheter, tekniskt-vetenskapligt samarbete på jordbruks-, skogsbruks- och miljöområdet med i första hand vissa östeuropeiska stater, jordbruksavtal med Finland och Norge m m. Slutligen kan nämnas det omfattande internationella samarbetet som pågår inom kunskaps- och informationsområdet. Detta sker i ett flertal former och grupperingar, bl a inom de många olika internationella forskningsorganen. I vissa fall ger Sverige också bidrag till dessa organisationer.

5.3.10 Planering, tillsyn

Planering

Som exempel på planeringsformer inom naturresurs- och miljöområdet kan nämnas den fysiska riksplaneringen, kommunal energiplanering, länsplanering, kommunal fysisk planering, regionplanering, vattenplanering (utredningsförslag), lantbruksstyrelsens planering vad gäller jordbrukets rationalisering samt försöksplanering för kustområden. Den fysiska riksplaneringen behandlas utförligare i kapitel 1:2. Även planering som inte direkt utgår från naturresurs- och miljöhänsyn är av intresse i detta sammanhang. Ett exempel på detta är trafikplaneringen. Sedan början av 1970-talet har regional trafikplanering bedrivits i Sverige. I denna planering har man bl a bedömt nuvarande och framtida transportbehov i respektive län samt utarbetat förslag till trafiklösningar och prioriteringar av trafikledsinvesteringar och andra åtgärder. I vägverkets metod för angelägenhetsbedömning av vägprojekt ingår numera olika miljöoch markanvändningsaspekter som väsentliga delar. I 1979 års trafikpolitiska beslut sägs att den övergripande och långsiktiga trafikplaneringen bör byggas ut. Syftet är bl a att åstadkomma en samlad prioritering av investeringar inom olika trafikslag, minska trafikens miljöstörningar och energiförbrukning samt att ge långsiktiga bedömningar större tyngd vid besluten.

Tillsyn

Tillsynsuppgifter finns i de flesta författningar och hos de flesta myndigheter och kan utföras i form av tex löpande kontroll av att villkor följs, inspektionsbesök, uppföljning och utvärdering av engångskaraktär samt tillsyn i vidare bemärkelse med inslag av rådgivning/informationsspridning samt erfarenhetsåterkoppling. Tillsyn över ett visst verksamhetsfält ingår ocksåi regel bland myndighetens allmänna uppgifter enligt instruktioner och dylikt. Se vidare I:5.3.1.

II

Utredningens

begreppsapparat

II:1 och deras

Några ekologiska begrepp

tillämpning

Inledning

Naturvetenskapen ekologi har fått en central roll i miljödebatten. Detta beror på att denna vetenskap försett beslutsfattare med underlagsmaterial för beslut i miljöfrågor. Den har emellertid också givit inspiration till filosofiska system rörande människans förhållande till naturen. En stor del av kommitténs underlagsmaterial har ägnats åt att belysa olika sidor av ekologins roll i samhället. I en rapport presenteras ekologins grundläggande begreppsapparat och framväxt som vetenskap.(1) I ytterligare några rapporter diskuteras bla ekologisk grundsyn (2), samt flera väsentliga ekologiska begrepp (3). I detta kapitel presenteras kort några centrala ekologiska begrepp och deras tillämpning. Vidare diskuteras begränsningar i dessa begrepps användbarhet inom de frågeställningar naturresurs- och miljökommittén har att behandla. För att belysa begreppet ekologisk grundsyn och stimulera en debatt kring detta begrepp ges exempel på hur ekologiskt inspirerade resonemang kan tillämpas på vidare frågor av betydelse för naturresurspolitik.

1.2 växer fram

Vetenskapen ekologi

Ekologin är en tämligen ung vetenskap som vuxit fram inom biologin. Ordet ekologi har sitt ursprung i det grekiska ordet ”oikos”, vilket betyder ”hus” eller plats att leva”. Ekologin är alltså bokstavligen ”studiet av organismerna i deras hem”, vanligen uttryckt som läran om sambandet mellan organismerna och deras miljö”. Andra har uttryckt detta som ”studiet av naturens hushållning. En del av den ekologiska forskningen har ägnats åt mer begränsade ekosystem och studier av arters och rasers relation till omgivningen. När människan genom teknikutvecklingen fått allt större möjlighet att göra omfattande ingrepp i naturen har behovet ökat att studera större ekologiska

122 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

sammanhang, t ex globala förändringar i växtproduktion och i luftens koldioxidhalt. De senaste årtiondena har ekologerna fått till tillgång avancerade tekniska hjälpmedel, bl a satellitbilder och datorer, vilket gjort det möjligt att studera större och mer komplicerade sammanhang och att göra matematiska modeller av ekosystem och globala kretslopp. Samtidigt har arbetsformerna inom naturvetenskaplig forskning förändrats så att ökat samarbete över ämnesgränserna stimuleras. Ekologisk forskning innebär i dag ett alltmer intimt samarbete mellan forskare inom biologiska vetenskaper och andra vetenskapsgrenar som kemi, fysik, statistik, naturgeografi. Introduktionen av datateknik i den ekologiska forskningen på 1960-talet banade bl a väg för internationella storprojekt som behandlade sådana

ekosystem som den arktiska tundran, prärierna eller Östersjön.

I Sverige har ekologins framväxt varit särskilt markerad sedan 1950-talet. I dag föreligger två klart urskiljbara skolor. De skiljer sig i fråga om målsättning, metoder och studieobjekt. Den ena skolan, systemekologin, studerar huvudsakligen ekosystemet och dess kretslopp (1). För den andra skolan, den evolutionära ekologin, är populationen och hur den genom genetisk utveckling och urval anpassas till sin unika ekologiska nisch det främsta studieobjektet (4). I detta kapitel diskuteras i huvudsak den biologiska vetenskapen ekologi och dess kompetensområde. Det bör dock påpekas att ekologiska angreppssätt även används inom samhällsvetenskaperna, såsom sociologi i specialiseringen socialekologi samt socialantropologi. Sålunda använder socioekologer i stor utsträckning ekologiska angreppssätt vid studiet av de mänskliga sociala systemens utbyte med omgivningen, exempelvis i studiet av markanvändning, bostadssegregation, lokalisering och urbaniseringsprocesser.(5) I socialantropologins studier av utomeuropeiska lokala stamsamhällen betonas omgivande naturs betydelse för samhällets organisation. En naturfolksstam betraktas då som en population i ekologisk bemärkelse som ingår i systemet av näringsutbyte i regionen och så gott som uteslutande utnyttjar sitt områdes resurser. (6) Inom den s k etno-ekologin studerar man hur människans naturuppfattning och utnyttjande av naturen styr det sätt på vilket hon organiserar sitt samhälle.(7) Idag pågår på många håll i västvärlden ett samarbete mellan forskare från vitt skilda vetenskaper såsom fysik, ekonomi rn fl i syfte att tvärvetenskapligt studera olika strukturer och funktioner hos industrisamhället, framför allt när det gäller energiflöden och materialkretslopp. Ofta betecknas dessa mångfacetterade studier som humanekologi. De har främst inspirerats av systemekologin.

1.3 Några ekologiska begrepp

Ekologerna studerar system på olika nivåer, från populationer och uppåt. En population omfattar samtliga individer av en viss art inom ett begränsat område. Populationen har ett gemensamt förråd av arvsanlag (genpool), dvs individerna har möjlighet att sprida sina arvsanlag inom gruppen under fortplantningen. Det är inte arten, utan populationen, som är den viktiga

och deras tillämpning 123 Några ekologiska begrepp

grundenheten inom ekologin. Om populationen, och följaktligen också arten, skall kunna överleva på lång sikt krävs att genförrådet inte blir för litet. Individerna får inte bli för få och inte för nära besläktade. Tillsammans med den omgivande miljön, luften, marken och vattnet, bildar alla populationer av djur, växter och mikroorganismer i ett område ekosystem. Ekologen kan avgränsa ett ekosystem olika beroende på vad som är praktiskt med tanke på det problem man vill studera. Om ett stycke natur är avgränsat från omgivningen kan det betraktas som ett ekosystem, t ex rimligt en sjö eller en åker. Ett akvarium i laboratoriet eller hemmet är ett Hela den del av jordklotet där det existerar liv kan betraktas som ekosystem. ett ekosystem (biosfären). Ekosystemet tillförs solenergi som driver en mängd ämnen, vatten, närsalter mm i olika kretslopp. Energi måste ständigt tillföras för att ekosystemet skall fungera. Därigenom kan vatten och närsalter (t ex fosfat, nitrat) återanvändas inom systemet. Om däremot närsalterna förs ut ur ett avgränsat ekosystem, såsom när åkrar skördas, måste de ersättas för att skall behålla sin produktionsförmåga. Såväl lantbruk som fiske ekosystemet innebär utnyttjande av ekosystem genom avtappning av en del av den materia och energi som tillförs systemet. Av centralt intresse är därför ekosystemens stabilitet och förmåga att upprätthålla en jämn produktion.

1.4 Naturens olika kretslopp

1.4.1 Det geokemiska kretsloppet

Det geokemiska kretsloppet drivs av tre stora kraftsystem: solenergin, kärnenergin från jordens inre samt tyngdkraften (gravitationen). I mindre skala påverkas jordytans processer av jordmagnetismen samt tidvattenrörelser (även i berggrunden) drivna av solens och månens gravitationskrafter. I jordens mantel förs en ström av material i ett ytterst långsamt kretslopp. De fasta kontinentblocken flyter ovanpå den trögflytande manteln. Genom detta kretslopp i manteln rör sig kontinenterna sakta i förhållande till varandra. Vid höjdryggarna i oceanernas mitt flyter material från jordens inre upp mot ytan där det rör sig mot kontinenternas kant för att där åter sjunka ned i jordens inre. Detta kretslopp innefattar också havsvattnet med däri upplöst material, som sugs in vid höjdryggarnas bas och åter avges som undervattensgejsrar vid ryggarnas topp. På detta sätt sker ett utbyte mellan havsvattnets lösta material och jordens inre i ett kretslopp med omloppstider på tiotals miljoner år. I jordens historia växlar perioder med intensiv bergbildning med längre, påtagligt lugnare perioder i jordskorpans rörelser. Hävningar och sänkningar sker i jordskorpan. De stora bergbildningsperioderna har mycket grovt räknat uppträtt med 200 - 250 miljoner års intervall. Dessa periodiskt växlande rörelser ger en rad följdfenomen. Under de lugna mellanperioderna är klimatet varmare och fuktigare, exempelvis under dinosauriernas tid. När kontinenternas grovstruktur vittrar ner (landskapet åldras) och vittrings-

124 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

produkterna sedimenterar på havsbottnarna leder detta till av höjning havens nivå och översvämning av kontinenternas lägre delar. Landytan tenderar att minska. Bergbildningen leder till ökad och stora landyta i atmosfären med istider och torrtider förändringar som följd. Den yngsta bergbildningsperioden, den alpina, är nu i denna fas, medan äldre bergbildningar befinner sig i olika stadier av nedvittring. Människan utnyttjar många ämnen i berggrunden och jordarter som sedan i viss utsträckning sköljs ut i havet och sedimenterar på havsbottnen. Detta är exempelvis fallet med fosfor. Via det geologiska kretsloppet äterförs det till bergformationer på land i ett kretslopp med omloppstiden hundratals miljoner år.

1.4.2 Energiflöden

Till alla livsprocesser hör en energiomsättning. Av den instrålande solenergin upptar växterna 0,1 - 5 % genom sin fotosyntes. En del av den energin (10-30 %) går åt vid växternas andning och lämnar systemet som värme. Resten in i kemiska i växtsubstansen byggs bindningar och frigörs när växterna bryts ner vid konsumtion eller förmultning. och Solenergin näringsämnen som växterna byggt in i sina vävnader utnyttjas av svampar, bakterier och växtätande djur. Figur II:1-1 visar hur ekosystemets levande organismer enligt arbetsfördelningen kan ordnas i tre huvudgrupper: producenter och konsumenter samt nedbrytare.

Växtätande vilkai

djur äts av rovdjur sin tur kan ätas av andra rovdjur osv. arter kan därför betraktas som ihopkopplade Ekosystemets i näringskedjan där strömmen av näringsämnen och energi går i riktning från växtätarna till köttätarna och sedan via nedbrytare, t ex förruttnelsesvampar och -bakterier, tillbaka till marken eller vattnet. Begreppet näringskedja innebär en kraftig förenkling av de verkliga förhållandena i naturen, där energin och näringen sprider sig i olika riktningar från samma källa. För att antyda det verkliga, komplicerade förhållandet används ofta begreppet näringsväv i stället för näringskedja. För enkelhetens skull används dock i det följande begreppet näringskedja. I alla steg i en sådan näringskedja förloras stora mängder energi som värmeenergi. Varje organism behöver nämligen utnyttja i genomsnitt 90 % av energiintaget till de kroppsprocesser som håller den vid liv, framför allt andning. Figur II:1-2 illustrerar hur produktionen av 100 joule Växtplankton således endast ger 0,1 joule av lax, som utgör sista ledet i en näringskedja med fyra steg. Att ge spannmål till svin och höns för att få köttföda innebär att större delen av den energi som människan hade kunnat tillgodogöra sig om denna spannmål kunnat användas direkt som föda förloras ur födoäm-

nessystemet. (Ett sådant förenklat resonemang är emellertid direkt

ej tillämpbart p g a att även andra energiflöden ingår i samhällets hantering, och att spannmål och kött ej i alla avseenden är kvalitativt jämförbara.) Ju längre upp i näringskedjan man kommer desto färre individer och mindre biomassa per ytenhet finns det. På den afrikanska savannen finns det många fler individer bland de stora växtätarna (antiloper, zebror, giraffer) än bland de stora rovdjuren (lejon, hyenor, geparder) som lever på växtätarna.

Några ekologiska begrepp och deras tillämpning 125

Närsaltêr + koldioxid

Gröna växter Djur (producenter) (konsumenter)

,. svampar, 09” bakterier vaxter _ m.m. °° all (nedbrytare)

Andning

Figur Il:1-I De grundläggande enheterna och energiflädena i ett ekosystem. Figurerna är ritade med hjälp av ett symbolspråk utvecklat för ekologiska modeller av den amerikanske ekologen H T Odum. Symbolförklaring: A = energikälla utanför systemet. B = koppling mellan två energi/löden (enkelriktad process). C = producent (autotrof). D = konsument (heterotrof). E = generell symbol för mängder inom ett system. F = energiförlust, tex vid överföring mellan två energiformer. Även kombinationer mellan två symboler förkommer, se tex symbolen för gröna växter i figuren som är en kombination av symbol B och C. (1)

Det finns oerhörda mängder växtätande insekter, ett långt mindre antal insektsätande fåglar och förhållandevis mycket få rovfåglar - även i ekosystem som är praktiskt taget ostörda av människan. För jorden som helhet har det beräknats att endast 0,1 % av den solenergi som jordklotet mottar binds via växternas fotosyntes. Den energi som värmer upp jord, vatten och luft har dock stor betydelse dels genom att den håller biosfären vid ca 300 grader över absoluta nollpunkten, dels också genom att den sätter ämnen i rörelse. Vindarna och havsströmmarna utjämnar temperaturskillnader på jorden och mellan årstiderna. Cirkulationen mellan hav, luft och mark medelst avdunstning och nederbörd drivs också av solenergi.

126 och deras

Några ekologiska begrepp tillämpning

Solenergi

Växt- _ plankton

Figur 11:1-2 Vid varje steg i en näringskedja förloras ca 90 % av energin genom andning. 100 joule växtplankton ger därför endast 0,1 joule lax i detta exempel på en näringsl kedja med fyra steg. (1)

1.4.3 Ämneskretslopp

omvandlas i flera andra energiformer och flödar genom Solenergin Därigenom drivs olika ämneskretslopp. Från växterna förs ekosystemen. ämnen upp genom näringskedjorna tills de bryts ner av bakterier, svampar m m till sådan form att växterna på nytt kan ta upp dem. En fosforatom kan således vandra från berggrunden där råfosfat bryts, via fosfatgödsel till växtvävnad för att byggas in i ett djurs benstomme. Om fosfor slutligen som vattenförorening läcker från åkrar och städer uti havet och där ackumuleras i djuphavens bottensediment ligger, i mänskligt tidsperspektiv, ett viktigt näringsämne för alltid svåråtkomligt. Av de ca 90 i naturen förekommande grundämnena är det endast mellan 30 och 40 som påvisats vara nödvändiga för levande organismer. Några få ämnen behövs i stora av levande mängder för uppbyggnad organismer (kol, syre, kväve, fosfor, kalium m fl). Andra behövs i makronäringsämnen små eller ytterst små mängder för att någon biologisk process skall kunna - i blodets magnefungera mikronäringsämnen (t ex järn hemoglobin, siumatomen i växternas klorofyllmolekyl och molybden och kobolt i kvävefixerande bakterier). Alla dessa grundämnen har sin speciella funktion i olika biologiska molekyler och kan ej substitueras. Dessa grundämnen som krävs för livets funktioner kan även vara skadliga för organismer och ekosystem om de föreligger i för höga koncentrationer i system som är biologiskt tillgängliga någonstans i näringskedjan. Andra grundämnen som inte har någon positiv biologisk funktion är enbart giftiga, somliga vid låga halter. De kräver därför särskild uppmärksamhet vid hantering i mänskliga aktiviteter då de i normalt fungerande

och deras 127

Några ekologiska begrepp tillämpning

system inte är önskvärda i någon koncentration. Varje ämne har sitt speciella kretslopp, vissa långt mer komplicerade än andra. I kretsloppen ingår större eller mindre reservoarer där ämnet är upplagrat för längre eller kortare tid. Världshaven är reservoarer för huvuddelen av det vatten som ingår i det globala vattenkretsloppet. Atmosfären är huvudreservoar för det kväve som ingår i levande varelser.

1.4.4 Vattnets kretslopp

Bland ämnen i kretslopp har vatten en särställning. Vattnet transporterar närsalterna till växtrötter och upp i växtvävnaderna. Vattnet spänner ut vävnaderna och spelar en viktig roll i de flesta ämnesomsättningsprocesser. Vattnets väg från luften ner till grundvattenmagasin, sjöar och hav styrs av samspelet med vegetation och jordlager. I torra trakter fångar jorden upp mer vatten kring skogsdungar och skogsbälten till fördel för kringliggande åkrar och deras grödor. Vattenmagasineringen i grunden minskar flödesskillnaden mellan torrtid och regntid och förebygger översvämningar. När tex regnskogar i tropikerna huggs ner reduceras markinfiltrationen och därmed förkortas vattnets väg mot floder och hav. Samtidigt reduceras avdunstningen till luften över området. Resultatet blir ökad och avrinning erosion samt häftigare kastningar mellan översvämningar och torka.

1.4.5 Kvävets kretslopp

Kväve är ett av de vanligaste och viktigaste i organiskt grundämnena material. Kväve ingår bland annat i proteiner och och är nukleinsyror därigenom oundgängligt för uppbyggnad av cellernas strukturella och funktionella enheter. Trots att atmosfären till 78 % består av kvävgas är kväve i biologiskt tillgänglig form en begränsande faktor i många ekosystem, vilket är av betydelse för jord- och skogsbruket. Endast nägra få grupper organismer (vissa svampar, blågröna alger samt vissa bakterier, t ex släktet Rhizobium) kan ta upp kväve från luften och omvandla det till biologiskt tillgänglig form. Organismerna i denna naturliga kvävefixeringsprocess utnyttjar solenergi på växtplatsen vid normalt lufttryck och temperaturer ner mot 0 grader - i blågröna alger direkt genom fotosyntes, i kvävefixerande bakterier via en fotosyntetiserande värdväxt eller vid nedbrytning av dött organiskt material. Växterna tar upp kväve i form av ammoniak- eller nitratjoner för att sedan bygga upp olika proteiner. När växterna blir av växtätare kommer kvävet uppätna att ingå i nya proteiner och andra molekyler, eller gå tillbaka till marken bl a i form av urin efter i djurets När växterna ner nedbrytning kropp. bryts av markdjur. bakterier och svampar frigörs kvävet genom att överföras till Oorganisk form - det I första mineraliseras. hand bildas ammoniak. som löser sig i markvätskan och bildar ammoniumjoner. Växternas rötter kan ta upp detta

128 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

mineralkväve och åter bygga upp nya vävnader med det. Vissa bakterier och svampar i marken har förmåga att oxidera ammoniumkväve till nitrat. Växter kan utnyttja båda kväveformerna, men medan ammoniumkväve binds till bl a lerpartiklar i marken är nitrat lättlösligt och lakas lätt ur marken vid regn eller bevattning, om det ej dessförinnan bundits i tillgängligt växtmaterial. Vissa markbakterier kan också genom sk denitrifikation omvandla nitrat till kvävgas och gasen dikväveoxid som återvänder till atmosfärens stora kvävereservoar. På detta sätt kan stora mängder kväve från mark och vatten åter transporteras till atmosfären.

1.4.6 Fosforns kretslopp

Fosfor är en omistlig byggsten i alla organismer eftersom det ingår i flera olika molekyler som bär livsviktiga processer - såsom arvsmassans nukleinmolekyler som fördelar information och de nukleotider som överför energi i cellen. Fosfor blir tillgängligt för växterna på naturlig väg genom att fosforhaltiga mineral vittrar. Fosfor återvänder till jorden med exkrementer eller när djur och växter dör och förmultnar. Från hushåll och jordbruk sköljs dock mycket fosfor ut i havet där det tas upp av Växtplankton för att sedan sedimentera på havsbottnen. I djuphavssedimenten är fosforn i människans korta tidsperspektiv ytterligt svårtillgänglig, eftersom det tar hundratals miljoner år innan geologiska processer höjer upp djuphavssedimenten till jordytan.

1.4.7 ”Naturfrämmandd” ämnen och radioaktiv strålning

En särskild kategori utgör de ”naturfrämmande” syntetiska kemikalier och radioaktiva ämnen som framställs i det moderna samhället för olika syften: krig, växtskydd, beklädnad, förpackning och botande av sjukdomar etc. De nya, främmande substanserna får egna flöden i naturen. Dessa flöden kan svårligen förutsägas, vilket innebär att långsiktiga och allvarliga skador redan kan ha uppstått när man lärt känna substansernas flöden. Det finns olika biologiska mekanismer som i viss utsträckning kan användas för skydd mot och nedbrytning av dessa naturfrämmande ämnen. Där dessa biologiska skyddsfunktioner mot ett gift bärs av en liten del av genmaterialet i en population med snabb generationsväxling kan en motståndskraftig population uppstå relativt snabbt genom ett selektionstryck. Detta kan innebära ett konkurrensövertag gentemot andra populationer med mindre snabb generationsväxling. Radioaktivitet har många användningsområden i dagens industrisamhälle. Både inom medicinsk och naturvetenskaplig forskning används radioaktiva isotoper som spårämnen vid undersökningar av bl a kretslopp. Människan utsätts ständigt för låga* doser naturlig radioaktiv och annan joniserande strålning. Denna bakgrundsstrålning kommer från rymden, berggrunden, byggnadsmaterial, röntgenbehandling och vissa radioaktiva isotoper i människans kropp. Strålningen påverkar arvsmassan och anses Genom exempelvis därför bidra till uppkomsten av mutationer bland djur och växter. Dessa olämplig byggnadsteknik kan dock denna dos mutationer kan ej alltid observeras som en förändring av levande individers höjas avsevärt. egenskaper.

Några ekologiska begrepp och deras tillämpning 129

1.4.8 Avslutning

Av redogörelsen ovan framgår att tillgången på olika ämnen kan begränsa produktionen i ekosystemen. Produktionen regleras då av det ämne som finns i underskott. Brist på ett ämne kan normalt inte kompenseras av överskott på andra. Skillnaderna i kretsloppstyp har direkt praktisk betydelse. Fotosyntesen utgör mekanism för utbyte av kol mellan atmosfärsreservoaren och den biologiska fasen. Kol finns därför i de flesta ekosystem tillgängligt för de gröna växterna och därigenom för andra organismers livsprocesser. Kväve finns i naturliga landekosystemen normalt i överflöd. Förmågan att ur atmosfären ta upp kvävgas och omvandla den till biologiskt tillgängligt

kväve är emellertid begränsad till några organismgrupper. Dessa har därför

en nyckelroll för produktionen i ekosystemen. Kvävefixering är energikrävande oavsett om den sker i en biologisk eller en teknisk process. I naturen måste den därför kopplas till energiflöden, t ex fotosyntesen eller förmultningens kolförbränning. Kvävet illustrerar att riklig förekomst av ett ämne inte nödvändigtvis medför att ämnet är tillgängligt för de biologiska systemen. Fosforn slutligen, förloras kontinuerligt ur ekosystemen och sedimenterar i djuphaven. I djuphavssedimenten är fosforn under mycket lång tid undandragen de biologiska systemen. Ovanstående korta skiss av några olika kretslopp avser även att visa att utformningen av naturens flöden är olika för varje ämne beroende på dess funktion i ekosystemen. Att efterlikna naturliga processer vid återvinning av ämnen medför följaktligen olika hantering beroende på vilket ämne det gäller. Mängden av ett visst ämne i en organism eller ett system beror av balansen mellan tillförsel och utsöndringar. Vissa miljögifter kan upplagras i olika organismer genom att bindas mer eller mindre kraftigt till olika cellkomponenter. Sådana ämnen kan genomgå anrikning i näringskedjorna. Ju högre upp i kedjan man kommer desto högre koncentration av ämnena. Speciellt illa utsatta blir då de individer som befinner sig högst upp i näringskedjan, de s k toppkonsumenterna. Människan är toppkonsument i flera näringskedjor.

1.5 succession

Ekologisk

Om ett ekosystem, t ex en beteshage, lämnas ostört, följer de naturliga förändringarna ett visst mönster (ekologisk succession), där olika växt- och djurarter avlöser varandra mot ett ”moget” slutstadium (klimaxsamhälle). Det kännetecknas av artrikedom och en jämn produktion, så länge det får vara ostört. Tropiska regnskog-ar är typexempel på mogna ekosystem. Ostörda av människor, istider och torka genom hundratusentals år har fler djur och växter anpassat sig här än någon annanstans på jorden. Därför hyser den tropiska regnskogen troligen minst 50 % av alla växt- och djurarter som lever nu. Så gott som all energi och näring utnyttjas inom ekosystemet, varför endast små mängder kan avtappas genom skörd, jakt eller trädhuggning utan

130 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

att systemet störs. Det gamla mogna ekosystemet är stabilt men endast så länge inte nya typer av störningar inträffar. Yngst är det ekosystem som börjar utvecklas på naken jord. Snabbt på plats är ettåriga växter som vill ha ljus och utrymme och har många och lättspridda frön. Unga ekosystem har få arter som sprider och förökar sig snabbt, s k pionjärväxter. Om växttäcket skalas bort är snart samma arter tillbaka igen. Om näringsämnen och energi tillförs kan man ta bort växttäcket gång på gång utan att produktionen minskar. Ju mognare ett ekosystem är desto mer energi och näring behöver hållas kvar och konsumeras inom ekosystemet. För att få största möjliga produktion utnyttjar människan ekosystem i de yngsta utvecklingsstadierna. En odlad åker är ett ungt ekosystem som karaktäriseras av få arter av växter. djur och mikroorganismer. De arter som konkurrerar med bonden om grödorna sprider och förökar sig snabbt. Nya växter och djur strävar efter att kolonisera öppna, glest bevuxna marker eller nakna jordar. Ett ungt eller stört ekosystem är inte i jämvikt, ty så snart det lämnas ostört strävar det efter att utvecklas mot artrikare och mognare stadier. Om människan vill upprätthålla en jämn produktion i sina unga ekosystem, t ex åkrar och trädgårdar, krävs insatser för att kvarhålla systemen i omoget tillstånd. Människan måste gripa in med jordbearbetning, gödsling, bevattning, skadedjursbekämpning m m. Dessa åtgärder tjänar därigenom ofta ett direkt produktionshöjande syfte.

1.6 tolerans

Ekologisk

Ekosystemens förmåga att inom vissa gränser motverka förändringar grundas på att enskilda organismer har en viss tolerans mot förändringar i miljön. Det finns dock en genetiskt bestämd övre och nedre gräns för vilka förändringar en organism kan tåla, exempelvis ifråga om temperatur. En akvariefisk trivs bäst vid en viss vattentemperatur, den optimala temperaturen. Eftersom både för lite och för mycket av en faktor har inverkan finns dels ett optimumområde inom vilket organismen har de bästa betingelserna för en viss livsprocess, dels ett toleransintervall inom vilket organismen överhuvud taget kan leva. Tolerans och optimala förhållanden med avseende på tex temperatur, salthalt, fuktighet räknar man fram för arten utifrån erfarenheterna av ett visst antal individer. Enskilda individers tolerans kan skilja sig mycket beroende på genuppsättning, hälsotillstånd, tillvänjning, ålder osv. Toleransområdets bredd är inte detsamma för en individ hela livet igenom. För de flesta organismer är fosterstadiet och det yngsta ungdomsstadiet särskilt känsligt mot många kemiska störningar på grund av sent utvecklade avgiftningsmekanismer. Om t ex en kemikalie testas endast på vuxna djur får man en felaktig uppfattning om artens tolerans. Toleransen skiljer sig inte bara mellan åldersstadier och individer utan ännu mera i stigande skala mellan populationer, arter och större artgrupper. I naturen är organismerna utsatta för miljöbetingelser som kan innebära ytterligare påfrestningar såsom konkurrens från andra arter. Detta kan helt

Några ekologiska begrepp och deras tillämpning 131

förändra den toleransbild och de tröskelvärden man funnit i laboratoriemiljön. I naturen möts organismen av en mängd gifter, var för sig i en tolerabel koncentration, men vars sammanlagda verkan kan bli skadlig. Toleransgränserna påverkar varandra inbördes. Vissa faktorer kan inom vissa gränser kompensera för brister i andra. Så t ex kan många växter klara sig utanför sina normala utbredningsområden om de växer på mark med god tillgång till vissa näringsämnen. Genom att olika ämnen samverkar i naturen kan de tillsammans bli giftigare (synergism) än summan av de enskilda ämnenas giftverkan. Därför kan blandningar av kemiska bekämpningsmedel få en annan och allvarligare effekt än de enskilda preparat som prövas och registreras. Att fastställa toleransgränser för hela ekologiska system, är ännu mera komplicerat än för individer eller populationer. De teoretiska och praktiska problemen förknippade med att studera toleransgränser för hela populationer och därvid arbeta med ett tillräckligt urval av faktorer är betydande. Dessa frågor är av central betydelse för miljövården och diskuteras utförligt i kommitténs underlagsmaterial. Ekologisk teoribildning och metodik tillåter emellertid i dag inte goda svar på frågor av typen: hur mycket tål naturen av ämnet X”, vilken belastning kan ekosystemet Y utsättas för.

1.7 Adaptation

Inom vissa gränser kan en enskild organism anpassa sitt toleransområde till ändrade förhållanden (individuell adaptation). Exempel är individernas gradvis ökande förmåga att tåla värme, köld eller vissa gifter såsom nikotin, morfin och arsenik. Gränserna för denna förmåga är i grunden genetiskt bestämda men påverkas starkt av olika komponenter i individens livsmönster. När individen anpassas till sin miljö genom att frekvensen av olika arvsanlag förändras i populationer av organismer som svar på miljöförändringar talar man om genetisk adaptation (anpassning), t ex mot den DDT-bekämpning som använts. Efter några års intensiv användning av DDT upptäckte man gång på gång på olika platser att giftet inte längre var tillräckligt effektivt mot de insekter man avsåg att bekämpa. Senare blev det klarlagt att det inte berodde på för svaga doser utan på att det fanns motståndskraftiga flugor och myggor. Inom en population varierar individernas motståndskraft mot ett visst ämne. Vid en kemisk bekämpning dör i regel inte alla individer av skadedjuret utan de mest tåliga överlever och fortplantar sig. Upprepas behandlingen år efter år med samma kemikalie, så att varje gång den största delen av populationen dör men de tåligaste överlever, kommer populationen snart att domineras av motståndskraftiga individer. Det kemiska medlet har nu mist sin verkan därför att populationen blivit resistent. Ju fler individer det finns och ju fler generationer de hinner utveckla på en säsong desto snabbare blir populationen resistent. I tropiska trakter kan en skadedjurspopulation hinna utveckla resistens mot ett visst bekämpningsmedel på endast fem år.

132 Några ekologiska och deras begrepp tillämpning

Skadedjurets naturliga fiender, tex rovinsekter och parasitsteklar, återhämtar sig långsammare efter bekämpningen eftersom de är färre i antal från början. En längre tids besprutning med DDT har därför visat sig kunna uppföröka skadedjur som spinnkvalster därför att deras naturliga fiender (rovkvalster) till största delen försvinner vid bekämpningen. Utvecklingen av resistens mot ett visst kemiskt preparat kan fördröjas om olika preparat används. Det finns många naturliga metoder att bekämpa och skydda sig mot skadegörare men även mot sådana metoder kan resistens utvecklas. Växternas eget försvar kan bl a vara giftiga ämnen i vävnaderna och obehagliga dofter. Skyddet kan verka mot en eller flera arter eller raser av skadedjur och sjukdomar. Ett av skadegörarens motvapen är en anpassning till att tåla och kunna bryta ner de giftiga växtsubstanserna. Resistensförädling kan därför sägas ofta vara en form av biokemisk bekämpning i den bemärkelsen att man skapar en resistent sort genom att öka halten eller giftverkan av ett eller flera ämnen i växten tills den blir giftig eller obehaglig för skadegörare. Växters resistens i form av inbyggda gifter eller obehagliga dofter är ett defensivt försvar som endast påverkar angripare eller organismer som kommer riktigt nära. Ofta är dessa substanser artspecifika, dvs de påverkar endast ett fåtal raser eller arter av skadegörare. Syntetiska kemikalier som sprids över marken påverkar däremot ett stort antal arter av vilka en del är till nytta för människan genom att äta eller parasitera på skadedjuren. Ibland kan kemikaliernas nedbrytningsprodukter ha större giftverkan än ursprungsämnet. Bland skadedjuren har individerna olika tolerans mot olika koncentrationer av giftiga växtsubstanser. Ensidig odling av en resistent gröda kan uppföröka de toleranta individerna så att de inom några få år kan dominera skadedjurspopulationen. Resistensen har då brutits. Växtförädlingen kan möta detta genom att kontinuerligt skapa nya växtraser med andra resistenta egenskaper, som kan ersätta de tidigare i odlingen. En annan väg är att skapa raser med så många resistensegenskaper att skadegörare ej förmår att genom urval anpassa sig genetiskt till dem alla. Båda metoderna förutsätter tillgång till växtmaterial med bred ärftlig variation.

1.8 Ekologisk nisch

Organismerna är inte passiva schackpjäser i den fysikaliska och kemiska miljön utan förändrar och anpassar sig, ökar eller minskar i antal i sitt livsrum, vilket i sin tur återverkar på den omgivande fysikaliska och kemiska miljön. När en viss halt av kväve uppnåtts i marken minskar bakteriernas kvävefixering (negativ återkoppling). Kontrollmekanismer i form av positiva (förstärkande) eller negativa (motverkande) återkopplingar spelar stor roll i naturen för stabiliteten i ekosystemen. Vid tex snabb förökning av en population inträder återkopplingsmekanismer som minskar antalet parbildningar eller uppfödda ungar. Det kan ske genom tex brist på revir för bosättning, brist på mat, sjukdomar eller för att rovdjuren förökat sig. När det med jämna mellanrum blir kraftig förökning bland sorkar (sorkär) eller

Några ekologiska begrepp och deras tillämpning 133

lämlar (lämmelår) i fjälltrakterna ökar även fjällugglan, som lever på smågnagarna. Utifrån en arts tolerans i fråga om viktiga miljöfaktorer som temperatur, pH-värde, fuktighet, födoval, konkurrens etc kan man beskriva dess ekologiska nisch. Inom ekologin utgår man ifrån att varje art är unik och att den genom sitt karaktäristiska levnadssätt är anpassad till en unik ekologisk nisch. Nischen är inte en plats i rummet utan ett teoretiskt begrepp.

Två arter kan inte ha samma nisch. Om de lever på samma plats måste de

antingen utnyttja olika resurser eller samma resurs vid olika tidpunkter. Studiet av ekologiska nischer är av största betydelse för evolutionär ekologi. Samspelet mellan olika organismer är en ömsesidig anpassningsprocess där organismen ständigt ställs inför nya problem som kan lösas på ett eller flera sätt. Varje organism har en viss mängd tid, materia och energi för att livnära och fortplanta sig. Varje organism måste då använda en viss bestämd strategi för att använda resurserna på bästa sätt. Det naturliga urvalet bestämmer vilken strategi som kommer att tillämpas. Man skiljer allmänt mellan två alternativa strategier: specialisering och icke-specialisering. En hög grad av specialisering förutsätter en stabil miljö i den meningen att att livsviktiga resurser ständigt finns att tillgå i ett längre tidsperspektiv. I en miljö som förändras till synes nyckfullt är det mest ändamålsenligt att inte vara särskilt specialiserad, exempelvis ifråga om föda och bostad. Av de landekosystem som vi känner har de tropiska skogarna utvecklats under stabila förhållanden under lång tid. Andelen specialister är stori regnskogen. Förhållandet antyder förklaringen till varför tropiska skogar är så känsliga för ingrepp. I våra trakter är andelen specialister störst i gammelskogarna medan det moderna skogs- och jordbruket gynnar de ospecialiserade arterna, vilka är anpassade till olika miljöer.

1.9 Bärkraft

Ett viktigt begrepp i naturresurssammanhang är ”bärkraff”. Det är ett uttryck för hur stor population av en viss art som långsiktigt kan finnas inom ett område utan att förutsättningarna för dess existens rubbas. Om klimatet förändras, andra arter vandrar in osv, kan områdets bärkraft förändras. Tillämpat på tex mänskligt jordbruk kan teknik och val av grödor och husdjur förändra det antal människor som ett område kan föda. Bärkraftsresonemang kan vara fruktbara om man undersöker förhållandet mellan naturens produktionsförmåga vid en viss teknologi i ett bestämt område vid en viss tidpunkt. För den svenska skogsindustrin är det av stort intresse att känna till såväl avkastningsförmågan vid nuvarande skogsbruksmetoder som möjliga förändringari ett längre tidsperspektiv. Det gäller såväl tänkbara avkastningsminskningar på grund av försurning som möjligheter till ökad avkastning genom skogsgödsling och införande av andra trädslag. Det är uppenbart att man i tredje världen har överskridit många områdens bärkraft med nuvarande teknologi. Det medför bl a erosion, klimatförändringar och utarmning av genetiska resurser, processer som i stort sett är

134 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

irreversibla. Det finns i allmänhet ingen teknik tillgänglig i dag för att återställa produktionsförmågan. Om bärkraftsbegreppet skall ha någon mening måste det röra sig om den långsiktigt uthålliga produktionsförmågan. Detta är inte nödvändigtvis liktydigt med maximal avkastning i ekonomisk bemärkelse. (2)

1.10 stabilitet

Ekologisk

Till de från miljövårdssynpunkt mest intressanta frågorna inom ekologin hör de som gäller ekologiska systems stabilitetsegenskaper. Hur mycket tål ett

system? Vad händer med systemet vid olika grader av påverkan? Återgår ett

system till sitt tidigare tillstånd om en belastning minskas eller upphör? Frågor av denna typ är uppenbarligen centrala för miljövården. I diskussioner om ekologiska systems stabilitetsegenskaper, motståndskraft mot förändring osv har begreppet diversitet spelat en viktig roll. l ekologiskt inspirerad natur- och miljövârdslitteratur har uppfattningen att mångformiga, diversa, ekologiska system är mera stabila, motståndskraftiga spelat en framträdande roll. Uppfattningen om ett enkelt samband mellan stabilitet och diversitet har av modern ekologi modifierats på flera olika sätt. Sammanfattningsvis kan man emellertid säga att mångformighet i ekologiska system inte kan användas som indikator på att dessa system har god motståndskraft mot förändring. För att ha praktiskt värde för planering och prognos måste såväl stabilitetsbegrepp som mångformighet och diversitet definieras noga, och sambanden analyseras utifrån de specifika förutsättningarna. Stabilitet är inget entydigt begrepp. Ett mycket stort antal olika stabilitetsbegrepp har efter hand utvecklats för att möjliggöra verklighetstrogen analys. Inte heller diversitet är ett entydigt begrepp. Diversitet kan t ex avse antal arter, genetiskt material, livsformer. Att ett system är stabilt i den meningen att det är konstant i sin artsammansättning över längre tid behöver inte betyda att systemet har egna inneboende mekanismer som stabiliserar det. Systemets stabilitet kan i stället bero på att omvärlden uppvisar stabila förhållanden. Det finns ekosystem med såväl hög som låg diversitet som utvecklats under stabila betingelser. Sådana systems förmåga att motstå kraftiga belastningar är vanligen låg oavsett mångformighet. Ekosystemens stabilitetsegenskaper är beroende av vilket tidsperspektiv som anläggs. Själva stabiliseringsmekanismerna kan utvecklas under långa tidsförlopp. En mycket artrik fauna och flora, som under geologiskt aktiva perioder utsätts för kraftig påverkan under lång tid, kan ge upphov till helt nya grupper av växter och djur, medan en mindre mångformig organismvärld under samma förutsättningar kanske går under. De ursprungliga systemen går under även i det mångformiga fallet men ger upphov till nya system. Genetisk mångformighet ger således inte upphov till stabilitet eller motståndskraft mot förändring utan till möjlighet till anpassning till förändring. En förutsättning för denna anpassning är att förändringen ej är för hastig utan att tillräcklig tid föreligger för att utveckla nya arter.

Några ekologiska begrepp och deras tillämpning 135

Mångformigheten kan dessutom föreligga utan att antalet arter är högt.

Tropisk regnskog har utvecklats under mycket lång tid. Systemen är i dag i

hög grad konstanta. Ämnesomsättningen är hög - lövfällning sker t ex under

hela året och nedbrytningen av material är snabb. En stor del av näringskapitalet finns bundet i levande material. Förnyelse av trädbeståndet sker genom att enstaka träd eller mindre områden fälls. Störningar i form av mindre röjningar för svedjebruk kan systemet klara av. Upprepat svedjande eller storskalig fällning, avlövning etc medför emellertid sådana förändringar att återkolonisation av regnskogen endast sker med stor svårighet eller inte alls. Systemet karaktäriseras av hög diversitet, stabila omvärldsförhållanden, svaga inre stabiliserande egenskaper och låg motståndskraft mot större störningar. Detta system bibehålls inte på grund av sin mångformighet utan av att det skyddas av stabila omvärldsförhållanden. Ett barrskogsområde inom norra halvklotets barrskogsbälte kännetecknas Det innehåller få växt- och djurarter. sker i av låg diversitet. Föryngring naturligt tillstånd genom skogsbrand eller stormfällning som kan påverka förhållandevis stora områden. Systemet återgår till sitt ursprungsläge genom en långt utdragen kolonisationsprocess. På ett brandfält kommer en serie växter in. En sådan succession av växter kan gå över fler eller färre steg beroende bl a på hur stark störningen varit. Stabiliten i systemet består således i att området efter en viss tid med relativt hög sannolikhet åter är klätt med barrskog även efter en mycket kraftig påverkan. Sannolikheten för att det ursprungliga systemet åter utvecklas är hög på grund av att det finns ett litet antal trädarter med god spridningsförmåga, som förmår återinvadera området.

Referenser till II:1 1 Jansson, A-M & Wulff, F: Ekologi - En vetenskap på framväxt. Bakgrundsrapport 2. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 2 Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. Emmelin, L.: Planering med ekologisk grundsyn. Bakgrundsrapport 13. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 3 Wiman, B & Holst, J: Ekologisk tolerans. Om Stabilisering och föränderlighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresursoch miljökommittén, 1983. 4 Wiklund, C: Evolutionär ekologi”, Forskning och framsteg nr 8, 1975. 5 Lindberg, G: Urbana processer. Studier i social ekologi. Lund 1971. 6 Se exempelvis, Harris, M: Culture, People, Nature. An Introduction to General Anthropology. Thomas Y Crowell. 1975. Vayda, A P: Environment and Culture Behavior. Ecological Studies in Cultural Anthropology. Natural History Press. Garden City (NY) / 1969.

136 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

\ 7 Tamm, - G: Socialantropologins syn på naturresurser, i Naturresurser några olika perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. Harris, M: The cultural ecology of India”s sacred cattle”, Current Anthropology Vol 7, No 1, 1966. White, L A: Energy and the evolution of culture”, i White, L A: The Science of Culture. 1949.

sou 1983:56 137

II:2

Naturresursbegrepp

Vetenskapen ekologi intar på grund av sin karaktär av systembeskrivande vetenskap en särställning i förhållande till kommitténs arbetsområde, människans utnyttjande av naturresurser. Därför behandlades några centrala ekologiska begrepp särskilt i föregående kapitel. Den uppsättning begrepp som krävs för kommitténs arbete kan dock helt givet ej återfinnas inom en enskild vetenskap. Var och en av vetenskaperna ekologi, geovetenskap, fysik, kemi, ekonomi, juridik etc behandlar endast delar av kommitténs arbetsområde. För att kunna beskriva, bearbeta och diskutera företeelser inom naturresursområdet måste därför kunskap från olika vetenskaper integreras. Denna integration är ännu ej särskilt långt kommen (1). Ett problem är därvid de skilda, ofta oredovisade, föreställningar om relationen mellan människasamhälle-natur som ligger bakom olika forskares bedömningar. Det har också lett till att de för kommittén aktuella begreppen ej alltid är inbördes konsistenta. Kommittén avser inte heller att framlägga förslag till en mer konsistent begreppsuppdelning. Som underlag för den vidare presentationen vill kommittén dock något precisera begrepp som vi framöver använder.

2.1 Vad är naturresurser?

Kommittén har som stöd för sitt arbete ett omfattande underlagsmaterial.(2) Diskussionen i detta material visar att naturresurser inte kan definieras annat än i relation till vissa samhälleliga förhållanden som teknisk kapacitet och upplevda behov. Den visar också att begränsningar för uttag och utnyttjande av naturresurser sätts av liknande faktorer, bl a tillgänglig teknologi, värderingar och människors föreställningsvärld. En definition av ordet resurs är: ett medel för att underlätta uppnående av ett visst mål för en viss agent, givet vissa förutsättningar och viss aktivitet”. (3) Begreppet naturresurs borde enligt denna definition anknyta till människa och samhälle. Naturresurser i ursprunglig eller omvandlad form utgör endast en resurskategori. Det finns också andra resursslag, såsom av människan skapade och i de mänskliga samhällena nedlagda resurser som inte nödvändigtvis behöver grunda sig på ett materiellt element. Det kan gälla en uppbyggd kunskapsnivå i ett samhälle men också organisatoriska strukturer. Det kan också gälla direkt mänsklig arbetsförmåga. I nationalekonomin talar

138 Naturresursbegrepp

man ofta om produktionsfaktorerna jord, realkapital och arbete. Den del av samtliga naturföreteelser som människan tar ut från naturen i form av materia och energi utgör naturresurser för ett visst samhälle vid en viss tidpunkt. För att naturföreteelser skall kunna betraktas som resurser bör de åtminstone kunna utpekas (identifieras). Och man bör i princip kunna tala om hur och till vad de skall kunna användas. Reserver är sådana naturresurser som man känner till var de finns och vars eventuella utnyttjande bedöms ha en viss grad av ekonomisk lönsamhet. Naturresurser består av energi och materia som är ordnade i en viss struktur (är bärare av information). Termodynamiken inom fysiken ger en teoretisk behandling av hithörande frågor.

Allt liv, exempelvis, innebär samspel mellan system som är långt ifrån s k termodynamisk jämvikt. Såväl vidmakthållandet som förändringen av sådana system förutsätter omsättning och nedbrytning av de strukturer som ger de fysiska resurserna mycket av deras karaktär av resurser. Således behöver levande organismer bryta ner molekyler av mer komplicerad struktur (mat) till enklare beståndsdelar. Detta sker i organismens ämnesomsättning. Restprodukterna med enklare struktur utsöndras ur organismen, som således utnyttjat skillnaden i ”strukturell kvalitet” för att upprätthålla sin egen livsprocess. De fysiska storheter som man oftast använder för att beskriva detta är entropi och exergi. Entropi är ett mått på den oordning som råder inom ett system. Exergin är det arbete som kan utvinnas ur ett system under dess utveckling mot jämvikt. I termodynamiskt språk används dessa uttryck på grund av att man inte bara kan tala om energi som kvantitet utan också måste beskriva dess kvalitet (vid jämförelse mellan tex arbetsförmågan hos 1 kWh varmvatten och den hos 1 kWh elström). I samhället förbrukas hela tiden högvärda resurser för att ersätta förluster som uppstår genom läckage (t ex av värme genom en husvägg), friktion (t ex i transportapparaten eller i maskiner) och förstöring eller utspridning av värdefulla material. Likaså bryts högvärda resurser ner för att styra processer inom samhället. En mindre del av dessa samhälleligt förbrukade resurser lagras i nya materiella strukturer. All samhällelig aktivitet förutsätter således tillgång till i naturen förekommande fysiska resurser i form av energi, materia och strukturell kvalitet (information).

2.2 för av naturresurser

System indelning

En mängd olika indelningsgrunder förek0mmer.(4) Vanligast är att de grundar sig på en fysisk beskrivning. Ingen fysisk beskrivning av naturresurser kan clock inkludera alla aspekter. En annan grund för indelning är graden av förnybarhet. Det system som bl a används i de norska naturresursräkenskaperna grundar sig på en kombination av fysiska egenskaper och grad av förnybarhet.(5) Förnybarhet är inget entydigt begrepp, men har kommit att betyda att naturresurserna ingår i ett kretslopp med en i mänskligt planeringsperspektiv överblickbar omloppstid. Mineralol ja, som visserligen förnyas, kallas ej förnybar därför att den bildas för långsamt. Vi använder här begreppen flödes- respektive lagerresurser så som de användes i sekretariatet för framtidsstudiers resursprojekt. (4) Flödesresurser kan delas in i ständigt flödande resurser där flödet ej kan styras av människan och fondresurser som har den egenskapen att människan kan påverka dem så att kontinuerliga flöden kan tas ut som avkastning utan

Naturresursbegrepp 139

att själva resursen förbrukas. Gränserna mellan de olika kategorierna är till viss del diffusa (se nedan). Här använder vi flödesresurser som beteckning för de ständigt flödande naturresurserna. Helt opåverkbara av människans agerande är de dock ej: I London är på grund av luftföroreningen UV-instrålningen från solen per ytenhet endast 2 % av instrålningen på Englands landsbygd; såväl vindar som havsströmmar kan påverkas av klimatförändringar orsakade av människan; vattenavrinningen från land har drastiskt förändrats genom skogsförstöring. Fondresurser betecknar de naturresurser som kan ge en kontinuerlig avkastning om de sköts på ett ändamålsenligt sätt. Lagerresurser betecknar de naturresurser för vilka varje uttag innebär en minskning av resursen i fysisk bemärkelse.

FLÖDESRESURSER Instrålningsresurser (solinstrålning och annan elektromagnetisk strålning)

Kretsløppsresurser (det hydrologiska kretsloppet, luftmassans rörelse, havsströmmar) FONDRESURSER Biologiska resurser (genetiska resurser, djur, växter, ekosystem) Tillståndsresurser (luft, vatten, landyta, markskikt) LAGERRESURSER Återvinnbara resurser (grundämnen, mineraler, sand, grus) Icke återvinnbara resurser (fossila bränslen, klyvbart material)

2.3 Naturresurshanteringen

I samhället äger en omsättning av naturresurser rum. Denna omsättning kan beskrivas som fyra led. Det första ledet utgörs av utvinning av naturresurser. Från flödesresurserna och fonderna tas naturresurser ut som avkastning. Från lagren kan uttag göras som dock minskar lagren. Det andra ledet består av en omvandling (förädling) av resursers egenskaper så att de passar behoven. Det tredje ledet i resursomsättningen utgörs av den slutliga användningen av de mer eller mindre omvandlade naturresurserna. Målen för användningen brukar ibland betecknas som basala (överlevnad och reproduktion) respektive fakultativa. De fakultativa bestäms genom individers och gruppers val under påverkan av det rådande kulturmönstret.

140 Naturresursbegrepp

Det fjärde ledet i den samhälleliga resursomsättningen utgörs av resthanteringen. Därmed avses hantering av restprodukter, dvs varor som människan inte längre har nytta av, samt ursprungligen ej avsedda biprodukter. Om inte restprodukterna kan återvinnas eller återföras till naturen utan negativa sidoeffekter uppstår avfall som också måste tas om hand. Det flöde av materia och energi som människan tar ut ur naturen kan för vissa naturresurser i princip beskrivas som ett kretslopp. Dessa naturresurser utnyttjas tillfälligt av människan och återgår därefter förr eller senare i modifierad form till naturen. Ett helt slutet kretslopp är det dock inte då tillförsel av energi behövs om den återförda materian skall återfå sin ursprungliga kvalitet. Identifierade men ej använda naturresurser kan kallas potentiella resurser. Efter utvinningen används begreppet råvaror. Svårigheterna att definiera begreppet råvara har varit förknippade med att omvandlingsfasen ofta består av flera steg. Det som är råvara för en process kan samtidigt vara slutprodukten av en annan produktion.

2.4 Naturresursernas

tillgänglighet

”Naturresurser” är som framgått ovan inte ett rent naturvetenskapligt begrepp. Huruvida en substans uppfattas som en naturresurs beror på behov, kunskaper och värderingar. Naturresursernas tillgänglighet styrs därmed av fysiska, kulturella, politiska, tekniska, organisatoriska och ekonomiska faktorer. Tillgängligheten är också starkt beroende av ekologiska, medicinska, sociala och etiska faktorer.(4) (6) Vi har här valt att kalla dessa faktorer

tillgänglighetsvillkor. (Brukbarhet används ibland synonymt med tillgänglig-

het. (1)) Nedan diskuteras i första hand fysiska, teknologiska, ekologiska och socio-kulturella villkor.

2.4.1 Fysiska tillgänglighetsvillkor

Fysisk tillgänglighet beskriver den totala tillgången: hur stora mängder som finns av ett ämne och vilka arealer som finns tillgängliga för ett naturresursutnyttjande. Den typ av begränsningar vi talar om här uttrycks i fysiska mängder. Det intressanta här är i första hand tillgångarnas absoluta gränser och inte naturresursernas kvalitet. Den fysiska tillgängligheten bestäms av den biogeokemiska utveckling som har ägt rum sedan jorden bildades. Villkoren är alltså historiskt betingade men människan har genom uttag och andra ingrepp successivt påverkat tillgängligheten, huvudsakligen i negativ men ibland även i positiv riktning. En viktigare begränsning för naturresursutnyttjandet än de fysiska gränserna är emellertid de krav och villkor som ställs utifrån andra aspekter på tillgänglighet. Ekologiska och teknologiska villkor kan t ex ge en potentiell tillgänglighet som är mycket lägre än den som anges av de fysiska gränserna.

Naturresursbegrepp 141

2.4.2 Teknologiska tillgänglighetsvillkor

Det är vanligt att teknologisk tillgänglighet förknippas med avsaknaden eller tillgången på en viss teknik. Avsaknaden kan bero på flera saker: att tekniken kanske inte alls finns, att den finns men är olönsam eller av andra skäl ej är praktiskt tillämpbar. Teknik är dock inte bara användningen av olika typer av maskiner och annan utrustning utan också utveckling av kunskaper för att finna lösningar eller tillvägagångssätt för att klara av vissa problem. Tillgängligheten måste framför allt diskuteras med utgångspunkt från hela bredden av teknologiska möjligheter vid en viss tidpunkt och den därmed förknippade kunskapshanteringen. Ibland har införandet av en enda teknik gett upphov till helt nya teknologiska system, tex uppvärmningssystem baserade på olja och transportsystem baserade på förbränningsmotorn. Detta har kommit att påverka och styra naturresursutnyttjandet. Det teknologiska systemet kommer i sin tur att ställa krav på vilken kunskap som skall utvecklas, vilken teknik som skall användas, vilka naturresurser som skall tas i bruk m m. Ett etablerat teknologiskt system kan således innebära en låsning både genom att kapital investerats i anläggningar och genom att den tekniska fantasin binds vid en viss typ av tänkande. Den takt med vilken man har möjlighet att ersätta befintliga system är därför en starktstyrande faktor för den tekniska tillgängligheten. Den teknologi som införts kan också medföra negativa effekter inom andra områden, t ex miljöstörningar. Inbyggt i ett teknologiskt system kan alltså finnas faktorer som begränsar en naturresurs tillgänglighet. Utsläpp i samband med förbränning av olika bränslen kan tex ha så stora negativa hälso- och miljöeffekter att det kan bli aktuellt att begränsa utnyttjandet av ett bränsle. Den teknologiska dimensionen på tillgängligheten anger därmed en hel rad villkor och begränsningar för utnyttjande av naturresurser.

2.4.3 Ekologiska tillgänglighetsvillkor

Med ekologiska villkor avses att effekter av och på ekosystem av ett visst naturresursutnyttjande måste beaktas, bl a de olika toleransgränserna för vad naturen tål utan att drabbas av oacceptabla förändringar. Ekosystem är starkt föränderliga. Detta betyder bl a att långtgående påverkan ofta kan ske utan att ekosystemet helt utplånas. När det gäller sammansättning. struktur och funktion är emellertid ekosystemen relativt påverkbara. Känsligheten för störningar varierar mellan olika ekosystem. Det är därför av vikt att ta reda på hur ett naturresursutnyttjande påverkar ekosystemets funktioner för att kunna avgöra om en sådan påverkan kan accepteras. Påverkan på ekosystem innebär även en påverkan av människors livsvillkor genom att vi är helt beroende av ekosystemen för vår överlevnad. Bland dessa effekter märks utöver förändrad produktionskapacitet också att ekosystemens förmåga att förmedla positiva och negativa effekter på mänsklig hälsa kan påverkas (exv genom att kvicksilver ansamlasi fisk p g a försurningens, eutrofieringens och luftföroreningens påverkan av tungmetallflödet i ekosystemen).

142 Naturresursbegrepp

Ett av problemen med de ekologiska villkoren är att kunskapen inom vetenskapen ekologi i dag är otillräcklig för en klar precisering av dessa villkor. Kunskapen om t ex de långsiktiga effekterna av ett intensivt jordbruk eller vilka effekter föroreningar har på ekosystemens struktur och funktion är mycket begränsad. Det är därför svårt att i dag få ett definitivt svar på frågor som har att göra med de ekologiska aspekterna på tillgänglighet. Till detta kommer problemet med de ekologiska effekternas ibland oväntade tids- och rumsdimensioner. Vissa typer av effekter är globala till sin karaktär och osäkerheten blir därmed speciellt stor.

2.4.4 Socio-kulturella tillgänglighetsvillkor

En resurs kan ha alternativa användningar. Ett rekreationsvärde kan exempelvis av somliga uppfattas som viktigare än det antal arbetstillfällen eller den vinst som kan erhållas om en resurs exploateras. Alternativa användningar som är oetablerade, har kort hävd eller är olönsamma i ett kort perspektiv kan ha svårt att få genomslag vid en sammanvägning av olika intressenters krav på en naturresurs. Inställningen till hur naturresurser bör utnyttjas beror ofta av sociala och kulturella förhållanden som utvecklats under lång tid. Socio-kulturella villkor kan komma att stå i motsättning till andra tillgänglighetsvillkor. När tex den tekniska tillgängligheten i fråga om en resurs som använts på ett visst sätt förändras, kan detta få stora sociokulturella effekter. De grundläggande normerna och värderingarna i ett samhälle förändras i allmänhet långsamt. Därmed utgör de en stabiliserande faktor men ger samtidigt en hög grad av tröghet som kan fördröja nödvändiga åtgärder och erforderlig förändring av tekniska system i en krissituation. (7)

2.4.5 Avvägning mellan olika villkor

De ovan angivna tillgänglighetsvillkoren anger ramarna för hur en viss naturresurs bör och kan användas för olika ändamål, tex mark som rekreationsområde. som jordbruksmark eller som skogsmark. De avvägningar som därvid görs påverkar också den framtida försörjning som är beroende av denna naturresurs. Dessa avvägningar påverkas av skilda intressen och mål i samhället. Det finns ofta en betydande handlingsfrihet då det gäller att påverka naturresursernas tillgänglighet. l vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlingsfrihet. I andra fall kan utrymmet dock vara så begränsat att avvägningar mellan olika intressen blir omöjliga. Tillgängligheten och därmed också försörjningsläget för en viss naturresurs kan inte kan slås fast en gång för alla. Vid bedömningen sker en en sammanvägning av flera olika villkor och värderingar som kan förändras med tiden. Det är i första hand de ekonomiska och politiska bedömningarna som ändras snabbt. Genom att politiskt ge större tyngd åt tex de ekologiska villkoren, påverkas tillgängligheten hos de naturresurser som berörs. Likaså kan denna påverkas om man gör en ekonomisk omvärdering av tex de

Naturresursbegrepp 143

tekniska villkor som är förknippade med exploatering av en viss naturresurs. Det är oftast ekonomiska kriterier i konventionell bemärkelse som i det korta perspektivet bestämmer hur och om en resurs skall utvinnas, omvandlas och användas för en viss sorts produktion. En naturresurs bedöms då vara tillgänglig om dagens kostnad och pris gör det företagsekonomiskt värt att exploatera den. I vissa fall kan det vara svårt att bestämma kostnaden i rent monetära termer. Vissa s k externa kostnader (som inte direkt drabbar företaget) vid ett naturresursutnyttjande, t ex minskad tillgänglighet för rekreation, miljöförstöring, kan endast delvis prissättas. De faktorer som beaktas vid resursutnyttjandet har att göra med resursernas lokalisering, transporter, teknisk utvecklingskostnad, priser på arbetskraft, de priser som råder på marknaden m m. Eftersom dessa faktorer tenderar att variera med tiden, kan en resurs snabbt förändras från att vara otillgänglig till att bli tillgänglig ur ekonomisk synvinkel, eller tvärtom. De politiska begränsningarna av tillgängligheten för en naturresurs berör flera aspekter, t ex kontrollen över naturresursen, dess ekonomisk-politiska betydelse, olika politiska partiers/rörelsers syn på naturresursutnyttjandet, synen på naturresursanvändning som medel för att nå vissa politiska mål, handelspolitiska och beredskapspolitiska aspekter. Här ingår även att beakta sådana faktorer som äganderätts- och nyttjandefrågor och direkt och indirekt påverkan på närboende. I fråga om kontroll över naturresursen kan man skilja på sådan som finns inom en nation (intern) och sådan som ligger utomlands (extern). I många länder i tredje världen har man inte effektiv kontroll över sina egna naturresurser, vilket innebär att de har begränsad tillgänglighet för landets syften och därmed påverkas landets försörjningsläge. Den externa kontrollen utövas av olika aktörer. och oenighet om kontrollen kan leda till konflikter mellan aktörerna. Gränsen mellan extern och intern kontroll över resurser har i vissa fall kommit att suddas ut allt eftersom de ekonomiska förhållandena förändras.

2.5 Substitution

Substitution betyder utbyte eller ersättning och har blivit ett vanligt begrepp i samband med diskussionerna kring naturresursfrågor. Behovet av att ersätta en resurs med en annan kan vara ett uttryck för en fortgående teknisk utveckling (jfr namnen på två historiska epoker: stenålder och järnålder) eller att en råvara minskar i tillgänglighet (tex bensin under andra världskriget vilket medförde behov av ett byte till en annan resurs: gengas). I strikt mening kan aldrig två ämnen helt substituera varandra i alla avseenden. Men eftersom det endast är vissa egenskaper hos ämnena som utnyttjas så kan god substituerbarhet föreligga om dessa egenskaper är någorlunda lika. Frågan om substituerbarhet måste således ses i förhållande till ett ämnes användning i ett visst sammanhang.(8) Substitution används ibland även om möjligheten att erhålla en viss

Naturresursbegrepp

funktion av olika resurstyper. Denna form av genom en ny kombination substitution är nära besläktad med teknisk utveckling i allmänhet. Substitution kan innebära ett utbyte mellan två material, men substitution kan också ske mellan material och energi (isolering av hus ökar åtgången på men minskar behovet av energi). Substitution kan också byggnadsmaterial naturresurser, mänskliga resurser och samhälleliga resuräga rum mellan ser. I biologiska system kan substitution i hög grad ske mellan olika processer. Så är också fallet i evolutionen. Mellan grundämnen är substituerbarheten begränsad: Kol, fosfor och kväve kan ej substitueras, medan såväl järn som koppar och vanadin kan användas som syrebärare i andningssystem.

2.6 Naturresurshushållning

Naturresurshushållning har definierats på flera olika sätt. I miljövårdslitteraturen används hushållning ofta synonymt med skydda, vårda, spara eller vara rädd om. I ekonomisk litteratur anges hushålla ofta betyda förvalta väl men också att utnyttja ekonomiskt optimalt inom givna gränser. Hushållning har därmed fått beteckna allt ifrån att vara rädd om naturen för dess egen skull till ett effektivt utnyttjande av naturen. Vad som här läggs i ordet hushållning framgår av nedanstående diskussion. Naturens och samhällets ömsesidiga påverkan gör att hushållningen bör omfatta alla led i naturresursutnyttjandet. Huvudsyftet med allt utnyttjande av naturresurser är försörjning. I solidaritet med kommande generationer bör hushållningen trygga försörjningen såväl på kort som lång sikt. En god måste också innefatta åtgärder som syftar till att i görligaste mån hushållning av naturresurshanteringen. Naturresurshusförebygga negativa sidoeffekter hållning kan därmed sägas omfatta alla åtgärder som syftar till försörjning på kort och lång sikt (uthållighet) samt minimering av negativa sidoeffekter. även en tekniskt och ekonomiskt effektiv hante- Hushållningen inbegriper ring av naturresurserna.

2.7 Vatten som tillämpningsexempel (9)

Eftersom naturresurserna är av många olika slag och används på många olika sätt är det svårt och möjligen inte heller nödvändigt att åstadkomma ett heltäckande beskrivningssystem. Detta kan illustreras med hjälp av en mångfacetterad och central naturresurs, vatten. Vattnet är en viktig resurs i flera avseenden. Det är: D grundläggande för liv (växter, djur, människor) E1 viktigt för många samhällsfunktioner (hygien, matlagning, tvätt, renhållning, industriprocesser, kylning, värmedistribution, kommunikation, flottning, kraftproduktion) E1 ett betydelsefullt inslag i landskapet (fågelsjöar, myrmarker, sjöytor, vattenfall, vattendragssträckor etc) E1 betydelse som psykologisk faktor (rekreation, strandliv, sportfiske, dekoration, symbol m m)

Naturresursbegrepp 145

Vattnet beskrivs som lagerresurs (geologiskt vatten), som flödesresurs och som fondresurs. Som flödesresurs är det mängden i vattenflödet i kombination med dess beskaffenhet eller fallhöjd som utgör resursen. I detta avseende används vatten för försörjning av hushåll, av samhällen och industri, för bevattning och för kraftproduktion. När vattnet används som tillståndsresurs är det förekomsten av vatten i landskapet som är intressant i kombination med vattenförekomstens olika egenskaper (läge, djup, vattenbeskaffenhet, förmåga att utgöra underlag för biologisk produktion m m). Som tillståndsresurs används vattenområden (vattenförekomster) för ändamål som rekreation, sjöfart, båtsport, strandliv samt som underlag för biologisk produktion. Mera översiktligt kan man skilja mellan flödesbaserad användning och ”areell användning. I det senare fallet kan vattenarealerna ses som en slags utvidgade landarealer och vattenanvändningen som en utvidgad markanvändning. Möjligheterna att använda vatten är beroende av vattenkretsloppetx egenskaper: vattenrörelsens kontinuitet, samspelet mellan mark och vatten, mellan kvantitet och kvalitet, mellan grundvatten och ytvatten. Genom vattnets rörlighet kan ingrepp på ett ställe i kretsloppet återverka på senare led. Markanvändning kan i mycket hög grad påverka den naturliga vattenomsättningen. Människans ingrepp i landskap, jord och växtlighet ändrar markytans form och genomsläpplighet, vegetation och rotdjup. Detta kan ge både kvantitativa och kvalitativa effekter på det lokala vattenkretsloppet. Samspelet mellan grundvatten och ytvatten beror på att vattendragen matas med uttömt grundvatten. Det finns således en förbindelse mellan ytvatten och grundvatten som gör dem till inbördes beroende resurser. Slutligen finns ett direkt samspel mellan uppströmsanvändning och vattenresursens nedströmsegenskaper. Alla former av vattenanvändning i ett avrinningsområde är inbördes förbundna via vattenkretsloppet. Begreppet vattentillgång har länge använts även i fråga om vattentillförsel. Inom den fysiska riksplaneringen (FRP) har man strävat mot klarare begrepp och förordat att ordet används i betydelsen flödesresurs. För vattenområden, dvs platsbundna vattenresurser, föredrar FRP uttrycket vattenförekomst.(l0) Vattnets tillgänglighet för visst ändamål regleras av olika villkor. Ekologiska villkor kan ställa krav på begränsning av användningen av ett vattenområde som recipient för avloppsvatten, eller sättet att använda ett vattendrag för kraftproduktion. Medicinska villkor avgör den lägsta vattenkvalitet som krävs för dricksvattenförsörjning. Sociala villkor kan tala för att ett vattenområde skall förbehållas viss typ av användning (t ex för rekreation). Etiska villkor kan begränsa användningen av ett vattendrag för tex kraftproduktion. Vattenresurshushållning innefattar i enlighet med det föregående alla åtgärder för att säkra den totala försörjningen på lång och kort sikt, minimera sidoeffekter av ingrepp i kretsloppet på hydrologiska och ekologiska förhållanden, samt en tekniskt och ekonomiskt effektiv hantering av vattenkretsloppet. Exemplet visar att man måste ha ett perspektiv som inte

146 Naturresursbegrepp

inskränker sig till en enskild delaspekt eftersom varje användning av vatten påverkar annan vattenanvändning.

Referenser till H22 1 Eriksson, K-E, Islam, S & Tengström, E: Resurser i natur och samhälle. Utkast till en teoretisk struktur för tvärvetenskapliga naturresursstudier. Bakgrundsrapport 14. Naturresurs- och miljökommittén. Stockholm 1983. Kommitténs underlagsmaterial, se bilaga 1. Allwood, J: ”Language beliefs and concepts”, s 52 ff i Allwood, J, Frängsmyr, T, Hjort, A & Svedin, U: Natural Resources in a Cultural Perspective. Rapport S-37. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1981. Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från resurs- och råvarustudien. sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. Resursregnskap. Norges offentliga utredningar. NOU 1977:31. Egnéus, H: Några tankar kring naturresursbegreppet. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. Allwood, J, Frängsmyr, T, Hjort, A & Svedin, U: Natural Resources in a Cultural Perspective. Rapport S-37. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1981. Substitution att byta ut resurser. Rapport 309. sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 9 I huvudsak baserad på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979:8. 10 Hushållning med mark och vatten 2. SOU 1979:54 och 55.

-

II:3 Miljöföroreningar grunder och

begrepp

Inledning

För närvarande används många tiotusentals kända kemiska substanser och nya tillkommer i rask takt. Vid framställningen av dessa uppstår dessutom ett okänt antal merendels oidentifierade biprodukter som också kan nå naturmiljön som processutsläpp, avfall eller föroreningar i produkterna. Kunskaperna är fragmentariska om de allra flesta av dessa ämnen och endast i få fall vet man så mycket, att man med god säkerhet kan förutsäga de effekter som uppstår då en viss mängd av en viss substans sprids på visst sätt inom ett visst område. Att kunskaperna om en viss substans inte räcker till för att beskriva alla dess miljöeffekter är emellertid inte liktydigt med att kunskaperna skulle vara otillräckliga som underlag för beslut. PCB-lagen, DDT-förbudet, det partiella kadmiumförbudet och begränsningarna av fossila bränslens svavelhalt är alla exempel på beslut som tagits trots att alla ekologiska och medicinska effekter av respektive ämnen inte var vetenskapligt bevisade till alla delar. Även i framtiden kommer beslut om olika ämnens spridning i miljön att behöva fattas trots att kunskapsunderlaget är i vetenskaplig mening ofullständigt. Att inte inskrida mot PCB, DDT osv hade för övrigt också inneburit beslut.

3.2 om de halterna”

”Regeln naturliga

Om en sådan haltän- Man kan inte dra en skarp gräns mellan farliga och ofarliga ämnen. Som dring skall anses betyförsta ansats kan man emellertid anta att negativa effekter kommer att dande eller ej får avgöuppträda om man till eller från miljön för ett visst ämne i sådan mängd att ras från fall till fall med halten av ämnet (i luft, mark vatten eller organismer) ändras betydligt i hänsyn dels till hur halförhållande till (variationerna i) den naturliga halten av ämnet. Denna enkla terna av ämnet naturligt fördelar sig inom det regel (som inte gäller absolut och som inte säger någonting om effekternas art aktuella området och eller varaktighet, se nedan) kallas i fortsättningen ”regeln om de naturliga andra jämförbara områhalterna. Regeln kan även formuleras så: ju lägre den naturliga halten av ett den, dels till hur halterämne är, desto mindre är den mängd av ämnet som kan förmodas ge na varierar med tiden. Markhalten kan t ex störningar i miljön och/eller skada människors hälsa. variera mer i rummet För onaturliga föreningar och onaturligt: grundämnen, dvs av människan än i tiden medan halten framställda substanser som normalt inte förekommer i naturen, är regeln lätt i vatten kan variera mer att tillämpa. Det levande kan ha mekanismer för att skydda sig mot och/eller i tiden än i rummet.

148 - och

Miljöföroreningar grunder begrepp

bryta ned ett naturfrämmande ämne, men man kan inte utan vidare

förutsätta att ett sådant skydd finns. Eftersom den naturliga halten av ett

onaturligt ämne är noll kan även små mängder av ett onaturligt ämne förmodas orsaka störningar i miljön. För naturliga substanser kan man tänka sig fall då regeln inte gäller eller då begreppet negativa effekter inte är entydigt. De effekter som t ex uppstår då man sprider beräknade mängder kalk eller spårämnen över en åker för att förbättra jorden får självfallet ses som i huvudsak positiva trots att halterna av dessa ämnen i marken därigenom höjs över de naturliga. Utsläpp av närsalter i en sjö är ett annat exempel: om tillförseln är måttlig och resulterar i ökad fiskproduktion, kan man inte utan vidare klassa effekterna som enbart negativa. I fall som dessa kan således en okritisk tillämpning av regeln leda till överdrivet stränga spridningsvillkor. Regeln om de naturliga halterna uttrycker sålunda inte en absolut sanning utan skall användas just som en första ansats, dvs till dess motsatsen bevisats (eller gjorts mycket trolig) bör man utgå från att toleransgrånsen för halten av en viss substans i miljön är densamma som den naturliga halten (med dess eventuella naturliga variationer). Regeln om de naturliga halterna kan illustreras med tabell lI:3-1, där grundämnen grupperats efter sina respektive medelhalter i den åtkomliga, fasta jordskorpan: man sert ex att harmlösa grundämnen som järn (Fe) och kalcium (Ca) förekommer i haltområdet 100 000 - 10 000 mg/kg, de måttligt giftiga ämnena zink (Zn) och koppar (Cu) inom intervallet 100 - 10 mg/kg och kvalificerade miljögifter som kadmium (Cd) och kvicksilver (Hg) inom området 1 - 0,1 mg/kg. Utan djupare kunskap om kemi och toxikologi kan man således med ledning av tabellen göra en första grov bedömning av olika grundämnens relativa miljöfarlighet och prioritera eventuella mil jöskyddande åtgärder därefter.

Tabell II:3-1 Elementens medelhalter i den åtkomliga, fasta jordskorpans

Elementen har samlats i grupper, vardera omfattande en dekad av enheten gt-l (= 1 = 104 %). Inom är de ordnade efter fallande halt. miljondel varje grupp Ordningsföljden är ofta något osäker. Element med ungefär lika halt har ordnats efter atomnummer inom samma parentes.

gr 100 000 O, Si 100000 - 10 000 Al, Fe, Ca, Na, K, Mg 10000 - 1000 Ti, H, P, Mn 1 000 - 100 F, S, Sr, Ba, C, (Cl, Cr), Zr, Rb, V 100 - 10 Ni, Zn, (N, Ce), Cu, Y, Li, (Nb, Nd), C0, La, (Ga, Pb), Th 10 - 1 Sm, (Pr, Gd), (Se, Dy, Hf), (B, Br, Sn, Er, Yb), (Be, Ge, As, Ta, U), (M0, Ca, Eu, Ho, W, TI) 1 - 0,1 Tb, Lu, Hg, I, (Cd, Sb, Tm, Bi), (Ag, In) 0,1 - 0,01 Se, Ar, Pd 0,01- 0,001 (Pt, Au), He, Te, (Ru, Rb, Re, Os, Ir) 8 & Wiksell. Hägg, G.: Allmän och Oorganisk kemi. Almqvist Uppsala 1964. Tabell 17.3, sid. 422.

- och 149

Miljöföroreningar grunder begrepp

3.3 och

Föroreningars livslängd miljöstörningars

varaktighet

3.3.1 Inledning

Det vaga uttrycket negativa effekter i ovanstående avsnitt täcker alla tänkbara störningar i miljön eller på människans hälsa som kan orsakas av ändringari den kemiska miljön (dvs ändringar av sammansättningen hos luft, mark och/eller vatten). Störningar kan vara av olika slag, intensitet och varaktighet. Detta avsnitt avser att belysa varaktighetsbegreppet inom miljöskyddet. Det är då viktigt att skilja på varaktigheten av en viss störning och på livslängden hos de föroreningar som orsakat störningen.

3.3.2 Beständiga föroreningar i miljön

Ett ämnes miljöfarlighet kan vara knuten till de grundämnen (exv kvicksilver, kadmium) av vilket ämnet är uppbyggt. Miljöfarligheten kan då aldrig elimineras genom nedbrytning i naturen eller ”destruktion” i en avfallsanläggning: gmndämnena kommer alltid att ñnnas kvar oavsett vilken behandling substansen utsätts för? Substanser som innehåller miljöfarliga grundämnen är därför permanent miljöfarliga; spridning av dem orsakar bestående förorening av miljön. Antag att en fabrik släpper ut en beständig substans, exempelvis bly. Den utsläppta blymängden kommer då att öka oavbrutet, även om utsläppstakten skulle minskas, ända till dess fabriken läggs ned och utsläppet upphör. Blyet ,Vi bortser här från därefter att för all framtid finnas kvar någonstans i miljön och där

kommer möjligheten m omvand_

utgora en verksam eller latent miljöfara. Förloppet illustreras i figur |a grundämnen med II:3-1. hjälp av kämteknik.

ll Föroreningsmängd i miljön kring fabriken

Utsläpp upphör

k, Utsläppstakten minskas

Utsläpp börjar Figur II:3-I Utsläpp av 11a bestdndig förorening.

150 - och

Miljöföroreningar grunder begrepp

j Föroreningsmängd i miljön kring fabriken

utsläppstakten minskas

f

r Utsläpp börjar

Utsläpp upphör ,-

Figur II:3-2 Utsläpp av nedbrytbar förorening. Tid

Att en förorenings livslängd är evig behöver dock inte med säkerhet innebära att dess spridning orsakar en evig störning i miljön. Tungmetaller kan tex anrikas i en sjös sediment och därefter överlagras med rent sediment, vilket så småningom (efter tiotals, hundratals eller tusentals år beroende på sedimentens tillväxthastighet) når en sådan mäktighet att det tungmetallhaltiga skiktet isoleras från biosfären tills det kanske någon gång i framtiden åter blottas vid tex muddring eller gruvdrift. Spridningsvägar och eventuella slutstationer för miljöfarliga grundämnen kan emellertid sällan förutsägas med säkerhet. Man bör därför alltid utgå från att spridning av beständiga föroreningar orsakar störningar i miljön för all framtid.

3.3.3 Obeständiga föroreningar i miljön

En miljöfarlig substans kan också vara uppbyggd av grundämnen som är vanliga i naturen och som i sig inte utgör någon miljöfara (kol, syre, kväve m fl). Miljöfarligheten beror då på de kemiska och fysikaliska egenskaper som följer av ämnets molekylstruktur, dvs det sätt på vilket atomerna är arrangerade i molekylen. Den mycket giftiga gasen vätecyanid (cyanväte, blåsyra”) har tex formeln HCN, dvs molekylen innehåller en atom av vardera väte, kol och kväve. Miljöfarligheten hos en sådan substans är därför tillfällig: det är alltid möjligt att omvandla substansen till ämnen som är harmlösa från miljösynpunkt. Substansen är med andra ord nedbrytbar. Spridning av nedbrytbara substanser kan inte orsaka att miljön varaktigt förorenas med dessa substanser. Nedbrytningen går dock i många fall mycket långsamt (se nedan). Om exempelvis en fabrik släpper ut en lätt nedbrytbar substans sker ingen sådan ackumulering av föroreningen som i exemplet med bly: föroreningsmängden utanför fabriken förblir konstant (frånsett årstidsvariationer) så länge utsläppstakten är konstant. Om utsläppstakten minskas sjunker föroreningsmängden. Förloppet illustreras i figur II:3-2. Man kan med stor säkerhet räkna med att naturliga kolföreningar bryts ned relativt snabbt i naturen till vatten, koldioxid, enkla kväve- och svavelföre-

- och 151

Miljöföroreningar grunder begrepp

ningar etc, dvs till sådana enkla, harmlösa substanser som normalt ingår i de naturliga kretsloppen - om det levande bygger upp en viss substans finns också mekanismer i naturen (fysikaliska, kemiska och/eller biokemiska) som av fast biologiskt material

kan bryta ned substansen. (Om produktionen

inom ett område överstiger nedbrytningen kan material dock komma att ackumuleras som torv, kol, olja.) Att en viss förorenings livslängd är kort innebär dock inte med säkerhet att dess spridning orsakar en endast kortvarig störning i miljön. Skador på skog kan t ex kvarstå långt efter det att den substans som ursprungligen orsakade skadan försvunnit ur miljön; s k rotenonbehandling av en sjö för att utrota beståndet av ”skräpfisk innebär att man samtidigt utplånar ett genmaterial som kan ha värdefulla egenskaper. För nedbrytbara ämnen som normalt inte förekommeri naturen och som därför kan betecknas som onaturliga, kan man inte på något enkelt sätt bedöma livslängden i naturen. Det finns bland dem några om vilka man vet att de bryts ned så långsamt att deras livslängd kan mätas i mansåldrar eller århundraden (de mest kända torde vara PCB, DDT och de s k freonerna)

men för de allra flesta onaturliga substanser är livslängden i naturen okänd.

Man vet vanligen inte vilka nedbrytningsprodukter som kan uppstå och är då även deras livslängd och eventuella farlighet okända. Beslut sjävfallet om produktion och användning av onaturliga substanser fattas därför i dag nästan undantagslöst utan att hänsyn kan tas till räckvidden och varaktigheten hos de störningar som substanserna eller dessas nedbrytningsprodukter kan ge upphov till i miljön. Detta gäller även för plaster och andra fasta, olösliga substanser som i sin ursprungliga form inte kan påverka de biologiska och andra processer som sker i naturen. Man vet t ex inte vilka produkter som kan bildas när polyvinylklorid (PVC) bryts ned i naturen; endast att nedbrytningen går mycket långsamt. God beständighet (som hos PVC) kan därigenom innebära en risk: mycket material hinner produceras och spridas innan effekterna av eventuellt skadliga nedbrytningsprodukter börjar märkas. De enkla ämnen som bildas vid fullständig nedbrytning av obeständiga föreningar sades ovan vara harmlösa och ingående i de naturliga kretsloppen. om de naturliga halterna gäller emellertid även för dem: vid Regeln stora utsläpp uppstår negativa effekter. Utsläppen av koldioxid tillräckligt (huvudsakligen från förbränning av fossila bränslen) är således så stora, att omfattande och långvariga klimateffekter kan befaras; utsläppen av svaveloch kväveoxider har medfört omfattande försurning av mark och vatten i

vissa delar av världen. (Se vidare III:4.4 och III:4.5.)

3.4 Allmänt om hälsoskador

3.4.1 Hälsoskadors uppkomst

Utgående från regeln om de naturliga halterna kan man anta att hälsoskador kan uppstå om människan utsätts för en substans i en för henne onaturlig halt eller mängd i omgivningen respektive födan.

För vissa hälsoskador gäller att effekten förvärras om dosen ökas (akuta

152 - och

Miljöföroreningar grunder begrepp

förgiftningar, nervskador, hjärt- och kärlskador, skador på lever och njure, hudskador etc). Om exponeringen minskas kan effekterna i många fall helt eller delvis gå tillbaka. För genetiska skador (dvs skador som förs vidare till nästa generation) och cancerinitiering gäller i stället att sannolikheten för skada ökar med dosen; skadans intensitet är emellertid oberoende av dosen (allt-eller-inteteffekt). Dessa skador går inte tillbaka om exponeringen minskas. Dosberoende skador kan givetvis orsakas av praktiskt taget alla substanser; dock finns en väl avgränsad grupp av ämnen som på grund av sin speciella kemiska struktur även i relativt låga doser ger specifika skador på olika fysiologiska funktioner. Dessa ämnen klassas som gifter. En del av dessa gifter (särskilt sådana med s k elektroñl karaktäñ) kan dessutom ge cancer och genetiska skador. För en naturlig substans som normalt förekommer i människans omgivning kan man anta att exponeringen måste överstiga ett mer eller mindre tydligt tröskelvärde för att nämnvärd skada respektive nämnvärd risk för skada skall uppstå. För genetiskt aktiva substanser (bl a cancerogener) räknar man dock för enkelhets skull med att ett sådant tröskelvärde ej existerar. Om substansen är essentiell (nödvändig) för människan (exv vissa metaller och aminosyror) finns dessutom ett undre tröskelvärde, dvs om tillförseln

understiger detta värde uppstår bristsymptom. (Se vidare III:4.11.)

Även för onaturliga substanser (exv många klorerade eller föreningar) sådana natursubstanser där den naturliga exponeringen är ringa eller ingen (exv många växt- och svampgifter) kan sådana tröskelvärden existera; svårigheter att uppskatta dem och det faktum att olika personer kan vara olika känsliga gör dock att man i praktiken räknar med att skadan respektive risken för skada blir noll först när exponeringen minskats till noll.

3.4.2 Hälsoskadors varaktighet

Även när det gäller hälsoskador har varaktighetsbegreppet sålunda två betydelser. Man kan således tala om de hälsofarliga substansernas beständighet - en och samma kvicksilverportion kan skada ett i princip obegränsat antal människor efter varandra, medan exempelvis cyanid endast kan verka en gång. Det är således viktigt att beakta farliga substansers livslängd även då man endast ser till deras eventuella hälsoeffekter. Man måste emellertid även se till varaktigheten av de hälsoskador som en 3Elektrofil egenskap substans kan orsaka. Man kan skilja på två fall: hos en molekyl som har lokalt underskott på 1. Skador på cellen och individen repareras genom att skadade celler ersätts elektroner och som därav nya celler eller cellbeståndsdelar. I vissa fall kan dock skadan vara så för om den påträffar en svår att denna reparation ej fungerar (exv omfattande brännskador av molekyl med lokalt överskott på elektroner binds syror, svåra leverskador). 2. Skadan drabbar - till denna genom ett det självduplicerande informationssystem generna gemensamt nyttjande som styr cellens och därmed organismens funktion. Skadan kopieras i av elektroner. Många detta fall vid celldelningen och kvarstår och tillväxer i individen - en biologiska molekyler, tumör bildas. Om skadan drabbat könscellernas informationsmaterial bl a det genetiska matekopieras skadan troget från generation till generation oberoende av den rialet, har ymnigt förekommande elektronrika ursprungligt skadade individens död - en nedärvd beständig skada har regioner. erhållits och kvarstår i släktet.

. - och 153

Miljöföroreningar grunder begrepp

De individuella skadorna läks eller upphör i alla händelser att existera i och med att individen dör; de äri denna mening obeständiga. En genetisk skada

kan däremot fortplantas från generation till generation och sålunda bli

bestående för all framtid.

3.5 Föroreningskällor och spridningsvägar

3.5.1 Inledning

Miljöskyddet har hittills till stor del varitinriktat på att begränsa punktutsläpp, dvs spridning av fabriker,

föroreningarfrån reningsverk, avfallsupplag

och andra fasta anläggningar. Förtisreningar kan emelleñid nå miljön på

andra sätt än genom direkta utsläpp. För vissa substanser svarar punktut-

släppen för endast en mindre del av det totala utflödet till miljön.

Begränsningar av punktutsläpp_ kan i sådana fall vara otillräckliga. I det

följande behandlas dessa frågor för beständiga respektive nedbrytbara

i . v föroreningar. . .i

3.5.2 Spridning av beständiga föroreningar

Spridning av beständiga förorening xemplifieras här med en beskrivning

av hur zink sprids till miljön från inkgruvaf För tydlighetens skull är

beskrivningen starkt förenklad, vilket dock inte påverkar de slutsatser som

kan dras av beskrivningen. Utsläpps- och avfallsmängder (grovt avrundade)

förutsätter m dern teknik. Förloppet sammanfattas i figur 1153-31.

Antag sålunda; att man i en gruva bryter malm innehållande 100 ton zink (som

F

zinksulñd). rån gruvan pumpas ett zinkförorenat vatten till omgivningen. Säg att 3 % av den zinkmalm som brutits avgår med i vvattnet. Från gruvan går då 97 ton zink i

form av zinkmalm och 3 ton zink som ening i gruwattnelt. Zinkmalmen förs därefter till ett anri gsverk där malmen krossas och zinksul-

fiden skiljs från gråberget. Den sand k där avskiljs innehåller kanske 10% av

ingående zinksulfid. Sanden deponeras. bästa i dag aniiända deponeringstekniken

isolerar inte sanden från omgivningen får :all framtid. Mail får därför räkna med att

“De ekonomiska och zinksulñden i sanden kommer att vittra av sulfid/

(oxidation till sulfat) varefter zinken

sociala följderna för

kan lösas ut av genomrinnande vatten. Angjkningen ger sålunda ett fördröjt utsläpp av

andra människor av ett upp till 10 ton zink. Övriga zinkutsläpp fi-åin anrikningen är jämförelsevis små. dödsfall (exv en famil- Den anrikade malmen (87 ton zink) går därefter till ett metallverk för framställning jeförsörjares hjärtinav zinkmetall. Till metallverket kommer dessutom för återvinning en viss mängd zink farkt) överlever självfal-

(x ton) i form av uttjänta produkter. (För zink är återvinningsgraden låg. I detta let den skadade indivi-

exempel är x alltså ett tal som är mycket mindre än 87. för olika den.

Återvinningsgradema

metaller skiljersig åt. Mer om detta nedan.) I metallverket förloras 1 ton zink genom *Exemplet ar inte avsett processutsläpp (huvudsakligen till och 5 ton genom avfallet. Avfallet att utpeka just zink som

deponeras. Även här får man se deponi-Sången som en åtgärd som fördröjer, inte ett miljöproblem. Zink

att zinken i avfallet så lr ett för människan och

förhindrar, småningom når miljön. Framställningen av

många andra organismer zinkmetall ger sålunda ett direkt zinkutsläpp om 1 ton och ett fördröjt utsläpp om upp till 5 ton. till skiilnad från exem- Den framställda zinkmetallen, (81 + x) ton, används för tillverkning av förzinkade pelvis kvicksilver och

(galvaniserade) föremål, mässing, zinkgjutgods, rostskyddande pigment m m.

kadmium som inte har Processutsläppen antas till 1 ton och zinkmängden i avfallet till 5 ton. Avfallet någon kand primär posideponeras. (Avfallsmängd och omhändertagande kan gälla för en ytbehandlingsindu- tiv biologisk effekt.

154 - och

Miljöföroreningar grunder begrepp

NATUR

-3 e? u: a.:

å gm c

i;

.. _oø .UI u- -m m o: I : = nu:

§5 u: 00

å.: o:

o: :å 9.5 i

;CD gE wii D:

Figur II:3-3 Brytning och spridning av 100 ton zink. Siffrorna avser zinkmängden (inte zinkflöden).

- och 155

Miljöföroreningar grunder begrepp

stri. Vid annan tillverkning kan förhållandena vara annorlunda. I vissa fall återvinns avfallet.) Den bästa använda deponeringstekniken är inte helleri detta fall sådan att avfallet blir för alltid isolerat från omgivningen. Om man inte senare tar upp avfallet ur deponin för återvinning av dess zinkinnehåll, kommer deponeringen sålunda att ge ett fördröjt utsläpp av upp till 5 ton zink. Det största utsläppet, 75 ton, utgörs emellertid av produkten själv (utsläpp genom fabriksporten): varje zinkhaltig enhet blir en liten källa från vilken zink, genast eller efter någon tid, börjar söka sig ut i miljön. Hela den brutna zinkmängden kommer sålunda förr eller senare att tillföras miljön (eventuellt med undantag för en del av avfallet). Utsläppet kommer att fördela sig i tid och rum enligt följande:

Direkta lokala utsläpp 5 ton Fördröjda lokala utsläpp S 20 ton Fördröjda diffusa utsläpp 75 ton

Summa utsläpp S100 ton

Ett likartat resonemang kan föras för utvinning och hantering av andra miljöfarliga grundämnen. Direktutsläppen kan därvid skilja sig från dem i zinkexemplet, men framför allt kan återvinningsgraden och ämnenas uppehållstid i samhället° vara helt ann0rlunda.7 För kadmium är tex återvinningsgraden extremt låg på grund av att metallen till helt övervägande del används som tillsats till produkter där kadmiuminnehållet är lågt och återvinning därför svår och/eller dyr. Den för kadmium i samhället är sannolikt kort. genomsnittliga uppehållstiden metallen används mest i För t ex koppar råder det motsatta förhållandet: från vilka kopparn lätt kan återvinnas och vilkas användningstid är produkter lång. I dessa och alla andra fall gäller emellertid att den mängd av ett visst som en gång brutits ur berggrunden kommer att nå miljön förr grundämne eller senare (undantag: material som deponerats helt avskilt från biosfären). Om det befinns nödvändigt att bromsa det sammanlagda utflödet av ett visst till naturen, räcker det sålunda inte med god avfallshantering och grundämne med att man minskar utsläppen i konventionell mening (även om detta i éMed en ämnes vruppeallmänhet torde vara starkt motiverat av lokala miljöhänsyn); det blir då hållstid i samhället hä de id 5°m att minska själva användningen av detta grundämne och/eller att ?mas nödvändigt ,_ ., . . forflyter från det att oka atervinningsgraden. ämner urvrnns ur tex Till den spridning av sällsynta grundämnen som sålunda orsakas av berggrunden ti dess arr skall vidare läggas den spridning till luft och vatten som ämnet nå; naturmiljön mineralbrytning av andra metallhaltiga lagerresurser 50m förorening. uppstår genom uttag och användning kalk etc. Denna sker mestadels i form av som olja, kol, skiffer, spridning vErr fjärde ursläppskare_ direkta, lokala (t ex vid förbränning av fossila bränslen) och har gori kan beskrivas som utsläpp diffusa ut

därför tilldragit sig viss uppmärksamhet. De metallmängder som sålunda “fireâfta

i allmänhet små jämfört med dem som frigörs vid

äaågpbrrrfaçrarzåelrrålcá_

frigörs är emellertid

mineralbrytning. (Ett undantag är vanadin, som huvudsakligen sprids genom Silver i bermedér, kad_

förbränning av olja.) mium i handelsgödsel.

156 - och

Miljöföroreningar grunder begrepp

3.5.3 Spridning av nedbrytbara föroreningar

Nedbrytbara substanser kan hämtas av människan från naturen (kol, olja, biomassa m m) eller framställas av henne genom olika processer; de kan omvandlas och brytas ned av människan och/eller genom processeri naturen. Ett nedbrytbart ämnes väg genom samhället till den yttre miljön är därför oftast svår eller omöjlig att kartlägga och kan sällan åskädliggöras med ett enkelt flödesschema. Det är emellertid i många fall inte nödvändigt att man vid beslut om miljöskyddande åtgärder har total överblick över hur en viss nedbrytbar substans hanteras och sprids. För den stora gruppen av ogiftiga ämnen (lättnedbrytbara som exv socker, men även svåmedbrytbara som exv cellulosafibrer) är det sålunda tillräckligt att man förebygger sådana större punktutsläpp som annars skulle orsaka

betydande störningar i respektive recipient. Åtgärderna bör sålunda

anpassas till de lokala förhållandena och bl a vägas mot eventuella andra utsläpp av liknande substanser isamma recipient. Kunskap om användningen av ogiftiga nedbrytbara ämnen och den därav orsakade diffusa spridningen av dem är däremot ointressant eftersom spridningen är betydelselös från miljösynpunkt. För en hälso- och/eller miljöfarlig substans krävs däremot att man åtminstone översiktligt - känner till inte endast större punktutsläpp utan även eventuella större flöden inom samhället och från samhället till naturen. Man kan annars komma att förbise de stora utflödena av substansen och rikta miljöskyddet mot de mindre utsläppen. Följden av en sådan feloptimering blir särskilt allvarlig om substansen är svåmedbrytbar. Man kan allmänt säga, att ju mer långlivad en miljöfarlig substans är, desto mer måste eventuella miljöskyddsåtgärder riktas mot själva hanteringen av substansen (inkl dess eventuella användning inom annan industri) och den därav orsakade diffusa spridningen (produktkontroll). Begränsning av processutsläpp (tekniskt miljöskydd) är då inte tillräckligt. (Jfr exemplet ovan beträffande spridning av zink.) Ovanstående gäller avsiktligt framställda substanser. Många skadliga ämnen uppstår emellertid, ofta i stora mängder, som oönskade biprodukter vilka inte har någon användning (t ex klorerade ligniner från cellulosaindustrins blekerier). I dessa fall sker huvuddelen av spridningen till miljön i form av utsläpp från tillverkningsprocesser och avfallshantering. Diffus spridning kan dock uppstå om en biprodukt följer med produkter som förorening.

II:4 Livskvalitet

Enligt kommitténs direktiv bör begreppet livskvalitet och vad som kan bedömas vara en rimlig nivå för denna utvecklas och konkretiseras”. Kommittén har därför övervägt olika skrivningar i detta ämne. Frågan är central, eftersom naturresurs- och miljöpolitiken - liksom politiken inom varje annat område ytterst bör syfta till att främja och bevara människors livskvalitet i vidaste mening. Kommittén har emellertid tvingats konstatera att de skrivningar vi övervägt inte varit sådana att de i nämnvärd grad skulle fört denna viktiga, men svåra, fråga framåt. Livskvalitet och därmed sammanhängande frågor är ett så omfattande och komplext område att det vore förmätet att behandla det med en kort skrivning i denna kommittés betänkande. För en mer djupgående behandling krävs expertis som ej står till kommitténs förfogande. Att ange vad som kan anses vara en ”rimlig nivå är enligt kommitténs mening inte en uppgift för en statlig utredning: det måste ankomma på varje enskild människa att göra denna bedömning inom de ramar samhällets regler anger. Kommittén vill dock slå fast att en naturresurshushållning med sikte på långsiktig hushållning är en oundgänglig grund för att ge framtida generationer samma eller bättre än vi att_ tillfredsställa möjlighet sina krav på livskvalitet. Detta är ytterligare ett skäl för kommittén att försöka ange en strategi för en sådan hushållning och även medel för dess genomförande. Detta gör kommittén i avdelning V.

III Naturresurs- och

milösituationen,

lembild pro

-

III:1 Naturresurser

globalt tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Här beskrivs med hjälp av exempel väsentliga delar av den globala naturresurssituationen. Därvid söker vi beskriva förändringar i tillgången på naturresurser, hur de handhas och används samt begränsningar och problem i den totala hanteringen av naturresurser. Detta försvåras dock av att tillgänglig information om naturresurser ofta är lägesbeskrivningar och sällan ger information om förlopp. Några karaktäristiska drag hos de beskrivna naturresurserna anges också. Grundförutsättningen att naturresursutnyttjandet utgör en bas för vår överlevnad och välfärdsutveckling diskuteras ej här.

1.1 Efterfrågan och utbud

Utnyttjandet av naturresurser påverkas av många faktorer, bl a befolkningsutvecklingen, produktbehovet per individ, fördelning samt effektiviteten i råvaruhanteringen. Nedan diskuteras kortfattat hur det globala behovet respektive efterfrågan och utbudet av naturresurser kan komma att utvecklas i framtiden. De senaste 100 åren har uttaget av naturresurser ökat markant. I vissa fall mer än 100 gånger. Enligt internationella prognoser kommer förbrukningen* av vissa naturresurser år 2000 att vara ca fyra gånger större än år 1975. (l) Sådana enkla trendframskrivningar leder emellertid till alltför förenklade bedömningar av resurstrycket. Visserligen visar prognoser att jordens befolkning kommer att fortsätta att öka om än något långsammare (f n med 1,8 % per år). Men allmänt väntas en utplaning ske inom 100 år vid en befolkningsnivå på mellan 8 och 16 miljarder, dvs minst en fördubbling av dagens befolkningsnivå. (2) Till det resurstryck som orsakas av befolkningstillväxten bör läggas den ökning som följer på en sannolik tillväxt i BNP per capita. Enligt flera Förbruknin en av na_ kommer BNP-tillväxten dock troligen inte att fortsätta i samma

agnges

prognoser tuncsurser vara takt som under perioden 1950 - 1975, då världs-BNP trefaldigades. densamma som pmduk- Dessutom tenderar tjänsteandelen av BNP att öka mer än varuandelen. tionen av råvaror.

160 Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Tillsammans med resurssnålare teknik bör detta kunna leda till att ökningen av resurstrycket för en given ökning av BNP i framtiden kommer att vara mindre. Utvecklingen av ett utbud kan beskrivas med möjligheterna att producera livsmedel. De mest optimistiska bedömningama anger att den övre gränsen ligger på en nivå som motsvarar nuvarande i-landsstandard för mellan 30 och 60 miljarder människor. Detta skulle möjliggöras genom ett intensivare vattenbruk, utvidgad jordbruksareal och speciellt genom ökad avkastning. Det sistnämnda anses kunna åstadkommas genom ökning av gödselgivor och konstbevattning samt införandet av nya högavkastande sädessorter. (3) Beräkningarna är teoretiska och den praktiskt möjliga nivån ligger sannolikt långt under dessa teoretiska beräkningar. Uppfattningen att det skulle vara möjligt att väsentligt öka livsmedelsproduktionen på jorden delas dock av de flesta auktoriteter inom området. Det som begränsar en framtida produktionsökning är bristande förmåga och vilja att investera i sådan jordbruksutveckling. Investeringar i storleksordningen 100 miljarder kronor per år har nämnts. (4) En annan begränsning är att fattigdom bidrar till en låg livsmedelsproduktion, omfattande förluster av skörd på grund av dålig hantering och förstörelse av produktiv mark. De icke önskvärda ekologiska konsekvenserna av ett intensifierat jordbruk är i hög grad beroende av vilka jordbruksmetoder som används. Det är därför svårt att bedöma i hur hög grad sådana konsekvenser kommer att begränsa livsmedelsproduktionens omfattning på lång sikt. Utbudet av en naturresurs varierar över tiden beroende på pris, teknisk utveckling, konflikter med motstående intressen m m. Minskar tillgången kan priset på en viss resurs stiga så att det blir lönsamt att utnyttja tidigare olönsamma tillgångar. Prisökningen stimulerar också till teknisk utveckling, som kan öka utbudet av olika naturresurser ytterligare. Det största problemet är inte svårigheterna att på kort sikt öka utbudet av olika naturresurser. De ekologiska störningar som ett intensivare naturresursutnyttjande kan ge upphov till är förmodligen ett större problem. Det gäller bl a störningar som verkar över nationsgränserna, såsom försurning till följd av utsläpp av försurande ämnen och klimatförändringar till följd av ökad koldioxidhalt i atmosfären. Ett annat exempel gäller sådana naturtillgångar som urskogar och orörda forsar där tillgången ej kan ökas. Ett ökat ubud av sådana resurser för exploatering leder till ökande knapphet.

1.2 Mineral

Mineral består av ett eller flera grundämnen bundna i specifika strukturer. De bildar jordskorpans ytterskikt och finns också lösta i vatten. Från naturresurssynpunkt brukar man skilja på tre olika typer av mineral: bränslemineral (fossila bränslen, se 1.3), malmmineral (t ex kopparkis) och industrimineral (t ex asbest och kalksten). I detta avsnitt behandlas i huvudsak malmmineral. . De tillgängliga reserverna uppges motsvara endast en till två gånger den väntade förbrukningen fram till år 2000. Å andra sidan har de kända

Naturresurser globalt- tillgångar, 161 utnyttjande, begränsningar

reserverna uttryckta i årsförbrukning snarare ökat än minskat genom prospektering och ändrade priser under det senaste decenniet. Det har beräknats att en fördubbling av världsmarknadspriserna för de flesta metallerna skulle öka reserverna tre till fem gånger. (5) En sådan utveckling påverkas dock i hög grad av tillgången på energi, den tekniska utvecklingstakten m m. Reserver definieras som den del av naturresurserna som är tekniskt möjliga och ekonomiskt lönsamma att utnyttja vid den aktuella prisnivån. Om man tar hänsyn även till andra tillgänglighetskriterier, såsom sociala, ekologiska och politiska, får man en snävare avgränsning av reservernas storlek. Av den åtkomliga delen av jordskorpan utgör järn ca 6 % och aluminium ca 8 %. Även om de koncentrerade fyndigheterna, malmema, av dessa metaller skulle uttömmas, är den tekniska tillgängligheten obegränsad så länge det finns energi att utvinna dem. Andra metaller, såsom koppar, zink, bly, nickel, tenn, och volfram, har emellertid globala genomsnittshalter på 10 - 100 miljondelar. Dessa metallers brytbarhet är därför helt beroende av en långtgående koncentration. Tillgängligheten kan här komma att minska redan inom några decennier.(6) Själva risken för knapphet kan emellertid vara tillräcklig för att man i växande grad i stället börjar använda andra, mera rikligt förekommande mineral eller andra råvaror (substitution). När priserna stiger kan också återvinning av knappa mineralprodukter bli intressant (om den knappa råvarans pris har stor andel i slutproduktens pris). Industrimineral, förekommer i allmänhet i riklig mängd och fordrar ofta liten energiåtgång vid utvinning och förädling. Industrimineral kan därför komma att i viss utsträckning ersätta metaller (exv keramiska material). Fosfat är emellertid ett exempel på industrimineral där nuvarande hantering leder till minskad tillgänglighet på lång sikt. Eftersom fosfor är ett livsnödvändigt ämne som ej kan ersättas (substitueras) med något annat ämne krävs på längre sikt förändrade hanteringsprinciper. Nästan alla mineral kan ersättas, substitueras, med andra mineral med

liknande egenskaper. Återvinningsmöjligheter och möjligheter att hushålla

med mineral genom resursbevarande teknik föreligger. Trots dessa möjligheter att begränsa knappheten har mineralhanteringen viktiga problem som kan sammanfattas sålunda: D Vid

utvinning-omvandling-användning-resthantering kan oåterkalleliga

miljöstörningar uppstå, särskilt när det gäller utsläpp av vissa tungmetaller. D U-ländernas är för närvarande mineralanvändning ca 6 % av den totala, trots att de har 58 % av befolkningen. (7) D Tillgången på energi är avgörande för mineralhanteringen. D Gruvindustrins och hälsoeffekter miljö- är allvarliga vid underjordsbrytning, främst dâ i u-länderna. D för olika kan den Kostnadsförändringar produktionsfaktorer påverka ekonomiska tillgängligheten. D Vissa mineral av betydelse för biologiska processer är inte substituerbara (exv fosfat), vilket kan bli problem om vi ställer större krav på biologisk produktionskapacitet utan att sluta produktionssystemet.

162 Naturresurser utnyttjande, begränsningar globalt- tillgångar,

1.3 Fossila bränslen

Fossila bränslen är i mänskligt perspektiv lagerresurser och förstörs vid användning. På grund av sitt kolinnehåll används dock dessa mineral som råvara inom petrokemisk industri, där viss återvinning eller återanvändning (exv förbränning) är möjlig. De fossila bränslena är råolja, naturgas, kol (och även torv). Tillsammans svarade de (exklusive torv) 1975 för drygt 90 % av den globala energiomsättningen, varav olja drygt 40 %, kol drygt 30 % och naturgas knappt 20 %. Med bibehållen förbrukningstakt beräknas de i dag kända och med dagens priser utvinningsbara tillgångarna av olja räcka i ca 30 år, av stenkol i ca 200 år och av naturgas i ca 45 år. Därutöver har reservernai form av olja i tjärsand och oljeskiffer beräknats vara ca tre gånger så stora som råoljereserverna. Denna olja är dock ännu på grund av höga utvinningskostnader svårtillgängligare än råoljan. (8) Reservernas storlek förändras främst på grund av stigande energipriser, teknikutveckling samt påträffandet av nya tillgångar. Vid de försök som gjorts att uppskatta världens totala utvinningsvärda tillgångar av fossila energiresurser bedöms tillgångarna av olja och naturgas vara ca tre till fyra gånger större än nuvarande reserver. De totala stenkolstillgängarna beräknas vara minst 20 gånger större än de nu kända och utvinningsvärda tillgångar. (9) Trots dessa tillgångar talar mycket för att förändringar i energiförsörjningssystemet på längre sikt gör att de fossila bränslena i framtiden kommer att spela en allt mindre roll. Behovet av att långsiktigt kunna utnyttja de fossila bränslena som råvara för olika högt förädlade produkter (i petrokemisk och kolkemisk industri) kommer sannolikt också att bidra till detta. Utnyttjandet av fossila bränslen är förenat med en rad problem bl a: D Ett begränsat antal länder och organisationer har det dominerande inflytandet över utvinningen av fossila bränslen. E1 Risken att drabbas av störningar i tillförseln av olja och gas är stori många länder på grund av att råvaran produceras i ett begränsat antal länder och att politisk instabilitet råder i viktiga utvinningsområden. E! U-ländernas industriella etablering är beroende av fossila bränslen. Prisstegringar på bränslet kan dock för flera u-landsprodukter ej kompenseras med ökat produktpris på världsmarknaden. EI Behovet av energi kommer att öka när utvinningen av metaller går mot mer svårtillgängliga tillgångar (se ovan). EI Även för fossila bränslen kan kostnadsförändringar för olika produktionsfaktorer förändra den hittillsvarande trenden i ekonomisk tillgänglighet. EI Arbetsmiljöproblemen är stora, främst vid underjordsbrytning av kol i u-länder och vid oljeutvinning till havs. E! Koldioxidhalten i luften ökar på grund av förbränning av fossila bränslen. Med nuvarande trend dubbleras koldioxidhalten på ca 50 - 100 år, vilket kan leda till globala klimatförändringar med avsevärda störningar i samhället som följd. E1 Förbränning av fossila bränslen ger flera allvarliga miljö- och hälsoeffekter som försurning, tungmetallspridning, cancer.

Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar 163

1.4 Vatten (10)

Färskvattnet i naturen är i ständig rörelse. Havet och atmosfären utgör tillsammans ett gigantisk avsaltnings- och distributionssystem drivet av solvärme. Alla vattenrörelser visar stora säsongvariationer, vars häftighet styrs av klimatet och magasineringsmöjligheterna i mark, berg, sjöar och floder. Intensivt nyttjande av vatten för olika ändamål medför ingrepp i det naturliga kretsloppet. Vatten avleds från floder och pumpas upp ur grundvattenflöden. Förorenat avloppsvatten och närsaltbemângt dräneringsvatten återleds till floderna och läcker till grundvattnet. Avdunstningen till atmosfären ökar. För att producera vattenkraft däms floder upp till vattenmagasin som utjämnar flodavrinningens naturliga rytm, som främst i tropiska och subtropiska länder förhindrar slamtransport till jordbruksområden och ger upphov till stora förödande parasitangrepp. Det naturliga vattenkretsloppet påverkas förutom av dessa direkta ingrepp även av markanvändningen. Markens beskaffenhet och användning bestämmer vart nederbördsvattnet tar vägen: om det rinner av snabbt, om det sipprar ned i marken och fångas upp av växterna och avdunstar eller om det fortsätter vidare ned till grundvattenzonen. All påverkan av vegetationen, markytan, rotzonen eller djupare jordlager ger effekter på avrinning, avdunstning och grundvattenbildning. Vattenkretsloppet påverkas således i stor utsträckning indirekt av de flesta samhällsaktiviteter (som jord- och skogsbruk, täktverksamhet, industri, stadsbyggnad). Den genomsnittliga Vattentillgången är för närvarande ca 10 000 m3/person och år, men varierar starkt regionalt. En stor del av detta Röde avrinner dock omedelbart utan att man kunnat utnyttja det. Vattentillgången ligger under medelvärdet i Asien och Europa, nära medelvärdet i Afrika och Nordamerika, och betydligt över i Sydamerika och Oceanien. Den totala vattenanvändningen är relativt sett störst i Asien och Europa. 1977 uppskattades den till 12 - 13 % av den potentiella tillgången. Motsvarande värden var för Nordamerika 8 %, för Afrika och Oceanien 1 - 2 % och för Sydamerika 0,4 % av tillgången. Vattentillgången synes totalt sett tillfredsställande för de flesta regioner i världen. Skillnader i fråga om klimat, befolkningstäthet och geologiska förhållanden ger emellertid helt olika förutsättningar att tillfredsställa vattenbehoven. Den ökande efterfrågan på vatten som följer av befolkningstillväxten är redan i sig ett allvarligt problem. Dessutom kan efterfrågan per capita väntas stiga i u-länderna på grund av växande krav på bl a grundläggande sanitär standard. Ett mål för många u-länder är också att bli självförsörjande på livsmedel. Här är vattenbristen under torrtiden ett centralt problem. Ofta är bevattning nödvändig, antingen med hjälp av sparat vatten från regntiden (lokal vattenhushållning), pumpat grundvatten eller fjärröverföringi bevatt-

ningskanaler. Bevattningen kräver stora vattenmängder och kommer att

skärpa konkurrensen om en ofta knapp resurs. Till detta kommer den industriella utvecklingen i u-länderna som även den ställer krav på vattnet som flödesresurs. Allt tyder i dag på att ökade miljöproblem kan väntas i många u-länder på grund av att dessa övertagit en

164 Naturresurser -

globalt tillgångar, utnyttjande, begränsningar

teknik som förorenat vattnen genom att den förutsätter vatten som transportmedel och recipient. Vattenbrist är ett dominerande problem i flera regioner, framför allt i en zon genom Nordafrika och Mellanöstern. För att modernisera samhället har man där redan exploaterat sedan sekler tillbaka lagrat grundvatten från de stora magasinen under Sahara och annorstädes. I denna zon kommer man på sikt att behöva utnyttja okonventionella metoder för att bibehålla och öka tillgången på vatten, havsburen fjärröverföring (fartyg), avsaltning av havsvatten etc. Vattenbrist under en del av året är ett generellt problem i stora delar av tropikema. Men man har även kunnat konstatera en omfattande överexploatering av grundvattentillgången i stora delar av mellersta och västra USA. Liknande överexploatering av grundvattentillgången sker nu i brunnsborrningsprojekt i bl a flera afrikanska stater (exv Tanzania). I torra och halvtorra klimat varierar vattentillgången betydligt från år till år. I stora delar av u-landszonen avviker nederbörden med mer än 30 % från medelvärdet så ofta som vart tredje år. Svårigheten att anpassa mänsklig verksamhet till dessa variationer leder till ständigt upprepade torrårskatastrofer. Denna periodiskt återkommande Vattenbrist i stora delar av världen leder till nationella ekonomiska avbräck och till att de globala livsmedelslagren riskerar att tömmas. Ett dominerande vattenproblem i stora delar av världen är spridningen av vattenburna sjukdomar genom brist på rent vatten för hushållen, dåliga sanitära förhållanden och bristande hygien. Problemet har förvärrats av de stora vattenmagasin för energiändamål som på senare tid uppförts i tropiska områden. Tryggad förbättrade sanitära förhållanden samt Vattenförsörjning, bättre kunskap om de sjukdomsbärande organismernas ekologi är av vital betydelse för folkhälsan. (11) FN har därför proklamerat 80-talet som ett internationellt dricksvatten- och sanitetsårtionde. I många i-länder orsakar industriell vattenförorening påtagliga problem. Även om avloppsvattnet renas kan restföroreningar ge problem på lång sikt. Dricksvattenförsörjning baserad på ytvatten kan i praktiken komma att innebära oavsiktlig återanvändning av industriellt avloppsvatten. Dräneringsläckage av närsalter från vissa i-länders högproduktiva öppna jordbrukssystem och kväveoxidutsläpp från förbränning utgör också en miljö- och hälsorisk. (12) I torra och halvtorra klimat är erosion och slamtransport ett allvarligt

problem. Överbetning och kalhyggen ökar risken för att jorden skall spolas

bort. De borteroderade jordmassorna avsätts i vattendragen i mäktiga sedimentlager, vilket förkortar vattenreservoarernas livslängd avsevärt. Vattenbrist förefaller således snart kunna bli en tämligen utbredd företeelse. Detta kommer att medföra krav på omfattande vattenmagasinering, för att kompensera säsongvariationerna, bättre planering och prioritering av vattenanvändningen. På längre sikt kan det finnas risk för att vattentillgångarnas globala fördelning påverkas av klimatförändringar. Dessa kan orsakas av förhöjd koldioxidhalt på grund av förbränning av fossila bränslen eller nedhuggning av tropisk regnskog. Ett tilltagande problem i många i-länder är den ökande grundvattenföroreningen. Eftersom regnvattnet rör sig långsamt ned genom jordlagren tar

Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, 165 begränsningar

det lång tid innan föroreningama når grundvattnet. När grundvattnet väl förorenats kan emellertid skadan bli mycket långvarig. Ett uppmärksammat problem i den tempererade zonen är försurningen av ytvatten i områden med kalkfattiga jordar. Detta fenomen är väl manifesterat i Nordamerika och Nordeuropa. (10) Vattenförsuming har nu även observerats i flera andra områden och drabbar även grundvatten. Några centrala problem i den globala vattenförsörjningen kan sammanfattas sålunda: E1 Människans ingrepp i vattnets naturliga kretslopp har omfattande och svåröverskådliga konsekvenser. EJ Befolkningsökning och ökad användning av vatten per capita ökar efterfrågan på vatten av olika kvalitet. Regionalt och lokalt blir det allt svårare att tillgodose denna efterfrågan. E1 I torra och halvtorra klimat leder den periodiska vattenbristen till ständigt upprepade torrårskatastrofer. D Vattnets ökar miljöproblem i bl a många u-länder. Trots omfattande rening i många i-länder är vattenföroreningarna fortfarande påtagliga. D I många i-länder ökar föroreningama av grundvattnet. Dessa föroreningar kan bestå under mycket lång tid.

1.5 Genetiska resurser

Genom evolution har populationer av olika organismer kontinuerligt förbättrat sin energi- och näringsekonomi i förhållande till sin miljö. Denna förmåga överförs till nya generationer med arvsanlagen. art, Varje ras och population representerar en unik anpassning till en viss miljö. Jordbruket, trädgårdsnäringen, skogsbruket och fisket bygger på den genetiskt baserade produktionsförmågan hos växter, djur och mikroorganismer. Lämplig tillgång på vatten, näring och ljus är nödvändigt för en bra avkastning men det är arvsanlagen som till sist bestämmer den yttersta ramen för produktionshöjningama. Förmågan hos arter, raser och sorter att anpassa sig till nya miljökrav ifråga om sjukdomar, klimat, näring, skadedjursangrepp och annan stress beror på hur stor genetisk variationsbredd det finns inom arten eller rasen. Grunden för den genetiska variationsbredden är möjligheten till omkombination av de existerande arvsanlagen, invandring (migration) samt mutatio-

ner som producerar nya gener. Det naturliga urvalet innebär att vissa

individer kommer att bidra mer än andra till artens eller rasens framtida gensammansättning, därför att de har bättre överlevnads- och fortplantningsförmåga. Förädling är möjlig endast så länge man har eller kan skapa ett genetiskt mångfaldigt material. Den genetiska variabiliteten inom arterna är växt- och djurförädlingens arbetsmaterial och för dess förutsättningen framsteg. (13) Genom ett medvetet urval har människan i årtusenden förbättrat avkastningen hos ett fåtal djur- och växtarter. Ännu i dag utnyttjas endast en bråkdel av alla världens arter och raser. Av ca 80 000 kända ätliga växter har färre än 3 000 betydelse som människoföda. Huvuddelen av mänsklighetens vegetabiliska kaloriintag kommer från knappt 20-talet växtarter (14). Den

166 Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar

globala födoämnesproduktionen domineras av tre arter: vete, ris och majs. Den moderna växtförädlingens resurser har framför allt satsats på några få arter -främst på vete, som i dag omfattar tusentals sorter över hela världen. (15) Av jordens ungefär 4 500 däggdjursarter hålls endast ett tjugotal som husdjur. Med den genetiska variabiliteten inom enskilda arter som arbetsmaterial har människan kunnat avla fram ett stort antal former och raser. Av ca 9 000 fågelarter används knappt ett tiotal som husdjur, och av ca 20 000 fiskarter odlas endast ett fåtal (karp- och laxarter). (14) Odling av några få ryggradslösa djur (ostron, musslor, räkor, snäckor) har gamla anor. Av omkring 1 miljon insektsarter odlas bara några få (silkesspinnande fjärilar, bin) av större ekonomisk betydelse. I stället för ett naturligt urval utifrån ekologiska krav utsätts kulturväxtema och husdjuren för ett mänskligt urval. Systematisk förädling kan accelerera evolutionsprocessen mångtusenfaldigt i vad som bedöms vara en för människan gynnsam riktning. Sådan förädling medför såväl risker som fördelar. Förädlingen har i regel medfört förändringar eller förluster av funktioner eller beteenden som var livsnödvändiga för den vilda ursprungsarten. Även förädlingen av vissa har medfört ett beroende av människan genom förändring av husdjursraser vissa beteenden. Under de senaste tiotusen åren har kulturväxtema utvecklats inom ett fåtal områden, där olika ursprungsarter och förädlade former förekom sida vid sida, vilket skapade en bred variation. När växterna spreds med människan över världen utsattes de för varierande jordmån, klimatbetingelser, och sjukdomar. Ett naturligt urval skedde av typer som var anpassade till de nya miljöerna, med påföljd att ett stort antal lokala sorter utvecklades i olika delar av världen. De har sällan hög avkastning men är väl anpassade till det lokala klimatet och jordmånen och har ofta stor motståndskraft mot traktens Inom varje sort var den genetiska variationen bred och växtsjukdomar. förblev så under långa tider. Därmed bibehölls en god förmåga att anpassa i miljön. Detta tillstånd rådde inom växtodlingen fram till sig till förändringar den moderna växtförädlingens uppkomst under 1800-talets senare del. I dag finner man en bred genetisk variation inom växtodlingen endast i områden som föga eller inte alls påverkats av modern jordbruksteknik. En stor mängd lokala former av kulturväxter försvinner i dag i rask takt i samband med att moderna sorter introduceras. På ett liknande sätt har de tämjda djurens genetiska utveckling genom årtusendena påverkats av klimat, foder, lokala sjukdomar och människans önskemål i fråga om kött, ull, hudar, dragkraft etc. Lantraser uppstod som då och då fick ett nytillskott av arvsmassa genom att människor ofta förde levande djur med sig på resor runt i världen. Genom övergång till moderna högavkastande raser hotas många lantraser av utrotning, särskilt i tredje världen. Förutom de få arter som människan förädlat är många vilda djur och växter av stor betydelse för skogsbruk, fiske, industri och handel. Vilda trädarter ger oss timmer, pappersmassa, oljor, fibrer, hartser och bränslen. Vilda örter producerar färgämnen, mediciner m m. Vilda djur och naturliga fiskbestånd utgör grunden för jakt och ñske. Vilda insekter bidrar till pollineringen.

Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar 167

i De ekonomiskt mest värdefulla vilda djuren torde vara räkor, sill och torsk. Handeln med fisk och fiskeriprodukter ökar också mycket snabbt. Till skillnad från den sedan länge etablerade odlingen av sötvattenfisk, såsom karp, forell och laxöring, är odling av havsorganismer fortfarande outvecklad. Det pågår ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete för att mer rationellt kunna utnyttja bl a de laxartade fiskarna för produktion av protein. Dessa produktionsmetoder kan komma att få genetiska effekter på de naturligt levande arterna. Vilda växter och djur utnyttjas i stor omfattning av den moderna medicinen. Ämnen som produceras av växter, djur och mikroorganismer används direkt i produktion av läkemedel (antibiotika), livsmedel m m eller som utgångsmaterial i och modeller för läkemedelssyntes. Till exempel utvinns ur tuppkammar råvaran för en geleartad produkt som används vid ögonoperationer och mot ledsjukdomar. Det krävs i allmänhet mindre insatser av forskning och kapital för att framställa en kemikalie ur naturmaterial än att syntetisera den. Drygt 40 % av de mediciner som årligen skrivs ut i USA innehåller någon naturlig substans - från högre växter (25 %), mikroorganismer (13 %) eller från högre djur (3 %). (16) Studiet av naturliga substanser och deras effekter ger uppslag till nya kemiska substanser som kan syntetiseras. Inom framför allt den amerikanska cancerforskningen undersöks numera systematiskt extrakt ur tiotusentals växtarter. Av de tusentals föreningar, som tycks vara mer eller mindre verksamma mot cancer och andra sjukdomar, kan någon eller några föreningar visa sig vara tillräckligt effektiva för att kunna bli kommersiellt användbara. Det vetenskapliga intresset för medicinalväxter har nu i flera årtionden ökat kraftigt över hela världen. Denna forskning har också nytta av det folkmedicinska kunnandet som dock minskar snabbt. Studiet av biologiska funktioner kan även ge uppslag till tekniska innovationer inom industrin. En vanlig grupp jordbakterier, Thiobacillus, har genom att den omvandlar sulfider till svavelsyra en stor förmåga att lösa metaller ur låghaltiga sulfidmalmer. Ca 3,5 % av all nyproducerad koppar i USA utvinns numera genom en lakningsprocess som utnyttjar dessa svaveloxiderande bakterier. Bakteriell lakning innebär i regel låga investeringskostnader och litet behov av arbetskraft. Metoden kan användas för samtliga sulfidmalmer, såsom nickel, zink, kobolt, molybden. (17) Naturens lösningar av hållfasthetsproblem har utnyttjats för byggmaterial, såsom trävaror eller en nu utvecklad lättbetong med god tålighet för jordbävningar som är baserad på kiselalgsskelettz vars gallerstruktur ger maximal hållfasthet till minimal vikt. Mångfalden av livsformer på jorden ger praktiskt taget outtömliga möjligheter att hitta nya råvaror och processer. Endast en bråkdel av arterna har börjat undersökas i fråga om struktur och ämnesinnehåll. Antalet växtoch djurarter på jorden,inklusive ett okänd mängd smärre ryggradslösa djur, _ _ z har uppskattats till omkring 10 miljoner. Endast 1,6 miljoner har fått namn

aââzfglâlâjaâ ülåä_

och långt färre har blivit närmare undersökta. Den återstående mångfalden rande biprodukt vid av livsformer kan ses som naturföreteelser om vilkas kvalitet, omfattning och skörd av metaunoduler möjliga användning mycket litet ännu är känt. på djuphavsbottnar.

168 Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Inom jordbruket ersätts nu i rask takt en mängd lokala växtsorter och djurraser av några få sorter och raser över stora områden. Av t ex Europas och medelhavsländernas 145 boskapsraser riskerar i dag 115 att försvinna.(18) Grödor och raser med smal genetisk bas blir känsliga för sjukdomar och andra försämringar i livsbetingelserna. Genom skogsavverkning, kemikalieutsläpp, krig, urbanisering, uppodling och andra former av mänsklig verksamhet hotas i dag minst 25 000 växtarter och mer än 1 000 arter och underarter av vilda däggdjur, fåglar, groddjur, kräldjur och fiskar av utrotning3. Därtill kommer svårberäkneliga förluster av små ryggradslösa djur, särskilt mollusker, insekter och koralldjur, vilkas livsmiljö håller på att försvinna. (14) En trendframskrivning av nuvarande utveckling tyder på att mellan en halv och en miljon arter kommer att utrotas fram till sekelskiftet. Siffran kan vara kraftigt underskattad eftersom tropiska arter är dåligt kända. Mellan 70 och 90 % av alla växt- och djurarter torde finnas i de tropiska skogarna, som nu awerkas i rask takt. Snabbast avverkas som är den låglandsregnskogen artrikaste av jordens skogar. Dessutom visar bl a studier på vilda växter hur flera arter trots att de ej minskat i utbredning har förlorat så mycket av sitt genmaterial av på grund samhällets påverkan att deras förmåga att överleva i en förändrad miljö avsevärt försvagats. Att arter försvinner är i och för sig en naturlig process. Under livets historia på jorden har nya arter uppkommit och gamla försvunnit. Fauna och flora i ett visst tidsutsnitt är resultatet av en balans mellan nybildning och utdöende. Människan utrotar emellertid arter i en takt som är mycket snabbare än under de mest oroliga geologiska tidsperioderna, i varje fall under den tidsrymd då däggdjuren funnits. Det finns däremot inget som talar för att artbildningen har ökat i en takt som skulle kunna kompensera den av människan orsakade utrotningen. (19) Ett mått på omsättningshastigheten kan man få genom att beräkna den s k halveringstiden, dvs den tid som åtgår för att antalet arter skall minska till hälften. Under aktiva tidsåldrar mycket har halveringstiden för däggdjursfaunor varit av storleksordningen 1 - 1/2 miljon år. Utrotningen av däggdjur och fåglar sedan 1600-talet innebär en halveringstid för dessa grupper av storleksordningen 10000 år. Den utrotning som människan orsakat har under dessa århundraden förlöpt ungefär hundra gånger snabbare - under det senaste årtiondet tusen snabbare - än under som gånger perioder betecknas som ”geologiska katastrofer. Bland de viktigaste problemen angående resurser bör nämgenetiska nas: El Genom mänskliga aktiviteter hotas en mängd arter av utrotning. El Endast en bråkdel av jordens och växtarter har av djur- utnyttjats aHotad av utrotning är människan i förädlingsarbetet. ett inte helt preciserat Kunskapen om möjligheter och begränsbegrepp som anges inne- ningar härvidlag är föga utvecklad. bära att en art minskar El Inom de näringar som använder sig av djur och växter riskerar många så kraftigt och/eller är växtsorter och djurraser att försvinna och därmed den genetiska så sällsynt att den med variationsbredden att smalna. bibehållen trend förvän-

tas bli utdöd inom en D I förädlingsarbetet utsätts kulturväxter och husdjur för ett mänskligt

överskådlig framtid. urval, vilket utöver fördelarna också är förenat med risker, exempelvis

Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar 169

förluster av funktioner och beteenden som var livsnödvändiga för den vilda ursprungsarten.

1.6 Jordbruk

Jordbruksmarken används i dag i huvudsak för produktion av livsmedel och djurfoder men även för fiber- och energiproduktion samt för produktion av varor som exempelvis kaffe, te, kakao, vin, opium och tobak. De förändringar i jordbruksareal som ständigt pågår har under vissa perioder varit stora lokalt. Möjligheterna att öka arealen odlad mark anses vara goda, trots därmed förknippade problem. På längre sikt minskar dock möjligheterna på grund av jordförstöring (särskilt ökenbildning) samt konkurrens från skogsbruk och urbanisering. Med nuvarande trender i fråga om befolkningstillväxt, jordförstörelse och nyodling beräknas enligt en FN-prognos att jordbruksarealen per person skulle halveras till år 2000. När det gäller frågan om hur den totala livsmedelsproduktionen skall ökas är dock arealens omfattning ej av samma betydelse som jordbruksmarkens produktivitet och användningssätt. En hektar åker i Sverige ger med nuvarande brukningssätt mer än tre gånger så mycket spannmål som en hektar i u-länderna.(3) Andelen odlingsbar mark som utnyttjas för livsmedelsproduktion varierar starkt mellan olika regioner. Om marken används för livsmedelsproduktion för direkt mänskligt bruk, blir den för människan nyttiga avkastningen (uttryckt som energi i föda per yt- och tidsenhet) i allmänhet större än om marken används för bete eller foderproduktion och avkastningen tas ut i form av kött och/eller mjölk. I denna beräkning har hänsyn ej tagits till externa energiinsatser för vidareförädling. Hänsyn måste även tas till de kvalitetsskillnader som kan finnas mellan vegetabiliska och animaliska livsmedel, t ex i fråga om innehållet av aminosyror och spårämnen. I länder med livsmedelsbrist används därför ofta en betydligt större andel av åkermarken för direkt produktion av livsmedel (ris, rotfrukter, grönsaker) än i exempelvis vårt land. Klimatbetingelser, jordförhållanden, risk för erosion och jordförstöring kan dock göra spannmåls- och grönsaksodling omöjlig eller olämplig. Vall i växtföljden kan också väsentligt underlätta strävandena att bibehålla jordens kvalitet. På oländig mark, som inte kan bearbetas med jordbruksmaskiner, är bete ofta det enda alternativet. Det finns möjligheter att öka jordbruksmarkens avkastning genom ökad kunskap (bl a om markekosystemens funktion), ökad näringstillförsel och konstbevattning, effektivare bekämpning av skadegörare samt genom bättre sorter och teknik. En utökning av arealen och ett effektivare utnyttjande av befintliga arealer kan också ge väsentliga bidrag till en ökad avkastning. Många hinder finns dock som försvårar en höjning av jordbrukets produktivitet. Bland de största är de politiska och ekonomiska hindren.(20) De som bäst behöver öka avkastningen har inga pengar att investera för att höja produktiviteten och minska efterskördsförlusten. (1) De ekologiska konsekvenserna av ett intensifierat jordbruk är svåra att

170 Naturresurser -

globalt tillgångar, utnyttjande, begränsningar

bedöma, men kan komma att utgöra ett hinder för ökad livsmedelsproduktion. Betning, nyodling och jordbearbetning kan framför allt i torra regioner leda till erosion och ökenbildning. Uppodling av branta sluttningar kan leda till att jorden spolas bort av vatten. Nedhuggning och uppodling av tropiska regnskogar resulterar ofta både i markförstöring och klimatförändringar. Ökad bevattning leder under vissa förhållanden till saltanrikning i åkermarken eller att grundvattenförråden uttöms. I tropiska och subtropiska områden bidrar bevattning och bevattningsdammar också till att parasiter och vattenburna sjukdomar sprids som aldrig förr. Intensiv växtnäringstillförsel kan ge upphov till yt- och grundvattenförorening. Rester av bekämpningsmedel kan i naturen utgöra en risk såväl för människors hälsa som för störningar i ekosystemen. Ett intensivare jordbruk kan leda till utrotning av växt- och djurarter. Slutligen kan introduktionen av ny kapitalkrävande jordbruksteknologi skapa svåra sociala omställningsproblem på landsbygden främst i u-länderna. Energiproduktion från grödor har på vissa håll börjat konkurrera med livsmedelsproduktionen om markens utnyttjande. I såväl Brasilien som USA är produktion av drivmedel med säd, sockerrör och sojabönor som råvara redan igång. Forskning inom detta område har kommit långt i flera länder. Några av de viktigaste hindren för en livsmedelsproduktion som är bättre anpassad till angelägna behov kan sammanfattas sålunda: D Med fortgående befolkningstillväxt och jordförstöring kommer jordbruksarealen per person att minska även med hänsyn tagen till nyodling. D U-ländema har otillräckliga ekonomiska resurser för att investera i produktivitetshöjande och skördeförlustdämpande åtgärder. D Intensiva jordbruksmetoder kan skapa ekologiska problem, tex erosion och försaltning av jordar. D av njutningsmedel Odling och energigrödor, kommunikationer, bebyggelse m m konkurrerar med livsmedelsproduktionen om åkermarken.

1.7 Skogsbruk

Jordens skogstillgångar har uppskattats till ca 300 miljarder m3. Det globala uttaget av virke har beräknats till ca 2,5 miljarder m3/år. Det i dag teoretiskt möjliga uttaget har bedömts vara ca 2,5 % av det totala virkesförrådet, dvs 7,5 miljarder m3/år. På mycket lång sikt och med ett mer intensivt skogsbruk tyder de teoretiska beräkningarna på en möjlig awerkningsnivå på 15 miljarder m3/år, dvs ett sexfaldigande av dagens uttag (3). Beräkningar över det praktiskt möjliga uttaget visar på en fördubbling av dagens avverkning år 2000. Mot denna prognos kan dock en rad invändningar anföras. Bedömningama av efterfrågan på träråvaror fram till år 2000 går isär. Medan FAO 1975 anger att efterfrågan på träråvaror kommer att uppgå till 5,4 miljarder m3 år 2000 slutar andra beräkningar på över 8 miljarder m3. De senaste åren har efterfrågan på träråvaror för industriändamål legat under de lägsta prognoserna; en utveckling som mot bakgrund av de senaste ekonomiska framtidsbedömningarna kan komma att fortsätta. För u-

Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar 171

ländernas del beräknas det årliga behovet av brännved, främst för hushållsbehov, att öka med ca l miljard m3 fram till år 2000, vilket innebär en fördubbling jämfört med i dag. (21) Dessa behov kommer att bli mycket svåra att tillfredsställa med hänsyn till knappheten på skog och de negativa ekologiska effekterna av en fortsatt exploatering i dessa länder. Den ständigt minskade tillgängligheten av virke påverkar också de möjliga utbudsökningarna. Tendensen över hela jorden har varit att i första hand exploatera de företagsekonomiskt och kortsiktigt mest attraktiva skogarna. Detta gäller i första hand val av trädslag, kvalitet, ekonomisk och ekologisk tillgänglighet men också andra tillgänglighetsaspekter. Om flera tillgänglighetskriterier tillämpas är det sannolikt att uppoffringarna för varje utökning av avverkningsvolymen kommer att bli successivt större och i hög grad påverka framtida utbud. Insikten om att skogen har många värdefulla funktioner som exempelvis temperatur- och vattenregulator, naturlig genbank, rekreationsobjekt, producent av andra råvaror (energi, vilt, svamp, bär m m) tycks ha ökat på senare tid och kan komma att begränsa utbudet av vedråvara. De ekologiska konsekvenserna av dagens skogsbruk är, främst i tropikerna, allvarliga. Tropiska skogsområden exploateras i snabb takt och en konsekvens av detta är bl a att tiotusentals arter och underarter utrotas varje år. Farhågorna för att den blottade marken kan komma att ligga improduktiv under långa tider har besannats. I u-länder med knappa skogsresurser är trycket nu mycket hårt på den kvarvarande skogen, vilket inte bara äventyrar tillgången på skog utan också livsmedelsförsörjningen. När skogen minskar förändras vattenhushållning och klimatbetingelser varigenom benägenheten ökar för översvämningar och jordförstörelse genom vatten- och vinderosion. Brist på ved leder dessutom till att torkad gödsel, som kunde ha återförts till jordbruket, i stället används som bränsle. En hård exploatering av skogen i dessa länder medför också risker för långsiktiga globala klimatförändringar. Några centrala problem för hushållningen med jordens skogar är: E! Skogsavverkning utan efterföljande föryngrings- och skogsvårdsåtgärder är fortfarande en vanlig metod. El Skogarna i u-länderna bedöms minska med över 1 % per är, vilket bl a beror på en ökning i behovet av brännved. D Minskningen av jordens skogsarealer förändrar klimatet mot Ökad torka och ökenbildning och förväntas via påverkan av atmosfärens koldioxidhalt bidra till framtida globala klimatförändringar. EI De tropiska regnskogarna avverkas i snabb takt och därmed försvinner tusentals växt- och djurarter varje år.

1.8 Fiske och valfångst

Fisket gav vid slutet av 1960-talet mer protein än hela världens nötköttsproduktion. Uttagen av livsmedel genom olika former av vattenbruk har ökat ca 18 gånger under perioden 1900 - 1970. En fördubbling av dagens fångster brukar anges som tekniskt och biologiskt möjlig. (1) Risken för överfiskning är i dag överhängande i vissa områden och för vissa

172 Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar

arter. Islandssillen fiskades för hårt under 1960-talet men genom fiskerestriktioner kunde beståndet återhämta sig. För nordsjösillen är situationen allvarlig. De kraftiga begränsningar av fiskemöjligheterna som införts under senare år beräknas dock på sikt kunna rädda nordsjösillen om de kan upprätthållas. Valfångsterna har drastiskt minskat från ca 2,5 miljoner ton 1930 till endast 0,3 miljoner ton under slutet av 1960-talet. För flera valarter är utrotningsrisken nu akut. Valarna är effektiva omvandlare av sådana födoresurser som människan har svårt att utnyttja. Om valbeståndet ej försvinner beräknas de kunna ge ett livsmedelstillskott på minst 2,5 miljoner ton per år. (22) Havens bidrag till människans proteinförsörjning skulle kunna ökas om vi åt mer av de arter som nu traditionellt inte äts i större tex utsträckning, bläckfisk och musslor. Den stora livsmedelsreserven i haven i dag torde vara

bläckfiskar. Årsfångsterna av bläckfisk uppgår till ca 1 miljon ton, medan det

möjliga uttaget uppskattas till mellan 7,5 och 100 miljoner ton. Det möjliga uttaget av musslor är mycket stort jämfört med det möjliga uttaget av fisk från samma område på grund av att musslan befinner sig på lägre nivå i näringsväven (se II: 1). Musslor är därför en betydande potentiell proteinkälla. (23) Det bör observeras att havsfiske generellt kräver ca tio gånger större energiresurser per utvunnen energienhet än kust- och insjöfiske (för vilka kvoten insatt utvunnen hjälpenergi födoenergi är ungefär 1). (24) Omkring en tredjedel av värdens fiskefångst används som djurfoder i de rika länderna samtidigt som en fjärdedel av jordens befolkning lider av proteinbrist. Fiskmjölet tillverkas dels av avfall från fiskindustrin, dels av fisk som inte finner avsättning till människoföda i de (p g a att befolkningen områden fisken fångas inte vill äta den och att det inte är ekonomiskt möjligt att transportera fisken till tänkbara konsumtionsområden). Möjligheterna torde sammanfattningsvis vara goda att öka produktionen av livsmedel genom bättre utnyttjande av vattnen och deras levande organismer. Det finns också en rad begränsningar för en sådan utveckling, bl a: D Risk för överfiskning föreligger för vissa fiskarter och i vissa områden. D Flera valarter är nu nära utrotning. EI Föroreningar från industrier, utsläpp av olja till havs samt mineral- och oljeutvinning från havsbotten stör produktionen av livsmedel från sjöar och hav. (22) U Traditionsbundna kostvanor förhindrar ett av optimalt utnyttjande havets växter och djur. D Vattenbruk, dvs odling av fisk, skaldjur, alger m m, är ännu ej särskilt utbrett, dels beroende på kunskapsbrist, dels därför att tillgänglig kunskap ej utnyttjas.

Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar 173

Referenser till III:1 1 Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från Resurs- och råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 2 FN:s befolkningsfond (UNFPA). Befolkningsrapport 1981. El Shaks, S : The population bomb and urbanization”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:5, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 94-96. 3 Förnyelsebara råvaror. sekretariatet för framtidsstudier. Rapport 304. Stockholm 1976. Lappé, F M & Collins, J: Mat åt alla. Stockholm 1978. 4 Ref (1), sid 90. 5 Hollander, E: Icke-förnyelsebara råvaror. Rapport 311. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 6 Malmer och metaller. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1979:40. 7 Tamm, G: De perifera resurssystemeni socialantropologisk belysning, i Naturresurser- några perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén. 1981. 8 Energi i utveckling. Program för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet 1981/82-83/84 (EFUD 81). SOU 1980:35. 9 Att förstå kol. Rapport 416. sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1978. 10 Vattenavsnittet är i huvudsak baserat på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979:8. 11 Obeng, L E: ”The control of pathogens from human waste and their aquatic vectors”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:5, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 106-108. 12 Arrhenius, E: Multipurpose use of water”, Ambio Vol VI, No 1 1977, p 59-62. 13 Genbank för jordbruk och trädgârdsnäring. Betänkande av genbanksuredningen. DsJo 1975:5. Bevarande av genresurser hos husdjur. Betänkande av genbanksutredningen. DsJo 1980:6. 14 Myers, N: The Sinking Ark. A New Look at the Problem of Disappearing Species. Pergamon Press, 1979. Myers, N & Ayensu, E S: ”Reduction of biological diversity and species loss”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:5, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 72-74. 15 FAO Production Yearbook 1977. 16 Allen, R: Världen måste räddas nu. SNF/Liber. Stockholm 1981. s 126. 17 Bergh, Å: Bakteriell gruvdrift, Kemisk tidskrift, nr 12 1981. 18 Pilot Study on Conservation of Animal Genetic Resources. FAO/UNEP. Rom 1975. 19 Myers, N & Ayensu, E S: Reduction of biological diversity and species loss, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:5, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 72-74. 20 Andra hinder redovisas exempelvis av FN:s Conference on Agrarian Reform and Rural Development, 1979.

174 Naturresurser globalt- tillgångar, utnyttjande, begränsningar

21 Map of the Fuel Wood Situation in the Developing Countries. FAO. Rom 1981. 22 Havet och havsresurserna. Rapport 306. sekretariatet för framtidsstudi« er. Stockholm 1976. 23 Svensk akvakultur. Forskningsrådsnämnden, 1980. 24 Svedin, U & Aniansson, B (red): Jordbruk och samhälle. Rapport 35-S. Delegationen för långtidsmotiverad forskning. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1980.

sou 1983:56 175

-

III:2 Naturresurser i

Sverige tillgångar,

utnyttjande, begränsningar

Mot bakgrund av beskrivningen av den globala naturresurssituationen i kapitel III:1 diskuteras i detta kapitel naturresursläget i Sverige. Liksom i det globala kapitlet söker vi beskriva tidsförlopp och förändringar i naturresurstillgången, hanteringen och användningen av resurserna samt begränsningar och problem i den totala hanteringen av naturresurser. För sådana naturresurser som ej behandlats i det globala avsnittet anges några karaktäristiska drag.

2.1 Mineral

Som tidigare påpekats, kan man skilja på tre olika grupper av mineral: bränslemineral, malmmineral och industrimineral. Eftersom bränslemineral utvinns i mycket liten omfattning i Sverige (observera dock torv och skiffer), kommer de ej att behandlas i detta kapitel (jfr III:1). Sverige har gott om flera mineralresurser. Under perioden 1965 - 75 svarade malmer och metaller, inklusive mellanprodukter samt halvfabrikat av metaller, för ca 15 % av Sveriges utrikeshandel. Utrikeshandeln med malmer och metaller minskar långsamt såväl i omfång som i andel av total utrikeshandel. Export och import har värdemässigt legat på ungefär samma nivå (10-12 miljarder kr/år) de senaste åren. Sverige har ett överskott i handeln med obearbetade malmer och sliger, men ett underskott när det gäller bearbetade malmer. (1) När det gäller malmmineral har Sverige, på grundval av i dag prospekterade mineraltillgångar, självförsörjningskapacitet endast vad gäller bly, silver, guld, zink och järn. Dessutom bröts i Sverige under 1970-talet malmer för produktion av metallerna: mangan, nickel, volfram och koppar. Fyndigheter finns även av kobolt, molybden, vanadin och titan, men ingen nämnvärd brytning av dessa har skett under 1900-talet. Reservernas storlek är inte särskilt väl kända. Vanadin kan också utvinnas från oljeförbränningsrester. I övrigt är vi helt beroende av import.(1) Den nu aktuella trenden mot ökad totalprospektering kommer sannolikt att öka reserverna av mer sällsynta malmmineral och ge möjlighet att minska importberoendet. Den återstående livslängden för svenska, brytvärda malmtillgångar beräknades 1975 till: järn 49 år, koppar 52 år, zink 39 år och bly 32 år (1). Beräkningen baserades på dåvarande baspris och antagandet att det årliga uttaget kvarstår på 1974 års nivå. Sådana statiska uppgifter kan emellertid

176 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

endast ge en vag uppfattning om de verkliga tillgångarnas storlek. Förändringar i olika tillgänglighetskriterier, teknik etc kan förändra priset och därmed brytbarheten av olika fyndigheter. Legeringsmetallerna molybden, volfram och kobolt är nödvändiga för svensk stålindustri. De importeras till nästan 100 %. Den förväntade ökningen av efterfrågan nationellt och globalt gör därför att mineralpolitiska utredningen har betecknat dessa metaller som ”mycket kritiska. Denna oro förstärks av att produktionen av dessa metaller är koncentrerad till ett fåtal länder och intressenter. Mot delvis samma bakgrund angavs situationen för mangan, krom och titan som kritisk. Mineralpolitiska utredningen ansåg därför att stora insatser bör göras i syfte att hitta nya fyndigheter av legeringsmetallernas malmer (2). När det gäller industrimineral kan försörjningen på kort sikt betraktas som väsentligt säkrare än för malmmineral. De vikt- och värdemässigt största industrimineralen var under 1970-talet gruppen sand, grus och sten till byggnadsverksamhet. Andra viktiga industrimineral som används inom den kemiska industrin är koksalt, svavelkis, fosforråvaror och kalksten. Den svenska kemikalieindustrins behov av industrimineral tillgodoses med inhemsk råvara endast vad gäller svavelkis och kalksten. Basråvarorna koksalt, fosforråvaror, kaliumsalter och borater är uteslutande importerade. (3) Den totala uttagna mängden av industrimineral är mer än dubbelt så stor som det totala uttaget av malm. industrimineral kan genom nya och förbättrade processer ersätta metaller på vissa områden. Uttaget av industrimineral kommer därför sannolikt att öka. Med de metoder som använts hittills ger malmbrytning till upphov avsevärda miljöstörningar. Malmbrytning har direkt inverkan på biosystemet främst genom: ü förstöring av matjord- och växttäcke vid brytning och vid byggande av processanläggningar och transportvägar D av grundvattenivån förändring EI föroreningsutsläpp i luft, mark och vatten

Utsläpp till vatten består huvudsakligen av processvatten från anrikningsverk, dränage- och dagvatten från industriområden och restupplag, samt vatten som länspumpats från gruvor. Ämnen som ingår i sprängämnen och anrikningsprocesser samt oljor som använts i produktionen i gruvan ingår i utsläppen. De allvarligaste föroreningarna kommer från brytning och anrikning av sulfidmalmer och skiffer, då salter av tungmetaller som koppar, bly, kadmium och kvicksilver släpps ut i recipienten. (4) (5) Förvaringen av den stora mängden restprodukter från anrikningen av låggradiga sulfidmalmer och skiffer är ett stort och svårlöst miljöproblem. Genom vittring i de finkrossade resterna oxideras svavlet i sulfiden till svavelsyra. Detta försurar det genomsipprande lakvattnet så att metaller gär i lösning och förorenar omgivningarna. Restprodukterna förvaras i dag i sandmagasin, där man försöker minska utlakningen genom att hindra vatten från att flöda genom materialet. Förvaring i vattendammar har också föreslagits.(5) Nu tillämpad teknik kan emellertid inte fullständigt avskilja sådana magasin från nederbördsvatten. Tungmetaller kommer därför i

Naturresurser i - 177

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

sådana magasin att lösas ut under hundratals år. (4) (5) I takt med att allt låggradigare malmer bryts ökar mängden restprodukter. (4) Det finns stora tillgångar av malmer, grus, sand, olja och gas på och i havsbottnarna. Utvinning av dessa medför bl a utsläpp av slam, närsalter och tungmetaller, vilket kommer att påverka den marina över stora miljön områden. Bland annat kan lekområden skadas för sådana fiskarter som lägger rom på botten. Grumling av vattnet kan skada vattenorganismernas och hindra från andningsorgan ljuset att tränga ner. Vid täkt kan giftiga substanser kolväten (t ex klorerade och tungmetaller) frigöras från bottensedimenten och spridas i havsekosystemen. (6) Prospektering efter sand och grus sker för närvarande i Öresund och

utefter Östersjöns kuster. (7)

Vissa malmer och bergarter som diskuterats för utvinning av legeringsmetaller inom hittills orörda inklusive ligger fjälltrakter, vissa nationalparker. Ett exempel är peridotit för utvinning av främst nickel. Vid metallutvinning ur svenska peridotiter måste stora volymer brytas, vilket kraftigt kan påverka naturmiljön. Ett antal mineral kan utvinnas ur alunskiffer. Områden rika på alunskiffer

är Österlen, Öland, Billingen och Närke. I Närke har konflikter med

uppstått jordbruks- och naturvårdsintressen vid tidigare brytning. Vid all brytning under grundvattenytan sker en tillströmning av vatten till brottet från sidorna. Vattnet pumpas upp och förs i regel bort som ytvatten, vilket får till följd att grundvattenytan sänks. I och kring befolkningscentra har grustillgångarna utarmats. Grusåsar fungerar som vattenreservoarer. I takt med att grusåsarna försvinner kring tätorterna minskar vattentillgången i naturliga och skyddade vattenmagasin. Några problem i den framtida mineralförsörjningen är: El Ökande konkurrens från andra samhällsintressen såsom och jordskogsbruk, Vattenförsörjning och naturvård kan begränsa brytningsmöjligheterna. D Konflikter mellan samhällets behov av information om tillgångar och gruvindustrins behov av konkurrensskydd för prospekteringsresultat m. m. D Världshandeln med mineralråvaror kan i allt komma att högre grad kännetecknas av protektionistiska tendenser. D Få aspekter av en satsning på återvinning av metaller och mineral från avfall har penetrerats. D Vårt utlandsberoende när det gäller viktiga legeringsmetaller och vissa industrimineral. D Resthanteringen vid malmbrytning och anrikning ger upphov till långsiktiga miljöstörningar särskilt vid hantering av sulfidmalmer och skiffer. D Det saknas ännu ett modernt heltäckande kartverk över Sveriges berggrund och jordarter. D Forskning och teknisk utveckling avseende metallåtervinning har begränsad omfattning.

i -

178 Naturresurser Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

2.2 Energi

Såväl behovet av energiråvara som den andel av energiråvaror som behöver importeras är givetvis starkt beroende av energiproduktionssystemets utformning. Hit hörande frågor har på grund av omfattande förändringar i de ekonomiska och politiska begränsningarna för användning av främst olja och uran under det senaste årtiondet bearbetats i ett flertal utredningar och verk - från energi- och miljökommittén och energikommissionen till 1981 års energikommitté - varav den sistnämnda skall ge underlag för nästa stora energipolitiska beslut (5) (8-11). Här skall vi utöver en beskrivning av energitillförselns förändring över tiden främst behandla de begränsningar som sätts av energisystemets påverkan på annan naturresurshantering, samt påverkan på miljö och på människors hälsa. Några av dessa frågor behandlas också i mer detalj i kapitel III:4.

Energitillförsel

Energitillförseln till det svenska samhället har ökat kraftigt sedan 1850-talet. Då användes i genomsnitt ca 3,5 MWh* per år och person i form av ved och på 3,5 miljoner omsattes totalt drygt 12 TWh något kol. Med en befolkning energi per år. År 1945 uppgick den årliga energitillförseln i Sverige till ca 17 MWh per person, eller totalt ca 120 TWh. I mitten av 1950-talet hade den ökat till ca 175 TWh per år och tio år senare till ca 300 TWh per år. Tillförseln fortsatte att växa, om än i något avtagande takt, fram till 1975 och var då uppe i drygt 400 TWh per år. (9) (12) Sedan 1975 har energitillförseln i Sverige i huvudsak legat på en oförändrad nivå. Den årliga tillförseln var 1980 416 TWh eller 50 MWh per person (exkl vedbränsle för bostäder). Av denna energitillförsel svarade importerad olja för ca 65 %, den inhemska vattenkraften för ca 14 %, ved, bark och lutar (energirik restprodukt som uppstår vid kokning av massaved) för ca 9 %, samt importerad kol för ca 5 %. Kärnkraften, som hittills baserats på importerat uran, bidrog med den resterande delen (ca 6 %) av energitillförseln.(9) (13) Sedan dess har kärnkraftsandelen ökat till drygt 9 % och andelen importerad olja minskat till ca 62 %. (14) I statistiken redovisas användningen av energi uppdelad på industri, samfärdsel och handel-hushåll. Användningens fördelning mellan dessa l MWh = megawattim- sektorer har förhållandevis konstant fram till 1965. Handelns och legat me, betecknar en miljon hushållens andel har pendlat runt 40 % av den totala användningen ända wattimmar (10° Wh), i fram till i dag, medan industrins andel legat på ca 45 % fram till 1965, varefter mer vardagsnära mått den successivt minskat till ca 39 %. Samfärdselsektorns andel var fram till är 1 MWh = ett tusen kilowattimmar (1 000 1965 ca 15 %. 1980 hade den ökat till ca 20 %. (9) (13) kWh). Fram till 1930 var Sverige till mer än 50 % självförsörjande i fråga om lTWh = terawattim- energi och under andra världskriget t o m till 75 %. Sedan dess har me, betecknar ett tusen självförsörjningsgraden sjunkit till ca 20 %, samtidigt som den totala miljarder wattimmar användningen mer än trefaldigats. En viktig förklaring till denna utveckling (l02 Wh), vilket är det under denna är den rikliga tillgången på billig olja period. samma som en miljard kilowattimmar Oljekriserna under 1970-talet, den energidebatt som därmed startades. (1 000 000 000 kWh). energikommissionens arbete och folkomröstningen om kärnkraft 1980

Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar 179

utlöste en kursändring i energipolitiken. Denna nya inriktning kommer bl a till uttryck i 1980/81 års energiproposition (13), som i huvudsak togs av en enig riksdag. Propositionen utgår från att kärnkraften skall avvecklas under en 30-årsperiod, att förbrukningen av olja skall minskas kraftigt och att

inslaget av inhemska och flödande energikällor skall öka. Åtgärder och

styrmedel anvisas för denna inriktning med betoning av en effektivare energihushållning, kraftfull satsning på forskning och utveckling av inhemska och flödande energikällor samt krav på att miljökonsekvenserna skall vara väl kartlagda och såkerhetsmarginalerna väl tilltagna innan nya energikällor tas i bruk.

Påverkan på miljö och hälsa

Utvecklingen inom energiområdet efter 1980 följer i stort sett de ovan angivna riktlinjerna även om snabbheten att nå de olika enskilda målen kan variera. En någorlunda säker prognos för den långsiktiga utvecklingen kan dock ännu inte ges. Inom ramen för hittills fattade politiska beslut kan därför det framtida energisystemet få vitt skilda utformningar. Denna utformning har stor betydelse för såväl annan naturresurshantering

som för miljöskydd och hälsoskydd. Här beskrivs kortfattad några av de olika

former av påverkan på miljö och hälsa samt på annat naturresursutnyttjande som kan ge begränsningar i tillgänglighet av olika energiformer och därigenom kan påverka energisystemets utformning. Hälso- och miljöeffekter kan delas in i några väl preciserade huvudgrupper. (5) 1. Olyckor som ger stora omedelbara effekter med kort varaktighet. Exempel: vattendammsbrott, gasexplosion. 2. Engångsföreteelser med stora konsekvenser som innebär och långvariga fördröjda effekter på hälsa och miljö. Exempel: kärnkraftshaveri, haveri av oljetanker och oljekällor 3. Omfattande opåverkbara eller svårrestaurerade ekologiska störningar, orsakade av utsläpp från energiproduktionsanläggningar exempelvis: koldioxid - effekter på klimat (se III:4.3), svavelutsläpp -försurning och dess följder - (III:4.5 samt bil 3), kväveoxider försurning, grundvattenförorening, eutrofiering i havskustområden (III:4.4), oxidanter - växtskador. 4. Hälsoeffekter på nuvarande och kommande generationer av utsläpp från cancerframkallande energiproduktion. Exempel: rökgasutsläpp genetiska skador, kväveoxider - kroniska luftvägsskador (III:4.4), oxidanter - och försurning kvicksilverförgiftning via fisk (III:4.8), bensinbly kronisk och akut förgiftning (III:4.1).

Utöver störningar på hälsa och miljö kan valet av energiproduktionssystem också komma att begränsas av konkurrens om råvaror nu och i framtiden från andra utnyttjare av samma naturresurs. Som exempel kan nämnas konkurrens med skogsindustri om vedråvara (bil 3), med livsmedelsindustri och framtida bioteknisk industri om odlingsmark (bil 3), samt med petrokemisk industri om kol och olja, om användningen av dessa råvaror starkt begränsas av hänsyn till koldioxidökningen i atmosfären.

180 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

På grundval av nuvarande information har begränsningar för olika energiproduktionssystem, utöver de ekonomiska och tekniska, angetts och i varierande grad påverkat energipolitiska beslut. (5) Således anges som begränsningar för kärnkraft främst risken för stora olyckor med långsiktiga konsekvenser samt problem med hanteringen av icke-nedbrytbart avfall som kan ge effekter på genmaterialet. För fossila bränslen domineras diskussionen av försurande svavel- och kväveoxidutsläpp och dessas påverkan på mark, vatten, växtlighet och djurliv, anrikning av tungmetaller och avfallshantering. Risken för klimatstörningar orsakade av förhöjda koldioxidhalter i atmosfären har visserligen diskuterats men ännu ej varit styrande för beslut inom energisektorn (se även III:4.3). Begränsningar för användning av biomassa för energiproduktion som diskuterats är landskapspåverkan och konkurrens om råvaran och mark från andra nyttjare av dessa resurser. För all förbränning har sambandet med cancerförekomsten diskuterats. Energisystemets bidrag till denna sjukdom hänvisas nu främst till bilavgaser i tätorter. Dessa anses också bära huvudansvaret för all direkt påverkan på folkhälsan av energisystemet. (5) (8-9) (15) Vattenkraftutbyggnadens begränsning består i hänsyn till landskapspåverkan, ekosystemstörningar och därmed sammanhängande störningar bl a för fiske och rennäring. För energiutvinning direkt ur solstrålning samt vindkraft anges huvudsakligen landskapspåverkan som tänkbar begränsning utöver de möjliga tekniska och ekonomiska begränsningarna. De här ovan diskuterade effekterna avser endast energitillförsel. Härtill kommer möjligheterna att minska energianvändningen genom effektivare energiutnyttjande. Hushållningen har stimulerats av de efter 1973 höjda energipriserna och av den tekniska utvecklingen. Energisparandet kan åstadkommas i den takt infrastrukturella hinder undanröjs genom att äldre industranläggningar och byggnader ersätts eller anpassas. Omfattningen av denna möjliga hushållning anses vara betydande. (17). En ökad energihushållning leder givetvis till minskade konkurrenseffekter gentemot annan naturresurshantering och även minskade miljö- och hälsoeffekter. (9) Några problem av betydelse för relationen mellan energisystem och andra naturresurshanteringssystem samt för miljö- och hälsoskydd är: EI Miljö- och hälsoeffekter av energiproduktion har i allmänhet ej bedömts i relation till önskad produktion i form av nyttiggjord energi. Därigenom har jämförelser i huvudsak gjorts mellan olika energiproduktionssystem. Hushållningens roll för hälso- och miljöeffekter har ej beaktats i lika hög grad. D Material för värdering av hälso- och miljöeffekter har med få undantag framtagits och utnyttjats för belysning av olika isolerade delfrågor som exempelvis tätortstrafikens miljöproblem, möjligheter att acceptera en avsevärt ökad kolförbränning, karaktärisering av rökgasutsläppen från smä fastbränsleanläggningar, braskaminer o dyl eller riskbedömning för nyttjande av förnyelsebara bränslen. Vägning mellan flera olika verksamheter som ger likartade emissioner görs ej i tillräcklig utsträckning (exv risken med exposition för cancer-

Naturresurser i - 181

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

framkallande kolväten från förbränning, aluminiumverk, samt rökning). Motsvarande vägning mellan olika delar av energisystemet (exv fasta anläggningar tätortstrafik) görs ej heller i tillräcklig grad. D Studier av olika miljöproblem knutna till energisystemen analyserar enstaka effekter, såsom effekter av koldioxidutsläpp till atmosfären, svavelnedfall, mutagenicitet, carcinogenicitet, effekt av kväveoxider på lungfunktioner, effekt av blyföreningar på h j ärn- och nervfunktioner och fortplantningsfunktioner, effekter av försurning, kvicksilver, kadmium etc på främst vattenekosystem.

Insatserna för Vägning och värdering av dessa olika effekter mot

varandra i olika tänkta energiprogram har däremot varit avsevärt mindre. E1 Ett flertal biologiska och kemiska testsystem föreligger, med vilka man kan mäta olika parametrar i hälso- och miljöeffekter. Detaljerade mätmetodikstudier har också genomförts som exempelvis av analys polyaromatiska kolväten i olika medier, mätning av kväveoxider i luft, analys av tungmetaller som bly, kadmium, kvicksilver i vatten, luft och biologiskt material, analys av reaktiva mutagena och cancerogena metaboliter i olika biologiska system. Betydelsen av dessa, använda var för sig eller i sammanvägningar, för bedömning av den verkliga risken av en exposition är emellertid ej väl preciserad. D Man hari liten utsträckning sökt väga ”delansvar för olika samverkande faktorer. Någon form av känslighetsanalys av dessa delansvar, särskilt de olika samverkande och motverkande faktorer som kan hänvisas till olika oberoende system, har knappast företagits. (Exempelvis: emission av cancerogener, gentemot födoämnen som påverkar skydd mot cancer; försurning, eutrofiering och kvicksilveremissionens roll för kvicksilver i fisk - jfr III:4.8.) Därför kan man ej bedöma vilka av flera samverkande faktorer som är mest lönsamma att påverka. E! Flera tekniska lösningar på långsiktig energiförsörjning finns tillgängliga till nästan samma kostnad. Därför bör andra aspekter såsom tillfredsställande av miljö-, hälso- och naturresursmål ges en vikt vid valet mellan olika system. Därvid bör ej blott negativa effekter beaktas utan också de möjligheter som olika energisystemval kan ge för att motverka miljöstörningseffekter från andra samhällsaktiviteter.

2.3 Vatten (18)

Sverige är ett gynnat land när det gäller flödestillgången på vatten. Det totala flödet genom vattendrag och grundvattenlager på väg mot havet motsvarar mer än 20 000 m3 per person och år, vilket är tio gånger mer än vad man förfogar över i flera länderi Europa. Den höga siffran beror dock mer på en låg befolkningstäthet än på särskilt stora vattenmängder per areal? Ser vi enbart till Svealand och Götaland *Notera att det tätbefolligger tillgången vid ca 9 000 m3 per person kade Holland har samma och år. Andra karaktäristiska drag är den stora rikedomen på sjöar, de stora mängd per person och älvarna i norr samt att det över stora delar av landet finns relativt gott om, år som Saudi-Arabien. lättillgängligt grundvatten, framför allt i de större grusavlagringarna. (19)

182 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Årsnederbörden i Sverige är ca 350 km3. Hälften av detta avdunstar. Av avrinningens 175 km3 går åtminstone 20 - 40 km3 genom grundvattenmagasin. När vi talar om behovet av vattenhushållning i vårt land motiveras detta med bl a lokal knapphet, intressemotsättningar, kvalitetsproblem och ekosystemstörningar. Lokal knapphet på vatten, antingen det gäller den totala flödesmängden eller knapphet på vatten av viss kvalitet, anses i viss mån kunna avhjälpas med överföring av vatten från vattenrikare områden. Vattnets centrala betydelse för ekosystemens funktion gör att flertalet ingrepp i natursystemet vållar problem som komplicerar utnyttjandet. Konflikter uppstår mellan olika intressenter, exempelvis mellan konkurrenter om en och samma vattenmängd (för bevattning eller till vattenkraft), mellan konkurrenter som ser olika på vattenkvaliteten (industrier kontra fiskeintressen) eller är intresserade av olika delar av samma vattendrag. Konflikterna kan vara renodlade, exempelvis mellan vattenkraftsintressen och naturvård, eller mer komplicerade, exempelvis mellan bevattnings-, fiske-, vattenförsörjnings-, industri- och rekreationsintressen. Anledningen till växande konflikter är att vattnet kan utnyttjas på många olika sätt för olika ändamål och att olika utnyttjandeformer ofta inte går att kombinera. Vattnets kvalitet påverkas bl a av utsläpp från industrier och tätorter. Genom kraftiga miljöskyddsåtgärder har utsläppen av. syreförbrukande organiskt material och fosfor från tätorterna reducerats till 1940-talets nivå. Beständiga eller långlivade ämnen, exempelvis tungmetaller, fortsätter att anrikas i sjöars och vattendrags bottensediment så länge utsläpp sker av sådana ämnen och blir sedan kvar sedan utsläppet avbrutits. Det dominerande vattenkvalitetsproblemet är den försurning, som nu kan iakttagas i sjöar och vattendrag, men som även kan omfatta grundvattnet. Surt grundvatten är nu vanligt i områden med tunna lättgenomsläppliga jordar (sandjordar) i sydvästra Sverige och kan möjligen bli ett allmänt i vårt land. Försurningen anses i dag främst orsakad av utsläppen av problem svavel- och kväveoxider från förbränningsanläggningar. Större delen av svaveldioxiden transporteras hit med vindarna från områden i Mellaneuropa och Storbritannien. Resten kommer från den andel av inhemska utsläpp som faller ned inom landet. En följd av försurningen är bl a en ökad utlösning av metalljoner till sjöar från mark och sjösediment, ökad mobilisering av giftiga aluminiumjoner, en ändrad fördelning av kvicksilver mellan luft och vatten

men också mer direkta livsdödande effekter i sjöarna. (Se även III:4

Hotbilder.) ä Alarmerande höga nitrathalter har konstaterats i grundvattnet i vissa jordbruksbygder och tätortsområden. De höga halterna anses ha orsakats dels av sänkning av grundvattennivån i organogen jord (exv Höganäs), dels av utlakning av kväveföreningar (som tillförts jorden genom gödsling med naturlig gödsel, handelsgödsel och genom brytning av vallar och kalhuggning av skog), och dels av läckande avloppsledningar och nedfall från förbränning. Riskerna är större i lättgenomsläppliga sandjordarter. Dricksvatten med hög nitrathalt är hälsofarligt. Ett förhöjt nitratintag utgör en cancerrisk genom att nitrat kan bilda cancerogena nitrosaminer i mage och urinblåsa

Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar 183

genom reaktion med komponenter i föda och urin. Dessutom kan spädbarn vid höga halter få skadade blodkroppar, methämoglobinemi, varvid blodets

syretransporterande förmåga försämras. (20) (Se även III:4.)

Lokalt förekommer allvarlig förorening av grundvatten genom olämplig sluthantering av avfall. Markhanteringens tilltagande omfattning har tillsammans med det intensifierade vattenutnyttjandet successivt lett till allt kraftigare ingrepp i vattnets naturliga kretslopp. Effekterna av dessa ingrepp är svåröverskådliga, mycket på grund av bristfälliga kunskaper om vattensystemets komplicerade natur. Vattenplaneringsutredningen har bl a därför föreslagit ett planeringssystem där stommen utgörs av kommunala vattenöversikter. (21) Några aktuella problem vid hanteringen av naturresursen vatten är: D Försurningen av sjöar och vattendrag med dess sidoeffekter, bl a ökad utlösning av metalljoner och tendenser till försurning också av grundvattnet. D Konsekvenserna av massiva av vatten överföringar är svårförutsägbara. D Kvalitetsproblem, exempelvis höga nitrathalter. D Konflikterna mellan olika vattenintressenter tenderar att öka. D Klara specifikationer av vattnets för olika oundgänglighet användning saknas. EJ Varken den översiktliga eller mera detaljerade av kartläggningen vattentillgångarna är tillräckliga.

2.4 Mark

Flera olika egenskaper hos marken ger skäl för dess utnyttjande. Biologisk produktion och utvinning av lagerresurser är beroende av markens innehåll (mineral, spårämnen, näringsämnen och vatten etc). För byggnation, industriverksamhet, transporter m rn utnyttjas marken som yta. För vissa aktiviteter är dessutom markens läge i förhållande till andra aktiviteter betydelsefull. Markens egenskaper påverkas såväl direkt som indirekt av naturresursutnyttjande och andra samhällsaktiviteter. Ingrepp som föranletts av naturresursutnyttjande är exempelvis avkastningsförbättrande åtgärder som jordbehandling, bevattning, gödsling, kemisk behandling, dikning. Spridning eller utsläpp av giftiga ämnen kan inverka negativt på markens produktionsförmåga eller värde för något annat ändamål, exempelvis rekreation. Markutnyttjandet påverkar också andra naturresurser, t ex luft och vatten. Detta gör att de olika konsekvenserna av ingrepp blir ännu svårare att överblicka. (22) (23) Följande användningsområden för marken har angetts (24): biologisk produktion utvinning av lagerresurser

UDDEID

bebyggelse, vägar m m riskdämpning, exv säkerhetszoner recipient (mottagare), exv av avfall

184 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

D exv av vatten lagring, EI rekreation

Åtskilliga av dessa funktioner kan kombineras. Viss konkurrens

föreligger dock mellan olika nyttjandeformer. Användningsområdena är många och markytan begränsad . I Sverige har främst under 1960- och 1970-talen successivt skapats lagar och organisationsformer i syfte att öka samhällets möjligheter att påverka utnyttjandet av marken. Sverige är dock jämfört med många andra länder både glest befolkat och orört. Den totala ytan är ca 449 000 kmz, varav ca 411 000 kmz är landareal (ca 5 hektar per invånare). Av landarealen upptas ca 55 % av skogsmark, ca 8 % av jordbruksmark, ca 1 % av tätortsmark samt ca 33 % av övrig mark som myrar och fjällområden. De väsentligaste förändringarna i markanvändningen under 1900-talet är den kraftiga minskningen av jordbruksmarken, ängens nästan totala försvinnande, samt ökningen av arealer för tätortsändamål, vägar och skogsbruk. I dag görs anspråk på mark främst för jord- och skogsbruk, industrins råvaruförsörjning, energiproduktion, urbanisering, transport och rekreation. Dessa anspråk kommer förmodligen att vara de dominerande under lång tid framöver. Ett ökat utnyttjande av inhemska energikällor kräver att mark reserveras för detta ändamål. Energikällor som biomassa, torv, vattenoch vindkraft fordrar i vissa fall stora markytor. Konkurrensen med pågående markanvändning kan därmed komma att öka kraftigt. Även andra länders innevånare kan komma att framställa önskemål om att få utrymme och tillgång till svenska anläggningar för rekreation och turism i fjällvärlden, vid kust- och insjöstränder, i älvdalar och skogsområden. Konkurrensen om markresurserna kan således komma att öka. Medvetandet därom i kombination med den ökade förståelsen för en bättre hushållning med marken kan leda till en ökad samverkan mellan olika markintressenter. Centrala frågor i framtida planering av markanvändningen kommer sannolikt att vara: D Behovet av långsiktig markplanering. Osäkerheten angående olika effekter av markpåverkan. Konflikterna angående markanvändning.

CJEIEIEI

Försurningens betydelse för skogs- och jordbruk. Påverkan av landskapsbild -t ex alternativt utnyttjande av odlingsmark som inte längre behövs till följd av jordbrukets intensifiering.

2.5 Genetiska resurser

De moderna brukningsformerna inom jord- och skogsbruk och andra i marken som bebyggelse, kommunikationer ingrepp och föroreningar har starkt förändrat miljö och livsvillkor för en mängd organismer. Många arter, raser och varieteter som sedan århundraden hört hemma i svensk natur riskerar att försvinna ur den svenska faunan och floran. Ett mindre antal har dock invandrat hit under samma tid. Av de omkring 330 arter vilda landlevande ryggradsdjur som finns i Sverige beräknas ett 90-tal vara hotade (25). Av landlevande flercelliga

Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar 185

ryggradslösa djur (ca 30 000 är kända i Sverige) beräknas enbart bland de som lever i skogsmark 230 vara hotade av utrotning i Sverige. Den största gruppen bland dessa är skalbaggar som lever i gamla ädellövträd (26). Bland de ca 15 000 svenska växterna finns 280 skogsväxter som i dag är hotade. (27) Med hotade avses här djur och växter som antingen minskar så kraftigt eller är sällsynta och finns i så små populationer att de om utvecklingen fortsätter i samma riktning kommer att vara utrotade i Sverige inom överskådlig framtid. Det skall därvid påpekas att flera av dessa arter här i Sverige lever i kanten av sitt utbredningsområde och att populationerna i Sverige därför kan variera starkt utan att arten som sådan är hotad. Ett avsevärt svårare problem är hotet mot de arter som har Sverige som kärnområde för sin utbredning, som tex havsörn och kungsörn. Dessutom finns arter vars utbredning ännu ej påverkats men vars genbas genom påverkan från mänsklig aktivitet blivit så smal att deras anpassningsförmåga till förändrade miljöbetingelser försvagats. Dessa arter är ej direkt hotade i en oförändrad miljö, men kan minska drastiskt och försvinna om miljöbetingelserna förändras. Växt- och djurförädlingen inom jordbruket och trädgårdsodlingen har under det senaste århundradet förändrat det genetiska material som odlarna och djuruppfödarna använder. I samband med detta har de genetiska resurser, som utgörs av äldre husdjursraser och växtsorter, försvunnit. Under 1800- och 1900-talet har ett flertal svenska landskaps- eller lantraser av husdjur försvunnit. (28) Samtidigt har ett flertal nya raser tillförts den svenska husdjursstammen från utlandet. Den för närvarande mest hotade svenska lantrasen torde vara rödkulla. I brist på ursprungligt material är äldre förädlingspopulationer värdefulla som arbetsmaterial för förädlingsverksamheten. På grund av okontrollerad inblandning av importerade raser finns nu inte längre ett renrasigt nordiskt honungsbi i Sverige. I övre Norrland var denna ras överlägsen andra raser på grund av sin anpassning till det nordiska klimatet. (28) Bland odlade växter hotas särskilt ett stort mångformigt genetiskt material som utgörs av äldre sorter fruktträd och bärbuskar i gamla trädgårdar över hela landet. Till skillnad från de flesta andra kulturväxter i Norden förekommer vallväxterna här i både vild och odlad form. De vilda formerna är viktiga från förädlingssynpunkt då egenskaper som vinterhärdighet och resistens mot sjukdomar kan hämtas från dem. Den genetiska mångfalden bland vallväxterna avtar snabbt, bl a genom att arealen betad ängs- och hedmark minskar. Behovet att bevara skogsträdens genresurser hänger samman med övergången till modernt skogsbruk. Sedan mitten av 1800-talet har omfattande skogssådd och plantering skett i Sverige. Materialet härstammade då huvudsakligen från ortens egna bestånd eller i varje fall från svenska träd. Utländskt skogsfrö hade visserligen använts tidigare, men ej i stor omfattning. Från 1950 påbörjades emellertid en intensiv skogsodling, vid vilken också importerat material från framför allt tyska, polska, rumänska och vitryska områden användes. (29)

186 Naturresurser i Sverige -tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Skogsfröplantager kom igång under 1970-talet. Under de senaste åren har metoder för sticklings- och klonskogsbruk utvecklats. (29) Med övergång till plantagematerial och sticklingar finns på sikt risk för att den genetiska bredden bland barrträden minskar starkt. Av de verkligt gamla skogarna från tiden före 1850 finns i dag endast rester kvar. Nu avverkas de skogar från slutet av 1800-talet vilka fortfarande består av ortens ursprungliga genmaterial. Spridningen av pollen från olika planterade träd av främmande arter är nu av sådan omfattning att man kan anta att endast en ringa del av dagens naturliga föryngringar i södra Sverige härstammar helt från ortens ursprungliga bestånd. Farhågor har därför framförts att det kan ske en genomgående hybridisering, dvs inblandning av nya gener i våra barrträds genmassa, vilket kan försvåra framtida förädling.

(29)

Adellövskogen torde proportionellt sett ha en ännu större andel importerat genmaterial än barrskogen, eftersom plantering av utländskt material av ek och bok har skett under mer än ett århundrade, särskilt hos stora markägare. De ursprungligaste resterna av inhemsk ädellövskog ligger sannolikt utanför de marker som nu skyddas av bokskogslagen. Den genetiska mångfalden avtar nu snabbt bland fiskarter som lever en del av eller hela sitt liv i sötvatten. Detta beror dels på att många naturliga livsmiljöer förstörts på grund av framför allt försurning och vattenkraftsutbyggnad, dels på grund av en omfattande odlings- och utplanteringsverksamhet. Totalt räknar man med att ca 20 000 av Sveriges drygt 90 000 sjöar är försurade eller hotas av försurning. En påtaglig effekt av försurningen är att fisken försvinner. Om den utgör en genetiskt anpassad lokalpopulation går genresurser till spillo för alltid. Utsläpp av miljöfarliga kemikalier kan drastiskt förändra en ortsegen population. Vid utplantering av odlad fisk kan den naturliga populationen förändras genetiskt genom att korsa sig (hybridisera) med den odlade fisken. (29) I syfte att bevara genetiska resurser för både jordbrukets och trädgårdsnäringens växtodling inrättade Nordiska Ministerrådet 1978 en gemensam nordisk genbank för jordbruks- och trädgårdsvåxter. Verksamheten påbörjades 1979. Även inom växtförädlingsanstalterna sker viss genbanksverksamhet. Uppbyggnaden av en skoglig genbank påbörjades 1980 med Skogsstyrelsen som huvudman. Arbetet är hittills inriktat på att bevara svensk gran och tall i särskilda genresursreservat (ca 700 hektar) samt mindre populationsreservat. Något genbevarandearbete för svenska lövträd har ännu inte igångsatts. (29) 1979 - 80 genomfördes en utredning angående bevarande av svenska husdjurs genresurser. I betänkandet (28) konstaterades att det förelåg ett stort behov av åtgärder för att bevara ett antal äldre raser och populationer av husdjur. För denna verksamhet finns ännu ingen organisation och har inte avsatts några resurser. Fiskeristyrelsen har för närvarande i uppdrag att utreda frågan om bevarande av de svenska fiskbeståndens genresurser. Olika utredningar har gjorts och pågår kring vilda djurs och växters genresurser (25) (26) (27). Arbete för att bevara den vilda floran och faunan

Naturresurser i Sverige - tillgångar, utnyttjande, begränsningar 187

sker inom olika statliga myndigheter och institutioner (naturvårdsverket, lantbruksuniversitetet, fiskeristyrelsen, skogstyrelsen, universiteten). Ansvarsfördelningen mellan dessa är i viss utsträckning oklar och stora delar av verksamheten saknar fasta resurser. Centrala problem när det gäller genetiska resurser är: D En organiserad genbanksverksamhet för att skydda äldre raser och populationer av husdjur saknas. EI Hur skall bevarandet av genresurser hos vilda djur och växter organiseras? E3 Hur kan effekter på genmaterialets mångfald kalkyleras in som kostnad i olika samhällsaktiviteter? E1 Hur kommer genmaterial att prissättas och ägas i framtiden?

2.6 Jordbruk och rennäring

Svenskt jordbruk har genomgått en omfattande strukturförändring de senaste hundra åren. De största förändringarna har skett under efterkrigstiden. Så har t ex hektarskördarna ökat mycket starkt de senaste årtiondena. Fram till ungefär 1950 var det främst bättre växtföljder, dikning, ökad gödsling, effektivare maskiner och bättre utsäden som gav skördeökningar. Därefter har också bekämpningsmedel och ökade handelsgödselgivor spelat stor roll för skördeökningarna. Vidare har nedläggning av mindre produktiv åkermark bidragit till att avkastningen per areal ökat. Odlingsarealen har minskat sedan 1930-talet. Förändringarna har varit särskilt snabba under 1950-talet. Under 1970-talet har arealen varit i stort sett oförändrad. Det är särskilt äng och naturliga betesmarker samt i viss mån vall som minskat. Däremot har spannmålsarealen ökat, vilket bl a bidragit till mindre varierade växtföljder. En markant förändring inom växtodlingen den senaste tjugofemårsperioden är att huvuddelen av vallodlingen har upphört på de stora slättbygderna och att mjölkproduktionen koncentrerats till skogs- och mellanbygder. Vallodling finns numera endast i begränsad utsträckning i växtföljden på Götalands och Svealands slättbygder. I Norrland är däremot vallväxter den viktigaste grödan. Först under och efter andra världskriget möjliggjordes Oljeväxtodling i Sverige genom att kemiska bekämpningsmedel började användas. Oljeväxtodling är numera ett viktigt inslag i slättbygdernas växtföljder. Spannmålsgrödor upptar i dag ca 57 % av åkerarealen. Växtförädlingens största framgångar har gällt framför allt ökad resistens, höjd avkastning samt kvalitetsförbättringar, bl a av bakningsegenskaperna hos vete och fettsyrasammansättningen hos raps. Framtagningen av ett enkornsfrö inom sockerbetsförädlingen har haft mycket stor betydelse från ekonomisk synpunkt för odlingen av sockerbetor. Upprustningen av potatisförädlingen på 60-talet börjar nu ge resultat i form av nya sorter med god sjukdomsresistens. Växtförädling och kemikaliebehandling har gett ökad andel kärnskörd i förhållande till halm vid oförändrad arealskörd. Den totala svenska spannmålsskörden uppgick 1982 till 5,9 miljoner ton varav 1,3 miljoner ton exporterades. Sverige importerar för närvarande totalt ca 400 000 ton proteinfodermedel. (30)

188 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Förbrukningen 19813 av kemiska medel mot ogräs, skadeinsekter och sjukdomar i jordbruket uppgick till knappt 5 700 ton verksam beståndsdel, där ogräsmedlen utgjorde ca 80 %. Då ca hälften av åkerarealen behandlas med ogräsmedel varje år sprids ca 3 kg ogräsmedel per hektar och år. (31) Denna uppgift är emellertid ej ett bra mått på omfattningen av bekämpningen då olika bekämpningsmedels aktivitet/vikt kan vara mycket skilda och tenderar att öka i nya preparat. Användningen av växtnäringsämnen var3 1980/81 totalt 217 000 ton kväve, 54000 ton fosfor samt 97000 ton kalium, vilket ger en genomsnittlig hektarförbrukning av 79 kg kväve, 19 kg fosfor samt 34 kg kalium. Kväveförbrukningen varierar avsevärt mellan olika grödor. Sedan slutet av 1970-talet har kväveanvändningen långsamt minskat (se vidare 32). Genom att handelsgödseln inte tillför marken alla spårämnen som förts bort med skörden, sker en långsam utarmning av åkermarken när det gäller dessa ämnen, bl a selen. (Jfr III:4 Hotbilder.) Den mest markanta förändringen inom husdjursskötseln de senaste tjugofem åren är att antalet arbetshästar minskat starkt samt att antalet mjölkkor gått ned till hälften (650 000 år 1981). Detta är en av orsakerna till den ovan nämnda arealförändringen. Kornas mjölkproduktion har ökat genom avel, bättre anpassad utfodring, samt strukturella förändringar såsom utslagning av lågavkastande besättningar. Användningen av importerat proteinfodermedel har medverkat till produktionshöjningen. Förädlingsarbetet har varit särskilt framgångsrikt när det gäller mjölkavkastning och snabb tillväxt. De största förändringarna när det gäller uppfödningen har gällt höns och svin. Produktionen av svin har i stort sett fördubblats sedan 1950. Det finns i dag 25 000 slaktsvinsbesättningar i landet med en genomsnittlig produktion av 165 svin om året. Ett fåtal mycket stora besättningar dominerar ägg- och slaktkycklingsproduktionen. Praktiskt taget alla värphöns i dessa besättningar förvaras i burar. Cirka 200 uppfödare med kontrakt med slakterier svarar för hela slaktkycklingsproduktionen på 39 miljoner kycklingar per år. Värphöns och slaktkycklingar är i regel avkomlingar efter hybriddjur som kontinuerligt importeras från utländska avelscentra. Inom landet finns dock tillräckligt genetiskt material för ett avelsarbete med inriktning på värphönsraser som har tillfredsställande produktionsresultat med lägre andel importerat protein i fodret. De senaste åren har fårskötseln tilltagit. Antalet får utgör totalt (inklusive årsgamla lamm) ca 400 000 djur. Extensiv boskapsskötsel knuten till jordbruk sker i liten omfattning med nötkreatur och får. Den dominerande formen av extensiv köttproduktion _ förutom jakt är renskötsel som drivs från Dalarna och norrut dels som 3 En mer detaljerad be- . . .. .. .. fjallbetmng, dels som skogsbetnmg. Problem for renskotseln skapas

handling av bekämp_ framför

allt av vattenkraftsutbyggnad, skogsbruk, byggande och turism. Aven ningsmedel och växmäringsanvändning i jord- bevarande av rovdjursarter innebär konflikter med renskötseln. Vattenbrllket Yüge i samiska

ha? Beit? kraftsutbyggnaden kärnområden har vållat stora skador. Vissa

utredningen

al m.” Spnd b yggna ds laner ut ör p g a llv ar g li a hot. Det m derna sko bruket försvårar

ning av bekämpmngsme- u? __ o güs _

vmterbetet for renarna att sarskilt kan de] och handelsgödsel_ genom renbetesvaxterna, lavar, medel. (31) (32) minska på kalhyggen men även genom att gamla träd försvinner med

Naturresurser i - 189

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

trädlavar som utgör ett viktigt nödfoder. Hyggesplöjning försämrar framkomligheten och förstör bete. Förslag finns till nya vägar i obrutna fjällområden. (33) Gruvindustrins utveckling i ett längre tidsperspektiv innebär ett tryck mot områden inom den obrutna fjällkedjan. (34) Genom utvecklingen i fjällregionen har därför de för rennäringen viktiga störningsfria områdena minskat både i antal och storlek. Under 1900-talet har Sverige förvandlats från ett jordbruks- till ett industriland. Ännu 1880 sysselsatte jordbruket nära tre fjärdedelar av befolkningen. Nu beräknas ca 4 % av den förvärvsarbetande befolkningen vara sysselsatt i jordbruket. Jordbruket är starkt importberoende. Över hälften av lantbruksmaskinerna, deras reservdelar och olika komponenter är direkt eller indirekt importerade. Kemiska bekämpningsmedel till jordbruket importeras i dag till 100 %. Sverige är för sin kvävegödselförsörjning så gott som fullständigt importberoende. En längre tids avspärrning måste därför leda till omställningar av jordbruksproduktionen med förskjutningar mellan olika produktionsgrenar. Det har länge varit känt att födans sammansättning är av avgörande betydelse för folkhälsan. Därför har myndigheter som den tidigare statens institut för folkhälsan och nuvarande livsmedelsverket och socialstyrelsen genom olika åtgärder påverkat kvaliteten och sammansättningen av jordbrukets och livsmedelsindustrins produktion. Detta har sannolikt gett ett avsevärt bidrag till dagens hälsosituation så att direkta uppenbara bristsjukdomar numera är sällsynta. Problemen med bekämpningsmedel anges i SOU 1983:11 (31) främst vara långsiktiga hälsorisker för de som ombesörjer bekämpning samt långvariga ekologiska effekter. Frågan om resthalter i livsmedel anges som ett avsevärt mindre och i varje fall för inhemska produkter relativt väl kontrollerat problem. Under senare tid har emellertid diskussionen kring stora hälsoproblem som hjärt- och kärlsjukdomar och cancer i hög grad kommit att inriktas på födans betydelse för sjukdomars uppkomst och som skydd mot olika skadliga ämnen i vår omgivning, varigenom sådana sjukdomars genomslagskraft kan minskas. Underlagsmaterial i form av forskningsresultat har under senare år blivit allt säkrare (35-37) och ger i dag underlag för en långtgående diskussion av betydelsen av exempelvis fett, fibrer och spårämneshalter för sjukdomars genomslagskraft (se även III:4.11). Bland annat ger cancerkommittén* i sin diskussion centralt utrymme åt kostfaktorer. Om myndigheter på grundval av detta underlag fastställer nya bestämmelser för livsmedels kvalitet kan detta komma att påverka jordbrukets och livsmedelsindustrins produktionsinriktning och metoder. Dessa nya krav kan också ge incitament för att stimulera en utveckling mot nya växtföljder genom att vidga jordbrukets produktspektrum till att även innefatta råvaror för annan industri än livsmedelsindustri (jfr bil. 3). Dagens intensiva produktionsprocesser har väsentligt ökat avkastningen i det svenska jordbruket men har också i flera avseenden konsekvenser som kan påverka uthålligheten hos produktionsbasen. Några av de viktigaste problemen anges här nedan: Tancerkommitténs be_ E1 Jordbrukets andel i nitratutlakning till grund- och ytvatten. tänkande väntas utkom_ E! Svårigheter att återföra nedlagd jordbruksmark som planterats med ma hösten 1983.

190 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

barrskog till produktion av livsmedel p g a markens försämrade odlingsegenskaper. E1 Risker för störningar i äkermarkens ekosystem, bl a av mikroflora och mikrofauna i markskiktet, och därmed risk för förändrad långsiktig produktionskapacitet. CI Påverkan av landskapsbild och försämring av livsbetingelserna för många växt- och djurarter, vilka spelar en viktig roll i vissa ekosystem som är till direkt nytta för produktionen, tex pollinerande insekter. E! Importberoende ifråga om handelsgödsel, bekämpningsmedel, drivmedel, maskiner m m. EI Utarmning samt bristande kompensation för bortförsel med skördar av ursprungligt låg halt i åkermark av livsnödvändiga spårämnen som selen, zink, mangan. D Ökad kunskap om relationerna mellan kost och människors hälsa kan komma att påverka jordbrukets framtida inriktning.

2.7 Trädgård

Jämfört med jordbruket utnyttjas inom trädgårdsnäringen små arealer men mycket arbetskraft per enhet. Av Sveriges 3 miljoner hektar åkermark används knappt 1 % (ca 23 000 hektar) till trädgårdsodling. (38) Det totala värdet av trädgårdsproduktionen var 1982 (i producentledet) 1,5 miljarder kronor, eller ca 7 % av motsvarande värde för övriga j0rdbrukssektorn.(39) Trädgårdsnäringen sysselsätter stadigvarande 17 000 personer, dvs 0,5 % av den förvärvsarbetande befolkningen (jfr jordbruket som sysselsätter 4 %). Dessutom arbetar 11 500 personer kortare perioder inom trädgårdsodlingen. (38) Utvecklingen inom trädgårdsodlingen sker för närvarande mycket snabbt både när det gäller växtmaterial och teknik. I växthusen använder man t ex i ökande omfattning torv eller stenullsmattor, bevattnade med näringslösningar i stället för jord. Trädgårdsnäringen har mer och mer börjat konkurrera med jordbruket och andra intressenter om vatten. Nya sätt att odla, t ex i mer slutna system, ställer nya krav på vattnets kvalitet. Samtidigt ger detta möjlighet till totalt sett mindre vattenanvändning. Per ytenhet är den kemiska bekämpningen i trädgårdsnäringen väsentligt mer omfattande än i jordbruket (31). Biologiska bekämpningsmetoder används dock numera i viss utsträckning i växthus. Näringen är starkt beroende av energi för uppvärmning. Svensk växtförädling har nätt förhållandevis goda resultat när det gäller köksväxter; i fråga om frukt och bär är den inte lika framgångsrik. Man tar i huvudsak fram sorter som är anpassade för sydligaste Sverige samt Öland och Gotland. Många av jordbrukets och trädgårdens blomväxter är beroende av insektspollinering. Bin spelar en avgörande roll som pollinatörer i fruktodlingar och vissa bärodlingar; även i jordbruket beräknas bin ge en skördeökning. Värdet av binas pollination i jordbruk och trädgärdsskötsel är svårt att uppskatta. Vissa beräkningar anger värdet vara minst tio gånger

Naturresurser i - 191

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

högre än värdet av honungsproduktionen (för närvarande ca 2,5 miljoner kg/år). För att tillgodose pollinationsbehovet i jordbruk och trädgårdsskötsel anges den svenska biodlingen behöva fördubblas. (40) Den produktion som skeri Sverige är starkt beroende av utlandet genom att trädgårdsnäringen förbrukar mycket olja för uppvärmning samt importerar handelsgödsel, bekämpningsmedel samt vissa frön och plantor.

Skog

Skogen har tjänat som försörjningsbas för byggande, födoproduktion och energiproduktion. Under det senaste århundradet har skogsutnyttjandet alltmer övertagits av pappers- och massaindustrin. Som underlag för energiproduktion har skogen den senaste 30-årsperioden spelat en underordnad roll. Stigande oljepriser de senaste åren har dock åter ökat intresset för skogen som energikälla. Också vilt, bär och svamp som skogsmarken producerar har fortfarande en viss samhällsekonomisk betydelse. Denna produktion bidrar dock sannolikt mer till den informella ekonomin. Skogen utjämnar variationer i temperatur och fuktighet i luft och mark, producerar syre och konsumerar koldioxid. Skogen utgör dessutom livsmiljö för en mångfald djur- och växtarter. Dessa funktioner uppmärksammas många gånger inte tillräckligt, vilket torde bero på att de inte har åsatts ett ekonomiskt värde. De är åtminstone i likhet delvis, med skogens betydelse som rekreationskälla, s k kollektiva nyttigheter. (41) Den produktiva skogsmarken utgör drygt 57 % av den svenska landarea- Ien. Produktiv skogsmark är för virkesproduktion mark som inte lämplig används för annat ändamål och som kan producera minst 1 m3 skog om året per hektar. Läggs därtill bergimpediment och myrar, som vanligen förs till skogslandskapet, blir andelen drygt 70 %. Hälften av skogsmarken ägs av privata skogsägare, en fjärdedel ägs av skogsbolag medan det allmänna (staten, kommuner, allmänningar och kyrkan) äger resterande fjärdedel. Från 1920-talet ger riksskogstaxeringen möjlighet att närmare följa skogens utveckling. Det totala virkesförrådet i vårt land har sedan dess oavbrutet ökat. Den kraftiga expansionen av skogsindustrin har dock medfört att förrådet ökat endast obetydligt den senaste tioårsperioden och utgör nu för alla ägoslag ca 2,5 miljarder skogskubikmeter (m3sk). Bruttoavgången (dvs bruttoawerkningen samt naturlig avgång) underskred tillväxten fram till omkring 1970, varefter avgången statistiken under enligt några år to m överskred tillväxten för att den senaste femårsperioden åter ligga på en lägre nivå än tillväxten. Den totala årliga tillväxten uppgår med en genomsnittlig tillväxt på drygt 3 % till ca 80 miljoner m-*sk, varav på produktiv skogsmark ca 76 miljoner m-lsk. Den årliga tillväxten har åter börjat stiga efter en sjunkande tendens på 1960-talet. (42) Den har ökat från årliga bruttoavverkningen ca 50 miljoner m3sk under 1950-talet till ca 60 miljoner m3sk i slutet av 1970-talet. Under några år i början av 1970-talet var avverkningen uppe i nästan 80 miljoner m3sk.

192 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Nuvarande avverkningsnivå på 60 miljoner m3sk motsvarar en bruttoavgång på ca 65 miljoner m3sk, eller något under tillväxten. Enligt virkesförsörjningsutredningen bör bruttoawerkningen, med en i förhållande till 1970talet förbättrad beståndsanläggning, lövslyröjning och gallring, långsiktigt kunna ligga på 70 miljoner m3sk, sedan reduktion har gjorts för biologiskt, tekniskt, ekonomiskt och av naturvårdsskäl tveksamma tillgångar. Denna kvantitet medger enligt utredningen ett 85-procentigt, dvs normalt genomsnittligt, utnyttjande av befintlig skogsindustriell kapacitet. (43) Utredningen beräknar att avverkningen på sikt måste sänkas med upp till 5 miljoner m3sk om lövskogsandelen fortsätter att öka och skogsgödsling inte utförs i hittillsvarande omfattning. Skogsindustrins betalningsförmåga för virkesråvara är till stor del beroende av förhållandena på den internationella marknaden. Detta kommer även i fortsättningen att påverka formerna för olika åtgärder i skogsbruket och därmed i vilken utsträckning olika åtgärder kan komma att vidtas för att höja produktionen. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen inom skogsbruket har tagit sig uttryck i bl a en ökande andel slutavverkning på bekostnad av gallring. Andelen slutavverkning har sålunda sedan 1950-talet ökat från ca en tredjedel till två tredjedelar. Gallringsarealen har minskat från 900 000 hektar om året till 200 000 hektar.(42) En för låg omfattning på gallringen leder till att det skogspolitiska målet för kvalitetsproduktion inte nås. I de långsiktiga skogsproduktionsprogram, som har ingått som underlag för de skogspolitiska besluten, förutsätts en väsentligt ökad andel gallring för att de kvantitativa och kvalitativa målen skall nås. Hård internationell konkurrens kan slutligen leda till att attraktiva bestånd både i och lägesmässig kvalitetsmässig mening kan bli överrepresenterade i samband med slutavverkning. Skogsbrukets ekonomi och därmed dess inriktning och innehåll kan komma att påverkas av möjligheten att leverera nya produkter. Ett exempel härpå är det ökade intresset av att använda skogen som energiråvara. Samtidigt förutsätter detta ett intensivare tillvaratagande av träden vilket kan ge från skogsvårdssynpunkt både positiva och negativa effekter. En rad åtgärder kan leda till en högre och värdefullare virkesproduktion, exempelvis dikning, gödsling, nya trädslag, genetiska framsteg och bättre skogsskötsel (beståndsanläggning, röjning och gallring). Dessa åtgärder ger resultat endast successivt och på lång sikt. De kan också innebära risker från ekologisk synpunkt som ej heller blir. märkbara förrän efter lång tid. Vidare pekar observationer främst på kontinenten men även i Sverige på risker för skador på skog och minskad tillväxt p g a surt nedfall från främst förbränning av fossila bränslen såväl inom som utom Sverige. I norra och mellersta delarna av Sverige planteras i dag contortatall. Introduktion av nya arter innebär alltid ett risktagande varför vissa begränsningar införts. Enligt föreskrifterna till skogsvårdslagen fick anläggning av bestånd med detta trädslag tidigare ske endast norr om 60 breddgraden och årligen uppgå till högst 0,1 - 0,2 % av skogsmarksarealen. Enligt nuvarande bestämmelser får den årliga planteringen ej överskrida 35 000 hektar. I 1979 års skogspolitiska beslut angavs som riktpunkt för trädslagssam-

Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar 193

mansättningen bl a att vi bör behålla ungefär nuvarande volymandel lövträd, vilket enligt då tillgängliga uppgifter motsvarade ca 14 %. Föreskrifterna i skogsvårdslagstiftningen om olika skogsskötselåtgärder är utformade med utgångspunkt härifrån. Lövskogsförrådet har sedan dess av olika skäl ökat och bedöms komma att fortsätta att öka i en utsträckning som företrädare för skogsbruket inte anser ger optimal produktion. Å andra sidan kan lövträd komma att spela en viktigare roll än i dag på grund av goda råvaruegenskaper (hög torrvolymvikt och högt energivärde), snabb tillväxt i korta omlopp, lätt föryngring och markförbättrande egenskaper. Från naturvårdshåll har också framhållits att en större lövträdsinblandning ger en skog med rikare fauna och flora och större värden för friluftslivet. Att vi i Sverige har ett ökande virkesförråd kan tillskrivas en sedan sekelskiftet där uthållighetsprincipen framsynt skogspolitik, varit vägledande. Nya möjligheter och tillkommande begränsningar kan i framtiden komma att förändra virkesuttaget och skogens utnyttjande för andra ändamål. Utformningen av samhälleliga styrmedel får stor betydelse för skogsnäringen. Det kan gälla bruket av kemiska medel, dikning, nya trädslag och genetiskt utvecklingsarbete men också val av teknik samt energipolitiska beslut. Sammanfattningsvis anges nedan några centrala frågeställningar som kommer att påverka tillgången på och utnyttjandet av naturresursen skog: E1 Konflikter mellan den direkta användningen av skogen som naturresurs (råvara för skogsindustrin och energisektorn) och andra nyttigheter från skogen. ü Avskrivningstiden på den industri som utnyttjar skogen som råvara för olika ändamål än betydligt kortare än skogens omloppstid. C1 Livsvillkoren försämras för många växt- och djurarter, vilka en spelar viktig roll i olika ekosystem. CI Det råder delade meningar om betydelsen av lövträd i det framtida skogsbruket. D Det råder delade meningar om huruvida vissa negativa sidoeffekter av det rationella skogsbruket (svårföryngrade marker p g a försämrat lokalkli-

mat, insektsangrepp, mark- och rotskador av tunga Skogsmaskiner och

hyggesplöjning m rn) ges ett rättvisande värde vid bedömningen av olika skogsbruksmetoders kostnader. EI Det atmosfäriska nedfallet av sura ämnen kan minska tillväxt. skogens EI Produktiv företrädesvis av god bonitet, skogsmark, tas planmässigt i anspråk för annan verksamhet, exempelvis bebyggelse, vägar, kraftledningar.

2.9 Fiske

Sveriges långa kuststräckor (ca 14 000 km inkl skärgård) ger goda förutsättningar för fiske. (45) Särskilt vid västkusten finns en artrik fiskfauna. Här fångas ett 30-tal fisk- och skaldjursarter till människoföda. Kustzonen har

194 Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

även stor betydelse som lek- och uppväxtområde för många av havsfiskets viktiga arter. (46) Sveriges ca 100 000 sjöar av varierande storlek samt ca 60 000 km strömmande vatten ger naturliga förutsättningar för sötvattenfiske. (45) I södra och mellersta Sveriges näringsrika slättlandssjöar ligger ofta avkastningen på 20 - 40 kg konsumtionsfisk per hektar och år. l näringsfattiga bergssjöar på småländska höglandet, i Bergslagen och Norrland är skogs- och avkastningen låg (1 - 5 kg per hektar och år) och fiskfaunan artfattigare än i slättlandssjöarna. (46) Fiskets produktionsförutsättningar kompliceras av att många fiskarter gör långa lek- och näringsvandringar. Fångstområdena kan många gånger ligga långt ifrån fiskens yngelområden. De flesta fiskarter förflyttar sig mellan olika miljöer under livet, under dygnet och/eller året. Dessutom är fiskens livsrum, vattnet, ständigt i omlopp, varför olika störningar kan ge återverkningar över mycket stora avstånd. Genom de effektiva fiskemetoder som introducerades under 1950- och 60-talen, blev uttaget av vissa fiskbestånd för stort. Trots att förbud infördes mot riktat fiske efter sill i Nordsjön 1977 har beståndet ännu (1982) inte återhämtat sig så att fiske kan tillåtas inom hela området. (48) Nordvästeuropas användning av svavelhaltig olja för energiproduktion samt bilismens har allvarligt skadat det svenska sötvattenfisket. expansion Stora delar av landet har drabbats av en tilltagande försurning, särskilt i Västsverige, där markens låga motståndskraft mot försurning gör sjöar och vattendrag särskilt känsliga. l ett mycket stort antal sjöar har fiskbestånden skadats och vissa fiskpopulationer helt slagits ut. (47) Vissa tungmetallföreningar och klorerade kolväten anrikas i fisk och kan dels orsaka fortplantningsrubbningar och ökad dödlighet, dels genom höga kvicksilverhalteri fisken göra den oduglig som föda. Många fiskevatten är nu svartlistade, dvs fisk från dessa får ej konsumeras på grund av hälsovådlig halt av kvicksilverföreningar. Genom vattenkraftsutbyggnader har hela älvsystem avstängts och förvandlats till serier av sjöliknande kraftverkssmagasin. För de flesta fiskarter som ursprungligen fanns i älvarna är miljön i dessa magasin olämplig. De älvarnas för reglering över året av vattenflödet. I utbyggda källsjöar utnyttjas sådana sjöar förstörs flera fiskarters lek helt eller delvis och strandzonens fauna, som är fiskens föda, förintas. Vattenkraftsutbyggnaden har viktigaste svårt skadat både yrkes- och fritidsfisket. För fritidsfisket återstår i dag endast få strömvatten och sjöar med naturliga bestånd av laxartad fisk. Eftersom dessa vatten är fortplantningsområden för lax och laxöring påverkar detta även kust- och havsfisket. Odling av fisk sker för att gynna såväl yrkes- som fritidsfiske. Odling för senare utplantering sker för att kompensera för skador på fiskbestånden på grund av vattenkraftsproduktion eller för att söka öka fiskproduktionen genom att plantera in arter som inte tidigare finns i vattnet ifråga. Under senare år har odling för direkt konsumtion ökat betydligt. Odling sker i dammar eller förankrade nätkassar som flyter i vattnet. Odling i vatten, vattenbruk”, omfattar även andra djurgrupper än fisk, t ex blåmusslor på västkusten.

Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar 195

Följande problem förtjänar att framhållas som viktiga för fiskets framtida möjligheter: D Den genetiska variationen bland svenska fiskarter minskar för närvarande hastigt på grund av dels miljöstörningar - där försurningen är den - dels avelsmaterial vid och utsättallvarligaste begränsat fiskodling ning. EI Vattenbrukets roll ikonkurrensen om vattenutnyttjandet har ej klarlagts, vilket gör denna närings framtid osäker.

Referenser till III:2 1 Malmer och metaller. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1979:40. 2 slutbetänkande Mineralpolitik. av mineralpolitiska utredningen. SOU 1980:12. 3 Industrimineral. Delbetänkande av mineralpolitiska SOU utredningen. 1977:75. 4 Industrin i den - Gruvindustrin. SIND. PM fysiska riksplaneringen 1977:1, 1977. 5 Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Rapport från Expertgruppen för säkerhet och miljö. Energikommissionen. DsI 1978:27, del 1 och 2. 6 Grus och sand på land och i hav. SIND 1980:1. 7 Svensk havsresursverksamhet. Vol 3. Delegationen för samordning av havsresursverksamheten, 1982. 8 Energi, Hälsa, Miljö. Betänkande av energi- och miljökommittén. SOU 1977:67. 9 Energi. Huvudbetänkande av energikommissionen. SOU 1978:17. Energi. Hälsa-, miljö- och säkerhetsrisker, slutbetänkande av energikommissionen. SOU 1978:49. 10 Kommittén (I 1981:08) för att utreda för att säkra frågan om åtgärder kärnkraftens aweckling och ett fortsatt minskat oljeberoende. 11 Nämnden för energiproduktionsforskning och delegationen för energiforskning har omfattande publikationsserier på detta område. 12 Johansson, T B & Steen, P: Sol eller uran? - att välja energiframtid. Slutrapport från projektet Energi och samhälle. sekretariatet för framtidsstudier. Liber. Stockholm 1978. 13 Riktlinjer för energipolitiken. Regeringens proposition 1980/81:90. 14 Budgetpropositionen 1982. Bilaga 17, Industridepartementet. 15 Bilar och renare luft. Betänkande av SOU bilavgaskommittén. 1983:27. 16 Emmelin, L & Brusewitz, G: Painting the Future. Visual Impact Analysis of Changes in the Swedish Landscape. Rapport 82-15. Delegationen för långtidsmotiverad forskning/Forskningsrådsnämnden, 1982. 17 Steen, P, Johansson, T B, Fredriksson, R & Bogren, E: Energi - till vad och hur mycket? Rapport nr 39. Delegationen för energiforskning. Liber. Stockholm 1981. 18 Vattenavsnittet är i huvudsak baserat på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979:8.

Naturresurser i -

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

196V

19 Falkenmark, M & Lind, G: How can we cope with the water resources situation by the year 2015”. Ambio, Vol III, No 3-4 1974, p 114-122. 20 Bolin, B & Arrhenius, E (Eds): Nitrogen - An essential life factor and a growing environmental hazard. Report from Nobel Symposium No 38. Ambio Vol VI, No 2-3 1977. 21 Vattenplanering. Betänkande av vattenplaneringsutredningen. SOU 1980:39. 22 Hushållning med mark och vatten 2. Rapport utarbetad inom bostadsdepartementet. SOU 1979:54-55. 23-Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 24 Lindencrona, T: Marken som resurs. Rapport nr 310. sekretariatet för framtidsstudier, 1977. 25 Ahlén, I: Hotade och sällsynta ryggradsdjur i Sverige 1980. SNV PM 1431, 1980. 26 Ehnström, B & Walden, H: Vård av den lägre faunan i skog. (Manuskript. Publicering i skogsstyrelsens regi. 1983.) 27 Ingelög, T: Floravård i skogsbruket. Skogsstyrelsen, 1981. 28 Bevarande av genresurser hos husdjur. Betänkande av genbanksutredningen (Jo 1973:04). DsJo 1980:6. 29 Gyllensten, U & Ryman, N: Bevarande av genetiska resurser. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 30 Jordbruksnämnden 1982. Muntl uppg. 31 Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:11. 32 Användning av växtnäring. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10. 33 Rennäringen i kommunernas planering. Rapport 44, del 5. Lantbruksstyrelsen, Statens planverk, 1978. 34 SIND PM 1977:1. Se (4). 35 Diet, Nutrition and Cancer. National Research Council, Committee on Diet, Nutrition and Cancer. Nat. Acad. Press. Washington 1982. 36 Holmberg, B, Arrhenius, E & Rantanen, J: Prövning och värdering av aktivitet carcinogen Riktlinjer och synpunkter. Arbetarskyddsstyrelsen, Solna, Institutet för arbetshygien, Helsingfors 1979. 37 Karlmark, B & Johansson, T (Red.): Selen i kosten. Pharmacia Norden AB. Uppsala 1983. 38 Svensk trädgårdsnäring. SOU 1978:51. 39 Trädgårdsnäringens riksförbund 1983. PM till utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. 40 Hansson, Å: Bin och biodling. Stockholm 1980. 41 Andersson, B & Hultman, S-G: Skogens värden, skogsbrukets roll. Sveriges lantbruksuniversitet och LT:s förlag. Stockholm 1980. 42 Skog för framtid. Betänkande av 1973 års skogsutredning. SOU 1978:6-7. 43 Skogsindustrins virkesförsörjning. Betänkande av virkesförsörjningsutredningen. SOU 1981:181.

Naturresurser i - 197

Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

44 Olsson, R: Skogspolitik, en kritisk studie av 1979 års riksdagsbeslut om skogspolitiken och dess beslutsunderlag. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 45 Fiska på fritid. Betänkande av 1973 års fiskevattensutredning. SOU 1978:75. 46 Fiskets omfattning och intresseområden. Fiskeristyrelsen, 1977. 47 Försurning i dag och i morgon. Kommittén Miljö 82. Jordbruksdepartementet 1982. 48 Svensk havsresursverksamhet. Vol 1. Delegationen för samordning av havsresurserksamheten, 1982.

III:3 Effekter och

på naturmiljön på

människans hälsa av olika substanser

Inledning

Nedan sammanfattas några basfakta om olika (grupper av) substanser och deras hälso- och miljöeffekter. Substanserna har grupperats på följande sätt: koldioxid svaveloxider kväveföreningar

UDCJEIDDU

fosforföreningar sällsynta grundämnen (och deras föreningar) kolföreningar övriga substanser

Sättet att gruppera är delvis godtyckligt; många andra sätt är möjliga. Ett sätt kunde tex vara att söka gruppera olika substanser efter deras effekter (försurande, fortplantningsstörande, gödande, syretärande etc). En sådan uppdelning skulle emellertid bli ytterst osäker eftersom effekterna i många fall är ofullständigt kända; dessutom kan en och samma substans ha flera olika effekter. Ovanstående uppdelning har därför valts av praktiska skäl, bl a för att den skiljer ut distinkta ämnen respektive ämnesgrupper som har stor betydelse från miljösynpunkt och/eller som tilldragit sig särskilt intresse inom miljöskyddet. Nedan anges översiktligt vilka hälso- och miljöeffekter som spridning av dessa ämnen kan orsaka. Särskild vikt läggs därvid vid effekternas varaktighet (sammanfattas för miljöeffekter i tabell III:3-l). Framställningen är ytterst schematisk; dels av utrymmesskäl men framför allt för att det i många (men självfallet inte alla) fall är tillräckligt med en grov uppfattning om en viss förorenings möjliga miljöeffekter för att man skall kunna fatta beslut som berör spridningen av denna förorening.

3.2 Koldioxid

Naturmiljön

De möjliga följderna av lufthavets stigande koldioxidhalt behandlas i III:4.3.

200 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser

Människan

Några direkta hälsoeffekter av luftens ökande koldioxidhalt är inte kända.

3.3 Svaveloxider

Naturmiljön

Utsläpp av svaveloxider ger nedfall av svavelsyra vilket bl a bidrar till att ytoch grundvatten försuras. Nedfallet har dessutom en annan effekt: när det sura regnvattnet passerar genom de lösa jordlagren sker ett jonbyte varvid metalljoner i jorden löses ut och ersätts med vätejoner. Metallutlösningen ger förhöjda metallhalter i närliggande yt- och grundvatten och jorden får en annan kemisk sammansättning vilken troligen kommer att kvarstå under lång tid. Svaveloxider måste därför räknas till de ämnen som ger långvariga miljöstömingar, trots att de inte är beständiga och trots att svavel och syre är vanliga grundämnen i naturen. Försurning orsakas även av kväveoxider (se nedan). Ändrad markanvändning kan även bidraga till försumingen. behandlas Försurningsfrågan utförligare i III:4.5.

Människan

Vid s k luftföroreningsepisoder har en betydande ökning av dödligheten iakttagits hos känsliga grupper. Det kan emellertid inte för närvarande avgöras om denna ökning orsakats av den förhöjda svaveldioxidhalten eller (helt eller delvis) av andra föroreningar.

Kväveföreningar

Naturmiljön

Spridning av kväveföreningar kan ha åtminstone fyra olika effekter i miljön: D försurning av mark och vatten El skador på ozonskiktet i stratosfären med ökad och förändrad ultraviolett instrålning som följd CI växtskador E1 gödning av mark och vatten

Kväveföreningars bidrag till försumingen och till skadorna på ozonskiktet behandlas i III:4.4. Váxtskador kan uppstå genom att kväveoxider, kolväten och solljus samverkar under bildning av ozon. Ozonskador har tex konstaterats på spenatodlingar i Skåne. Förhöjda ozonhalter kan även skada skog. Föroreningen är kortvarig; om kväveoxidhalten sjunker minskar även ozonhalten.

Eñekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser 201

De ekologiska effekterna av markgödsling är sällan iögonenfallande. Uppgifter tyder emellertid på att mikrolivet i marken, bl a kvävefixerande bakterier och kvävefixerande lavar, allvarligt störs. Störningama är dock inte bestående. Tillförsel av kväve till ett ytvattenområde (genom markurlakning eller direkta utsläpp) kan ge betydande (ehuru övergående) störningar. Något skall därför här sägas om effekterna av stora kväveutsläpp till ytvatten. Den organiska produktionen i ett vatten (liksom i varje annat ekosystem) beror bl a av tillgången på närsalter, framför allt kväve och fosfor. Om kväve finns i överskott och fosfor i underskott begränsas produktionens storlek av fosfortillgången; en ökning av kvävetillförseln har då föga effekt på produktionen, medan ökad forsfortillgång medför att produktionen stiger. Om i stället kvävetillgången är begränsande blir förhållandena de motsatta. En ökad tillförsel av det begränsande näringsämnet till ett ytvatten orsakar sålunda en ökning av den biologiska produktionen där. När organismerna dör och bryts ned kommer mer syre att förbrukas än om vattenområdet inte varit belastat med närsaltutsläpp. Om utsläppet är stort i förhållande till recipientens volym och vattenomsättning kan liknande effekter uppstå som vid stora utsläpp av nedbrytbart material (se nedan): syrebrist, svavelväteutveckling, fiskdöd etc. Förenklat gäller följande för utsläpp av kväveföreningar till svenska ytvatten: I våra sjöar är fosfortillgången normalt begränsande. Utsläpp av kväve till

dessa vatten har därför ringa effekt på produktionen där.

I

Östersjön kan antingen kväve eller fosfor vara begränsande; förhållandena kan vara olika i skilda delar av Östersjön och under skilda årstider.

I Västerhavet synes kväve vara det begränsande De växtnäringsämnet. planktonutbrott med efterföljande syrebrist och fiskdöd som på senare tid uppträtt inom stora områden på västkusten kan ha orsakats av kväve från jordbruk, samhällen och nederbörd i kombination med förskjutet språngskikt och med ändrade strömförhållanden som tillfälligt lett till minskat utbyte mellan kustvattnet och utsjön. Orsakerna till det inträffade är sålunda inte säkert kända, men man bör ändå kunna utgå från att stora utsläpp av kväveföreningar till Västerhavet kan ge betydande störningar. I kvävets kretslopp ingår inga fasta, svårlösliga ämnen. Kväve kan därför inte ackumuleras i en sjös sediment på samma sätt som fosfor (se nedan). Utsläpp av kväve till ett ytvatten kan därför inte ge långvariga effekter där; om utsläppen upphör kommer effekterna relativt snabbt att avklinga. Förorening av grundvatten kan däremot bli mycket långvarig på grund av den låga biologiska aktiviteten i grundvatten och om vattnets omsättningstid är lång. Kvävehaltigt grundvatten är främst ett hälsoproblem; se nedan.

Människan

Förhöjda halter av kväveoxider har påvisats ge ökad infektionskänslighet hos skolbarn. Kväveoxider bidrar även till bildning av andra luftföroreningar, t ex ozon. Nitrosaminer och nitrosamider är mycket starka cancerogener som kan

202 Effekter på naturmiljön (och på människans hälsa av olika substanser

bildas i yttre vattenmiljö och i människokroppen ur nitrit och sekundära och tertiära aminer och amider. Nitritkällan är då nitrathaltigt vatten (förorenat genom jordbruk eller läckande avloppsledningar) eller föda. Nitrosaminer kan även bildas i luft ur aminer och kväveoxider. Nitrathaltigt dricksvatten kan hos småbarn orsaka s k methemoglobinemi (bakterier i magen omvandlar nitrat till nitrit som angriper blodets hemoglobin så att dess syreupptagande förmåga minskas).

3.5 Fosforföreningar

Naturmiljön

Effekterna av fosforutsläpp beror av recipientens karaktär och kan bli helt olika i en sjö, i ett rinnande vatten eller i havet. Förenklat gäller följande. I sötvatten är (som ovan sagts) fosfor vanligen det näringsämne som begränsar växtproduktionen. Fosforutsläpp till en sjö medför då att produktionen av biologiskt material ökari sjön. Sjön kommer därvid att växa igen snabbare än den annars skulle gjort; fosforutsläppet har sålunda påskyndat sjöns naturliga åldrande. Det bör vidare beaktas att effekterna av fosforutsläpp i en sjö kan bli mycket långvariga. Sjön kan sålunda samla så stora fosformängder i sedimenten att gödningseffekten kvarstår under lång tid (årtionden, kanske århundranden) även om fosforutsläppet skulle ° upphöra. Vid utsläpp av fosfor till ett rinnande vatten ökar den biologiska produktionen på liknande sätt som vid utsläpp till en sjö. Vattnets rörelse minskar emellertid risken för syrebrist. Om utsläppen upphör återgår förhållandena i vattendraget mer eller mindre snabbt (beroende på bl a vattenomsättningen) till de ursprungliga; gödningseffekten blir alltså inte så långvarig som den kan bli i en sjö. Effekterna av fosforutsläpp till havet beror av de lokala förhållandena (främst vattendjup och vattenomsättning).

,Vid fosforutsläpp i Östersjön kan effekterna, särskilt i kustområden med

begränsad vattenomsättning, bli lika dem i en sjö. I Västerhavet synes kväve vara det begränsande näringsämnet. Tillförsel av fosfor till Västerhavet har därför liten effekt på den biologiska produktionen där. Fosfor binds vidare hårt till sedimenten i havet vilket hindrar återupplösning. De akuta effekterna av fosforutsläpp till Västerhavet är sålunda små och de bestående effekterna ringa eller inga.

Människan

Några hälsoskador orsakade av fosfat i den yttre miljön är inte kända.

Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser 203

3.6 deras

Sällsynta grundämnen (och föreningar)

Naturmiljön

Hit hör alla ovanliga metaller (bl a många s k tungmetallerl), men också andra i naturen ovanliga grundämnen som bor och arsenik. Gemensamt för dessa substanser är deras beständighet och deras låga halteri den opåverkade naturmiljön. Ett jämförelsevis litet utsläpp av sådana ämnen kan därför orsaka kraftiga och mycket långvariga miljöstörningar. I mark, sjöbotten eller havsbotten där halterna av något eller några av dessa ämnen höjts till skadlig nivå kommer de biologiska processerna att förbli mer eller mindre störda under all överblickbar framtid. intensitet beror Störningens bl a på den form i vilken ämnena förekommer. Många tungmetallsulfider är tex mycket svårlösliga. l denna form kan metallerna därför vara svårtillgängliga för det levande (så länge sulfiden inte oxideras till sulfat eller metallerna frigörs genom komplexbildning). Uppkomna miljöskador kan saneras endast om ämnena spritts inom ett mycket begränsat område (exv ett avfallsupplag), medan åtgärder för att t ex i stor skala befria mark från vanadin (från oljeeldning), åkerjord från kadmium (från bl a handelsgödsel) eller sjöbotten från kvicksilver inte är praktiskt möjliga. Spridning av miljöstörande grundämnen är sålunda oftast en irreversibel åtgärd som varken människan eller naturen kan rätta till i efterhand.

Människan

Förutom kol, väte, kväve, fosfor etc är flera grundämnen essentiella (nödvändiga) för människan genom sin förekomst i bl a enzymer och vitaminer. Sådana essentiella grundämnen är järn, kobolt, koppar, krom, mangan, molybden, selen och zink. I högre halter blir ämnena dock giftiga. Icke-essentiella grundämnen kan allmänt antas vara farligare för människan än de essentiella. Exempel på grundämnen som för närvarande antas vara icke-essentiella för människan är arsenik, beryllium, bly, kadmium, kvick- :En tungmeta ä, en silver, tenn och vismut. Vissa av de icke-essentiella grundämnena, särskilt metall vars densitet kadmium och kvicksilver, har en benägenhet att ackumuleras i kroppen. överstiger 5 000 kg/m3- Flera av de icke-essentiella Bly kadmmm* kvkksü grundämnena ger vid exponering en förhöjd .. . . . . . . ver, koppar m fl är såtumorfrekvens (exv arsenik, kadmium och nickel) liksom vissa valensstadier lynda tungmetaller. av det för människan essentiella krom. Aven järn är en tung_ Några exempel på spridning av sällsynta grundämnen och därav följande metall, men inte alumieffekter “lumges i III:4. zKolföreningar (utom de enklaste) kallas av tradition för organiska

Kolföreningarz föreningar. Vi har emel-

lertid här valt att använda ordet kolföreningar

Naturmiljön

för att därigenom und- __ _ o _ _ _ vika uttrycket onatur- Utslapp av avloppsvatten innehallande naturligt organiskt material kan liga organiska föreningorsaka intensiva mil j östörningar: vid tillräckligt stora utsläpp kan materialets ar”.

204 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser

nedbrytning orsaka syrebrist i recipienten med svavelväteutveckling, fiskdöd m m som följd. Substanser som fenoler, alkaloider, svampgifter etc kan genom direkt giftverkan orsaka stor skada. Som ovan sagts kan man emellertid räkna med att alla naturliga kolföreningar relativt snabbt bryts ned i naturen till harmlösa ämnen och att utsläpp av sådana substanser därför inte kan orsaka en bestående förorening av miljön? Onaturliga kolföreningar, även i mycket små mängder, kan ge intensiva mil jöstörningar (regeln om de naturliga halterna, se II:3.2). Störningamas varaktighet är_ vidare svårbedömd eftersom dessa substansers livslängd i miljön endast sällan är känd. I några fall (PCB, DDT, klorfluorkolväten torde vara de mest kända) vet man att nedbrytningen i naturen går mycket långsamt. Nedbrytbarheten hos onaturliga föreningar måste således bedömas i varje enskilt fall. I många fall är svaret givet: man vet t ex att substansen är mycket reaktiv och snabbt sönderfaller vid kontakt med vatten, syre, reducerande material etc eller under inverkan av solljus. I alla övriga fall måste man emellertid genom praktiska försök undersöka den biologiska eller kemisk/ fysikaliska nedbrytbarheten och därvid följa hela kedjan av föreningar från den ursprungliga substansen ned till sådana ämnen vilkas fullständiga nedbrytbarhet är känd. Undersökning av den biologiska nedbrytbarheten kompliceras i de fall då den studerade substansen (eller någon av dess nedbrytningsprodukter) är giftig för de organismer som används vid undersökningen, eftersom halten av ämneti provet då måste vara låg, vilket gör det svårt att följa det eventuella nedbrytningsförloppet; självfallet är det emellertid särskilt angeläget att man känner nedbrytbarheten för just sådana substanser.

Människan

Människan exponeras för ett mycket stort antal kolföreningar i såväl den inre som den yttre miljön. Följderna av en sådan exponering är svåra att förutsäga om man inte har erfarenhet av hur just den aktuella substansen påverkat människor, djur eller vävnader eller kan jämföra med erfarenheter från liknande substanser (kemiska analogier). Om sådan erfarenhet saknas kan man emellertid utgå från regeln om de naturliga halterna”: om substansen är onaturlig eller substansen naturlig men exponeringen onaturligt hög, finns det skäl att befara negativa effekter av exponeringen. En betydande andel av 3Man kan dock tänka världens cancer kan sålunda hänföras till exponering för substanser som inte sig fall då utsläpp av naturliga kolföreningar förekommer i naturen (eller som finns där i mycket låga halter). skulle kunna orsaka andra bestående skador; stora utsläpp i en känslig recipient skulle t ex kunna helt slå ut en lokal

3.8 Övriga substanser

fiskras så att ett genetiskt material ginge för

alltid förlorat. Naturmiljön

Ackumulering av orga- Till denna grupp hör enkla föreningar av vanliga grundämnen som syre, niskt material i form av kisel, aluminium, järn, kalcium, natrium, kalium, magnesium, titan, klor torv, kol, olja har nämnts i H13. etc; bl a de i havet vanliga salterna. De eventuella effekterna på naturmiljön

Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser 205

vid spridning av dessa ämnen är i vårt land jämförelsevis obetydliga och snabbt övergående* Oorganiska fluorföreningar kan även föras till denna grupp eftersom fluor är ett relativt vanligt element i jordskorpan (vanligare än t ex klor). I söt- och havsvatten är emellertid de naturliga fluoridhalterna mycket låga eftersom fluorid bildar svårlösliga föreningar med bl a kalcium och magnesium. Utsläpp av lösliga fluorider kan därför tillfälligt ge onaturligt höga halter av fluoridjon med bl a växtskador som följd. På senare tid har man observerat skador på djur- och växtliv där den direkta orsaken varit förhöjda halter av löst aluminium (i ytvatten resp markvatten). Man kan emellertid inte av detta sluta att aluminium är ett miljögift av betydelse. Aluminium är en av huvudbeståndsdelarna i lera och många vanliga bergarter och utsläpp av aluminium kan därför endast kortvarigt påverka tillgängligheten av aluminium i naturen. Tillgängligheten är normalt bl a aluminiumhydroxid låg, eftersom är mycket svårlöslig vid normala pH-värden (löslighetsminimum vid pH 7). När vattnens pH-värde sjunker som nu ökar emellertid lösligheten så att förhöjda och skadliga halter av aluminiumjon blir möjliga. De observerade skadorna skall därför ses som följder av försurningen och inte som orsakade av aluminium.

Människan

Utsläpp av ämnen hörande till denna grupp är vanligen av liten betydelse från hälsosynpunkt. Stoft av kvarts (kiseldioxid) i vissa former och asbest (ett mangnesiumsilikat) kan dock ge kroniska lungskador med dödlig utgång (silikos resp asbestos). Asbest kan dessutom ge cancer i lunga, lungsäck och bukhåla. Större intag av fluorid kan ge bl a skelett- och tandskador.

3.8.1 Onaturliga kiselföreningar

Till gruppen övriga substanser kan även föras så kallade organiska kiselföreningar. Dessa kan beskrivas som kolföreningar i vilka kolatomerna helt eller delvis ersatts av kiselatomer. Inga sådana substanser bildas såvitt känt i naturen. En stor grupp är polysiloxaner (”silikoner) som består av kedjor av omväxlande kisel- och syreatomer. Ett tusental silikonprodukter framställs kommersiellt. Världsproduktionen är ca 50 000 ton per år. iDena gäller emellertid Många av dessa kiselföreningar har mycket god temperaturbeständighet inte för t ex jordens

och beständighet mot kemiska angrepp. Som ovan sagts bör långlivade nederlförflsfâttiga Områ-

onaturliga substanser ges särskild uppmärksamhet från miljösynpunkt.

gigrfjârrdfâilsâgçglâfv

negativa eller hälsoeffekter orsakade av

Veterligen har emellertid inga miljö- felakltig konstbâvattning

Onaturliga kiselföreningar 1 den yttre miljön rapporterats. Denna substans- är ett betydande progrupp förbigås därför i det följande. blem.

206 och manniskans halsa av olika substanser SOU 1983 :56

Effekter på naturmiljön på

§50 .mp3 H oc

-..om ovmå_

mmzhzmcO

I X

:mxåcawuoä

.mama ovat_ O x

umwicoârov_ mmiåaz

Acocêw

n_ X

ovaåmcw_

.vcåm

Aämizoko_

.w

.U8 Eom

uucxåwm :ocäw müov

m x

_owcaäszm

-otowmom §55:

mmzkaäco

O x

8=?

ö.,

-âom>z _wmâcon

U x x X 2:_

Cou§§xm

A80

mUm

._u›mw _ouio

m=_=ouo.5w=u:mu.::m

m x X

.uüzxmccuo

.HDD

tion. mEoaEuxuv

wa Eom -_02 x

.oguisä

:oo

coca_ .ensam

wmämvss

_ N m

wcixmtsimä

?Om

w:_=v_m_=::mE

å

Mum_

näu=_=._e§=_E

m

5%

scanna?

v25

.w=_:2o.ou:o:mu:=hO

öxoxE

:oo

msm

._0931

?i :ox .EE

cafoåmmzmøåv_ wicäâom .wiåzäom

:m

795m .santa .msêoo

BO

C Am Am C Am G Am

ä...? .ozaz Loa me: m m U U u O

sou 1983:56 207

III:4 Hotbilder

Inledning

I tidigare kapitel i denna avdelning har naturresursläget beskrivits översiktligt och en kortfattad beskrivning har givits av i dag identifierade miljöproblem. Ytterligare, mer detaljerat underlag krävs dock för att kunna besvara frågan om huruvida samhällets nuvarande hantering av naturresurser och miljö är acceptabel. För att skapa ett sådant underlag presenteras här några naturresurshanterings- och miljöproblem mer i detalj. Avsikten är inte att peka ut vilka problem kommittén anser mest väsentliga i dag. Vad vi velat göra är att presentera ett representativt urval av olika hanteringsprinciper som har lett till eller kan leda till oroande framtidsperspektiv. Varje avsnitt inleds med en beskrivning av problemets hantering och utveckling fram till i dag, ”verklighetsbeskrivningen. Därefter följer en beskrivning av vilka risker för oönskade effekter som föreligger om inte hanteringsprinciperna ändras, hotbilden. I hotbilden diskuteras: D hotet och dess kvaliteter i relation till andra alternativa hotbilder D vilka möjligheter som har förelegat och nu föreligger för att motarbeta och minska det beskrivna hotet C! vilka alternativa hanteringsprinciper som är nödvändiga för att i framtiden effektivare kunna möta hotet

4.2 katastrofer

Tidigare ekologiska (1)

Historien ger många exempel på hur allvarlig skövling och överutnyttjande av naturresurser har åtföljts av naturkatastrofer. I medelhavskulturerna utnyttjades trä som bränsle för glas-, järn- och metallindustri. Detta utnyttjande nådde i det romerska våldet under tiden efter Kristi födelse en sådan omfattning att stora delar av Medelhavsområdet blev skoglösa. Detta ledde till kolonisation och utflyttning av dessa industrier till de skogrika barbariska områdena från Rhen till Svarta Havet. Följden av detta blev också omfattande störningar och smärtsamma förändringar i den romerska samhällsstrukturen. Den snabba uthuggningen av skog på Jylland för att utvinna myrmalm under keltisk och romersk järnålder, gav i detta randområde till den romerska kulturen en temporär högkonjunktur, baserad på en enstaka naturresurs. Resultatet blev ett utarmat heddominerat landskap som ej

208 Hotbilder

kunde försörja sin befolkning, och därav följande sociala kriser, folkförflyttningar och konflikter med det etablerade romerska våldet i Gallien. Detta är bara ett par exempel på att miljö- eller resursproblem kan orsaka förändringar i försörjningsbasen som i sin tur kan leda till mer eller mindre omvälvande samhällsförändringar. Genom hela historien kan vi se spår av liknande skeenden. Ett mer sentida exempel är den dramatiska landskapsförändring som uppstod i början på 1900-talet när man kalhögg Bornholms skog för att förse en överexpanderande exportindustri, sillrökerier, med råvara. I Sverige finns exempel på att man under långa tider utnyttjat vissa marker, exempelvis äng, utan att marken förbrukas. När man sedan, stimulerad av uppodlingsstöd under perioden 1850 - 1950, plöjde och odlade organogena jordarl, utarmades de successivt; den biologisk nedbrytningen i den plöjda marken skedde tio gånger snabbare än nybildningen. Indus-kulturens undergång 1500 f Kr och Maya-folkets jordbrukskulturers försvinnande i Yucatans växande tropiska regnskogar är bara två av många exempel där kulturers förfall och undergång har haft starka inslag av en olämplig naturresurshantering. De negativa effekterna nådde en sådan omfattning att samhället inte hade kapacitet att motverka dem - när de väl blivit uppenbara.

4.3 Kol (2)

Kol år ett dominerande element i allt biologiskt material. De globala depåema i atmosfären och i vatten utgörs främst av koldioxid. I mark ligger kol som fossila depåer av organiskt material olja, kol, gas och torv. Dessutom finns oorganiskt kol i kalkstensformationer (kalciumkarbonat) som har bildats genom sedimentation av biologiskt bildad kalk eller icke-biologisk utfällning av löst kalk. Atmosfärens koldioxidhalt, som för närvarande är 330 ppm (ppm = miljondelar), motsvarar 700 miljarder ton kol. Ungefär samma mängd finns bundet i levande biologiskt material. Den mängd kol som är bunden i jordskorpan i form av olja, kol, gas och torv är ca 15 gånger större, medan den i världshaven lösta mängden koldioxid är 60 - 70 gånger större. Mellan dessa depåer i mark, vatten och luft pågår ständiga långsamma flöden - kol och olja har bildats genom att dött biologiskt material har ansamlats i markformationer under många miljoner år. Torv, ett tusenårigt fossilt lager som dock ej innehåller mer än en sjättedel av atmosfärens kolmängd, har bildats på samma sätt. Koldioxid från atmosfären tas också upp av världshaven i ett mycket långsamt förlopp där hastigheten begränsas av den långsamma omblandningen av vatten i d juphaven. Koldioxiden deponeras från havet i bottensediment genom att den binds som kalciumkarbonat i mikroorganismer i havsytan. När sedan dessa organismer dör faller deras kalkskal ned på havsbotten. Relativt snabba flöden mellan luft, mark och vatten förmedlas av de biologiska systemen på marken och i havsytan, där växter i fotosyntesen tar Jord som bildats av upp koldioxid och binder kolet i organiskt material med hjälp av solenergi. organiskt material, exv mossar och sjöängar. Koldioxid frigörs åter och avges till atmosfären när växter och djur

Hotbilder 209

förbränner detta organiska material för att utvinna den energi som krävs för olika livsprocesser. Bortsett från den mindre andel organiskt material och biologiskt bildat kalkmineral som fastläggs i mark eller sedimenterar på havsbotten, ger detta flöde ingen förskjutning av koldioxidhalten i atmosfären. Människans ingrepp har emellertid medfört stora och snabba förändringar i fördelningen av kol mellan luft, mark och vatten. Sedan 1800-talets mitt har koldioxid motsvarande 140 miljarder ton kol tillförts luften från marken genom förbränning av kol och olja. De senaste 200 årens kalhuggning av skog beräknas ha frigjort koldioxid motsvarande mellan 40 och 100 miljarder ton kol, som avgivits till atmosfären. Genom utbytet mellan hav och luft har en del (uppskattningsvis 30 - 70 %) av dessa 180 - 240 miljarder ton koldioxid hittills försvunnit ur atmosfären. Resten svarar för höjningen av atmosfärens koldioxidhalt, från ett beräknat förindustriellt värde på 260 - 300 ppm, till det nuvarande dryga 330 ppm. Enligt en beräkning ger människans påverkan på växtvärlden, främst genom awerkning av tropiska regnskogar, för närvarande större bidrag till koldioxidökningen än förbränningen av fossila bränslen. Eftersom mängden kol i levande biologiska material bara är ungefär en femtedel av det ekonomiskt och tekniskt utnyttjbara förrådet av fossilbränslen, väntas förbränning av fossilbränslen (främst kol) på längre sikt ge det största bidraget till ökningen av atmosfärens koldioxidhalt. Beroende på takten i fossilbränsleanvändning kan luftens koldioxidhalt fördubblas (ca 650 ppm) inom 50 till 100 år. Om fossilbränsleförbrukningen ökar 3 % per år, ökar luftens koldioxidhalt med 20 % till omkring år 2000 och med 100 % till år 2050.

Hotbilden

Vad händer då med jordens ekosystem när koldioxidhalten ökar i luften på detta sätt? Ur biologisk-fysiologisk synvinkel synes dessa förändringar inte spela någon direkt roll för processer som andning och fotosyntes. Men genom att koldioxid har ett absorptionsband vid 14 mikrometers våglängd, kan atmosfärens koldioxid absorbera en del av den värmestrålning (infraröd strålning) som avgår från jorden på grund av solstrålningens uppvärmning av jordytan. Vid Ökning av koldioxidhalten inställer sig en ny balans mellan inoch utstrålning när atmosfären nått en högre temperatur. Detta innebär att bidrar starkt till den s k växthuseffekt koldioxidlagret som uppehåller nuvarande genomsnittstemperatur på jorden. Utan koldioxid i atmosfären skulle genomsnittstemperaturen vid jordytan vara flera tiotal grader lägre. Den hittillsvarande ökningen från beräknade förindustriella värden kan

högst _uppgå till några tiondels grader. Den kan därför inte urskiljas i de

normala slumpmässiga temperaturvariationerna från år till år. Enligt den tidigare redovisade beräkningen, baserad på 3 % ökad fossilbränsleförbränning per år (med 20 % koldioxidökning i atmosfären år 2000 och 100 % år 2050), kan temperaturen år 2000 ha höjts med 0,5 till 1 grad och 1,5 till 4 grader år 2050. Dessa värden är globala genomsnitt, lokalt kan avsevärt

210 Hotbilder

större temperaturförändringar inträffa. En höjning med 10 grader vid polerna har nämnts. Regionala klimatförändringar kan också leda till lokala temperatursänkningar i vissa regioner. Sådana temperaturförändringar skulle starkt påverka klimatet. Sannolikt blir effekterna större på våra breddgrader än närmare ekvatorn. En omlokalisering av västvindsbältet på grund av varmare vintrar i polarområdet skulle ge en omlokalisering av klimatregionerna. Ändrad nederbördsmängd och fördelning mellan regionerna kan väntas. En höjning av temperaturen med mer än 4 grader skulle också orsaka avsmältning av arktisk havsis utan någon återfrysning vintertid, vilket kan ge ökade regnoch snömängder i Europa. Avsmältning av de stora landisarna på Grönland och Antarktis skulle höja havsnivån (den totala mängden is motsvarar 7 meters resp 60 meters förhöjning). En höjning av havsytan med 5 - 8 meter skulle kunna ske inom några decennier eller något sekel efter det att smältningen börjat. Men redan i tidigare skeden kan instabiliteter i Antarktis istäcke leda till att stora isstycken plötsligt bryts loss, vilket skulle ge flodvågor på flera meters höjd. Effekterna i jordbruksområden och befolkningscentra vid kusterna skulle bli katastrofala. Enbart i USA beräknas en höjning av havsytan med 5 meter översvämma områden bebodda av 11 miljoner människor. För jordens ekosystem skulle dessa ändringar i klimat och vattennivå ej vara av betydelse; systemet skulle som i tidigare geologiska perioder i ett långt perspektiv anpassa sig till de nya klimatzonerna. För den globala jordbruksproduktionen är effekten även på längre sikt (efter anpassningen till de nya betingelserna) sannolikt negativ. Visserligen kan förutsättningarna för jordbruk bli bättre i icke-översvämmade områden men de förlorade kustomrâdena innehåller sannolikt större arealer av högvärdig jordbruksmark. Problemet är anpassningen till en ny fördelning av beboeliga och brukbara områden. De krav på folkförflyttningar som skulle uppstå kommer sannolikt att orsaka politiska och ekonomiska spänningar. Svårigheternas omfattning blir beroende av förändringens hastighet. Hanteringen av hotet är också ett problem. Dagens beslutsapparat kräver i stor utsträckning etablerade effekter för att acceptera ett hot som en realitet. När det gäller klimatförändringar råder ett komplicerat samspel mellan delarnai klimatsystemet - atmosfär, hav, is, vegetation etc. Förståelsen av detta kan underlättas av förenklade matematiska modeller, s k klimatmodeller, där ett mindre antal av olika variabler behandlas som matematiska uttryck, på grundval av fundamentala fysiska lagar. Olika modeller kan byggas för att öka säkerheten i svaret. Men även om metodiken kan förbättras kan vi aldrig få ett helt säkert svar. Uttalanden om framtida klimatförändringar är således alltid baserade på ett osäkert underlag. Man kan aldrig vara säker på svaret förrän en förändring redan har inträffat, och för att säkert kunna säga att en förändring är förorsakad av människans ingrepp måste den vara så stor att den syns mot en bakgrund av den naturliga klimatvariationen. Trögheten i såväl klimatsystemet som samhällssystemet gör emellertid att det är sannolikt att inte ens omedelbara beslut kan förhindra att utvecklingen fortsätter mot omfattande

Hotbilder 211

och kännbara klimatstörningar, om vi väntar med att handla tills tänkbara effekter helt manifesterats. Ytterligare en dimension av problemet är att det berör alla länders energianvändning. Den snabba spridningen av koldioxid i atmosfären gör att effekten blir densamma oberoende av var utsläppet sker. Flera metoder för att ta hand om den koldioxid som bildas vid förbränning

har föreslagits. Överföring till djuphaven via pipelines av komprimerad

koldioxid, stimulering av det biologiska upptaget i haven med hjälp av en intensiv tillförsel av handelsgödselmedel, upptag av koldioxid i en ökad biomassaproduktion på land är några exempel. Principiellt är dessa lösningar möjliga, men inte tekniskt och ekonomiskt. Man inser problemets vidd om man betänker att det biologiska upptaget i haven kräver en tillförsel på 20 gånger världens industriella kväveproduktion och 10 gånger dagens fosfatbrytning. Plantering av skog på 10 % av jordens åkerareal skulle endast ge en minskning av luftens koldioxidhalt med 10 ppm. Problemets omfattning är därför sådant att det är orealistiskt att tro att det skall kunna gå att rena bort” koldioxiden. Genom att ett utbyte mellan luft och vatten kontinuerligt äger rum är det troligt att effekten är mer beroende av takten på uttaget av det fossila bränslet än av den totala mängden. Detta innebär att koldioxid ej torde begränsa möjligheterna att i långsam takt använda fossilt kol, exempelvis som industriråvara. Problemet är att vi har accelererat uttaget av fossilbränsle så starkt att naturens flöden ej hinner kompensera tillförseln till luften med upptagen i haven.

4.4 Kväve

(3)

Kväve år ett exempel på ämnen som är livsnödvändiga men som i olämplig form eller koncentration på olämplig plats kan ge biologiska skador. Tillgång till kväve är en förutsättning för liv på jorden. Kväve är nämligen en av byggstenarna i väsentliga biologiska molekyler som äggviteämnen och nukleinsyror. Tillgången är också i praktiken obegränsad genom att atmosfären till fyra femtedelar består av kväve. Problemet är att människan har ökat den andel av kvävekretsloppet som går genom hennes händer till mer än en tredjedel av det totala kretsloppet mellan mark, vatten och luft. I naturliga ekosystem omvandlas det energifattiga luftkvävet till en energirik, biologiskt tillgänglig form genom att markorganismer utnyttjar energin från solljus (direkt i blågröna alger, indirekt i symbioslevande organismer i ärtväxters rotknölar). När organiskt material bryts ned frigörs kväve som sedan oxideras till växttillgängligt nitrat. För att kunna öka jordbruksproduktionen tillverkar man numera i allt större utsträckning kvävegödningi fabriker. I denna process utnyttjas i stället för solljus energi från förbränning av fossila bränslen. Därigenom minskar motivationen att förbättra kunskapen om mikroorganismers att kapacitet öka kvävetillförseln. Detta har i sin tur ökat beroendet av fabrikstillverkad kvävegödning.

212 Hotbilder

Ett oreglerat tillskott till biosfären av nitratkväve uppkommer dessutom vid förbränning för att förse bl a hushåll, kommunikationsmedel och industri med energi.

Hotbilden

Människan har genom att omhänderta så stor del av kvävekretsloppet i den industriella verksamheten och i jordbruket minskat naturens möjligheter att genom andra flöden kompensera för de olämpliga flödena. Människans ansvar för detta kretslopp har därigenom blivit extremt stort. Processer som tidigare genomförts med solenergi tar nu fossil energi i anspråk. Flöden av nitrat ger skadliga effekter på miljön genom att nitraterna bildar cancerframkallande ämnen och förorsakar biologisk död genom en syreförbrukande biologisk Överproduktion i havskustområden. Nedfall av nitratkväve från förbränning bidrar också till försumingen. De flesta mänskliga ingrepp i kvävecykeln ökar samhällets produktivitet just nu. Men det kommer att krävas en intensiv insats för att se till att det högproduktiva systemet ger en en uthållig avkastning och för att förhindra långsamt fortskridande negativa sidoeffekter eller plötsliga förändringar. Vi kan inte överblicka de totala konsekvenserna av kvävehanteringen inom en allt intensivare jordbruks- och industriverksamhet, eftersom vår kunskap om ekosystemen fortfarande är bristfällig. Det finns emellertid risk för att kvävehanteringen kan komma att orsaka oåterkalleliga störningar av biosfärens funktioner. Vi måste därför så långt möjligt försöka begränsa de negativa sidoeffekterna av vår kvävehantering. Några exempel på möjliga störningar ges här. Ozonlagret som skyddar mot för stark UV-instrålning, framför allt den mer skadliga kortvågiga, minskar i tjocklek under inverkan av små svårnedbrytbara molekyler. Dessa kan förflytta sig från marknivån upp genom de lägre luftlagren utan att brytas ned under vägen. När de nått upp till stratosfären (20 till 40 kilometers höjd) kan de genom kemisk reaktion med det reaktiva ozonet rubba balansen mellan nybildning och nedbrytning i det ytterligt tunna skiktet. En sådan relativt svårnedbrytbar molekyl är dikväveoxid som frigörs vid jordytan genom nedbrytning (denitrifikation) av såväl biologiska som industriella kvävegödningsmedel. J ordbearbetning ökar denitrifikationen och därmed frigörandet av dikväveoxid. Detta är ett globalt problem där svenskt jordbruk spelar en viss roll. Även avgaser från överljudsflyg misstänks bidra till minskningen av ozonlagret genom att de innehåller kväveoxider som sprids direkt i stratosfären. Vad som skulle ske om ozonlagret tunnas ut är svårt att förutsäga. Erfarenheterna från experiment talar dock för en ökad risk för hudcancer samt vid mer långtgående minskning av ozonlagret, svåra störningar på såväl växt- som djurliv. Kväveoxider bildas också vid högtemperaturförbränning, exempelvis i bilmotorer. Utsläpp av kväveoxider utgör en källa till svåra hälsoproblem, särskilt i tätortsområden. Förutom de starkt livskvalitetsnedsättande kroniska bronkiter som i storstäder orsakas av kväveoxideri samverkan med andra miljöfaktorer, ger kväveoxider också ökad infektionskänslighet. Sådana effekter har härletts hos barn som leker i starkt trafikerade bostadsområden.

Hotbilder 213

I stadsmiljö kommer dessa oxider främst från biltrafiken. I de två tredjedelar av jordklotet som täcks av hav finns det i dag största förrådet av fixerat kväve. Den ofullständiga kunskapen om havsekosystemens reaktion på ett ökat kväveflöde till haven gör att man inte säkert kan bedöma vilka effekter detta kan få. Vi vet emellertid att kväve är för tillväxten i vissa havsekosystem. Problemet begränsande med tilltagande kväveläckage till havens kustområden är globalt. Vi har också i Sverige under senare år erfarit flera ekologiskt och ekonomiskt starka störningar i form av förstörda fiskevatten och fiskodlingar, som sannolikt orsakats av utsläpp av

kvävenärsalt från olika källor. Övergödningen har lett till syrebrist, vilket har

gjort att såväl fisk som bottenfauna har kvävts. Behovet av ökad jordbruksproduktivitet i u-ländema är stort. Det är därför viktigt att skapa tillräcklig kunskap om kväveflöden i högproduktiva jordbrukssystem för att förhindra att u-länderna drabbas av de störningar av ekosystemen och de negativa hälsoeffekter som vi fått erfara i i-länderna. av kväve Läckage från skogs- och jordbruksekosystem, från utsläpp av avloppsvatten från tätorter och tillskott av nitrat genom uttvättning av förbränningsgasen kväveoxid ur atmosfären innebär inte bara att värdefulla näringsämnen går förlorade utan också en hälsorisk genom att kvävet kan nå yt- och grundvattensystemen. Risken kan minskas om man sluter till jordbrukssystemen, så att näringsämnen icke läcker ut. Dagens västerländska jordbruk är dock inte planerat med en sådan inriktning. Sydostasiens riskulturer är exempel på mer slutna system. Kväve från jord- och skogsbruk, energiproduktionsanläggningar, biltrafik och avlopp försämrar således vattnets kvalitet. En sådan försämring skall ses mot bakgrund av att det redan i dag råder hård konkurrens om vatten för så olika ändamål som livsnödvändig dryck, bas för industriell bevattning, produktion och som bärare av avfall. Eftersom brist på vatten kommer att begränsa skördarna i nästa sekel, tvingas flertalet människor att dricka vatten som redan använts i jordbruket eller som avloppsbärare. Risken för upplagring av nitrat i vatten som använts till sådana ändamål måste därför betraktas som allvarlig. De nitrosaminer som kan bildas i sådana vatten i miljön, eller i människan när hon druckit vattnet, är starkt cancerframkallande. Om en sådan utveckling inte skall leda till svåra hälsoeffekter, krävs ändringar i hanteringen av kvävehaltiga substanser främst i jordbruket och den urbana miljön.

4.5 Svavel

(4)

Svavel förekommer allmänt i naturen och utgör i genomsnitt ca 0,06 % av jordskorpan. Det finns främst i sulfidmineral och som organiskt material i marken. I fossila bränslen förekommer såväl organiska svavelföreningar som oorganiska sulfider. Svavel för processteknik är i dag en av de viktigaste industriråvarorna på världsmarknaden och av stor betydelse för framställningen av gödningsmedel och en rad olika kemiska produkter. Världsproduktionen av svavel uppgick under 1979 till ca 50 miljoner ton. Den totala tillgången på utvinnbart svavel har uppskattats till ungefär 100 gånger så mycket.

214 Hotbilder

Utsläppen av svavelföroreningar i luften är dock avsevärt större än vad som används som industriråvara. Enbart i Europa (inkl Sovjetunionen) ton svavel ut i luften. I hela världen uppgår släpps årligen ca 30 miljoner svavelutsläppen till luft från industrier, transporter, uppvärmning m m till 75 - 100 miljoner ton årligen, dvs dubbelt så mycket som svavelproduktionen. Till dessa utsläpp skall sedan läggas den globala spridningen som sker via den naturliga, ständigt pågående cirkulationen av svavel mellan hav, luft och mark. Dessa mängder anses vara av ungefär samma omfattning som Föroreningarna är dock koncentrerade till vissa föroreningsutsläppen. regioner och utgör där den helt dominerande källan till svavelnedfallet. I norra Europa anses de av människan orsakade föroreningarna svara för 90 % av den totala årliga tillförseln av svavel till luften. Redan för mer än hundra år sedan var det känt att svavelutsläpp från koleldade pannor i industrialismens England medförde försurning av miljön och resulterade i blekta färger, uppfrätta metallytor och skador på växtligheten. Under 1900-talet har svavelspridningen ökat kraftigt. I synnerhet efter andra världskrigets slut har denna utveckling accelererat allt snabbare i takt med den ökade användningen av fossila bränslen. Under 1940- och 1950-talet emellertid flera forskare att intressera sig för den långväga började atmosfäriska spridningen av kemikalier och man började också uppmärksamma de effekter som försurande ämnen kunde medföra i sjöar och vattendrag. Det dröjde emellertid till slutet på 1960-talet, innan de olika forskningsrönen sammanställdes till en bild, där plötsligt konturerna av en annalkande miljökatastrof kunde urskiljas. I den fortskridande försurningsprocessen, som orsakade fiskdöd och utslagning av växtarter i skandinaviska sjöar, spelade svavlet en huvudroll. Men en rad andra faktorer bidrog också till att förvärra situationen. Till dessa hörde framför allt de ökande utsläppen av kväveoxider, som efterkrigstidens massbilism och ökad energiproduktion genom förbränning gav upphov till. Även hanteringsprinciper inom skogs- och jordbruket kan påverka försurningen av mark och vatten.

Hotbilden

Det svavel som släpps ut ur skorstenarna sprids som gasformig svaveldioxid och absorberas huvudsakligen som torrt nedfall på vattenytor, mark och En del av svaveldioxiden oxideras emellertid av luftens syre till vegetation. och sprids i lufthavet bundet till partiklar eller löst i molnens svavelsyra Regnvatten i det förindustriella Europa beräknas ha haft ett regndroppar. pH-vârde mellan 5 och 6. I dag uppgår detta värde till omkring 4 och enstaka mätvärden på omkring 3 har påträffats. När ett pH-värde minskar en enhet betyder detta att syrahalten blivit tio gånger så stor. Det sura nedfallet innehåller således tio- till hundrafalt förhöjda vätejon- Därmed halter, som påverkar markens och vattnets kemiska förutsättningar. ändras betingelsema för de organismer som lever i den försurade miljön. I Skandinavien har marken alltsedan istiden genomgått en långsam, naturlig försurningsprocess. I ett av människan opåverkat ekosystem uppstår efter hand en balans mellan de uppbyggnads- och nedbrytningsprocesser som

Hotbilder 215

alstrar respektive förbrukar syra. Den här balansen kan dock störas av stora utsläpp av försurande ämnen eller av gödsling och markberedning inom jordoch skogsbruk. Det är därför viktigt att skilja på naturliga variationer i surhetsgraden inom ett ekosystem och den försurning som uppstår på grund av människans aktiviteter. Podsol jorden i ett barrskogsområde är normalt surare än jorden i ett lövskogsområde, utan att detta därför innebär att ekosystemet störts. Den försurning som utsläpp av föroreningar medför är däremot en kontinuerligt pågående process som kan påverka syrabalansen. De miljöeffekter som utsläppen av svavel- och kväveoxider i Europa efter hand gav upphov till, märktes av meteorologiska, klimatologiska och geologiska skäl först i Skandinavien. Sverige ligger i det s k västvindsbältet, där vindar från väster dominerar i luftlagren på 5 till 10 kilometers höjd över jordytan. Även i de lägre luftskikt, där större delen av föroreningarna från de europeiska industriländerna transporteras, dominerar västliga till sydvästliga vindar. Sverige ligger följaktligen i den förhärskande vindriktningen från stora industriomrâden och tätorter på det europeiska fastlandet och i Storbritannien. Under vintern samlas surt nedfall i snön. På våren ger det starkt försurade smältvattnet upphov till s k surstötar, som får allvarliga effekter i de system som drabbas. I länder med varmare klimat kommer den sura nederbörden att successivt tillföras marken under hela året, vilket ökar förutsättningarna för en kemisk neutralisering av nedfallet. Marken har normalt en betydligt större förmåga att neutralisera försurning (s k buffringsförmåga) än t ex insjövatten. Denna buffringskapacitet varierar dock beroende på lokala förhållanden och kan under vissa betingelser helt sättas ur spel. Markskiktets humusämnen innehåller svaga organiska syror som normalt till stor del avgivit sina vätejoner till markvattnet. Om marken genom det sura nedfallet tillförs ett överskott på vätejoner, kommer dessa organiska syror att snabbt återta en del vätejoner från markvattnet och dämpar på det sättet ökningen av vätejoner i markvattnet. En annan faktor som i ett längre tidsperspektiv har en buffrande verkan är markens kemiska vittring. I denna process förbrukas vätejoner, medan metall joneri stället frisätts och tillförs grundvattnet. Därigenom ökar på sikt bl a halterna av aluminium och tungmetaller i vattentäkterna. Markens innehåll av olika mineral är avgörande för dess buffringskapacitet. Där berggrunden är kalkrik eller jorden kalkhaltig är mark och sjöar betydligt bättre skyddade än i områden med tunna, sandiga jordlager och hällmarker. Tillförsel av kalk till sjöar och vattendrag är i dag en vanlig metod att dämpa försurningseffekterna. Att Skandinavien i så hög grad påverkas av försurning beror bl a på att många områden har grunda jordar och svårvittrat kalkfattigt urberg. I större delen av Europa är däremot bergartema ofta kalkrika och har därmed betydligt större förmåga att neutralisera det sura nedfallet. Vinterhalvårets ackumulerade nederbörd bidrar till att sätta markens buffringsförmåga ur spel. När snömängderna under våren börjar smälta hinner de normala buffringsprocesserna inte neutralisera de stora mängderna försurat smältvatten innan detta når fram till sjöar och vattendrag. Man

216 Hotbilder

brukar tala om surstötar, som får allvarliga och svårbemästrade effekter i de vattensystem som drabbas. Det är nämligen inte sjöns eller vattendragets genomsnittliga surhet under året som avgör hur pass försurningshotat vattnet är. Avgörande är i stället det lägsta pH-värde som organismerna utsätts för under den känsligaste delen av sin utveckling, dvs i regel yngelstadiet. Av de ca 85 000 medelstora och stora sjöar som finns i Sverige är redan mer än 18 000 försurade. I ca 9 000 av dessa - främst belägna i Syd- och Mellansverige - har fiskbeståndet påverkats. Omkring 4 000 sjöar i landet betecknas som mycket gravt försurade och har svåra biologiska skador. Marken drabbas inte enbart av det sura nedfallet, utan påverkas dessutom genom användning av sura gödselmedel, genom plantering av barrträd på nerlagd åkerjord och genom högeffektiva awerkningsmetoder, som lämnar kvar ett minimum av organiskt material i markerna och därmed minskar humusskiktets buffringsförmåga. Markförsurningen i skogsområden medför att viktiga näringsämnen som kalcium, magnesium och kalium lakas ut, vilket på sikt kan antas medföra samma effekter i Sverige som i de delar av Centraleuropa, där man redan i dag kunnat konstatera en avtagande skogsproduktion och träddöd till följd av förhöjda svavel- och kvävedepositioner i marken. Vidare medför den ökande markförsurningen att också grundvattnet försuras. Detta har redan skett i en del ytligare grundvattendepåer, men kommer efter hand att drabba allt större områden. Inte minst oroande är att giftiga metallsalter lakas ut ur marken och tillförs det sura grundvattnet, som dessutom kommer att få en korroderande verkan på vattenledningar, vilket i sin tur ytterligare ökar metallhalterna i dricksvattnet för de 1,1 miljoner svenskar som hämtar sitt hushållsvatten från enskilda vattentäkter. Den luftburna kvicksilverspridningen, som ger upphov till förhöjda halter av metylkvicksilver i sjövatten, pâverkas direkt av det försurade vattnet genom att kvicksilvrets cykliska omvandling till flyktigt dimetylkvicksilver bryts. I stället kvarhålls kvicksilvermängderna i sjön, där de tas upp i fisk och därigenom slussas in i en näringskedja med direkt betydelse för bl a människan. (Jfr avsnitt III:4.8.) Den hotbild som försurningen utgör var redan i slutet av 1960-talet i

väsentliga delar känd genom insatser av flera svenska forskare. Åtgärder för

att minska svavelutsläppen i Sverige vidtogs också rätt omgående, men det stod redan på ett tidigt stadium klart att enbart åtgärder inom Sverige inte var tillräckliga för att hindra en fortsatt försurning av den svenska miljön. Av de 300000 ton svavel som 1978 släpptes ut i Sverige, föll bara omkring en tredjedel, eller ca 100 000 ton, ner inom landet. Resten transporterades med luften till omgivande länder och till haven. Utöver de egna utsläppen fick Sverige under detta år emellertid ta emot ytterligare ca 380 000 ton svavel från utländska källor. Närmare 80 % av det sura nedfallet emanerade alltså från utsläpp i andra länder. Under 1968, året efter det att försurningsproblemet första gången uppmärksammades i den svenska miljödebatten, minskade Sverige den tillåtna svavelhalten i eldningsolja till 2,5 viktprocent. De närmast följande åren sänktes därefter svavelhalten i oljan till 1 viktprocent med början i storstadsområdena och i de mest försumingshotade områdena i landets södra delar. Ännu omfattas emellertid inte hela landet av de skärpta bestämmel-

Hotbilder 217

serna. Först 1984 kommer enprocentnivån att gälla även för de nordligaste delarna av Sverige. Bestämmelserna omfattar numera även koleldning, sedan begränsningarna omformats till att gälla maximala utsläpp av svavel vid förbränning i stället för som tidigare svavelhalten i själva bränslet. Svavelutsläppen i Sverige har nu minskat till mindre än hälften av de utsläpp som förekom under 1970 och ligger i dag lägre än de gjorde under 1950. Under 1976 påbörjades en försöksverksamhet med kalkning av sjöar och vattendrag i Sverige. Fram till sommaren 1982 kommer sammanlagt ca 1 500 sjöar att ha kalkats till en sammanlagd kostnad av 100 miljoner kr. Markkalkning har också diskuterats som en metod att motverka försurning av yt- och grundvatten. Enligt beslut i riksdagen under 1981 får högst 1 600 ton svavel årligen släppas ut från en eldningsanläggning. En regeringsproposition under våren 1982 har föreslagit att dessa utsläppsbestämmelser skärps ytterligare för nya anläggningar med utsläpp överstigande 800 ton svavel och att gränsen sänks till 600 ton för nya anläggningar fr o m 1990. Detta regeringsförslag awisades av riksdagen. Regeringen fick i uppdrag att återkomma när Kol-Hälsa- Miljö-utredningens material remissbehandlats med ett förslag som ger minst samma effekt i fråga om svavelreduktionen. Fram till dess gäller de riktlinjer som nu följs av koncessionsnämnden vid fastställande av svavelreningskrav för större anläggningar. Ytterligare utsläppsrestriktioner i Sverige medför enbart begränsade totala effekter. En skärpning av utsläppsbegränsningen från nivån 1 600 ton svavel per anläggning och år ner till nivån 400 ton svavel per anläggning och år reducerar i praktiken inte svavelnedfallet med mer än 2 %. Trots detta anses det både av politiska och miljömässiga skäl nödvändigt att fortsätta minska utsläppen även i Sverige. Medan Sverige sedan 1970 sålunda mer än halverat sina svavelutsläpp har svavelemissionerna från Europa däremot förblivit oförändrat höga. Medvetandet om försurningsproblemets omfattning har emellertid under 1970-talet ökat betydligt även i industriländerna på kontinenten. Redan i försurningsdebattens början i slutet av 1960-talet försökte Sverige i internationella luftvårdssammanhang att påvisa riskerna med de atmosfäriska utsläppen av svavelföreningar, men mötte till en början inget gensvar från utsläppsländernas sida, eftersom några liknande miljöeffekter då ännu inte påvisats i dessa länders egna områden. I samband med FN:s miljökonferens 1972 tog Sverige emellertid på nytt upp försurningsproblematiken i ett internationellt sammanhang, vilket resulterade i att man i elva OECD-länder påbörjade en flerårsstudie av det atmosfäriska nedfallets spridning. I den avslutande redovisningen av projektet (1977) fastslogs att långväga spridning av luftföroreningar är ett alleuropeiskt problem. Numera är det också ett accepterat faktum att tecken på försurning och miljöeffekter finns i USA och Kanada likaväl som i Västtyskland, Belgien, Holland, Danmark, Polen,

Storbritannien och andra länder i Väst- och Östeuropa. På nordiskt initiativ har en konvention om långväga gränsöverskridande utar-

luftföroreningar betats, som i november 1979 undertecknades vid ett miljöministermöte i Geneve av 33 länder. För att konventionen skall träda i kraft måste den emellertid ratificeras av minst 24 av de undertecknade staterna. Detta har nu skett.

218 Hotbilder

Sommaren 1982, tio år efter Stockholmskonferensen, inbjöd den svenska regeringen miljöansvariga och forskarexpertis från Europa, USA och Kanada till en ny konferens om försurningsproblematiken. Detta internationella möte visade att man numera även i de länder som svarar för de största utsläppen fått ett ökat medvetande om miljökonsekvenserna. Diskussionerna vid expertkonferensen visade att forskarna nu var beredda att enas om ett tröskelvärde för svaveldeposition (0,5 mg svavel per kvadratmeter och år) över vilket försurningseffekteri känsliga områden kan förväntas. Man var också överens om att tekniska lösningar för att minska svavelutsläppen till en acceptabel nivå redan finns utvecklade. Enligt en OECD-studie publicerad 1981 kan svavelutsläppen i stort sett halveras inom en tioårsperiod till en kostnad motsvarande en treprocentig höjning av den totala energikostnaden, dvs ett förhållandevis blygsamt belopp jämfört med de senaste årens energiprishöjningar. Skulle övergångstiden i stället sättas till 25 år kan dessa kostnader halveras. Trots dessa framsteg i det långsiktiga arbetet med försurningsproblemet är det emellertid föga sannolikt att några omfattande utsläppsminskningar skall komma att ske under de närmaste åren ens efter det att konventionen trätt i kraft. Den allmänna bedömningen är i stället att utsläppen av svaveldioxid i Europa i stort sett kommer att förbli oförändrade fram till 1990 och att utsläppen av kväveoxider (som i dag beräknas uppgå till 20 miljoner ton per år räknat som kvävedioxid) under samma period kommer att öka med ca 25 %. Den fortsatta spridningen av svavel- och kväveoxider i atmosfären medför redan i dag att stora delar av Arktis under vår och sommar täcks av ett disskikt som innehåller föroreningar från Europas och Nordamerikas industriområden. När svavelutsläppen i tredje världen efter hand kommer att öka genom utbyggnad av industrier och stigande bränsleförbrukning kommer detta att resultera i att försurningsproblemet ytterligare förvärras. Ökande svavelutsläpp i framtiden medför inte bara en accelererande försurning av mark, luft och vatten utan utgör också på grund av disbildningen en allvarlig bidragande risk för globala klimatstörningar. Arbetet med att minska svavel- och kväveoxidutsläppen måste därför även i fortsättningen inriktas såväl på att begränsa inhemska källor som på att påverka andra industriländers attityder till problemet. Det nedfall av svaveloch kväveoxider, som i Sverige förorsakar vad som numera allmänt betraktas som vårt allvarligaste miljöproblem, utgör i själva verket endast drygt en procent av de totala europeiska utsläppen. Det är följaktligen av stor betydelse även för svenskt vidkommande att mil jödebatten om försurningen förs i ökande omfattning också i de länder som i dag svarar för de största utsläppsvolymerna. Först med stöd av en internationell miljöopinion kan Sverige hoppas få till stånd effektiva åtgärder mot de utsläppskällor som i dag svarar för den mest betydande delen av det svavelnedfall som hotar den svenska miljön. En aktiv satsning från svensk sida på forskningsinsatser och vetenskapliga konferenser i utsläppsländerna samt på informationsverksamhet och kontakter med miljöorganisationer i dessa länder skulle kunna öppna nya kanaler vid sidan om de traditionella diplomatiska kontaktvägarna och därmed sannolikt resultera i ett snabbt ökande medvetande om situationens

Hotbilder 219

allvar även i de länder som i dag av ekonomiska skäl intar en avvaktande hållning till problemet. När i framtiden internationella åtgärder sätts in för att begränsa svavelutsläppen kommer ett avsättningsproblem att kräva sin lösning. Det svavel som kommer att utvinnas i anslutning till olika reningsprocesser medför med all sannolikhet betydande förändringar i produktströmmarna på svavelmarknaden och kommer att påverka prisbildningen på ett avgörande sätt. Redan i dag utnyttjas svavel från oljeraffinaderier och kolkraftverk i betydande omfattning till industriella processer. Enligt US Bureau of Mines (1980) kommer utvinning av svavel från markfyndigheter vid sekelskiftet år 2000 sannolikt att helt ha ersatts av svavel från reningsanläggningar. De mycket stora mängder som det här blir fråga om kommer emellertid sannolikt att medföra en betydande överproduktion och därmed också ett växande avsättningsproblem. Detta problem minskas avsevärt om man utnyttjar energieffektivare förbränning, energihushållning och ersätter fossila bränslen med andra energikällor. Effekterna av svavelnedfall är således långt framskridna och i stor utsträckning oåterkalleliga. Problemet för Sverige i framtiden är att redan nu få genomslag för en politik för begränsning av europeiska svavelutsläpp. Även de mest framgångsrika internationella överenskommelser kommer emellertid att få för långsam genomslagskraft för att kunna hindra att långtgående oåterkalleliga skador drabbar Sveriges naturresurshushållning och folkets hälsa.

4.6 Fosfor (5)

Grundämnet fosfor är livsnödvändigt. Främst i form av fosfat ingår det som en beståndsdel i många av de strukturer i levande varelser som är absolut oundgängliga för liv. Cellens arvsmassa, den dubbla DNA-spiralen, är uppbyggd av miljoner byggstenar där fosfor är den sammanhållande länken. Cellens Överföring av energi från solljus till biologiska strukturer i växter, från matens energiinnehåll till muskelkraft, nervledningsförmåga, vätskefiltrering, avgiftning av främmande substanser, hormonell reglering, uppbyggnad av nya strukturer i människokroppen - all denna energiöverföring sker över fosfatföreningar med särskilda energirika bindningar. Stödjesubstans som ben, strukturella komponenteri nervvävnad, energilageri muskler, alla innehåller de fosfat. Utan fosfor skulle liv i alla nuvarande former - från encelliga organismer till högt organiserade djur och växter ej kunna vidmakthållas. Fosfor är därför på grund av sin oundgänglighet för biologiska processer ej heller substituerbart med andra grundämnen. Detta gäller också flera andra grundämnen. Men fosfor intar en särställning som begränsande resurs för liv. Andra livsnödvändiga grundämnen är ej i samma mening begränsande. De andra stora komponenterna i levande material- kol, kväve, väte, syre och svavel - finns i vår omgivning i praktiskt taget obegränsade depåer i luft, mark eller vatten. Andra substanser som järn, koppar, zink, selen som krävs i mycket små mängder för att styra specifika biologiska reaktioner kan lokalt

220 Hotbilder

finnas i bristfällig mängd. Det biologiska behovet av dessa substanser är emellertid i jämförelse med det totala tillgängliga förådet på jorden mycket litet. Bristen kan därföri princip avhjälpas med omfördelning. Men fosfor är en av de stora komponenterna och finns i begränsad mängd. Frågan är hur begränsad och i vilket perspektiv detta kan vålla problem. Såväl vårt behov av fosfat som problem med störningar av fosfat på fel plats i biosystemet är förbundna med fosfatets livsfrämjande egenskaper. Hittillsvarande problem för det svenska samhället har varit förbundna med oönskad tillväxt, igenväxning och kvävning av sjöar på grund av fosforöverskott. Detta överskott är resultatet av en strukturförändring i samhället. Det tidigare svenska jordbruket dominerades av ett lågproduktivt slutet system. Med industrialisering och urbanisering följde ett systern där jordbruket blev leverantör av varor till mera avlägsna nyttjare. Därmed blev systemet - från hushållen återfördes öppet restprodukter ej till jordbruket. Samtidigt restes krav på högre produktivitet. Resultatet blev ett högproduktivt öppet system där väsentliga närsalter, bland dem fosfat, tillfördes ett högproduktivt jordbrukssystem samtidigt som fosfor, i stället för att återföras, via avloppsvatten hamnade i sjöarnas vatten. Där utövade fosfatet sin tillväxtbefrämjande effekt. Detta problem har uppmärksammats för länge sedan och åtgärdats, med resultat att tillväxt i sjöar på grund av fosfatutsläpp i dag ej är ett stort problem. (För diskussion kring dessa åtgärders utformning hänvisas till IV: 1 Miljöskyddets resultat.)

Hotbilden

De långsiktiga fosforproblemen hänger samman ned den andra aspekten av det öppna brukningssystemet behovet av nytillförsel av fosfat till jordbruket för att vidmakthålla dess höga produktivitet.

Årligen bryts i storleksordningen 100 miljoner ton fosfat, varav merparten

går till växtproduktionen. Tillgängliga reserver är ca 200 gånger större. Olika kalkyler ger en spännvidd av 200 - 500 års uthållighet för fosfor. Horisonten kan förskjutas med många olika medel: utnyttjande av fosfat från järnmalm, användning av mer kadmiumhaltigt fosfat, reservering av fosfat för växtproduktion etc. Nuvarande användning ger emellertid ett flöde mot havsbottnarna som är ca 1 miljon gånger hastigare än det flöde i vilket fosfat blir tillgängligt för användning genom att nya utnyttjbara fyndigheter bildas ur havssediment. Slutresultatet med låg fosfattillgång är inte ett avgörande ekologiskt problem ekosystem med låga fosfatflöden och låg produktivitet kan som tidigare leva vidare. Men våra jordbrukssystems höga produktivitet går förlorad och därmed Överlevnadsmöjligheten för stora delar av världens befolkning. Även om denna hotbild ligger långt bortom våra vardagliga planeringshorisonter måste vi om vi skall ge möjlighet till överlevnad åt framtida generationer (200 år är bara sju generationer) planera för ett jordbrukssystem som är slutet men högproduktivt. Relativt väl slutna och högproduktiva jordbrukssystem finns redan i dag i de sydostasiatiska riskulturerna.

Hotbilder 221

4.7 Ozon (6)

Ozon är en form av syre, som till skillnad från det tvåmolekylära syret i vår andningsluft har tre atomer per molekyl. Genom att ozon är instabilt och lätt återgår till syre, kommer den udda syreatom som då avspjälkas att kunna reagera med andra ämnen i atmosfären. I rent tillstånd utgör ozon en blåaktig högexplosiv gas, vars starka giftverkan tidigare utnyttjats för desinfektionsändamål. I luften närmast jordytan förekommer ozon normalt bara i halter på ca 0,003 0,05 miljondelar, men högt uppe i atmosfären finns ett lager av ozonhaltig luft, där koncentrationen uppgår till ca 5 miljondelar. Lufthavet består av flera avgränsade skikt. Från jordytan och drygt tio kilometer upp sträcker sig troposfären, som beräknas innehålla mer än tre fjärdedelar av atmosfärens totala volym. Länge ansåg man att de olika gaser som ingår i troposfärens luft inte reagerade med varandra annat än i samband med blixtnedslag och liknande extrema förhållanden. Det är numera känt att flera av de gaser som ingåri luften vid jordytan genom solljusets inverkan kan reagera med det normalt förekommande syret, så att mer reaktiva ämnen bildas, däribland ozon. Vid gränsen till det följande skiktet, stratosfären, inträder helt andra atmosfäriska förhållanden. Omkring femton kilometer ovanför har jordytan lufttemperaturen hunnit bli mycket låg efter att successivt ha minskat med stigande höjd över marken, men i stratosfären ökar temperaturen därefter på nytt ju högre upp man kommer. Temperaturförhållandena i stratosfären skapar ett stabiliserande lufthölje kring jorden och det är här, på drygt 20 kilometers höjd över jordytan, som ozonkoncentrationen ökar till hundrafalt högre halter än i markplanet. Skiktet av ozon är så tunt att dess tjocklek vid jordytans lufttrycksförhållanden bara skulle uppgå till ca 3 mm. Trots detta spelar ozonlagret i stratosfären en mycket betydelsefull roll för livsbetingelserna på jorden genom att reglera instrålningen av ultraviolett ljus på jordytan. Ozonlagret fungerar som ett filter, vilket dämpar den totala instrålningen och skyddar mot kortvågigt ultraviolett ljus, som annars skulle medföra allvarliga risker för levande organismer på jorden. Ozon har under senare år visat sig medföra miljöproblem i två skilda sammanhang. I marknära luftlager har stigande halter av ozon, som uppstått genom solljusets inverkan på luftföroreningar i form av kväveoxider och reaktiva kolväten, resulterat i skador på bl a vegetation. Enbart i USA anses skördeförlusterna till följd av ozonpåverkan uppgå till ca 2 miljarder dollar per år. Det andra och mer globala ozonproblemet är risken för en pågående av det atmosfäriska nedbrytning ozonlagret. Detta problem sammanhänger med den snabba utvecklingen av den fluororganiska kemin på 1930-talet och upptäckten att fluoriserade klorsubstituerade kolväten - s k freoner eller klorfluorkarboner lämpar sig utmärkt som kylmedier i kompressordrivna kylaggregat. Dessa nya kemikalier fick efter hand en alltmer utbredd användning. En stor del av produktionen gick fortfarande till kylanläggningar inom industri och dagligvaruhandel, till luftkonditioneringsaggregat och hushållens kyloch frysskåp, men klorfluorkarbonerna (CFC-föreningar) började snart

222 Hotbilder

också att användas som drivgas i sprayförpackningar för bekämpningsmedel, kosmetika, hushållsprodukter, färg och lacker och denna marknad blev snart den ledande förbrukaren. Dessutom visade sig CFC-föreningar mycket användbara inom plastindustrin vid framställning av såväl skumplast som hårdplast och utnyttjades även vid avfettning och rengöring inom industrin, i kemtvätt, till steriliseringsutrustningar, i brandsläckare, duschning av livsmedel i s k lösfrysning och flera andra sammanhang. Från praktisk teknisk synpunkt visade sig nämligen CPC-föreningarna ha flera tilltalande egenskaper. De har låg giftighet, låg kokpunkt, är inte eldfarliga och saknari det närmaste lukt. De har emellertid också en mycket god kemisk och termisk stabilitet. De fortsätter följaktligen efter ett utsläpp att under mycket lång tid existera i sin ursprungliga form i den yttre miljön. Det är också de mest stabila CPC-föreningarna, med beräknade medellivslängder på 29 - 205 år i atmosfären, som varit de mest använda i produktionen. Från de blygsamma kvantiteter på några få tusen ton som producerades under 1930-talet, ökade tillverkningen stadigt under efterkrigstiden fram till slutet av 1950-talet. Då började produktionen av CPC-föreningar att öka starkt. Världsproduktionen av de marknadsdominerande produkterna F-ll och F-12 låg vid 1960-talets början på omkring 100 000 ton per år för att under 1974 uppgå till mer än 850 000 ton årligen. Detta år bröts emellertid den snabba produktionsökningen. En bidragande orsak härtill var debatten kring de framtida risker som utsläpp av CFC-föreningar kunde väntas medföra.

Hotbilden

Under 1974 varnade amerikanska forskare för att de gångna årens stora utsläpp av CFO-föreningar i luften sannolikt medförde allvarlig risk för att ozonlagret i stratosfären kunde komma att skadas. Genom att dessa mycket beständiga gasföreningar efter hand nådde upp i stratosfären, kom de där att utsättas för den ultravioletta strålningen i solljuset, varvid CFC-molekylerna bröts ner och de fria kloratomerna i sin tur medverkade till en snabbare nedbrytning av stratosfärens naturligt förekommande ozon till syre. Balansförhållandet i ozonlagret riskerade följaktligen att störas. Resultatet kunde antas bli en allt mer ökande instrålning av UV-ljus på jordytan. Dessutom kunde man befara en ytterligare påverkan på ozonlagret genom utsläpp av kväveoxider från flygplan på höga höjder i lufthavet. Möjligen kunde också markbearbetning inom jord- och skogsbruket få liknande konsekvenser genom denitrifiering av markkvävet till kväve och dikväveoxid. Denna effekt är oberoende av markkvävets ursprung och stimuleras av

som plöjning, harvning etc. (Se också III:4.4.) jordbearbetning

En uttunning av ozonskiktet kommer att innebära att UV-instrålningen i troposfären ökar och förskjuts mot kortare våglängd. Detta ger ökad risk för icke-melanom hudcancer hos ljushyade befolkningsgrupper. Denna typ av cancer är i regel möjlig att bota. Sambandet mellan den mer dödliga melanoma hudcancern och ökad UV-instrålning är inte så entydigt som för den icke-melanoma cancern. Vidare kan man befara att djur och växter på land och organismer i havets

Hotbilder 223

övre skikt kommer att påverkas. Likaså föreligger misstanke om att utsläpp av CFC-föreningar till atmosfären leder till ökad absorption av den infraröda strålning, som emitteras från jordytan, vilket i sin tur kommer att förstärka den drivhuseffekt som koldioxidökningen medför. Helt oomstridd har denna riskbild emellertid inte varit. Vissa forskare har ifrågasatt om CFC-föreningarna verkligen kan orsaka så omfattande effekter på ozonlagret som man hävdat. Man har även uttryckt tvivel beträffande de befarade konsekvenserna av en ökad UV-instrålning. De undersökningar som sedermera företagits har dock förstärkt misstankarna om att CFC-föreningarnas påverkan på ozonlagret på ett mycket påtagligt sätt medför en risk för allvarliga långtidseffekter. I Sverige begärde Vetenskapsakademien och Naturskyddsföreningen under 1976 att regeringen skulle vidtaga åtgärder för att begränsa utsläppen. Sedan man i USA beslutat sig för att radikalt minska av användningen CFC-föreningar som drivmedel i sprayförpackningar, fattades även i Sverige ett beslut med samma innebörd. Från och med den 1 juli 1979 är sålunda tillverkning och import av den produktkategori som ansågs vara mest riskabel klorfluoralkaner (fullständigt halogenerade för användning i aerosolförpackningar) förbjuden i Sverige. Även en rad andra länder följde det amerikanska föredömet. Det står klart att CFC-föreningarna slutgiltigt hamnar i ozonlagret oberoende av vilken väg de går in genom produktionen. Därför ger en begränsning av en användningsform inte någon effekt om man inte samtidigt minskar CFC produktionen totalt. CFC-föreningarna används i dag i allt större utsträckning inom plastindustrin och kommer även fortsättningsvis att förbrukas i mycket stora volymer inom kylindustrin, vid lösfrysning av matvaror, som lösningsmedel etc. Utvecklingen på energiområdet kommer vidare att medföra en snabbt ökande användning av värmepumpar och därmed ytterligare ett expanderande område för CFC, om inte alternativa tekniska lösningar utvecklas. Någon tillverkning av CFC förekommer inte i Sverige. En studie utförd för

Stiftelsen Svensk Återvinning har beräknat att årsförbrukningen numera

uppgår till ca 7 750 ton och att den årliga emissionen skulle utgöras av 6 650 ton. Vart de dryga tusen ton som inte omedelbart emitteras tar vägen är oklart. Sannolikt är det fråga om ett fördröjt utsläpp som i framtiden kommer att ge ytterligare bidrag till nedbrytningen av ozonlagret. Eftersom den totala produktionen av CFC i praktiken utgör den samlade utsläppsmångden, om än med viss fördröjning, finns det ingen anledning att ta resurser i anspråk för att genomföra särskilda mätningar av utsläpp från punktkällor för att mera detaljerat belysa emissionsbilden. En ökad satsning på sluten hantering och återvinning av CFC-föreningarna ter sig däremot mycket angelägen. I praktiken kan man dock knappast enbart genom ökad återvinning reducera utsläppsvolymerna i tillräckligt hög grad. Det är därför viktigt att en faktisk begränsning av produktionen sker så snart som möjligt. Ett beslut om förbud mot tillverkning av CFC-föreningar måste emellertid fattas på grundval av en obevisad riskvärdering, beroende på den fördröjda effekten av redan genomförda utsläpp. Skulle man avvakta med ett förbud till dess helt säkra bevis föreligger, innebär detta att en fortskridande och

224 Hotbilder

möjligen ödesdiger skadeverkan på ozonlagret inte längre går att undvika. Det tar lång tid innan dagens utsläpp av CFC når upp till stratosfären. Även om samtliga utsläpp omgående skulle upphöra beräknas den pågående reduktionen av ozonlagret komma att fortsätta i ytterligare 15 års tid. Hotet mot ozonlagret förutsätter därför en långsiktig riskanalys och åtgärdsplanering som i dag inte existerar inom miljöskyddet. Att en sådan framförhållning är nödvändig understryks av uppgifter från FN:s världsmeteorologiska organisation (WMO), som beräknat att något mindre än 1 % av ozonlagret redan försvunnit enbart på grund av CFC-utsläppen och att fortsatta utsläpp på samma nivå som under 1977 inom överskådlig tid kommer att resultera i en reduktion av ozonlagret med upp till 10 % och därmed en ökning av icke önskvärd UV-instrålning med 10 - 20 %. Det framtida problemet med hoten mot ozonlagret är att freonerna är så beständiga att de oberoende av användningsområde till större delen når stratosfären och påverkar ozonlagret. En politik inriktad mot begränsningar av vissa användningsområden är därför verkningslös om produktionen av de beständiga gasformiga produkterna ej minskas. För att lösa detta problem måste ambitionerna inriktas på att begränsa tillverkningen globalt av svåmedbrytbara freoner och på att stödja framtagandet av lätt nedbrytbara substitut.

4.8 Kvicksilver (7)

Kvicksilver är en giftig tungmetall som sprids i och omfördelas mellan biosfärens olika nischer genom olika biogeokemiska processer som erosion, sedimentation, vulkanisk aktivitet och biologisk omvandling. På grund av sin vida spridning tas kvicksilver i olika former upp ur vatten, luft och föda av många organismer. Mänskliga aktiviteter som jordbruk, gruvdrift, industriell verksamhet, hantering av avfall påverkar kraftigt fördelningen och formen av kvicksilver och därigenom dess farlighet. I själva verket startade den moderna svenska miljötoxikologin och den allmänna debatten kring miljöförgiftningi Sverige när det blev uppenbart att okunnigheten var stor om hur den yttre miljön påverkades av användningen av kvicksilverpreparat. Ornitologer och viltpatologer observerade svåra neurologiska störningar hos fasaner, en minskning på gränsen till utplåning av gulsparvstammen och fortplantningsstörningar hos rovfåglar som levde på dessa djur. Dessa observationer hänvisades till användningen av metylkvicksilver (en organisk kvicksilverförening) som betmedel för utsäde mot sotsvamp. Gulsparvar och fasaner skulle då primärt ha förgiftats genom konsumtion av betat dåligt myllat utsäde och rovfåglarna sekundärt genom att äta förgiftade fasaner och gulsparvar. Debatten kring kvicksilvrets miljöeffekter förde in ett tidigare relativt oprövat element i toxikologisk forskning och debatt, nämligen ekosystemets påverkan på flöden och upplagring av giftiga substanser. Under debattens tidigare skeden fanns också påtagliga svårigheter att bedöma utsagornas kvalitet och att integrera forskningsbidrag från olika discipliner. Ur debatten utkristalliserades dock så småningom:

Hotbilder 225

El att användningen av metylkvicksilver som betmedel antagit proportioner som ej motiverades av risken för svampangrepp D att metylkvicksilver från utsäde gav neurotoxiska störningar hos fåglar och ökad risk för artutrotning EI att förtärande av fasankött utgjorde en riskfaktor för människans hälsa

Bedömningen av hälsoriskerna baserades förutom på experimentmaterial främst från de s k Minamata på iakttagelser och Niigata katastroferna i Japan, där människor förgiftats av musslor och fisk som var förorenade av ett fabriksutsläpp av metylkvicksilver. Flera hundra människor dog av förgiftning med metylkvicksilver och ännu fler fick svåra obotliga nervskador. Det är sedan länge känt att metylkvicksilvrets kemiska egenskaper är sådana att substansen effektivt kan blockera funktioner hos s k SH-enzymer. Denna enzymgrupp innehar nyckelpositioner i flera livsviktiga i förlopp varför man borde misstänka skadeeffekter kroppen, om organiskt kvicksilver används i biologiska Således system. kan metylkvicksilver ge en felfördelning av kromosomerna vid celldelning, vilket innebär risk för svåra ärftliga skador om substansen når fram till könscellerna. Hos kvicksilverexponerade människor i Sverige har kromosomrubbningar i blodkroppar observerats, dock ej förbundna med sjukliga förändringar. Leverns avgiftningsfunktioner störs på ett sådant sätt av metylkvicksilver att man kan förvänta sig en förstärkning av cancerframkallande ämnens effekter. Den skadliga effekt som utgjort grunden för riskbedömningama har emellertid varit störda nervfunktioner. Metylkvicksilver ansamlas i hjärnan. Nervcellerna i barken och den på den förgiftade hjärnan degenererar kvarvarande cellfattiga vävnaden får begränsade funktionsmöjligheter. Processen liknar mycket den som äger rum vid åldrande. Metylkvicksilver hindrar också utvecklingen av hjärnan hos barn och foster med CP-liknande skador som följd. Det är svårt att bedöma vilka mängder i födan eller miljön som kan accepteras. Detta beror på vad som bedöms som skada, matvanor, olika känslighet hos olika individer etc. Kriterierna för vad som skall betraktas som skada har varit olika, t ex i Sverige och vid katastrofen i Irak. Vid det senare tillfället betraktades koordinationsrubbningar med svårigheter att knäppa etc som lättare skador. knappar Små barn och foster är mycket känsliga. Metylkvicksilver passerar också placentan och ansamlas i fostret; metylkvicksilverkoncentrationen i fostrets och lever hjärna är högre än i motsvarande organ hos modern. Den gällande hälsonormen i Sverige är baserad på att 50 % av i övrigt friska vuxna individer får påtagliga bestående nervstörningssymptom vid 1 000 mikrogram per gram blod. Med hänsyn till känsliga individer anser man att kvicksilver i miljön ej bör få ge upphov till högre blodhalter än 20 mikrogram. Därmed är inte sagt att denna nivå ej ger någon som helst effekt. Genom att metylkvicksilver anrikas upptäckten i fisk vidgades snart kvicksilverproblemets omfattning; från att först ha ansetts vara ett problem för en liten grupp fasanätare blev det nu en folkhälsofråga som berörde stora fiskätande befolkningsgrupper. Till en början uppmärksammades främst

226 Hotbilder

utsläppen av organiska kvicksilverföreningar från skogsindustrin men snart vändes uppmärksamheten mot kloralkaliindustrins utsläpp av metalliskt kvicksilver. Man fann nämligen att metalliskt kvicksilver genom en biologisk process i bottensediment omvandlades till organiskt kvicksilver. Detta ledde till s k svart- och grålistning av sjöar. Förtäring av fisk från dessa var förbjuden eller begränsad till ett mål per vecka, då högre intag ansågs ge för hög risk för skador, främst nervskador på foster och spädbarn. Trots åtgärderna för att begränsa utsläppen av kvicksilver ökar fortfarande grå- och svartlistningen av fiskevatten. Bilden av kvicksilverspridning har också komplicerats ytterligare genom att det påvisats att även luftutsläpp av kvicksilver ger anrikning av metylkvicksilver i fisk. Förklaringen anges vara att kvicksilver utsläppt i luft faller ned på mark och i vatten, omvandlas till vattenlösligt metylkvicksilver som i sin tur omvandlas till flyktigt dimetylkvicksilver eller oorganiskt flyktigt kvicksilver som därigenom återgår till luften. Varje kvicksilveratom kan genomlöpa detta förlopp upprepade gånger. Kvicksilver kan på detta sätt nå fram till vatten långt från källan och där tas upp av fisk. Om vattnet försuras bromsas emellertid omvandlingen till flyktiga former och den sura sjön fungerar som en fälla för kvicksilvret, som i form av metylkvicksilver tas upp av fisk. Upptagets hastighet och omfattning ökas om sjön också är näringsfattig. Under senare år har forskningsresultat också visat att kvicksilver i luft under inverkan av oxidanter från förbränningsavgaser (från bilar och fasta förbränningsanläggningar) omvandlas till en vattenlöslig form som tvättas ut ur luften av regn och faller ned på marken och i sjöar och vattendrag. Även förekomsten av andra spårämnen påverkar kvicksilverspridningen och dess effekter. Således är grundämnet selen antagonistiskt (motverkande) till kvicksilver och minskar skadeeffekterna. I Sverige har emellertid detta och försurning successivt utarmats från en grundämne genom skördeuttag internationellt sett relativt låg begynnelsenivå (se vidare III:4.11). Genom energidiskussionen aktualiserades kvicksilverutslâpp till luft eftersom en ökad kolanvändning skulle öka utsläppen, vilket bl a naturvårdsverket ansåg viktigt att förhindra. De utsläppssiffror som fanns tillgängliga för energikommissionen angav att tillskottet (500 - l000 kg) från den av energikommissionen tänkta mängden förbränt kol var stort i relation till övriga utsläpp (6 000 - 8 000 kg med planerad begränsning till 2 000 kg) och det kunde därmed bli begränsande för kolanvändningen. Nya data togs emellertid fram av naturvårdsverket och energikommissionen. Dessa gav en avsevärt mer allvarlig bild av kvicksilverhanteringen, ca 20 är efter Minamata- och fasandiskussionerna i Sverige. Kloralkaliindustrin släppte årligen ut 2 200 kg till luft, 100 kg till vatten plus ospecificerade mängder i form av läckage i golv- och ledningssystem. Batterianvändning tillförde avfallshanteringen 5 600 kg per år, varav 900 kg framkom som en överraskning för myndigheterna som en förbättrande tillsats till vanliga brunstensbatterier (ficklampsbatterier) - en tillsats som väntades öka. Lysrör och lampor tillförde 350 kg per år till sopor, termometrar, apparater och instrument omsätter 4 700 kg per år, varav en stor del hamnari avfall och sopor. Tandläkare och tandtekniker tillförde i sin

Hotbilder 227

verksamhet omgivningen 2 500 - 4000 kg kvicksilver per år via luft och vatten. Bekämpningsmedelsindustrin förbrukade tidigare 8 600 kg kvicksilver per år, varav större delen exporterades och 1 800 kg spreds på Sveriges åkrar. Den svenska förbrukningen hade 1980 sjunkit till 300 kg per år. Laboratorier använder 1400 kg och släpper ut 500 kg vardera till vatten och sopor. Krematorier tillför ca 300 kg årligen till luft. Olika industrier omsätter också avsevärda mängder: av tillverkning baskemikalier ca 10 000 kg, gruvor och metallindustrier 13 000 kg. Utsläppen är osäkra - stora delar (80 000 - 90 000 kg) exporteras med malmer, 30 000 kg deponeras. Utsläppen anges med stor osäkerhet till totalt 2 500 kg till luft och vatten. Hanteringen av kvicksilver är således avsevärt mer omfattande än man tidigare trott och utsläppen inte begränsade till kloralkaliindustri och betemedelsanvändning. Den kritiska inställningen till framtida av utsläpp kvicksilver från kol riskerar således att betraktas som relativt missriktad om inte åtgärder också sätts in i fråga om övrig kvicksilverhantering. Det tidigare nämnda förbudet mot användningen av metylkvicksilverbetat utsäde ledde inte omedelbart till en minskad produktion _i Sverige. Med hänvisning till nyttjarens önskemål exporterades metylkvicksilver till Kanada avsevärd tid efter det att skadeeffekter på faunan påvisats och det svenska förbudet trätt i kraft. Liknande effekter av kvicksilveranvändningen uppstod också i Kanada. Även efter temporära förbud i vissa amerikanska stater och i Japan, fortsatte den internationella produktionen i avvaktan på de temporära förbudens utgång. När därför ett totalförbud kom relativt i samtidigt flera länder, uppstod svårigheter att finna avsättning för inneliggande lager. Dessa såldes då ute på marknaden till varierande köpare. När felslagna skördar i Irak 1971 ledde till brist på föda och utsäde kom hjälpsändningar med utsäde att vara betade med metylkvicksilver (och inte som uppgivits med mindre giftiga betmedel), inköpta på okonventionella vägar och dåligt etiketterade. Leveranserna kom i viss utsträckning fram sent, och åkrarna var då redan besådda. En del av utsädet kom därför att ätas upp av vissa delar av befolkningen, som tvättade bort utsädets varningsfärg i tron att man därmed tvättade bort det giftiga betmedlet. Den slutliga skadesiffran är på grund av en viss mörkläggning av uppgifterna ej exakt, men har uppskattats till 3 000 - 5 000 döda, ungefär 10 000 svårt skadade (förlamade) och flera hundratusen lättare skador (irakisk katastroftenninologi = koordinations-, tal- och synrubbningar m m). Endast en mindre del av den totala importen konsumerades, bl a på grund av varierande beslut av lokala byåldermän. Den genomsnittliga konsumtionen per skadad/död beräknas ha varit 20 kg. De 73 000 ton utsäde som importerades beräknas ha haft en potentiell kapacitet att vid förtäring skada/döda 3,5 miljoner människor - fosterskador oräknade. Om den svenska kvicksilverdebatten haft bättre genomslagskraft på internationell produktion skulle möjligen förutsättningarna för Irakkatastrofen ej ha förelegat. Vid bedömning av riskerna med förknippade industriell hantering av farliga kemikalier är det därför att beakta viktigt trögheten i produktionsapparatens förmåga att suga upp information om ekologiska och toxikologiska störningseffekter. Vidare måste ekologisk och

228 Hotbilder

toxikologisk information i högre grad utnyttjas i beslutsprocessen om liknande katastrofer i framtiden skall kunna undvikas.

Hotbilden

Har vi fortfarande ett kvicksilverproblem? Följande kan fastslås. Såväl hanteringen som utsläppen av kvicksilver till luft och vatten är fortfarande omfattande och svårkontrollerade. Svart- och grålistningen av fiskevatten på grund av höga kvicksilverhalter i fisk, med risk för nervskador vid förtäring, ökar. De höga halterna i ñsk är inte enbart betingade av kvicksilverutsläpp, utan också av sådana aktiviteter inom jordbruk, skogsbruk och industri som leder till försurning och utarmning av kvicksilverantagonistiska substanser. Ingen klar bild finns av vilken eller vilka av dessa faktorer som främst bör påverkas för att effektivt motverka ekologiska och toxikologiska skador. Vissa data antyder en möjlighet till fortsatt svartlistning även sedan alla kvicksilverutsläpp eliminerats. Kvicksilvers naturliga bakgrundsnivå i samverkan med försurning och oxidanter från förbränningsanläggningar skulle nämligen vara tillräcklig för att ge förhöjd kvicksilverhalt i fisk. Det skall i detta sammanhang noteras att den mängd kvicksilver som utgör ett folkhälsoproblem totalt sett endast är av storleksordningen 100 kg, jämfört med ett nedfall av storleksordningen 100 000 kg. Den” kvarstående risken för hjärn- och nervskadori samverkan med andra substanser är på grund av den individuella variationen i känslighet svår att bedöma. Med den omfattning hanteringen fortfarande har föreligger möjligheter till en förändring av riskbilden på grund av förändring av en eller flera samverkande faktorer. Försurningen av sjöar och mark kan påverka skadeeffektema av kvicksilveri fisk på flera vägar. Ökat upptag i fisk i mer näringsfattiga sjöar, en ökad uppfångning av metylkvicksilver i sura sjöar samt en ökad inaktivering av kvicksilverantagonisten selen är några mekanismer. Dessutom är det sannolikt att förekomsten i fisk påverkas av andelen förbränningsenergi (såväl fossil som förnyelsebar) i energitillförseln samt bilarnas andel i transportsystemet. Starka skäl talar därför för att inkludera den positiva folkhälsoeffekten av en minskad risk för hjärncellskador i bedömningen av t ex kostnaderna för kalkning av sjöar. Likaledes bör denna folkhälsoeffekt vägas in vid jämförelse av förbränning med andra energitillförselformer och framför allt med energisparande. Några sådana ansatser har ännu inte gjorts.

Kadmium (8)

4.9 Kadmium är en relativt sällsynt tungmetall och några brytvärda fyndigheter av kadmiummineral har inte påträffats. Däremot förekommer kadmium tillsammans med zink i sulfidmalmer. Eftersom zink i hundratals år varit en produkt av stor ekonomisk betydelse har kadmium under lång tid spritts i miljön som industriförorening. I viss utsträckning förekommer kadmium även som biprodukt vid framställning av koppar och bly.

Hotbilder 229

Som kemiskt ämne upptäcktes kadmium först 1817, men fick till att börja med enbart begränsad betydelse som industriprodukt. Ursprungligen användes den nyupptäckta metallens sulfid i blygsam omfattning som gult pigment i färg. Världsproduktionen av kadmium uppgick år 1910 till ca 50 ton, men nio år senare introducerades en ny elektrolytisk teknik, med vilken kadmium kunde användas vid ytbehandling. Därmed började efterfrågan att stiga markant. År 1940 hade Världsproduktionen ökat till ca 5 000 ton för att ytterligare 30 år senare ligga på 16 000 ton årligen. I Sverige förekommer ingen produktion av kadmium. Den totala årliga omsättningen av kadmium i landet har beräknats till 350 - 400 ton exklusive export av batterier (1977). Allt fler användningsområden har efter hand identifierats. Internationellt sett är de volymmässigt största produkterna fortfarande ytbehandling och färgpigment, men dessutom används stora kvantiteter som stabilisatorer i plast samt i legeringar, ackumulatorer och batterier. innebär dels att kadmium Användningssättet i praktiken ingåri ett mycket stort antal olika produkter och därför finns spritt i hela samhället, dels att återvinning av metallen endast i ringa omfattning förekommer - endast omkring 6 % återanvänds. Enligt en OECD-rapport från 1975 beräknas efterfrågan på kadmium till år 2000 att ha ökat 2 till 3 gånger. Kadmium sprids till den yttre miljön i huvudsak via luft, i vatten och genom fosforgödselmedel och rötslam som tillförs åkermarken. Enligt en beräkning som utförts vid Sveriges lantbruksuniversitet kommer cirka hälften av kadmiumtillförseln till åkermark från handelsgödsel. På de åkrar som gödslas med rötslam tillförs i en årsgiva lika mycket kadmium som med 20 årsgivor handelsgödsel. Förorenade luftmassor från övriga Europa medför ett ständigt pågående atmosfäriskt nedfall av okänd omfattning. Utsläpp från smältverk, gruvor och fabriker i Sverige ger lokalt starkt förhöjda halter i omgivande miljö. Andra källor till kadmium i miljön är kabelbränning, oljeeldning, kol- och koksförbränning och framför allt kommunal avfallsförbränning. Kadmium är ett grundämne som effektivt lagras upp i mänskliga organ under hela individens livstid, men som inte fyller något känt primärt biologiskt behov. I slutet på 1940-talet fastställde svensk medicinsk expertis att yrkesmässig exponering för kadmium kunde medföra hälsorisker. Arbetare allvarliga som exponerats för kadmiumdamm och rök i höga halter visade sig ha fått lung- och njurskador. Senare uppföljningar visade också en förkortad livslängd för denna riskgrupp. Erfarenheterna från svensk arbetsmiljö verifierades efter hand av liknande studier i andra länder. Vid samma tid började man i Japan att diskutera orsakerna till en i Toyamaprefekturen lokalt förekommande sjukdom, den s k Itai-itai byo (aj-ajsjukan). Sjukdomen drabbade främst kvinnor över 45 års ålder, företrädesvis de som genomgått flera förlossningar. Den gav svåra smärtori synnerhet i rygg och ben och en fortskridande nedbrytning av benstommen, med svårt invalidiserande skelletdeformationer och frakturbenägenhet som resultat.

230 Hotbilder

Vid mitten av 1940-talet framfördes misstankar om att sjukdomen kunde ha ett samband med att en gruva släppte ut metaller i floden Jintsu, vars vatten utnyttjades i risodlingarna i det sjukdomsdrabbade området. En utredning kunde emellertid inte påvisa något samband. I utredningsarbetet tog man dock inte hänsyn till förekomsten av tungmetaller i proverna. Itai-itaisjukan förblev en gåta. I början av 1960-talet fastställde japanska forskare att halterna av kadmium i ris från det drabbade området låg mer än tio gånger högre än bakgrundshalten i Japan. Nu startades epidemiologiska och kliniska studier, som i slutet av decenniet ledde fram till att de japanska hälsovårdsmyndigheterna officiellt deklarerade att det förelåg ett orsakssamband mellan kronisk kadmiumexponering och uppkomsten av Itai-itaisjukan. Vid det här laget hade det också visat sig att det i andra områden i Japan förekom allvarliga hälsoeffekter på grund av kadmiumföroreningar i miljön. Orsaken till Itai-itaisjukan hade efter hand börjat klarna. Att den uteslutande drabbat kvinnor över 45 års ålder, och i synnerhet de som genomgått flera barnsbörder, visade sig sammanhänga med att kvinnorna under arbetet i risfälten traditionsenligt var väl skyddade mot solen, vilket förhindrade normal bildning av vitamin D i huden. Därigenom blev skador av det kadmium som kvinnorna fick i sig med riset än större. Till detta kom också att den japanska dieten normalt innehöll låga mängder vitamin D. I samband med födslar och amning hade kvinnorna dessutom förlorat en del av kalkförrådet.

Hotbilden

Under 1970-talet blev man även i Sverige medveten om de långsiktiga riskerna med en fortskridande upplagring av kadmium och andra tungmetaller i människor och miljö. Att det också fanns oroande akuta risker visade sig i augusti 1972, då det blev känt att 13 skolbarn i Stockholm drabbats av kadmiumförgiftning, sedan de druckit saft från en kalldrycksautomat i skolan. Orsaken visade sig vara en starkt korroderad kadmiumhaltig lödfog runt kyltankens botten. Även vissa typer av kaffebryggare visade sig vid undersökningar ge höga kadmiumhalter i den färdiga drycken. Kadmiumhaltiga lättsmälta lod har funnits sedan 30-talet och har tidvis lanserats särskilt för gör-det-själv arbete med rörledningar. Kadmium i rörskarvar, plastledningar och lödningar i vattenkranar gav också märkbara haltförhöjningar i dricksvatten. Lergods och emaljerade kärl är andra bruksföremål som konstaterats innehålla höga halter kadmium. Undersökningar av kadmiumhalterna i den yttre miljön tydde på en förhöjning av nivåerna i vegetation och sjöbottensediment med tydliga regionala variationer. En omfattande undersökning av mossprover i Sverige visade att genomsnittshalten i södra Götaland låg på 0,9 mikrogram kadmium per gram torrsubstans, medan motsvarande halt i övre Norrlands inland låg på 0,2 mikrogram. I analyser av sediment från Sydvästsverige har en tiofaldig ökning jämfört med bakgrundshalten påvisats. Analyser av njurbarksprover från 1880-talet (museipreparat) visade att kadmiumkoncentrationen tidigare kan antas ha varit lägre än de halter som återfinns i dagens svenskar.

Hotbilder 231

Under 1975 infördes restriktioner beträffande kadmiumhaltigt lod och lödpulver samt för hushållsgods. I april 1978 införde arbetarskyddsstyrelsen säkerhetsbestämmelser för kadmiumexponering i arbetsmiljön. I december samma år beslöt produktkontrollnämnden att föreslå regeringen ett förbud mot all användning av kadmium för ytbehandling, till stabilisatorer i plast och som färgpigment samt all import av sådana varor med vissa undantag fr 0 m den l januari 1980. Genom ett sådant förbud räknade produktkontrollnämnden med att eliminera större delen av kadmiuminnehållet i hushållsavfallet, och man beräknade att punktutsläppen till luft skulle minska med 30 - 60 %. Däremot berördes inte användningen av kadmium i ackumulatorer, batterier och legeringar av förbudet. Inte heller kadmiumhaltema i gödselmedel blev föremål för restriktioner. I augusti 1979 beslöt regeringen att ett förbud skulle genomföras fr 0 m den 1 juli 1980. Efter fyra månader återkom emellertid produktkontrollnämnden till regeringen med en hemställan att förbudet skulle uppskjutas. Kontakter med tillverkare och importörer under hösten hade visat att kadmium i olika produkter var betydligt vanligare än vad som varit känt när beslutet fattades. Att i det här läget hålla fast vid ett förbud som trädde i kraft på utsatt datum var inte realistiskt enligt nämndens uppfattning. I februari 1980 beslöt regeringen därför att beslutet fram t o m juni månad 1982 enbart skulle gälla produkter för vilka produktkontrollnämnden meddelade särskilda föreskrifter. I realiteten innebar detta att förbudet flyttades fram två år utan att några formella restriktioner infördes. Under tiden hade nämnden med utgångspunkt från nya uppgifter från industrier och importörer reviderat planerna på en total åtstramning när det gäller ytbehandling, plaststabilisatorer och pigment. När de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1982 var de försedda med en omfattande och tidsreglerad dispensförteckning, som i praktiken utgör en plan för successiv avveckling av kadmiuminnehållet i olika varugrupper som prioriterats i huvudsak efter volym och omsättningshastighet. Den ursprungliga ambitionsnivån har tills vidare fått överges. Någon kvantifiering av de förväntade effekterna kan i dag inte göras. Beslutet berör endast 15 % av de drygt 400 ton kadmium som används i Sverige (1977). Den låga siffran beror på att den helt övervägande mängden går till ackumulatorer, vilka ju inte berörs av bestämmelserna. Från denna andel skall sedan också räknas bort de produkter som under en övergångstid fortfarande kommer att innnehålla kadmium. Siffrorna ger emellertid inte en fullständig bild av beslutets effekter. Sverige är det första land som formellt beslutat att minska användningen av kadmium och initiativet har föranlett en påtagligt ökad uppmärksamhet av kadmiumproblemet inom EG-kommissionen. En restriktivare syn på kadmiumspridningen i andra europeiska länder är uppenbarligen en viktig förutsättning för att det svenska förbudet på sikt skall kunna genomföras. Även om många varor kan tillverkas utan kadmium ger ett isolerat svenskt krav avsevärda fördyringar på grund av korta tillverkningsserier. När det gäller de icke reglerade produkterna - främst ackumulatorer och legeringar - har kadmiumanvändningen fortsatt att öka. Följaktligen är det knappast troligt att de hittills aviserade åtgärderna skulle vara tillräckliga för att i längden hindra en riskabel förhöjning av kadmiumhaltema i miljön,

232 Hotbilder

även om ökad uppsamling och återanvändning kan dämpa utflödet avsevärt. Den risk som främst diskuteratsi samband med kronisk lågdosexponering för kadmium är begynnande skador på njurarna. Enligt en expertgrupp inom WHO (1975) ligger den nivå där risk för njurskador kan befaras på mellan 100 och 300 mikrogram kadmium per gram njurbark (våtvikt). Nyare forskningsresultat tyder emellertid på att vissa effekter, i varje fall hos djur, kan uppträda redan på nivåer över 75 mikrogram kadmium per gram. Ett nyfött barn är praktiskt taget fritt från kadmium, medan en medelålders icke-rökare har en genomsnittlig njurbarkskoncentration på 12 mikrogram. För en rökare är medelvärdet dubbelt så högt. Dessa genomsnittsvärden ger emellertid ingen rättvisande föreställning om riskbilden. I befolkningen finns det nämligen stora variationer i upplagringen, som man ännu inte lyckats förklara. I praktiken innebär detta att även om medelvärdet idag ligger relativt lågt, så kommer ändå ett visst antal personeri landet att ha organhalter som ligger nära eller över den kritiska nivån. Man har beräknat att en fördubbling av medelvärdet i befolkningen skulle resultera i att omkring 400 000 svenskar befinner sig på en nivå där risk för skador föreligger. Riskbilden kompliceras också av att vissa utsläppsvärden fortfarande är mycket osäkra. Enligt officiella beräkningar skulle hushållsavfallet i landet innehålla ca 7 ton kadmium per år, vilket måste vara en betydande underskattning med tanke på att totaltillförseln uppgår till 300 - 400 ton årligen. En summering av de olika punktutsläppen förklarar vidare bara omkring 20 - 25 % av det totala atmosfäriska nedfallet. Det förefaller osannolikt att hela återstoden skulle utgöras av långväga transporter från kontinenten. Problemet när det gäller den industriella användningen av kadmium är knappast att denna tungmetall skulle vara oersättlig som industriråvara, utan det rör sig i stället om ett nyttjandeproblem. Kadmium kommer att produceras, vare sig det används eller inte, så länge zink, koppar och bly produceras. Uppgiften blir därför att snabbt och effektivt styra in kadmium i ett slutet återvinningssystem, där risken för oönskat miljöläckage minimeras. Ett lämpligt användningsområde skulle kunna vara batterier och ackumulatorer, där det via ett fungerande pantsystem borde vara möjligt att få till stånd en god recirkulation. Ett annat oroande inslag i riskbilden är att kadmiumhalten i åkermarken ökar med 0,3 - 0,4 % varje år, vilket i sin tur medför stigande halter i grödorna. De försök som hittills gjorts för att minska spridningen har inskränkt sig till selektiv upphandling av låghaltig fosfatråvara, vilket också resulterat i en minskad tillförsel. Tillgången på råfosfat med låg kadmiumhalt är dock begränsad och efterfrågan kan antas öka. Vid Battelleinstitutet utreds för närvarande möjligheterna att rena gödselmedel från kadmium. Preliminära uppgifter tyder på att tekniska lösningar finns inom räckhåll, men att det ännu så länge blir orimligt dyrt. En ökad satsning på svensk apatit med låg naturlig halt av kadmium är av flera skäl eftersträvansvärt, men halten av arsenik i denna råvara kan möjligen medföra andra problem. En möjlighet att på sikt sänka kadmiumhalterna i marken kan vara att ta

Hotbilder 233

upp metallen i tex energigrödor och därefter samla upp den vid förbränningen. Huvuddragen i denna hotbild var i stort sett skönjbar redan i början av 1970-talet, men det fanns då ännu inte ett tillräckligt stabilt faktaunderlag för beslut om åtgärder. Hade de misstankar om miljöeffekter, som föranledde de olika kadmiumundersökningama, även initierat en dialog mellan industriexpertis och miljövårdsmyndigheter, hade nedtrappningen av kadmiumanvändningen kanske kunnat ske smidigare. Ett aviseringssystem, där tillverkarna fortlöpande informeras om långsiktiga utredningar beträffande risksubstanser, borde vara i allas intresse. Därigenom skulle tillverkarna få tid att utveckla substitut till de substanser som misstänks vara farliga. De långsiktiga problemen med kadmium är betingade av att detta grundämne inte har någon positiv biologisk funktion. Det är därför från naturresurshushållningssynpunkt fel att betrakta den som en användbar biprodukt från zinkbrytning. Eftersom den som grundämne är oförstörbar bör den i görligaste mån förhindras att komma in i de biologiska systemen. En återföring direkt till grunden vid brytningen är den biologiskt sett korrekta hanteringen. Det blir emellertid relativt kostsamt att endast i Sverige ersätta kadmium med ett substitut- små serier blir oproportionerligt dyra. Ett internationellt intresse för elimination av denna metall ur produktionen är därför en förutsättning för effektiva åtgärder.

4.10 (9) Bly

Världskonsumtionen av bly har efter andra världskriget ökat kraftigt: från 1,3 miljoner ton bly 1945 till 4,4 miljoner ton 1977. Produktionen av bly är storleksordningen 100 gånger större än produktionen av kvicksilver och kadmium. Volymmässigt kommer bly på sjätte plats i världsproduktionen av metaller efter järn, mangan, koppar, zink och krom. Till skillnad från dessa metaller är emellertid bly inte oundgängligen nödvändigt för människans fysiska och psykiska hälsa. Bly har tvärtom i tusentals år varit känt som en giftig tungmetall. I likhet med kvicksilver och kadmium lagras bly upp i miljön och i kroppens vävnader, där det kan ge upphov till såväl akuta förgiftningar som allvarliga kroniska skador. Omkring 40 % av förbrukningen går till batterier, varav mer än hälften används i bilar. Kabelbly, legeringar, plåt och pigment är andra viktiga produkter. En ekonomiskt betydelsefull marknad för blyproducenterna är tillverkningen av organiska blyföreningar (tetraetylbly och tetrametylbly), som används som anti-knackmedel i motorbensin. Denna produkt anses svara för ca 10 % av den totala konsumtionen, dvs för omkring 400 000 ton bly per år. Att bly kan medföra förgiftningsrisker har således varit känt sedan antiken. Trots detta har av epidemisk omfattning inträffat

blyförgiftningar

åtskilliga gånger under århundradenas gång. Under medeltiden användes exempelvis bly i samband med vinframställning i sådan omfattning att lagstiftning måste tillgripas för att förhindra massförgiftningar. I England lyckades läkaren George Baker 1767 finna förklaringen till en gåtfull

234 Hotbilder

epidemisk åkomma med bl a magsmärtor som förekommit i Devonshire under en mansålder. Han visade att magsjukdomen i själva verket berodde på att traktens cidertillverkare i sina anläggningar använde metallegeringar med höga halter av bly, som löstes ut av cidern under tillverkningen. Att bly ännu i dag kan förekomma i markant förhöjda halter i vin har för övrigt påvisats vid analys av vissa till Sverige importerade kvaliteter. Några förgiftningsrisker har dock inte ansetts föreligga. Blyhaltigt dricksvatten från ledningar och tankar av blyhaltigt gods är fortfarande en allvarlig hålsorisk i bl a Storbritannien och USA. Så sent som 1981 varnade två svenska läkare för riskerna med blyhaltigt vatten från äldre typer av varmvattenberedare. Andra källor till riskabel blyexponering har varit blyhaltig glasyr i koppar och muggar, blytyngder i gardiner som småbarn kunnat stoppa i munnen och svälja, bly från tennsoldater, bly i konserver etc.

Hotbilden

Den långvariga debatten om blyriskerna har följaktligen inte gällt huruvida bly kan ge upphov till förgiftningar eller inte. Vad forskare däremot haft svårt att enas om, har varit frågan om också kronisk lågdosexponering för bly vid de nivåer som i dag allmänt förekommer i den industrialiserade världen kan medföra hälsorisker för särskilt sårbara grupper som t ex småbarn och foster. Talrika och oförklariga blyförgiftningar hos småbarn observerades i Australien i början av 1890-talet, utan att man lyckades hitta någon källa till blyexponeringen. Det dröjde mer än ett decennium innan man slutligen lyckades fastställa att barnen fått i sig blyhaltiga färgflagor, som förekom i hemmiljön. Nu uppmärksammade man också riskerna med blyhaltigt damm, som genom småbams benägenhet att stoppa fingrar och föremål i munnen kunde medföra kraftigt förhöjda blyhalter hos barnen. Orsakssambandet mellan blyfärg och förgiftning blev nu belagt i den vetenskapliga litteraturen. Men eftersom man till en början ansåg att detta var ett problem som av klimatologiska skäl uteslutande förekom i Australien, föranledde upptäckten ingen förhöjd beredskap i andra länder. En viktig anledning till detta var utan tvekan att blyförgiftning kan ge ytterst varierande symptom och anses vara mycket svårdiagnostiserad, om inte direkt misstanke föreligger redan vid insjuknandet. Många fall antas därför inträffa utan att någon riktig diagnos blir ställd. Trots att problemet efter hand började uppmärksammas alltmer hade man ännu inte riskbildens omfattning och allvar klart för sig. Man ansåg länge att blyförgiftade barn, som överlevt den kritiska fasen, inte behövde befara några bestående skador. I slutet på 1940-talet undersökte två läkare i Boston en grupp tidigare blyförgiftade barn och kunde konstatera att samtliga barn i undersökningen, med ett undantag, nu uppvisade påtagliga anpassningssvårigheter och skolproblem. De kvarstående skadorna hos barnen visade sig följaktligen i form av intellektuella och psykiska störningar. Resultatet av de båda läkarnas undersökning publicerades 1943. Ett kvartssekel senare började de amerikanska hälsovårdsmyndigheterna på allvar undersöka problemets omfattning. I miljödebatten och genom

Hotbilder 235

medborgarrättsrörelsen i USA på 1960-talet blev blyriskerna en allt större fråga. Av de mer än 2,4 miljoner barn som undersöktes i USA åren 1972 - 78 visade sig inte mindre än 17 000 ha riskabelt förhöjda blyhalter. Vid det här laget hade emellertid redan en ny debatt om blyriskerna startat i USA. Nu gällde det inte längre enbart riskerna för barnen, utan för befolkningen i dess helhet. Den produkt som stod i centrum för intresset var blytillsatserna i bensinen, vilka introducerats som anti-knacktillsats 1923. Under de gångna decennierna hade stora kvantiteter blyföroreningar tillförts miljön via bilarnas avgaser samtidigt som blyspridningen från andra källor ökat i omfattning. Vad debatten nu kom att handla om var huruvida förhöjda blyhalter hos människor i industrisamhället kan ge upphov till faktiska hälsorisker. Kritiska forskare, främst företrädda av geokemisten Clair Patterson, menade att de snabbt ökande blyföroreningarna i miljön medfört att dagens amerikaner fått hundrafalt högre blybördor i kroppen än den blybelastning som människan ursprungligen biologiskt anpassats till. Clair Patterson ansåg att dessa förhöjda halter med all sannolikhet redan utgjorde en omfattande folkhälsorisk. Vissa mentala effekter antogs föreligga hos människor i högkontaminerade storstadsområden, där inte minst trafikutsläppen var ett allvarligt problem. Denna riskbedömning bemöttes emellertid omgående av flera hälsovårdsexperter. Enligt dessa hade bly alltid varit ett vanligt ämne i människans miljö och några skaderisker behövde inte befaras förrän vid mycket höga exponeringsnivåer av den typ som ibland påträffades inom industrin. Beträffande blybensinen hävdade dessa forskare att utsläppen från trafiken knappast innebar någon märkbar förhöjning av den normalt förekommande blyexponeringen i samhället och följaktligen inte utgjorde någon risk. Debatten kring blyföroreningar och blybensin spred sig till Europa. I Sverige utkristalliserade sig på samma sätt som i USA två oförenliga uppfattningar i blyfrågan. Det visade sig också att det fanns betydande kunskapsluckor när det gällde vilka blyhalter som faktiskt förekom i luft, livsmedel och människor i Sverige. Inte heller förelåg det någon klar uppfattning om vid vilka blodblyhalter som hälsorisker kunde befaras. Trots oenigheten bland forskarna och den diffusa riskbilden började dock så småningom blyhalten i den svenska motorbensinen att gradvis sänkas. Riksdagen uttalade sig 1968 för en återgång till helt blyfri bensin. I juni 1978 följde den svenska :regeringen Västtysklands exempel och sänkte blyhalten till 0,15 gram per liter. Ett beslut som dock i full utsträckning började gälla först tre år senare. I USA och Japan säljs sedan .början av 1970-talet helt blyfri bensin. I Sverige har ännu inte något avgörande beslut beträffande en framtida blyfri bensinkvalitet fattats. Blydebatten i Sverige under 1979 visade klart att den ursprungliga motsättningen bland forskarna när det gällde riskbilden fortfarande finns kvar, men också att hela riskvärderingsdebatten förskjutits mot allt lägre gränsvärden. Den medicinska expertisen i USA hävdade vid bensinblydebattens början i mitten på 1960-talet att ingen risk kunde anses föreligga för vare sig barn eller vuxna, så länge blodblyhalten inte översteg 80 mikrogram per 100 ml blod. 1977 framlade en expertgrupp inom WHO ett kriteriado-

236 Hotbilder

kument om bly, i vilket man ansåg att en ökad sannolikhet för mentala störningar hos barn kunde befaras vid en blodblyhalt om 50 mikrogram per 100 ml blod. Denna senare bedömning har emellertid kritiserats av flera forskare, som hävdat att barns individuella känslighet för bly gör det omöjligt att acceptera blodblyhalter högre än 5 - 10 mikrogram. Vid de blodblykontroller, som under senare år genomförts i Sverige, har också regelmässigt barn med blodblyhalter överstigande 15 mikrogram undersökts speciellt. Trots mycket omfattande forskningsinsatser under 1970-talet har det inte varit möjligt att visa ett klart orsakssamband mellan kronisk lågdosexponering för bly och beteendestörningar-mentala effekter hos de exponerade barnen. Med dagens vetenskapliga metodik är det sannolikt inte möjligt att säkert fastställa ett orsakssamband mellan ett visst toxiskt ämne, som i varierande halter förekommer allmänt i miljön, och smygande skador på centrala nervsystemet hos sårbara individer inom en stor population -i form av tex en marginell sänkning av intelligenskvoten och diffusa störningar i personlighetsutvecklingen. Inte bara från individens utan även från samhällets synpunkt är emellertid en sådan risk av stor betydelse. En allmän sänkning av intelligensnivån i samhället motsvarande enbart 5 poäng i ett intelligenstest skulle i praktiken medföra en fördubbling av antalet klart förståndshandikappade barn i befolkningen. Risken för att en grupp omfattande flera tusen svenska barn med klart förhöjda blodblyhalter redan nu skulle ligga oacceptabelt nära de expositionsnivåer där man kan befara mentala effekter, får i dag vägas mot bl a de ekonomiska argumenten för en fortsatt blyspridning. Även efter de sänkningar av blyhalten i motorbensin, som hittills genomförts, utgör biltrafiken fortfarande den största källan till luftburet bly i landet. En aspekt på blyfrågan som ännu i dag ej fått tillfredsställande uppmärksamhet är den kemiska form i vilken bly sprids från olika källor. I stadsluft föreligger upp till 10 % (avsevärt högre invid bensinstationer) av blyet i organiskt bunden form, eftersom bensintillsatsen av organiskt bly ej bryts ned helt vid förbränningen. Organiskt bly är avsevärt giftigare än oorganiskt bly och drabbar utöver nervsystemet även helt andra funktioner. Denna blyform ger bl a störningar av de känsliga enzymsystemen i kroppen som reglerar hormonbalansen och även avgiftar främmande substanser som kommer in i kroppen. Detta ger en risk för fertilitetstörningar, ämnesomsättningsrubbningar och påverkan på människornas försvarsförmåga gentemot giftiga och cancerframkallande ämnen. För att få en korrekt riskbild måste bedömningarna av de här diskuterade mentala störningseffektema kompletteras med dessa andra hälsorisker. Eftersom bly är en giftig metall utan några positiva biologiska effekter måste den framtida målsättningen vara att i görligaste mån substituera bly med andra biologiskt mer ”vänliga metaller inom alla användningsområden. Eftersom bly är en till produktionsomfånget stor metall kan detta bli en lång och omständlig process. Ekonomiska incitament till en sådan omställning är i dag totalt sett mycket svaga. På samma sätt måste diskussionerna kring en ersättning av en höggiftig komponent i motorbensinen diskuteras inte bara som ett motortekniskt problem eller en bränslekonomisk fråga, utan ingå i en helhetsbedömning av transportsystemets struktur och omfattning.

Hotbilder 237

4.11 Selen (10)

Selen är ett grundämne som är nära besläktat med svavel. Från 1930-talet fram till 1950-talets slut betraktades detta grundämne som enbart giftigt. På 1930-talet lyckades man härleda att en sjukdom på hovdjur sk ”blind staggering eller ”alkali disease var orsakad av selenförgiftning. Sjukdomen noterades under 1800-talets kolonisering av the Great Plains i Nordamerika och beskrevs i fråga om hästar i Nebraska på 1860-talet. Motsvarande beskrivning ges av Marco Polo på 1200-talet från norra Tibet. Sjukdomen ger bl a förlust av man och svans, hovavlossning, synrubbningar, ledskador, hjärtdegeneration, leverskador m m. Orsaken befanns vara att djuren åt växter som hade stark förmåga att ta upp och ackumulera selen från de selenrika jordarna. En vändpunkt i synen på selen som giftig substans kom efter andra världskrigets slut. En tysk forskare, Klaus Schwartz, som då flyttade till USA, misslyckades i sitt nya hemland med en studie av leverskador på råttor. I Tyskland hade Schwartz lyckats framkalla dessa skador med en diet bestående av bl a Torula-jäst som fått växa på sulfitlut. Ur den bryggerijäst han använde i stället för Torula-jäst i USA, och som ej gav dessa leverskador, lyckades han isolera en substans, ”factor 3, som motverkade uppkomst av den studerade leverskadan. Senare lyckades han påvisa att ”factor 3 var en organisk selenförening och att även oorganiskt selen i form av natriumselenit kunde ge samma skyddseffekt med något lägre effektivitet. Med denna upptäckt hade selen kommit med bland av väl gruppen etablerade livsnödvändiga ämnen. Denna oundgänglighet gällde dock endast - Studierna av mekanismer djur ej växter. för selens biologiska funktion tog nu fart. Släktskapen med svavel är central. Selen kan ersätta svavel i flera funktionella enheter i cellen som därigenom blir effektivare. Selen ingår därmed i en rad förlopp i omsättningen av syre i kroppen. Detta är viktigt eftersom de högreaktiva syreföreningar som bildas, bl a i energimetabolismen och när främmande substanser som cancerogener avgiftas, är av central betydelse i såväl kemisk cancerinduktion som i uppkomsten av hjärtsjukdomar. Selen kan kortfattat sägas hjälpa enzymer att effektivisera de syreberoende reaktionerna så att skadliga reaktiva syreföreningar ej bildas eller inaktiveras. Dessa funktioner utövas i allmänhet i samverkan med vitamin E. Vitamin E och selen kan dock ej ersätta varandra. En lång rad sjukdomar bland husdjur visades nu vara orsakade av selenbrist. Muskeldegeneration hos kalvar, lamm och föl, en leversjukdom hos grisar, underhudsödem hos kycklingar, kalvnings- och lamningsförlamning, muskelstelhet hos hästar, förlossningsstörningar, kvarbliven efterbörd hos kreatur och tillväxtstörningar hos lamm är några av dem. Det visade sig att störningar i djuruppfödningen på grund av selenbrist i selenfattiga områden var ett mångfaldigt större problem än selenförgiftning på grund av överskott i naturen. Bristområden var framför allt Skandinavien och Nya Zeeland. Bristen på selen beror av flera faktorer. Marken i Nya Zeeland och Skandinavien är ursprungligen selenfattig. I västra Norge kompenseras detta i viss mån genom tillförsel med havstänk (då organiskt material i hav är mycket selenrikt).

238 Hotbilder

Vidare sker ingen tillförsel av selen med gödningsmedel för att kompensera för det som bortförs med skördarna. Detta är i själva verket ej tillåtet i Sverige i dag. Den princip som annars gäller i växtodling i dagens öppna - att kompensera det som bortförs med tillförsel av jordbrukssystem handelsgödsel gäller ej i dag för selen. Som ett av skälen för detta anges att selen ej är nödvändigt för växtodlingens produktivitet. Dessutom motverkas växternas selenupptagning av markens försurning samt sannolikt även av vissa tungmetaller som kvicksilver och kadmium, varigenom tillgängligheten för djur och människor minskar. Slutligen motverkar tungmetaller som kvicksilver, kadmium och även den essentiella zink, selens upptag och funktion i kroppen. Halten av selen i svensk spannmål i dag är så låg att djuren skulle få väl etablerade bristsjukdomar som exempelvis kalvningsförlamning om de uppföddes helt på svenskt foder. Import av selenrika djurfoder dämpar symptomen och minskar deras förekomst. Ökad självförsörjningsgrad ökar risken för selenbristsjukdomar. Trots att det framstår klart att situationen i Sverige var den rakt motsatta mot den i Nebraska m fl amerikanska stater kom kravet på åtgärder mot selenbrist hos djur att väga lätt mot en oro för överdosering. Detta trots att vi även för andra spårämnen som tex zink och koppar är väl bekanta med fenomenet att överdosering av livsnödvändiga spårämnen ger förgiftningar. Man hänvisade här också till att gapet mellan nödvändig nivå och giftig nivå var extremt smalt (ca 50 ggr högre dos än den som är nödvändig anges som giftig). Dels var dock det smala gapet i viss mån en felbedömning, dels bortsåg man från att den naturliga tillförseln med svenskt foder endast var ca en tiondel av den minsta tillförsel som erfordras för att undvika akuta symptom. Först 1980 tilläts selentillsats till foder. Den tillåtna tillsatsen har ej gett någon höjning av selenhalten i kött. En del forskare anser att den ej heller är tillräcklig för att helt ta bort bristsymptom. Selensituationen vad avser djur är alltså nu bättre än tidigare genom att selen får tillföras foder. I själva verket var denna tillsats nödvändig för att förhindra de ofta förekommande sjukdomsutbrotten. Intressant är emellertid den långa tid som förflutit mellan Schwartzs pävisande av selen som livsnödvändig substans och beslutet att tillåta tillsats till foder. Det faktum att selenbrist ej utgör ett hot mot skörderesultaten kan ha bidragit. Men uppenbart är att man varit starkt bunden av att den tidigare litteraturen självklart betonat förgiftningsrisken. Den nya situationen, att fatta beslut om att balansera en tillsats mellan för litet och för mycket, är givetvis svårare än den situation som rådde före andra världskriget, då man kunde förbjuda selen såsom giftigt.

Hotbilden

På dj urhälsosidan visade sig således svårigheter att ställa om beslutsprocessen från förbud mot ett gift till balanserad tillsats av lagom mängd av ett livsnödvändigt ämne utan att förgifta genom-överskott. Men hur är det då med människor och deras selenbehov? Människan äter i allmänhet avsevärt mer blandad kost med visst innehåll av importerade varor. Därför var sannolikheten att finna människor med väl utbildade kliniska symptom avsevärt mindre än i fråga om kreatur. I vissa

Hotbilder 239

områden av Kina med låg selenhalt i jorden har man emellertid funnit en vanlig lokal hjärtsjukdom (Keshan-sjukan) med stora likheter med muskeldegeneration hos kalvar. Sjukdomen drabbade främst kvinnor och barn, ofta med dödlig utgång. Denna hjärtsjukdom har framgångsrikt behandlats med selen i kosten hos mer än 500 000 patienter. Det är av intresse i detta sammanhang att notera två saker. Det dagliga selenintaget i Sverige är lågt och variabelt. Bortsett från vissa sjukhuskoster ligger det dagliga selenintaget på mellan 3 och 100 mikrogram, sällan över 50 mikrogram. Somliga grupper som vissa vegankostätare har ett intag på 10 - 20 mikrogram/dag. Kost för svenska låg- och mellanstadieskolbarn har visats innehålla endast 10 - 40 mikrogram/dag. Detta skall jämföras med Keshan-sjukan där intaget var 10 - 20 mikrogram/dag. Det finns alltså stora grupper i Sverige som på grund av att den naturliga halten i Sverige ej är den hälsoriktiga har lika lågt selenintag som dessa hjärtsjuka människor. Flera studier i bl a Finland och USA pekar också på selen som väsentlig faktor i skyddet mot hjärtinfarkter. Från djurexperiment vet man också att tillsats av små mängder selen till kosten kan starkt minska, och i vissa fall helt slå ut, den cancerframkallande effekten av flera välkända starka cancerogener. Som exempel kan nämnas försök med levercancerogenen aminofluoren som i en djurgrupp gav 60 % levercancer. 2,5 mikrogram selen/gram föda per dag till en parallellgrupp sänkte levertumörfrekvensen till 0 %. Även förekomsten av spontana brösttumöreri möss kunde pressas ned från 84 % i kontrollgruppen till 10 % genom selenbehandling av mössen. Det geografiska sambandet mellan beräknat selenintag på grund av jordens, grödans och vattnets selenhalt och lägre cancerfrekvens pekar i samma rikning. Stöd för detta finns också i studier av metabolismen av cancerogener i lever på råttor, där selen styr omvandlingen av cancerogener bort från bildning av reaktiva, skadliga metaboliter. De avgiftas i stället till utsöndringsbara produkter. Mot bakgrund av detta är det intressant att följa vad som görs i Sverige för att höja vår låga nivå av selen. Klart är att det naturliga intaget är lågt. Det är så gott som omöjligt att med normal svensk kost få de 250 mikrogram/dag som det amerikanska forskningsrådet anger som en näringsriktig nivå. För att uppnå detta krävs en tillsats. När sådana tillsatser diskuterats har man starkt bundits av risken för att någon genom extremt ensidiga matvanor skall få selenförgiftning. Socialstyrelsens verksstyrelse har nyligen sagt nej till selen som kosttillskott med hänvisning till att behovet är ofullständigt dokumenterat, selens toxiska egenskaper och de geografiska skillnaderna i naturlig förekomst. Här finns åter en ny situation i beslutsfattandet. På goda grunder kan man anta att selen skyddar mot cancer. Även för hjärtsjukdomar finns skäl att anta att selen har en förebyggande roll. Men den sannolika positiva effekten har ej vägt tungt mot bedömningen av förgiftningsrisken. Det hävdas att kunskapsunderlaget är för bristfälligt och att mer kunskap måste inhämtas som grund för beslut. Något särskilt stöd för ett sådant ytterligare kunskapsinhämtande har ej getts. Därvid räknar man uppenbarligen ej heller med att även ett icke-beslut är ett beslut med konsekvenser. För att klara upp beslutssituationen bör man här göra två alternativa konsekvensbeskrivningar. Vilka risker är förbundna med ett beslut om tillsats? Vilka risker är

240 Hotbilder

förbundna med att ej tillåta tillsats? Att det senare alternativet nu är rådande innebär ej att man undslipper ansvaret om man med ett negativt beslut låter förhållanden fortsätta att råda, som kan ha negativa hälsoeffekter. Beslut att tillåta tillsats innebär en risk för att vissa personer genom en ensidig kost får selenförgiftning. Den nivå som då skall nås är 20 gånger högre än den avsedda vilket innebär en hart när omöjligt ensidig kost. Om å andra sidan en tillsats ej tillåts, kommer selenintaget i Sverige för större delen av befolkningen att ligga nära Keshansyndromets nivå. Med den kunskap vi har om selens effekter i dag innebär tillsats en god möjlighet att minska hjärtsjukdomsfrekvensen. Vad cancerrisken beträffar talar mycket för att förändringar i födointaget kan ge avsevärda förändringar i befolkningens motståndskraft mot cancerframkallande ämnen. Selen har där på goda grunder utpekats ha en väsentlig roll genom att påverka olika oxidationsenzym i cellen på ett sådant sätt att cancerogener ej får samma möjlighet att utöva sin cancerframkallande effekt. En möjlighet finns följaktligen att ett sådant icke-beslut, som avslag på selentillskott till kosten innebär, kan ge större genomslag på befolkningens cancerfrekvens än många andra på lika osäkra kunskaper grundade beslut rörande misstänkt cancerframkallande substanser. Även om fördelen med tillsatsen ej är helt säkert belagd kan den vara stor. Hjärt- och kärlsjukdomar och cancer är våra två stora folksjukdomar. Var tredje svensk får i dag cancer under sin livstid. Var fjärde svensk dör i hjärtinfarkt. I åldrarna 40 - 60 år, då ett frånfälle får de största sociala konsekvenserna, står hjärtsjukdomama för den dominerande överdödligheten. Mot detta bör i ett nationellt perspektiv den relativt låga och reparabla risken med selenförgiftning (terapi för förgiftning finns utvecklad) väga lätt. Från administrativ synpunkt är det emellertid intressant att jämföra en beslutsfattares ansvarssituation vid detta avgörande. Är beslutsfattarens ansvar större för skador orsakade av ett positivt beslut om tillsats än ansvaret för att ett redan existerande skadepanorama bibehålls genom uppskjutande av beslut trots förändrat beslutsunderlag? Frågan om varför just en förändring av en situation kräver större kunskapsunderlag än vad som krävs för att bibehålla en misstänkt skadlig situation blir också aktuell i detta sammanhang. Den aktuella beslutsitationen beträffande selen pekar starkt på ett behov av närmare studium av fenomenet beslutsfattande under osäkerhet, så att klarare preciseringar av beslutsituationen kan göras (se V:5.2). Det är också ett bra exempel på behovet av konsekvensbeskrivningar (se V:5.4) som även innefattar en jämförelse med den situation som blir följden om beslut inte fattas.

Referenser till III:4 1 Se vidare Hettne, B: ”Samhällsordningar och resursutnyttjande i historiskt perspektiv” samt Arrhenius, B: Kommentar till Samhällsordningar och resursutnyttjande i historiskt i: Naturrresurser - olika perspektiv”, Några perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 2 Den senaste aktuella skriften på svenska är Bolin, B: Koldioxidproblemet. Långsiktiga klimatförändringar och möjliga C02-effekter på grund av olika framtida energitillförselsätt. Nämnden för energiproduktions-

sou 1983:56 Hotbilder 241

forskning. NE 1982:19. Liber. Stockholm 1982. Utöver publikationer som återfinns i referenslistan till denna rapport har underlagsmaterial till denna text hämtats från Lovelock, J E: Gaia. A New Look at Life on Earth. Oxford University Press. Oxford 1979 och Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. 3 Bolin, B & Arrhenius, E (Eds): Nitrogen - An essential life factor and a growing environmental hazard. Report från Nobel Symposium No 38. Ambio Vol VI, No 2-3 1977. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur - Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Nitrates: An Environmental Assessment. National of Sciences. Academy Washington DC 1978. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. 4 Försurning i dag och i morgon. Kommittén Miljö 82. Jordbruksdepartementet, 1982. Ericson, S-O & Tollin, J: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras. Bilaga 3, detta betänkande. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur - Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Freemey, J R & Ivanov, M I (Eds): The Global Sulphur Cycle. SCOPE Report 19. Wiley & Sons. Chichester 1983. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö. Energikommissionen DsI 1978:27 del l o. 2. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. 5 Bertelman, T, Hollander, E, Olsson, C-A, Parmsund, M, Sohlman, S & Svedin, U: Resurserna, samhället och framtiden. från Slutrapport Resurser och råvaror”. sekretariatet för framtidsstudier. Liber. Stockholm 1977. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur A Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Wells, F J: The Long Run Availability of Phosphorus. A Case Study in Mineral Resource Analysis. John Hopkins Press. Baltimore University 1975. 6 Senaste uppdaterade sammanställningen ges i: Causes and Effects of Stratospheric Ozone Reduction: An Update Report prepared by the Environmental Studies Board. National Research Council. National Academy Press. Washington DC 1982. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. 7 Kvicksilver i kol. Offentlig hearing 1978-01-18. Rapport nr 3 i: Kol och miljö. Underlagsrapport till rapport om miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Energikommissionens expertgrupp för säkerhet och miljö (EKA). DsI 1978:21. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Mercury and the Environment. Studies of Mercury Use, Emissions,

242 Hotbilder

Impact and Control. OECD. Paris 1974. Biological - Metylkvicksilver i fisk. En toxikologisk epidemiologisk riskvärdering. från en expertgrupp”, Nordisk Hygienisk Tidskrift. Supplement Rapport 3. Stockholm 1970. Bakir, F, Damlujgi, S F, Amin-Zaki, L, Murtadha, M, Khalidi, A, Al-Rawi, N Y, Tikriti, S, Dharir, H I, Clarkson, T W, Smith, J C and Doherty, R A: ”Methylmercury Poisoning in Iraq”, Science 181, 230-241. Jernelöf, A: Rehabilitation Following Chemical Accidents. Some in Iraq 1971 - 72. IVL Publication B Aspects of Food Mercury Poisoning 699. Stockholm 1982. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. för att begränsa användningen av kadmium. Produktkontroll-

Åtgärder

nämnden. PK-390-80. Stockholm 1981. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Betänkande av utredningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU om användning 1983:10. och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för Miljöeffekter säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. i svenska Lindeberg, P: Bly i bensinen. En genomgång av riskvärdering beslutsunderlag. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Bilar och renare luft. Betänkande av bilavgaskommittén. SOU 1983:27. av energi. Expertgruppen för Miljöeffekter och risker vid utnyttjande säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 0. 2. in Human and Animal Nutrition. Acad. 10 Underwood, E J: Trace Elements Press. London 1977. of the Elements II. of Shamberger, A: Biochemistry Biochemistry Selenium. Plenum Press. New York 1983. Diplock, A T: Metabolic Aspects of Selenium Activity and Toxicology, Critical Reviews in Toxicology 4, 27-329, 1976. B, Arrhenius, E & Rantanen, J: Prövning och värdering av Holmberg, carcinogen aktivitet- Riktlinjer och synpunkter. Arbetarskyddstyrelsen, Solna och Institutet för Arbetshygien, Helsingfors, 1979. and Cancer. National Research Council, Committee on Diet, Nutrition Diet Nutrition and Cancer. Nat. Acad. Press. Washington DC 1982. B & Johansson, T Selen i kosten. Rapport från Karlmark, (Red): arrangerat av Pharmacia Norden AB. Uppsala 1983. symposium Johansson, E: Spårämnesbalans och suboptimalt intag av spårämnen via dieten med särskild hänsyn till selen. Litteratursammanställning. Avd för medicin, Pharmacia. Uppsala 1982. experimentell E: Markens bibehållande som förnybar naturresurs. En Johansson, - effekt. Stencil. Naturresurs- och pilotstudie i toleransgränser biologisk miljökommittén.

Generellt hänvisas också ifråga om stora miljöproblem till Environmental research and management priorities for the 1980s”. Report from the of Sciencds Conference in Rättvik Nov 23-26, Royal Swedish Academy 1982. Ambio Vol XII, No 2, 1983.

sou 1983:56 243

vad har

-

Problembilden

IV

vad

-

måste

gjorts göras

IV:1 resultat

Miljöskyddets

1.1 Inledning

I bilaga 11 till statsverkspropositionen 1970 angavs miljöpolitikens mål på följande sätt:

Det grundläggande målet för insatserna inom miljövården är att hejda miljöförstörelsen och så långt möjligt återställa redan förstörd miljö samt att främja allmänhetens möjligheter till friluftsliv.

Samma mål angavs i statsverkspropositionen 1971:

Miljövårdens primära uppgift är att garantera alla en livsvänlig miljö. Därför måste miljöförstörelsen stoppas och förstörd miljö så långt möjligt återställas.

Målet för miljöpolitiken uttrycktes på liknande sätt i närmast efterföljande statsverkspropositioner och i direktiven (1971) till utredningen om kostnaderna för miljövården. Den översikt av vad miljöskyddet åstadkommit under 1970-talet som följer nedan har gjorts med utgångspunkt i detta grundläggande mål för miljöpolitiken. Kommittén vill här erinra om det som i II:3 och III:3 sagts om miljöstörningars varaktighet. Vissa substanser ger sålunda upphov till störningar som kan vara intensiva om tillförseln är stor men som börjar avklinga så snart tillförseln upphör: biologiskt material bryts ned till koldioxid, vatten och andra ofarliga beståndsdelar, låggiftiga stoft som jordoch stendamm faller till marken och upphör därmed att vara miljöstörande, kväveföreningar omvandlas till elementärt kväve som återgår till atmosfären etc. Andra ämnen kan däremot orsaka störningar som avklingar mycket långsamt eller inte alls (i mänskligt tidsperspektiv) och vilkas eventuella avklingande människan inte kan påskynda: det finns tex inga praktiska möjligheter att i stor skala befria skogsmark från vanadin eller något annat sällsynt grundämne eller att minska Vänerns kvicksilverinnehåll eller

mängden PCB i Östersjön. Att återställa miljö som förorenats av sådana

substanser är sålunda inte möjligt (annat än punktvis och med grova

244 Miljöskyddets resultat

metoder: kalkning av sura vatten, muddring av alltför fosforrika sjöar, sanering av avfallsupplag etc). Miljöskyddet måste därför dels söka minska sådana störningar (irreversibla och reversibla) som medför påtagliga olägenheter för nu levande människor, dels söka förebygga uppkomsten av sådana långvariga men kanske till en början mindre påtagliga störningar som inte kan åtgärdas i efterhand och som därför skulle komma att påverka människor och miljö under många generationer. Återställande, i betydelsen städning ute i miljön för att befria den från föroreningar, kan däremot aldrig bli en stor uppgift för miljöskyddet: antingen tillfrisknar miljön så småningom av sig själv sedan tillförseln av föroreningar upphört, eller kvarstår föroreningen; i båda fallen oberoende av eventuella mänskliga insatser. Awägningen mellan ovanstående två huvuduppgifter för miljöskyddet är inte alltid lätt: det är t ex svårt att väga en intensiv men reversibel miljöstörning (exv syrebrist i en sjö) mot en mindre påtaglig men mycket långvarig störning (exv minskad skogstillväxt till följd av att marken förorenats med vanadin). Kommittén återkommer till denna fråga i den kommentar till 1970-talets miljöskydd som avslutar detta kapitel. Kommittén söker i det följande, mycket översiktligt, redovisa dels hur tillförseln av olika (grupper av) föroreningar ändrats, dels hur tillståndet i miljön förändrats. Föroreningarna har grupperats på samma sätt som i III:3. Översikten har gäller i första hand de senaste 10-15 åren; äldre uppgifter emellertid tagits med då sådana funnits tillgängliga. I flera fall redovisas även naturvårdsverkets bedömning av hur utsläppen kommer att ändras under tiden 1980-1990. Kommittén har inte tagit ställning till dessa bedömningar. har i stora delar styrts av de parametrar som traditionellt Redovisningen används som föroreningsmått. Sålunda redovisas utsläpp av vissa enskilda ämnen (koldioxid, svavel, fosfor, kväve, flera sällsynta grundämnen, några Andra utsläpp anges emellertid som ”0lja”, ”kolväten eller kolföreningar). halogenerade ämnen”, och sådana uppgifter säger ganska litet om Vissa (ofta stora) utsläpp uttrycks slutligen som utsläppens miljöeffekter.

BOD7, stoft” eller suspenderade ämnen”; dessa grova samlingspara-

metrar om sambanden mellan utsläppsmängder och säger än mindre Siffrorna redovisar vidare de totala årliga utsläppen inom miljöeffekter. landet och hur dessa ändrats under 1970-talet. Utsläppsstatistiken säger därför mer om vilka åtgärder som vidtagits för att minska utsläpp än om de effekter som dessa åtgärder haft i miljön. Det bör emellertid observeras, att det kan vara riktigt att som kontrollav någon i sig ointressant substans, nämligen om parameter välja halten denna halt är lätt att mäta och om halten samvarierar med halten av den farligare” substans vars utsläpp skall begränsas. Man kan tex välja att i från en förbränningsanläggning mäta kolmonoxidhalten istället för utsläppet PAH-halten: ju lägre kolmonoxidhalten är desto högre är förbränningsgraden och desto lägre rimligen halten av PAH och andra ämnen som kan bildas vid ofullständig förbränning. För att mäta PAH-halten måste prover tas på Flera av dessa parametett komplicerat sätt och sedan analyseras på laboratorium; kolmonoxidhalrar förklaras under mbten kan däremot mätas och registreras kontinuerligt och användas för direkt riken kolföreningar i detta kapitel. styrning av processen. Man kan däremot inte ur summan av kolmonoxidut-

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 245

släppen från landets alla förbränningsanläggningar dra några slutsatser om dessas samlade miljöpåverkan; inga sådana slutsatser kan heller dragas ur uppgifter om de totala utsläppen av stoft, ämnen

BOD7, suspenderade

etc. Det bör vidare påpekas att utsläppsstatistiken endast söker redovisa direkta utsläpp (punktvisa eller diffusa) och att föga är känt om de fördröjda utsläppen? Uppgifterna i det följande om hur tillståndet i miljön förändrats under de senaste 10 - 15 åren är därför kortfattade. Vi har emellertid försökt att - så långt statistiken tillåter - åtminstone ange vad som blivit bättre eller sämre i miljön under 1970-talet och därvid särskilt uppmärksamma de irreversibla förändringarna. År 1978 började naturvårdsverket, på riksdagens uppdrag, att bygga upp ett program för övervakning av miljökvalitet (PMK). PMK har följande huvuduppgifter: D att övervaka långsiktiga och storskaliga förändringar i miljön E1 att samla in uppgifter om miljöförhållanden i mer eller mindre opåverkade trakter för att möjliggöra jämförelser med mer påverkande områden CI att belysa hur föroreningar transporteras i naturen D att identifiera miljöproblem som kräver forskningsinsatser

De mil jöstörningar som för närvarande ägnas den största uppmärksamheten inom PMK är spridningen av s k tungmetaller och organiska miljögifter, försurningen samt närsalternas inverkan på sjöar, vattendrag och havsområden. Genom PMK kommer man i framtiden att kunna ge bättre besked om hur miljön förändras i Sverige än vad som varit möjligt här.

1.2 Koldioxid

Som ovan sagts (III:3.2, III:4.3) ökar lufthavets halt av koldioxid, främst till följd av att förbränningen av fossila bränslen och avverkningen av tropiska skogar tillför koldioxid till atmosfären i en takt som är större än takten för upptag av koldioxid i världshaven. Ett lands bidrag till världens totala utsläpp sätts samman av två plusposter och en minuspost: + de totala utsläppen av koldioxid (fossilt och markbundet) inom landet - den del av landets koldioxidutsläpp som uppstår vid framställning av sådana produkter som exporteras + de koldioxidutsläpp som uppstår vid tillverkning i andra länder av zDessa utsläppsbegrepp produkter som importeras till landet har tidigare använts i 11:3; och återkommer i Det svenska nettobidraget (dvs med hänsyn tagen till import och export enl detta kapitel unde!” lb-

ovan) är inte känt. Utsläppen inom Sverige år 1950 uppskattas ha varit ca 25 ?km Fund

ton/år. torde utsläppen ha legat kring 100 miljoner

miljoner ton/ar. Under 1970-talet :gggråpfâzáåçoáfânlijc-ES_

Uppskattnmgar gjorda av naturvårdsverket antyder att utsläppen se fö, beständiga ene, därefter sjunkit något. (1) långlivade substanser.

246 Miljöskyddets resultat

Utsläpp av koldioxid har tills relativt nyligen inte allmänt ansetts utgöra ett miljöproblem. Någon bedömning av vilka utsläpp som Sverige kan tillåtas bidraga med har heller inte gjorts. Inga åtgärder med syftet att reducera utsläppen har vidtagits i Sverige eller, såvitt känt, i något annat land. Någon tekniskt-ekonomiskt rimlig metod att avlägsna koldioxid - ur rökgaser eller ur atmosfären - finns inte. Den nuvarande energipolitiken, som bl a syftar till minskad oljeförbrukning (bl a genom bättre energihushållning och ökad användning av förnybara energikällor), torde emellertid komma att leda till att de svenska koldioxblir mindre än de skulle blivit om oljekonsumtionen tillåtits öka idutsläppen som tidigare. Den ökande användningen av kol verkar emellertid i motsatt riktning.

1.3 Svaveloxider

1.3.1 Utsläpp

De svenska utsläppen av svaveldioxid sedan år 1950 framgår av figur IV: 1-1. Utsläppen har som synes minskat från ett högsta värde av ca 450 000 ton/år (räknat som svavel) till ca 240 000 ton/år (1978). Målsättningen i riksdagsbeslutet 1976 (2) - att utsläppen vid mitten av 1980-talet skulle ha nedbringats till 1950-talets nivå - kommer att uppfyllas (5). Nedfallet av svaveldioxid över Sverige är ca 480 000 ton/år (räknat som svavel). Därav är ca 100 000 ton/år av svenskt ursprung, dvs en tredjedel av de svenska utsläppen faller ned inom Sverige. Av det totala nedfallet kommer sålunda ca tre fjärdedelar från utländska källor. (3) Större minskningar av det sura nedfallet över Sverige förutsätter därför att de utländska utsläppen av svaveloxider (och kväveoxider) minskas. Internationellt samarbete är därför nödvändigt. Detta har genomförts både genom bilaterala överenskommelser och genom den europeiska konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (se prop 1980/81:31). Länderna förbinder sig där att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra av luftföroreningar. Konventionens åtaganden är spridning allmänt formulerade. En effektiv uppföljning kommer att krävas för att man skall få till stånd konkreta utsläppsbegränsande åtgärder. Den internationella konferens om försurningen som Sverige arrangerade i Stockholm 1982 är det senaste ledet i detta arbete.

1.3.2 Föroreningssituationen - luft

Halterna av svaveldioxid i svenska tätorter ligger i allmänhet på en nivå som är 10 - 20 gånger högre än bakgrundsnivän i områden långt från Lokalt föroreningskällor. har dock de senaste årens miljövårdsarbete från enskild till i tätorter särskilt övergång uppvärmning fjärrvärme medfört klara förbättringar. Observerade koncentrationer i de större tätorterna är i allmänhet lägre än naturvårdsverkets riktvärde för högsta godtagbara halt av svaveldioxid i utomhusluften. I några tätorter överskrids dock regelmässigt riktvärdets högsta halt. Planeringsmälets halt, dvs den halt

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 247

av svaveldioxid som naturvårdsverket förutsätter kan underskridas i de svenska tätorterna senast i mitten av 1980-talet, underskrids å andra sidan redan i flera tätorter. (4)

1.3.3 Föroreningssituationen - mark och vatten

Nedfallet av sura svavelföreningar är den främsta orsaken till den pågående försurningen av mark och vatten. Även kväveoxider medverkar till försurningen. Även ändrad markanvändning och förändrade metoder inom jord- och skogsbruk kan orsaka påtagliga försurningseffekter, t ex övergång till barrskog från lövskog och användning av sura handelsgödselmedel. Försurningen av mark och vatten medför bl a att de biologiska nedbrytningsprocesserna hämmas och att metaller i marken lakas ut. Innehållet av sura ämnen i nederbörden i Sverige har successivt ökat. I södra Sverige är pH-värdet nu allmänt nere i 4,2 - 4,3, och ända upp i mellersta Norrlands inland uppmäts värden under 4,5. Det ”naturliga

värdet antas ligga kring 5,6. (4) (En sänkning av pH-värdet från 5,6 till 4,3

motsvarar en tjugofaldig ökning av vätejonhalten.) Mätningar visar att försurningen inte är ett lika akut problem i de fyra stora sjöarna som i många mindre sjöar i södra och västra Sverige pH-värdet ligger i allmänhet mellan 7 och 8. Förmågan att motstå försurning i dessa sjöar är förhållandevis stor. Framför allt gäller detta Mälaren och Hjälmaren, men även Vänern och i någon mån Vättern. Mer eller mindre försurade sjöar återfinns i hela landet, dock främst i södra och västra Sverige. De suraste sjöarna återfinns på västkusten några mil in i landet. Antalet försurade sjöar i Sverige med tydliga effekter på växt- och djurlivet beräknas uppgå till ca 10 000. Ytterligare ca 10 000 beräknas vara i riskzonen. (4) Försurningsfrågan behandlas utförligare i III:4.5.

1.3.4 Kalkning av sjöar

Fiskeristyrelsen fick i december 1976 regeringens uppdrag att kalka sjöar och vattendrag under en femårig försöksperiod. Syftet var att El återställa försurade vattenområden och hindra fortsatt försurning av hotade vatten vilka är av betydelse för allmänhetens fritidsfiske eller för bevarandet av ett växt- eller djurbestånd som framstår som särskilt värdefullt från vetenskaplig eller annan allmän synpunkt E1 samla erfarenheter och resultat beträffande metoder, kalkningsmedel och kostnader för kalkning E! bedöma effekter av kalkningen på såväl växt- som djurliv

Till kalkning av försurade vatten utgår statsbidrag sedan budgetåret 1976/77. Se avsnitt 1.9, detta kapitel. Under perioden 1977 - 80 beviljades bidrag till 304 projekt. Till varje projekt har hört ett kontrollprogram. Utvärderingen av dessa visar sammanfattningsvis att riktigt utförd kalkning leder till att: C1 vattnets pH höjs med en enhet eller mer :ca 9,1 mimekvivalent E1 alkaliniteten ökas betydligt3 och att ökningen varar i upp till flera år per/liter.

248 Miljöskyddets resultat

E1 halterna av bl a aluminium, mangan och kadmium i vattnet minskar, liksom kvicksilverhalten i fisk

Effekterna på olika nivåer i det biologiska systemet är klart positiva - med

reservation för den korta tiden för uppföljning. (5) Det är emellertid svårt att med kalkning undvika de s k surstötar som uppstår då stora mängder surt smältvatten på kort tid tillförs sjöarna vid

snösmältningen.

Tusen ton svavel per år

500-] Svavelutsläpp till luften

i Sverige_ 1950-80 samt uppskattning för 1990

80 400-

300 -

1 1 0

I 58 : 200- 360 | Industri 1 1 5 I I I I 50 : 160 I I __ Olja 40 | °° 180 : l 85 | l

Figur IV.-1-1 Utsläpp av Kol i» . i

= svavel i Sverige. Källa I (6). (Anm: 1 ton svavel 30

- * 5 2: I -

motsvarar 2 ton svaveld- o :zzzf År ioxid.) 1960 1 970 1 978 1 990

Miljöskyddets resultat 249

Kväveföreningar

1.4.1 Utsläpp

De samlade kväveutsläppen till vatten från jordbruk, hushåll och industri har ökat med en tredjedel sedan 1950 och uppgår nu till ca 100 000 ton/år (fig IV:1-2). Huvuddelen härrör från jordbruket (handelsgödsel, stallgödsel och kvävefixerande grödor). Utsläppen av kväveoxider till luft har trefaldigats sedan år 1950 och är nu ca 300 000 ton/år (100 000 - 150 000 ton/år räknat som kväve). Det största

bidraget kommer från motorfordon. Se figur IV:1-3.

På senare år har kvävehalten i nederbörden ökat markant. Mätningar tyder på att halten trefaldigats sedan 1950-talet. Det totala nedfallet av kväve över Sverige är nu av storleksordningen 300 000 ton/år (räknat som kväve) (7). Sverige mottar sålunda betydande mängder kväveföreningar från utlandet. De utländska utsläppen beräknas öka med 2- 3 % årligen eller med ca 25 % under de närmaste tio åren. (5)

Nedfallet över Östersjön har uppskattats till 120 000 - 130000 ton/år

(8). Stora mängder luftkväve överförs av kvävefixerande organismer i mark och vatten till kväveföreningar som är tillgängliga för växter. Kvävefixering-

en i Östersjön har tex uppskattats till 130000 ton/år (8). Uppgifter om

utsläpp och nedfall kan därför inte utan vidare användas för bedömning av ”kvävebelastningen” på ett (vatten)0mråde.

1 000-tal ton N/år

ll

100- In us n d t :\ \ \\ \ Hushåll \

50-

. År 1 950 1 980 1 990 | Figur IV:1-2 Utsläpp av | __ _ kväveföreningar till vat-

J4§l“1°3°2.“22 ten.KälIa: (1)

resultat SOU 1933:56

1 OOO-tal ton NO x/år 1

300 -

Motorfordon

200 -

Figur IV:1-3 Utsläpp av kväveoxider till luft. Käl- År la: (1)(Anm: 1 ton NO l 1 95° 1960 1970 1 98° 1990

motsvarar 0,3 - 0,5 tonx

N» jcälüdáwnâ

Miljöskyddets resultat 251

1.4.2 Föroreningssituationen - luft

Mätningar från ett femtontal kommuner visar att WHO:s värden för acceptabel kvävedioxidhalt ofta överskrids under vinterhalvåret i utomhusluften nära trafikleder (4). De totala utsläppen av kväveoxider från motorfordon har tills nyligen ökat oavbrutet; de skärpta avgaskrav som införts under 1970-talet har emellertid medfört att utsläppen minskat något under senare år.

1.4.3 Föroreningssituationen - mark och vatten

I ett avseende innebär den ökade kvävetillförseln en entydig miljöförsämring: den andel av tillförseln som kommer av nedfallet av sura kväveföreningar bidrar med i genomsnitt 10 % av syratillförseln till sjöarna (6). Kväveföreningarnas andel i smältvattnet (de s k surstötarna) är större. Kväveförorenat grundvatten är vidare ett allvarligt hälsoproblem. Höga nitrathalter i grundvattnet är vanligt förekommande i södra Sveriges jordbruksbygder. I utpräglade skogsbygder är halterna normalt betydligt lägre. (10) Om halterna stiger eller ej kan för närvarande inte avgöras (9)- De vattengödande effekterna av den Ökade kvävetillförseln kan (mycket förenklat) sammanfattas sålunda: EI I näringsfattiga sjöar (bla Vänern, Vättern, de flesta skogssjöar) är effekterna ringa eller inga. Det samma torde gälla för Bottenviken och möjligen även för Bottenhavet, där fosfor sannolikt är begränsande (8). EI Imycket näringsrika sjöar (särskilt de grunda) kan fosfortillgången vara så riklig att kväve blir det begränsande näringsämnet. Det ökade kväveflödet från jordbruket har där ökat produktionen i sjöarna (exv Ringsjön i Skåne).

E1 I Östersjön och Västerhavet kan den ökade kvävetillförseln ha lett till ökad

biologisk produktion; om detta verkligen skett är emellertid oklart.

1. 5 Fosforföreningar

1.5.1 Utsläpp

Utsläppen av fosfor till vatten har minskat från ett högsta värde av ca 13 000 ton/år vid slutet av 1960-talet till för närvarande ca 8 000 ton/år. Naturvårdsverket räknar med en fortsatt minskning till ca 4 000 ton/år (1990) (1). Se figur IV:1-4.

1.5.2 Föroreningssituationen

De möjliga effekterna av fosforutsläpp är, som ovan sagts (III:3), olika i

sötvatten, Östersjön och Västerhavet.

I södra Sverige är 10- 20 % av sjöarna tydligt påverkade av fosforutsläpp; i norra Sverige några få procent. För många av dessa har minskningen av

252 Miljöskyddets resultat

1000-taI ton P/år l 15-

Industri

Hushåll (tätorter)

I I Figur IV :I -4 Utsläpp av 1950 1980 1990 fosfor till vattenområden _

iSverige. (I), (4) LSEVB°EÖEL_9_

fosforutsläppen medfört att problemen med igenväxning avtagit. I grunda sjöar som ackumulerat stora fosformängder i sedimenten kan utvecklingen mot ett mindre näringsrikt tillstånd emellertid gå mycket långsamt. Stora fosforutsläpp med syrebrist och fiskdöd som följd - vilket tidigare var en relativt vanlig företeelse - förekommer knappast längre. (4) De stora sjöarnas fosforstatus kan sammanfattas sålunda (4): Vänern beräknas före industrialismens och föroreningsutsläppens tid ha varit näringsfattig. Fortfarande kan Vänern betraktas som näringsfatti g utom i vissa skärgårdsområden. I Vättern, som tidigare tillhörde de utpräglat näringsfattiga sjöarna, har den tidigare successiva ökningen av fosfortillgången utbytts mot en Stabilisering under de senaste åren. Vattnet har börjat bli klarare. Mälaren är i hög grad påverkad av mänsklig aktivitet. Före människans inflytande på sjön beräknas i varje fall de centrala djupa delbassängerna ha haft åtminstone nära en näringsfattig klarvattenkaraktär. Från slutet av 1960-talet har sjön successivt blivit mindre näringsrik. Fortfarande förekommer dock algblomningar, dvs massförekomst av planktonalger. I Hjälmaren har sådana förändringar i vattenkvaliteten som iakttagits i Vänern, Vättern och Mälaren ännu inte kunnat observeras.

I Östersjön råder tidvis syrebrist med därav följande svavelväteutveckling i

djupvattnet. Den roll som utsläppen av närsalter därvid spelar är emellertid oklar; syrebristen har även naturliga orsaker. Betydelsen av de minskade

Miljöskyddets resultat 253

fosforutsläppen för tillståndet i Östersjön är därför osäker. I Stockholms

skärgård har emellertid siktdjupet ökat, särskilt i mellanskärgården, under 1970-talet (11). Västerhavet torde vara relativt okänsligt för fosforutsläpp. I Öresund och södra Kattegatt tycks ett (naturligt?) fosforöverskott föreligga (12). Minskningen av fosfortillförseln till Västerhavet kan sålunda inte väntas ge några påtagliga effekter där. Veterligen har heller inga sådana rapporterats.

1.6 deras

Sällsynta grundämnen (och föreningar)

1.6.1 Inledning

Mänsklig verksamhet kan orsaka att sällsynta grundämnen når miljön på fyra olika sätt: a) direkta lokala utsläpp (från fabriker, gruvor, förbränningsanläggningar etc) b) direkta diffusa utsläpp (bly i bensin, kadmiumi handelsgödsel, kvicksilver i betmedel etc) c) fördröjda lokala utsläpp (från avfallsupplag, utomhuslager etc) d) fördröjda diffusa utsläpp (från metallhaltiga varor inom samhället genom korrosion, slitage etc)

För att kunna överblicka den av människan orsakade tillförseln av sällsynta grundämnen till Sverige (eller annat avgränsat område) måste man känna alla större sådana flöden inom området och därtill lägga de flöden som utifrån förs till området (med vattendrag eller med vinden), samt dra ifrån de flöden som lämnar området. Direkta lokala utsläpp av några sällsynta grundämnen vid början respektive slutet av 1970-talet sammanfattas i tabell IV:1-1.

Tabell IV: l-l Kända direkta lokala utsläpp av vissa sällsynta grundämnen till luft resp. vatten (ton/år) vid början resp. slutet av l970-taletb

1972 1978

Vatten Luft Totalt Vatten Luft“ Totalt (avrundat) (avrundat) Arsenik (As) 1 800 170 2 000 760 130 900

t Dessa uppgifter upprepas i tabell IV:1-2. b Källa: (13)

254 Miljöskyddets resultat

8» SN 88 .Sam So .58 000 ,tm

:EN ?NV

mw=fu

H _ m w

om m:

_ ...o

ä

E.. ?v som 09. .Sw

:BS

-m:m

.å

...ozwxmmmwêz

å

\.

.w .ac

.v«==.Cwm

o... .ä

se om_ .Sum

_oxo_

S» å.:

.tm .ån

Z ,as o

SE .a

m o n _ .tm E.

å .am om .B

.cum

:så uoxom.

a.: w

-xsbvm .83

...md

å

.tm

mnamäw

ä:

.mw=tou=o›:_

m:

oem 8_ Sum Sv ._80 .tm

C8

S_

E90_

m o å Eow

E:

.ss

?U

mvuoö

.Emacs

§

.QGEE

»om

.as

ä:

?av om_ så com DON gå

_ovuå

mv

.wmmcm

H 2

.må

denna_

uuxwmO

man:

amzväon

m: å _

o um 2 .am

.Sum

mm

saa

-EM G8

S_ S.. .ö

ä: :MED

.__nwm.m_1nu©.:_E

a...?

.wcinzooro

.unuotg

.å

:S

å ...om

2:9

...niveau

.sm E ä_ .58 08 S.: Sv So

.v32

å: OC_

,så

å.

m

umcmioro

H o mm :ma å ma?

:n

.tm w .om

_0559_

...ozon :Eau

_ v

å. E:

:oo

.58 58m

uEäoc

-ewa/x

E: 8» om_ S_ E: :oc

N

mama

6:30 :Ewa

.ns

ä:

efwioc .cuñawun

...WES

...oo

=a._==.a=m

.to

waäa=m=auu

å

.tm .N

nd

:osm:

.wczvcmnonsø

05595.»

R:

åwmøb

â

03.55 .måz

.Ebmzøcämä

:oo

;mina

å

:man:

.an

_ .vi a...

?eng .mån

:oeoäwomovozoz

Enmmmmoäa

:må

äs :BE

om

con

.Såna

oøcmccrzøa

»SA :oo :m:

:åEEEEu

._z

:ma:

om

micviaw

.mm

umzuämmD

:c

.uuzmuäon

.G80

.wmiummminmwcmnzmunüâ

§3 En?

mwåmåwüoêv

Awaaanânâmv

m

.Ö .ño

.EE

.ossooa

:saw

.ÅKE

Fa

_uoE

mami.:

E:

näs, Ekman.:

å

.Eaamaaoäm

.Emmas

å_ :oo

.acäzuazwä

Scam...?

»Eon

.en

_omvowzoucms

at?

ä:

...Signum

322 .S13

za

.mzwiáam

.nämns

s. E_

_eozomoo avåa_

.m=_=v_oo.:o

man??

.Hoz

§22..

avxnáäâ. .wEEäxm

um

:mm

›a

.öxmmo

:U

.sm

mass:

.oEEoM

›a :oo

.amma mass..

N

xhomm=_._omu_o:ow

§35

:oo

:max

.zzoccmm

E: :N :mc ._00

:emim =o=un8

.md

:v35 smått EEE .vcwxo

:caucus

§32

:wa

matocmouaE_

2:0

umeå.

uENEEx

283_ “_32 .se

:mvmi

.Ö

Huxtnå

_omnomzuucas

.Em..

_ _ _

så

.Eason

måcnimw

.om

.coêwoaouozzåm

_oceanen_

acura.

.å

Nåuu

auåuöm wurybâom

:m: ...oo

.oøäwå _annans_

...ä

:mc

:omizncam

asgo

m...

“§05 §25 :svoz mzbømz

H

asuåmaa: .=mwa>:.O\

å

5.5 _ m

»E5332

...930

kamin. câm hom

masa:

En mama..

:aaah 323m :Små

pm v0 m:

_ N m v m o h w m .. .ac n u u .w x m a « . E

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 255

En översiktlig bild av den nuvarande tillförseln av några sällsynta grundämnen ges i tabell IV:1-2. För jämförelse innehåller tabellen även ungefärliga uppgifter om den naturliga bortförseln av dessa ämnen till havet med avrinnande ytvatten. Uppgifter om bortförseln med vinden saknas. Tillförseln av vissa grundämnen till den svenska åkermarken sammanfattas i tabell IV:1-3. Nedan kommenteras spridningen och föroreningssituationen i Sverige för för vilka data redovisats i tabellerna IV:1-1 några av de grundämnen IV:1-3, dvs arsenik bly kadmium koppar

DUDUUDDDD

krom kvicksilver nickel vanadin zink

Tabell IV:l-3 Sällsynta grundämnen; tillförsel till åkerjord jämförd med naturliga mängder i åkerjord

Arsenik Bly Kad- Koppar Krom Kvick- Nickel Zink (As) (Pb) mium (Cu) (Cr) silver (Ni) (Zn) (Cd) (Hg)

Tillförsel (ton/år) -

Bekämpningsmedel 4 Nedfall 1 300 2,3 60 30 1,5 50 450

5 Summa (avrundat) 3 400 7a 300 100 3 60 1 000

6 Naturliga mängder i åkerjord (ton) 40 000 100 000 1 500 100 000 100 000 500 70 000 500 000

Källor: Uppg. i raderna 1, 4 och 6 baseras på (45) som anger genomsnittlig tillförsel per ha och år i södra Sverige resp. genomsnittliga mängder i åkerjord (räknat på ett matjordsdjup av 0,2 m). Uppg. i tabellen har erhållits genom multiplikation med den åkerarealen (3 000 000 ha). (Uppg. för As och Ni är dock baserade på (13), (15) och

totala

(22), och uppg. för Cd på (28).) Uppg. i rad 2 baseras på (13). Vi har antagit att hälften av slammet går till jordbruket. Uppg. i rad 3 har lämnats av produktkontrollbyrån vid SNV. a Dessutom tillförs ca 0,8 ton/år med stallgödsel (45).

256 Miljöskyddets resultat sou 1983:56

Många andra grundämnen kan emellertid vara av betydelse från miljösynpunkt, tex EI antimon beryllium koboh

ClUElElClElEl

selen silver tallium tenn vismut

Dessa förbigâs dock i det följande.

1.6.2 Direkta lokala utsläpp

Se tabell IV:1-1. Utsläppen har som synes minskat tydligt under 1970-talet. Minskningen har till största delen uppnåtts genom rening av utsläpp men även genom övergång till annan processteknik. Uppgifterna är sammanställda ur (3) och avser kända eller uppskattade utsläpp från gruvor, olika industrier och förbränning (olja, kol, koks, kabel, sopor och miljöfarligt avfall). Många utsläpp sänktes före 1972. Utsläppen av kvicksilver var t ex ca 50 ton/år vid mitten av 1960-talet. _

1.6.3 Direkta diffusa utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 3. Det största av de direkta diffusa utsläppen av sällsynta grundämnen är utsläppet av bly från biltrafiken. Detta utsläpp har minskat från ca 2 400 ton/år (1968) till ca 1 100 ton/år (1980) och kommer att minska ytterligare till ca 700 ton/år genom att högsta tillåtna blyhalter i bensin successivt sänks (13) (15). För betning av utsäde användes tidigare några ton kvicksilver per är i form av mycket anrikningsbenägna alkylkvicksilverföreningar. Numera används alkoxialkylkvicksilverföreningar och användningen har sjunkit till 0,3 ton per år (1980). Med handelsgödsel tillförs åkerjorden ca 0,1 och med avloppsslam ca 0,7 ton kvicksilver per år (45) (13). av kadmium till åkerjord med handelsgödsel har under Spridningen 1970-talet minskat från 10 ton per år till 3 ä 4 ton per år genom användning av mindre kadmiumhaltiga fosfatråvaror ( 13). Bekämpningsmedel med arsenik och tallium används inte i Sverige. (För impregnering av virke används emellertid 500 ton arsenik per år; se rad 8.)

1.6.4 Fördröjda lokala utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 4 och 7. Fördröjda lokala utsläpp av sällsynta grundämnen sker främst från avfall från gruvor och metallverk men även från aska (från förbränning av olja, kol, avfall m m) och hushållsavfall.

resultat 257

Miljöskyddets

Som ovan sagts (kap II:3) får man räkna med att ämnena till stor del kommer att lakas ur med tiden, eftersom de avfallsupplag som hittills anlagts inte är (eller kommer att förbli) helt täta. En bedömning av avfallsupplagens möjliga framtida miljöeffekter bör därför utgå från de totala mängderna av sällsynta grundämnen i avfallsupplagen, inte från det nuvarande årliga utläckaget från dem. Förenklat kan man säga att mängderna anger (en övre gräns för) hur mycket miljön kring avfallsupplagen kommer att förorenas, medan utläckaget endast anger den takt med vilken föroreningen fortskrider/i Man vet inte hur stora mängder av sällsynta grundämnen som hittills deponerats som avfall av olika slag. Mängderna måste emellertid vara betydande: säkert mer än 10 gånger men knappast mer än 100 gånger större än nuvarande årliga tillskott till upplagen (rad 7). Den hittills deponerade kopparmängden skulle t ex då vara av storleksordningen 100 000 - 1 000 000 ton. Det är därför rimligt att antaga att avfallen innehållande sällsynta grundämnen på lång sikt kommer att tillföra betydligt större mängder av dessa ämnen till miljön än de direkta utsläppen. Om processutsläpp renas från sällsynta grundämnen och dessa inte återanvänds kommer reningen att medföra att avfallsproduktionen ökar. Minskade direkta utsläpp har då ersatts av ökade fördröjda utsläpp. Villkoren för hur avfall får deponeras har emellertid skärpts successivt vilket gjort deponering dyrare och återvinning mer attraktiv än tidigare. I vissa fall har återvinning kunnat stimuleras med bidrag. Mil jöskyddet arbetar sålunda inte endast med målet att minska de direkta utsläppen utan söker dessutom verka för minskade avfallsmängder och därmed för minskade fördröjda utsläpp. Som ovan sagts är de avfallsupplag som hittills anlagts inte så utformade att deras innehåll av sällsynta grundämnen hålls inneslutet för all framtid. Den deponeringsteknik som numera föreskrivs är emellertid mer ägnad att motverka urlakning än äldre teknik. Det är dock inte känt hur mycket detta påverkat det totala årliga utflödet av sällsynta grundämnen från landets avfallsupplag. “Resonemanget förutsätter att utläckaget är 1.6.5 diffusa stort i jämförelse med

Fördröjda utsläpp

den naturliga omsättningen av resp ämnen Se tabell IV:1-2, rad 5 och 8. i recipienten, vilket tor- Som ovan sagts (kap II:3) kommer huvuddelen av de sällsynta grundäm- de gälla för de flesta av nen som ingår i olika produkter att med tiden söka sig ut i miljön (genom de större upplag som nu finns i landet. Utkorrosion, slitage, medveten avfallsdeponering, eller genom att föremål helt enkelt släppsvillkor för upplag slängs). De mängder av sällsynta grundämnen som på detta sätt innehållande sällsynta kommer att nå miljön är betydligt större än de som går ut som direkta grundämnen behandlas utsläpp.5 i V:3.5.5. Hur stora mängder sällsynta grundämnen som hittills ackumulerats som 5Detta gäller för jorden olika produkteri det svenska samhället är inte känt; man kan emellertid få en som helhet; för ett avuppfattning om storleksordningen genom att utgå från det årliga tillskottet av gränsat område, t ex ett gruvdistrikt, kan proett visst ämne och antaga att den hittills ackumulerade mängden är 10 - 100 cessutsläpp och avfall gånger större. Uppgifter om de årliga tillskotten av arsenik, kadmium och självfallet vara de helt kvicksilver har tagits ur naturvårdsverkets för dessa ämnen balansräkningar dominerande källorna, och förts in på rad 8 i tabellen. även på lång sikt.

258 resultat sou 1983:56

Miljöskyddets

Sverige tillförs för närvarande ca 400 ton kadmium per år som avsiktlig eller oavsiktlig i olika produkter. Ett principiellt förbud mot ingrediens användning av kadmium för ytbehandling, som pigment och som stabilisator iplast trädde i kraft den 1 juli 1982. Förbudet har lett till att användningen av kadmium för dessa ändamål kraftigt minskat inom den svenska industrin. av små slutna nickel- och kadmiumackumulatorer har emellertid Importen ökat mycket starkt: från 1 ton kadmium per år 1970 till 15 ton per år 1979, och kadmiumtillförseln till ökningen tycks fortsätta (3). Den sammanlagda samhället torde dock komma att minska under de närmaste åren. Redan i dag är de diffusa utsläppen av flera sällsynta grundämnen av betydande. Mycket grovt kan man t ex räkna med att hälften av tillförseln sådana ämnen till de kommunala reningsverken härrör från hushållen, korroderande (fra zink men även koppar) och nedfall inom metallytor tätort. Halterna av sällsynta grundämnen i de kommunala respektive slammen är därför i allmänhet fortfarande höga, trots att tillförseln från industrier minskat betydligt under 1970-talet. Såvitt känt har inga uppskattningar gjorts av den fördröjda diffusa Dess betydelse har emellertid motiverat att den trots avsaknaspridningen. den av data förts in i tabell IV:l-2 (rad 5) och där angivits som liten, medel respektive stor. Denna (självfallet mycket osäkra) bedömning har gjorts i jämförelse med övrig spridning av respektive ämne. Vissa åtgärder för att minska den fördröjda diffusa spridningen av sällsynta har hittills vidtagits mot kadmium och kvicksilver. Användgrundämnen ningen av kadmium för ytbehandling, som stabilisator i plast och som och vid flera klor-alkalifabriker har pigment har sålunda i princip förbjudits, man gått över till kvicksilverfri teknik. Naturvårdsverket har kartlagt större flöden av kvicksilver respektive kadmium inom samhället och från samhället till miljön. Sådana kartläggningar har också gjorts för bly och arsenik.

1.6.6 Nedfall över Sverige

Se tabell IV:1-2, rad 6. i tabellen är ungefärliga, men storleksordningen säkerställd. Uppgifterna Uppgifterna avser det totala nedfallet; nedfallet per ytenhet är störst i södra De svenska utsläppen till luft bidrar till det totala nedfallet. För Sverige. vanadin och nickel har bidragen uppskattats till 50 respektive 25 % (13). I det totala nedfallet källor (exv jorddamm). För ingår vidare bidrag från naturliga de ämnen som behandlats här torde emellertid den naturliga andelen av nedfallet vara liten. För kvicksilver kompliceras bedömningen av att metallen och flera av dess föreningar är flyktiga; nedfallet kvicksilver kan därför åter avgå till luften och sedan falla ned inom ett annat område. I södra Sverige har nedfallet av bly, kadmium och zink minskat under senare år, medan nedfallet av arsenik, koppar och vanadin inte förefaller ha ändrats. (21) saknas om bortförseln med vinden av sällsynta grundämnen från Uppgifter Sverige. Av utsläppen till luft av bly, krom och nickel torde emellertid huvuddelen falla ned inom landet. Av arsenik, koppar, kadmium och zink faller en större andel ned utanför det svenska fastlandet (bl a i Bottenhavet).

Miljöskyddets resultat 259

1.6.7 Transport till havet med avrinnande ytvatten

Se tabell IV:1-2, rad 9. Uppskattningar av den totala naturliga transporten av några sällsynta grundämnen till havet med svenska vattendrag finns på rad 9 i tabellen. Uppgifterna bör användas med försiktighet men bör kunna jämföras med den totala tillförseln av respektive ämne till Sverige. Den verkliga transporten (dvs naturlig transport plus av människan orsakad tillförsel) är sannolikt större; tillgängliga uppgifter är emellertid osäkra.

1.6.8 Sällsynta grundämnen till åkerjord

Förhöjda halter av sällsynta grundämnen i âkerjord kan (liksom för låga halter) leda till att grödorna växer sämre och/eller till att de blir mindre tjänliga som föda för människor och djur. Förhöjningarna skulle sannolikt bli mycket långvariga. Tillförseln av sällsynta grundämnen till den svenska åkerjorden är därför av särskilt intresse från naturresurs- och miljösynpunkt. Tillförseln av några sådana ämnen till åkerjord sammanfattas i tabell IV:1-3. För jämförelse ges också ungefärliga uppgifter om jordbruksmarkens totala innehåll av dessa ämnen. Uppgifter om bortförsel (med grödor och genomrinnande vatten) saknas i tabellen som såtillvida är ofullständig?

1.6.9 Föroreningssituationen - luft

Fasta ämnen som emitterats till luft faller snabbt ned. De minskningar av utsläppen av sällsynta grundämnen till luft som skett från fasta anläggningar (tabell IV:1-1) och från biltrafiken (bly) har därför medfört att halterna av dessa ämnen minskat i luften kring utsläppskällorna. Luftens kvalitet har dock inte i alla fall förbättrats i samma grad som utsläppen minskat: . resterande utsläpp efter rening består vanligen av finare partiklar med allvarligare hälsoeffekter och längre uppehållstid i luften än de grövre partiklarna. Klart är ändå att utsläppsminskningarna resulterat i förbättrad luftkvalitet. Utsläppen kommer under de närmaste åren att minska ytterligare.

1.6.1O Föroreningssituationen - vatten

De sällsynta grundämnena bildar svårlösliga föreningar med många i naturen vanliga substanser, och sedimenterar därför i sjöar, vattendrag eller havet eller späds ut i havet, där mängderna är så stora att människan endast lokalt och övergående kan märkbart påverka halterna. För sällsynta grundämnen i vatten (lösta eller suspenderade) gäller sålunda liksom för sådana ämnen i luft: halterna nedströms utsläppen har sjunkit sedan utsläppen minskats. __ .. . . . .. . “Bortforsel per ytenhet

En allman hojnzng av halterna sker emellertid l alla forsurade vattenomra-

med vete kom resp

den och i surt grundvatten genom utlösning av sällsynta grundämnen från potatis rehovisas för en

markens förråd (av naturligt eller mänskligt ursprung) av sådana ämnen. antal metaller i (45).

260 Miljöskyddets resultat

1.6.11 - mark och sediment

Föroreningssituationen

Slutstation för utsläppta sällsynta grundämnen är sålunda mark och sediment (frånsett den andel som späds ut i havet), där ämnena adderas till de mängder som tidigare ackumulerats. För mark och sediment har reningen av utsläppen därför endast medfört att det totala innehållet av sällsynta grundämnen nu ökar långsammare än tidigare.7 Det är för övrigt osäkert om de totala flödena av sällsynta grundämnen (andra än bly och sannolikt kvicksilver) från samhället till naturen verkligen minskat: miljöskyddet har ju hittills i huvudsak sökt begränsa de direkta utsläppen, medan spridningen av sällsynta grundämnen från de ökande mängderna av varor innehållande sådana ämnen börjat beaktas först på senare tid (kadmium, kvicksilver; se ovan). För marken kan föroreningssituationen, mycket förenklat, sammanfattas sålunda: Det genomsnittliga nedfallet av sällsynta grundämnen över Sverige är för närvarande sådant att det skulle ta mycket lång tid att märkbart påverka de totala mängderna av sådana ämnen i marken -för åkermarken (dit tillförseln är högre än till övrig mark) kan man med stöd av tabell IV:1-3 uppskatta att det skulle ta 100- 1000 år att fördubbla mängderna i matjordslagret från de (i stort sett naturliga) nuvarande mängderna (även under det - orealistiska antagandet att bortförseln är noll). De långvariga störningar som nuvarande genomsnittliga tillförsel av sällsynta grundämnen till marken eventuellt kan orsaka är sålunda inte ett problem som är akut i den meningen att det måste åtgärdas omedelbart. Det bör framhållas att ovanstående gäller för de eventuella långvariga följderna av den genomsnittliga tillförseln. De kortvariga effekterna är sålunda föga kända: man kan t ex inte utesluta att ett ökat nedfall av ett visst grundämne i lättillgänglig form skulle kunna ge större effekter på livet i marken än vad som kunde väntas från den kanske obetydliga ökningen av markens totala innehåll av ämnet. Det bör vidare framhållas att tillförseln i verkligheten inte är jämnt spridd över landet: nedfallet kring större 7Denna beskrivning är punktkällor och trafikleder är sålunda högst betydande, det allmänna något förenklad: för markområden där den nedfallet är störst i söder och avtar mot norr, åkrar som gödslas med rötslam antropogena tillförseln tillförs mer än andra etc. av sällsynta grundämnen Det skall vidare betonas att jämförelsen mellan nedfallet och markens är tillräckligt liten kan såväl nedfall totala innehåll av sällsynta grundämnen kan vara missledande: tillförseln kompenseras som markförråd kan innehålla både lättillgängliga och svårtillgängliga av den bortförsel som sker med genomrinnan- fraktioner av respektive ämne. I 100-årsperspektivet utjåmnas emellertid de vatten. Även från eventuella skillnader i tillgänglighet mellan tillförda och ursprungliga sediment kan en utlösämnen. ning ske; särskilt i sura För skogsmarken är jämförelsen mellan nedfall och innehåll av sällsynta sjöar och i strömmande än vanskligare, eftersom de tillförda ämnena inte blandas i vatten. En långsam tran- grundämnen sport sker sålunda stän- marken på samma sätt som sker i åkerjord då denna bearbetas. Ämnena kan digt från marken till därigenom komma att koncentreras i något visst skikt i marken. Mätningar närliggande sediment av zink och kadmium väl balanserar det och från sedimenten tyder emellertid på att utlakningen genomsnittliga nedfallet och att någon allmän ackumulering av dessa ämnen genom sjösystemen mot havet. därför inte skeri den svenska skogsmarken. Däremot ackumuleras bly (dock

sou 1983:56 resultat 261

Miljöskyddets

långsammare än tidigare sedan blyhalterna i bensinen sänkts) och sannolikt även koppar. (23) För mossor är jämförelsen helt irrelevant: de tar sin näring direkt ur regnvattnet och påverkas tydligt av dess innehåll av sällsynta grundämnen men inte av innehållet i marken. Kring vissa större punktkällor som stål- och metallverk är halterna av flera sällsynta grundämnen i markens ytskikt inom milsvida områden redan nu 10 - 100 gånger högre än de naturliga (13), (27) och halterna fortsätter att stiga; de miljöskyddande åtgärder som hittills vidtagits har, som ovan sagts, endast kunnat bromsa takten i föroreningsökningen. Mycket kraftiga utsläppsminskningar skulle erfordras för att vända utvecklingen så att halterna i marken skulle börja minska (dvs så att tillförseln blir mindre än urlakningen). Halterna skulle för övrigt sjunka mycket långsamt: man har t ex beräknat att även om utsläppen från Rönnskärsverken skulle upphöra helt, skulle det ta ca 100 år innan kopparhalten i skogsmarkens ytskikt 30 km från fabriken skulle sjunka till hälften av nuvarande nivå; en nivå som är tiotals gånger högre än den naturliga (13) (26). För sällsynta grundämnen i sediment kan situationen, förenklat, sammanfattas enligt följande. I en sjö utan direkta utsläpp förs sällsynta grundämnen till sedimenten dels genom nedfall direkt i sjön, dels genom att tillrinnande vatten tillför sådana ämnen som fallit ned eller lösts ut inom sjöns tillrinningsområde. Räknat per ytenhet blir därför tillförseln till sjöarnas sediment större än tillförseln till marken. Ämnena binds dessutom hårt till materialet i sedimenten. Halterna kan därigenom bli höga. Antalet sällsynta grundämnen som ackumuleras i sediment är sannolikt större än antalet som ackumuleras i mark. Vid en undersökning av tio skogssjöar i sydvästra Sverige visade sig tex halterna av bly, kadmium, kvicksilver och zink i det övre sedimentskiktet (0 - 5 cm) vara 2- 15 gånger högre än längre ned i sedimenten (24). Dessa resultat är inte extrema, utan tvärt om typiska för sjöar inom opåverkade områden. Kring större tätorter är halterna av flera sällsynta i grundämnen sedimenten än mer förhöjda till följd av processutsläpp, diffust nedfall (bl a från sopförbränning) och spridning från metallhaltiga ytor. De högsta halterna av sällsynta grundämnen i sediment återfinns dock i recipienter till gruvor, stål- och metallverk etc, där halterna kan vara hundratals gånger högre än de naturliga.

1.6.12 Föroreningssituationen - kvicksilver

Kvicksilvers flyktighet och extrema att anrikas i levande benägenhet organismer gör att dess halter i luft, vatten och mark inte utan vidare kan användas som mått på föroreningssituationen. Bilden kompliceras vidare av att kvicksilvers tillgänglighet för levande organismer ökas av den tilltagande försurningen (vilket fö gäller även för andra som metaller), samtidigt försurningen påverkar kvicksilvrets fördelning mellan vatten och luft. Resultaten av hittills vidtagna åtgärder mot kvicksilverspridningen kan emellertid sammanfattas sålunda:

262 Miljöskyddets resultat sou 193355

E! Förbudet mot användning av vissa särskilt anrikningsbenägna kvicksilverföreningar för betning av utsäde har medfört att kvicksilverförgiftningen av fröätande fåglar och rovfåglar praktiskt taget har upphört. E! Minskningen av kvicksilverutsläppen har i vissa fall resulterat i sjunkande kvicksilverhalter i fisk så att tidigare sk svartlistade vattenområden kunnat frilistas. I svartlistade sjöar utan känt kvicksilverutsläpp har halterna emellertid inte sjunkit; i vissa av dem har halterna to m stigit (25).

Kvicksilversituationen behandlas utförligare i III:4.8.

1.6.13 -

Föroreningssituationen sammanfattning

För sällsynta grundämnen i miljön kan situationen alltså sammanfattas sålunda: E! luft och vatten har blivit renare sedan utsläppen minskat, men försurningen orsakar en fortgående höjning av halterna i oförorenade vatten (inkl grundvatten) D en allmän ackumulering sker av vissa sällsynta grundämnen i mark och sediment i Sverige E! från större tätorter där stora mängder av sällsynta ämnen är i bruk är uttlödet till kringliggande mark och sediment betydande A D kring större punktkällor (gruvor, fabriker, avfallsupplag) är halterna av flera sällsynta grundämnen i mark och sediment mycket starkt förhöjda, även långt från respektive källa, och halterna fortsätter att stiga (ehuru i lägre takt än om inga miljöskyddsåtgärder vidtagits)

För sällsynta grundämnen i miljön har utvecklingen således endast delvis gått_ i riktning mot det allmänna miljöpolitiska målet: luft- och vattenmiljön kring större utsläppskällor har förbättrats, men försurningen ger en allmän höjning av halterna i ytvatten, markvatten och grundvatten och i mark och sediment fortsätter halterna av flera ämnen att stiga.

Kolföreningar

1.7.1 Utsläpp - diverse kolföreningar

En ideal utsläppsstatistik för kolföreningar skulle gruppera substanserna efter deras livslängd i miljön (persistens), deras giftighet i olika avseenden etc och skulle även informera om utsläppens geografiska fördelning så att belastningen på människor och miljö kunde bedömas. För substanser av organiskt ursprung skulle uppgifter om utsläpp ställas i relation till den naturliga förekomsten (produktion, halter, nedbrytning) av samma eller liknande substanser. I tillgänglig miljöstatistik redovisas emellertid större utsläpp av kolföre-

^

sou 1983:56 Miljöskyddetr resultat 263

ningar uttryckta som suspenderade ämnen, kolväten och olja.” Dessa

BOD7,

samlingsparametrar ger ingen information om de utsläppta föroreningamas hälso- och miljöfarlighet (vilket heller inte varit avsikten). Mellan BOD, och farlighet råder to rn ett delvis omvänt förhållande eftersom en ökad andel svåmedbrytbara ämnen i ett utsläpp registreras som

en minskning av BOD7-värdet. Det BOD7-värde som erhålls vid analys av ett

utsläpp kan också_ minskas av att utsläppet innehåller ämnen som är giftiga

för de mikroorganismer som används vid BOD7-analysen. BOD, kan därför

sägas vara ett mått på ett utsläpps innehåll av just sådana kortlivade substanser som är minst farliga för miljön. De samlade utsläppen av BOD, har minskat från ca 900 000 ton per år (omkr 1965) till ca 350 000 ton per år. Huvuddelen härrör från massa- och pappersindustrin. Bidraget från kommunala reningsverk är jämförelsevis litet. Naturvårdsverket räknar med en fortsatt minskning av utsläppen. Se figur IV:1-5.

“B0D7 (Biological Oxygen Demand, 7 days”) anger den biokemiska syreförbrukningen under 7 dygn vid 20 grader C. 80D-, är sålunda ett mått på mängden biologiskt lätt nedbrytbar substans. Skrivs även B87 (Biologisk Syreförbrukning). Ett annat mått är COD (Chemical Oxygen Demand) som anger syreförbrukningen vid kemisk oxidation under vissa standardiserade betingelser. Ett utsläpps COD-värde är alltid större än (eller möjligen lika med) dess BOD7-värde. Skillnaden har därför ibland tolkats som ett mått på mängden svåmedbrytbart material i ett utsläpp. Denna tolkning är dock riskabel; verkligt stabila substanser ger inget (eller för lågt) utslag i en COD-analys. Suspenderade ämnen (SUSP) innefattar alla fasta ämnen i ett utsläpp, organiska såväl som oorganiska. BOD7, COD och SUSP används för utsläpp i vatten. Kolvâten är föreningar av typen Gul-Im. Även andra flyktiga kolföreningar från t ex biltrañken brukar i miljöstatistiken räknas som kolväten. Kolväten kan vara mer eller mindre flyktiga. Flyktigheten beror i första hand av molekylvikten. Mirreralolja består huvudsakligen av olika kolväten.

1000-lal ton BOD,/år

400- Massa- och pappecsiaøuscri l 300- I “ * . - l. ›« zoo-V g l l _, §_ _ _-I=: Övrigt Å, Figur IV:1-5 Utsläpp av 1990 19.80 lättnedbrytbar substans lkgNg/gggigmgivg __ till vatten. Källa: (I)

264 Miljöskyddew resultat

Utsläppen av suspenderade ämnen har minskat från ca 400 000 ton perår (omkr 1965) till ca 150 000 ton per år. Även här räknar naturvårdsverket med en fortsatt minskning. Figur IV:1-6 visar SUSP-utsläppen från massa- ochi pappersindustrin, Övrig industri och kommunala reningsverk. Utsläppen från massa- och pappersindustrin består huvudsakligen av material med organiskt ursprung (cellulosafibrer, barkfragment, slam från biologisk rening etc) medan de suspenderade ämnena från övrig industri till största delen består av oorganiskt material. Utsläppen av kolväten till luften var ca 360 0()0 ton per år (1975).Hälften av detta härrörde från motorfordon och knappt hälften från industrin (I). Utsläppen av kolväten från motorfordon under de senaste decennierna framgår av figur IV:1-7. Svenska farvatten tillförs ca 50 000 ton olja per år. De tre största källorna ärdagvatten, atmosfäriskt nedfall och fartygstrafik. Tillskottet från fartygsolyckor är jämförelsevis litet men ger svåra skador lokalt. Se tabell IV:1-4.“

100043! ton suspenderade ämnen/år l

\ I I I 300 - - I Massa- och | pappersindustri

l

I

l

I I

1 00 -

År i Fkurnhbáüküwpav 1960 1970 1 säö 1 990 suspenderade ämnen till vatten. Källa: (1 ) SNV bedömning

L

sou 1983:56 resultat 265

Miljöskyddets

1000491ton kowäten/år

200 -

100-

Figur IV:I -7 Utsläpp , , . År från motorfordon av 195° 195° 197° 193° 199° kolväten till luft. Källa: 14531 kärra_ _ _ (1)

Tabell IV:1-4 Utsläppskällor och uppskattade årliga utsläppsmängder av olja i ton för år 1976 eller 1977 till svenska farvatten. Alla beräkningar kan vara behäftade med fel. Siffrorna anger storleksordningarc

Hamnverksamhet

Från land

“ Häri ingår delvis rester från barlastvattenrening. b Häri ingår även visst dagvatten CKälla: (33)

266 resultat

Miljöskyddets

1.7.2 - och andra substanser

Utsläpp halogenerade onaturliga (förutom bekämpningsmedel)

Åtgärder vidtogs tidigt (1971) för att stoppa spridningen till miljön av PCB

(polyklorerade bifenyler); en grupp substanser som visat sig extremt långlivade, ackumulerbara och livsstörande. På senare tid har användningen av fluorklorkolväten som drivgas i aerosolförpackningar i princip förbjudits i Sverige och flera andra länder sedan substanserna visat sig kunna skada ozonskiktet i stratosfären. Många substanser, merendels onaturliga och med okänd livslängd, används inom industrin som tillsatskemikalier” och hjälpkemikalier. Många av dessa hamnar i processavloppen eller lämnar fabrikerna som ingredienser i de färdiga produkterna. Under senare år har därför garveri-, textil- och pappersindustrin i samarbete med naturvårdsverket låtit inventera använda tillsatskemikalier och sammanställa det man vet eller kan förmoda om deras livslängd i miljön, giftighet och ackumulerbarhet. Det har därvid visat sig möjligt att med relativt god säkerhet rangordna substanserna efter deras relativa miljöfarlighet, trots att kunskaperna om de enskilda ämnena vanligen är mycket osäkra. Avsikten är att man, med stöd av denna rangordning, bland substanser med samma användningsområde skall kunna byta ut de sannolikt farligare mot sådana som kan antas vara mindre farliga. En sådan sanering bör också kunna leda till att det totala antalet substanser inom ett visst användningsområde minskar, så att den kvarvarande kemikaliefloran blir lättare att överblicka. Enligt naturvårdsverket är fördelen med detta arbetssätt att man inte behöver veta mer om de enskilda substansemas miljöeffekter än vad som behövs för att med rimlig säkerhet kunna rangordna dem inbördes; dessutom är förfarandet administrativt enkelt. Liknande inventeringar planeras för vissa substansgrupper med vidsträckt användning som tensider och syntetiska oljor. Av alla källor till spridning av halogenerade kolföreningar i miljön är cellulosaindustrin den mängdmässigt helt dominerande. Med avloppsvattnet från cellulosaindustrins blekerier släpps årligen ut ca 250 000 ton av i

huvudsak oidentifierade klorerade substanser (29). Övrig spridning av

halogenerade ämnen i miljön uppgår till ca 30 000 ton/år till luft (huvudsakligen lösningsmedel), och 500 ton/år till vatten. Marken tillförs 3 500 ton bekämpningsmedel per år; dessutom deponeras okända mängder klorerade substanser i avfall från industrier och kommuner (34). Miljöskyddet inom cellulosaindustrin gällde tidigare i huvudsak konventionella föroreningar

som syretärande substans (BOD7), stoft, färg, suspenderat material,

svaveldioxid etc. Från senare hälften av 1970-talet har emellertid ökad uppmärksamhet ägnats åt utsläppen av långlivade och/eller giftiga föroreningar från framför allt blekerierna. Nya eller modifierade processer för blekning och avloppsrening kommer därför efterhand att leda till lägre utsläpp av klorerad substans från blekerierna; med nuvarande utveckling kommer emellertid utsläppen att för lång tid framöver vara mycket stora.

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 267

1.7.3 -

Utsläpp bekämpningsmedel°

Bekämpningsmedel blev registreringspliktiga i Sverige 1953 då kungörelsen angående växtskyddsmedel trädde i kraft. En registrering från och med 1953 och följande tioårsperiod innebar endast att tillverkaren, importören eller säljaren skulle lämna uppgifter om medlets sammansättning och användning till växtskyddsanstalten. Växtskyddsanstalten gjorde ingen bedömning av medlens lämplighet från hâIs0-, miljö- eller effektivitetssynpunkt. Kungörelsen angående växtskyddsmedel ersattes 1963 av giftförordningen och bekämpningsmedelskungörelsen. Registreringsarbetet övertogs av giftnämnden. Den väsentligaste förändringen var att varje medel skulle godkännas före försäljning. Giftnämnden bedömde medlets hälsoeffekter och

effekter på husdjur och nyttoväxter. Giftnämnden gjorde en faroklassifice-

ring, utformade varningsföreskrifter och fastställde användningsområdet för medlet. En stor del av de medel som används i dag registrerades under giftnämndens tid. År 1973 tog produktkontrollnämnden över registreringsverksamheten i samband med att lagen om hälso- och miljöfarliga varor trädde i kraft. Produktkontrollnämnden skall även ta hänsyn till bekämpningsmedlets miljöeffekter. Sortimentet av registrerade bekämpningsmedel (dvs medel som får användas för vissa angivna ändamål) förändras från år till år, se tabell IV: 1-5. Vid slutet av år 1970 fanns sålunda 838 medel registrerade. Tio år senare

°Materialet till detta avsnitt har, där inte annat sägs, tagits ur (31) och (32). De flesta aktiva substanser i bekämpningsmedel är kolföreningar, dvs organiska substanser uppbyggda av kol, väte och syre; ofta innehåller molekylerna dessutom halogener, kväve, fosfor etc. Bekämpningsmedel redovisas därför under rubriken kolföreningar i detta betänkande. Flera bekämpningsmedel innehåller emellertid sällsynta grundämnen (kvicksilver, arsenik m fl). Bland träskyddsmedlen utgörs sålunda ca 25 % av metalloxider, fluorider och olika metallnaftenater (räknat på förbrukade mängder aktiv substans). Väsentligare spridning av sällsynta grundämnen med bekämpningsmedel redovisas i 1.6, detta kapitel.

Tabell lVzl-S Registrering av bekämpningsmedel i Sverige 1970-1980

År då beslutet trädde i kraft

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

Antal medel som återkallats på initiativ från Registreringshavaren 44 42 35 32 30 30 54 42 55 34 21 Giftnämnden/PKN p. g. a. ute-

Antal nyregistrerade medel 106 77 74 99 62 61 63 48 50 60 29 Förändring under året + 40 + 18 + 8 + 66 + 16 + 29 - 1 - 35 -100 + 16 - 15 Antal registrerade vid årets slut 838 856 864 930 946 975 974 939 839 852 837

a Källa: (32)

268 Miljöskyddets resultat

fanns ungefär lika många medel registrerade. Däremellan hade emellertid totalt 687 medel återkallats av tillverkaren, produktkontrollnämnden eller regeringen och lika många nya registrerats. Halten aktivt ämne i preparaten har också ändrats och nya ämnen tillkommit. Nämnden har vid nyregistreringar i första hand beaktat medlens hälsofarlighet och konsekvent strävat mot mindre hälsofarliga preparat. Även miljöaspekterna har dock beaktats, tex vid återkallandet av DDT- och pentaklorfenolpreparaten (se nedan). Förbrukningen av kemiska bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsodling har femtonfaldigats, räknat i aktiv substans, under de senaste trettio åren (30). Användningen av bekämpningsmedel för olika ändamål under åren 1976 - 1980 redovisas i tabell IV:1-6. Användningen 1980 för olika ändamål och inom olika samhällssektorer framgår av tabell IV:1-7. Tabellerna ger en uppfattning om förbrukningsmönstret och dess variation under de senaste åren. Man kan t ex notera att användningen av träskyddsmedel är stor, att den största förbrukningen sker inom industrin och att användningen för närvarande ökar kraftigt. För ogräsbekämpningsmedel kan observeras att användningen är stor, att den varierar från år till år utan tydlig tendens och att den helt övervägande andelen förbrukas inom jordbruket” medan förbrukningen inom bl a skogsbruket är jämförelsevis låg.” Uppgifterna i tabellerna avser 240 olika aktiva substanser (plus ett okänt antal föroreningar) med högst varierande egenskaper. De ger därför föga ledning för bedömning av hälso- och miljöeffekter. Det bör särskilt

“Huvudsakligen för ogräsbekämpning i strå- Tabell IV:l-6 Användning av bekämpningsmedel under åren 1976-19800 säd. Drygt hälften är fenoxisyror (räknat på Typ av medel Verksam beståndsdel, ton mängden aktiv substans). I vissa delar av 1976 1977 1978 1979 1980 landet behandlas upp till 95 % av stråsädesa- Betningsmedel 117 70 74 114 151 realen (31) (32).

ningsmedel för lövslybekämpning. Förbrukning- Totalt 8 362 8 693 8 321 9 384 11 197 en var emellertid även % 100 104 99 112 134 dessförinnan jämförela sevis låg: 50 - 80 ton Uppgifterna för 1976-1979 avser de sammanlagda mängderna av ogräsbekämpningsper år, dvs 1 - 2 % av medel och tillväxtregulatorer. den samlade förbruk- b Uppgifterna för 1968-1978 avser de sammanlagda mängderna av insektsbekämpningen av ogräsbekämp- ningsmedel och myggmedel. ningsmedel. CKälla: (31)

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 269

Tabell lV:l-7 Användning av bekämpningsmedel i olika användarkategorier (Summatabell) 198W Typ av medel Antal Verksam substans, ton verksamma substansen* Totalt Jordbruk Skogs- Frukt och Industri Hushålls-

Tillväxtregulatorer Insektsbekämpningsmedelb 63 262 171 11 25 16 39 12 37 - - - - 37 Myggmedel

Avskräckningsmedel Medel mot gnagare 4 0,5 x x x x Träskydds- och impregnerings-

a Några verksamma substanser ingår i flera bekämpningsmedelstyper. b Avser ej myggmedlen. -V

Årsförbrukning mindre än 200 kg.

5 Källa: (31)

påpekas att ingen sådan information kan erhållas ur uppgifter om totalförbrukningen eller dess ändring över tiden. Exempel på indragna registreringar (32):

Genom giftnämndens beslut 1969 förbjöds fr 0 m 1970 all användning av aldrin och dieldrin och användningen av hushälls- och hemträdgårdspreparat innehållande DDT eller lindan. (Samtliga är svårnedbrytbara klorerade kolföreningar och används som insektsmedel.) Enda kvarvarande användning av DDT var mot snytbagge på barrträdsplantor. Användningen skedde på dispens av giftnämnden/produktkontrollnämnden to m 1974.

Samtliga medel innehållande paration (8 st, insektsmedel). Medlen då förbjöds, mindre giftiga medel med samma användningsområden fanns (t ex fenitrotion). Vissa medel innehållande dinoseb (ogräsbekämpningsmedel). Övriga medel med dinoseb har därefter återkallats av registreringshavarna. Fr o m 1979 inget dinosebmedel registrerat.

270 resultat sou 193355

Miljöskyddets

Samtliga medel innehållande amitrol (18 st, ogräsbekämpning). Medlen förbjöds då det inte kunde uteslutas samband mellan inträffade fall av cancer och användning av amitrolhaltiga medel.

All användning av DDT förbjuden fr 0 m detta år.

Regeringen införde ändring i 27 § kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor som innebär att ogräsbekämpningsmedel innehållande fenoxisyran 2,4,5-T inte får registreras. Sådana medel innehåller låga halter av högaktiva dioxiner som förorening. Enligt övergångsbestämmelserna återkallades registreringen för samtliga medel (23 st) som innehöll 2,4,5-T.

Produktkontrollnämnden återkallade 1977 registreringen för samtliga medel innehållande klorerade fenoler. Beslutet överklagades hos regeringen, som förlängde övergångstiden för beslutets ikraftträdande för vissa medel. Samtliga registreringar emellertid 1980. Medlen används för industriell impregnering mot upphörde av trä i hemmen. svampangrepp på trä, textilt material och läder och för behandling Medlen förbjöds p g a att höggiftiga ämnen (klorerade dioxiner) bildas vid förbränning av behandlat material eller kan ingå som förorening i medlen. återkallades för 9 medel, vars toxikologiska dokumentation Registreringen grundades på undersökningar utförda vid IBT, ett amerikanskt uppdragslaboratorium. Falsarier hade förekommit vid laboratoriet.

visade Samtliga medel innehållande nitrofen (2 st, mot ogräs). Nyare undersökningar att medlen är fosterskadande och cancerframkallande.

av fenoxisyrapreparat återkallades (8 st). Nyare Samtliga pulverformuleringar effekt av epidemiologiska undersökningar antyder möjligheten av en svagt cancerogen Av arbetshygieniska skäl bör därför pulverformuleringar helt undvifenoxisyror. kas.

I 981

Två preparat för svampbekämpning innehållande captan.

Sex svampbekämpningsmedel innehållande benomyl (3 st) och canbendazim (3 st).

kan önska återkalla en registrering; i de flesta fall En registreringshavare sannolikt av rent marknadsmässiga skäl. I vissa fall är det uppenbart att

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 271

kännedom om nya undersökningsresultat varit bidragande orsak. Inte sällan sker ett sådant återkallande efter informella diskussioner mellan produktkontrollnämnden och registreringshavaren. Av denna anledning har bekämpningsmedel innehållande bl a följande verksamma beståndsdelar helt försvunnit från det svenska sortimentet under 1970-talet. Dessa medel har haft ytterst begränsad användning.

monuron, mutagen, misstänkt cancerogen

klordekon, cancerogen, svârnedbrytbar l,2-dibrom-3-klorpropan, stör spermabildningen hos män

1 979

klorbensilat, cancerogen på mus

1 980

pyrinuron. kan framkalla diabetes, aldrig marknadsfört hexaklorbensen, ej marknadsfört under senare år, misstänkt cancerogen, svårnedbrytbar

För att minska expositionen för användare eller allmänhet har restriktioner införts för bl a medel innehållande D lindan - inskränkt användningsområde D ditiokarbamater - inskränkt användningsområde, förlängd karenstid, ändrad faroklass D paraquat - faroklass ändrad till klass 1, inskränkt användningsområde D kvicksilverbetningsmedel - inskränkt användningsområde, ökade krav för erhållande av betningstillstånd D fenitrotion - inskränkt användningsområde, på allmän plats ej D captan och benomyl - inskränkt användningsområde

En viss utveckling har ägt rum mot biologiskt högaktiva ämnen med mer specifik verkan. Ett exempel på detta är de s k syntetiska pyretroiderna vilka är mycket giftiga för insekter, men låggiftiga för varmblodiga djur. Kraven på dokumentation av bekämpningsmedlens sammansättning och egenskaper har skärpts de senaste åren. Ett steg i denna utveckling har varit framtagandet av en dokumentationskravlista och ett ansökningsformulär som till sin utformning är gemensamt för de nordiska länderna. Utvecklingen mot skärpta dokumentationskrav är en internationell företeelse. Man har inom olika internationella organisationer ansett det befogat att eftersträva en harmonisering av såväl de krav som kan ställas på olika undersökningar, som på det laboratorium som utfört dem. Ett dylikt harmoniseringsarbete har pågått inom OECD under flera år. Detta arbete har lett till att ett 50-tal s k guidelines för olika undersök-

272 Miljöskyddets resultat

ningar antagits. Sverige har aktivt deltagit i detta arbete, vilket bl a haft till följd att man i det nya ansökningsförfarandet, som på försök gäller sedan 1981-01-01, rekommenderat att undersökningar utförs enligt dessa eller motsvarande guidelines. De skärpta och harmoniserade kraven gäller sålunda dokumentationens innehåll och sättet för dess framtagande, inte medlens hälso- eller miljöfarlighet som sådan. Det är emellertid troligt att en viss sanering av kommer att ske som en följd av dessa bekämpningsmedelsmarknaden skärpta krav. 1979 tillsattes en utredning om användningen av kemiska medel i jord- och m m. Enligt direktiven skall utredningen studera olika konseskogsbruket kvenser av en minskad användning av bekämpningsmedel (och handelsgödselmedel). En delrapport angående skogsbrukets användning av bekämpavlämnades 1980 (DsJo 1980:11). En till utredningen knuten ningsmedel referensgrupp för toxikologisk riskvärdering av några kemiska bekämp-

ningsmedel” avgav sin rapport till utredningen 1982 (35). I rapporten sägs

bl a:

Tillgänglig information om akut toxicitet kan på det hela taget sägas vara acceptabel viss annan information för samtliga studerade aktiva substanser. Beträffande (långtidsstudier, mutagenicitets- och flergenerationsstudier) rörande några av de studerade medlen, bedöms den på produktkontrollbyrån tillgängliga och av registreringshavarna insända dokumentationen vara i stora stycken bristfällig och inte fylla moderna krav på godtagbar dokumentation.

Från ekologisk synpunkt varierar dokumentationen kraftigt i omfattning och är effekter av främst bristfällig i väsentliga stycken. Bristen på information om ekologiska nedbrytningsprodukter och föroreningar i preparaten omöjliggör en verklig bedöm- I detta omdöme ning av långsiktiga effekter av de ämnen som behandlas i denna studie. inkluderas också människan i egenskap av toppkonsument i ekosystemet.

under 1983: Bekämpning av växtska- Utredningen avgav två betänkanden degörare och ogräs (SOU 1983:11) och Användning av växtnäring (SOU 1983:10).

1.7.4 Föroreningssituationen - kortlivade kolföreningar

Syrebrist i sjöar och vattendrag till följd av utsläpp av lättnedbrytbara föroreningar är numera sällsynt i Sverige. Giftverkan av sådana ämnen bör ”Gruppen valde att stu- också ha minskat eftersom mängderna i miljön nu är lägre än tidigare. dera följande medel: Sedan de sammanlagda utsläppen av kolväten från biltrafiken börjat Diklorprop, Diquat, minska bör halterna av sådana ämnen i tätortsluften nu vara något lägre än Fenitrotion, Guazatin, när de var som högst (omkr 1970). Det är emellertid möjligt att samman- Mancozeb och Maneb, MCPA. sättningen ändrats och att utsläppen därvid blivit hälsofarligare.

, resultat 273

Miljöskyddets

1.7.5 -

Föroreningssituationen långlivade kolföreningar

DDT-halterna i levande organismer har minskat tydligt sedan DDT-förbudet 1975. Även PCB-halterna tycks nu börja minska. PCB har emellertid inom många användningsområden ersatts av klorerade paraffiner och dessa har nu börjat uppträda i miljön. Toxafen och klordan (klorerade terpener) förekommer i fisk från svenska insjöar trots att dessa ämnen inte länge använts i Sverige och trots att användningen då var mycket begränsad.

ü-pFl-fta-EHHS sålunda om förekomsten i miljön av flera enskilda

onaturliga och särskilt långlivade substanser. De flesta onaturliga föreningars livslängd i miljön är emellertid okänd och många av ämnena inte ens identifierade (exv föreningar från massaindustrins blekerier). Någon systematisk bedömning av spridningen till och förekomsten i miljön av sådana ämnen har därför inte kunnat göras. Eftersom samhällets åtgärder mot spridningen av långlivade föroreningar hittillsi huvudsak riktats mot vissa enskilda substanser och mindre mot själva

kategorin långlivade föroreningar, är det emellertid

möjligt att halterna. av sådana ämnen byggts upp i miljön och att halterna fortfarande stiger. Dessutom har användningen av olika tillsats- och h j älpkemikalier ökat vilket bör ha lett till ökade utflöden av sådana ämnen.

1.7.6 -

Föroreningssituationen sammanfattning

För lättnedbrytbara kolföreningar har utvecklingen gått i riktning mot det

allmänna miljöpolitiska

målet: mängderna iimiljön är nu avsevärt lägre än tidigare. För biltrafiken jkolvätenfrån i är förbättringen “ dock ännu relativt

v

obetydlig. Z

För

svârnedbrytbarakkolföreningar har förbättringar skett för vissa

enskilda substanser; det är emellertid möjligt att de totala mängderna av särskilt långlivade kolföreningar i miljön ökat och att de fortfarande stiger i lägre takt än om inga miljöskyddsåtgärder (dock sannolikt vidtagits).

Övriga substanser

1.8.1 i Utsläpp

Utsläppen av__stoft sedan år 1965framgår av figur IV:1-8. Stoften består till

övervägande del av diverse material av organiskt samt. av sådana

ursprung

merendels låggiftiga ämnen som här hänförts till gruppen övriga substan-

ser”

(sevIII;3).A Stoft från förbränning består dock bl a av kol (sot). Stoftens

innehåll av sällsynta grundämnen (en liten andel av de totala mängderna)

ingår i de utsläpp som redovisas i 1.6, detta kapitel. v › Utsläpp av övriga substanser iifast formtill vatten redovisas (tillsam-

mans med div material av organiskt ursprung) i utsläppsstatistiken som suspenderade ämnen. Se 1.7, detta kapitel.

274 resultat

Miljöskyddets

1000-tal ton stoft/år l

500 -

400 -

300 -

200 -

Industriprocesser

100 - Förbränning av olja, kol m.m.

Motorfordon Figur IV:1-8 Utsläpp av 1 950 1 960 1970 1 980 stoft. Källa (I)

1.8.2 Föroreningssituationen

Utsläppen av stoft till luft och suspenderade ämnen till vatten har sålunda minskat betydligt under 1970-talet. Utsläppsminskningarna har självfallet medfört förbättringar för luft- och vattenmiljön kring de källor vilkas utsläpp reducerats. av dessa förbättringar kan emellertid inte bedömas Betydelsen eftersom stoft och SUSP med ledning av utsläppsstatistiken, parametrarna inte är relaterade till de utsläppta substansemas hälso- eller miljöfarlighet. hälsofarlighet inte enbart beror Det bör särskilt påpekas att ett stoftutsläpps

partikelstorleken. Små

av utsläppets storlek (vikt per tidsenhet) utan även av stoftpartiklar når sålunda längre ned i lungan än större partiklar och kan på än samma viktmängd sin yta adsorbera större mängder av andra föroreningar Partiklar med en diameter under 1 tusendels mm når ända större partiklar. ner i de finaste lungblåsorna och tas upp av celler där. Villkor för stoftutsläpp har emellertid vanligen forrnulerats som reningsgrad uttryckt i viktprocent

Miljöskyddets resultat 275

eller som högsta tillåtna utsläpp angivet i vikt per tidsenhet och har därför inte favoriserat sådan reningsteknik som med god verkningsgrad kan avskilja även det finaste stoftet.

Miljöskyddskostnader

1.9.1 Inledning

Nedan redovisas vissa av miljöskyddets tidigare och nuvarande kostnader. Redovisningen är inte heltäckande och ger därför inte underlag för en bedömning av samhällets totala kostnader för miljöskydd. Ingenting sägs om miljöskyddets intäkter, dvs värdet av de förbättringar (eller uteblivna försämringar) i miljön som miljöskyddet åstadkommit. De redovisade siffrorna ger endast en grov uppskattning av storleksordningen av de insatser som hittills gjorts, och medger inga slutsatser om resursanvändningens effektivitet, dvs om man hittills satsat ”tillräckligt”, för mycket” eller ”för litet (från miljösynpunkt) på det ena eller andra området. Siffrorna ger emellertid en antydan om de prioriteringar som styrt miljöskyddet.

1.9.2 Investeringar

Under de 11 åren 1969-1979 uppgick de samlade miljöskyddsinvesteringarna” inom industrin till ca 8 500 miljoner kr (1979 års penningvärde), vilket motsvarade 3 - 4 % av industrins totala investeringar under perioden (uppgifter för vissa enskilda branscher redovisas i tabell IV:1-8). Samtidigt investerades ca 5 000 miljoner kr i kommunala avloppsreningsverk. (4) Kommunernas bruttoinvesteringar uppgick under samma tid till ca 135 000 miljoner kr (40). Reningsverken svarade sålunda för närmare 4 % av kommunernas investeringar. Kommunerna investerade emellertid även i renhållning, avfallsbehandling, skydd mot trafikbuller, fjärrvärme och andra åtgärder som helt eller delvis kan hänföras till miljöskydd. Miljöskyddets andel av kommunernas samlade investeringar under 1970-talet torde sålunda ha varit betydligt större än 4 %.

Årliga investeringar i miljöskyddande åtgärder inom industrin och i

kommunala avloppsreningsverk under åren 1969 - 1985 redovisas i tabell IV:1-8. I vissa fall anges även miljöskyddsinvesteringarnas andel av de totala investeringarna inom respektive industribransch. De investeringar som anges för perioden 1980 - 1985 redovisar naturvårdsverkets bedömning. Kommittén har inte tagit ställning till denna bedömning. Beräkningar av investeringar i miljöskydd rymmer emellertid en betydande osäkerhet. Det är t ex svårt att dra en gräns mot normala investeringar i processutrustning och liknande konkreta åtgärder. Därutöver finns kostnader som är svåra att kvantifiera; främst sådana indirekta kostnader som uppkommer då någon får avstå från att utnyttja en naturtillgång, en produkt 135g 50mm g ti taben eller dylikt på grund av miljöskyddets krav. IV:1-8.

276 Miljöskyddets resultat

1.9.3 Några kostnader

årliga

Årliga kostnader (kapital- och driftskostnader) för industrins i

investeringar miljöskydd har uppskattats till 1600 miljoner kr per år (1980). Om de investeringar kommer till stånd som naturvårdsverket angiviti verkets bilaga till 1980 års långtidsutredning kommer kostnaden 1985 att vara ca 2 000 miljoner kr per år. (4) För de kommunala var motsvarande reningsverken kostnad 800 miljoner kr per år (1980). (4)

Tabell IV:l-8 Årliga investeringar i miljöskydd!! (1979 års priser), samt deras andel (%) av de totala investeringarna inom respektive bransch

Utfall Bedömning (SNV)

1969-1974 1975-1979 1980-1985

Milj. kr/år % Milj. kr/år % Milj. kr/år %

Gruvor och mineralbrott 4 - 3 31f 6 Livsmedelsindustri 49 - 141 21 1 Textilindustri 10 - 7 6 1 -

3 Järn-, stål- och metallverk 129 - 130” 6 126 10 Verkstadsindustri 39 - 11 0,2

Summa 567e - 592 599 Hela industrin 714 - 8005 3-4i 3,5 - Kommunala avloppsreningsverk 560 365 280”

1 I naturvårdsverkets rapport Översyn av bidragsgivningen till kommunala avloppsreningsverk (juni 1978) uppges ett

investeringsbehov för perioden 1978-1988 av 3 200 miljoner kr. (1979 års priser). b Uppgift om utfall saknas; siffran anger den bedömning som gjordes av LU 75. C Uppgift om utfall saknas. LU 75 bedömde investeringarna till 742-868 miljoner kr. per år (1975-1980). 4 (4) anger 84 milj. kr. per år exkl. metallverk. Investeringarna inkl. metallverk och ferrolegeringsverk kan uppskattas till 111-147 milj. kr. per år, beroende på hur stor del av invest. vid Rönnskärsverken som hänförs till miljöskydd. (Uppg. från Hans-Roland Lindgren, SNV.) 9 Enbart miljöskyddsinvesteringar i befintlig industri 1969. Miljöskyddsinvesteringar i nya, kapacitetshöjande

projekt under tiden 1969-1974 har uppskattats till ca 700 miljoner kr. Uppg. för petroleumraffinaderier saknas. f Varav miljöskydd vid krossverk 10 miljoner kr. per år. 8 (4) definierar miljöskyddsinvesteringar på följande sätt: Med miljöskyddsinvesteringar avses årliga bruttoinves-

teringari utrustning eller del av utrustning m. m. som är avsedda att reducera utsläpp till naturmiljön av föroreningar eller andra störningar från produktionen. Investeringar som medfört minskade utsläpp men som primärt vidtagits av andra skäl är sålunda inte medräknade. h inom trävaruindustrin Miljöskyddsinvesteringar är jämförelsevis små. För massa- och pappersindustrin uppgick miljöskyddsinvesteringarna under 1975-1979 till 11-12 % av de totala investeringarna. *Avser hela 1970-talet. k En diskuterad anläggning för avsvavling av 2,25 miljoner ton vakuumgasolja per år från 2,5 % till 0.5 % svavel

skulle kosta ca 600 miljoner kr (1979 års prisnivå). En motsvarande anläggning för direktavsvavling av återstodsolja skulle kosta ca 870 miljoner kr. Källa (4).

sou 1983:56

Miljöskyddets resultat 277

Merkostnaden för avsvavling och för inköp av lågsvavlig olja (jämförd med ett tänkt tillstånd utan svavelrestriktioner) har av naturvårdsverket uppskattats till 300 - 400 miljoner kr per år (1980) och till 500- 700 miljoner kr per år när svavelnedtrappningsprogrammet fullföljs (1984). (4) Denna uppskattning är emellertid osäker. År 1980 uppskattade sålunda Svenska Petroleum Institutet (SPI) merkostnaden för nu gällande och kommande restriktioner till 1 500 miljoner kr per år (38). I en senare uppskattning anger SPI merkostnaden till drygt 1 200 miljoner kr per år (39). Nuvarande bestämmelser om högsta tillåtna blyhalt i bensin medför enligt naturvårdsverket en höjning av bensinpriset med 1 - 2 öre per liter. Med en årsförbrukning av 5 miljoner m3 bensin blir merkostnaden då av storleksordningen 50-100 miljoner kr per år (36). Anslagen för budgetåret 1983/84 till bidrag till ny miljöskyddsteknik m m och kalkning (se nedan) har i budgetpropositionen föreslagits till 63 respektive 65 miljoner. Anslagen för budgetåret 1983/84 till myndigheter och till forskning och undersökning inom miljöskyddsområdet kan enligt budgetpropositionen beräknas till ca 233 miljoner motsvarar kr, vilket ca 6 % av de årliga miljöskyddskostnader (omräknade i nuvarande penningvärde) som här redovisats. Om forskningsanslagen frånräknas blir andelen ca 4 %. Se tabell IV:1-9.

Tabell IV:l-9 Anslag till miljöskyddsverksamhet° (exkl. statsbidrag) 1983/84

Anslag 1983/84 milj. kr./år (avrundat)

a Uppgifterna avser miljöskydd och inkluderar alltså inte anslag till naturvård och friluftsliv. Uppgifterna baseras där inte annat sägs på 1983 års budgetproposition. b Vi har schablonmässigt antagit att 70 % av resp. verksamhet avser miljöskydd. De

angivna siffrorna utgör sålunda 70 % av de verkliga anslagen. CVi har schablonmässigt antagit att 50 % av resp. verksamhet kan hänföras till miljöskydd. De angivna siffrorna är sålunda halveringar av de verkliga anslagen. d SNV har för 1982/83 uppskattat anslaget till 8 miljoner kr. Vi har schablonmässigt

antagit att 50 % därav kan hänföras till miljöskydd. 9 av STU för 1982/83. Uppskattning

278 resultat

Miljöskyddets

1.9.4 Hittills utbetalade bidrag för miljöskyddande åtgärder

Statsbidrag har tidvis utgått till olika slag av reningsåtgärder. Bidragen tillkom för att stimulera investeringar i miljöskydd. De tidvis förhöjda bidragen motiverades främst av sysselsättningsskäl. av kommunala har tills nyligen stimulerats med Utbyggnaden reningsverk Till och med budgetåret 1980/81 har på så sätt 1 880 miljoner kr statsbidrag. delats ut (löpande priser), varav 650 miljoner kr som förhöjda bidrag (37). Riksdagen beslöt 1980 att bidragen skulle upphöra. De sista bidragen torde komma att utbetalas under 1982/83. De sammanlagda bidragen till kommunala avloppreningsverk kommer då att uppgå till närmare 2 000 miljoner kr. kr (löpande betalades under tiden Sammanlagt ca 800 miljoner priser) 1969/70 - 1974/75 i statsbidrag till miljöskyddande åtgärder inom industrin, varav ca 500 miljoner kr var förhöjda bidrag. (30) Mellan den 1 juli 1975 och den 1 juli 1981 har statsbidrag kunnat utgå för i vissa fall och för försöksanläggningar i full storlek som avfallsbehandling minskar vatten- eller luftförorening eller buller. Sammanlagt har ca 200 miljoner kr delats ut (löpande priser). Under kr som statsbidrag till anläggningar för 1977/78 utgick 50 miljoner mottagande av oljehaltigt vatten från fartyg. Sedan den 1 juli 1981 kan bidrag utgå för ny miljöskyddsteknik, riksintressant avfallsbehandling, avloppsvattenrening eller avfallsbehandav miljöfarligt avfall. Till och med ling i vissa speciella fall samt för förvaring budgetåret 1982/83 har 132 miljoner kr anvisats. För budgetåret 1983/84 har ett anslag om 63 miljoner kr. föreslagits Till kalkning av försurade sjöar utgår statsbidrag sedan 1976/77. Anslaget var till en början 10 miljoner kr per år. Från budgetåret 1981/82 har anslagen till 65 successivt höjts. Anslaget för 1983/84 föreslås i budgetpropositionen 1983/84 har därmed 183 miljoner kr miljoner kr. Till och med budgetåret anvisats (löpande priser).

1.10 1970-talets miljöskydd”

Några synpunkter på

direktiven bör kommittén göra ”en samlad utvärdering av det Enligt

hittillsvarande mil jövårdsarbetetW” En verklig utvärdering av mil jöskyddet

skulle emellertid kräva en annorlunda utsläppsstatistik och ekonomisk statistik och framför allt en bättre kännedom om hur tillståndet i miljön förändrats under de senaste 10 - 15 åren än vad vi har i dag. Utsläppsstatistiken och de miljöskyddskostnader som ovan redovisats ger dock underlag för några allmänt hållna slutsatser. Tabell IV: 1-8 redovisar miljöskyddsinvesteringarna under 1970-talet inom “Detta ämne behandlas Man kan således inte kommunala reningsverk och olika industribranscher. även i (43). av tabellen utläsa vilka investeringar som gjorts för att motverka utsläpp av ”Miljövård = tekniskt olika sällsynta grundämnen, klorerade kolföreningar, naturligt organiskt miljöskydd + produkt- i tabellen material etc. Ett grovt mönster kan dock urskiljas. Ur uppgifterna kontroll + naturvård. kan man sålunda beräkna att miljöskyddsinvesteringarna inom livsmedels- Naturvården redovisas massa- och pappersindustrin, och stenindustrin samt de i kap IV:2. industrin, jord-

sou 1983:56 Miljöskyddets resultat 279

kommunala reningsverken under de elva åren 1969 - 1979 tillsammans kr (1979 års penningvärde), eller till närmare uppgick till ca 9 000 miljoner 70 % av de totala redovisade miljöskyddsinvesteringarna under perioden (ca 13 500 miljoner kr). Investeringarna i kommunala reningsverk uppgick ensamma till drygt 5 000 miljoner kr eller ca 40 % av de totala investeringarna. En betydande andel av 1970-talets miljöskyddsinvesteringar (i reningsanläggningar och systemslutningar och andra processinterna åtgärder) gjordes sålunda för att minska de stora utsläpp som till stor del bestod av (och oftast låggiftigt) material, närsalter och (merendels lättnedbrytbart stoft och suspenderade ämnen. l vilken utsträckning som låggiftiga) utsläppen därvid även minskades av andra och giftigare substanser kan inte utläsas av den redovisade statistiken.” Miljöskyddet inom dessa branscher, särskilt inom massa- och pappersindustrin, har visserligen även gällt andra stora utsläppen av klorerade kolföreningar från föroreningar (de mycket blekerierna började dock åtgärdas först vid slutet av 1970-talet). Även inom har emellertid omfattande åtgärder vidtagits som många andra branscher primärt syftat till att minska utsläppen av sådana konventionella föroreningar. Man torde därför kunna att omkring tre fjärdedelar av uppskatta miljöskyddsinvesteringarna under 1970-talet ägnats åt att minska utsläppen närsalter och/eller stoft” och av låggiftigt syretärande material, låggiftiga suspenderade ämnen, dvs av sådana föroreningar som lokalt kan ge mycket besvärande störningar så länge utsläppen pågår men vilkas kvardröjande effekter är ringa eller inga”. Omkring en fjärdedel av miljöskyddsinvesteringarna under 1970-talet torde sålunda primärt ha ägnats åt att minska spridningen i den yttre miljön av sådana substanser som kan ge långvariga och/eller allvarliga hälsoskador. Det är därvid att märka att miljöstörningar av sådana ämnen fortfarande är stor: som framgått ovan spridningen fortsätter halterna av sällsynta grundämnen i mark och sediment att stiga inom många områden i Sverige (dock självfallet i lägre takt än om inga och mängderna av långlivade kolföreningar i miljöskyddsåtgärder vidtagits) miljön är möjligen större nu än någonsin tidigare. Det bör observeras att detta översiktliga resonemang utgått från de De starknungmetanför miljöskydd som gjordes under 1970-talet, inte från haltiga Stoftcn från jäminvesteringar °°h

samhällets totala årliga miljöskyddskostnader. De totala årskostnaderna är ståd“5{i“,°°h

ffigtgüfåfgâffazrvâgiåñng_

emellertid inte kända. Det går därför inte att avgöra hur stor andel av de årliga miljöskyddskostnaderna som kan hänföras till skyddet mot någon viss a, fö, a minska sådana eller föroreningsgrupp. Kommittén vill emellertid erinra om de utsläpp är, som framgått förorening kostnader om svavel i bränsle och °V3“› inte medräknade betydande som följer av bestämmelserna idessa e fjärdedelar produktkontrollen etc och att dessa bly i bensin, bilavgasbestämmelserna, bestämmelser tillkommit för att skydda människor och miljö mot särskilt lsUt-släPp aV fO-Sfol kan bör Vis” (ime alla)

farliga substanser. Uppgifterna om de tidiga miljöskyddsinvesteringarna dmjki

recipienter orsaka en ökad biologisk produk- ”Vid rening av kommunalt avloppsvatten minskas även vattnets innehåll av sällsynta tion som kvarstår länge grundämnen, långlivade kolföreningar m m genom att dessa föroreningar delvis binds i även sedan utsläppen det bildade slammet. Omkring hälften av slammet sprids emellertid över åkermark och upphört. Förorening av strävan är att öka den andel av slammet som kan kvittblivas/nyttiggöras på detta sätt. grundvatten (med t ex kan Att utsläppen minskas av de nämnda föroreningarna innebär således att de i stället kväveföreningar) blandas i åkerjorden. Värdet av denna effekt av avloppsvattenreningen kan därför också i vissa fall kvarstå starkt ifrågasättas. mycket länge. Se III:3.

280 Miljöskyddets resultat sou 1983:56

därför användas med försiktighet. De ger dock en uppfattning om vilka åtgärder som vidtogs under 1970-talet för att minska utsläppen från industrier och tätorter (s k tekniskt miljöskydd). Det tekniska miljöskyddet under 1970-talet - i Sverige såväl som i många andra länder - ägnades sålunda till stor del åt att minska de stora utsläpp som människor- ofta med all rätt- upplevde som starkt störande men som kanske inte i alla fall var de på lång sikt allvarligaste för hälsa och miljö, medan mindre insatser gjordes för att förebygga uppkomsten av bestående eller långvariga miljöstörningar. Det kan därför synas att det tidiga miljöskyddet bort arbeta mer förebyggande. En bedömning i efterhand av 1970-talets miljöskydd bör emellertid göras mot bakgrund av de mycket besvärande miljöförhållanden som rådde vid miljöskyddslagens tillkomst (1969): påtagliga störningar som fiskdöd, igenväxning av vattendrag, dålig lukt, stoftnedfall, allmän nedsmutsning etc hade under 1960-talet nått en sådan intensitet att raska och resoluta åtgärder mot sådana störningar måste ges hög prioritet under miljöskyddets inledningsskede. Som framgått ovan har dessa störningar nu nedbringats högst betydligt. Många faktorer - förutom rent miljömässiga bedömningar- medverkade dessutom till det som gjordes - och inte gjordes - inom miljöskyddet under 1970-talet: D De stundom mycket starka krav som riktats till de miljöskyddande myndigheterna från allmänheten och från politiker, miljöorganisationer, andra myndigheter etc har inte alltid gällt sådana åtgärder som från strikt miljösynpunkt varit de mest angelägna. D Utbyggnaden av de kommunala reningsverken gjordes självfallet för att minska de ofta intensiva störningar som utsläppen av orenat eller otillräckligt renat avloppsvatten orsakade; särskilt i insjöarna. För recipienter som Mälaren, vilka förser stora tätorter med dricksvatten, motiverades utbyggnaden dessutom av en vid denna tid betydande oro för att dricksvattnet skulle försämras. Utbyggnaden stimulerades med statsbidrag - tidvis förhöjda för att ytterligare påskynda arbetet och därmed skapa ökad sysselsättning - och kom därför att ske mycket snabbt. En nyanserad bedömning av vilka reningsåtgärder som egentligen var befogade i det enskilda fallet var därför svår att göra. Miljöpolitiken var emellertid inte heller inställd på att sådana bedömningar skulle göras: bidragsbestämmelserna - som utformats under medverkan av naturvårdsverket- innebar sålunda ”att kommunens kostnad (anläggningskostnad) i kronor räknat skulle bli densamma oberoende av vilken typ av reningsverk kommunen utförde eller t o m mindre vid val av reningsverk för allt längre gående rening.” (11) Det är därför sannolikt att den - - av kommunalt stundom självklart berättigade reningen avloppsvatten drivits längre än som kunde anses motiverat av miljöskäl. D Industribidragen tillkom för att påskynda miljöskyddet inom den vid miljöskyddslagens tillkomst befintliga industrin. De tidvisa förhöjningarna av statsbidragen gjordes dock främst av sysselsättningsskäl. De skyddsåtgärder som vidtogs under statsbidragstiden initierades oftast av företagen själva. Myndigheterna hade därvid små möjligheter att styra miljöskyddet i någon viss riktning; särskilt under perioder med förhöjda bidrag då man ofta arbetade under stark tidspress. D Att miljöskyddet kommit längre i vissa branscher än i andra behöver inte

sou 1983:56

Miljöskyddets resultat 281

betyda att miljöpolitiken medvetet prioriterat de förra på bekostnad av de senare. Det är t ex naturligt att man kommit längst inom branscher som mer än andra byggts ut och moderniserats under 1970-talet. E! Det är också naturligt att man kommit särskilt långt inom branscher där man redan tidigt, och utan större ändringar av tillverkningsprocessen, kunde utnyttja känd teknik som gav goda resultat till måttliga kostnader. Så torde man t ex delvis kunna förklara att de investeringar som hittills gjorts för att minska de på sikt mindre från allvarliga utsläppen livsmedelsindustrin mångfaldigt överstiger miljöskyddsinvesteringarna inom t ex gruvindustrin, trots de stora utsläppen (direkta och fördröjda) av framför allt olika metaller från denna bransch. E! Man kan vidare hävda att det tidiga miljöskyddet bör bedömas mot bakgrund av att kunskaperna om olika miljöproblem var betydligt sämre för 10- 15 år sedan än de är nu”. Från industrihåll brukar för övrigt också anföras att tidigare utsläpps- och avfallspraxis - som nu delvis kan te sig svårförklarlig - bör ses mot denna bakgrund. Självfallet är också många enskilda substansers hälso- och miljöeffekter nu bättre kända än tidigare och man vet mer om vilka ämnen som förekommeri olika utsläpp. Det är därför nu i vissa fall möjligt att vidtaga mer riktade åtgärder än tidigare. Detta förutsätter dock att de forskare som tagit fram detta nya vetande förmått förmedla det till politiker och administratörer på ett sådant sätt att kunskaperna blir tillgängliga som underlag för beslut. Sådana grundläggande förhållanden som att grundämnen är onedbrytbara och många föreningar mycket långlivade och att spridning i miljön av sådana ämnen därför kan ge irreparabla och långvariga störningar har emellertid . varit allmänt kända mycket länge. Kunskapsbrist kan därför inte anses ha varit en av de faktorer som bidragit till det tidiga miljöskyddets starka inriktning på just sådana föroreningar som snabbt bryts ned i miljön.

Miljöskyddet under 1970-talet påverkades sålunda av många faktorer som de miljöskyddande myndigheterna inte - eller endast delvis - kunnat påverka. Myndigheternas - och då främst naturvårdsverkets - roll bör emellertid inte underskattas. SNV sprider sålunda genom publikationer och på annat sätt sin i olika SNV uppfattning miljöskyddsfrågor, är tyngsta remissinstans i koncessionsärenden och har därmed stort inflytande över de miljöskyddsåtgärder som koncessionsnämnden föreskriver, före 1 juli 1981 var SNV beslutande myndighet i flertalet slag av s k dispensärenden, SNV (och länsstyrelserna) kan ta egna initiativ för att få skyddsåtgärder som man bedömer angelägna vidtagna mot utvalda utsläpp eller vid företag inom utvalda branscher, länsstyrelserna skall i viktigare ärenden samråda med SNV, SNV har starkt inflytande över miljöskyddsforskningen etc. SNV spelar sålunda, helt naturligt, en betydande roll vid utformningen av miljöskyddet i Sverige. Strategin under 1970-talet synes därvid ha varit att på bred front kräva förbättringar av den miljötekniska standarden; huvudsak- ”Behovet av en utökad ligen med utgångspunkt i vad som var tekniskt-ekonomiskt möjligt. Som miljövårdsforskning av redovisningen fö aV

framgått i avsnitt 1.2 - 1.8 i detta kapitel har strategin varit 1964_

gamhöns

framgångsrik: problemen med övergödda sjöar har starkt avtagit, fiskdöd till

(läfjaâfgäglâätâêâgâneg

följd av syrebrist är nu en ovanlig företeelse, de mycket besvärande nedfallen på många av de problem av stoft i bl a vissa industriorter har minskat högst betydligt, utsläppen av som berörs här.

282 resultat

Miljöskyddets

svaveldioxid har halverats liksom de direkta utsläppen av många metaller etc. Det kan emellertid inte uteslutas att detta arbetssätt kunnat resultera i såväl mer som mindre långtgående reningsåtgärder än vad som i det enskilda fallet varit motiverat av miljöskäl. Arbetssättet torde också ha bidragit till att man som utsläppsmått ofta valt och sedan bibehållit parametrar som ger

ringa eller ingen information om utsläppens miljöeffekter (BOD7, stoft,

suspenderade ämnen etc); även då mer meningsfyllda parametrar varit eller blivit möjliga att använda.” Parametervalet har därvid oavsiktligt kunnat få effekt som föreskrivits i en styrande och konserverande på de åtgärder enskilda ärenden: utsläppsvillkor har tex stundom formulerats i

BOD7-

termer även om syrebrist i recipienten inte varit att vänta. Som framgått ovan ger utsläppsstatistiken därför endast underlag för få och vaga slutsatser om de förbättringar (eller minskade försämringar) i den yttre miljön som miljöskyddet hittills åstadkommit.

SNV:s prövning av miljöfarlig verksamhet har granskats av riksrevisions-

verket (RRV), somi en revisionsrapport från 1979 (41) återger följande ur en av RRV beställd rapport från Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL):

Det allmänna intrycket är att beskrivningen av recipienten eller föroreningssituationen får en undanskymd behandling i förhållande till den tekniska behandlingen av ärendena. Ibland saknas helt undersökningar angående effekter på recipienten. Endast i undantagsfall görs en ekologisk bedömning av olika utsläppsalternativ i den lokala recipienten.

Under 1970-talet har kunskaperna förbättrats om olika ämnens hälso- och och medvetenheten ökat om de långsiktiga effekternas miljöeffekter betydelse. Den tekniska utvecklingen har vidare möjliggjort nya lösningar för att minska och mäta utsläpp. som inleddes efter miljöskyddslagens tillkomst Det ”grovstädningsskedd” (1969) för att komma tillrätta med de mycket besvärande miljöförhållanden som då rådde, får därför, som bl a SNV framhållit, nu anses i huvudsak avslutat. Liknande har framförts från bl a länsstyrelsehåll, varvid synpunkter man även efterlyst en samlad och dokumenterad policy för miljöskyddet. Vidare anförde riksrevisionsverket i den nämnda rapporten bl a:

SNV bör således i högre grad än hittills utgå från miljöeffekter i miljöskyddsarbetet.

En redovisning av SNV:s policy är särskilt angelägen mot bakgrund av verkets och koncessionsnämndens behov att kunna prioritera mellan olika typer av föroreningar och industribranscher.

Sammanfattningsvis bör SNV sålunda i högre grad än f n redovisa och dokumentera verkets syn på acceptabel miljökvalitet och på miljöfarligheten hos olika slag av föroreningar.

Arbetet med dessa frågor hade emellertid då påbörjats inom SNV. Sålunda ”Se dock vad som i anförde SNV i sitt yttrande den 22 december 1977 till regeringen över den IV:1.1 sägs om valet av kontrollparametrar. fysiska riksplaneringens planeringsskede (42):

Miljöskyddets resultat 283

Miljöskyddet har huvudsakligen varit koncentrerat på att eliminera negativa effekter på miljön som är kortvariga, intensiva eller lokala till sin karaktär. Arbetet måste nu i större utsträckning inriktas på sådana effekter som har stor utbredning och lång varaktighet.

Yttrandet synes dock inte ha följts av några omedelbara åtgärder från SNV för att påverka arbetet inom SNV, länsstyrelserna eller koncessionsnämnden i den önskade riktningen. År 1982 publicerade emellertid SNV dokumentet 1980-talets stora miljöfrågor, Naturvårdsverkets långsiktsbedömning, Ett bakgrundsdokument” (SNV PM 1591). Vid valet av problemområden har naturvårdsverket använt följande kriterier: EI problem som innebär oåterkalleliga effekter eller allvarliga skador på viktiga arter och ekologiska system EI problem som är angelägna att lösa med hänsyn till att människors livsvillkor påverkas EJ problem som är angelägna att lösa med hänsyn till att de har stor areell omfattning” EI ”problem som är brådskande att lösa med hänsyn till den takt med vilken de förvärras”

Naturvårdsverket pekar ut fem problemkomplex av vilka fyra är av intresse i detta sammanhang”. Dessa beskrivs på följande sätt: EI Försurningen av mark och vatten. CI ”Bilavgaser och trafikbuller i större tätorter.” D Hälso- och miljöeffekter av ämnen som har långsiktiga och irreversibla verkningar. (Här avses ämnen som t ex biologiskt svårnedbrytbara, ackumulerbara, toxiska (akut, kroniskt), mutagena och cancerogena.) Gruppen omfattar bl a vissa metaller (kvicksilver, bly, kadmium) halogenerade organiska ämnen och vissa bekämpningsmedel. Den består alltså såväl av produkter som används vid olika verksamheter som kemiska ämnen som bildas vid olika processer.” El ”Avfall och återvinning.

Kommittén delar i allt väsentligt naturvårdsverkets bedömning av olika miljöproblems relativa vikt; en bedömning som överensstämmer väl med de värderingar som kommittén framför bl a i IV:6. Verkets långsiktsbedömning innebär att ett betydande steg nu tagits mot ett arbetssätt inom miljöskyddet, där större vikt läggs vid miljöeffekter (kända eller befarade) än vid det tekniskt möjliga. Mycket återstår sålunda ännu att göra. Att den s k grovstädningsfasen inom miljöskyddet nu kan anses vara i huvudsak avslutad innebär inte att de allvarligaste miljöproblemen är lösta: mark och vatten blir allt surare, spridningen av sällsynta grundämnen är fortfarande så stor från många källor att halterna i deras omgivning fortsätter att stiga, jämförelsevis litet har zrDet femte problemhittills gjorts åt spridningen av långlivade kolföreningar (medvetet framställ- komplexet som utpekas da eller oönskade ä av land

biprodukter) och ingenting talar för att mängderna av “taffflningen

skap*“b°t°pe H0” sådana ämnen i miljön nu skulle vara lägre än tidigare (frånsett några , , ._ , __ och fauna; frågor som enskilda substanser som PCB, DDT etc), exponeringen for bilavgaser ar i detta betänkande b] a fortfarande alldeles för hög i tätorterna etc. Kommittén återkommer till behandlas i avsnitten dessa frågor i det förslag till program för miljöskyddet som redovisas i avd Om naturvård. V.

284 Miljöskyddets resultat sou 1983:56

Referenser till IV: 1. 1 Almgren, R (SNV): Underlag för SNV:s långsiktsbedömning (1982- 04-05). 2 Prop 1976/77:30, JoU 1976/77:4, rskr 1976/77:24. 3 Monitor 1981, Försurning av mark och vatten. Statens naturvårdsverk 1981. 4 Miljövårdskostnader 1979-1985. Underlagsmaterial till 1980 års långtidsutredning. DsJ0 1980:12.

5 Åtgärder mot försurningen. Skrivelse 1981-06-01 till regeringen från

fiskeristyrelsen och statens naturvårdsverk. 6 Försurning i dag och i morgon. Jordbruksdepartementet 1982. 7 Siffran uppskattad med ledning av uppgifter i (3). 8 Larsson, U: Kommunala utsläpp - skall traditionell närsaltreduktion -

tillämpas i havsrecipienten? Föredrag vid: Östersjön näringsresurs och

skyddsvärd miljö, Karlskrona 17-19 maj 1982. 9 Miljöaktuellt, nr 1, årgång 11 (1983). 10 Användning av växtnäring. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10.

11 Översyn av bidragsgivningen till kommunala SNV,

avloppsreningsverk, juni 1978. 12 Granéli, E: Experimental Investigations of Limiting Nutrients for

Phytoplankton Production in the Brackish-Water Öresund, SW Sweden.

Avd för marin botanik, Lunds universitet, maj 1981. 13 von Heidenstam, O: Tekniskt miljöskydd i 10 års perspektiv. Del 2. Föroreningssammanhållen redovisning exemplifierat med metaller. SNV PM 1482, december 1981. . 14 Qvarfort, U: Sufidmalmsupplag som miljöproblem. SNV PM 1152, maj 1979. 15 Miljöstatistisk årsbok 1981. Sveriges Officiella statistik. Statistiska centralbyrån. Stockholm 1981. 16 Södermark, B: Gruvindustrins avfallsproblem. Intern PM, SNV, 1981- 10-07. 17 Lindblad, B: Stoftmängder och -analyser vid nordiska stålverk. J ernkontorets forskning D 115, 1975-07-03. 18 Borgström, B, SNV, muntl uppg. 19 Mörtstedt, L: Materialströmanalys av kadmium i det svenska samhället. SNV PM 1249, 1979-12-18. 20 Halldin, A & Pettersson, O: Omsättning av kvicksilver i Sverige. SNV PM 928, febr 1978. 21 Monitor 1982, Tungmetaller och organiska miljögifter, i Svensk Natur. Statens naturvårdsverk, 1982. 22 Laveskog, A, Lindskog, A & Stenberg, U: Om metaller. Statens naturvårdsverk, 1976. 23 Tyler, G, Lunds univ, avd för ekologisk botanik, muntl uppg. 24 Johansson, K: Tungmetaller i sura skogssjöar. SNV PM 1359, 1980- 12-18. 25 Ohlin, B: Metylkvicksilverhalter i fisk och skaldjur, 1975-1981, Vår föda, vol 34, suppl 2, 1982. Statens livsmedelsverk.

sou 1983:56

Miljöskyddets resultat 285

26 Landner, L: Sammanställning av undersökning rörande den yttre miljön kring Rönnskärsverken. För Boliden Metall AB. Del av inlaga i ärende vid koncessionsnämnden för miljöskydd. 27 Tyler, G: Metallförorening och markprocesser. Delområdesutvärdering. Naturvårdsverket informerar, 1980. 28 Kadmium-PM (utkast). Produktkontrollbyrån, SNV, 1982-04-26. 29 Jirvall, N (SNV), Anförande vid Nordforsk symposium om organohalogener och akvatisk miljö (1981). 30 Miljökostnader. Betänkande av utredningen om kostnaderna för miljövården. SOU 1978:43. 31 Stecko, V: Användning av bekämpningsmedel 1980. SNV PM 1451 (1981-09-09). 32 Användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring. Produktkontrollbyrån, PM 1980-12-29. (Redovisning till utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruk m m.). 33 Bilaga till Ren Tur. Betänkande av kommittén för miljörisker vid sjötransporter. SOU 1979:44. 34 v Heidenstam, O (SNV): Tekniskt miljöskydd i 10 års perspektiv. Del 10. Föroreningssammanhållen redovisning exemplifierad med vissa grupper av organiska ämnen - PAH och klorerade kolväten. SNV PM 1483, 1982. 35 Riskvärdering av några kemiska bekämpningsmedel. Bakgrundsrapport från en referensgrupp inom ramen för utredningen om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket m m. Jordbruksdepartementet 1982.

36 Åslander, O: Kostnader

för sänkt blyhalt i bensin. SNV PM, 1983- 02-03. 37 Statens naturvårdsverk, Anslagsframställning för 1982/83. 38 Skrivelse från SPI till handelsdepartementet 1980-02-15. 39 Skrivelse från SPI till kommittén 1983-02-03. 40 Uppgift från kommunförbundet. 41 Statens naturvårdsverk prövning av miljöfarlig verksamhet. Riksrevisionsverket. Revisionsrapport 1979-06-21. Dnr 1978:464. 42 Yttrande över den fysiska riksplaneringens Statens planeringsskede. naturvårdsverk. Meddelande SNV PM 931, 1978. 43 Göran & Ulf Karlström: Värmby Miljöskyddsarbetet i Sverige under 1970-talet. Bidrag till en utvärdering. 15. Naturresurs- Bakgrundsrapport och miljökommittén, 1983. 44 Miljövårdsforskning Del I och II (SOU 1967:43 resp 44). Betänkanden avgivna av 1964 års naturresursutredning. 45 Pettersson, O: Tungmetaller i jord och skog, Aktuellt från lantbruksuniversitetet 311, Uppsala 1982.

IV:2 Naturvårdens resultat

Inledning

Mycket av grunden till de senaste femton årens naturvårdsarbete lades i de principer och förslag som formulerades av 1960 års naturvårdsutredning i betänkandet Naturen och samhället (1). Utredningen var främst inriktad på en översyn av strandlagen, behovet av åtgärder till förmån för allmänhetens friluftsliv och på frågan om naturvårdens organisation. I utredningsuppdraget ingick också att göra en utvärdering av vilka effekter 1952 års naturskyddslag haft och om lagen motsvarade tidens krav. Utredningens förslag godtogs till övervägande delar genom propositionerna om naturvårdens organisation (1963:71) och naturvårdslagen (1964:148) av riksdagen. Naturvårdsutredningens uppgift var att göra en översyn av hela naturskyddslagstiftningen och kartlägga den dåvarande synen på naturvårdsarbetet. Från framför allt länsstyrelserna hämtade man synpunkter på vunna erfarenheter och på vad den framtida naturvärden borde innehålla och hur den borde organiseras. Man skaffade sig också en överblick av kunskapsläget samt utvärderade effekterna av åstadkomna skyddsåtgärder. Utredningen fann att de skyddade områdena utgjorde en heterogen grupp såväl när det gällde storlek, fördelning över landet som val av skyddsform. Det motsvarade inte vare sig det vetenskapliga eller sociala skyddsbehovet som man ansåg sig kunna påvisa. Utredarna formulerar därefter en principiell syn på naturvården. Man konstaterar att naturvård är formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden. Vidare konstaterar man att ”naturvårdspolitiken alltid måste vara grundad på en ingående kännedom om de biologiska sammanhangen i naturen. I Naturen och samhället och de följande propositionerna görs en indelning av naturvärden i två ämnesområden. Det är dels vetenskapligt-kulturell naturvård som eftersträvar att bevara områden som erfordras för vetenskaplig forskning, att bevara exempel på det äldre odlingslandskapet eller att slå vakt om detaljer i landskapet av betydelse från estetisk eller kulturell synpunkt. Vidare den sociala naturvärden som eftersträvar att säkerställa erforderliga områden för rekreation och friluftsliv. Naturvården täcker ett stort arbetsfält. Snart sagt varje form av mark-. vatten- eller luftutnyttjande rymmer aspekter som det ankommer på naturvärden att verka inom. Det kan därför vara svårt att ange tydliga gränser för naturvärden som förvaltningsuppgift. I Naturen och samhället

288 Naturvårdens resultat

valde man att skilja mellan å ena sidan rådgivande och bevakande funktioner och å andra sidan förvaltande uppgifter för naturvärden. Som huvudregel borde enligt Naturen och samhället gälla att naturvårdens kulturella och sociala behov och intressen skulle beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering oberoende av vilken myndighet som övervakar utnyttjandet eller svarar för exploateringen. Vid sidan om den kulturella och den sociala naturvärden ställde utredarna också landskapsvården som en av naturvårdens viktigaste uppgifter, som syftar till kontroll av de verksamheter som påverkar landskapets karaktär. Särskilt omnämndes täktverksamhet, bilskrotningsföretag och utomhusreklam. Särskilt pekade man på behovet av en samordning av alla de verksamheter som påverkar landskapet och konstaterade att byggnadslagens principiella räckvidd i praktiken inte utnyttjas annat än för tätbebyggelse. Som tidigare nämnts (124. 1) resulterade detta i 1964 års naturvårdslag och i en uppbyggnad av en samlad statlig såväl central som regional administration. Kommittén vill med utgångspunkt från bl a Naturen och samhället sammanfatta de mål som kan anses ha gällt enligt följande: D Bevarande med mål att inom ramen för den miljöbetingade och regionala variationen bibehålla ett rikligt urval av områden där alla naturtyper, såväl naturliga som kulturpräglade, finns representerade, att tillförsäkra förekommande växt- och djurarter fortsatt existens i sin naturliga miljö samt att sträva efter naturlig ekologisk balans inom så stora områden som möjligt. EI med syfte att ge människor till nära kontakt med

Friluftsliv möjlighet

natur genom att bevara och vårda tillräckliga arealer som kan utnyttjas för friluftsliv och öka möjligheten för människan att komma ut till och nyttja dessa arealer. D Landskapsvård med en strävan att dels bevara och vårda representativa och karaktäristiska landskap och dels mildra miljöingrepp och restaurera miljön efter exploatering av olika slag. E! Naturresurshushållning med en strävan att bevara och/eller åstadkomma hushållning med det biologiska samhället, de förnyelsebara och ickeförnyelsebara naturresurserna.

I det följande görs en genomgång och analys av naturvårdens arbetsformer och de resultat som uppnåtts.

2.2 - -

Inventering Planering Kunskapslagring

2.2.1 Naturinventering

I Naturen och samhället kritiserades det dittillsvarande naturskyddsarbetet för att ha sammanbringat en heterogen och oöverskådlig grupp av skyddade områden.

Vad som blivit skyddat är mestadels rester, som förblivit outnyttjade p g a avlägset läge, ringa ekonomiskt värde vid avsättandet eller andra för skyddsvärdet strängt taget ovidkommande skäl. Största delen av vårt lands objektivt sett mest skyddsvärda

I

SOU 1985:56 Naturvårdens resultat 289A

naturföremål och naturområden har icke fridlysts och ej heller blivit föreslagna till fridlysning.

Utredningen sammanfattade sin kritik av naturskyddet så här:

Det måste tyvärr konstateras, att den statliga naturvårdspolitiken hittills endast i ringa mån lyckats lösa de uppgifter som numera framstår som väsentliga för samhället.

En del av kritiken kan förklaras med att det då fanns begränsningar i kunskapen om de värdefulla naturområdenas läge, avgränsning och innehåll. Riksdagen anslöt sig till denna syn och det blev därför en av den nya naturvårdsorganisationens viktigaste uppgifter att insamla och sammanställa kunskap om landets naturförhållanden. Genomförande av inventeringar är avgörande för naturvårdens möjligheter att fullfölja sina intentioner. Ett omfattande inventeringsarbete har bedrivits runt om i landet, vilket medfört att kunskapen om naturförhållanden och förekomsten av värdefulla naturområden avsevärt förbättrats i jämförelse med situationen då naturvårdslagen trädde i kraft 1965. Kommittén instämmer i bedömningen att det varit synnerligen angeläget att åstadkomma en heltäckande översikt av landets viktigaste naturområden. Inventeringsarbetet har koncentrerats på en översiktlig nivå, översiktlig naturinventering, medan detaljerade inventeringar i huvudsak bedrivits som underlag för säkerställandeåtgärder inom redan identifierade objekt. Den översiktliga naturinventeringen resulterar i en karta med ett antal avgränsade objekt, vilka beskrivs kortfattat och värdeklassiñceras i en textbeskrivning. Inventeringen utgör underlag för upprättande av fysisk

planering, naturvårdsplanering, ärendehantering och information. Knappa

resurser har inneburit att fältinventeringar efter en heltäckande, systematisk och uppföljningsbar metod mera sällan genomförts. De översiktliga naturinventeringarna bygger därför som regel på kända fakta eller indikationer från kartor, flygbilder eller personlig kommunikation.

Översiktliga naturinventeringar har i dag genomförts för hela Götaland,

större delen av Svealand och Norrlands fjälltrakter. Sämst inventerat är Norrlands inland. Vid sidan av de översiktliga inventeringama har ett mycket stort antal detaljinventeringar utförts. Deras syfte hari allmänhet varit att förbereda en säkerställandeåtgärd, t ex bildande av naturreservat. Innehållet och kvaliteten på dessa inventeringar varierar mycket. Förutom dessa båda slag av inventeringar har också ett antal objektinventeringar genomförts, främst av naturvårdsverket. Objektinventering innebär att en art eller en naturtyp blir föremål för särskild uppmärksamhet över en region eller hela landet. Objektinventeringen har stora fördelar när det gäller att klarlägga statusen för en viss art eller naturtyp vilket underlättar framtagningen av förslag till åtgärder. Beslut om genomförande kan tas med möjlighet att bedöma totalkostnader och effekter vilket bör underlätta ärendets behandling. Exempel på detta arbetssätt är förarbetet till bokskogslagen. Några nu pågående viktiga objektinventeringar gäller våtmarkerna, urskogarna och grusavlagringarna. En brist i framför allt det översiktliga har varit att tid inventeringsarbetet

290» Naturvárdens resultat sou 1983:56

, Översiktlig namn-inventering F* [V24 Inn m_

1982mtüwårdsphn

zâh-sälanenngslagct I

Naturvårdens resultat 291

och ekonomi endast medgett att vissa delar av naturlandskapet kunnat beskrivas. Beskrivningen av objekten sker mest genom karaktärisering av vegetationen, tex blåbärsgranskog, lavrik tallskog, sjöstarräng. Faunan redovisas ofta bara som artlistor över däggdjur och fåglar. Huvuddelen av den svenska artstocken utgörs av lägre växter och djur, dvs mossor, lavar, alger, svampar, insekter, kräftdjur, mollusker m m. Bland dessa organismgrupper finns de känsligaste och mest lokalbundna arterna. Endast begränsade åtgärder har vidtagits för dessa grupper. De olika naturtyperna karaktäriseras av sin sammansättning av växter och djur. Variationen hos dessa naturtyper är större än vad hittillsvarande inventeringsmaterial ger besked om. Enhetliga indelningsgrunder och beskrivningar av landets vegetationstyper och dess faunasamhällen har hittills saknats. Flera projekt arbetar med dessa frågor. Ett av de arbeten som kommit längst syftar till att karaktärisera den nordiska vegetationen. Detta arbete utförs i Nordiska ministerrådets regi. Tidigare har från samma organ publicerats en indelning av Norden i naturgeografiska regioner. Detta arbete utgör en viktig grund för ett mer konsekvent utväljande av vetenskapligtkulturella skyddsobjekt. Vattenmiljön har hittills bara i begränsad omfattning blivit föremål för inventering och planering i den mening som allmän naturvård använder begreppen. Limniska och marina reservat är hittills ovanliga. Inventering i vatten sker med andra metoder än de som används i terrester miljö och är som regel mer tidsödande. För fjällregionen pågår heltäckande kartering dels av geomorfologi och dels av vegetation. Dessa båda arbeten är utomordentlig värdefulla för bl a naturvårdsverkets arbete med att redovisa en naturvårdsplan för fällen. Försök med att fortsätta karteringen utanför fjällen har inletts i Norrbottens län. Kännedom om naturförhållandena är avgörande för kvaliteten på allt naturvårdsarbete. Den måste i första hand gälla exakt men bör helst också vara relativ. Jämförelse i regionala perspektiv är vanliga liksom relateringen till riksperspektivet. Mer internationella perspektiv har kommit till användning främst för ornitologiskt värdefulla våtmarker men borde användas flitigt i bl a flora- och faunavården. Den relaterade kunskapen behövs för att kunna värdera ett objekt och prioritera naturvårdsinsatser dels gentemot andra naturvårdssatsningar, dels gentemot andra samhällsintressen. Under naturvårdens uppbyggnadstid från början av 1960-talet har som nämnts inventeringar utgjort en väsentlig del av resursinsatsen. Mest angelägna har de översiktliga naturinventeringarna ansetts vara. Dessa syftar till att skapa en bild av var de värdefulla naturområdena finns, deras ungefärliga avgränsning och inbördes värde. Trots brister, såsom att metodiken inte varit upprepbar och inte enhetlig, har de översiktliga inventeringarna haft en mycket stor betydelse för att ge naturvärden underlag för kommunikationen med andra samhällsintressen. Inventeringarna har också haft betydelse för urvalet och prioriteringen av objekt för såkerställandeåtgärder. De översiktliga naturinventeringarna, såsom de utformades under 1960och 1970-talen, utgick inte från någon analys av naturvårdens totala behov. Den aktuella hotbilden, såsom den uppfattats av inventeraren eller dennes

292 Naturvårdens resultat sou 1983:56

uppdragsgivare, kom också att få inflytande på inventeringen. Det betyder att dessa har en begränsad livslängd. Flera förändringar i samhället under 1970-talet har redan påverkat naturvärden och därmed de krav som ställs på kunskapsunderlaget. Den ökade satsningen på våtmarksdikning och avverkningen av glesa skogar eller skog av olämpligt trädslag (s k 5:3-skogar) och intresset för energitorv är exempel på anspråk vilka ej beaktades för sju - åtta år sedan. Sannolikt kommer liknande anspråksförändringar ständigt att framträda. Detta medför också allt högre krav på noggrannheten i inventeringarna. Den ökade precisionen i kommunal markanvändningsplanering och inskrivningen av regler om naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen är två exempel på förändringar som ställer ett högre krav på naturvårdens kunskapsmaterial. Så detaljerade inventeringar som fordras finns i dag bara över begränsade områden. Även inom teoribildningen för naturvärden sker det förändringar vilka orsakar nya inventeringsbehov. Särskilt har arbetet med fauna- och floravård (2) (3) fört fram både ny teori och nya kunskaper som det nu ankommer på naturvårdsorganisationen att omsätta i praktiskt bruk. Naturinventeringar har hittills betonat de högre växterna och djuren, medan huvuddelen av de lägre organismerna ej beaktats. Som underlag för en konsekvent genomförd flora- och faunavård är därför hittillsvarande inventeringsmaterial otillräckligt. Det kan inte uteslutas att en förändrad inventeringsinriktning även kommer att avslöja nya såkerställandebehov. Det är en nackdel att inventeringsverksamheten inte skett systematiskt och efter centrala anvisningar. Efter naturvårdsverkets anvisningar för inventeringsverksamheten 1975 har en förbättring skett. Inventeringarna är ändå svåra att jämföra och sammanställa till regionala Översikter. .Det var olyckligt att inte inventeringsverksamheten i besluten om naturvårdens organisation, resurser och lagstiftning gavs sådana direktiv att inventeringsverksamheten hade kunnat bedrivas med högre effektivitet. Desto mer angeläget framstår det nu att skapa ett system för fortsatt inventering och datainsamling om svensk natur. En möjlighet är att få inventering att bli ett normalt led i all verksamhet som utnyttjar naturresurserna. Större krav påt ex förundersökningar skulle också kunna ställas. Dessa förundersökningar skulle också kunna utgöra underlag vid bedömning av olika arbetsföretags konsekvenser. Länsstyrelserna skulle kunna vara rådgivare i naturvårdshänsyn gentemot kommuner och andra myndigheter och bedriva kontinuerligt fältarbete och datasammanställning.

2.2.2 Naturvårdsplanering

Naturvårdsverket har i publikationen Översiktlig naturinventering och

naturvårdsplanering (4) givit en definition av naturvårdsplan.

Med naturvårdsplan avses länsstyrelsens långsiktiga handlingsprogram för skydd och vård av från naturvårdssynpunkt värdefulla områden Naturvårdsplanen är ingen i lag reglerad plan utan skall ses som en samlad redovisning av den allmänna naturvårdssektorns intressen vid en viss tidpunkt.

sou 193355 Naturvårdens resultat 293-

Till naturvårdsplanen skall enligt naturvårdsverkets anvisningar ett tre- till femårigt åtgärdsprogram för genomförande utarbetas. Naturvårdsplaner har hittills framställts i nio län: Kronobergs 1973,

Malmöhus 1968 och 1975, Älvsborgs 1976, Hallands 1977, Kristianstad 1978,

Göteborgs- och Bohus (utom Göteborgsregionen) 1979, Blekinge 1981,

Stockholms 1982 och Östergötlands 1982. Målformuleringarna är med några

undantag mycket försiktiga. I regel är planerna lättlästa och har oftast utgjort grund för en eller flera mer populära informationsskrifter. Någon Vägning gentemot resurserna för genomförande har inte skett vid upprättandet. Slutsatsen man kan dra av den hittillsvarande användningen av naturvårdsplaner är att de är värdefulla instrument för att skapa konsekvens i länsstyrelsernas naturvårdsarbete och för att reglera naturvårdens anspråk gentemot andra samhällsintressen. Planen kan också användas som underlag för en ansvarsuppdelning mellan stat och kommun. Under rubriken Friluftsliv (2.4) diskuteras möjligheten av att kommunerna tar ett större ansvar för friluftslivet och får möjlighet att själva besluta om markreservering för friluftslivet. En sådan ansvarsuppdelning fordrar att samordningen mellan den statliga och den kommunala naturvärden fungerar smidigt. Väl genomarbetade naturvårdsplaner skulle därvid vara ett hjälpmedel. Det är också viktigt att naturvårdsplanen regelbundet ses över och att åtgärdsprogrammet förnyas. Genom och regeringsbesluten med anledning riksdags- av den fysiska riksplaneringens planeringsskede 1978 och 1979 fastslogs att det är angeläget att det i samtliga län upprättas naturvårdsplaner.

Kunskapslagring

Insamlande, bevarande och hanterande av data om naturen har hittills inte skett på ett systematiskt sätt. Kunskapen finns i rapporter, pärmar, kartotek och (kanske till största delen) i enskilda tjänstemäns hjärnor. Det är nu stora mängder data som samlats in till länsstyrelserna. Dessutom finns information om miljön på flera andra håll, tex muséerna och universiteten. Det är uppenbart att hanteringen och mängden av data nu utgör en begränsning för ett ytterligare effektiviserat skydd och vård av naturmiljön. Att ta fram underlagsmaterial för beslut och planering är för närvarande ett tidskrävande arbetsmoment. Det är då fråga om att leta efter information i inventeringsrapporter eller försöka hitta en person som har tillräcklig lokalkännedom. Många gånger blir det underlagsmaterial man får fram ofullständigt, vilket bl a medför osäkerhet i handläggning av ärenden som rör markanvändning. Inom projektet DANI (5) har utarbetats principer för en datoranpassad naturinventering. Genom detta system finns möjligheten att sköta registrering av naturdata på ett standardiserat sätt. Systemet kan sedan byggas ut med olika program för utvärdering. Påpekas bör att systemet inte är något naturresursräkenskapssystem men kan utgöra ett led i utarbetandet av ett sådant. Observationer av miljön registreras inte bara hos naturvårdsmyndigheterna. Inom t ex riksskogstaxeringen och lantmäteriväsendet finns mycket kunskapsmaterial som är av intresse för de naturvårdande myndigheterna.

294 Naturvårdens resultat

Forskning genererar ofta långa, värdefulla observationsserier och ideellt naturvårdsintresserade samlar årligen in ett mycket stort antal data om miljön. Denna information kommer endast sporadiskt eller i bearbetad form till länsstyrelserna eller naturvårdsverket. Sådan kunskap skulle kunna fångas in och tillföras myndigheterna. På muséerna finns äldre data om miljön som kan ge referenser för bedömning av förändringar. Dessa data skulle på sikt också arbetas in i en ökad registrering av vår kunskap om naturförhållandena. Med en utbyggd datorbaserad registrering av information görs materialet mer tillgängligt och lättare att bearbeta för olika ändamål. Länsstyrelsernas inventeringsredovisningar kan därmed bättre ajourhållas och naturvårdsplanen snabbare anpassas för nya uppkommande behov. Särskilda sammanställningar kan göras direkt anpassade för en viss användargrupp, tex skogsbruket. Inom den av kommundepartementet tillsatta ADB-beredningsgruppen pågår också en genomgång av bl a naturvårdens och miljöskyddets behov av ADB-stöd. Beredningsgruppen skall bl a redovisa den samlade användningen av ADB-stöd och ge förslag till utbyggnad inom länsstyrelseområdet. Beredningsgruppen har nyligen överlämnat sin rapport till regeringen.

2.3 Säkerställandearbetet

2.3.1 Bevarandeinriktad naturvård

Inom den bevarandeinriktade naturvärden, även benämnd vetenskapligtkulturell naturvård, strävar man efter att i tillräcklig omfattning bevara områden som erfordras för att bla vidmakthålla ekologiska processer. biologiska system, genetisk variation och bevara representativa avsnitt av svensk natur. Det finns flera motiv för att bedriva bevarandeinriktad naturvård. Ett av motiven är det etiska. Enligt detta anses människan inte ha rätt att utrota en art. Varje art har ett existensberättigande. Vårt etiska ansvar följer bl a av vår förmåga att förutse och vårt tekniska kunnande. Varje art är en potentiell resurs antingen direkt eller indirekt. Vi känner inte morgondagens behov. Att utrota arter är därför att frånta framtidens människor en del av deras valfrihet. Naturen kan också ses som en del av vår kultur och en av förutsättningarna för friluftslivet. Naturen visar på vårt samband bakåt och samhörighet med naturen. Bevarandeinriktad naturvård syftar till att bevara, garantera naturens innehåll fortsatt existens. Naturen är en oorganisk del med mineral, bergarter, jordarter och bergformationer och processerna som påverkar dessa och de former som processerna resulterar i. Naturen består också av en organisk del med levande individer - växter och djur. Arterna ingår tillsammans med organiska och oorganiska ämnen och processerna (klimat, jordmånsbildning, vittring etc) i ett samspel. och de bildar samhällen vars sammansättning växlar i rummet och över tiden. Artemas samspel med varandra och sin omgivning studeras inom vetenska-

Naturvârdens resultat 295

Naturvårds- resp förordnande Ytterligare friluftslivsintrassen erfordras

Ytterfigare förord- Osäkert om förordnande nande erfordras Fig IV.-2 .SSäkerställanej erfordras delâget områden av

Forordnande erfordras riksintrsse

OJ

296 Naturvårdens. resultat sou 1983556

pen ekologi. Denna växelverkan är en av de viktigaste drivkrafterna i naturen. Därför måste artbevarande, fauna- och floravård hela tiden syfta till bevarande i naturlig miljö. Annars finns det risk att arten som resurs snabbt förändras och utarmas. Bevarandet i naturlig miljö är väsentligt för bevarande av den genetiska mångfalden. Det är naturvårdens skyldighet att bevara förekommande arter i betryggande mängd i deras naturliga miljö. Redskapet för denna uppgift är främst naturvårdslagen. Andra viktiga redskap är planlagstiftningen, . samråd, överenskommelser och riktlinjer för andra verksamheter. Ett ökat sektorsansvar skulle kunna förbättralsituationen * för många arter.

2.3.2 Bevarandeläget

Genomgången av bl a naturvårdsplanema visar att bevarandeläget ännu är långt ifrån tillfredsställande. Om man dessutom tari beaktande att trycket mot naturmiljön under samma tid ökat avsevärt framstår behovet av bevarandeinsatser i dag som minst lika stora som 1962. Mycket har åstadkommits sett i antal och areal men naturen och dess arter har inte i tillräcklig omfattning bevarats för att upprätthållaien naturlig ekologisk balans och genetisk mångfald eller för att i tillräcklig omfattning utgöra en representativ del av Sveriges natur. I Naturen och samhället framhålls starkt behovet av att naturskyddet sker efter en uppgjord plan så att tillräckligt stora områden representativa för landets skilda naturtyper och geografiska zoner blir säkerställda. I Sverige finns det nu 18 nationalparker (och ytterligare några förbereds), drygt 1000 naturreservat och omkring 450 djurskyddsområden. En sammanställning över antalet skyddade områden och deras yta per län ges i tabell IV:2-1 och IV:2-2. Nationalparkerna, som huvudsakligen är belägna inom fjälltrakterna, upptar omkring 1,3 % av landets yta, medan motsvarande siffra för naturreservaten är 1,5 %. Den redovisade sammanställningen av skyddad natur ger inte belägg för att det målet nåtts. En utvärdering försvåras också av de många olika typerna av naturreservat. Många naturreservat reglerar t ex_ bara allmänhetens rörelsefrihet och har inte några föreskrifter om En jämförelse

markånvändning.

mellan skyddade områden baserat på deras sammanlagda yta per län är således inte något tillfredsställande jämförelseunderlag. Med anslag från naturvårdsverkets forskningsnämnd har det hittillsvarande bevarandearbetets effekter granskats inom ramen för projektet Skötsel och bevarande i av naturbetesmarker (6). Studien är ännu ej publicerad. I ett rapportutkast anges syftet med utvärderingen på följande sätt:

1. Från vetenskaplig synpunkt analysera och påpeka eventuell brist i

reservatsurval, målformuleringar, dokumentation och skötselplanearbete inom reservaten. 2. Redovisa i vilken utsträckning naturvårdsarbetet hittills uppnått några

effekter vad gäller bevarandet av naturtyper och arterlinom denna del av

V . .

landet. v

3. Föreslå förbättringar av arbetsrutinerna vid reservatsavsättandet och vid

skötselplanearbetet, för. att uppnå ett från biologisksynpunkt,tillfreds- i ställande och kont-rollerbart resultat.

I

Naturvårdens resultat 297 Tabell lV:u2-l Nationalparker: area och år för beslut om avsättande som nationalpark

Ytterligare en nationalpark (Skuleskogen) har beslutats av riksdagen men är ännu inte avsatt. (Underlag SNV 82-06-30, därefter kompletterat.)

För genomförande av studien har reservaten i ett antal syd- och mellansvenska län granskats vad gäller dokumentation och skötselplanering. Berörd personal har intervjuats. 574 reservat har granskats. Av dessa hade 307 ett botaniskt 281 socialt, 149 zoologiskt, skyddsmotiv, 143 geologiskt och 58 markhistoriskt/kulturhistoriskt. Av 303 sydsvenska reservat hade 140 endast ett specificerat skyddsmotiv, 128 hade två - tre motiv, medan 28 hade fyra eller fler angivna skyddsmotiv. För sju reservat saknades i skyddsmotiv beslutet. Efter 1964 har 42 % av reservaten tillkommit med ett utpräglat socialt motiv medan det botaniska motivet dominerar kraftigt där vetenskapliga skyddsmotiv kommit främst. Studien redovisar att dokumentationen av naturreservatens naturvärden ofta är otillfredsställande. Med lågt ställda krav av på dokumentation naturmiljön kan sådan sägas förekomma i 50 - 60 % av naturreservaten. Dokumentationen är dock ojämn och otillräcklig eller obefintlig i huvuddelen av de naturreservat där skyddsmotivet klart utvisar att dokumentation skulle vara nödvändig för skötsel och för De valda uppföljningen. dokumentationsmetoderna också dåliga möjligheter medger till uppföljning eller återkontroll. Skötselplan finns för huvuddelen av de undersökta naturreservaten. Stora ansträngningar har också gjorts under senare år för att åstadkomma en fullständig täckning med ändamålsenliga Fortfarande finns skötselplaner.

298 Naturvårdens resultat

...nissan

332m _än_ u | - N

a - - › - NN

Nä ?N omm ...NN oNH NNN NNN Nä NNN NNH NNH NNN 0G 80 NS NNN NNN

Zümv

N H. N N H N

:S8

HN NN S

HxmzmmErHoHø_

.Emm :Nio: n - u u - u 1 - N

NN

SN SN NNN owN cNH NNN NNN NoH NNN NNH NNN NNN Nå 80 SN NN.. Sö

mig.:

voE

.mo.H

H. o N N N

120.

H. H N NN NN 8

;man

:uumHEO

H H N N N N H u N H a H u H H

_S:

N - N N N - u u - 3. NN NN

...Eau

- H - u z NN

NNN NNN HNN NNN NNN Nå NN.. Nä NNN Nä NNN NHN 05 SH x: NNN HHNH ?N NN: HS så

aoHmvaaq

HzêNHEvSHHHH

:onmHEONvuHNxNHHHND

.Hwios

H

oNN NNN NNN NNN

N H N N - - N H HH NH NN

HSHH

mH NH NH NN

va.:

NN NN NN HN HN NN NH HH. NN NN.. NS. NN..

:ewamic _usa_ u - - u

u - - u u 3 NH oN 3.

:oo NNN HHN NN.. âN HHNN ?NH HHS moN oNH âN NE NNN Nå ...NN

225g

H H N H o H. 3

Häxan

:ovmuiomvemgüåd

u u u - - u u - n NH oN 3 E

oNN HHN m8 8a HHNN $N oNN NHH HNN NNN NS Now Nä NNN

HHuvwHEONuHwEHHHwZ

52e.

N N N

.sou

N NH NN oH

E34.

H n u N H H u H H H u N N H u u u - N H u H H H .HN NH oH

.HHovwHESEm›.H:Ha=

NNN NNN HHN o? Ham SN NNN .SN NNN .NH NNN HNN NNN Su 08 H8 wHm Nä HHNN os NNN NNN NNN H8 NoN Nä

aoHmuHHmq

å. N N N N N N N o N N

.Haåus

N N N N N NH HH .HN NH. NN NH NH

HHH NN.. Nå wHw oHN

.matouaDv

HuEuNuHHHHHaZ

NN NH. N.. HN oN 3 NN NN NN NN. No NN NN om NN NH. .HN 3 NN NN wH NN NN

SH Nä Så N8

HHNHHH

H H H

.HaESPHuBaHH eméøåwan

mUCMZOMuDumQ

.ä

.H95

:oiåaäzm

:u:

NCOUWuEO

esom

_SHJH

.Små

.o HwoH 8a NNNH

osscussuom

uácâ

HzaHsmHoHmo vHHEHHNEHNwNø nHHaFHoEoHmmNø .Hozoeswwxø

oâmøixm

umucazmiv_ Nsgsaaox :ozogaoz

asså

:aaah acäaünn: ssåoem HNHHNNNED NHHHHHHJHHH: Nögoaoü HuEzmvH 25.00 easxem NHENHEEE Hass: Nspøso Nöpzâ. mHonSÃw nHHaHEHw Hangö Nsposmo uaêemH

:m4 u

sou 193356 Naturvårdens resultat 299

dock många äldre skötselplaner vars innehåll inte håller erforderlig kvalitet. För landet som helhet gäller att endast vart fjärde naturreservat har skötselplaner. Granskningen har också visat att uppföljning och kontroll av skötselåtgärdernas effekt eller kontroll av status för befintliga naturvärden inte förekommer i någon större omfattning. Det hör också till undantagen att det redan i skötselplanen anges att kontroll skall ske. Målformuleringen i grunden för beslutet om reservatsbildning anses i studien alltför sällan ge en tillräcklig precisering av de värden vars skydd reservaten syftar till. Målformuleringarna är vagt eller ospecificerat hållna. En betydande förbättring har emellertid skett under de allra senaste åren. Av de genomgångna naturreservaten är endast ett fåtal hemvist för hotade arter. Ibland har dessa inte ens nämnts - troligtvis till viss del beroende på sekretessynpunkter - i förekommande handlingar. Troligen finns hotade arteri fler naturreservat än vad man nu känner till. En förteckning över 203 sällsynta eller ovanliga växter i Skåne har relaterats till befintliga naturreservat. Drygt 25 % av arterna visade sig då förekomma inom skyddat område. Flera av dessa arter ingår i ett projekt med syfte att få fram underlag till skydd av landets hotade kärlväxter Projekt Linné (7). En liknande bedömning av groddjurens situation (8) visade att flertalet av arternas lokaler befann sig utanför skydd. Med hänsyn till att utvärderingen ännu inte är publicerad är det inte möjligt att dra några absoluta slutsatser. En slutsats av redovisat material tycks emellertid kunna vara att beståndet av skyddade områden fortfarande är heterogent och svåröverskådligt. En lång rad områden har blivit skyddade under de senaste 20 åren. Syftet med skyddet, dokumentationen av värden och riktlinjerna för områdenas vård år inte tillfredsställande beskrivet. Värdet av de skyddade områdena minskar därmed betydligt, om man begränsar frågan till artbevarandet. Sett från naturtypssynpunkt torde däremot den slutsatsen kunna dras att skyddsarbetet har varit framgångsrikt.

2.3.3 Flora- och faunavård

Begreppet flora- och faunavård ges här en inskränkt betydelse. Det betecknar då ytterst strävandena att för framtiden inom landet bevara alla naturligt förekommande arter men får i praktiken omfatta de arter som befinner sig under mer eller mindre uttalat hot om utrotning. På internationell nivå har man sedan länge arbetat med artbevarandet. Ett mycket stort antal arter i världen är akut utrotningshotade. I dag bedömer man att 1000 däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur och fiskar samt närmare 50 000 växter är akut hotade. IUCN har utarbetat the Red Data Book som förtecknar de hotade arterna. IUCN:s bedömningsprinciper har modifierats

för svenska förhållanden av Ahlén m fl. Samma modell har använts av 1°'a'i°"a[_U“i°“

of Na Nordiska ministerrådet i rapporten Hotade

Egçecgnnâeäisfâ?

djur och växter i Norden (9). Enligt denna modell klassas arterna i en skala: försvunna, akut hotade, Resources (Inlemamy sårbara, sällsynta, hänsynskrävande. En första lista över hotade svenska “ena naturvårdsunjodäggdjur, fåglar, kräldjur och groddjur publicerades 1975. Listan har sedan nen).

300 Naturvårdens resultat

modifierats allteftersom ny kunskap om arterna tillkommit och den senaste härrör från 1980 (10). Enligt denna är nu 90 arter att betrakta som hotade eller hänsynskrävande. Till denna siffra kommer ett okänt antal lägre djur vars fortlevnad är osäker eftersom de bebor miljöer vilka i dag trängts undan starkt. Inom ramen för projektet Faunavård i skogsbruket (11) har man uppskattat hur många av de någorlunda välkända djurarterna i skogsmiljö som kan anses hotade. Listan upptar 241 arter, de flesta av dessa är skalbaggar och så gott som samtliga arter är knutna till gammal skog eller gamla, döende eller multnande träd. I det parallella projektet Floravård i skogsbruket har även de lägre växternas status bedömts. Försiktiga beräkningar visar då att 94 mossor, 64 lavar och 48 svampar skulle befinna sig bland de mer eller mindre hotade arterna. Problemen inom fauna- och floravården har mötts på flera sätt. Fridlysning har tillämpats sedan sekelskiftet. Fridlysningar har betydelse endast i de fall arten i fråga hotas av insamling eller liknande störningar från människan. Djurskyddsområden har inneburit viktiga bidrag till skydd för främst vattenanknuten fågelfauna och sälar. Naturreservat och nationalparker innefattar många hotade arter. Undersökningar i Skåne av växter och groddjur visar dock att huvuddelen av de hotade arterna inte återfinns inom skyddat område (se ovan). Artvisa åtgärder har vidtagits för några av de allra mest akuta fallen. Mest uppmärksammat har ansträngningarna att vidmakthålla stammarna av berguv, örn och pilgrimsfalk varit. Detta arbete har till stor del bedrivits på ideell basis och ofta i den ideella naturvårdsrörelsens regi. Artvis inriktad forskning pågår för flera av däggdjuren och fåglarna med förhoppningen att ny kunskap skall kunna ge vägledning om vilka åtgärder för bevarande som är lämpliga. Kunskap om arternas ekologi måste, enligt kommitténs mening, bilda grunden för de åtgärder som vidtas om de på sikt skall kunna bli framgångsrika. Artbevarande i Zoologiska eller botaniska trädgårdar kan aldrig bli mer än ett komplement. Naturvården syftar till arternas bevarande i deras naturliga miljö. Målinriktad forskning kring hotade arters ekologi är därför nödvändig. I andra fall är hoten tydliga och det som fordras är att säkra artens livsmiljö. Skydd med hjälp av naturvårdslagen är i många fall en lämplig åtgärd, särskilt när det gäller växter. Men än viktigare är att hänsynstagande till faunans och florans krav blir en naturlig åtgärd vid allt markutnyttjande. Många förslag till faunavårdshänsyn i allmänhet och floravårdshänsyn i skogsbruket lämnas i nämnda Faunavård och floravârd i skogsbruket. Ytterligare material om hänsynen till den lägre faunan i skogsbruket är under utarbetande (12). I vilken utsträckning naturvårdshänsynen fungerar inom skogsbruket är ännu oklart. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen arbetar för närvarande med en utvärdering. Riksdagen har av regeringen beställt ett

förslag till motsvarande hänsynsregler inom jordbruket (JoU 1982/8324).

Denna fråga har också behandlats i rapporten Mark och vatten 2 (SOU 1979:54 och 55). Bedömningen av de hotade ryggradsdjuren i Sverige vilar nu på en femårig uppföljning av de berörda arterna. Vissa förändringar i bedömningen redovisas av Ahlén i en rapport till naturvårdsverket. Antalet hotade arter har minskat men minskningen beror främst på att ökad kunskap inneburit att

Naturvårdens resultat 301

arten kunnat strykas från listan och alltså inte på att några vidtagna åtgärder haft positiv effekt. För några arter, främst järv, berguv och havsörn, tycks situationen vara ljusare, vilket får ses som ett resultat av bl a den ideella naturvårdens ansträngningar. För flera andra arter har förändringarna under samma tid dock varit negativa trots att arternas prekära situation varit känd. Till dessa kan räknas varg, sydlig kärrsnäppa, svartbent strandpipare och lövgroda. Mellanspetten anses från och med 1982 vara försvunnen från Sverige. För huvuddelen av de arter man försökt skydda är det emellertid ännu för tidigt att utvärdera resultaten av vidtagna åtgärder. En framgångsrik fauna- och floravård fordrar medverkan från forskare, myndigheter, markägare, amatörbiologer och ideella naturvårdare. Samhällets insatser har hittills inte varit särskilt omfattande. Det förklaras bl a av osäkerheten om lämpliga åtgärder och att kontinuerlig tillsyn inte sker, men också av att naturvårdslagstiftningen inte varit för en ändamålsenlig framgångsrik artvård. Det förklaras dessutom av att information i detta fall är en många gånger nog så viktig arbetsmetod. Resurser för information har alltid varit mycket begränsade, framför allt på den regionala och lokala nivån. Informationen måste ta sikte på att ge artvården en självklar plats hos alla som på något sätt i sitt arbete påverkar miljön.

2.4 Friluftsliv

1960 års naturvårdsutredning (Naturen och samhället) hade som en av sina

viktigaste uppgifter att ange vägar för att tillgodose allmänhetens behov av mark för friluftsliv. I slutbetänkandet föreslog man att uppgiften skulle lösas genom säkerställande med lag. För ändamålet utrustades naturvårdslagen med bl a skärpta regler om strandskydd och med institutet naturreservat. Utredningen betonade säkerställandet av mark för rekreation och friluftsliv som en av naturvårdens arbetsuppgifter. Särskilt underströks att en hög kvalitet hos naturen vad avser fauna, flora, tillgång till rent vatten etc skulle vara vägledande vid urvalet av lämpliga rekreationsområden. Sambandet med den kulturella naturvården påtalades, och utredningen förespråkade ett samutnyttjande av fredade områden för såväl kulturella som sociala behov. Naturen och samhället framhöll vikten av att områdets skötsel och utrustning (stigar, rastplatser osv) noga planerades så att utnyttjandet underlättas och så att de kulturella bevarandemotiven inte går förlorade. I propositionen (1964:148) fastslogs utredningens idéer och förslag. Nationalparker och naturreservat har i dag som regel en god tillgänglighet genom att de försetts med varierande mängd av anordningar för att underlätta allmänhetens vistelse i området. Det är ovanligt att ett område skyddas med den uttalade målsättningen att förhindra allmänhetens tillträde. Då så sker är det vanligen med speciella faunistiska bevarandemotiv. Större delen av samhällets kostnader för skötseln av naturreservaten kan hänföras till åtgärder för friluftslivet. Idén att ställa höga kvalitetskrav på mark för friluftsliv så som det fastslagits i utredningen lämnades utan egentlig underbyggnad men har alltså i avsevärd grad tillåtits styra naturvårdens begränsade resurser. Samtidigt torde denna inställning ha varit positiv för naturvärden som helhet och ibland

302 Naturvårdens resultat s

har ett bevarade underlättats genom att motiven har varit flera. Mark för friluftsliv brukar delas in i tre typer: 1. Områden för dagligt friluftsliv (små nära bebyggelsen liggande områden). 2. Områden för dagsutflykter. 3. Områden för semesterutnyttjande (fjärrekreation, turism).

Närströvområdenas förläggning styrs i första hand av befolkningsfördelningen och i andra hand av de tillgängliga markområdenas naturgivna kvaliteter. Områden för turism är däremot avhängiga vissa kvaliteter, såsom storslaget landskap, sjörikedom etc, för att kunna fungera väl. Områden för dagsutflykter intar en mellanställning i det att befolkningstrycket avgör behovet av områden, medan områdenas tillgänglighet och kvaliteter avgör om de kommer att utnyttjas. Säkerställanderesurserna har medfört att endast ett fåtal stora områden lämpliga för fjärrekreation och ett antal dagsutflyktsområden har kunnat avsättas som naturreservat. Det dominerande antalet objekt där satsningar för friluftslivet skett är naturreservat, i storlek varierande från några tiotal hektar till 3 000 - 4 000 hektar. Sett i mängd har en betydande insats gjorts av stat och kommun. Besöksfrekvensen i naturreservaten visar också att dessa skattas högt av allmänheten. Det finns dock anledning att nu fråga sig om insatserna motsvarar behoven och om det finns några nackdelar. Den starka samordningen mellan bevarandeinriktad naturvård och friluftsliv har kritiserats från många håll. Kritiken har främst gällt de många i våra naturreservat samt reservatsskötselns intensitet och anläggningarna utformning. Det anses från framför allt den ideella naturvårdens sida att många skyddade områden utsätts för ett slitage som kanske redan inneburit att väsentliga kvaliteteri områdena gått förlorade. Kritiken har bemötts med att man inte kan utestänga människor från områden som säkerställs med skattemedel och att naturvärden även skall tillgodose sociala behov varför man får acceptera vissa kompromisser. Att våra skyddade områden i princip skall vara öppna och tillgängliga har varit en av naturvårdsmyndigheterna använd praxis. När områden skyddas med vetenskapligt-kulturella motiv måste bestämmelser, avgränsning och anordningar spegla detta motiv. Endast i undantagsfall behöver man helt förbjuda tillträde. Det är dock en väsentlig skillnad mellan att ingenting göra och att göra området mer tillgängligt än omkringliggande mark så som nu ofta sker. Ett motiv för anordningar har varit att kunna informera, utbilda och väcka intresse för naturen och dess mångfald. Emellertid är de flesta naturreservat försedda med relativt knapphändiga upplysningar som i mindre utsträckning kan ge tillräcklig information till genomsnittsbesökaren. En möjlighet skulle kunna vara att inrätta väl valda studieobjekt med en pedagogisk och intressant information samtidigt som en viss förslitning accepteras. Behovet av närströvområden är stort och kan inte på ett praktiskt sätt tillgodoses med hjälp av nuvarande bestämmelser i naturvårdslagen. l praktiken är det genom kommuners och landstingskommuners försorg som närströvområden skapats. För turismen har staten tagit ett övergripande

Naturvårdens resultat 303

ansvar genom utpekandet av primära rekreationsområden och inrättandet av en rekreationsberedning. Vidare betonas det statliga ansvaret för turismen av att naturvårdsverket erhållit huvudmannaskapet för leder och anläggningar i fjällen. De kommunala insatserna för fritidsverksamheten är omfattande. I de flesta kommuner finns redan i dag mer eller mindre väl anordnade närströvområden och motionsspår samt ibland även längre vandringsleder. I de flesta fall tillkommer dessa anordningar på marker som ägs av kommunerna eller genom frivilliga överenskommelser, eftersom kommunerna inte disponerar något formellt instrument för att styra markutnyttjandet på privat mark. Såsom ovan antytts har det följt vissa nackdelar av ett alltför starkt utnyttjande av naturreservaten för friluftsliv. Samtidigt har behovet av friluftsmark inte kunnat tillgodoses i tillräckig omfattning. Liksom hittills kommer emellertid naturreservaten att vara viktiga replipunkter för rekreation men vid sidan av detta bör andra former för att tillgodose behovet av friluftsmark utnyttjas. Naturvårdsverket har föreslagit att kommunerna skall ges möjlighet att använda naturvårdslagen för att säkerställa mark för naturvärden och friluftslivet inom den egna kommunen. De statliga resurserna till naturvården skall därvid kunna reserveras för andra objekt än de rent lokala och för naturvårdsåtgärder inom de primära rekreationsområdena.

2.5 Bevakning och kontroll

Länsstyrelsen har ansvaret för efterlevnaden av lagarna på naturvårdsområdet liksom för naturmiljöutvecklingen i stort. Kontrollen har i praktiken främst kommit att gälla strandskyddet och täktverksamheten men förekommer i viss utsträckning även i fråga om skyltning, terrängkörning m m. Inrättandet av samrådsområden och naturvårdsområden genererar också ett tillsyns- och kontrollarbete. Naturreservaten sköts enligt fastställd skötselplan av en särskild förvaltningsorganisation. Även över naturreservaten har länsstyrelsen ett tillsynsansvar i länet, medan naturvårdsverket har det övergripande ansvaret. Bevakningen av naturvärdena sker främst genom tillstånds- eller dispensgivning. Tvingande anvisningar kan också utfärdas med hjälp av samrådsbestämmelserna. I samband med beslut meddelas ofta föreskrifter om arbetsföretagets utförande. Tillsynen av sådana anvisningars efterlevnad har hittills skett endast i begränsad omfattning. Någon systematisk tillsyn av miljöutvecklingen i stort sker knappast. Naturvårdslagen ger för närvarande vissa möjligheter att till kommun delegera dispensgivning inom strandskydds- och naturvårdsområde liksom beslut om stängselgenombrott och rivning av förfallna byggnader. Förslag om delegering av täkttillsynen har nyligen antagits av riksdagen (SFS 1982: 1097).

304 Naturvårdens resultat

Rådgivning

I 1 § och 20 § naturvårdslagen sägs att naturvårdshänsynen skall beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering oberoende av vilken myndighet som övervakar utnyttjandet eller vem som svarar för exploateringen. Naturvård är en grundläggande kvalitetsaspekt hos vårt samhälle. En ekologisk grundsyn skall (se IV:6), enligt uttalanden i samband med den fysiska riksplaneringen, prägla varje beslut om markutnyttjande. Det ansvar som varje verksamhet enligt naturvårdslagen skall känna för naturvärden har emellertid fått en ganska skiftande formell utformning. I byggnadslagen från 1947 finns vissa regler om att ianspråktagandet av mark skall vara från allmän synpunkt lämplig och att man vid byggnads placering och utformning skall ta hänsyn till bl a landskapet. I skogsvårdslagen (1979:429) finns en särskild paragraf (21 §) och konkreta anvisningar om vad naturvårdshänsynen skall innebära praktiskt medan jordbrukets speciallagstiftning ännu helt saknar regler om naturvärdshänsyn. Riksdagen har emellertid genom beslut den 1 december 1982 hemställt om förslag från regeringen om lagstiftning rörande hänsynstagande till naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen vid jordbruk (JoU 1982/8324). Naturvårdsmyndigheterna kan inte bevaka all samhällsverksamhet för att i lämpligt ögonblick föra in naturvårdssynpunkterna utan måste i hög grad lita till att hänsynskravet i naturvårdslagen respekteras av alla andra sektorsintressen. Idealiskt vore om naturvärden huvudsakligen kunde nöja sig med att ge råd och anvisningar till andra verksamheter om vad naturvårdshänsynen praktiskt skulle kräva. I dag fungerar sådan rådgivning främst då det gäller vissa tekniska verksamheter som vägar, kraftledningar, vattenkraftanläggningaro dyl, vid planläggning av bebyggelse och i viss mån i skogsbruket. Till övriga verksamheter är rådgivningen liten eller saknas. Bestämmelsen om naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen har inneburit det positiva att hänsynens praktiska utformning börjat diskuteras och att man från skogsbrukets sida insett behovet av underlag från naturvärden. I praktiken fordras ett detaljerat kunskapsmaterial för att naturvårdshänsynen skall kunna realiseras. Genom de centralt anordnade utbildningarna för skogsvårdsorganisationen i faunavård och floravård har behovet av kunskapsöverföring från naturvärden ytterligare klarlagts och betonats. Hänsynens omfattning styrs av uttrycket att ”pågående markanvändning ej får avsevärt försvåras”. Tolkningen av detta uttryck är ännu mycket oklar, vilket har fördröjt eller t o m förhindrat en dialog mellan naturvärden och skogsbruket om hur hänsynsreglerna skall tillämpas. Det finns risk för att det utbildas olika praxis vid användningen av skogsvårdslagen respektive naturvårdslagen.

2.7 Naturvårdslagen

Naturvårdslagen har nu, med justeringar, fungerat i snart tjugo år. Justeringarna har inte ändrat på lagens principiella inriktning men avsevärt skärpt dess handlingskraft. Stora förändringar i samhället och synen på

Naturvårdens resultat 305

naturvärden har skett under den tid lagen funnits, förändringar som rimligen inte kunde förutses då lagen skrevs och som nu får den att framstå som delvis föråldrad. Lagen kan delas upp i fem delar: inledande bestämmelser, skydd för värdefulla naturområden, skydd för växt- _och djurliv, skydd för friluftslivet och skydd för landskapsbilden (efter 1975 naturmiljön). Till detta kommer bestämmelser om nedskräpning, ersättningsfrågor och straffsanktioner. I de inledande bestämmelserna anges naturvårdens inrikthuvudsakliga ning. Det slås fast att naturen är en tillgång för alla och att stat och kommun har ett gemensamt ansvar för naturvärden. För skydd av värdefulla naturområden finns instituten nationalpark, naturreservat och naturminne att tillgå. Dessutom har institutet landskapsskyddsområde efter lagändringen 1975 fått beteckningen naturvårdsområde. Därigenom har detta instrument markerats som ett komplement till naturreservat och skall kunna användas inte bara för skydd av landskapsbilden. Endast två nya nationalparker har tillkommit under naturvårdslagens tid.

Det finns internationella rekommendationer om nationalparkers status.

Generellt bör man tillse att de svenska nationalparkerna motsvarar dessa rekommendationer. Flera av de nuvarande nationalparkerna uppfyller inte naturvårdslagens krav på storlek och hög grad av orördhet. Å andra sidan skulle flera av våra naturreservat kunna komma ifråga som nationalparker, vilket kan ha betydelse för synen på svensk naturvård. Naturreservat är det vanligast använda skyddsinstrumentet. Det finns nu drygt 1 100 naturreservat. Naturreservat kan bildas för alla typer av områden och med starkt skilda skyddsmotiv. Det medger ersättning till berörda sakägare och precisa skötselåtgärder. De till antalet många naturreservaten ger en bild av att bevarandearbetet skulle kunna avslutas. Det är dock, som framhållits tidigare, inte antalet naturreservat eller deras yta som är avgörande utan i vilken grad deras föreskrifter ger möjlighet till att uppnå ändamålet med dem. 1975 tillkom institutet naturvårdsområde som komplement till naturreservat. Relationen mellan dessa uttrycks på följande sätt: Är åtgärd (bestämmelser, skötsel) som bör vidtagas (i det skyddade området) så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras skall området avsättas som naturreservat. Detta följer av att möjligheten att utge ersättning till sakägare för det intrång som ett naturvårdsområde kan innebära tagits bort. Som tidigare påpekats råder stor osäkerhet om hur begreppet pågående markanvändning och kvalifikationsgränsen avsevärt försvåras skall tolkas. Detta är en orsak till att ytterst få naturvårdsområden inrättas. I stället för att riskera domstolsprövning om huruvida länsstyrelsen eventuellt överskridit ersättningsgränsen väljer man att inrätta naturreservat eftersom möjligheten att förhandla då hela tiden ligger öppen och ersättningsgränsen i princip inte behöver uppsökas. Inrättandet av naturreservat följer en omfattande procedur i vilken rättsskyddet för den enskilde har en framträdande position. Slutresultatet är som regel ett område där markens utnyttjande starkt reglerats och där områdets gräns märks ut på kartor och i terrängen. Själva idén med skyddet förutsätter en så definitiv markering att områdets status respekteras. I

306 Naturvårdens resultat sou 193356

ett redan inrättat reservat. gengäld är det svårt att ändra eller avskaffa En så betydelsefull åtgärd som inrättande av naturreservat har bara kommit ifråga för de mest angelägna områdena. Den sammanlagda kostnaden för samhället inklusive tidsåtgång, ersättningar och framtida skötsel har varit så stora att enbart de viktigaste objekten kommer att kunna skyddas. Naturminnen kan bildas för att skydda enstaka föremål med tillhörande markområde. En mängd naturminnen har tidigare lagskyddats men paragrafen har numera begränsad betydelse.

2.7.1 Skydd för naturmiljön

Täktverksamheten har bedömts genomsnittligt ha så allvarliga verkningar att gällt. Genom ändringarna i 1974 års lagstiftning kom generell tillståndsplikt naturmiljön i sin helhet att utgöra grund för bedömningen av tillåtligheten och inte som tidigare bara landskapsbilden. Bestämmelserna har i det stora hela varit ändamålsenliga och fyllt ett stort behov med undantag för att någon stimulans eller incitament till resurshushållning inte funnits. Härigenom har ofta-särskilt i regioner med stora grustillgångar- täktverksamheten präglats av misshushållning. Den nyligen av riksdagen antagna propositionen (prop 1981/822220, SFS 1982: 1097) om ändring av bl a 18 § naturvårdslagen innebär att exploatören nu kan åläggas att styrka behovet av täkten. Detta innebär en ökad möjlighet att uppnå hushållning med grusresurserna. I 20 § naturvårdslagen stadgas att samråd alltid skall ske om ett arbetsföretag kan förväntas väsentligt förändra naturmiljön. Länsstyrelsen kan utfärda råd och anvisningar för arbetsföretagens utförande och förena dessa med vite. Länsstyrelsen kan också förordna att samråd om ett eller alltid skall ske inom ett visst område. Dessutom kan flera arbetsföretag besluta att samråd alltid skall förekomma för visst arbetsföretag i regeringen hela landet. Sådant samråd krävs nu för hyggesplöjning och våtmarksdikning för skogsproduktion. Uppförande av vilthägn har nyligen blivit tillståndspliktigt enligt naturvårdslagen (SFS 1982:1097). 20§ är en användbar bestämmelse som dock fungerar bäst så länge tvång ej behöver tillgripas. Det finns emellertid flera oklarheter i lagens tillämpning. Först och främst gäller osäkerheten om tolkningen av avsevärt försvårande av pågående markanvändning även denna paragraf. Dessutom är det oklart hur ingripande man kan vara mot det anmälda företaget. Ett litet arbetsföretag på en stor fastighet kan ju totalförbjudas utan olägenhet om skadan får relateras till hela fastigheten eller till den ekonomiska enhet som arbetsföretaget är en naturlig del av. Bestämmelsen vägledning om vilka arbetsföretag som kan ger ingen tänkas vara samrådspliktiga. Bedömningen ligger här primärt på exploatören. I skogsvårdslagen finns numera en bestämmelse (21 §) som stadgar att allt skogsbruk skall ske med hänsyn till naturvårdens intressen. Paragrafens ansluter till 20§ NVL. bl a vad avser kvalifikationsgriinsen. I utformning föreskrifterna till lagen har Skogsstyrelsen gjort en detaljerad tolkning av i vilka situationer som lagen kan tillämpas. Det ger en viss stadga ät lagutövningen vilket sannolikt är en förutsättning när lagen används av ett

Naturvårdens resultat 307

stort antal tjänstemän vid flera tillfällen dagligen. Man slipper på detta sätt att hela tiden göra en tolkning av gränsen för avsevärt försvårande av den markanvändningen. Vilken betydelse paragrafen fått är ännu pågående oklart.

2.7.2 Skydd för växter och djur

Genom 14 § kan växter och djur fridlysas. Det finns också möjlighet att reglera jakt inom och tillträde till områden där djurlivet behöver respekteras (djurskyddsområde). Båda regleringsmöjligheterna har utnyttjats mycket och äger fortfarande stor aktualitet. reglerar emellertid bara allmänhetens uppträdande och Fridlysning påverkar inte själva markutnyttjandet. En fridlyst växt kan således exempelvis plöjas upp utan att markägaren för den skull gör sig skyldig till lagbrott. På samma sätt finns det inget hinder att förändra miljön inom ett djurskyddsområde så att djuren av den anledningen fördrivs från platsen. Flera växter och djur hotas av utrotningi Sverige. Ytterligare ett stort antal arter är missgynnade av nuvarande sätt att använda marken och visar därför vikande frekvens. För ett ännu större antal arter föreligger ingen kunskap är som gör det möjligt att uttala sig om deras status. Flora- och faunavård därför en av naturvårdens mest angelägna uppgifter. Främst gäller det då att I många fall kan nationalparker och natureservat skydda arternas livsmiljöer. säkerställa tillräckligt stora och varierade populationer, men som regel kan vi inte genom att använda dessa institut räkna med att skydda alla de många, ofta små, livsmiljöer som behövs för att garantera alla arters överlevnad. Utöver förordnanden krävs hänsyn vid alla typer av arbetsföretag så att arternas fortbestånd skall kunna säkras. Vissa miljöer är mer artrika än andra. Genom att ta särskild hänsyn till dessa kan mycket stora vinster göras. Genom att också modifiera arbetsföretag kan ytterligare fördelar vinnas. I de nämnda publikationerna Faunavård respektive Floravård i skogsbruket ges vägledning om hur hänsynsreglerna skulle kunna utformas och vilka typer av skydd som erfordras.

2.8 Fysisk riksplanering

Den fysiska riksplaneringen påbörjades 1967. I den första rapporten (13) sägs att den fysiska riksplaneringen skall söka forma ett sådant mönster för hushållning med naturresurserna att de allmänna målen för samhällsverksamheten främjas. Förenklat anges att den fysiska riskplaneringens uppgift är att göra en avvägning, där önskan att bevara dessa resurser intakta, dvs dem utan att förändra dem, ställs mot olika önskemål att nyttiggöra exploatera dem, dvs utnyttja dem så att de förändras. Vid denna avvägning bör eftersträvas en inriktning som liggeri linje med vad som ter sig riktigt från ekologisk sypunkt. I den proposition (1972:111) som följde utredningens remissbehandling anfördes:

Den vetenskapliga naturvärden bör tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andra verksamheters markanvändning. Friluftsliv och naturvård bör ges en samlad

308 Naturvårdens resultat sou 193355

behandling för att åtgärder som rör planering och säkerställande skall kunna samordnas bättre. Under planeringsskedet bör i första hand naturvårdens mest omedelbara skyddsbehov tillgodoses.

Riksplaneringen har lett fram till att 660 områden i landet anses vara av riksintresse för den bevarandeinriktade naturvärden och 170 områden av riksintresse för friluftslivet. De båda områdestyperna sammanfaller till stora delar. Sammantaget är det en betydande del av landets yta som ingår i de riksintressanta områdena. Under planeringens gång har naturvårdens riksintressen inordnats i den kommunala planeringen. Det mycket omfattande planeringsarbete som detta nödvändiggjort har inneburit att miljövården flyttat fram sina positioner i samhällsplaneringen och samhällsbyggandet. På många nivåer i samhället har man fått en bättre förståelse för naturvårdens intressen och målsättningar. Vid inordningen av riksintressena i den kommunala planeringen har områden föreslagits som riktlinjeområden, förordnandeområden, kvarstående utredningsområden eller ingående i område för detaljplanering. Naturvårdsverket anser att 80 % av riksobjekten vid denna planering fått en tillfredsställande behandling så långt det varit möjligt i den kommunala planeringen. När det gäller säkerställande av riksobjekten i form av naturreservat har arbetet inte varit lika framgångsrikt. Under planeringsskedet (1974 77) fastställdes i genomsnitt två nya naturreservat per län och år. Därefter har takten varit ännu lägre. Den övervägande delen av dessa är belägna inom riksintressanta områden. Cirka 15 % av ytan av riksintressena var vid rapportens tidpunkt säkerställda (se fig IV:2-2). Motsvarande siffra för friluftsområdena var 12 %. Om endast helt genomfört säkerställande tas med i statistiken framgår det att endast vart tionde riksobjekt helt eller delvis skyddats genom ett naturvårdsförordnande. Naturreservat har av länen och kommunerna angetts som behövlig skyddsåtgärd för omkring två tredjedelar av områdena medan endast 6 % av riksobjekten anses klara sig utan särskilda skyddsförordnanden. För de riksintressanta friluftsområdena är säkerställandeläget ännu sämre men här räknar naturvårdsverket å andra sidan med att reglering av bebyggelse och samrådskontroll skall i många fall räcka. Erfarenheterna av riksplaneringens planeringsskede visar att arbetet med att säkerställa objekten i enlighet med åtgärdsprogrammen fordrar avsevärt större insatser än vad som hittills varit möjligt att åstadkomma och vad som tidigare bedömts. I sitt beslut över redovisningarna av planeringsskedet (prop 1978/79:213) anser regeringen att tyngdpunkten i de närmaste årens arbete bl a bör läggas vid att fortsätta arbetet med att säkerställa naturvårdens, friluftslivets och kulturminnesvårdens intressen. Regeringen konstaterar också att:

Erfarenheterna från planeringsskedet visar att alla de förslag till förordnandcn enligt naturvårdslagen som har redovisats inte kan genomföras inom överskådlig tid, De statliga anslag som står till förfogande för såkerställande av värdefulla naturområden bör i första hand användas för sådana områden som är av riksintresse från naturvårdssynpunkt eller för friluftslivet och vars bevarandeviirde iir särskilt hotade eller som av annan anledning snarast behöver skyddas.

Naturvårdens resultat 309

Regeringen säger vidare att Den fortsatta planeringen även bör inriktas på att pröva i vilken utsträckning det finns andra vägar för att skydda områden av särskilt intresse för naturvärden, friluftslivet och kulturminnesvården. Sådana vägar skulle enligt regeringen vara ökade insatser av kommunal planering, delegering till kommun och striktare tillämpning av hänsynsreglerna i speciallagstiftningen. Regeringen pekar särskilt på att de kommunala markanvändningsplanerna bör vidareutvecklas så att de i ökad utsträckning kan ge underlag för tillämpningen av hänsyns- och samrådsreglerna i skogsvårdslagen och naturvårdslagen. Länsstyrelserna och naturvårdsverket anser att det begränsade säkerställandet i huvudsak orsakas av bristande ekonomiska och personella resurser. Den personella bristen har varit särskilt uttalad inom länsstyrelserna. Antalet anställda vid naturvårdsenheterna hari stället minskat som en följd av de allmänna besparingsbeting länsstyrelserna ålagts under en följd av år. 1971 när den första sammanställningen av riksintressanta naturområden gjordes var kunskaperna om dessa begränsade. Förteckningen har under hand reviderats allteftersom ny kunskap tillkommit. Riksobjekten har under program- och planeringsskedena vandrat genom de lokala, regionala och centrala myndigheterna och därvid blivit föremål för en lång rad successiva beslut. Det grundliga tillvägagångssättet vid arbetet har haft den nackdelen att det varit svårt att införa nya riksobjekt i planeringen under arbetets senare skede. Det kan därför inte uteslutas att den nu pågående genomgången av den samlade kunskapen om landets natur resulterar i en delvis annorlunda förteckning både vad gäller urvalet av objekt samt deras antal och Arbetet har påbörjats av naturvårdsverket avgränsning. och länsstyrelserna. I rapporten Hushållning med mark och vatten 2 (14) anges flera motiv för att göra en översyn av urvalet av riksintressen. Man pekar bl a på den ökade kunskapen genom inventeringar och möjligheten att systematisera urvalet av objekt med hjälp av den naturgeografiska regionindelningen av Norden (15). I proposition 1980/81:183 om Hushållning med mark och vatten 2 behandlas den fortsatta inriktningen av den fysiska riksplaneringen. De nya frågor som tas upp motiverar inga särskilt betonade planeringsinsatser. I stället anser man att nuvarande rutiner för hantering av riksintressena i ett systematiserat samarbete mellan kommuner, länsstyrelser och stat kan behållas och användas för att lösa de frågor som kommer upp. Det centrala för varje areellt intresse är att aktuella ärenden ges en lösning inom ramen för den kommunala översiktliga markanvändningsplaneringen. kan Därigenom man ange en målsättning och objektet liksom ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Den årliga länsplaneringen föreslås bli det planeringsinstrument inom vilket de fysiska frågorna behandlas. I förslaget till ny planoch bygglag (PBL) (16) har också behandlats vikten av en kommunal översiktlig markanvändningsplan (kallad marköversikt), i vilken bl a naturvårdsfrågorna avses få en kommunal behandling. Det vidgade ansvaret som därmed åläggs den kommunala planeringen fordrar då en större insats än när det gäller naturinventeringen. I PBL föreslås också en lagreglering av den fysiska riksplaneringen. Som ovan antytts finns det flera skäl att granska det

310 Naturvårdens resultat

nuvarande urvalet men även den mer principiella sidan av beteckningen riksobjekt måste få en klarare bestämning. PBL-förslaget tar bl a sikte på en klarare ansvarsfördelning mellan st at och kommun samtidigt som det sker en förskjutning av ansvaret till kommunerna.

2.9 Internationellt arbete

Sveriges medverkan i internationellt naturvårdsarbete sker genom verksamhet bl a inom Europarådets naturvårdskommitté och genom medverkan i flera projekt inom Nordiska ministerrådet. Sverige har också anslutit sig till en rad viktiga konventioner inom naturvärden. Härtill kommer ett bilateralt samarbete med flera östeuropeiska länder i miljövårdsfrågor samt arbete inom FN:s miljöprogram (UNEP) och andra internationella samarbetsorgan såsom Internationella naturvårdsunionen (IUCN) och Världsnaturfonden (WWF). I Europarådets naturvårdsarbete deltar Sverige i flera expertkommittéer och arbetsgrupper. Av pågående arbeten som kommer att erfordra särskilt stora arbetsinsatser från Sverige och andra medlemsländer kan nämnas målsättningen att avsätta system av biogenetiska reservat för olika naturtyper. Ett sådant arbete som är systematiskt och enhetligt upplagt omfattar för närvarande hedar, myrmarker, torra gräsmarker, våtmarker och alluviala skogar. För att kunna medverkai detta arbete erfordras bl a kunskaper om utbredning och omfattning av olika naturtyper över hela landet. I såväl det som det nordiska samarbetet erfordras ett europeiska kontinuerligt arbete med kunskapsinsamling och åtgärder för skydd av hotade växt- och djurarter samt deras levnadsmiljöer. Bland flera viktiga projekt inom Nordiska ministerrådet kan särskilt nämnas en naturgeografisk (1977) som nu är föremål för viss revidering, “Hotade djur regionindelning och växter i Norden” (1978 och 1982), pågående projekt Representativa naturtyper och hotade biotoper” och ett pågående projekt angående marina reservat.

2.10 Resurser för allmän naturvård

1980 avgav den av regeringen tillsatta arbetsgruppen LÖN-79 sin rapport av naturvårdsenheterna I denna för

Översyn (17). redogörs utförligt

naturvårdsenheternas nuvarande och förväntade arbetsuppgifter, personalsituation samt organisation. Utredningen ansåg att enheternas personella resurser var klart otillräckliga med hänsyn till de arbetsuppgifter som anförtrotts dem. Handläggartjänster inom löneplan uppgick till 249. Dessutom fanns 84 tillsvidareanställda. Av dessa 333 var totalt 144 personer sysselsatta med naturvård. Enligt utredningen var det omedelbara behovet av resurstillskott 31 tjänster. Naturvårdsverket och länsstyrelserna har gemensamt huvudansvaret för att den statliga miljövårdspolitiken genomförs. Naturvårdsverkets roll är att samordna och kontrollera länsstyrelsernas insatser, bevaka miljöutveckling-

sou 193356 Naturvårdens resultat 311

en i stort, ge råd och riktlinjer för arbetet, initiera forskning och undersökningsverksamhet, informera och fördela anslag till naturvärden. Länsstyrelserna svarar för kontroll av kommunernas markanvändning, tillämpningen av naturvårdslagen, den regionala inventerings- och planeringsverksamheten, initierar och genomför säkerställandet samt ansvarar för skötselfrågor regionalt. Det huvudsakliga arbetet gentemot kommunena sker genom framtagande av underlagsmaterial, samråd etc. Sålunda sker huvuddelen av det praktiska, ärendeanknutna naturvårdsarbetet vid länsstyrelserna medan naturvårdsverket har en övergripande kontroll- och rådgivningsfunktion. Det är viktigt att respektive myndighet är medveten om sina skilda roller och anpassar sin organisation och verksamhet därefter. Länsstyrelsernas arbete är mer knutet till lagtexterna och får därigenom en viss statisk karaktär. Naturvårdsverket däremot har ansvaret att kunna blicka framåt, vara förutseende och i tid utarbeta åtgärder inför en hotande utveckling. Naturvårdsverkets arbete borde därigenom i hög grad vara lämpat för projektorganisation för att kunna hålla en hög grad av flexibilitet. En projektorganisation skulle kunna vara ett sätt att möta de nya miljöfrågor som successivt blir aktuella genm att en sådan organisation oftast har lättare att lösa nya och främmande uppgifter. De nya arbetsuppgifter som tillkommit under senare år har i särskilt hög grad påverkat resurssituationen för länsstyrelserna. Som exempel kan tas ändringen av 20 § naturvårdslagen som innebar att det infördes samrådsplikt beträffande våtmarksdikning för skogsproduktion. Initialt innebar detta för främst naturvårdsverket ett arbete med att utforma tillämpningsriktlinjer, eventuellt genomföra inventeringar och redovisa en målsättning för bevarandearbetet kring den berörda naturtypen. Sedan sådana nödvändiga riktlinjer och anvisningar tagits fram och inventeringarna slutförts minskar naturvårdsverkets arbetsinsats medan länsstyrelsens arbete allt framgent ligger kvar på den nivå som motiveras av den årliga ärendevolymen beträffande dikningsärenden. I arbetsgruppens LÖN-79 rapport påpekas att länsstyrelsen har ett starkt behov av att få ett tillskott av personal till naturvårdsarbetet. l vissa avsenden kan det dock inte anses rationellt att bygga upp en stor organisation vid länsstyrelserna. Det gäller främst arbetsuppgifter av övergående karaktär. Säkerställande av naturområden är en av länsstyrelsernas viktigare arbetsuppgifter. Samtidigt är den begränsad till sin omfattning även om det inte gjorts några seriösa försök att bedöma hur stor total arbetsinsats som erfordras för att fullfölja naturvårdens säkerställandebehov. Genom den fysiska riksplaneringen framkom ett mycket stort behov av säkerställandeåtgärder. Enligt LÖN-79 är 75 % av det arbetet ännu inte utfört. Såsom tidigare framhållits måste den insatsen vägas mot ny kunskap om landets natur och en översyn av principerna för riksobjekten och för flora- och faunavården som helhet. Med nuvarande resurser kommer det under alla förhållanden att ta mycket lång tid att verkställa säkerställandet genom naturvårdsförordnanden. Tiden är vidare knapp för att skydda vissa naturtyper som är utsatta för ett starkt exploateringstryck, t ex urskogar och våtmarker.

312 Naturvårdens resultat

Regeringen har framhållit (prop 1978/79:213) att andra vägar än säkerställande måste utnyttjas och pekar på riktlinjer i kommunöversikt och särskilt på möjligheten av en striktare tillämpning av hänsynsreglerna i speciallagstiftningen. En annan möjlig väg till anpassning är förändring av gällande lagstiftning. Några idéer i den vägen skall här närmare diskuteras. LÖN-79 har berört frågan om på vilket sätt nuvarande arbete skulle kunna förändras för att medge snabbare resultat. Man konstaterar att nuvarande delegationsmöjligheter till största delen har utnyttjats men att detta endast minskat länsstyrelsernas arbetsvolym med 0,1 årsarbetskraft i genomsnitt per länsstyrelse. Utredarna pekar allmänt på vikten av att länsstyrelsens interna arbete rationaliseras så att onödigt dubbelarbete, sammanträdande och ärendedeltagande undviks. Belastningen med centralt utskickade remisser och enkäter bör också kunna minskas. Ett mer konkret förslag gäller förenklad delgivning för inrättande av beslut enligt 19 § och 20 § i naturvårdslagen. Ytterligare delegationsmöjligheter berör bl a tillsynen enligt 18 § naturvårdslagen. En sådan delegering skulle innebära en reell avlastning för länsstyrelsen. Klart är att den ej bör ske utan att kommunerna har erforderlig tillgång till expertis. Genom riksdagens beslut (SFS 1982:1097) den 1 december 1982 finns möjlighet för kommunerna att ta över ansvaret för tillsyn enligt 18 § naturvårdslagen. Rationaliseringsförslag har också framförts i länsstyrelsernas petitaframställningar och i OPAL-utredningen (18) samt Statskontorets projekt ARIL (19). Bildande av naturreservat är i allmänhet en tungrodd process. En stor del av denna process är medvetet tillskapad som ett led i rättssäkerheten. Handläggningstider runt fem - sex år är därför inte ovanliga. Lag och förordning reglerar hur reservatsbildningen skall gå till. Samråd med kommuner och naturvårdsverket liksom information till sakägare är obligatoriska. Sakägarnas rättigheter regleras noga och förhandlingar om ersättning måste genomföras. Beslut om naturreservat fattas av länsstyrelsens lekmannastyrelse. Det är ofta svårt att undvika konflikt mellan myndighet och sakägare när reservat skall bildas. En allmän erfarenhet är att konflikten kvarstår fram till dess att slutligt beslut om reservatets avgränsning och innehåll fattats. De förhandlingar som måste föras sker därför ofta under svåra förhållanden och kan ibland inte ens genomföras eller påbörjas innan förordnandet kommit till och vunnit laga kraft. Genomförda förhandlingar är ofta till båda parters belåtelse.

Referenser till IV:2 1 Naturen och samhället. Betänkande av 1960 års naturvårdsutredning. SOU 1962:36. 2 Ahlén, I: Faunavård. Om bevarande av hotade djurarter i Sverige. Skogshögskolan-Naturvårdsverket. Stockholm 1977. 3 Ingelög, T: Floravård i skogsbruket. Jönköping 1981.

4 Översiktlig naturinventering och naturvårdsplanering. SNV publikation

1975:1.

Naturvårdens resultat 313

5 DANI - för naturvårdsändamål. Datoranpassad naturvårdsinventering SNV PM 1045. 6 Rapport under slutjustering inom naturvårdsverket. Projektansvarig Anders Larsson. 7 Gustavsson, L-Å & Nilsson, Ö: ”Hotade växter i Sverige. Fauna och Flora, nr 2 1981. 8 Berglund, B: Inventering av Skånes sällsynta groddjur. SNV PM 765, 1976. 9 Hotade djur och växter i Norden. Nordiska ministerrådet. NU A 1978:9. 10 Ahlén, I m fl: Hotade och sällsynta ryggradsdjuri Sverige 1980. SNV PM 1431, 1981. 11 Ahlén, I mfl: Faunavård i skogsbruket. Skogsstyrelsen. Jönköping 1979. 12 Ehnström, B, Sveriges Lantbruksuniversitet. 13 Hushållning med mark och vatten 1. SOU 1971:75. 14 Hushållning med mark och vatten 2. SOU 1979:54-55. 15 Naturgeografisk regionindelning av Norden. NU B 1977:34. 16 SOU 1979:65 och 66.

17 Översyn av naturvårdsenheterna. Arbetsgruppen LÖN-79. Stockholm

1980. 18 Organisatoriska frågor inom länsstyrelserna. SOU 1978:58. 19 ADB för rationalisering inom länsstyrelserna. 1981.

sou 1983:56 315

IV:3 i

Naturresurspolitiken Sverige

3.1 Politikens och

syften svagheter

Naturresurshanteringen bedrivs inom ramen för en blandekonomi i vilken samhället av många skäl och i stor omfattning griper in för att stödja eller korrigera marknadens funktionssätt. Den politik som förts i Sverige vad beträffar naturresurser baseras på en mängd ställningstaganden och består av en mängd åtgärder inom skilda delar av naturresursområdet. Politiken är som regel begränsad till speciella delområden. Jordbrukspolitik, skogspolitik, många skilda politiska åtgärder när det gäller utnyttjande av vattenresurser, energipolitik och mineralpolitik är exempel. Någon övergripande naturresurspolitik har inte fastlagts i samlad form. Vid sidan av åtgärder riktade mot specificerade naturresurser har åtgärder inom helt andra fält än det naturresurspolitiska en övergripande verkan på naturresurshanteringen. Som exempel kan nämnas den näringspolitik som haft målsättningen att trygga industrins försörjning med råvaror, att stimulera till utbyggad inom vissa geografiskt avgränsade regioner eller att förbättra lönsamheten för olika näringar. När det gäller den senare punkten återfinns här t ex rationaliseringsstöd till jordbruket i syfte att få till stånd ekonomiskt lönsamma brukningsenheter, skattelättnader för att få fram ökade leveranser av virke till förädlingsindustrin, Skatteregler som gynnar moderniseringen av jordbrukets maskinpark. Denna politik kan få konsekvenser för naturresursutnyttjandet. Motivet för ingripandena har varit att det marknadsekonomiska systemet inte i tillräckligt hög grad ansetts klara sådana uppställda allmänpolitiska och näringspolitiska målsättningar som hög ekonomisk tillväxt, full eller sysselsättning självförsörjningsmål i några fall. Sådana krav av försörjningskaraktär som nu nämnts har oftast avsett försörjning på kort sikt. Det har främst gällt att säkra tillgången på insatsvaror till förädlingsindustrin, vilket speglar en syn på naturresurser där naturen primärt betraktas som en leverantör av råvaror, vilka i sin tur är insatsvaror i olika förädlingsprocesser. Det faktum att många naturresurser kan utnyttjas inom flera sektorer eller verksamheter och att konflikter mellansektorer därför kan uppstå har inte i första hand ansetts böra lösas genom samhälleliga regleringar. Ambitionsnivån vad gäller krav på hänsyn, försiktighetsmått, lokalisering och förutsättningar för förbud varierar mellan olika lagar.(1) (2) Olika ambitionsnivåer i skilda lagar kan åsamka anpassningskostnader för företag som verkar i skilda sektorer.

316 Naturresurspolitiken i Sverige sou 193356

3.2 Naturresurspolitikens medel

I naturresurspolitiken brukas en rad styrmedel av såväl generell som selektiv karaktär. Området är stort och komplicerat och styrmedlen har inte tillkommit under samma period som ett sammanhängande och heltäckande system. Det stora flertalet styrmedel, i synnerhet inom miljöskyddet, har tillkommit som ett resultat av att vissa aktuella problem har krävt en lösning. Problembilden varierar dessutom med kunskapsbildningen över tiden. Samtidigt har dock vissa försök gjorts att med ett bredare grepp reglera vissa företeelser, näringar eller problemkomplex, t ex genom utarbetandet av en policy för miljöskyddet, skogsbruket och hälso- och miljöfarliga varor, som resulterat i riksdagens beslut att anta miljöskyddslagen, skogsvårdslagen samt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Styrmedlen inom naturresursområdet kan, i enlighet med kapitel 1:5, delas in i tre olika grupper: lagstiftning, administration eller organisation samt övriga styrmedel (framför allt myndighetsutövning, fördelning av statliga medel, forskning, utbildning, information, planering samt ett fåtal ekonomiska styrmedel). Lagstiftningen inom naturresurs- och miljöområdet är som ovan nämnts omfattande. I vissa situationer händer det att författningarnas tillämpningsområden delvis överlappar varandra. En verksamhet kan därför komma att bedömas enligt flera författningar och flera krav kan ställas på samma verksamhet utifrån olika författningar. När det gäller byggnadslagens 136 a § angående lokalisering av vissa typer av industrier med miljöstörande verksamhet och miljöskyddslagens krav, är förhållandet mellan kraven i respektive författning reglerad. Skillnader mellan olika författningars krav kan t ex gälla ambitionsnivå, principiella utgångspunkter, utformning, tolkningsutrymme och tillämpningsområde. Detta kan leda till rättsosäkerheti den meningen att oklarhet råder om vilka krav som gäller för olika typer av verksamheter. Några författningar inom naturresursområdet har en mer övergripande karaktär med tillämpningsområden som griper över flera sektorerlbranscher, hanteringsled eller problemområden. Exempel är lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Flertalet författningar inom området, exempelvis skogsvårdslagen och lagen om kommunal energiplanering, har dock ett mer begränsat tillämpningsområde, t ex en viss bransch/näring eller ett problemområde. För bl a skogsbruket, naturvärden och mineralhanteringen, finns en eller ett par centrala författningar som speglar huvudprinciperna i den politik som gäller. Detta är dock inte fallet beträffande energiområdet och vattenområdet. Vidare kan lagstiftning med ett begränsat tillämpningsområde, t ex minerallagstiftningen, få större genomslagskraft än en mer sektorövergripande lagstiftning. I vissa fall är de sektorövergripande insatserna inte lagreglerade, tex den fysiska riksplaneringen. Miljöskyddslagstiftningen har efter hand som kunskaperna om miljöeffekterna ökat fått kompletteras med ett stort antal författningar för att täcka nya problem. Bilden kompliceras ytterligare av att lagen om hälso- och miljöfarliga varor är avsedd att angripa delvis likartade problem som miljöskyddslagen men utifrån andra grundprinciper.

Naturresurspolitiken i 317 Sverige

Vidare kan man konstatera att lagstiftningen huvudsakligen kretsar kring frågor som hör samman med dels kortsiktiga försörjningsproblem, dels miljöproblem och andra negativa sidoeffekter av olika verksamheter. Avfallshantering, satsning på återvinning, skogsvårds-, energi- och havsresursområdena är dock exempel på områden där ett långsiktigt perspektiv anlagts. Några övergripande principer för naturresurser och hushållning har inte fastlagts i samlad form. De krav på hushållning med naturresurser som förts fram har formulerats i anslutning till enskilda naturresurser eller i anslutning till naturvård, miljövård och fysisk riksplanering. Ett stort antal myndigheter har, som framgår av kapitel I:5, uppgifter inom naturresurs- och miljöområdet, t ex tillståndsgivning, normering, planering och tillsyn. Myndigheterna verkar på central, regional och lokal nivå, och återfinns främst inom jordbruks-, bostads- och industridepartementens ansvarsområden. Flera andra departementsområden berörs i viss mån av naturresurs- och miljöfrågor. Organisationen inom området är liksom lagstiftningen indelad i sektorer. Oftast finns en central och en regional myndighet för respektive sektor, t ex för jordbruket, skogsbruket och mineralhanteringen. Å andra sidan är ansvaret för vissa naturresurser delat mellan många skilda organ. Det gällert ex för vatten, mark samt energi. Här finns självfallet klara paralleller mellan lagstiftningsstrukturen och administrationens uppbyggnad. En politik som utgår från avvägningar mellan olika intressen kräver både en klar ansvarsfördelning och samordning mellan olika myndigheter och organ inom området. Samarbete behövs inte bara mellan olika statliga organ, både centralt och regionalt, utan också mellan dessa instanser och kommunerna, då de senare har många väsentliga uppgifter inom området, tex inom den fysiska riksplaneringen, markplaneringen, energihushållningen, naturvården och miljövården. Det kan finnas anledning att överväga om en ökad samordning är möjlig och på vilka områden den är oundgänglig.

Avslutning

Naturresurs- och miljökommittén konstaterar sammanfattande att den hittills förda naturresurspolitiken har varit i huvudsak sektoriserad. Ambitionsnivåerna är olika i skilda delar av det regelsystem som styr naturresurshanteringen. Det kan finnas skäl att överväga om den nuvarande lagstiftnings- och organisationsstrukturen till fullo förmår tillgodose de krav som naturresurshushållningen ställer. Dessa problem har uppmärksammats i flera motioner till riksdagen de senaste åren. Enligt motion 1981/82:1921, som bifallits i riksdagen, bör regeringen låta göra en utvärdering av det utredningsarbete som pågår rörande naturresurser. En sådan utvärdering bör belysa tillgången på icke förnyelsebara naturresurser och de anspråk som ställs på dessa resurser inom överskådlig framtid. Med det materialet som grund bör enligt motionen den översiktliga fysiska riksplaneringen utvidgas till att omfatta naturresurser utöver dem som i dag beaktas i denna planering. Enligt motionen bör regeringen också låta utreda frågan om behovet av en övergripande

318 Naturresurspolitiken i Sverige

naturresurslag med vars hjälp kraven på hushållning och omsorg om naturresurserna kan ställas.

Referenser till IV:3 l Michanek, G: Svensk lagstiftning om naturresurser och yttre miljö. En strukturell analys. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 2 Westerlund, S: Några frågor rörande en naturresurslag. PM till naturresurs- och miljökommittén. 1982-08-30.

sou 1983:56

IV:4 Behovet av en

strategi

Inledning

Naturresurs- och miljöproblem i såväl industrialiserade som uppträder icke-industrialiserade länder. Problemen av föreligger enligt majoriteten internationella studier och rapporter oavsett hur ländernas och politiska ekonomiska system är utformade. Problemen av föreligger också oberoende vilken utvecklingsnivå samhällena befinner art och sig på. Problemens utsikterna att lösa dem synes dock variera avsevärt. Till detta kommer att få förståelse svårigheter för och möjlighet att genomföra miljöpolitiska åtgärder, vilket i sin tur ofta har ett direkt samband med de levnadsvillkor som råder i respektive land. svårigheterna att uppskatta allvaret i dagens naturresurs- och miljöproblem beror av minst två aspekter på problemen och problembeskrivningarna. För det första är vår kunskap om naturresurs- och miljöproblem globalt, regionalt och nationellt ofullständig. Detta gäller både med avseende på faktaunderlaget och vetenskapens möjligheter att tolka och förklara fenomenen. För det andra återgår uppfattningen om problemens allvar och våra möjligheter att lösa dem på grundläggande värderingar. Dessa värderingar rör framför allt människans möjlighet att förstå och kontrollera natursystemen, dvs vårt förhållande till naturen. I den allmänna resurs- och mil jödebatten ställs ibland på ett förenklat sätt optimister mot pessimister”. har dock Uppdelningen visst fog för sig när det gäller just de grundläggande utifrån vilka situationens värderingar allvar och möjligheterna att lösa problemen bedöms. Två ståndpunkter markerar ytterligheterna i detta spektrum av uppfattningar som råder rörande människans förhållande till naturen. Den ena uppfattningen är att naturen är överordnad människan och att människan helt måste underordna sig en lagbunden naturs funktioner. Den andra ståndpunkten bygger på idén om naturen som objekt för exploatering, människan som utvecklingens höjdpunkt och tron på i princip obegränsade möjligheter att utnyttja naturen parad med möjligheten att ständigt finna substitut för knappa resurser.

320 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen

4.2 World Conservation - en

Strategy problembild

En beskrivning av en rad skäl till att naturresursproblem föreligger ges bl a i sammanfattningen av World Conservation Strategy (1). Där hävdas att vår planets kapacitet att försörja människorna oâterkalleligt minskas i både uoch i-länderna genom: El att tusentals miljoner ton jord varje år går förlorade som resultat av skogsavverkning och dålig markhushållning E! att tusentals kvadratkilometer förstklassig odlingsmark varje år försvinner under byggnader och vägar enbart i i-länderna E! att hundratals miljoner undernärda och nödlidande människor på landsbygden i u-länderna tvingas att förstöra de resurser som är nödvändiga för att de skall kunna befria sig från svält och fattigdom. De tvingas att hugga ned träd och buskar allt längre och längre bort från sina byar för att få bränsle, så att många samhällen nu inte har tillräckligt med ved för att människorna skall kunna laga mat. De tvingas också att varje år bränna hundratals miljoner ton gödsel som i högsta grad behövs i födoproduktionen. EI att energi-, finansierings- och övriga kostnader för att tillhandahålla varor och tjänster ökar EI att reservoarer för vatten och vattenkraft över hela världen, men framför allt i u-länderna, slammar igen, så att dammarnas livslängd blir mycket kort EJ att Översvämningar förstör byar och skördar till årliga kostnader av miljarder dollar E1 att resursunderlaget för stora, viktiga näringar håller på att krympa. Tropiska skogar skövlas så snabbt att i slutet av detta sekel kommer den återstående arealen av oavverkad produktiv skog att ha minskat till hälften. Många av de kustområden som utgör en nödvändig bas för fiskerinäringen håller på att förorenas eller förstöras på annat sätt.

I denna beskrivning av problemen med naturresurshanteringen kan man notera att många problem till sin karaktär är lokala och regionala. Den sammankoppling mellan länder och regioner som finns i ekonomiskt och politiskt hänseende anses emellertid medföra att allvarliga lokala eller regionala försörjningsproblem får globala konsekvenser. Det är således inte enbart de globala miljöproblemen av typ minskning av ozonlagret, den globala ökningen av atmosfärens koldioxidhalt, den tilltagande föroreningen av atmosfär och världshav med olika kemikalier osv som kan ge lokala eller nationella problem en global aspekt. World Conservation Strategy kan sägas vara en god exponent för de åsikter som uttrycks i ett stort antal internationella studier av den globala resurs- och miljösituationen. Det bör framhållas att WCS inte hävdar att krisbeskrivningen till alla delar är välunderbyggd. Behovet av en strategi anses snarare underbyggt av en kombination av fakta och utvecklingstendenser och en uppfattning att dessa sammantaget utgör en så allvarlig hotbild att den borde föranleda omedelbara åtgärder.

Behovet av en strategi för naturresurshanteringen 321

4.3 Kritik av problembilden

Den bild av en global naturresurs- och miljökris som målas upp i World Conservation Strategy motsägs på viktiga punkter av nationella och internationella studier som framkommit under 70-talet (2). Dels framhåller kritikerna med rätta att kunskapsunderlaget är synnerligen ojämnt och - och mera osäkert och att enighet om tolkningarna långt ifrån råder. Dels principiellt viktigt- framhålls de tekniska möjligheterna att lösa problemen. Inte minst har kritiken varit hård rörande uppfattningen att befolkningsökningen skulle vara grunden till de globala naturresurs- och miljöproblemen. Det framhålls att politiska och sociala lösningar finns på fördelnings- och Den historiska erfarenheten från västvärldens utveckknapphetsproblemen. ling anses visa att teknisk och ekonomisk utveckling medför att befolkningstillväxten avstannar. Med en lätt förenkling kan man säga att kritiken dels inriktats på att det ofullständiga underlaget inte tillåter de långt gående slutsatserna, dels på att koncentrationen på problembeskrivning innebär att analys och förslag till försummas. Både när det gäller naturresursproblemen och problemlösning kan kritikerna hänvisa till både omfattande historisk miljöproblemen erfarenhet av problemlösning och till möjligheteri känd teknologi eller sådan som är under utveckling.

4.4 Om ställningstagande till ”den globala krisen”

I kommitténs underlagsmaterial (3) redovisas den debatt om naturresursoch miljöproblemen och en analys av några av de grundläggande, kontroversiella som kortfattat antytts ovan. Med detta material har frågorna, kommittén i enlighet med sina direktiv velat bidra till den debatt som förs och måste föras kontinuerligt. Det har däremot inte synts meningsfullt att försöka lägga ytterligare en och ett ställningtagande till raden av internationella och svenska beskrivning studier. Kommitténs utgångspunkt har varit att tillräckligt starka skäl talar för att ta naturresurs- och miljöproblemen på stort allvar men att det också föreligger möjligheter att utforma en långsiktig strategi för att minska eller lösa problemen.

4.5 Beroendet av naturen

Som påpekas ovan är människans beroende av naturen en av de grundläggande frågor som påverkar inställningen till naturresurs- och miljöproblem. Tre sammanhängande tankar som har betydelse för en uppfattning av naturresurs- och miljöproblemens allvar är: 1) Ekosystemen ger oss grunden för både överlevnad och livskvalitet. 2) Bristande förståelse för ekosystemens funktion och deras samverkan med medför en risk för att samhällsutvecklingen leder till en samhällssystemen minskad bärkraft hos ekosystemen och därmed en minskad livskvalitet och minskade möjligheter till långsiktig överlevnad för människor.

322 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen sou 193355

3) Det går att effektivisera naturresurshushållningen genom bättre kunskap om ekosystemens funktion, vilket ger bättre möjligheter för en långsiktig överlevnad med en acceptabel livskvalitet för människor.

Den tredje av dessa tankar utgör grunden för kommitténs uppdrag och diskuteras närmare i IV:5. Den har också ett starkt samband med den särställning som människan intar i ekosystemens funktion. Denna särställning som motiverar att hon inte viljelöst kan underordna sig ekosystemens funktion är baserad på människans extrema intellektuella förmåga samt människans etiska normer, främst då kraven på individens rätt att överleva.

4.6 Svenskt perspektiv

I kapitel III:4 har vi beskrivit en rad olika typer av problem som har anknytning till svenska nationella aktiviteter. Dessa problem kan utgöra en grund för en diskussion av vår möjlighet att påverka problemen med naturresurshanteringen och därigenom verka för en minskning av de negativa konsekvenserna. Dessa hotbilder är valda för att exemplifiera olika typer av problem och de olika sätt på vilka svensk naturresurshantering är knuten till globala problem. Där visas hur vi genom fossilbränsleanvändning ingriper i kolets kretslopp och under kort tid återför kol från markdepåer till atmosfären; depåer som fastlagtsi mark under långa tidsperioder. De klimatförändringar som orsakas av denna ökande koldioxidhalt i atmosfären kan ge oacceptabla störningar i samhällets infrastruktur med vittgående ekonomiska och politiska konsekvenser. Detta problem liksom problemet med ozonlagrets minskning och den ökande UV-instrålningen och därav följande ökad frekvens av hudcancer och påverkan på många organismers Överlevnadsmöjligheter har direkt global anknytning genom att varje utsläpp världen över är lika betydelsefullt och bidrar till samma effekter. Effekterna på olika områden varierar dock kraftigt. Kvävehanteringen är mer nationellt anknuten. Även om hanteringsproblemen är likartade världen över kan den svenska situationen påverkas av åtgärder inom Sverige. Detta gäller dock ej effekterna på ozonlagret av kväveoxider. Även försurningen av Sveriges jordar och vatten kan påverkas av åtgärder i Sverige. Eftersom nedfallet av sura föroreningar i Sverige huvudsakligen orsakas av utsläpp i andra länder kan dock denna fråga lösas slutgiltigt enbart genom internationell samverkan och minskning av utsläppen i övriga Europa. Även om Sverige genom sin markstruktur, sina vindförhållanden och sitt vinterklimat är extremt känsligt för försurning förekommer försurningsproblemen även i andra länder. Dagens fosforhantering är en fråga om globalt missutnyttjande av en ändlig osubstituerbar resurs. Om den ej ändras kommer omfattande globala försörjningsproblem att uppstå på lång sikt. Här kan Sverige genom åtgärder i fråga om fosforhanteringen inom Sverige minska effekten av misshushåll-

SOL 1983:56 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen 323

ning på det svenska samhället. Svenska åtgärder har dock föga genomslagskraft på det globala problemet. Kvicksilverfrågan är ett mer mångfacetterat miljöproblem. Bristen på förståelse för detta oförstörbara gifts verkningssätt, såsom det visade sig i tidiga svenska kvicksilvereffekter på landlevande djur, har gett förgiftningskatastrofer i främst u-länder orsakade av produkter från i-länders industri. Ett exempel på detta är katastrofen i Irak (III:4.8). En annan aspekt på denna substans är folkhälsoproblemet med kvicksilver i svensk fisk vars lösning sannolikt ligger i hanteringen av försurningsfrågan och valet av energisystem. Selenfrågan åter är ett nationellt problem. Sverige delar visserligen med några andra länder problemet med selenbrist, men lösningen på Sveriges problem är först och främst en nationell angelägenhet, även om försurning genom svavelnedfall från andra länder förvärrar problemet. Detsamma gäller för flera aspekter av påverkan på folkhälsan av vår naturresurshantering och vårt naturresursutnyttjande såsom den illustreras med den av levnadsbetingelser starkt beroende sjukdomen cancer. Problemet med att cancersjukdomar är mycket vanliga delas av många länder, men kan inom varje land och därmed även Sverige påverkas genom rent nationella åtaganden. I svenskt kan naturresurs- och miljöproblem indelas i tre perspektiv huvudgrupper, som dock ej är klart avgränsade från varandra (dessa tre typer finns representerade i hotbilderna III:4): 1. De problem som ligger huvudsakligen inom svenskt nationellt, regionalt eller kommunalt beslutsterritorium och därför, om kännedom om problemets lösning föreligger, kan lösas medelst beslut på respektive nivå (exempel eutrofiering). (Jfr dock IV:4:2.) 2. De problem som ligger delvis inom svenska beslutsterritorier på olika nivå men som har påtagliga internationella delar. Dessa problem kan visserligen i vissa fall åtgärdas genom nationella, regionala och/eller kommunala beslut, men kan ej helt elimineras utan internationella åtgärder (exempel försurning). 3. Sådana problem som är globala såväl till orsak som effekt och där svenska åtgärder därför har marginell effekt på såväl Sveriges som världens situation så länge de inte påverkar ett generellt internationellt beteende (exempel koldioxid, ozon).

4.7 Behövs en för naturresurser och miljö? strategi

Fullständig säkerhet rörande konsekvenserna av naturresursanvändning och miljöingrepp kan inte nås. Beslut på grundval av osäkerhet är ofrånkomliga vid planering av naturresursanvändning och bedömning av de risker som kan vara förbundna med olika verksamheter. Om nuvarande naturresurs- och miljöproblem skulle få fortsätta att utvecklas finns risk för mycket omfattande konsekvenser för ekosystem och människor. Dessa tänkbara konsekvenser är så allvarliga att det finns starka skäl att trots det osäkra underlaget bearbeta problemen. En strategi för naturresurshantering med inriktningen att minska sanno-

324 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen

likheten för att oacceptabla naturresurshanteringsproblem uppträder i framtiden bör därför övervägas. Som underlag för en sådan strategi diskuterar kommittén först en ekologisk grundsyn som avslutning på denna avdelning. Kommittén söker dock endast precisera de element i en ekologisk grundsyn som kan anses vara relevanta för de frågor kommittén har att bearbeta.

Referenser till IV:4 1 World Conservation Strategy. Living Resource Conservation for Sustainable Development. Prepared by the IUNC. 1980. Svensk Gland, översättning. Världsstrategi för naturvård, utgiven av Svenska Naturskyddsföreningen. 2 Se exempelvis: Kahn, H m fl: The Next 2000 Years. A Scenario for America and the World. William Morrow. New York 1976. Herrera, A m fl: Catastrophe or New Society. (Barrilocherapporten) Ottawa 1976. The Global 2000 Report to the President. U.S Government Printing Office, 1980. Resurserna, samhället och framtiden. från resurs- och Slutrapport råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. Dubos, Rene: Half-Truths about the Future. Wall Street Journal 1981-05-08. New York 1981. J E: Gaia. A New Look at Life on Earth. Oxford University Lovelock, Press. Oxford 1979. 3. Kommitténs bakgrundsrapporter och stencilerade underlagsrapporter förtecknade i Bilaga 1.

sou 1983:56 325

IV:5 Behov av en i

helhetssyn

naturresurs-

och

miljöpolitiken

I de fyra föregående kapitlen i denna avdelning har kommittén sökt beskriva hittillsvarande naturresursutnyttjande och dess konsekvenser. Ur detta söker vi i detta kapitel dra ut ett sammanfattande ställningstagande som kan ligga till grund för den beskrivning av en ekologisk grundsyn som följer i nästa kapitel.

5.1 Inledning

Naturresurserna utgör grunden för mänsklighetens försörjning och därmed också för överlevnad med rimlig livskvalitet. Försörjningsbasens storlek, dvs hur mycket naturresurser som kan och måste utnyttjas beror i stort sett på: D vad naturen tål och EI vad människan behöver

Av beskrivningarna i avdelning III framgår att: E1 Ekosystemen har utsatts för starka störningar, vilket också har påverkat människan. E1 Många av dessa störningar kan härledas till mänsklig aktivitet. El Störningarna har tolkats som signaler för långsiktiga förändringar som kan leda till minskad bärkraft hos ekosystemen. Därav följer minskade möjligheter att förverkliga rimliga krav på livskvalitet och minskade möjligheter till långsiktig överlevnad för människor. ü Det finns skäl att hävda att man ej haft de insikter och kunskaper om ekosystemens funktion och deras samverkan med samhällssystemet som krävs för att förhindra störande sidoeffekter av olika beslut. E1 Det finns också skäl att anta att en målmedveten politik inriktad på effektivare naturresurshushållning, baserad på bättre kunskap om ekosystemens funktion och bättre utnyttjande av denna kunskap skulle kunna ge bättre möjligheter för en långsiktig överlevnad med acceptabel livskvalitet för människor. Om den utveckling som bl a beskrivits i kapitel III:4, Hotbilder, fortsätter, finns en stor risk för att vi mycket snart når ett stadium där vi inte längre kan undvika att naturen förändras på ett sådant

sätt att det ger oacceptabla återverkningar även på samhället. Åtgärder

måste därför vidtagas nu.

326 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

5.2 Hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik

På grundval av beskrivningarna i avdelning l kan det hävdas att även om vi haft en naturresurspolitik så länge samhället på ett planerat och ett organiserat sätt utnyttjat naturresurser så har denna politik varit starkt sektoriserad. Detta har utvecklats närmare i kapitel 3 i denna avdelning. Någon för olika sektorer gemensam helhetssyn eller för naturresurspolitiken bärande gemensam idé har inte heller funnits. Det är angeläget att beslut i miljöpolitiken framgent fattas mot bakgrund av en mer samlad syn på behovet av åtgärder inom olika områden. Det är vidare nödvändigt att vi genom bättre och mer långsiktig planering än för närvarande söker förebygga miljöproblem genom att åstadkomma en bättre med naturresurserna. Kommitténs uppgift är att dra långsiktig hushållning för en naturresurspolitik som verkar för en sådan långsiktig upp riktlinjer hushållning. Kommittén vill anföra följande resonemang som stöd för kravet Resonemanget sammanfattas vidare på en helhetssyn i naturresurspolitiken. i inledningen till avdelning V.

5.3 av många faktorer Handlingsfriheten påverkas

begränsas av mänsklighetens behov som ställer Hushållningsmöjligheterna krav på försörjningsbasens storlek (se IV:5.1). Vad som avgör detta behov ar: E1 Befolkningsutvecklingen, som ger förändringar över tiden i behovet av att utnyttja naturresurser. EI Produktbehovet per individ. Detta omfattar dels oumbärliga produkter, i olika situationer av resursknapphet kan dels sådana vars oumbärlighet komma att ifrågasättas. D Fördelningen av dessa produkter mellan olika människor. (Om hälften av världens befolkning även framgent tvingas att leva på eller under svältgränsen ökar ju handlingsfriheten för den övriga delen av jordens befolkning.) storlek skall här ställas möjligheterna att Mot kraven på försörjningsbasens påverka försörjningsbasen genom andra åtgärder än förändring av resursuttagets storlek. Bland de faktorer som vidgar eller begränsar vår handlingsfrihet kan nämnas:

D Effektiviteten iråvaruhanteringen; återvinning, återanvändning, återupp-

repat utnyttjande av samma resurs för skilda ändamål och slutna system ger dels ett förbättrat utnyttjande av ett tillgängligt flöde för produktion, och förhindrar eller motverkar också bieffekter på människa och natur av oönskade flöden. Därvid ökar handlingsfriheten. D Konkurrensen. Flertalet naturresurser har olika egenskaper som ger skäl för utnyttjande. Dessa olika egenskaper (och ibland samma) utgör inom olika sektorer. Var och en av dessa grunden för deras attraktivitet naturresurser kan därför för flera ändamål i konkurrens med utnyttjas andra. Ett nyttjande inom en sektor för ett ändamål kan följaktligen och handlingsfriheten inom andra sektorer för påverka tillgängligheten

Behov av en i naturresurs-

helhetssyn och miljöpolitiken 327

andra ändamål. (Se också II:2.)

EJ Naturresursutnyttjandets teknologi. Förbättrad teknisk kunskap om utvinning och vård av naturresurser kan öka möjligheterna till uttag utan att naturens toleransgränser överskrids. EI Styrsystem i samhället utarbetade för andra samhällsmål än naturresurshantering, t ex fiskala skattesystem, kan ge stora oavsiktliga styreffekter på naturresursutnyttjandet, som begränsar handlingsfriheten. D Kunskaper. Ekosystemens och de biogeokemiska kretsloppens komplexitet och inbördes påverkan oförutsedda och ger också oväntade, svårbedömbara effekter på naturresursutnyttjandet. Exempel på överraskande orsakssamband är bl a avverkning av tropiska regnskogar klimat i Sverige (jfr III:4.3); kolbrytningstakt - klimat och vattenstånd (III:4.3); freontillverkning och plöjning - ozonlagertjocklek (III:4.4 och III:4.7); användning och tillverkning av betmedel i Sverige och andra länder - massdödkatastrof i Irak (III:4.8). Okunskap ger osäkerhet om gränserna för naturens tålighet. Med ökad kunskap öppnas möjlighet att operera i ett vidare fält med mindre risk för felgrepp och störningar.

Alla dessa faktorer påverkar behovet av samt möjligheterna att utnyttja naturresurser i skilda avseenden. Växelspelet mellan dessa faktorer ger därför svårbedömbara nettoeffekter. För att överhuvudtaget kunna bedöma behovet av insatser, och väga dessa insatser mot varandra, måste därför åtminstone någon form av helhetssyn ligga till grund för de bedömningar som fordras på olika sektorpolitiska fält. Det skall därvid påpekas att även om man ofta kan peka på att allt sammantaget ”hänger ihop så finns det vissa samband som är viktigare än andra att ta hänsyn till om man vill förhindra skador på ekosystemen. I vissa fall kan därför en samordning mellan åtgärder på olika områden vara mer nödvändig än i andra fall. Kommittén vill dock inte med sitt krav på helhetssyn förorda en allmän av samordning organisationen för naturresurspolitik på olika fält. En sådan total samordning skulle kunna äventyra näringslivets effektivitet och därmed effektiviteten i naturresurshanteringen.

5.4 Är

ytterligare åtgärder nödvändiga?

Av avdelning III och kapitel IV:4 framgår att människan uppenbarligen i alla tider har gjort missgrepp i naturresurshanteringen och ej heller alltid anpassat sin samhällsstruktur till hushållning med naturresurser. Även i Sverige har störningar av ekosystemen och minskad tillgänglighet för naturresurser orsakats av människan. På grund av låg befolkningstäthet samt stora och differentierade naturresurstillgångar har ännu ej lika stora sociala konsekvenser uppstått som i många andra länder. Det är emellertid inte givet att sådana konsekvenser kommer att utebli även i framtiden. Våra internationella relationer, såväl genom handel som medmänskligt ansvar, gör det dessutom nödvändigt att beakta läget i andra länder. Vad är då annorlunda i dagens situation? nuvarande Mänsklighetens situation utmärks av två förhållanden som gör den historiskt unik och från

328A Behov av en i naturresurs- och miljöpolitiken helhetssyn

hushållningssynpunkt sannolikt avsevärt allvarligare än tidigare: D Det industriella samhällets själva grundval är att många skall kunna tillgå ett brett utbud av varor och tjänster. Efterkrigstidens högteknologiska samhälle har i i-länder fört den materiella försörjningen till en unik nivå. Resursomvandlingen för att möjliggöra detta har dock kommit att utformas så att de felgrepp man riskerar att göra också kan få mycket stora konsekvenser. Även denna medaljens baksida” är unik. D Ovan nämnda förhållande i kombination med befolkningstillväxten medför ett allt intensivare utnyttjande av resurserna och smalare överlevnadsmarginaler. Utvandring och andra metoder att undkomma miljökatastrofer eller överexploatering av naturresurserna står inte längre till buds för mänskligheten.

Dessa två förhållanden är motiv nog för ytterligare åtgärder och utgör utgångspunkten för texten i avdelning V. Alla prognoser visar vidare att jordens befolkning ökar ytterligare från nuvarande även om hastigheten i tillväxten minskats och drygt 4 miljarder, nu är ca 1,8 % per år. Beräkningarna av när och vid vilken befolkningsnivå en eventuell utplaning kan ske varierar mellan 8 - 16 miljarder inom 100 år. Inom 40 år har vi sannolikt nått 8 miljarder. Ytterligare ett problem som r diskuterats är urbaniseringen i främst u-länderna. Det har angetts att med nuvarande utveckling kan mer än hälften av jordens befolkning komma att bo i storstäder med stora inslag av slumområden.(1) Globala hänsyn uppfordrar oss således till att inrikta våra ansträngningar på att den naturresursbas som utgör grunden för vår överlevnad i ett sekellångt skall kunna ge storleksordningen 10 miljarder människor perspektiv överlevnad och acceptabel livskvalitet.

ökat råvaruttag och effektivare naturresurshanrering disku-

Omfördelning, teras nedan som tre möjliga åtgärder. Det är därvid inte givet att dessa får en för naturresurshushållning och rådande samåtgärder automatiskt hällsvärderingar önskvärd inriktning. Medvetet givna incitament bör därför ges på grundval av beslut i en samordnad naturresurspolitik.

Möjliga åtgärder

Den nuvarande produktionen är ojämnt fördelad och ger därför skilda möjligheter till överlevnad och livskvalitet. En oproportionerligt stor andel av naturresursuttaget utnyttjas av en liten del av världens befolkning majoriteten i i-länderna och en minoritet i u-länderna. Genom omfördelning skulle stora folkgrupper i dag kunna få en något ökad överlevnadsmöjlighet och levnadsnivå. Ett försök att snabbt genomföra en sådan omfördelning skulle dock möta stora svårigheter.(2) Dessutom går endast en liten del av resursanvändningen i i-länderna till vad som i dessa länder betraktas som lyx. Huvuddelen används till att upprätthålla vad vi betraktar som existensminimum. En ren omfördelning löser således inte problemet med överlevnad och livskvalitet för en befolkning av storleksordningen 10 miljarder. Försörjningsbasen måste dessutom vidgas. I ett kortsiktigt perspektiv kan det förefalla som om

Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken 329

detta kunde åstadkommas genom ökat råvaruttag. Som framgått av III:4 och IV:4 finns det emellertid gränser för hur länge och hur mycket råvaruuttagen kan ökas. Exakt när gränsen för naturens bärkraft kan komma att överskridas vet vi inte (se avdelning II). Resultatet skulle emellertid bli oåterkalleliga störningar av ekosystemen och i värsta fall katastrof.

Vad som återstår är att effektivisera inte bara råvaruutaget utan alla led i

naturresurshanteringen. För att få genomslagskraft måste denna effektivitet i mån etableras i alla länder. Solidariteten med kommande görligaste generationer kräver dessutom att vidtagna åtgärder måste vara effektiva i ett långsiktigt perspektiv. Vi måste därför sträva efter att förvalta de förnybara och flödande naturresurserna så att deras långsiktiga produktionsförmåga bibehålls eller förstärks. Målet för utnyttjande av de icke förnybara resurserna måste vara att varje uttag används så effektivt som möjligt för att uppnå samhällets skilda mål. Naturresurserna bör i första hand utnyttjas för framställning av produkter som är direkt nödvändiga för överlevnad. Naturresurserna bör om möjligt brukas i samordnade produktionssystem, vilket inkluderar återvinning och sådana resurssnålande tekniker som kombinat och kaskadkopplingar. Dessutom bör produktion av hållbara och återvinningsbara produkter åtminstone inte förhindras av olika samhälleliga ingrepp utan snarare främjas i den mån detta faktiskt medför en minskad användning av naturresurser. Därtill bör förutsättningar för en effektivare slutlig användning - i den mening att produkterna brukas mer varaktigt - skapas. Sådana förutsättningar bör skapas även för den privata konsumtionen. Vi måste också ha en beredskap för att substitutera sådana icke förnybara resurser vars knapphet kan få allvarliga konsekvenser för framtida generationer. Dessa aktiviteter - av principer bör ej endast gälla nationella genom olika former internationell samverkan bör man främja dem i alla länder.

Referenser till IV:5 1 World Population Prospects as Assessed in 1980. UN. New York, 1981. Development of Rural Settlements and Growth Centres. Report HS-C-3-7. UN Commission on Human Settlements, 1980. *Kombinai är anläggl Vilka

Human Settlements and the New International Strategy. Report HS- “m3” Tåvarullt

nyttjandet optimeras C-3-4. UN Commission on Human Settlements, 1980. _ genom att sidoprodukter of Urban Slum and Squatter Areas. Report HS-C-3-8. UN Upgrading från en produktion kan Commission on Human Settlements, 1980. utnyttjas som råvara för en anna

2 Brandt Commission. North-South, A Programme for Survival. MIT PFOÖUKtlOQ-l

kaskadlmpplade anlagg Press. Cambridge (Mass) 1980. i . . . .. . ., l ti.

L: Sverige i en ny ekonomisk En delrapport fran 212W_

gårâägävçg 4:1;

Anell, varldsordning. projektet Sverige i en ny världsordning. Sekretariatet för framtidsstu- cessiva steg av kvanmsdier, 1977. förlust.

-

IV:6 för

Utgångspunkt

en en

strategi ekologisk grundsyn

- ett

begrepp

6.1 Ekologisk grundsyn mångtydigt

6.1.1 Inledning

Ekologisk grundsyn rör förhållandet mellan människa och natur, och naturens betydelse för människan. Det har i offentlig debatt ofta talats om en ekologisk grundsyn, särskilt sedan begreppet använts i regeringens proposition 1972:111 om fysisk riksplanering. Där anförde departementschefen:

En tillämpning av ett ekologiskt synsätt innebär enligt min mening att den fysiska riksplaneringen skall medverka till att samhällsutvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger och att mångformigheten inom naturliga ekosystem bevaras så att förutsättningar ges för rika biologiska utvecklingsmöjligheter i framtiden.

Begreppet definierades inte närmare där eller i arbetet med den fysiska riksplaneringen. I direktiven för naturresurs- och miljökommittén sägs det att ”för den fortsatta samhällsutvecklingen är det nödvändigt att ett -ekologiskt synsätt i högre grad än hittills tillämpas. Inte heller här ges någon närmare definition av vad ett ekologiskt synsätt innenebär och vilken räckvidd eller vilka konsekvenser synsättet bör få på vårt sätt att leva och organisera samhället.

6.1.2 Olika uppfattningar om begreppets innebörd

Begreppet ekologisk grundsyn har uppenbart ingen entydig innebörd. Huruvida en ekologisk grundsyn kan och bör omsättas i praktiska åtgärder finns det också flera uppfattningar om. En snäv tolkning av begreppet är att resultatet från vetenskapen ekologi skall utnyttjas som underlag för myndigheters och politiska instansers beslut i naturresurs- och miljöfrågor. Ekologin ges därvid ingen överordnad ställning i förhållande till annat underlagsmaterial. En något vidare användning av begreppet ekologisk grundsyn är att man ur vetenskapen ekologi också kan hämta underlag för mera överordnade principer som kan vägleda enskilda, företag och myndigheter i deras handlande. Enligt denna syn löper många natursystem risken att ohjälpligt

332 Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn

förödas. Många -för samhällsekonomin och för enskilda företag och därmed enskilda människors ekonomi - växtbetydelsefulla processer, exempelvis och djurproduktion samt vattnets självrening, skulle därvid störas mer eller mindre kraftigt. Om ekosystemens funktion störs eller förstörs kan kännbara ekonomiska konsekvenser bli följden. Risken för en sådan utveckling bör vara tillräckligt skäl för ett mer allmänt hänsynstagande till överordnade principer härledda ur ekologin. Den vidaste tolkningen är att samhället i grunden skall ändras med en ekologisk grundsyn som överordnad princip. En ekologisk grundsyn skulle enligt ett sådant synsätt stå över politiska ideologier. Ekologisk grundsyn kan också ges innebörden av ett överordnat moralsystem. Ekologiska resonemang har lämnat inspiration till moralfilosofiska system, tex den ekosofi som den norske filosofen Naess utvecklat. Även andra liknande omfattande exempel på en vidgad ekologisk grundsyn finns.(1) En väsentlig skiljelinje mellan olika uppfattningar utgör frågor om vetenskapen ekologis ställning i förhållande till moraliska och politiska värderingar. De problem som är förknippade med att ytterligare vidga den ekologiska grundsynen diskuteras i underlagsmaterial till kommittén. (2) Kommittén har med detta velat ge bidrag till den diskussion om begreppet ekologisk grunsyn som är en naturlig del av debatten om naturresurser och miljö. Det skulle dock föra för långt att här återge diskussionen från underlagsmaterialet.

6.1.3 Motstående föreställningar

Mot de vidare tolkningarna av begreppet ekologisk grundsyn brukar anföras att ekologisk grundsyn som avgörande samhällsprincip riskerar att leda till stagnation och tillbakagång. Ett nytt samhällssystem och en ny ekologisk livsstil anses av dessa kritiker innebära risk för att den frihet, trygghet och livskvalitet som uppnåtts äventyras. Enligt sådana motstående synsätt är mänsklighetens historia till väsentlig del historien om naturens övervinnande, om odling och kultivation. Det brukar vidare påpekas att miljövård och naturresurshantering ej kan avskärmas från samhället. Intresset för miljövård sammanhänger erfarenhetsmässigt med ekonomiska faktorer. Ekonomisk utveckling anses vara en förutsättning för att de resurser skall kunna skapas som en god miljövård kräver. Vidare påpekas det att en ekonomi i obalans som bl a präglas av otillräckliga investeringar ger en dålig hushållning med naturresurser. Dessutom hävdas att stagnation skulle medföra att ny teknik, som förbrukar mindre av naturresurserna per producerad enhet, inte skulle tas i bruk. (3) Gemensamt för flera av här nämnda, och andra icke nämnda, synsätt är dock att en ekologisk grundsyn åtminstone innebär att naturresurshanteringen skall hållas inom gränsen för vad jorden tål, men att den balans som måste sökas för framtiden inte får innebära ett återställande av ett förflutet naturens herravälde och gränser. (4) Detta synsätt har också antagits av naturresurs- och miljökommittén. Kommittén konstaterar att människan med hjälp av sitt överlägsna intellekt har ingripit i ekosystemens funktioner och därigenom skapat de

Utgångspunkt för en strategi - en 333 ekologisk grundsyn

större möjligheter för som för naturresursutnyttjande utgör grunden nuvarande överlevnad befolknings och välfärd för delar av denna befolkning. Ett sådan ingripande innebär också att människan övertagit ett ansvar för det långsiktiga bibehållandet av ekosystemens funktion genom fortsatt ingripande och styrning.

6.1.4 Hur kan en föras ut?

grundsyn

Enligt direktiven är det önskvärt att förslag lämnas om hur de av kommittén framlagda riktlinjerna skall kunna omsättas i praktiska åtgärder, dvs bl a hur en ekologisk grundsyn skall kunna föras ut och tillämpas. Att uppställa en formaliserad ekologisk grundsyn kan vara första steget i en process som medför att ur ekologisk synvinkel riktiga principer och regler följs inom olika delar av naturresurshanteringen. Kommittén vill därför här nedan framföra vissa element i en ekologisk grundsyn. Kommitténs uppfattning om begreppet dvs att ekologisk grundsyn, naturresurshanteringen skall hållas inom de ramar som naturen uppställer, blir något mer definierad genom nedan framförda normer. Likväl är de dock för opreciserade för att vara avsedda som en praktisk vägledning i olika verksamheter. Värdet av att utveckla begreppet ekologisk grundsyn och därpå grundade principer för naturresurshushållning och miljövård ligger närmast i att därigenom få till stånd en värdegemenskap runt dessa frågor.

6.2 Vissa element i en

ekologisk grundsyn

6.2.1 Inledning

Enligt kommitténs direktiv skall den hushållning med naturresurser som där åsyftas medge fortsatt förbättring av människors livsvillkor. Kommitténs förslag skall vidare härledas ur en ekologisk grundsyn. Som ovan framgått är begreppet ekologisk grundsyn mångtydigt. Ekologisk grundsyn kan avse allt från att vetenskapen skall ekologi utnyttjas som underlag för beslut i miljövård och fysisk planering till olika politiska ideologier eller personliga livsstilar. Att tolka innebörden av begreppet ekologisk grundsyn på det förstnämnda sättet är uppenbart så snävt och självklart att någon vidare utredning är De senast nämnda överflödig. tolkningarna har som typ av uppgift aldrig överlåtits åt offentliga utredningar, och att lösa sådana uppgifter hör lämpligen till enskilda politiska partiers eller intresseföreningars ansvarsområde. Den ekologiska grundsyn kommittén skall utgå från i sina förslag till åtgärder torde dock kunna härledas ur de ekologiska vetenskaperna. Detta kan ge en grund för att påverka naturresurshanteringen på ett sådant sätt att ekosystemen och de biogeokemiska kretsloppens förmåga att varaktigt producera nyttigheter för människorna bibehålls eller ökar. I detta sistnämnda syfte uppställer kommittén nedan fem etiska normer” som element i en ekologisk grundsyn. Tagna för sig torde de olika normerna synas oomtvistbara och förnuftiga eller rentav självklara. Ställda mot andra

334 Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn

etablerade mål och bevekelsegrunder än ett uthålligt bevarande av ekosystemens och kretsloppens produktionsförmåga kan dock åsiktsbrytningar i uppstå. De mål, riktlinjer, strategier och förslag som kommittén i det följande härleder ur dessa normer bör beaktas och vägas mot andra angelägna samhällspolitiska mål och behov. Det är dock kommitténs övertygelse att allvarliga ekologiska katastrofer kan utlösas om inte tillräcklig tyngd ges åt dessa förstnämnda mål och behov i sådana överväganden.

6.2.2 Fem etiska normer

Följande fem etiska normer anser kommittén bör utgöra grund för en svensk hushållning med naturresurser: E1 människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör hon fortsätta att bruka den på ett sådant sätt att ekosystemens produktionsförmåga bibehålls D oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall vidmakthållas E1 genetisk variation skall bevaras D användningen av icke förnybara naturresurser skall vara inriktad på uthållighet EJ människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet.

Norm 1

Människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk

bör hon fortsätta att bruka den på ett sådant sätt att ekosystemens produktionsförmåga bibehålls

Vi behöver naturen för överlevnad, ett behov som inte kan tillfredsställas genom att människan viljelöst underordnar sig ekosystemens funktion. Vi bör utnyttja och påverka ekosystemen. Idéer och initiativ till naturresursutnyttjande har ett värde. Vi kan ej avvara den kreativitet som rör utnyttjandet av naturen och flytta intresset till att bevara ekosystem i något slags naturligt tillstånd. Grundprincipen för brukandet måste dock vara att säkerställa att produktiva ekosystem och arter som utnyttjas av människan vårdas så att överexploatering undviks. Principen måste vara att man får ta ut

avkastningen, men inte tära på kapitalet”. Åkerjord måste förvaltas så att

dess produktionsförmåga vidmakthålls eller ökas. Vissa arter och ekosystem är utsatta för kraftiga reglerings- och vårdingrepp av människan. Framstegen inom forskningen har t ex möjliggjort ökad avkastning inom jordbruket och rationell skogsvård. Människan har ökat dessa ekosystems bårkraft genom sina styrande och förvaltande ingrepp. Sådana styrande och förvaltande åtgärder måste utformas så att de ej ståri konflikt med systemens långsiktiga produktionsförmåga. Beträffande andra arter och system - utanför jord- och skogsbruk - gäller

Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn 335

att exploateringen måste ligga inom gränserna för den naturliga avkastningsförmågan. Detta gäller tex för uttag av jaktbart vilt eller fisk. Det är dock ej bara överexploatering som kan hota det långsiktiga och uthålliga utnyttjandet. Också införandet av främmande gifter eller ”naturliga” substanser men i giftiga koncentrationer kan äventyra utnyttjandet. Förgiftning, erosion och termisk obalans kan bli följden av åtgärder inom helt andra system. Sambandet mellan miljövård och naturresurshushållning är därför påtagligt starkt. Belastningar i form av förorening med t ex försurande substanser, tungmetaller osv kan nedsätta avkastningen eller försämra produktens kvalitet.

Norm 2

Oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall vid-

makthållas

Det är viktigt att erkänna människans starka beroende av naturens olika system. Produktionen i naturen (t ex fibrer, mat och energi) inskränker sig inte till ett tillhandahållande av vissa råvaror för människans exploatering. Processer i naturen åstadkommer rent vatten, stabilitet i atmosfärens sammansättning, nybildning av jordens mulltäcke, som är en förutsättning för odling osv. Produktionen av många grödor är beroende av insekter för pollineringen. En mångfald fungerande system är således en förutsättning för människans verksamhet och överlevnad. Att bevara fungerande systern är således ej ett självändamål. De ekologiska vetenskapernas ökade förståelse av återkopplingsmekanismer i naturen bör kunna ge ledning i skyddet av ekologiska processer och livsviktiga system. Den ofullständighet som är karaktäristisk för all biologisk kunskap är dock ett problem. Det bör därför i princip föreligga en omvänd bevisbörda, dvs tills motsatsen är bevisad bör varje process eller system betraktas som viktig och nyttig. Detta får emellertid inte tolkas som att ekologiska inte får system förändras eller utsättas för mänsklig påverkan och styrning. Naturen är i sig själv dynamisk. Livsviktiga processer och funktioner kan upprätthållas av olika arter eller delsystem. Bevarandet av livsviktiga processer och system är inte liktydigt med bevarandet av vissa bestämda arter eller naturtyper men belastningar på olika delar av biosfären kan hota de olika alstrings-, reningsoch reproduktionsfunktionerna i naturen och därigenom också ändra förutsättningarna för människans produktion. Detta innefattar också landskapsvård som i dagens debatt ofta beskrivs som en konflikt mellan näringarnas och en närmast produktionsmål lyxbetonad önskan att bevara landskapets estetiska värden. Att bevara fungerande processer och system har ett något komplicerat förhållande till normen att bevara genetisk variation Att (se nedan). mänskligheten är beroende av fungerande är som ekologiska system påpekats inte liktydigt med att alla arter av växter och djur har en central, funktionell Bevarande betydelse. av fungerande ekosystem är en förutsättning för att bevara arter av växter och djur. Omvändningen gäller däremot

336 Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn

inte; skydd för alla arter kan inte motiveras med kravet på skydd för fungerande system.

Norm 3

Genetisk variation skall bevaras

Sett över mycket lång tid försvinner många arter och andra tillkommer. Att arter försvinner är således ingenting onaturligt. Det som är onaturligt, och helt utan motstycke i jordens historia, är den takt med vilken människan nu utrotar arter. Ingenting pekar på att den accelererande utrotning som människan åstadkommer motsvaras av någon märkbar förändring av uppkomsten av nya arter. Skälen till att bevara genetisk variation är flera. Nyttomotivet är det enklaste att förklara. Men eftersom vi saknar allmänna principer för att i förväg peka ut nyttiga arter talar nyttosynpunkter för en allmän försiktighet och hushållning med artkapitalet. För odlade växter och människans vanliga tamdjur finns starka skäl att bevara en stor genetisk variation. Stark specialisering och minskad genetisk medför mångfald ett större risktagande förändringar i miljöbetingelser, parasiter osv kan slå hårdare. De etiska motiven för bevarande av arter ger i sin renodlade form upphov till svåra valkonflikter. Vissa arter kan, antingen som helhet eller inom delar av sitt utbredningsområde, sägas sakna avgörande betydelse för ett ekosystems funktion och struktur. Från känd funktionell eller nyttosynpunkt kan bevarandet av en viss art inte alltid motiveras. Kvar står ändå frågan om människan har rätt att, genom medvetna eller omedvetna åtgärder, utrota en art. Regeln att arter eller populationer ej får utrotas bör vara en grundläggande utgångspunkt. I praktiken måste det emellertid finnas regler för när avsteg från grundregeln kan ske. En grundläggande princip bör även här vara en omvänd bevisbörda. Det åligger då den som vill vidta åtgärder, särskilt sådana som inte kan ändras i efterhand och som äventyrar existensen av en art eller en population, att dels påvisa stor samhällsnytta i det föreslagna projektet, dels visa att denna nytta inte kan uppnås på ett alternativt sätt. Estetiska motiv för att bevara arter av djur eller växter tycks i någon mån ha kommit i skymundan. Estetik som kriterium för en arts öde kan debatteras i sig och har i allmänhet svårt att få tyngd i samhällsdebatten. Det starka stöd som naturintresse och naturupplevelser har i Sverige förefaller emellertid göra estetiska bevarandemotiv lika legitima inom naturvärden som inom kulturvården. Det vetenskapliga intresset för bevarandet av vissa arter kan ibland vara starkt.

Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn 337

Norm 4

Användningen av icke förnybara naturresurser skall vara inriktad på uthållighet

Lagerresurser kan indelas i nedbrytbara (exv fossila och bränslen) ej nedbrytbara (exv metaller). För nedbrytbara lagerresurser gäller att utvinning och användning medför att jordens totala förråd av substanserna i just denna form minskar. Lagren av fossila bränsleresurser nybildas genom avlagring av organiskt material åtminstone tusen gånger långsammare än de förbrukas genom förbränning. För de ej nedbrytbara är lagerresurserna totalmängden på jorden konstant och oförstörbar, men resurserna uttömbara i den meningen att tillgängligheten minskar när koncentrerade resurser används och späds ut. Man kan därför inte som norm för hushållning med lagerresurser ställa villkoret att förbrukningstakten skall anpassas så att framtida generationers behov av dessa resurser tryggas. Ett sådant villkor Hur går inte att uppfylla. låg uttagstakten än är kommer, för varje lagerresurs, knapphet på resursen förr eller senare att bli besvärande om inte människan dessförinnan hunnit minska sitt beroende av resursen (genom ändrade behov och/eller genom övergång till substitut). En etisk norm för uttag av lagerresurser blir därför med nödvändighet inexakt och möjlig att tolka på olika sätt. I avsikt att söka förtydliga ovanstående norm vill kommittén något kommentera begreppen ”hushållning” och behov. Med effektiv hushållning med en lagerresurs menar kommittén antingen en hantering där återvinningsgraden är hög eller där förbrukningen av resursen leder till att andra resurser är skapas. Exempel på sådan hantering användning av olja i samband med byggandet av ett Vattenkraftverk (förutsatt att den under kraftverkets livstid är genererade energimängden större än energiinnehållet i oljan). Ett annat exempel kan vara förbrukning av olja vid röjning av odlingsmark, men här försvåras bedömningen av att man skall väga värdet av en viss mängd av en resurs (olja) mot ett visst flöde av en annan (exv vete). Exempel på ineffektiv hushållning med lagerresurser är framför allt tillverkning och användning av kortlivade och svåråtervunna produkter och all annan där lagerresurser förbrukas utan användning att generera andra nämnvärda resurser, som tex vid tillverkning av krigsmateriel. Att bedöma det framtida behovet av en viss lagerresurs och risken för knapphet är självfallet mycket svårt. Förhoppningsvis kommer den tekniska att lösa flera av de knapphetsproblem utvecklingen som nu synes hotande nära. En dellösning ligger i återuppbyggnad av resurser ur bl a sådana resurser vilka efter omvandling och utnyttjande fullgjort ett syfte i en process eller vilka som sidoprodukter uppkommit i en process. Sådana randflöden”, kan föreligga i form av spillvärme, slam, skrot, avfall, aska etc. Det vore emellertid oansvarigt att utgå från att användbara metoder (substitut, eller återvinning resursuppbyggnad ur avfall) alltid finns att tillgå eller kan skapas och att därför sparsamhet vore onödig: att tex rostfria stål utan nickel kommer att finnas utvecklade i god tid innan nickeltillgången börjar minska eller att man utan svårighet kommer att finna substitut för fullgoda

338 Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn

zink som korrosionsskydd. Sträng sparsamhet med en ändlig resurs är enligt kommitténs mening därför alltid befogad. Denna bör också kompletteras med en substitutionsberedskap för sådana resurser för vilka knapphet för framtida generationer kan misstänkas uppstå. Det är vidare angeläget att framhålla att vissa material aldrig kommer att kunna ersättas. Ingen substans kan t ex ersätta fosfor som växtnäringsämne och nuvarande fosforhantering med nettotransport av fosfor från fosfatgruvorna till djuphavssedimenten (och till upplag för kommunalt slam) kommer med nödvändighet att behöva ersättas med en helt annan hantering där fosforflödena är mycket väl slutna och förlusterna ur systemet så små att de kompenseras av nybildning i de tillgängliga formationerna (jfr III:4.6). De bedömningar av bl a den framtida tekniska utvecklingen som måste göras då normen skall omsättas i praktiskt tilllämpbara beslut är sålunda ofta svåra och resultaten mycket osäkra. De etiska problemen är dessutom betydande: Hur säker skall man vara på att kommande generationer verkligen kommer att hinna anpassa sitt beroende till den sjunkande tillgången? Hur lång tid skall mänskligheten få på sig? Sådana bedömningar måste trots detta göras om man vid beslut som rör förbrukningen av lagerrsurser vill våga in risken för att besvärande resursknapphet skall drabba kommande generationer.

Norm 5

Människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt livskvalitet eller ärftliga skador försämrad på släktet

Många miljöfaktorer är identifierade som kan ge starkt livskvalitetsnedsättande effekter på mänsklig, fysisk och social hälsa, på nu levande människor och framtida generationer, direkt (exv inandning av luftföroreningar) eller indirekt (kvicksilver ackumulerat i fisk). Skadorna är här av många typer. Ökad tumörfrekvens, luftvägssjukdomar som astma och kroniska bronkiter, hjärt- och kärlsjukdomar, mentala störningar och fosterskador är några exempel. Alla betingelser som kan ge tumörer har också möjlighet att ge ärftliga skador på kommande släkten om de störande substanserna når fram till könscellerna. Orsakerna, miljöfaktorerna, som ligger bakom dessa hälsoeffekter är dels substanser spridda i miljön i samband med naturresursuttag, dels substanser som sprids från samhällelig verksamhet via miljön till människor. Det stora intresset för substanser spridda i miljön får inte överskyla det faktum att naturresurshanteringen på andra sätt än genom spridning av miljögifter kan påverka kvaliteten av de produkter naturresurshanteringen ger så att

mänsklig hälsa äventyras. Människans hälsa är också starkt beroende av att

positivt verkande komponenter i föda, luft och vatten ej utarmas. Naturresursuttag och samhällets vidare hantering av naturresurserna måste ske utan skadeeffekter på människan, vare sig direkta eller indirekta genom påverkan av ekosystemen. Den här avslutningsvis uppställda normen är av central betydelse. Handlingsmönster i enlighet med denna norm finns redan etablerade i samhället, men deras genomslagskraft minskas av bristande

Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn 339

förståelse för att skadorna är kopplade till naturresurshanteringen. Genomgående synes vidare krav på skydd mot livskvalitetshotande sjukdomar och ärftliga skador på framtida generationer väga lätt mot etablerade politiska mål i andra samhällssektorer, särskilt när orsakssambandet ej är rumsligt och tidsmässigt uppenbart. I många sammanhang fordras dessutom någon form av uppoffring i liv eller välstånd innan problemen uppmärksammas och åtgärdas. Det är kommitténs förhoppning att sådana skador framgent inte skall accepteras i ”brist på bevis.

Referenser till IV:6 1 Hofseth, P: Norsk økofilosofi. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1979. 2 Wiman, B & Holst, J: Ekologisk tolerans. Om stabilitet och föränderlighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982; Emmelin, L: Planering med ekologisk grundsyn. Bakgrundsrapport 13. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 3 Unckel, P & Tengbom-Velander, E: Miljön och naturresurserna. Rapport från moderata samlingspartiets miljöpolitiska arbetsgrupp, 1982. 4 Samuelsson, K: Levande företag i ny tid. Och den Ijusnande framtid är vår. . Nya perspektiv nr 4, 1982. Lovelock, J E: Gaia - A New Look at Life on Earth. Oxford University Press. Oxford 1979.

V En svensk

naturresurspolitik

V11 En svensk

naturresurspolitik

1.1 Problembilden

I alla tider och i olika typer av samhällen har misstag gjorts i hanteringen av naturresurser. Så har skett även i Sverige. Med hjälp av forskningen har vi dock fortlöpande fått veta allt mer om våra naturresurser och den påverkan de utsätts föri det moderna samhället. Vi har därför i dag större förutsättningar än någonsin att förebygga förstörelse av våra naturresurser och vår omgivning. Vi vet bl a i dag att vi för vissa företeelser kan vara mycket nära den gräns bortom vilken det är för sent att vidtaga åtgärder. Dels kan ekosystemen om inte åtgärder sätts in förlora vissa så att väsentliga egenskaper de

oåterkalleligt försämras, dels kan på grund av trögheten i de biogeokemiska kretsloppens och ekosystemens funktionsförändringar, balansen försämras.

Vi kan exemplifiera med två företeelser som påverkar jordens värmebalans och solinstrålningens sammansättning. Förbränningen av fossila bränslen och därmed utsläppet av koldioxid i atmosfären ökar i en takt som vida överstiger vad som kan recirkuleras i ekosystemen. Detta, hävdar många, kan på sikt öka atmosfärens temperatur med allvarliga klimatologiska och hydrologiska effekter som följd. Västvindsbältet skulle kunna störas och polarisarna smälta med stora översvämningar som följd. Denna effekt kan förstärkas av den uttunning av ozonskiktet som är en följd av bl a freonutsläpp. Ozonskiktets förtunning kan dessutom öka cancerfrekvensen och framför allt hota existensen för vissa former av liv. Andra sådana exempel är försurning framkallad genom kväve- och svavelhantering, förgiftning med kvicksilver, kadmium och bly, misshushållning med de på lång sikt knappa och de för det levande oundgängliga fosforresurserna samt jordförstöring, vilka alla är allvarliga hot mot fortsatta ekosystemens funktion på den produktionsnivå som krävs för människors och försörjning överlevnad. Problemen förstärks av att effekterna av förgiftning kan visa sig först efter lång tid och kanske också långt ifrån den plats där utsläppet gjorts.

342 En svensk

naturresurspolitik

1.2 Behovet av en samlad naturresurs- och miljöpolitik

Den i Sverige hittills förda naturresurspolitiken har utgått från olika sektorers behov. Det finns anledning att diskutera en mera samlad naturresurspolitik. Kommittén redovisar i det följande vissa skäl som talar för behovet av en sådan samlad politik.

1.2.1 Sambanden mellan ekosystemen

Sambanden mellan olika ekosystem och de biogeokemiska kretsloppen är komplexa. Påverkan och förödelse av ett system eller kretslopp kan ge eller försvåra åtgärder påverkan på andra system och därmed omintetgöra inom ett helt annat fält av naturresurspolitiken. Sådana samband skulle kunna beaktas bättre om en samlad bedömning kunde göras.

1.2.2 Ett behov, flera naturresurser - flera behov, en naturresurs

En och samma naturresurs har ofta olika egenskaper. Vidare har olika naturresurser ofta liknande egenskaper. Ett och samma behov - exempelvis råvarubehovet i industrin, byggverksamheten mm - kan uppvärmning, därför ofta tillfredsställas genom bruk av flera olika naturresurser eller en kombination av dessa. Flera behov kan också täckas genom bruk av en och samma naturresurs. Nyttjande av naturresurser inom en sektor för ett behov kan påverka inom en annan sektor för ett annat behov. Eventuella tillgängligheten inom en sektor får följaktligen konsekveningrepp i naturresurshanteringen ser för naturresurshanteringen i andra sektorer.

1.2.3 Naturresurspolitiken kontra annan politik

Vid överväganden om samhälleliga åtgärder är det brukligt att rättviseskäl, regionalpolitiska, fördelningspolitiska m fl aspekter vägs in i bedömningarna. Sådana överväganden kan följaktligen få konsekvenser för naturresurshanteringen. Därför bör det vara naturligt att väga in naturresurspolitiska aspekter i beslut som rör andra områden när sådana beslut bedöms som väsentliga för naturresurshanteringen.

1.2.4 Risk för felstyrning

Följande talar mot samordning

Risken för felstyrning och risken för att försvåra naturresurshanteringen så mycket att optimala lösningar omöjliggörs talar mot en ökad reglering av naturresurshanteringen. Risken för felstyrning och låg styreffektivitet ökar i takt med svårigheten att förutsäga tillgänglighet och försörjningsläge för skilda naturresurser. är beroende av en mängd faktorer. I vissa fall Tillgången på naturresurser medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlings-

En svensk naturresurspolitik 343

frihet. I andra fall kan handlingsutrymmet vara så begränsat att eftergifter för krav från andra områden knappast kan göras. De ekonomiska och politiska villkor och andra som ligger bakom avvägningar mellan naturresurspolitiska relativt snabbt. Därmed förändras även tillgängligaspekter kan förändras heten för olika naturresurser. Försörjningsläget för en viss naturresurs kan därför ofta inte slås fast för någon längre period. Därmed kan ej heller eventuella behov av styrning fastställas för längre perioder. Behov av styrning kan uppkomma inom nya områden efter hand. Motiven för styrning kan försvagas eller förlora sin giltighet inom andra områden.

1.2.5 Naturresurslag

Kommitténs kunna ses som inledningen till arbete skall enligt direktiven utredningsverksamhet inom området. ytterligare Mot bakgrund av de skäl för behovet av en mera samlad naturresurspolitik som kommittén ovan redovisat diskuterar kommittén i det följande och i med sina direktiv hur en samlad svensk naturresurspolitik skulle enlighet kunna se ut. Det fortsatta arbetet skulle kunna inledas med närmare överväganden om förutsättningarna för och innehållet i en övergripande naturresurslag. Syftet med en naturresurslag skulle vara att ange ramar för och lägga fast principer i en samlad naturresurspolitik. Härigenom skulle i görligaste mån ett sådant slöseri med naturresurserna som kan bli följden av en ofullständig överföring av information mellan olika sektorer kunna undvikas. Ett av de viktigaste medlen för naturresurspolitiken är därför en beskrivning av konsekvenserna av olika sätt att utnyttja naturresurserna.

V12 Mål och för

strategier genomförande

2.1 Räckvidden i en svensk

naturresurspolitik

I avsnitt IV:4 delades naturresurs- och miljöproblemen in i tre grupper: D de problem som ligger helt inom räckhåll för beslut i en svensk naturresurspolitik D de problem som kan åtgärdas med svenskt beslut men ej elimineras utan internationella överenskommelser D de problem som är globala såväl till orsak som effekt

Förutsättningarna för att åtgärda problemen genom beslut i en svensk naturresurspolitik varierar mellan olika problemområden. Även den tid som kan behövas för ett genomförande av politiken torde variera såväl mellan olika områden som mellan enskilda problemkomplex. De förslag till mål och strategier för genomförande av en naturresurspolitik som presenteras nedan måste självfallet begränsas till att gälla de problem som direkt kan åtgärdas genom besluti en svensk politik. Målen kan också vara vägledande för agerandet från svensk sida i internationella sammanhang. Hushållning med naturresurserna är av central betydelse. Tillgång på naturresurser i rätt tid och i rätt mängd är en förutsättning för effektiv industriell och annan produktion av nyttigheter och är därmed avgörande för vår försörjning. En sådan produktion måste vara uthållig i den bemärkelsen att framtida generationer har samma eller bättre än förutsättningar nuvarande för överlevnad med acceptabel livskvalitet. Hushållning innehåller således ett uthållighetsmål i vidsträckt bemärkelse. Möjligheten till försörjning i nutid med rimlig livskvalitet står i Sverige och flertalet i-länder i konflikt med ett sådant uthållighetsmål. ej generellt En målsättning för försörjningen på kort sikt bör därför vara att fortlöpande utnyttja naturresurser inom de ramar som för vissa råvaror kan anges av hänsynen till kommande generationers försörjning och internationell solidaritet; dvs uthâllighetsmålet. Miljöstörningar och andra negativa effekter som hotar människors hälsa och natursystemens funktion kan uppstå i alla led av naturresursanvändningen, dvs under utvinning. omvandling, användning och i resthanteringen. De uppstår inte bara genom ingrepp i natursystem, utsläpp och avfallshantering utan också som ett resultat av producerade nyttigheters innehåll. Hushållningen med naturresurser skall bedrivas så att skador på männis-

346 Mål och strategier för genomförande

kor och natur förebyggs och, när detta inte kan ske, så att skadorna kan antas bli så ringa som möjligt under de gällande förutsättningarna. Redan uppkomna oacceptabla skador måste snabbt behandlas. För att förebygga negativa effekter av naturesurshanteringen måste: D människan skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet EI naturen skyddas mot skadliga miljöeffekter, främst sådana med irreparabla konsekvenser

2.2 Mål - medelsarsenalen

Den vägledande målsättningen, om hushållning, är mycket allmänt hållen. Målsättningen är närmast av den karaktären att den kan vara ett medel i opinions- och policyskapande verksamheter på olika områden av naturresurshanteringen. Förhoppningsvis kan den om den sprids, diskuteras och vinner acceptans ge ett bidrag till en ökad medvetenhet - såväl hos allmänheten som hos dem som direkt är engagerande i naturresurshanteringen - om de problem som naturresurshanteringen alltid medför. Hushållningsmâlet är således icke operationellt i den meningen att man därur entydigt skulle kunna härleda en strategi för olika områden av naturresurshanteringen. På ett och samma område kan flera strategier tänkas leda till ett uppfyllande av hushållningsmålet. Andra skäl till att strategier för olika områden inte bör utmejslas och fastläggas är, som framgått ovan, att försörjningsläget för olika naturresurser varierar och att de olika strategierna ibland kan bli avhängiga av varandra. Naturresurspolitiken måste beakta dessa förhållanden. Kommittén har i det föregående redovisat ett antal problem i naturresurshanteringen. Av här nämnda skäl avger kommittén inga detaljerade förslag till hur naturresurspolitiken skall utformas inom skilda sektorer. Enligt kommitténs mening bör dock hushållningsmålet i dess olika aspekter beaktas i de policyskapande verksamheter som pågår på olika områden av naturresurshanteringen eller på områden som har inverkan på naturresurshanteringen. Enligt kommitténs mening bör man i den fortsatta diskussionen pröva en rad medel och hjälpmedel som skulle kunna nyttjas i en samlad naturresurs-

och miljöpolitik. Spridande av information om naturresurs- och miljöpro-

blem är ett sådant medel för att påverka såväl allmänna attityder och värderingar som beslutsfattares agerande. Kommittén anser vidare att lagstiftning bör vara det grundläggande medel med vars hjälp samhället kan slå fast hur stor belastning på naturresurser och miljö som kan accepteras. Kunskapsbildning kring problemen är en förutsättning för beslutsfattande inom skilda verksamheter i samhället och för genomförande av åtgärder. Kommittén redovisar nedan en rad förslag angående forskning och utbildning på naturresurs- och miljöområdet. För de allvarligaste problemen föreslår kommittén dessutom sådana

Mål och strategier 347

för genomförande

direktverkande styrmedel som riktade förbud, generella normer och ekonomiska styrmedel. Vidare belyses behovet av statistisk information, nödvändigheten av att förbättra konsekvensbeskrivningar och betydelsen av myndigheters sätt att organisera arbetet med naturresurs- och miljöproblem.

sou 1983:56

V:3 för

Program miljöskyddet

Ibland hävdas det att föroreningarna är det pris, som vi får betala för vårt nuvarande välstånd. Detta pris är ännu inte känt, eftersom det är framtida generationer som får räkningen: endast de kan bedöma om vårt välstånd var värt de pris de har att betala.

1964 års naturresursutredning (1)

Inledning

Enligt kommitténs direktiv bör möjligheterna prövas att upprätta ett samlat för framtida program insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön. Därvid bör behovet av åtgärder inom olika delområden vägas mot varandra och prioriteras. Ett översiktligt förslag till ett sådant program följer nedan. Förslaget behandlar samma (grupper av) föroreningar som tidigare avsnitt om miljöfrågor. Dessutom berörs buller. Förslaget innebär en skärpning av synen på vissa föroreningar och en något mildare och mer flexibel bedömning av andra, mindre farliga substanser. Kommittén vill betona att denna ökade anpassning till det miljömässigt motiverade inte förutsätter att miljöskyddslagens (ML) tillåtlighetsregler ändras. 5 § ML skall sålunda villkor Enligt för miljöfarlig verksamhet bedömas med visserligen utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt, men dessutom skall hänsyn tagas till bl a beskaffenheten av område som kan bli utsatt för och betydelsen störning av störningens verkningar”. ML:s tillåtlighetsregler medger sålunda att villkoren för en miljöfarlig verksamhet anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, även om man vid bedömningen alltid skall utgå från det tekniskt möjliga. Det skall för tydlighets skull även påpekas att det mer miljöanpassade synsättet inte heller förutsätter att myndigheternas bevisbörda ökas: det är den som utövar eller önskar utöva en miljöfarlig verksamhet som har att visa (eller göra sannolikt) att s k bästa teknik inte är motiverad från miljösynpunkt (eller inte ekonomiskt möjlig för ett branschtypiskt företag). En redogörelse för ML:s tillåtlighetsregler och deras tillämpning har på kommitténs uppdrag gjorts av docent Staffan Westerlund, univer- Uppsala sitet. Redogörelsen återfinns som bilaga 4 till detta betänkande.

350 Program för miljöskyddet

3.2 inom

Prioriteringar miljöskyddet

Sedan flera år pågår en viss omprövning av de miljövårdande myndigheternas prioriteringar (se IV:1.10). Behovet av en omprövning har också framhållits i regeringens proposition (1980/81:92) om ändring i miljöskyddslagen där det bl a sägs att ökad uppmärksamhet i framtiden måste riktas ”mot mera långsiktiga och därmed ofta mer svårgripbara hot mot miljön. Kommitténs överväganden beträffande miljöskyddet har utgått från två grundläggande villkor för tillåtlighet: Spridning av föroreningar i miljön kan endast tillåtas om man kan visa (eller göra mycket sannolikt) att spridningen E1 ej ger långvariga ekologiska störningar av betydelse, D ej ger ärftliga skador eller allvarliga individskador på människor. En förutsättning för att spridningen skall kunna tillåtas skall således vara att effekterna är reversibla, dvs att de snabbt klingar av om spridningen upphör. Beslut om att tillåta spridning av en viss substans kan då rättas till i efterhand om man så skulle önska (till .följd av nya kunskaper om och/eller ändrade värderingar av de störningar som spridningen orsakat). Kommittén anser att ovanstående två villkor måste vara uppfyllda för att spridningen skall kunna tillåtas. Villkoren är emellertid inte tillräckliga; särskilt utbredda och/eller intensiva miljöstörningar bör självfallet motverkas även om de inte skulle medföra irreversibla miljöskador eller allvarliga hälsorisker. Kommittén är medveten om att de grundläggande villkor för tillåtlighet som ovan angivits i många fall inte uppfylls i dag: många nu pågående verksamheter ger - eller kan förväntas komma att ge - upphov till långvariga miljöstörningar (spridning av koldioxid, försurande ämnen, sällsynta grundämnen, långlivade kolföreningar m m) eller till just sådana hälsorisker som enligt ovan inte borde få förekomma (särskilt utsläppen från biltrafiken). Många av dessa verksamheter kan självfallet inte omedelbart avbrytas eller på kort tid ändras så att de uppfyller de grundläggande villkoren för tillåtlighet; det är emellertid angeläget att utövare, myndigheter och allmänhet inte låter sig nöja därmed. Alla parter måste vara överens om att verksamheter som inte kan drivas utan att successivt och irreparabelt skada den omgivande miljön och/eller allvarligt hota människors hälsa inte kan betraktas som uthålliga.

3.3 och ekonomi

Miljö

Den viktiga skillnaden mellan övergående respektive bestående (eller Med spridning av föro- vill här mycket långvariga) miljöstörningar har berörts bl ai H23. Kommittén reningar menas här inte endast utsläpp i ytterligare något belysa denna fråga; resonemanget kan samtidigt ses som ett vanlig mening, utan var- bidrag till diskussionen om nytta respektive kostnader inom miljöskydje handling som direkt det. eller indirekt medför 10 Betrakta först figur V:3-1 som gäller en verksamhet som producerar tillförsel till miljön av nyttoenheter” per år. För enkelhets skull antas att produktionen är substanser som har eller konstant och pågår i 25 år. Nyttoproduktionen motsvaras i figuren av den kan ha negativa hälsooch/eller miljöeffekter. övre, horisontella linjen. Den samlade mängd nytta som verksamheten avger

Program för miljöskyddet 351

Nyttoenheter per år

20- 10

/.. -10« Figur V:3-1 Nytta-skada _20_ vid utsläpp av nedbrytbar förorening.

Nyttoenheter per år l

20 -

0 _1o. Figur V:3-2 Nytta-skada _20. vid utsläpp av beständig förorening.

under de 25 åren (10 x 25 = 250 enheter) representeras av den streckade ytan under vidare att verksamheten orsakar linjen. Antag att omgivningen förorenas med en substans som bryts ned till ofarliga beståndsdelar. De störningar i miljön som därvid uppstår kan vara mer eller mindre intensiva; eftersom föroreningen bryts ned är störningarna emellertid reversibla och blir inte värre med tidenz. Även ”skadeproduktionen är sålunda konstant; den antas motsvara 5 nyttoenheter per år. Den samlade skada som verksamheten orsakar under de 25 åren blir då 5 x 25 = 125 enheter och motsvaras i figuren av den undre, Under prickade ytan. de gjorda antagandena är den samlade nyttan således större än den samlade skadan. Verksamheten bör därför bedrivas? ZDetta påstående är Betrakta nu figur V:3-2 som också avser en verksamhet vanligen sant. Undantag som pågår i 25 år är emellertid möjliga. och därvid producerar 10 nyttoenheter per år. I detta fall antas emellertid Se kap 11:3. verksamheten orsaka ett utsläpp av en skadlig och icke nedbrytbar (eller 31 praktiken vore skadan mycket långlivad) substans. Utsläppet antas vara litet. Störningarnai miljön kanske svår att värdera är därför till en början obetydliga. Störningarna ökar emellertid med tiden i pengar; om nytta och eftersom skada dessutom tillfaller föroreningen inte bryts ned och den omgivande miljön därför blir alltmer förorenad olika grupper i samhället för varje år. Antag (för enkelhets skull) att störningen ökar måste denna orättvisa linjärt med tiden och når värdet 10 enheter per år vid 25-årsperiodens slut. rättas till på något sätt. Även i detta fall uppgår sålunda den samlade nyttan till 250 enheter och den Dessa svårigheter kan samlade skadan till 125 enheter (10 x 25/2) under de 25 år verksamheten vara betydande; de är pågår. Här upphör emellertid skadeproduktionen inte med emellertid av praktisk; samtidigt utan fortsätter därefter under oöverblickbar tid. Den inte principiell, natur nyttoproduktionen och påverkar inte slut-

samlade skadan (prickad yta) kommer sålunda att växa obegränsat och bli satserna av det resone-

vida större än den samlade nyttan (streckad yta). Sett i ett längre mang som förs här.

352 Program för miljöskyddet

tidsperspektiv får verksamheten sålunda anses vara icke lönsam, trots att nyttan överstiger skadan under den tid verksamheten pågår. Därtill kommer att skadan huvudsakligen kommer att drabba framtida människor medan nyttan tillfaller människor som lever nu. Verksamheten får därför anses otillåtlig; både av rent ekonomiska skäl och av moraliska skäl. Det kan synas naturligt att söka utveckla detta enkla resonemang genom att man med någon antagen diskonteringsfaktor gör en s k nuvärdesberäkning av den totala nyttan och den totala skadan. En sådan beräkning vore emellertid orimlig av flera skäl. Säg tex att nyttan i ovanstående exempel utgörs av mat från ett markområde och att skadan består i att marken successivt förgiftas med kadmium så att den till sist inte kan användas för livsmedelsproduktion. En nuvärdesberäkning skulle då stöta på både logiska och moraliska svårigheter. Vilka sakliga skäl motiverar att värdet av framtida måltider räknas ned (eller upp) med en viss procentsats per år? Vilken procentsats bör i så fall användas? Och även om en sådan beräkning vore möjlig: hur kan fördelar som tillfaller dem som lever nu vägas mot nackdelar som tillfaller följande generationer? Kommittén anser mot bakgrund av ovanstående att man inte med ekonomiska argument kan rättfärdiga sådana verksamheter som kan ge bestående och allvarliga störningar i miljön och/eller allvarligt hota människors hälsa. Det går t ex inte att hävda att det vore i någon anständig mening ekonomiskt riktigt att i stor skala kadmiumförgifta mark för all överblickbar framtid eller att sprida sådana ämnen som kan öka frekvensen av svåra genetiska skador i befolkningen. De två grundläggande tillåtlighetsvillkor för miljöstörande verksamhet som ovan formulerats kan därför inte sägas stå i konflikt med legitima ekonomiska intressen4. För tydlighets skull vill kommittén betona att ekonomiska värden både kan och bör vägas mot miljövärden i de fall då de grundläggande villkoren för tillâtlighet är uppfyllda. Kostnader för att minska utsläpp av t ex lättnedbrytbart organiskt material, låggiftiga stoft och cellulosafibrer måste få vägas mot de miljövinster som minskningarna kan förmodas medföra för dem som berörs av utsläppen.

3.4 Resurser för

miljöskydd

Kommitténs förslag syftar till en icke obetydlig förskjutning av miljöskyddets inriktning så att en större andel av de miljöskyddande myndigheternas resurser ägnas åt att motverka vissa särskilt allvarliga mil jöstörningar, medan en mindre andel satsas på övriga områden inom miljöskyddet. Utövare av miljöfarlig verksamhet får enligt förslaget räkna med skärpta villkor och därmed ökade kostnader för att motverka vissa störningar, medan åtgärder- “Detta ställningstagande na i andra fall kan bli mindre betungande än hittills. En sådan omfördelning rubbas inte av det fak- av resurserna är angelägen mot bakgrund av dagens ökade kunskaper om tum att många nuvaran- olika miljörisker. Omfördelningen motiveras således inte i första hand av att de verksamheter inte resurserna är knappa - behovet av prioriteringar inom miljöskyddet skulle uppfyller dessa villkor inte bortfalla även om myndigheterna förstärktes kraftigt och ekonomin och att de flesta av dessa radikalt förbättrades hos dem som utövar verksamhet. Den inte kan avbrytas eller miljöfarlig ändras omedelbart. nuvarande resursknappheten gör det dock särskilt angeläget att resurserna

Program för miljöskyddet 353

satsas där de ger störst nytta. Man kan hävda att resursknappheten inom myndigheterna inte självklart behöver leda till att mindre allvarliga miljöproblem försummas: varför tillåta utsläpp från fabriken A med den motiveringen att utsläppet från fabriken B är mycket farligare? Azs utsläpp må vara aldrig så beskedligt, men varför inte minska utsläppet om det kan ske till rimliga kostnader, pengarna kan ju ändå inte föras till B även om de skulle göra större nytta där? Detta resonemang bortser emellertid från de betydande myndighetsinsatser som måste till för att reningen vid A skall komma till stånd eller förutsätter att myndigheternas resurser räcker till för alla var för sig motiverade arbetsuppgifter. Nu är emellertid resurserna begränsade, och därför kan det vara riktigt att myndigheterna tills vidare ignorerar utsläppen från A och i stället koncentrerar sina resurser till verksamheter med allvarligare miljöproblem. Detta skall då inte uppfattas som om myndigheterna accepterat förhållandena vid A eller tagit överdriven hänsyn till företagets ekonomi. Kommittén anser att åtgärder till skydd mot sådana miljöstörningar som ovan angivits som särskilt allvarliga måste ges hög prioritet, inte endast inom miljöskyddet utan även vid jämförelse med andra samhällsaktiviteter. De nuvarande ekonomiska svårigheterna kan, enligt kommitténs mening, inte rättfärdiga en sparsamhet som skulle kunna leda till att oundgängliga ekosystem skadas ohjälpligt eller att människor utsätts för allvarliga hälsorisker. En möjlighet att säkra myndigheternas resurser för miljövård kan vara att avgiftsbelägga delar av verksamheten. Naturvårdsverket har nyligen till regeringen lämnat ett förslag till avgifter på prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

3.5 Kommitténs prioriteringar på specifika tillämpade (grupper av) ämnen

3.5.1 Koldioxid

De onaturligt stora utsläppen av koldioxid är ett exempel, kanske det allvarligaste, på sådana utsläpp som enligt ovan inte borde få ske: effekterna är irreversibla (i mänskligt tidsperspektiv) och möjligen mycket allvarliga (se III:4.3). Denna eventuella miljöfara kan endast undvikas genom en kraftig minskning av världens samlade förbrukning av fossila bränslen; en utveckling som i dag inte förefaller sannolik. Kommittén kan inte ange någon lösning på detta svåra problem.

3.5.2 Svaveloxider

Svaveloxidernas - främst det dominerande till miljöeffekter bidraget försurningen av mark och vatten i bl a Skandinavien - är numera allmänt erkända; även utomlands. Problemen har utförligt beskrivits i bla en gemensam skrivelse från naturvårdsverket och fiskeristyrelsen till regeringen

354 Program för miljöskyddet

1982 (3) och framför allt i 1981 (2), i naturvårdsverkets långtidsbedömning inför den internationella den studie som jordbruksdepartementet utgav i Stockholm 1982 (4). Försurningsfrågan har i detta försurningskonferensen betänkande behandlats bl a i IlI:4.5 och i bilaga 3.

Kommittén stöder självfallet de ansträngningar som från svensk sida görs

för att motverka effekterna av det sura nedfallet inom landet och för att

fortlöpande pressa ned de svenska utsläppen och påverka andra länder att bl a åtgärder mot försurningen och minska sina utsläpp. Bilaga 3 behandlar av olika styrmedel, riktade mot diskuterar hur man genom en kombination olika faktorer som direkt eller indirekt medverkar till försurning av mark och

vatten, kan motverka försurningen till lägsta kostnad.

3.5.3 Kväveföreningar5

Kväveoxidernas betydande och ökande bidrag till försurningen (IV: 1.4) och deras sannolika direkta och indirekta effekter på människor och naturmiljön

motiverar att utsläppen fortlöpande måste pressas nedåt i den takt som tillåter. Särskilt är därvid att minska det teknik och ekonomi angeläget oavbrutet ökande, av kväveoxider från mycket stora, och hittills utsläppet - här måste den bättre teknik som redan finns tillgänglig få biltrafiken komma till användning i vårt land? som Vid utsläpp av kväveföreningar till ytvatten kan kvävets funktion

gödningsmedel bestämma det utsläpp som kan tillåtas. Kvävets vattengösom ovan sagts (III:3), ofullständigt känd men dande verkan är emellertid,

5Utredningen om an- sannolikt olika i olika typer av ytvatten (sjöar, Östersjön, Västerhavet).

vändningen av kemiska Effekterna beror dessutom av vattenomsättning och andra lokala förhållanmedel i jord- och skogs- bör därför inte den. Villkor för utsläpp av kväveföreningar till ytvatten bruket m m studerade fastställas schablonmässigt. Det skall för övrigt här åter påpekas att ett bl a spridningen av kväinte kan ackumulera kväve. Ett eventuellt felaktigt beslut om att veföreningar och andra ytvatten näringsämnen från jord- tillåta ett visst kväveutsläpp till ett ytvatten kan sålunda rättas till i efterhand bruksmark och skogsminskas. mark och avgav 1983 genom att utsläppet är ett allvarligt dels för att betänkandet Använd- Kväveförorening av grundvatten problem, sådant vatten är hälsofarligt, dels för att föroreningen kan kvarstå mycket ning av växtnäring. (SOU 1983:10). Tillförseln av kväveföreningar till grundvatten måste därför länge (III:3).

hejdas genom bl a: °Utsläpp av bly, kolväten och asbest från bil- EI minskade utsläpp av kväveoxider (se ovan) trafiken berörs nedan inom främst i delar av södra EI delvis ändrade metoder jordbruket; under 3.5.5 Sällsynta Sverige grundämnen, 3.5.6 Kol- urinbrunnar, ensileringsanläggning- EI minskat läckage från avloppssystem, föreningar, 3.5.7 Övriga ar etc substanser.

Utsläppen från biltrafi-

ken har nyligen behand- 3.5.4 Fosforföreningar7

lats av bilavgaskommittén (Bilare och renare är starkt Beskrivningeni III:3 av de möjliga miljöeffekterna av fosforutsläpp luft”, SOU 1983:27-28). förenklad, men torde ändå illustrera att fosforutsläpp inte bör åtgärdas

7Här behandlas endast I de fall då bästa teknik skulle medföra betydande schablonmässigt. fosfor som förorening. bör villkoren från kostnader inte göras strängare än vad som är motiverat Fosfor som (oersättlig) Bedömningar av vilka fosforutsläpp som kan accepteras bör naturresurs har berörts miljösynpunkt. i i III:4 och IV:1. därvid inte som en självklarhet utgå från att varje ökning av fosfortillgången

Program för miljöskyddet 355

ett vatten är av ondo.

Åtgärder för att ytterligare minska utsläppen av fosfor från de kommunala

reningsverken bör fortsättningsvis motiveras med hänsyn till förhållandena i den aktuella recipienten. Man torde därvid särskilt böra överväga nyttan av att ytterligare minska utsläppen av fosfor till Västerhavet.

3.5.5 Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

Som påpekats i kapitel III:3 kan människans spridande av sällsynta grundämnen komma att leda till störningar av ekosystemens funktion och till skador på människans hälsa (genom direkt exponering eller exponering via livsmedel). Hotets allvar betingas därvid inte enbart av den kända eller befarade giftigheten hos dessa ämnen utan framför allt av deras beständighet. En av miljöskyddets och produktkontrollens angelägnaste uppgifter är därför att söka bromsa den fortgående kontamineringen av vår livsmiljö med

sällsynta grundämnen? Utsläpp av sällsynta grundämnen från fabriker, förbränningsanläggningar måste sålunda begränsas. Tillförseln skall vara liten eller andra punktkällor jämfört med den naturliga omsättningen av samma ämnen i omgivningen med nederbörd och ytvatten, torrt nedfall och vittring, borttrans- (tillförsel port med yt- och grundvatten etc)9. En sådan kvantifiering av ”ofarliga

utsläpp kan vara mer eller mindre svår, men måste göras om man skall ha till *Detta avsnitt berör ambition att verksamheten skall kunna fortgå under lång tid utan att endast åtgärder mot efterlämna bestående och allvarliga miljöstörningar. skadlig tillförsel av säll-

Hanteringen av avfall från gruvor, stål- och metallverk etc måste synta grundämnen till

förbättras. I största möjliga utsträckning bör avfall innehållande sällsynta miljön. Den fortgående återanvändas försurningen leder emelgrundämnen eller lagras tills vidare på sådant sätt att framtida lertid till att tillgängligåteranvändning blir möjlig. I de fall då avfall ändå måste deponeras slutligt heten och rörligheten måste materialet isoleras från biosfären på sådant sätt att läckaget av av sådana grundämnen sällsynta grundämnen från avfallsupplaget förblir litet - även efter mycket i miljön ökas. Åtgärder - mot försurningen måste lång tid och även sedan upplaget övergivits jämfört med den naturliga därför drivas parallellt omsättningen av samma substanser i omgivningen (inkl grundvattnet). med att man söker be- Dagens avfallsteknik uppfyller inte detta villkor. De villkor som här föreslås gränsa utflödet av dessa för ett även på lång sikt godtagbart upplag för sällsynta grundämnen liknar ämnen. således villkoren för deponering av radioaktivt avfall: tidsperspektivet är ”Hänsyn skall sålunda detsamma även om kraven på inneslutningens täthet inte behöver ställas lika inte tagas till eventuellt högt. ökad omsättning som finner orsakats av försurning Kommittén det angeläget att även gamla upplag innehållande eller annan mänsklig sällsynta grundämnen åtgärdas så att de såvitt möjligt uppfyller de villkor påverkan. som ovan angivits för nya upplag.” Detta gäller särskilt för de mycket stora “Frågor om miljöskydupplagen av avfall från sulfidmalmsbrytning (s k varp och slagg från äldre dande åtgärder vid gambrytning; restproduktsand, sulfidhaltigt gråberg m m från senare tid): vid la avfallsupplag behandkontakt med luft oxideras sulfiden till svavelsyra, syran löser ut metaller, las i miljöskyddsutredmetallerna lakas ur med genomrinnande vatten. För att hindra urlakningen ningens slutbetänkande måste materialet därför inneslutas så att luft och vatten inte får tillträde. Ur Bättre miljöskydd II kan eventuellt (SOU 1983:20). Utredäldre material med jämförelsevis höga metallhalter ytterligare ningens överväganden metaller utvinnas med modern teknik. gäller även andra avfall Användningen av vissa sällsynta grundämnen kan vidare behöva ändras. än sådana innehållande Som kommittén ovan sökt visa (kap H23) kan spridningen av sådana ämnen sällsynta grundämnen.

356 sou 1983:56

Program för miljöskyddet

inte hejdas endast genom att direkta utsläpp begränsas (tekniskt miljöskydd) och genom bättre avfallshantering. För de grundämnen där förbrukningen är så stor och användningssättet sådant att den diffusa spridningen kan befaras (komma att) orsaka allvarlig kontaminering av våra land- och vattenområden, måste själva uttaget minskas och/eller användningsmönstret ändras så att utflödet från samhället (lokalt, regionalt och nationellt) blir litet jämfört med den naturliga omsättningen av respektive ämne. Sådana ändringar i användningsmönstret kan t ex vara: minskad användning av kortlivade och/eller svåråtervunna konsumentprodukter (t ex blyhaltig bensin, blyhagel, kvicksilvertermometrar, batterier med kvicksilver eller kadmium, metallhaltiga färger, arsenikimpregnerat virke etc), ändrad utformning av metallhaltiga kapitalvaror så att återvinning underlättas (man bör t ex, där så är möjligt undvika att blanda olika metaller i samma produkt), ökad användning av långlivade material (t ex högre kvaliteter av s k rostfria stål i aggressiva miljöer för att minska korrosionen och därmed utflödet av fr a nickel och krom), minskad användning av nickel och krom för dekorativ ytbehandling (möbler, bilar etc), fortsatt minskning i bruket av kadmium för ytbehandling, som pigment och som stabilisatorer i plast, minskad användning av kadmium i lagermetall och lödmetall osv. Flödena genom vårt land av olika sällsynta grundämnen bör därför kartläggas, så att samhället i tid kan förbereda och i lugn takt vidtaga de åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att förebygga en utbredd (och irreparabel) kontaminering av naturmiljön. Sådana kartläggningar, av olika mognadsgrad, finns för närvarande för kadmium, kvicksilver, bly och arsenik, men bör göras även för andra grundämnen som år särskilt giftiga och/eller används i särskilt stora mängder (silver, krom, koppar, antimon, tenn, tellur, zink m fl). Dessa kartläggningar måste utformas som heltäckande materialbalanser där alla större flöden och ackumulerade mängder av ämne redovisas; de behöver emellertid inte vara särskilt respektive noggranna eller detaljerade. Man torde därvid komma att finna att användningen av vissa ämnen (för vissa eller alla ändamål) kan fortsätta utan att man ens på lång sikt behöver befara miljöstörningar av någon betydelse (tillförseln från samhället är liten jämfört med den naturliga tillförseln genom vittring, nedfall etc). I andra fall kan det emellertid komma att visa sig nödvändigt att begränsa eller på annat sätt ändra användningen för att därigenom minska utflödet från samhället till naturen. Så har, som ovan sagts, redan börjat ske för bly i bensin och för kvicksilver och kadmium. bör då självfallet i första hand gälla sådan användning där Inskränkningar minskningarna kan ske till lägsta nyttouppoffring. Vissa åtgärder bör kunna beslutas utan att först invänta de slutliga resultaten av flödeskartläggningarna. Inga ytterligare utredningar krävs t ex för att visa att de stora utsläppen av bly från biltrafiken måste upphöra. För att avgöra om användningen kan/bör minskas av blyhagel, kvicksilvertermometrar (i hemmen, på sjukhus), vissa batterier m m behöver inga fullständiga materialbalanser tas fram. Det är angeläget att dessa kartläggningar snarast genomförs. Den eventuella sanering av samhällets bruk av sällsynta grundämnen som därvid kan visa sig nödvändig kan då aviseras och planeras i god tid och genomföras

Program 357

för miljöskyddet

med mindre kostnader, administrativt arbete och andra omställningsproblem än om omställningen skulle forceras på kort tid.

3.5.6 Kolföreningar

Som ovan sagts kan man räkna med att alla naturliga kolföreningar relativt snabbt bryts ned i naturen till enkla, harmlösa substanser (eller ackumuleras som torv, kol, olja). De störningar som utsläpp av sådana substanser kan orsaka i miljön är sålunda snabbt övergående. Kommittén finner det därför angeläget att man vid beslut om villkor för utsläpp av naturliga kolföreningar inte schablonmässigt kräver en viss teknik eller en viss reningsgrad utan anpassar reningskraven till förhållandena i det enskilda fallet; särskilt då frågan gäller utsläpp av sådant låggiftigt organiskt material från t ex jordbruk, livsmedelsindustrier, cellulosafabriker eller vattenklosetter vars huvudsakliga miljöpåverkan just kommer av att materialet bryts ned och därvid binder syre. Utsläppen till luft av kolväten (och andra flyktiga kolföreningar) från motorfordon är stora (fig IV:1-7). Utsläppen sker dessutom i markhöjd och till stor del i tätorter, dvs just där många människor vistas. Exponeringen blir därmed mångfaldigt större än om samma utsläpp skett på landsbygden eller på hög höjd från en skorsten. Utsläppen innehåller ämnen om vilka man vet eller på goda grunder kan befara att de kan orsaka ärftliga skador, cancer, nervskador, sjukdomar i andningsorganen m m. Fortsatta åtgärder för att minska exponeringen för bilavgaser måste därför, kommitténs enligt mening, ges mycket hög prioritet. Det är emellertid inte lätt att ange ens ett långsiktigt mål för detta arbete: man kan inte med ledning av några naturliga halter eller på något annat enkelt sätt ange en ofarlig nivå för exponering för bilavgaser (detta gäller fö för många andra luftföroreningar). Man kan emellertid - utan ytterligare sofistikerade undersökningar av bilavgasers - i tätortema skadlighet utgå från att nuvarande exponeringsnivåer är mångfaldigt för höga. Exponeringen måste därför målmedvetet pressas nedåt, framför allt genom att den teknik för lägre kolväteutsläpp från bensinmotorer som nu finns tillgänglig får komma till användning i Sverige, men också - på längre sikt- genom trafiksaneringar, ökad användning av eloch gasdrift i tätorterna, ökad kollektivtrafik etc. Fortsatta åtgärder för att minska utsläppen (punktvisa och diffusa) av olja till vatten är vidare angelägna. Utsläpp av olja (och kemikalier) från fartyg har nyligen behandlats av kommittén för miljörisker vid sjötransporter i betänkandet Ren tur (SOU 1979:43). Sveriges land- och vattenområden tillförs emellertid stora mängder olja även på andra sätt (tillförseln till svenska farvatten har redovisats i tabell IV:1-4). Denna tillförsel är huvudsakligen av diffus karaktär (bilar, maskiner, spill vid hantering etc) och

därför svårare att begränsa än de direkta utsläppen. Åtgärder till skydd för

människor och miljö måste därför riktas inte endast mot utsläppen (där så är möjligt) utan framför allt mot produkterna själva: för bränslen, smörjoljor, hydraulol j or m m och deras tillsatser bör samma krav på nedbrytbarhet m m ställas som på alla andra kolföreningar (se nedan).

358 Program

för miljöskyddet

Det stora antalet framställda Onaturliga kolföreningar och det faktum att livslängden i miljön för dessa substanser vanligen inte är ens approximativt känd ger anledning till särskild oro. Risken för att spridningen av sådana substanser i miljön skall orsaka vidsträckta och svårartade miljöstörningar måste bedömas som stor; i några fall (DDT, PCB, fluorklorkolväten m m) har dessa farhågor redan bekräftats. Onaturliga kolföreningars hälsoeffekter är dessutom nästan alltid otillräckigt kända. Det är sålunda, enligt kommitténs mening, angeläget att miljöskyddet och produktkontrollen mer än hittills beaktar de hälso- och miljörisker som kan vara förbundna med onaturliga kolföreningar med okänd livslängd i miljön. Att hänsyn tas till olika föroreningars livslängd är för övrigt motiverat även av ekonomiska skäl: de flesta onaturliga kolföreningar torde lätt eller relativt lätt brytas ned till ofarliga substanser; för dem behöver då inte så rigorösa och kostsamma miljöskyddsvillkor ställas som för de långlivade substanserna. För onaturliga kolföreningar bör sålunda som huvudregel gälla att spridning i miljön endast kan tillåtas om man med god säkerhet kunnat visa att substanserna bryts ned fullständigt i miljön till naturliga ämnen och att denna process sker i en takt som kan accepteras från miljösynpunkt. Dessutom bör självfallet villkor ställas beträffande bioackumulerbarhet, giftighet (särskilt genotoxiciteW) och andra egenskaper som är av betydelse från hälso- och miljösynpunkt. Det mycket stora antalet etablerade och tillkommande substanser gör emellertid en viss schablonmässighet nödvändig då man har att besluta om en viss onaturlig substans skall få spridas i miljön eller ej. Vid dessa bedömningar bör substansens nedbrytbarhet vara avgörande i första hand. För onaturliga substanser som medvetet framställs och används måste Genotoxicitet: förmå- sålunda tillverkare, importörer och användare kunna redovisa uppgifter om gan att orsaka genetiska nedbrytbarhet etc. Detta skall gälla inte endast sådana ämnen som vid skador, skador på arvs» till miljön (exv bekämpningsmedel, användning sprids direkt Smörjmedel, massan, vilka i sin tur olika tillsatsmedel etc) utan alla onaturliga substanser; även sådana som kan resultera i såväl hanteras i mer eller mindre slutna system (inga system är helt slutna; nedärvda effekter på följande generationer dessutom blir materialet avfall förr eller senare). som cancer i den utsatta För de i princip oräkneliga onaturliga ämnen som i stora mängder bildas individen. som oönskade biprodukter i industrins processer exempelvis vid kloreran- ”Villkoret kan däremot de blekning av massa - och vid ofullständig förbränning kommer man i inte uppfyllas genom att etc som praktiken inte att kunna redovisa alla de uppgifter om nedbrytbarhet utsläppen genomgår s k skulle krävas för att man på ett tillfredsställande sätt skulle kunna avgöra om biologisk rening: biologisk rening (självfallet utsläpp till miljön kan accepteras. Framför allt kommer man inte att kunna motiverad i många fall) utesluta att utsläppen innehåller långlivade substanser som först efter lång tid förmår endast att bryta gör sig märkbara i miljön. Här måste man sålunda kräva att bästa möjliga ned sådana substanser teknik tillämpas; tillverkning och/eller efterföljande rening måste utformas som ändå skulle brutits så att utsläppen minimeras av sådana oidentifierade Onaturliga ämnen vilkas ned i naturen om de kanske långvariga miljöeffekter ingen kan förutse. Detta villkor torde i spritts dit. Svårnedbrytbara substanser passerar många fall komma att innebära att utsläpp och restprodukter måste brytas däremot oförändrade substanser eller med kemiska metoned till harmlösa genom förbränning genom en anläggning der”. för biologisk rening och/ eller anrikas i det slam En forcerad tillämpning av de villkor för spridning av onaturliga substanser som bildas vid reningen. som skisserats ovan skulle för flera industribranscher innebära mycket

Program för miljöskyddet 359

betydande svårigheter. Kommittén är därför medveten om att det är ett mycket långsiktigt mål att bringa all nämnvärd spridning av onaturliga substanser med okänd livslängd att upphöra. Det är emellertid angeläget att samhället nu gör känt och som en princip slår fast att spridning av onaturliga kolföreningar med lång eller okänd livslängd inte kan accepteras. Denna princip bör självfallet redan nu tillämpas då utsläppsvillkor formuleras för nytillkommande eller ändrad verksamhet; tillämpningen bör därvid underlättas genom att villkor för eventuella utsläpp av mindre farliga substanser inte görs mer betungande än vad som verkligen är motiverat från miljösynpunkt.

3.5.7 Övriga substanser

substanser - Utsläpp av sådana ämnen som här hänförts till gruppen övriga och vilka ofta förekommer som stoft eller suspenderade ämnen i utsläppen - bör inte regleras schablonmässigt. För sådana föroreningar som tex cellulosafibrer, salter och oxider av vanliga metaller etc bör villkoren sålunda inte göras strängare än vad som verkligen behövs för att undvika otrivsel för dem som eventuellt berörs av utsläppen. Utsläpp av hälsofarliga stoft - särskilt de finaste fraktionerna - som framför allt kvarts och asbest och ofarliga stoft som på sin yta bundit farliga substanser bör självfallet elimineras eller nedbringas så långt ekonomi och teknik tillåter. Det är därvid särskilt angeläget att exponeringen för sotpartiklar och för asbestdamm från bilarnas bromsband minskas betydligt.

3.6 Buller”

Utomhusbuller utgör för hundratusentals människor betydande olägenheter. I större tätorter och invid trafikleder och flygplatser är bullemivåema ofta så höga att de medför försämrad nattsömn, förhöjt blodtryck, stress etc (3); i naturen kan även ett avlägset trafikbuller eller ljudet från enstaka motorbåtar, mopeder, snöskotrar, gräsklippare etc upplevas som mycket störande även om ljudnivåerna ligger långt under den nivå där medicinska effekter riskeras. ”Miljöskyddsutredning- Bullerstörningarna fortsätter dessutom att öka: Av buller opåverkade en har i sitt slutbetänområden börjar bli sällsyntai tätbefolkade områden. . . . Ljudnivån generellt kande Bättre miljöi samhället har liksom vägtrafikbullret Ökat ca 1 dB(A) per år under den skydd II (SOU 1983:20) behandlat fråsenaste femtonårsperioden” (3). gan om prövning enligt Kommittén är väl medveten om dessa problem. Kommittén har emellertid av tramiljöskyddslagen inte särskilt övervägt bullerfrågan och vill här endast framhålla att fikleder och flygplatser trafikbullret utgör ytterligare ett skäl - förutom de ovan nämnda utsläppen av samt övervägt möjligheterna att med lagstiftning kolväten, kväveoxider, bly och asbest - att så långt ekonomi och teknik reglera buller från lös tillåter skilja biltrafiken från de tätbebyggda områdena. Det är vidare egendom (motorfordon, angeläget att motoriseringen av fritiden leds i sådana banor att människors motorredskap, maskiner möjlighet att uppleva stillhet i naturen förbättras. etc).

360 Program för miljöskyddet

3.7 Genomförande av

miljöprogrammet

I naturvårdsverkets långsiktsbedömning behovet av en bättre (3) framhålls fördelning av myndighetsarbetet mellan central, regional och lokal nivå. Det bör vara naturligt att naturvårdsverket tar vara på värdefulla erfarenheter från lokal eller regional nivå och verkar för att sådana erfarenheter sprids och kommer till nytta. Det kan sålunda finnas skäl att se över myndigheternas och organisation” arbetsformer. Den förskjutning av miljöskyddets prioriteringar som kommittén förordat kräver emellertid inte i sig att miljöskyddets formella organisation ändras. Ett aktivt och målinriktat arbete inom och mellan de miljöskyddande torde dock behövas för att förverkliga myndigheterna den modifiering av miljöskyddets inriktning som här föreslagits och som för övrigt redan påbörjats på många håll. Miljöskyddets faktiska inriktning bestäms emellertid till stor del av den efterfrågan som riktas till de på olika åtgärder miljöskyddande myndigheterna från allmänheten och från politiker, miljöorganisationer, andra myndigheter etc. Det är nödvändigt att alla miljöskyddets intressenter blir medvetna om att en av sträng prioritering insatserna är nödvändig. 5 Aktiva ansträngningar krävs därför för att föra ut

frågan om miljöskyddets prioriteringar för information och debatt. Omprioriteringarna kommer att kräva en aktiv omfördelning av de personella resurserna inom de miljöskyddande Eventuella myndigheterna. personalförstärkningar bör också i första hand föras till de prioriterade områdena. Möjligheterna till sådana omfördelningar av begränsas emellertid att myndigheternas arbete delvis består av handläggning av ärenden som myndigheterna inte själva initierat. Vid länsstyrelserna, hälsovårdsnämnderna och (i mindre grad) vid naturvårdsverket svarar de inkommande ärendena sålunda för en betydande andel av den samlade arbetsbelastningen. Även om Så sker fn inom natur- myndigheterna inte kan påverka inflödet av sådana ärenden, kan man vårdsverket; LON har emellertid, inom de gränser som sätts av lagstiftningen, välja att lägga ned nyligen sett över natur- mer eller mindre tid på deras handläggning. Ärenden som rör jämförelsevis vârdsenheterna (S). beskedliga miljöproblem - en icke obetydlig andel, särskilt vid länsstyrel- ”Resonemanget här serna - bör sålunda handläggas med det minimum av utredning, remittering, gäller myndigheternas samråd och som krävs besiktning uttryckligen i lagstiftningen och/eller begränsade resurser och verkligen behövs för beslut. Så framhålls också i 7 § av den sedan 1 juli 1981 angelägenheten av att dessa resurser används gällande miljöskyddsförordningen. Enligt vad utredningen erfarit från bl a på bästa sätt. Självfallet länsstyrelsehåll anses emellertid andra föreskrifter i förordningen försvåra är det inte resursbristen eller omöjliggöra en sådan mer flexibel handläggning. Kommittén anser inom myndigheterna därför att miljöskyddsförordningen bör ses över (se nedan). som motiverar prioritering av insatserna inom Myndigheterna har dock vissa möjligheter att själva välja sina arbetsuppmil jöskyddet - kostna- gifter (utredningar och inventeringar, åtgärder för att åstadkomma prövning derna för miljöskyddets av ännu inte prövade verksamheter, tillsyn enligt mil jöskyddslagen och lagen administration är förom hälso- och miljöfarliga varor etc). Denna möjlighet bör enligt kommitsumbara jämfört med samhällets totala kost- téns mening utnyttjas för att inrikta arbetet mot främst sådana verksamheter som kan orsaka nader för miljöskydd. långvariga störningar i miljön och/eller allvarligt hota (Se IV:1.9) människors hälsa.

Program för miljöskyddet 361

3.8 och

Sammanfattning förslag

Kommittén anser: D Spridning av föroreningar i miljön kan endast tillåtas om man kan visa (eller göra mycket sannolikt) att spridningen ej ger långvariga ekologiska störningar av betydelse, ej ger ärftliga skador eller allvarliga individskador på människor. D Dessutom bör särskilt utbredda och/eller intensiva miljöstörningar motverkas, även om de inte skulle medföra irreversibla ekologiska skador eller allvarligare hälsorisker. D Det är i vissa fall principiellt riktigt att söka väga miljövärden mot ekonomiska värden. I andra fall är en sådan Vägning teoretiskt och moraliskt orimlig, nämligen om den miljöfarliga verksamheten skulle medföra svåra och irreparabla miljöstörningar och/eller risker för ärftliga skador eller allvarliga individskador på människor (V:3.3). D De bedömningar som ovan redovisats bör för olika (grupper av) föroreningar tillämpas så som kommittén skisserat i V:3.5.

Kommittén föreslår: D De nuvarande resurserna för miljöskydd, produktkontroll och miljöskyddsforskning bör i första hand användas i enlighet med de prioriteringar som ovan föreslagits. Eventuellt tillkommande resurser bör också i första hand föras till de prioriterade områdena. Resultaten bör redovisas till regeringen. D Motsvarande omfördelning bör genomföras också regionalt. D En översiktlig men heltäckande kartläggning av flödena av sällsynta grundämnen i Sverige bör genomföras. De åtgärder som enligt kartläggningen kan visa sig motiverade för att motverka att oacceptabla mängder/halter av sådana ämnen på sikt byggs upp i (delar av) landet bör därvid föreslås. D I V:3.5 har kommittén som sin mening anfört att spridning i miljön av onaturliga föreningar med okänd livslängd inte kan accepteras, men också att det kan ta lång tid innan all nämnvärd sådan spridning bringats att upphöra. Produktionsteknik och produktanvändning bör därför stimuleras i sådan riktning att spridningen av sådana substanser målmedvetet nedbringas. En expertkommitté bör därför tillsättas med uppgift att föreslå ett program för en sådan utveckling. D De omprioriteringar inom mil jöskyddet som kommittén förordat kräver, som ovan sagts, inte att miljöskyddslagens tillåtlighetsregler ändras. Kommittén anser likväl att vissa förtydliganden vore av värde. Kommittén föreslår därför att ett tillägg görs till 5 § miljöskyddslagen enligt vilket särskild hänsyn skall tagas till arten, styrkan, räckvidden och varaktigheten av de skadeverkningar som en miljöfarlig verksamhet kan orsaka. Lydelsen av 13 § bör då förtydligas på motsvarande sätt. D Kommittén föreslår att miljöskyddsförordningen (1981:574) ses över. Syftet med översynen bör vara att utreda om förordningens bestämmelser kan modifieras så att det blir lättare för de prövande myndigheterna att, i enlighet med förordningens 7 §, anpassa arbetsvolymen i bl a tillståndsärenden till det enskilda ärendets vikt från miljösynpunkt. Det är, enligt

362 Program för miljöskyddet

kommitténs mening, mycket angeläget att förordningen rensas från sådana bestämmelser som kan leda till att myndigheterna använder en oproportionerlig andel av sina resurser till handläggning av bagatellärenden. Det är därvid inte tillräckligt att texten ändras så att den ökade flexibiliteten i handläggningen blir möjlig: lydelsen bör vara sådan att den stöder en sådan flexibilitet. Miljöskyddsförordningen bör uttryckligen som därför utvärderas och förslag läggas om de ändringar i förordningen Därvid bör länsstyrelsernas erfarenheter av kan visa sig motiverade. av mindre betydelsefulla ärenden särskilt beaktas. handläggning

Referenser till V:3

Del II, Organisation och resurser. SOU 1967:44. 1 Miljövårdsforskning. Skrivelse 1981-06-01 från fiskeristyrelsen och

2 Åtgärder mot försurningen.

statens naturvårdsverk till Dnr 304-1510-79 (Fs), Dnr regeringen, 600-1890-79 (SNV). Naturvårdsverkets långsiktsbedömning. Ett 3 1980-talets stora miljöfrågor. bakgrundsdokument. SNV PM 1591, 1982-07-26. Kommittén 4 Försurning i dag och i morgon. Jordbruksdepartementet, Miljö 82. 5 av naturvårdsenheterna. Slutrapport av arbetsgruppen LÖN-79.

Översyn organisationsnämnd (LON), 1980.

Länsstyrelsernas

sou 1983:56 363

V:4 för naturvärden

Program

Inledning

Kommittén bör enligt direktiven bl a utföra en samlad utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet och pröva möjligheterna av att upprätta ett samlat program för framtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön”. Miljöskyddet behandlas under kapitel V:3. I kapitel IV:2 har en genomgång gjorts av naturvårdens arbetsformer och de resultat som uppnåtts under tiden från naturvårdslagens tillkomst 1964. 1960 års naturvårdsutredning har i sitt betänkande Naturen och samhället (SOU 1962:36) behandlat tiden före naturvårdslagens tillkomst. Genomgången visar att de mål som drogs upp i propositionerna om naturvårdens organisation (prop 1963:71) och naturvårdslagen (prop 1964:148) ännu inte uppnåtts. Några orsaker till varför målen i naturvårdsarbetet inte uppnåtts diskuteras i det följande.

4.2 Diskussion av naturvårdens resultat

Naturvårdstanken vann i början av 1900-talet endast spridning till en mindre del av befolkningen. Först när kvicksilveranvändningens konsekvenser blev kända började intresset för påverkan av miljön att bli mer allmänt spridd i samhället. Miljöfrågorna har engagerat stora delar av allmänheten. Trots att miljöfrågorna spelat en viktig roll i den allmänna debatten intar bl a bevarande av naturtyper en mindre framskjutande plats. Man kan däremot konstatera att mycket stora befolkningsgrupper har intresse för natur- och naturvårdsfrågor. Emellertid saknas det fortfarande hos den breda allmänheten en insikt om naturvårdens övergripande mål. Idén om att man t ex bör bevara arter och naturtyper har inte förmått engagera på samma sätt som de mer påtagligt uppfattade hoten från tex gifter och försurning. E! Utbildning och information är av väsentlig betydelse för naturvårdsarbetet. I utredningen Naturen och samhället uttrycks detta på följande sätt: ”För att samhällets insatser på naturvårdsområdet skall bli frukbärande är det av utslagsgivande betydelse att alla medborgargrupper kommer till insikt om det ansvar som vilar på den enskilda människan vid vistelse i naturen... Här föreligger enligt utredningens mening en folkuppfostringsuppgift av stora dimensioner till vilken både skolväsende, åtskilliga fackmyndigheter samt de stora folkrörelserna bör knytas och där både

364 naturvärden

Program för

press, radio och television bör utnyttjas. Förutom vissa större satsningar, t ex Håll naturen ren-kampanjen, har den breda utbildningen i natur och naturvård uteblivit. Det finns to m som snarast verkat i motsatt riktning, främst då den drag i utbildningen minskade tilldelningen av timmar till biologin i grundskola och gymnasium. Naturvårdsverkets informationsresurser har inte räckt begränsade till mera genomarbetad information riktad exempelvis till allmänheten utan har mest fått inriktas på beslutsfattare inom länsstyrelser, kommuner och olika industribranscher. Länsstyrelserna saknar helt medel för sådana Mest kunskapsspridning har skett genom massmedia, ideella åtgärder. föreningar och studieförbund, ofta genom egna initiativ. E! Förändringen i samhället har varit omfattande under den tid naturvårdslagen funnits. Många förvaltningsuppgifter har tillkommit och kraven på naturvårdsmyndigheterna har därför ökat avsevärt. Inom många ämnesområden har tillkommit mycket kunskap som påverkar t ex urval, avgränsning och skötsel av skyddade områden. Någon regelbunden utbildning av naturvårdspersonalen sker ej. Naturvårdsverket har ett utbildningsprogram som i regel bara tar upp speciella områden och vars resurser inte räcker till en återkommande utbildning för all personal. Ej heller förekommer någon vidare- och fortbildningsverksamhet för naturvårdstjänstemän vid universitet och högskolor. D Kunskapsförsörjningen är av avgörande betydelse för naturvärden. I IV:2 har påtalats behovet av kontinuerlig inventering och ett kapitel generellt mer detaljerat kunskapsunderlag. Bristande kännedom om naturförhållanden har varit en håmmande faktor för en effektiv och precis naturvård. Fortfarande saknas översiktöver framför allt delar av Norrlands inland. Särskilt liga inventeringar tydligt framträder denna brist i områden där näraliggande exploateringsskogarna i Norrland. planer finns, tex de fjällnära Av stor betydelse är också möjligheten att ta del av de fakta som insamlats. För närvarande förloras information eftersom det inte finns av data resurser eller system för att hantera den. Lagring och hantering i naturvårdens arbete. om naturmiljön utgör en flaskhals D Stat och kommun har ett delat ansvar för naturvärden. Statens arbetsuppgifter har varit klart formulerade medan vad som legat i det kommunala ansvaret ej varit lika tydligt. Under arbetet med den fysiska riksplaneringen har kommunerna erhållit en mer aktiv roll i naturvårdsarbetet. Delegation från länsstyrelsen av vissa frågor enligt naturvårdsmer konkreta arbetsuppgifter. Trots att det lagen har givit kommunerna råder ett delat ansvar mellan stat och kommun är enligt naturvårdslagen fortfarande kommunernas ansvar inte tillräckligt klart definierat och avsaknaden av en kommunal naturvårdsinstans ett hinder för ett aktivt av det ansvar som naturvårdslagen uttrycker. Mestadels fullföljande saknar också kommunerna egen fackkunskap. Det är angeläget att naturvårdens intressen och kunskap så mycket som kan redovisas och integreras i det kommunala arbetet. Större möjligt förståelse för naturvårdens mål och medel skulle därmed kunna uppnås. Det blir då också klarare vilka naturvårdsinsatser som kan genomföras genom kommunal planering med stöd av bl a byggnadslagen.

Program för naturvärden 365

En nyorientering av naturvärden förutsätter också en aktivare medverkan från kommunernas sida. Det successivt Ökade ansvaret för markanvändningen i kommunen som helhet, som bl a riksplaneringen medfört, har inneburit att naturvärden många gånger tagits upp som en naturlig del av den kommunala planeringen. En förändrad plan- och bygglag kan antas öka det kommunala ansvaret. Vidare finns om att förslag kommunerna skall få möjlighet att inrätta till förmån för skydd friluftslivet. Fler möjligheter att delegera beslutsbefogenheter till kommunerna har diskuterats. I kapitel IV:2 har ett resonemang förts kring en vidgad samrådsparagraf med preciserade hänsynsregler i speciallagstiftningen. En sådan utbyggd samrådsverksamhet kan inte praktiskt administreras från den regionala nivån. Detsamma gäller frågan om tillsyn av olika arbetsföretag, tex grustäkter. De här redovisade exemplen visar på behovet av att naturvårdsfrågorna får en klart definierad plats och att kommunerna får en separat instans för naturvård med erforderlig kompetent personal som kan fogas till samhällets funktioner inom den sektorn. övriga De problem som naturvärden står inför kan inte enbart lösas genom en utbyggd regional och central administration utan främst på den lokala nivån. D Den statliga naturvärden har många gånger verkat oberoende av de kommunala planeringssystemen. Naturvårdsplanerna har i första hand utformats för användning på regional nivå. För att kunna utnyttjas av kommunerna måste planerna först utvärderas och anpassas till kommunala intressen och frågeställningar. D I Naturen och samhället betonades att säkerställandet av naturmiljön måste ske efter en riksomfattande plan. Utredningen fann emellertid att man saknade möjligheter att själv ange innehållet i en sådan plan men rekommenderade att arbetet skulle inriktas på att säkerställa de viktigaste naturobjekten under en tioårsperiod. Genom redovisningen av den fysiska riksplaneringens planeringsskede kan det sägas föreligga en första plan för säkerställande i den mening utredningen avsåg. Det centrala och regionala naturvårdsarbetet inriktas nu också i hög grad på att genomföra intentionerna i riksplaneringen. En väsentlig vägledning för naturvärden erhålls genom de naturvårdsplaner och åtgärdsprogram som upprättats. Många län har dock ännu inte färdigställt sådana planer. D I bevarandearbetet har naturvårdslagen delvis visat sig vara otillräcklig. Naturvårdslagen saknar ibland tillräckligt effektiva instrument att använda i arbetet inom fauna- och floravården. Begreppet ”pågående avsevärt försvåras” markanvändning har också skapat osäkerhet kring lagtillämpningen. D Den starka kopplingen mellan den bevarandeinriktade naturvärden och friluftslivet har redovisats. Det framstår i dag som angeläget att en klar åtskillnad görs mellan sådant friluftsliv som är bundet till anläggningar och sådant där anläggningar spelar en mindre roll. De centrala och regionala naturvårdsmyndigheternas arbete med friluftsfrämjandefrågor bör koncentreras på de anläggningar som bygger på ett allemansrättsligt nyttjande av naturen.

366 naturvärden

Program för

E1 Det framstår som naturligt att naturvårdsmyndigheterna inte kan bevaka all samhällsverksamhet för att vid lämpligt tillfälle föra in naturvårdssyn- De måste i stället i hög grad lita till att hänsynskravet i punkterna. respekteras av alla samhällssektorer. Lika klart framstår naturvårdslagen att i olika speciallagstiftningar skulle underlätta för preciseringar naturvärden. El I förslaget till ny plan- och bygglag tar man sikte på en klarare ansvarsfördelning mellan stat och kommun samtidigt som en förskjutning av ansvaret till kommunerna sker. En motsvarande fördelning bör finnas inom naturvården. För naturvärden skulle detta kunna innebära att stat och kommun träffar överenskommelse om på vilket sätt bevarandeintressena skall kunna tillgodoses i respektive kommun. EI Vad skall räknas som riksobjekt? Naturvård med inriktning på bevarande syftar till att bevara representativa exempel av förekommande naturtyper bör genomförandet av målet och arter i deras naturliga miljö. Därigenom inte påverkas av administrativa gränser och således i sin helhet betraktas som ett riksintresse. Att som man hittills gjort gradera objekten efter en skala och som riksintresse bara betrakta vissa särskilt utpekade tregradig för naturvärden. måste har många gånger varit olyckligt Samtidigt ses som ett försök från naturvårdens sida att på ett graderingen överskådligt sätt redovisa naturvårdens intressen. Så länge som andra, ofta motstående, intressen inte graderas på samma sätt som naturvärden mellan naturvärden och andra intressen svår att blir varje avvägning göra. Ett annat sätt att arbeta på vore att för hela landet och/eller för regioner ange en ram, naturtyp för naturtyp, för hur stora åtaganden som måste skall kunna tillgodoses. En göras för att naturvårdens målsättning diskussion av det slaget har förts i samband med den pågående Hur stor andel av Sveriges skogsareal måste urskogsinventeringen. avsättas till fri utveckling och efter vilka principer skall detta ske? CI Resurserna är som framgår av kapitel IV:2 så på naturvårdsområdet att samhällets målsättningar på naturvårdsområdet inte begränsade uppnåtts.

4.3 inom naturvärden

Prioriteringar

Under senare år har inom de naturvårdande myndigheterna påbörjats en översyn av prioriteringarna. Initiativet till översynen har kommit från flera håll och behovet av ändrade prioriteringar framstår i dag som synnerligen Under 1982 har naturvårdsverket dokumentet 1980angeläget. publicerat Naturvårdsverkets Ett baktalets stora miljöfrågor, långsiktsbedömning, PM Vid valet av problemområden har grundsdokument (SNV 1591). följande kriterier använts: E1 ”problem som innebär oåterkalleliga effekter eller allvarliga skador på viktiga arter och ekologiska system D problem som är angelägna att lösa med hänsyn till att människors livsvillkor påverkas

Program naturvärden 367

för

E1 ”problem som är brådskande att lösa med hänsyn till den takt med vilken de förvärras”

Naturvårdsverket pekar ut fem problemkomplex varav de fyra första behandlas under kapitel V:3. Det femte problemkomplexet som pekats ut är: El Utarmningen av naturmiljön (landskap, biotoper, flora och fauna).

Dokumentet pekar också på ett par andra viktiga miljöproblem - klimatförändringar och eutrofiering av marin miljö - samt går igenom angelägna miljövårdsinsatser inom några samhällssektorer jordbruk, skogsbruk och energi. Slutligen redovisar långsiktsbedömningen de medel miljövården arbetar med i dag. Den prioritering och de problem som redovisas bör enligt kommittén medverka till att naturvärden inte i onödan förstörs, att fungerande ekosystem upprätthålls och att behovet av genetiskt material tillgodoses. I det längre perspektivet måste naturvårdsmyndigheterna dessutom på ett konkret sätt medverka i analysen av effekterna av olika inriktningar på hushållningen med naturresurser. Naturvårdsverkets långsiktsbedömning gör i många avseenden en betydligt mer ingående analys av bla behov av åtgärder än vad kommittén har haft möjlighet att göra. Kommittén ställer sig i huvudsak bakom den analys och de förslag naturvårdsverket lagt fram beträffande naturvården. Långsiktsbedömningen bör lämpligen ligga till grund för en successiv reformering av naturvårdsarbetet. Långsiktsbedömningarna bör successivt kompletteras med aktuella uppgifter och revideras med jämna intervall.

4.4 Kommitténs rörande naturvärden

förslag

4.4.1 Naturinventering, och

naturvårdsplanering

kunskapslagring

Det översiktliga inventeringsarbetet bör bedrivas så att hela landet inom en tre- till femårsperiod täcks av översiktliga inventeringar. Det sammantagna inventeringsmaterialet kan sedan ligga till grund för en analys av skyddsbehovet. Därjämte bedömer kommittén det som angeläget att ytterligare landsomfattande naturtypsinventeringar genomförs. Dessa bör bl a avse naturtyper, arter eller artgrupper vilka befunnits vara representativa, ovanliga och/eller hotade. Till grund för denna bedömning bör ligga arbetet inom landets högskolor, naturvårdsmyndigheter, Nordiska ministerrådet

etc. Berörda länsstyrelser bör svara för att översiktliga utförs

inventeringar där sådana saknas. Inom naturvårdsverkets ansvarsområde ligger ansvaret för de landsomfattande naturtypsinventeringarna. För kommunernas behov bör kommunomfattande naturinventeringar utföras över hela landet. Särskilt är därvid att behovet av väsentligt närströvområden och områden lämpliga för skolornas undervisning tillgodoses. Dessa inventeringar bör läggas upp av länsstyrelserna och kommunerna gemensamt och utföras av länsstyrelsen eller kommunen beroende på resurser eller tillgång på sakkunskap. Inventeringen bör sedan

368 naturvärden

Program för

dels ingå som underlag till länsomfattande naturvårdsprogram och dels som underlag i kommunens planering. Kommittén bedömer det vidare som angeläget att länsomfattande naturvårdsplaner och åtgärdsprogram upprättas. Arbetet bör vara rullande och översynen bör göras inom intervallet fem - sju år. För att förbättra kunskapsförsörjningen måste länsstyrelserna få tillgång till effektiva och flexibla naturinformationsregister. Ett första led i detta kan vara den försöksverksamhet som skett i Västernorrlands län. Naturvårdsverket har redovisat försöksverksamheten i PM 1045. Den snabba utvecklingen inom mikroelektroniken är från såväl teknisk som kostnadsmässig synpunkt positiv i detta sammanhang. Registren skulle i ett inledande skede kunna tillgodose regionala behov av koordinatsatt naturresursinformation för att i ett senare skede eventuellt kunna byggas ut till ett naturresursräkenskapssystem. Kommittén föreslår att naturvårdsverket i samarbete med Statskontoret får i uppdrag att utarbeta ett naturinformationsregister för användning på regional nivå. Kommittén har konstaterat att det i dag finns brister i den informationsverksamhet om naturvårdsfrågorna som centrala och regionala myndigheter har ansvaret för. Anslagens ringa omfattning omöjliggör att många angelägna frågor kan föras ut till större befolkningsgrupper. Kommittén föreslår vidare att statens naturvårdsverk får i uppdrag att tillsammans med t ex vissa länsstyrelser, ideella miljörörelser och skolöverstyrelsen utreda hur naturvårdsinformationen bör utformas. Särskild tonvikt bör läggas vid naturorienterande information av mera pedagogiskt slag, t ex av typ naturum (naturinformationscentral). Utredningen bör vidare studera erfarenheterna av den s k Naturskolan i Skåne och behovet av och möjligheterna att uppföra liknande inrättningar på annat håll. Kommittén vill vidare betona vikten av att naturvårdens resultat och aktuella frågeställningar regelbundet redovisas så att det finns tillgängligt för intresserade. I första hand bör det åvila statens naturvårdsverk att ombesörja denna redovisning antingen genom att utnyttja befintliga redovisningar eller vid behov ge ut separata publikationer. Kommittén vill dock i detta sammanhang poängtera det väsentliga med att få utvecklingstendenser tolkade och analyserade och inte enbart en traditionell statusredovisning. I de fall där framtaget material kommer att ha ett bredare intresse bör myndigheten ombesörja att viss bearbetning för en större publik görs, och att detta sker i samråd med ideella organisationer och folkbildningsförbund.

4.4.2 Fauna- och floravård

Naturvårdsarbetet syftar till att i största möjliga utsträckning bevara arterna i deras naturliga miljö. Ansvaret för detta arbete är i dag uppdelat på ett flertal instanser. Det lagstadgade och administrativa ansvaret åvilar i dag naturvårdsverk, skogsstyrelse, länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna. Forskning bedrivs vid flera högskolor och universitet. Arbeten utförs dessutom vid muséer, inom ideella organisationer och av enskilda. För att öka effektiviteten i artbevarandearbetet anser kommittén att åtgärder måste vidtas framför allt vad gäller samordningen centralt och regionalt. Givetvis skall arbetet ske inom ramen för det totala naturvårds-

Program för naturvärden 369

arbetet. Kontinuerligt bör sammanställningar av hotade arter göras.

Åtgärdsprogram för de aktuella arterna bör utarbetas och rutiner för

inventering, informationslagring och uppföljning måste skapas. Särskilt viktigt är att uppföljningsarbete hela tiden sker allteftersom förändringar äger rum inom de areella näringarna. Dessutom erfordras en organisation för genomförande av åtgärder och information om de hotade arterna. Kommittén har övervägt olika alternativ men fastnat för den modell som innebär en särskild funktion för bevarandebiologi inom naturvårdsverket. Den bör bli en fristående funktion inom naturvårdsverkets naturresursavdelning. Det regionala samordningsansvaret bör åvila länsstyrelserna. Arbetet bör ske i samarbete med skogsstyrelse/skogsvårdsstyrelserna och lantbruksstyrelse/lantbruksnämnderna liksom med de ideella organisationerna som arbetar med bevarandebiologi i länen. Ett koordinatsatt register som innehåller uppgifter om de hotade arterna bör upprättas och ajourhållas. Ett särskilt anslag för faunavårdsarbetet bör tillskapas.

4.4.3 Naturvårdslagen

Naturvårdslagen har sedan tillkomsten 1964 kompletterats vid ett flertal tillfällen. De senaste ändringarna tillkom den 1 december 1982 då riksdagen beslutade om ändringar i naturvårdslagen med anledning av prop 1981/ 82:220. Kommittén har pekat på ett antal bristeri naturvårdslagen och dess tillämpning. En allmän översyn av naturvårdslagen och dess bestämmelser bör göras omgående. Arbetet bör inriktas mot förenklade regler, en översyn av förordnandeinstrumenten och ett mer konkret kommunalt ansvar. Det svenska landskapet har sedan senare delen av 1940-talet genomgått kraftiga förändringar, och inverkan på bl a kulturminnesvården och naturvården har varit stor. Det är angeläget att ett mångformigt kulturlandskap bibehålls av såväl naturvårds- som kulturhistoriska skäl.

4.4.4 Hänsynsregel till naturvärden i speciallagstiftning

Riksdagen biföll den 1 december 1982 ett antal motioner (1981/8221921 yrkande 15, 1981/821283 och 1981/82:430) om att en allmän hänsynsregel för naturvärden bör införas i jordbrukets lagstiftning. Kommittén vill betona angelägenheten av att en sådan allmän hänsynsregel införs och att berörda ges i uppdrag att utarbeta tillämpningsföreskrifter. Även i myndigheter annan speciallagstiftning bör en allmän hänsynsregel till naturvärden införas. En sådan hänsynsregel bedöms vara särskilt angelägen att införa i gruvlagen. En utvärdering av tillämpningen av skogsvårdslagens hänsynsregel till naturvärden bör också ske som underlag till eventuella preciseringar av hänsynen. I ett längre perspektiv är det av stor betydelse för naturvärden på vilket sätt naturresurshanteringen sker. En god hushållning med naturresurserna minskar behovet av särskilda insatser. Hânsynsregler kan vara ett hjälpmedel i en sådan utveckling. Samtidigt bör en precisering ske av var gränsen går för ersättning och där “pågående markanvändning avsevärt försvåras.

naturvärden

370 Program för

4.4.5 och resurser

Organisation

Att säkerställa områden för naturvärden kräver mer eller mindre omfattande och allemansrätt, bestämmelser om vård och reglering av förfoganderätt samt vårdresurser, allt beroende på områdenas skiftande förvaltning karaktär. för att genomföra av de riksintressanta De statliga resurserna skyddet områdena är emellertid helt otillräckliga. Detta beror främst på bristande medel för ersättning, inköp och vård samt på otillräckliga personella framför Om naturvärden även i fortsättresurser, allt inom länsstyrelserna. ningen tvingas arbeta med oförändrade resurser, kan staten inte uppfylla riksplaneringens intentioner. Om möjligheterna att inom rimlig tid säkerkommer naturen inom en mängd områden att ställa riksobjekten uteblir, förändras så att de förlorar sitt riksintresse. Bevarandebehovet ökas genom och omvandlingen av naturen. den successiva exploateringen En accentuering av exploateringen av vissa från naturvårdssynpunkt värdefulla har skett under senare är genom bl a avverkningar i miljöer fjållskogarna och av s k 5:3-bestånd samt byggande av skogsbilvägar, genom ett ökat intresse för ökade awerkningar av överårig skog samt genom dikning för skogsodling och torvtäkt på våra våtmarker. naturvårdsverket (yttrande över den fysiska riksplaneringens Enligt måste väsentligt ökade resurser ställas till planeringsskede 1977-12-22) för säkerställandearbetet. Det framtida medelsbehovet för förfogande och förvärv i 1977 års penningvärde vid lägsta ersättningar uttryckt ambitionsnivå för skydd av riksobjekten är 50 miljoner kr per år under den närmaste 20-årsperioden. till ersättningar och förvärv låg under hela 1970-talet på 13 Anslaget miljoner kr. Genom penningvärdesförsämringen med 6 - 13 % per är sjönk anslaget i reella termer under hela 1970-talet. När det under budgetåret till 1979/80 höjdes till 25 miljoner kr/år, innebar detta att anslaget återställdes det reella värde det haft sju år tidigare. Budgetåret 1980/81 sänktes det åter till 20 miljoner kr och det har sedan dess legat kvar på denna nivå. Under 1982/83 har anslaget förstärkts genom att mark redovisat på budgetåret domänfonden till ett värde av maximalt 10 miljoner kr tillförts naturvårdsfonden. i framtiden kommer bevarandet av natur- och En tung utgiftspost urskogarna att vara. Enligt naturvärdsverket och skogsstyrelsens urskogsinfinns det i landet utom Norrbottens län och fjällregionen 314 ventering objekt om sammanlagt omkring 45 000 hektar urskog och urskogsartad skog som är särskilt angelägna att bevara. Mer än 20 000 hektar inom 200 objekt där. Enbart hari dag inte något skydd och inte heller pågår reservatsbildning kosta mellan 300 och skyddet av dessa objekt skulle med dagens virkespriser kr. En arbetsgrupp med deltagare från naturvårdsverket, 400 miljoner Skogsstyrelsen och företrädare för skogsnäringen har ansett det möjligt att i nuvarande läge finansiera ett visst urskogsskydd med årligen 10 - 15 miljoner kr, vilket innebär att det skulle ta 20 - 40 år innan urskogarna är skyddade. Med denna takt skulle många av skogarna vara avverkade innan de blivit

skyddade. De ekonomiska resurserna för att ersätta intrång och förvärv samt för

naturvärden

Program för 371

skötsel av naturvårdsobjekt begränsar i dag starkt möjligheterna att bedriva en effektiv naturvård. Kommittén föreslår att parallellt med en uppjustering av anslagen, så bör andra finansieringsformer övervägas, tex löpande ersättning.

V25 Medel

Grundläggande kunskaper

5.1.1 Inledning

Kommitténs för naturresurs- och miljöpolitiken riktlinjer har betydelse också för forskning och utbildning. Inom flera av de områden av naturresurshushållning och miljövård som kommittén behandlar är kunskaperna otillräckliga. Kommitténs rörande överväganden forskning och utbildning grundas främst på de principer för hushållning med naturresurser och för miljöskydd och naturvård som kommittén framlägger och på de behov av forskning och utbildning som identifieras i anslutning till förslag som framförs rörande andra medel. Vissa allmänna överväganden rörande forskningspolitiken skall närmast ses som förslag till komplettering av eller förtydliganden av den forskningspolitik som fastlagts av riksdagen.

Områden där förslag framförs

Åtgärder behövs enligt kommitténs mening inom följande områden:

E! Kunskapsbehov. Ny kunskap behövs inom flera områden av grundläggande betydelse för naturresurshushållning och miljövård. Detta behandlas i avsnitt 5.1.2 Kunskapsbehov. Kommittén föreslår att en femårig rullande programplanering införs för att föra samman forskning, samhällsplanering och beslutfattande på naturresurs- och miljöområdet. E1 Kunskapsskapande verksamheter. Förbättringar av metoder och organisation för att inhämta och bearbeta kunskap av betydelse för naturresurshushållning och miljövård behandlas i avsnitt 5.1.3 Forskning. Förslag framläggs rörande forskningspolitiska insatser, kompetensuppbyggnad vid universitet och högskolor samt rörande av utvärdering forskning. D Utbildning. Förbättringar av användningen av kunskap berör utbildningssystemets olika nivåer och behandlas i avsnitt 5.1.4 Utbildning. Kommittén föreslår bl a att en samlad programskrivning sker för utbildningen inom naturresurs- och miljöområdet. Vidare föreslås särskilt att tekniska utbildningar inom skola och högskola kompletteras med miljövårdsutbildning. Utbildningar rörande naturresursplanering bör utvecklas inom högskolan.

374 Medel

EI Överföring av kunskap till beslutsunderlag. Förbättringar i användningen

av kunskaper berör också samhällets beslutsfattande i politiska organ och vid myndigheter. Vissa aspekter på detta behandlas i avsnitt V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet samt i V:5.3 Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper.

5.1.2 Kunskapsbehov

Ikommitténs underlagsmaterial framhålls behovet av ökade kunskaper inom ett antal för naturresurshushållning och miljövård centrala områden. Kommitténs förslag aktualiserar också kunskapsbehov på olika nivåer. Inom följande områden som kommittén behandlar föreligger behov av ytterligare kunskap: EI Grundläggande samband och toleransgränser i naturen. E1 Långsiktiga effekter av olika miljöbelastningar. Cl Samband mellan ekonomisk tillväxt och resursuttömning och miljöförstöring. EI Energi- och materialflöden i olika produktionsprocesser. El Utformning av ändamålsenliga styrmedel för naturresurshushållning och miljövård. Här behövs såväl ekonomisk forskning som t ex statsvetenskaplig. Även den rättsvetenskapliga forskningen bör uppmärksammas. E! Bevarande av genetiska resurser. EI Underlag för naturvårdsplanering på ekologisk grund. CJ De förnyelsebara resursernas tillstånd och egenskaper och samhällsplaatt ta hänsyn till de förnyelsebara resurserna. neringens möjligheter Naturresurs- och miljöområdet innefattar flera frågor som är eller nyligen varit föremål för särskilda utredningar såsom cancerproblematiken, jordbrukets användning av kemiska medel, lagstiftning inom miljöskyddet och produktkontrollen. De områden som nämns ovan skall därför ses enbart som sådana som därutöver direkt identifieras av naturresurs- och miljökommittén. Forskningsrådsnämndens naturresursdelegation har nyligen publicerat ett förslag till samlat forskningsprogram rörande förnyelsebara naturresurser.(1) I detta identifieras områden där forskningsbehov föreligger. Därutöver diskuteras också behov av organisatoriska förändringar för att främja naturresursforskningen.

Kommitténs förslag

Förslag rörande återkommande programskrivning för forskningen inom naturresurs- och miljöområdet

Den programskrivning som forskningsrådsnämndens naturresursdelegation utfört rörande förnyelsebara resurser bör upprepas regelbundet och omfatta även annan forskning av central betydelse för naturresurshushållning och miljövård. Enligt kommitténs mening kan en sådan rullande programplanering verksamt bidra till effektiv forskning och till ett närmande av

Medel 375

forskning på olika nivåer till samhällsplanering och beslutsfattande. Programplaneringen bör särskilt syfta till att uppmärksamma eventuella klyftor mellan kunskapsbehov i samhällets naturresurs- och miljöförvaltning och det vetenskapliga kunskapsunderlaget. Programplaneringen bör genomföras regelbundet. Med hänsyn till forskningens långsiktiga karaktär och för att resursbehovet skall bli rimligt bör perioden omfatta fem år. Programplaneringen bör föreläggas riksdagen. Något organ som kan åläggas att sköta den samordning som uppgiften medför kan inte nu utpekas. Förutom forskningsrådsnämndens naturresursdelegation och naturvårdsverket torde regeringens forskningsberedning kunna delta i arbetet. Forskningsberedningen bör åläggas att tillsammans med forskningsrådsnämnden och naturvårdsverkets forskningsnämnd utarbeta förslag till hur en rullande forskningsplanering på naturresurs- och miljöområdet skall genomföras. Ett sådant forskningsprogram bör kunna diskuteras inom miljövårdsberedningen.

5.1.3 Forskning

Kunskaper skapas och sprids på flera olika sätt: - D Forskning på olika nivåer grundforskning, målforskning, utveckling men också kunskapsyntes genom framtids-, policy- och strategistudier. D Utredningsväsendet kan bidra till att kunskap sprids och kommer till användning genom att åstadkomma överblick och syntes. D Bearbetning av myndigheters data från tillsyn, försöksverksamhet, olika register m m. D Uppföljning, förvaltningsrevision m m såväl inom myndigheterna som genom speciella organs försorg.

I detta avsnitt behandlas främst åtgärder inom forskningen.

Forskningspolitiken

Åtgärder för att på olika sätt förstärka eller förändra nuvarande forskning

och forskningsorganisation är påkallade av flera skäl. Underlagsmaterial som kommittén tagit fram (2) visar dels på grundforskningens betydelse för problemupptäckt, dels på behov av förbättrad kommunikation mellan grundforskning och handläggande myndigheter. Bristen på grundläggande kunskaper inom flera områden utgör i dag ett avgörande hinder för fortsatt målforskning inom miljövård och naturresurshushållning. Den nödvändiga kunskapen om mekanismerna bakom olika miljöeffekter är alltför dåligt utvecklad för att målforskning på ett avgörande sätt skall kunna skingra osäkerheten runt väsentliga problem. Kommitténs beskrivning av hotbilder (III:4) visar ett behov av att komplettera forskningsorganisationen med instrument för syntes av kunskap. Sådan syntes är i dag svår att utföra inom ramen för existerande forskningsstrukturer både inom universitet och högskolor och vid myndigheter. Den industriella forskningen har en förhållandevis stor och volym resultaten betydande påverkan på naturresurshushållning och miljö. Former

376 Medel

för att påverka denna forskning mot större hänsynstagande till de uppställda och miljövård måste övervägas. riktlinjerna för naturresurshushållning från industriell med inriktning mot hushållning med Exempel forskning resurser och råvaror visar att betydande miljövinster kan göras vid en sådan kommer i många avseenden att inriktning. Styrningen av forskningen påverka industrins långsiktiga planering.

Grundforskningens ställning

Forskning rörande naturresurser och miljö bedrivs både som grundforskning Förhållandet mellan dessa olika verksamheter och som tillämpad forskning. är av betydelse för möjligheterna att lösa problem på kort och lång sikt. Beträffande den ekologiska forskningen har i underlagsmaterial (3) till kommittén att ett betydande gap föreligger mellan de krav som påpekats måste ställas på tillämpad forskning och tillgången på det grundläggande som erfordras för att tillfredsställa dessa krav. Grundkunskapsunderlag har fått stå tillbaka för målforskning bl a på grund av en forskningen bristande om sambandet mellan grundforskning och annan forskkunskap Regeringen anger i sin forskningspolitiska proposition ning och utveckling. Ur olika sätt på vilka man avser att angripa det generella problemet. kommitténs synvinkel är en sådan långsiktig förändring av synsätten

väsentlig.

Tvär- och mångvetenskaplig forskning

Av de olika rapporter om forskningsbehov och forskningspolitiska problem inom naturresursområdet, som kommittén har haft tillgång till, framstår som ett av de väsentligaste områden där behovet av kunskapsintegration och Detta

forskningspolitiska forskningsorganisatoriska åtgärder erfordras.

är såväl horisontellt, dvs över ämnesgränser, som integrationsbehov vertikalt, dvs en obruten kedja från grundforskning över tillämpad forskning till utvecklingsarbete. Utbildningsministern konstaterade i den forskningspolitiska proposition riksdagen 1982 att (4) som förelades

är också så . . . de samhällsproblem vars lösning ofta fordrar forskningens medverkan sammansatta att de vanligen kräver samverkande insatser från flera olika forskningsområden. Det är därför enligt min mening nödvändigt att tvär- och mångvetenskapliga ansatser på olika sätt ges hög prioritet i forskningens förnyelseprocess.

med tvärvetenskaplig forskning inom De problem som är förknippade naturresurs- och miljöområdet har i kommitténs underlagsmaterial belysts från olika utgångspunkter (5).

Samverkan mellan centrala myndigheter och högskolan

direktiv skall högskolan utgöra basen i den svenska Enligt riksdagens För sektorforskningen får detta konsekvenser. forskningsorganisationen. Problemen har analyserats av flera offentliga utredningar.(6) måste ha en kompetens att samverka med Myndigheter och sektororgan forskningsinstitutioner både med avseende på kunskap om forskningsorga-

Medel 377

nisation, forskningens villkor osv och med avseende på problemområdets vetenskapliga innehåll, kunskapsutvecklingen inom området m m. Högskolornas forskningsorganisation skall kunna svara mot de krav som beställaren uppställer. Detta innebär inte bara krav på innehållslig kompetens utan också på en organisatorisk möjlighet till samverkan med sektororgan, myndigheter och organisationer. Det senare finns ofta utvecklat i de speciella forskningsinstitut, konsultorganisationer m m som vuxit fram inom den tillämpade sektorforskningen. I val av samarbetspartner kan sådan organisatorisk kompetens tendera att överskugga den innehållsliga för sektorforskningsorgan, industrier och organisationer. Vid universitet och högskolor utgörs forskningsbasen av enskilda ämnesinstitutioner. De kontaktsekretariat o dyl som utvecklats fyller visserligen en viktig funktion men kan bl a på grund av att de avses spänna över en mängd olika ämnen och sektorer i de flesta fall inte förutsättas ha en tillräckligt ingående kännedom om ett visst område för att fungera annat än i ett inledande, kontaktskapande skede. En kombination av direkt kontakt mellan myndigheter och vetenskapliga institutioner - baserad på uppbyggd beställarkompetens hos de förra - och tvärvetenskapliga organ vid universitet och högskolor, utgör den i forskningspolitiken anvisade vägen att lösa problemen. Ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter, sektorforskningsorgan m m å ena sidan och universitet och högskolor å den andra varierar starkt mellan olika områden. Viss forskning bedrivs inom myndigheterna eller till dessa knutna laboratorier. Inom vissa områden inskränks myndigheternas ansvar till anslagsfördelning medan initiativ m m ligger på universitet och högskolor. Inom miljövårdsforskningen har statens naturvårdsverk utvecklat en organisation som förenar betydande myndighetskontroll och inititativ med forskarinflytande. Organisationen beskrivs i kapitel I:5.

Forskning vid myndigheterna

I frågor där betydande vetenskaplig osäkerhet råder står handläggande myndigheter friare vid värdering av underlagsmaterial om detta producerats utanför myndigheten. Bearbetning och värdering av materialet kräver vetenskaplig kompetens, vilken måste tillförsäkras myndigheterna. Detta torde emellertid bäst ske på annat sätt än genom att myndigheten själv bedriver en betydande del av forskningen i egen regi. Kompetensuppbyggnaden vid myndigheterna torde bäst ske genom ett utvecklat system av arbetsgrupper för olika frågor och styrd uppdragsforskning. I övervakande och styrande grupper måste representanter för såväl myndighetens forskningsadministration som dess handläggande avdelningar finnas, liksom en god representation av aktiva forskare. Som påpekades ovan har denna modell tillämpats inom den del av miljövårdsforskningen som

ligger under statens naturvårdsverk. Övrig miljövårdsforskning, med undan-

tag för arbetsmiljöforskningen, samt forskningen om naturresurserna uppvisar ingen enhetlighet med avseende på ansvar, organisation etc.

378 Medel

Forskning med högskolan som bas

Att utnyttja högskolan som bas för den långsiktiga sektorsforskningen är också förknippat med vissa svårigheter. Bristen på tvärvetenskaplig organisation och en viss bristande beredvillighet att genomföra en sådan utgör ett problem som uppmärksammats i forskningspolitiken. Bristen på organisatorisk kompetens hos universiteten att samarbeta med beställare av forskning är ytterligare en aspekt. De forskningspolitiska åtgärderna för att stärka uppbyggnaden av sådan kompetens är av stor betydelse. Detta kan ske genom organisatoriska åtgärder vilka kan få effekt även i ett relativt kort tidsperspektiv. Sådana åtgärder torde emellertid behöva kompletteras med aktiva insatser inom grundutbildning och forskarutbildning m m. Uppgiften att bygga upp den nödvändiga kunskapen och fylla i olika luckor i ett system erbjuder inte alltid arbete som med traditionella kriterier är meriterande för forskare eller passar i forskarutbildningen inom enskilda discipliner. Detta problem är betydelsefullt för naturresurs- och miljöforskningen men inte specifikt för denna. Det förtjänar stor uppmärksamhet i den allmänna forskningspolitiken. Meriteringsgrunderna måste därför ändras så att de inte hindrar en ändamålsenlig forskning. (7,8) Myndigheterna måste vidare kunna bevaka att den långsiktiga forskningen verkligen angriper alla delar av ett problemområde. Om initiativrätten helt förbehålls högskolesystemet och enskilda forskare sker detta inte med någon säkerhet. En betydande del av naturresurs- och miljöforskningen sker nu på inititativ av enskilda forskare vilka söker anslag hos forskningsråd eller motsvarande. Myndigheternas prioritering består därvid dels i medelsfördelningen mellan olika områden, forskningsråd etc, dels i valet av projekt som erhåller stöd. Naturvårdsverkets forskningsorganisation avser att lösa dessa problem. Energiforskningen har under 1982 omorganiserats för att uppnå bättre samordning och ökad effektivitet. För övrig forskning om naturresurser och miljö saknas enhetligt uppbyggd organisation varför förslag om förbättringar måste avvakta eventuella organisatoriska åtgärder för en samlad naturresursoch miljöpolitik. Det är väsentligt att såväl tillämpad forskning som grundforskning inom naturresurs- och miljöområdet är underkastade sedvanliga vetenskapliga kvalitetskrav. För närvarande finns även i den naturvetenskapliga och medicinska miljövårdsforskningen en tendens att publicering av vetenskapliga resultat inte sker i accepterade vetenskapliga former - dvs i internationella vetenskapliga tidskrifter - utan enbart i de olika svenska interna skriftserier m m som ges ut av myndigheter och institutioner. Sådan publicering är självfallet legitim och väsentlig då forskningen avser att ge lätt tillgänglig, användarorienterad kunskap som skall användas som underlag för myndigheters beslut. På vetenskaplig verksamhet av någon omfattning, speciellt långsiktig kompetensuppbyggnad inom nya områden, är det emellertid viktigt att kraven på metodredovisning och internationell granskning ställs lika högt som inom annan forskning. Publicering i överskådlig form, på svenska, för att koppla forskningen till beslutsfattande bör krävas. Sådan publicering bör inräknas i forskares

Medel 379

meritvärdering i enlighet med den av riksdagen fastslagna principen om högskolors och enskilda forskares informationsskyldighet. Därutöver bör i anslagsbeslut och forskningskontrakt från sektorforskningsorganen fastslås en generell skyldighet att publicera i sedvanlig vetenskaplig form. Endast därigenom kan forskningens fortlöpande kvalitet garanteras.

Långsiktig kompetensuppbyggnad

Inom sektorforskningen har problemet med den långsiktiga kompetensuppbyggnaden vid universitet och högskolor uppmärksammats. De forskningspolitiska åtgärder som kan komma att föreslås får stor betydelse även för forskningen inom naturresurs- och miljöområdet. För särskilt betydelsefulla områden där brister råder bör insatser kunna styras genom ett mera aktivt agerande från myndigheter och forskningsråd. Ett regelrätt anbudsförfarande skulle kunna användas. Inom prioriterade områden skulle antingen existerande vetenskapliga bedömningsgrupper eller särskilda ad hoc grupper kunna formulera översiktliga handlingsprogram avseende såväl kort- som långsiktigt forskningsbehov. På bas av dessa program inbjuds till ansökan i sedvanlig ordning. Till långsiktig kompetensuppbyggnad hör också inrättande av forskartjänster. Goda förebilder finns där i form av forskningsrådens särskilda rekryteringstjänster samt rådsprofessurer inom områden som bedöms vara väsentliga att utveckla. Om uppbyggnaden av universitets och högskolors tjänsteorganisation skall ske genom medverkan av myndigheter inom naturresurs- och miljöområdet är det väsentligt att sedvanliga kvalitetskrav ställs på såväl forskare som verksamheten. Detta innebär bl a sedvanligt sakkunnigförfarande samt krav på fortlöpande internationell vetenskaplig publicering.

Framtidsstudier, strategi- och perspektivstudier

Den nuvarande miljövårdsforskningen är i övervägande grad inriktad på att identifiera och följa olika utsläpps komponenter i miljön samt hur dessa föreningar omvandlas och ger upphov till akuta eller kroniska effekter i miljön eller på människor. Därvid studeras och övervägs i första hand åtgärder för att bestämma enskilda föreningars effekter och sätta gränsvärden för tillåtet utsläpp till miljön. Miljövårdsarbetet inriktas på att begränsa skadeverkningar av användningen av existerande teknik. Mera sällan förekommer att man försöker finna långsiktiga möjliga utvecklingstrender och klarlägger de valmöjligheter som står till buds. Genom att på ett tidigt stadium identifiera olika tänkbara utvecklingar kan man nå betydligt längre. Detta erbjuder också en grund för överväganden om styrmedel. Framtids-, strategi- och perspektivstudier erbjuder möjligheter att förbättra beslutsunderlag för långsiktig planering inom myndigheter med ansvar inom naturresurs- och miljöområdet. Sådana studier bedrivs normalt inom särskilda institut eller på konsultbas av vissa företag. Sekretariatet för framtidsstudier är ett särskilt inrättat organ för dessa frågor, knutet till forskningsrådsnämnden. Starka skäl talar för att sådana studier bör anknytas

380 Medel

till en universitetsmiljö. Riksdagen har också uttalat att universitets- och högskoleorganisationen i framtiden skall vara basen för svensk forskning.

Kommitténs förslag

Förslag rörande forskningspolitiska insatser

Regeringens forskningsberedning bör enligt kommitténs mening ges i uppdrag att i samråd med berörda organ, främst forskningsrådsnämnden (FRN), närmare utreda vilka forskningspolitiska och organisatoriska åtgärder som är påkallade utöver dem som genomförs efter de riktlinjer som forskningspolitiken fått. Kommittén har ovan pekat på några av de allmänna forskningspolitiska åtgärder som med utgångspunkt i naturresurs- och miljöproblemen kräver speciell uppmärksamhet.

Förslag rörande kompetensuppbyggnad

Kompetens rörande planering av naturresurser och miljö bör byggas upp vid universitet och högskolor. Vissa tvärvetenskapliga centra bör kunna utgöra en viktig organisatorisk bas för kompetensuppbyggnad. Integrerade projekt utgör en annan väg. Speciellt gäller detta framtids-, policy- och strategistudier inom området. Forskningsrådsnämnden bör gesi uppdrag att vidareutveckla de förslag som finns i det nu redovisade programmet för naturresursforskning. Vidare bör universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) ges i uppdrag att genomföra en samlad översyn över forskning och utbildning inom naturresursområdet. Riktlinjerna för en sådan översyn bör utarbetas av forskningsberedningen i samråd med FRN m fl berörda organ.

Förslag rörande utvärdering m m

Naturvårdsverkets forskningsorganisation har byggts upp för att lösa flera av de problem rörande samband mellan olika ämnesområden, myndighetsstyrning m m som diskuterats av kommittén. Som ledning för organisatoriska förslag rörande forskning som bas för en sammanhållen naturresurs- och miljöpolitik bör en utvärdering av forskningsverksamheten vid naturvårdsverket göras. Denna bör genomföras med sikte på att utvärdera såväl verksamhetens organisation som forskningens kvalitet. För utvärdering av forskningens kvalitet bör internationell vetenskaplig expertis så långt möjligt anlitas. Sådan utvärderingar av stort värde har genomförts bl a av naturvetenskapliga forskningsrådet för grundvetenskapliga projektområden med anknytning till naturresursfrågor och även av statliga myndigheter i samarbete med näringslivet för projekt rörande energiproduktionens miljöeffekter.(8) Kommittén vill särskilt peka på möjligheten att utnyttja nordisk expertis då rapporter från projekten i betydande utsträckning publiceras på svenska.

Förslag rörande utveckling av framtids- och strategistudier

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla framtids- och strategistudier som ett nytt forskningsområde för verkets forskningsnämnd. Sådana studier

Medel

bör kunna tjäna som modeller för fortsatt utveckling av studier inom ett vidare naturresursområde. Utvecklingen bör på lämpligt sätt kopplas till den utveckling av naturresursräkenskaper som kommittén föreslagit.

5.1.4 Utbildning

Målet för utbildningen om naturresurser och miljö bör vara att förmedla en helhetssyn på samspelet mellan människa och miljö. Globala problem inom resurshushållning, energianvändning och miljöpåverkan kan utgöra en första grund i undervisningen - för att skapa underlag för attityder och ställningstagande till problemens vidd. Utbildningen skall förutom att ge en allmänt ansvarsfull hållning förmedla specifik inom och kunskap miljövårdens naturresurshushållningens olika delområden. Denna kunskap skall kunna utnyttjas av alla medborgare för ett deltagande i förvaltningen av naturresurserna, för planering på lokal och nationell nivå samt för att utöva inflytande på miljöfrågor i arbetslivet och boendet. skall också Kunskaperna utnyttjas för att utveckla teknik för miljövårdande och resurshushållande syften. Utbildningen rörande naturresurser och miljö måste utgå från problem och frågeställningar som uppstår i samhället. Ett nära samband mellan samhälle och utbildningssituationer är därmed en av förutsättningarna för sådan Då problem ofta berör utbildning. frågor där kunskaperna är och där intensiv otillräckliga forskning i dag bedrivs måste utbildningen också ske i nära kontakt med

kunskapsutvecklingen inom en mängd olika

vetenskaper. Det är från samhällets synpunkt viktigt att begreppet miljövård ges en vid

tolkningi utbildningssammanhang. En uppdelningi miljövårdssektorer, t ex

skiljande av arbetsmiljöfrågor från frågor om den yttre miljön, måste motiveras. Inom forskning och utbildning är det av vikt att behandla människans totala livsmiljö. En helhetssyn måste därför prägla undervisningen. En interdepartemental arbetsgrupp för miljövårdsutbildning har tillsatts med uppgift att i första hand verka för miljövårdsutbildning med utgångspunkt från material och rekommendationer från en konferens om miljövårdsutbildning anordnad av UNESCO och FN:s miljöstyrelse i (UNEP) Tbilisi, 1977. Arbetsgruppen har representanter för berörda myndigheter inom utbildningsväsende, miljövård och arbetsmiljö samt för den ideella naturvärden, universitetsinstitutioner m m.

Kommitténs förslag

Utformande av ett om naturresurser

handlingsprogram för utbildning och miljö

I linje med kommitténs uppfattning om sambandet mellan naturresurshushållning och miljövård bör den interdepartementala arbetsgruppen för få direktiv miljövårdsutbildning att arbeta även med naturresursutbildning. Arbetsgruppen bör därmed kunna ett samlat för framlägga program utbildningen inom området.

382 Medel

Ett program för utbildning måste emellertid också byggas upp inom ramen för det löpande arbetet med revision av skolans läroplaner och utbildningsplanerna inom högskoleväsendet.

Allmänna utbildningspolitiska och organisatoriska frågor

Integrationen av kunskap om naturresurser och miljö i olika utbildningar på alla nivåer måste understödjas. Ett samarbete mellan utbildningsansvariga organ främst på central nivå och företrädare för miljövården - såväl statlig och kommunal förvaltning som frivilliga organisationer - är därför väsentligt. I samband med läroplansöversyner o d inom speciellt viktiga sektorer teknisk utbildning, ekonomisk utbildning och massmedieutbildning - bör erfarenheter från detta samarbete tillföras utredande organ och tillfälliga kommittéer. I berörda planeringsberedningar inom UHÄ bör ingå sakkunskap rörande naturresurser och miljö. Alltför specifika kompetenskrav vid rekrytering till befattningar inom naturresursförvaltning och miljövård bör undvikas. I stället bör man sträva efter att rekrytera personer med varierande utbildningsbakgrund.

Grundskola och gymnasieskola

Utbildning på tekniska linjer och på de tvååriga yrkesinriktade linjerna av gymnasieskolan bör snarast kompletteras med miljövårdsutbildning. Hur denna komplettering genomförs måste av schematekniska och andra organisatoriska skäl närmare utredas av skolöverstyrelsen. Den naturvetenskapliga linjens utformning (inkl timplaner) bör ses över så att miljövårdsfrågorna får en bred naturvetenskaplig belysning. Vid en översyn av biologiutbildningen i skolan bör de av miljövårdsskäl betingade kraven på en stark ställning för ekologiska moment beaktas.

Universitet och högskolor

Fyra olika typer av insatser för att främja utbildning vid universitet och högskolor kan utpekas. 1. Integration av naturresurs- och miljöfrågor i olika ämnen och kurser. 2. Kortare översiktliga kurser och orienterande inslag. 3. Specialistutbildningar inriktade mot yrken inom naturresursförvaltning, miljövård osv. 4. Kompletterande utbildningar; fort- och vidareutbildning.

Utvärderingar av i vad mån naturresurs- och miljöfrågor integrerats i olika utbildningar saknas med några få undantag. I de tekniska utbildningarna har ansatser till utvärdering gjorts. Dessa visar en fortsatt svag ställning för miljöfrågorna i den högre tekniska utbildningen liksom i skolans tekniska yrkesutbildningar. (9)

Översiktliga kurser om miljöproblemen existerar vid samtliga högskolor.

Inom naturresursområdet finns orienterande kurser vid vissa universitet. Ett mindre antal exempel på tvärvetenskapliga kurser rörande naturresurser och miljö finns (10). Specialistutbildning inom olika områden sker såväl inom den akademiska

Medel 383

grundutbildningen som inom forskarutbildning. På grund av att naturresursoch miljöfrågor vanligen är integrerade i arbetsuppgifterna för olika yrkeskategorier som ingenjörer, planerare, administratörer på olika nivåer etc skulle integration i yrkesutbildningar tillsammans med kompletterande utbildningar troligen spela en betydligt större roll än specialistutbildning för att främja miljövård och naturresurshushållning. Sådana utbildningar har endast i liten omfattning utvecklats i Sverige. Bristen på akademisk mellanexamen torde vara av betydelse. I länder där sådan förekommer kan en kvalificerad åstadkommas komplettering utan att grundutbildningens innehåll uttunnas eller att den nödvändiga specialiseringen inom forskarutbildningen äventyras. Inom de ovannämnda insatsområdena finns ett antal åtgärder som bör prioriteras: E1 ett omedelbart krav på obligatorisk integration av miljövård i civilingenjörsutbildningen motsvarande det som finns rörande Uniarbetsmiljö. versitets- och högskoleämbetet bör få i uppdrag att utreda hur denna integration skall genomföras. Garantier måste skapas för att naturresursoch miljöfrågorna inte bara ges en teknisk-ekonomisk behandling. EJ ett mera långsiktigt krav på integration av miljövård och naturresursfrågor i samband med revision av utbildningsplaner speciellt för de allmänna utbildningslinjerna. Prioritet bör här ges åt integration i ekonomutbildning och utbildningslinjer inriktade mot förvaltning. Tvärvetenskaplig, naturresurs- och miljövårdsutbildning bör ingå och jämställas med övriga kurser i utbildningen för civilingenjörer, planerare, ekonomer. D ett omedelbart krav att de översiktskurser som i dag finns vid de tekniska får en förbättrad status. högskolorna För vissa utbildningslinjer bör kurserna kunna göras obligatoriska. D att skapa en påbyggnadsutbildning för att utbilda planerare m fl av liknande typ som den Masters-utbildning som finns i England och USA. Därigenom uppnår man att naturresurs- och mil jöfrågorna kan behandlas samlat och utan att inkräkta på yrkesutbildningar vars läroplaner redan nu är hårt ansträngda av nödvändigt kunskapskrav, t ex civilingenjörs-, ekonom-, diverse naturvetenskapliga utbildningar. att utreda Uppdrag utformningen av en påbyggnadsutbildning inom området naturresursförvaltning och miljövård bör ges till UHÄ. Även inom Sveriges lantbruksuniversitet bör utveckling av sådan utbildning stimuleras.

Lärarutbildning

För att underlätta mera omfattande av skolans lärare bör fortbildning högskolans kurser i miljövård utnyttjas. Det är därvid en förutsättning att lärarna ges ekonomiska möjligheter till sådan fortbildning. När det gäller fortbildning bör ambitionen på kort sikt vara att lösa problem som sammanhänger med ekonomiska förhållanden, utbud av kurser osv. I den prioritering som skett beträffande fördelningen av medel för lärarfortbildning har enligt vad skolöverstyrelsen inhämtat samtliga föreslagna kurser med inriktning mot miljövård och naturresurser utom en erhållit så låg prioritet att de ej kommer att kunna genomföras. statsmakterna måste

384 Medel

här inför kommande år markera vikten av att naturresurs- och miljöfrågorna ges hög prioritet. På längre sikt måste frågor som rör kopplingen mellan naturresurser och miljö uppmärksammas även i lärarutbildningen. Geografiämnets status kan därvid komma att behöva ses över.

Internationellt samarbete

För den långsiktiga utvecklingen av frågor som rör transnationella föroreningar, tex försurningen, är det väsentligt att utbildningssamarbete med övriga länder i Europa kommer till stånd. Därigenom kan kanaler för information och upplysning om dessa problem skapas. Försöksverksamhet med utbildning av nyckelpersoner inom utbildningsplanering, läromedelsproduktion, pedagogiskt utvecklingsarbete etc bör startas. Sverige bör eventuellt tillsammans med övriga nordiska länder kunna ta initiativ till planering och genomförande av sådan utbildning. Förslag till sådan utbildning har utarbetats vid miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet.

Referenser till V:5.1 1 Naturresurserna och vår framtid. Forskningsrådsnämnden. Rapport 82:4, 1982. 2 Lundgren, L & Thelander, J: Upptäckt och etablering av miljöproblem. Försök till helhetsbelysning av en samhällelig tvärprocess. Bakgrundsrapport 12. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 3 Jansson, A-M & Wulff, F: Ekologi - En vetenskap på framväxt. Bakgrundsrapport 2. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 4 Proposition 81/822106, sid 21. 5 Underlagsmaterial till kommittén av Jansson & Wulff, Hettne, Emmelin, Wiman & Holst och Lundgren & Thelander. Se bilaga 1. 6 Högskolan i FoU-samverkan. Betänkande av forskningssamverkanskommittén (FOSAM). SOU 1980:46. Fortsatt höskoleutbildning. Betänkande av 1974 års forskarutbildningsutredning (FUN). SOU 1977:63. 7 Jansson, A-M: ”Ekologins framväxt i Sverige, i Bakgrundsrapport 2. Wiman, B & Holst, J: Ekologisk tolerans - om Stabilisering och föränderlighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresursoch miljökommittén, 1980 resp 1983. 8 Naturvetenskapliga forskningsrådets utvärderingar: Akvatisk ekologi

(1980), Ekologisk mikrobiologi (1980), Östersjöprojektet (1980), Barr-

skogslandskapets ekologi (1982). Evalutation of the Project Area ”Environmental Impacts of Large Cooling Water Discharges. Utvärdering av forskningsverksamheten i nämndens regi åren 1974 - 1982. Nämnden för värmekraftens miljöfrågor. Centrala Driftsledningen, Statens Naturvårdsverk, Statens Meteorologiska och Hydrologiska Institut samt Fiskeristyrelsen. 9 Rapport från nordiskt seminarium om miljövård i de högre tekniska utbildningarna, Kongsvoll, augusti 1980. Stencil. Nordisk kultursekretariat, 1980.

Medel 385

10 Se Lundqvist, P: Naturresursutbildning. Stencil. Naturresurs- och

miljökommittén. Uddannelse i miljølaere ved universitet i Norden. og højskoler Rapport från Nordiska kultursekretariatet. Nordisk Utredningsserie, NU B 1980:25 samt underlagsrapporter. 11 Arbetsmaterial till arbetsgruppen för miljövårdsutbildning, Utbildningsdepartementet, 1982.

5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

5.2.1 Från till

kunskapsunderlag beslut

Många av de störningar som ekosystemen utsatts för och som påverkat människors hälsa (se även hotbilder III:4) beror på bristande förståelse för ekosystemens funktion och deras samverkan med samhällssystemen. (Jfr IV:5 - 6.) Att utnyttja naturresurserna utan att sådana störningar uppstår ställer stora krav på

kunskapsunderlag, bl a i form av vetenskaplig och teknisk

information. Sådan information emellertid presenteras av flera skäl sällan på ett sätt som gör den lämpad att direkt utnyttjas som beslutsunderlag. För det första är sambanden mellan ekosystem och därmed komplexa svåra att beskriva på ett tillgängligt sätt. För det andra kommer sådant material från många olika källor, som ofta har skilda vetenskapliga syften och varierande kvalitet. Vidare är forskning kring naturresurser i hög grad till sin natur. Detta problem minskas ej av att kunskap från tvärvetenskaplig så vitt skilda områden som humanistiska naturvetenskaper, vetenskaper och samhällsvetenskaper skall sammansmältas. innehåller veten- Slutligen skapligt material såväl fakta som värderingar, hypoteser och teorier baserade på iakttagelser och härledningar ur faktamaterialet. När vetenskapligt material primärt presenteras sker detta oftast som ett led i en kunskapssökande process. I denna kunskapssökande process kan olika forskare ofta presentera skenbart motstridande slutsatser baserade på samma eller likartat material. material Vetenskapligt är till följd härav ofta inte lämpat att obehandlat användas som

beslutsunderlag.

Dessa förhållanden innebär att beslutsfattande i naturresursoch miljöfrågorna i högre grad än inom andra områden sker under osäkerhet. Osäkerhet finns på grund av en del av de redovisade skälen också för beslut om t ex tekniska systems funktion. Men genom att vi själva konstruerar de tekniska systemen är osäkerheten ej lika stor som när det gäller ekosystemen där vi utnyttjar system med för oss ofullständigt känd funktion - system som vi ej heller kan ändra i samma Denna osäkerhet utsträckning. kan ej helt elimineras men kan reduceras. Däremot kan ett uppmärksammande av de risker som felbedömningar kan föra med sig vara till ledning i beslutsfattandet. Sådana riskbedömningar bör ingå som ett led i de förut omtalade och nedan beskrivna formerna av konsekvensanalys. Vidare bör osäkerheten kunna minskas genom iakttagande av vissa försiktighetsmått i behandlingen av det vetenskapliga underlaget. I följande avsnitt ges exempel på möjliga vägar att bedöma osäkerheten i det vetenskapliga underlaget.

386 Medel

5.2.2 Bedömning och bearbetning av vetenskapligt material

för beslut

Ekosystemen och de biogeokemiska kretsloppen är mycket komplexa. Inbördes påverkan mellan olika flöden i kretsloppen sker ofta inom en lång händelsekedja, vars sluteffekter ofta ej kan förutses. Vetenskapligt material avseende sådana komplicerade händelsekedjor bör därför kompletteras med någon form av sannolikhetsbedömningar av möjliga utfall. Därefter kan materialet utnyttjas som underlag för den typ av konsekvensbeskrivningar som naturresurs- och miljökommittén förordar. Underlagsmaterial till beslut i olika frågor rörande naturresurser och miljö insamlas - av skäl som ovan framgått - i särskilt hög grad från varierande källor. Materialet är i allmänhet ej ursprungligen framtaget för det aktuella problemet. Detta kan påverka materialets användbarhet. Exempelvis är en analys av PAH (cancerframkallande ämnen i rökgaser) i en rökgaskanal med avsikten att karaktärisera komponenterna i röken sannolikt ej tillräckligt kvantitativt representativ för att kunna bidra till en bedömning av rökgasens farlighet. Någon form av kvalitetsdeklaration som analyserar och anger underlagets noggrannhet och tillförlitlighet för den aktuella uppgiften kan dock göra det möjligt att använda materialet för beslut. Vidare är det därvid lämpligt att söka avgränsa det område inom vilket slutsatser kan tillämpas. Naturresurs- och mil jöfrågornas tvärvetenskapliga natur ställer anspråk på integration av kunskap. Någon färdig vetenskaplig kunskapsbas för tillämpning av en ekologisk grundsyn finns ej tillgänglig. Det existerande vetenskapliga underlagsmaterialet är stort, splittrat, mångformigt och inkomplett. Dessutom har s k rent vetenskapliga utsagor- som inledningsvis behandlats i detta stycke - stora och odefinierade variationer i sin säkerhet. Detta beror dessutom vad gäller naturresurs- och miljöområdet på att utsagorna ofta innehåller moment som ligger utanför kompetensområdet för dem som gör utsagan. Denna omständighet beror på nödvändigheten av att sammansmälta kunskaper från så vitt skilda områden som naturvetenskaper, humanistiska vetenskaper och samhällsvetenskaper. Vid bedömningen av ett material måste det klart erkännas om man av rena förståelseskäl ej tar tillräcklig hänsyn till vissa delar av kunskapsunderlaget. Detta är även viktigt för att söka överbrygga de konflikter som kan uppstå mellan olika kunskapsbärare vid en kunskapsintegrerande process. Själva integrationsprocessen ger också ytterligare osäkerhet genom att underlaget vid stegvis förenkling ej längre kan jämföras i sin kvalitet. Efter flera steg av integration kan därför ofta en noggrann specialistutredning få samma status som mer okontrollerad muntlig information av typ erfarenheter från verksamheter i USA . . Genom att kvalitetsdeklarera olika element i kunskapsmassan kan sådana sammanblandningar kanske undvikas. Vetenskapligt underlagsmaterial innehåller när det presenteras såväl

faktamaterial som normarivt material, dvs hypoteser och teorier baserade på

iakttagelser och härledningar ur faktamaterialet. Ofta är dessa komponenter ej klart särskilda. Eftersom materialet när det primärt presenteras vanligen ej är inriktat på direkt användning som beslutsunderlag, utan snarare är en

Medel 387

del i en kunskapssökande process, kan ytterligare bearbetning krävas vid materialets omstrukturering till beslutsunderlag. I denna process kan ofta olika forskare på grund av olika tolkning av materialet komma att presentera verkligt eller skenbart motstridande slutsatser baserade på samma eller likartat material. Vid bearbetningen av kunskapsmaterial är det viktigt att klargöra vilka motsättningar som är skenbara, dvs vilka motsättningar som beror på att kunskapssökningsprocessen pågår, vilka kvarvarande motsättningar som beror på reella skillnader i underlagsmaterial och vilka som är betingade av olika tolkningar av materialet. Vidare bör det klarläggas om skillnader i bedömningar och attityder kan ligga bakom skiljaktiga slutsatser.

5.2.3 Beslutsprocess och osäkerhet

Den osäkerhet som vetenskapligt för beslut i naturresursunderlagsmaterial och miljöfrågor vanligen lider av kan som påpekas ovan inte alltid undanröjas. Kommitténs förslag till metoder för att hantera osäkerheten vid utformning av underlag för samhällsbeslut kan bidra till att osäkerheten i beslutsprocesserna får en bättre behandling. För att fatta rationella beslut i situationer som karaktäriseras av osäkerhet krävs även andra åtgärder. Diskussionen i detta avsnitt avser att sätta kommitténs förslagi relation till de andra åtgärder som krävs. Om man vill bedöma möjligheterna till rationella samhällsbeslut under osäkerhet, kan man dela upp beslutsprocessen i följande tre steg: A. Redovisning av det samlade kunskapsläget. B. Identifiering av kunskapsluckor. C. Utformning av beslutsprocessen.

A. Att redovisa det samlade kunskapsläget vid en viss tid. Vid en sådan redovisning kommer naturligtvis ofta osäkerheter att uppstå. Det kan finnas skäl att skilja mellan olika typer av osäkerheter, eftersom de kräver olika metoder för att kunna reduceras och påverkar beslutsfattandet på olika sätt. En sådan distinktion är den mellan osäkerhet om faktaunderlagets precision och osäkerhet om vår egen kunskaps omfattning. Den förra typen av osäkerhet motverkas bäst genom empirisk forskning och kan ofta hanteras genom sannolikhetsresonemang. Den senare kräver betydligt djupare analyser för att kunna bemästras. Ofta krävs att man tar hänsyn till strategiska resonemang i beslutsfattandet. En annan distinktion är den mellan osäkerhet på grund av avsaknad av relevant kunskap och osäkerhet på grund av motsägande uppgifter. Det böri det sammanhanget uppmärksammas att beslutsfattarens osäkerhet inte alltid minskar när en kunskapsinventering görs mer omfattande ju större material, desto större risk att man träffar på motsägelser eller sådant som är alltför disparat för att kunna integreras till en helhetsbild.

B. Art avgöra var ny kunskap behövs, dvs att identifiera viktiga luckor i det aktuella kunskapsläget och försöka bedöma hur troligt det är att man kan få dem fyllda genom forsknings- eller utredningsinsatser. Vad som är viktigt mäste givetvis förstås mot bakgrund av det problem som skall lösas.

388 Medel

Det kan verka som detta problem är snarlikt den kunskapsredovisning som beskrivs under A, men från en väsentlig synpunkt är det något diametralt motsatt: genom att samla in kunskap från olika experter får man en överblick över vilken kunskap som finns, men bara sporadiskt över vad som fattas. För att komma åt sådana luckor måste man i stället börja med en analys av själva problemet. Detta är en uppgift som ofta försummas i utredningssammanhang, kanske beroende på att det är en typ av insats som intellektuellt sett har en helt annan karaktär är normalt utredningsarbete - en insats som är väsentligen analytisk, snarare än syntetisk och överblickande. En analys av typ B behöver inte enbart inriktas på att finna områden som direkt utgör vita fläckar på kunskapskartan, utan kan också riktas mot brister i vår kunskap om stabiliteten hos redan etablerad kunskap, dvs hur snabbt man kan beräkna att olika sorters kunskap blir överspelad av nya rön och teorier. Detta är en faktor som kan variera kraftigt mellan olika vetenskapsområden och forskningsfält.

Undersökningar av typ B har sitt värde även om det visar sig omöjligt att

fylla de kunskapsluckor som identifieras, eftersom man då i alla fall har uppnått insikten om att man handskas med ett problem där det faktiskt föreligger osäkerhet. Detta kan nämligen ha konsekvenser för vilka krav man vill ställa på tänkbara lösningar, t ex beträffande flexibilitet, uppföljning och ansvarsfördelning.

C. Att utforma själva beslutsprocessen på ett lämpligt sätt. Olika delar av

beslutsprocessen kan vara formaliserad iolika hög grad, och översikter av typ A eller B kan antingen vara formellt påbjudna eller genomförda under hand utan speciella formkrav. I valet mellan reglerade procedurer och friare tillvägagångssätt måste man förutom att beakta den sakliga kvaliteten hos beslutsunderlaget även överväga möjligheten att utnyttja procedurregler för strategiska syften och liknande. I underlagsmaterial (1) till kommittén diskuteras vetenskaplig medling och hearings huvudsakligen som medel att uppnå mål av typ A. Detta är säkerligen också den aspekt som oftast uppmärksammas och som man vanligtvis förknippar med begrepp som sakligt beslutsunderlag och liknande. Det torde vara berättigat att lägga den största vikten vid A. Kommittén har därför vissa förslag till försöksverksamhet med hearings och vetenskaplig medling. Därmed avser kommittén inte att bortse från betydelsen av B och C. Dessa frågor är emellertid av så allmän karaktär och övergripande betydelse för samhällsorganens beslutsfattande att den inte bör tas upp endast i naturresurs- och miljösammanhang. Kommittén nöjer sig därför med att påpeka vikten av forskning och utvecklingsverksamhet även inom dessa områden.

5.2.4 Offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling som

metoder för att hantera osäkerhet

Metoder för att belysa osäkerhet och motstridigheter i ett beslutsunderlag finns av flera olika slag. Det svenska utredningsväsendet som sådant är ett näraliggande exempel. Kommittén föreslår att som komplement försöks-

Medel 389

verksamhet bedrivs med två andra metoder s k hearings samt vetenskaplig medling. Hearings kan närmast karaktäriseras som organiserade offentliga utfrågningar. Systemet har framför allt vuxit fram i USA som medel för att allsidigt belysa kontroversiella frågor. Det kan därvid gälla såväl policyfrågor som konkreta projekt. Genom organiserade som ofta offentliga diskussioner, hålls under domstolsliknande former och med en domare eller motsvarande som ordförande, ges olika intressegrupper och parter möjlighet att såväl kommentera ett föreliggande skriftligt material som varandras inlägg. Genom att delta i processen har beslutsfattarna möjlighet att få frågor som de uppfattar som oklara belysta. Genom att vissa följa procedurregler beträffande inläggens längd m m som beskrivs nedan i förslaget samt genom att hearings är offentliga kan kvaliteten på analysen höjas. Hearings beskrivs närmare i underlagsmaterialet (1). I Sverige förekommer verksamhet liknande hearings framför allt vid koncessionsnämndens förhandlingar på platsen. Det förslag, som kommittén framför, avser därför närmast att komplettera och utredningsväsende remissförfarande. För att hantera vissa av de frågor beträffande osäkerheter som diskuteras ovan kan s k vetenskaplig medling (scientific mediation) vara ett användbart instrument. Avsikten med vetenskaplig är att i en tekniskmedling vetenskaplig fråga bereda beslutsunderlaget så att osäkerhetens natur beskrivs så klart som möjligt. Två vetenskapsmän med kompetens i den aktuella åsikter frågan och med motstående i väsentliga delar av frågan, särskilt sådana som är betydelsefulla för tolkningen av problemen, arbetar gemensamt igenom problemområdet. Arbetet leds av en medlare vars uppgift är att ansvara för att processen fungerar. De två vetenskapsmännen med motstående åsikter har till uppgift att producera ett gemensamt dokument där problemen analyseras och där den allmänt accepterade kunskapen inom ämnet tydligt redovisas. Verkliga och skenbara motsättningar redovisas. Proceduren skall leda till ett dokument av vilket beslutsfattaren kan sluta sig till dels vad som är det allmänt accepterade kunskapsläget inom området, dels vilka frågor det råder genuin osäkerhet om. Om proceduren fungerar och medlaren klarar sin uppgift utan att söka agera överdomare kommer dokumentet också att ge en god bild av orsakerna till motstående åsikter och tolkningar av materialet. Eftersom de två vetenskapsmännen med motstående åsikter dels var för sig skall beskriva den andres ståndpunkt på ett för denne tillfredsställande sätt, dels gemensamt skall precisera sina åsiktskillnader och grunderna för skiljaktiga tolkningar, kan man förvänta en hög grad av noggrannhet och klarhet även på dessa punkter. (1)

5.2.5 Kommitténs

förslag

Kommittén föreslår att offentliga utfrågningar (hearings”) och vetenskaplig medling (”scientific mediation) prövas ytterligare.

390 Medel

Offentliga utfrågningar

Kommittén föreslår att offentlig utfrågning prövas i anslutning till några därtill lämpade offentliga utredningar. Utfrågningarna bör äga rum sedan remisserna inkommit. Den kommitté (motsv) vars betänkande behandlas skall vara företrädd vid utfrågningen. Företrädare för remissinstanserna bör anmodas/inbjudas att deltaga. Utfrågningen bör ledas av en opartisk ordförande. Protokoll bör föras under utfrågningen och därefter tillställas samtliga deltagare för eventuella korrigeringar. Därefter upprättas ett slutligt protokoll. Om utfrågningen varit framgångsrik kommer protokollet att ge underlag för bättre kommande beslut genom att visa D att vissa motsättningar mellan kommittén och remissinstanserna berott på missförstånd som klarats upp under utfrågningen; dvs parterna är egentligen överens på dessa punkter, D att vissa motsättningar eliminerats sedan det visats att en eller flera parter haft fel i sak, D att andra motsättningar visserligen kvarstår men det ändå klargjorts att motsättningarna beror på att parterna stöder sig på olika sakuppgifter som var för sig inte kan visas vara oriktiga men som motsäger varandra, D att kvarstående motsättningar beror på skilda bedömningar av underlagsmaterialets tillförlitlighet för den ifrågavarande bedömningen, eller visat sig bero på skilda värderingar.

Vetenskaplig medling

Vetenskaplig medling provades i Sverige för första gången inom energikommissionens arbetet med granskningen av KBS-pr0jektet.(2) Processen kunde där inte helt fullföljas. Vid folkomröstningen om kärnkraft gjorde forskningsrådsnämnden (FRN) ett försök med vetenskaplig medling i skriftserien Källa.(3) Senare har FRN i samma serie behandlat bl a datorisering. Utvärderingar av verksamheten har gjorts (4). Beträffande FRN-försöket har noterats att den ursprungliga tanken rörande medling i någon mån frångåtts då medlaren i vissa fall mer fått rollen av en överordnad, ”dömande expert (5). Kommittén anser att vetenskaplig medling bör ytterligare utvecklas och provas inom naturresurs- och miljöområdet. En organisation för detta bör den erfarenhet av såväl forskningen som myndighetskontakter inom utnyttja detta område som finns vid Beijerinstitutet (Vetenskapsakademiens internationella institut för energi och humanekologi). Forskningsrådsnämndens (FRN) erfarenhet inom området bör därvid också utnyttjas.

Referenser till V:5.2 1 Barnaby, W, Daléus, L & Kaplan-Feinmark, P S: Beslutsfattande under osäkerhet. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. - 2 Rydberg, J & Winchester, J: Förvaring av högaktivt kärnbränsleavfall en kritisk översikt av kämbränslesäkerhetsprojektet (KBS) angående slutlig förvaring av förglasat högaktivt kärnbränsleavfall. Underlagsrap-

Medel 391

port till rapport om miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi från Energikommissionens expertgrupp för säkerhet och miljö (EKA). DsI 1978:21. 3 Källa 1-11. Vad säger Forskarna. Aktuell debatt om energi. skriftserie utgiven av Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1980. 4 Barnaby, W: Vetenskaplig medling, i Beslutsfattande under osäkerhet. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, Hansson, B: The Impact of Risk Studies. Report Ep 5 - 82 Episteme. 1982. Hultåker, Ö & Trost, J: FRN:s information inför kärnkraftsomröstningen. Sociologiska Institutionen, Uppsala Universitet. FRN Stockholm 1981. 5 - Emmelin, L: Ekologisk grundsyn bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982.

5.3 Naturresursstatistik och

naturresursräkenskaper

5.3.1 Inledning

I tidigare avsnitt har betonats vikten av att se naturresurs- och miljöproblematiken i förhållande till den ekonomiska aktiviteten. Naturresurser och miljö påverkas av ekonomiska aktiviteter på olika områden samtidigt som ekonomisk verksamhet förutsätter naturresurser och ofta ger miljöstörningar. Denna ömsesidiga påverkan kan vara såväl direkt som indirekt. Det är i dag förknippat med stora svårigheter att nå kunskap om sådana komplexa samband som å ena sidan ekonomiska förhållanden såsom handelsbalans, sysselsättning, produktion m m och å den andra sidan naturresursutnyttjande i termer av metalluttag i förhållande till kända resurser, virkesuttag i relation till årlig tillväxt och miljöutnyttjande, dvs utnyttjande av naturmiljön som recipient för utsläpp av olika ämnen. En ännu högre grad av okunnighet gäller de ekonomiska aktiviteternas påverkan på komplexa ekosystem och biogeokemiska kretslopp.

5.3.2 Naturresursstatistik

En anledning till dessa svårigheter sammanhänger med att den hittillsvarande statistikproduktionen av flera skäl ej har nyttjats för att erhålla tillfredsställande information om de direkta och indirekta kopplingarna mellan ekonomisk aktivitet och naturutnyttjande. Detta leder i sin tur till svårigheter att kvantifiera de nämnda sambanden. Grunden till dessa svårigheter är bla valet av vilket datamaterial man insamlar, hur det presenteras och struktureras samt i vilken utsträckning nyttjarna lyckas avgöra vilket material de bör använda för att lösa sina problem. Efterfrågan på statistiskt material är också låg och illa specificerad. (1) En del av den officiella statistiken på naturresursområdet grupperas efter sektorer, t ex jordbruksstatistik, skogsstatistik och fiskestatistik. Råvarustatistiken återfinns i industristatistiken och utrikeshandelsstatistiken. Denna

392 Medel SOU 1985:56

sektorisering av information försvårar och i vissa fall omöjliggör kvantitaiva beskrivningar av naturresursflöden eller samband i den totala naturresurshanteringen eftersom kopplingarna mellan de olika statistiska materialen är dåligt belysta. För delar av naturresurshanteringen finns informationssystem som är direkt användbara i sammanhanget, t ex i fråga om naturvårds- ›ch miljöskyddsområdena. Det förekommer dock bl a begreppsproblen i statistiken över hälso- och miljöfarliga varor: råvarustatisken täcker inte illa varor och urvalet borde, enligt SCB, ses över. Avfallsdeklarationer är förknippade med statistiska problem förutom att efter källa inte utförs. Ett ytterligare exempel är svaelrapporteringen emissionsstatistiken, som vilar på en mycket brâcklig statistikbas. Den har följande omdöme om statistiken iver pågående statistikutredningen föroreningsutsläpp: Den samlade redovisningen av utsläppets mängde* är kort uttryckt mycket bristfällig.”(2) Å andra sidan pågår ett omfattande arbete för att förbättra beslutsunderoch miljöfrågor. Bland annat byggs ett laget när det gäller naturresursproduktregister upp vid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå. SCB om tilldelats ett ansvar för miljöstatistik bedriver också ett utvecklingsarbetenär det gäller naturresurser, och planverket har fått i uppdrag av bostadsdepartementet att utreda formerna för den fysiska planeringens kunskapsförsirjhar bl a gjort en omfattande sammanställning av ning. Miljödatanämnden kunskapsläget inom främst miljöskydd och naturvård men detta arbete berör också produktkontroll, arbetsmiljö m m.(3) I andra avsnitt av betänkandet har kommittén diskuterat behovet av förbättrat och mindre splittrat beslutsunderlag och de svårigheter som föreligger att inom ramen för hushållnings- och effektivitetsperspekti/en behandla sambanden mellan fysiska och ekonomiska flöden liksom frågor om utbytbarhet mellan olika resurstyper. Här är alltså inte bara brister på relevant information besvärande utan också bristen på analytiska mettder som medger beskrivning och kvantifiering av sambanden på ett jämförlart och konsistent sätt. Avsaknaden av en sammanhållen analysram har självfallet bidragit till att de olika statistikbaserna pä naturresurs- )ch uppvisar olikheter i såväl insamlingsmetodik, periodicitet om miljöområdet måttenheter. Det bidrar också till en viss störning av informationsöveföringen mellan olika ansvariga myndigheter och organisationer.

5.3.3 Naturresursräkenskaper

I av kommittén beställt underlagsmaterial (4) har man sökt bedtma möjligheterna att komplettera nuvarande insamling, strukturering )ch användning av statistik inom naturresurs- och miljöområdet i Sverige mer ett s k naturresursräkenskapssystem. Detta arbete omfattar bl a en fösta utvärdering av motsvarande norska och holländska räkenskapssystem ›ch studier av samband mellan naturresurser, miljöpåverkan och ekonomi en enkel pilotmodell. Naturresursräkenskaper är en metod för att belysa de komplexa samband som råder mellan naturresurser, miljöpåverkan och ekonomiska aktivitrter inom ramen för en enhetlig analysstruktur. Ett systern för naturresursrälen- . skaper kan sägas ha följande syften:

Medel 393

D att bidra till en ökad kunskap om komplexa samband mellan naturresurser, miljöpåverkan och ekonomiska aktiviteter D att ge förbättrat underlag för att underbygga samhällsekonomiska beslut som bedöms ha stora konsekvenser för naturresursutnyttjande och miljö D att ge information om samhällsekonomiska konsekvenser av naturresursoch miljöpolitiska beslut

Förutom metodens övergripande att behandla sambanden mellan förmåga naturresurser, miljöpåverkan och ekonomi bör en metod för naturresursräkenskaper idealt ha följande egenskaper. Den skall: D omfatta flersektoriella effekter med att kvantifiera alla möjlighet återkopplingseffekter D kunna användas av flera delar av den offentliga förvaltningen och därigenom bidra till kommunikation och samordning D kunna användas för att studera långsiktiga effekter D ha en sådan detaljeringsnivå att underlaget för beslutsfattande förbättras D inte vara för dyr att operera D kunna integreras i befintliga ekonomiska modellsystem D kunna sammanställa statistik berörande naturresurser, miljöpåverkan och ekonomi till som är användbart underlag för värderingar och beslut

I den för kommitténs räkning genomförda principstudien har ett system för naturresursoch miljöräkenskaper analyserats, som bygger på SCB:s input-output-modell för år 1975. Med hjälp av denna har de beskrivna ekonomiska aktiviteterna samman med naturresurskopplats och miljöstatistik. har naturresurs- Härigenom och miljövariabler blivit jämförbara med och möjliga att relatera till sådana ekonomiska variabler som produktion, sysselsättning, produktionskostnader, konsumtion, investeringar, export, import etc. Metoden är användbar på såväl sektorsnivå som på totalaggregerad nivå. Erfarenheter från andra länder, främst Norge och Holland, ger vid handen att man till rimliga kostnader skulle kunna utveckla ett sådant system i Sverige. Systemet kan baseras på de modeller som redan används i de ekonomiska långtidsutredningarna. De utländska erfarenheterna pekar också på möjligheter till icke obetydliga samordningsvinster i statistikinsamling och bearbetning, vilket torde spara resurser. Metoden har emellertid sina begränsningar. Den omfattar således endast sådana naturresurser som i ekonomisk som råvaror. mening är klassificerade Vidare beaktas bara sådana miljösamband som har att göra med utsläpp. Till följd av kopplingen till befintliga ekonomiska modellsystem kan tidsperspektivet inte bli längre än 20 år och ej heller tillförlitligare än de antaganden, förenklingar och förutsättningar som gäller för använd modell. I princip kan metoden omfatta alla typer av naturresurser och miljöproblem. Förutsättningen är dock att de relativt tydligt kan relateras till de aktiviteter som ingår i de ekonomiska makromodellerna. Trots dessa begränsningar synes denna metod kunna bidra till att göra

Medel

naturresurs- och miljöhantering till en integrerad komponent i den nationella planeringsprocessen.

5.3.4 Kommitténs förslag

föreslås Mot bakgrund av ovanstående och kommitténs övriga överväganden att en inledande och översiktlig analys utförs för att kartlägga befintliga data och undersöka hur de utnyttjas och för att och bearbetningsrutiner dokumentera eventuella brister. Därvid är det angeläget att inhemska och internationella erfarenheter utnyttjas. Syftet med analysen bör alltså inte utan snarare att med vara att tillskapa ett övergripande informationssystem rimliga kostnader snabbt få en överblick över befintliga informationssystem och deras utnyttjande. Det fortsatt systemarbetet bör därefter inriktas på att förbättra beslutsunderlaget genom nödvändigt integrationsarbete och effektivisering i befintliga informationssystem. Därvid bör behovet av ökade kunskaper utredas liksom möjligheterna till effektivisering och samordning av datainsamlandet. Det är också angeläget att kartlägga hur nödvändig information skall systematiseras, lagras och kvalitetsdeklareras för olika ändamål med syftet att tillgängligheten skall vara hög. Hög kvalitet i beslutsunderlaget kräver, med hänsyn till de svåra och den stora osäkerheten som utmärker naturresursawägningsproblem en effektiv och snabb bearbetning. Därvid är det viktigt att de hanteringen, instrument som tillhandahålls inom operationsanalysens område i högre grad kommer till användning. Parallellt med den översiktliga analysen föreslås att viss försöksverksamhet Även här bör utländska angående räkenskapssystem genomförs. erfarenheter utnyttjas. Försöksarbetet kan i första hand inriktas på endast några naturresurser som kan bedömas särskilt intressanta med tanke på hushållning och/eller bör ske i anslutning till kommande ekonomiska miljö. Utvecklingsarbetet långtidsutredningar i ekonomidepartementet, vara tidsbegränsat och syfta till mellan samhällsekonomin å ena sidan och att belysa sambanden naturresursernas tillgänglighet å andra sidan. Utvecklingsarbetet bör om möjligt utnyttja de ekonomiska modeller som används av långsiktsenheten Redovisningen bör vara totalomfattande för hela på ekonomidepartementet. som tillåter meningsfulla sektor- Sverige samt ske på en aggregationsnivå analyser.

Referenser till V:5.3 1 Behov av miljöstatistik. En rapport från statistikutredningen. 1982:3. PM 1981-12-17. Sid 2 Miljöstatistik. Statistikutredningen (E 1980:12). 21. U3 Miljödatanämnden (Prisma). Stockholm 1982. Blågul miljö. 4 Nilsson, I & Wadeskog, A: Naturresurs- och miljöräkenskaper. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1982.

Medel 395

5.4 Konsekvensbeskrivningar

5.4.1 Behovet av konsekvensbeskrivningar

De flesta verksamheter i samhället kan utformas på olika sätt, som ger kvalitativt och kvantitativt olika effekter på naturresurser och miljö. I målsättningen att uppnå en god hushållning med naturresurser är därför en bedömning av konsekvenserna av olika handlingsalternativ ett väsentligt instrument. Som nämnts tidigare (II:1) är emellertid vår kunskap om ekosystemens och de biogeokemiska kretsloppens komplicerade samband ofullständig. Det är därför svårt att klart fastställa vad som orsakat de uppkomna effekterna. I många fall kan det också gå lång tid innan den störning som en verksamhet orsakar bryter ut eller blir uppenbar. En ytterligare komplikation är att störningar i miljön kan uppstå långt från den störande verksamheten och i oväntade sammanhang. Dessa svårigheter får dock inte förhindra att man så långt möjligt försöker beskriva, analysera och bedöma konsekvenserna av olika åtgärder som kan påverka naturresurshushållning och miljö. Med åtgärd avses här allt från principbeslut om inriktningen av politiken inom en viss samhällssektor till uppförande och drift av en enskild anläggning. Hit hör således inte bara frågor om t ex skogspolitikens inriktning och industrietablering utan också effekterna av ändringar i Skatteregler och kreditmarknadens villkor. Det är därför angeläget att underlaget förbättras för beslut som rör naturresurser och miljö. Vid beslut av övergripande politisk karaktär bör konsekvenserna för naturresurser och miljö belysas på samma sätt som man i dag utreder exempelvis ekonomiska, regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska effekter av en föreslagen åtgärd. I beslut med mer direkt anknytning till naturresurs- och miljöfrågor kan beslutsunderlaget förbättras genom att man i större utsträckning behandlar ejfektema på miljön av en åtgärd eller

verksamhet. Ändringen av miljöskyddslagen 1981 är ett

steg i den riktningen. Vidare bör tids- och rumshorisonten i beslutsunderlaget förlängas, sekundära och samverkande faktorer undersökas m m. Syftet med konsekvensbeskrivningarna är således att de skall ingå i beslutsunderlaget för att påverka de awägningar och förhandlingar som föregår beslut. Konsekvensbeskrivningar bör också bidra till att kunskapsluckor upptäcks och till en allmänt ökad kunskap och insikt om naturresursoch miljöfrågor i samhället. Konsekvenserna kan uttryckas i pengar eller som effekter av olika slag. I det vidgade beslutsunderlag som konsekvensbeskrivningar ger bör som regel även alternativa handlingsmöjligheter presenteras. Enligt kommittés förmenande är den centrala frågan i detta sammanhang inte om man skall utreda konsekvenserna av en viss åtgärd utan hur formaliserat och ambitiöst detta skall ske. I det följande redogörs kort för hur konsekvensbeskrivningar utförs i USA. Därefter följer en diskussion om utformningen av konsekvensbeskrivningar och därmed förknippade problem. Nästa avsnitt är en kortfattad genomgång av de krav på konsekvensbeskrivningar som ställs enligt

Medel

nuvarande svensk lagstiftning. Slutligen förslås försök med konsekvensbeskrivningar i Sverige.

5.4.2 Konsekvensbeskrivningar i andra länder

Konsekvensbeskrivningar kan göras och har gjorts på många olika sätt, mer eller mindre ambitiöst och utifrån vitt skilda kriterier. Hur preciserade och formaliserade kraven på konsekvensbeskrivningar är varierar också betyd-

ligt. I bl a USA, Kanada, Västtyskland och Japan finns vissa formaliserade vid planering och tillståndsprövning av krav på konsekvensbeskrivningar verksamheter och industrietableringar). Den miljöstörande (t ex vägprojekt längsta traditionen i fråga om formaliserade miljökonsekvensbeskrivningar finns i USA. Kommittén har därför i ett särskilt projekt tittat närmare på det amerikanska systemet. (1)

miljölagen (National Environmental Policy Act-

Enligt den amerikanska från 1970 skall miljöeffektbeskrivningar utarbetas för verksamheter NEPA) och projekt som kan antas medföra betydande effekter på miljön och som bedrivs av statliga myndigheter, berör områden som ägs av staten eller erhåller federala bidrag eller lån. beträffande ett visst utbyggnadsprojekt skall bl a Konsekvensanalysen objektivt beskriva de förändringar som kommer att ske vid ett genomförande samt innefatta resursav projektet följande aspekter: föroreningsmängder, system, estetik, kulturella förhållanförbrukning, påverkan på ekologiska inverkan på energiförsörjning och markanden, befolkningsförändringar, som vändning. Analysen skall även precisera vilka bestående förändringar att inträffa kriterier kommer samt redovisa de primärdata och vetenskapliga som används vid värderingen av dessa. De viktigaste momenten i de amerikanska konsekvensbeskrivningarna kan sammanfattas på följande sätt. Utifrån gällande anvisningar avgörs om behöver för ett visst projekt. Om en en konsekvensbeskrivning genomföras skall ske utarbetas en preliminär beskrivning. Den konsekvensbeskrivning konsekvensbeskrivningen tillställs berörda myndigheter (på preliminära och lokal nivå) samt organisationer och allmänhet för federal, delstatlig kommentarer. En slutlig analys utarbetas därefter. l denna skall även beaktas de synpunkter som framförts vid remissbehandlingen. Den slutliga konsekvensbeskrivningen inklusive remissyttrandena lämnas till beslutsfattaren.

5.4.3 Utformningen av en konsekvensbeskrivning (2)

är att som underlag för ett beslut Konsekvensbeskrivningens uppgift informera om tänkbara effekter i olika tids- och rumsperspektiv av en Beskrivningen är en presentation av vad föreslagen åtgärd eller verksamhet. som händer, eller med sannolikhet kan hända, under vissa angiven specificerade omständigheter. Den utgör således inte en sanktion för att skapa dessa omständigheter. Beskrivningen skall tala om hur det är och hur det med största sannolikhet kommer att bli under olika betingelser, men den skall inte tala om hur det borde vara.

Medel 397

Av huvudkravet att beskrivningen skall vara ett beslutsunderlag följer ytterligare ett krav, nämligen att konsekvensbeskrivningen skall föreligga innan det faktiska beslutet fattas. Det innebär att i de fall en verksamhet eller en åtgärd består av fler av varandra beroende delar måste konsekvensbeskrivningen ske så snart initiativet till hela projektet tagits så att man undviker att binda upp sig genom för tidiga delbeslut. En ideal konsekvensbeskrivning skulle redovisa alla någorlunda sannolika effekter för naturresurser och miljö som kan följa om: D den aktuella åtgärden genomförs EI alternativa åtgärder genomförs CI ingen av åtgärderna genomförs (nollalternativet)

Särskilt effekter skulle självfallet redovisas allvarliga extra utförligt. Förutom kostnader och förseningar oacceptabla av angelägna åtgärder kan ett krav på fullständighet drivet in absurdum i värsta fall leda till en sämre att det blir beslutsunderlag genom mer svåröverskådligt. Här behöver således kunskap och rutiner utarbetas för en rimlig avvägning mellan fullständighet, relevans och betydenhet. Möjligheterna att fastställa vad termen av skall innebära betydenhet torde vara begränsade. Vunna erfarenheter av att utföra konsekvensbeskrivningar samt ökade kunskaper om de ekologiska sambanden kommer att påverka urvalet av de effekter som behandlas utförligare. I program för miljöskyddet (V23) förordar kommittén en prioritering av insatser mot utsläpp som kan ge irreversibla störningar av de ekologiska systemen och/eller som kan ge ärftliga skador eller individskador allvarliga på människan. Denna prioritering bör också avspeglas i beslutsunderlaget. De effekter som bedöms vara mindre allvarliga bör dock omnämnas tillsammans med en motivering varför det inte närmare analyseras. Eftersom avsikten med konsekvensbeskrivningen är att kunna göra en avvägning mellan de negativa och de positiva effekterna av en föreslagen åtgärd, är det av stor vikt att använda mått som relaterar nyttan till påverkan, tex mängd svavel per mängd levererad energi från en fossilbränsleanläggning (se bilaga 3). Inom detta område krävs vidare insatser för att identifiera och utveckla lämpliga parametrar. Ett annat problem är avgränsningen av vilka alternativ som skall undersökas.(3) Även här är det en fråga om awägning mellan fullständighet och relevans. De mera avlägsna och spekulativa alternativen skall inte ges samma inträngande behandling som de mera rimliga och näraliggande. Liksom i fråga om effekterna bör dock alternativ som inte bedöms vara relevanta omnämnas och en motivering ges varför det uteslutits. Ett alternativ som dock ej får uteslutas är nollalternativet (att ej genomföra åtgärden). För att få perspektiv på åtgärdens konsekvenser skall det klart framgå vilka konsekvenser ett sådant icke-beslut” får. I fråga om etablering av exempelvis ett kolkraftverk skall det också framgå vilka effekterna blir av att fortsätta oljeförbränning i nuvarande Om det för samma anläggning. problem finns flera alternativ som är bättre än nollalternativet men sinsemellan svåra att rangordna, kan nollalternativet om hur ge upplysning länge man kan avvakta med beslut innan ytterligare tidsutdräkt har större betydelse än osäkerheten om skillnaden mellan olika tänkbara alternativ.

398 Medel

Presentationen och uppläggningen av beslutsunderlaget är av stor vikt för att konsekvensbeskrivningen skall bli ett funktionellt instrument i beslutsprocessen. En stor del av arbetet med konsekvensbeskrivningar bör bestå i bearbetning av informationen, inte i själva datainsamlandet. Myndigheterna måste ställa krav på att inkomna handlingar skall vara överskådliga, lättbegripliga och ej för omfångsrika. Vidare bör det övervägas om det vore önskvärt att den sökande tillhandahöll en preliminär bedömning och viktning av de beskrivna effekternas betydelse. Hur kraven i detta avseende skall utformas och genomdrivas är av största vikt både för att hålla nere kostnaderna och för att garantera möjlighet till medborgerlig insyn.

5.4.4 Konsekvensbeskrivningar i Sverige

Kraven på konsekvensbeskrivningar som underlag för tillståndsprövning av miljöstörande verksamheter är i Sverige ej lika formaliserade som tex i USA. Sådan utredningar utförs dock i vissa avseenden redan idag enligt ett flertal lagar.(4) I det följande ges en beskrivning beträffande prövning enligt och miljöskyddslagen. Andra lagar av intresse i detta byggnadslagen sammanhang är vattenlagen, väglagen, lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

Prövning enligt 136 a § byggnadslagen (BL) (5)

Enligt 136 a § BL skall regeringen pröva tillkomsten och lokaliseringen av industriell eller liknande verksamhet, som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi, med träfiberråvaror eller med landets samlade

mark- och vattentillgångar. (Se också I:3.2.3 och 1:5.)

Regeringens beslut bereds av bostadsdepartementet tillsammans med övriga berörda departement, vanligen jordbruks-, industri- och arbetsmarknadsdepartementen. Regeringens prövning skall vara så allsidig som möjligt. Vid prövningen skall regeringen beakta inte bara hushållningsaspekter utan även andra förhållanden av större betydelse som tex arbetsmarknads- och regionalpolitiska synpunkter (prop 1972:111, bil 2, s 361). Den som vill påbörja, ändra eller utvidga prövningspliktig verksamhet skall i sin ansökan om tillstånd lämna följande uppgifter: El verksamhetens art, omfattning och lokalisering E! markanvändnings- och miljöfrågor, bl a planförhållanden, förordnanden enligt naturvårdslagen, tillstånd enligt vattenlagen och mil jöskyddslagen, utsläpp till vatten och luft, samt bullernivåer EI råvarubehovet och planerad försörjning E! energibehov och försörjning samt substitutionsmöjligheter U transportmängder, transportmedel samt behovet av nya trafikanläggningar E! sysselsättningseffekt, antal och varaktighet

Ansökningshandlingarna remitteras normalt till ett stort antal berörda myndigheter och organisationer. Bostadsdepartementet kan begära in kompletterande uppgifter om tex mark- och miljökonsekvenser. Kommunfullmäktige i den kommun där verksamheten avses bli förlagd

Medel 399

måste alltid yttra sig eftersom regeringen inte får lämna tillstånd till en etablering om kommunen inte har tillstyrkt - kommunens vetorätt. Länsstyrelse och kommunfullmäktige i det län respektive den kommun där verksamheten avses bli förlagd får vanligen något längre remisstid än centrala myndigheter och organisationer. Syftet med detta är att länsstyrelsen och kommunen vid sina ställningstaganden skall ha tillgång till yttrandena från bl a olika sektormyndigheter. Sist av alla remissorgan yttrar sig koncessionsnämnden. I samband med att tillstånd lämnas kan regeringen föreskriva villkor av olika slag: med avseende på hushållningen med energi, med träfiberråvara och med landets samlade mark- och vattentillgångar; med hänsyn till de försiktighetsmått som skall iakttas från miljöskyddssynpunkt; för att tillgodose allmänna intressen som annars inte skulle kunna kompenseras. Om regeringen har prövat frågan om tillkomsten och lokaliseringen av en viss verksamhet enligt 136 a § skall enligt uttalanden i proposition 1972:111, bil 2 (s 365) beslutet vara bindande för planmyndigheterna. På motsvarande sätt blir beslutet bindande vid prövning av verksamheten enligt miljöskyddslagen. Koncessionsnämnden för miljöskydd skall vid efterföljande prövning enligt miljöskyddslagen föreskriva de ytterligare villkor för verksamheten som krävs från miljöskyddssynpunkt. Från och med 1 juli 1981 kan koncessionsnämndens prövning ske parallellt med regeringens prövning enligt 136 a § BL; frågan om tillstånd enligt ML får dock ej avgöras innan prövningen enligt 136 a § BL har skett. Bakom tillkomsten av prövningsordningen i 136 a § BL låg behovet att på ett tidigt stadium få till stånd en enhetlig och allsidig prövning i fråga om lokalisering av miljöstörande och resurskrävande industrier (prop 1972:111, bil 2, s 362). En förutsättning för en sådan prövning är att det vid behov finns möjligheter att jämföra alternativa förläggningsplatser för en verksamhet (prop 1972:111, bil 2, s 364). Om alternativa lokaliseringsplatser redovisas för en viss verksamhet, krävs utöver företagsekonomiska bedömningar även en ekonomisk värdering från samhälleliga utgångspunkter och en jämförelse av lokaliseringsalternativen beträffande bl a miljökonsekvenser och planförhållanden. Erfarenheterna av den hittillsvarande tillämpningen av 136 a § visar att det kan vara svårt för berörda myndigheter att få till stånd tillfredsställande samhällsekonomiska bedömningar av olika alternativ. Om koncessionsnämnden för miljöskydd skall avge yttrande i ett ärende enligt 136 a § BL kan nämnden uppdra åt en sakkunnig att verkställa särskild utredning. Kostnaderna för en sådan utredning skall betalas av sökanden (14 §, 6 st ML). Även överväganden om alternativa lokaliseringar skall bekostas av den sökande. Då regeringen anser att det finns behov att utreda andra frågor av övergripande art brukar samhället stå för kostnaderna för en sådan utredning.

Prövning enligt miljöskyddslagen (ML)

Miljöskyddslagen 0969:387, omtryckt 1972:782, ändrad senast 1981:420) är tillämplig på miljöfarlig verksamhet (se I:3.2.2, I:3.2.5 och 1:5). I miljöskyddsförordningen (1981:574) anges vilka åtgärder som inte får vidtas utan

400 Medel

tillstånd av koncessionsnämnden respektive länsstyrelsen eller utan föregående anmälan till länsstyrelsen. Den som utövar eller skall utöva miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig kan frivilligt ansöka om tillstånd (9 §, 1 st). Ansökan om tillstånd skall enligt 13 § ML innehålla följande: 1 De uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning. 2 En beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra. 3 Förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten. 4 En redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a § och vad som därvid har kommit fram.

Ansvarig för att ta fram dessa uppgifter är den sökande. Underlag för koncessionsnämndens prövning är nämndens egen utredning, som beskrivs i 14 § ML. Där ställs bl a krav på kungörelse, tillfälle för berörda parter att yttra sig, samråd med statliga och kommunala myndigheter, besiktning m m. För att få fram underlag för sin prövning har nämnden även möjlighet att uppdra åt sakkunnig att verkställa särskild utredning, på bekostnad av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten.

5.4.5 Kommitténs överväganden och förslag

Enligt kommitténs uppfattning finns det möjlighet att förbättra beslutsunderlaget och därmed effektivisera beslutsprocessen om följande punkter beaktas: E! utsläpp beskrivs oftast noggrant vad avser sammansättning och mängd medan effekterna på miljön vad avser art, styrka och varaktighet ofta behandlas ytligt eller förbigås helt. En orsak härtill är självfallet att miljöeffekter ofta är svåra att förutsäga. D aspekter på naturresurshushållning behandlas i allmänhet än mer ytligt än rena miljöeffekter C1 underlaget vid prövning av anläggningsprojekt skrivs ofta inte som en helhetsbeskrivning utan endast med syftet att uppfylla de krav som ställs av den lag enligt vilken prövning skall ske E! endast undantagsvis beskrivs alternativa utformningar av projekt liksom konsekvenserna av att inte vidta någon förändring (nollalternativet) C1 vid remissförfarandet inom kommittéväsendet saknas i allmänhet en återkoppling mellan remissinstansernas synpunkter och den kommitté som utformat förslagen

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommittén: El att de konsekvensbeskrivningar som görs vid prövning enligt 136 a § BL, ML m m utvidgas till att även omfatta de alternativa projekt som är möjliga (inklusive det s k nollalternativet) E1 att konsekvensbeskrivningar även bör göras vid andra i sammanhanget viktiga beslut - inklusive övergripande politiska beslut - där sådana beskrivningar inte i dag är obligatoriska

Medel 401

Referenser till V:5.4 1 Westerlund, S: Miljöeffektbeskrivningar. Del 1: Reglerna och tillämpningen i USA. Bakgrundsrapport 4. Naturresurs- och miljökommittén, 1981. 2 En diskussion om konsekvensbeskrivningars utformning och därmed förknippade problem ges i: Westerlund, S: Miljöeffektbeskrivningar. Del 3: Sammanfattning och kommentarer. Bakgrundsrapport 6. Naturresursoch miljökommittén, 1981. 3 Se också Barnaby, W, Daléus, L & Kaplan-Feinmark, P S: Beslutsfattande under osäkerhet. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Kumm, K-I: Miljövård och naturresurshushållning i trafikpolitiken. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. 4 Se vidare Westerlund, S: Miljöeffektbeskrivningar. Del 2: Regler och förutsättningar i Sverige. Bakgrundsrapport 5. Naturresurs- och miljökommittén, 1981. 5 Avsnittet bygger på Tillåtlighetsprövning av viss industriell verksamhet

m m. Översyn av 136 a § byggnadslagen. DsBo 1980:2.

5.5 Ekonomiska

styrmedel

5.5.1 Inledning

I detta avsnitt framlägger kommittén principiella överväganden huvudsakligen rörande ekonomiska styrmedel. Andra typer av direktverkande styrmedel, såsom förbud, normer och administrativa förfaranden med tillståndsgivning, vilka redan används i stor omfattning, har kommittén inte tagit närmare ställning till. Beskrivningar och resonemang kring dessa medel lämnas i kapitel I:5 och i bilaga 2. Kommittén finner det motiverat att utförligt behandla ekonomiska styrmedel då denna typ av direktverkande medel i den hittills förda naturresurs- och miljöpolitiken fått en i förhållande till sin möjliga styrande verkan mycket liten användning. Mot bakgrund av den debatt som förts för och emot ekonomiska styrmedel under senare år finner naturresurs- och miljökommittén det lämpligt att framhålla att införande av regleringar liksom all styrning leder till anpassningskostnader för företagen samt otvivelaktigt medför myndighetskostnader. Hur stora anpassningskostnaderna i industrin är för olika åtgärder har överhuvud belysts mycket sparsamt i samband med införande av regleringar eller det fåtal ekonomiska styrmedel som införts. Det är angeläget att såväl myndighetskostnader som anpassningskostnader framgent beaktas i samband med utredningar om nya direktverkande styrmedel. Dessa kostnader bör även följas upp efter styrmedlens införande.

5.5.2 Ekonomiska styrmedels syfte och användning

Hittills har huvudmotivet för punktbeskattning och avgiftsbeläggning varit att finansiera statlig eller annan offentlig verksamhet. Skatter och avgifter kan dock införas i såväl finansierande som styrande syften. Förutom att

402 Medel

finansiera offentlig verksamhet - som exempelvis kan vara föranledd av problem i naturresurshushållningen - så kan beskattning motiveras av ett behov att styra prisbildningen på produktionsfaktorer eller i övrigt styra hanteringen av naturresurser så att största möjliga effekt fås ut av knappa resurser och så att återanvändning främjas. Skatter och avgifter som införts i finansierande syfte kan även få styrande effekter. Sådana styrande effekter kan exempelvis väntas om skatterna påverkar prisbildningen på produktionsfaktorer - däribland naturresurser eller andra varor som utbjuds och efterfrågas på en marknad. En förutsättning för detta är vidare att vissa köpare på marknaden är känsliga för prisförändringar. Vidare torde utnyttjandet av naturresurser samt varaktigheten i utnyttjandet av maskiner, inventarier och konsumtionskapitalvaror påverkas av en av skilda slags produktionsfaktorer, och

olikformad beskattning produktion

konsumtion. Speciella ekonomiska styrmedel som ett led i miljöpolitiken har diskuterats sedan 1970-talets början. Miljökostnadsutredningen föreslog i slutet av 1970-talet principer inom detta område. Flera offentliga utredningar har på senare år föreslagit ekonomiska styrmedel för miljöpolitiska syften. Exempelvis har naturvårdsverket på energiskattekommitténs (SOU 1982:16) uppdrag i en rapport (SNV 1470) föreslagit att energiskatterna skall differentieras i miljöpolitiska syften. Motivet för naturvårdsverkets förslag belyses av följande citat ur verkets rapport:

För att undvika en omfattande och administrativt betungande process med bl a dispensgivning kan energiskatter bli ett smidigt sätt att påverka valet mellan olika bränslen. I det fortsatta miljövårdsarbetet står valet på det nu aktuella energiområdet i väsentliga avseenden mellan ytterligare skärpt reglering eller ekonomisk styrning med exempelvis energiskatt. Verket har funnit att en styrning med energiskatten skulle vara en fördelaktig väg att utnyttja.

I Sverige har endast ett fåtal ekonomiska styrmedel inom här diskuterade områden införts. Bland dessa medel kan nämnas den s k bilskrotningsavgiften, vilken kan sägas tillfredsställa såväl miljö- som resurspolitiska mål. Det bruket av ekonomiska styrmedel beror bl a på motstånd från ringa förespråkare för direkta regleringar och från dem som har föreslagits betala avgifterna. Ett ökat intresse för ekonomiska styrmedel har dock märkts de senaste åren. En omständighet bakom detta kan vara att man för närvarande inte med säkerhet torde kunna påräkna anslagsmedel för inrättande av nya tjänster i förvaltningen - en grund för ett ökat bruk av det traditionella styrmedlet myndighetsutövning. Naturresurs- och miljökommittén anser dock att en viktigare anledning till att införa ekonomiska styrmedel är att dessa kan utgöra ett kraftfullt komplement till andra medel. Ekonomiska styrmedel skall - liksom andra medel - utnyttjas för att styra mot de mål samhället har ställt upp. Ekonomiska styrmedel kan vara ett hjälpmedel för att nå dessa mål. De senaste åren har möjligheten att använda avgifter och råvaruskatter som medel i naturresurspolitiken diskuterats i forskningsrapporter. Ett motiv för att införa råvaruskatter kan vara att rätta till de eventuellt oönskade

Medel 403

effekter på utbud och efterfrågan av naturresurser som blivit en följd av ingrepp samhället tidigare gjort- och som måste bibehållas -i prisbildningen på produktionsfaktorer. Ett annat motiv kan vara att minska efterfrågan på råvaror vars exploatering och användning medför miljöproblem - för att initiera forskning om substitutionsprocesser kring de aktuella råvarorna. Vidare kan man i förebyggande syfte och i hopp om att få ett teknologiskt försprång införa skatter på råvaror som kan förutses bli knappa. Liksom när det gäller miljöproblem kan prismekanismen i detta sammanhang behöva kompletteras med förbud att utnyttja råvaror för vissa syften eller med tillverkningsnormer och typgodkännande för vissa produkter i vilka den aktuella råvaran ingår (se bilaga 2). Om efterfrågan är mycket stor kommer ekonomiska styrmedel av anständig storlek ej att ha tillräcklig verkan för att skydda resurser mot förödelse.

5.5.3 Åtgärder inom andra politikområden får konsekvenser

för naturresurshanteringen

Exempel

Det svenska näringslivet har att verka inom ramen för en marknadsekonomi i vilken samhället i stor omfattning griper in för att stödja eller korrigera marknadens funktionssätt. Samhället påverkar därvid bl a förutsättningarna för avsättning och produktion i enskilda företag genom sådana ingrepp som myndighetsutövning, selektiv teknikupphandling, normgivning, subventio-

ner till investeringar, anställningsstimulanser, räntestöd, investeringsfonder,

investeringsavdrag och andra skattelättnar m m, m m. Dessa direkta ingrepp kan exempelvis vara led i arbetarskydds-, arbetsmarknads-, industri- eller miljöpolitik. Samhället påverkar vidare nämnda förutsättningar indirekt genom en rad åtgärder inom den ekonomiska politiken. Genom denna direkta och indirekta verkan på avsättningsmöjligheter och produktion influeras även naturresurshushållningen. Utformningen av de medel som används inom dessa politikområden har följaktligen betydelse även för naturresurshushållningen. Ca två tredjedelar av bruttonationalprodukten strömmar - finansiellt sett- genom den offentliga sektorn. Den stora omfattningen av dessa strömmar bör medföra att även en obetydlig influens från dessa politikområden kan få stora konsekvenser för naturresurshushållningen. Det nuvarande har utformats skattesystemet successivt under en period då tillgången på energi och råvaror betraktades som outtömlig. Svenska produkter kunde avsättas på en expanderande världsmarknad. Under perioden rådde brist främst på inhemsk arbetskraft. Skattebelastningen på produktionsfaktorn arbetskraft ökade kraftigt under perioden. För närvarande och under överskådlig tid torde helt andra betingelser vara förhärskande. Naturresurserna är begränsade. Världsmarknaden expanderar långsamt och det föreligger ett överskott på arbetskraft inom hela OECD-området samt, liksom tidigare, i utvecklingsländerna. I ett sådant läge aktualiseras behovet av en successiv anpassning av skattesystemet till ändrade förhållanden.

404 Medel

Skattesystemet och delar av bidragssystemet torde i sin nuvarande på naturresurshanteringen. Dels de utformning ge minst två typer av effekter

effekter på utbud och efterfrågan inom naturresurshanteringen som uppstår

på grund av att samhället genom beskattning gör ingrepp i prisbildningen på - som ändrar relationen mellan priset på produktionsfaktorer ingrepp naturresurser och andra produktionsfaktorer. Dels de effekter på utnyttjandet av naturresurser samt på varaktigheten i utnyttjandet av maskiner och inventarier i näringslivet och kapitalvaror i hushållen som en olikformad beskattning av skilda slags produktionsfaktorer, produktion och konsumtion torde åstadkomma. som beskattas i det svenska skattesystemet är De produktionsfaktorer framför allt arbetskraft samt energi och drivmedel. Vidare kan bolagsskatt, skatt på aktieutdelningar och räntor, förmögenhetsskatt m m beroende på omständigheterna inverka på företagens kapitalallokering.

Beskattning av arbetskraft

- framför allt råvaror - kan Då vissa produktionsfaktorer ej beskattas, direkt systemet för produktionsfaktorbeskattning sägas ge effekter på resursallokeringen. I slutbetänkandet av företagsskatteberedningen (SOU konstateras bl a att allokeringseffekter uppstår på grund av 1977:87) och energibeskattning. Beredningen diskuterar bl a arbetsgivaravgifter och den minskade efterfrågan på arbetskraft i olika övervältringseffekter som kan ha blivit följden av arbetsgivaravgifternas införankonjunkturfaser de. Beredningen anser att det finns indikationer på att man på lång sikt ej har inom industrin vid en föränd-

att vänta några större sysselsättningseffekter

i marknadshushållningen och ringi skatten på arbetskraft. Ofullkomligheter i vissa anpassningsmekanismer innebär emellertid att sådana kan trögheter uppstå på kort sikt. I en recession som karaktäriseras av låg eller ingen kan marginella företag slås ut och arbetslösheten öka kortsiklöneglidning med bättre ekonomisk balans kan en relativ tigt. Även i ett konjunkturläge av arbetskraften leda till viss kortsiktig substitution av arbetskraft fördyring med kapital. Ett annat förlopp mot ökad substitution är att det i den lönsamma delen av produktionsapparaten nu lönar sig bättre att ersätta arbetskraft med kapital. Ytterligare förlopp med samma effekter diskuteras av beredningen. Beskattningens utformning och nivå i konkurrentländerna har vidare stor betydelse. diskuterar däremot ej den långsiktiga ökningen av naturre- Beredningen sursanvändningen per anställd som blir följden av ökad arbetsproduktivitet eftersom ett ökat bruk av maskinella hjälpmedel vanligtvis torde vara grunden för Ökad produktivitet. Även om sysselsättningen på lång sikt ej kan deras införande medverka till en ökad påverkas av arbetsgivaravgifterna Mot en sådan bakgrund är det intressant att total naturresursförbrukning. försöka bedöma hur beskattningen av arbetskraft och kapital i Sverige har utvecklats över tiden. Man kan inledningsvis konstatera att arbetsgivaravgifterna höjts snabbt under 60- och 70-talen, medan bolagsskatten varit oförändrad. Detta talar alltså för en jämförelsevis kraftigare ökning av beskattningen på arbetskraft

Medel 405

än på kapital. I en rapport från industrins utredningsinstitut (1) görs en jämförelse mellan den totala beskattningen av tjänsteinkomster och den totala beskattningen av andra inkomster i ekonomin som helhet. Den sist nämnda typen av inkomster antas ha belastat övriga produktionsfaktorer, dvs naturresurser och kapital. Belastningen på tjänsteinkomster har enligt rapporten ökat från 15 % till 49 % mellan åren 1950 och 1975. Motsvarande skattebelastning på övriga och därmed inkomstslag på naturresurser och kapital har under samma period ökat från 15 % till 31 %. 1950 var således lika stor skattebelastningen på arbetskraft som på naturresurser och kapital. Därefter har arbetskraft successivt belastats hårdare. Om räkneexemplet förs fram till 1982 torde den relativa beskattningen av löneinkomster ha förstärkts beroende ytterligare dels på vissa höjningar av arbetsgivaravgifterna, dels på vissa lättnader i kapitalbeskattningen. I belastningen på arbetskraft har arbetsgivaravgifter inräknats. Oavsett hur man betraktar arbetsgivaravgifterna så synes de driva på substitution av arbetskraft med kapital per sysselsatt individ. Beträffande arbetsgivaravgifter kan det hävdas, att dessa i stort sett medverkat till att belasta företagen med den totala samhällsekonomiska kostnaden även för sjukvård och pensionering av de anställda. Någon mot arbetsgivaravgiften svarande belastning åvilar ej utrangeringen (pensioneringen) av maskiner och utrustning, upplösning av produktionsprocesser eller nedläggning av hela fabriker trots att även denna form av pensionering medför samhällsekonomiska kostnader. Denna snedbelastning i beskattningen skyndar på en förtida utslagning av den mänskliga arbetskraften och ökar kraven på sådana lagerresurser som fossila bränslen och vissa metaller.

Råvaruskatter

Företagsskatteberedningen bedömer vidare möjligheterna att införa speciella eller allmänna råvaruskatter visar (2). Beredningen att praktiska talar mot ett införande omständigheter av generella råvaruskatter. Bland hindren märks att antalet skattskyldiga skulle bli stort och att alternativa

lösningar i syfte att minska antalet skattskyldiga skulle medföra att många

undantag måste införas. Vidare skulle svåra problem uppstå i samband med import och export av råvaror. Enligt beredningen utesluter detta dock inte att det kan finnas skäl att införa en råvaruskatt för vissa speciella råvaror. Detta motiveras bl a av att en sådan råvarubeskattning kan få hög genomslagskraft i slutprodukter som till stor del består av knappa råvaror, vilket kan främja en god naturresurshushållning. De varor som skall beskattas bör enligt beredningens uppfattning väljas så att råvaruskattens fördelar kan utnyttjas utan att de tekniska olägenheterna blir särskilt stora (råvaran grus och sand exploaterad på den inhemska marknaden är kanske en råvara som tillfredsställer dessa krav).

406 Medel

Några andra delar av skattesystemet

Även när det gäller beskattning av olika former av konsumtion, produktion och investeringar förs en debatt om skattesystemets olikformighet. Kritikerna av denna olikformighet torde främst anföra fördelningspolitiska skäl för sina ställningstaganden. Utgiftsskatt och produktionsfaktorskatt har förts fram som förslag till lösning av problemen med en ojämn beskattning av konsumtion respektive av produktion i företag med olika kapitalintensitet. Det kan därtill framhållas att en jämnare beskattning av produktionsfaktorer och en beskattning av den faktiska konsumtionen borde kunna undanröja hinder för en varaktigare användning av maskiner och inventarier i näringslivet och kapitalvaror i hushållen därför att D en jämnare beskattning av produktionsfaktorer gör kapitalföremålen dyrare att inköpa men billigare att reparera E1 en beskattning av faktisk konsumtion jämfört med det nuvarande skattesystemet ger ett svagare incitament till att byta ut fungerande kapitalvaror

Ur naturresurspolitiska aspekter är det vidare av intresse att framhålla att skattebelastningen på ett och samma slags produktion kan variera beroende på i vilken företagsform den bedrivs. Som ett exempel på detta förhållandes betydelse för naturresurshanteringen kan därvid beskattningen av skogsuttag i det svenska skogsbruket studeras. Skogsråvaran belastas olika hårt beroende på under vilka institutionella former den avverkas. Exempelvis kan kombinationen av höga marginalskatter och jämna arbetsinkomster för många s k trottoarbönder vara en av flera förklaringar till den i mångas mening låga avverkningen på av dessa kategorier ägda marker. Ett annat exempel som kan kan vara angeläget att begrunda är frågan om vilka konsekvenser företagsbeskattningens avskrivningsregler kan få på beslut om nyinvestering kontra reparation av äldre kapitalföremål. I en näring som jordbruket- med relativt ojämna bruttoinkomster mellan skilda verksamhetsår - är det möjligt att dessa regler i kombination med marginalbeskattningen kan medföra att - i varje fall på kort sikt - onödiga investeringar görs. I sammanhanget förtjänar vidare att nämnas att det svenska systemet med

stöd till tidningsföretag synes konstruerat så att företagen får större bidrag ju

högre pappersförbrukning de uppnår. En sådan ordning medverkar inte till en god naturresurshushållning. Den ojämna beskattningen av produktionsfaktorer leder till att reparation och återanvändning genom arbetskrävande processer är kostsam jämfört med inköp av nya kapital- och konsumtionsföremål. Det föreligger dock ett motsatsförhållande mellan önskan om hållbar teknik respektive önskan om bästa teknik från effektivitetssynpunkt. Hållbar teknik kan hindra införande av effektivare teknik. Detta förhållande kan dock ej anföras som skäl för att behålla en ojämn belastning av skilda produktionsfaktorer. De verkliga kostnaderna och därmed uppoffringarna i naturresurser bör ligga till grund för sådana beslut om investeringar. Därför bör beskattningen helst vara neutral i detta avseende.

Medel 407

Kommitténs förslag

Naturresurs- och miljökommittén anser att naturresurspolitiken inte enbart skall omfatta åtgärder inom själva naturresurshanteringen. Politiken bör även inbegripa sådana åtgärder och villkor från andra politiska arbetsfält som väsentligt påverkar betingelserna för naturresurshanteringen. Naturresurspolitiska aspekter måste följaktligen läggas även på frågor som traditionellt behandlas som utpräglad skattepolitik, industripolitik, handelspolitik eller något annat politikområde om dessa frågor bedöms som väsentliga för naturresurshanteringen. Kommittén konstaterar att de generella ekonomiska styrmedel som samhället använt för ingrepp i prisbildningen på produktionsfaktorer har inverkan på naturresurshushållningen. Kommittén utgår vidare från att sådana speciella ekonomiska styrmedel som punktvisa råvaruskatter kan utformas så att de ger effekter på naturresurshushållningen eftersom sådana medel kan påverka marknadspriset på olika varor. Marknadspriset har ju ofta stor betydelse för utbud och efterfrågan av olika varor. Beroende på priskänsligheten hos olika agerande på marknaden kan förändringar av marknadspriset ändra efterfrågan och utbud och därmed påverka utvinning, omvandling, slutlig användning och resthantering. Ett motiv att införa råvaruskatter kan således vara att rätta till de eventuellt oönskade som blivit en följd allokeringseffekter av ingrepp samhället tidigare gjort i prisbildningen på produktionsfaktorer. Ett annat naturligare tillvägagångssätt vore att minska andra skatter på produktionsfaktorer men detta torde möta finansiella hinder. Kommittén anser att ett viktigt syfte i naturresurspolitiken är att söka undanröja generella och speciella ekonomiska hinder för en god naturresurshushållning. Skatte- och bidragssystemet kan innehålla sådana hinder. Genom att lägga restriktioner på ekonomiska styrmedel vilka primärt tjänar syften utanför naturresurspolitiken kan fortsatt uppkomst av sådana hinder motverkas. Kommittén kan däremot inte ge belägg för att ovan behandlade ingrepp har medfört allokeringseffekter av en sådan att en god omfattning hushållning äventyras. Kommittén anser dock att vetskapen om i vilken riktning dessa ingrepp verkar på naturresurshanteringen är ett tillräckligt motiv för att lägga restriktioner -i den meningen att de naturresurspolitiska skall beaktas - vid eventuella av nuvarande aspekterna omformningar ingrepp eller vid nya ingrepp i prisbildningen. Mot bakgrund av vad som ovan anförts synes det av naturresurspolitiska skäl rimligt att skattepolitiken inriktas mot en jämfört med i dag mer likformig beskattning av olika slag av produktion, konsumtion och investeringar. Å andra sidan synes en differentiering av beskattningen på olika slags resurser- med skillnaden i tillgång och efterfrågan som grund - rimlig. Sammanfattande anser naturresurs- och mil jökommittén att det är rimligt att naturresurspolitiska aspekter läggs på utformningen av framtida skatteoch bidragssystem i syfte att motverka att systemet i sig driver på användningen av naturresurser. Eventuella förändringar i den mix av beskattningsformer som nu äri bruk torde dock lämpligen ske över så lång tid att inverkan på investeringslusten eller andra viktiga samhällsekonomiska

408 Medel

storheter kan antas bli negligerbar. Kommittén anser att ett av de främsta syftena i en fortsatt utredningsverksamhet och kunskapsuppbyggnad kring naturresurser bör vara att söka utröna i vilken omfattning åtgärder inom skattepolitik, industripolitik m fl politikområden får konsekvenser för naturresurshanteringen. Dessa kunskaper bör sedermera utgöra grund för diskussioner om ändring av befintliga styrmedel -i samband med att ändringar ändå görs - och vid beslut om nya medel på liknande sätt som man i dag tar hänsyn till fördelningspolitiska aspekter. De naturresurspolitiska aspekterna bör framgent vägas mot aspekter inom andra politikområden.

5.5.4 När och var kan direktverkande styrmedel, däribland ekonomiska styrmedel, användas i naturresurspolitiken?

Bevekelsegrunder för ingripande

Ett samhällsingripande i naturresurshanteringen kan tänkas ha följande bevekelsegrunder: D om prissystemet ej leder till god hushållning kan ett ingripande vara motiverat. Syftet är då att rätta till denna brist i prissystemet D naturresurser har olika egenskaper och olika användningsområden. Detta kan leda till intressekonflikter mellan konkurrerande användare med skilda syften. Om en sådan konflikt riskerar att få samhällspolitiskt icke önskvärda konsekvenser kan ett ingripande göras i syfte att

undanröja konflikten

EI eftersom naturresurser har skilda egenskaper kan olika naturresurser också utnyttjas för samma grundläggande behov. Omsorgen om den samhällsekonomiska balansen skulle kunna motivera en styrning så att en viss naturresurs används före ett substitut. Ett exempel på detta är jordbruket som tänkbar producent av råvara för fytokemisk industri (3) i ett läge då den inhemska efterfrågan på livsmedel minskar och det därför talas om att minska åkerarealen med därav följande sysselsättningssvårigheter i glesbygderna. Syftet är i detta fall att genom ingripande i

naturresurshanteringen åstadkomma önskvärda effekter utanför naturre-

sursområdet

Ingrepp på olika plan och i olika led av naturresurshanteringen

Styrmedel kan väntas få mer eller mindre vittomfattande effekter beroende påihur och på vilka plan av naturresurshanteringen ingreppen görs. Det bör särskilt med ekonomiska styrmedel vara möjligt att göra ingrepp på samtliga av följande plan: D naturresurshanteringen i allmänhet, exempelvis genom att undanröja generella ekonomiska hinder för en god naturresurshushållning. Skattesystemets utformning kan vara ett exempel på ett sådant hinder. Genom att lägga restriktioner på ekonomiska styrmedel vilka primärt tjänar syften utanför naturresurspolitiken kan fortsatt uppkomst av sådana hinder motverkas

Medel 409

D naturresurshanteringen inom olika verksamhetsområden såsom jordbruk, skogsbruk, mineralhantering m m, exempelvis genom att punktskattebelägga vissa för respektive näring väsentliga förbruknings- och insatsvaror D hanteringen av enskilda naturresurser i industrin: exempelvis genom att införa speciella punktskatter, kombinerade med subventioner, restitution m m för påverkan av omvandling och resthantering samt för utveckling av från naturresurspolitisk synpunkt riktig teknik

Påverkan kan vidare inriktas på något eller flera led av naturresurshanteringen: D utvinning D omvandling D slutlig användning D resthantering

misslyckande.

Risken för

Ingrepp i naturresursanvändningen bör självfallet endast göras för att lösa väsentliga problem problem som företagen inte väntas ha förmåga eller för avsikt att åtgärda. Risken för felstyrning och låg styreffektivitet är uppenbar eftersom tillgänglighet och försörjningsläge för olika naturresurser inte kan slås fast en gång för alla. Tillgängligheten som är beroende av en mängd faktorer kan tvärtemot variera mycket snabbt (se 11:2). En nödvändig men ej tillräcklig förutsättning för styrning är att effekterna av styrningen går att mäta och att de därmed kan justeras vid felstyrning eller vid ändrade förhållanden. En annan nödvändig förutsättning för varje ingrepp är att samhället antas - bättre än näringslivetkunna prognostisera och »bedöma hotande resursknapphet och negativa sidoeffekter. Ett skäl för ett sådant antagande skulle kunna vara att samhället har resurser och strävan att utföra ett sådant prognosarbete och därmed har bättre överblick över hela marknaden samt har överlägsna kunskaper om de negativa sidoeffekterna. Bedömning av hotande resursknapphet torde göras i nära samarbete med berörda enheter i näringslivet. Substitutionsforskning har alltid varit aktuell som ett led i företagens strategiska planering. Om viktiga råvaror skulle bli dyrare eller försvinna ur marknaden genom extraordinära händelser, kan en utarbetad för användning av substitut vara värdefull strategi för företagen. Naturresurs- och miljökommittén vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten som är nödvändiga på att vissa naturresurser för biologiska processer inte är substituerbara (se avsnitt III:4.6 och IV:4). Konkurrensen tvingar vidare företagen att hålla sig framme i teknologiskt avseende. Denna substitutionsforskning och faktiska substitution fungerar utan samhällets ingrepp. Men om man i vissa situationer inte tror företagen om att kunna förutspå vilka resurser som kommer att bli knappa eller resurserna inte är substituerbara och anser att marknadssystemet i det aktuella fallet inte framtida avspeglar knapphet på råvarumarknaden, kan man överväga ingrepp i prissättningen genom att exempelvis införa råvaruskatter. för misstankar om att marknadssystemet Utgångspunkter inte fungerar

410 Medel

tillfredsställande kan vara vara att marknadsimperfektioner hindrar en långsiktigt effektiv prissättning. Ett tecken på att en sådan prissättning ej kommit till stånd skulle kunna uppmärksammas och åtgärdas i följande situation. Antag att tillgången på en råvara helt säkert kan betraktas som knapp i ett längre men överskådligt perspektiv. Om marknadsmekanismerna i detta läge ej får priset på den knappa råvaran att stiga så mycket att substitut till råvaran är lönsamma att utnyttja - eller i varje fall i ett kort perspektiv inte synes bli lönsamma - kan man ifrågasätta om marknadspriset avspeglar ett långsiktigt effektivt efterfråge- och utbudsläge. I denna situation kan en råvaruskatt bidra till en långsiktigt effektivare resursallokering. Eventuellt kan industrin därigenom på sikt få ett teknologiskt försprång gentemot utländska konkurrenter. En skatt på icke substituerbara resurser kan ge incitament till ett ökat bruk av slutna system för sådana resurser. Sammanfattande ställer användande av alla styrmedel i naturresurspolitiken stora krav på den kunskapsbas som skall ligga till grund för beslut om ingreppet. Den ekonomiska vetenskapen kan troligen i de flesta fall ännu inte - som hjälpmedel för en politik - erbjuda några kvantitativa metoder för en optimal lösning av styrmedelsfrågan i här aktuella situationer. Svårlösta frågori sammanhanget är synen på kommande generationers behov och det därav följande problemet att bestämma en riktig kalkylränta. Osäkerhet om framtida utvinningsteknologiers effektivitet och därmed sammanhängande samt storleken av framtida utvinningsbara tillgångar är utvinningskostnader andra problem. Det förhållandet att prospektering ej igångsätts förrän ekonomisk lönsamhet synes uppnåelig rycker vidare för närvarande undan grunden för de mest långsiktiga bedömningarna.

5.5.5 principer för utnyttjande av ekonomiska Grundläggande

och sambanden med andra medel i naturresurs-

styrmedel

politiken

Inledning

Huvudsyftet med att införa speciella ekonomiska styrmedel typ skatter och avgifter i miljöpolitiken framgår av följande citat ur mil jökostnadsutredningen, SOU 1978:43 (MIKO). Enligt MIKO:s uppfattning bör för i anspråktagande av naturmiljön gälla samma villkor som för övriga produktionsfaktorer, nämligen att ersättning skall lämnas för de uppoffringar som görs. Vidare understryks ”det kostnadsansvar för utnyttjande av angelägna i att principen om fullt naturresurser får utgöra en utgångspunkt i det fortsatta miljöpolitiska arbetet (s 301). MIKO drar slutsatsen att ”en lösning för att nå en så rättvis fördelning som möjligt av miljöpolitikens olika kostnader och samtidigt söka minska de totala kostnaderna kan vara att fullt ut tillämpa principen om förorenarens kostnadsansvar genom att komplettera kostnadsansvaret för de åtgärder som föreskrivs i tillståndsprövning och dylikt med avgifter för att täcka resterande kostnader. (s 305). Som nämnts inledningsvis har flera offentliga utredningar på senare år

Medel 411

föreslagit ekonomiska styrmedel för mil jöpolitiska syften. MIKO:s slutsatser torde ha varit vägledande också för dessa utredningar. De förslag om miljödifferentierad energiskatt som naturvårdsverket utarbetat torde exempelvis kunna passa in i det tankemönster MIKO utvecklat. Naturresurs- och miljökommittén utgår också från MIKO:s slutsatser men har vidare direktiv än MIKO. Naturresurs- och miljökommittén behandlar förutom miljöpolitiska aspekter och styrmedel även styrmedel för påverkan av utvinning, omvandling, slutlig användning och resthantering av naturresurserna. För en renodlad naturresurspolitik är det viktigt att uppmärksamma att priset på olika produktionsfaktorer har en styrande verkan. Även här bör och kunna användas - sätt som i avgifter punktskatter på liknande miljöpolitiken - för att förverkliga principen om ett fullt kostnadsansvar för ianspråktagande av naturresurser. Fullt kostnadsansvar kan exempelvis innebära att brukare av naturresurser även ansvarar för de kostnader samhället åsamkas genom naturresurshanteringens avigsidor. Därigenom kommer aktörerna i ekonomin att möta de verkliga kostnaderna för ianspråktagande av naturresurser - och göra sitt val av naturresurser därefter. De ekonomiska styrmedlen bör inordnas i en för naturresurspolitiken gemensam styrmedelsstrategi. Därvid är det viktigt att beakta de samband som kan finnas mellan olika medel. I följande tre bemärkelser kan sådana samband vara värda att beakta: E! andra medel kan utgöra en förutsättning för att ekonomiska styrmedel skall vara effektiva D andra medel kan utgöra substitut till ekonomiska styrmedel E! ekonomiska styrmedel kan utgöra komplement till andra styrmedel

Förutsättningar för att ekonomiska styrmedel skall vara

effektiva

Till huvudförutsättningarna för att ekonomiska styrmedel skall vara effektiva och sättas in på rätt plats för avsedd verkan krävs att grundläggande kunskaper och praktisk utredningsmetodik finns tillgänglig och att någon organisation har till uppgift att administrera dessa medel. Dessa olika förutsättningar - eller typer av medel - är av stor betydelse för funktionsdugligheten i processen från kunskapsbildning till politiska beslut. Därmed kan dessa medel också få stor betydelse för den praktiska utformningen av ekonomiska styrmedel. Behovet av grundläggande kunskaper i naturresurshushållningen har behandlats ovan (avsnitt V:5.1). Förutom behovet av grundläggande kunskaper om samband och toleransgränser i naturen m fl av naturen givna begränsningar nämns i angivna avsnitt att behov föreligger att känna till vilka effekter mer specifika styrmedel inom naturresurs- och miljöpolitiken kan ge. När det gäller grundläggande kunskaper om ekonomiska styrmedel torde de ekonomisk-teoretiska problemställningarna vara väl belysta i olika forskningsrapporter och i offentliga utredningar. Grundläggande kunskaper är också en förutsättning för att de ekonomiska styrmedlen skall kunna sättas in på rätt plats, dvs att rätt funktion styrs.

412 Medel

Grundläggande kunskaper om ekonomiska styrmedel

Miljökostnadsutredningen, SOU 1978:43 (MIKO), har gjort en grundlig genomgång av såväl teoretiska som praktiska förutsättningar för valet av styrmedel i miljöpolitiken. MIKO slår fast principen om förorenarens kostnadsansvar och att styrmedel bör väljas så att de miljöpolitiska målen nås till lägsta samhällsekonomiska kostnad. MIKO konstaterar att bristen på information rörande miljöpolitikens kostnader och intäkter gör styrmedelsfrågan svårbehandlad. Användningen av regleringar är enligt MIKO inte en väg runt problemet att kartlägga och värdera miljöförstöringens kostnader. MIKO konstaterar att användningen av regleringar som styrmedel inte automatiskt medför en samhällsekonomiskt optimal miljöpolitik. Bristen på grundläggande kunskaper är vidare besvärande inte enbart vid val av styrmedel utan även vid fastställande av från samhällsekonomisk synpunkt optimala miljöpolitiska mål. I praktiken måste såväl mål som styrmedel fastställas med utgångspunkt från otillräcklig information. En väsentlig slutsats av utredningens genomgång av olika styrmedel är att tillgången på information kan avgöra vilket styrmedel eller vilka kombinationer av styrmedel som bör användas. Vidare anser MIKO att när flera olika

verksamheter tillsammans producerar den föroreningsmängd som skall

påverkas, kan ekonomiska styrmedel användas men styrmedelsfrågan måste avgöras från fall till fall. MIKO:s generella slutsats är dock att reglering i det enskilda fallet måste vara den grundläggande principen i miljövården. Generella styrmedel regleringar eller avgifter - kan främst vara användbara för att angripa nationella eller regionala föroreningsproblem, anser MIKO. Även när det gäller påverkan av utvinning, omvandling, slutlig användning och resthantering av naturresurserna har diskussioner förts kring ekonomiska styrmedel i skilda forskningsrapporter och i offentliga utredningar. Bland forskningsrapporterna kan en hel skriftserie om naturresurser och framtiden från sekretariatet för framtidsstudier nämnas (4). Företagsskatteberedningen (2,5) påpekar att speciella råvaruskatter kan få hög genomslagskraft för sammansättningen av slutprodukter som till stor del består av knappa - och skattebelagda - råvaror. Utredningen förordar dock inte generell råvarubeskattning på grund av praktiska hinder i uppbörden m m.

Substitut

Andra medel kan utgöra mer eller mindre likvärdiga substitut till ekonomiska styrmedel. I naturresurs- och miljöpolitiken är normering, förbud (se bilaga 2), produktkontroll, koncessionsgivning och andra regleringar i det enskilda fallet sådana substitut. I den av kommittén utgivna bakgrundsrapporten om ekonomiska styrmedel (2) redovisas för- och nackdelar med bruket av dessa medel jämfört med ett bruk av regleringar för samma styrande syfte. Det viktigaste argumentet för ekonomiska styrmedel är att dessa kan användas för att stimulera till ett önskat beteende och teknologiskt

Medel 413

nyskapande, vilket sällan är fallet beträffande andra styrmedel. Vid regleringar tvingas ett önskat beteende fram. Ekonomiska styrmedel kan konstrueras så att de styrobjekt som låter sig påverkas, och därmed medverkar till ett genomförande av de av samhället uppsatta målen, kommer att få en ekonomisk fördel jämfört med andra styrobjekt som inte medverkar. Vid bruk av regleringar kan det hända att de styrobjekt som lyckas utverka undantag, uppskov eller på annat sätt minska verkan av reglerna för egen del får en ekonomisk fördel jämfört med andra. Ekonomiska styrmedel kan sammanfattningsvis användas för att premiera det önskade beteendet hos styrobjekten. Vid regleringar är det däremot risk att de som inte medverkar till ett genomförande av de av samhället uppsatta målen premieras ekonomiskt. Ett annat viktigt argument för ekonomiska styrmedel, särskilt avgifter, är att företagens övergångsproblem underlättas genom att de som måste använda en avgiftsbelagd produkt kan göra det medan andra som har möjlighet avstår automatiskt av företagsekonomiska skäl. Vid regleringar/ förbud med möjlighet till dispens måste myndigheter eller politiker mot bakgrund av sysselsättningsläge rn fl omständigheter i det enskilda fallet göra bedömningar som kan kräva både tid och stora ekonomiska insatser från såväl företag som myndigheter och politiker. Det mest använda argumentet mot bruket av sådana ekonomiska styrmedel som avgifter har varit att detta gör det möjligt att köpa sig fri från ansvaret att motverka miljöförstörelse. På samma sätt skulle det kunna hävdas att råvaruskatter jämfört med fysiska regleringar av uttaget- ger möjligheter att köpa sig rätten att utnyttja knappa naturresurser. Mot detta senaste argument kan hävdas att vi dagligen köper oss rätten att utnyttja knappa resurser och att vi inte har något effektivare system för fördelning av resurser än prismekanismen. Kvoteringar och detaljerad styrning av resurserna kan inte ge den balans på företagsnivå som vår komplicerade ekonomi kräver för att fungera. Om företagen inte får produktionsmedel i rätt tid och i rätt mängd kan allvarliga konsekvenser för vår ekonomiska utveckling uppstå. Vidare kan det hävdas att i sådana fall där prissystemet är ofullkomligt och medför risk för utarmning av våra resurser - så är en första att söka naturlig åtgärd korrigera prissystemet exempelvis genom råvaruskatter av lämplig storlek - hellre än att införa regleringar som bot mot ett systemfel i prissystemet. Ett annat ofta brukat argument mot sådana ekonomiska styrmedel som avgifter är att bruket av dessa försämrar de ekonomiska förutsättningarna för exportindustrin och den konkurrensutsatta hemmamarknadsindustrin. Om miljökraven är hårdare i Sverige än i vissa konkurrentländer eller om de svenska företagens råvarukostnader höjs genom skatter leder detta enligt kritikerna till negativa effekter på de viktiga samhällsekonomiska målen full sysselsättning, prisstabilitet och balans i utrikesbetalningarna. Problemen anses bli allvarliga för särskilt utsatta industriföretag om dispens ej kan erhållas. Alla styrformer medför visserligen kostnader för styrobjekten men vid avgiftslösningar tillkommer själva avgiften, dvs företagens kostnadsansvarför naturresurs- och mil jöpolitiken utvidgas. Generellt verkande avgifter ses därför som ett hot mot nämnda mål. Naturresurs- och miljökommittén har å andra sidan inledningsvis i detta avsnitt konstaterat att det hittills inte

Medel

gjorts några systematiska uppföljningar över anpassningskostnaders storlek i samband med regleringar. visar att samhällets kostnader för Följande hypotetiska resonemang bör kunna vara väl så höga som motsvarande kostnader för regleringar ekonomiska styrmedel. Principiellt sett bör rimligen kostnaderna för anpassning i industrin kunna bli större för ett visst givet förbud med tillhörande dispensmöjligheter eller än för ett ekonomiskt med liknande en viss given koncessionsform styrmedel effekter. Detta grundas på det faktum att syfte och faktiska antagande ekonomiska styrmedel främst kan väntas påverka de företag som har lägst för en given av myndigheterna eftersträvad åtgärd. anpassningskostnad Företag med anpassningskostnader som överstiger det ekonomiska styrmedlets nivå kommer att välja att betala avgiften, punktskatten, att inte utnyttja subventionen för ombyggnad etc och att bibehålla sina produktionsmetoder. Det intressanta i jämförelsen är nu att det inte är säkert att det är företaget med de högsta anpassningskostnaderna som får dispens i regleringsfallet. Andra omständigheter kan vara avgörande. Kanske är det de företag som lägger ned mest arbete (och därmed högst kostnad) på dispensförfarandet som får dispens. Om det inte är anpassningskostnadernas storlek som avgör vilka företag som styrs kan de totala och genomsnittliga anpassningskostnaderna bli högre i regleringsfallet. Till företagens samlade kostnader för styrning skall avgifter läggas eller subventioner dras vid bruk av ekonomiska styrmedel. Till de samhällsekonomiska kostnaderna skall myndighetskostnader samt en kostnadsbedömning av eventuella negativa konsekvenser för tredje man läggas. Om avgifter - dvs där ett stort antal använts där de är lämpliga från effektivitetssynpunkt skall påverkas och det är av mindre betydelse vilka av styrobjekt som pâverkas - så bör rimligen myndighetskostnaderna bli styrobjekten än om tillståndsgivning skulle användas i motsvarande situation.

lägre

Om skattebetalarna ges ansvar för naturresurs- och miljöpolitikens kostnader eller om de styrda företagen ges detta ansvar spelar ingen roll i ett totalt samhällsekonomiskt perspektiv. Regionalpolitiska och fördelningspolitiska skäl kan dock spela in i ett val mellan dessa finansieringsalternativ. Dessa senare perspektiv kan också ha betydelse i de fall det gäller att bedöma eventuella negativa konsekvenser för tredje man. Sammanfattningsvis bör dock de totala samhällsekonomiska kostnaderna för styrning bli lägre om man ej på förhand utesluter möjligheten att använda ekonomiska styrmedel i situationer då de är lämpliga och i stället på ett olämpligt sätt brukar regleringar. I avsnitt 2 i bakgrundsrapporten om ekonomiska styrmedel (2) framläggs ytterligare argument för och emot ekonomiska styrmedel. Av bakgrundsrapporten framgår vidare när ekonomiska styrmedel bör användas och hur de bör konstrueras med hänsyn till de nackdelar som framförs.

u Medel 415

Kommitténs förslag

Kostnadsansvaret

Naturresurs- och miljökommittén föreslår att om ett fullt principen kostnadsansvar för ianspråktagande av naturresurser bör vara vägledande i det fortsatta arbetet. naturresurspolitiska För miljöaspekterna har miljökostnadsutredningen, SOU 1978:43 (MIKO), redan föreslagit denna princip. Med fullt kostnadsansvar för ianspråktagande av naturresurser menas ansvar för de olika kostnadsslag som MIKO har angivit, dvs reglerings- och kontrollkostnader, kostnader för skyddsåtgärder, forskning, information och bevarande, i förekommande fall kostnader för återställning och kompensation för förödda naturresurser samt i lämpliga fall ersättning för tillspillogivna immateriella vården. Utöver detta kan tillkomma skyldighet att betala skatt på vissa naturresurser. Skatternas nivå behöver ju, till skillnad mot avgifter, enligt författningarna till ansvar för ej vara kopplade någon kostnad som samhället åsamkas för stunden eller i framtiden. Skatternas nivå kan bestämmas av statsfinansiella skäl eller av eventuella behov av kompensatoriska åtgärder i syfte att motverka en rådande felstyrning i naturresurshanteringen.

Principer för bruk av ekonomiska styrmedel

Naturresurs- och miljökommittén anser för det första att ekonomiska styrmedel kan utgöra ett kraftfullt komplement till andra medel i naturresurs- och miljöpolitiken. Genom att bruka ekonomiska styrmedel tillsammans med administrativt fastställda gränser eller normer kan vidare det ofta framförda ”köpa sig fri-argumentet förlora sin giltighet. I syfte att eliminera risken att någon genom att exempelvis betala en avgift skall kunna köpa sig fri från sitt ansvar att motverka miljöförstörelse eller slöseri med naturresurser kan avgifterna exempelvis kompletteras med normer för utsläpp och produktsammansättning. Genom att använda successivt eller diskontinuerligt sjunkande avgifter kan man premiera de företag som underskrider av samhället uppställda normer och gränsvärden. Kommittén anser att av samhället fastlagda målsättningar bör utgöra grunden för hur stor belastning på naturresurser och miljö som kan tillåtas. Utifrån dessa mål bör man välja det eller de eller den kombination av styrmedel som bäst främjar syftet. När det gäller införande av ekonomiska styrmedel kan sålunda inte de ekonomiska incitamentens tillåtas styrka avgöra vilket resultat som skall nås. Kommittén anser sammanfattningsvis att ekonomiska alltid - vid styrmedel bör övervägas - som ett komplement beslut om regleringar eller normer. I vissa fall kan ett ensidigt bruk - i den meningen att inga andra direktverkande styrmedel brukas därjämte för samma syfte - användas för att angripa naturresurs- och miljöproblem. Sådana fall karaktäriseras av att ett stort antal objekt skall påverkas och att de enskilda objektens bidrag till miljöförstöringen eller förödelsen av naturresurser är av mindre betydelse samt att skadeverkningarna påverkas av den totala begränsningen, ej av var begränsningen sätts in. Problemet är att påverka den totala belastningen på

416 Medel

miljön genom att styra objektens sammantagna beteende. Även i dessa fall är det givetvis väsentligt att samhället genom lagstiftning och organisation anger de gränser som kan accepteras och att de ekonomiska styrmedlen justeras eller kompletteras med andra medel om avsedd verkan inte nås. Kravet på fastställande av accepterade gränser bör dock inte drivas så långt att ett enskilt bruk av ekonomiska styrmedel för att styra i en viss med naturresurs- och miljöpolitiken förenlig riktning hindras. Om det på goda grunder kan fastställas att omfattningen av en viss hantering eller företeelse bör minskas så bör ekonomiska styrmedel kunna brukas för detta syfte. Vidare kan ekonomiska styrmedel införas i avvaktan på ett förbud. Därigenom kan användningen av en naturresurs - vars hantering exempelvis innebär - innan förbudet träder i kraft. belastning på miljön nedbringas Huvudsyftet med ett sådant styrmedel är att förebåda och att dämpa omfattningen av de omställningsproblem som brukar bli följden av ett förbud. Kommittén anser att sådana ekonomiska styrmedel alltid bör övervägas i samband med beslut om ett förbud. Det är också möjligt att ta ut en avgift för erhållande av dispens efter förbudets ikraftträdande. Naturresurs- och miljökommittén föreslår att sådana avgifter ges en nivå som gör det företagsekonomiskt ogynnsamt att utnyttja dispensmöjligheten.

Grundläggande kunskaper

Vad ovan sagts ställer krav på ytterligare forskning och utveckling inom området men i en resultatinriktad naturresurs- och miljöpolitik återstår för närvarande en något sämre lösning än den teoretiskt bästa tänkbara. Med denna utgångspunkt kan kriteriet för ett användbart ekonomiskt styrmedel i detta fall vara att medlet ger en styreffekt i önskad riktning. De ekonomiska styrmedlen kan vidare justeras tills önskad effekt har uppnåtts, om effekterna med avseende på målsättningen kan mätas. Det kan vidare vara lämpligt att i början medvetet sätta eventuella råvaruskatter lågt i förhållande till de effekter man vill uppnå. Efter en testperiod kan skatterna sedan höjas successivt för att till slut nå rätt styrka. Möjligen kan man genom en löpande uppföljning av skatternas effekter vinna erfarenheter för en - i senare fall - i utgångsläget effektiv skattenivå. Sammanfattande anser kommittén att användande av alla styrmedel i naturresurspolitiken ställer stora krav på grundläggande kunskaper- dels om de naturgivna begränsningarna, dels om på vilken plats ekonomiska eller andra styrmedel skall sättas in för att avsedd verkan skall nås samt om de effekter på naturresurshanteringen som särskilt ekonomiska styrmedel kan få. Kommittén anser i och för sig att ytterligare forskning kring de ekonomisk-teoretiska problemen är nödvändig. Viktigare är dock att mer omgående vinna grundläggande kunskaper om de ekonomiska styrmedlens effekter genom att utföra praktiska försök. För utnyttjande av ekonomiska styrmedel fordras vidare - som nämnts inledningsvis - olika utredningsmerodiska hjälpmedel och att någon organisation har till uppgift att administrera dessa medel. Då ekonomiska styrmedel främst bör utnyttjas för att angripa problem på nationell nivå (jfr MIKO ovan) kan det vara lämpligt att ge denna uppgift till de centrala

Medel 417

myndigheter som redan har övergripande ansvar för hushållningen inom olika sektorer. , När det gäller utredningsmetoder föreslår kommittén i det följande ett utvidgat användande av konsekvensbeskrivningar för att systematiskt utvärdera vissa förslag till åtgärder i samhället från naturresurs- och miljösynpunkt. En sådan systematisk utvärdering kan tillfredsställa ovan nämnda behov att vinna erfarenheter om effekterna av ekonomiska och kontinuitet styrmedel. Systematik är troligen nödvändiga element i en sådan kunskapsbildning. Det sist sagda - liksom behovet att inordna de ekonomiska styrmedlen i en för naturresurspolitiken gemensam styrmedelsstrategi - talar för att arbetet med utformningen av de ekonomiska styrmedel olika myndigheter kan ha till uppgift att förvalta, kan behöva samordnas.

Restrisker

Även om miljöpolitiken är framgångsrik i den meningen att av samhället uppställda gränser i allmänhet inte överskrids så kvarstår ändå ofta en restrisk. Medan förhållandevis stor uppmärksamhet ägnats åt minimering av denna restrisk genom hanteringsföreskrifter har mindre uppmärksamhet

ägnats åt att kompensera dem som trots åtgärderna drabbas. (Se V:5.6.)

Som framhållits är det en grundläggande princip att det företag som vållar skada skall stå för de kostnader som krävs för att sanera miljön och kompensera skadelidande. Om detta av någon anledning inte kan ske kvarstår möjligheten att ålägga hela eller delar av den industri som omfattas av miljöskyddslagens bestämmelser ett kollektivt kostnadsansvar för uppkomna skador. Alternativt kan alla tillverkande företag ges ett strikt ansvar för skador som åsamkats av företagens produkter. Detta kostnadsansvar skulle kunna utkrävas genom någon form av avgifter från de företag vars produkter eller hantering av naturresurser är behäftade med restrisker. Avgifterna kunde tillföras budgeten eller något slag av fond. Ur fonden kan sedan ersättning lämnas för skador som orsakats av miljöfarlig verksamhet. Enligt motion som bifallits 1981/82:1921, av riksdagen, bör regeringen låta utreda denna utskottets är en fråga. Enligt mening ersättningsfond finansierad med avgifter en lämplig utgångspunkt för vidare överväganden i denna fråga. Naturresurs- och miljökommittén anser att nämnda avgifter bör utformas så att proportionalitet - så långt möjligt är - föreligger mellan avgifternas nivå och den kalkylerade restrisken för olika produktslag. I annat fall kan komma att betraktas avgiften som en utväg att undslippa ansvar för miljön genom övervältring av kostnadsansvaret på andra företag. En här beskriven avgiftssättning kan vara svår att genomföra i praktiken. En lösning på problemet kan vara att ålägga företagen strikt ansvar för de egna produkternas säkerhet och samtidigt ge företagen möjlighet att teckna produktansvarsförsäkringar. Administrationen av försäkringar och avgifter skulle därvid kunna inordnas i det befintliga försäkringsväsendet. Försäkringsväsendets premiesättning skall bygga på de ovan nämnda principerna. Mil jöskadeutredningen (SOU 1983:7) har diskuterat fördelar och nackdelar med tänkbara modeller för olika ersättningssystem med här diskuterade

418 Medel

syften. Utredningen har dock väsentligen begränsat sig till de juridiska aspekterna. Naturresurs- och miljökommittén har i sitt utredningsarbete fört diskussioner i denna fråga - bl a utifrån aspekten kostnadsansvarets fördelning och därav följande styreffekter på den miljöfarliga verksamhetens omfattning. Kommittén vill framhålla dessa olika förslag - fondsystem med kostnadsaneller försäkringsformer där gängse principer för passad avgiftssättning premiesättning brukas - som exempel vilka är väl förenliga med det synsätt på användandet av ekonomiska styrmedel som kommittén framlagt.

omvandling, slutlig användning och resthan- Styrmedel för utvinning,

tering

I syfte att påverka utvinning, omvandling, slutlig användning och resthantering av naturresurser kan punktvisa råvaruskatter eller andra punktvisa skatter användas. Kommittén vill därvid fästa uppmärksamheten på att direkta ingrepp i syfte att i detalj påverka marknadshushållningen med naturresurser får betydelse för ständigt återkommande beslut i de företag som utvinner och omvandlar naturresurser. Stora delar av näringslivet deltar i dessa processer. Kommittén utgår därför från att direkta ingrepp i syfte att i detalj påverka marknadshushållningen inte kommer att bli framgångsrika. Ingreppen bör därför vara av generell karaktär. Selektiva ingrepp typ ransonering/ kvotering baserade på en uppfattning om vilken produktion som är mest önskvärd ur samhällets synvinkel kan leda till svåra obalanser på företagsnivå i hela ekonomin, såvida inte ingreppen kan kompenseras med importerade resurser. Selektiva (individuella enligt MIKO) ingrepp - i den meningen att myndighetsutövande sker i frågor som rör naturresurshushållningen i enskilda företag - bör endast förekomma i uppenbart lämpliga situationer. Vid fördelningen av importlicenser eller förbrukningskvoter mellan företagen i en bransch kunde man under åren 1947-1949 ofta inte finna andra mer objektiva kvoter för tilldelningen än att företaget tidigare importerat eller förbrukat ifrågavarande vara (6). I samband med oljekrisen 1973 genomförde SCB på regeringens uppdrag en input-outputstudie som skulle utgöra underlag för en bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av en medvetet styrd tillförsel av energi till olika industrigrenar. Finansdepartementets utredare drog slutsatsen att en jämn nedjustering av energitillförseln över alla branscher skulle åstadkomma minst skada. Exemplen ger en antydan om att en medveten styrning av resurserna till vissa branscher eller företag kan bli svår att genomföra.

Omflyttning av skattebelastningen för stimulans

Införande av ekonomiska styrmedel i naturresurspolitiken bör ej medföra en ökad belastning på näringslivet sammantaget. Ett övergripande syfte med dessa medel skall vara att stimulera till lösningar som är fördelaktiga från genom att flytta om belastningen från naturresurshushållningssynpunkt områden där den innebär olägenheter i naturresurshanteringen till områden där den är mindre till förfång. Nettoeffekten bör bli en starkare belastning på och naturresurskrävande verksamheter. Detta bör ge ett miljöfarliga

Medel 419

företagsekonomiskt incitament till utveckling av en teknik som är mer anpassad till hushållningsmålet.

5.5.6 Uppföljning av styrmedlens effekter

Inledning

Tillgången på naturresurser är beroende av en mängd faktorer. I vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlingsfrihet. I andra fall kan handlingsutrymmet vara så pass begränsat att eftergifter för krav från andra politikområden knappast kan göras. De ekonomiska och politiska villkor som ligger bakom avvägningar mellan naturresurspolitiska och andra aspekter kan förändras relativt snabbt. Därmed förändras även tillgängligheten för olika naturresurser. Försörjningsläget för en viss naturresurs kan därför ofta inte slås fast för någon längre period. Därmed kan ej heller eventuella behov av styrning fastställas för längre perioder. Behov av styrning kan uppkomma inom nya områden efter hand. Motiven för styrning kan försvagas eller förlora sin giltighet inom andra områden.

Kommitténs förslag

Ovan skisserade bild av tillgängligheten på naturresurser och effekterna av hanteringen torde komma att förändras över tiden. Vidare bör eventuella styrmedel i naturresurs- och miljöpolitiken kunna justeras eller kompletteras med andra styrmedel om felstyrning uppstår eller om styreffektiviteten blir låg. Med beaktande av vad ovan sagts bör styrning och utformning av styrmedel i naturresurspolitiken inte ges en på förhand given inriktning och form. Såväl taktiska som strategiska förändringar i bruk, byte och utformning av styrmedel bör tillåtas. Styrmedlen bör för det första anpassas i styrka och införas med tillräcklig planeringshorisont för att negativa effekter på andra mål i samhället skall kunna lindras. Planeringshorisonten bör dock ej förlängas så att chansen till styrning omintetgörs. Kravet på planeringshorisont bör ej heller hindra en successiv anpassning till ändrade förhållanden. Ekonomiska styrmedels utformning bör således för det andra alltid följas upp och anpassas till rådande förhållanden. Antag exempelvis att subventionering av marknader (7) används för att påskynda införandet av en från naturresurssynpunkt angelägen teknik. Då tekniken är kommersiellt lönsam bör stödet avvecklas. Sådana principer bör vara explicit formulerade i den lagstiftning som reglerar styrmedlens utformning. Å andra sidan bör lagstiftningen ge garantier föratt samhället står för sina utfästelser så länge de i lagstiftningen specificerade ekonomiska omständigheterna föreligger. I annat fall torde medlens verkan på företagens planering bli svår att förutse. Kravet på att styrmedlen införs med tillräcklig planeringshorisont och kravet på stabila förhållanden står emot kravet på anpassning till ändrade

420 Medel

förhållanden. En ur olika synvinklar acceptabel avvägning mellan dessa krav bör kunna underlättas genom någon form av systematisk kunskapsbildning kring dessa frågor. I detta perspektiv vill kommittén framhålla lämpligheten i att samhället söker ha en framförhållning för att - bland eller i kombination med administrativa medel i naturresurs- och miljöpolitiken - kunna införa,

modifiera eller avveckla sådana direktverkande ekonomiska styrmedel som

punktvisa kompletterande råvaruskatter och andra punktskatter, punktvisa skattelättnader, böter, kompletterande avgifter och andra avgifter, subventioner, statliga lån och lånegarantier. Den främsta uppgiften i denna framförhållning blir att löpande följa upp och bedöma behovet av kompletterande styrning. Ett bisyfte är att om möjligt förutse resursknapphet på vissa råvaror. Om samhället därefter på sådana grunder beslutar om manipulation av den inhemska prisbildningen w utöver den som redan sker för syften utanför naturresurspolitiken på knappa råvaror och substitut till dessa samt ger stöd till i sammanhanget passande forskning, kan svensk teknik möjligen få ett försprång i den internationella konkurrensen.

5.5.7 Exempel på speciella ekonomiska styrmedel som kan övervägas närmare

Inledning

Kommittén ger i detta avsnitt exempel på möjliga konstruktioner av ekonomiska styrmedel inom kommitténs område. Avsnittet avslutas med ett förslag om utredning av ett speciellt styrmedelssystem. I det följande ges exempel på ekonomiska styrmedel som kan övervägas:

Exempel

Punktskattebeläggning i avvaktan på förbud

Kommittén har i det föregående av detta avsnitt föreslagit att samhället alltid bör överväga att införa ekonomiska styrmedel i avvaktan på att beslut tas om ett förbud och i avvaktan på att detta skall träda i kraft. Exempelvis kan samhället därvid ånyo överväga att införa punktskatter på blyhaltiga drivmedel samt pröva möjligheten att punktskattebelägga asbesthaltiga bromsband. Utredningen Bensin utan bly, DsJo 1979:11, har bl a utrett den förstnämnda frågan. I samband med övervägandet av en sådan miljöskatt kan det vara lämpligt att särskilt beakta de företagsekonomiska hinder för en sådan ordning som kan finnas inom den svenska industrin. (8) Effekterna av en punktskattebeläggning på bromsband med asbest har exemplifierats utförligt i bakgrundsrapporten (9). På liknande sätt kan resonemang föras om andra produkter med innehåll av farliga komponenter. Vidare skulle de myndigheter som deltar i samhällets beslut kring produkter med farligt innehåll kunna ges i uppdrag att - inom ramen för

Medel 421

myndigheternas ordinarie och resurser - en områdesbevakning göra inventering av vilka produkter som kan vara lämpliga att punktskattebelägga i awaktan Kommittén på ett förbud. vill vidare åter fästa uppmärksamheten på möjligheten att avgiftsbelägga rätten till dispens från gällande förbud. Kommittén har föreslagit att sådana avgifter skall ges en sådan nivå som gör det företagsekonomiskt ogynnsamt att utnyttja dispensmöjligheten.

Skatter/avgifter kombinerade med administrativt fastställda gränser

Kommittén har ovan förordat att ekonomiska styrmedel kombineras med administrativt fastställda gränser. Differentierade avgifter på svavelhaltigt bränsle är ett sådant exempel. Kommittén vill som grund för detta hänvisa till den totalkonsekvensbedömning avseende komplexet svavel-försumingenergiproduktion som lämnas i bilaga 3 till betänkandet. (3) I nämnda bedömning framkastas tanken att bränslen med svavelhalt belastas med avgifter i förhållande till svavelinnehållet. Det förutsätts vidare att skatterestitution kommer att ges till företag som investerar i teknologi som ger minskad mängd svavel per producerad nettoenergienhet. Genom att använda successivt eller diskontinuerligt sjunkande avgifter kan man även inom andra områden premiera av företag som underskrider samhället uppställda gränsvärden för utsläpp eller normer för förbrukning av naturresurser. De myndigheter som har att verka inom olika sektorer av naturresurshanteringen skulle kunna få i uppdrag att - inom ramen för myndigheternas ordinarie områdesbevakning och resurser - kartlägga på vilka områden kan kombineras skatter/avgifter med gällande normer i syfte att stimulera och andra brukare av naturresurser företag att överträffa de genomsnittliga krav samhället kan ha uppställt genom dessa normer.

Speciella råvaru- eller resursskatter med syfte att påverka hanteringen

av enskilda naturresurser

Kommittén hari det föregående av detta avsnitt förutsatt att direkta ingrepp i syfte att påverka marknadshushållningen med naturresurser bör vara av generell karaktär. Selektiva ingrepp - i den meningen att myndighetsutövande sker i frågor som rör naturresurshushållning i enskilda företag - bör inte förekomma. Naturresurs- och miljökommittén har vidare angivit tänkbara motiv för att införa råvaru- och resursskatter. Kommittén anser att råvaru- och resursskatter kan utnyttjas för att påverka samhällsutvecklingen i en riktning där större hänsyn tas till behoven av en förbättrad hushållning med naturresurser. Kommittén geri det följande exempel på hur samhälletinom ramen för den beredskap som ovan föreslagits - skulle kunna utnyttja ekonomiska för att påverka utvecklingen styrmedel i angiven riktning: D Skatt på engångsartiklar” eller andra produkter med kort livslängd; behovet av styrning torde i detta fall kunna härledas såväl ur kravet på uthållighet som ur kravet på ökad effektivitet i naturresurshanteringen. Detta motiv för styrning återfinns exempelvis

i tilläggsdirektiven (Dir

1982:9) för utredningen (Jo 1980:05) om återvinning av dryckesförpackningar. Enligt tilläggsdirektiven skall sådana förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenheter från

422 Medel

miljösynpunkt främjas. Medlet för att nå detta syfte föreslås bli en differentierad miljöavgift på dryckesförpackningar. Enligt direktiven skall i princip endast engångsförpackningar beröras”. I syfte att förbereda utarbetande och införande av engångsskatter” på flera typer av produkter än dryckesförpackningar skulle en inventering kunna göras. Inventeringen bör i så fall inledas med en kartläggning av vilka engångsartiklar eller andra produkter med kort livslängd som innehåller knappa resurser i en sådan mängd att ingrepp behöver diskuteras. Därefter kan det diskuteras vilka skattenivåer olika produkter ”tål” utan att rent prohibitiva effekter uppnås. Slutligen bör debiterings- och indrivningstekniska aspekter läggas kring de produkter som utkristalliserats som potentiella beskattningsobjekt. D Punktskatter på grus och sand: tillståndsplikt har införts för täkt av grus och sand. Täkttillstånd ges under förutsättning att inte oersättliga värden i naturmiljön går förlorade och med förbehåll att exploatören återställer naturmiljön på visst sätt efter avslutad verksamhet. Genom punktskattebeläggning av grus och sand skulle även en efterfrågedämpande verkan kunna erhållas. Punktskatten bör sättas på en sådan nivå att det i många fall blir företagsekonomiskt lönsamt att utnyttja substitut till grus och sand. En skatt under denna nivå torde bli verkningslös. Ett substitut till grus och sand är krossad sten. Ett problem med detta styrmedelsförslag är att stenkrossning är energikrävande. En avvägning mellan olika intressen inom naturresurshushållningen måste göras och styrmedlen bör utformas därefter. Naturvårdsverket har nyligen på regeringens uppdrag lämnat förslag till avgift på täktverksamhet. Syftet med avgiften är finansierande. Avgiften skall täcka samhällets kostnader för investeringar, prioriteringar och tillsyn av täktverksamheten. D Områdesvisa ingrepp i naturresurshanteringen: genom att exempelvis punktskattebelägga vissa för olika näringar väsentliga förbruknings- och insatsvaror kan även speciella ekonomiska styrmedel ges en mer övergripande verkan.

Beslut om en särskild avgift på handelsgödsel har tagits. Effekterna av denna avgift skulle kunna följas upp inom ramen för den ovan föreslagna beredskapen. Vidare kan möjligheten att lägga en särskild införselavgift på importerad råfosfat övervägas. En eventuell avgift bör om möjligt ges en sådan nivå att det blir företagsekonomiskt lönsamt att utnyttja de norrländska fosfattillgångarna för inhemsk produktion av handelsgödsel. Förslaget är speciellt motiverat med tanke på den låga kadmiumhalten i inhemska fosfattillgångar. Naturresurs- och miljökommittén vill vidare i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på att vissa naturresurser - som är nödvändiga för biologiska processer -inte är substituerbara. Exempel på sådana resurser är vatten, syre, kväve, järn, zink, selen och fosfor. Vatten torde trots stora regionala obalanser aldrig bli en bristvara. Detsamma gäller självfallet syre och kväve. Järn, zink och selen har visserligen stor betydelse för biologiska processer men behovet är mycket litet kvantitativt sett. När det gäller fosfor är däremot både tillgången begränsad och behovet stort kvantitativt sett.

Medel 423

Detta förhållande är ett motiv för en naturresursskatt på fosfat - såväl importerat som inhemskt. Genom en sådan skatt kan - om den är tillräckligt hög- incitament ges till en ökad användning av slutna system i jordbrukets hantering av fosforhaltiga gödselmedel. Produktionskapaciteten i det svenska jordbruket är för närvarande större än behovet. Det finns goda skäl att utnyttja denna produktionskapacitet på ett sätt som gör att belastningen på andra naturresurser kan lindras. Ekonomiska styrmedel kan utnyttjas för att göra en sådan produktion lönsam. Naturresurs- och miljökommittén utvecklar detta närmare i det följande. I utredningen Naturresurserna och vår framtid, som utarbetats vid forskningsrådsnämnden (3), lanseras begreppet fytokemi. Enligt rapporten kan den nuvarande petrokemiska industrin kompletteras med en fytokemisk industri. Råvarorna i sistnämnda industri utgörs av olika former av biomassa. Produktionen kan ske med biologiska metoder. Av ved, vegetabiliska jordbruksprodukter, alger m m kan olika kemikalier framställas. Kemikalierna kan därefter utnyttjas för att framställa sådana slutprodukter som tvättmedel, lim, läkemedel, lösningsmedel, aromämnen och liknande. Tekniken anses lämpa sig väl för energisnåla och decentraliserade system som yttermera ger små föroreningar. Vissa delar av fytokemin har redan förts fram till det kommersiella stadiet. En expansion av fytokemin bör underlättas genom att tillse att ekonomiska för förutsättningar föreligger produktion av biomassa på lämplig åkermark och därför passande impediment. Sådana ekonomiska förutsättningar skulle kunna åstadkommas med ekonomiska styrmedel. Med punktskatter och/eller skulle den önskade bidrag produktionen kunna initieras och vidmakthållas tills marknadsprissättningen ger förutsättningar för en företagsekonomiskt lönsam produktion.

Sammanfattning

Naturresurshanteringen bedrivs inom ramen för en marknadsekonomi i vilken samhället i stor omfattning griper in för att stödja eller korrigera marknadens funktionssätt. Naturresurs- och mil jökommittén konstaterar att samhället redan i dag - bl a genom det sätt på vilket skattesystemet utformats påverkar prisbildningen på produktionsfaktorer och därmed naturresurshushållningen. Tillgången på naturresurser år beroende av en mängd faktorer. I vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlingsfrihet. I andra fall kan handlingsutrymmet vara så pass begränsat att eftergifter för krav från andra politikområden knappast kan göras. De ekonomiska och politiska villkor som ligger bakom avvägningar mellan naturresurspolitiska och andra aspekter kan förändras relativt snabbt. Därmed förändras även tillgängligheten för olika naturresurser. Försörjningsläget för en viss naturresurs kan därför ofta inte slås fast för någon längre period. Därmed kan ej heller eventuella behov av styrning fastställas för längre perioder. Behov av styrning kan uppkomma inom nya områden efter hand. Motiven för styrning kan försvagas eller förlora sin giltighet inom andra områden.

424 Medel sou 1983:56

I detta perspektiv avlämnar naturresurs- och miljökommittén två huvudförslag angående ekonomiska styrmedel: E! Naturresurspolitiken bör inte enbart omfatta åtgärder inom själva naturresurshanteringen. Politiken bör även inbegripa sådana åtgärder och villkor från andra politiska arbetsfält som väsentligt påverkar betingelserna för naturresurshanteringen. Naturresurspolitiska aspekter bör läggas även på frågor som traditionellt behandlas som utpräglad skattepolitik, industripolitik, handelspolitik eller något annat politikområde om dessa frågor bedöms som väsentliga för naturresurshanteringen. Exempelvis torde skatte- och bidragssystemet ha icke obetydlig styrande verkan på naturresurshanteringen. Naturresurs- och miljökommittén anser att samhället bör lägga naturresurspolitiska aspekter på utformningen av generella ekonomiska styrmedel som primärt används för syften utanför naturresurspolitiken. Dessa medel bör helst stimulera till en god naturresurshushållning. D Den bild av tillgängligheten på naturresurser som nu gäller torde komma att förändras över tiden. Vidare bör styrmedel i naturresurs-och mil jöpolitiken kunna justeras eller kompletteras med andra styrmedel om felstyrning uppstår eller om styreffektiviteten blir låg. Beaktande vad som ovan sagts bör styrning och utformning av styrmedel i naturresurspolitiken inte ges en på förhand given inriktning och form. Såväl taktiska som strategiska förändringar i bruk och utformning av styrmedel bör tillåtas. I detta perspektiv vill naturresurs- och miljökommittén framhålla lämpligheten i att samhället söker ha en framförhållning för att - bland eller i kombination med administrativa medel i naturresurs- och miljöpolitiken

kunna införa, modifiera eller avveckla sådana direktverkande ekono-

miska styrmedel som punktvisa kompletterande råvaruskatter och andra punktskatter, punktvisa skattelättnader, böter, kompletterande avgifter, subventioner, statliga lån och lånegarantier. Den främsta uppgiften i denna framförhållning blir att löpande följa upp och bedöma behovet av kompletterande styrning. Ett bisyfte är att om möjligt förutse resursknapphet på vissa råvaror. Om samhället därefter på sådana grunder beslutar om manipulation av den inhemska prisbildningen - utöver den som redan sker för utanför - råvaror och syften naturresurspolitiken på knappa substitut till dessa samt ger stöd till i sammanhanget passande forskning, kan svensk teknik möjligen få ett försprång i den internationella konkurrensen.

Naturresurs- och miljökommittén har vidare föreslagit vissa grundläggande principer för bruket av speciella ekonomiska styrmedel i naturresurspolitiken. Sammanfattande kan ekonomiska styrmedel utgöra ett kraftfullt komplement till andra medel i naturresurspolitiken. Kommittén anser att av samhället fastlagda målsättningar bör utgöra grunden för hur stor belastning på naturresursema och miljön som kan accepteras. Utifrån dessa mål bör man välja det eller de eller den kombination av styrmedel som bäst främjar syftet. Ett övergripande syfte med här diskuterade ekonomiska styrmedel föreslås vara att stimulera till lösningar som är fördelaktiga från naturresurshushållningsynpunkt genom att i viss utsträckning flytta om den ekonomiska

Medel 425

belastningen från områden där den innebär i naturresurshanteolägenhet ringen till områden där den är mindre till förfång.

Referenser till V:5.5 1 Ysander; B-Ch: Våra skatter 1950-2000 - ett långsiktigt perspektiv på offentliga finansieringsproblem och skatteforskningsuppgifter. Industrins utredningsinstitut, 1979. 2 Se vidare bilaga 2 i Persson, B: Ekonomiska styrmedel i naturresurs- och miljöpolitiken. Bakgrundsrapport 10. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 3 Naturresurserna och vår framtid. Forskningsrådsnämnden Rapport 82:4, Stockholm 1982. Ericson, S-O & Tollin, J: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras. Bilaga 3 i detta betänkande. 4 Resurserna samhället och framtiden. från Resurs- och Slutrapport råvarustudien, samt underliggande delrapporter. Sekretariatet för Framtidsstudier, Stockholm 1977.

5 Beskattning av företag. Betänkande av företagsskatteberedningen. SOU

1977:86 och 87. 6 Lundberg, E: Jämförelser mellan regleringar och generella medel för den ekonomiska politiken. Studieförbundet och Samhälle. Stock- Näringsliv holm 1953. 7 Se avsnitt 3.7, i ref. 2. OO Se vidare avsnitt 5.3, i ref. 2. 9 Se vidare avsnitt 5.2 i ref. 2.

5.6 Särskild för skador hälsa och

ersättning på miljö

5.6.1 Inledning

Även om en miljöpolitik skulle vara framgångsrik i den meningen att av samhället uppställda gränser inte överskrids så kvarstår ändå en restrisk. Restrisken kan dels vara medveten, dels bero på felbedömningar eller kunskapsbrist. Medan förhållandevis stor uppmärksamhet har ägnats åt minimering av denna restrisk, bl a genom hanteringsföreskrifter, har mindre Som exempel på det förra kan nämnas BT uppmärksamhet ägnats åt att kompensera dem som trots åtgärderna drabbas. Kemis fabrik i Teckomatorp. Som exempel på Ett särskilt problem i detta sammanhang är att inte alla individer eller det andra förhållandet biologiska system som utsatts för sådana miljörisker tar någon skada. För att kan nämnas det stora enskilda och samhället skall kunna hållas skadeslösa för de skador USA-bolaget Johnsverksamhet vållar är det nödvändigt Manville Corp. som på miljöförstörande att en garanti skapas grundval av kalkyler som gör att erforderliga medel kan ställas till förfogande när skada väl har pekande mot mycket konstaterats. Det är nödvändigt av flera skäl. Dels därför att det ofta förflyter stora framtida ersättlång tid innan skadorna och deras omfattning visar sig. Det kan innebära att ningar till personer drabbade av asbestinducerad det företag som orsakat skadorna lagts ned när skadorna kommer i dagen, cancer, övervägt likvidavarför det inte längre finns någon som kan göras ansvarig för det inträffade* tion av bolaget, trots Ett annat fall kan vara att företagets ekonomi är så dålig att man inte kan dess nuvarande goda bekosta den erforderliga saneringenÅ Också utredningstekniska svårigheter ekonomiska ställning.

426 Medel

kan finnas. Även om det kan klarläggas att en skada förorsakats av ett bestämt ämne eller utsläpp kan det vara svårt att avgöra vilket företag som gjort utsläppet och därmed orsakat skadan. Ofta kan flera företag vara inblandade. Dessutom kan effekterna vara beroende av flera samverkande faktorer som kan härledas till olika verksamheter.

5.6.2 Några definitioner och speciella problem

Olika risksituationer

Tre olika situationer, som kräver skilda åtgärder för att minska risker, kan utskiljas i detta sammanhang. För det första medvetet risktagande, där verksamhetens nytta antas kompensera eventuella skador. För det andra risk på grund av felbedömningar och kunskapsbrist om olika åtgärders möjliga konsekvenser. För det tredje situationer där skador till synes drabbar olika individer slumpmässigt. Beslut under medvetet risktagande karaktäriseras av att det även med bästa kända teknik kan vara omöjligt att inom ekonomiskt rimliga ramar* reducera restrisken helt och samhället tvingas acceptera restrisken om verksamheten skall bibehållas. Bland annat bygger miljöskyddslagens regler på detta resonemang. Ett problem vid medvetet risktagande är att den vållande ofta inte är densamma som den skadelidande. Vidare har vissa tänkbara vållande (exv industrier) i allmänhet ett övertag gentemot de skadelidande, bl a på grund av överlägsna resurser. Detta ger den i sammanhanget oftast skadelidande, dvs allmänheten, en svag position när det gäller ersättning för miljö- och hälsoskador. Lagstiftningen syftar visserligen till att garantera den skadelidande *Vad som ligger inom ekonomiskt rimliga ra- ersättning, men i många fall undgår den medvetet risktagande och vållande mar, s k betalningsvilja, parten att utge ersättning för uppkomna skador. Denna typ av risk kan bedöms olika och är således inte elimineras men genom administrativa åtgärder kan samhället se olika klart utsagt i olika till att den skadelidande får ersättning. fall. Inom ett så avgrän- Ekosystemens och de biogeokemiska kretsloppens komplexitet är i detta sat område som strålsammanhang en grundorsak till risk för skador på grund av felbedömning och skydd varierar betalningsviljan för att för- kunskapsbrist. Okunskap kan råda om vilka effekter en åtgärd kan medföra hindra etfdödsfall från och bättre samt var och när effekten kan uppträda. Ökande kunskap klart utsagda 5 miljoner beslutsunderlag kan minska men aldrig eliminera denna typ av restrisk. (Jfr kr i ICRP:s (International Commission on Ra- III:4.) diation Protection) be- Det är vidare av speciellt intresse att uppmärksamma att skilda individer dömning av cancerdöds- har olika stor motståndskraft mot hälsofarlig påverkan. Av alla individer som fallrisk av strålning, till substans är det påverkas av en och samma mängd av en cancerframkallande några 10 OOO-tals kronor dock bara vissa av dessa som får cancer innan livet tar slut av andra skäl. Det vid bedömning av merär vidare av varandra oberoende som påverkar kostnad för utrustning många livsbetingelser som minskar exponer- uppkomsten av cancer. Inom forskningen har man hittills bara studerat vissa ingsbehovet vid röntgen- av dessa betingelser så grundligt att man kan bedöma deras betydelse för fotografering, vilket ger uppkomst av cancer. Det som här betecknas som slump är sannolikt styrt av minskad bestrålning av olika faktorer som vi ej kan överblicka eller ej har tillräcklig kunskap om. patienter vid röntgendiagnostik. Även detta problem kan således bara minskas genom ökad kunskap.

Medel 427

Allmänhetens rätt till ersättning för miljöskador

En grupp bland dem som berörs av utnyttjandet av naturresurser och utformningen av den yttre miljön är allmänheten. Detta begrepp utesluter dels dem som genom avtal eller på liknande sätt direkt berörs av nyttjandet (t ex sakägare i samband med vattenkraftsutbyggnad), dels arbetstagare som i sitt arbete berörs av nyttjandet. De båda nämnda får sin kategorierna ersättning enligt speciella normer som inte behöver diskuteras här. Allmänheten är de som inte kan få ersättning på detta sätt. Allmänhetens intressen tillvaratas i första hand genom myndigheternas verksamhet. Ett speciellt problem uppstår när skada drabbar en större del av allmänheten eller ett större område i miljön men då skadorna för var och en av dessa är så ringa att skadeståndstalan ej kan föras. Bland annat i USA har man diskuterat s k class actions för att komma tillrätt med sådana fall. Någon för skadeståndstalan för en stor grupp av skadelidande, och om talan bifalls gäller detta till förmån för samtliga. En annan variant är s k parent patriae actions, vid vilka en särskild myndighet för talan för en stor grupp av medborgare. En fond eller ett försäkringssystem kan vara en annan lösning på detta problem.

Rättslig bedömning av komplexa biologiska samband

Rättsliga bedömningar av ansvar för skada kräver ett fast etablerat regelsystem. När det gäller biologiska skador kan orsakssambanden variera från fall till fall och är dessutom mycket komplexa och därmed svåra att bedöma. Sådana skador kan inte utan vidare bedömas med utgångspunkt från rättsfall eller liknande historiskt betingade fasta regelsystem. Om de skadeståndsrättsliga regelsystemen till de ej kan anpassas förutsättningar som gäller för bedömning av biologiska orsakssamband måste andra metoder tillgripas. Ett fond- eller där försäkringssystem ersättningsfrågan ej är beroende av att orsakssambanden har klarlagts skulle kunna vara en möjlig utväg.

5.6.3 Argument för och emot särskild ersättning genom

fonder eller

försäkring

Skaparen av risker och den vållande av skada är i de sammanhang vi här diskuterar ofta inte densamme som den skadelidande. Detta är skäl för till den skadelidande. Särskilt detta kompensation gäller i fråga om verksamheter som den skadelidande inte haft praktisk möjlighet att skydda sig emot. Två individer som utsätts för samma farliga påverkan löper olika risk att ta skada. Detta talar för att kostnadsansvaret för uppkommen skada av rättviseskäl bör spridas på flera individer än de som drabbas. Detta är ett vanligt resonemang i modern skadeståndsrätt. Möjligheterna till en riskfördelning, ofta genom försäkringens hjälp, betraktas som ett starkt argument för att införa speciella skadeståndsregler eller andra särskilda ersättningssystem. I miljödiskussionen har alltmer betonats synpunkten, att det inte bara gäller att minimera restrisker genom eller hanteringsföreskrifter

428 Medel

liknande, utan också att kompensera dem som trots alla åtgärder drabbas av skador, helst genom att slå ut förlusterna på ett större kollektiv. För många miljö- och hälsoeffekter gäller vidare att ingen enskild verksamhet eller enskilt utsläpp kan utpekas som orsak till skadan - eller ens som huvudsakligen orsakande skadan. Andra liknande oklarheter när det gäller ansvarsfrågan har redovisats ovan. Som framhållits är det en grundläggande princip att det företag som vållar skada skall stå för de kostnader som krävs för att sanera miljön. Om detta av någon anledning inte kan ske kvarstår möjligheten att ålägga hela eller delar av den industri som omfattas av miljöskyddslagens bestämmelser ett kollektivt kostnadsansvar för uppkomna skador. Alternativt kan alla tillverkande företag ges ett strikt ansvar för skador som åsamkats av företagens produkter. Detta kostnadsansvar skulle kunna utkrävas genom någon form av avgifter från de företag vars produkter eller hantering av naturresurser är behäftade med restrisker. Avgifterna kunde tillföras budgeten eller något slag av fond. Ur fonden kan sedan ersättning lämnas för skador som orsakats av miljöfarlig verksamhet. Naturresurs- och rniljökommittén anser (se V:5.5) att sådana avgifter bör utformas så att proportionalitet - så långt möjligt är - föreligger mellan avgifternas nivå och den kalkylerade restrisken för olika produktslag. I annat fall kan avgiften komma att betraktas som en utväg att undslippa ansvar för miljön genom övervältring av kostnadsansvaret på andra företag. En här beskriven avgiftssättning kan vara svår att genomföra i praktiken. En lösning på problemet kan vara att ålägga företagen strikt ansvar för de egna produkternas säkerhet och samtidigt ge företagen möjlighet att teckna produktansvarsförsäkringar. Administrationen av försäkringar och avgifter skulle därvid kunna inordnas i det befintliga försäkringsväsendet. Försäkringsväsendets premiesättning skall bygga på de ovan nämnda principerna. Försåkringsinspektionen har vidare till uppgift att övervaka att dessa principer följs. En fördel med avgifter baserade på ovan nämnda principer eller försäkringspremier är att de även kan ge företagen ekonomiska incitament att minska risken. Direkt styrande regleringar, såsom gränsvärden och normer, kan för utsläppen ha en till dessa nivåer konserverande effekt. Riskbedömningar är kostsamma. En ersättningsordning av något av ovan skisserade slag bör lämpligen också innebära att ansvaret för undersökningar och bedömningar överlåts åt myndigheten eller försäkringsbolaget. Dessa har ju ett intresse av att ha kontroll över testresultaten för att kunna sätta rättsyftande avgifter och premier. En sådan ordning kommer att underlätta för småföretagare att få nya produkter testade. En sådan ordning kan också medge omvändning av bevisbördan i den meningen att allt för vilket myndigheten eller försäkringsbolaget kan sätta ett för företaget acceptabelt restriskpris på är tillåtet. I den mån restrisken bedöms som stor och antalet i saken verksamma företag är litet, blir priset högt. Är det tillräckligt högt kommer verksamheten givetvis att läggas ned. Det kan också tänkas att myndigheten eller försäkringsbolaget bedömer risken så stor och/eller konsekvenserna av ett mindre sannolikt utfall så omfattande att företaget vägras teckna försäkring. Därvid blir verksamheten

Medel 429

omöjlig om den är kombinerad med strikt ansvar (se vidare miljöskadeutredningens SOU 1983:7 förslag om strikt ansvar). I det nuvarande systemet blir en produkt tillåten om den i test kan bedömas som ofarlig. Detta förhållande ger inte, åtminstone inte företaget, incitament till grundliga undersökningar. Med den omvända ordningen har däremot myndigheten eller försäkringsbolaget ett ekonomiskt incitament att sätta avgiften eller premien så rättsyftande som möjligt. Myndigheten behöver därvid grundliga och korrekta undersökningar. Genom att kombinera den omvända ordningen med vad försäkringsbolag benämner ”risk management kan dessutom det tillverkande företaget ges incitament till att följa säkerhetsföreskrifter och liknande ålägganden. Myndigheten eller försäkringsbolaget kan som en del i sin risk management höja avgiften eller premien för ohörsamma företag. De företag som vidtar speciella riskminskande åtgärder bör givetvis ges lägre premie. Myndigheten eller försäkringsbolaget kan vidare hävda av någon form regressrätt - dvs ställa ekonomiska krav på tillverkaren om denne ej följt föreskrifter i försäkringsavtalet eller på annat sätt varit försumlig - och detta medfört skada. Ett antal svårigheter förknippade med det här skisserade systemet kräver närmare utredning. har i sin diskussion av olika Miljöskadeutredningen ersättningsmodeller gjort detta i vissa stycken. Hur man än utformar en obligatorisk ersättningsordning tycks stora administrativa, tekniska och praktiska problem komma upp. De sammanhänger bl a med avgränsningen av det obligatoriska avgifts- eller försäkringssystemet, bestämmande av premien (avgiften), kontrollen över att obligatoriet fungerar, önskemålet att få en snabb och billig skadereglering och nackdelarna med att medel för omfattande ersättningsbetalningar samlas hos försäkringsbolagen eller det allmänna. Man får dock se till att inte ansträngningarna att förebygga miljöskador minskar när företagaren vet att en försäkring eller en fond i första hand betalar skadorna. Ett särskilt problem är avgränsningen mot skador som får anses helt eller delvis sj älvförvållade. Även här kan man som exempel nämna cancerskadorna, som ofta till en del beror av sådana faktorer som rökning, matvanor etc - omständigheter som kan motivera att sådana skador endast delvis ersätts inom detta system.

5.6.4 Slutsatser

Miljöskadeutredningen (SOU 1983:7) konstaterar att det torde ligga inom ramen för dess utredningsuppdrag att ta upp den principiella frågan om försäkringar och fondlösningar av den typ som här diskuteras. I avsaknad av tillräckligt konkreta direktiv i denna fråga och av tids- och kostnadsskäl fann miljöskadeutredningen det svårt att dra någon säker slutsats om vilka lösningar av detta slag som i praktiken kan vara genomförbara för Sveriges del. Miljöskadeutredningen har däremot avgivit synpunkter i frågan. I betänkandet behandlas därvid fördelar och nackdelar med olika tänkbara modeller för ersättningssystem. Utredningen har dock väsentligen begränsat sig till de juridiska aspekterna. Enligt motion 1981/82: 1921, som bifallits av riksdagen, bör regeringen låta

430 Medel

utreda denna fråga. Enligt jordbruksutskottets mening är en ersättningsfond, finansierad med avgifter, en lämplig utgångspunkt för vidare överväganden. (1) Naturresurs- och miljökommittén konstaterar att flera väsentliga funktioner i ett här beskrivet system fungerar i professionellt bruk inom försäkringsväsendet. Försäkringsväsendet kan riskbedömning, risk management och skadereglering. Vidare finns redan en fungerande offentlig kontroll inom området. Försäkringsinspektionen har att övervaka de privata och kooperativa försäkringsbolagens verksamhet. Försäkringsrätter och försäkringsöverdomstolen har dömande funktioner inom sjukförsäkringsväsendet. Mot bakgrund av sist nämnda förhållanden kan naturresurs- och miljökommittén inte på förhand förkasta möjligheten att överlåta administrationen av ett här diskuterat ersättningssystem till försäkringsväsendet. Naturresurs- och miljökommittén föreslår att en eventuell kommande utredning om ersättningsfrågan ges i uppdrag att jämföra för- och nackdelar såväl med en ersättningsfond som med ett ersättningssystem organiserat av försäkringsväsendet.

Referenser till V:5.6 1 Motion 1981/8221921, JoU 82/83:17, Rskr 82/83:94.

Organisation

5.7.1 Arbetsuppgifter i stort

Den verksamhet som rör hushållningen med naturresurser är grovt sett organiserad antingen för att svara mot samhällets krav på försörjning eller för att förhindra och motverka de negativa sidoeffekterna av utnyttjandet av naturresurserna. _ _ En huvuduppgift för miljöskydd och naturvård bör vara att uppmärksamma brister i hushållningen med naturresurserna som leder till behov av särskilda miljövårdsinsatser. För att få underlag härför är det nödvändigt att på alla nivåer i samhället följa konsekvenserna av olika verksamheters hantering av naturresurserna. Detta ställeri sin tur nya krav på arbetsformer, dokumentation och analys samtidigt som det bidrar till miljövårdens möjligheter att i större utsträckning bli förebyggande. De organisatoriska förändringar som krävs på olika nivåer i samhället kan variera i omfattning. Kommittén lämnar därför inga detaljerade organisationsförslag, utan pekar i första hand på behovet av samordning och Överblick på olika nivåer, för att man skall kunna utnyttja de medel och nå de mål som beskrivits ovan. I dagens statsförvaltning sorterar de frågor som rör naturresurser och miljövård under departement och statliga verk som ansvarar för olika näringar. Naturresurshushållningen måste dock ses som en aspekt av flera näringar. För att tillgodose det av kommittén uppställda hushållningsmålet,

Medel 431

med dess aspekter uthållighet och miljöhänsyn, måste följande två huvudkrav ställas på handhavandet av naturresurs- och miljöfrågor på olika nivåer i samhället: D ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter och samhällsorgan skall vara klarlagd D behovet av överblick och samordning skall tillgodoses

Naturresurs- och miljökommittén vill framhålla att alla nivåer i samhället har ett gemensamt ansvar för naturresurserna och miljön. De mål som ställs upp för naturresurshanteringen och miljövården av regering och riksdag, måste därför genomsyra myndighetsarbetet på alla nivåer. Nedan diskuteras de organisatoriska förändringar som kan prövas på olika nivåer i samhället för att uppfylla ovan redovisade krav.

5.7.2 Den lokala nivån

Verksamheter som rör naturresurser och miljövård handhas på lokal nivå g. inom en rad kommunala nämnder och förvaltningar. De nämnder som i första hand har ansvar för frågor av betydelse för den yttre miljön och mil jövården är hälsovårdsnämnden (fr o m 83-07-01 miljö- och hälsoskyddsnämnden) och byggnadsnämnden. Vilka nämnder som i övrigt har ansvar för olika naturresurs- och miljöfrågor kan variera avsevärt från kommun till kommun. Detta belyses bäst av naturvårdsfrågornas handhavande i olika kommuner. Ansvaret för naturvärden ligger antingen på byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, fritidsnämnden eller i vissa kommuner på en separat naturvårdsnämnd. Flera faktorer påverkar de ekonomiska och personella resurser som mil jövården i dag förfogar över på kommunal nivå. I första hand kommunens storlek, geografiska förhållanden, folkmängd och näringsstruktur m m. Samtliga naturresurs- och miljöfrågor berör på ett eller annat sätt kommunala verksamheter eller intressen. Utvecklingen går i dag även mot ett utökat kommunalt ansvar inom naturresursoch miljöområdet. Den lagstiftning som styr naturresurs- och miljöarbetet på kommunal nivå återfinns i första hand i byggnadslagen och hälsoskyddslagen. Förslaget till ny plan- och bygglag (SOU 1979:65-66) behandlar flera frågor av betydelse för naturresurs- och miljöfrågornas handhavande nivå. på kommunal Förslaget medför bl a att kraven på hushållning med mark- och vattenresurser lagstadgas som grund för kommunala beslut i plan- och tillståndsärenden samt att kommunerna får en mer aktiv roll i miljövårdsarbetet. Hälsovårdsstadgeutredningens betänkande Kommunalt hälsoskydd (SOU 1978:44) har resulterat i en ny hälsoskyddslag (1982:1080), vilken träder i kraft den 1 juli 1983. Den nya hälsoskyddslagen medför en delvis förändrad inriktning av miljö- och hälsoskyddsnämndernas arbete. Bland annat skall enligt den nya lagen en ökad satsning på den förebyggande delen av miljövårdsarbetet göras på kommunal nivå. De ändringar som genomförts i miljöskyddslagen (1981:420) innebär bl a att ett större ansvar för tillsynen enligt miljöskyddslagen kan tas av kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Möjligheten att överta tillsynen från enligt miljöskyddslagen länsstyrelsen är dock frivillig och har i dag endast resulterat i att ett begränsat

432 Medel

antal miljö- och hälsoskyddsnämnder övertagit delar av tillsynen. En proposition (1982:220) har även framlagts för riksdagen med förslag om liknande ändringar när det gäller tillsynen enligt naturvårdslagen, med en möjlighet för kommunerna att överta delar av tillsynen. Ovan redovisade, föreslagna eller redan genomförda, lagändringar medför en förändring av naturresurs- och miljöfrågornas ställning på kommunal nivå. Utöver dessa preciserade förändringar tillkommer den successiva förändring som pågår vad gäller inriktningen på mil jövårdsarbetet i landets kommuner. Som en följd av en alltmer ökande inriktning på den förebyggande delen av miljövårdsarbetet har vid en del av landets kommuner någon form av planering inom miljövårdsområdet påbörjats eller genomförts. I ett 60-tal kommuner har kommunala miljövårdsplaner upprättats. Dessa har framtagits på olika sätt och har varierande innehåll. En rapport som utarbetats för naturresurs- och miljökommitténs räkning ( 1) innehåller bl a en redovisning av det arbete med att ta fram miljövårdsplaner som bedrivits sedan slutet av 1960-talet i landets kommuner. Av rapporten framgår att följade ämnesområden behandlats av någon eller flera kommuner: luft, buller, vatten, avfall, mark och landskap, beredskap och säkerhet, hälso- och miljöfarliga varor, naturvård, industrier, jord- och skogsbruk, fritid, djurskydd samt hälso- och friskvård. I så gott som alla miljövårdsplaner ingår ämnesområdena luft,

buller, vatten och avlopp. Övriga rubriker uppträder i ett flertal olika

kombinationer. Den största bristen hos de dokument som framtagits är att de allra flesta ej resulterat i prioriterade handlingsprogram samt konkreta åtgärder. Som främsta orsaker till detta framhålls i rapporten: bristen på ekonomiska medel, bristande politiskt intresse samt att man vid många av landets kommuner ej har den kunskap som krävs på tjänstemannanivå. Det åtgärdsprogram som blir resultatet av en genomförd miljövårdsplanering resulterar ofta i åtgärder som upplevs som restriktioner för t ex den fysiska planeringen i kommunen. Dessa restriktioner medför i de flesta fall ökade kostnader, vilket oftast ej kan accepteras. I alla kommuner bedrivs en översiktlig fysisk planering som till en del tar upp hushållning och bevarande av naturresurser i form av mark, vatten, skyddsvärd natur m m. Kommunerna upprättar och antar s k kommunöversikter. Förslaget till ny plan- och bygglag innebär en höjd ambitionsnivå vad gäller den kommunala översiktliga planeringen. Enligt förslaget skall det i varje kommun finnas en antagen aktuell och kommunomfattande marköversikt. Många för naturresurshushållningen och mil jövården viktiga beslut fattas inom den fysiska planeringen och den tillståndsprövning som stadgas i byggnadslagstiftningen. Dessa beslut styrs till stor del av lagar och . förordningar men de slutliga resultaten är även i stor utsträckning beroende av andra faktorer. Politiska mål inom andra områden spelar i första hand en avgörande roll för hur besluten utformas. För att hävda naturresurshushållningens och miljövårdens intressen i denna beslutsprocess krävs ett väl underbyggt beslutsunderlag. I den samhällsplanering som bedrivs på kommunal nivå ingår även den fysiska riksplaneringen som en viktig del. Kommunen har grundläggande uppgifter i den fysiska riskplaneringen.

Medel 433

Utöver de ovan redovisade etablerade planeringsformerna föreligger i dag förslag om att kommunerna skall påbörja planering inom bl a vattensektorn. Den kommunala vattenplaneringen har behandlats i vattenplaneringsutredningens betänkande (SOU 1980:59-60). De naturresursfrågor som är kopplade till energisektorn såsom torvbrytning och energiskogsodling, liksom frågor som rör hushållning och skydd av naturresurserna sand, grus och vatten, har speciellt under de senaste åren aktualiserats i flera kommuner. Idag har flera av dessa naturresursfrågor ej någon hemvist i den kommunala organisationen. Om dessa och andra naturresursfrågor i ökad utsträckning skall behandlas på kommunal nivå, krävs ett bättre faktaunderlag i form av inventeringar och sammanställningar. En av länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas uppgifter är att medverka vid framtagandet av detta underlagsmaterial. Kommittén anser det viktigt att betona att det vid behandling av naturresursfrågor på kommunal nivå, liksom på övriga nivåer i samhället, krävs att dessa vägs mot andra frågor. Denna övergripande Vägning görs på kommunal nivå i första hand av kommunstyrelsen.

Förslag till organisatoriska förändringar på lokal nivå

I dag är det miljö- och hälsoskyddsnämnden som under kommunstyrelsen har ansvaret för miljö- och hälsoskyddsarbetet på kommunal nivå. Den miljövårdsplanering som genomförs har även i de flesta fall miljö- och hälsoskyddsnämnden som huvudman. Den lagstiftning och tradition som styr inriktningen av arbetet vid landets mil jö- och hälsoskyddsnämnder gör dock att man i första hand arbetar med de aspekter av miljövården som är kopplade till människans hälsa och välbefinnande. Hälsoskyddslagen har som syfte att värna om människans hälsa och ej att primärt skydda miljön. De frågor som ryms inom naturresurs- och miljösektorn spänner över ett större fält än vad som i dag omfattas av miljö- och hälsoskyddsnämndens kompetensområde. Frågorna är övergripande och berör ett flertal kommunala ansvarsområden och intressen. Kommittén bedömmer att en mer central placering av naturresurs- och miljöfrågorna i den kommunala organisationen är en av förutsättningarna för att det av kommittén redovisade naturresurshushållningsmålet skall kunna genomföras på kommunal nivå. För att uppfylla kravet på överblick och samordning av naturresurs-och miljövårdsfrågorna på kommunal nivå, samt för att stärka dessa frågors ställning i den kommunala beslutsprocessen, kan flera organisatoriska alternativ diskuteras. Landets kommuner är mycket olika till storlek och struktur. En organisationsmodell kan vara lämplig i en kommun men inte möjlig att anpassa till förhållandena i andra kommuner. Den organisationsmodell som väljs bör därför anpassas till varje enskild kommuns förutsättningar och behov. Det behov av samordning och Överblick som efterlyses kan tex skapas genom att ett speciellt beredningsorgan för naturresurs- och miljöfrågorna inrättas. Beredningsorganets uppgift kan vara att tillsammans med berörda kommunala nämnder och övriga myndigheter bereda och samordna naturresurs- och miljövårdsfrågorna, samt att vara det samordnande organet för

434 Medel

kommunens miljövårdsplanering. Införandet av ett speciellt beredningsorgan för naturresurs- och miljöfrågorna på kommunal nivå får dock ej medföra att detta organ övertar något handläggningsansvar från de facknämnder som i dag ansvarar för olika naturresurs- och miljöfrågor. Handläggningsansvaret för olika naturresursoch miljöfrågor skall ligga på de facknämnder som är berörda. Miljö- och hälsoskyddsfrågorna skall således handhas av miljö- och hälsoskyddsnämnden i enlighet med vad som stadgas i hälsoskyddslagen. Kommittén vill framhålla vikten av att naturresurs- och miljöfrågorna beaktas i den kommunala planeringen. För att uppnå detta kan ett särskilt program för naturresurs- och miljöfrågorna upprättas. Detta program kan sedan utgöra underlag när styrelser och nämnder upprättar sektorsprogram eller tar beslut som rör naturresurs- och miljösektorn. Kommunerna har fått ett allt större ansvar för naturresurs- och miljövårdsarbetet genom de förändringar som successivt har gjorts i lagstiftningen. Om kommunerna skall kunna ta ett ökat ansvar för natur- och miljövårdsfrågorna, krävs att den kommunala organisationen anpassas till detta.

5.7.3 Den regionala nivån

På den regionala nivån finns förutom länsstyrelsen ytterligare ett antal myndigheter vilka ansvarar för områden som helt eller delvis rör olika naturresursfrågor. Här kan nämnas lantbruksnämnderna, skogsvårdsstyrelserna, fiskenämnderna samt landstingen. Länsstyrelsen är dock den myndighet som har det övergripande och samverkande ansvaret inom naturresurs- och miljöområdet på regional nivå. Vid länsstyrelserna är det med den där ingående naturvårdsenheten som har planeringsavdelningen huvudansvaret för dessa frågor. Sammanfattningsvis kan länsstyrelsens uppgifter karaktäriseras som planering, förvaltning och rättskipning. Länsstyrelsens rättskipning omfattar främst besvärsprövning av kommunala beslut i t ex byggnadsnämnd eller miljö- och hälsoskyddsnämnd. Länsstyrelsen har vidare beslutsfunktioner av betydelse för naturresurs- och miljösektorn bl a enligt miljöskyddslagen, naturvårdslagen, byggnadslagstiftningen och fastighetsbildningslagen. I länsstyrelsens roll ingår även att vara ett regionalt expertorgan med den kompetens som saknas på annat håll i länet. På så sätt kan kunskap hållas samlad och aktuell inom olika områden. Länsstyrelsen har därmed även en serviceroll vid sidan av de mer formella myndighetsuppgifterna. Regionalpolitiken har huvudsakligen byggts upp kring den regionala - är att utvecklingsplaneringen länsplaneringen. Syftet med länsplaneringen förverkliga de allmänna regionalpolitiska mål som riksdagen fastställer i frågor om arbete, service och miljö. Vidare skall länsplaneringen utgöra ett underlag för samordningen mellan regionalpolitiska åtgärder och annan statlig verksamhet. En annan del av samhällsplaneringen där länsstyrelsen har en viktig roll utgörs av den fysiska riskplaneringen. Länsstyrelsen har förmedlande uppgifter mellan kommunerna å ena sidan samt regeringen och ämbetsverken å den andra sidan när det gäller frågor av betydelse för den fysiska riksplaneringen. Ansvaret för rådgivning till kommunerna samt för samord-

Medel 435

ning av kommunernas planering åvilar även länsstyrelsen. I likhet med vad som redovisats för den kommunala nivån, pågår en förändring och utveckling av länsstyrelsens roll i naturresurs- och miljövårdsarbetet. De förändringar som diskuterats på lokal nivå påverkar även inriktningen av arbetet på regional nivå. I motsats till vad som gäller för kommunerna har man vid länsstyrelsen en organisation som i stort svarar mot kravet på samordning och överblick. Organisationen är från början anpassad för dessa uppgifter. Vid länsstyrelsernas naturvårdsenheter finns redan i dag såväl den allmänna naturvärden som miljöskyddet samlad. Naturvårdsenheten ingår i den övergripande planeringsavdelningen. Detta medför att naturresurs- och miljöfrågorna organisatoriskt är nära knutna till såväl den regionalpolitiska planeringen som den fysiska riksplaneringen. De förändringar som genomförts i miljöskyddslagen samt de föreslagna förändringarna av såväl naturvårds- som byggnadslagstiftningen kommer dock att påverka inriktningen på naturresurs- och miljövårdsarbetet vid länsstyrelserna.

Förslag till organisatoriska förändringar nivå på regional

Organisationen på regional nivå kan i huvudsak utvecklas inom två områden för att tillgodose de av kommittén uppställda målen. D Organisationers effektivitet kan utvecklas, med målet att på ett bättre sätt hävda naturresurs- och miljöfrågornas ställning på regional nivå. E1 Länsstyrelsens samordnande funktion kan utvecklas, bl a genom att den planering som sker på regional nivå på ett bättre sätt samordnas med den kommunala planeringen.

Kommittén föreslår inga omfattande organisatoriska förändringar på regional nivå, endast att en anpassning av den befintliga organisationen görs, för att på ett bättre sätt tillgodose de krav som ställs på de statliga myndigheterna på regional nivå.

5.7.4 Den centrala nivån

Ett stort antal myndigheter på central nivå ansvarar för eller medverkar vid fördelningen, utnyttjandet och skyddet av naturresurserna och miljön. Den statliga administrationen inom naturresurs- och miljövårdsområdet har tidigare redovisats i avsnitt I:5.2. Den organisation och den lagstiftning som rör naturresurserna och miljövården har vuxit fram under en lång tidsperiod. Departementstillhörigheten för olika statliga verk har i många fall gamla anor. De verksamheter som omfattas av de statliga verken har successivt anpassats till samhällets behov. Departementstillhörigheten är för flera verk dock ej lika självklar i dag som den var vid inrättandet. Som exempel på statliga verk som fått en allt ökande betydelse inom naturresurs- och miljöområdet kan nämnas Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut som sorterar under kommunikationsdepartementet, (SMHI), och Sveriges geologiska undersökning (SGU), som sorterar under industridepartementet. Från att som huvuduppgift ha haft att betjäna samhället med data bl a för exploatering av naturresurserna, har SMHI och SGU i allt större omfattning

436 Medel

fått till uppgift att producera och bearbeta material som underlag för bl a beslut inom naturresurs- och miljöområdet. Som tidigare redovisats medverkar ett flertal statliga verk och andra sektormyndigheter vid hanteringen av naturresurserna och miljön. Statens naturvårdsverk är dock den statliga myndighet som på central nivå har det mest uttalade ansvaret för miljövården. Naturvårdsverket är central förvaltningsmyndighet för ärenden omfattande naturvård, Vattenvård, buller m m, renhållning och avfall, rörligt friluftsliv, faunavård och luftvård, som är knuten till naturvårdsverket, prövar jakt. Produktkontrollnämnden, varor. Naturvårdsverket kan frågor enligt lagen om hälso- och miljöfarliga sägas ha ett planeringsansvar och ett bevakningsansvar på central nivå med avseende på mil jöfrågorna och vissa begränsade aspekter av naturresurshanteringen.

till förändringar på central nivå Förslag organisatoriska

Naturresurs- och miljökommittén föreslår ej några specificerade organisatoriska på central nivå. Kommittén vill emellertid framhålla förändringar vikten av att ansvarsfördelningen mellan olika sektormyndigheter klarläggs samt att behovet av överblick och samordning inom naturresurs- och miljöområdet tillgodoses. I tidigare avsnitt har i skilda sammanhang behovet av samordning mellan olika inom naturresurs- och miljöområdet påtalats. Vid myndigheter till eventuella organisatoriska förändringar inom de ställningstagande sektormyndigheter, statliga verk m m som ansvarar för naturresurserna på central nivå, bör därför särskild vikt läggas vid de frågor som behandlar samverkan. Naturresurshanteringen och samhällets styrning av denna sker i första hand i anslutning till olika näringar. Av tradition beaktas i dagens i första hand försörjningen samt i viss mån miljöeffekterna vid organisation av naturresurserna. Hushållningsmålet bör beaktas vid olika utnyttjande sektormyndigheters utnyttjande och hantering av naturresurserna. Ansvaret för och dokumentation av hushållningen med bevakning naturresurserna bör i första hand omfattas av sektormyndigheterna. bör vara att sektormyndigheterna ansvarar för att konsekvenserna Principen i stort för naturresurserna belyses och analyseras vid olika utnyttjandeformer.

5.7.5 Regeringsnivån

inom naturresurs- och Det yttersta ansvaret för den statliga verksamheten liksom inom andra områden åvilar regeringen. Regeringen miljöområdet utnyttjar därvid i första hand sitt eget kansli och i andra hand centrala Dessutom finns ett antal delegationer och nämnder med myndigheter. uppgift att bl a samordna statlig verksamhet. Naturresurs- och miljökommittén har funnit att särskilda insatser krävs för att samordna den statliga verksamheten inom naturresurs- och miljöområdet samt för att uppfylla det av kommittén uppställda hushållningsmålet. Kommittén har fört en diskussion om tänkbara organisatoriska förändringar

i sou 1983:56 Medel 437

inom regeringskansliet på naturresurs- och miljöområdet. Flera organisatoriska alternativ har diskuterats: en samordnande funktion kan tilldelas ett nytt departement, förläggas till ett befintligt departement eller tilldelas en särskild beredning. Det ankommer dock på regeringen att genomföra de organisatoriska förändringar som kan krävas på regeringsnivå.

Referenser till V:5.7 1 Wenster, P: Miljövårdsarbete på kommunal nivå. Stencil. Naturresursoch miljökommittén.

sou 1983:56 439

Reservationer och

särskilda

yttranden

R1 Reservation

av ledamöterna Ulf och Wivi-Anne

Lönnqvist Radesjö

Naturresurs- och miljökommittén fick mycket vida direktiv för sitt arbete. Enligt direktiven skulle kommitténs arbete strängt taget omfatta de flesta samhällsområden. Det ligger i sakens natur att så vitt omfattande direktiv också blir oprecisa. Bristerna i direktiven har enligt vår mening i stor utsträckning hämmat och försvårat kommitténs arbete. När kommittén under sina första sammanträden diskuterade arbetsplaner och uppläggning av kommittéarbetet framhöll vi det omöjliga i att söka följa direktiven. Om inte utredningsarbetet skulle försenas och leda till kraftigt svårigheter att nå fram till konkreta resultat var det enligt vår mening nödvändigt med sådana preciseringar att man avgränsade arbetet till att omfatta endast delar av det direktiven avsåg. Utredningsmajoriteten valde dock att arbeta i enlighet med de framlagda arbetsplanerna och därmed följa kommittédirektiven. Därigenom blev det omöjligt att hålla den tidsplan som angivits, nämligen ett slutbetänkande år 1981. Direktivens och innehåll uppläggning har således enligt vår mening gjort det svårt för kommittén att åstadkomma ett bra resultat. Att söka greppa över så stora områden nationellt och internationellt, som kommittén fick i uppdrag att göra, gör det svårt att ta fram konkreta förslag. Det föredragande statsrådet i den dåvarande borgerliga regeringen måste ha varit medveten om detta. När han ändå gav kommittén dessa direktiv att arbeta efter måste andra motiv varit styrande för hans handlande. Direktivens utformning och arbetets uppläggning har lett till att kommittéarbetet försenats och fördyrats. åtskilligt Det är också det huvudsakliga skälet till att reservationer fogats till kommitténs förslag på strängt taget varje punkt. Detta är naturligtvis både olyckligt och ovanligt. Man kan naturligtvis med fog ställa frågan om det är berättigat att över huvud taget presentera ett så splittrat betänkande. Värdet av förslagen avtar självfallet genom den öppet redovisade splittringen. Efter dessa mera allmänna kritiska och deras synpunkter på direktiven styrande av utredningsarbetet vill vi framföra reservationer på följande avsnitt: D IV:1 Miljöskyddets resultat V24 Program för naturvärden V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

DDDD

V:5.4 Konsekvensbeskrivningar V15 .5 Ekonomiska styrmedel

442 Reservationer och särskilda yttranden

I fråga om kapitel IV:6 anför vi särskilt yttrande. De nu redovisade reservationerna och det särskilda yttrandet innebär inte att vi i övrigt delar som görs i betänkandet. Vi har dock valt att framföra varje formulering reservation endast i de ovan uppräknade huvudavseendena.

IV:1 resultat

Miljöskyddets

I kapitlet till genomgång av den förda miljöpolitiken samt görs ett försök granskning av de resultat som uppnåtts. I kapitlet medger kommittén att det av den förda beroende är svårt att göra exakta bedömningar miljöpolitiken i statistik och mätsystem. Likväl framför kommitténs på ofullständighet majoritet en kraftig kritik mot stora delar av den förda miljöpolitiken. Inte minst kritiseras statens naturvårdsverk hårt och enligt vår mening omotiverat. Inte minst gäller detta i fråga om de gjorda insatserna för kommunal Det är naturligtvis alltid lätt att i efterhand göra andra avloppsrening. värderingar än de som gjordes vid beslutstillfällena. Det är lätt att göra detta eftersom man känner den utveckling som ägt rum. En statlig kommitté bör emellertid inte så lättvindigt och på så lösa grunder dra de slutsatser gör. Enligt vår mening var det helt nödvändigt att kommittémajoriteten de åtgärder på vattenvårdens område som initierades av statens genomföra naturvårdsverk. Genom ansträngningarna har vattenvården i Sverige enligt vår mening lett till unika resultat. Värdet av detta förbigås av kommittén. Vi delar således inte de kritiska synpunkter kommittén framför i kapitlet. Om en utvärdering skall göras bör den grundas på säkert bedömningsunderlag. Sådant har kommittén enligt vår mening inte haft tillgång till och därför blir kritiken och omotiverad. Av dessa skäl reserverar vi oss löslig, onyanserad mot innehållet i detta kapitel.

- en

IV:6 Utgångspunkt för en strategi ekologisk

grundsyn

I detta kapitel, där vi inte lämnar reservation, vill vi bara rent allmänt framhålla att vi betraktar de angivna normerna som underlag för en diskussion och för överväganden, inte som exakt formulerade förslag. Det är nämligen enligt vår mening svårt att i dessa sammanhang och utan att gå in på de totala överväganden som måste göras ange konkreta riktlinjer. Förslagen måste därför ses som diskussionsunderlag för överväganden.

V24 för naturvärden

Program

I detta kapitel drar kommittén upp vissa riktlinjer för hur ett framtida för naturvärden skulle kunna se ut. I samband med detta ställs en program rad krav på utgifter av olika slag. Kommittén anvisar emellertid inte av de föreslagna Enligt vår mening gör kommittén ett finansiering utgifterna. avsteg från de riktlinjer man fått att arbeta efter när finansiering för gjorda inte anvisas. Vi anser vidare att den kritik kommittén framför i utgifter

Reservationer och särskilda yttranden 443

kapitlet är alltför onyanserad i sina formuleringar. Mot bakgrund av det sagda anför vi reservation mot detta kapitel.

V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

Här framlägger kommittén förslag om offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling. När det gäller offentliga utfrågningar förordar kommittén att sedan en utredning lagt fram sina förslag och remissinstanserna lämnat sina synpunkter skall en offentlig utfrågning genomföras. Avsikten är att man skall söka visa att motsättningar mellan kommitté och remissinstanser berott på t ex missförstånd, att man stöder sig på olika sakuppgifter, att man har olika bedömningar av underlagsmaterialets tillförlitlighet osv. Det är naturligtvis angeläget att man på alla sätt försöker få fram ett fullgott beslutsunderlag. Det förfarande som normalt tillämpas i vårt land ger i allmänhet en fullt tillfredsställande beredning av en fråga. Behövs ytterligare bearbetning efter remissbehandling kan sådan också ske i de former som i varje särskild situation är mest lämpliga. Att generellt ställa krav på ytterligare omständliga beredningsförfaranden såsom offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling strider enligt vår mening helt med den praxis vi arbetar efter i vårt land. Denna typ av processer skulle kraftigt försena ett förslags genomförande. Vidare vill vi understryka att remissvaren ju ofta förankrats i parlamentariskt sammansatta organ. Det kan därför inte vara rimligt att enskilda tjänstemän från remissinlämnande myndighet har rätt att ta tillbaka de synpunkter myndigheten framfört vid en offentlig utfrågning. Det måste ankomma på regering och riksdag att bedöma remissinstansernas synpunkter gentemot de förslag utredningen lagt fram. Vi reserverar oss mot bakgrund av det sagda mot kommittémajoritetens förslag om införande av offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling.

V:5.4

Konsekvensbeskrivningar

Att konsekvensbeskrivningar görs och att metoderna för att göra sådana förfinas och förbättras är enligt vår mening både önskvärt och nödvändigt. Vi är däremot tveksamma till de förslag kommittén framför beroende på att det är svårt att överblicka omfattningen och konsekvenserna av dem. Som kommittén framhåller genomförs konsekvensbeskrivningar enligt 136a § i byggnadslagen och enligt miljöskyddslagen. De ändringar som genomfördes i miljöskyddslagen år 1981 ger bl a också goda möjligheter för de beslutsfattande myndigheterna att kräva bl a beskrivningar av miljöeffekterna av en verksamhet. Sen föreslår kommittén att dessa skrivningar skall utvidgas till att omfatta också alternativa projekt som är möjliga. Ett sådant förfarande skulle kunna leda till att det utredningsarbete som måste föregå en förprövning blir oerhört omfattande och tidsödande. Risken för överarbetning och omfattande byråkrati måste upplevas som stor. Av dessa skäl anför vi reservation mot detta avsnitt.

444 Reservationer och särskilda yttranden

V:5.5 Ekonomiska styrmedel

I detta avsnitt förordar kommitténs majoritet en ökad användning av ekonomiska styrmedel som ett inslag i miljöpolitiken. Miljökostnadsutredningen, som avlämnade sitt slutbetänkande SOU 1978:43, hade till uppgift att särskilt belysa förutsättningarna för ökad användning av just ekonomiska styrmedel. Kommittén fann emellertid att detta är förenat med stora tekniska och praktiska svårigheter. Kommittén avstod därför från att rekommendera en allmän övergång till sådana medel. Lösningen med avgifter kan ofta vid ett första påseende förefalla tilltalande. Vid närmare granskning har den emellertid betydande brister. Enligt vår mening måste avsikten med varje form av miljöpolitik vara att motverka förorening. Någon garanti för att detta blir fallet om avgiftsvägen väljs finns inte. Möjligheten för en förorenare att köpa sig fri från sitt ansvar finns då alltid. Vidare är föroreningar svåra att mäta. skadeverkningar uppstår ofta långt från föroreningskällan och kan vara svåra att härleda och koppla samman med densamma. Beräkningen av avgiftens storlek blir givetvis osäkrare ju svårare det är att beräkna skadeverkan av en förorening. I vissa fall kan materiella skador beräknas medan däremot de skadeverkningar som föroreningen har på folkhälsan är svåra att klarlägga. Vi har med detta velat peka på en del av de svårigheter som finns att på ett effektivt sätt fastställa avgifter och använda desamma som styrmedel i miljöpolitiken. I de allra flesta fall är därför lagstiftning och kontroll av att bestämmelser efterlevs ett effektivare medel. Detta principiella resonemang utesluter självfallet inte möjligheten att avgifter i vissa fall kan vara ett användbart medel inom miljövârdsarbetet. Mot bakgrund av det anförda avger vi reservation mot texten i detta avsnitt.

Reservationer och särskilda 445 yttranden

R2 Reservation

av ledamoten Karl-Erik Olsson

Inledning

Regeringens direktiv till naturresurs- och miljökommittén var mycket omfattande. Redan direktiven angav på många sätt ett nytt synsätt och en ny infallsvinkel på samhällsproblemen. Statsrådet Dahlgren anförde exempelvis: För den fortsatta samhällsutvecklingen är det nödvändigt att ett ekologiskt synsätt i högre grad än hittills tillämpas. Därmed avses att mänskliga behov skall tillfredsställas på ett sådant sätt att de fysiska och biologiska förutsättningarna för mänsklig verksamhet i framtiden uppfylls. Ett direkt uppdrag i direktiven är: Kommittén bör alltså utforma riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresursema inom de ramar som en ekologisk grundsyn kan komma att ange. I uppdraget har också ingått att i den utsträckning det varit möjligt analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna i vid mening av de framtidsbilder kommittén velat teckna. Vidare angav direktiven att kommittén bör pröva de olika medel som kan utnyttjas för att påverka samhällsutvecklingen i en riktning mot större hushållning med naturresurser. Statsrådet Dahlgren visade emellertid i direktiven att han var medveten om att direktivens omfattning var så stor att konkreta förslag i alla delar inte kunde påräknas från naturresurs- och miljökommittén. Därför anger han detta kommittéarbete som en startpunkt: ”Kommitténs arbete bör sålunda ses som inledning till en planmässig utredningsverksamhet inom naturresursoch miljöområdet. . En stor del av arbetet inom utredningen har lagts ner på att ta fram bakgrundsmaterial. Detta bakgrundsmaterial återfinns dels i fristående bakgrundsrapporter, dels i de tre första avdelningarna i betänkandet. Här behandlar kommittén bakgrunden och i den fjärde avdelningen problembilden och behovet av åtgärder. Sannolikt har alla som medverkat i kommittéarbetet upplevt detta som mer omfattande än vad man från början bedömde. Av denna anledning har tidspress mot slutet av arbetet varit ofrånkomlig. Detta kan vara skäl för en viss obalans i betänkandet så att en oproportionerligt stor del av betänkandet omfattar bakgrund och analys medan en förhållandevis mindre del ägnas åt förslag.

446 Reservationer och särskilda

yttranden

Bakgrund

Då det bakgrunds- och analysavdelningarna föreligger i huvudsak gäller bland kommitténs ledamöter. De reservationer och särskilda enighet har att anföra i detta sammanhang gäller endast mindre yttranden jag och sådana förändringar som föranleds av reservationer till detaljer förslagsdelen. Naturresurs- och miljökommitténs rikhaltiga bakgrundsmaterial som redovisas i avdelningarna I - III visar att allvarliga och oåterkalleliga i natursystemet blir följden av en fortsättning av nuvarande förändringar Dessa förändringar hotar mänsklighetens överlevnad naturresurshantering. och försvårar upprätthållande av en rimlig livskvalitet. En framträdande bland dessa hot har fossilförbränningen. Den ställning enorma ökningen av förbränning av olja och kol ger en rad olika effekter på ekosystemet. Det gäller såväl ökning av luftens koldioxidhalt med åtföljande klimatförändringar som svavelnedfall och försurning och frigörande och utsläppande av tungmetaller i biosfären. Ett annat framträdande hot är den ökade användningen av kemikalier. Produktionen av nya kemikalier, varav många är naturfrämmande, innebär effekter på naturmiljön som i dag är oöverblickbara.

Bdål

Det övergripande hushållningsmålet som redovisas i kapitel V:1 - V:2 och som ytterligare understryks i min reservation till dessa kapitel (R 6) utgör basen för en naturresurshantering som grundas på en ekologisk grundsyn. innebär sparsamhet med naturresurser genom bl a Hushållningsmålet återanvändning och effektiv hantering. Slutna kretslopp i naturresurshanteär en för att undvika negativa sidoeffekter, dvs ringen nödvändighet miljöproblem. Detta är skälet för mig att i reservationen till kapitel V:1 - V:2 (R 6) utveckla såväl målet som början till en strategi för att kunna nå detta mål. Jag anser det anmärkningsvärt att kommitténs majoritet med sådan nonchalans behandlat detta ämne.

hdedel

Kommittén tar i kapitel V25 upp olika medel. En växlande majoritet står bakom kommitténs skrivningari dessa avsnitt. Jag vill här kommentera V:5 .5 Ekonomiska styrmedel som tyvärr endast stöds av hälften av kommitténs ledamöter. Marknadsekonomin styr genom prissättningen användningen av produktionsfaktorerna. Sålunda styr marknadsekonomin också uttaget av naturresom innebär Marknadsekonomin tar i surser och åtgärder miljöstörningar. princip hänsyn till sådana faktorer som knapphet och miljöförändringar. Problemet är att tidsperspektivet i dessa avseenden är alltför kort. Kosinader eller intäkter bortom ett par decennier kan ej kapitaliseras och påverka

Reservationer och särskilda yttranden 447

prissättningen. Det är därför politikernas uppgift att förbättra ekonomins funktion, dvs komplettera prissättningen med en långsiktig bedömning som kan möjliggöra naturresursernas uthållighet. I detta sammanhang blir det därför en förstahandsuppgift att ta bort de felstyrningar som i dag finns i den styrda marknadsekonomi vi har i vårt land. Felstyrningarna tar sig främst uttryck i en snedbelastning genom skatter och avgiftssystemet som lägger en hög belastning på arbete och en låg belastning på naturresurser och miljö. Detta har lett till ökad användning av naturresurser, framför allt energi, mer än vad som hade blivit fallet vid en jämn skattebelastning. Den har också lett till att sysselsättningen på grund av en hög skatte- och avgiftsbelastning reducerats i en snabbare takt än vad som hade varit nödvändigt. Man kan här, som föreslås i kapitel V:5.5, sträva efter att ta bort snedbelastningen. Jag anser att man omedelbart bör utreda möjligheten att sänka skatter och avgifter på arbete och samtidigt höja dem på naturresurser. I inledningsskedet är det enligt min uppfattning mest angeläget att höja avgifterna på fossilbränsle och kärnkraftsel då naturresursanvändningen inom dessa områden innebär det största miljöhotet. Det finns anledning att i detta sammanhang även hänvisa till avsnitt V:5.6 Särskild ersättning för skador på hälsa och miljö. Genom i detta avsnitt föreslagna försäkringssystem blir restrisker i samband med verksamheter som kan ge upphov till miljöskador värderade genom premiesättning i ett försäkringssystem. Effekterna kan jämföras med dem som framhållits i avsnitt V:5.5 Ekonomiska styrmedel. Det är emellertid viktigt att framhålla att ekonomiska åtgärder inte är tillräckliga för att uppnå de mål som kommittén angett. Det är även nödvändigt att ha klara gränser som anges i lagstiftning. Den av kommittén föreslagna naturresurslagen avses fylla detta syfte. I min reservation till kapitel V:2 (R7) har jag dessutom föreslagit två speciallagar, en lag om minskad slutlig användning och substitution av vissa råvaror och en lag om produkters utformning för hållbarhet, reparerbarhet och uthållighet. Dessa lagar har samma syfte, att öka hushållning och uthållighet, i industrins naturresurshantering som skötsellagen och skogsvårdslagen har för jord- och skogsbruket.

Systemförändringar

De av kommittén ochi mina reservationer föreslagna åtgärderna kommer att inom flera områden kräva systemförändringar. D Höjd materiell standard har människorna en större ekonomisk gett handlingsfrihet. Denna frihet får dock effekter på ekosystemet. Ett klarare regelsystem för hur vi långsiktigt vårdar ekosystemet och hushållar med naturresurser är därför nödvändigt. EI Energisystemet måste förändras från att baseras på fossilbränslen och kärnkraft till att baseras på flödesenergi och biologisk energi. Sträng hushållning är en förutsättning för denna omställning. E1 Inom ekonomin måste främst skatteoch avgiftssystemet förändras från att i huvudsak belasta arbete till att i stället befrämja hushållning genom

448 Reservationer och särskilda yttranden

att belasta naturresurser. För att i alla lägen motivera den enskilde till ansvar och insatser borde detta system även vara neutralt till om verksamheter förekommer inom marknadssektorn, den offentliga sektorn eller inom hushållssektorn. D En naturresurshantering som bygger på hushållning, effektivitet och slutna kretslopp och därigenom ger ökad uthållighet och minskade negativa miljöeffekter ställer bestämda krav på samhället. Dessa krav gäller både produktion och konsumtion, var och hur produktionen skall ske och var och hur konsumtion och resthantering av naturresurserna skall äga rum. Detta innebär att samhällsstrukturen är av avgörande betydelse för möjligheten till hushållande naturresurshantering. Jag anser att kommittén i denna del bort dra slutsatsen att det decentraliserade samhället har de bästa förutsättningarna att tillgodose de krav som naturresursmålen ställer.

Reservationer till olika avsnitt

III:4 Hotbilder

De kommentarer som görs till detta kapitel är att betrakta som ett särskilt yttrande.

4.1 Inledning

Tidigare har naturresursläget och vissa miljöproblem identifierats. I denna inledning anges att ytterligare ett mer detaljerat underlag krävs för att kunna besvara frågan om samhällets nuvarande hantering av naturresurser och är acceptabel. Jag anser att denna formulering av motiven för att miljöer teckna hotbilder inför framtiden är för passiv. Skälet är inte endast att se om hanteringen nu är acceptabel utan även om denna hantering ger upphov till oacceptabla och irreparabla störningar som allvarligt påverkar människans möjligheter att överleva under drägliga betingelser.

4.4 Kväve

I denna hotbild aktualiseras frågan om utsläpp av kväveoxider, som är ett hälsoproblem särskilt i tätortsområden. Man påpekar att detta kan ge upphov till kroniska bronkiter, ökad infektionskänslighet etc. I stadsmiljö kommer dessa oxider främst från biltrafiken. Jag anser att man i detta sammanhang också bör påtala de sociala och ekonomiska effekterna av dessa luftföroreningar. Därför bör det slås fast att om man som hittills inte tar hänsyn till detta i stadsplaneringen så blir följden kraftigt stegrade kostnader för sjukvård och barnomsorg och på grund av arbetskraftsbortfall genom sjukfrånvaro.

4.5 Svavel

I hotbilden avseende svavel påtalas att effekterna av svavelnedfall är långt framskridna och i stor utsträckning oåterkalleliga. Det framhålls att

Reservationer och särskilda yttranden 449

problemet är internationellt och genomslagskraften av internationella överenskommelser blir långsam. Jag anser att det i detta sammanhang borde påtalas att för att få snabba effekter krävs ett ekonomiskt incitament till begränsning av svavel- och kväveoxidutsläpp hos de olika nedsurningsproducenterna i hela Europa.

IV:3 i

Naturresurspolitiken Sverige

I detta kapitel görs en redovisning av den hittills förda naturresurspolitiken i Sverige. Kommittén beskriver de olika sektorer inom vilka en aktiv naturresurspolitik förts och även delvis områden där man saknar en sådan politik. Jag har inget att invända mot denna beskrivning men anser dock att framställningen hade vunnit på om även politik inom områden som inte syftar till att påverka naturresursanvädningen men som ändå har en stor inverkan på denna hade medtagits. Ett sådan område är den ekonomiska politiken. Direkta skatter används

för att påverka inkomstfördelningen, vilket

innebär att priset på arbetskraft påverkas. Indirekta skatter och avgifter har ett inflytande på priset på varor och tjänster. Samhället påverkar vidare marknadens funktionssätt indirekt genom generella åtgärder, exempelvis inom finans- och närings- och arbetsmarknadspolitiken. Olika planeringsformer har vidare en Övergripande verkan. Genom denna direkta och indirekta verkan på produktion och avsättningsmöjligheter påverkas naturligtvis även naturresurshushållningen. Enligt min uppfattning är särskilt den nuvarande skatte- och avgiftspolitiken ett incitament till Ökad naturresursanvändning och minskad

arbetskraftsanvändning. En utvärdering av hur bl a

skattesystemet påverkar efterfrågan på naturresurser är därför angelägen. Kommittén återkommer till detta problem i avsnittet V:5.5 Ekonomiska styrmedel.

IV:6 för en -

Utgångspunkt strategi en ekologisk grundsyn

6.1 Ekologisk grundsyn - ett mångtydigt begrepp

I detta avsnitt beskrivs den ekologiska grundsynen som rör förhållandet mellan människa och natur och naturens betydelse för människan. Det framhålls att begreppet ofta har använts i den offentliga debatten sedan det förekom i regeringens 1972:111 proposition om fysisk riksplanering. I direktiven för naturresursoch miljökommittén sägs det att för den fortsatta samhällsutvecklingen är det nödvändigt att ett ekologiskt synsätt i högre grad än hittills tillämpas.

6.1.4 Hur kan en ut?

grundsyn föras

I detta korta avsnitt i betänkandet omnämns att enligt direktiven är det önskvärt att förslag lämnas hur de av kommittén framlagda riktlinjerna skall kunna omsättas i praktiska åtgärder, dvs bl a hur en ekologisk grundsyn skall kunna föras ut och tillämpas. Man framhåller att kommitténs uppfattning om begreppet ekologisk grundsyn, dvs att naturresurshanteringen skall hållas

450 Reservationer och särskilda yttranden

inom de ramar som naturen uppställer, blir något mer definierad genom de normer som framförs senare i detta kapitel (IV:6). Jag anser att detta avsnitt bort utvidgas enligt följande. Detta sammanhänger med att jag också reserverat mig för en utförligare beskrivning i kapitlet V:1 - V:2 En svensk naturresurspolitik - Mål och strategier (se R 6). - Den vägledande målsättningen hushållningsmålet” - som framläggs i avdelning V är mycket allmänt hållen och närmast av karaktären att den kan vara ett medel verksamhet. kommer i opinionsskapande Förhoppningsvis den, om den debatteras och accepteras, att öka medvetenheten om och effekter. Det första förslaget till naturresurshanteringens problem strategier (som tyvärr inte finns med i majoritetsskrivningen utan långsiktiga endast återfinns i min reservation) bör kompletteras och vidareutvecklas av ansvariga instanser på olika sektorpolitiska fält. Detta arbete bör i många fall ske i samverkan mellan olika sektorer. Detta arbete och samarbete bör förhoppningsvis kunna lägga grunden för en vidare utveckling av principer för naturresurshushållning och miljövård baserade på en ekologisk grundsyn. Värdet av att utveckla begreppet ekologisk grundsyn och därpå grundade för naturresurshushållning och miljövård ligger närmast i att principer få till stånd en värdegemenskap runt dessa frågor. Om en sådan därigenom värdegemenskap föreligger efterfrågar de enskilda konsumenterna följaktligen först och främst sådana produkter som producerats med hänsyn till miljö- och resurshushållning. Därmed föreligger också företagsekonomiska skäl att ta ekologiska hänsyn. En sådan kan förefalla och avlägsen. Särskilt med ordning utopisk beaktande av vårt stora utlandsberoende och den internationella konkurrens vi utsätts för i Sverige. Det finns dock tecken på att ett handlingsmönster grundat på en ekologisk grundsyn blir alltmer möjlig att förena med såväl företagsekonomiska som samhällsekonomiska hänsyn. Detta framgår av en rapport från UNEP, FN:s speciella organ för miljöfrågor. I rapporten redovisas en rad exempel på företag i många olika länder, som efter av åtgärder mot utsläpp investerat i anläggningar som tar till föreläggande vara - resurserna - med en nettovinst som resultat. Vidare utsläppen framhålls i rapporten att skärpta miljökrav i och för sig kan medföra att vissa företag tvingas lägga ned verksamheten men att samma krav oftast skapar fler nya arbetstillfällen än de som gått förlorade. Med tanke på vad kommittén framfört i kapitel IV:4 Behovet av en strategi och det som framförs i detta kapitel [V26 Utgångspunkt för en strategi blir V:2 Mål och strategier för genomförande en av de viktigaste delarna i kapitel naturresurs- och miljökommitténs betänkande. Min reservation mot majoritetens skrivning i detta kapitel (R 6 och R 7) skall ses detta sammanhang.

- V:2 En svensk - Mål och

V:1 naturresurspolitik strategier

Särskilda reservationer (R6 och R7) är avlämnade i vilka ledamoten Redbrandt till del instämmer och i vilka sakkunniga Lund och Herlitz samt experten Zettersten instämmer.

Reservationer och särskilda 451

yttranden

V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet (särskilt yttrande)

I detta avsnitt föreslår kommittén att offentliga utfrågningar, s k hearings, och vetenskaplig medling, s k scientific mediation, skall ytterligare prövas. Jag delar denna uppfattning och anser att dessa båda former av förberedelser för beslut kan underlätta beslutsfattande under osäkerhet. I anslutning till förslaget vill jag ändå påpeka följande. En läsare av kommitténs förslag kan lätt bibringas att det uppfattningen faktum att vissa motsättningar i politiska skulle kunna frågor bero på

missförstånd, att någon har fel, att man grundar sig på olika sakuppgifter, att

det finns olika bedömningar och att det finns skilda värderingar skulle vara en nyhet. Så är naturligtvis inte fallet. För den som varit aktiv i politiskt arbete är dessa förhållanden snarast en självklarhet. Detta innebär dock inte att de föreslagna åtgärderna skulle vara betydelselösa. Offentliga utfrågningar kan säkert tillföra debatten och framför nya synpunkter allt sprida kunskap kring en viss fråga till en större allmänhet.

V:5.7 Organisation

5.7.3 Den nivån

regionala

Kommittén behandlar inom detta avsnitt myndigheter på den regionala nivån såsom länsstyrelser, lantbruksnämnder, fiskeskogsvårdsstyrelser, nämnder och landsting. Man påpekar att länsstyrelsen är den myndighet som har det övergripande och samverkande ansvaret inom naturresurs- och miljöområdet på regional nivå. Kommittén föreslår inga organisatoriska förändringar på regional nivå. Jag anser emellertid att det i detta sammanhang även är viktigt att framhålla landstingens roll i den regionala samhällsplaneringen. Landstingen har under senare år engagerats i flera nya verksamheter med anknytning till samhällsplaneringen, bl a genom de regionala utvecklingsfonderna. Landstingen föreslås även bygga upp en miljömedicinsk kompetens. Avsikten är att landstingen skall bedriva en offensiv hälsopolitik som bl a skall syfta till att spåra de miljöfaktorer som orsakar sjukdom och ohälsa. Landstingen förväntas förutom att erbjuda sjukvård att förebygga ohälsa hos befolkningen genom insatser riktade mot såväl människor som miljö. I samband med att den statliga länsläkarorganisationen avvecklades under 1981/82 avses landstingen överta och vidareutveckla de miljömedicinska uppgifterna som utförts av länsläkaren. Därmed blir även landstingens uppgift att tillhandahålla den medicinska kompetens som kan behövas inom såväl den regionala som den lokala samhällsplaneringen. Med tanke på det ökade ansvar som på detta sätt läggs på landstingen för att ta hand om de problem som uppkommer genom olika verksamheters påverkan på miljön borde landstinget även få ett övergripande ansvar för planeringsfrågorna på naturresurs- och miljöområdet.

Reservationer och särskilda yttranden 453

R3 Reservation

av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende

främst kapitel IV:3 i Naturresurspolitiken Sverige

Kommittén skall enligt direktiven dra upp allmänna riktlinjer för en samlad svensk naturresurspolitik. Kommittén bör vidare utforma för en riktlinjer långsiktig hushållning med naturresurser och föreslå praktiska åtgärder för riktlinjernas genomförande. Kommittén har i detta syfte beskrivit hittillsvarande naturresurspolitik med tyngdpunkt på jordbruk, skogsbruk och mineralhantering (avd I i betänkandet). Kommittén har vidare belyst frågor om tillgång, utnyttjande och begränsningar m m rörande ett antal naturresurser (avd III). Motsvarande har gjorts beträffande naturvårds- och miljöskyddspolitiken. IV i betänkandet är främst Avdelning en analysdel. Där utvärderas i enlighet med direktiven den förda politiken vad avser naturvård och mil jöskydd. Jag har i kommittén föreslagit att en motsvarande utvärdering skulle Denna borde avsett bl a mål och göras av naturresurspolitiken. måluppfyllelse inom olika sektorer, diskussion om fördelar med och brister i den förda politiken, skillnader mellan olika sektorer samt användningen av olika styrmedel. Grund härför finns i avdelning I och III samt i kommitténs underlagsmaterial. Kommittén har dock avstått från analys. Den diskussion som nu förs i kapitel IV:3 är enligt min mening alltför ytlig. Med en genomarbetad analys hade säkrare slutsatser kunnat dras. Detta är en av anledningarna till att kapitel V:1 och V:2 fått en vag och innehållslös karaktär. Dessa kapitel borde utgjort förslagskapitel. De borde för varje samhällssektor angett riktlinjer för hur naturresurs- och miljöaspekter skulle beaktas. Jag har därför i reservationer till dessa kapitel något utvecklat detta och gett exempel på sådana riktlinjer. Det hade vidare varit önskvärt om utredningsarbetet hade kunnat leda fram till prioriterade konkreta förslag. Detta har inte varit möjligt eftersom kommitténs majoritet inte önskat slutföra och omsätta det analysen rikhaltiga underlagsmaterial som kommittén tagit fram i förslag. Betänkandet får därmed en slagsida. Den ger en bred redovisning av den förda politiken och av en rad problem, men orkar inte mer än bitvis dra slutsatser eller redovisa förslag. Delvis beror detta på att kommittén under slutskedet fått arbeta med mycket snäva tidsgränser. Det är därför angeläget att det arbete kommittén påbörjat kan vidareföras i andra former. Då bör även den i direktiven angivna uppgiften att överväga former för ökat inflytande för allmänheten över beslut som berör deras miljö tas upp. Jag reserverar mig således mot kommitténs alltför ytliga behandling av uppgifter som enligt direktiven är de mest centrala för kommittén.

Reservationer och särskilda yttranden 455

R4 Reservation

av ledamoten Per Unckel

Naturresurs- och miljökommittén gavsi sina direktiv en omfattande uppgift. En översyn av den hittillsvarande politiken på naturresurs- och miljöområdet skulle göras. På grundval härav skulle förslag till eventuellt nya riktlinjer framläggas. Kommittén har i sitt arbete valt att ge direktiven den vidast möjliga tolkning. I arbetet har man inte tvekat att utifrån detta perspektiv lämna synpunkter på praktiskt taget varje aspekt av mänsklig verksamhet, i Sverige liksom i andra delar av världen. Angreppssättet kan på närmast moraliska grunder förefalla tilltalande. Ingenting lämnas odiskuterat eller i vart fall oobserverat. Ändå kan metodens lämplighet starkt ifrågasättas, framför allt från kvalitativa utgångspunkter. Redan den traditionella parlamentariska kommittéformen innebär en restriktion. Det är praktiskt omöjligt att tänka sig att en handfull parlamentariker eller motsvarande skall kunna lämna väl övervägda och till sina konsekvenser klarlagda förslag på ett så brett område som kommittén valt att angripa. Kompetensen kan inte förslå för en sådan uppgift. En totalansats riskerar lätt att resultera i mera av teoretiska spekulationer och mindre av den typ av i verkligheten förankrade förslag som behövs för att i de delar detta är nödvändigt justera den förda politiken på naturresurs- och

miljöområdet. Åskilligt av det kommittén presenterar ger dessvärre belägg

för att kommittén inte i allt förmått bemästra dessa risker. Två drag i kommitténs redovisning känns särskilt besvärande, nämligen dels det starkt statiska synsätt som präglar övervägandena, dels den bristande förståelsen för politiska åtgärders begränsningar. Den statiska grundsynen framträder starkast i de så kallade etiska normer som kommittén anser bör gälla för all hantering av naturresurser. Alldeles bortsett från sådana nationella normers begränsning i en världsekonomi där vårt lands betydelse inte skall överdrivas och bortsett från det faktum att merparten av jordens fattiga sannolikt skulle uppfatta dylika normer som ett hån mot sina utvecklingssträvanden, ger de inte utrymme för den dynamiska process som hittills faktiskt skapat mera naturresurser än den förbrukat. Den största faran för naturresurserna är inte att vi använder dem utan sådana regler som förhindrar den tekniska och ekonomiska utvecklingen från att skapa nya. Utvecklingspessimism är självuppfyllande. Kommitténs analys och förslag bygger på en stark tilltro till den politiskt/administrativa processens överlägsenhet när det gäller att åstadkomma en angelägen hushållning med naturresurser. För kommittén har det

456 Reservationer och särskilda yttranden

mot denna bakgrund framstått som angeläget att formulera förslag till en strategi med vars hjälp den offentliga makten kan åstadkomma en allokering av resurserna på ett mera ändamålsenligt sätt än i dag. Offentliga styrmedel blir mot denna bakgrund ett av kommitténs nyckelbegrepp. Kommittén har dessvärre inte velat ta i beaktande att det politiska systemet med åren kommit att blir så överbelastat att det i dag ofta inte förmår åstadkomma de effekter man med ett visst beslut säger sig eftersträva. Den väv som allehanda regleringar till slut kommit att utgöra gör konsekvenserna av den typ av ingrepp som kommittén diskuterar omöjliga att förutse. Att sidoeffekterna blir betydande är under alla omständigheter uppenbart. Kommittén har inte diskuterat konsekvenserna av det uppenbara faktum att det inte bara är den offentliga makten som kan sörja för att en väsentlig hushållning med knappa resurser kommer till stånd. Om offentliga insatser förmår åstadkomma det kommittén vill också i praktiken har överhuvudtaget man inte velat analysera. Man har utgått från att det politiska systemet klarar uppgiften bättre än marknaden. Det är en grundläggande brist i betänkandet. Det är självfallet så att marknadsbedömningarna behöver korrigeras genom ingrepp för att skydda speciella värden inom framför allt miljöområdet. Sådana korrigeringar måste emellertid göras med omsorg och med kunskaper om korrigeringarnas effekter. Utgångspunkten bör fullgoda härvid vara att i största möjliga utsträckning komplettera marknadsbedömningarna, inte att ersätta dem. Värdet av den typ av helhetssyn och den samlade naturresurspolitik som kommittén fram om kan mot denna bakgrund starkt lägger förslag ifrågasättas. Bakom det till synes lättförsvarade kravet på ökad överblick och samspel mellan åtgärder på olika områden kan lätt döljas ett systembyggeri för offentlig maktutövning som har lite med verkligheten att skaffa och som kan förorsaka stora effektivitetsförluster om det fullföljs. Informationen i sådana system om för varje enskild åtgärd relevanta fakta riskerar att bli dålig. De icke-materiella förlusterna av en starkt centraliserad oacceptabelt maktutövning skall - rent parentetiskt - heller inte underskattas. jag här har sklsserat allvarliga invändningar mot Jag har mot den bakgrund vissa av kommitténs förslag: Kapitel III:4 Hotbilder är alltför lösligt till sin karaktär. Det gör avsnittet mindre tjänligt som grund för en prioritering av angelägna åtgärder IV:1 Miljöskyddets resultat har dess värre inte blivit den Kapitel detaljerade och handfasta värdering av effekterna av den hittillsvarande som varit En utvärdering av hur miljöpolitiken faktiskt politiken angelägen. lyckats, i förhållande till insatta resurser, återstår därför att göra. IV:5 Behovet av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken är Kapitel ett typiskt avsnitt för den ”övergripande” infallsvinkel kommittén valt för sitt arbete. En effektiv naturresurs- och miljöpolitik är inte först och främst beroende av övergripande helhetssyner och samordning utan av att alla verksamheter var och en inom sitt område främjar viktiga hushållnirgsambitioner i fråga om miljö och naturresurser. Avsnittet anger dessutom en behovsfilosofi som torde vara svårförenlig med vår typ av öppna marknads-

Reservationer och särskilda 457

yttranden

samhällen. Att denna utan närmare analys vunnit anslutning i kommittén är förvånande. IV:6 - Kapitel Utgångspunkt för en strategi en ekologisk grundsyn innehåller de tidigare diskuterade etiska normerna, vars moraliska anslag kan förefalla tilltalande men som riskerar att leda till en stagnation som direkt skulle motverka viktiga samhällsmål inklusive hushållningen. Avsnittet ger dessutom starkt uttryck för den övertro på politiska insatser som jag tidigare redovisat min skepsis inför. Kapitel V:3 Program för miljöskyddet uppställer villkor för inte minst industriell verksamhet som gör sådan i viktiga delar svår eller omöjlig att bedriva på en internationell konkurrensmarknad. Det förtjänar att återigen understrykas att förslag med sådana konsekvenser direkt motverkar kommitténs egna ambitioner. Det är att beklaga att det måhända viktigaste avsnittet i kommitténs betänkande på detta sätt givits en så orealistisk utformning. Kapitel V:4 Program för naturvärden har en stark tonvikt på den typ av naturvårdande insatser som den hittillsvarande naturvårdspolitiken arbetat med. Det hade enligt min mening varit mera konstruktivt att pröva möjligheterna till en starkt vidgad samverkan mellan stat, kommun och länsmyndigheter å ena sidan och enskilda markägare å den andra. Inte minst i tider av knappa ekonomiska resurser kan sådana insatser ge mera av naturvård för insatta medel än en utvidgning av det offentliga regelsystemet. Avsnittet V:5.1 Grundläggande kunskaper för fram välmotiverade krav på en förstärkning av de för naturresurshushållning och miljö viktiga ämnena i skolan. Det kan emellertid ifrågasättas om det är kommitténs uppgift att så i detalj uttala sig om svåra awägningar på läroplans- och timplanenivå. Detsamma gäller för flera av förslagen ifråga om högre utbildning och forskning.

Avsnittet V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet innehåller ett starkt förord

för s k vetenskaplig medling och hearings. Båda arbetsformerna kan vara värda att pröva för att utröna om det på detta sätt är möjligt att förbättra beslutsunderlaget före viktiga beslut. Något behov att i kommitténs ställningstaganden inkludera detaljerade anvisningar om hur medling respektive hearings skall gå till kan jag emellertid inte finna. Avsnitt V:5.3 Konsekvensbeskrivningar föreslår en utvidgning av kravet på redovisningen av planerade nya verksamheters konsekvenser före beslut. Förslagets faktiska innebörd är svårt att bedöma. Det förefaller emellertid inte otroligt att kommittén föreslår ett system som de facto leder till ett statligt/kommunalt inflytande och en prövningsprocess som svårligen kan förenas med den smidighet som industriell tillväxt kräver. Avsnittet V:5.5 Ekonomiska styrmedel ger uttryck för en offentlig styrambition som jag har svårt att förena mig med. Avsnittet präglas av den tidigare diskuterade alltför knappa insikten om nya offentliga styrambitioners begränsningar. Skulle emellertid det politiska systemets allmänna belastning kunna pressas är ekonomiska styrmedel ett tilltalande alternativ till åtskilliga av de styrformer som i dag utnyttjas inom naturresurs- och miljöpolitiken.

458 Reservationer och särskilda yttranden

Avsnittet V:5.6 Särskild ersättning för skador på hälsa och miljö diskuterar ett förslag om försäkringsskydd för tredje man. Strävan att förbättra skyddet vid framför allt olika typer av miljöförstöring är välmotiverad. Den konkreta försäkringstanke kommittén aktualiserar är jag däremot tveksam till. En sådan fråga borde övervägts noggrannare innan den presenterats på sätt som nu sker. Avsnittet V:5.7 Organisation innehåller ifråga om kommunerna idéer om ett nytt beredningsorgan för naturresurs- och miljöfrågor. Både kostnadsoch talar enligt min mening mot en sådan lösning. Miljö-

effektivitetshänsyn

och hälsoskyddsnämnden bör även i fortsättningen anförtros uppgifter av här diskuterat slag. Enligt min mening hade kommittén bort lösa sin uppgift på ett annat sätt. En detaljerad utvärdering av den hittillsvarande svenska politiken på naturresurs- och miljöområdet hade kunnat utgöra grund för en välavvägd prioritering av de konkreta åtgärder som i första hand bör komma i fråga. När tyngdpunkten i stället lagts på filosofi och när den kostnadsanalys av framlagda förslag som direktiven förutsätter inte genomförts, riskerar också de goda förslag kommittén kunnat enas om att gå till spillo.

Reservationer och särskilda yttranden

R5 Reservation

av ledamoten Lars-Göran Redbrandt med

instämmande av Herlitz och

sakkunniga Agneta

Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten

avseende användning av ekologisk kunskap

Dogmer och i naturresurs- och myter miljödebatten

Bakom olika försök att formulera en ekologisk grundsyn kan urskiljas ett antal uppfattningar om naturens struktur och funktion. Dessa formuleras ibland slagordsmässigt eller beskrivs som naturlagar. De får därigenom en karaktär av ”dogm. Anledningen till att denna typ av ”dogmer uppkommit och påverkat debatten är ibland debattöremas behov av pedagogisk förenkling. Dessutom är ekologin en vetenskap under snabb utveckling. och teorier som kommer Hypoteser fram och sedan presenteras utan djupare diskussion och förbehåll har ibland kommit att föras vidare som etablerade sanningar. Men också som grund för administrativt och praktiskt beslutsfattande finns ett behov av förenkling av komplicerade hypoteser och teorier till hanterliga dogmer som på ett mer enkelt sätt kan användas i den praktiska tillämpningen av ekologiska teorier i samhället. När ekologisk kunskap generaliseras på detta sätt och ges innebörden av ekologisk grundsyn uppstår ofta problem. Hypoteser och teorier, särskilt i snabbt utvecklande vetenskaper som ekologi, är starkt föränderliga. Nytt material tillförs som antingen förstärker den förhärskande dogmen eller urholkar den. Slutsatser kan bli felaktiga eller bara delvis giltiga. Analogier

kan vara alltför våghalsiga. Om en dogm urholkas kraftigt eller kommer till

omfattande användning utanför sitt ursprungliga tillämpningsområde blir den en myt. I kommitténs bakgrundsrapport nr 9 ”Ekologisk grundsyn diskuteras ett antal ”dogmer och myter som illustration till de problem som ligger i att generalisera ekologisk kunskap och ge den en ökad räckvidd och innebörd. Enligt vår mening borde det i betänkandet ha funnits med ett kapitel om hur ekologisk kunskap används i naturresurs- och miljödebatten - detta inte minst för att ge ytterligare belysning av relationen vetenskap-politik och för att ge underlag för debatt. Vi exemplifierar här i starkt förkortad form från den diskussion om dogmer och myter som förts i kommittén.

de 460 Rleservationer och särskilda yttranden

n:

1. Allt hänger samman”

Enligt den amerikanske biologen Commoner utgör ”allt hänger samman” i första lag. Formuleringen avser att understryka sambanden i ekologins naturen genom näringskedjor och näringsvävar. I miljödebatten har lagen använts för att understryka komplexiteten i naturen, att ingrepp kan få oväntade följder; för att inge respekt för de ekologiska systemen. Om lagen används på denna nivå kan man mycket väl betrakta den som en tillåten förenkling. När man däremot skall tilllämpa ekologisk kunskap för handlingsnormer kan en sådan lag leda till problem. Ekosystemen innehåller visserligen en mycket komplex uppsättning kopplingar mellan komponenterna. I praktiken kan emellertid subsystem identifieras. Inom dessa är kopplingarna starka men mellan de olika subsystemen kan kopplingarna vara betydligt svagare eller färre. Det finns således samband i ett ekosystem som är viktigare än andra att förstå. Detta konstaterande får praktiskt betydelsefulla konsekvenser. Det innebär bl a att förenklade modeller kan användas för förutsägelser under förutsättning att de verkligen lyckas fånga egenskaper i förhållande till den aktuella frågeställningen som är väsentliga. För att kunna klassa vissa samband som oväsentliga krävs en grundlig förståelse för mekanismema i naturen. I de sammanhang vi ej har tillräcklig kunskap kan givetvis därvid förenklade modeller leda till felaktiga förutsägelser om effekten av en åtgärd.

2. ”Effekterna avtar med avståndet från källan”

modeller över utsläpp och miljöeffekt avtar

Enkla utgår från att effekterna

med avståndet från utsläppspunkten. Samma modeller antas gälla när det gäller avståndet i tid mellan en händelse och effekterna. Modellerna gäller uppenbarligen i många fall. I andra fall är sambandet mellan påverkan och effekt i tid och rum ofta betydligt mera komplicerat. Utsläppta tungmetaller

anrikas i näringskedjor och uppträder på oväntade ställen och i ändrad

kemisk form. Ett alternativt synsätt innebär därför att det finns mekanismer som förstärker effekten så att den kan få genomslag på större avstånd i tid och rum. Effekter av en störning kan fortplanta sig genom system med olika hastighet och motstånd. En störning, som uppstår på grund av påverkan på systemet, kan uppträda och snabbt utvecklas. Den ger i sin tur upphov till en annan störning, som utvecklas och sprids genom systemet med annan kan vara regelbundna utbrott av insektsparasiter på hastighet osv. Exempel skog. Utbrotten blossar upp snabbt och medför förändring av blad eller barrbiomassa, som i sin tur medför reaktion i form av förändring av virkesmassan. En mängd faktorer avgör om den snabba reaktionen skall slå i den långsamma - om insektsutbrottet skall få igenom och ge effekter betydelse för virkesvolymen. Svårighetema att ta ställning till om konkreta åtgärder är påkallade när av en snabb komponent äger rum beror dels på värderingen av förändringar i olika delar av systemet, dels på kunskapen om hur förändringen

Reservationer och särskilda 461 yttranden

förändringarna fortplantar sig. I fallet med insektsangrepp på skog eller grödor kan brist på kunskap om sammanhangen leda till onödiga, uteblivna eller otillräckliga bekämpningsinsatser. Onödiga bekämpningsinsatser medför onödig giftanvändning. Det finns också exempel på att de förändrat systemen så att insektsangreppen efter hand fått allt större genomslagskraft på de system man velat skydda. När det gäller förorening från industriell verksamhet koncentreras intresset gärna på utsläppen från en tillverkning. I många fall kan den långsiktiga belastningen på miljön vara större från deponier av avfall och genom den belastning som åstadkoms när produkterna en gång blir till avfall. I andra fall kan den långväga effekten vara stor - de höga skorstenarnas spridning av försurande ämnen.

3. är successiva och

Miljöförändringar proportionella mot styrkan av påverkan”

Eftersom man vet så litet om effekterna av ett utsläpp antar man att de är ungefär proportionella mot utsläppet. Förändringar antas förlöpa så att resultatet av påverkan på lång sikt kan förutses genom trendframskrivning. Ett marginellt tillskott till belastningen

antas ge en marginell effekt. (Lite mer försurande utsläpp ger lite mer

försurning?) Speciella problem uppstår om en långsam och därmed till synes ofarlig förändring pågår under en längre period. Plötsligt kan en sådan trend avbrytas och en diskontinuerlig förändring äger rum. Systemet förblir därefter stabilt eller endast långsamt föränderligt. Sådana beteenden med tvära kast har stor principiell och praktisk betydelse för lämplig utformning av naturresurs- och miljöförvaltningen. Om miljöförändringar sker genom mer eller mindre språngvisa övergångar, avbrutna av perioder av mera jämn utveckling, skapas självfallet en särskilt svårhanterlig osäkerhet. Att varje sektor bidrar med en förhållandevis liten miljöstörning och där en samlad överblick och övervakning saknas kan förstärka denna osäkerhet. Den vitt spridda uppfattningen att marginella tillskott av förorening eller störning medför marginella effekter kan behöva revideras. Det är uppenbarligen så att belastningar som läggs ovanpå redan existerande störningar kan få utlösande effekter. Från administrativ kan ett sådant synpunkt betraktelsesätt medföra problem. Tillståndsgivning måste ske i större grad i förhållande till redan existerande utsläpp, och andra recipientegenskaper överväganden rörande miljöns tålighet. Nytillskott kan därigenom komma att betraktas annorlunda än existerande av ämnen i olika utsläpp. Utsläpp miljöer kan behöva behandlas olikartat. Problemen med att i högre grad än nu anlägga sådana synsätt är dels att kunskapsunderlaget för bedömningar är synnerligen osäkert, dels att myndigheters beslut kan komma att uppfattas som godtyckliga och oförutsägbara. Det finns därför viktiga uppgifter för forskning, behov av metodutveckling och utbildning för att göra sådan handläggning möjlig och acceptabel.

i

462 Reservationer och särskilda yttranden souvrosaâss

Uppfattningen om ett enkelt samband mellan utsläppens storlek och miljöeffekter medför ofta en begreppssammanblandning som medför att ett utsläpp beskrivs som en miljöeffekt. Vidare leder denna sammanblandning inte sällan till att en utsläppsbegränsning uppfattas som en förbättring av miljöns tillstånd. En riktigare bild av läget är ofta att man genom

utsläppsbegränsningar lyckats minska takten, med vilken miljöförstöringen

* sker.

4. består i att undvika

”Miljövård/naturvård förändringar”

I miljövårds- och naturvårdsdebatten förekommer attityden att det är

förändring i sig som skall undvikas. Ett sådant synsätt utgår från en statisk

bild av omvärlden. Ambitionen att kan hindra utbyte av motverka förändring

tekniska system som, medför miljöstörningar, eftersom ersättningssystemen

genom miljökontrollens utveckling underkastas strängare krav och att en

i

samlad .utvärdering eftersätts. A

När det gäller ekosystemen är förändring att betrakta som något ilmåknga

avseenden mera naturligt än statiska förhållanden. Många natursystem

utsätts ständigt för katastrofer av olika slag - skogsbränder, översvämningar, frost. Ekosystem som regelbundet utsätts för katastrofer utvecklar stabili-

tetsegenskaper och motståndskraft. _ _

Ett mera nyanserat synsätt på förändringbehövs. För det första måste

variabiliteten när det

förändringar utvärderasimot dennaturliga i miljön

gäller att bedöma “ekologiska effekter av ingrepp. För det

andra _kan

ansträngningar att reducera föränderlighet i miljön medföra aft systemens

h i

motståndskraft mot andra, naturliga förändringar minskas:

5. vet bäst”

?Naturen

Uppfattningen att ”naturen vet bäst ligger bakom många försök att

formulera en ekologisk grundsyn. Beroendet av naturens varor och tjänster

och människans att efterlikna kan

oförmåga många naturprocesser vara en

förklaring till denna uppfattning. Vetskapen orri beroenden i naturen Qoch den intrikata anpassningen mellan organismer och miljö e leder också tillen försiktig inställning till att ingripa i och manipulera naturliga processer. Att däremot tillskriva naturen något slags högre ändamål eller inneboende

värde eller planeringsförmåga förefaller inte fruktbart. Mänskliga mål och

värderingar kommer att vara i konflikt med den biologiska utvecklingens

mekanismer bl a genom att utvecklingen arbetar med stort spill av individer.

Etiska regler om individens okränkbarhet är svårförenliga med en uppfatt-

i i ^ i ning om ett villkorslöst inordnande i naturens funktionssätt. För naturresurs- och miljöpolitik kan det “naturenliga” inte vara .IV något självklart överordnat värde. Däremot kan det i konkreta fall vara ändamålsenligt att anpassa sig till ekologiska betingelser och att försöka efterlikna naturliga processer. Detta gäller tex hantering av föroreningar och andra belastningar av miljön.

Reservationer och särskilda 463

yttranden

6. Småskalighet och decentralisering”

Med utgångspunkt från ekologiska resonemang hävdas ibland att det skulle vara ”ekologiskt riktigare med en viss skala i teknologi, bebyggelsemönster etc. Med utgångspunkt i ekologisk kunskap kan man konstatera att vissa interaktioner mellan mänsklig verksamhet och natur utan tvivel är skalberoende. För vissa typer av ämnen har naturen en viss självreningsförmåga. Utsläpp av gödningsämnen eller organiskt material kan således i många vattenekosystem tolereras inom vissa gränser. I en given volym jord av bestämd kvalitet kan en viss mängd avloppsvatten från ett hushåll utan sanitär olägenhet infiltreras. En bebyggelse, som är beroende av denna typ av självrening, har följaktligen en av naturförhållanden bestämd skala om påverkan på miljön skall hålla sig inom någon bestämd toleransgräns. Om bebyggelsen förtätas kraftigt och avfallsprodukterna med någon teknik koncentreras och behandlas så, att det totala utsläppet inte överstiger recipientens kapacitet, kan teknologin sägas ha upphävt skalproblemet. Den tekniska lösningen kan dock i sig orsaka problem - tex energianvändning eller materialåtgång. Man kan konstatera att nu använd reningsteknik medför ett förhållandevis litet energibehov. Detta gäller inte nödvändigtvis framtida teknik vid höjd ambitionsnivå. Resonemanget fakgäller utsläpp där självreningsförmåga tiskt existerar. En gräns för storlekstillväxten sätts när utsläppen, trots långt gående rening, kommer över recipientens förmåga att ta emot belastningen. Det förefaller från dessa synpunkter inte meningsfullt att försöka förankra resonemang om skala utan att diskutera värderingar och andra samhällsfaktorer som geografiskt mönster för bosättning, arbete osv.

7. medför stabilitet”

”Mångformighet

Till uppgifterna för den fysiska riksplaneringen hör bl a att bevara mångfalden i landskapet. Naturvårdskommittén hävdade 1974 att - en ekologisk grundsyn - som förutsätter att samhällsutvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger och som leder till att mångformighet och stabilitet i naturliga ekosystem bevaras och som förutsättningar för rika biologiska utvecklingsmöjligheter i framtiden - är Emmelin, L: Ekologisk numera allmänt accepterad. grundsyn. Bidrag till en Uppfattningen att mångformighet hos system medför att dessa är stabila diskussion om ett behar diskuterats kortfattat i II:1.10 och mera utförligt i underlagsmateriaP. grepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och mil- Tankarna har stor likhet med uppfattningar om social, ekonomisk och annan jökommittén, 1982. nytta av mångformighet. vilket kan bidra till att befästa denna uppfattning. Wiman, B & Holst, J: Med hänsyn till det ekologiska kunskapsunderlaget kan man sammanfatt- Ekologisk tolerans. Om ningsvis konstatera att något enkelt samband mellan mångformighet och Stabilisering och föränekologiska systems stabilitet inte föreligger. derlighet i ekologiska om ett enkelt samband mellan diversitet och stabilitet system. Bakgrundsrap- Myten har tjänat port 11. Naturresurssom en vetenskaplig legitimation av ett värdekriterium för val av särskilt och miljökommittén, skyddsvärda områden. 1982.

464 Reservationer och särskilda

yttranden

Mångformigheten som kriterium på naturvärde behöver inte överges för att myten om ett enkelt samband mellan artrikedom och ekologiska systems stabilitet överges. Dels kan andra biologiska skäl anföras för bevarande av - material för förädling men också för viss typ av mångformighet genetiskt det naturliga urvalet - dels kanske mångformighet med avseende på arter, landskapsformer, aktivitetsmöjligheter osv uppfyller djupt liggande mänskliga behov eller sådana med lång tradition.

Reservationer och särskilda 465 yttranden

R6 Reservation

av ledamöterna Karl-Erik Olsson och

Lars-Göran Redbrandt med instämmande av

sakkunniga Agneta

Herlitz och Gunnar Lund samt Gunnar experten Zettersten avseende V:1 En

kapitel svensk

naturresurspolitik och V:2 Mål och för strategier genomförande

I direktiven anges att kommittén bör lägga fram riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresurser och föreslå för riktlinpraktiska åtgärder jernas genomförande. Kommittén har redovisat ett antal som kräver problem snara åtgärder. Kommittén har vidare i överensstämmelse med direktiven vissa angett element i en ekologisk Detta sker i form av fem etiska grundsyn. normer. Kommittén har dessutom uppställt ett hushållningsmål. Varken de etiska normerna eller hushållningsmålet är tillräckligt preciserade för att kunna tjäna som riktlinjer för praktiska åtgärder. Kommittén borde i enlighet med direktiven föreslagit konkreta riktlinjer som underlag för praktisk politik. Kapitel V:1 och V:2 borde därför utvecklats ytterligare och innehållit förslag till för verksamheten inom olika riktlinjer samhällssektorer. Det är inte möjligt att reservationsvis redovisa ett heltäckande resonemang och att behandla alla de aspekter som utredningsarbetet borde givit anledning till. Reservationens inledande avsnitt är därför principiella kortfattat och de riktlinjer som sedan anges är exempel. vår mening är det av vikt att ett arbete omgående inleds med syftet Enligt att precisera riktlinjer för naturresursanvändningen inom olika sektorer. Det som anförs i reservationen bör kunna härför. utgöra grund

V:1 En svensk

naturresurspolitik

1.1 Problembilden

I alla tider och i olika typer av samhällen har misstag gjorts i hanteringen av naturresurser. Så har skett även i Sverige. Med av forskningen hjälp har vi fortlöpande fått veta allt mer om våra naturresurser och den påverkan de utsätts för. Vi har därför i dag större förutsättningar än någonsin att förebygga förstörelse av våra naturresurser och vår omgivning. Vi vet bl a i dag att vi i vissa avseenden kan vara mycket nära den gräns, bortom vilken det är för sent att vidta åtgärder. Dels kan om inte åtgärder sätts in, förlora vissa väsentliga egenskaper så att biosfären, den oåterkalleligt försämras, dels kan de biogeokemiska och kretsloppens ekosystemens tröghet leda till att balans fortsätter att ekosystemens försämras efter det att skadlig inverkan eliminerats. 30

466 Reservationer och särskilda

yttranden

Vi kan exemplifiera med två företeelser som påverkar jordens värmebalans och solinstrålningens sammansättning. För det första ökar förbränningen av fossila bränslen och därmed utsläppet av koldioxid i atmosfären i en takt som vida överstiger vad som kan recirkuleras i ekosystemen. Detta kan, hävdar många, på sikt öka atmosfärens temperatur med allvarliga klimatoeffekter som följd. Västvindsbältet skulle kunna logiska och hydrologiska störas och polarisarna smälta med stora översvämningar som följd. Denna effekt kan för det andra förstärkas av den uttunning av ozonskiktet som är en bl a av freonutsläpp. Ozonskiktets förtunning kan dessutom öka följd cancerfrekvensen och framför allt hota existensen för vissa former av liv. Andra sådana exempel är försurning framkallad av kväve- och svavelhanmed kvicksilver, kadmium och bly, misshushållning med tering, förgiftning de på lång sikt knappa och de för det levande oundgängliga fosforresurserna samt jordförstöring. Alla dessa exempel är allvarliga hot mot ekosystemens fortsatta funktion på den produktionsnivå som krävs för människors försörjning och överlevnad. Problemen med att veta när gränsen utan återvände” har nåtts förstärks av att effekterna av förgiftning kan visa sig först efter lång tid och kanske också långt ifrån den plats där utsläppet gjorts. Det finns således inget säkert sätt att nalkas denna gräns. Därför måste ett ytterligare närmande till denna gräns börja motarbetas omgående.

1.2 Behovet av en samlad naturresurs- och miljöpolitik

Den hittills förda har från olika i Sverige naturresurspolitiken utgått sektorers behov. Det finns anledning att diskutera om det går och om det är att föra en mera samlad naturresurspolitik. Vi redovisar i det ändamålsenligt vissa skäl som talar för behovet av en samlad politik. Vidare påpekas följande att risken för felstyrning talar emot ökade ingrepp i naturresurshanteringen.

1.2.1 Sambanden mellan ekosystemen

Sambanden mellan olika och de biogeokemiska kretsloppen är ekosystem Påverkan och förödelse av ett system eller kretslopp kan ge komplexa. system och därmed omintetgöra eller försvåra åtgärder påverkan på andra inom ett helt annat fält av naturresurspolitiken. Sådana samband skulle kunna beaktas bättre om en samlad bedömning kunde göras.

1.2.2 Ett behov, naturresurser behov, en naturresurs

flera -flera

En och samma naturresurs har ofta olika egenskaper. Vidare har olika naturresurser ofta liknande egenskaper. Ett och samma behov - exempelvis råvarubehovet i industrin, byggverksamheten mm - kan uppvärmning, därför ofta tillfredsställas bruk av flera olika naturresurser eller en genom kombination av dessa. Flera behov kan också täckas genom bruk av en och samma naturresurs. Nyttjande av naturresurser inom en sektor för ett behov kan påverka inom en annan sektor för ett annat behov. Eventuella tillgängligheten i naturresurshanteringen inom en sektor kan följaktligen få ingrepp

Reservationer och särskilda yttranden 467

konsekvenser för naturresurshanteringen inom andra sektorer. En utgångsej önskvärda effekter är därför att en för flera sektorer punkt för att undvika gemensam syn på naturresurser ligger till grund för beslut.

1.2.3 Styrning av naturresursanvändningen

Naturresurshanteringen styrs dels av marknaden, dels med hjälp av olika medel som statsmakterna infört. Dessa kan dels vara avsedda att direkt påverka naturresurshanteringen, dels ha annat syfte men kan indirekt naturresurshanteringen. I den mån marknaden bedöms fungera påverka tillfredsställande också i ett långsiktigt uthållighetsperspektiv finns givetvis ingen anledning att ingripa. I de fall brister kan identifieras bör man undersöka om dessa kan bero på felaktig styrning eller felaktiga ingrepp i marknaden. I de fall man finner att styrning är nödvändig bör ett viktigt för beslut vara att bedöma styrningens samhällsekonoinslag i förberedelse miska konsekvenser. Dessa kan bestå i myndighetskostnader, anpassningskostnader inom respektive näring eller industri. Vinsten av att eftersträvade effekter uppnås med politiken och eventuella merintäkter som kan vara en följd av bieffekter

av styrningen utgör andra former av ekonomiska konsekvenser. Åtgärderna

kan också ge förluster vid uteblivet resultat i politiken eller vid felstyrning. En bedömning av dessa kostnader bör utgöra en del av den form av konsekvensbeskrivningar som kommittén behandlat. Konsekvensbedömningar bör genomföras oavsett om man står i begrepp att införa ekonomiska eller administrativa styrmedel. Det kan således tänkas att en medveten styrning av naturresursanvändningen kan vara nödvändig i vissa fall. Detta exemplifieras i avsnitt 2.5.3, där behovet av att skapa förutsättningar för en fytokemisk industri diskuteras.

1.2.4 Naturresurspolitiken kontra annan politik

Vid överväganden om samhälleliga åtgärder är det brukligt att rättviseskäl, regionalpolitiska, fördelningspolitiska m fl aspekter vägs in i bedömningarna. Sådana överväganden kan följaktligen få konsekvenser för naturresurshanteringen. Därför bör det vara naturligt att väga in naturresurspolitiska aspekter i beslut som rör andra områden när sådana beslut bedöms som väsentliga för naturresurshanteringen.

1.2.5 Risk för felstyrning

Risken för felstyrning och risken för att försvåra naturresurshanteringen så att optimala lösningar omöjliggörs talar mot en ökad reglering av mycket naturresurshanteringen. Risken för felstyrning och låg styreffektivitet ökar i takt med svårigheten att förutsäga tillgängligheten för skilda naturresurser. Tillgången på naturresurser är beroende av en mängd faktorer. I vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlingsfrihet. I andra fall kan handlingsutrymmet vara så pass begränsat att eftergifter för krav från andra områden knappast kan göras. De ekonomiska

468 Reservationer och särskilda yttranden

och politiska villkor som ligger bakom avvägningar mellan naturresurspolitiska och andra aspekter kan förändras relativt snabbt. Därmed förändras även tillgängligheten för olika naturresurser. Försörjningsläget för en viss naturresurs kan därför ofta inte slås fast för någon längre period. Därmed kan ej heller eventuella behov av styrning fastställas för längre perioder. Motiven för styrning kan försvagas eller förlora sin giltighet inom andra områden.

1.2.6 Avslutning

Kommitténs arbete skall enligt direktiven kunna ses som inledningen till ytterligare utredningsverksamhet inom området. Riksdagen har hos regeringen hemställt om närmare överväganden om innehållet i en övergripande naturresurslag. Syftet med en sådan lag skulle vara att ange ramar för naturresurspolitiken. Avsikten skulle vidare kunna vara att uppställa för flera sektorer gemensamma allmänna riktlinjer.

V:2 Mål och

riktlinjer

2.1 Räckvidden i en svensk naturresurspolitik

I avdelning IV delades naturresurs- och miljöproblemen in i tre grupper: III de problem som ligger helt inom räckhåll för beslut i en svensk naturresurspolitik EI de problem som kan åtgärdas med svenskt beslut men ej elimineras utan internationella överenskommelser EI de problem som är globala såväl till orsak som effekt

Förutsättningarna för att åtgärda problemen genom beslut i en svensk naturresurspolitik varierar mellan olika problemområden. Även den tid som kan behövas för ett genomförande av politiken torde variera såväl mellan olika områden som mellan enskilda problemkomplex.

2.2 Ökad effektivitet - Ökad uthållighet

För lagerresurser innebär hushållning att krav måste ställas på exploateringstakt, på utvinnings- och produktionsmetoder, på konsumtions- och resthanteringspolitik samt återbruk. Kraven på hanteringen av lagerresurser kan bli hårdare än för andra resurstyper beroende på att tillgången definitionsmässigt minskas genom uttag även om det för olika lagerresurser kan diskuteras om den minskade tillgången är betydelsefull för en uthållig produktion av nyttigheter.

Med effektiv hushållning med en lagerresurs menar vi en hantering där

antingen återvinningsgraden är hög eller där förbrukningen av resurser leder till att andra resurser skapas.

För fondresurser innebär hushållning främst ett krav på skötsel av resurser

så att dess egenskaper åtminstone bevaras eller helst förbättras. God hushållning med flödesresurser innebär att öka deras andel av totalt

Reservationer och särskilda yttranden 469

utnyttjad naturresurspotential inom de gränser andra hänsyn än naturresurspolitiska kan kräva.

2.3 En vägledande i -

målsättning naturresurspolitiken

hushållningsmålet

2.3.1 Hushållningsmåletförsörjning, uthållighet, miljökrav

Tillgång på naturresurser i rätt tid och i rätt mängd är en förutsättning för effektiv industriell och annan produktion av nyttigheter och är därmed avgörande för vår försörjning. En sådan produktion måste vara uthållig så att framtida generationer har samma eller bättre än nuvarande förutsättningar för överlevnad med acceptabel livskvalitet. innehåller således Hushållning ett uthållighetsmål. En målsättning för försörjningen på kort sikt bör vara att fortlöpande utnyttja naturresurser inom de ramar som för vissa råvaror kan anges av hänsynen till kommande generationers och internatioförsörjning nell solidaritet En särskild (uthållighetsmålet). aspekt av hushållning är miljömålet, dvs målsättningen att de aktiviteter som samhället bedriver såväl naturresursexploaterande som andra aktiviteter ej får ge skador på ekosystemen och störa de biogeokemiska kretsloppens funktion. Miljömålet kan betraktas som en särskild aspekt av uthållighetsmålet; om ekosystemen skadas eller förändras kan vår möjlighet kretsloppen att uthålligt utnyttja ekosystemen och de biogeokemiska kretsloppen minskas. Att särskilt framhålla denna aspekt av uthållighetsmålet är befogat mot bakgrund av våra tidigare erfarenheter av skador på miljön. nedan. Miljömålet preciseras Hushållning bör vara ett bland andra samhällsmål. De målkonflikter som kommer att uppstå mellan etablerade samhällsmål och hushållningsmålet samt mellan de olika aspekterna inom hushållningsmålet bör tasi beaktande i mer preciserade strategier för olika delar av naturresurshanteringen och vid utformningen av medel. Från tid till annan kan dessutom försörjningsaspekterna och uthålligheten vara oförenliga, varvid måste Med en i ett avvägningar göras. längre perspektiv konsekvent förd politik bör de dock kunna förenas.

2.3.2 Miljömålet

Miljöstörningar och andra negativa effekter som hotar människors hälsa och funktion kan uppstå i alla led av naturresursanvändningen, natursystemens dvs under utvinning, omvandling, användning och i resthanteringen. De uppstår inte bara genom ingrepp i natursystem, utsläpp och avfallshantering utan också som ett resultat av producerade innehåll. nyttigheters Hushållningen med naturresurser skall bedrivas så att skador på människor och natur förebyggs och, när detta inte kan ske, så att skadorna kan antas bli så ringa som möjligt under de gällande förutsättningarna. Redan uppkomna oacceptabla skador måste snabbt behandlas. Obotliga mil jöstörningar bör inte tillåtas uppkomma. För att förebygga negativa effekter av naturresurshanteringen måste: D människan skyddas mot särskilt mot skadliga miljöbetingelser, sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller skador ärftliga på släktet

470 Reservationer och särskilda yttranden

D naturen mot skadliga miljöeffekter, främst sådana med irrepaskyddas rabla konsekvenser

2.4 Mål - medelsarsenalen

Den målsättningen, ovan kallad hushållningsmålet, är mycket vägledande hållen. är närmast av den karaktären att den kan vara allmänt Målsättningen verksamheter på olika områden av

ett medel i opinions- och policyskapande

naturresurshanteringen. Förhoppningsvis kan den om den sprids, diskuteras till en ökad medvetenhet- såväl och om den vinner acceptans ge ett bidrag hos allmänheten som hos dem som direkt är engagerade i naturresurshan-

alltid medför. teringen - om de problem som naturresurshantering i den meningen att man Hushållningsmålet är således icke operationellt för olika områden av därur entydigt skulle kunna härleda en strategi På ett och samma område kan flera strategier tänkas naturresurshanteringen. för olika områden leda till ett uppfyllande av hushållningsmålet. Stategier Dessa förhållanden bör uppmärksammas i en kan bli avhängiga av varandra.

samlad politik. kommitténs bör hushållningsmålet ur dessa olika aspekter Enligt mening av beaktas i de policyskapande verksamheter som pågår på olika områden

eller på områden som har inverkan på naturresursnaturresurshanteringen kommitténs bör man i den fortsatta diskussionen hanteringen. Enligt mening som skulle kunna nyttjas i en samlad pröva en rad medel och hjälpmedel V:5 Medel kommittén naturresurs- och miljöpolitik. I kapitel framlägger

förslag i detta avseende.

2.5 verksamheten inom några Naturresursaspekter på

samhällssektorer

2.5.1 Inledning

av mål och riktlinjer för det I kommittédirektiven förutsågs att utformning naturresurs- och skulle kräva ett framtida arbetet inom miljöområdet Kommittén fick därför i uppdrag att utarbeta ett första omfattande arbete.

förslag till sådana riktlinjer. för det fortsatta arbetet med riktlinjer för Vi redovisar nedan underlag

olika sektorer. Förslagsavsnitten är så uppbyggda att de anger vissa problem som krävs för att lösa eller mildra dessa problem. samt de åtgärder Riktlinjerna syftar till ett tillgodoseende av det angivna hushållningsmålet

Dessa riktlinjer bör vidareutvecklas med dess aspekter uthållighet och miljö.

och därefter integreras i aktuell sektorspolitik (långsiktig strategi).

redovisa nya strategier utan att komplettera Syftet har således inte varit att riktlin- › i andra sammanhang fastlagda, strategier med ytterligare befintliga, Strategierna bör successivt kompletjer baserade på kravet på hushållning. i den som kan krävas med teras, justeras och omarbetas omfattning inom naturresurs- och miljöområdet. anledning av långsiktiga förändringar bör givetvis inte byggas upp mot bakgrund av tillfälliga problem. Strategier kommittén och som redovisats En del av de problem uppmärksammat kan vara av mer eller mindre tillfällig natur. tidigare i betänkandet

Reservationer och särskilda yttranden 471

Den fortsatta bedömningen av problemens natur bör ske samordnat mellan olika sektorer. Det har inte varit möjligt för oss att närmare överväga en sådan samordning.

2.5.2 Genetiska resurser

I kapitel III:1 och III:2 beskrivs de genetiska resursernas betydelse som bas för mänsklighetens överlevnad. Dessa resurser, som vid klok skötsel är ständigt förnybara, förstörs nu snabbare än någon annan naturresurs. Någon samordnad strategi för bevarande av genetiska resurser finns inte i Sverige. Det finns vissa riktlinjer uttryckta i statliga utredningar rörande genresurser hos kulturväxter, skogsträd och husdjur. Därutöver har olika myndigheter, tex statens naturvårdsverk, fiskeristyrelsen, lantbruksstyrelsen och skogsstyrelsen, formulerat principer för bevarande av genresurser inom sina respektive områden. En strategi för hushållning med genetiska resurser i Sverige bör beskriva dels allmänna övergripande mål, dels mål som rör grupper av organismer och enskilda sektorer såsom jordbruk, fiske etc. Strategin skall innehålla ett konkret handlingsprogram. De resurser i form av genetisk variation som bör bevaras är: a) arter b) genetisk variation i form av olikheter mellan populationer och individer inom arter e) värdefulla mutationer och anlagskombinationer framställda hos växtförädlare och andra forskningsinstitutioner

Strategin för genresursbevarande bör vara inriktad på att kartlägga och bevara den existerande genetiska variationen och inte endast hotade arter, raser och sorter.

Kulturväxter

Målsättningen är att i princip bevara äldre sorter av jordbruks- och trädgårdsgrödor och inhemska frukt- och bärsorter. Dit räknas även den genetiska variationen hos vilda arter med känt eller potentiellt ekonomiskt värde. Av särskilt intresse är vilda vallväxter samt odlade växters vilda släktingar. Flera ogräsarter kan vara intressanta att ta in i växtförädlingen och göra till kulturväxter. Från vissa av dagens ogräs bör man i framtiden kunna hämta resistensgener med hjälp av genteknologi.

Skogsträd

Det material som i första hand anses aktuellt att bevara är de sedan gammalt självföryngrade ortsegna bestånd av tall och gran som finns kvar. När det gäller inhemsk ädellövskog bör ursprungliga rester bevaras.

Husdjur

För avelsändamål bör genförrådet säkras hos såväl ursprungliga raser (lantraser) som förädlade. Av vetenskapliga skäl och för kompensation av

“

472 Reservationer och särskilda yttranden

oavsiktliga genförluster i aveln behövs kontrollgrupper som representerar olika steg i avelsprogram.

Vilda växter och djur

Målsättningen är att i princip bevara alla växt- och djurarter. som ursprungligen (sedan minst hundra år) tillhört vår fauna och flora. Arterna bör bevaras i sin naturliga miljö med tillräckligt stor genetisk variation för att garantera livskraft och fortplantningsduglighet i ett långt tidsperspektiv. Ett handlingsprogram för bevarande av genetiska resurser bör beskriva såväl genbanksverksamhet, forskningsbehov som hänsynsregler för de verksamheter som utnyttjar mark och vatten. Hänsyn till den naturliga faunan och floran måste komma in som en naturlig del i samhällsplaneringen på nationell, regional och lokal nivå.

Mikroorganismer

Mikroorganismernas effektivitet är avgörande för jord- och skogsmarkens bördighet. Mikroorganismer har alltid spelat viktiga roller inom industriproduktionen bl a för framställning av livsmedel och medicin. Genom den mycket snabba utvecklingen inom tex gentekniken under senare år har uppfinningar och processer som inbegriper användning av mikroorganismer fått ökad betydelse. Särskilda genbanksåtgärder görs för att skydda väldokumenterade mikrobkulturer som utvecklats och använts vid olika forskningsprojekt. Det finns ett stort behov av kartläggning av den genetiska variationen hos i skogs- och jordbruksmark och eventuella förändringar mikroorganismer inom denna variation till följd av miljöförändringar. Det bör understrykas att en strategi för bevarande av genetiska resurser bör innefatta mikroorganismer. En strategi för bevarande av genetiska resurser bör således snarast utvecklas. Den skall beskriva mål för olika organismgrupper och ett handlingsprogram för forskning och praktiska åtgärder.

2.5.3 Jordbruk

Jordbrukets omfattning och inriktning påverkas av krav från många håll. Jordbrukspolitiken syftar bl a till avvägningar mellan dessa olika intressen. - Tre målsättningar - inkomstmålet, produktionsmålet, effektivitetsmålet kan sägas ha dominerat jordbrukspolitiken under efterkrigstiden. För att förverkliga de jordbrukspolitiska målen har främst tre typer av medel använts - prisreglering för jordbruksmetoder, en för jordbruket speciell förvärvslagstiftning och en administrativ statlig rationaliseringsverksamhet. Ju fler krav jordbruket ställs inför desto färre frihetsgrader återstår för lösandet av nya uppgifter, desto smalare marginaler återstår för korrigering av misstag i hanteringen med därav följande risk för skador på natursystemen. Att ställa krav på en ekologisk grundsyn i den praktiska jordbrukspolitiken och på en till denna syn anpassad hushållning med resurser kan därför komma att innebära att andra krav på jordbruket måste dämpas. Exempelvis

Reservationer och särskilda yttranden 473

har det ifrågasätts om kravet på ökad produktivitet ijordbruket i längden kan vara förenligt med kravet på en uthållig produktion, dvs bevarande av jordbruksmarkens produktionsförmåga. Jordbruket har - i enlighet med statsmakternas intentioner och i syfte att tillfredsställa konsumenternas behov av livsmedel till rimliga priser samt kravet på inkomstlikställighet mellan jordbrukare och andra grupper uppvisat en snabb produktivitetsökning under ett par decennier. Dagens högproduktiva jordbruk har vuxit fram under en period av snabb ekonomisk tillväxt. Jordbruket har mekaniserats i hög grad. En ökad användning av

handelsgödsel .h bekämpningsmedel, bättre dränering huvudsakligen i

form av täckdikning och bättre arrondering har bidragit till en ökning av produktiviteten. När produktionen i det svenska jordbruket- samtidigt som effektivitetsmålet är kvar - nått en sådan nivå som mer än väl räcker för landets behov är det naturligt att nya aspekter kommer in i debatten när det gäller det svenska jordbrukets syfte. Debatten inriktas nu dessutom på markens och djurens produktivitetsförmåga i ett längre perspektiv, miljöeffekter som en följd av de moderna produktionsmetoderna, livsmedlens kvalitet samt i viss mån det faktum att jordbruket använder vissa begränsade resurser såsom fosfor. Bland möjliga problem av betydelse för den långsiktiga produktionsförmågan hör bevarande av humus och växtnäringsbalans, återförandet och tillförandet av skörderester och växtnäring till den odlade jorden för att kompensera den för de förluster som sker genom skörden, markens omsättning och vattnets borttransport. Ett annat problem gäller effekter på omgivningen av själva produktionen, alltså miljöeffekter i en mera egentlig mening. Läckage av växtnäring från åkrarna hör hit liksom sidoeffekter i naturen orsakade av pesticider i jordbruket. De förändringar av landskapets utseende och tillgänglighet som produktionstekniken medför kan också räknas till denna kategori av jordbrukets påverkan på omgivningen. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt att jordbruket i dag nyttjar ändliga resurser i form av energi till drivmedel och kvävegödselmedel, kalium och fosfor från begränsade avlagringar. Energi kan i och för sig också hämtas från växtproduktionen eftersom skörden innehåller mer energi än vad som tillförs som gödsel och som olja till traktorerna. Liksom det i andra fall kan finnas konflikter mellan en hög produktion och effektivitet å ena sidan och de nya syften i jordbruket som här diskuteras, finns det också konflikter mellan dessa olika nya mål. Det stabila, uthålliga jordbruket är inte nödvändigtvis det som har minst effekter på den externa miljön. Det resursbevarande jordbruket är inte samtidigt nödvändigtvis det mest miljövänliga. Det finns också en motsättning mellan bevarad produktionsförmåga och bevarande av ändliga resurser. Exempelvis kan intensiv kvävegödsling bidra till att öka mängderna skörderester och därmed förbättra humusbalansen i marken, men kan samtidigt leda till ökad förorening genom utlakning till yt- och grundvatten. Ett resursbevarande jordbruk kan innebära att man i större utsträckning utnyttjar biologisk kvävefixering, något som kan leda till större förluster av kväve till omgivningen än användningen av handelsgödsel. Utnyttjande av skörderester för ändamål utanför jordbruket (energi m m) kan i gengäld medföra

474 Reservationer och särskilda

yttranden

försämrad humusbalans i åkern. i det svenska jordbruket är för närvarande större Produktionskapaciteten än behovet. Det finns goda skäl att utnyttja denna produktionskapacitet på ett sätt som gör att belastningen på andra naturresurser kan lindras. Vidare bör det framhållas att skogsplantering på jordbruksmark är en metod för att hålla jordbruksmark i hävd som en beredskap inför olämplig eventuella eller andra skäl att öka åkerarealen i framtiden. Vi avspärrningar vill därvid uppmärksamma de möjligheter att utnyttja nedläggningshotad som en s k fytokemisk produktion inom jordbruket skulle jordbruksmark kunna V35 ge. fytokemi lanseras i rapporten Naturresurserna och vår framtid, Begreppet som utarbetats vid forskningsrådsnämnden. Enligt rapporten kan den nuvarande petrokemiska industrin kompletteras med en fytokemisk industri. Råvarorna i sistnämnda industri utgörs av olika former av biomassa. Produktionen kan ske med biologiska metoder. Av ved, vegetabiliska m m kan olika kemikalier framställas. Kemikajordbruksprodukter, alger lierna kan därefter utnyttjas för att framställa sådana slutprodukter som tvättmedel, lim, läkemedel, lösningsmedel, aromämnen och liknande. Tekniken anses lämpa sig väl för energisnåla och decentraliserade systern som yttermera ger små föroreningar. Vissa delar av fytokemin har redan förts fram till det kommersiella stadiet. En satsning på fytokemisk produktion bör förutom en rad positiva effekter som inte har naturresurspolitisk karaktär kunna ge ett bättre utnyttjande av naturresurserna, ett jämfört med skogsplantering bättre bevarande av jordbruksmarkens produktionsförmåga samt ge ett bättre skydd mot läckage av växtnärsalter i jordbruket i den mån fleråriga växter används för biomassaproduktionen. Vidare kan odling av biomassa för energiframställning förenas med uppsamling av tungmetaller ur jordbruksmark eftersom tungmetaller återfinns i askan efter biomassans förbränning. I detta perspektiv föreslår vi att samhället bör skapa ekonomiska förutsättningar för en expansion av fytokemin. Sådana ekonomiska förut-

sättningar skulle kunna åstadkommas med ekonomiska styrmedel. (Se

vidare V:5.5 Ekonomiska styrmedel.) Förutom bättre naturresurshushållning kan en en sådan ordning medföra ökad sysselsättning i glesbygden, förbättrade utvecklingsförutsättningar för och ett positivt tillskott till balansen i utlandsbetalningarna. På jordbruket ytterligare sikt kan en Ökad inhemsk förädling i fytokemisk industri ge sysselsättning, vilket inte minst kan vara fördelaktigt ur regionalekonomiska aspekter, då fytokemin lämpar sig för småskaliga anläggningar.

2.5. 4 Skogsbruket

mål och riktlinjer för skogsbruket ansluter kanske bättre än Skogspolitikens för någon annan samhällssektor till ett uthållighetsmål. I detta sammanhang bör dock följande framhållas beträffande uthållighetsmålet och effektiviteten. En naturresurspolitik som innefattar uthållighetsmål, miljömål och en i det följande definierad effektivitet skiljer sig från gällande skogspolitik på så sätt att:

Reservationer och särskilda yttranden 475

D Hushållningsmålet innefattar skogsresursens hantering i det totala flödet från skogen, via förädling och konsumtion till resthantering. D Hushållningsmålet också innefattar annan nyttoavkastning från skogen.

En naturresurspolitik för skogsresurser skulle innebära att frågor prövas och målformuleringar kring dessa två punkter övervägs. Den första av dessa skiljaktigheter torde lämpligen beaktas i en samordnad naturresurspolitik eftersom skogsråvaran kan utnyttjas för många behov inom skilda sektorer.

2.5.5 Vatten

Vatten anförs i kapitel 11:2 som exempel på en mångfacetterad naturresurs, med avgörande betydelse för biologiskt liv och växtproduktion. Vatten är avgörande för hela samhällets funktion och är dessutom en källa till rekreation och förnöjelse. Vattnet är förbindelselänk och bärarmedium för de biogeokemiska kretsloppen och ekosystemen. Eftersom vatten nyttiggörs både som flödesresurs och som tillståndsresurs har man att skilja mellan flödesbaserad och areell användning av vatten, varvid den senare kan ses som ett slags utvidgad markanvändning. Vattnet är underkastat de allmänna villkor som påläggs genom naturens vattenkretslopp: vattnets ständiga rörelse, samspelet mellan mark och vatten och mellan uppströms och nedströms användning. Alla former av vattenanvändning är härigenom sinsemellan beroende. Det vatten som fyller grundvattenreservoarer och vattendrag har först passerat ett tillrinningsområde och där påverkats av markanvändningen. Det finns anledning att särskilt framhäva den viktiga roll som förbindelselänk mellan mänsklig aktivitet och resulterande miljöeffekter som vattnet spelar. Vattnet kombinerar rörlighet och unik lösningsförmåga med nyckeluppgifter i biogeokemiska kretslopp och ekosystem. Denna roll har icke tillräckligt uppmärksammats i tidigare miljövårdsarbete.

Ökad samordning av beslut

Vatten som naturresurs har uppenbarligen just de egenskaper som nämns i utredningen såsom skäl för ökad samordning av beslut kring hantering av en naturresurs. Det faktum att flödesbaserad användning är rättsligt reglerad medan ”areell användning i stor utsträckning regleras av administrativa riktlinjer innebär ett dilemma, eftersom lagstadgad rätt till vatten i princip har företräde före annan användning. Genom domstolsbeslut och koncessionsgivning binds vattenanvändningen starkare till vissa användningsformer än till andra utan egentlig avvägning dem emellan. sker Tillståndsgivning objektvis och givna tillstånd gäller för lång tid (i princip ”för gott). Omprövning är visserligen ofta möjlig men innebär en omständlig och dyrbar process. Handlingsfriheten för övriga vattenanvändare i samma vattenresurssystem är därför låst och en rationell vattenhushållning förhindras. Angeläget är att hindren med projektvis tillståndsgivning med stöd av vatten- och miljöskyddslag undanröjs, att den påtalade obalansen mellan olika intressen på lämpligt sätt jämnas ut, att en anpassning av vattenan-

476 Reservationer och särskilda yttranden

vändningen till en långsiktig förändring av problembilden underlättas. I en allmän vattenpolicy bör ett för vattenresurserna särskilt anpassat uthållighetsmål anges. Samspelet mellan mark och vatten bör uppmärksammas och policies för mark och vatten bör om möjligt tas i ett sammanhang. Beslut beträffande vattenanvändning fattas i princip av statliga organ medan beslut om markanvändning fattas av kommunala organ. Den dominerande styrningen av markanvändningen är äganderätten och kommunala detaljplaner. Markanvändningen kan emellertid principiellt väntas återverka på vattenförhållanden och medföra kvantitativa och/eller kvalitativa effekter - lokalt eller över större områden - och i vissa fall på grundvatten, vattendrag mynningsområden och kustvatten. Det förtjänar här att påpekas att vattnet i den hittillsvarande kommunala planeringen mestadels uppfattas som areell resurs (ytor i landskapet). Det är väsentligt att den framtida planeringen innefattar också vatten i mark och grund samt att vattnets rörliga dimension förs in i bilden. En samordnad mark/vattenplanering kan bli ett värdefullt instrument inom den framtida kommunala översiktsplaneringen. En sådan samordnad mark/vattenplanering och en integrerad och övergripande syn på vattenanvändningen bör lämpligen genomföras på hydrologiskt avgränsade enheter, dvs avrinningsområden. Eftersom vattendelare och kommungränser sällan sammanfaller förutsätter detta ett omfattande interkommunalt samarbete. Flertalet svenska vattendrag avvattnar markområden inom flera kommuner (i medelfallet 4 - 5 kommuner). Både planarbete och detaljtillämpning förutsätter förhandlingar mellan olika intressentgrupper. Sådana förhandlingar förutsätter att man har några hjälpmetoder att bilda sig en uppfattning om vattnets värde för olika användare. Vidare förutsätts ett gemensamt forum där de olika intressenterna i ett avrinningsområde kan förhandla sig fram till kompromisser av olika slag när det gäller en för alla acceptabel fördelning av vattenresursens användning.

Övriga medel

Samordnad mark/vattenplanering förutsätter databeredskap i form av viss grundinformation om mark- och vattenförhållanden hämtade från nationella depåer för mark- respektive vattendata. För att säkra databeredskap för samordnad mark/vattenplanering bör vattendatainsamlingen i landet ses över så att en från vetenskaplig synpunkt rationell samordning sker mellan olika typer av data om inbördes beroende element (exv vattenflöde, grundvattenbildning, Vattenkvalitet). Ett viktigt skäl till att spridning av föroreningar i grundvatten och vattenområden kunnat nå nuvarande omfattning är bristen på kunskaper. Kunskapsnivån är låg både hos beslutsfattare och allmänhet- i viss mån även hos tekniker - då det gäller färskvattencirkulationen i naturen och dess betydelse när det gäller att sprida negativa miljöeffekter från mänsklig verksamhet av olika slag. Betydelsefulla komplement till direktiv och restriktioner för planering och tillståndsgivning är därför utbildning av planerare och beslutsfattare på

Reservationer och särskilda yttranden 477

central, och lokal nivå. Genom regional folkupplysning kan kunskap om naturstyrda samband och förlopp spridas. När allmänheten en bibringats större förståelse för vattnets betydelse som en del av naturen bör en större aktsamhet med vattenresurserna kunna påräknas. Effektiva informationsmetoder behöver därför utvecklas för att särskilt åskådliggöra och underlätta förståelsen av vattnets rörelse och dess ständiga lösande, transporterande och livgivande förmåga.

2.5.6 Energi

De flesta har speciella energiformer begränsningar för en uthållig användning. Användningen av olika energiformer har vidare olika mer eller mindre acceptabla konsekvenser för miljö och hälsa. Kärnkraften bedöms av många ge risk för olyckor med skador pä människans hälsa. Andra menar att kärnkraften är ett medel att lindra den försurning av mark och vatten som framför allt förbränning av fossila bränslen till. De fossila ger upphov bränslena olja, kol och torv bidrar såväl till som till ökad försurning koldioxidhalt i atmosfären. Det senare förhållandet kan på sikt leda till klimatförändringar och översvämningar. Biologiska och fossila bränslen ger vid förbränning cancerogener och kväveoxider och bidrar dessutom till och vattenkraft försurningen. Sol, vind kan inte täcka våra sammanlagda behov av energi. Endast en del av den energimängd människan omsätts utnyttjar på energimarknaden. Fotosyntesen omvandlar årligen åtta gånger så mycket som omsätts energi på energimarknaden. Av den energimängd som omsätts på energimarknaderna är den övervägande delen lagrad energi. Kol, olja, gas och torv bildas under vissa betingelser genom mycket långsamma processer från biologiskt material ursprungligen med av uppbyggt hjälp fotosyntesen. Det industriella samhällets funktion är helt beroende av tillgång på energi samtidigt som tillförsel, omvandling och användning av energi är förbundna med oönskade effekter, bl a inverkan står inför en på miljön. Energiområdet omfattande förändring eftersom de lättillgängliga som svarar oljeresurserna, för hälften av den energimängd som omsätts är en på energimarknaderna, begränsad resurs. Energipolitikens huvudmål är, som det uttrycks i regeringens proposition våren 1981, att skapa förutsättning för ekonomisk och social utveckling. Detta skall uppnås genom att tillgängliga energikällor utnyttjas på bästa sätt. Oljeberoendet skall minska kraftigt. Energisparande skall främjas. Energisystemet skall i huvudsak baseras på helst och varaktiga, förnybara inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Kärnkraften skall avvecklas helt till år 2010. Effektiv med skall hushållning energi främjas. Energipolitiken har som en följd av oljekrisen fått en inriktning mot uthållighet och hushållning. I allmänhet är hushållning att föredra från naturresursoch miljösynpunkt framför utökad produktion med åtföljande miljöskyddsåtgärder. Vi anser vidare att en minskad av fossila bränslen har stora användning fördelar från naturresurs- och miljösynpunkt. Vi vill särskilt peka på den verkan relativa priser på olika har slags energi på energikonsumtionens

och särskilda

478 Reservationer yttranden

energiformer. Även den totala efterfrågan är starkt fördelning på olika kan därför vara effektiva medel i en konsumpriskänslig. Styrmedelsskatter och omfördelande energipolitik. Sådana skatter kan bidra till tionsdämpande att förstärka och vidmakthålla den utveckling mot ett ökat bruk av energisnål teknik som inletts med anledning av energiprisernas utveckling under senare år. Ett huvudsyfte i en energipolitik som beaktar naturresurspolitiska bör vara att tillse att nämnda utveckling icke avstannar eller dämpas aspekter ifall den tendens till sjunkande relativpriser på olja som nu föreligger skulle

bli långvarig.

2.5. 7 Mineral

i den att de är uttalade och antagna av Egentliga riktlinjer meningen saknas i den svenska mineralpolitiken. Den inriktning som varit riksdagen förhärskande har dock sammanfattats i den mineralpolitiska utredningen. När denna utredning tillsattes sågs försörjnings-och hushållningsfrågorna på mineralområdet som Senare har i debatten de viktigaste. tyngdpunkten förskjutits som en följd av de senaste årens utveckling. De industripolitiska frågorna framstår nu som de mest angelägna. Enligt mineralpolitiska utredningen bör det överordnade industripolitiska målet för mineralområdet vara att skapa förutsättningar för en livskraftig mineralindustri, som kan konkurrera på lika villkor med producenter i andra länder. utredningen framhåller vidare att det bör uppmärksam- Mineralpolitiska nickel och kobolt, som importeras till mas att legeringsmetallerna molybden, är nödvändiga för svensk stålindustri. Dessa metaller betecknas 100 procent, bl a mot bakgrund av deras betydelse för industrin, som mycket kritiska, vårt importberoende, den förväntade ökningen av efterfrågan på dessa mineral nationellt och globalt, samt att de i regel produceras på oligopolmarknader. Mot delvis samma bakgrund anges situationen för mangan, krom och titan som kritisk. utredningen anser därför att Mineralpolitiska stora insatser bör i syfte att hitta nya fyndigheter av malmer göras innehållande dessa mineral”. Vi vill i detta påpeka att Sverige ännu inte har blivit sammanhang tillfredsställande karterat. Med den satsning som görs för geologiskt närvarande kommer det att dröja 20 -25 år innan vårt land blivit täckt med moderna kartor. En geologisk kartering är en nödvändig geologiska för bättre av landets mineraltillgångar. Utan en förutsättning utnyttjande heltäckande geologisk kartering är det risk att projektering kan ingångsättas - - som inte med bevekelsegrunder exempelvis sysselsättningspolitiska ett effektivt av landets samlade mineraltillgångar. En främjar utnyttjande kanske också kan ge underlag för en minskning av vårt stora kartering utlandsberoende när det gäller viktiga legeringsmetaller och industrimine-

ral. i mineralförsörjningen bör vidare en särskild I syfte att öka uthålligheten

återvinningspolitik övervägas. Återvinning är ett sätt att hålla en stor mängd

metaller i användning i samhället utan kontinuerligt stor tillförsel. MöjliglMineralpolitik. Slutbeheten att återvinna bör därvid beaktas redan vid tillverkningen av produkten. tänkande av mineralpooch produktionstekniken så att allt fler litiska utredningen. SOU Att påverka produktionens inriktning 1980:12. produkter kan återvinnas måste vara ett mycket viktigt led i en återvinnings-

Reservationer och särskilda yttranden 479

politik. Återvinning är av tekniska skäl särskild aktuell för mineral.

Framtagande av resurssnål teknik i allmänhet är ett led i naturligt industrins strategier för utveckling. Industrin är därvid främst styrd av olika faktorers prisnivå och förväntad samt den relativa andelen av i utveckling produktionen ingående faktorinsatser. För en dyr metall som åtgår i stor mängd strävar givetvis det aktuella företaget att finna eller en ersättning effektivare teknik. För en metall som används i många sammanhang men där dess relativa ekonomiska betydelse för produktens är liten kommer slutpris inte lika starka företagsekonomiska incitament till substitutionsforskning eller forskning kring resurssnål teknik att finnas. Det är således inte givet att enbart företagsekonomiska strävanden leder till att mål resurspolitiska uppfylls. Ersättningen av kritiska metaller med andra metaller eller material, exempelvis keramer, kan därför behöva främjas. Ökad återvinning har också positiva effekter på miljön. Enligt vår mening har den faktiska ambitionsnivån när det gäller hänsynstagande till miljön varit låg inom denna sektor jämfört med andra sektorer. Därför är ett införande av ett speciellt miljömål för och av utvinning omvandling metallråvara särskilt motiverat. Ambitionsnivån bör ligga i paritet med det allmänna miljömål som kommittén framlägger.

Omvandling, slutlig användning och resthantering

av naturresurser

2. 6.1 Inledning

Naturresurs- och miljökommittén skall direktiven föreslå i enligt åtgärder syfte att inrikta hushållningen mot en så långt möjligt återanfullständig vändning samt mot mer hållbara, reparerbara och återvinningsbara produkter. En särskild och viktig aspekt av dessa frågor är avfallets behandling. Medan för och påverkan riktlinjer av naturresurshanteringen förekommer för de extraktiva näringarna och i viss utsträckning för resthanteringen saknas det i stort riktlinjer för omvandling av naturresurser. ingrepp i omvandlingen och resthanteringen bör kunna göras genom att med olika medel (se V:5.5) av vissa resurser och/eller dämpa användningen substitution av en vara på bekostnad främja av en annan varas användning, genom att direkt främja återanvändning, genom att direkt ökad främja hållbarhet och reparerbarhet hos skilda produkter. Även hushållens inköp och val av produkter samt deras benägenhet att låta reparera respektive köpa nya produkter och deras vilja att aktivt medverka i återvinningsprocesser kan styras.

2.6.2 Avfallshantering

Slutsteget i utnyttjandet av ett naturresursuttag är omhändertagande, destruktion och återvinning av avfall. Denna hantering är inte problemfri, framför allt inte i i-länderna och i urbana i u-länder. med miljöer Samtidigt att människorna i industriländerna fått det materiellt sett bättre har avfallsproblemen ökat och svårigheterna att omhänderta detta vuxit.

480 Reservationer och särskilda yttranden

Förflyttning av städer under forntid och medeltid förekom ibland som en följd av att man inte kunde hantera avfallet utan tvingades flytta från det. Vad som är nytt är emellertid att avfallet kommit att omfatta alltfler produkter som konservburkar, tidningar, industrisopor. Produkterna har blivit alltmer sammansatta och allt svårare att föra tillbaka i naturens kretslopp. Tidigare och långt fram på 1900-talet dominerades avfallsmängderna av organiskt material som matrester, latrin och förbränningsrester. Avfallsproblemen är självfallet störst i städer och tätortsområden. Avfallet har där forslats till tippar. Tipparna eller upplagen skapar ofta sanitära problem. Problemen har lett till olika teknik att bli kvitt avfallet. Förr brändes det direkt på tipparna och på senare tid i särskilda förbränningsanläggningar. På senare år har dessa förbättrats så att avfallet nyttiggörs för energiutvinning i tex fjärrvärmeanläggningar? Med industrisamhällets utveckling minskas det återbruk och den återvinning som i århundranden varit en naturlig del i vardagen för de flesta hushåll. De stora systemen undandrar också möjligheten för hushållen att hantera vissa avfallstyper. Ett exempel år hushållens vattenburna organiska avfall som i form av kadmiumhaltigt reningsverksslam inte kan återföras till de åkrar det ursprungligen kommer från. Avfallshanteringen bör utvecklas i de banor - skilda eller inte skilda - som bäst passar de lokala och regionala förutsättningarna vad beträffar befolkningstäthet, boendeformer, möjlighet till deponering och avsättning av återvunnet avfall.

2.6.3 Våra överväganden

Avfallhanteringen har under de senare årtiondena utvecklats i riktning mot ett större hänsynstagande till miljö- och naturresursaspekter. Särskilt förtjänar att nämnas utvecklingen från helt okontrollerade upplag till dagens upplag där olägenheter med lukt, lakvatten m m förebyggs eller motverkas. Sopförbränning har utvecklats från att ske ofullständigt i öppna högar till att ske effektivt i pannor försedda med rökgasrening och tillvaratagande av värmeenergin. Utvecklingen av återvinningstekniken med storskaliga enheter för fraktionering och återvinning av hushållsavfall har inte varit så framgångsrik som man hoppades. De återvunna fraktionerna är inte så rena att de utan problem kan användas av industrin. Dock är det i dag möjligt att fraktionera bränsle-, kompost- och magnetiska delar. Kompostfraktionerna är i allmänhet olämpliga att återföra till odlingsjord. Vissa ämnen har i princip förbjudits ingå i produkter. Dessa borde därför på längre sikt ej återfinnas bland soporna. Detta gäller i dag t ex PCB, DDT och kadmium. Vi anser att produktion och konsumtion på sikt bör inriktas på att underlätta avfallshanteringen och på att minska den andel av avfallet som måste deponeras. ZBerg, P & Hultin, T: Källsortering, dvs sortering i hushåll, skulle kunna omfatta följande avfall: Hushållens avfall och Stencil. papper, textilier, kvicksilverhaltiga batterier, kadmiumhaltiga batterier, dess återvinning. Naturresurs- aluminiumburkar, returflaskor för öl och läsk, medicin, kvicksilveravfall, och miljökommittén. bilbatterier, spilloljor, bilar, grovsopor järn. För flera av dessa kategorier

Reservationer och särskilda yttranden 481

gäller att den återvunna andelen borde kunna ökas. Vi föreslår att en särskild utredning får i uppdrag att överväga hur återvinningen av ovannämnda material skall göras mera fullständig. Halten av tungmetaller och svårnedbrytbara giftiga organiska ämnen i avloppsslam är ett annat allvarligt problem som bör åtgärdas. På sikt bör dessa halter sänkas så att slammet kan utnyttjas också för odling av livsmedel. I avvaktan på att gifthaltema når en tillräckligt låg nivå för livsmedelsproduktion kan slammet användas selektivt som gödningsmedel på marker som reserveras för andra grödor än livsmedel. Så ger exempelvis energigrödor möjlighet till uppsamling och deponering av kadmiumhaltig aska. Energigrödor bör också kunna övervägas för elimination av kadmium ur redan starkt belastade jordar. Vi föreslår att denna möjlighet beaktas i samband med de överväganden som kan bli aktuella vid en satsning på fytokemi (se avsnitt 2.5.3 denna reservation).

Reservationer och särskilda yttranden 483

R7 Reservation

av ledamoten Karl-Erik Olsson med instämmande

av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund

samt experten Gunnar Zettersten

Vi har i reservation tillsammans med ledamoten Redbrandt (R6) redovisat synpunkter avseende kapitel V:1 och V:2. Vi anser dock att avsnitt 2.6 Omvandling, slutlig användning och resthantering i ovannämnda reservation (R6) skall ha följande lydelse:

2.6 och

Omvandling, slutlig användning resthantering

av naturresurser

2. 6.1 Inledning

Naturresurs- och miljökommittén skall enligt direktiven föreslå i åtgärder att inrikta mot

syfte hushållningen en så långt möjligtfullständig återan-

vändning samt mot mer hållbara, reparerbara och återvinningsbara produkter. En särskild och viktig aspekt av dessa frågor är avfallets behandling. Medan riktlinjer för och påverkan av naturresurshanteringen förekommer för de extraktiva och näringama i viss utsträckning för resthanteringen saknas det i stort riktlinjer för omvandling av naturresurser. Ingrepp i omvandlingen och resthanteringen bör kunna göras genom att med olika medel (se V:5.5) dämpa av vissa resurser och/eller användningen främja substitution av en vara på bekostnad av en annan varas användning, genom att

direkt främja återanvändning, genom att direkt främja ökad

hållbarhet och reparerbarhet hos skilda produkter. Även hushållens inköp och val av produkter samt deras benägenhet att låta reparera respektive köpa nya produkter och deras vilja att aktivt medverka i återvinningsprocesser kan styras.

2.6.2 Styrningens utformning

Nämnda påverkan kan åstadkommas såväl med som generella speciella styrmedel (se V:5.5 och bilaga 2). Det har påpekats i denna utredning att det inte en gång för alla kan slås fast på vilka områden och för vilka resurser som styrning kan behövas. Beslut på detta område kan behöva tas med kort varsel. Vidare kan det vara en stor fördel för industrin att på förhand känna till de spelregler som skall gälla i en given knapphetssituation. Det kan därför finnas ett behov av att lägga fast under vilka omständigheter som en sådan

484 Reservationer och särskilda

yttranden

direkt styrning kan vara lämplig. Som nämnts inledningsvis saknas det i stort sett riktlinjer för omvandling av naturresurser. I de extraktiva näringarna regleras däremot naturresursi vissa avseenden i lag. Kommittén har inte haft möjlighet att hanteringen närmare in i frågeställningen om i vilken form behovet av regler och tränga riktlinjer för styrning av omvandlingen av naturresurser bör uttryckas. En

möjlig väg är lagreglering. I vissa avseenden bör detta behov i och för sig kunna täckas genom bestämmelser i lagen om hälso- och miljöfarliga varor 1973:329. Vi anser det likväl angeläget att frågor om styrningens utformning på detta område prövas För det fortsatta arbetet inom detta område lämnar vi följande ingående. förslag till möjlig lagstiftning. I nämnda syfte skulle dels: om minskad och EI en lag exempelvis benämnd Lagen slutlig användning substitution av vissa naturresurser kunna övervägas. Denna lag kan ange till ingrepp som samhället kan ha beträffande av de möjligheter skyddet vissa knappa resurser. kan ge samhället möjlighet att vid behov Lagen gripa in för att främja substitution av en knapp resurs med en annan resurs eller för att direkt minska användningen av den knappa resursen ifråga. I under vilka omständigheter styrning får sättas in. lagen bör specificeras - Vidare kan regler för bruket av olika styrmedel exempelvis förbud, ekonomiska normer, styrmedel läggas fast i lagen. för ökad D en lag exempelvis benämnd Lagen om produkters utformning hållbarhet, reparerbarhet och återvinning kunna övervägas. Lagen kan möjlighet att vid framtida behov ställa krav på produkters ge samhället för ökad hållbarhet, och möjligheter till återvinutformning reparation Medan slutlig användning och substitution kan ning. lagen om minskad ses som ett medel i skyddet av enskilda knappa resurser skulle detta nu framlagda exempel kunna bli ett medel för en mer allmän påverkan på avnaturresurser. Normer torde vara det främsta medlet förbrukningen för detta Produktnormer används redan nu inom flera olika syfte. områden för att ställa krav på produkters utformning.

I en eventuell naturresurslag kan sambanden mellan och krav på harmonioch tillämpningar av olika sektorlagar på detta område läggas fast. sering

Reservationer och särskilda 485 yttranden

R8 Reservation

av ledamoten Lars-Göran Redbrandt med

instämmande av sakkunnige Agneta Herlitz och

experten Gunnar Zettersten avseende V:1

kapitel

och V22

Vi har i reservation tillsammans med ledamoten Olsson och sakkunnige Lund (R6) redovisat synpunkter avseende kapitel V21 och V22. Vi vill därutöver tillägga följande:

Naturresurslag (V:1.2.5)

Såväl i kommitténs förslag som i ovannämnda reservation konstateras att riksdagen beslutat att överväganden bör göras om behovet av en övergripande naturresurslag.

Åtskilligt talar för att i lagstiftningen föra in generella krav på hushållning

med naturresurser. Det är då viktigt att påpeka att övergripande och allmänt hållna lagregler lätt riskerar att bli Sådana kan symbolparagrafer. visserligen ha en opinionsbildande verkan men har då ungefär samma status som de etiska normer kommittén formulerat av nämnda (IV:6). Lagar slag lämnar vidare stort för myndigheternas utrymme tolkning och ger risk för varierande tillämpning. Ett mera effektivt sätt att tillgodose kravet är att på naturresurslagstiftning komplettera befintlig sektorlagstiftning och samtidigt utveckla den fysiska riksplaneringen och reglera den i lag. Den fysiska riksplaneringen är redan den mest utvecklade av våra sektorövergripande planeringsformer. Den är etablerad på kommunal, regional och central nivå. Detta ger förutsättningar för att intentionerna i lagstiftningen kan genomföras. Nuvarande sektorlagstiftning ställer varierande krav på långsiktig hushållning och hänsyn till naturvård och miljöskydd. En viktig uppgift är därför att harmonisera lagstiftningen så att likartade och skärpta krav på hushållning, uthållighet, hänsyn till naturvårdens och det förebyggande miljöskyddets intressen kommer att gälla. Ett sådant kräver lagstiftningsarbete övergripande överväganden. Ytterligare synpunkter på sektorlagstiftningen redovisas längre fram i denna reservation. Naturresurslagen bör således kunna byggas upp genom en vidareutveckling av den fysiska riksplaneringen. Denna skulle därvid successivt- och i takt med en harmonisering av sektorlagama komma att omfatta fler sektorer och verksamheter än de som den för fysiska riksplaneringen närvarande behandlar. Det måste då uppmärksammas att regelsystemet blir olika för förnybara och icke-förnybara resurser.

486 Reservationer och särskilda yttranden

Jordbruk (V:2.5.3)

I betänkandet (bl a kap III:2) och i reservationen till kap V11 och V12 (R6) inom jordbruket. Kommittén redovisas vissa naturresurs- och miljöproblem borde med utgångspunkt från dessa angett förslag och riktlinjer i syfte att

begränsa problemen. som kommittén fört beträffande hushållningsmålet är väl Det resonemang på jordbruket. Gällande jordbrukspolitik tar begränsad hänsyn tillämpligt till kravet uthållighet. Det finns anledning att peka på de på långsiktig problem som rör bevarande av gener samt humus- och växtnäringsbalans, sidoeffekterna av m m.

pesticidanvändning

ytterligare. Bland Vidare bör jordbrukets miljöeffekter uppmärksammas dessa kan nämnas konsekvenser av bekämpningsmedel, läckage av växtnäoch bristande naturvårdshänsyn m m. Det finns ring, landskapsförändring därför anledning att till nu gällande mål för jordbrukspolitiken lägga ett uthållighets- och miljömål. Detta skulle innefatta krav på att ekologiska och miljömässiga aspekter

måste beaktas och att jordbruksmarkens långsiktiga förmåga att producera skall säkerställas och om möjligt förbättras. Successivt bör sådana livsmedel som hindrar uppfyllelsen av ett sådant mål bytas ut mot

produktionsmetoder

andra. en sådan är bl a Konkreta åtgärder i syfte att genomföra politik

följande: bör ses över. Den omfattar inte krav Lagen om skötsel av jordbruksmark av markens bördighet, vilket den med vårt synsätt borde på vidmakthållande bör t ex inte få försämras till göra. Jordbruksmarkens långsiktiga bördighet följd av tex alltför intensiv brukning, tungmetallanrikning, jordpackning,

kemikalieanvändning, spårämnesminskning. Lagen bör vidare kompletteras

intressen. med regler om hänsyn till naturvårdens Genbanksverksamheten bör vidare effektiviseras när det gäller husdjur, och vallväxter för att ge tillräckliga garantier för frukt, bär, köksväxter livsmedelsproduktionens uthållighet i ett längre perspektiv. I det miljömål som bör formuleras för jordbruket, måste näringens ansvar

för flora, fauna och övriga naturvärden preciseras.

jordbrukslandskapets

och monotoni i Den pågående utvecklingen mot allt större förenkling av växt- och djurliv måste bromsas. landskapet och utarmning sida Bestämmelser om generell hänsyn till natur och miljö från jordbrukets

bör som nämnts införas i jordbrukslagstiftningen. Dessa bör avspegla en

princip som bör gälla, nämligen att varje näring måste ta ett eget ansvar för bör miljö- och naturvård. Lagstiftningen om skötsel av jordbruksmark avsevärt bättre än för närvarande. Mindre tillgodose vitala miljöintressen och friluftslivet, floran och faunan områden av särskilt värde för naturvärden att vårda marken för bör sparas som ett led i varje markägares skyldighet får inte kommande generationer. Naturvården i jordbrukslandskapet till utvalda reservat. stöd bör inte utgå till sådana begränsas Statligt i jordbruket som strider mot starka naturvårdsinrationaliseringsåtgärder tressen. Jordbrukets metoder får vidare inte innebära spridning av beständiga i halter som väsentligt föroreningar i miljön, exempelvis tungmetaller

Reservationer och särskilda 487 yttranden

överstiger de naturliga halterna, eller av kemiska medel, som kan misstänkas orsaka bestående störningar i miljön. Jordbrukets användning av kemiska medel har nyligen utretts och är under beredning. Vi går därför inte ytterligare in på dessa frågor. I takt med produktivitetsutvecklingen har det svenska jordbruket blivit ett alltmer ”öppet system. Livsnödvändiga närsalter, bland dem fosfat, förorenar yt- och grundvatten och hamnar slutligen i haven i stället för att återföras till jordbruket. Jordbrukets system behöver därför slutas mera. Frågan om hur fosfor kan återcirkuleras till jordbruket bör ges stor vikt. Kost och matvanorna har betydelse för motståndskraften mot sjukdomar och för tidigt åldrande. Detta liksom livsmedlens innehåll av t ex spårämnen och eventuellt mögelgifter motiverar en samverkan mellan jordbrukspolitik, kostpolitik och den förebyggande hälsovården för att förebygga kostberoende sjukdomar. Jordbrukets ansvar och uppgifter bör här formuleras i ett folkhälsomål för verksamheten. Detta får bl a konsekvenser när det gäller produktionsinriktning och metoder i jordbruket. livsmedelskva- Begreppet litet bör utvidgas.

Skogsbruk (V:2.5.4)

Skogspolitikens mål och riktlinjer för skogsbruket har hittills avsett endast en enda av skogens många funktioner nämligen skogen som virkesproducent; detta trots att skogen har många andra funktioner av avgörande betydelse för människan: Skogen reglerar klimatet genom att utjämna temperaturskillnader, bromsar vinden och kvarhåller vattnet i dess cirkulation mellan mark, hav och luft. Skogen producerar bär, svamp, vilt och utgör en källa för rekreation. Genom att vara livsmiljö för en stor del av Nordens livsformer är den svenska skogen en genbank av största betydelse för framtida biologisk produktion. Skogens olika funktioner framgår inte av skogsvårdslagen, som starkt framhäver skogens uppgift som virkesproducent. om Lagens föreskrifter hänsyn till naturvårdens intressen täcker inte skogens övriga funktioner. Lagens paragraf om hänsyn till naturvårdsintressen har när den omsatts i föreskrifter inte fått tillräcklig styreffekt. Betydelsen av de svenska skogsträdens genetiska variation är inte särskilt uppmärksammad i skogspolitiken. Den skogliga genbanksverksamheten igångsattes sent och har fortfarande små resurser. Skogspolitiken måste ta hänsyn till skogens olika funktioner och syfta till att bevara skogsekosystemets produktionsförmåga i olika avseenden. En strategi för hushållning med skogen måste utgå från de konflikter som finns mellan olika intressen och hur dessa kan avvägas. Skogens funktioner måste bedömas i ett socialt perspektiv (rekreation etc), ett samhällsekonomiskt och ett ekologiskt perspektiv (klimat etc). Ett särskilt miljömål bör läggas fast som en del av skogspolitiken, där skogsnäringens ansvar för fauna, flora och olika naturtyper preciseras enligt principen att varje näring måste ta sitt eget miljö- och naturvårdsansvar. Ett första krav är då att nuvarande hänsynsregler skärps och utvecklas

488 Reservationer och särskilda

yttranden

liksom instruktionen för domänverket. Naturvårdsansatserna i skogen får alltså inte begränsas till utvalda reservat. En central som är motiverad både av uthållighetsskäl och av uppgift, miljöskäl, är att bibehålla vissa ursprungliga skogstyper. Det gäller urskogar däribland de fjällnära samt och naturskogar (gammelskogen) skogarna Dessa har stor betydelse för bibehållande av genetiska ädellövskogar. resurser, men har också bl a andra stora vetenskapliga värden samt rekreationsvärden. Av sådana skogar återstår nu endast mycket få. En avverkning av dem har marginell ekonomisk betydelse men får mycket stora negativa effekter. Det är nödvändigt att olika lagstiftnings- och skyddsåtgärder sätts in snarast eftersom avverkningstrycket är mycket starkt. Då det också är av skogligt intresse att sådana skogar bibehålls bör skogsbruket ta ett betydande ekonomiskt ansvar för säkerställandet av dem (del av skogsvårdssom avgiften). Statligt stöd bör heller inte utgå till sådana skogsvårdsåtgärder strider mot starka naturvårdsintressen. Detta gäller bl a hagar och ängsmarker. skogsbruket bör vidare i princip inte utvidgas till sådana arealer där skogsbruk inte tidigare bedrivits. Detta gäller främst de obrutna fjällområdena, skärgårdar och våtmarker. - Det finns vidare anledning att införa ett nytt skyddsinstitut skogsskyddsområde - i naturvårdslagen. Detta skulle främst ha till syfte att säkra till områden lämpade för friluftsliv i närheten av tätorter. tillgången leder detta till slutsatsen att skogspolitiken bör ses över i Sammantaget syfte att balansera den nuvarande tämligen ensidiga inriktningen på Även om denna kommer att vara det centrala måste en virkesproduktion. mer nyanserad syn på skogen komma till uttryck i den praktiska skogspolitiken. Utöver att peka på en rad problem inom dessa frågor finns anledning som bör bearbetas. Det gäller bl a begränsning av kemikaskogspolitiken i samband med dikning och hyggesbehandling etc. lieanvändning, problem Dessa bör kunna tas upp i särskild ordning.

Reservationer och särskilda 489 yttranden

R9 Reservation

av ledamoten Lars-Göran Redbrandt med

instämmande av sakkunnige Agneta Herlitz och

experten Gunnar Zettersten avseende avsnitt V:5.7

Organisation

Kommittén diskuterar i avsnitt V:5.7 översiktligt möjliga organisatoriska förändringar samt lägger vissa allmänna synpunkter på myndigheternas arbete. Vi anser att kommittén dels borde redovisat principiella synpunkter på hur myndighetsorganisationen borde utformas för att tillgodose naturresurspolitiska krav, dels borde föreslagit vissa konkreta organisatoriska förändringar. Naturresurs- och miljöpolitiska överväganden måste i större utsträckning än hittills föras in som en del av politiken för olika sektorer (t ex jordbruk, skogsbruk och mineralhantering). Varje sektormyndighet måste således ha ett ansvar för att verksamheten inom ansvarsområde drivs i respektive enlighet med naturresurs- och miljöpolitiska krav. Vissa rutinartade frågor bör därmed också kunna överföras till sektormyndigheterna från miljömyndigheterna. De senare skulle därigenom kunna koncentrera sig på de mer centrala miljöfrågorna och på övergripande bevakningsuppgifter. I det följande redovisar vi vad kommittén borde ha framfört beträffande organisationen på kommunal, regional, central och regeringsnivå. Förändringar i enlighet med dessa förslag skulle innebära en klarare ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och medföra en mer sammanhållen naturresurs- och miljöpolitik.-

Kommunal nivå

Kommittén går igenom möjliga organisatoriska för att naturförändringar resurs- och miljöfrågorna bättre skall kunna beaktas i det kommunala arbetet. Flera alternativ kan enligt kommittén diskuteras men kommittén föreslår inte någon generell lösning bl a på grund av kommunernas olika struktur. Kommittén anser vidare att ett särskilt för naturresursprogram och miljöfrågorna kan upprättas. Vi anser att förstärkningar bör ske av den kommunala organisationen för naturresurs- och miljöfrågor. Särskilda naturresursoch miljöprogram bör upprättas, som resulterar i prioriterade och konkreta handlingsprogram åtgärder. Ansvaret för detta program liksom för att naturresurs- och miljöfrågorna ges ökad tyngd i det kommunala arbetet faller naturligen på kommunstyrelsen. Verksamheten kan lämpligen organiseras så att ett utskott under kommunstyrelsen ges det konkreta ansvaret för att samordna

och särskilda

490 Reservationer yttranden

olika nämnders verksamhet på naturresursområdet. ske av hälso- och miljöskyddsnämnderna. En Vidare bör en utveckling sådan har påbörjats bl a genom att nämnden kan ges ansvar för vissa tillsynsuppgifter. Denna utveckling bör drivas vidare. Det är vidare viktigt att de resurser som erfordras kommunalt inte splittras upp. Utrednings- och planeringsverksamhet inom det kommunala naturresurs- och miljöarbetet bör därför och hälsoskyddsnämnden. Nämnderna bör läggas under miljöbl a bör i dess kansli successivt få tillgång till utökad personell kompetens, utbildad Nämnderna bör vidare ha ett bevakfinnas biologiskt personal. tex avseende naturvårdsfrågor inom kommunen. ningsansvar,

nivå

Regional

Kommittén föreslår av länsstyrelsens arbetssätt men inga förändringar betonar länsstyrelsens samordnande funktion och att den regionala planemed den kommunala. ringen på ett bättre sätt bör samordnas Vi anser som nämnts ovan att kommunerna bör utarbeta program för naturresurser och miljö. Vi anser vidare att länsstyrelserna skall upprätta länsprogram för naturresurs- och miljöfrågornas behandling. Programmen skall ligga till grund för länsstyrelsernas samordnande och övergripande verksamhet.

Central nivå

Kommittén föreslår inga förändringar av organisationen eller ansvarsfördel-

myndighetsnivå. Kommittén anser det dock angeläget att

ningen på central ansvarsfördelningen mellan olika sektormyndigheter klarläggs. Vi anser att kommittén borde ha klarlagt vilka myndigheter som har ansvar för olika naturresurser och i de fall oklarhet råder föreslagit vilken myndighet

som skall ha ansvar. Med ansvar (planeringsansvar) avses i detta samman-

hang att inventera naturresurser, att hålla reda på konsumtionen (naturreriksöversikter för respektive naturresurs samt sursräkenskap), ajourhålla Kommittén borde vidare lämna förslag om naturresursernas användningar. att i lagstiftningen för olika sektorer och i de centrala myndigheföreslagit införs Vidare ternas instruktioner krav på miljö- och naturvårdshänsyn. skall ha borde kommittén ha föreslagit att det läggs fast att naturvårdsverket ett bevakningsansvar för hanteringen av alla naturresurser, när det gäller inverkan på naturen och miljön.

Regeringsnivå

Naturresurs- och miljöpolitik kan inte behandlas skild från övrig samhällsverksamhet, Det krävs som nämnts ovan att miljöhänsyn integreras i all samhällsverksamhet. Det kan därför ansvarsfördelning mellan olika synas som om nuvarande riskerar emellertid naturresurs- och departement är rationell. I praktiken

Reservationer och särskilda 491 yttranden

miljöfrågor, särskilt nya frågor, att hamna mellan olika De departement. mil jöpolitiska vägningarna riskerar att ske på fel nivå med fel avgränsningar. Det är vidare att miljöfrågorna olämpligt handläggs av det departement - som har huvudansvaret jordbruksdepartementet för jordbruks- och skogspolitiken. Därigenom finns risk för att avvägningar sker på fel nivå. Ytterligare en brist i nuvarande ärendefördelning i regeringskansliet är att vissa miljöfrågor av främst historiska skäl handläggs inom departement med andra huvuduppgifter. Kommittén har uppmärksammat vissa av dessa problem men lägger inte fram något förslag. Vi anser att den diskussion som förts i kommittén bort leda till ett förord för inrättandet av ett naturresurs- och Detta skulle miljödepartement. huvudsakligen baseras på enheter inom jordbruksdepartementet och bostadsdepartementet (miljö resp planering). Till detta nya departement borde vidare föras vissa miljöfrågor som nu handläggs av ytterligare andra Med ett sådant skulle naturresursdepartement. department och miljöfrågorna få en effektivare och en starkare Ett bevakning genomslagskraft. statsråd skulle få ett enhetligt ansvarsområde. En sådan departementsreform skulle också innebära en bättre nordisk eftersom det i såväl samordning Danmark som Finland inrättats Norge, departement av detta slag. Kommittén föreslår vidare i andra kapitel i betänkandet vissa nya medel i naturresurspolitiken liksom förbättringar av vissa befintliga medel. Det gäller naturresursräkenskaper, utveckling av ekonomiska styrmedel, konsekvensbeskrivningar m m. Som kommittén framhåller krävs för flera av dessa ett fortsatt utrednings- och En är dock att utvecklingsarbete. svaghet kommittén inte föreslår vilket som skulle organ se till att detta utvecklingsarbete sker. Med ett naturresurs- och miljödepartement skapas en naturlig bas för en sådan verksamhet.

Reservationer och särskilda yttranden 493

S1 Särskilt

yttrande

av sakkunnige Herlitz Agneta

Jag anser att huvudtexten delvis borde ha annan lydelse. Jag instämmer därför i följande reservationer: D Reservation R5 av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende använd-

ning av ekologisk kunskap. U Reservation R6 av ledamöterna Olsson och Redbrandt avseende kapitel Vzl En svensk naturresurspolitik och V:2 Mål och för strategier genomförande U Reservation R7 av ledamoten Karl-Erik Olsson avseende V:2.6 Omvandling, slutlig användning och resthantering av naturresurser. Reservationen är ett tillägg till reservationen R6. D Reservation R8 av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende kapitlen V11 och V:2. Tillägg till reservation R6.

i ledamoten Redbrandts reservation Jag instämmer R9 angående Organisation (V:5.7), men vill därutöver göra ett särskilt yttrande (se nedan). Utöver detta stöd till ovannämnda reservationer avlämnar jag särskilda yttranden beträffande följande avsnitt: IV:2 Naturvårdens resultat IV:6 Utgångspunkt för en strategi - en ekologisk grundsyn V:2 Mål och strategier för genomförande

EIDEIDDEI

V24 Program för naturvärden V:5.l Grundläggande kunskaper V:5.7 Organisation

IV:2 Naturvärdens resultat

Kommittén behandlar endast den officiella som bedrivs av naturvärden, statliga och kommunala organ. Denna av arbetet torde dels vara begränsning ett resultat av kommittémajoritetens syn på vad naturvård är, dels en följd av att kommittén tog naturvärden till först i slutskedet upp behandling av utredningsarbetet. Risken finns att en sådan beskrivning av naturvårdsarbetet stärker uppfattningen att naturvård främst är en uppgift för och myndigheter institutioner. Den huvudsakliga vården (eller ofta av naturen utövas vanvården) emellertid av allmänheten och näringslivet, framför allt de areella näringar-

494 Reservationer och särskilda yttranden

na. De viktigaste insatserna för naturvården är förändringar av metoder och planering inom industrin, bostadsbyggandet, trafiken, jord- och skogsbruket, gruvhanteringen m m så att dessa verksamheter blir mer förenliga med bevarande av artrikedom och naturliga ekosystem. Allmänhetens natursyn kommer till uttryck i hemträdgårdar och fritidsmiljöer och påverkar även kommunernas skötsel av tätorternas grönområden. Denna natursyn och hur den kan påverkas är frågor av stor betydelse för artbevarandet. Park- och landskapsvården motverkar ofta naturvårdens intressen genom att utarma grönområden på växt- och djurarter. Kommittén uttalar att det ännu är oklart vilken betydelse skogsvårdslagens paragraf om naturvårdshänsynen haft. De utvärderingar som gjorts visar dock att hänsynsbestämmelserna ännu inte haft någon märkbar styreffekt på skogsbrukets inriktning. Detta pekar entydigt på att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att få skogsvårdslagen att fungera i praktiken, t ex tvingande regler. Om miljöskyddet i mycket stor utsträckning är hänvisat till att fungera via rekommendationer i avsaknad av fasta gränsvärden och tvingande regler så gäller detta i ännu större utsträckning naturvården. Naturvården har minst lika stort behov av tvingande regler som miljöskyddet. För att kunna utvärdera den statliga och kommunala naturvärden behöver även den ideella naturvärden, som sker i enskildas, miljögruppers, naturvårdsföreningars, jaktvårdsföreningars, stiftelsers m flzs regi, utvärderas och jämföras i omfattning, resultat och effektivitet med statens och kommunernas arbete. Det kan ju vara möjligt att statliga och kommunala medel för naturvård i vissa fall skulle utnyttjas effektivare om de administrerades av den ideella naturvärden än av statliga och kommunala organisationer. Kommittén borde ha behandlat naturvårdens ekonomi i konkreta siffror på samma sätt som miljöskyddets ekonomi behandlats så att jämförelser hade kunnat göras. Den statliga naturvårdens ekonomiska resurser behöver sättas i relation till de summor staten årligen anslår till projekt, som utgör starka hot mot oersättliga naturvärden, tex anslagen av sysselsättningsskäl till byggande av skogsbilvägar i de obrutna fjällområdena, anslagen på 200 miljoner kr om året till avveckling av s k 5:3-skog etc. Den andel av AMS-verksamhet som utgör ett stöd för naturvärden bör sättas i relation till den sannolikt många gånger större andel av AMS-verksamheten som förstör naturvärden. Kommunerna torde i dag använda mer än 4 miljarder kr på parkvård, vilket är mångdubbelt mer än naturvärden får. Enbart skötseln av Stockholms parker torde kosta mer än naturvårdsverkets inköp av nationalparker och naturreservat.

Det synes i dag vara lättare att få gehör för förslag att förstöra naturvärden

av sysselsättningsskäl än för förslag att bevara naturvärden av sysselsättningsskäl. Sysselsättningsmotivet var avgörande för beslutet att bygga den naturförstörande Kiruna-Narvikvägen genom Abisko nationalpark. Det torde ha varit fullt möjligt för naturvärden att presentera projekt som hade givit lika många arbetstillfällen i regionen som byggandet av vägen. Men det skulle sannolikt ha varit mycket svårare att få motsvarande ekonomiska resurser till ett naturvårdsprojekt.

Reservationer och särskilda yttranden 495

IV:6 Utgångspunkt för en - en strategi ekologisk grundsyn

Jag anser att texten under rubriken Norm 3 Genetisk variation skall bevaras bör ha följande lydelse:

Norm 3 Genetisk variation skall bevaras

Under ärmiljonerna har många arter försvunnit av naturliga skäl och andra har tillkommit. Att arter försvinner eller förändras till nya arter under geologiska tidsrymder är ingenting onaturligt. Det som är onaturligt och helt utan motstycke i jordens historia är den takt med vilken människan nu utrotar arter och populationer. Arter försvinner utan att ge upphov till nya arter. Evolutionens arbetsmaterial är den existerande genetiska variationen. Därför försämrar utrotningen evolutionens utgångsläge. Skälen till att bevara genetisk variation är flera.

Ekonomiska motiv

Vid förädling väljer man ur ett genetiskt varierande material. Djur- och växtförädlingen är därför beroende av en stor genetisk variation. Nytt behöver förädlingsmaterial ibland hämtas från odlade växters och husdjurs vilda släktingar eller lokala former inom arten. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för att nu och i framtiden finna nya användningsområden för arter och raser i biologisk produktion och biokemisk industri behöver i princip alla existerande vilda arter och raser bevaras.

Etiska motiv

Vår generation har ett ansvar mot alla kommande människogenerationer att överlämna en miljö, som är lika rik på ärftlig variation som den, som vi själva fått att förvalta. Genom att minska den genetiska variationen vi begränsar alla kommande generationers handlingsfrihet när det gäller utveckling och förädling inom den biologiska produktionen. Regeln att arter och populationer inte får utrotas bör därför vara en grundläggande utgångspunkt. I praktiken måste det emellertid finnas regler för när avsteg från grundregeln kan ske, tex när det gäller sjukdomsalstrande organismer. En grundläggande princip bör här vara en omvänd bevisbörda. Det åligger nu den som vill vidta åtgärder, särskilt sådana som inte kan ändras i efterhand och som äventyrar existensen av en art eller en population, att dels påvisa stor samhällsnytta i det föreslagna projektet, dels visa att denna nytta inte kan uppnås på ett alternativt sätt.

Estetiska och sociala motiv

Det starka stöd som naturintresse och naturupplevelser har i Sverige gör estetiska och sociala motiv lika berättigade i naturvärden som i kulturvärden.

496 Reservationer och särskilda

yttranden

Vetenskapliga motiv

Den om djur, växter och bakterier arbetar med systematiska vetenskapen den genetiska variationen för att förklara släktskap inom organismvärlden. Man kan inte klargöra evolutionen om man inte har byggbitarna. Det är för vetenskapen att kunna gå tillbaka och kontrollera sina grundläggande undersökningar varför materialet måste bevaras. har intresse av att klargöra vilka anpassningar som har skett i Ekologin under årtusenden under olika förhållanden. För att förstå ekosystemen funktion måste man kunna sätta den genetiska variationen i ekosystemens relation till variationen i den geologiska och klimatiska miljön.

V:2 Mål och strategier för genomförande

till vad som framförts i reservation R6 av ledamöterna Olsson och Tillägg Redbrandt avseende bevarande av genetiska resurser och jordbruk.

Genetiska resurser

Kommitténs samt material som vid olika tidpunkter bakgrundsrapporter tillställts kommittén underlag för en långt grundligare ger tillräckligt än ovannämnda reservation om bevarande av behandling ger av frågan Kommitténs underlagsmaterial borde ha resulterat i ett genetiska resurser. handlingsprogram med konkreta förslag till åtgärder och forskningspro-

gram. Mot av den bristande uppmärksamhet som denna typ av bakgrund naturresurser hittills fått i svensk politik hade en mera ingående behandling av detta område varit motiverad. Som uttryck för bristande uppmärksamhet kan nämnas att det saknas en genbanksorganisation för husdjur och att en statlig utredning om detta (DsJo 1980:6) lämnats utan åtgärd. därför mot att kommitténs majoritet inte velat diskutera Jag protesterar och utforma ett sådant program. borde ha behandlats av kommittén är En fråga som i detta sammanhang det hinder för utnyttjandet och förädlingen av genetiskt material, som kan uppstå på grund av möjligheten att nu ta patent på levande mikroorganismer. Forsknings- och förädlingsinstitutioner kan därmed riskera att utestängas från arbete med vissa organismer. Patentlagstiftningen är inte anpassad för utvecklingen inom biotekniken. Patentlagens tolkning av begreppet mikroorganism är så vid att det enligt vissa uppfattningar anses befogat att räkna som mikroorganismer som därvid kan gener, plasmider och DNA-fragment Gener är dock råvaror i förädlingen av Patent som

patenteras. organismer.

bör överensstämma med patentlagens tillämpning i rör mikroorganismer övrigt, dvs man får ta patent på en teknik, en metod och därmed en produkt, men aldrig en råvara, t ex järn. Man bör därför inte få ta patent på en eller flera gener, däremot kunna få ett skydd för en viss framtagen gensamman- Då är det sättning, en genotyp (jfr växtförädlingslagens sortskydd). fortfarande fritt för alla att utnyttja gener hos genotypen för fortsatt

Reservationer och särskilda yttranden 497

forsknings- och utvecklingsarbete. Följaktligen bör då patent inte heller ges på arter. Ett huvudmotiv för bevarande av genetiska resurser är utnyttjandet av dessa resurser för biologisk, bioteknisk och biokemisk produktion. Om det tillåts att ta patent på råvaror såsom gener eller kanske också arter torde detta få vida negativa konsekvenser för forskning och utveckling. I samband med att en svensk strategi utvecklas för bevarandet av genetiska resurser behöver tillgången och utnyttjandet av detta material utredas ingående.

Jordbruk

Den svenska jordbrukspolitikens produktionsmålsättning är att upprätthålla

ett livskraftigt jordbruk, som skall kunna ge oss tillräckligt med mat även under avspärrning. Emellertid faller en stor del av den viktigaste livsmedelsproduktionen (trädgård och fiske) utanför jordbrukspolitiken. Endast ca 60 % av livsmedlen som konsumeras i Sverige kommer från det svenska jordbruket. För närvarande ca 50% importeras av den årliga konsumtionen av sådana trädgårdsprodukter som kan odlas i Sverige. Sverige är följaktligen starkt underförsörjt på sådana produkter, som vi enligt officiella kostrekommendationer borde äta mer av, dvs frukt, bär och grönsaker. Enligt hittillsvarande jordbrukspolitiskt synsätt räknas grönsaker, frukt, bär och fisk inte som baslivsmedel. Detta synsätt strider mot krav. näringsfysiologiska Betydelsen av trädgårdsprodukter och ñsk för landets försörjning har hittills värderats tämligen lågt av politikerna, vilket ståri strid med allmänt antagna rekommendationer om kosthåll. Jordbrukets livsmedelsberedskap bör ändras så att den bättre överensstämmer med kostpolitiken. Hittills har beräknats

självförsörjningsgraden utifrån kalori- och protein-

innehåll i livsmedlen. bör ha en vidare innebörd

Självförsörjning och avse

även bl a vitaminer och spårämnen. En hushållningspolitik för jordbruket bör även beakta möjligheten till regional självförsörjning. Viltproduktion och vård av naturreservat och genbanker bör betraktas som fullgoda alternativ till en överproduktion i jordbruket.

V14 för naturvärden

Program

Eftersom detta kapitel bygger på kapitlet Naturvårdens resultat” har det motsvarande begränsningar. Det saknas därför förslag och riktlinjer för hur ”vardagsnaturen” bevaras. Inom ramen för denna begränsning av problemet borde ändå kommittén ha lämnat konkreta till alternativa vid förvärv förslag finansieringsformer och skötsel av naturvårdsobjekt. Ett exempel på sådant vore att låta stöd utgå till markägare som vidtar åtgärder av stort värde från naturvårdssynpunkt. I vissa fall, t ex när det gäller ängsvård, torde detta vara ett effektivare sätt att ekonomiska medel än att - vilket utnyttja är vanligt - låta AMS utföra arbetet. Från sysselsättningssynpunkt torde det ge lika goda effekter.

498 Reservationer och särskilda yttranden

Eftersom det är så lätt att få gehör för naturförstörande verksamheter bara de ger sysselsättning, bör som motvikt resurser ges åt naturvärden, däribland den ideella naturvärden för projektering av naturvårdande verksamheter som ger sysselsättning. Dessa resurser bör vara lika stora som exploateringssidans. Kapitlet borde ha innehållit en diskussion om möjligheterna till annan resursfördelning mellan verksamheter såväl inom den statliga som inom den kommunala sektorn. En del av de resurser som nu går till landskapsvård borde kunna få en bättre naturvårdsinriktning. Detsamma gäller de stora resurser som kommunerna i dag satsar på parkvården. Naturvården skulle gynnas av att den fortgående ”förparkningen” av landskapet runt tätorterna stoppades upp. Även hotade eller sällsynta växt- och djurarter kan leva nära bebyggelse bara deras livsmiljö sköts på rätt sätt. Bristen och gränsvärden utmärker den statliga och på fasta riktmärken kommunala naturvårdens arbete. Ett exempel på rimligt och behövligt gränsvärde för ”urskog” vore ett beslut om att minst 1 % av den svenska skogen skall bevaras som relativt orörda ekosystem. Behovet av mera tvingande regler är särskilt starkt när det gäller skyddet av arter och nationalparken Tex visar exploateringen av Abisko och Stora Sjöfallets nationalparker att nationalparksstatusen inte innebär något varaktigt skydd. En översyn av naturvårdslagstiftningens respektive speciallagstiftningens hänsynsregler avseende behovet av gränsvärden och mer tvingande regler bör ges hög prioritet.

V:5.1 kunskaper Grundläggande

Betänkandets avsnitt Grundläggande kunskaper år en kraftigt nedstruken och urvattnad version av det material som funnits och diskuterats. Detaljeringsgraden i såväl analys som förslag har minskats radikalt. Därvid har viktiga uppgifter om förslagen till nya forskningsområden utelämnats. Hela specifikationen av kunskapsbehov har skurits bort, t ex beskrivningen av forskningsområdet bevarandegenetik. Sådan forskning behövs för att ge underlag för detaljerad genetisk rådgivning vid t ex uppläggning av olika bevarandeprogram och för ett på vetenskapliga grunder uppbyggt skydd för de genetiska resurserna. Kapitlet behandlar inte industrins forskning, vilket är en brist. Av särskilt intresse är den snabbt växande miljövårdsindustrin. Om man inte känner till trender och prioriteringar inom den oerhört omfattande industriforskningen är det svårt att veta varför och vilka förändringar som är att vänta inom naturresurshanteringen. Avsnittet behandlar de institutioner som formellt har ansvaret för att skapa och förmedla kunskaper. Vad som också borde ha behandlats är skapandet av kunskap och idéer utanför dessa institutioner av anställda inom industrin, av praktiska utövare inom jord- och skogsbruk, inom industrins och kommunernas intresseorganisationer m fl. Kreativiteten och slutledningsförmågan hos människor utanför forsknings- och utvecklinginstitutioner utnyttjas långt ifrån till deras fulla

Reservationer och särskilda 499 yttranden

kapacitet trots att en person som står mitt i produktionen ofta har lättare att hitta lösningar på problem än en expert som kommer utifrån. Det tar ofta lång tid innan en praktikers problemupptäckt uppmärksammas inom forskningen. Forskarvärlden har en tendens att inte räkna med de problemupptäckter som görs och den kunskap som finns hos människor som formellt inte sysslar med forskning eller har utbildning för det. Därför har viktiga observationer av t ex effekter av miljögifter nonchalerats i åratal av forskarna. Exempel är kadmiums effekter på luktsinnet, aluminiumskador på grund av försurning, cancer till följd av jordbrukets handelsgödselanvändning. När forskarna tagit upp problemen har ibland människor utanför forskarvärlden i åratal eller decennier varit medvetna om symtom och effekter. Denna tröghet hos forskningen och den bristande mellan kopplingen praktik och teori behöver studeras närmare och övervinnas.

V:5.7 Organisation

Tillägg till vad som framförts i reservation av ledamoten Redbrandt.

Kommitténs förslag som behandlar naturresurshanteringens och miljövårdens organisation omfattar i första hand den regionala och lokala nivån. Enligt direktiven är kommittén oförhindrad att behandla organisationsfrågor på alla relevanta nivåer, inklusive regerings- och departementsnivån. En väsentlig förutsättning för att man skall kunna använda de medel och uppnå de mål som behandlas i betänkandet är en fungerande organisation för naturresurs- och naturvårdsarbetet på alla nivåer i samhället. Det är en brist att man i betänkandet inte närmare diskuterat och analyserat naturresurshanteringens och miljövårdens organisation på regerings-, departementsoch verksnivå. Kommittén har accepterat den nuvarande trenden med en decentralisering av naturresurs- och miljöfrågorna till framför allt kommunerna. Kommittén har emellertid inte gått igenom för- och nackdelar med denna decentralisering, vilken typ av frågor som lämpar sig för decentralisering till kommunerna och vilka som inte gör det. Det är inte självklart att en ökad decentralisering är till fördel. Det skulle t ex inte falla någon in att föreslå att narkotikalagstiftningen ändras till en ramlag av samma karaktär som lagen om hälso- och miljöfarliga varor eller miljöskyddslagen och att tillämpningen av denna nya narkotikaramlag skulle decentraliseras till kommunerna. En liknande skepsis bör påverka decentraliseringen av hälso- och miljöfrågorna. Decentraliseringi detta sammanhang innebär att helt eller delvis överlåta från centrala verk eller de 24 statliga regionala myndigheterna till de 284 kommunerna att arbeta för ett visst mål, t ex hushållning med vissa resurser, viss miljökvalitet etc. Ju mångtydigare en lagstiftning är desto starkare är behovet av att tolkningen av lagen görs så centralt som möjligt och att övervakningen (om den innebär omfattande tolkning) ligger så centralt som möjligt. Om en lag är relativt fåtydig, kan övervakningen läggas ner på kommunal nivå. Miljö- och

500 Reservationer och särskilda yttranden

naturskyddslagarna är mångtydiga och ger utrymme för i vissa fall vida tolkningar om vad som är lämplig luftkvalitet, Vattenkvalitet etc varför dess tolkning kräver stor kompetens. De flesta kommuner saknar i dag denna kompetens. Det är dessutom mycket dyrbart att bygga upp en sådan kompetens i varje kommun. Det är vidare lätt att finna exempel på att kommunerna inte visar något större intresse för att prioritera sådan kompetens trots att natur- och miljövård med ett längre perspektiv kan skapa mer sysselsättning än många andra samhällsåtgärder. I många kommuner är i dag natur- och miljövårdsfrågorna satta på undantag, bl a på grund av att de insatser som krävs kostar mycket utan att i kort perspektiv ge ekonomiskt utbyte. Många insatser, speciellt inom den rena naturvärden, omfattar också objekt som i första hand är av riksintresse och därför inte av kommunerna anses vara av primärt intresse. Av avgörande betydelse är också kommunernas dubbla ställning när det gäller naturresursoch miljövårdsfrågorna. Landets kommuner ansvarar för ett flertal verksamheter som helt eller delvis kan komma i konflikt med naturvårds- och miljöintressen. Bland annat kan nämnas markanvändning, bebyggelse, vatten- och avloppshantering, avfallshantering och olika anläggningar för energiproduktion. Många kommuner är i dag också stora markägare. Kommunernas dubbla roll som såväl huvudman för olika exploateringsåtgärder som lokal tillsynsmyndighet enligt bl a miljöskyddslagen och naturvårdslagen kan medföra att intressekonflikter uppstår. En ökad decentralisering av besluts- och tillsynsansvaret enligt bl a miljöskyddslagen och naturvårdslagen till kommunerna och därmed till lokala politiska församlingar kan medföra en försvagning av naturresurs- och miljöfrågornas ställning. Speciellt i ett trängt ekonomiskt läge är risken stor att andra, i första hand ekonomiska

traditionella kortsiktiga intressen,

kommer att styra för miljövården viktiga beslut. Det finns redan i dag en mängd exempel på nackdelen av s k ”bypolitik”, där besluten visserligen blivit billiga för kommunen men dyra för miljön och för landet. Om en verksam mil jöpolitik verkligen eftersträvas, måste det noga prövas huruvida den fråga, som skall föras ner från central nivå, verkligen blir

behandlad minst lika effektivt på en lägre nivå. Det måste också noga prövas

för varje kategori frågor huruvida det är lämpligt att kommuner själva får bestämma nivån och omfattningen på skyddet och vården av naturresurserna och miljön. Skall t ex varje kommun avgöra vattenkvaliteten? Bör kommunerna mot bakgrund av svårigheterna att samordna miljöpolitiken göras till fristående organ som själva får välja om de skall medverka i en miljöpolitik eller om de av olika skäl, tex dålig ekonomi, skall avstå? Den internationella miljövården visar många exempel på svårigheten att få fristående organ (länder) att gå samman om gemensamma åtgärder, t ex för att hejda försurningen. Den amerikanska luftvårdslagstiftningen misslyckades tidigare bl a därför att man hade decentraliserat denna till delstaterna, som själva skulle besluta att genomföra de allmänt hållna mål som den federala lagstiftningen satte upp. Misslyckandet ledde till att nuvarande lagstiftning är federal och tvingande för delstaterna. Helt klart är att det finns vissa frågor inom naturresurs- och miljöområdet som kan föras ner till kommunerna. Där finns om lokala detaljkunskapen

Reservationer och särskilda yttranden 501

förhållanden. Detta är en fördel, speciellt när det gäller tillsynsarbetet enligt miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Nackdelen är att man vid överflyttningen av tillsynen enligt dessa lagar för ner ansvaret på lokala, politiska församlingar. Om ett överförande av ansvar och arbetsuppgifter till kommunerna inte följs upp med tvingande regler och omfördelning eller nyskapande av resurser och kompetens är risken stor för en utarmning av skyddet och vården av naturmiljön. Ansvaret för många frågor kan föras ner till lokal nivå med en effektivitetsvinst som följd. Många beslut, t ex om den yttre miljön i bostadsområden, bör ligga närmare individen än de gör i dag. Tolkningen av inte entydiga natur- och miljövårdslagar och riktlinjer, vilket i praktiken kan innebära beslut om vilka som skall för luft- och gränsvärden gälla Vattenkvalitet, naturliga genbankers omfattning m m bör däremot inte decentraliseras till lokala politiska församlingar. Dessutom finns det inte några nämnvärda sanktioner mot rättsliga felgrepp och missbruk från lokala beslutsfattares sida. I sammanhanget bör det framhållas att en grundläggande princip bör vara att verksamheter, vilkas miljöpåverkan kan omfatta stora områden och/eller sträcka sig långt in i framtiden bör prövas av en kvalificerad central myndighet. Inrättningar som t ex släpper ut lätt nedbrytbara natursubstanser och vilkas miljöpåverkan är tämligen begränsad i tid och rum bör däremot kunna prövas av lägre instans, här länsstyrelsen, särskilt om utsläppen kan behärskas med känd och etablerad teknik. Eftersom lagstiftningen om den yttre miljön i mycket stor utsträckning saknar entydiga skrivningar och fasta gränsvärden, lämpar sig flertalet naturvårds-, hälsovårdsmiljöskydds-, och markanvändningsfrågor inte för decentralisering till lokal nivå när det gäller beslut, endast sådan tillsyn som innebär att se till att givna regler verkligen följs. Denna slutsats leder inte till planhushållning av något slag: däremot till en central från riksdagen genom sådana direktiv styrning som ger klara och bindande ramar, dvs hög säkerhet för att målen verkligen uppnås samt att direktiven verkligen följs. Skillnaden mellan ramhushållning och planhushållning är inte bara ideologisk utan även rent praktisk. Ramhushållning skall enligt min mening ge beslutsfattarna valfrihet för besluten om hur olika åtgärder bäst genomförs med beaktande av lokala förhållanden etc, men vissa effekter måste de undvika (såsom försämrad luftkvalitet tex) - det sistnämnda är ”ramarna”. Om man förutsätter att riksdagen vill att en viss politik skall genomföras och om man förutsätter att vissa grundläggande rättssäkerhetskrav skall vara uppfyllda, så måste man noggrant pröva varje decentraliseringsåtgärd. Medborgarna måste få det skydd för sin miljö som de enligt riksdagen och regeringsformen är berättigade till, oavsett var i Sverige man bor.

Reservationer och särskilda yttranden 503

S2 Särskilt

yttrande

av sakkunnige Tore Ivarsson avseende avsnitt V:5.7

Organisation

I kapitel V24 Program för naturvärden och i avsnitt V:5.7 Organisation diskuterar utredningen kommunernas roll i frågor som gäller naturresurser och miljö. Där hävdas bl a att avsaknaden av ett särskilt kommunalt organ för dessa frågor har medfört att kommunernas aktivitet inom området har varit alltför låg. Verksamheter som rör naturresurser och miljövård handhas av flera olika kommunala nämnder och förvaltningar. När det gäller naturvårdsfrågorna har varje kommun frihet att i organisatoriskt hänseende anpassa sig till vad som är mest praktiskt för respektive kommun. Om inte kommunfullmäktige beslutar annat så ankommer det på kommunstyrelsen att handlägga naturvårdsfrågorna. Kommunförbundet har utarbetat ett normalreglemente för kommunstyrelser, som antagits av de flesta kommunerna. I reglementet anges att det åligger kommunstyrelsen att med uppmärksamhet följa allt, som har samband med kommunens naturvårds- och miljövårdspolitik. För att samordna arbetet med naturresurs- och miljövårdsfrågor framför utredningen tanken på ett speciellt beredningsorgan, som även skulle ha ansvaret för kommunens miljövårdsplanering. Enligt kommunallagen åvilar det kommunstyrelsen att svara för samordning och överblick över verksamheter som handhas av flera olika kommunala organ. Att vid sidan av styrelsen införa ett annat samordningsorgan torde fordra särskild lagstiftning eftersom det tar ifrån kommunstyrelsen mycket av dess ledande roll. En beredning som är sammansatt av representanter för andra kommunala organ är också betänkligt från kommunaldemokratisk synpunkt eftersom det inte finns någon garanti för att den får en sammansättning som återspeglar den politiska mandatfördelningen i kommunen. Väsentligast för att på lokal nivå uppnå det resultat som utredningen eftersträvar är enligt min mening att naturresurs- och miljöfrågorna i ökad utsträckning beaktas i all den planering och verksamhet som kommunerna bedriver. Hur verksamheten skall organiseras måste överlämnas till de enskilda kommunerna att bestämma.

Reservationer och särskilda 505 yttranden

S3 Särskilt

yttrande

av sakkunnige Gunnar Lund

Jag biträder följande reservationer: D Reservation R5 av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende användning av ekologisk kunskap. E1 Reservation R6 av ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt avseende kapitel V21 En svensk naturresurspolitik och V:2 Mål och strategier för genomförande. D Reservation R7 av ledamoten Karl-Erik Olsson avseende V:2.6 Omvandling, slutlig användning och resthantering. Reservationen är ett tillägg till den ovannämnda reservationen angående V:1 och V:2.

Dessutom vill jag som särskilt yttrande anföra följande:

IV:6 för -

Utgångspunkt en strategi en ekologisk grundsyn

Jag anser att norm 3 bör ha nedanstående utformning (det av mig föreslagna tillägget är kursiverat): De etiska motiven för bevarande av arter ger i sin renodlade form upphov till svåra valkonflikter. Vissa arter kan, antingen som helhet eller inom delar av sitt utbredningsområde, sägas sakna för ett avgörande betydelse ekosystems funktion och struktur. Från känd funktionell eller nyttosynpunkt kan bevarandet av en viss art inte alltid motiveras. Kvar står ändå frågan om människan har rätt att, genom medvetna eller omedvetna åtgärder, utrota en art. Regeln att arter eller populationer ej får utrotas bör vara en grundläggande utgångspunkt. I praktiken måste det emellertid finnas regler för när avsteg från grundregeln kan ske. En grundläggande princip bör även här vara en omvänd bevisbörda. Det åligger då den som vill vidta åtgärder, särskilt sådana som inte kan ändras i efterhand och som äventyrar existensen av en art eller en population, att dels påvisa stor samhällsnytta i det föreslagna projektet, dels visa att denna nytta inte kan uppnås på ett alternativt sätt, som kan genomföras utan betydande kostnader eller som ej

menligt inkräktar på den bofasta befolkningens möjligheter till försörjning och

levnadsförhållanden i övrigt.

506 Reservationer och särskilda yttranden

V:3 för

Program miljöskyddet

I V:3 finns under rubriken 3.4 Resurser för miljövård följande text:

Kommittén anser att åtgärder till skydd mot sådana miljöstörningar som ovan angivits som särskilt allvarliga måste ges hög prioritet, inte endast inom miljöskyddet utan även vid jämförelse med andra samhällsaktiviteter. De nuvarande ekonomiska svårigheterna kan, enligt kommitténs mening, inte rättfärdiga en sparsamhet som skulle kunna leda till att oundgängliga ekosystem skadas ohjälpligt eller att människor utsätts för allvarliga hälsorisker. En möjlighet att säkra myndigheternas resurser för miljövård kan vara att avgiftsbelägga delar av verksamheten. Naturvårdsverket har nyligen till regeringen lämnat ett förslag till avgifter på prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

Jag anser icke att en sådan finansieringsform skall användas för de i ovannämnda stycke angivna ändamålen. Kostnaderna bör rimligen belasta statsbudgeten.

Reservationer och särskilda yttranden 507

S4 Särskilt

yttrande

av sakkunnige John Gabriel Montgomery

Kommittén har enligt direktiven bl a i uppdrag att utforma riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresurserna inom de ramar som en ekologisk grundsyn kan komma att ange”. Begreppet ”ekologisk grundsyn behandlas i betänkandets kapitel IV:6, där svårigheterna att definiera detta oklara begrepp på ett praktiskt användbart sätt påvisas. Kommittén anser sig ha funnit ett gemensamt synsätt hos många debattörer på området nämligen att en ekologisk grundsyn åtminstone innebär, att naturresurshanteringen skall hållas inom gränsen för vad jorden tål, men att den balans som måste sökas för framtiden inte får innebära ett återställande av ett förflutet naturens herravälde och gränser”. Kommittén ansluter sig till omvanstående synsätt, som försöker åstadkomma den praktiska användbarheten genom att ge begreppet ekologisk grundsyn en operationell definition. För att göra definitionen tillämpbar på praktiska beslutssituationer har kommittén utarbetat fem etiska normer. Som företrädare för industrin har jag ingen invändning mot innebörden i denna definition. Jag anser emellertid att varken den ovanstående definitionen eller de etiska normerna löser de besvärliga avvägningsproblemen mellan ”hur mycket jorden tål och vilka resurser efterkomvi, respektive mande generationer behöver. Kommittédirektiven är vaga beträffande tidshorisonten för kommitténs bedömning av målen för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken men anger den framtida påverkan av dagens politiska beslut på samhällsutvecklingen som ett riktmärke. Detta har av kommittén tolkats som att vi måste tillförsäkra framtida generationer lika goda försörjningsmöjligheter - och därmed tillgång till naturresurser - som vi själva har (behandlas bl a i kapitel IV:5). Detta synsätt leder enligt min mening till ett statiskt agerande, eftersom det bortser från såväl tekniska framsteg som förändrade levnadsvanor och behov hos kommande generationer. En tillbakablick på naturresurstillgången under gångna tider visar nämligen, att den globala försörjningsbasen när det gäller icke förnybara resurser för varje ny generation har blivit påtagligt större. För de förnybara resurserna, främst odlingsmark och skog, är läget inte så entydigt, men ekonomisk och teknisk utveckling har åtminstone skapat förutsättningen för en motsvarande utveckling. Det förtjänar i detta sammanhang påminnas om UNEP:s projekt att minska jordens ökenareal

508 Reservationer och särskilda yttranden

och öka skogsplanteringen, vilka tycks vara på väg att lyckas. Synsättet att vi måste spara resurser för efterkommande generationer negligerar emellertid framför allt dagens behov hos stora delar av jordens befolkning. I kommitténs betänkande tas tre fundamentala frågor från den

internationella debatten upp till diskussion, tyvärr dock utan att samspelet

mellan dem analyseras och beaktas. De tre problemen D överbefolkning E1 internationell utjämning av livsvillkoren El hushållning med resurser för kommande generationer

är intimt förknippade med varandra, och det är enligt min mening inte möjligt att nå önskvärda mål i alla tre avseenden samtidigt. Den gemensamma nämnaren - och restriktionen - är ekonomin. Människans allvarligaste ingrepp i det globala ekosystemet är ökningen av hennes egen livslängd och därmed jordens folkmängd. Att återföra denna till ett tidigare tillstånd vore helt i strid med accepterade etiska regler. En Stabilisering av jordens befolkning har däremot tidigare varit ett accepterat och prioriterat mål i u-landsarbetet. Detta mål har dock under påtryckning från en rad u-länder tonats ner under 70-talet. Även kommittén behandlar denna nyckelfråga endast ytligt. Kommittén borde enligt min mening klart ha markerat den nyckelroll, som befolkningsfrågan spelar såväl för jordens miljötillstånd som för levnadsförhållandena. Om den andra stora frågan i u-landsdebatten - internationell standardutjämning - råder i princip en allmän samstämmighet, och frågan återkommer också på flera ställen i betänkandet. Emellertid är de nödvändiga ingreppen för att åstadkomma bara en något mindre ojämn standardfördelning så omfattande, att det är svårt att se någon ljusning under innevarande sekel. Likväl får naturligtvis målet inte ges upp - frågan är bara hur det skall nas. Problemet är att u-länderna, med hälften av jordens befolkning, har en genomsnittlig BNP/innevånare som är 8 % av i-ländernas. Då i-länderna bara rymmer 1/6 av jordens befolkning hjälper det därför föga att ta från de rika och ge till de fattiga - bortsett från de många praktiska problemen. Det anses numera otänkbart att u-länderna, med sin underutvecklade produktionsapparat och infrastruktur, av egen kraft skall kunna skapa resurser för att åtminstone komma upp till en standardnivå motsvarande 15 % av i-ländernas. Detta gäller även om levnadsstandarden i i-världen skulle förbli oförändrad fram till sekelskiftet. Av denna anledning anser jag det vara en oriktig tanke att på utomordentligt oklara grunder spara naturresurser för kommande generationer, samtidigt som en stor del av världens befolkning i dag svälter. Vi måste ta på vårt ansvar att utnyttja våra kända produktionsresurser för att kunna uppnå en liten del av den utjämning alla talar om. Utöver att skapa de materiella förutsättningarna gäller det självfallet också att klara ut de många problemen i överföringsmekanismerna. I kommitténs arbete har emellertid dessa problem och andra ekonomiska frågor inte blivit föremål för analys. Utredningen ställer dock upp ett uthållighets-/hushållningsmål (kapitel V: l-Vz2) för en inriktning av naturre-

Reservationer och särskilda yttranden 509

surs- och miljöpolitiken, där inte bara utan försörjningsaspekten också naturens uthållighet skall betonas. Utredningen lyckas emellertid inte göra särskilt klart vari skillnaderna mellan mål i vårt nuvarande gamla blandekonomisystem och denna nya inriktning bestån_ Det är en välgrundad nationalekonomisk tes att vi måste hushålla med begränsade resurser. Där marknader misslyckas att fördela resursernas effektivt, bl a genom uppkomsten av s k externa effekter (ex miljöförstö-

ring), sker ingripande i marknaden (restriktioner) beslut om genom politiska lagstiftning och andra styrmedel. Dessa regleringar skall självfallet baseras på kvalificerad kunskap om naturens uthållighet och på förhållandena i

miljön. Industrin kan acceptera både restriktioner och förbud när man kan ställa upp välgrundade hypoteser om risker för människors hälsa och eventuella irreversibla förlopp i miljön. Från folkhushållets är det också synpunkt väsentligt att regleringar på miljöområdet så långt möjligt utformas i en mellan kostnader avvägning och nytta. På naturresursområdet vill vi hävda att marknaden fungerar på ett acceptabelt sätt. Det visar exempelvis utvecklingen i fråga om olja. Ett centralt problem, som fått begränsat utrymme i utredningens arbete, är

frågan om hur ekologiska forskningsresultat på effektivast möjliga sätt kan överföras till olika beslutsfattare. Primärt det gäller kommunikationen mellan och praktisk Detta forskning politik. är dock ett generellt problem, som rör i princip alla vetenskapliga discipliner, inte bara ekologi.

behandlar Utredningen en del av frågan i avsnittet V:5.2 ”Beslutsfattande under osäkerhet och föreslår konkret att offentliga utfrågningar (”hearings) och vetenskaplig medling (”scientific mediation) prövas ytterligare på naturresurs- och miljöområdet. Jag kan principiellt ansluta mig till dessa förslag. Hearings som ett viktigt inslag i beslutsprocessen på miljöområdet har en god förebild i koncessionsnämndens offentliga möte i på platsen samband med ett tillståndsärende. För både metoderna har emellertid ett skickligt hanterande av tidsfaktorn stor betydelse. Utdragna medlingsprocesser riskerar att leda till

beslutsförlamning. Utredningens eget arbete visar

faktiskt de praktiska som kan möta metoden svårigheter, vetenskaplig medling i praktiken. I anslutning till detta vill jag också något kommentera utredningens förslag om s k Här kräver

konsekvensbeskrivningar (V:5.4). kommittén en mer

långtgående formalisering med redovisning av alternativa vid projekt prövning enligt 136a BL, ML m m. Dessa idéer emanerar bl a från det amerikanska systemet med miljöeffektbeskrivningar, som både och andra

miljöskyddsutredningen förarbe-

ten till den nya miljöskyddslagen tagit principiellt avstånd ifrån. Eftersom prövningen är individuell blir följaktligen ansökan en mer eller mindre individuell produkt. Koncessionsnämnden har vidare enligt 14 § ML att sörja för att ett ärende blir fullständigt utrett. Inom ramen för denna utredningsplikt kan kompletteringar vid behov av sökanden. Det begäras gäller även om frågan om alternativ lokalisering kommer upp. I detta sammanhang bör också beaktas att antalet helt nya ärenden/anläggningar är mycket litet.

510 Reservationer och särskilda yttranden

Den form av lokaliseringsprövning, som 136a § BL ursprungligen syftade till i ett starkt expansivt skede i världsekonomin, har i praktiken spelat ut sin roll. När det gäller krav på åtgärder och ingripanden, som riktas mot industriell verksamhet, är det väsentligt att hålla i minnet, att skyddsåtgärder i allmänhet endast uppträder som en kostnadspost i företagets resultaträkning. På intäktssidan kan ibland uppträda ett fåtal poster, som vanligtvis är snarare än nya intäkter. Från kostnadsbesparingar företagets synpunkt med hänsyn till dess överlevnad och utveckling - är det väsentligt att den påverkan på företagets resultat, som kostnader för skyddsåtgärder innebär, kan balanseras över tiden. Normalt genomförs viktigare mil jövårdsåtgärder diskontinuerligt, dvs i samband med rekonstruktioner eller större s k produktiva investeringar. Ett gott investeringsklimat och goda kon junkturer är de bästa garanterna för nya reformer på miljövårdsområdet. Vi kommer inom de närmaste åren sannolikt inte att ha råd med alla önskvärda åtgärder. För att skilja ut det nödvändiga krävs omsorgsfulla prioriteringar. Avvägningen mellan tänkbara och nödvändiga skyddsåtgärder bör principiellt bygga på en nyttokostnadsansats. Denna återfinns i de tre grundläggande kriterierna för prövning enligt miljöskyddslagen mellan det tekniskt möjliga, det ekonomiskt rimliga och det ekologiskt motiverade. Från industrins sida ansluter vi oss helt till detta synsätt. Kommittén lägger också fast att lagstiftning bör vara det grundläggande medlet med vars hjälp samhället slår fast hur stor belastning på naturresurser och miljö, som kan accepteras. Vi kan däremot inte instämma i kommitténs tankar om en långtgående användning av ekonomiska styrmedel som ett komplement (V:5.5). Beträffande ekonomiska styrmedel på miljöområdet anser vi från industrins sida: a) Avgifter/skatter påverkar lönsamheten i företagen negativt i ett läge, där alla talar om att istället stimulera industrin. För varje miljöstörande företag har genom ett omfattande koncessionsförfarande lagts fast villkor och regler för miljöskyddet. En avgift ovanpå detta regelverk innebär ingen styrande effekt från miljösynpunkt. I praktiken är det en pålaga. b) Fastställandet av avgifterna och uppbörden av dessa innebär en relativt omfattande administrativ process, som kostar pengar. Administrativt förenklade avgiftssystem löper en påtaglig risk att bli ineffektiva och orättvisa. Ineffektiva i den bemärkelsen att tillyxade avgifter, som det i så fall blir tal om, inte får avsedd styrande effekt. Orättvisa i den meningen att man genom undantag och förenklingar skapar icke avsedda subventioner, dvs att vissa anläggningar blir avgiftspliktiga men inte andra.

Beträffande råvaruskatter: I princip anser vi att marknaden fungerar på naturresursområdet. Frågan om råvaruskatter har tidigare utretts bl a i en utredning från 1977, Beskattning av företag”. Slutbetänkandet av företagsskatteberedningen som efter närmare granskning visat dels att skatten inte blir så enkel som det kan förefalla i förstone, dels att skattens verkningar på näringslivets struktur och arbetsmetoder kan bli omfattande och ganska svåra att bedöma.

Reservationer och särskilda 511 yttranden

En eventuell framtida bristsituation för en naturresurs kommer att avspegla sig i det rådande marknadspriset och - som också framhållits tidigare - vill vi hävda att marknaden fungerar på ett acceptabelt sätt utan skatteingripanden. Mycket måste göras för att lösa de aktuella problemen i en rimlig avvägning mellan regleringar och stimulerande åtgärder. Enligt min mening har regleringstänkandet fått för stort utrymme i betänkandet. Min grundsyn är att lösningar kan tas fram endast av välinformerade, motiverade individer med kunskap och vilja att tackla problemen i samverkan och i ett samhälle med stort utrymme för kreativitet och enskilt initiativ.

Reservationer och särskilda yttranden 513

S5 Särskilt

yttrande

av experten Lars Emmelin avseende kapitel V:1

och V:2

Direktiven för naturresurs- och miljökommittén är brett och synnerligen allmänt utformade. Det har varit lätt att uppfatta dem som på en gång alltför oprecisa och alltför ambitiösa. Ett försök att omsätta direktiven i praktisk politik kunde också lätt leda till orealistiska men synnerligen omfattande regleringsambitioner. Detaljreglering är emellertid, som jag förstår, inte avsikten bakom direktivens sannolikt viktigaste och mest övergripande krav; kravet naturresurspå en sammanhållen och miljöpolitik. Behovet av att sammanföra och miljövård naturresurshushållning både på ett allmänt övergripande policyplan och i praktisk handling är internationellt väl etablerat, förefaller också väl underbyggt av en inhemsk opinion och, förefaller mig, är också nöjaktigt vetenskapligt underbyggt. Miljöfrågornas samband med resursanvändningen är också relativt enkel att inse. Man kan peka på kraftiga minskningar av miljöeffekterna från energisystem vid effektiv från massa- och energiomvandling, på de minskade utsläppen pappersindustri vid effektivare råvaruhantering, och sambandet mellan produktionsteknologi och miljöeffekter i jord- och skogsbruket osv. Tankar på det nära sambandet mellan naturresurshushållning och miljövård är inte heller nya i svensk debatt. 1964 års naturresurskommitté diskuterade problemet. Flera av svensk miljödebatts föregångsmän, tex Georg Borgström, Hans Palmstierna, har pekat på sambandet. I praktiken har emellertid svensk miljövård utvecklats tämligen självständigt och skilt från ambitioner till naturresurshushållning. Det skulle föra för långt att här försöka analysera orsakerna till denna utveckling. Man kan bara konstatera att någon samlad naturresurspolitik knappast föreligger i Sverige och att miljövården inte i sin utformning egentligen bidragit till att få fram en sådan politik. Samhällets starka sektorisering, den svenska administrationens uppbyggnad med små departement och starka fackmyndigheter med väldefinierade arbetsområden hör sannolikt till de skäl som gör att Sverige vid en internationell i jämförelse dag kan synas ha hamnat på efterkälken när det gäller utveckling av policy samtidigt som man kan inregistrera betydande enskilda framgångar i miljövårdsarbetet. Ansatser till en sammanhållen naturresursoch miljöpolitik borde enligt min mening ha gjorts i flera steg. Även om direktiven mycket uttryckligt efterlyser en sådan politik krävs att behovet analyseras mera tydligt. Kommittén har samlat ett omfattande material, vilket skulle ha kunnat använts för en del av den nödvändiga analysen. Materialet visar på en mängd intressanta drag hos naturresurshanteringen och miljövården i Sverige. Den

514 Reservationer och särskilda yttranden

av just sambandet mellan naturremera noggranna och detaljerade analys surshushållning och miljövård som hade erfordrats synes mig i hög grad betänkande förefaller främst visa den nuvarande bristen saknas. Kommitténs överhuvud av omprövningar av på en naturresurspolitik taget samt på behov och arbetssätt inom miljöskyddet. Det förra är i och för

prioriteringsgrunder

sig viktigt att belägga, det senare också väsentligt för att påskynda en allmän Kommitténs möjligheter att och redan påbörjad process inom miljövården. bidra mera nyskapande i debatten skulle emellertid ha legat i en analys av de sambanden mellan naturresurshantering och miljövård. Som mera konkreta betänkandet nu står saknas en detaljerad analys som både underbygger krav en sammanhållen och underlaget för det direktivens på politik som kommittén nu gjort i frågan, nämligen att i stort sett ställningstagande, direktivens krav. När kommittén valt att inte försöka ignorera viktigaste konkret skissera hur en sammanhållen naturresurs- och miljönågorlunda politik skulle se ut förefaller det mig som om kraven på analys om möjligt skulle ha ställts ännu högre. Som det nu är saknas genomtänkta motiveringar för att en sammanhållen politik inte läggs fram. för en sammanhållen naturresurs- och miljöpolitik borde Som underlag betänkandet innehålla en kombination av allmänna, teoretiska resonemang och konkreta rörande konsekvenserna för och mera praktiska överväganden olika samhållssektorer. Ansatser till resonemang på den mest övergripande nivån finns i kommitténs s k ”etiska normer. Resonemang på en så allmän nivå har självfallet sitt berättigande. Det är ett missförstånd, om än vanligt i verksamheter kan utformas som svensk samhällsdebatt, att tro att komplexa och administrativt Emellertid medför enbart praktisk politik genomförande. och detaljerade i svensk naturresursjust denna fixering vid det praktiska och miljövård att en diskussion enbart på den mycket övergripande hanteting Om kommittén hade nivån kommer att få mycket ringa betydelse. på allvar önskat och miljöfrågorna i landet hade det behövts att påverka naturresursav en samlad, övergripande policy eller dels en mera detaljerad beskrivning en av denna och en genomgång av dess strategi, dels nedbrytning för ett antal samhållssektorer. Bristerna i detta konsekvenser väsentliga avseende att kommittén min mening har misslyckats med sin gör enligt Orsaken till detta kan knappast enbart väsentligaste uppgift. misslyckande skyllas på att uppgiften ioch för sig är svår. Kommittén har till sitt förfogande inom så gott som alla relevanta områden haft ett mycket stort antal experter och dessutom synnerligen goda möjligheter att lägga ut arbete eller tillfälligt insikt skulle knyta expertis till sig. Det är svårt att tänka sig att bristande kunna vara en grundläggande orsak och omvärlden, speciellt miljörörelsen med naturresurs- och miljöfrågor, kommer och de som sysslar yrkesmässigt att fundera över kommitténs bristande vilja till mera genomgririmligtvis pande förändringar av naturresurs- och miljöpolitik. min att kommittén i sin Ett grundläggande misstag var, enligt mening, satsade på allmänna frågor och ursprungliga arbetsplanering ensidigt diskussion. Det konkreta arbetet inom miljöskydd, naturvård och teoretisk kom därför alltför sent till stånd och fick bedrivas under resurshushållning mellan teori och praktik uteblev därför. tidspress. Det nödvändiga samspelet och detaljerade av de olika samhällssektorer Den systematiska genomgång för naturresurser och stannade vid de som har störst betydelse miljö

Reservationer och särskilda yttranden 515

beskrivande ansatserna som kommittén nu redovisar. Kommitténs misslyckande i detta avseende är speciellt allvarligt som uppgiften att på ett detaljerat och kompetent sätt skissera en sammanhållen naturresurs- och mil jöpolitik knappast kan klaras av något enskilt organ eller grupp i samhället. Uppgiften är i stället ett exempel på just den typ av komplexa sammansatta frågor som det svenska utredningsväsendet borde vara unikt lämpat för. För naturresurshushållning och miljövård i Sverige betyder kommitténs misslyckande sannolikt många förlorade år. Man kan åtminstone uttrycka förhoppningen att det material som producerats av kommittén skall ha fört debatten något framåt och i framtiden kunna utnyttjas av de krafter som vill arbeta för en bättre resurshushållning och miljövård.

Reservationer och särskilda yttranden 517

S6 Särskilt

yttrande

av experten Malin Sundberg-Falkenmark

Enligt direktiven skulle naturresurs- och miljökommittén studera vilka förändringar ifråga om utnyttjandet av naturresurserna som en ekologisk grundsyn kräver, utforma riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresurserna, samt ge förslag om hur riktlinjerna skall kunna omsättas i praktiska åtgärder. Kommittén har -trots ett omfattande förarbete - stannat vid allenast övergripande slutsatser. Enligt min mening borde kommittén ha gått längre när det gäller att lägga en konkret grund för det fortsatta arbetet. När det gäller naturresursen vatten har kommittén i kapitel III:2 redovisat ett antal problem som kräver snara åtgärder: en framskridande försurning som nu hotar även grundvattnet, omfattande vattenkvalitetsproblem (bl a tungmetallproblem, eutrofiering av sjöar och kustvatten samt smygande grundvattenförorening); vidare bristande databeredskap och tilltagande intressemotsättningar kring vattenresurserna. Eftersom dessa kan väntas efterhand skärpas, särskilt när intresset för vattenbruk breder ut sig, är det enligt min mening angeläget att arbete omgående startas för att närmare precisera innebörd och genomförande av en vattenresurshushållning. I det följande skall belysas några frågor som är viktiga att beakta i detta arbete. När det gäller innehållet i en vattenresurspolitik instämmer jag till fullo i vad ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt, sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten i sin reservation R6 till kapitel V:2 anför om behovet av ökad samordning av beslut, av utbildning, folkupplysning och effektiva informationsmetoder samt av ökad databeredskap. I detta sammanhang vill jag särskilt framhålla brådskande behov av en av statsmakterna utarbetad allmän vattenpolicy, baserad på ett klart medvetande om vattnets rörlighet, om sambandet mellan mark och vatten, samt om naturens vattenkretslopp och de orubbliga naturlagar som detta är uttryck för. Jag ser en samordnad mark/vattenplanering på kommunal bas i direkt samarbete med intilliggande kommuner i samma avrinningsområde som ett nödvändigt instrument på det lokala planet. Arbetet utmynnar i en samordnad mark/vattenplan för hela avrinningsområdet. Detaljtillämpning sker därefter via statlig och kommunal tillståndsprövning enligt de riktlinjer som anges i översiktsplanen. I den mån sådan planläggning kan ersätta nuvarande form för markplanering, i huvudsak inriktad på reglering och styrning av markens användning utan stor hänsyn till det allestädes

518 Reservationer och särskilda

yttranden

närvarande vattnet, skulle väsentliga fördelar kunna vinnas utan att kostnaderna behöver öka. I avsnitt V:5.1 behandlar kommittén forskning och utbildning som medel i arbetet mot en samlad naturresurshushållning och i långsiktiga avsnitt V:5.2 problem i samband med beslutsfattande under osäkerhet. Ett av central betydelse i detta sammanhang gäller frågan om problem hanterandet i beslutsprocessen av långsamma processer i naturen. Genom att många av de skeenden som satts i gång i mark och grund genom människans verksamhet har ett långsamt förlopp kan de slutliga effekterna alltjämt i många fall vara dolda. Föroreningsfronter kan befinna sig på underjordisk i grundvattenförande lager. Motståndskraft mot surgörande vandring nederbörd kan snart vara uttömd i vissa marklager. När slutligen effekterna blir synliga för gemene man kan processen ha fortskridit orimligt långt: när grundvattenföroreningen blir synlig beror nämligen på var brunnar råkar vara placerade och från vilka djup de råkar hämta sitt vatten. I områden utan brunnar blir föroreningen synlig först i samband med vattnets återutträde vid t ex i ett våtmarksområde, en bäckravin eller ett vattendrag. Det markytan, som exempelvis gjorde BT-Kemikatastrofen synlig var utflödet av förorenat grundvatten till Braån. Kunskapsöverföringen är här en vital fråga. Allmänheten har givetvis rätt att av sina politiker kräva att viktiga beslut icke förbigår omständigheter som är vetenskapligt belagda. Detta förutsätter att planerare, beslutsfattare och allmänhet ges tillräckligt tydlig inblick i viktiga skeenden i mark och grund, välkända för forskaren men alltjämt osynliga eller diffusa för lekmannen. Som ett led i en systematisk kunskapsöverföring och folkupplysning bör stimuleras att via vetenskapligt utbildade informatörer, vetenskapsmännen via filmer och animationer m m på ett för lekmannen tydligt sätt levande- och begripliggöra långsamma och osynliga skeenden. I avsnitt V:5.3 föreslår kommittén att naturresurs- och miljöhanteringen likvärdig komponent i den nationella planeringsprogörs till en integrerad cessen. Ett viktigt led kunde här utgöras av en samordnad mark/vattenplanering. Härigenom skulle en avvägning möjliggöras mellan önskad vattenkvalitet i lokala vattendrag, sjöar och våtmarksområden och den markanvändning som drivs eller planeras i tillrinningsområdet. En förutsättning för de konsekvensbeskrivningar som utredningen föreslår i avsnitt V:5.4 är en bättre inblick i de mekanismer som leder till oönskade miljöeffekter. I framtiden bör därför forsknings- och undersökningsarbete i högre grad än nu ägnas klargörandet bl a av de mekanismer som svarar för att föroreningar och störningar förflyttas i rummet. Därmed skulle möjlighet öppnas till betydligt bättre framförhållning när det gäller miljöeffekter. instrument i arbetet med en samordnad mark/vattenplanering är Viktiga som beskriver samspelet mellan markanvändning och simuleringsmodeller förhållanden i vattendrag och grundvatten, dvs metoder för konsekvensbeskrivning. Värdefullt för en samordnad mark/vattenplanering vore att synen på avrinningsområdet som ekosystem prövas och ges innehåll. Detta kräver samverkan mellan bl a hydrologer och ekologer. I avsnitt V:5.7 behandlar kommittén olika organisationsfrågor, bl a länsstyrelsernas roll vid samordning av den kommunala planeringen. En följd av naturresurs- och miljövårdsfrågornas starkt tvärvetenskapliga

Reservationer och särskilda 519

yttranden V

karaktär är att samverkan krävs mellan specialister med olika grundinriktning. Genom vattnets aktiva roll som förmedlare av miljöeffekter till ekosystemen (det förflyttar föroreningar och gör dem tillgängliga för växter och djur) förutsätter förståelse av miljöeffekters en direkt uppkomst samverkan mellan fysiskt, kemiskt och biologiskt inriktade specialister. Vid sidan om kemiskt och biologiskt inriktad behöver sakkunskap länsstyrelserna därför förstärkas med också hydrologisk sådan. Stora av grupper nyutbildade hydrologer med fysikalisk inriktning har hittills förblivit outnyttjade och fått söka sig till andra sektorer för sin försörjning. I avsnitt V:5.7 framhåller kommittén vidare vikten av att naturresurshushållnings- och miljövårdsfrågor beaktas i den kommunala planeringen. Härvid erinras om förslaget till ny plan- och bygglag, där det föreslås att krav på hushållning med mark och vatten lagstadgas som grund för kommunala beslut i plan- och tillståndsärenden. Observeras bör att PBL genom att utvidga begreppet markanvändning till att innefatta också användning av vattenområde synes uppfatta vattnet som ytor i landskapet. En samordnad mark/vattenplanering skulle kunna bli ett värdefullt instrument inom den framtida kommunala översiktsplaneringen. Det skulle kunna en utgöra viktig del av det väl underbyggda beslutsunderlag som kommittén efterlyser för att bättre hävda naturresurshushållningens och miljövårdens intressen i beslutsprocessen.

Reservationer och särskilda yttranden 521

S7 Särskilt

yttrande

av experten Gunnar Zettersten

Som expert i kommittén har till denna förmedlat fakta jag rörande naturvärdsverkets ansvarsområde. Sålunda främst i frågor rörande miljöskydd, naturvård och friluftsliv. Jag har därigenom i viss utsträckning påverkat betänkandetexten. I vissa avseenden anser jag emellertid att huvudtexten borde ha annan lydelse. Detta ger jag uttryck för genom att biträda reservatioföljande ner: EJ Reservation R5 av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende användning av ekologisk kunskap. D Reservation R6 av ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt avseende kapitel V:l En svensk och V:2 naturresurspolitik Mål och strategier för genomförande. D Reservation R7 av ledamoten Karl-Erik Olsson avseende V:2.6 Omvandling, slutlig användning och resthantering av naturresurser. Reservationen är ett tillägg till den ovannämnda reservationen avseende V:l och V:2. EJ Reservation R8 av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende V:l och V:2. Tillägg till R6. EI Reservation R9 av ledamoten Lars-Göran Redbrandt avseende V:5.7 Organisation.

De kritiska bedömningar som kommittén i olika avseenden kommit fram till om verkets olika konkreta verksamheter har jag som expert ej reserverat mig emot. Jag utgår från att verket självt på sedvanligt sätt kommer att redovisa sin uppfattning om dessa bedömningar i sitt remissyttrande över betänkandet. Att jag ej avgivit särskilda yttranden i dessa frågor får sålunda inte tolkas som att naturvårdsverket accepterat kommitténs Mina ställningstaganden. särskilda yttranden, som görs med kommitténs skall ses mot medgivande, bakgrunden av att jag sedan 1964 har arbetat inom den statliga miljövårdsförvaltningen på regional och central nivå. Det innebär inte att min givetvis nuvarande arbetsgivare, statens naturvårdsverk, är bunden av mina ställningstaganden.

sou 1983:56 523

Bilagor

sou 1983:56 525

1 Av och

Bilaga

naturresurs-

miljökommittén material framtaget

Bakgrundsrapporter

1. Björn Hettne, Gordon Tamm, Britta Jungen, Klas Hjelm, Sten Rudeberg, Margit Werner, Claes Göran Alvstam, Dietrich Timm & Hans - Kommentarer Egnéus: Naturresurser några olika perspektiv. av Birgit Arrhenius, Roland Björsne, Ingvar Nilsson-Anders och Uno Wadeskog Svedin. (1980) 2. Ann-Mari Jansson & Fredrik Wulff: Ekologi- en vetenskap på framväxt. (1980) 3. Staffan Delin: Naturvetenskapliga grunder för en ny naturresurspolitik. Kommentarer av-Anders Ejerhed och Göran Wall. (1981) 4. Staffan Westerlund: Del I: och Miljöeffektbeskrivningar. Reglerna tillämpningen i USA. (1981) 5. Staffan Westerlund: Miljöeffektbeskrivningar. Del 2: Regler och förutsättningar i Sverige. (1981) 6. Staffan Westerlund: Miljöeffektbeskrivningar. Del 3: Sammanfattning och kommentarer. Kommentarer av Lennart af Klintberg, Rüdiger Lummert, Lars Lundgren och Lennart Lundqvist. (1981) 7. Bengt Hasselrot, My Laurell, Carl Rothlin, Göran Wallin & Sten-Åke Wängberg: Fyra miljöproblem under debatt. Kommentar av Per Lindeberg. (1982) 8. Björn Hettne: Strömfåra och kontrapunkt i västerländsk utvecklingsdebatt. Kommentarer av Tore Frängsmyr, Johan Galtung och Göran Skogh. (1982) 9. Lars Emmelin: - till en diskussion om ett Ekologisk grundsyn Bidrag begrepp. (1982) 10. Birger Persson: Ekonomiska styrmedel i naturresurs- och miljöpolitiken. (1982) - Om stabilisering och 11.Bo Wiman & Jan Holst: tolerans Ekologisk föränderlighet i ekologiska system. (1982) 12.Lars Lundgren & Jan Thelander: Upptäck! och etablering av miljöproblem. Försök till helhetsbelysning av en samhällelig tvärprocess. (1983) 13.Lars Emmelin: Planering med ekologisk grundsyn. (1983) 14. Karl-Erik Eriksson, Saiful Islam & Emin Tengström: Resurser i natur och samhälle. Utkast till en teoretisk struktur för tvärvetenskapliga naturresurssmdier. (1983)

526 Bilaga

15.Göran Värmby & Ulf Karlström: Miljöskyddsarbetet i Sverige under 1970-talet. Bidrag till en utvärdering. (1983)

material i

Övrigt stencilupplaga

Wendy Barnaby, Lennart Daléus & Phyllis S Kaplan-Feinmark: Beslutsfattande under osäkerhet. Per Berg & Torsten Hultin: Avfallshantering, återvinning, produktkontroll. Lars Borg & Rolf Arnemo: Ekologisk grundsyn och fysisk riksplanering. Leif Bruneau: Industrins roll i miljöarbetet. Hans Egnéus: Några tankar kring naturresursbegreppet. Hans Anders Kajsa Ellegård & Bertil Vilhelmsson: Egnéus, Ellegård, Sveriges jordbruk i ett internationellt perspektiv.

Lars Emmelin: Erfarenheterna av de senaste årens miljövårdsforskning.

Eric Gandy: Kommunal avloppsvattenrening - Utvärdering av en miljö-

vårdssatsning. Bevarande resurser - en Ulf Gyllensten & Nils Ryman: av genetiska kunskapsöversikt med förslag till åtgärds- och forskningsprogram.

Elizabeth Heseltine: An Ecological Perspective on the Quality of Life.

Klas Hjelm: Naturresursläget. Statistik över naturresurser och redovisning av kontakter med myndigheter. Paul Hofseth: Norsk økofilosofi. Eidi Johansson & Frank Petrini: Kriterier för jordbrukets markanvändning - och bevarande. Kommentar av Åke Andersson.

effektivitet

Erland Johansson: Markens bibehållande som förnybar naturresurs. En pilotstudie i toleransgränser biologisk effekt. Karl-Ivar Kumm: Miljövård och naturresurshushållning i trafikpolitiken. Kommentarer av Lars Hansson och Peter Söderbaum. Ingemar Leksell: Symptom och orsaker i miljövården. En genomgång av riskvärdering i svenska Per Lindeberg: Bly i bensinen. beslutsunderlag. Peter Lundqvist: Naturresursutbildning. Gabriel Michanek: Svensk lagstiftning om naturresurser och yttre miljö. En strukturell analys. Ingvar Nilsson & Anders Wadeskog: Naturresurs- och miljöräkenskaper. En metod att studera samband mellan ekonomi, naturresurser och för miljö. Ulf Holmgren, Anders Hultgren, Torsten Hultin, Lis Kari Regnell & Hans Nordenström: En studie om krismedvetenhet och Glesbygdens framtid. och ortsnivå i en utplanande ekonomi bland

anpassningspotential på familje-

lantbrukare och övrig landsbygdsbefolkning i tre socknar i Småland. Roger Olsson: Skogspolitik - naturresurspolitik. En kritisk studie av 1979 och dess beslutsunderlag. Kommentar års riksdagsbeslut om skogspolitiken av Carl Gustaf Sundberg. Carl-Axel Olsson: Naturresurserna och ekonomin. Christer Persson & Andy Jamison: Marxism och ekopolitik.

Bilaga 527

Martin Silverudd: Några motiveringar för skapandet av genbanker med särskilt avseende på höns. Uno Svedin: Spara och Slösa. Emin Tengström: Naturresurs- och miljökommitténs begreppsapparat. Några kritiska synpunkter. Peter Wenster: Miljövårdsarbete nivå. på kommunal

sou 1983:56 2 529

Bilaga

2 hur mål och

Bilaga Några exempel på

eller för

riktlinjer strategier

kan i

naturresurshanteringen

omsättas

praktiska åtgärder

Birger Persson

Inledning

I sitt betänkande ger naturresurs- och miljökommittén förslag till övergripande mål för det framtida arbetet inom naturresurs- och miljövårdsområdet. Kommittén säger där att dessa mål bör vara vägledande för de fortsatta diskussionerna på området. Några förslag till riktlinjer eller strategier för naturresurspolitiken inom skilda sektorer har kommittén inte ansett sig kunna ge. Vissa medel och hjälpmedel för en samlad naturresurs- och miljöpolitik föreslår dock kommittén att man skall pröva. I bilaga 3 har några synpunkter lämnats på hur naturresursstrategier kan struktureras. I den här bilagan ges några exempel på tänkbara direkta ingripanden i naturresurshanteringen. Alla problem kan inte lösas med politik! Förekomsten av ofullkomligheter i marknadssystemet innebär inte med nödvändighet att ett samhällsingripande är ett bättre alternativ. Valet står därvid troligen ofta mellan en dålig marknadslösning och en annan dålig lösning. Direkta ingripanden i naturresurshanteringen bör lämpligen reserveras för väsentliga problem och ses som komplement till mer övergripande och långsiktigt verkande medel samt till de strävanden mot bättre hushållning som är ett naturligt led i företagsekonomiskt drivna verksamheter. Ett eventuellt genomförande av något eller några av här framlagda exempel på åtgärder tarvar ytterligare genomlysning, dels med avseende på vilka styreffekter åtgärderna kan få i praktiken, dels med avseende på konsekvenserna inom andra områden än det naturresurspolitiska.

2 Naturresurslag och annan lagstiftning på

naturresursområdet

Lagstiftning kan vara ett medel med vars hjälp samhället kan sätta gränser för belastningen på naturresurser och miljö. Av kommitténs betänkande framgår att det finns en rad lagar som reglerar såväl direkta styrmedel som den statliga administrationen på naturresursområdet. Lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen är exempel på lagar som visar samhällets möjligheter till ingrepp i naturresurshanteringen. Kommittén har i avdelning V sammanfattat anledningarna till att naturresurspolitiken bör ges ett minskat inslag av sektorpolitik och ersättas

530 Bilaga

med en samlad naturresurspolitik. Som första skäl anges att ett beaktande av de komplexa sambanden mellan olika ekosystem och kretslopp förutsätter någon form av samordning mellan olika åtgärder i naturresurspolitiken. Vidare konstateras att ingrepp i naturresurshanteringen inom en sektor kan få konsekvenser för naturresurshanteringen inom andra sektorer och att en av naturresurspolitiken därför kan behövas. Behovet att i vissa samordning lägen medvetet styra naturresursanvändningen och därvid göra avvägningar mellan olika intressen och områden kan också diskuteras. Slutligen påpekas beaktas också inom att det är angeläget att naturresurspolitiska aspekter andra politikområden. Av kommitténs (1) framgår att ambitionsnivån vad underlagsmaterial lokalisering och förutsättningar för gäller krav på hänsyn, försiktighetsmått, förbud varierar mellan olika lagar på naturresurs- och miljöområdet. Det kan således också finnas ett behov av någon form av samordning eller att harmonisering av lagarna på området; dels för att ge samhället möjlighet vid behov samordna agerande inom olika sektorer, dels för myndigheternas att undvika att olika ambitionsnivåeri olika lagar - och därmed kanske olika stora anpassningskostnader för företagen - leder till en olämplig fördelning av naturresurser mellan sektorer och geografiska områden. av en särskild - behovet av en Frågan om behovet lagstiftning speciellt Övergripande naturresurslag - skulle kunna utredas i särskild ordning. J ämte denna metod för samhället att ställa samordnade krav på hushållningen med naturresurser till harmoniserande och skulle möjligheten kompletteringar modifieringar av befintlig lagstiftning kunna övervägas. Ett annat tillvägagångssätt kan vara att komplettera befintlig sektorlagstiftning och samtidigt utveckla den fysiska riksplaneringen och reglera dess i lag. Den fysiska riksplaneringen är redan den mest utvecklade av riktlinjer Efter hand har emellertid vissa våra sektorövergripande planeringsformer. brister i den fysiska riksplaneringen framkommit. Det gäller framför allt den osäkerhet om riktlinjernas rättsliga status som märkts under senare år och den därmed sammanhängande tendensen att åsidosätta riktlinjerna. Därför av riktlinjerna kommit att diskuteras alltmer. I har frågan om lagreglering 1980/8l:183 om fortsatt riksplanering aviserades en proposition fysisk lagreglering av den fysiska riskplaneringens riktlinjer. Riksdagen hade inget att erinra mot en sådan lagreglering (CU 1980/81:39, rskr 1980/8l:377). Eventuellt skulle en naturresurslag kunna byggas upp som en vidareav den fysiska riksplaneringen. Den senare skulle därvid utveckling successivt- och i takt med en harmonisering av sektorlagarna - komma att omfatta fler sektorer och verksamheter än de som den fysiska riksplaneringen för närvarande behandlar.

3 Behovet att förhand fast villkor för

på lägga

samhällets ingripanden

Det är kommitténs uppgift att föreslå åtgärder som medför att hushållningen inriktas mot användning av förnybara naturresurser, en såväl kvantitativt som kvalitativt avkastning, en så långt möjligt fullständig återanuthållig

2 531

Bilaga

vändning samt mot mer hållbara, reparerbara och återvinningsbara produkter. För dessa syften kan ytterligare korrigeringar i marknadshushållningen med naturresurser komma att krävas. Det är inte självskrivet att en ökad användning av förnybara resurser kommer till stånd utan att samhället ger incitament därtill. Det är vidare osäkert om prisbildningen på vissa knappa resurser är sådan att forskning kring substitution eller faktisk substitution kan komma till stånd i en utsträckning som är motiverad av kravet på en uthållig avkastning. Framtagande av substitut och resurssnål teknik i allmänhet är visserligen ett naturligt led i industrins strategier för utveckling. Industrin är därvid främst styrd av faktorprisernas nivå och förväntade samt den utveckling relativa andelen av i produktionen ingående faktorinsatser. För exempelvis en dyr råvara som åtgåri stor mängd strävar givetvis det aktuella företaget att finna en billigare ersättning eller en effektivare teknik. För en råvara som används i många sammanhang men där dess relativa ekonomiska betydelse för produktens totalkostnad är liten kommer inte lika starka företagsekonomiska incitament till substitutionsforskning eller forskning kring resurssnål teknik att föreligga. Det är således inte givet att enbart företagsekonomiska strävanden leder till att resurspolitiska mål uppfylls. Det är ej heller säkert att en inriktning mot produktion av mer hållbara, reparerbara och återvinningsbara produkter kommer till stånd i de fall det är önskvärt utan medvetet givna incitament. Sådana incitament skulle kunna ges exempelvis genom vissa justeringar i skattesystemet med därav följande inverkan på prisbildningen på produktionsfaktorer. För närvarande är produktionsfaktorn arbete hårt belastad jämfört med bl a råvaror (se V:5.5). En jämnare beskattning av produktionsfaktorer borde kunna främja reparation och ett varaktigare bruk av maskiner och inventarier. Vidare borde en beskattning av faktisk konsumtion - jämfört med den nuvarande beskattningen - kunna ge ett svagare incitament till att byta ut fungerande kapitalföremål. Dessutom kan incitament till en sådan utveckling ges genom direktverkande styrmedel - exempelvis förbud, normer och ekonomiska styrmedel. Det har påpekatsi denna utredning att det inte en gång för alla kan slås fast på vilka områden och för vilka resurser som styrning kan behövas. Beslut på detta område kan dock behövas tas med kort varsel sett i relation till den politiska beslutsprocessens tidsramar. Vidare kan det vara en stor fördel för industrin att på förhand känna till de spelregler som skall gälla i en given knapphetssituation. Det kan därför finnas ett behov av att lägga fast under vilka villkor och omständigheter som en sådan direkt styrning kan vara lämplig. Dessa regler eller rekommendationer bör specificeras för skilda typer av naturresurser. Exempelvis torde skyddet av förnybara respektive icke förnybara resurser kräva skilda åtgärder. I stort sett saknas det riktlinjer för omvandling av naturresurser. I utvinningsledet regleras däremot naturresurshanteringen i vissa avseenden i lag. Det kan finnas anledning att närmare överväga i vilken form behovet av regler och riktlinjer för styrning av omvandlingen av naturresurser bör uttryckas. En möjlig väg är lagreglering. I vissa avseenden bör detta behov i och för sig kunna täckas genom

532 Bilaga

bestämmelser i lagen om hälso- och miljöfarliga varor (1973:329). Likväl förefaller det angeläget att frågan om styrningens utformning på detta område För ett eventuellt fortsatt arbete inom detta prövas ingående. område lämnas exempel på tänkbara lagar eller kapitel i en följande naturresurslag. I nämnda syften skulle dels: E! en lag eller ett i en naturresurslag ingående kapitel angående minskad och substitution av vissa naturresurser kunna överväslutlig användning gas. Denna lag eller del av en lag kan ange de möjligheter till ingrepp som samhället kan ha beträffande skyddet av vissa knappa resurser. Lagen kan att vid behov gripa in för att främja substitution av ge samhället möjlighet resurs med en annan resurs eller för att direkt minska en knapp användningen av den knappa resursen ifråga. I lagen bör specificeras

under vilka omständigheter styrning får sättas in. Vidare kan regler för

bruket av olika styrmedel läggas fast i lagen. EI en lag eller ett kapitel i en naturresurslag angående produkters för ökad hållbarhet, reparerbarhet och återvinning kunna utformning Lagen kan ge samhället möjlighet att vid framtida behov ställa övervägas. krav på produkters utformning för ökad hållbarhet, reparerbarhet och möjligheter till återvinning. Medan lagen eller kapitlet om minskad slutlig användning och substitution kan ses som ett medel i skyddet av enskilda knappa resurser skulle detta nu framkastade förslag kunna bli ett medel av naturresurser. Normer för en mer allmän påverkan på förbrukningen torde vara det främsta medlet för detta syfte. Normer med krav på produkters utformning används redan för många syften. resurser och U en skötsellag eller paragraf för skyddet av förnyelsebara flödesresurser kunna övervägas. I lagen eller paragrafen kan krav på en hög och uthållig avkastning ställas (jfr lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen).

4 Direktverkande styrmedel

4.1 Begränsningar i valet av medel

och I syfte att direkt påverka utvinning, omvandling, slutlig användning resthantering av knappa naturresurser bör i princip såväl förbud och normer som ekonomiska styrmedel kunna användas. Allmänna förbud att bruka en viss naturresurs med bibehållandet av ett effektivt synes dock oförenliga Dessutom torde förbud normalt endast komma till användning i näringsliv. situationer där risk för allvarliga skador föreligger. I en naturresurspolitik torde förbud främst vara aktuella för produkter som är farliga eller skadliga för människor och djur eller för sådan användning av naturresurser som hotar att Ödelägga natursystem. Det är vidare uppenbart att en ordning med tillståndsgivning eller någon form av underställelseskyldighet inför myndighet från företagens sida eller liknande i syfte att i detalj påverka marknadshushållningen med ingrepp naturresurser får betydelse för ständigt återkommande beslut i de företag

som utvinner och omvandlar naturresurser. Stora delar av näringslivet deltar

Bilaga 533

i dessa processer. Det torde därför kunna förutsättas att direkta ingrepp i syfte att i detalj påverka marknadshushållningen av en viss naturresurs över hela dess användningsfält inte kommer att bli framgångsrika. Selektiva ingrepp typ ransonering/kvotering baserade på en uppfattning om vilken produktion som är mest önskvärd från samhällets synpunkt skulle kunna leda till svåra obalanser på mikroplanet. Det vill säga företagen måste få råvaror i rätt tid och i rätt mängd om produktion och effektivitet skall kunna upprätthållas. Exempelvis kunde man i Sverige under åren 1947 - 1949 vid fördelning av importlicenser eller förbrukningskvoter mellan företagen i en bransch ofta inte finna andra mer objektiva kvoter för tilldelning än att företaget tidigare importerat eller förbrukat ifrågavarande vara.(2) I samband med oljekrisen 1973 genomförde SCB på regeringens uppdrag en input-outputstudie som skulle för utgöra underlag en bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av en medvetet styrd tillförsel av energi till olika industrigrenar. Finansdepartementets utredare drog slutsatsen att en jämn nedjustering av energitillförseln över alla branscher skulle åstadkomma minst skada. Exemplen ger en antydan om att en medveten och samtidigt meningsfylld styrning av resurserna till vissa branscher eller företag kan bli svår att Om metoder genomföra. för en styrd men effektiv fördelning kan tas fram skulle någon form avi nedanstående mening riktade förbud kunna användas. Med större sannolikhet bör sådana generella medel som normer och ekonomiska styrmedel kunna användas utan att obalanser i industrins försörjning med råvaror blir följden.

4.2 Riktade förbud i

naturresurshanteringen

Med riktade förbud menas här att förbudet endast avser vissa former av varans användning eller vissa på förhand givna användare av naturresursen. Syftet med att på så sätt rikta eventuella förbud är främst att den till förbuden med nödvändighet knutna kontroll- och sanktionsapparaten skall kunna ges en rimlig arbetsuppgift med chans till framgång. Vidare är det en fördel om det på förhand går att välja ut områden: D som har stor kvantitativ eller kvalitativ betydelse för hanteringen av naturresursen ifråga D där det finns möjlighet att täcka de grundläggande behov naturresursens användning skall tjäna med substitut till resursen ifråga - vilket möjliggör bibehållande av en i någon mening effektiv produktion

Eventuella förbud skulle i princip kunna riktas mot: Det bör härvid påminnas om att industrin av D vissa typer av tillverkningsprocesser eller former av resthantering som företagsekonomiska skäl medför onödigt stor åtgång* på knappa naturresurser. söker minimera förbruk- D vissa produkter som är skadliga eller innehåller mycket av naturresursen ningen av de flesta reifråga eller som har fullständiga substitut. I krissituationer kan produkter surser. Oftast bör detta som ej fyller några angelägna behov möjligen förbjudas. Produkterna gälla en knapp resurs bör vidare kunna eftersom denna förmoddefinieras så väl att det inte behöver bli någon diskussion ligen har ett högt pris. mellan tillverkare och myndigheter om vad som är förbju- Se dock avsnitt 3 denna det bilaga.

534 2

Bilaga

EI vissa typer av tillverkare eller slutliga användare E1 exploateringen av vissa angivna resurser, exempelvis grustäkt i en given kommun, torvtäkt inom ett visst område osv EI användning av en viss resurs eller vara under viss tid eller viss del av året

Tillgången på naturresurser kan som ovan nämnts inte slås fast en gång för alla. Behovet kan förändras. kan tillkomma och av styrning Nya behov motiven för redan införda styrmedel kan minska i betydelse eller förlora sin giltighet. De riktade förbuden kan således ej heller utformas för beständigt bruk. Däremot kan principer för denna typ av styrning fastslås så att myndigheter vid behov kan införa, modifiera och avveckla olika riktade förbud. I detta fall exempelvisi någon eller några av ovan framkastade exempel på möjliga lagar eller paragrafer. Någon eller flera myndigheter kan ges i uppgift att utfärda anvisningar och kontrollera efterlevnaden av förbuden samt att tillämpningsföreskrifter, handhava den till förbuden lämpligen hörande sanktionsapparaten. Bland sanktioner bör böter, avgifter, olika förelägganden och kompensatoriska möjlighet till frihetsberövande vid svåra överträdelser kunna komma ifråga. Kontrollen av förbudens efterlevnad kanske kan ske genom stickprovstag- - eller säkerhets- och ning på sätt som liknar pass- och trafikkontroller

hälsoinspñektioner.

4.3 Generella normer

Med generella normer i naturresurshanteringen menas här att normerna utan allvarligt förfång kan riktas i princip undantagslöst mot en väl avgränsad av naturresurser eller mot vissa bestämda former av grupp av användare användning eller vissa produkter utan undantag. I beteckningen generella har här vidare inlagts förhoppningen om att normerna skall kunna tillämpas utan alltför lânggående inblandning från myndigheters sida. Det torde vara uteslutet att normer vars tillämpning kräver myndighetsbeslut kan utnyttjas i en resultatinriktad naturresurspolitik. Omständigheterna i den speciella styrsituationen är av stor betydelse för hur normerna bör utformas, genomföras och följas upp. Vad gäller utformningen kan åtminstone tre typer av normer urskiljas för det syfte normering i en naturresurspolitik kan tänkas ha. För det första och andra kan metodnormer respektive funktions- eller resultatnormer användas när det gäller att påverka tillverkningsprocesser. För det tredje bör normer för innehåll, koncentration, frekvens eller varaktighet i användningen kunna utnyttjas när det gäller produkters tillverkning respektive användning. Funktions- eller resultatnormerna kan jämställas med normer för innehåll, koncentration, frekvens eller varaktighet i den meningen att dessa typer av normer enbart syftar till att ett visst resultat skall uppnås - utan beaktande av det tillvägagångssätt som används för att nå detta resultat. Mot dessa normer kan metodnormer ställas vilka i allmänhet lägger fast den typ av metod eller

Bilaga 2 535

rent av exakt vilken teknisk lösning som skall brukas i olika givna situationer. Dessa sistnämnda mot varandra ställda typer av normer anses ha olika flexibilitet inför tekniska förändringar och ge olika incitament till sådana förändringar och därmed ha olika samhällsekonomiska konsekvenser. Metodnormerna anses lätta att tillämpa men har liten flexibilitet inför tekniska förändringar. Resultat- eller funktionsnormer kan vara svårare att tillämpa än metodnormer och kan i sin tur kräva ytterligare normer eller anvisningar. Å andra sidan är resultat- eller funktionsnormerna samt normer för innehåll, koncentration, frekvens eller varaktighet flexiblare i anpassning till ny teknik och kan eventuellt ge ett incitament till förändring av tekniken, vilket metodnormerna inte anses kunna göra. Typgodkännnande från myndigheters sida och materialanvisningar utgivna av branschförbund är två hjälpmedel för genomförande och uppföljning av normer som nu används inom exempelvis byggnadsområdet. Dessa typer av hjälpmedel bör även kunna utnyttjas för tillämpning av eventuella normer på naturresursområdet. De bör tillika kunna bli ett hjälpmedel för att minska behovet av kontakter mellan myndighet och tillämpare. En minimering av myndigheternas inblandning i enskilda ärenden torde som inledningsvis nämnts vara en förutsättning för att normer med framgång skall kunna användas för naturresurspolitiska syften. Vad övrigt ovan sagts om genomförande, respektive kontroll och sanktioner, dvs uppföljning, av förbud torde i lämpliga avseenden även gälla normer. Normerna skulle liksom förbuden kunna riktas mot något eller några av den aktuella naturresursens - mot: användningsområden exempelvis EI vissa typer av tillverkningsprocesser eller former av resthantering i de fall bättre teknik finns tillgänglig men som ej kommit till användning av företagsekonomiska skäl - eller där en bättre teknik kan förutses om samhället genom exempelvis normer ger incitatment till en utveckling på området. I dessa fall kan metodnormer men framför allt funktions- och resultatnormer diskuteras. E1 vissa produkter som innehåller mycket av naturresursen ifråga och där det går att variera halten av naturresursen i produkten utan att denna förlorar de egenskaper som gör att den tjänar sitt syfte. Tvättmedel och andra kemiska preparat är exempel på att en sådan variation är möjlig. Legeringar av metaller är ett annat exempel därpå. I mer sammansatta produkter kan vidare riktade förbud mot användning av vissa komponenter betecknas som en form av normgivning.

Ett praktiskt exempel på en något annorlunda och flexibel norm som används i USA (3) är: EI förslag till regleringsâtgärder i syfte att minska energiförbrukningen för hushållsmaskiner. Detta sker inte genom design eller förbrukningsnormer för varje kategori maskiner utan genom ett krav på totalförbrukningen inom hela hushållsmaskinområdet. Målet har satts så att myndigheten skall åstadkomma en minskning av energiförbrukningen med minst 20 % jämfört med utgångsläget. Myndigheten har därvid satt in åtgärder mot de maskintyper där denna minskning kan åstadkommas till lägst kostnad vilket ger en relativt lägre totalkostnad jämfört med en

536 2

Bilaga

stel normerad minskning på 20 % för varje maskintyp. Denna typ av normer tillåter alltså vissa tillverkare att överskrida och andra att underskrida den uppställda genomsnittliga normen. Denna typ av normer skulle för övrigt kunna kombineras med en avgift som uttas av dem som

awiker från normen alltför mycket. (Se bilaga 3, svavelexemplet.)

Sammanfattande bör normer av flera olika typer kunna användas för påverkan av naturresurshanteringen. Redan i dag förekommer många typer av normer som reglerar produkters utformning eller ställer krav på Dessa härleds främst ur säkerhetsaspekter. På samma produktionsprocesser. sätt skulle naturresurspolitiska aspekter kunna ligga till grund för normeringar.

4.4 Ekonomiska styrmedel

4. 4.1 Inledning

Som ett komplement till den diskussion och de exempel som avgivits i avsnitt V:5.5 detta betänkande på möjliga konstruktioner av ges nedan exempel ekonomiska styrmedel inom kommitténs område. Ett syfte i naturresurspolitiken kan vara att främja en effektiv användning av naturresurser. Detta kan dels åstadkommas genom att påverka utvinning, omvandling och resthantering av enskilda naturresurser, dels genom att hinder för en effektiv naturresurshushållning i allmänhet eller undanröja har vad gäller ekonomiska hinder inom speciella områden. Det förstnämnda diskuterats i betänkandet två situationer att (V:5.5). Följande exemplifierar det också kan finnas hinder för en effektiv naturresurshantering inom speciella områden. För det första har en och samma naturresurs olika egenskaper och därmed olika användningsområden. Detta kan leda till konkurrens och intressekonflikter mellan olika användare med skilda syften. Eftersom en och samma naturresurs kan ha många egenskaper kan för det andra samma grundläggande behov tillfredsställas genom bruk av olika naturresurser. Om det kan bedömas att marknadssystemet inte givit en från effektivi- tetssynpunkt riktig allokering dvs en fördelning som ger maximal tillfredsställelse av grundläggande behov med givna resurser - kan en Det förefaller därvid naturligt att i korrigering av systemet vara motiverad. första hand söka korrigera systemet som sådant- dvs att utnyttja ekonomiska styrmedel. Om sådana konflikter kan dämpas eller undanröjas genom ingrepp i naturresurshanteringen exempelvis genom en skatt som leder till prisdiskriminering av vissa typer av användning - vilket i sin tur ger vissa brukare anledning att utnyttja substitut till båtnad för andra brukare, så skulle en välfärdsekonomisk beroende - kunna visa (4) kalkyl- på omständigheterna att naturresurshanteringen har blivit mer effektiv. Om effektivitetsbegreppet utvidgas till att gälla utnyttjande av landets samlade resurser så kan det dessutom i vissa fall - när handelspolitiska intressen ej sätts i fara - övervägas om det inte är lämpligt att förorda att en inhemsk naturresurs används före ett substitut som måste importeras.

2 537

Bilaga

Effektivitetsvinsterna i naturresurshanteringen kan i detta sammanhang och i rådande ekonomiska läge sannolikt främst härledas ur de indirekta effekter på kapacitetsutnyttjande och sysselsättning som en inhemsk utvinning och omvandling av nämnda naturresurser kan ge. Vissa ingrepp kan få avsevärda effekter - positiva eller negativa - på andra områden än det naturresurspolitiska. Naturresurspolitiska krav bör givetvis inte ha andra bevekelsegrunder än en god hushållning med naturresurser och miljövärden. I de fall naturresurspolitiska krav sammanfaller med krav från andra områden finns det å andra sidan ingen anledning att bortse från de fördelar en samordning kan ge. Det kan därför vara lämpligt att fästa uppmärksamheten på möjligheten att koordinera de naturresurspolitiska kraven med krav från andra områden. Sådana försök till koordination kan också vara en hjälp att vinna kunskap om olika hinder för naturresurspolitiken.

4.4.2 Ekonomiska styrmedel olika av

för aspekter naturresurshushållningen

I det följande avsnittet ges mycket kortfattade antydningar om några av de typer av ekonomiska styrmedel som kan användas för olika hushållande syften samt på vilka plan och i vilka led av naturresurshanteringen kan ha denna verkan. styrmedlen I texten hänvisas kontinuerligt till olika avsnitt i den av naturresurs- och miljökommittén utgivna bakgrundsrapporten (5) om ekonomiska styrmedel.

F

Örsörjningsproblem

D Råvaruskatter (se bakgrundsrapporten avsnitt 5.5 och 5.6) eller punktskatter på uttag, förbrukning eller kan slutlig användning dämpa efterfrågan på knappa naturresurser med relativt snabb verkan. Användare med hög priskänslighet kan väntas minska förbrukningen och/eller ersätta naturresursen med ett substitut. D Fondering av skattemedel för subventionering av marknader och processer (bakgrundsrapporten, avsnitt 3.7). Subventionering av processer har varit vanligt förekommande i den hittills förda miljöpolitiken. Kännetecknande för denna har varit att subventioner har givits till vissa bestämda processer som hade varit alltför kostsamma för att initieras utan samhällets ingrepp. Processer inom naturresurshanteringen kan subventioneras med samma motiv. Bidrag bör då utgå mot garanti att vissa från naturresurspolitisk synpunkt önskvärda effekter uppstår. Uteblir effekterna bör bidragen krävas åter.

Subventionering av marknader förekommer inom energisparområdet. Bidrag kombinerade med förmånliga lånemöjligheter stimulerar och styr en stor mängd ekonomiska subjekts agerande på marknaden för uppvärmning och isolering av byggnader och småhus. En fördel med denna typ av bidrag är dess konkurrensneutralitet med avseende på tillverkare. Denna form av bidrag diskriminerar ej heller utländska tillverkare och kan därför till skillnad från subventionering av inhemska som ett processer ej betraktas icke-tariffärt handelshinder.

538 2

Bilaga

Genom att gå in och justera prisbildningen på en marknad med hjälp av till konsumenterna kan naturresursbesparande teknik komma att bidrag införas snabbare, eller överhuvudtaget möjliggöras, jämfört med om alternativet är att marknadsprisbildningen helt får avgöra utvecklingens En framsynt kan medverka till att rikta in inriktning. bidragsgivning i banor som i ett längre perspektiv ger en nettovinst för utvecklingen samhället, enskilda personer och företag. EI Fondering av depositionsavgifter. Kännetecknande för denna avgiftstyp är att en summa pengar återbetalas av staten, då någon fysisk eller juridisk person fullgjort en prestation. Gränsen mot avgift/fondering och åtföljande subventionering kan vara svår att dra om det inte är samma person som betalar in och som återfår avgiften. I detta fall är dock föremålet för styrning detsamma vid inbetalning och återbetalning. Exempel på denna typ av avgifter är bilskrotningsavgiften och returglaspanter.

Panter borde kunna inom naturresurs- och utnyttjas på fler områden Ett exempel är panter/avgifter på tidningspapper eller andra miljöområdet. varor som baseras på knappa resurser, samt batterier eller andra konsumtionsvaror med miljöfarligt innehåll vars uppsamling och återvinning är önskvärd. Staten kunde via kommunerna betala en skrotningsersättning till den som lämnar in begagnade batterier, makulatur osv. Alternativt kan i pappersfallet avgiften fonderas för att finansiera en separat hämtning av hushållens tidningar (jfr avgift-fond-metoden). Den sistnämnda verksamheten synes ej ha den omfattning som kunde väntas. En orsak kan vara att ett pris för papperet som täcker kostnaderna för pappersbruken ej betalar kommunernas hämtning. i detta sammanhang är att pappersavfallet har ett Ett annat problem bränslevärde för de kommuner som investerat i sopförbränningsanläggningar. Bränslevärdet är liksom energipriset åtminstone i löpande penningvärde eller stabilt medan värdet av återvunnet papper varierar stadigt ökande kraftigt. Detta medför att lönsamheten i återvinningen är svår att bedöma, särskilt jämfört med det näraliggande alternativet sopförbränning. Dessa förhållanden dämpar viljan att satsa på kontinuerlig insamling av regi och nedsätter också effektiviteten i ovan redovisade papper i kommunal styrmedelsidé. Genom fondering och en anpassning av bidragen till rådande marknadsprislägen för returpapper kan en sådan avgift på tidningspapper användas för att ge, de kommuner som valt att satsa på återvinning, ekonomisk kompensation för prisförluster. Styrmedlets främsta syfte blir därvid att undanröja hinder för- inte premiera - återvinning. Om möjligt bör återvinnande verkan förstärkas genom att tidningspapper och styrmedlets andra produkter som tillverkas av återvunnen råvara undantas från avgiften.

Uthålligheten

D differentierade råvaruskatter för att styra från lager- till fond-och flödesresurser E1 differentierade punktskatter med särskild belastning på ”jungfrulig” råvara för att styra mot återanvändning, återvinning och återupprepat bruk av samma resurs

Bilaga 2 539

D punktskatter på vissa varor kan driva fram substitut som annars inte vore företagsekonomiskt motiverade D en jämnare beskattning av konsumtion kan medföra att kapitalföremål används längre (se bakgrundsrapporten, avsnitt 4.3 och 5.6) D en jämnare beskattning av produktionsfaktorer kan medföra att reparationer ökar i omfattning, varvid den teknisk/ekonomiska livslängden ökar för kapitalföremål (se bakgrundsrapporten, avsnitt 4.2 och 5.6) D speciella punktskatter kombinerade med subventioner kan användas för att i särskilda fall frammana en teknisk utveckling mot tex hållbarare produkter eller produkter som är lätta att återvinna

Miljöproblem

D avgifter/försäkringspremier för restrisker (se avsnitt V:5.6 i betänkandet) D olika typer av avgifter på miljöfarlig verksamhet eller på vissa produkter (bakgrundsrapporten, avsnitt 3.5, 5.2 och 5.3) D panter/depositionsavgifter för underlättande av resthantering (bakgrundsrapporten, avsnitt 3.6) D subventioner, lån och länegarantier till utvecklandet av miljövänlig teknik (bakgrundsrapporten, avsnitt 3.7 och 3.8)

5 samhällsekonomiska konsekvenser

Styrningens

5.1 Inledning

I avsnittet ges exempel på vad som kan behöva behandlas i en samhällsekonomisk kalkyl över effekterna av styrning inom naturresurs- och miljöområdet. De samhällsekonomiska konsekvenserna av styrning skulle schematiskt kunna indelas som följer: D myndighetskostnader D anpassningskostnader i industrin och samhället i övrigt D eventuella intäkter p g a styrningen D eventuella förluster p g a uteblivet resultat i politiken eller felstyrning

5.2 Myndighetskostnader

Naturresurs- och miljökommittén har föreslagit att principen om ett fullt kostnadsansvar för den som tar naturresurser i anspråk bör vara vägledande i det forsatta naturresurspolitiska arbetet. Med fullt kostnadsansvar för ianspråktagande av naturresurser menas ansvar för reglerings- och kontrollkostnader, kostnader för skyddsåtgärder, forskning, information och bevarande samt i förekommande fall kostnader för återställning av eller kompensation för förödda naturresurser. Oavsett hur kostnaden för dessa åtgärder fördelas mellan samhälle och naturresursförbrukare utgör de en del av den totala samhällsekonomiska kostnaden för styrningen. Av intresse i detta sammanhang är också att begrunda med vilken styreffektivitet anslagsmedlen brukas och hur valet av styrmedel påverkar anpassningskostnadernas storlek.

540 2

Bilaga

5.3 Anpassningskostnaderna i industrin och andra delar av

samhället

Ingrepp i naturresurshanteringen får liksom andra ingrepp i marknadsekonomin konsekvenser för industrin, exempelvis i form av ökade utvecklingskostnader för ny teknik, nedläggnings- och andra omställningskostnader, investeringskostnader, kostnader för utebliven försäljning mfl tänkbara kostnader, dvs kostnader för anpassning till regleringarna. I många fall kan vidare anpassningskostnaderna övervältras på konsumenterna. Ingrepp kan också få betydelse för företagens konkurrenskraft och därmed leda till intäktsbortfall. Ensidigt införd reglering av naturresursmarknaden i Sverige kan leda till ökad import på bekostnad av inhemsk produktion. Detta kan få konsekvenser för den samhällsekonomiska balansen och generera behov av ökade arbetsmarknadspolitiska insatser. Såväl regleringar som ekonomiska styrmedel har ekonomiska konsekvenser för de styrda. Kostnaderna fördelas emellertid olika mellan samhället och de styrda eftersom avgiftslösningarna innebär att industrin förutom att belastas med anpassningskostnaderna därvid också ges ansvar för hela eller del av myndighetskostnaden. Hur stora anpassningskostnaderna i industrin är för olika åtgärder har överhuvudtaget belysts mycket sparsamt i Sverige i samband med utredningar om införande av regleringar eller det fåtal ekonomiska styrmedel som införts. I betänkandet (se avslutande text under rubriken ”Substitut” i V:5.5.5) görs vissa principiella jämförelser mellan anpassningskostnader för kontra ekonomisk styrning i några tänkta situationer. Till reglering anpassningskostnader bör givetvis inte räknas sådana kostnader som kan hänföras till som ändå skulle vidtagits styrningen förutan. I åtgärder praktiken torde sådana kostnader vara svåra att särskilja. En bedömning av anpassningskostnader kan säkerligen vara vansklig att genomföra i många fall. Likväl kan det vara lämpligt att resonemang och kalkyler angående såväl myndighets- som anpassningskostnadens storlek vägs in i de konsekvensbeskrivningar som kommittén förutsätter framgent skall ligga till grund för beslut om styrning. En bedömning av kostnadsposternas storleksordning kanske kan vara tillfyllest i sådana fall då de skall ställas mot värdet av att ett angeläget behov tillgodoses genom styrningen. Vidare bör ex-poststudier över anpassningskostnadernas storlek ingå som en del av uppföljningen av styrmedlens effekter. Eventuellt skulle de naturresursvårdande myndigheterna kunna ges skyldighet att utforma och administrera styrmedlen så att totalkostnaden, dvs såväl myndighetskostnaden som anpassningskostnaden i industrin och samhället i övrigt, hålls inom vissa ramar (3).

5.4 Eventuella intäkter av styrningen

Samhället griper in i naturresurshanteringen i många olika syften. I och för sig kan uppnåendet av de mål som är politikens syfte sägas ha ett värde. Normalt söker man dock inte värdera denna ”intäkt. Vanligen torde politiska bedömningar angående vad vi har ”råd med ligga till grund för beslut om regleringar. Ett eventuellt uppnående av naturresurs- och

2 541

Bilaga

miljöpolitikens högre syften torde svårligen kunna värderas i pengar. Däremot kan det tänkas att vissa positiva bieffekter av en naturresurs- och miljöpolitik är möjliga att värdera i pengar. Exempel på sådana merintäkter” av styrning är: D Om konflikter mellan konkurrerande naturresursanvändare undanröjs kan ett från samhällets synpunkt bättre utnyttjande av de gemensamma resurserna möjligen värderas i en välfärdsekonomisk kalkyl. D Förbättrade förutsättningar för exploatering av inhemska resurser i konkurrens med import kan ge ett bidrag till bättre kapacitetsutnyttjande och samhällsekonomisk balans vilket kan ge utslag i bytesbalansen och andra makroekonomiska variabler eller i företagens redovisning. E1 Resultatnormer för bruket av eller en skatt på ändliga icke substituerbara naturresurser skulle exempelvis kunna ge incitament till ett ökat bruk av slutna system för sådana resurser. Eventuellt kan svenska företag därigenom på sikt få ett teknologiskt försprång gentemot utländska konkurrenter - vilket kan vara fördelaktigt den dag då tillgången på den icke substituerbara resursen minskar kraftigt. En sådan utveckling över tiden skulle också kunna mätas.

5.5 Uteblivna resultat eller i

felstyrning politiken

I den mån resultaten av politiken uteblir eller bara uppnås till viss del motsvaras myndighetskostnaderna och anpassningskostnaderna ej av något värde på intäktssidan. Politiken kan då sägas gå med förlust. Detta kan bli fallet i sådana fall då ekonomiska styrmedel införts men då andra starkare ekonomiska incitament hindrar eller dämpar dess verkan. Vidare kan det tänkas att vissa regleringar får små effekter i fall tillräckliga incitament att följa reglerna saknas - exempelvis av pg a att kontrollen efterlevnaden och/eller risken för upptäckt är mycket liten. Är därtill sanktionsmedlen kraftlösa exempelvis när böterna är lågt satta i förhållande till vad som står att vinna genom att bortse från bestämmelserna - kan styreffekten mer eller mindre utebli. Vidare kan kostnader för felstyrning uppkomma. Dessa skall läggas till den totala kostnaden för myndigheternas arbete och anpassningen i industrin och samhället i övrigt. Som påpekats ovan är risken för felstyrning uppenbar i naturresurspolitiken. Å andra sidan kan man - mot bakgrund av de hotbilder som presenterats- antaga att risken med och effekterna av att inte göra något eller att fortsätta med den nuvarande politiken vida överstiger risken för och effekterna av eventuella felstyrningar. Den form av konsekvensbeskrivningar som presenterats av kommittén bör kunna bli ett hjälpmedel för att minska risken för felstyrning. Konsekvensbeskrivningarna bör vidare kompletteras med systematiska ex-poststudier av de anpassningskostnader som uppkommer i industrin till följd av eventuella i naturresurspolitiken införda styrmedel.

542 2

Bilaga

Referenser till bilaga 2

1 Michanek, S: Svensk lagstiftning om naturresurser och yttre miljö. En strukturell analys. Naturresurs- och miljökommittén (stencil) 1982. Westerlund, S: Några frågor rörande en naturresurslag. PM till naturresurs- och miljökommittén 1982-08-30. 2 Lundberg, E: Jämförelser mellan regleringar och generella medel för den ekonomiska politiken. SNS 1953. 3 Bohm, P: Vad vet vi om regleringar? Ekonomisk debatt 1, 1982. 4 Se exempelvis Schmitz, A m fl: Applied Welfare Economics. New York 1980. 5 Persson, B: Ekonomiska styrmedel i naturresurs- och miljöpolitiken. 10. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. Bakgrundsrapport

sou 1983:56 543

3. hur

Bilaga Några synpunkter på

kan struktureras

naturresursstrategier

Sven-Olov Ericson och Johan Tollin

l Inledning

Brukandet av en naturresurs innebär alltid ingrepp i ekosystemen vilket i sin tur kan innebära omfattande förändringar i dessa systems funktion. För att genomföra en samlad naturresurspolitik med uppsatta övergripande mål och riktlinjer krävs en utveckling av strategier, såväl inom de konventionella sektorerna (typ jordbruk, skogsbruk etc) som över sektorgränserna. Se kapitel V:1 och V:2 i betänkandet. Strategier för att med en ekologisk grundsyn utnyttja naturresurser bör vägledas av vissa övergripande grundinställningar. Dessa har i kommitténs betänkande (IV:6) uttryckts som fem normer, nämligen: D människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör hon fortsätta bruka den på ett sådant sätt att ekosystemens produktionsförmåga bibehålls D oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall vidmakthållas D genetisk variation skall bevaras D användningen av icke förnybara naturresurser skall vara inriktad på uthållighet D människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser.

Ett handlingsprogram för naturresurshanteringen bör D kunna väga naturresurshushållningens mål mot andra väsentliga samhällsmål D kunna avväga nyttjandet av naturresurser för olika konkurrerande ändamål inom de ramar som anges av ekologiska, tekniska, sociala, politiska och ekonomiska tillgänglighetskriterier D kunna styra mot hushållning med naturresurser genom minskade förluster, ökad återvinning, återanvändning, kaskadkoppling, minskad produktion av umbärliga varor D vara långsiktigt och kunna väga motsättningar mellan kortsiktiga och långsiktiga mål D kunna genomföra åtgärder grundade på tidiga varningssignaler för att undvika att handlingsfriheten låses och åtgärderna blir verkningslösa på grund av för långtgående förändringar D bidra till att handlingsfriheten bevaras utan att handlingsfriheten blir ett självändamål

544 3

Bilaga

Flera hinder föreligger för att förverkliga ett sådant handlingsprogram. Bland dessa märks: EI begränsningar i kunskaper och kunskapsutnyttjande för värdering och kvantifiering av naturresursers tillgänglighet på grund av olika kriterier begränsning i tillgänglig teknisk kunskap som erfordras för hushållning rådande ekonomiska systems bristande incitament till hushållning

EJEIDD

nuvarande styrmedels bristande incitament till hushållning trögheten i förändring av den befintliga infrastrukturen

Vid beskrivning av de riktlinjer för olika näringar, som kan föras fram på av hushållningsmålen, måste dessa kunna beskrivas och värderas grundval mot olika tidshorisonter för att klargöra i vilken utsträckning man i praktiken kan följa riktlinjerna inom olika tidsperioder. Vid framtagande av en strategi krävs det att tillgänglig relevant information och kunskap samlas över hela det område resursutnyttjandet ger effekter på. Det innebär som regel att kunskaper från ett flertal av de konventionella sektorerna och forskningsområdena ställs samman. Strategin bör byggas på en nulägesbeskrivning och en framtidsbedömning. Nulägesbeskrivningen är en analys och syntes av aspekter såsom uthållighet, till substitution eller komplement av resursens nyttigheter och möjlighet rådande konkurrens om råvaran inom som utom de traditionella sektorerna. Ofta har en resurs flera egenskaper med olika substitutionsmöjligheter och konkurrenssituationer. Nulägesbeskrivningen och tillgängliga informationer om utvecklingstendens till en framtidsbedömning. Ur såväl resurs- som ger underlag måste denna bedömning göras med lång tidshorisont, miljösynvinkel avsevärt längre än vid normal ekonomisk planering. Framtidsbedömningen (och nulägesbeskrivningen) bör revideras fortlöpande för att på grundval av bedömningar av utvecklingen och ytterligare nytillkommen information göra eventuella korrektioner av framtidsbedömningen. I underlaget för en strategi kan de styrmedel och övriga hjälpmedel och resurser som står till buds konkretiseras. Det kan vara angeläget att även belysa effekter av olika åtgärder innan de allvarligt övervägts. Varje förslag till förändring bör i görligaste mån analyseras med avseende på effekter inom alla de sektorer som direkt eller indirekt berörs av ändringar mot bakgrund av rådande kunskapsnivå. Idet följande redogörs i fyra exempel för några synpunkter på vad som kan kan byggas upp av dellösningar om ingå i en strategi och hur den eventuellt det finns klara riktlinjer och ett övergripande mål. Dessa riktlinjer skall långsiktig kompasskurs för ange en generell verksamheten. Denna kurs påverkas av olika hinder som temporärt kan förändra kursen, dock utan att huvudinriktningen förloras. Dessa hinder kan vara skapade av a. andra naturresurshushållningsriktlinjer inom samma sektor eller inom andra områden b. andra samhällsmål c. befintlig infrastruktur d. nuvarande politik

3 545

Bilaga

Beroende på om hindret kan elimineras i olika tidsperspektiv kan riktlinjerna följas i varierande grad i korta och långa tidsperspektiv. I en strategi måste därför varje riktlinje diskuteras översiktligt i relation till hindren. Exemplen avser inte på något sätt vara fullständiga strategier eller dellösningar utan vill främst belysa några av de samband och konflikter som finns mellan olika sektorer och vetenskapliga ämnesområden. Vidare är det förhoppningen att exemplen skall visa att den stora ofta spridda kunskapsmängd som finns, samlad kan utgöra en grund för de beslut som de större naturresurs- och miljöfrågeställningarna med tiden oavbrutet aktualiserar eller accentuerar. En strategi kräver ett definierat mål eller konkreta riktlinjer som utgångspunkt. Några sådana finns oftast inte antagna eller formulerade för konkreta problemställningar förankrade i ett långsiktigt naturresursperspektiv. I exemplen är dessa mål i det närmaste indirekt framställda, medan däremot mera konkreta riktlinjer beskrivits för de delområden som belyses närmare. De exempel som tas upp är följande: - E1 Svavel - försurning energiproduktion I exemplet ges en nulägesbeskrivning övernedfall och emissioner av svavel i Sverige, åtgärder för att minska utsläppen av svavel från energiproduktionsanläggningar samt ett handlingsprogram för hur man i dag kan gå vidare. I handlingsprogrammet ingår ett ekonomiskt styrmedel (progressiv premie baserad på grad av svavelemissionsbegränsningar) kombinerat med en generellt bindande norm för maximal tillåten svavelemission. Det överripande målet är att förhindra den försurning som pågår och att skydda mark och vatten på lång sikt. I denna process är nedfallet av sura svavelföreningar en av de mer betydande faktorerna. Inom detta delområde har riksdagen ställt upp olika etappmål. Ett har varit att begränsa de inhemska emissionerna till halva den (maximala) nivå som rådde runt 1970 och på så sätt nå ner till den nivå som förelåg vid 1950-talet. Denna målsättning är nu uppfylld. I exemplet belyses effekterna av olika diskuterade åtgärder att ytterligare begränsa emissionerna av svavel från energiproduktionsanläggningar samt några av de förutsättningar och möjligheter som finns i det fortsatta arbetet mot de pågående försurningsprocesserna i Sverige. D Skogen Inom skogsbruket har man sedan sekelskiftet medvetet strävat efter en uthållig virkesproduktion med hög kvalitet och man har kanske bättre än någon annan traditionell sektor genomfört en långsiktig politik som till stor del har varit förenlig med de fem etiska normer som kommittén uppställt. I exemplet belyses några av de konflikter och problemställningar som den traditionella skogsnäringen står inför på grund av bl a konkurrens om fiberråvaran och markanvändning. E1 Fytokemi Med avses kemisk fytokemi teknologi som utnyttjar råvaror från växtvärlden. Detta område förutspås av många en kraftigt ökad betydelse inom en relativt kort tidsperiod. I avsnittet om fytokemin för redogörs dess potential och särskilt dess fördelar sett i ett långsiktigt naturresurs-

546 3

Bilaga

perspektiv. Dessutom belyses några av de faktorer som utgör allvarliga hinder för en introduktion av en bredare fytokemisk industri samt hur för en sådan industri kan förbättras på lång grundförutsättningarna sikt. EI Nynäskombinatet Detta energi- och produktkombinat analyseras i jämförelse med några Vidare andra möjliga system att producera metanol, gas och värme. diskuteras för kombinatet av att förädlade produkter beskatbetydelsen de föranleder. Effekterna av tas utan hänsyn till den råvaruförbrukning att i stället beskatta t ex drivmedel eller ammoniak efter de råvaror de kräver vid framställningen gynnar användningen av ”oädla” råvaror, och stimulerar förädling. För processer med hög omvandlingseffektivitet Nynäskombinatet skulle detta innebära tex att producerade mängder drivmedel (alternativt ammoniak), gas och värme beskattas främst efter som oljebaserad av samma sin kolförbrukning, samtidigt framställning beskattas efter sin oljeförbrukning. Vinsterna som produkter analogt beskattas på sedvanligt sätt. företagen gör kan därefter Denna princip kan exemplifieras med kraftvärmeproduktion med gas från Nynäskombinatet som bränsle. Produktion av el i kraftvärmeverk i landets för lokaluppvärmning med el. ökar utrymmet energibalans kan troligen i framtiden ske mycket effektivt med Denna uppvärmning värmepumpar. Det är i ett sådant system samma energi som förekommer först som kol, sedan som gas och därefter med hög verkningsgrad omvandlas till el. För att ekonomiskt introduktionen av möjliggöra sådana effektiva och kapitalkrävande bör men komplicerade system, beskattningen läggas på råvaran. Om huvuddelen av skatten läggs på den förädlade produkten - elkraft (som i dag är fallet med el från koleldade kraftvärmeverk) - minskar man den relativa skillnaden och gynnar den mera råvarukråvande tekniken med elproduktion i kondenskraftverk med den mer effektiva tekniken. Om skatten läggs på den jämfört förbrukade råvaran (kol) blir resultatet ca 2 - 2,5 ggr högre skatt per kWh kolkondenskraftverk än el från effektiv omvandling i på el från kraftvärmeverk.

- -

2 1: Svavel försurning Exempel energiproduktion

2.1 även hotbild svavel,

Bakgrund (Se kap III:4)

manifesterat främst som Sverige har ett omfattande försurningsproblem, E! försurning av sjöar och vattendrag och grundvatten till vatten EI sannolik försurning av mark och därav följande metallutlösning och urlakning av näringsämnen ur mark

De negativa effekterna av den pågående försurningen är många. Försurningsproblemen aktualiserades dessutom tidigare i Sverige än på kontinenten bl a på grund av att Sverige har stora områden av försurningskänslig mark.

sou 1983:56 3 547

Bilaga

Ett handlingsprogram mot försurningen av mark och vatten bör inriktas på att ü minimera försurande processer E1 minimera effekter av försurande processer E1 åtgärda uppkomna skador

Detta bör åstadkommas genom en helhetsbehandling av försurande och neutraliserande processer och hanteringar genom att samtidigt beakta totala svaveloxidutslåpp totala kväveoxidutsläpp användning av försurande gödselmedel

DDDDDDD

kalkning av mark och vatten skörd och avverkning (permanent bortförsel av organiskt material) barrträdsodling/lövträdsodling m m

Insatser som görs bör ställas i relation till effekten av insatt åtgärd och kostnaden för densamma. De mest kostnadseffektiva insatserna skall utföras först för att erhålla största nytta av de begränsade resurser som står eller kan ställas till förfogande. Nedfallet av försurande ämnen är en av flera försurande processer men utgöri många fall den helt dominerande orsaken till den akuta försurningen av speciellt sjöar och vattendrag i stora delar av Sverige. På längre sikt hotas även marken. Dessa försurande komponenter har sitt ursprung i utsläpp av svavel- och kväveoxider från förbränning av fossila bränslen och från industriella processer. Även andra mänskliga aktiviteter och naturliga förlopp är av mer eller mindre direkt betydelse för försurningsprocessen. Sålunda är Sveriges känslighet för surt nedfall bl a betingat av berggrund, vinterklimat och vindförhållanden. Dessa faktorer utelämnas emellertid ur denna diskussion som i det följande beaktar svavlets roll i försurningen.

2.1.1 Deposition av svavel i Sverige

Depositionen av svavel i Sverige uppskattas till mellan 0,4 och 0,5 miljoner ton/år svavel. Av detta beräknas ca en femtedel härröra från utsläpp av svavel i Sverige, dvs ha svenskt ursprung och vara direkt påverkbar av svenska lagar och normer. Återstoden kommer i första hand från de stora industriområdena och tätorterna på kontinenten och i Storbritannien. Huvuddelen av den svenska emissionen av svavel med transporteras luftmassorna i huvudsak i nordostlig riktning (fig 1). I de nederbördsrika delarna av sydvästra Götaland sker det största nedfallet av försurande ämnen i landet. Där är även känsligheten för stor. I Halland syranedfallet t ex är totalt ca 90 % av svaveldepositionen av utländskt ursprung. I östra Svealand är den svenska andelen av svavelnedfallet störst, ca en tredjedel. Lokalt kring enskilda stora svavelemissionskäl-

lor kan andelen vara större.

Av det totala utsläppet av svavel på kontinenten deponeras ca 1,2 % i Sverige. 99 % av det svavel som släpps ut i Europa faller ned utanför Sverige

548 Bilaga 3

k ton S/år A 600- Totalt nedfali

500 -

400-

300-

200- Nedfall från svenska källor Figur I. Nedfall av svavel i Sverige. Totalt ned- 100 fall samt bidraget från svenska källor. Beräknat utifrån uppgifter ur refe- ,Z :År

rens (1). t 19l70 1980

Miljoner ton S/ år

il

30- Totalt 20-

10- 8_ 5_

1,0- 0,8 0.6 -

0,4 -

0.2 - Sverige Figur 2. Totala utsläppet av svavel från europeiska länder norr om Alperna (2). Det svenska bidraget 7

var 1982 knappt 1 % (3). 1950 1960 1950 19äo

Bilaga 3 549

och till stor del i de länder som emitterar svavlet. Koncentration och nedfall av svavel är därför inom stora områden på kontinenten avsevärt högre än i Sverige. Negativa effekter som ökad korrosion, skador på skog och mark och troligtvis negativa hälsoeffekter, utgör i sig ett starkt argument för åtgärder inom de europeiska länderna.

2.1.2 Utsläpp av svavel

1950 släpptes på kontinenten ut ca 12 miljoner ton svavel per år. Utsläppen ökade fram till ca 1970 till totalt 25 miljoner ton/år och har därefter varit i huvudsak oförändrade (fig 2). Svavelutslâppen från svenska källor var 1950 ca 0,25 miljoner ton/år. 1970 var utsläppen som högst, 0,47 miljoner ton/år, för att under 1970-talet kraftigt minska. År 1982 beräknas utsläppen ha minskat till ca 0,22 miljoner ton. Utsläppen har mer än halverats sedan 1970 och är nu lägre än år 1950. Det svenska bidraget till de totala utsläppen i Nordeuropa är nu ca 0,9 %. Som jämförelse kan nämnas att den totala mängden svavel som släpps ut från källor i Sverige i storlek motsvarar ungefärligen 50 % av den mängd svavel som faller ned i Sverige. För att ställa de svenska svavelemissionerna i proportion till övriga Europa återges i figur 3, 4 och 5 svavelemissioner från nordeuropeiska länder 1975. I figurerna presenteras total mängd svavel emitterat, emitterad mängd per person och per tillförd mängd primärenergi (2). Observera att som primärenergi räknas här el producerad i vattenkraft- eller kärnkraftverk som om den vore producerad med fossileldade kondenskraftverk. Om den el-kraften i stället räknas som primär energi ökar svavelutsläppet i Sverige 1975 per förbrukad MJ primärenergi med ungefär 25 %.

2.1.3 Utsläpp av svavel vid kol- och oljeeldning

Tillsammans med svavelutsläpp från industriella processer utgör oljeeldningen i dag den största emissionskällan i Sverige. Vid eldning av tung eldningsolja gäller ett maximerat tillåtet utsläpp av svavel motsvarande 0,24 gS/MJ tillfört bränsle Det innebär (1 % S i oljan). i princip att all råolja behöver avsvavlas före förbränning. I villapannor och mindre värmecentraler används lätt eldningsolja med maximerad svavelhalt på 0,3 viktprocent. Gränsvärdet 0,24 gS/MJ motsvarar för kol ett svavelinnehåll på ca 0,7 % S. Naturliga förekomster av kol med sådan låg svavelhalt finns. Cirka 10 - 15 % av världens totala koltillgångar har en svavelhalt under eller lika med en Projekt Kol-Hälsa-Miljö viktprocent. är en utredning som sta- Det finns emellertid tens vattenfallsverk gebetydligt mindre mängder kol med svavelhalter under nomfört på uppdrag av eller lika med 0,7 % för export och därmed tillgängliga för en svensk marknad. regeringen 1979 i sam- Det är troligt att lågsvavliga kol i framtiden kommer att vara arbete med berörda dyrare än högsvavliga vid i övrigt jämförbara egenskaper. kraftföretag och övriga Flera förslag för tillåten emission av svavel vid koleldning diskuterades i kolintressenter. Utredriksdagen våren 1982 i anslutning till en proposition. Utgående från dagens ningen har redovisat hur hälso- och miljöprobleutsläpp av svavel har förändringarna av svavelemissionen beräknats under men vid kolanvändning förutsättning att en övergång till eldning med kol sker i enlighet med ett för energiändamål kan scenario använt i naturvårdsverkets och projekt Kol-Hälsa-Miljös lösas. (KHM)1

sou 1983:56

550 Bilaga 3

Svavelemission Figur 3. Uppskattad total 106 (On S/åf mängd svavel emitterat

för ett antal europeiska 23 o_ länder 1975-1990 samt prognostiserad svavele-

mission för två olika 21 O_ energiscenarier (2).

199 1975

ä 1985

i 1990 17,0i 2000 (max kärn)

- 2000 (max kol) 15,0-

13,0-

4,0*

3,0-

U C

Storbritannien Tjeckoslovakien

L*

Nederländerna

Xun

Luxemburg Danmark Frankrike Västtyskland

-0-

Schweiz Österrike Sverige Finland Irland Belgien Ungern

0-

Norge Polen Sovjet

vi O

3 551

Bilaga

Svavelemission ton S/person

0,150-

0,125-

0,10-

0,075-

:HHHHHHHHHHHHH

ceccmuratoum co_xmo_moxoo_._.

9.

mcöncwtovoz ucsxmbpmm xhmEcmo 9508923 ucsxåwaøo

såsom 31.030

u:

omöz :xcwi m... omtøw :som :øêum vaser.. 3:3 E095

Figur 4. Uppskattad svavelemission per person 1975 från ett antal europerska Zander (2)

552 Bilaga 3 sou 1983:56

o o S. ä

.o .o .o .o få

I MI 1 (i) L J? L (f J o? l I ä; å :i

*å r-“å

Schweiz 3 E g,tg Q= 9, a 2 Norge

Luxemburg

Sverige

Nederländerna

Belgien

Österrike

1975 Frankrike 1935 @ 1990 Vä5V$k“-* 1:3 2000 (max kärnkraft)

2000 (max kol) Finland

Polen

Danmafk Figur 5. Uppskattad svavelemzlssion per förbrukad mängd primärenergi Storbritannien 1975 samt prognostiserade emissioner (2). Som primärenergi räknas här Soviet el producerad i vattenkraft och kärnkraft som om den producerats i -. fossileldade konden- Tjeckoslovakien skraftverk.

lrland

Ungern

Östtyskland

3 553

Bilaga

rapporter till regeringen 1981 (4) (5). Detta scenario bygger på en förbrukning år 2000 av ca 13 miljoner ton kol/år i större hetvattenpannor och kraftvärmeverk. Som jämförelsealternativ används en utsläppsnivä på 0,24 gS/MJ bränsle (motsvarar aktuell nivå för stora oljeeldade anläggningar).

Minskning av svavelemission

tonS/år % av totalemission 1980

l 0,24 gS/MJ (rådande situation 1982) 0 0 2 0,24 gS/MJ + max 1600 tonS/år, anläggna 22 000 10 3 0,24 gS/MJ + max 1000 tons/år, anläggn” 31 000 14 4 0,24 gS/MJ + max 400 tons/år, anläggnl* 42 000 20 9 Vid koleldade anläggningar som uppnår den angivna gränsen tillåts emission av maximalt 0,1 gS/MJ tillfört bränsle. För oljeeldade anläggningar gäller 0,24 gS/MJ oavsett totalutsläpp.

Ett förslag på maximalt 600 t0nS/år och anläggning kan enligt ovan grovt uppskattas ge en minskning på 16 - 18 % jämfört med dagens totala svavelemission.

k ton S/år

l

SOOÅ

400 - Industriella processer 300

200-

100 Olja + kol

1950 19150 1970 1 9230 1 990 26007

Figur 6. Emission av svavel frän svenska källor (2). Alternativen 1 - 4 motsvarar svavelutsläpp enligt alternativ beskrivna i texten. Vid arbetet med en europeisk konvention om begränsning av emissionen av gränsöverskridande luftföroreningar har Sverige, tillsammans med de övriga nordiska länderna, våren 1983 föreslagit att varje land under den närmaste 1 O-drsperioden efter ratificeringen skall begränsa den totala svavelemissionen (inkl svavel emitterat från industriella processer) till maximalt 70 % av 1980-års nivå. Denna nivå har markerats med ett kryss i figuren. Denna ambitionsnivd förefaller, kombinerad med en begränsning av utsläpp från industriella processer och eventuellt även med ytterligare begränsning av svavelhalten i olja, vara förenlig med såväl alternativ 2, 3 som 4 rörande rökgasavsvavling vid koleldade anläggningar.

554 Bilaga

2.1.4 Kostnader för avsvavling av rökgaser

Uppskattning av erforderliga investeringar i rökgasavsvavlingsutrustning samt årliga driftkostnader för rökgasavsvavlingen för det aktuella scenariot har gjorts både i en underlagsrapport till projekt Kol-Hälsa-Miljö (KHM) (6) och av naturvårdsverket (4) för de diskuterade emissionsnivåerna. Det nödvändiga investeringsbehovet för dessa emissionsbegränsningar har till mellan 1 och 5 miljarder kr beroende på alternativ. uppskattats Driftkostnaderna uppskattas till mellan 0,2 och 1 miljard kr/år beroende på alternativ. Nedan redovisas investeringsbehovet i rökgasavsvavlingsutrustning och uppskattade driftkostnader (inkl angivna osäkerhetsintervall). Naturvårdsverkets driftkostnader är svåra att extrahera ur det redovisade materialet till ca 60 % av redovisade driftkostnader i men kan uppskattas KHM:s underlag. Kapitalkostnaderna är beräknade med hjälp av annuitet baserad på 4 % realränta.

Ackumulerad investering (miljarder kr)“

“ Prisnivå 1981

har presenterat av kostna- De två utredningarna något olika bedömningar derna för att begränsa utsläppet till maximalt 400, 600, 1000 eller 1600 ton är dock ej motstridiga eftersom de S/anläggning och år. Bedömningarna angivna osäkerhetsintervallen är överlappande. per kg avskilt svavel beroende på alternativ (den Marginalkostnaden alternativ) framgår av tabellen mängd svavel som avskiljs utöver närmaste nedan. (6)

Bilaga 3 555

Avskiljningskostnad (medeltal) (kr/kg S) Totalt Marginalkostnad

Alternativ medel intervall medel intervall

1 0,24 gS/MJ tillfört bränsle för samtliga anläggn referensnivå ej angivet 2 0,24 gS/MJ + max 1600 tonS/år, anläggn 17 8-24 17 8-24 3 0,24 gS/MJ + max 1000 tonS/år, anläggn 19 10-30 24 12-36 4 0,24 gS/MJ + max 400 tonS/år, anläggn 26 13-39 44 22-66

För eventuella kolkondenskraftverk (ingår ej i det refererade scenariot), understiger avsvavlingskostnaden 10 kr/kg S.

Nuvarande kostnader för svavelemissionsbegränsning

För närvarande begränsas svavelutsläppen vid energiproduktionen genom eldning med lågsvavlig eldningsolja. Denna erhålls antingen genom inköp av lågsvavlig olja (avsvavlad eller från svavelfattig råolja) eller genom avsvavling i raffinaderier. Vid avsvavling erhålls samtidigt en förändring av oljans produktspektrum till produkter som i allmänhet betingar ett högre pris. Detta har i sig ett värde, vilket är svårt att uppskatta. Om man ändå mycket grovt vill uppskatta nivån på de kostnader som minskat svavelemissionerna genom krav på användning av lågsvavlig oljai Sverige, kan man räkna med en avsvavlingskostnad på ca 5 kr/kg svavel. Totalt innebär det en kostnad i storleksordningen 1 miljard kr/år (5 x 0,2 x 109 = 1 x 10° kr) för en reduktion av utsläppen med 0,2 miljoner tonS/år. Det kan nämnas att på Rotterdams oljebörs motsvarade prisskillnaden mellan 3,5 procentig och 1 procentig tung eldningsolja en kostnad på 2,60 kr/kg avskilt svavel en slumpvis kontrollerad vårdag 1982.

2.1.5 Effekter av diskuterade svavelemissioner för kol

Eftersom endast ca en femtedel av de svavelmängder som faller ned i Sverige har svenskt ursprung, innebär de diskuterade ändringarna i utsläppsnivåer en liten relativ andel av det totala syranedfallet i landet. En skärpning av gränsen från dagens 0,24 gS/MJ till även ett maximerat utsläpp av 400 tonS/år och anläggning minskar nedfallet av svavel i Sverige med ca 4 %. Mellan alternativen maximalt 1600 tonS/år och 400 tonS/år blir reduktionen av svavelnedfallet i landet av storleksordningen 2 %. Naturvårdsverket har tydligt visat att det är endast emissionsbegränsningar på kontinenten som kan ge påvisbara förändringar av betydelse i Sverige

556 Bilaga 3 SOU l983:56

(7). Ytterligare svenska emissionsbegränsningar har därför endast marginell verkan. Mot bakgrund av ovanstående kan följande slutsatser dras: E1 Försurningseffekten är ej ensidigt bunden till energiproduktionen utan påverkas av ett flertal aktiviteter. En övergripande aktionsplan bör innefatta lämpliga åtgärder inom samtliga försurande aktiviteter. EI Sverige har sedan 1970 halverat sina svavelutsläpp genom krav på maximal svavelhalt i eldningsolja och därmed nått en nivå motsvarande år 1950. I Europa har svavelemissionerna varit oförändrade under den tidsrymd Sverige minskat emissionerna. D De positiva miljöförbättringarna som kan uppnås i landet genom ytterligare emissionsbegränsningar vid energiproduktion är små. D Försurningen i Sverige av främst sjöar och vattendrag är akut och förbättras ej nämnvärt av de olika alternativen som diskuterats. Endast återställande åtgärder, typ kalkning, kan inom rimlig tid bromsa försurningen. På längre sikt krävs minskade svavelemissioner inom stora områden inkluderande kontinenten och Storbritannien för att försurningen skall undvikas och det kalkningsprogram i Sverige, som nu förefaller oundgängligt, skall kunna trappas av och för stora områden helt upphöra.

2.2 Ett handlingsscenario: Progressiv avgift på emission av svavel kombinerat med generell gräns på maximalt tillåten

emission

Energiförsörjningen bör ses som en helhet där koleldningen är en integrerad del. Försurningen på grund av svavelnedfall är oberoende av om svavlet härrör från kol, olja eller annat bränsle. En generell övre gräns på utsläpp, räknat som medelvärde över längre tid, ger en begränsad maximerad svavelemission. Den är ingen drivkraft till ytterligare reduktion, oavsett om den rörliga kostnaden för detta är låg eller hög. Gränsen styr heller inte mot ett effektivt utnyttjande av bränslet, om gränsen sätts i gS/MJ i tillfört bränsle i stället för i gS/MJ nyttiggjord energi. Vid stora koleldade anläggningar med lång utnyttjandetid finns det i allmänhet teknisk kompetens och ekonomiska förutsättningar att genom avancerad rökgasavsvavling med dagens teknik minska utsläppen till en nivå avsevärt under den generella gräns som gäller för närvarande, 0,24 gS/MJ. Gränsen för vad som skall betraktas som stor anläggning och som därmed bör förses med rökgasavsvavling, kan lämpligen anses vara där utsläppet blir 1600 ton/år vid 0,24 gS/MJ enligt riksdagens beslut 1981. Det finns emellertid exempel på teknik, lokala förutsättningar eller tillgång av extremt lågsvavliga partier kol eller olja som gör att svavelutsläppen även från mindre och medelstora anläggningar till rimlig kostnad kan reduceras långt under 0,24 gS/MJ . Dessa olika lokala tekniska förutsättningar är i allmänhet inte kända för centrala myndigheter eller är fortfarande mindre utvecklade med avseende på teknisk tillgänglighet, driftsäkerhet,

3 557

Bilaga

prestanda, garanti etc. Exempel på sådana tekniker är kalkinblandning i kolet direkt vid förbränningen vid eldning i virvelbäddar, på roster och vid kolpulvereldning. Vidare kan det finnas varierande förutsättningar vid avancerad rökgasavsvavling att driva avsvavlingen längre än till den maximala nivå som koncessionen för en specifik anläggning har föreskrivit. Det är angeläget att dessa möjligheter utnyttjas. Detta kan troligen ske om en premie är tillgänglig för den som frivilligt minskar svavelutsläppen under den maximalt tillåtna nivån. Eftersom tekniken för rökgasavsvavling fortfarande är i utvecklingsstadiet bör man inte föreslå regler som för ett stort antal anläggningar i praktiken låser valet av teknisk lösning. Det råder även stor osäkerhet om kostnaderna för rökgasavsvavling. Ett förslag är att lägga en särskild avgift på svavelutsläpp i syfte att skapa ett ekonomiskt incitament för alla att minska mer än vad den utsläppen tillåtna gränsen föreskriver. Avgiften bör i princip omfatta samtliga utsläpp. Inom energiområdet skulle avgiften kunna vara progressiv och räknas per nyttiggjord energienhet, tex enligt figur 7.

Avgift på svavelutsläpp kr/kg S

30- 11:1: x / i 20- // / / x / / 10- / / Z z Z / 1 i . .

, I Svavelemussaon

0,055 0,11 0,27 g/MJ nytttggjord energi energi

Figur 7. Principförslag till progressiv avgift på svavelutsläpp baserat på producerad nyttig energi. Den trappstegsformiga kurvan illustrerar principen att varje marginell ökning av svavelutsläppen, räknat på n yttiggjord energi, belastas med en högre avgift. Mycket små utsläpp, tex från biomassa, föreslås vara befriade från avgift. Den streckade kurvan illustrerar den resulterande sammanlagda avgiften per kg utsläppt svavel som funktion av svavelutsläppet per MJ producerad nyttig energi. Modellen föreslås kombinerad med ett maximalt utsläpp som inte under några förhållanden får överskridas.

558 Bilaga 3

I praktiken kan nivåerna a, b, c och d sättas vid: Nivå Utsläpp kr/kg gS/MJ nyttiggjord utsläppt

bestämmas efter bränsleslag och tillgång a 0,27 gS/MJ nyttiggjord energi motsvarar 0,24 gS/MJ tillförd energi vid 90% energiverkningsgrad i förbränningsanläggningen.

Detta förslag innebär följande tillkommande svavelemissionsavgifter på olika bränslen (vid ett maxutsläpp av 0,27 gS/MJ nyttiggjord energi).

Kr/ton Antagen verkningsgrad vid energiomvandlingen

tung E0 (1 %S)

total avgift beräknad på dagens energiförbrukning 860 miljoner kr

Detta gäller under förutsättning att inga specifika åtgärder vidtas lokalt, t ex bränslen eller långtgående rökgasavsvavling. Med genom köp av lågsvavliga en avgiftsdifferens på 10 - 15 kr/kg S (i detta förslag 15 kr/kg S) mellan b och c erhålls ett ekonomiskt incitament även för olika utsläppsnivåerna tekniska svavelbegränsningstekniker med 70- 90 % avskiljningsgradi större kol- eller oljeeldade anläggningar. För enklare tekniker med lägre avskiljningsgrad (tänkbara t ex i mindre anläggningar) kan en lägre avgift ge lönsamhet även för en mindre begränsning av svavelutsläppen. Naturligtvis måste avgiften knytas till kostnadsutvecklingen på något sätt samt garanteras under en längre period för att investeringar i svavelbegränsande teknik ej skall uppfattas som ett risktagande. Genom att räkna avgiften efter utsläpp per enhet nyttiggjord energi (gS/MJ) utnyttjande av ändliga naturresurser. Det innebärt ex att gynnas ett effektivt kraftvärmeverk med hetvattencentraler kombinerat med gynnas jämfört elproduktion i kondenskraftverk. Genom att ha en rimlig gräns på maximalt tillåten mängd utsläppt svavel t ex 1600 ton/årS, kommer det att installeras rökgasavsvavper anläggning, i de större värmeverken. Detta leder till att det kommer att lingsutrustning

3 559

Bilaga

finnas en viss marknad för rökgasavsvavlingsutrustning, vilket är nödvändigt för att teknikens kostnader och prestanda under svenska förhållanden skall kunna fastställas med större noggrannhet. Det är rimligt att återkomma till frågan om krav på rökgasavsvavling i medelstora värmeverk vid en tidpunkt då kostnader och tillförlitlighet kan bedömas utifrån erfarenheter i Sverige. Pengarna som kommer in kan användas till El omfattande kalkningsprogram El fortsatt forskning och utveckling med inriktning mot den totala skadesituationen i Nordeuropa D (eventuellt) bidrag till investeringskostnader för anläggningar för avsvavling av rökgaser, återstodsoljor eller råolja

Den föreslagna kombinationen av styrmedel har flera effekter: D Oberoende av bränsle premieras ytterligare reduktion av svavelutsläpp utöver vad normerna föreskriver. Resurser frigörs för aktiva insatser mot försurningen. Samtliga förbrukare av svavelhaltiga bränslen får dela på kostnaderna för konsekvenserna av svavelutsläppen. Behov av rökgasreningsutrustning kommer att finnas vid stora anläggningar vilket ger utveckling och erfarenhetsuppbyggnad av rökgasavsvavling i Sverige. Gällande tillåtna svavelemission är ett kraftigt argument vid diskussion om framtida utländska begränsningar av svavelutsläpp. Förutsättningar för en marknad för mycket lågsvavliga bränslen byggs upp. Mycket svavelfattiga oljor (med avsevärt lägre svavelhalt än dagens lågsvavliga kvaliteter) kan med fördel styras till mindre i anläggningar särskilt försurningskänsliga delar av landet. Användning av svavelfria (inhemska) bränslen premieras. Svavelemissionsbegränsningar med förhållandevis låg totalavskiljningsgrad kan bli kostnadseffektiva i mindre anläggningar, t ex kalkinblandning vid rost- och kolpulvereldning etc. Energiproduktionseffektivitet favoriseras. Kondenskraftverk får högre svavelkostnad än kraftvärme och värmeproduktion. Spillvärmeutnyttjande stimuleras. Kaskadkoppling med avseende på energi, t ex kombinat typ Nynäshamn, stimuleras (högt nettoenergiutbyte och små svavelutsläpp). Dåliga tekniska lösningar gallrar ut sig själva och kan ej rida på en bidragsvåg. Innovationer inom företag stimuleras genom att de själva tvingas söka bästa billigaste eller ny teknik för att undvika avgifter.

Referenser till bilaga 3. 1 Exempel

1 Försurning i dag och i morgon. En svensk studie inför Stockholmskonferensen 1982 om försurning av miljön. Jordbruksdepartementet. Kommitté Miljö°82. Present and Future Levels of Sulphur Dioxide Emissions in Northern

560 Bilaga 3

Europe, N Elam and Trichem Consultants Ltd, 1979. På beställning av jordbruksdepartementet. b) Tomas Levander, Statens naturvårdsverk. Personlig kontakt. 4 Utredning av alternativa miljökrav vid förbränning av fossila bränslen. Statens naturvårdsverk, SNV PM 1491, 1981. 5 Emission av svavel vid eldning av kol och olja. Projekt Kol-Hälsa-Miljö, dec 1981. 6 Bedömning av kostnader för rökgasavsvavling. Underlagsrapport till projekt Kol-Hälsa-Miljö. S-O Ericson, AIB, 1981. (Opublicerad.) 7 Monitor 1981, Försurning av mark och vatten. Statens naturvårdsverk, 1981.

3 Exempel 2: Skogen

3.1 Bakgrund

Den svenska skogen omfattar drygt 22 miljoner hektar, eller 220 000 kmz. Detta motsvarar 55 % av Sveriges yta. Myrar och sjöar utgör 22 %, berg 14 % samt åker och äng 12 % av landets yta. Skogen utgör för Sverige en stor naturresurs. Den utgör bl a grunden för en stor exportindustri. Flera frågeställningar har emellertid visat att företagsekonomiska och nationalekonomiska analyser av skogsanvändningen ofta kan ge olika resultat. Detta gäller speciellt träråvarans fördelning mellan massaframstållning och energiproduktion. I viss mån konkurrerar även massaindustrin och sågverken om skogsråvaran. Det har under speciellt de senaste 5 - 10 åren förts en livlig diskussion om vilka proportioner och vilka råvarusortiment som skall gå till sågverk, massaframställning eller till förbränning för energiproduktion. En övergripande syn på skogen måste beakta mer än skogsindustriell verksamhet ur företagsekonomisk synvinkel och önskemål om en attraktiv skog för friluftsändamål. Följande punkter är exempel på vad som bör beaktas och värderas i görligaste mån: EJ ekologisk stabilitet och mångsidighet D skogsvård (uthållighet, produktion, kvalitet) E! markkvalitet, t ex försurning på grund av surt nedfall, sura gödningsämnen och bortförsel av biomassa sysselsättning exportintäkt rekreationsvärde

DCJEIEIEIEIEI

resurshushållning återvinning/recirkulation av trävaror och cellulosafibrer övrig skogsnäring typ bär- och svampproduktion skogens roll i det hydrologiska kretsloppet

I det följande behandlas företrädesvis skogen som producent av industriella råvaror och bränsle. Skogsbruket och den skogsindustriella verksamheten har många påtagliga

3 561

Bilaga

och allmänt kända positiva effekter. Det finns även flera problem förknippade med dagens skogsbruk. Rådande förhållanden inom skogsnäringen och samhället har nu givit eller leder nu mot El omdiskuterad kvalitet på skogsvården med lägre tillväxt och kvalitet på beståndet med en sjunkande andel sågtimmer och ökande andel massaved. ökad lövträdsinblandning. Denna ökning av lövträdsandelen eftersträvas inte i dag av skogsindustrin. Detta är ej attraktivt för tex sågindustri, massa- och pappersindustri men kan ge fördelar från skogsbränslesynpunkt samt ur markkvalitetsaspekter. ojämn åldersklassfördelning på skogsbestånden. Dessutom har bestånd med låga avverkningskostnader awerkats och avverkas alljämt i högre grad, varvid mer otillgängliga områden alltmer inrymmer den skog som inom en snar framtid kan räknas som awerkningsmogen. geografisk obalans mellan uttag av skog, virkesförråd och skogsindustriell verksamhet. I dag har t ex massaindustrin överkapacitet främst i norr och sågverken överkapacitet i landets södra delar. Detta förhållande blir accentuerat när virkesuttaget av olika andelar ej motsvarar det virkesuttag och den sortimentfördelning som industrin är uppbyggd att omhänderta. minskad mindre än tillväxten avverkning; och mindre än efterfrågan hos skogsindustrin. Några orsaker är i tiden varierande lönsamhet på avverkning och ett större antal passiva skogsägare som är mindre ekonomiskt beroende av skogen. omdiskuterad kvalitet på skogen sett som frilufts- och rekreationsmiljö täta bestånd (förbuskning, ogallrade och kvarliggande kvistar och stamdelar, stora slutavverkningsytor m m). stora biomasseuttag med oklara långsiktiga effekter p g a ofullständig om samband mellan kunskap virkesuttag (speciellt vid helträdsuttag), markkvalitet och ekologiska konsekvenser.

Vid betraktande av skogen och skogsnäringens framtid bör följande beaktas: CJ Industrins råvarubehov har ständigt förändrats. Sortimentet har sedan mitten av 1800-talet växlat från främst sågtimmer och gran för framställning av kemisk massa till användning av tall, gran, björk och delvis asp för ökad massaframställning. _ Den skog som planteras i dag kommer att vara awerkningsbar om 50 - 120 år (beroende på Växtplats och användning). Samtliga befintliga industrier kommer då att vara nedslitna och avskrivna. Det finns ingen anledning att vara låst av dagens industriella struktur vid det långsiktiga planerandet av framtida skogsanvändning.

Cellulosaindustrin har utvecklats till att tekniskt kunna omhänderta de tre

stora trädslag som dominerar i svensk skog. För närvarande har industrin emellertid ej kapacitet att tillvarata all björk som produceras. Utvecklingen av tekniken och marknaden fortgår och kan innebära helt andra förutsättningar än dagens situation.

562 Bilaga 3

3.2 Skogsråvarans användning

Följande avsnitt utgör en beskrivning av skogen och skogsindustrin, främst ur olika tekniska och ekonomiska synvinklar. Tillgång, användning och värde av skogsråvaror och skogsprodukter är belysta översiktligt. De mängder och värden som anges skall uppfattas som exempel på storleksordningar. Förhållanden ändras från år till år och varierar mellan olika företag och delar av landet.

3.2.1 Uttag och användning av virke

För 100 år sedan dominerade ved för eldning och träkolsframställning skogsbrukets produktion. Det årliga totala uttaget av virke var 1850 ca 22 miljoner m3f (för närvarande 60 - 65 miljoner m3f)1 varav industrin utnyttjade ca 2 miljoner m3f (för närvarande 50 - 60 miljoner m3f). Fram till år 1890 gick det industriella uttaget praktiskt taget uteslutande till ungefär sågar och träkolning. Kolet och så småningom oljan trängde efter hand ut vedeldningen, som sjönk till ett bottenläge under 1970-talet. Under slutet av 1970-talet har vedeldningen ökat igen på grund av höga energipriser. Den industriella efterfrågan ökade emellertid i det närmaste rätlinjigt i tiden fram till mitten av 1950-talet då det industriella uttaget ökade mycket kraftigt fram till 1970-talet. Efterfrågan inom skogsindustrin på vedråvaror var fram till slutet av 1960-talet lägre än den årliga tillväxten av skogen men under 1970-talet har skogsindustrin nått en råvaruefterfrågan som är ungefär lika stor som tillväxten men högre än det årliga virkesuttaget. När vedeldningen nu åter ökar utgör detta ett orosmoment för skogsindustrin, även om en sådan eldning förutsätts ske med skogsrester eller det s k lövvedsöverskottet, ett sortiment som industrin inte tar i anspråk. Råvaruleverantörerna ser skogsbränsleintressena som en välkommen konkurrent och ett komplement till skogsindustrin.

3.2.2 Tillgång

I Sverige är skogstillväxten ca 75 miljoner m3sk (skogskubikmeter) per år. Landets totala. virkesförråd är ca 2 400 miljoner m3sk. Fördelat på landets invånare finns det ca 650 träd/invånare. Ytan av produktiv skogsmark är ca 30 000 mz/invånare och tillväxten av skogen ca 9 m3sk/invånare och år. Dessa 9 m3sk kan användas på olika sätt. Några exempel för att belysa detta: För de pappersprodukter som konsumeras i landet krävs 0,7 av dessa 9 m3sk/invånare och år. För att bygga 25 000 småhus av trä per år â 50 m3 sk åtgår ca 1,9 m3sk/invånare och år. Om man vill ersätta den olja som i dag används för bostads- och lokaluppvärmning krävs ca 11 m3sk/invånare och år - dvs mer än tillväxm5 f = fast volym ten. mJfub = fast volym Den svenska skogsindustrin använder i dag ca 8 m3sk/invånare och år. under bark Av den totala mängden skog utgör björk och andra lövträd ca 15 %, tall 1m3 sk = skogskubikmeter = industriellt tillgäng- 38 % och gran 48 %. lig råvara Ett uttag av industrivirke blir vid en avverkning som balanserar den årliga

3 563

Bilaga

tillväxten ungefär 60 miljoner m3f (fastkubikmeter). Maximalt kan i ett träd ca 60 - 70 % av biomassan utnyttjas som industriråvara. Den återstående mängden biomassa (stubbar, grenar, barr och spill) är ungefär 45 miljoner m3f, eller nästan lika mycket som det industriella uttaget. För närvarande tillvaratas endast en liten del av detta icke-industriella sortiment. Det huvudsakliga alternativet för detta sortiment är användning som bränsle.

Vedåtgång och exportnetto vid olika användning

Råvaruåtgången vid olika användning är av följande storleksordning:

m3 fub = kubikmeter fast volym under bark. Trädets, stockens eller flisens exakta vedvolym. 1 m3 fub motsvarar ungefär 1,26 m3 sk.

Vedråvarans nettoexportvärde kan överslagsmässigt beräknas. En m3 fub motsvarar vid olika Notera följande exportnetto användning. att ingen hänsyn har tagits till framställningskostnaden vid förädlingen. Värde av l m3 fub barråvara (exportvärde minskat med produktens importbehov, främst bränsle)

Sågat och hyvlat 700 kr Sulfatmassa 420 kr Tidningspapper 900 kr Oljeersättning (1500 kr/m3 olja) 250 kr Kolersättning (400 kr/ton kol) 100 kr 1 För samma energimängd. Björkved har något bättre bränslevärde än barrved

Om fiberråvaran kan användas i skogsindustrin, är detta således i dag överlägset inhemsk ersättning av kol eller olja.

3.2. 4 Skogsekonomi

De svenska virkespriserna är höga om man jämför med andra länder som exporterar skogsprodukter. Trots detta är vissa skogsvårdande åtgärder inte företagsekonomiskt (eller privatekonomiskt) lönsamma i dag. De största intäkterna erhålls vid slutavverkningar där mycket sågtimmer i grova dimensioner kan tas ut. I många fall motsvarar intäkterna av massaved i stort sett endast de kostnader man har för awerkning, transport, skogsvård m m.

564 Bilaga 3

Tillvaratagande av ett energisortiment som ej inkräktar på industrivirkesuttaget förutsätter (för lönsamhet) nya avverkningssystem. Energisortimentet (toppar, grenar, klenvirke m m) är kostsammare att tillvarata än industriveden. Till energisortimentet kan, förutom skogsrester, även räknas tex lövvedsöverskottet som finns i dag. Vissa massavedssortiment är bättre betalda som energiråvara än som industriråvara. Priserna för massaved och sågtimmer har haft följande utveckling. Priset gäller kr/m3 fub fritt bilväg. Av tabellen framgår klart att vedens värde för skogsägaren är lägre som industriråvara än som oljesubstitut, räknat i bränslevärde. Förbränningen av träbränsle är emellertid dyrare än oljeeldning, p g a högre kapitalkostnader för utrustning och högre arbetsinsats vid användning, vilket minskar värdet som bränsle.

1979 1980 1981 1982

Källa: Skoglig statistikinformation, Skogsstyrelsen

3.2.5 Sysselsättning

Totalt är 210 000 personer sysselsatta inom skogsbruk och skogsindustri. Direkt och indirekt är ca 300 000 personer försörjda av den verksamhet skogen ger upphov till. Skogsbruket sysselsätter ca 60 000, skogsindustrin ca 150 000 och ca 90 O()O är anställda hos underleverantörer som är beroende av skogsnäringen för sin verksamhet. Detta utgör ca 7 % av landets yrkesverksamma befolkning. Råvaruåtgången för olika skogsindustriers verksamhet och förädlingsvärde per anställd (skogsbruket är ej inräknat) belyses nedan:

a frånräknat spån etc som levereras till massa- och pappersindustrin.

Av tabellen ovan framgår att sågning och pappersframställning är mer arbetsintensivt, räknat i förbrukad råvara per anställd, än massaframställning.

Bilaga 565

3.2.6 Returpapper

Riksdagen stiftade 1975 en lag om obligatorisk insamling av returpapper. Det ålades kommunerna att ansvara för insamlingen. har under Returpapper senare år blivit en mycket stor råvara för pappersindustrin. 1979 producerades 6,3 miljoner ton papper i landet. Andelen returpapperi fiberråvaran var 635 000 ton eller 10 %. Från hushållen insamlades samma år 110 000 ton gamla tidningar. Ytterligare ca 100 000 ton bedöms som möjliga att samla in. Detta kan jämföras med den totala konsumtionen av tidningar och journalpapper i landet på 480 000 ton/år. Den ersättning kommunerna får för det insamlade returpappret varierar mycket beroende på bl a hur mycket frakt- och sorteringsarbete som utförs. De högsta priserna som kommuner med egen insamling kan få är upp till 300 kr/ton sorterat papper (enligt SCPF :s sortimentslista 1980) medan de lägsta priserna är ca 100 kr/ton. Värdet av cellulosafibem kan för kommunerna vara större som energikälla vid en sopförbränningsanläggning än som råvara till returpappersbruken. Ett ton returfiber 17 MJ/kg) motsvarar (90 % torrsubstans ca 1/3 m3 tung eldningsolja om värmeåtervinningen vid sopförbränningen är 65 %. Om returfibem på detta sätt ersätter olja ä 1 500 kr/m3 är värdet (exkl förbränningskostnader) ca 500 kr/ton. Detta förhållande skapar förutsättningar för motsättningar mellan kommunerna och industrins nytta och behov av pappersåtervinning. Från naturresurssynpunkt är det gynnsammare att cellulosafibern återanvänds maximalt antal gånger innan den förbränns.

3.3 Konsekvensanalys - ett användbart hjälpmedel

Det finns ett antal frågeställningar och problem förknippade med skogsbruk som är mer eller mindre kända och vars kortsiktiga och långsiktiga effekter är okvantifierade. Några av frågeställningarna av kring problemet försurning skogsmark till följd av skogsbruk presenteras kortfattat nedan. E1 Ett konstant uttag av biomassa innebär på lång sikt utarmning av markens näringsämnen samt ökar markens försurning och försurningskänslighet om inte balansen återställs genom återföring eller ersättning av näringsämnen. Lövskogens återförsel av organiskt material med årlig lövfällning gör att detta i synnerhet gäller rena barrskogsbestånd. E! Syramängden (försurningen) i marken ökar som en följd av att växterna tar upp näringsämnen. I ett växande skogsbestånd tillförs marken en betydande mängd syra, som är större ju snabbare skogen växer. Olika trädslag har olika stor försurande effekt. Gran, tall men även bok och ek avger större syramängder än t ex björk. När en växt förmultnar de näringsämnen frigörs som har tagits upp. Denna process neutraliserar lika mycket syra som producerats under växtens uppbyggnad. E1 Uttag av skogsrester, dvs grenar, stubbar etc, kan innebära en fördubblad nettoproduktion av syra jämfört med nuvarande konventionella skogsbruksuttag.

566 3

Bilaga

D Trädplantering på förut öppen mark eller byte av trädslag påverkar markens pH (surhet). Vid D Dikning av skogsmark har visat sig kunna ge upphov till försurning. luftsätts marklager vars innehåll av svavelväte och sulfider kan dikning oxideras med försurande effekter. D Skogsgödsling kan kortsiktigt ge oönskade temporära pH-förändringar och bla (utarmningen) av markens innehåll av påverka utlakningen näringsämnen.

På samma sätt kan och bör skogen och skogsbruket beskrivas ur ekologisk etc. Full kunskap om positiva och synvinkel, från rekreationssynpunkt kan aldrig uppnås. Detta får inte hindra förändringar utan negativa effekter ett visst risktagande måste accepteras. En konsekvensanalys är ett hjälpmedel att undgå eller bli medveten om negativa effekter som kan förutsägas med den kunskapsbas som finns vid beslutstillfället. Även om den befintliga kunskapen inte är fullständig, är den avsevärd inom många av frågeställningarna. En konsekvensanalys, där tillgänglig sammanställs, ger underlag för värdering av olika kunskap fortlöpande Även de bedömda effekterna av att inte genomföra eventuella åtgärder. förslag är betydelsefullt beslutsunderlag.

3.4 Långsiktiga mål

Det skogsbestånd landet har i dag är resultatet av en från sekelskiftet baserad i huvudsak på uthâllighetsprincipen. Uthålgenomförd skogspolitik en konventionell skogsindustri med råvara. ligheten har då avsett att försörja resulterat i överavverkning utan Tidigare hade en oreglerad avverkning återväxtåtgärder. Kortfattat kan nuvarande målsättning med skogens användning beskrivas: D Skogsbruket skall ge en hög och varaktig produktion av virke lämpat för industriell förädling (främst barrträd). D Hänsyn skall tas till naturvårdens och andra allmänna intressen. D Handlingsfrihet skall bevaras för kommande generationer. D Skogsmark får ej tas i anspråk för annat ändamål utan föregående planering.

Dessutom har man förutsatt att skogsbruket i princip skall vara självfinansierat. har i huvudsak intentioner. Skogsbruket anpassat sig till statsmakternas Nuvarande är i stort inriktat råvara för skogsbruk på att producera skogsindustrin. Av olika skäl ligger dock virkesuttaget lägre än vad som är möjligt att avverka. är väl tillgodosedd i nuvarande riktlinjer när det Försörjningsaspekten till skogsindustrin, men mindre väl vad övriga nyttigheter gäller råvaror biomassa för energiändamål. De styrmedel som anbelangar, exempelvis samhället för skogsindustrin har satt in för att skapa försörjningstrygghet dock ej haft tillräcklig effekt. Ekonomiska incitament för att awerka upp till

Bilaga 3 567

möjlig nivå från tillväxtsynpunkt saknas för vissa skogsägarkategorier.

Återvinningen av papper har ej nått planerad nivå. Nuvarande skogsindu-

stristruktur har svårigheter med sin råvaruförsörjning. Uthållighetsaspekten är väl förankrad inom skogsbruket och kommer till uttryck i virkesförrådets ökning trots periodvis hög avverkningsnivå. Har uthålligheten kvantitativt haft god genomslagskraft, är det sämre beställt med dess kvalitativa aspekter. Enligt 1973 års skogsutredning är föryngringsarbetet eftersatt, röjning av ungskogen släpar efter, liksom gallringarna, och virkeskvaliteten har försämrats. Därtill kan sägas att en hård internationell konkurrenskraft satt press på skogsindustrins betalningsförmåga för råvara, som fått till följd att uttaget förskjutits mot uttag i de ekonomiskt attraktivaste bestånden och avsättningslägena. Den prispress på virkesråvara, som den internationella konkurrensen medfört, har tvingat skogsägarna till en rationaliseringsnivå som medfört ett sådant robust skogsbruk att de negativa sidoeffekterna därav i form av bl a insekts-, svamp- och markskador har ökat. Effektivitetsaspekten är endast delvis berörd i skogsbrukets riktlinjer och enbart när det gäller råvaruförsörjningen. De nya skogsskyddsbestämmelserna kan komma att leda till ett bättre tillvaratagande av skogsråvaran. Att effektivitetssträvandena varit mycket intensiva i skogsbruket är en naturlig följd av den internationella konkurrensen. Eftersom alla aspekter inte beaktas i den företagsekonomiska kalkylen, är det dock inte säkert att rationaliseringarna medför ett effektivare skogsbruk från hushållningssynpunkt. Dessutom påverkas ett effektivt utnyttjande av skogsråvaran även av hur råvaran utnyttjas i skogsindustrin och hur återvinningen fungerar. Ökad integrering av det totala flödet av virkesråvaran och dess uppdelning på olika användarfunktioner, resthanteringen och återbruket kan sannolikt ge ett väsentligt bidrag till en bättre hushållning med virkesråvaran. Sammanfattande har skogsbrukets riktlinjer kanske bättre än för någon annan samhällssektor legati linje med ett uttalat hushållningsmål. Vad som diskuteras är huruvida: E! Övrig nyttoavkastning utöver den virkesproducerande förmågan beaktasi tillräcklig omfattning D det kvalitativa uthållighetsmålet för virkesproduktionen kommit i skymundan D skogens möjligheter som energikälla betonats tillräckligt i riktlinjerna och EJ möjligheterna till effektivt utnyttjande av virkesråvaran i det totala flödet från skogen via förädling, konsumtion och resthantering utnyttjats till fullo. Detta är inte en uppgift i skogspolitiken men väl i en samlad naturresurspolitik.

I en nyare målsättning kan även skogens betydelse för energiförsörjningen betonas. Förbränning av biobränslen i stället för fossila bränslen har flera uppenbara fördelar. Den irreversibla effekten av ökande koldioxidhalt i atmosfären minskari motsvarande grad. Förbränning av förnybara biobränslen ger inget nytillskott av koldioxid utan ökar endast omsättningen. Detsamma gäller till stor del de små mängder spårämnen som biomassan innehåller. Genom att ersätta fossila bränslen minskar dessutom utnyttjan-

568 Bilaga 3

det av en ändlig resurs. Till detta kommer den nationalekonomiska betydelsen av att använda inhemsk energiråvara i stället för importerad. Som framgått av tidigare avsnitt år det av stor betydelse att inte fel sortiment utnyttjas som bränsle. Dessa aspekter kan innebära att målsättningen att skogsindustrin skall vara självfinansierande kan behöva omprövas. Ett åtgärdsprogram kommer eventuellt (åtminstone på kort sikt) att innebära mer eller mindre avsteg från principen om självfinansiering. Skogsbrukets verksamhet bör från naturresurs- och miljösynpunkt utformas så att de negativa effekterna minimeras. Detta kräver en analys av konsekvenserna av verksamheter och tänkbara åtgärder för att styra mot uppsatta målsättningar. Förutom de företagsekonomiska bedömningar som skogsnäringen måste göra, måste man även beakta värden (resurser) som är svåra att kvantifiera i någon jämförbar enhet. Kollektiva nyttigheter - bl a vår unika allemansrätt och skogens rekreationsvärde, skogens bär- och svampproduktion, syreproduktion, betydelse för vatten- och markkvalitet - är exempel på svårkvantifierade resurser. för kommande Omsorgen generationer, t ex genom balanserat biomasseuttag och återföring av mineral, är ett annat exempel. Andra frågeställningar är D hur stor del av skogsmarken bör avkastningsmässigt optimeras D vilka sammansättningar ger skogen ekologisk stabilitet D hur långt skall man växtförädla och hur länge skall man utprova ett främmande trädslag innan det introduceras D bör myrar och sankmarker dikas och göras till produktiv skogsmark och i så fall i vilken utsträckning D är kalkning och återföring av mineralämnen (t ex vedaska) till skogsmark en oundviklig åtgärd på lång sikt

Vid den långsiktiga planeringen av skogen är det viktigt att ha följande i åtanke. Den skog som planteras i dag avverkas om 50 - 150 år. Den skog som gallras avverkas först om flera tiotal år. Den skog som röjs awerkas om 40 - 140 år. Den skog som kvistas är avverkningsmogen om kanske 30 - 50 ar. Planeringen kan och måste göras utan att vara låst av dagens D marknadsstruktur D infrastruktur D industrisammansättning D teknik

Framtidsbedömningar är alltid mycket vanskliga. Detta pekar på att dagens planering i mycket hög grad bör beakta de framtida valmöjligheter eller läsningar olika åtgärder och inriktningar ger. Även effekterna av att medvetet underlåta att vidta specifika åtgärder bör värderas. För en framtida handlingsfrihet ger den skogsvård som i dag ger en maximal andel timmer den största valfriheten. En sådan skog ger möjlighet till maximal handlingsfrihet, som vi ser det i dag, med avseende på produktion av sågade varor, massa och energiråvaror. Framtida skogsproduktion kan kanske innebära en mer plantageliknande

Bilaga 3 569

drift inom speciella markområden med tex enbart massavedsproduktion eller energiproduktion. Vilka effekter det har att närma sig jordbrukets odlingsformer är viktiga frågeställningar. l dag är återplantering företagsekonomiskt olönsamt om åtgärden betraktas som en investering år noll som skall bära sina kapitalkostnader fram till awerkningen kanske 100 år fram i tiden. Om återplantering däremot betraktas som en awerkningskostnad är den inte anmärkningsvärt stor. På samma sätt kan röjning, gallring och övriga skogsvårdande åtgärder betraktas. Skillnaden för de senare åtgärderna är att kostnaderna för dessa inte alltid motsvaras av en samtidig intäkt som täcker hela (eller delar) av åtgärdens kostnad. Detta måste ett företag utlägg i dag bedöma ur företagsekonomisk lönsamhet. En enskild skogsägare däremot kan bedöma den egna arbetsinsatsen för skogsvårdande insatser med andra ekonomiska premisser (sysselsättning, fritidsintressen, betalt deltidsarbete utanför det egna jord- och skogsbruket etc) än ett företag. Samhället kan och bör betrakta dessa åtgärder på lång sikt och med lägre räntabilitetskrav än ett företag, dvs även valfriheten och ekologisk stabilitet måste värderas. Dessa olika betraktelsesätt ger ofta helt olika resultat. Skillnaderna måste analyseras och sammanvägas för att bedöma den bästa långsiktiga lösningen och lämpliga medel att leda utvecklingen i önskad riktning.

3.5 Styrmedel

Skogen och skogsmarken är resurser som kan utnyttjas för flera olika ändamål. Detta leder till konkurrens. En övergripande naturresurshushållning måste undvika att skogen utnyttjas på ett från samhällssynpunkt felaktigt sätt på grund av ofullkomlighet i rådande ekonomiska system eller bristande kunskap eller resurser. till effektivt av Möjligheten utnyttjande virkesråvaran i det totala flödet från skogen via förädling, konsumtion och

resthantering bör stimuleras. Åtgärderna bör inriktas

på att stimulera skogsvård och virkesuttag med största samhällsnyttiga effekter. Den största framtida valfriheten erhålls i dag troligtvis av produktion där sågtimmer maximeras, massasortiment går till massaindustrin och skogsresterna tillvaratas för energiproduktion. Skogens ekosystem samt biologiska och kemiska kretslopp är mycket komplexa. Utnyttjande av en naturresurs som skogen kan ge svårförutsedda verkningar på olika flöden i ekosystemen. Det krävs kontroll och uppföljning för att undvika detta. Exempelvis kan s k helträdsutnyttj ande, åtminstone på vissa marker, komma i konflikt med målet om markens uthålliga produktionsförmåga. Skött på ett riktigt sätt är skogen en förnyelsebar resurs. Skogsprodukterna utgör emellertid globalt sett en eftertraktad och knapp varugrupp. Därav följer att skogen och skogsanvändningen bör optimeras. Optimeringen kan ske genom ökad tillväxt, minskade förluster, återvinning, återanvändning och kaskadkoppling. Ett utnyttjande av skogen som industriell rävarukälla kräver normer och bestämmelser av de slag som för närvarande existerar. Skogsvårdande åtgärder, typ förebyggande åtgärder mot insektshärjningar, är nödvändiga.

570 Bilaga

Andra bestämmelser behandlart ex hyggesstorlek, dikning, speciella krav på intill m m. Dessa normer och bestämmelser är skogsmark bebyggelse nödvändiga men kan om påkallat kompletteras med andra styråtgärder. För att bäst utnyttja den resurs som skogen utgör är det möjligt att vidta ett flertal åtgärder. Nedan beskrivs ett antal styråtgärder som kan utgöra komplement till nuvarande förhållanden, utan att i övrigt rekommendera eller avråda från något eller några av dessa. de konsekven- Denna framställning gör inga anspråk på att allsidigt belysa ser som de styråtgärder som beskrivs kan få. Avsikten är närmast att belysa några av de möjligheter som finns till hands eller kan vara av betydelse för en diskussion kring olika alternativa förslag till åtgärder.

3.5.1 Indirekt verkande styråtgärder

Löner

Indirekt och uthållighet starkt av hur arbete påverkas skogens utnyttjande värderas i förhållande till andra produktionsfaktorer. verksamhet. Huvuddelen av kostnaden Skogsvård är i dag en löneintensiv kapitalkostnad och råvarukostnader utgörs av löner medan energikostnad, dock att för att producera skogsråvaror är relativt sett låga. Detta förutsätter marknadsvärde ej räknas som kapitalinsats. Om så sker blir skogens väl så stora som lönekostnaderna. Även återvinning och kapitalkostnaderna återanvändning av papper och trävaror är löneintensiva. Vidareförädlingen framför allt till och massa, är däremot ej av skogsråvaror, papper löneintensiv. En omfördelning av de olika produktionsfaktorernas kostnadsläge till en lägre relativ kostnad för arbete leder till att företagsekonomiska kommer därmed tillväxten och kalkyler att premiera skogsvård (och kvaliteten), återvinning och återanvändning.

Skatter

Totala skatteeffekter styr till viss del vid vilken tidpunkt, hur mycket och med vilka metoder slutavverkning, gallring etc sker.

3.5.2 Direkt verkande styrmedel

behandlar främst tillväxt och kvalitet: Följande punkter efter vad skogsmarken borde EI Skogsinnehav beskattas schablonmässigt producera vid normal skogsdrift. Avsikten är att en mycket välskött skog skall favoriseras och ge en avsevärt större inkomst än normalskött skog samtidigt som en sämre skött skog blir en belastning. innebär mot ett mål - de resurser och Förslaget endast en styrning metoder som är lämpligast kan avgöras enskilt i varje situation. klenvirkesstöd. Direkt stöd till skogs- El Röjningsbidrag, gallringsbidrag, vårdande som ej är företags- eller privatekonomiskt lönsamåtgärder ma. El Avverkningsskyldighet. Avverkningsmogen skog beläggs med skyldighet att avverka. positiva effekter utan är ett Förslaget ger inga breda

Bilaga 3 571

tvångsstyrmedel att utnyttja när marknadsförhållanden eller skattepolitik Det i övrigt ej givit önskat resultat. Styrmedlet gynnar ej alla intressenter. varierande, ej förutsägbara periodiska konfliktsituationer ger tvärtom mellan olika led i skogsnäringen. Etableringskontroll. Bedömning av lämplighet av olika organisationer/ skogsskötsel, avverkning, skogsindustri, träbränägare för skogsinnehav, sleproduktion, förbränningsanläggningar etc. Bedömningen måste göras med helhetssyn över skogsanvändningen för att inte ge deloptimeringar värderingar och (t ex genom obalans mellan lokala och landsomfattande intressen). I praktiken kan en omfattande etableringskontroll vara mycket svår att genomföra och är främst en rent politisk fråga.

Nedanstående punkter behandlar fördelningen av skogsprodukter mellan samt energiintressenter. I huvudsak är sågverk, massa- och pappersindustri styrmedlen här formulerade så att en fördelning erhålls med maximerat uttag till sågverk och massaindustri men med stimulerat uttag av ett bränslesortiment som ej konkurrerar med skogsindustrin. El Bestämmelser och normer över vilka sortiment som får eldas. Dessa kan variera efter lokala förutsättningar. Gallrings- och röjningsbidrag med villkor om uttag av bränslesortiment. av s k helträdsutnyttjande, dvs optimal fördelning och Premiering maximalt uttag av olika sortiment. Premien kan läggas på t ex timmer och massasortimentet (t ex genom ändrad beskattning av inkomst beroende på vilket sortiment som försålts etc), bidrag till lönekostnaden, transporttill massasortiment (massaveden har regionalt alltför höga bidrag transportkostnader), transportbidrag till energisortiment etc. Premiera beståndsanläggning av blandskog med gynnsam sammansättning. Som exempel kan nämnas kombinerad gran- och björkodling. och granens egenskaper kan kombineras med fördel med Björkens avseende på total produktion, markförsurning, ekologi m m. Genom att avverka vid ca 40 års ålder (när björkens stora tillväxt vid ung björken ålder utnyttjats) kvarstår ett väl slutet granbestånd som har förlorat endast ca 10 - 15 år. Denna beståndsanläggning är inte provad i någon större skala men har intresseväckande förutsättningar.

Följande punkter behandlar främst återvinning och återanvändning av skogsprodukter: D Marknadsreglerande avgift (pant) på papper. Avgifterna används som fond för att säkerställa att den lagstadgade insamlaren (kommunen) erhåller om cellulosafibern återanvänds maximalt antal god lönsamhet gånger före förbränning. Så är inte fallet i dag. tillstånd till sopförbränningsanläggningar lämnas endast Bidrag och/eller med villkor om organiserad pappersåtervinning. Differentiera sophämtningsavgiften och gynna de personer/företag som sorterar ut trä och papper ur soporna vid källan. Detta kan kombineras med förmånliga lån och bidrag vid ombyggnad eller nybyggnad av fastigheters sophantering.

572 3

Bilaga

4 3:

Exempel Fytokemi

4.1 Bakgrund

Med fytokemi avses kemisk teknologi som utnyttjar råvaror från växtvärlden? Utvecklingen av fytokemin kan ses på följande sätt. Den moderna kemitekniken byggdes på 1800-talet upp med stenkol som råvara. Startprodukten var kolets egna sortiment av stora molekyler. Dessa substituterades och gav olika önskade produkter. En mindre fraktion utnyttjades för nedbrytning till acetylen som användes som byggsten för uppbyggnad av nya mer komplexa molekyler. När oljan blev billigare och mer lättillgänglig övergick industrin till oljan som råvarubas, varvid den petrokemiska industrin utvecklades. I denna övergick man så gott som helt till systemet med en nedbrytning av oljans naturligt stora och små molekyler till enkla lågmolekylära byggstenar. Med dessa byggs produkter med större molekylvikt upp liksom med ett mekano till ett sortiment som man kan variera alltefter marknadens behov. Petrokemin är därför huvudsakligen inriktad mot stora volymer av enkla organiska föreningar som utgör utgångsmaterialet för framställning av produkter av mer komplex art. Av flera skäl, både från naturresurs- och miljösynpunkt liksom av begynnande ekonomiska skäl, är biomassa ett intressant alternativ som basråvara i en ny industri. Fytokemins råvaror innehåller på samma sätt som kolkemins både stora och små molekyler. Dessutom är de ofta specifika samt innehar en varierande grad av komplexitet. Denna egenskap kan utnyttjas för att direkt ur naturens egna produktionscykler extrahera specifika föreningar som efter mindre, kemiska ingrepp ger den önskade produkten. En annan potential inom fytokemin är att man med hjälp av växtförädling på genetisk väg är på väg att kunna producera sorter som innehåller kemiska ämnen med alltmer specificerade egenskaper.

Utvecklingspotential

En grov uppskattning kan göras av tillgång och pris på biomassa. dels som energikälla, dels som källa till det kol som krävs för uppbyggnad av organiska föreningar. Växterna bygger via solenergin upp olika växtmaterial, såsom socker, stärkelse, cellulosa och oljerika material. Den mängd av solljusets energi som binds varierar beroende på växtart och lokala betingelser mellan någon tiondels procent upp till ett par procent av den årliga instrålade energin. ZBegreppet fytokemi är För närvarande vete kan i Sverige tex nära 10 ton TS (torrsubstans) ej helt logiskt (fytoke- (10 000 m3) vid intensiv odling. Inkluderas min bör analogt med (kärna) produceras per hektar biokemin kunna tolkas även strået blir avkastningen nära 20 ton TS/ha. Detta motsvarar ca 95 MWh som plantornas kemi). energi. Här har det hårletts ur Med effektiv teknik att konvertera denna energi till användbar form, dvs ordet petrokemi, dvs den industriella verksam- förbränning o d, är vissa grödor redan i dag ekonomiskt mycket intressanta het som utnyttjar petro- som potentiella energikällor. leum som råvara. Som kolkälla ger en liknande överslagsberäkning att 20 ton TS/ha med ca

Bilaga 3 573

45 % kolinnehåll ger ett kolpris på ca 1 500- 2 000 kr/ton kol. Det är i samma storleksordning som tex petroleumolja med ett kolinnehåll av ca 80 %. Mängden av biomassa är inte någon begränsning. Världens areal kan rätt skött svara mot efterfrågan på såväl livsmedel som kemiråvara. Det saknas emellertid i dag teknik baserad på biomassan som kostnadsmässigt kan konkurrera med den petrokemiska industrin inom ett bredare område. Det finns bedömningar att det för närvarande finns ca 300 000 hektar jordbruksmark i Sverige som inte behövs för att med nuvarande jordbrukspolitik tillgodose det inhemska behovet av livsmedel. Med bedömda möjliga avkastningsökningar kan denna areal i framtiden bli större, år 1990 ca 500 000 hektar och år 2000 700 000 hektar. Det finns följaktligen inom det konventionella jordbruket ansenliga areella resurser för råvaruproduktion för en fytokemisk industri eller produktion av energigrödor.

4.3 Nuläge och utvecklingstendens

De konventionela processoperationerna inom kemisk industri är mycket hårdhänta och i många fall energikrävande. De har visat sig vara mycket beroende av kostnaden för energi samtidigt som de organiska föreningarna som ingår i biomassan till stor utsträckning bryts ned. Inom vissa områden är emellertid exemplen på fytokemiska produkter framtagna med konventionell teknik (destillation, filtrering etc) många, t ex ett flertal specialkemikalier3 som biprodukter från cellulosaindustrin. De traditionella teknikerna har visat sig ha flera nackdelar, speciellt vid upparbetning av komplexa biokemiska produkter. Dessa har ofta låg termisk och mekanisk stabilitet. De föreligger ofta i mycket låga koncentrationer som med traditionell teknik kräver mycket energi för koncentrering av produkten. En starkt expansiv teknik är biotekniken, som utnyttjar biologiskt material som redskap i processer, t ex bakterier eller enzymer. Fytokemiska produkter kan utvecklas från biomassa genom antingen kemiska eller biologiska processer eller genom kombination av bådadera. För att skonsamt koncentrera och isolera de mer komplexa och samtidigt oftast mycket känsliga strukturer som biotekniken och fytokemin i dag framställer kommersiellt, utvecklas nya metoder. Det är främst metoder framtagna för analysändamål som utvecklas för kvantitativ ursprungligen isolering och framtagning av de önskade aktiva ämnena. Exempel på sådana metoder är gelpermeation och isoelektrisk fokusering. I vissa fall löser biotekniken uppgifter som att särskilja molekyler ur en komplex blandning 3Med specialkemikalier och ibland även skilja molekyler från varandra, som är (prestationskemikalier) av komponenter menas kemikalier med varandras spegelbild och därmed har mycket lika fysikaliska egenskaper mer eller mindre unika (men olika biologiska egenskaper). Detta är inte möjligt med traditionell egenskaper som framicke-biologisk teknik. ställs i små mängder till Möjligheten att på konstlad väg införa nya anlag i växter och bakterier ett högt pris. Detta i motsats till bulkkemikainnebär ökade förutsättningar att introducera olika önskade egenskaper hos lier, som framställs i tex grödor och bakterier, som kan innebära lämpligare råvaror för en stora kvantiteter och fytokemisk industri eller biotekniska processer. som i regel utgör råvaror Selektion av olika arter och traditionell växtförädling utvecklar hela tiden till andra produkter.

574 3

Bilaga

arter med nya intressanta egenskaper. Dessa områden utgör sammantaget en grund för utveckling av framtida fytokemiska råvaror och biotekniska processer. Med den snabba utveckling som i dag råder inom biotekniken läggs sannolikt grunderna för en ny fytokemisk industri. I första hand är det inom området prestationskemikalier och inom växtförädlingen som de första ekonomiskt bärkraftiga biotekniska framstegen återfinns, dvs processer där råvaruförbrukningen är mycket liten, processtekniken är avancerad och produkterna betingar ett högt pris. På längre sikt med ökande priser på är möjligheterna större för en fytokemisk industri att petroleumråvaror, konkurrera med den petrokemiska industrin även utanför området specialkemikalier. De allvarliga kommersiella satsningarna på produkter utanför detta specialområde har hittills varit mindre framgångsrika. Ett exempel på detta är tex framställning av alkenoxider (råvara för framställning av mer sammansatta kemiska föreningar) via fruktos (fruktsocker) från bl a majsstärkelse. Ett annat exempel är produktion av polyhydroxybutyrat (en plastråvara) från cellulosaråvara med hjälp av bakterier. Det ekonomiska utfallet har inte varit tillfredsställande. En anledning är att framställningen av bulkkemikalier via bioteknik i dag oftast inbegriper flera biokemiska - av processteg (upp till 5 6) till skillnad från t ex framgångsrik produktion farmaceutika som vanligtvis bara kräver ett biokemiskt steg för att omvandla ett biologiskt ämne till en önskad produkt.

4.4 Fytokemisk industri från resurs- och miljösynpunkt

Från uthållighetssynpunkt är biomassa både som energi- och råvarubas att föredra framför fossila råvaror. Till skillnad från fossila råvaror betraktas biomassan på grund av sin direkta koppling i korta tidscykler till solens energi som självgenererande och förnyelsebar. Med biomassa kan man i framtiden därför erhålla en uthållig försörjning av både energi och industriråvara och är till minskande lagerresurser och frigörande av bundet kol till ej bunden atmosfären som koldioxid. Hanteringen av biomassa innebär allmänt mindre miljöproblem än hanteringen av kol och olja. Med dagens kunskap anses biomassan också ge små negativa sidoeffekter från en framtida fytokemisk industri. Allmänt anses att föroreningarna är lättkontrollerade samt att avfallet kan återanvändas. Antagandet är dock baserat på bristfällig kunskap om processernas verkliga utformning och troligt är att det vid varje form av processutveckling dyker upp miljöproblem som i dag ej kan förutses. Miljöproblemens karaktär och storlek bör bli av betydligt mindre omfattning än dagens. I är fytokemiska produkter och avfall alltid nedbrytbara. De är i princip allmänhet ej klorerade eller metallorganiska föreningar, vilka i dag sannolikt är de allvarligaste organiska föroreningarna. Från effektivitetssynpunkt innebär en introduktion av fytokemisk industri att nu redan existerande resurser utnyttjas bättre. Vi har i dag en markareal som hittills främst har inriktats mot produktion av livsmedel och fiberråvara. Den svenska produktionen av jordbruksprodukter överstiger i dag den

3 575

Bilaga

inhemska efterfrågan. Ungefär en sjättedel av den brukade åkerarealen används för produktion som det inte finns avsättning för på den inhemska marknaden. På grund av höga produktionskostnader kan svenskt jordbruk ej heller utan stödåtgärder exportera överskottet. I stället uppstår svårigheter att upprätthålla den av statsmakterna bestämda inkomstmålsättningen inom jordbruket. En odling av råvara för fytokemisk industri kompletterar sålunda den nuvarande användningen av våra marker. Den resurs som jordbruket utgör och den produktivitet det har med dagens inriktning har sitt pris. Krav på hög effektivitet, hög produktion och det s k inkomstmålet har drivit jordbruket till rationalisering och snabb effektivitetsökning de senaste årtionedena. Detta har skett bl a genom ökad energianvändning. Det hävdas också att dagens intensiva produktionsmetoder i jordbruket på sikt kan komma att sänka markens produktionsförmåga samt att metoderna i flera avseenden har negativa konsekvenser för miljön. Exempel på detta är omfattande förbrukning av knappa lagerresurser, såsom den osubstituerbara och biologiskt nödvändiga fosfaten och även petroleumoljan, biologisk nedbrytning av organiskt material i jorden i samband med jordbearbetning, försämring av åkermarkens bördighet genom vissa former av ensidig växtodling, bortförsel av skörd och skörderester, nitratutlakning til grundvattnet och spridning av bekämpningsmedelsrester i naturen. Om en fytokemisk industri för sin råvaruförsörjning kräver en markanvändning och odlingsteknik som är likadan som den som dagens jordbruk utnyttjar, får detta naturligtvis även samma negativa effekter. Det finns emellertid möjligheter att inom ramen för såväl jordbruk som för en fytokemisk råvaruförsörjning sträva efter grödor och odlingsteknik som minskar eller kanske helt eliminerar flera av ovannämnda negativa effekter. En ökad uthållighet och kvalitet på marken kan erhållas genom mindre markbearbetning, ökad slutning av systemet, val av fleråriga grödor, mikroklimatförbättring med produktiva skyddsgrödor m m. För att fastställa vilka växter och odlingssystem av betydelse som fytokemisk råvaruproducent som har dessa fördelar krävs emellertid mer kunskap.

4.4.1 - industri

Hindersanalys fytokemisk

Några synpunkter på nuläget och även några framtidsutblickar har redovisats tidigare i texten. En noggrannare sammanställning ger naturligtvis en mer nyanserad bild av problemställningen men i dess huvuddrag framstår dock fytokemin som ett mycket intressant komplement inom markanvändningen och som ett steg mot en övergång till förnyelsebara resurser som råvara i en bred kemisk-teknisk industri. Introduktionen är emellertid försvårad och hämmad av flera skäl. Av företagsekonomiska orsaker synes den största forskningsaktiviteten inom fytokemin för närvarande vara inriktad på framtagande av prestationskemikalier (specialkemikalier). Arbetet styrs mot att finna och identifiera biologiskt verksamma föreningar, tex läkemedel eller sådana ämnen som repellerar skadeinsekter o d. Det är ofta mycket svårt att identifiera det applikationsområde där fördelarna kan motivera en fytokemisk produkt. Ett intressant område är t ex olika ytaktiva eller smörjande ämnen som alternativ till miljöfarliga kemikalier etc. Ofta är de fytokemiska prestations-

576 Bilaga 3

kemikalierna i dag inte någon av huvudprodukterna i den industri de producerasi utan biprodukter eller är de kvantitativt begränsade på grund av processtekniken. Idag är produktion av baskemikalier via fytokemi inte företagsekonomiskt lönsam av flera skäl. Den etablerade petrokemiska industrins råvarukostnad är fortfarande för låg för att göra fytokemin lönsam inom detta område, vare sig det sker med bioteknik eller traditionell teknik. Biotekniken är ännu (som regel) tekniskt outvecklad, dyr och svårbemästrad i stor skala. Kan sådana processer visa sig ekonomiska, öppnas stora perspektiv. Dagens oljeförbrukning avser huvudsakligen energiproduktion och endast till en ringa del produktion av kemikalier. Oljeanvändningen som syftar till produktion av el och värme kan relativt lätt utan merkostnad på ca 20 - 30 års sikt ersättas med fasta bränslen (bl a kol och inhemska bränslen) och effektivare teknik. Olja för transport kan ersättas med syntetiska bränslen från bl a kol. Det kan därför från naturresursynpunkt försvaras att under en lång övergångstid låta den kemiska industrin utnyttja olja som bas. Odling av energiråvaror synes i dag per hektar ge större oljeersättning än odling av fytokemiska råvaror. Som energiråvara är jordbruksprodukterna intressanta, främst vid direkt förbränning av det biologiska materialet. Den areella utbredningen medför dock höga insamlingskostnader. Det är även mycket intressant att producera etanol från socken, stärkelse- eller cellulosahaltiga växter. Etanol är dels ett användbart drivmedel men kan också utgöra en bas för framställning av ett stort antal kemikalier. Produktionskostnaderna för en etanolproduktion baserad på odlade växter är högre än petroleum- eller kolbaserad produktion. Lönsamheten kommer sannolikt att vara helt beroende av nivån på k0l-, olje- eller naturgaspriset och utformningen av punktskatter, ekonomiska subventioner och andra styrmedel. Andra energibärare med mycket likartade introduktionsvårigheter, som kan framställas via odlade växter, är vegetabiliska oljor, metangas samt metanol och andra syntesgasbaserade produkter.

4.4.2 Strategi

Produktionen av växtmaterial som råvara till en fytokemisk industri ställer andra krav på växtförädlingsstrategin, på val av växtarter och sorter, odlingsteknik och odlingsintensitet än produktion av livsmedels- eller skogsråvaror. Inom dessa områden krävs specialinriktad forskning och utveckling. En satsning för att öka kunskaperna inom detta område bör uppfylla följande kriterier: D en bred ämnesinriktning E! öppenhet ifråga om produkter, energibärare och råvara samt substitutionsmöjligheter på olika nivåer i processer E! fullständighet och integrering ifråga om produktionssystemet från odling och skörd till marknad och slutlig användning så att tex genetiskt betingad förändring av råvaran kan vägas kostnads- och effektivitetsmässigt mot kemisk substitution i kemisk eller biokemisk processindustri

Bilaga 3 577

D inriktning på en markanvändning baserad på uthållighet, kvalitetsbevarande och (med avseende på näringsämnen) slutenhet

Detta område kräver ett långsiktigt tvärvetenskapligt angreppssätt. Vidare finns i dag behovet av flexibilitet vid val av växter, odlingsteknik och konverteringsteknik. Kunskapen om lämpligaste växter, konverteringsteknik, produkter och system kommer att komma fram kontinuerligt, varför bindningar bör undvikas. Några av de områden som är av stor vikt är tex D ökad slutning av odlingssystemet (fosfatfixerande mykorrhiza, kunskap om fosfatets tillgänglighet i jord, marktypbetingat grödoval, biologisk kvävefixering m m) D lämpliga växter (selektion, förädling etc) El konverteringsteknik (bioteknik, traditionell teknik) D analys av substitutionsmöjligheter och marknad (konkurrensfördelar med fytokemiska specialkemikalier)

För utveckling och nyttjande av fytokemisk industri samt tillgodogörande av dess fördelar kräves: D tryggad långsiktig finansiering till grundläggande forskning inom de aktuella områdena D medveten uppbyggnad av kompetensen inom skilda kunskapsområden D stimulering av samarbete mellan flera etablerade ämnesområden. Fytokemin griper in i många olika sektorer inom näringslivet, bl a jord-, skogsoch vattenbruket, varför en samtidig breddning av kunskapsinnehållet eftersträvas. Detta samarbete gäller såväl forskning som kommande industrietableringar. D stöd till integrerade problemorienterade projektsatsningar El stöd till etablering av demonstrationsanläggningar D medveten uppbyggnad av nya marknader för fytokemiska produkter med hjälp av substitutionsanalys och lämpliga styrmedel.

5 4:

Exempel Nynäskombinatet

5.1 Bakgrund

Nynäskombinatet är en föreslagen kolbaserad energiomvandlingsanläggning förlagd till Nynäshamn. Kombinatet är tänkt att leverera metanol till den svenska marknaden för drivmedel samt svavelrenad bränslegas och hetvatten med Stockholmsregionen som marknad. Anläggningen kan vara i produktion före 1990. En orsak till intresset för detta kombinat är möjligheter till stor oljebesparing utan att kol behöver förbrännas i större omfattning i konventionella anläggningar. Man ser därför detta som ett attraktivt kolbaserat alternativ till energiförsörjningen i Stockholm. Bränslegas och hetvattenleveranser till Stockholms fjärrvärmenät beräknas till 4,5 TWh eller ca 40 % av totala energibehovet 1990. De 700 000 ton

metanol som prouceras ersätter (vid inblandning i bensin) ca 10 % av det

578 3

Bilaga

svenska drivmedelsbehovet. I stället för metanol finns även möjlighet att producera bensin, vilket dock ger försämrade ekonomiska förutsättningar. Gasen utgör även en utmärkt råvara för ammoniakproduktion. Energiråvaran är kol, motsvarande en oljeersättning på 0,8 - 0,9 miljoner ton olja. Förädlingsvärdet, dvs importbortfallet, beräknas till 0,5 - 0,6 miljarder kr/år. Investeringskostnaden beräknas till ca 2,5 miljarder för kombinatet (allt i 1980 års prisnivå). Den totala investeringskostnaden, inkluderat distributionsledningar för gas och hetvatten, är beräknad till ca 4 miljarder kronor. Energikombinatet konkurrerar med flera andra alternativ om att vara basvärmekälla i Stockholms fjärrvärmenät. Projektets genomförande kräver dels en betalningskraftig metanolmarknad (i första hand som drivmedel), dels att spillvärmen kan avsättas året runt. Kombinatet förutsätter därför övergripande beslut om både Stockholms värmeförsörjning och en framtida metanolmarknad, tex metanolinblandning i bensin.

5.2 Teknik

Den föreslagna anläggningen består av fyra större processblock: syrgasframställning, kolförgasning, gasrening och metanolsyntes. Förgasningen sker i Övertryck. Kolets aska smälter vid förgasningen och kylsi ett vattenbad där det stelnar till ett förglasat granulat. Den föreslagna förgasartypen ger mycket små mängder (oönskade) kolväteföreningar. I gasreningen avskiljs bl a stoft och svavel. Svavelhalten i bränslegasen kan tekniskt nedbringas till under 1 ppm, vilket kan betraktas som helt svavelfri gas. Emellertid är det inte aktuellt att rena all bränslegasen till detta låga värde utan en andel leds förbi avsvavlingen för att blandas med renad bränslegas. Marginalkostnaden för avskiljningen av de sista mängderna svavel bör beräknas och ge vägledning till vilken nivå avsvavlingen bör drivas. Vid förbränning av bränslegasen bildas avsevärt mindre mängd kväveoxider än vid direkt förbränning av motsvarande mängd kol eller olja. Metanolanläggningen är en konventionell s k lågtrycksprocess, dominerande i dag vid nykonstruktion. Processen är helt konventionell och behandlas inte närmare. Bränslegasen är s k mellanvärdesgas (effektivt värmevärde ca 11 MJ/Nm3) och levereras i rörledning vid ett tryck av ca 25 bar. Förutom att gasen i princip kan eldas i befintliga oljeeldade hetvatten- och kraftvärmeverk, kan den även med känd teknik konverteras till stadsgas för distribution i befintliga system. Den gas som inte används som bränsle syntetiseras till metanol eller ammoniak. Förutom att bränslegasen är lågsvavlig är den ett lämpligt bränsle även med avseende på låga stoft- och kväveoxidemissioner. Ur föroreningssynpunkt är den därför ett fördelaktigt substitut för olja i befintliga oljeeldade kraftvärmeverk och hetvattencentraler. Möjlighet finns även att öka andelen el genom nytillkommande s k kombiblock (kombinerad gas- och ångturbincykel). Med hjälp av spillvärme från energikombinatet produceras dessutom

Bilaga 3 579

hetvatten för Storstockholms fjärrvärmenät. Kombinatet medger en temperaturstegring på hetvattnet från 70 grader till 150 grader. Möjligheter finns också att koppla in värmepumpar på fjärrvärmenätets returvatten till kombinatet. Den beräknade genomsnittliga energiverkningsgraden över ett år är ca 80 % utan värmepumpar och ca 90 % med. En ren metanolproduktion baserad på kol utan spillvärmeutnyttjande visar i dag verkningsgrader om 50 - 55 %. Med spillvärmeutnyttjande enligt det föreslagna kombinatet erhålls ungefär samma verkningsgrad vid enbart metanolproduktion som vid kombinerad metanol- och bränslegasproduktion. Kombinatet har emellertid fördelen att kunna anpassa produktionen till säsongsvariationerna i drivmedels- och värmeefterfrågan. Kombinatet kan under uppvärmningssäsongen täcka 20 - 25 % av effektbehovet och ca 40 % av energibehovet (värmepumpalternativet) i det inkopplade fjärrvärmenätet 1990. Efterfrågan på drivmedel och gasbränsle balanserar varandra över årstiderna. Den kombinerade produktionen av bränslegas och metanol medger därigenom en lång årlig utnyttjandetid av förgasningsdelen, en nödvändig förutsättning för kombinatets lönsamhet. Metanolen har som drivmedel både för- och nackdelar. Utan att närmare belysa dessa kan sammanfattningsvis konstateras att den erforderliga marknaden som drivmedel inte är uppbyggd eller planerad. Det finns dock en politisk målsättning att år 1990 använda alkoholer som drivmedel motsvarande 1 - 3 TWh/år. Detta motsvaras av 180 000 - 540 000 ton/år metanol. Testprogram genomförs såväl i Sverige som utomlands för att ge underlag till hur en eventuell metanolintroduktion kan genomföras.

5.3 Energikombinatet från naturresurs- och miljösynpunkt

Om energikombinatet genomföres med kalkylerade förutsättningar får det åtskilliga positiva effekter både från effektivitets- och miljösynpunkt: E! Hushållning med de ändliga resurserna kol och olja. Utnyttjandet av kol sker effektivt och oljeförbrukningen för värme och drivmedelsändamål minskar. EI Produktion av högvärdiga, i det närmaste svavelfria bränslen.

Genom de kombinationseffekter som tillvaratas vid denna metanolproduktion utnyttjas kolets energiinnehåll effektivt. Dessutom ersätter metanolen petroleumbaserad bensin som bränsle. Med spillvärmeutnyttjande, bränslegasens användning i mottrycksverk och metanolproduktion blir totalverkningsgraden ca 80 - 90 % räknat på kolets energiinnehåll. Energiverkningsgraden är beroende på i vilken utsträckning värmepumpar installeras för sänkning av temperaturen på hetvattnet som returneras till kombinatet. Med en motsvarande produktion av metanol, hetvatten och el med separata konventionella enheter (metanol 55 % verkningsgrad vid framställning från kol, hetvatten med 90 % och el med 37 % energiverkningsgrad) erhålls en årsmedelverkningsgrad på ca 60 %. Med kombinatets kombinationseffekter är råvaruförbrukningen ca 25 % lägre. Detta under att den

580 Bilaga 3

alternativa energiförsörjningen och metanolproduktionen baseras på kol och att elenergin produceras i kolkondenskraftverk. Kombinatet har däremot inte högre energiverkningsgrad än alternativet enbart metanolproduktion med spillvärmeutnyttjande kompletterat med koleldade kraftvärmeverk i stället för bränslegasproduktion för Stockholms energiförsörjning. En ren metanolproduktion i Nynäshamn, dvs med spillvärmeutnyttjande men utan bränslegasproduktion, ger samma energieffektivitet som det föreslagna kombinatet. Företagsekonomiskt kan detta vara mycket intressant eftersom en metanolproduktion ger bättre avkastning på investerat kapital än kombinerad produktion av metanol och bränslegas. Förutom metanol kan den producerade gasen användas för framställning av ammoniak, en råvara till den kemiska industrin. I dag importeras ammoniak till övervägande del. Ammoniaktillverkning är ett alternativ som bör studeras innan ett definitivt beslut om Nynäskombinatet tas. Hur Stockholms energiförsörjning skall ske blir ett övervägande av vilka bränslen som skall täcka huvuddelen av det energibehov som inte täcks av spillvärmen från kombinatet. I första hand är bränslegas, kol eller olja aktuellt. Om koleldade enheter byggs är det ekonomiskt motiverat att dessa får lång utnyttjningstid. Å andra sidan kan det betraktas som kapitalförstöring att inte utnyttja de befintliga värmeproduktionsanläggningar som kan utnyttja bränslegas och olja. Avvägningen mellan metanol- och ammoniakframställning och andel bränslegas, kol och olja i Stockholms energiförsörjning är ännu ej genomförd. Awägningen bör göras med avseende på kapitalanvändning, miljöeffekter, energikostnader, försörjningstrygghet och driftsäkerhet. Hur den lämpligaste utformningen bör se ut är fortfarande oklart. Vilket bränsle som kombinatet ersätter beror till stor del på utformningen av hela Storstockholms energiförsörjningssystem. Om kombinatet utformas att producera bränslegas när spillvärmetillgången från kombinatet inte täcker energibehovet i de anslutna fjärrvärmenäten (mellanlast), ersätter gasen sannolikt koleldning i hetvattencentraler eller kraftvärmeverk. Den metanol som inte produceras måste ersättas med bensin. Följden blir att bensinförbrukningen ökar och kolanvändningen minskar. Om bränslegas produceras för topplastdrift, dvs endast vid mycket höga effektbehov (vilket endast är fallet en kort tid på året), ersätter gasen sannolikt oljeeldning. Följden blir att bensinförbrukningen Ökar och förbrukningen av eldningsolja minskar. I båda alternativen innebär eldning av bränslegas att förbrukningen av bensin ökar och förbrukningen av en energiråvara av lägre kvalitet minskar.

5.3.1 Medel

Ett sätt att stimulera energieffektiva processer är att placera de avgifter som läggs på energianvändning på råvaran och råvaruförbrukningen i stället för att lägga dem på den energi som levereras till avnämaren. Detta skulle innebära att Nynäskombinatet såväl som andra energiproducenter beskattades efter förbrukning av kol och andra energiråvaror medan de förädlade produkterna lämnas obeskattade. Härmed stimuleras ett effektivt utnyttjande av energiråvaran. Om man beskattar de förädlade energibärama skulle

Bilaga 3 581

det vara betydligt svårare att introducera denna typ av effektivt utnyttjande av råvaran. av tex elkraft Beskattningen har tidigare inte tagit hänsyn till produktionssättet. El från kondenskraftverk med ett utnyttjande av 37 - 40 % av energiinnehållet i kol eller olja till elkraft beskattas lika hårt som el producerad i kraftvärmeverk, där den ökade bränsleförbrukningen omvandlas till elkraft med ca 85 % verkningsgrad. På senare tid har beskattningen ändrats så att el från förnybar inhemsk vattenkraft beskattas hårdare än el från andra källor. Om all elproduktion beskattas lika hårt per enhet förbrukad energiråvara skulle effekten bli en styrning mot ett mer effektivt energisystem där ökad utbyggnad av kraftvärmen t ex kan användas till att underlätta en eventuell aweckling av kärnkraften eller ersätta olja genom ytterligare övergång till elvärme i områden ej aktuella för fjärrvärme. Om produkter från kombinat av typ Nynäs under introduktionsskedet är befriade från elskatt och drivmedelsskatt ger detta utrymme för högre tillverkningsoch kapitalkostnader. I ett framtida skede när denna effektiva energianvändning blivit genomförd kan det vara lämpligt att ånyo använda beskattning som styrmedel för att begränsa den totala energianvändningen. Analogt bör petroleumprodukter beskattas efter förbrukning av råolja. Dagens system innebär att beskattningen är högre på de mer förädlade produkterna som framställs ur råolja. Detta system stimulerar ej till fortgående förädling. Beskattningen borde i princip tas ut per enhet råolja medan produkterna lämnas obeskattade. Detta skulle stimulera till en mer långtgående förädling till högvärdiga produkter. Det raffinaderi som driver förädlingen långt skulle härigenom få större utrymme att täcka de högre kostnaderna jämfört med dagens system, där beskattningen av produktionssortimentet räknat Från per enhet råolja ökar med ökande förädlingsgrad. resurssynpunkt bör en produkt värderas efter de råvaror den förbrukar och inte dess egenskap i sig. i kombinatet Avsvavlingen kan drivas mycket långt. Om långt driven avsvavling premieras för det svavel som avskiljs t ex utöver en fastställd nivå ger det ett incitament att maximera svavelavskiljningen. För kombinatet vore en svavelreduktion värd ca 2 - 5 % av anläggningens totala förädlingsvärde under förutsättning att en premie (eller avgiftsbefrielse) vore 5 kr/kg svavel understigande ett utsläpp motsvarande nuvarande om svavellag maximalt 0,24 gS/MJ bränsle. Dessutom erhålls en avsvavlingsprodukt som är säljbar. Vid avsvavling av eldningsolja (som är den hittills mest kostnadseffektiva svavelemissionsbegränsningen) är kostnaden uppskattad till omkring 5 kr/kg svavel. Om premien för avsvavling är i samma nivå eller högre, stimuleras lokala kostnadseffektiva svavelemissionsbegränsningar. Man bör ej renodlat särskilja metanolen till drivmedelsändamål. En möjlig avsättning (ungefär till uppskattad tillverkningskostnad) kan vara tex till pannor som i dag utnyttjar eldningsolja. En annan möjlighet kan vara att metanolen utnyttja i pannor som kyler rökgaserna till mycket låg temperatur för att utnyttja kondensenergi i rökgasens innehåll av vattenånga. Utfällningen av svavelsyra som bildas vid förbränning av tunga och lätta eldningsoljor gör dessa bränslen svåra att utnyttja i sådana pannor. Verkningsgraden kan på detta sätt ökas betydligt.

582 Bilaga 3

5.3.2 Hinder och stimulansåtgârder

Som framgått av texten är Nynäskombinatets förverkligande avhängigt av flera faktorer. Några av dessa är: D att avsättningen av metanolen som drivmedel kräver beslut på hög nivå och är beroende av den internationella utvecklingen D att Storstockholm för sin basenergiförsörjning bedömer kombinatet som fördelaktigt D att förhållandet mellan producerad mängd metanol, bränslegas och ammoniak klarläggs

Om en total utvärdering av projektets idé ger vid handen att detta alternativ är genomförbart och mest fördelaktigt kan kombinatets etablering stimuleras tex genom att D el, bränsle och drivmedelsprodukter avgiftsbelåggs efter den råvaruförbrukning de föranleder D metanol som drivmedel under inledningsskedet inte belastas med någon punktskatt D långt driven svavelavskiljning görs ekonomiskt fördelaktig

Detta gynnar bl a D effektiva energiomvandlingsprocesser hög förädling energikombinat

EJUUD

spillvärmeutnyttjande kraftvärmeproduktion framför kondenskraft

Åtgärderna kan förutses ge konsekvenser och praktiska svårigheter av olika

karaktär. Problemen kan vara fördelningspolitiska, statsfinansiella eller av gränsdragnings- och rättvisekaraktär. Konsekvenserna av detta måste noggrant analyseras. Generellt är förslagen emellertid väl överensstämmande med krav på uthållighet och effektivitet vid energianvändning.

-

4 Bästa

Bilaga teknik-principen

finns den?

Staffan Westerlund

Ambitionsnivån för

miljöskyddsåtgärder

1. Lagstiftarens avsikt med tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen kan beskrivas i termer av ambitionsnivåer. Ambitionerna gäller hur omfattande försiktighetsmått som skall avkrävas den som utövar eller kommer att utöva en miljöfarlig verksamhet. Omfattningen kan översättas i kostnader för verksamheten och/eller i t ex uppnått skyddsresultat. 2. Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler har för det första ett skyddsnät i 6 § som anger att (vanligen) olägenhet av väsentlig betydelse inte får orsakas genom miljöfarlig verksamhet. Det finns vidare en regel som säger att om det skulle gå att finna fler än en plats, som från objektiva synpunkter vore lämplig för verksamhetstypen som sådan, så skall den väljas som är bäst från miljösynpunkt förutsatt att merkostnaden för verksamhetstypen ifråga inte blev oskälig (4 §). Slutligen finns i 5 § regler som säger att det regelmässigt skall vidtas begränsningar och försiktighetsmått i övrigt vid all miljöfarlig verksamhet - alltså också sådan som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig. Jag skall fortsättningsvis hålla mig till 5 § och dess krav på försiktighetsmått. 3. Av 5 § tillsammans med dess förarbeten framgår att kraven på skäliga försiktighetsmått inte kan bestämmas förrän man gjort en bedömning som avser tre olika förhållanden. Lagstiftarens ambitionsnivå för försiktighetsmåtten är alltså en nivå på åtgärderna som fastställs genom en inte helt enkel intellektuell bedömningsprocess (tillåtlighetsbedömning). För denna process behövs ett beslutsunderlag. Den som skall ta fram beslutsunderlaget, elleri vart fall bekosta framtagningen och/eller stå risken för att beslutsunderlaget är otillräckligt, är den som utövar eller tänker utöva verksamheten, här kallad företagaren. Det råder alltså en omkastad bevisskyldighet och inte på det sättet att det är företagaren, tillstånds- eller tillsynsmyndigheter, som skall visa hur det förhåller sig med miljörisker och möjligheterna att förebygga eller minska sådana. Det framgår klart av förarbetena att redan risken för en olägenhet är tillräcklig för att en verksamhet skall klassas som miljöfarlig och för att försiktighetsmått skall krävas. 4. Av detta följer bl a att den intellektuella process (tillåtlighetsbedömningen vad gäller 5 §) som skall göras, skall göras på underlag av vad (i sista

584 4

Bilaga

hand) sökanden lyckats föra in i beslutsunderlaget alternativt på underlag av vad som annars finns i ärendet. Det skall alltså inte vara så att en tillstånds- eller tillsynsmyndighet måste lägga ner arbete på att utreda hur det egentligen bäst går att minska en riskerad miljöpåverkan. . Den intellektuella processen (tillåtlighetsbedömningen vad gäller 5 §) består av följande tre led: a) Först skall fastställas vad som är bästa teknik vid liknande verksamhet eller motsvarande. Med bästa teknik menas den bästa tekniska lösning på miljöproblemen som används någonstans i världen i kommersiell skala. Det resultat, den skyddsprestanda, som en sådan teknik skulle medföra om den användes på den aktuella prövade verksamheten i ärendet skall sedan vara utgångspunkten för den fortsatta tillåtlighetsbedömningen. Lagen med sina förarbeten är helt klar på denna punkt. Utgångspunkt är inget annat än just utgångspunkt. Det är nu dags för led två i tillåtlighetsbedömningen. b) Man skall fastställa vad ett normalt liknande företag i landet skulle klara av i form av kostnader för miljöskydd. Om det gäller en befintlig verksamhet ser man dock i stället till jämförliga, normala befintliga verksamheter och - när omgivningsförhållandena så kräver (se c nedan)till vad det aktuella företaget klarar i form av skyddsåtgärder. c) När man därefter bestämt vad som egentligen vore möjligt från tekniska synpunkter (bästa teknik i viss mening), och vad som vore ekonomiskt möjligt, är det dags för led tre, nämligen det där man bedömer (inte undersöker, för undersökningarna skall redan vara gjorda på sökandens bekostnad eller liknande) på grundval av redan befintligt underlag huruvida det är motiverat från miljösynpunkt (dvs med hänsyn till omgivningens beskaffenhet och recipientens art etc) med så omfattande åtgärder. Vid osäkerhet om nyttan av åtgärderna slår bevisskyldigheten in: kan sökanden inte göra mycket sannolikt att det inte behövs så omfattande skyddsåtgärder, som motsvarar vad som vore möjligt från tekniska och ekonomiska synpunkter enligt de två första leden, då skall försiktighetsmåtten vara dessa högre. Om det däremot är mycket sannolikt att det inte är motiverat från miljösynpunkt med så höga krav, då kan de sänkas till den nivå som motsvarar bedömarens uppfattning om vad som mycket sannolikt är tillräckligt från miljösynpunkt. . Detta är miljöskyddslagens ambitionsnivå. Det innebär inte krav på bästa teknik. I stället innebär den att skyddsåtgärderna skall vara motiverade från miljösynpunkt, men inte mer omfattande än vad som vore tekniskt och ekonomiskt möjligt för ett företag (motsvarande) som är representativt för branschen (motsvarande). Men bevisskyldigheten rörande vad som är motiverat från miljösynpunkt ligger på företagaren. Tillståndseller tillsynsmyndigheten skall i stället utgå från att bästa teknik skall användas, om sådan är ekonomiskt möjlig. Det finns alltså en bevisregel som kompletterar den materiella regeln om miljömässigt motiverade (tekniskt-ekonomiskt rimliga) försiktighetsmått. . Det finns därför inte någon bästa teknikprincip i miljöskyddslagens tillåtlighetsregler. Det finns däremot bevisregler inbyggda som säger att ”bästa teknik skall användas när det inte är påvisat att sådan inte är

sou 1983:56 Bilaga 4 585

motiverad från miljösynpunkt alternativt inte möjlig för ett branschtypiskt företag. I det praktiska miljöskyddsarbetet - när sådant bedrivs kunnigt och seriöst- har denna bevisregel som är inbyggd i tillåtlighetsregeln i 5 § ett mycket stort värde. Den gör att tillsynsmyndigheten kan lägga ner mycket måttligt med tid på ärenden genom att den kan kräva bästa teknik, så länge inte sökanden påvisar att sådan inte är motiverad från miljösynpunkt (och såvida det inte annars framstår som sannolikt att branschen eller motsvarande inte klarar så avancerade försiktighetsmått). 8. Att ändra på ovanstående kräver lagändring. En sådan lagändring innebär en sänkning av ambitionsnivån i miljöskyddslagen, eftersom ambitionsnivån bl a påverkas - om än indirekt - av de bevisregler som gäller vid sidan av de materiella reglerna (de sistnämnda är alltså tillåtlighetsreglerna). En sådan lagändring innebär vidare merarbete för tillsynsmyndigheter m fl eftersom dessa därmed får mer att göra med att påvisa vilken skyddsnivå som är motiverad från miljösynpunkt. 9. De problem som finns i dag i praktiken, och som sannolikt är orsaken till funderingar runt ”bästa teknikprinciper” och liknande, rättas billigast och bäst till genom internutbildning på länsstyrelserna (och kanske delvis på naturvårdsverket) rörande miljöskyddslagens tillätlighetsregler, rörande dess bevisregler och -framför allt- rörande vad tillsynsansvaret innebär från rättsliga synpunkter. Tillsyn är en skyldighet och inte en rättighet. Tillsyn avser att se till att gällande bestämmelser efterlevs. Till gällande bestämmelser hör bl a tillåtlighetsreglerna. Deras ambitionsnivå har jag just kortfattat redovisat.

Statens 1983

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

. Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. U. Nytt militän ansverssystem. Ju. . Skatteregler om traktamenten m. m. Fi. Om hälften vore kvinnor. A.

wwwøwøww-

Koncession för försäkringsrörelse. Fi. Radon i bostäder. Jo. . Ersättning för miljöskador. Ju. . Stämpelskatt. Fi. . Lagstiftningen på kärnenergiområdet. I. 10. Användning av växtnâring. Jo. 11. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Jo. 12. Former för upphandling av försvarsmateriel. Fö. 13. Att möta ubåtshotet. Fö. 14. Barn kostar. S. 15. Kommunalforskning i Sverige. C. 16. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. l. 17. Näringspolitiska effekter av internationella investeringar. I. 18. Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. A. 19. Den stora omställningen. l. . Bättre miljöskydd ll. Jo. 21. Vilt och jakt. Jo. . Utbildning för arbetslivet. A. . Lag om skatteansvar. Fi. . Ny konkurslag. Ju. . Internationella faderskapsfrågor. Ju. . Bestrâlning av livsmedel. Jo. . Bilar och renare luft. Jo. . Bilar och renare luft. Bilaga. Jo. . lnvandringspolitiken. A. . Utbyggd havandeskapspenning m. m. S. 31. Familjeplanaring och abort. S. . Företagshälsovård för alla. A. . Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. S. . Information som styrmedel. l. . Patentprocessen och senktionssystemet inom patenträtten. Ju. 36. Effektivare företegsrevision. Ju. 37. Fastighetsbildning 1. Aweckling av samfällda vägar och diken. Ju. 38. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. Ju. 39. Politisk styrning-administrativ självständighet. C. 40. Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. Fi. 41. Kontroll av rådgivare. Ju. 42. Barn genom insemination. Ju. 43. Områden för turism och rekreation. Jo. . Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. Fi. 45. Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. Jo. 46. Bulvanlag. Ju. 47. Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. Fi. . Egenföretagares sjukpenning m. m. S. 49. Vattenkraft. I. 50. Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gäldenärsbrott. Ju. 51. Ensamföräldrarna och deras barn. S. 52. Företagshemligheter. Ju. 53. Kulturarbetare och uppfinnare, skatter och avgifter. Fi. 54. Skall matmomsen slopas? Fi. 55. Församlingen i framtiden. C. 56. Naturresursers nyttjande och hävd. Jo.

Statens offentliga utredningar 1983

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Nytt militärt ansvarssystem. [2] Om hälften vore kvinnor. [4] Ersättning för miljöskador. [7] Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [18] Ny konkurslag. [24] Utbildning för arbetslivet. [22] Internationella faderskapsfrågor. [25] lnvanderingspolitiken. [29] Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. Företagshälsovård för alla. [32] [35] Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1.Effektivare företagsrevision. [36] 2. Kontroll av rådgivare. [41] 3. Bulvanlag. [46] lndustridepartementet Fastighetsbildningsutredningen. 1. Fastighetsbildning 1. Av- Lagstiftningen på kärnenergiområdet. [9] veckling av samfällda vägar och diken. [37] Direktinvesteringskommittén. 1. Sysselsättningsstrukturen i 2. Fastighetsbildning 2. Ersâttningsfrågor. [38] internationella företag. [16]Z. Näringspolitiska effekter av inter- Barn genom insemination. [42] nationella investeringar. [17] Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gälde- Den stora omställningen. [19] närsbrott. [50] Information som styrmedel. [34] Företagshemligheter. [52] Vattenkraft. [49]

Försvarsdepartementet Civildepartementet Former för upphandling av försvarsmateriel. [12] Kommunelforskning i Sverige. [15] Att möta ubâtshotet. [13] Politisk styrning-administrativ självständighet. [39] Församlingen i framtiden. [55]

Socialdepartementet Barn kostar. [14] Utbyggd havandeskapspenning m. m. [30] Familjeplanering och abort. [31] Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. [33] Egenföretagares sjukpenning m.m. [48] Ensamföräldrarna och deras barn. [51]

Finansdepartementet Skatteregler om traktamenten m. m. [3] Koncession för iörsäkringsrörelse. [5] Stämpelskatt. [8] Lag om skatteansvar. [23] Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. [40] Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. [44] Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. [47] Kulturarbetare och uppfinnare, skatter och avgifter. [53] Skall matmomsen slopas? [54]

Utbildningsdepartementet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. [1]

Jordbruksdepartementet Radon i bostäder. [6] Utredningen om användningen av kemiska medel i jord och skogsbruket m. m. 1.Användning av växtnäring. [10]2. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs, [11] Bättre miljöskydd ll. [20] Vilt och jakt. [21] Bestrålning av livsmedel. [26] Bilavgaskommittén. 1. Bilar och renare luft. [27] 2. Bilar och renare luft. Bilaga. [28] Områden för turism och rekreation, [43] Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. [45] Naturresursers nyttjande och hävd. [56]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

Lb I ISBN 91-38-07509--1 ISSN 0375-250x AllmännaFörlagct