Luftförorening, buller och andra immissioner : lagförslag m.m

National Library of Sweden

lenna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Arkivexemplar STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966:65 Justitiedepartementet

*fltf

LUFTFÖRORENING, BULLER OCH ANDRA

IMMISSIONER LAGFÖRSLAG M.M. AV IMMISSIONSSAKKUNNIGA

Stockholm 1966

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966 Kronologisk förteckning

1. S v e n s k e k o n o m i 1966—1970. Esselte. 294 s. F l . 2. E x p o r t och i m p o r t 1966—1970. Bilaga 1. Esselte. 92 s. Fl. 3. Y r k e s u t b i l d n i n g e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 586 s. E. 4. N y m y n t s e r i e . B e c k m a n . 87 s. Fl. 5. I n t e r n a t i o n e l l t f r e d s f o r s k n i n g s i n s t i t u t i S v e r i g e . N o r s t e d t & S ö n e r . 61 s. U. 6. F ö r e n k l a d s t a t s b i d r a g s g i v n i n g till h ä l s o - och s j u k v å r d e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 157 s. S. 7. U t s ö k n i n g s r ä t t IV. Esselte. 147 s. J u . 8. T i l l g å n g e n p å a r b e t s k r a f t 1960—1980. Bilaga 2. Esselte. 67 s. F l . 9. O m s o r g e r o m p s y k i s k t u t v e c k l i n g s h ä m m a d e . Esselte. 187 s. S. 10. H a n d e l n s a r b e t s k r a f t s - o c h i n v e s t e r i n g s b e h o v f r a m till 1970. Esselte. 82 s. Fl. 11. T y g f ö r v a l t n i n g e n s c e n t r a l a o r g a n i s a t i o n . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 164 s. F ö . 12. R e n b e t e s m a r k e r n a . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 273 s. + 1 k a r t b i l a g a . J o . 13. U t v e c k l i n g s t e n d e n s e r i n o m u n d e r v i s n i n g , h ä l s o o c h s j u k v å r d s a m t s o c i a l v å r d 1966—1970. Bilaga 6. Esselte. 51 s. F i . 14. N y h y r e s l a g s t i f t n i n g . N o r s t e d t & Söner. 473 s. J u . 15. U n d e r s ö k n i n g a n g å e n d e h y r e s s p l i t t r i n g e n . A B Kopia. 205 s. J u . 16. N y f c l k b o k f ö r i n g s f ö r o r d n i n g m . m . Esselte. 241 s. Fi. 17. A r b e t s p r o m e m o r i o r i f ö r f a t t n i n g s f r å g a n . Esselte. 94 s. J u . 18. S t r a t e g i i v ä s t o c h öst. Esselte. 173 s. F ö . 19. Statliga b e t ä n k a n d e n 1961—1965. K i h l s t r ö m . 170 s. Fi. 20. D e c e n t r a l i s e r i n g a v n a t u r a l i s a t i o n s ä r e n d e n m . m. N o r s t e d t & S ö n e r . 50 s. J u . 21. O l j e b r a n s c h e n . Esselte. 71 s. F i . 22. Lagstiftning m o t r a d i o s t ö r n i n g a r . Esselte. 91 s. H. 23. M a r k f r å g a n I. N o r s t e d t & S ö n e r . 330 s. J u . 24. M a r k f r å g a n I I . Bilagor. N o r s t e d t & S ö n e r . 231 s. J u . 25. S ä l l s k a p s r e s o r . Hseggström. 229 s. H. 26. B o s t a d s a r r e n d e m. m. Esselte. 247 s. J o . 27. S k e p p s h o l m e n s f r a m t i d a a n v ä n d n i n g . K i h l s t r ö m . 114 s. + 1 u t v i k s b l a d . F ö . 28. L ä k e m e d e l s f ö r m å n e n . B e c k m a n . 228 s. S. 29. A t o m a n s v a r i g h e t III. N o r s t e d t & Söner. 391 s. J u . 30. D e n f r a m t i d a j o r d b r u k s p o l i t i k e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 361 s. J o . 31. D e n f r a m t i d a j o r d b r u k s p o l i t i k e n . B. Esselte. 411 s. J o 32. K o m m u n e r n a o c h u n g d o m e n . Esselte. 214 s. S. 33. F r i l u f t s l i v e t i S v e r i g e . Del I I I . A n l ä g g n i n g a r för d e t rörliga friluftslivet m . m . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 248 s. K.

34. L u f t f a r t s v e r k e t s e k o n o m i o c h o r g a n i s a t i o n . Esselte. 134 3. K. 35. M i l i t ä r s j u k v å r d e n . Esselte. 196 s. F ö . 36. V ä g f r a k t a v t a l e t I. N o r s t e d t & Söner. 197 s. J u . 37. De s t a t l i g a u n d e r v i s n i n g s s j u k h u s e n s organisa tion. Esselte. 132 s. S. 38. U t s ö k n i n g s r ä t t V. Esselte. 81 s. J u . 39. L a g s t i f t n i n g o m e l e k t r i s k a a n l ä g g n i n g a r . Esselte. 153 s. H . 40. A r b e t s p s y k o l o g i s k v e r k s a m h e t . Hseggström. 116 s. E. 41. F o r d o n s k o m b i n a t i o n e r . Esselte. 259 s. K. Utkommer senare. 42. K o n s u m t i o n s k r e d i t e r i Sverige. Esselte. 274 s. F 43. V å r d u t o m s k o l a av u n g d o m s v å r d s s k o l e e l e v e : K i h l s t r ö m . 85 s S. 44. B o s t a d s p o l i t i s k t k r e d i t s t ö d . Esselte. 474 s. I. 45. A k t i v å l d r i n g s v å r d o c h h a n d i k a p p v å r d . Esselti 42 s. S. 46. J a k t s t a d g a n m . m . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A I 248 s. J o . 47. U n g d o m e n s f ö r e n i n g s - och fritidsliv. Esselte. 302 s. E. 48. P r i s s a m v e r k a n o c h k o n k u r r e n s . Esselte. 278 s. I 49. L a n t b r u k s n ä m n d e r n a s n y a o r g a n i s a t i o n m . n S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 405 s. + 1 utviks blad. J o . 50. S m i t l s k y d d s l a g s t i f t n i n g . K i h l s t r ö m . 210 s. S. 51. F r a m t i d s p e r s p e k t i v för s v e n s k i n d u s t r i 19651980. Bilaga 4. Esselte. 184 s. Fi. 52. S k o g h g f o r s k n i n g . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A I 132 s. J o . 53. V ä r d e s ä k r i n g a v t r a f i k l i v r ä n t o r . Esselte. 138 s. Fi. 54. Y r k e s s k a d e f ö r s ä k r i n g . Esselte. 343 s. S. 55. S k o l g å n g b o r t a o c h h e m m a . K i h l s t r ö m . 390 s. I 56. S v e n s k s ä k e r h e t s p o l i t i k . Esselte. 158 s. F ö . 57. C e n t r a l t s t a t l i g t p e r s o n a l u t b i l d n i n g s o r g a n . Kihl s t r ö m 112 s C 58. M i l i t ä r t a n d v å r d e n . Esselte. 115 s. F ö . 59. R e m i s s y t t r a n d e n ö v e r 1965 å r s l å n g t i d s u t r e d n i n g s h u v u d r a p p o r t . Esselte. 253 s. Fi. 60. O f f e n t l i g h e t o c h s e k r e t e s s . B e r l i n g s k a B o k t r y c keriet, Lund. Ju. U t k o m m e r senare. 61. O f f e n t l i g h e t o c h s e k r e t e s s . Bilagor. Berlingsk? B o k t r y c k e r i e t , L u n d . 287 s. J u . U t k o m m e r senare. 62. R i k e t s v a p e n o c h flagga. N o r s t e d t & S ö n e r IV + 106 s. J u . 63. F a s t i g h e t s r e g i s t r e r i n g . Esselte. 317 s. + 6 s. ill Ju. 64. S t a t e n s o c h k y r k a n s m a r k ö v e r l å t e l s e r . Esselte. 93 s. I. 65. L u f t f ö r o r e n i n g , b u l l e r o c h a n d r a i m m i s s i o n e r Esselte. 479 s. J u .

A n m . O m s ä r s k i l d t r y c k o r t ej angives, ä r t r y c k o r t e n

Stockholm.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966:65 Justitiedepartementet

LUFTFÖRORENING, BULLER OCH ANDRA

IMMISSIONER LAG;FÖRSXAG M.M. AV I M M I S S I O N S S A K K U N N I G A

E S S E L T E AB, S T O C K H O L M 1 9 6 6

Innehåll

Skrivelse till departementschefen

7 LAGFÖRSLAG

Förslag till lag om luftförorening, buller och andra immissioner (immissionslag)

9 Förslag till lag om ändring i vattenlagen Förslag till lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m. m. (miljötillsynslag) Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822)

17 INLEDANDE

24 27

ÖVERSIKT

I. Utredningsuppdraget och dess bakgrund II. Arbetets uppläggning III. Sammanfattning av de sakkunnigas förslag

28 34 38

MOTIV 1 kap. Gällande svensk rätt I. Inledning II. Grannelagsrättens oskrivna regler om immissioner III. Bestämmelser som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner . 1. Hälsovårdslagstiftningen 2. Byggnadslagstiftningen 3. Naturvårdslagstiftningen 4. Särskilda bestämmelser om vissa slag av anläggningar m. m. . . . a) Allmänt om anläggningar för vilka expropriation kan äga rum — några expropriationsrättsliga grundprinciper . . . b) Flygplatser c) Vägtrafikanläggningar d) Järnvägsanläggningar e) Elektriska anläggningar f) Atomanläggningar 5. övriga lagstiftningsområden IV. Vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening m. m 1. Skyddet mot förorening av ytvatten 2. Skyddet för grundvattentillgångar m. m

49 51 55 55 60 65 67 67 69 70 72 73 75 77 80 80 89

4 2 kap. Tidigare reformförslag — aktuella

reformkrav

I. Inledning

93 I L Immissionsreglerna i 1960 års jordabalksförslag 1. Sammanfattning av regler och motiv

100 100

2. Remissyttranden m. m

111 III. Luftvårdsfrågan

132 IV. Flygbullerfrågan 1. Betänkandet »Flygbuller som samhällsproblem» 2. Remissyttranden 3. Den senare utvecklingen V. övriga bullerfrågor

136 136 138 141 142

VI. Organisatoriska frågor — statskontorets organisationsförslag

3 kap. Tekniska och medicinska

utgångspunkter

— rådande förhållanden —

framtidsperspektiv I. Inledning

147 II. Luftföroreningarna 1. Arter, uppkomst, spridning 2. Verkningar 3. Mätmetoder, provtagning, analys 4. Normer och gränsvärden 5. Metoder a t t motverka luftföroreningar 6. Luftföroreningssituationen i Sverige

147 147 150 151 153 153 154

III. Luftvårdsnämndens undersökning beträffande koncessions- och anmälningsplikt för luftförorenande anläggningar

155 IV. Det tekniska sambandet mellan vatten- och luftförorening

161 V. Bullret 1. Definition, mätmetoder m. m 2. Verkningar 3. Normer och gränsvärden 4. Metoder a t t motverka bullerstörningar 5. Bullersituationen i Sverige

162 162 164 165 167 168

VI. Andra immissionsformer

171 VII. Framtidsperspektiv

4 kap. översikt av utländsk rätt I. Inledning

178 II. Några huvuddrag i utländsk lagstiftning 1. De civilrättsliga reglerna 2. Offentligrättsliga regler — särskilt koncessionsregler

179 179 183

III. Frågan om harmonisering av lagstiftningen i olika länder

5 5 kap. Allmänna synpunkter på utformningen av en immissionslagstiftning I. Inledning I87 II. Behovet av aktiv rättslig kontroll. Kritik av några huvudpunkter i jordabalksförslagens immissionsregler 190 III. Intressekonflikter — ekonomiska avvägningsproblem — utvecklingstendenser 195 IV. De grundläggande organisatoriska frågorna 202 V. Grunderna för tillåtlighetsprövningen VI. Närmare om den offentliga kontrollen. Samordningsfrågor 1. Tillsynsordningen 2. Förprövningsordningen 3. Grundläggande samordningsfrågor 4. Särskilda bestämmelser om flygplatser 5. Särskilda bestämmelser om vägar 6. Ytterligare om sambandet mellan miljövård, hälsovård och planering VII. Grundlinjer för ersättningsreglerna VIII. Avslutande synpunkter

210 231 232 236 248 264 269 271 274 294

6 kap. Specialmotivering till lagförslagen I. Förslaget till immissionslag 1 kap. Inledande bestämmelser 2 kap. Om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd 3 kap. Om ersättning 4 kap. Om ansvar och handräckning m. m 5 kap. Om rättegången i immissionsmål 6 kap. Slutbestämmelser II. Förslaget till lag om ändring i vattenlagen

297 297 310 325 332 334 359 362

III. Förslaget till miljötillsynslag IV. Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen

365 374

7 kap. Vissa organisatoriska och ekonomiska konsekvenser I. Inledning II. Miljövårdsorganisationen III. Vattendomstolsorganisationen IV. Andra frågor om kostnadsökning för det allmänna

376 376 389 397

6 BILAGOR 1. Förslag till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m. m 2. Förslag till kungörelse om ändring i hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) 3. Förslag till kungörelse om förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen och immissionslagen 4. Förslag till kungörelse med vissa föreskrifter om bevakande av det allmännas rätt i vattenmål och immissionsmål m. m 5. Förslag till kungörelse om ändring i luftfartskungörelsen den 24 november 1961 (nr 558) 6. Förslag till kungörelse om ändring i vägstadgan den 30 juni 1943 (nr 437) 7. P M angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar . . . 8. P M angående sakägarbegreppet i vattenrätten 9. P M med uppgifter om vattendomstolarnas handläggning av avloppsmål 10. P M angående utländsk immissionsrätt

Förkortningar

400 406 409 412 414 416 419 435 450 453

Till Herr Statsrådet

och Chefen för

Justitiedepartementet

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 26 april 1963 tillkallade chefen för justitiedepartementet den 3 oktober 1963 numera lagmannen Ingemar Ulveson, direktören Albert Aronson, direktören Ulf-Christian Bratt, byråchefen Lars-Erik Esping, professorn Kurt Grönfors, numera avdelningsdirektören Sigurd Lang och professorn Hans Ronge att som sakkunniga utreda frågan angående utformningen av en koncessionslagstiftning beträffande grannskaps störande verksamhet. Ulveson utsågs därvid att vara de sakkunnigas ordförande. Vidare förordnade departementschefen den 29 november 1963 professorn Lars Friberg och vattenrättsdomaren Lennart Persson att som experter biträda de sakkunniga. Till sekreterare åt de sakkunniga förordnades den 3 december 1963 hovrättsfiskalen Johan Lind och den 27 januari 1966 därjämte revisionssekreteraren Lennart Wasteson. Genom beslut den 9 september 1964 utvidgade Kungl. Maj:t uppdraget för de sakkunniga till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissioner. De sakkunniga har antagit namnet immissionssakkunniga. Arbetet h a r bedrivits så, att experterna h a r deltagit i alla förekommande frågor. Immissionssakkunniga får härmed vördsamt framlägga av motiv och bilagor åtföljda förslag till 1. lag om luftförorening, buller och andra immissioner (immissionslag); 2. lag om ändring i vattenlagen; 3. lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m. m. (miljötillsynslag); samt 4. lag om ändring i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822). Bland bilagorna ingår förslag till vissa administrativa föreskrifter. Särskilt bör framhållas förslag till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m . m . och förslag till kungörelse om ändring i hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663).

8 I betänkandet behandlar de sakkunniga vidare organisatoriska problem, som har omedelbar anknytning till lagstiftningsfrågorna. En redogörelse för arbetets uppläggning lämnas i den inledande översikten i betänkandet. Där återfinns också en sammanfattning av de sakkunnigas förslag. Stockholm den 21 november 1966. I. Ulveson Albert Aronson

Ulf-C. Bratt

Lars-Erik Esping

Kurt Grönfors

Sigurd Lang

Hans Ronge

Lars Friberg

Lennart Persson /Johan Lind Lennart Wasteson

LAGFÖRSLAG

Förslag till Lag om luftförorening, buller och andra immissioner (immissionslag) Härigenom förordnas som följer.

1 kap. Inledande bestämmelser 1 §• Fast egendoms användning för ändamål, som kan medföra att omgivningen utsattes för varaktig störning genom luftförorening, buller, skakning, strålning eller annat dylikt (immission), skall vara underkastad de inskränkningar och övriga villkor som föreskrivas i denna lag eller med stöd av densamma. Om sådan användning gäller därutöver vad i särskilda hänseenden är föreskrivet i hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning samt eljest i lag och författning. Angående vattenförorening stadgas i vattenlagen. 2 §•

Sakägare på grund av immission är ägare till fast egendom, som kan utsättas för olägenhet genom immissionen, samt innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till sådan egendom, i den mån hans rätt beröres. I vad avser enskild rätt skola denna lags bestämmelser gälla endast i den mån ej annat följer av avtal eller annan särskild rättsgrund. 3 §. Till skydd mot immissioner som innebära fara för allmänna intressen utövas tillsyn av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna enligt vad därom stadgas i miljötillsynslagen. 4 §.

Angående domstolar och rättegång i mål enligt denna lag (immissionsmål) skall i allt, varom ej i lagen eller i annan lag eller författning är särskilt stadgat med avseende på sådant mål, gälla vad i fråga om domstolar och rättegång i vattenmål är föreskrivet, såvitt det är tillämpligt. Immis-

10 sionsmål skall därvid jämställas med mål om förorening genom avloppsvatten, varom stadgas i 8 kap. vattenlagen. 2 kap. Om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd Allmänna

bestämmelser

1 §• Den som använder eller ämnar använda fast egendom för ändamål, som kan medföra immission, är skyldig att vidtaga de skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått som skäligen kunna fordras. Frågan om skyldighetens omfattning skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt vid användning av ifrågavarande slag samt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen och betydelsen av immissionens verkningar, å andra sidan nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i övrigt av villkor som kommer i fråga. 2 §.

Kan immissionen, trots försiktighetsmått som avses i 1 §, befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, får användningen ej tillåtas utan att särskilda skäl äro därtill. Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas, kan tillstånd till användningen lämnas endast om Konungen, efter underställning av frågan, förklarat att, med hänsyn till användningens synnerliga betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt, hinder däremot ej möter. 3 §.

Talan om åläggande för någon att, till skydd mot immission från viss fast egendom, vidtaga anordning eller upphöra med, avstå från eller begränsa egendomens användning eller eljest iakttaga försiktighetsmått får vid vattendomstolen väckas av sakägare. Om rätt för statens naturvårdsverk att väcka talan stadgas i miljötillsynslagen. 4 §.

Vill någon erhålla prövning av fråga, under vilka villkor han får använda fast egendom enligt denna lag, äger h a n vid vattendomstolen söka tillstånd till användningen.

11 Särskilda

bestämmelser

om

förprövning

5 §. För att förebygga immissioner, som kunna medföra olägenhet för många eller över vidsträckt område eller som eljest innebära särskild fara från allmän synpunkt, äger Konungen föreskriva förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggas 1. utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill lämnats enligt denna lag; eller 2. utan att dessförinnan anmälan gjorts hos statens naturvårdsverk eller länsstyrelse. Genom föreskrift som nu sagts äger Konungen också meddela förbud mot att inrättning eller dess användning, utan tillstånd eller anmälan, ändras på sätt som kan medföra väsentlig ökning av immissionen eller eljest är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt.

Tillståndsbeslut

och verkan

därav

6 §.

Tillståndsbeslut skall innehålla noggrann beskrivning av den användning som är föremål för tillståndet samt föreskrift om de villkor som skola gälla. När så prövas erforderligt, skall i beslutet också fastställas viss tid, i regel ej över tio år, inom vilken medgiven anläggning skall vara fullbordad. 7 §•

Har tillstånd meddelats genom lagakraftägande beslut, är det gällande mot envar, dock med de inskränkningar som följa av bestämmelserna i 8—11 §§. 8 §•

Sedan tio år förflutit från det tillståndsbeslut vunnit laga kraft eller när eljest väsentligt ändrade förhållanden inträtt, äger vattendomstolen ändra meddelad föreskrift om villkoren för användningen efter vad som finnes skäligt. Uppkommer genom immission betydande olägenhet, som icke förutsetts vid tillståndets meddelande, äger vattendomstolen också meddela ändrade föreskrifter som äro ägnade att förebygga eller i största möjliga mån minska olägenheten för framtiden. 9 §. Tillståndsbeslut innebär icke hinder för länsstyrelsen att meddela sådana brådskande föreskrifter som finnas nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

12 10 §. Finnes under anläggnings utförande eller efter dess fullbordan, att föreskrift som meddelats i tillståndsbeslutet är obehövlig eller uppenbart strängare än erforderligt eller fordras eljest att föreskriften jämkas till följd av omständighet, som icke för utsetts vid tillståndets meddelande, äger vattendomstolen på ansökan förordna om sådan jämkning ävensom i övrigt ändra bestämmelserna rörande anläggningen på sätt som föranledes därav. 11 §• Har anläggning ej fullbordats inom tid som föreskrivits enligt 6 § andra stycket, är tillståndsbeslutet förfallet. Om giltigt skäl för dröjsmål visas eller synnerligt men skulle uppstå genom att beslutet förfaller, äger vattendomstolen dock bevilja anstånd med företagets fullbordande på högst tio år, under förutsättning att ansökan därom göres före utgången av den ursprungligen fastställda tiden. 3 kap. Om ersättning 1 §• Den som genom immission orsakar olägenhet av någon betydelse skall, även om försumlighet icke föreligger, ersätta skadan, i den mån ej olägenheten skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Har den skadelidande medverkat till skadan genom eget vållande, kan ersättningen jämkas efter vad som finnes skäligt. Kan ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, skall ersättning bestämmas för framtida skada, om det fordras på någondera sidan. 2 §.

Ersättning för framtida skada kan bestämmas att utgå med visst årligt belopp, om skälig anledning därtill förekommer. Har ersättning bestämts att utgå på detta sätt, kan den jämkas efter vad som finnes skäligt, när ändrade förhållanden påkalla det. 3 §•

Medför immission, att fastighet eller del därav blir onyttig för ägaren eller att vid dess begagnande eljest synnerligt men uppkommer, skall fastigheten eller den särskilda delen lösas, om ägaren fordrar det. 4 §•

Beträffande ersättning för framtida skada till följd av immission skola i övrigt bestämmelserna i 9 kap. vattenlagen gälla i tillämpliga delar. Skada

13 genom immission skall därvid jämställas med skada av förorening genom avloppsvatten, varom stadgas i 8 kap. vattenlagen. 4 kap. Om ansvar och handräckning m. m. 1 §• Den som bryter mot föreskrift som Konungen meddelat enligt 2 kap. 5 §, eller bryter mot förbud som enligt denna lag meddelats av vattendomstol, eller, sedan föreskrift om villkor för användning meddelats enligt denna lag, underlåter att vidtaga föreskriven åtgärd eller eljest från beslutet gör avvikelse av beskaffenhet att kränka allmän eller enskild rätt, domes till böter eller fängelse i högst sex månader. 2 §.

Har någon begått gärning som avses i 1 §, äger överexekutor meddela handräckning för att rätta vad som olagligen skett. Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser som äro meddelade för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet. Äro allmänna intressen i fråga, kan ansökan om handräckning göras av allmän åklagare, statens naturvårdsverk eller annan vederbörande myndighet. Angående rätt för länsstyrelse att meddela föreläggande om åtgärder och förbud stadgas i miljötillsynslagen. 3 §•

Vill någon, för att förbereda företag enligt denna lag eller för att kontrollera verkningarna av immission som han orsakar, verkställa mätningar eller andra undersökningsarbeten på fast egendom som äges eller innehaves av annan, äger länsstyrelsen, när skäl äro därtill, föreskriva att erforderligt tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Erfordras för undersökningsarbete att mätapparat eller liknande instrument utsattes, äger länsstyrelsen också stadga förbud mot att rubba eller skada sådant instrument. Beträffande undersökningsarbete som nu sagts skall vad i 14 kap. 5 § 1 mom. vattenlagen är stadgat äga motsvarande tillämpning. 5 kap. Om rättegången i immissionsmål Allmänna

bestämmelser

1 §• Till immissionsmål hänföras följande mål: A.

ansökningsmål: 1. ansökan om tillstånd, som avses i 2 kap. 4 och 5 §§;

14 2. ansökan av den, som innehar sådant tillstånd, om tillämpning av bestämmelserna i 2 kap. 10 § eller om jämkning enligt 3 kap. 2 § andra stycket av ersättning som bestämts i ansökningsmåls ordning; 3. ansökan om anstånd enligt 2 kap. 11 §. B.

stämningsmål: 4. talan om åläggande, som avses i 2 kap. 3 och 8 §§; 5. talan, utan samband med ansökningsmål, om ersättning enligt 3 kap.; 6. talan om ansvar enligt 4 kap. 1 §. När särskilda skäl äro därtill, äger vattenrättsdomaren eller vattendomstolen förordna att mål, som avses under 1, skall behandlas vid syneförrättning i den ordning som i 10 kap. 32—82 §§ vattenlagen är stadgad för syneförrättning rörande företag enligt 8 kap. samma lag. Sker det, skola även vattenlagens bestämmelser om besvär mot synemännens beslut och om underställning av synemännens utlåtande äga motsvarande tillämpning. 2 §.

Förekommer immissionsmål samtidigt med vattenmål rörande samma företag, skola målen handläggas i en rättegång, om ej särskilda skäl äro däremot.

Om förfarandet

vid vattendomstol

i

ansökningsmål

3 §.

Ansökan enligt 1 § 1—3 göres skriftligen och ingives till vattendomstolen i fyra exemplar eller det större antal som vattenrättsdomaren finner erforderligt föreskriva. 4 §•

Ansökan skall innehålla de uppgifter som erfordras för sakens bedömande och skall i erforderlig utsträckning vara åtföljd av ritningar jämte beskrivning och andra handlingar. Ansökan enligt 1 § 1 skall särskilt innehålla uppgifter angående: 1. den fasta egendom vars användning är i fråga samt vederbörande ägares namn och hemvist; 2. beskaffenheten och omfattningen av den störande användningen; 3. arten av störningarna samt, såvitt möjligt, deras styrka och räckvidd; 4. åtgärd som sökanden kan ha vidtagit eller ämnar vidtaga för att förebygga eller begränsa störningarna och kostnaderna härför; samt 5. åtgärder som sökanden kan ha vidtagit för att bereda statens naturvårdsverk, länsstyrelsen samt övriga av företaget berörda myndigheter och sammanslutningar tillfälle att vid planläggningen av företaget framföra önskemål med hänsyn till företagets verkningar ävensom vad i anledning av sådana åtgärder huvudsakligen förekommit.

15 Konungen äger för riket i dess helhet eller viss del därav meddela bestämmelser angående skyldighet för den som vill utföra företag enligt denna lag att före ansökningens ingivande vidtaga åtgärder för ändamål, som avses under 5, samt att gälda kostnad, som i samband med sådan förberedelse åsamkas det allmänna. 5 §.

Påfordrar sökanden att ersättning till sakägare skall bestämmas i målet, skall ansökningen innehålla uppgift om fastighet, som yrkandet avser, samt om vederbörande sakägares namn och hemvist. 6 §• I immissionsmål skola, vid tillämpning av 11 kap. 32—37 §§ vattenlagen, följande särskilda bestämmelser iakttagas: 1. Mål enligt 1 § 1 och 2 skola jämställas med mål, som avses i 11 kap. 17 § 19 vattenlagen, och mål enligt 1 § 3 med mål, som avses i 11 kap. 17 § 20 samma lag. 2. Kungörelse, som avses i 11 kap. 32 § vattenlagen, skall i fråga om sakägares rätt till gottgörelse för kostnader innehålla erinran om vad nedan stadgas i 7 §. 3. I fall, som avses i 5 §, skall underrättelse om kungörelsens innehåll utan dröjsmål sändas till varje sakägare som uppgivits i ansökningen. 4. Ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen skall utan dröjsmål översändas till statens naturvårdsverk. Kungörelsen skall vidare utan dröjsmål sändas till kammarkollegiet, länsstyrelsen, länsläkaren i länet och vederbörande kommuns hälsovårdsnämnd samt, om så anses erforderligt, jämväl till länsarkitekten ävensom kommunens styrelse och byggnadsnämnd. Är fråga om radioaktiv luftförorening, skall kungörelsen därjämte sändas till strålskyddsmyndigheten. Vad under 1 är stadgat om mål enligt 1 § 1 och 2 skall också gälla vid tillämpning av 11 kap. 46 § vattenlagen. 7 §.

Sakägare som fört talan i ansökningsmål är berättigad till ersättning för sina rättegångskostnader endast såvitt sökanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenhet eller h a n eljest haft särskild anledning att bevaka sin rätt i målet. Har svarandepart genom att utebliva från muntlig förberedelse eller vattendomstolens sammanträde eller ej iakttaga föreläggande, som vattenrättsdomaren eller vattendomstolen meddelat, eller genom påstående eller invändning, som han insett eller bort inse sakna fog, eller annorledes genom vårdslöshet eller försummelse föranlett uppskov i målet eller eljest vållat kostnad, skall han gottgöra sökanden de utgifter som därigenom åsamkats denne.

16 Om förfarandet

vid vattendomstol

i

stämningsmål

8 §. Vill någon mot annan föra talan, som avses i 1 § 4—6, skall h a n hos vattendomstolen göra skriftlig ansökan om stämning på svaranden. 9 §• Ansökan enligt 1 § 1 och 2 skall vid tillämpning av 11 kap. 83 § vattenlagen jämställas med ansökan, som avses i 17 § 19 samma lag. 6 kap. Slutbestämmelser 1 §• Konungen äger meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag. 2 §• Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968. Har före ikraftträdandet talan vid allmän domstol väckts i ämne, varom bestämmelse meddelats i denna lag, skall målet handläggas och bedömas enligt tidigare gällande ordning. Beslut som enligt tidigare gällande ordning meddelats om åtgärd till skydd mot immission skall äga tillämpning intill dess annorlunda förordnas. 3 §.

Uppkommer i immissionsmål fråga om åtgärd till skydd mot immission från användning, som påbörjats före denna lags ikraftträdande och därefter fortsatt utan väsentlig ändring, äger vattendomstolen medgiva det anstånd med åtgärdens genomförande som finnes nödvändigt med hänsyn till omständigheterna. Vad i 3 kap. 3 § är stadgat skall ej äga tillämpning i fråga om immission, som börjat före ikraftträdandet och därefter fortsatt utan att medföra väsentligt ökat men.

Förslag till Lag om ändring i vattenlagen Härigenom förordnas, dels att 8 kap. 30 och 38 §§, 10 kap. 43, 44, 68, 74 och 79 §§, 11 kap. 2, 16, 36 och 59 §§ samt 13 kap. 8 och 11 §§ vattenlagen den 28 juni 1918 (nr 523) J skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels att i vartdera av 8 och 11 kap. samma lag skall införas en ny paragraf av nedan angiven lydelse, den i 8 kap. betecknad 38 a § och den i l l kap. betecknad 1 a §. (Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

lydelse)

8 KAP. 30 S.

Vållar förorening genom kloakvatten olägenhet, som är av någon betydelse, skall, såframt ej olägenheten med hänsyn till förhållandena å orten skäligen bör tålas, ersättning därför givas. Kan ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, varde ersättning för framtiden bestämd efter ty i 9 kap. skils, om det å någondera sidan påfordras.

Orsakar förorening genom kloakvatten olägenhet av någon betydelse, skall, även om försumlighet icke föreligger, skadan ersättas, i den mån ej olägenheten skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Har den skadelidande medverkat till skadan genom eget vållande, må ersättningen jämkas efter vad som finnes skäligt. Kan ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, skall ersättning för framtida skada bestämmas enligt stadgandena i 9 kap., om det fordras på någondera sidan.

38 §. Vill någon — företagets huvudsakliga. Ansökan, som —— 32 § sägs. Synemännens utlåtande — — företagets utförande. 1

Senaste lydelse, se beträffande 8 kap. 30 § och 11 kap. 2 § SFS 1941: 614; 8 kap. 38 § och 10 kap. 43 § 1956: 581; 10 kap. 79 § 1961:548; 10 kap. 44, 68 och 74 §§, 11 kap. 36 och 59 §§, 13 kap. 8 och 11 §§ 1964: 110 samt 11 kap. 16 § 1955: 226.

2-614688

(Föreslagen

(Nuvarande lydelse) Konungen äger meddela förbud mot att, innan frågan om åtgärder till motverkande av vattenförorening blivit prövad enligt denna lag, utföra avloppsledning för kloakvatten eller anlägga vissa slag av fabriker eller andra industriella inrättningar eller i vattendrag, sjö eller annat vattenområde utsläppa kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning.

lydelse)

38 a §• För att förebygga vattenförorening som innebär särskild fara från allmän synpunkt äger Konungen föreskriva förbud mot att avloppsledning för kloakvatten utföres eller vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggas 1. utan att, efter prövning vid vattendomstol, medgivande därtill lämnats enligt denna lag; eller 2. utan att dessförinnan anmälan gjorts hos statens naturvårdsverk eller Konungens befallningshavande. Genom föreskrift som nu sagts äger Konungen också meddela förbud dels mot att dylik ledning eller inrättning, utan medgivande eller anmälan, ändras på sätt som kan medföra väsentligt ökad vattenförorening eller eljest är av väsentlig betydelse från föroreningssynpunkt, dels mot att kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning, utan medgivande eller anmälan, utsläppes i vattendrag, sjö eller annat vattenområde.

19 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

10 KAP. 43 §. Är fråga — för fisket. Kan yttrande avgiva utlåtande. Kan företag, som i första stycket Kan företag, som i första stycket sägs, antagas leda till ökad vatten- sägs, antagas leda till ökad vattenförorening, skall avskrift av ansök- förorening, skall förrättningsmanningshandlingarna jämte kungörel- nen utan dröjsmål översända avsen utan dröjsmål av förrättnings- skrift av ansökningshandlingarna mannen översändas till statens vat- jämte kungörelsen till statens naturvårdsverk samt avskrift av kungörelteninspektion. sen till Konungens b ef alining skavande. 44 §.

Beträffande företag, som avses i 32 § 4 mom., skall avskrift av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen utan dröjsmål avsändas till statens vatteninspektion och, där fråga är om avledande av radioaktivt avloppsvatten, till strålskyddsmyndigheten. Avskrift av kungörelsen skall tilllika utan dröjsmål översändas till ortens hälsovårdsmyndighet, förste provinsialläkaren i länet och distriktsingenjören för vatten och avlopp samt, om företaget är av betydelse för byggnadsverksamheten eller ordnandet av avlopp inom orten, till byggnadsnämnden och länsarkitekten. Förste provinsialläkaren, distriktsingenjören för vatten och avlopp och länsarkitekten hava att, om anledning därtill förekommer, hos Konungens befallningshavande göra anmälan om företaget för den åtgärd, som enligt 42 § 1 mom. sista stycket eller eljest må ankomma på Konungens befallningshavande.

Beträffande företag, som avses i 32 § 4 mom., skall avskrift av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen utan dröjsmål avsändas till statens naturvårdsverk och, där fråga är om avledande av radioaktivt avloppsvatten, till strålskyddsmyndigheten. Avskrift av kungörelsen skall tilllika utan dröjsmål översändas till kammarkollegiet, Konungens befallningshavande, länsläkaren i länet och ortens hälsovårdsmyndighet samt, om företaget är av betydelse för byggnadsverksamheten eller ordnandet av avlopp inom orten, till länsarkitekten och byggnadsnämnden. Länsläkaren och länsarkitekten hava att, om anledning därtill förekommer, hos Konungens befallningshavande väcka fråga om åtgärd, som enligt 42 § 1 mom. sista stycket eller eljest må ankomma på Konungens befallningshavande.

(Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

68 §. Har i angående företaget. Har fiskeritjänsteman av företaget. Har statens vatteninspektion avHar statens naturvårdsverk avgigivit yttrande angående företag, som vit yttrande angående företag, som avses i 43 § tredje stycket, eller är avses i 43 § tredje stycket, eller är fråga om företag enligt 8 kap., skall fråga om företag enligt 8 kap., skall ock avskrift av förslaget till utlåtan- avskrift av förslaget till utlåtande de översändas till vatteninspektioöversändas till naturvårdsverket och nen. Avser företaget avledande av ra- Konungens befallningshavande. Avdioaktivt avloppsvatten, skall av- ser företaget avledande av radioakskrift som nu sagts sändas även till tivt avloppsvatten, skall avskrift som strålskyddsmyndigheten. nu sagts sändas även till strålskyddsmyndigheten. 74 §. Avskrift av — nämnda ställen. I andra avskrift därav. Har fiskeritjänsteman av företaget. Har statens vatteninspektion avHar statens naturvårdsverk avgigivit yttrande till förrättningsman- vit yttrande till förrättningsmannen nen angående företag, som avses i angående företag, som avses i 43 § 43 § tredje stycket, eller är fråga tredje stycket, eller är fråga om föom företag enligt 8 kap., skall av- retag enligt 8 kap., skall avskrift av skrift av utlåtandet eller meddelande utlåtandet eller meddelande jämte j ä m t e underrättelse, som i första underrättelse, som i första stycket stycket sägs, översändas till vattensägs, översändas till naturvårdsverinspektionen. Avser företaget avle- ket och Konungens befaliningshadande av radioaktivt avloppsvatten, vande. Avser företaget avledande av skall avskrift eller meddelande jämte radioaktivt avloppsvatten, skall avunderrättelse som nu sagts sändas skrift eller meddelande jämte unäven till strålskyddsmyndigheten. derrättelse som nu sagts sändas även till strålskyddsmyndigheten. 79 §. Vad i av sökanden. Äro flera — — förskottspliktiga funnes. Delägare vare icke berättigad till Delägare är icke berättigad till ersättning för sin talans bevakande ersättning för sin talans bevakande vid syneförrättningen. Har annan vid syneförrättningen. Har annan sakägare måst vidkännas särskild sakägare måst vidkännas särskild kostnad för tillvaratagande av sin kostnad för att tillvarataga sin rätt

21 (Nuvarande lydelse) rätt till skadeersättning i målet eller eljest för bevakande av sin rätt, skall i utlåtandet tillerkännas honom skälig gottgörelse därför. I fråga om företag enligt 8 kap. vare sakägare, som fört talan allenast med hänsyn till befarad olägenhet genom förorening, berättigad till gottgörelse som nu sagts endast såframt sökanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenheten eller det eljest varit av betydelse för sakägaren att i ärendet bevaka sin rätt.

(Föreslagen lydelse) till skadeersättning i målet eller eljest för att bevaka sin rätt, skall skälig gottgörelse därför tillerkännas honom i utlåtandet. I fråga om företag enligt 8 kap. är sakägare, som fört talan allenast med hänsyn till befarad olägenhet genom förorening, berättigad till gottgörelse som nu sagts endast såframt sökanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenheten eller han eljest haft särskild anledning att bevaka sin rätt i ärendet.

11 KAP. 1 a §• Om behörighet för domstol, som i i § sägs, att upptaga immissionsmål och om gemensam handläggning av vattenmål och immissionsmål stadgas i immissionslagen. ! §• en vattenrättsingenjör. Vattendomstol består Vattenrättsdomare skall vara lagVattenrättsdomare skall vara lagfaren. kunnig, i domarevärv erfaren man. Vattenrättsingenjörerna skola haVattenrättsingenjörerna skola vara i vattenfrågors tekniska behand- va teknisk sakkunskap och erfarenhet, företrädesvis i vattenfrågor. ling sakkunniga och erfarna män. tagit befattning. Vattenrättsnämndemännen böra — - •— 16 §• För fullgörande av Svea hovrätts För fullgörande av Svea hovrätts uppgift såsom vattenöverdomstol uppgift såsom vattenöverdomstol skola, förutom lagfarna ledamöter skola, förutom lagfarna ledamöter enligt vad i rättegångsbalken sägs, enligt vad i rättegångsbalken sägs, finnas vattenrättsråd. Dessa skola finnas vattenrättsråd. Dessa skola och erfavara i vattenfrågors tekniska be- hava teknisk sakkunskap vattenfrågor. handling sakkunniga och erfarna. renhet, företrädesvis i

22 (Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) Vattenrättsråd utnämnas av Konung- Vattenrättsråd utnämnas av Konungen, en. Vattenöverdomstolen vare — i rätten. Konungen bestämmer vid denna. 36 §. I mål — — till vattenrättsdomaren. Vad nu röna inverkan. Kan yttrande 45 § sägs. Är fråga om företag enligt 8 kap., Är fråga om företag enligt 8 kap., skall vad i 10 kap. 44 § är stadgat skall vad i 10 kap. 44 § är stadgat äga motsvarande tillämpning. Aväga motsvarande tillämpning. Beträfskrift av kungörelsen skall ock till- fande annat företag, som kan antaställas Konungens befallningshavangas leda till ökad vattenförorening, de. Beträffande annat företag, som skall ett exemplar av ansökningskan antagas leda till ökad vatten- handlingarna jämte kungörelsen förorening, skall ett exemplar av an- utan dröjsmål översändas till statens sökningshandlingarna jämte kungö- naturvårdsverk samt avskrift av kunrelsen utan dröjsmål översändas till gör elsen tillställas Konungens bef allstatens vatteninspektion. ningshavande. 59 §. De handlingar — angivna ställena. Är fråga om företag enligt 8 kap., Är fråga om företag enligt 8 kap., skall avskrift av utslaget utan dröjsskall avskrift av utslaget utan dröjsmål översändas till statens vattenmål översändas till statens naturinspektion och, där företaget avser vårdsverk och Konungens befallavledande av radioaktivt avloppsvatningshavande samt, där företaget avten, till strålskyddsmyndigheten. ser avledande av radioaktivt avloppsvatten, till strålskyddsmyndigheten.

13 KAP. 8 §•

Om någon Där byggande Vad ovan i första och andra styckena är stadgat skall äga motsvarande tillämpning, där någon utan föregången prövning vid grundvattentäkt tillgodogör grundvatten till

— olagligen skett. rätt kränkes. Vad ovan i första och andra styckena är stadgat skall äga motsvarande tillämpning, där någon utan föregången prövning vid grundvattentäkt tillgodogör grundvatten till

23 (Nuvarande lydelse) myckenhet, som han icke utan medgivande i laga ordning är berättigad att tillgodogöra, eller någon nyttjar grundvattentäkt, vartill medgivande inhämtats, i strid mot därvid givna föreskrifter. Lag samma vare, där någon utsläpper kloakvatten eller industriellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som meddelats av Konungen jämlikt 8 kap. 37 # eller 38 § fjärde stycket, eller någon, sedan prövning enligt denna lag ägt r u m angående villkoren för utsläppande av kloakvatten eller industriellt avloppsvatten, utsläpper avloppsvatten i strid mot föreskrift, som därvid meddelats. Den, som

(Föreslagen lydelse) myckenhet, som han icke utan medgivande i laga ordning är berättigad att tillgodogöra, eller någon nyttjar grundvattentäkt, vartill medgivande inhämtats, i strid mot därvid givna föreskrifter. Lag samma vare, där någon utsläpper kloakvatten eller industriellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som Konungen meddelat jämlikt 8 kap. 37 eller 38 a §, eller eljest bryter mot föreskrift, som meddelats jämlikt sistnämnda lagrum, eller någon, sedan prövning enligt denna lag ägt rum angående villkoren för utsläppande av kloakvatten eller industriellt avloppsvatten, utsläpper avloppsvatten i strid mot föreskrift, som därvid meddelats, sex månader.

11 §• sex månader. Den, som Till samma straff dömes den, som Till samma straff dömes den, som utsläpper kloakvatten eller induutsläpper kloakvatten eller industriellt avloppsvatten i vattendrag, striellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde i strid sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som av Konungen mot föreskrift, som Konungen medmeddelats jämlikt 8 kap. 37 § eller delat jämlikt 8 kap. 37 eller 38 a §, 38 § fjärde stycket. eller eljest bryter mot föreskrift, som meddelats jämlikt sistnämnda lagrum.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968, dock att 10 kap. 79 § tredje stycket i dess äldre lydelse alltjämt skall äga tillämpning i mål eller ärende, vari ansökan gjorts före ikraftträdandet.

Förslag till Lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m. m. (miljötillsynslag) Härigenom förordnas som följer. 1 §• Till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebära fara för allmänna intressen skall tillsyn utövas enligt bestämmelserna i denna lag och med stöd därav meddelade föreskrifter. Angående tillsyn i särskilda hänseenden gäller vad därom är föreskrivet i hälsovårds-, byggnads- och arbetarskyddslagstiftning samt eljest i lag och författning. 2 §•

Tillsynsmyndigheter enligt denna lag äro länsstyrelserna och statens naturvårdsverk. Tillsynsmyndigheterna skola i erforderlig omfattning samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som ha att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgöra uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. 3 §.

Finner tillsynsmyndighet att genom störning uppkommer eller kan uppkomma olägenhet av betydelse från allmän synpunkt, äger myndigheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten. 4 §•

Länsstyrelse äger i brådskande fall omedelbart samt eljest efter råd eller anvisningar och skäligt anstånd meddela föreläggande om åtgärder eller förbud, som finnas uppenbart erforderliga för att vattenlagens eller immissionslagens bestämmelser skola efterlevas såvitt avser störningar av ifrågavarande slag. I beslut om föreläggande enligt denna paragraf äger länsstyrelsen utsätta vite. Efterkommes ej föreläggande, skall på anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärd vidtages. Har tillstånd meddelats enligt 8 kap. vattenlagen eller 2 kap. immis-

25 sionslagen, skall i fråga om länsstyrelses rätt att meddela ändrade föreskrifter gälla vad som stadgas i nämnda kapitel. 5 §• Statens naturvårdsverk äger hos vattendomstolen väcka talan om åtgärder eller förbud enligt bestämmelserna i vattenlagen och immissionslagen. Naturvårdsverket äger även eljest, såväl vid vattendomstol som vid syneförrättning enligt 10 kap. vattenlagen, föra talan i ärende som berör dess tillsynsverksamhet. Efter samråd med kammarkollegiet äger naturvårdsverket överlämna åt kollegiet att föra talan enligt denna paragraf. 6 §•

Konungen äger meddela erforderliga föreskrifter om skyldighet att göra anmälan hos tillsynsmyndighet i ärenden som beröra sådan myndighets verksamhet. 7 §•

Finnes anledning till antagande, att avsevärd olägenhet kan uppkomma genom vattenförorening från tätbebyggelse eller genom vattenförorening, luftförorening eller buller från fabrik eller annan anläggning, äger länsstyrelsen förordna särskild person att tillse, att sådan olägenhet förebygges. Förordnandet kan återkallas av länsstyrelsen, när skäl äro därtill. Närmare bestämmelser angående tillsynsmannens åligganden meddelas av länsstyrelsen. Ersättning till tillsynsman skall, enligt grunder som Konungen bestämmer, gäldas av den som är ansvarig för att åtgärder vidtagas till skydd mot olägenheten. 8 §. För att utöva tillsyn enligt denna lag äger tillsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till fabrik eller annan anläggning, vare sig den är i b r u k eller ej, ävensom att företaga undersökningar inom område som hör till anläggningen eller på annan plats där undersökning kan vara erforderlig. Vad nu sagts skall också gälla den som biträder tillsynsmyndigheten ävensom sådan särskild tillsynsman som avses i 7 §. 9 §• Kan anläggning befaras orsaka störning som avses i denna lag, är innehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet eller den som biträder denna eller särskild tillsynsman erforderliga upplysningar angående anläggningen.

26 10 §. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som erfordras för utövande av tillsyn enligt denna lag. 11 §. Den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag får ej röja yrkeshemlighet eller, om det ej kan anses påkallat av hans åligganden, yppa driftanordning eller affärsförhållande vid anläggning, i avseende på vilken han tagit sådan befattning. 12 §. Underlåter någon att fullgöra vad som åligger honom enligt 9 §, dömes till böter. Den som bryter mot förbudet i 11 § dömes till böter eller fängelse i högst ett år. 13 §. Åtal för överträdelse av denna lag väckes vid allmän domstol. Förseelse mot 11 § får ej åtalas av allmän åklagare, om den ej angives till åtal av målsägande. 14 §. Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag eller med stöd därav meddelade bestämmelser föres genom besvär hos Konungen. Statens naturvårdsverk äger föra sådan talan för att tillvarataga allmänna intressen. 15 §. Föreläggande enligt 4 § och förordnande enligt 7 § lända till efterrättelse u t a n hinder av förd klagan. 16 §. Konungen äger meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968. Genom lagen upphäves lagen den 30 november 1956 (nr 582) om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses däri eljest stadgande, som ersatts genom bestämmelse i nya lagen, skall den bestämmelsen i stället tillämpas. Med avseende på den som vid nya lagens ikraftträdande innehar förordnande att vara tillsynsman jämlikt 6 § i den upphävda lagen skall så anses, som hade han utsetts enligt 7 § nya lagen.

Förslag till Lag om ändring i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822) Härigenom förordnas, dels att i naturvårdslagen den 11 december 1964 skall införas en ny paragraf, 3 a §, av nedan angiven lydelse, dels att 19 och 20 §§ nämnda lag skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels ock att i 2, 39 och 40 §§ samma lag ordet naturvårdsnämnd skall utbytas mot naturvårdsverk. (Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

lydelse)

3 a §. Om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebära fara för allmänna intressen stadgas i miljötillsynslagen. 19 §. Finnes anledning I samband •— Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom område, som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen.

länsstyrelsens tillstånd. - eller motverkas. Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom område, som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen eller immissionslagen.

20 •— • med länsstyrelsen. Kan arbetsföretag på landskapsbilden. Beträffande arbetsföretag — Bestämmelserna i denna paragraf Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom om- skola ej avse bebyggelse inom områråde, som ingår i fastställd general- de, som ingår i fastställd generalplan, plan, stadsplan eller byggnadsplan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej och ej heller företag vars tillåtlighet heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen eller imskall prövas enligt vattenlagen. missionslagen. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968.

INLEDANDE ÖVERSIKT

I . U t r e d n i n g s u p p d r a g e t och dess b a k g r u n d

Frågan i vad mån fast egendom får användas på sådant sätt att omgivningen utsätts för luftförorening, buller, skakning eller andra sådana störningar — med ett gemensamt begrepp kallade immissioner — h a r ännu inte blivit föremål för någon allmän reglering i den svenska lagstiftningen. Problemet har emellertid sedan länge varit uppmärksammat. Flera lagförslag i ämnet har framlagts. Särskilt ingående har frågan behandlats av lagberedningen i dess olika förslag till ny jordabalk. Immissionsproblemen togs upp till behandling av lagberedningen redan i dess år 1909 avgivna jordabalksförslag. Enligt 3 kap. 1 § i detta förslag skulle ingen få nyttja sin fastighet på sådant sätt att granne utöver det i orten vanliga kom att besväras av immission och att därav för honom uppkom märkligt men vid nyttjandet av hans fastighet. Mot obehörig inverkan förutsattes grannfastighetens ägare kunna påkalla rättsskydd dels i form av förbud eller åläggande att vidta erforderlig skyddsåtgärd, dels i form av skadestånd. I andra stycket av samma paragraf hänvisades emellertid till särskilda bestämmelser angående anläggning för industriell verksamhet, som kunde medföra immission. Beredningen framhöll i motiven till detta stycke, 1 att ett obetingat genomförande av regeln om grannes rätt att inskrida mot immissioner av viss styrka skulle verka i hög grad förlamande för industrin. I syfte att förebygga sådana verkningar förordade beredningen ett koncessionsförfarande, varigenom det redan vid anläggandet av industriellt verk skulle stå vederbörande öppet att få prövat, om och under vilka förutsättningar det skulle vara tillåtet att driva den avsedda verksamheten. Det förutsattes, att reglerna om koncession skulle meddelas i särskild lagstiftning. Några närmare riktlinjer för en sådan lagstiftning angavs ej. Trots att 1909 års förslag inte ledde till någon lagstiftning om immissioner, har det kommit att få stor betydelse för utformningen av rättspraxis på grannelagsrättens område. Till frågan om en reglering av immissionsproblemen återkom lagberedningen sedan i sitt år 1947 avgivna betänkande med förslag till 1—7 kap. i en ny jordabalk (SOU 1947:38). Beredningen anknöt därvid till 1909 1

LB 1909 s. 175.

29 års förslag i ämnet. Det nya förslaget innehöll dock ändringar och tillägg i flera viktiga hänseenden, och det är väsentligen bestämmelserna i 3 kap. 2—6 §§ detta förslag som legat till grund för den fortsatta diskussionen. Att märka är, att lagberedningen under arbetets gång hade begagnat sig av möjligheten att inhämta sakkunniga myndigheters och andra intressenters yttranden över föreslagna nykonstruktioner.? De som då hördes hade tillstyrkt, att förslagen i ämnet lades till grund för lagstiftning. I vissa fall hade därvid yrkats överarbetning i olika hänseenden. Tanken på ett koncessionssystem utvecklades i 1947 års förslag närmare. 1 motiven underströk beredningen den synnerliga vikten av att rättsskyddet mot immissioner inte medför sådana verkningar att industrins utveckling hämmas.3 Faran härför ansåg man sig kunna undanröja genom regler som innebar rätt att söka koncession för att vinna trygghet mot opåräknade anspråk av stor räckvidd. Koncession skulle enligt förslaget meddelas av en särskild nämnd, gemensam för hela riket. Närmare bestämmelser om nämndens sammansättning och verksamhet skulle ges i en särskild lag om grannelagskoncession. Ett utkast till sådan lag var fogat vid 1947 års betänkande. Beredningen förutsatte emellertid, att frågan om lagens detaljutformning skulle göras till föremål för särskild utredning. I det slutliga förslag till ny jordabalk som lagberedningen avlämnade år 1960 (SOU 1960: 24—26) reglerade 3 kap. — liksom i tidigare förslag — rättsförhållanden mellan grannar. De föreslagna bestämmelserna om immissioner byggde i allt väsentligt på 1947 års betänkande. Innebörden av dessa regler var bl. a. följande. Ingen skall få nyttja fast egendom på sådant sätt att granne utsätts för immission utöver vad i orten är eller kan påräknas bli vanligt, med mindre besväret ändock bör tålas med hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden eller till dess ringa betydelse (2 §). För industriell anläggning eller annan användning av fast egendom, som kan medföra grannskapsstörningar av sådan beskaffenhet, skall dock tillstånd kunna sökas enligt en särskild lag om grannelagskoncession. Har koncession meddelats, skall gälla att, så länge därvid föreskrivna villkor följs, skyldighet ej föreligger att på grund av störningarna upphöra med den ifrågavarande användningen eller att vidta andra förebyggande åtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad (3 §). Förorsakas genom immission störningar utöver vad grannen är skyldig att tåla, skall skadan ersättas, även om koncession meddelats (5 §). Beträffande den särskilda lagen om grannelagskoncession innebar 1960 års förslag ej något nytt. Lagberedningen förutsatte alltjämt, att detaljutformningen av denna lag skulle bli föremål för särskild utredning. Jordabalksförslaget av år 1960 blev till en början endast föremål för begränsad remissbehandling. Denna fick företrädesvis avse de genomgripande reformer beredningen föreslagit i fråga om panträtten. 2 3

LB 1947 s. 118. LB 1947 s. 129.

30 I d e u r s p r u n g l i g a d i r e k t i v e n för immissionssakkunniga redogjorde chefen för justitiedepartementet inledningsvis för huvudreglerna om immissioner i 1947 och 1960 års jordabalksförslag. Han framhöll därvid, att förslagen i denna del vid remissbehandlingen föranlett i stort sett endast detaljanmärkningar. Med hänsyn till remissbehandlingens begränsning borde härav inte dras alltför vittgående slutsatser. Departementschefen erinrade emellertid också om resultatet av den underhandsremiss som föregått 1947 års förslag. Härefter fortsatte han. I samband med att jag i december 1961 hemställde om bemyndigande att tillkalla en utredningsman för överarbetning av vissa delar av lagberedningens jordabalksförslag uttalade jag mig för att den av beredningen inledda revisionen av jordabalkslagstiftningen borde fullföljas och att reformerna borde i enlighet med hittillsvarande plan åvägabringas inom ramen för ett sammanhållet förslag till ny jordabalk. Innan sagda överarbetning slutförts, är det inte lämpligt att ta ställning till enskildheterna i de av beredningen föreslagna regelkonstruktionerna. Detta gäller givetvis även regleringen på grannelagsrättens område. Vad nyss anförts synes dock utgöra anledning till antagande, att de föreslagna reglerna är väl lämpade att tjäna som utgångspunkt för en lagstiftning på området. Vid ett slutligt ställningstagande bör reglerna emellertid bedömas mot bakgrunden av ett i detalj utformat, mera definitivt förslag till koncessionslagstiftning. För att så skall kunna ske finner jag påkallat, att den av lagberedningen förutsatta närmare utredningen i detta hänseende nu påbörjas. Som en ytterligare anledning att igångsätta en utredning om koncession för grannskapsstörande verksamhet framhöll departementschefen de förslag som framlagts av 7.956 års flygbullerutredning i dess år 1961 avgivna betänkande »Flygbuller som samhällsproblem» (SOU 1961:25). Utredningen hade däri övervägt frågan angående lämplig form för en rättslig reglering av det speciella slag av immissioner som flygplatsbuller representerar men funnit frågan ingå som en del i det större problemkomplex, vilket rör s.k. storimmissioner från industrier etc. över huvud. Om hithörande problem skulle få en lösning, som åtminstone i huvudsak överensstämde med lagberedningens förslag till koncessionslag, borde man enligt utredningens mening inte åt flygplatsbullret ge en reglering, som väsentligt avviker därifrån. Utredningen hade fördenskull avstått från att i detta hänseende framlägga ett eget definitivt förslag beträffande flygplatsbuller och i stället föreslagit att frågan skulle tas upp till behandling gemensamt med frågan om störningar på grund av storimmissioner i gemen. Efter att ha förordat att utredningen om koncessionslagstiftning skulle verkställas av särskilda sakkunniga anförde departementschefen avslutningsvis. Utgångspunkten för de sakkunnigas arbete bör vara en civilrättslig grannelagsreglering av i stort sett den beskaffenhet, som 3 kap. i beredningens jordabalksförslag uppvisar. Då det gäller koncessionslagstiftningens utformning bör ledning givetvis hämtas i lagberedningens utkast från 1947. I fråga om flygplatsimmissioner bör hänsyn tas till flygbullerutredningens undersökningar och rekommendationer.

31 Immissionssakkunniga tillkallades i början av oktober 1963. Sedan lagberedningens jordabalksförslag i vissa delar — dock ej 3 kap. — överarbetats av en särskild utredningsman (jordabalksutredningen) och denne avgivit reviderat förslag till jordabalk m. m. (SOU 1963:55), sändes förslagen i slutet av oktober 1963 ut på remiss till ett stort antal myndigheter och organisationer. På framställning av immissionssakkunniga upptogs de avsnitt av förslagen som berörde de sakkunnigas arbete till behandling med förtur, och inkomna svar i dessa delar bearbetades av de sakkunniga. Det visade sig då, att lagberedningens förslag till reglering av immissionsproblemen vid denna remissbehandling hade utsatts för stark kritik på flera punkter. För att få ett konkret underlag för sina bedömningar utsände immissionssakkunniga vidare i början av december 1963 en rundskrivelse till överståthållarämbetet och länsstyrelserna i samtliga län med begäran om uppgifter och yttranden i flera hänseenden. I första hand ville de sakkunniga därvid få till stånd en summarisk inventering av väsentliga immissionsfall. Resultatet av denna rundskrivelse blev bl. a. att man från flera håll framförde synpunkter på utformningen av en koncessionslagstiftning eller en lagstiftning om immissioner över huvud. Vid 1 964 års vårsession väcktes i riksdagens båda kamrar likalydande motioner (nr I: 134 och II: 163) om lagstiftning mot luftföroreningar. Motionerna utmynnade i hemställan, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om tillsättande av en utredning i syfte att få till stånd en lagstiftning mot luftföroreningar i enlighet med vad i motionerna anförts. Enligt motionärerna kunde deras krav eventuellt tillgodoses genom att immissionssakkunniga fick utökade direktiv och utökade resurser. över motionerna avgav immissionssakkunniga och statens luftvårdsnämnd den 4 maj 1964 efter remiss gemensamt utlåtande till riksdagens andra lagutskott. Med utförlig motivering avstyrkte de sakkunniga och nämnden därvid samstämmigt, att en särskild utredning skulle tillsättas, och tillstyrkte i stället att de sakkunniga skulle få vidgade direktiv i vissa angivna hänseenden. De sakkunniga hemställde samtidigt hos chefen för justitiedepartementet, att frågan om vidgade direktiv måtte tas upp till behandling så snart lämpligen kunde ske. Riksdagen beslöt sedermera på hemställan av andra lagutskottet att uppskjuta behandlingen av motionerna till 1964 års höstsession. Då det uppenbarligen skulle vara till men för de sakkunnigas arbete, om direktivfrågan tills vidare lämnades öppen, och en lösning av spörsmålet måste anses brådskande med hänsyn till dess samband med det inom justitiedepartementet pågående jordabalksarbetet, anmälde chefen för justitiedepartementet frågan om t i l l ä g g s d i r e k t i v i statsrådet den 9 september 1964 och anförde därvid bl. a. följande. Den allmänna utveckling som yttrar sig i alltmer ökad industrialisering och

32 urbanisering och i kommunikationsapparatens fortlöpande utbyggnad har lett till att immissionsfrågorna kommit att bli viktiga samhällsproblem. Jag vill särskilt erinra om den uppmärksamhet som under senare år ägnats åt luftföroreningsoch bullerspörsmål i allmänhet. I flera yttranden över lagberedningens förslag har kommit till uttryck, att det numera till övervägande del framstår som en samhällsuppgift att vaka över att immissioner inte förekommer som medför allmänna skadeverkningar av betydelse och att det därför inte kan anses tillfredsställande att i enlighet med lagberedningens intentioner begränsa en lagstiftning om immissioner till att i huvudsak avse en reglering enskilda emellan. Denna uppfattning synes ha fog för sig. Det kan vidare med skäl ifrågasättas om en reglering av innebörd att enskild, när han utsätts för immission, själv skall bevaka sina intressen är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med immissionsproblemen. Speciella svårigheter möter den enskilde i fråga om s. k. storimmissioner, som berör inte blott honom själv utan en vid krets av sakägare. I städer och andra tätbebyggda områden med många mindre immissionskällor kan även möta en svårighet av annat slag, nämligen den att avgöra mot vilken eller vilka en talan över huvud skulle kunna föras med utsikt till framgång. Särskilt i fråga om luftföroreningar uppkommer ofta olägenheter genom den sammanlagda effekten från många källor. Men saken måste också ses ur motsatt synvinkel. Särskilt för industrier och andra större anläggningar, som kan ge upphov till immissioner, bör det bl. a. vid bedömandet av lokaliseringsfrågan vara av beaktansvärt intresse att kunna få till stånd en prövning, om och under vilka förutsättningar deras verksamhet skall få drivas. För att inte utvecklingen skall hämmas bör anläggningarna därigenom kunna vinna ett skäligt mått av trygghet och undgå risken att sedermera utsättas för åtgärder eller ålägganden, som väsentligt ändrar deras villkor. En förutsättning för att prövningen skall förenas med sådana verkningar måste rimligen vara att den omfattar inte blott berörda enskilda intressen utan också allmänna intressen som gör sig gällande. Även i detta hänseende ger sig särskilda svårigheter till känna, när det gäller storimmissioner. Departementschefen framhöll vidare, att de till sin typ allmänna intressen som framträder i immissionsfallen är av mångskiftande slag. En grundläggande roll spelar de omgivningshygieniska synpunkterna och intresset att över huvud tillförsäkra befolkningen goda levnadsförhållanden. Här kommer exempelvis även naturvårdssynpunkter in. Av stor betydelse är också — fortsatte departementschefen — immissionernas ekonomiska verkningar. Immissionerna orsakar utom personskador och andra former av sanitära olägenheter även sakskador och s. k. allmän förmögenhetsskada. Tillhopa kan dessa skador skattas till avsevärda belopp. Samtidigt måste åtgärder för att förekomma immissioner ofta dra avsevärda kostnader. I detta sammanhang är särskild anledning att beakta de samhällsekonomiska konsekvenserna i fråga om industrins investeringar och konkurrensförmåga. Understundom kan det vara av starkt allmänt intresse att en verksamhet får bedrivas, trots att den orsakar immissioner av viss betydelse. Immissionsfrågorna innefattar sålunda i icke oväsentlig mån samhällsekonomiska avvägningsproblem. Departementschefen erinrade om att samhällssynpunkter avseende immis-

33 sionsproblemen kommit till uttryck på åtskilliga håll i gällande lagstiftning och anförde som exempel härpå. Viktiga och effektiva medel att förekomma immissioner finns på planlagstiftningens område, alltså väsentligen i byggnadslagens och byggnadsstadgans regler om bebyggelseplanering. I anslutning härtill förtjänar också naturvårdslagstiftningen att nämnas. Genom hälsovårdsstadgans bestämmelser om åtgärder mot sanitär olägenhet har hälsovårdsmyndigheterna fått vidsträckta möjligheter att ingripa mot immissioner av flera slag. Vissa politirättsliga regler finns som kan få tillämpning, t. ex. inom ordningslagstiftningen. Ett speciellt och särskilt farligt slag av immission — den joniserande strålningen — har gjorts till föremål för utförlig reglering i atomenergi- och strålskyddslagstiftningen. Till immissioner i vidsträckt mening kan, om man så vill, även vattenföroreningarna hänföras; deras problem behandlas utförligt i vattenlagstiftningen. Utöver den reglering som innefattas i dessa särskilda bestämmelser på olika områden syntes det emellertid departementschefen påkallat att utforma en mera allmän lagstiftning om immissioner. Han ansåg, att därvid möjligen vissa samordningsproblem kan uppkomma. Departementschefen fortsatte. Immissionssakkunniga har, enligt vad som anförs i de sakkunnigas och luftvårdsnämndens gemensamma utlåtande till andra lagutskottet, funnit sig oförhindrade att till behandling upptaga spörsmålen om införande av ett system med koncessionstvång och kontroll i fråga om immissioner av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Dessa överväganden har emellertid lett till att de sakkunniga kommit att ställa flera av de grundläggande immissionsreglerna i 3 kap. jordabalksförslaget under debatt. De sakkunniga har sammanfattningsvis uttalat, att det för dem skulle innebära ökade möjligheter att bidraga till en önskvärd lösning av immissionsproblemen — och då särskilt frågorna om luftföroreningar och buller från industrier och andra större anläggningar — om de är helt obundna av lagberedningens jordabalksförslag och kan ta upp problemen till förutsättningslös prövning. Slutligen har de sakkunniga framhållit, att de funnit det ligga nära till hands att i anslutning till spörsmålet, vilken myndighet som bör bli koncessionsmyndighet, även behandla det större problemet, hur man över huvud skall kunna åstadkomma en rationell ordning för prövning av frågor om immissioner. Med hänsyn till vad som framkommit vid lagstiftningsärendets dittillsvarande behandling och till de synpunkter han själv anfört fann departementschefen det lämpligt att immissionssakkunnigas uppdrag vidgades till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissioner. Även om de sakkunniga därvid blir obundna av de i 3 kap. 2—6 §§ jordabalksförslaget upptagna immissionsreglerna, skulle dessa helt naturligt komma att vara en väsentlig utgångspunkt för de sakkunnigas överväganden. Vid förberedandet inom justitiedepartementet av remiss till lagrådet av förslag till jordabalk borde detta avsnitt åtminstone tills vidare utgå. Beträffande omfattningen av de sakkunnigas uppdrag anförde departementschefen slutligen. En begränsning, som kommer att gälla även ett sålunda vidgat uppdrag, ligger 3-614688

34 i själva immissionsbegreppet. Även om detta begrepp inte är fullt utbildat, står dock klart att det skall vara fråga om sådana störningar som uppkommer genom användning av fast egendom. Därav följer, att viktiga sidor av luftföroreningsoch bullerproblemen faller utanför uppdraget, t. ex. frågor om motorfordons konstruktion och användning. Särskild uppmärksamhet påkallar storimmissionerna och de besvärliga intresseavvägningar som dessa medför inte minst från samhällsekonomisk synpunkt. En huvudfråga för de sakkunniga kommer alltjämt att vara utformningen av regler om förhandsprövning och koncession. Den av de sakkunniga upptagna tanken om införande av ett system med koncessionstvång synes innefatta en lösning, som har åtskilliga skäl för sig, och den bör noggrant prövas. Ledning bör därvid hämtas både i exempel, som utländsk rätt erbjuder, och i de erfarenheter som i vårt land föreligger av motsvarande problem på vattenföroreningarnas område. Givetvis bör de sakkunniga alltjämt beakta lagberedningens utkast till koncessionslagstiftning samt flygbullerutredningens undersökningar och rekommendationer i fråga om flygplatsimmissioner. Spörsmålen om hur själva lagstiftningen bör utformas och om hur man skall kunna åstadkomma en rationell ordning för prövning av immissionsfrågor har så nära samband med varandra att de uppenbarligen bör upptas i ett sammanhang. Även i det senare hänseendet möter svårlösta problem. Oavsett vilken myndighet som blir koncessionsmyndighet gäller det bl. a. att åstadkomma en lämplig samordning mellan denna och ett flertal andra myndigheter, som har intressen att bevaka. Särskild uppmärksamhet torde böra ägnas ät hälsovårdsmyndigheternas befogenheter. Andra lagutskottet avgav i november 1964 utlåtande (nr 62) över de förut nämnda motionerna om lagstiftning mot luftföroreningar. Utskottet erinrade därvid om att immissionssakkunnigas uppdrag dåmera utökats till att avse en allmän utredning angående utformningen av en immissionslagstiftning och att Kungl. Maj :t vidare den 29 juni 1964 fastställt instruktion för statens luftvårdsnämnd. Den intensifiering och utvidgning av luftvårdsarbetet som sålunda hade kommit till stånd genom Kungl. Maj :ts försorg torde i stort sett motsvara motionärernas önskemål. Utskottet var alltså av den meningen att något riksdagens initiativ i frågan inte erfordrades. Med hänvisning härtill hemställde utskottet att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta blev också riksdagens beslut.

II. Arbetets uppläggning Som redan har framgått skickade de sakkunniga i början av sin verksamhet ut rundskrivelser dels i syfte att med förtur få del av remissyttranden över de avsnitt av jordabalksförslagen som berörde de sakkunnigas arbete, dels för att få till stånd en summarisk inventering av väsentliga immissionsfall. I den senare typen av skrivelser, som ställdes till länsstyrelserna,

35 ianhöll de sakkunniga också om yttranden i olika frågor, bl. a. avseende reformbehovet och önskemål om lagstiftningens utformning. En kortfattad sammanställning av de yttranden som inkom i dessa båda sammanhang lämnas i 2 kap. (avsnitt 11:2) av betänkandets motivdel. Inventeringen av väsentliga immissionsfall tillförde de sakkunniga ett omfattande material angående praktiska immissionsproblem — i första hand sådana dessa kommer till synes i hälsovårdsnämndernas samt länsstyrelsernas och vissa andra länsorgans verksamhet. De sakkunniga beredde bl. a. Sveriges industriförbund och Sveriges lantbruksförbund tillfälle att yttra.sig över materialet och fick på detta sätt in synpunkter och bemötanden rörande ett avsevärt antal enskilda fall och branscher. Genom två studieresor inom landet, den ena i landets västra och södra delar och den andra i Sundsvalls-området, sökte de sakkunniga därefter skaffa sig närmare uppfattning om hur immissionsproblemen gestaltade sig i vissa industrier och orter. De sakkunniga har vid fullgörandet av sitt uppdrag samrått med ett stort antal myndigheter, utredningar och organisationer — inte bara svenska utan också utländska. Särskilt ingående har de sakkunniga samarbetat med statens luftvårdsnämnd. I skrivelse den 25 september 1964 hemställde de sakkunniga, att luftvårdsnämnden skulle verkställa en särskild undersökning beträffande vilka slag av fasta luftföroreningskällor som kan anses vara av sådan farlighetsgrad att det bör komma i fråga att underkasta dem koncessionstvång respektive särskild anmälningsplikt, samt de omständigheter på vilka en sådan bedömning grundas. Det angavs i skrivelsen, att de sakkunniga vid sina preliminära överväganden hade funnit sig böra i första hand söka en lösning som nära anslöt sig till gällande vattenvårdslagstiftning. Detta skulle bl. a. innebära, att vattendomstolarna gjordes till koncessionsmyndigheter och att man även på immissionsområdet hade en organisation för övervakning och tillsyn. Resultatet av den begärda undersökningen redovisades av luftvårdsnämnden med en skrivelse den 5 oktober 1965. Vid skrivelsen var fogad en särskild promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar. över luftvårdsnämndens skrivelse och promemoria inhämtade de sak-* kunniga yttranden från de av undersökningen närmast berörda organisationerna och vissa myndigheter. Samtidigt hemställde de sakkunniga att få del av vederbörandes synpunkter dels på frågan angående samordning av reglerna om förprövning beträffande vatten- och luftförorenande anläggningar, dels på spörsmålet om den utveckling som under de närmaste åren är att vänta på de ifrågavarande industri- och anläggningsområdena. Även denna remiss tillförde de sakkunniga ett avsevärt material. Särskilt

kan nämnas, att Sveriges Kemiska Industrikontor lade fram en omfattande utredning om luftförorening från kemisk processindustri. Vidare bör framhållas, att statens vatteninspektion i ett utförligt yttrande redogjorde för erfarenheter från sin verksamhet och underströk angelägenheten av att luft- och vattenföroreningsfrågorna för industriella anläggningar får en så nära anknytning till varandra som möjligt. En sammanfattning av luftvårdsnämndens undersökning och de i anslutning därtill avgivna yttrandena finns intagen i betänkandets 3 kap. (under III). Nämndens promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar är fogad som bilaga 7 till betänkandet. Luftvårdsnämnden har även i övrigt lämnat betydande bidrag till de sakkunnigas utredningsverksamhet, och samarbetet har fortsatt under hela verksamhetsperioden. I samarbetet har också statens vatteninspektion deltagit. Sekreteraren i luftvårdsnämnden teknologie licentiaten Göran Persson och byrådirektören hos vatteninspektionen Arne Hansson har biträtt de sakkunniga vid utarbetandet av vissa avsnitt i 3 kap. av betänkandet. De har vidare medverkat vid utformningen av de i förslaget till förprövningskungörelse intagna förteckningarna över olika slag av fabriker och andra inrättningar. Synpunkter på dessa förteckningar har de sakkunniga också fått från direktören i Institutet för vatten- och luftvårdsforskning Leif Bruneau. På bullerområdet har inte funnits någon instans som kunnat biträda de sakkunniga på samma sätt som luftvårdsnämnden eller vatteninspektionen inom sina respektive fack. De sakkunniga har emellertid på det området samrått med omgivningshygieniska avdelningen vid statens institut för folkhälsan och även varit i tillfälle att ta del av en i särskild ordning verkställd undersökning om buller expositionsförhållandena i Sverige. Det därvid framkomna materialet har bl. a. använts i vissa delar av betänkandets 3 kap. De sakkunniga har ägnat avsevärt intresse åt att tillgodogöra sig material om utländsk rätt och utländska förhållanden på immissionsområdet. Som redan angivits har de sakkunniga haft åtskilliga kontakter med utländska myndigheter och organisationer. Särskilt må nämnas, att arbetsgrupper inom de sakkunniga har företagit studieresor till Norge, England och Västtyskland och att de sakkunnigas ordförande har deltagit i den av Europarådet sommaren 1964 anordnade luftvårdskonferensen i Strasbourg. En kort överblick av utländsk rätt lämnas i 4 kap. av betänkandet. Mera utförligt behandlas ämnet i en som bilaga 10 till betänkandet fogad promemoria. Sedan 1965 års riksdag fattat principbeslut om att en gemensam organisation för naturvård, vattenvård och luftvård skall inrättas fr. o. m. den 1 juli 1967, uppdrog Kungl. Maj :t åt statskontoret att närmare utreda denna organisationsfråga och framlägga förslag i ämnet. I utredningsarbetet del-

37 tog en på statskontorets initiativ bildad rådgivande arbetsgrupp, som bl. a. bestod av representanter för de av omorganisationen berörda myndigheterna — naturvårdsnämnden, vatteninspektionen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå samt luftvårdsnämnden. Immissionssakkunniga hade tillfälle att genom sin ordförande medverka i detta arbete och därvid bl. a. redogöra för huvudpunkterna i den ordning som de sakkunnigas förslag innebär. Resultatet av sitt arbete redovisade statskontoret i ett den 9 juni 1966 avgivet betänkande — »Utredning om organisationen av naturvårdsverksamheten» (stencilerat). Detta har sedan varit föremål för remissbehandling. Statskontorets organisationsförslag tillgodoser inte de krav som den av de sakkunniga föreslagna nya ordningen medför. I princip har statskontoret utgått från att frågan om de organisatoriska konsekvenserna av de sakkunnigas lagstiftningsförslag skall behandlas för sig, i en särskild etapp. Statskontorets utredning behandlas närmare i 7 kap. (avsnitt II) av de sakkunnigas betänkande. De sakkunniga har också funnit det vara av vikt att skaffa sig inblick i vattendomstolarnas handläggning av mål om vattenförorening och i vattendomstolarnas organisatoriska förhållanden. För att få en bild av avloppsmålens handläggning — frekvensen av olika slags mål, handläggningstidernas längd, omfattningen av ersättningsfrågor m. m. -— har de sakkunniga inhämtat uppgifter från samtliga vattendomstolar. Uppgifterna avser domar som meddelats under femårsperioden 1960— 1964. En kort sammanställning angående dessa uppgifter är intagen som bilaga 9 till betänkandet. I fråga om vattendomstolarnas organisatoriska förhållanden har de sakkunniga samrått med företrädare för vattenöverdomstolen och med flera vattenrättsdomare. Förslag till vissa ändringar i vattendomstolarnas organisation framläggs i betänkandets 7 kap. (avsnitt III). Speciella immissionsproblem har tagits upp till behandling med därav berörda instanser. Sålunda har de sakkunniga överlagt med representanter för de civila och militära luftfartsmyndigheterna angående flygplatsbullret. Beträffande vägtrafikimmissionerna och vissa därtill anknytande problem har samråd ägt r u m med väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vägbyrå, 1960 års vägsakkunniga och vägkostnadskommittén. Frågor om elektriska immissioner, särskilt radiostörningar, har föranlett överläggningar med ellagstiftningsutredningen. Möjligheten att införa gynnsammare avskrivningsregler beträffande investeringar för vatten- och luftvård har behandlats vid ett sammanträde med företagsskatteutredningen. Bland de myndigheter och utredningar som har lämnat de sakkunniga informationer och synpunkter kan i övrigt särskilt nämnas kammarkollegiet, medicinalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, statens strålskyddsinstitut, byggnadsstyrel-

38 sen, järnvägsstyrelsen, expropriationsutredniiigen, naturresursutredningen och länsförvaltningsutredningen. Chefen för justitiedepartementet har till de sakkunniga överlämnat en framställning av Svenska Insjöfiskarenas Centralförbund i fråga om vissa ändringar av vattenlagens bestämmelser om avloppsvatten m. m. Som tidigare framgått har de sakkunniga och luftvårdsnämnden avgivit gemensamt remissutlåtande över motioner till 1964 års riksdag om lagstiftning mot luftföroreningar. De sakkunniga har vidare efter remiss yttrat sig dels över de vid 1965 års riksdag väckta motionerna I: 99 och II: 129 i fråga om utvidgad lagstiftning mot hälsovådligt buller, dels över vattenvårdskommitténs slutbetänkande, »Vattenvårdens organisation» (SOU 1964:60), dels över statskontorets förut nämnda betänkande om organisationen av naturvårdsverksamheten, dels ock i det av österbygdens vattendomstol till Kungl. Maj :ts prövning hänskjutna målet om utsläpp av industriellt avloppsvatten i Mälaren vid Kvicksund m. m.

I detta sammanhang vill de sakkunniga slutligen ta upp en terminologisk fråga, som är av betydelse för den fortsatta framställningen. Statskontoret har i sitt organisationsbetänkande förordat, att den nya centrala myndighet som förslaget avser skall få benämningen statens naturvårdsverk. Över huvud låter statskontoret i betänkandet ordet naturvård innefatta inte bara naturvård i hittillsvarande bemärkelse utan också vattenvård, luftvård samt »jakt och viltvård». De sakkunniga använder i sina författningsförslag statens naturvårdsverk som beteckning för den nya myndigheten. Enligt de sakkunnigas mening vore det emellertid vida att föredra, att myndigheten i stället fick benämningen statens miljövårdsverk. Skälen härför har de sakkunniga utvecklat i sitt remissyttrande över statskontorets betänkande. Under alla omständigheter har de sakkunniga funnit det uteslutet att i sin framställning av immissionsproblemen nyttja ordet naturvård i någon annan betydelse än det hittills har haft både i lagspråk och allmänt språkbruk. Som samlingsbeteckning för naturvård, vattenvård, luftvård, bullerbekämpande och liknande använder de sakkunniga i stället uttrycket miljövård.

I I I . S a m m a n f a t t n i n g a v de s a k k u n n i g a s förslag De sakkunniga utgår från att immissionerna — särskilt luftförorening och buller — innebär allvarliga samhällsproblem, som för sin lösning kräver insatser från många håll och efter flera olika linjer. Av stor vikt anser de sakkunniga det vara, att arbetet med samhälls- och bebyggelseplanering

39 i ökad utsträckning inriktas på att förebygga immissionsrisker. Hur viktig denna sida av saken än är, kan den emellertid inte lösa mer än en del av problemen. De sakkunniga menar alltså, att en modern immissionslagstiftning har stora uppgifter att fylla och att en grundläggande tanke vid dess utformning måste vara att tillgodose behovet av aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immissionsproblemen och hålla dem under kontroll. Lagstiftningsfrågan blir därigenom förenad med viktiga organisatoriska problem. Denna grundinställning har lett till att de sakkunniga inte — såsom lagberedningen i jordabalksförslagen — har begränsat sig till en i huvudsak civilrättslig reglering av immissionsfrågorna, d. v. s. en reglering av förhållanden mellan enskilda grannar. De sakkunnigas lagförslag innehåller både civilrättsliga och offentligrättsliga regler och är därmed av samma allmänna typ som annan lagstiftning om den rättsliga kontrollen över naturtillgångar och miljö, t. ex. vattenlagen, naturvårdslagen och byggnadslagen. Som grundläggande led i det föreslagna kontrollsystemet ingår dels regler om koncessionsplikt och annan obligatorisk förprövning beträffande immitterande anläggningar, dels regler om fortlöpande offentlig tillsyn till skydd mot luftförorening, buller m. m. I organisatoriskt hänseende bygger förslagen på att den vid 1965 års riksdag beslutade nya organisationen för naturvård, vattenvård och luftvård (innefattande både det nya centrala verket och länsstyrelserna) skall vara expert- och kontrollorgan i fråga om såväl vattenförorening som luftförorening, buller och liknande störningar. Vidare förutsätts, att vattendomstolarna skall vara koncessionsmyndigheter och i övrigt exklusivt behöriga domstolar även i immissionsmål. över huvud innebär förslagen i viktiga hänseenden en samordning av bestämmelserna om vattenförorening och reglerna om immissioner. Särskilt viktigt är, att det blir en gemensam förprövningsordning och en gemensam tillsynsordning. Därigenom kan man få till stånd en helhetsbedömning av företag som medför störningar i mer än ett hänseende, t. ex. förorenar både vatten och luft. Inte minst bör det vara till fördel för industrin att få allt bedömt på en gång av samma myndighet. De föreslagna materiella reglerna om immissioner har utformats i nära anslutning till vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening. Avvikelser förekommer dock på vissa punkter. I några fall har de sakkunniga föreslagit ändringar i vattenlagstiftningen för att åstadkomma samordning med lösningar, som de sakkunniga ansett erforderliga på immissionsområdet. Viktigast i detta hänseende är ändringar som avser att göra förprövningsordningen effektivare och snabbare. Huvudbestämmelserna om immissioner har upptagits i till immissionslag.

förslaget

40 I förslagets 1 kap. har de sakkunniga sammanfört stadganden, avsedda att ange lagens tillämpningsområde och karaktär och den myndighetsorganisation som skall få hand om dess tillämpning. Själva immissionsbegreppet bestäms i 1 § första stycket så, att immission skall ha sitt upphov i användning av fast egendom och innebära att omgivningen utsätts för varaktig störning genom luftförorening, buller, skakning, strålning eller annat dylikt. Reglerna blir tillämpliga på användning av de mest skilda slag: industriföretag, upplag, jordbruk, trafikanläggningar etc. Immissionslagens förhållande till annan lagstiftning behandlas i andra och tredje styckena av 1 §. Stadgandena där innebär bl. a., att de bestämmelser om immitterande användning som finns i hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning eller eljest i lag och författning skall gälla vid sidan av immissionslagen. Det betyder att de organ som tilläggs befogenheter genom sådan särlagstiftning — t. ex. hälsovårdsnämnderna — alltjämt skall ha att utöva dessa befogenheter, i den mån ej annat särskilt anges. I 1 kap. 2 § fastslås immissionslagens sakägarbegrepp. För att enskild skall kunna uppträda som sakägare och föra talan med anledning av immission fordras det, att han genom äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt har anknytning till fast egendom, som kan utsättas för olägenhet genom immissionen (jfr även 2 : 3 ) . Immissionslagens 2 kap. handlar om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd. 1 och 2 §§ i detta kapitel innehåller regler om de grundläggande materiella villkor som skall gälla, när någon använder eller ä m n a r använda fast egendom för ändamål som kan medföra immission. De kan därmed sägas vara lagens huvudbestämmelser. Att stadga generellt förbud mot immissioner kan uppenbarligen inte komma i fråga. Ofta är ett visst mått av immission ofrånkomligt, om man skall kunna använda fast egendom på ett rationellt sätt. En grundläggande princip bör emellertid enligt de sakkunnigas mening vara, att immissioner skall förebyggas, så långt det är praktiskt möjligt. Onödiga immissioner skall man i varje fall inte behöva tåla. I allmänhet bör det vara möjligt att använda fast egendom för ändamål som kan komma i fråga enligt planbestämmelser eller liknande reglering — förutsatt att lämpliga immissionsförebyggande åtgärder vidtas. I särskilt besvärliga fall kan det dock bli erforderligt att, i immissionsförebyggande syfte, på ett eller annat sätt begränsa egendomens användning för sådant ändamål. Endast i nödfall bör immitterande användning helt förbjudas. Från dessa utgångspunkter har de sakkunniga kommit fram till att huvudregeln bör vara en positiv bestämmelse om skyldighet för den som använder eller ämnar använda fast egendom för ändamål, som kan medföra immission, att vara aktivt verksam för att förebygga att immission uppkommer. Enligt förslaget skall det i sådant hänseende åligga honom att

41 vidta de skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått som skäligen kan fordras (2: 1 första st.). En så allmänt hållen regel lämnar stort utrymme för fri skälighetsbedömning. Även om utrymmet för sådan bedömning måste vara avsevärt, har de sakkunniga funnit lämpligt att precisera bestämmelsen närmare. Preciseringen har i första hand fått formen av två hjälpregler. I viss anslutning till förebilder i engelsk och tysk rätt innehåller den första hjälpregeln, att frågan om omfattningen av immittentens skyldigheter skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt vid användning av ifrågavarande slag samt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen ( 2 : 1 andra st.). Som andra hjälpregel upptas därefter, att vid avvägningen mellan olika intressen särskild hänsyn skall tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen och betydelsen av immissionens verkningar, d andra sidan nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i övrigt av villkor, som kommer i fråga ( 2 : 1 tredje st.). Den närmare innebörden av dessa regler utvecklas ingående i betänkandets allmänna motivering. Därvid analyseras de intressen som bör beaktas och de samhälls- och företagsekonomiska resonemang som bör föras. Så framhålls t. ex. att det är nödvändigt att göra avsevärd skillnad mellan anläggningar, som har tillkommit före den aktuella lagstiftningen, och nytillkommande. Vidare behandlar de sakkunniga sådana från tidigare diskussioner på immissionsrättens område välkända problem som frågorna om betydelsen av speciell immissionskänslighet, passivitet och prioritet. De sakkunnigas förslag avviker i dessa delar på några punkter från lagberedningens. Bl. a. blir det enligt de sakkunnigas förslag möjligt att i större utsträckning ta hänsyn till prioriteten, d. v. s. till »vem som var först på platsen». Bestämmelserna i 1 § kompletteras genom förbudsregler i 2 §. Om immissionen, trots försiktighetsmått som avses i 1 §, kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, får användningen inte tillåtas utan att särskilda skäl är därtill. De särskilda skäl som typiskt sett erfordras är enligt motiven att det föreligger en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Undantagsvis kan olägenheterna vara så betydande att det, trots att användningen representerar en mycket väsentlig nytta, måste råda stor tvekan om de bör tolereras. Innebär olägenheterna att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att det uppkommer betydande förlust från naturvårdssynpunkt eller att liknande allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas, kan tillstånd till användningen lämnas endast om frågan underställts Kungl. Maj :ts prövning och Kungl. Maj :t förklarat att hinder inte möter. De sakkunniga räknar med att tillämpningen av de föreslagna reglerna om användnings tillåtlighet skall efter hand underlättas genom ett system

42 av tekniska normer och gränsvärden. I motiven utvecklar de sakkunniga närmare, vilken innebörd och vilka verkningar en sådan ordning kan tänkas få. De sakkunniga tar därvid avstånd från tanken att normer av detta slag skulle fastställas i författning och få bindande verkan. Enligt de sakkunnigas mening bör man i stället använda emissions- och immissionsgränser, som har karaktären av rekommendationer och som fastställs av den nya centrala miljövårdsmyndigheten, att gälla tills vidare. Fastställelsebesluten bör föregås av överläggningar med berörda branschorganisationer och andra som har intressen att bevaka eller informationer att ge. Om någon vill få prövat, under vilka villkor han får använda fast egendom enligt immissionslagen, kan han vända sig till vattendomstolen och söka tillstånd (koncession) till användningen ( 2 : 4 ) . Därigenom öppnas alltså möjlighet för industriföretagare och andra att efter förprövning skaffa sig tillstånd till sin verksamhet och nå den tryggade position som reglerna om verkan av tillståndsbeslut innebär. Särskilda bestämmelser om förprövning återfinns i 2 kap. 5 §. Bestämmelserna innebär i princip bemyndigande för Kungl. Maj :t att föreskriva förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggs eller väsentligt ändras utan förprövning i endera av följande två former, nämligen antingen utan att tillstånd därtill har lämnats efter prövning vid vattendomstol eller utan att anmälan dessförinnan har gjorts hos den centrala miljövårdsmyndigheten eller länsstyrelse. Frågan hur förprövningsordningen närmare bör utformas kommer att behandlas i det följande. Om tillståndsbeslut och verkan därav handlar 2 kap. 6—11 §§. Huvudregeln är att tillståndsbeslut gäller mot var och en, utan tidsbegränsning. Det innebär en garanti för att själva den verksamhet som är föremål för tillståndet skall få drivas och inte behöver upphöra av det skälet att den orsakar immission. Samtidigt stadgas emellertid viktiga inskränkningar i tillståndets rättsverkningar. Särskilt bör framhållas de i 8 § upptagna reglerna angående omprövning och ändring i tillståndsbeslutet såvitt det avser villkoren för användningen. Dessa föreskrifter överensstämmer i sak helt med reglerna i 8 kap. 40 § första och andra styckena vattenlagen. Vid utformningen av immissionsreglerna har de sakkunniga funnit det ofrånkomligt att genomgående skilja mellan frågan om användningens tilllåtlighet och frågan om sakägares rätt till ersättning. De sakkunnigas förslag avviker i detta hänseende från lagberedningens men ansluter sig i stället till uppläggningen av vattenlagens regler om vattenförorening. över huvud har de sakkunniga ansett det vara ett befogat önskemål att få överensstämmelse mellan de grundläggande ersättningsreglerna på vattenförorenings- och immissionsområdena. De lösningar som de sakkunniga förordar i denna del är upptagna i 3 kap. förslaget till immissionslag. Därmed bör jämföras 8 kap. 30 § förslaget till lag om ändring i vattenlagen.

43 Enligt 3 kap. 1 § förslaget till immissionslag skall den som genom immission orsakar olägenhet av någon betydelse, även om försumlighet inte föreligger, vara skyldig ersätta skadan, i den mån ej olägenheten skäligen bör tålas utan ersättning med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Kapitlet innehåller vidare flera regler om ersättning för framtida skada. De sakkunniga r ä k n a r emellertid med att ersättning för olägenhet genom immission i allmänhet inte skall bestämmas på förhand. Den viktigaste nyheten bland ersättningsreglerna torde vara den i 3 § upptagna bestämmelsen om lösningsplikt. Medför immission att fastighet eller del därav blir onyttig för ägaren eller att vid dess begagnande eljest synnerligt men uppkommer, skall fastigheten eller den särskilda delen lösas om ägaren fordrar det. Verkningar av detta slag torde så gott som uteslutande komma i fråga, när det gäller immissioner som innebär avsevärd risk för människors hälsa, t. ex. kraftiga bullerstörningar från flygplats eller motorväg. Även innebörden av ersättningsreglerna utvecklas ingående i betänkandets allmänna motivering. I 4 kap. meddelas bestämmelser om ansvar, handräckning m. m. Bestämmelserna ansluter sig i sak nära till motsvarande regler i vattenlagen. Om rättegången i immissionsmål innehåller 5 kap. närmare regler. Dessa är utformade mot bakgrunden av en i 1 kap. 4 § inskriven allmän bestämmelse, enligt vilken föreskrifterna om domstolar och rättegång i vattenmål skall äga motsvarande tillämpning i immissionsmål när ej annat är särskilt stadgat. I 5 kap. meddelas alltså i princip endast regler om erforderliga preciseringar, kompletteringar och undantag. Reglerna skiljer mellan ansökningsmål och stämningsmål. Beträffande båda typerna av mål meddelar 2 § en viktig bestämmelse: förekommer immissionsmål samtidigt med vattenmål rörande samma företag, skall målen handläggas i en rättegång, om inte särskilda skäl är däremot. I övrigt kan framhållas, att 7 § innehåller en från vattenlagens nuvarande bestämmelser något avvikande regel om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i ansökningsmål vid vattendomstol. De sakkunniga anser, att en däremot svarande ändring bör göras i 10 kap. 79 § vattenlagen. T 6 kap. förslaget till immissionslag har de sakkunniga under rubriken slutbestämmelser sammanfört dels en regel om bemyndigande för Kungl. Maj :t att utfärda tillämpningsföreskrifter, dels bestämmelser om lagens ikraftträdande och om övergången till den nya ordningen. Av särskilt intresse är den i 3 § första stycket upptagna övergångsbestämmelsen. När det i immissionsmål blir fråga om att föreskriva åtgärd till skydd mot im-

44 mission från användning som har påbörjats före immissionslagens ikraftträdande och därefter fortsatt utan väsentlig ändring, kan vattendomstolen enligt detta stadgande medge det anstånd med åtgärdens genomförande som är nödvändigt med hänsyn till omständigheterna. F ö r s l a g e t till lag om ä n d r i n g i v a t t e n l a g e n har förut berörts i några sammanhang. Vad som föreslås i denna del är att betrakta som konsekvensändringar, föranledda av förslaget till immissionslag och av det nya organisatoriska systemet. Huvuddelen av ändringarna har organisatorisk innebörd. Så föreslås t. ex. att i 11 kap. skall införas en ny paragraf, 1 a §, med erinran om immissionslagens bestämmelser angående behörighet för vattendomstol att uppta immissionsmål m. m. De föreslagna ändringarna är endast i mycket begränsad utsträckning av materiell betydelse. Som redan har antytts förordar de sakkunniga, att de i 8 kap. 30 § vattenlagen upptagna grundläggande bestämmelserna om ersättning för olägenhet på grund av vattenförorening jämkas något. Ändringarna på denna punkt torde inte innebära några principiella nyheter. Vidare föreslår de sakkunniga — som också har angivits i det föregående — en mindre jämkning av bestämmelserna om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader. I 8 kap. föreslås en ny paragraf — 38 a §. Den motsvarar 2 kap. 5 § i förslaget till immissionslag och lämnar tillsammans med detta stadgande de bemyndiganden som erfordras för att Kungl. Maj :t skall kunna fastställa en ny förprövningsordning, gemensam för vattenförorenande och immitterande företag. Den föreslagna m i l j ö t i l l s y n s l a g e n är avsedd att ersätta 1956 års lag om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden och bygger i flera hänseenden på samma huvudprinciper som denna. En grundläggande skillnad är att tillsynen enligt förslaget skall inriktas på att motverka inte bara vattenförorening utan också luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen på miljövårdens område. En annan viktig skillnad är att länsstyrelserna i förslaget upptas som tillsynsmyndigheter jämte den centrala miljövårdsmyndigheten. Frågan om den närmare fördelningen av tillsynsuppgifter mellan regional och central instans får i erforderlig utsträckning regleras genom administrativa bestämmelser. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det önskvärt att tyngdpunkten i det löpande tillsyns- och övervakningsarbetet förläggs till länsplanet. Tillsynsmyndigheternas befogenheter är i första hand av rådgivande art. När tillsynsmyndighet finner att genom störning uppkommer eller kan uppkomma olägenhet av betydelse från allmän synpunkt, äger myndigheten enligt 3 § meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka

45 olägenheten. Avsikten är att man främst skall söka få erforderlig rättelse på frivillighetens väg. Om man inte kommer fram på den vägen, kan länsstyrelsen i klara fall besluta tvångsförelägganden om åtgärder eller förbud, som erfordras för att vattenlagens eller immissionslagens bestämmelser skall efterlevas (4 §). Sista ordet i frågor av detta slag förutsätts emellertid ankomma på vattendomstol. Om vattendomstols prövning finnes erforderlig, äger den centrala tillsynsmyndigheten — i samverkan med kammarkollegiet — väcka talan hos vattendomstolen. Lagförslaget innehåller i övrigt bestämmelser om rätt för länsstyrelse att förordna särskild tillsynsman i vissa fall, om rätt för tillsynsmyndighet och tillsynsman att få tillträde till fabriker och andra anläggningar samt att företa undersökning på platser där så kan behövas, om skyldighet för anläggningshavare att på begäran lämna erforderliga uppgifter etc. Dessa bestämmelser har övertagits ganska oförändrade från 1956 års lag. Utgångspunkten för de sakkunnigas överväganden i fråga om nya f ö rp r ö v n i n g s r e g l e r , gemensamma för vattenförorenande och immitterande företag, har varit gällande bestämmelser på vattenvårdens område (1956 års kungörelse om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m.). De sakkunnigas förslag innebär en väsentlig omläggning av dessa bestämmelser — en omläggning som enligt de sakkunnigas uppfattning bör bli till avsevärd fördel också för vattenvården. Enligt förslagen grundas skyldighet att undergå förprövning i princip på ett av Kungl. Maj :t meddelat förbud mot att vidta åtgärd utan sådan prövning. Också den prövning som efter förhandsanmälan verkställs av. administrativ myndighet kallas i förslagen förprövning. Förprövningsmyndigheter är alltså inte bara vattendomstolarna utan också den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna. Utformningen av de administrativa bestämmelserna om förprövning måste anpassas efter de resurser som prövningsmyndigheterna kominer att få. De sakkunniga har i ett som bil. 1 till betänkandet fogat förslag till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m. m. angett, hur ett förprövningssystem enligt de sakkunnigas mening lämpligen bör utformas. Därvid har förutsatts, att den nya centrala miljövårdsmyndigheten skall få tillfälle att överarbeta vissa detaljer i förslaget. Antalet typer av fabriker och inrättningar, som aldrig skall få anläggas utan att vattendomstol meddelat koncession enligt vattenlagen och immissionslagen, har i förslaget gjorts mycket litet. De sakkunniga har funnit att sådan absolut koncessionsplikt kan begränsas till att omfatta fall, där behovet av domstolsprövning normalt får anses fullt klart redan med hänsyn till själva anläggningstypen. I övrigt bygger förslaget på att den nya miljövårdsorganisationen genom regler om fakultativ koncessions plikt eller anmälningsplikt skall sättas i

46 tillfälle att — efter överläggning med vederbörande företagare — från fall till fall bedöma, om frågor angående nyanläggningar och vissa andra åtgärder skall behöva hänskjutas till prövning av vattendomstol eller ej. Avsikten är att en lösning i allmänhet skall kunna nås på frivillighetens väg. Fakultativ koncessionsplikt innebär, att den administrativa myndigheten kan lämna dispens från skyldigheten att gå till vattendomstol och därvid förena dispensen med erforderliga villkor. I motsats till vattendomstols dom medför dispensen inte någon formell trygghetsverkan för företagaren. Uppräkningen av sådana företagstyper som underkastas fakultativ koncessionsplikt är omfattande. Däri ingår åtskilliga av de vattenförorenande företag som nu inte får anläggas utan vattendomstols medgivande och den stora massan av dem som nu är underkastade anmälningsplikt (till vatteninspektionen). Förprövningsplikt i form av skyldighet att göra förhandsanmälan hos länsstyrelse stadgar förslaget för sådana åtgärder i fråga om kommunala avlopp och avloppsvatten från jordbruk m. m. som nu behandlas i 4 och 5 §§ av 1956 års förprövningskungörelse. Regler av motsvarande innebörd upptas också beträffande vissa vattenförorenande, luftförorenande eller bullrande inrättningar. De sakkunniga har haft att ta ställning till åtskilliga s a m o r d n i n g s p r o b l e m , avseende förhållandena mellan olika myndigheter m. fl. som har intressen att bevaka på miljövårdens område. Redan det inbördes förhållandet mellan den centrala miljövårdsmyndigheten och miljövårdens regionala organ, länsstyrelserna, innebär flera svårigheter. En effektiv samverkan mellan instanserna är nödvändig för att verksamheten skall nå avsedda resultat. De sakkunnigas förslag innehåller flera bestämmelser som är avsedda att garantera sådan samverkan. Bl. a. skall instanserna hålla varandra underrättade om löpande förprövningsärenden och om beslut som fattas i sådana ärenden. De sakkunniga finner det naturligt att kommunerna skall ha tillfälle att bevaka sina intressen i förprövningsärenden hos miljövårdsmyndigheterna -— lika väl som i vattendomstolsmålen. En bestämmelse om samråd med kommuner har därför tagits in i förslaget till förprövningskungörelse. I betänkandet understryks hälsovårdsnämndernas betydelse för miljövården på det lokala planet och betydelsen av ett nära samarbete mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämnderna. Frågan om kompetensfördelning mellan hälsovårdsmyndigheter och vattendomstolar föreslås på immissionsområdet få samma lösning som den redan har på vattenvårdens område. Det innebär att vattendomstols beslut i princip har företräde och att hälsovårdsnämnd inte kan föreskriva något som avviker därifrån. Hälsovårdsnämndens allmänna skyldighet att övervaka de sanitära förhållandena kvarstår emellertid, och nämnden kan själv ingripa i sådana hänseenden som

47 inte omfattas av domstolens beslut. I speciella fall kan vidare länsstyrelsen ingripa med brådskande föreskrifter, utan hinder av vad domstolen h a r beslutat. När dispens har meddelats enligt de föreslagna reglerna om fakultativ koncessionsplikt, innebär dispensen och därmed förenade villkor — till skillnad från vattendomstols dom — inte någon formell begränsning av hälsovårdsmyndigheternas befogenheter. Beträffande förhållandet mellan hälsovårdsnämnderna, på ena, samt den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna, på andra sidan, föreslår de sakkunniga emellertid en författningsändring som innebär en väsentlig nyhet. Den tillsyn som hälsovårdsnämnd på grundval av den allmänna bestämmelsen i 62 § hälsovårdsstadgan har att utöva för att förebygga och undanröja sanitär olägenhet från anläggningar för industri eller annan näring m. m. bibehålls visserligen oförändrad. Men enligt förslaget skall de nuvarande föreskrifterna i 63 § samma stadga om skyldighet att söka hälsovårdsnämnds tillstånd till vissa uppräknade slag av anläggningar upphävas och ersättas av reglerna om en ny förprövningsordning. De tyngst vägande skälen härför är dels den tidsutdräkt som skulle uppkomma, om hälsovårdsnämnderna bibehölls vid sin beslutanderätt i fall som kommer att omfattas av de nya förprövningsreglerna, dels det förhållandet att hälsovårdsnämnderna, även utan att ha formell beslutanderätt, kan få tillräckligt inflytande och fylla viktiga uppgifter vid handläggningen av förprövningsärenden. De sakkunnigas inställning i fråga om hälsovårdsnämndernas uppgifter kominer till uttryck genom det som bilaga 2 till betänkandet fogade förslaget till ändring i hälsovårdsstadgan. I betänkandet behandlas vidare frågor om den centrala miljövårdsmyndighetens samverkan med ett flertal myndigheter, bl. a. kammarkollegiet, medicinalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, byggnadsstyrelsen, delegationen för atomenergifrågor, statens strålskyddsinstitut, luftfartsstyrelsen, chefen för flygvapnet, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. De sakkunniga har i ett par fall föreslagit författningsbestämmelser till stöd för sådan samverkan. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt problemen om flygplatsbuller och vägtrafikimmissioner. 1 anslutning härtill bör anmärkas, att de sakkunniga inte förordar att flygplatser underkastas koncessionsplikt enligt immissionslagen. I stället föreslås, att anmälan om planer på att anlägga eller ändra vissa slag av flygplatser skall göras hos den centrala miljövårdsmyndigheten. De sakkunniga förutsätter, att miljövårdsorganen även på annat sätt kommer att få erforderliga tillfällen att framföra sina synpunkter vid den myndighetsprövning som redan enligt gällande ordning föregår anläggning av flygplatser. Befintliga flygplatser kommer att stå under tillsyn enligt den föreslagna miljötillsynslagen.

48 De sakkunniga föreslår, att den nya lagstiftningen skall träda i kraft den 1 juli 1968. För att förslagen skall kunna genomföras blir det nödvändigt att efter hand väsentligt bygga ut den miljövårdsorganisation som förordas i statskontorets organisationsbetänkande och som är avsedd att träda i verksamhet ett år tidigare. I fråga om vattendomstolarnas organisation erfordras däremot endast obetydliga förstärkningsåtgärder. Spörsmålen om dessa o r g a n i s a t o r i s k a k o n s e k v e n s e r behandlas i 7 kap. av betänkandets motivdel. De sakkunniga beräknar bl. a., att den centrala miljövårdsmyndigheten i en första utbyggnadsetapp — d. v. s. för budgetåret 1968/69 — behöver tillföras dels en särskild sektion för bullerfrågor, omfattande tre tjänster, dels en laboratorieenhet för luftvårdsfrågor, likaledes omfattande tre tjänster, dels ock förstärkningar av luftvårdsbyrån med fem tjänster och av vattenvårdsbyråns enhet för industriella ärenden med minst två tjänster. Även i övrigt räknar de sakkunniga med flera anslagshöjningar och organisatoriska förändringar. Så förordar de sakkunniga exempelvis, att till den centrala instansen fast knyts deltidsanställda medicinare-hygieniker med god erfarenhet av vattenvårds-, luftvårds- och bullerfrågor. Och beträffande den regionala organisationen förordas en snabbare utbyggnad av länsstyrelsernas miljövårdsenheter med befattningar för kemister-biologer.

MOTIV

1 k a p . Gällande svensk r ä t t

I. Inledning Ordet immission förekommer inte i någon svensk författning. Det är hämtat från den romerska rätten och har genom förmedling av tysk rätt förts in i svenskt språkbruk. Närmast hör det hemma i juristernas yrkesspråk och i den juridiska litteraturen. Det fyller där en praktiskt viktig funktion som samlingsbeteckning för vissa slag av störande inverkan fastigheter emellan. På det sättet användes immissionsbegreppet exempelvis i motiven till 1909 års jordabalksförslag — i kapitlet om rättsförhållandet mellan grannar. 1 Vad man åsyftade angavs vara överföring av »fint fördelade fasta, flytande eller gasformiga ämnen, såsom rök, sot, aska, gnistor, stoft, damm, sand, vattenstänk, gaser, ångor etc.» samt vidare »inverkan av fysikalisk art, t. ex. hetta, kyla, ljus, buller, skakning, elektriska strömmar och dylikt». Den föreslagna lagtexten innehöll emellertid inte ordet immission utan i stället en exemplifierande uppräkning: »rök, gnistor, hetta, buller, skakning, stank eller annat dylikt». I lagberedningens senare jordabalksförslag har man förfarit på motsvarande sätt. Lagtextens exemplifierande uppräkning har i stort sett bibehållits oförändrad. Man har endast jämkat något på ordningsföljden mellan störningsformerna samt tillagt ytterligare en, nämligen köld. Motiven till 1947 års förslag erinrar vidare om att obehag genom insekter och psykisk inverkan kan utgöra immissioner. 2 Trots att immissionsproblemen ännu inte har blivit föremål för någon allmän reglering i den svenska lagstiftningen, kan man tala om en svensk immissionsrätt. Denna har hittills vuxit fram efter två principiellt olika linjer: en civilrättslig och en offentligrättslig. De civilrättsliga reglerna om immissioner är en oskriven rätt, som har utbildats i de allmänna domstolarnas praxis. I systematiskt hänseende brukar den hänföras till grannelagsrättens område. Redan för omkring 100 år sedan började domstolarna att utan stöd av någon särskild lag lämna rättsskydd mot immissioner i tvister mellan enskilda. Den begynnande industrialiseringen ställde då domstolarna inför vanskliga uppgifter. Det äldsta 1 2

Se LB 1909 s. 169 f. Se LB 1947s. 119.

4—614688

50 kända rättsfallet rörande industriella immissioner är en av Svea hovrätt år 1853 meddelad dom i tvist om skakningar och snusdamm från Ljunglöfs snuskvarn i Stockholm. 3 Under 1870-talet avgjorde högsta domstolen flera immissionsmål. 4 Varken genom dessa domar eller andra avgöranden av högsta domstolen under tiden fram till och med första årtiondet av 1900talet uppdrogs emellertid några klara riktlinjer för immissionsfrågornas civilrättsliga bedömning. En vändpunkt i utvecklingen kom med 1909 års jordabalksförslag. Som redan angivits har det haft stor betydelse för utformningen av rättspraxis på immissionsrättens område. Även de senare jordabalksförslagen har otvivelaktigt haft inverkan i samma riktning. Praxis på området har också kunnat hämta ledning i den rättsvetenskapliga litteraturen. Särskilt bör framhållas Ljungmans avhandling Om skada och olägenhet från grannfastighet (Uppsala 1943). Bland störningsformer som har blivit föremål för behandling av domstol enligt immissionsrättsliga principer kan nämnas rök, sot, stoft, damm o. 1. (NJA 1900 s. 189, 1931 s. 475, 1934 s. 656 m. fl.), lukt (NJA 1938 s. 479, 1963 s. 162), gaser (NJA 1911 s. 574), buller (NJA 1931 s. 475, 1939 s. 634, 1940 s. 508 m.fl.), skakningar (NJA 1915 s. 528, 1934 s. 656, 1939 s. 634), hetta och köld (NJA 1878 s. 124 och FFR 1940 s. 268), obehag genom insekter (NJA 1938 s. 479), psykisk inverkan genom explosionsfara (NJA 1878 s. 78), förfulning av landskapsbilden (NJA 1960 s. 726). En närmare redogörelse för grannelagsrättens oskrivna regler om immissioner lämnas nedan i avsnitt II. Offentligrättsliga regler som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner finns i ett flertal författningar på olika lagstiftningsområden. Tillämpningen av dessa regler ankommer vanligen på administrativa myndigheter. När statsmakterna omkring mitten av 1800-talet började uppmärksamma de problem som industriella immissioner medförde, var det naturligt, att man i första hand sökte bemästra svårigheterna genom politirättsliga föreskrifter. Vad som trädde i förgrunden var hälsovårdssynpunkterna. Den viktigaste författningen på området blev 1874 års hälsovårdsstadga, som innehöll åtskilliga regler om offentligt inskridande mot olägenheter från fabriker och näringar. I gällande hälsovårdsstadga finns alltjämt bestämmelser av grundläggande betydelse för immissionsproblemen. År 1874 fick vi också den första gemensamma byggnadsstadgan för rikets städer. Den innehöll inte mycket som är av intresse från immissionssynpunkt. I den moderna byggnadslagstiftning som därefter har vuxit fram finns emellertid ett flertal bestämmelser av betydelse i detta hänseende. Under årens lopp har ett stort antal mål om typiska immissionsförhål3 4

Se Ljungman s. 166. Se N J A 1874 s. 131, 1875 s. 257, 1877 s. 389 och 514 samt 1878 s. 78 och 124.

51 landen fullföljts till regeringsrätten från hälsovårdsmyndigheter — i viss utsträckning också från byggnadsmyndigheter. Det har gällt störningsformer av väsentligen samma slag som immissionsmålen vid allmän domstol men också vissa andra, t. ex. ljusstörningar (RÅ 1961 s. 51) och fukt (RÅ 1945 S 181). På senare tid har tillkommit en naturvårdslagstiftning med vissa regler, som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner. Regler av sådan innebörd finns också bl. a. i speciallagstiftning rörande flera slag av anläggningar. Avsnitt III i det följande innehåller en översikt av de offentligrättsliga bestämmelser som på detta sätt är av särskilt intresse från immissionssynpunkt. I anslutning därtill behandlas också vissa frågor om immissionerna och expropriationslagstiftningen. Slutligen lämnas i avsnitt IV en redogörelse för vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening.

II. Grannelagsrättens oskrivna regler om immissioner Den naturliga utgångspunkten för en översikt av de civilrättsliga immissionsreglerna är, som redan har framgått, att finna i 1909 års jordabalksförslag. Lagberedningen förordade där, att i 3 kap. 1 § skulle skrivas in ett stadgande av följande lydelse: »Ej må någon nyttja sin fastighet på sådant sätt, att granne utöver vad i orten är vanligt kommer att besväras av rök, gnistor, hetta, buller, skakning, stank eller annat dylikt och att därav för honom uppkommer märkligt men vid nyttjandet av hans fastighet. Angående anläggning för industriell verksamhet, den där kan för granne medföra men av beskaffenhet som nyss sagts, är särskilt stadgat.» Beredningen framhöll i motiven härtill bl. a., att grannskapsförhållandet ger upphov åt rättigheter och förpliktelser grannar emellan, vilkas iakttagande inte påkallas av något allmänt intresse. Särskilt framträder grannskapsförhållandets betydelse i fråga om sådana åtgärder som vidtas inom en fastighets område men som medelbart sträcker sina verkningar in på en annans, ömsesidigheten i de motstående intressena kräver en utjämning, som å ena sidan inte lämnar den ene oinskränkt handlingsfrihet men inte heller ger den andre rätt att motsätta sig varje åtgärd av den förre. I fråga om hur denna avvägning skall ske uttalade beredningen följande: 1 Då det gäller att avgöra, vilken inverkan av det slag, varom här är fråga, en fastighetsägare är skyldig att tåla och vilken han ej är pliktig att underkasta sig, bör naturligtvis främst tagas hänsyn till det mått av olägenhet, som därav för honom uppkommer. Den allmänna sammanlevnaden, det nödvändiga bruket av en fastighet för dess ändamål för med sig ett visst sådant mått. Det obehag,. 1

LB 1909 s. 174.

52 den olägenhet, som inte går utöver detta mått, får den ene fastighetsägaren tåla av den andre, även om han därigenom skulle uteslutas från ett särskilt sätt att använda sin fastighet t. ex. för ett sjukhem. Men stegras olägenheten till en grad, som för en fastighetsägare utesluter eller inskränker möjligheten att nyttja denna på det sätt, som eljest skulle vara tjänligt, kommer saken i ett annat läge. Att fastighetsägaren lider 'märkligt' men är därför en förutsättning för hans rätt att inskrida mot den verksamhet, som orsakar olägenheten. Även om denna uppnår en sådan grad, kan dock förhållandena vara sådana att den måste tålas. Vad i en viss trakt är vanligt måste i sådant avseende bli bestämmande. En ägare av fastighet på en fabriksort kan inte med fog begära att få tillgodonjuta den frihet från rök och buller, som under andra förhållanden skäligen kan fordras, och han måste vid nyttjandet av sin fastighet inrätta sig därefter. En verksamhet, som orsakar granne olägenhet av nu antydd art, måste anses otillåten. Att denne först genom ett förändrat sätt att använda fastigheten kommer att lida intrång utesluter honom inte från rätt att däremot inskrida; den ene fastighetsägaren kan inte endast av den grund utestänga den andre från ett i och för sig ändamålsenligt sätt att använda dennes fastighet, att han själv redan tidigare börjat nyttja sin på ett visst sätt. Först när ett sådant användningssätt blivit i orten vanligt, måste alla finna sig däri. Lagberedningen framhöll vidare, att grannfastighetens ägare kunde påkalla rättsskydd, dels i form av förbud eller åläggande att vidta erforderlig åtgärd för att förekomma olägenhet, dels i form av ersättning för skada. De farhågor som beredningen hyste för att ett obetingat genomförande av regeln om grannes rätt att inskrida mot immissioner skulle verka i hög grad förlamande för industrin och de koncessionsregler som beredningen förordade i syfte att förebygga sådana verkningar har berörts i avsnitt I i den inledande översikten. I överensstämmelse med vad som uttalades i motiven till 1909 års förslag torde gällande rätt inta den ståndpunkten att endast störningar från en fastighet till en annan kan anses utgöra immission. Begreppet fastighet synes emellertid därvid inte behöva fattas som liktydigt med registerfastighet. 2 Så snart någon genom giltigt fång har förvärvat ett markområde, torde han på immissionsrättslig grund kunna föra talan om besvär, som uppkommer på hans område till följd av verksamhet på annans mark. Lagberedningen kan i 1909 års förslag möjligen ha avsett, att det skulle vara fråga om ett rättsförhållande mellan gränsgrannar. 3 I rättspraxis har emellertid förekommit flera fall, då även ägare av ganska långt bort belägna fastigheter har tillerkänts skadestånd på immissionsrättslig grund. 4 Parter i immissionsförhållanden är vanligen de berörda fastigheternas ägare. Det vore emellertid en missuppfattning att tro, att talan om immission alltid skall föras av eller riktas mot fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare har ansetts berättigade att föra talan med anledning av intrång, som de har lidit i sin nyttjanderätt, respektive skyldiga att svara för im2 3 4

JfrLB 1960 Ils. 71. Se LB 1909 s. 169 och 174. Se Ljungman s. 217 not 7.

53 missioner, som de har åstadkommit. 5 I vad mån talan med framgång kan föras mot ägaren i det fall att immissionen har sin grund i nyttjanderättshavarens självständiga åtgärder, är över huvud en öppen fråga. 6 Trots att det inte kommit till uttryck i 1909 års förslag, har i immissionsbegreppet ansetts ligga ett krav på att störningen skall ha en viss varaktighet. 7 Vad som innefattas i detta krav är dock något osäkert. Det är visserligen klart, att störning som orsakas genom en rent tillfällig händelse inte utgör immission. Tveksamma fall kan emellertid uppkomma. Särskilt torde tveksamheten gälla fall av störningar från byggnads- och anläggningsarbeten. Sådana störningar torde hänföras till immissioner, när arbetet är av stor omfattning eller ingripande beskaffenhet och utsträcks över en inte obetydlig tid (NJA 1936 s. 552 och 557 samt 1940 s. 508). 8 Med utgångspunkt från 1909 års förslag har den juridiska diskussionen på immissionsområdet vanligen kommit att röra sig om i vad mån man vid avgörandet av frågor om immissioners tillåtlighet — vid fastställandet av den s. k. toleranspunkten — skall ta hänsyn till sådana rekvisit som ortsvanlighet, väsentlighet, prioritet, passivitet och speciell immissionskänslighet. När det gäller att undersöka, vilken vikt som i rättspraxis har tillmätts dessa olika rekvisit, möter stora svårigheter. Domsmotiveringarna är ofta knapphändigt avfattade, och rättsfallsmaterialet ger ej sällan det intrycket, att omständigheterna i de särskilda fallen har varit avgörande snarare än hänsynstagande till mera generellt giltiga principer. Först under 1930- och 1940-talen började högsta domstolen att i sina avgöranden av immissionsmål använda motiveringar, som mera direkt knyter an till synpunkter i 1909 års förslag (NJA 1934 s. 656 och 1940 s. 651). Alldeles otvivelaktigt är, att »förhållandena i orten» — d. v. s. ortsvanligheten — tillmäts stor betydelse (se t. ex. NJA 1940 s. 651, 1947 s. 57 och 1963 s. 162). Man torde kunna uttrycka saken så, att en immission anses otillåten endast om den går utöver vad som är vanligt i orten. Vilken självständig roll väsentlighetsrekvisitet spelar vid sidan av ortsvanligheten, är mera osäkert. I varje fall synes man i rättspraxis inte uppställa krav på sådant »märkligt men» som anges i 1909 års förslag. En vanlig domstolsformulering är, att immissionen befinnes innebära större men än käranden med hänsyn till förhållandena i orten är skyldig att tåla. Frågan om förhållandet mellan ortsvanlighets- och väsentlighetsrekvisiten kommer att behandlas närmare i 5 kap. (avsnitt VII). Lagberedningen utgick i 1909 års förslag från att man inte skulle beakta 5

N J A 1891 s. 129,1910 s. 604,1938 s. 479,1936 s. 552,1940 s. 508 m. fl. Jfr LB 1960 II s. 71. Ljungman. s. 241 not 5 och där anmärkta rättsfall. Ljungman s. 59. Jfr LB 1947 s. 131 och 132. 8 Ljungman s. 211 f. Jfr Karlgren s. 194 f med där återgivna uttalanden av Gomard och Alexanderson.

6 7

54 sådan speciell immissionskänslighet som representeras exempelvis av ett sjukhem. Och Ljungman har under hänvisning till ett flertal rättsfall hävdat, att speciell immissionskänslighet inte kan tillmätas betydelse vid toleranspunktens fastställande. 9 Det torde i och för sig vara en vanlig uppfattning. Man synes emellertid kunna ifrågasätta, om rättsfallsmaterialet verkligen utesluter en annan tolkning. 10 Frågan om betydelsen av att ha varit först på platsen — prioritetsfrågan — har sällan ställts på sin spets i praxis. Rörande detta spörsmål uttalades ju i motiven till 1909 års förslag, att grannen borde ha rätt att inskrida mot en immission även i det fall att han kommit att lida intrång först genom ett förändrat sätt att använda sin egen fastighet. Huruvida praxis har godtagit denna uppfattning låter sig inte avgöra med bestämdhet. Ljungman har gjort gällande, att den individuella prioriteten saknar betydelse. 11 Lejman har hävdat en annan mening och därvid bl. a. hänvisat till ett även av Ljungman anmärkt rättsfall, NJA 1938 A 289. 12 Också denna fråga kommer att behandlas närmare i 5 kap. (avsnitt VII). Frågan om verkan av passivitet på den störde grannens sida har i ett speciellt hänseende kommit under behandling i rättsfallet NJA 1963 s. 162 (ej prövningstillstånd). Både häradsrätt och hovrätt synes däri ha förutsatt att ersättning för personligt men i anledning av immission endast kan utgå för tid efter det att den skadelidande har anmärkt på det förhållande som orsakat skadan. Denna uppfattning får ses mot bakgrunden av att lagberedningen i 1947 och 1960 års förslag har upptagit en särskild regel av den innebörden (3 kap. 5 § första stycket). Förslagen har dock i denna del utsatts för kritik vid remissbehandlingen. I övrigt torde inte förekomma något rättsfall som tyder på att passivitet i och för sig skulle tillmätas speciell betydelse i immissionsfall. De nu anförda synpunkterna om ortsvanlighet, väsentlighet etc. anger endast metoden för att fastställa toleranspunkten eller med andra ord riktlinjerna för en konkret bedömning. Att här försöka närmare ange, hur en sådan bedömning har utfallit i olika typer av immissionsfall, skulle föra alltför långt. I fråga om formerna för det rättsskydd som domstolarna meddelar mot otillåtna immissioner kan sammanfattningsvis sägas, att praxis synes ha anslutit sig till de uttalanden som gjordes i motiven till 1909 års förslag. Sålunda framgår av flera rättsfall, att det är möjligt att meddela vitessanktionerade förbudsdomar. 13 Att märka är emellertid att man i varje fall under senare år inte synes ha meddelat förbud mot industriell verksamhet 9

Ljungman s. 230 med not 5. Se även LB 1947 s. 123. Bland rättsfall från senare år synes NJA 1951 s. 55 möjligen tala i motsatt riktning. Ljungman s. 231 ff. 18 Se SvJT 1944 s. 668. 13 Se t. ex. N J A 1877 s. 514, 1911 s. 574, 1914 s. 423 och 1947 s. 57. Jfr L B 1960 II s. 70 f. 10

u

55 av verkligt stor betydelse eller mot speciellt samhällsviktiga företag. Det ligger nära till hands att sätta detta i samband med lagberedningens uttalanden i motiven till 1909 års förslag om att ett obetingat genomförande av immissionsreglerna skulle verka i hög grad förlamande för industrin och att sådana verkningar borde förebyggas genom ett koncessionssystem. Man skulle kunna förmoda, att domstolarna vid bedömningen av immissionsmål s. a. s. byggt in en koncessionsprincip — att de inte utan stöd av skriven lag velat medverka till att spoliera stora värden genom en obetingad användning av förbudssanktionen. 14 Att domstolarna ålägger innehavare av immitterande anläggningar att vidta åtgärder för att nedbringa olägenheter av immissioner är relativt vanligt. 15 Flertalet immissionsmål gäller emellertid ersättning för skada, orsakad genom immission. Motiven till 1909 års förslag torde förutsätta, att sådan ersättning skall utgå oberoende av visad vårdslöshet från den störandes sida. 16 Denna uppfattning har numera vunnit anslutning i praxis. 17 Skadestånd kan utdömas även för personligt obehag. I praxis finns också exempel på att ersättning har utdömts för s. k. allmän förmögenhetsskada. 18 III. Bestämmelser som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner 1. Hälsovårdslagstiftningen

Den grundläggande författningen är här hälsovårdsstadgan den 19 december 1958. I denna fastslås till en början, att det ankommer på kommun att handha allmänna hälsovården inom kommunen (1 §). Hälsovårdsnämnden har att utöva det närmaste inseendet i den delen — särskilt åligger det nämnden bl. a. att övervaka efterlevnaden av hälsovårdsstadgan och övriga hälsovårdsföreskrifter ( 2 § ) . Regional hälsovårdsmyndighet är länsstyrelsen — som bl. a. skall tillse att tjänliga åtgärder vidtas till undanröjande av missförhållanden i hälsovårdshänseende, när sådana kommer till dess kännedom (3 §). Högsta tillsynen över allmänna hälsovården i riket tillkommer medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen med den fördelning dem emellan som stadgas i ämbetsverkens instruktioner (4 §). Hälsovårdsstadgan innehåller i 3—12 kap. materiella bestämmelser om olika slag av byggnader, lokaler, inrättningar och åtgärder, t. ex. om bostäder, samlingslokaler, hotell och pensionat, vattenförsörjning, avloppsväsende, renhållning, åtgärder mot ohyra, råttor och möss, hållande av djur, anläggningar och upplag för industriell verksamhet m. m. Åtskilliga av dessa bestämmelser har betydelse från immissionssynpunkt genom att häl14

Se särskilt N J A 1940 A 27. Jfr Ljungman s. 253 ff. N J A 1910 s. 604, 1938 s. 479, 1940 s. 651, 1963 s. 162 m. fl. L B 1909 s. 172 ff. 17 Se bl. a. N J A 1911 s. 574, 1938 s. 479,1939 s. 634,1940 s. 651 och 1963 s. 162. 18 N J A 1936 s. 552, 1940 s. 508 och 1943 s. 461. 15

56 sovårdsmyndigheterna kan lägga dem till grund för ingripanden mot immitterande verksamhet m. m. Som exempel kan nämnas följande. Vid brukande av bostadslägenhet skall det tillses, att sanitär olägenhet inte åsamkas närboende genom osnygghet, störande ljud eller dylikt (20 § andra st.). Orenlighet och avfall som förekommer vid bebyggelse skall uppsamlas och omedelbart bortforslas eller så förvaras, att sanitär olägenhet inte uppstår ( 4 7 § ) . Så ofta förhållandena föranleder därtill, skall åtgärder vidtas för att bekämpa råttor och möss ( 5 5 § ) . Beträffande ett flertal anläggningstyper stadgas — med små variationer i uttryckssättet — att de skall vara så anordnade, underhållna och skötta, att sanitär olägenhet inte uppstår. Det gäller bl. a. avloppsanläggning (41 §), klosett och urinoar (45 §), allmän avstjälpningsplats och allmän destruktionsanläggning (53 §) samt byggnad som inrymmer stall, ladugård eller annat dylikt förvaringsrum för djur, ävensom gödselstad och annan upplagsplats för djurspillning ( 5 8 § ) . Av särskilt intresse är bestämmelserna i 12 kap. om anläggning och upplag för industriell verksamhet m.m. De inleds med en föreskrift av nyss angivet slag (62 § ) : »Anläggning för industri, hantverk eller annan näring samt upplag av varor eller avfall skola vara så anordnade och inrättade samt skola så underhållas, drivas och skötas, att de ej medföra sanitär olägenhet.» I 63 § stadgas därefter, att vissa uppräknade typer av anläggningar och upplag inte utan tillstånd av hälsovårdsnämnden får anordnas eller inrättas och inte heller så förändras med avseende på utförande eller driftsätt, att därav kan följa ökad sanitär olägenhet. Det är alltså fråga om en form av koncessionstvång. Uppräkningen omfattar 22 olika punkter (se bil. 2 till betänkandet). En utförlig redogörelse för stadgandets tillkomst och innebörd lämnas i 5 kap. (avsnitt VI). Här skall endast anmärkas, att det av hälsovårdsstadgans förarbeten framgår att koncessionstvånget bör betraktas som ett komplement, avsett att underlätta den tillsyn som hälsovårdsnämnden har att utöva på grund av den allmänna bestämmelsen i 62 §, och att nämnden alltså har samma möjlighet att ingripa mot en viss rörelse, vare sig denna finns intagen i uppräkningen eller ej. Som framgår av den nu lämnade redogörelsen återkommer begreppet sanitär olägenhet gång på gång i hälsovårdsstadgans föreskrifter. I stort sett skulle hälsovårdsstadgans bestämmelser av immissionsrättslig innebörd kunna sammanfattas i formeln: det är förbjudet att orsaka sanitär olägenhet för omgivningen. 1 Att närmare klargöra frågan om innebörden av begreppet sanitär olägenhet är därför av stor betydelse. Det är en fråga som oupphörligt inställer sig i det praktiska hälsovårdsarbetet. Den diskuterades också livligt i samband med tillkomsten av 1958 års hälsovårdsstadga. Hälsovårdsstadgekommittén angav i sitt betänkande (SOU 1953: 31 s. 72), 1

Ljungman

s. 175; jfr dock prop. 1958: B 46 s. 174.

57 att sanitär olägenhet omfattar alla yttre faktorer av någon betydenhet, som inte är av blott tillfällig natur och som kan inverka menligt i fysiskt eller psykiskt hänseende på en normal människas hälsotillstånd, dock ej faktorer som har karaktären av olyckshändelse eller dylikt. Rena bagateller kan inte åberopas som sanitär olägenhet. En viss tolerans måste alla visa. Var toleransgränsen skall dras ansåg kommittén för sin del utgöra en medicinsk fråga, som får prövas från fall till fall. Kommittén belyste sin framställning med praktiska exempel. Vid remissbehandlingen av betänkandet framhölls från många håll, att innebörden av begreppet sanitär olägenhet var alltför oklar, trots kommitténs utläggning. Departementschefen anslöt sig2 emellertid i allt väsentligt till vad kommittén hade anfört och framhöll därvid, att man inom den allmänna hälsovården — vid sidan av mer exakta regler — nödgas acceptera normer som inte är entydiga i den bemärkelsen att de utesluter en skönsmässig prövning från fall till fall av de tillämpande myndigheterna. Detta försvårar utan tvekan allmänhetens bedömning av hälsovårdsfrågor liksom myndigheternas hälsovårdande verksamhet. Häremot får emellertid vägas fördelen av att en sådan allmänt avfattad norm som sanitär olägenhet möjliggör att man inom hälsovårdsverksamheten kan ta hänsyn till bl. a. lokala sårförhållanden, ekonomiska realiteter och den fortgående utvecklingen inom olika områden av samhällslivet. Departementschefen fann dessa fördelar vara av avgörande betydelse. Han framhöll vidare, att begreppet sanitär olägenhet hade erhållit närmare innebörd genom rättstillämpningen under de årtionden som 1919 års hälsovårdsstadga varit i kraft. På det sättet har man fått dels en provkarta på faktorer som ansetts kunna orsaka sanitär olägenhet, dels viss vägledning för bedömandet av hur intensiv en menlig inverkan bör vara för att sanitär olägenhet skall anses föreligga. I detta sammanhang bör understrykas, att man redan i rättstillämpningen från tiden före 1958 års hälsovårdsstadga kan spåra en tydlig benägenhet att ta hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska faktorer m. m. Med utgångspunkt härifrån har det sagts, att begreppet sanitär olägenhet flyttat ett stycke utanför den exakta läkarvetenskapens domäner och blivit en rent juridisk standard, vid vars tolkning åtskilliga hänsyn kan spela in. 3 Alldeles klart är att frågan om var toleransgränsen för sanitär olägenhet skall dras inte kan betraktas enbart som ett medicinskt problem. I den kritik som särskilt från medicinskt håll riktats mot begreppet har på senare tid hävdats, att man i klarhetens intresse borde dela upp olägenheterna i sådana som innebär direkta hälsorisker och sådana som blott har menlig inverkan på välbefinnandet. 4 Man kan ifrågasätta, om inte en sådan uppdelning re2 3 4

I prop. 1958: B 46 s. 132 f. Ljungman s. 184. Friberg och Jonsson i Hygien s. 310 f.

58 dan kommer till synes i rättstillämpningen. När en hälsorisk når mera påtaglig intensitet, måste de medicinska synpunkterna bli avgörande och a n d r a hänsyn, t. ex. sådana av ekonomisk natur, skjutas åt sidan. I anslutning till de nu behandlade frågorna kan förtjäna påpekas, att hälsovårdsstadgan inte i något fall använder begreppet luftförorening utan i stället ord som lukt, vattenånga, osnygghet, orenlighet. Däremot förekommer begreppen buller och vattenförorening. I 38 § åläggs hälsovårdsnämnden uttryckligen att tillse att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening inom kommunen. Vid hälsovårdsstadgans utformning har förutsatts, att dess bestämmelser skall kunna kompletteras genom lokala hälsovårdsordningar, som antas av vederbörande kommuns fullmäktige, samt genom råd och anvisningar av centrala myndigheter. Även dessa komplement kan användas för att komma till rätta med immissionsproblem. Om hälsovårdsordning handlar 13 kap. hälsovårdsstadgan. Enligt 65 § meddelas i lokal hälsovårdsordning de ytterligare föreskrifter avseende allm ä n n a hälsovården som utöver hälsovårdsstadgan finnes erforderliga för k o m m u n eller del därav. Sådan föreskrift får inte avse förhållande, som h a r reglerats genom annan allmän författning än hälsovårdsstadgan. Vid meddelande av föreskrift skall tillses, att man inte lägger onödigt tvång på allmänheten eller eljest gör obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Till ledning för utarbetandet av lokala hälsovårdsordningar fastställer Kungl. Maj:t normalhälsovårdsordning. Så har skett genom kungl. brev den 5 j u n i 1959, nr 440. Föreskrift i lokal hälsovårdsordning får inte utan särskilda skäl innebära väsentlig avvikelse från motsvarande bestämmelse i normalhälsovårdsordningen. Som redan har framgått antas lokal hälsovårdsordning av kommunens fullmäktige. Det skall ske på förslag av hälsovårdsnämnden eller efter dess hörande. Om länsstyrelsen finner lokal hälsovårdsordning påkallad, skall länsstyrelsen ta initiativ genom att göra anmälan hos fullmäktige. Fullmäktiges beslut om antagande av lokal hälsovårdsordning skall underställas länsstyrelsen för fastställelse. Enligt 4 § hälsovårdsstadgan har de centrala hälsovårdsmyndigheterna a t t efter samråd med därav berörda myndigheter meddela råd och anvisningar till ledning för hälsovårdsnämnderna. Sådana anvisningar har inte karaktären av bindande föreskrifter. Det har inte ansetts föreligga tillräckliga skäl att låta råd och anvisningar av detta slag fastställas av Kungl. Maj :t. 3 I 14 kap. hälsovårdsstadgan meddelas bestämmelser om hälsovårdskontroll. Där fastslås viktiga befogenheter för hälsovårdsnämnder och länsstyrelser och lämnas vidare vissa riktlinjer för hälsovårdsnämndernas verk« Prop. 1958: B 46 s. 126.

59 samhet. Bestämmelserna har huvudsakligen formell karaktär. Enligt 70 § äger hälsovårdsnämnd för särskilda fall meddela de föreskrifter som utöver hälsovårdsstadgan och lokal hälsovårdsordning finnes erforderliga för att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjandet av plats eller lokal, till vilken allmänheten äger tillträde. Även i detta fall gäller, att föreskrifterna inte får avse förhållande, som har reglerats genom annan allmän författning än hälsovårdsstadgan, och inte heller får innebära onödigt tvång för allmänheten eller eljest göra obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Stadgandets förarbeten utvisar, 6 att det i övrigt är fråga om en generell befogenhet, med endast den begränsningen att det skall röra sig om behov i det särskilda fallet. Avsikten är att befogenheten bl. a. skall tillgodose behovet av föreskrifter för att undvika sanitär olägenhet i ett akut läge, t. ex. i fråga om renhållning under en period av osedvanligt stark värme. Men hälsovårdsnämnden kan med stöd av befogenheten också utfärda sanitära föreskrifter för en viss anläggning, t. ex. en badplats eller ett lägerområde. Befogenheten kan utnyttjas även med avseende på enskilda områden och lokaler. 1 7 1 och 72 §§ har sammanförts bestämmelser om hälsovårdsnämndens befogenheter, när det gäller att övervaka efterlevnaden av hälsovårdsstadgan, lokal hälsovårdsordning och föreskrifter som meddelats enligt 70 §. Huvudregeln är att nämnden äger att antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaningar och skäligt anstånd meddela erforderliga förelägganden och förbud. Därefter lämnas exempel på sådana förelägganden och förbud av olika slag. I princip är det fråga om sanktioner av samma typ som allmän domstol kan besluta i immissionsmål -— givetvis med undantag för skadeståndssanktionen. Av särskilt intresse är bestämmelsen i 72 § första stycket under h ) . Därav framgår, att hälsovårdsnämndens beslut kan avse förbud tillsvidare mot verksamhet vid anläggning för industri, hantverk eller annan näring men att sådant beslut kan meddelas endast om av nämnden anbefalld åtgärd till undanröjande av svår sanitär olägenhet inte har vidtagits inom förelagd tid. Hälsovårdsnämnden äger föreskriva vite för underlåtenhet att ställa sig nämndens beslut om föreläggande och förbud till efterrättelse (75 § första st.). Om någon underlåter att utföra arbete eller vidta åtgärd som åligger honom, kan nämnden vidare under vissa förutsättningar låta verkställa arbetet eller åtgärden på den försumliges bekostnad (75 § andra st.). Nämnden kan också vända sig till polismyndighet och på den vägen få erforderlig handräckning ( 8 0 § ) . Vid den tillsyn som länsstyrelsen håller över att kommuner, hälsovårdsnämnder och särskilda befattningshavare fullgör sina åligganden på hälsovårdsområdet kan länsstyrelsen förelägga vite (81 §). Enligt praxis k a n 6

Prop. 1958: B 46 s. 311 f.

60 länsstyrelsen också i undantagsfall ingripa direkt mot enskild med vitesföreläggande och dylikt — när hälsovårdsnämnden har underlåtit att göra det. 7 Hälsovårdsstadgan avslutas i 15 kap. med bestämmelser om ansvar och besvär. I fråga om ansvarsbestämmelserna kan särskilt förtjäna framhållas, att den som anordnar eller inrättar anläggning eller upplag i strid mot föreskrifterna om koncessionsplikt i 63 § skall dömas till dagsböter (83 § punkt 10). Besvär över hälsovårdsnämnds beslut kan anföras hos länsstyrelsen och besvär över länsstyrelsens beslut hos Kungl. Maj :t (86 § första st.). Både hälsovårdsnämnden och länsstyrelsen kan förordna, att dess beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (86 § andra st.). 2. Byggnadslagstiftningen

I byggnadslagen den 30 juni 1947 och byggnadsstadgan den 30 december 1959 har sammanförts sådana föreskrifter om reglering av bebyggelsen som har ansetts erforderliga för att tillgodose en rad viktiga samhällsintressen. Föreskrifterna kan helt allmänt sägas ha till ändamål att åstadkomma en ur olika synpunkter så lämplig bebyggelse av landet som möjligt. De tillhandahåller flera viktiga och effektiva medel att förebygga och minska olägenheter i form av luftförorening, buller och andra immissioner. Vad som här träder i förgrunden är bestämmelserna om planläggning av marks användning för bebyggelse. Vid sådan planläggning eftersträvas exempelvis genomgående att skilja bostadsbebyggelse från bebyggelse för industri och andra störande ändamål. Av betydelse i sammanhanget är emellertid också byggnadsstadgans detaljbestämmelser om byggande och byggnadslov. I dessa bestämmelser återkommer begreppet sanitär olägenhet på flera punkter. På planläggningens område tilldelas kommunerna stora befogenheter. Man brukar tala om ett kommunalt planmonopol. Tillämpningen av byggnadslagstiftningen och tillsynen över dess efterlevnad ankommer i första hand på den byggnadsnämnd som skall finnas i varje kommun. Det är nämndens uppgift att leda planläggning, fastighetsbildning och byggnadsväsen inom kommunen (7 § BL, 1—8 §§ BS). Tillsyn över planläggningen och byggnadsväsendet utövas regionalt av länsstyrelserna och centralt av byggnadsstyrelsen (7 § BL). I byggnadslagstiftningen skiljer man mellan översiktlig planläggning, som sker genom generalplan och, i vissa fall, regionplan, samt detaljplanläggning, som sker genom stadsplan och byggnadsplan. Byggnadsverksam7

Jfr prop. 1958: B 46 s. 317.

61 heten inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan regleras genom utomplansbestämmelser (2 och 3 §§ BL). För planläggning i allmänhet gäller vissa gemensamma principer som kan förtjäna särskilt understrykas. Vid planläggning skall såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas (4 § BL). För att mark skall få användas till tätbebyggelse förutsätts, att den vid planläggning prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet (5 § andra st. BL). Med tätbebyggelse förstås därvid sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov (6 § BL). Till tätbebyggelse får inte användas mark, som från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller eljest från allmän synpunkt inte är lämpad för sådan bebyggelse. Och områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden, bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt eller från skönhetssynpunkt samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv skall såvitt möjligt bevaras (9 § BS). Regionplan upprättas, om gemensam planläggning för två eller flera kommuner eller samhällen finnes böra äga rum beträffande grunddragen för markens användning, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp (126 § BL). Regionplanen skall tjäna till ledning vid den fortsatta mera detaljerade planläggningen för markens användande inom regionplaneområdet (134 § BL). Den kan göras mer eller mindre omfattande till sitt innehåll. Behovet av interkommunal planläggning gör sig särskilt gällande i fråga om tätbebyggelse, trafikleder och friluftsliv. Också förläggning av flygplatser och industriområden kan påkalla regionplanering. Det är ingenting som hindrar, att planläggningen begränsas till ett enda spörsmål. Kungl. Maj :t bestämmer, om regionplan skall finnas, vilket område planen skall omfatta och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum (127 § BL). Frågor rörande planen handläggs eljest av ett särskilt bildat regionplaneförbund (128 § BL). Regional planering bedrivs inte bara i form av regionplanläggning enligt byggnadslagen. Utanför regionplaneformen ligger exempelvis den översiktliga länsplanering som bedrivs inom flera län. Generalplan upprättas för en kommun eller ett samhälle i den mån så erfordras till ledning för närmare planläggning av bebyggelsen. Den skall ange grunddragen för markens användning för olika ändamål, såsom för tätbebyggelse, viktigare trafikleder och andra allmänna platser, specialområden, friluftsliv m. m. (2, 9, 96 §§ BL, 11 § BS). Den tjänar till ledning för den efterföljande detalj planläggningen. Även en generalplan kan göras mer eller mindre omfattande till sitt innehåll. Medan den för en stad kan utvisa detaljer, t. ex. reservera mark för särskilda bebyggelseändamål, kan den

62 i en landskommun begränsas till att avse endast de viktigaste trafiklederna. Enligt 9 § byggnadslagen kan i generalplan anges att mark, som inte bör tas i anspråk för bebyggelse, skall undantas därifrån. På så sätt kan m a n exempelvis hindra bebyggelse utmed en i planen upptagen väg genom ej detalj planlagt område. Detta är av särskild betydelse eftersom bebyggelse utmed sådan väg inte kan förbjudas med stöd av bestämmelserna i lagen om allmänna vägar. Dessa bestämmelser medger, såsom kommer att utvecklas i det följande, endast möjlighet att förbjuda nybyggnad inom ett avstånd av högst 30 meter från vägbanans mitt. I 9 § byggnadslagen stadgas också, att generalplanen skall innehålla de särskilda bestämmelser som erfordras angående markens bebyggande eller användande i övrigt. Med stöd härav kan föreskrivas, att viss mark skall användas för bostäder eller för industribebyggelse, sättet för bebyggandet och den omfattning i vilken marken får utnyttjas (t. ex. genom angivande av exploateringstal). Med hänsyn till generalplanens uppgift att tjäna till ledning vid detaljplanläggning får fastställelse av generalplan inte avse område, för vilket stadsplan eller byggnadsplan redan har fastställts. Där sådan plan finns, gäller de rättsverkningar som är förenade med den planen (12 § BL). Stadsplan är i princip formen för detaljplanering i städer och stadsliknande samhällen. Sådan plan kan emellertid också användas för tätare befolkad ort på landet (105 § BL). Stadsplan skall upprättas i den mån det påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen (24 och 105 §§ BL). Den skall utmärka och till gränserna ange byggnadskvarter, gator, torg, parker och andra allmänna platser samt specialområden, såsom järnvägs- och andra särskilda trafikområden, skydds- eller säkerhetsområden för vissa anläggningar, hamnområden och vattenområden. Den skall vidare innehålla de ytterligare bestämmelser angående områdenas bebyggande eller användning i övrigt som anses erforderliga (25 och 106 §§ BL). Med skyddsområde avses i byggnadslagstiftningen m a r k intill anläggningar som själva kräver skydd, t. ex. en sjö som används som vattentäkt och därför måste skyddas mot föroreningar. Säkerhetsområde är avsett för anläggningar, som medför fara av allmän art, såsom elektriska starkströmsanläggningar. Vid uppgörande av stadsplan skall bl. a. tillses, att marken utnyttjas på ett ekonomiskt och i övrigt lämpligt sätt, att samfärdselns och trafiksäkerhetens krav tillbörligen beaktas, att erforderlig trygghet mot brandfara vinnes samt att hänsyn tas till de fordringar som bör uppställas ur sundhets-, skönhets- och trevnadssynpunkt (12 § BS). Byggnadsplan kommer främst till användning för detaljplanering p å landsbygden. Eftersom flera städer numera omfattar stora landsbygdsområden där tätbebyggelse förekommer utan samband med den egentliga

63 stadsbebyggelsen, har möjlighet emellertid öppnats att efter beslut av länsstyrelsen använda byggnadsplan även i stad (76 § BL). Byggnadsplan skall upprättas, när tätbebyggelse uppkommit eller kan förväntas inom en nära förestående tid uppkomma på en viss ort och omständigheterna inte föranleder att stadsplan upprättas (107 § BL). Vid planarbete skall tillses, att jordbruk, skogsskötsel och dylikt inte onödigt hindras eller försvåras genom planen. I övrigt gäller i huvudsak samma principer som för stadsplan (13 § BS). Byggnadsplan skiljer sig emellertid från stadsplan i två väsentliga hänseenden. Dels skall den i regel vara betydligt enklare och innefatta en mindre långtgående reglering. Dels är vederbörande kommun inte i samma utsträckning ansvarig för planens praktiska genomförande. Behovet att närmare reglera bebyggelsen är varken i stad eller på landet tillgodosett genom de möjligheter som stads- och byggnadsplaneinstituten erbjuder. Även utanför de områden, där bebyggelse uppkommit eller förväntas inom en nära förestående tid, föreligger inte sällan behov av en bebyggelsereglering åtminstone i form av generella föreskrifter. Detta behov kan tillgodoses genom införande av utomplansbestämmelser. Sådana utfärdas av Kungl. Maj :t för riket i dess helhet eller viss del därav men äger tillämpning blott där särskilt förordnande härom har meddelats. Förordnande om bestämmelsernas tillämpning meddelas normalt av kommunens beslutande organ och fastställs av länsstyrelsen (77 och 119 §§ B L ) . Utomplansbestämmelserna bör, enligt vad som uttalats i förarbetena, 1 inte gå ut på att närmare reglera bebyggelsens utformning utan endast på att ge de grundläggande regler som erfordras för att stävja mera påtagliga olägenheter, som ibland framträder inom »tät glesbebyggelse». Som redan har framgått kan i generalplan och stadsplan bestämmas, att mark skall undantas från enskilt bebyggande för att man på så sätt skall åstadkomma ett skydds- eller säkerhetsområde kring en viss anläggning, t. ex. en motorväg, en flygplats eller en atomenergianläggning. Byggnadslagen innehåller emellertid också särskilda föreskrifter om förbud mot bebyggelse till hinder för försvaret eller luftfarten och om förbud mot bebyggelse i närheten av atomenergianläggningar (81—85 och 121 §§). Enligt dessa bestämmelser får man i närheten av befästning eller statlig flygplats eller av annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk inte företa nybyggnad eller vissa andra åtgärder, om därigenom befästningens eller flygplatsens användning för avsett ändamål försvåras eller eljest avsevärt men åsamkas försvaret eller flygfarten. Länsstyrelsen kan dock medge undantag, när synnerliga skäl föreligger. Utan länsstyrelsens medgivande får nybyggnad ej heller äga rum inom område i närheten av atomenergi1

Prop. 1959: 168 s. 94.

64 anläggning, där det kan antas föreligga risk för skadlig strålning från anläggningen. Dessutom kan länsstyrelsen förordna att dessa förbudsföreskrifter skall äga motsvarande tillämpning redan när beslut har meddelats om att anlägga eller utvidga befästning eller statlig flygplats eller tillstånd lämnats att anlägga annan flygplats av ifrågavarande slag eller atomenergianläggning. Beträffande byggnadsstadgans detaljbestämmelser om byggande och byggnadslov kan i förevarande sammanhang särskilt följande förtjäna framhållas. Byggnadsstadgan innehåller i 5 kap. flera materiella regler om byggnaders yttre och inre beskaffenhet, om deras utrustning, om ordnande av tomt etc. Så stadgas exempelvis, att eldstäder och andra anordningar för uppvärmning, rök- och ventilationskanaler, sopnedkast, ledningar för gas, elektrisk ström, vatten och avlopp, bränsleförråd och dylikt skall anordnas så, att brandfara, risk för olycksfall eller sanitär olägenhet inte uppkommer (44 § 7 mom.). Byggnad skall vidare underhållas så, att brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppstår (50 §). Skylt eller annan fast anordning skall vara utförd så att den fyller skäliga anspråk på prydlighet och ej inverkar störande på trafiken eller för närboende (52 § första st.). Upplag får inte anordnas så, att det orsakar brandfara eller risk för olycksfall, skymmer sikten för trafiken eller för närboende, vanpryder omgivningen eller eljest vållar olägenhet av betydelse (52 § tredje st.). Tomt skall, vare sig den tagits i anspråk eller inte, hållas i vårdat skick (53 §). Dessa materiella regler kompletteras i flera hänseenden genom byggnadsstyrelsens anvisningar till byggnadsstadgan — BABS. Gällande anvisningar är genomgående avfattade i bör-form och alltså inte avsedda att vara strikt bindande. För att möjliggöra kontroll över att byggnadsföretag inte strider mot gällande planer och föreskrifter stadgas i stor utsträckning skyldighet att söka byggnadsnämndens tillstånd — byggnadslov ( 5 4 § ) . Sådan skyldighet föreligger inte bara för åtgärder som är att hänföra till nybyggnad utan också för åtskilliga andra, bl. a. ändringar som berör eldstäder, rök- och ventilationskanaler eller som avser ianspråktagande av byggnad för väsentligen annat ändamål än förut. Byggnadslov erfordras också för inrättande av upplag. Med avseende på område i närheten av befästning, flygplats eller atomenergianläggning kan länsstyrelsen föreskriva skyldighet att söka byggnadslov för vissa speciella åtgärder etc. Inom område, som ej omfattas av fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser är emellertid skyldigheten att söka byggnadslov begränsad till vissa större nybyggnadsföretag, bl. a. fabriksbyggnad eller byggnad för annan industriell rörelse (65 § BS). För att trygga reglernas efterlevnad finns också bestämmelser om ansvar

65 (147 § BL och 69 § BS), handräckning (148 § BL) samt om rätt och skyldighet för byggnadsnämnd att ingripa med förbud och förelägganden (68 och 70 §§ BS). 3. Naturvårdslagstiftningen

De inledande bestämmelserna i naturvårdslagen den 11 december 196b fastslår, att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas, och ålägger var och en att visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Kan vid arbetsföretag eller eljest skada på naturen ej undvikas, skall skäliga åtgärder vidtas för att begränsa eller motverka skadan ( 1 § ) . Vid prövning av fråga rörande naturvård skall emellertid tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen som berörs av frågan (3§). Naturvården är både en statlig och en kommunal angelägenhet (2 §). På den statliga sidan är ansvaret uppdelat mellan statens naturvårdsnämnd som central instans och länsstyrelserna som regionala instanser. Därvid har de verkliga maktbefogenheterna anförtrotts åt länsstyrelserna. Innan länsstyrelse i naturvårdsärende fattar beslut av vikt, skall emellertid samråd ske med naturvårdsnämnden och de av frågan närmast berörda kommunerna (16 § naturvårdskungörelsen). Och naturvårdsnämnden äger för att tillvarata naturvårdens intressen anföra besvär över länsstyrelsens beslut (40 § naturvårdslagen). Naturvårdslagen innehåller flera materiella regler, som kan medföra inskränkningar i möjligheterna att använda fast egendom för immitterande verksamhet. I syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick kan kronan tillhörig m a r k avsättas till nationalpark ( 4 § ) . De föreskrifter om ordningen inom området som fordras för att trygga ändamålet med nationalparken meddelas därvid av domänstyrelsen efter samråd med naturvårdsnämnden. Område, som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet eller med hänsyn till sin betydelse för allmänhetens friluftsliv, kan av länsstyrelsen förklaras som naturreservat (7 §). I beslut om bildande av naturreservat skall föreskrivas de inskränkningar i rätt att förfoga över fastighet som finnes nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, täktverksamhet, uppodling etc. ( 8 § ) . För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag kan länsstyrelsen förordna att visst strandområde skall vara strandskyddsområde ( 1 5 § ) . Inom sådant område får i regel ej utan länsstyrelsens tillstånd ny byggnad uppföras 5—614688

66 eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, och ej heller utföras grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Även för annan anläggning än byggnad gäller inom sådant område vissa begränsningar (16 §). Av speciellt intresse från immissionssynpunkt är de särskilda bestämmelser till skydd för landskapsbilden som meddelas i 18—22 §§ naturvårdslagen. Enligt 18 § får takt av sten, grus, sand eller lera för annat ändamål än markinnehavarens husbehov inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. I samband med tillstånd kan länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas. Om det finns anledning anta att nybyggnad, upplag eller annat arbetsföretag av visst slag, som inte omfattas av tillståndstvånget för täktföretag, skulle inom visst område komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden, äger länsstyrelsen enligt 19 § förordna att företag av det slaget inte får utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. Även i detta fall kan länsstyrelsen förena tillstånd med särskilda föreskrifter om skyddsåtgärder. Kan arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt de nu refererade bestämmelserna, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör enligt 20 § samråd ske med länsstyrelsen, innan företaget utförs. Länsstyrelsen äger i sådana fall förelägga företagaren att vidta de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, finnes erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. I både 19 och 20 §§ stadgas undantag bl. a. såtillvida att paragrafernas bestämmelser inte avser företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen. Enligt 22 § får tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam, propaganda eller därmed jämförligt ändamål inte finnas anbringad utomhus utan länsstyrelsens tillstånd. Slutligen innehåller naturvårdslagen i 23 och 24 §§ särskilda bestämmelser till skydd mot nedskräpning. Dessa bestämmelser ålägger var och en att tillse att han inte skräpar ned i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan. Den som har vållat nedskräpning eller osnyggande på viss plats i naturen kan av länsstyrelsen bli förelagd att ställa platsen i ordning och vidta erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden. De i naturvårdslagen meddelade förbudsreglerna är i stor utsträckning straff sanktionerade (37 §). Lagen innehåller också bestämmelser om vitesförelägganden och handräckning (39 §). Närmare bestämmelser om tillämpningen av naturvårdslagen meddelas

67 i naturvårdskungörelsen den 11 december 1964 (nr 825). Dessutom har statens naturvårdsnämnd utfärdat råd och anvisningar om olika åtgärder och förhållanden på naturvårdens område. 4. Särskilda bestämmelser om vissa slag av anläggningar m.m.

Flera typer av anläggningar som innebär påtagliga immissionsrisker är underkastade en omfattande specialreglering med ändamål bl. a. att hålla dem under kontroll i olika hänseenden. I det följande skall uppmärksamheten särskilt riktas på några anläggningstyper av detta slag, nämligen flygplatser, vägtrafikanläggningar, järnvägsanläggningar, elektriska anläggningar och atomanläggningar. Ett gemensamt drag för de anläggningar som här avses är att de vid sin tillkomst blir föremål för en kvalificerad prövning i administrativ ordning. Man kan säga att för dem alla förutsätts någon form av koncessionering. Ett annat gemensamt drag är att mark m. m. för dessa anläggningar kan tas i anspråk genom expropriation. Även expropriationsrätten innehåller bestämmelser som kan sägas syfta till att förebygga eller minska olägenheter från immitterande anläggningar. Det finns alltså ett samband mellan expropriations- och immissionsregler, och det kan vara lämpligt att här till en början beröra vissa sidor av detta samband. a) Allmänt om anläggningar för vilka expropriation kan äga rum — några expropriationsrättsliga grundprinciper Expropriationslagen den 12 maj 1917 bygger på ett detaljerat angivande av de fall då expropriation får förekomma. En omfattande katalog över expropriationsanledningar återfinns i lagens 1 §. Därutöver innehåller 76—• 113 §§ viktiga tillägg för särskilda slags expropriationsändamål, t. ex. just i fråga om expropriation för allmänna vägar (76—79 a §§), järnvägar (80 och 81 §§), anläggningar för luftfart (87 §) och atomenergianläggningar (113 §). Regler som medger expropriation finns också vid sidan av expropriationslagen, bl. a. i 1902 års lag innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och 1947 års byggnadslag. Expropriationsändamålen tillgodoser i allmänhet endast behov inom statlig eller kommunal verksamhet e. 1. I undantagsfall kan emellertid expropriationsrätt åberopas också av enskilda industriella företag, när dessa samtidigt representerar stor allmännytta. Så är fallet exempelvis beträffande atomenergianläggningar och elektriska anläggningar. När det blir fråga om att bestämma, vad expropriation för ett visst ändamål skall få omfatta, gäller en viktig allmän princip som kommer till* uttryck i 5 § expropriationslagen. Om mer än ett område finnes vara tjänligt för det avsedda ändamålet, får expropriationsrätt inte meddelas beträffande område, vars avstående eller upplåtande medför större olägenhet än nödvändigt, och även i övrigt skall tillses att ändamålet »må, utan oskälig kostnad för den exproprierande, vinnas med minsta olägenhet för annan». Sam-

68 ma grundsats återkommer också i ett flertal andra lagar om tvångsförfoganden, t. ex. i 4 § lagen om allmänna vägar samt 2 kap. 2 och 43 §§ m. fl. ställen i vattenlagen. Vid tillämpning av denna princip om »minsta olägenhet för annan» torde även olägenheter i form av immissioner från det exproprierade områdets användning komma i betraktande. Om rätt till expropriation söks för en anläggning, som innebär påtagliga immissionsrisker, är det uppenbarligen av vikt att den tilltänkta placeringen inte är sådan att riskerna får onödigt stor betydelse. Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om vissa av expropriationslagens ersättningsregler. En mycket vanlig situation är ju att en fastighet bara delvis behöver tas i anspråk för expropriationsändamålet, s. k. delexpropriation. Om återstoden av fastigheten i ett dylikt fall lider skada eller intrång genom expropriationen eller den exproprierade delens användning, skall enligt 7 § första stycket ersättning därför gäldas. Särskild uppmärksamhet förtjänar sådant intrång som härrör från den exproprierade delens framtida användning. Till intrång räknas i detta fall otvivelaktigt bl. a. olägenheter genom immissioner. Vid expropriation av mark för vägar, broar och andra trafikanläggningar förekommer det ofta att ersättning ges för intrång som restfastigheter kommer att lida genom immissioner från trafiken. Expropriationslagens ersättningsregler är, i dessa och liknande fall, i ett hänseende generösare än de regler som tillämpas på den oskrivna immissionsrättens område. Man upprätthåller inom expropriationsrätten inte något krav på att olägenheten skall gå utöver en viss toleranspunkt — det ortsvanliga måttet e. 1. Det är där tillräckligt, att immissionen medför ett intrång som nedsätter restfastighetens värde. 1 Emellertid är det att märka, att en grundläggande begränsning gäller vid tillämpningen av dessa regler. Som ersättningsberättigade sakägare i expropriationsmål godtas inte andra än ägare och nyttjare av sådan fastighet som direkt omfattas av expropriationen — låt vara att det kan röra sig om en mycket ringa fastighetsdel, t. ex. andel i ett samfällt markområde, som tas i anspråk för expropriationsändamålet. 2 Enbart den omständigheten att en intilliggande fastighet kommer att bli avsevärt skadad genom immissioner från det exproprierade områdets användning medför alltså ingen rätt till expropriationsersättning för ägaren. Principen om »minsta olägenhet för annan» kan också sägas komma till uttryck i expropriationslagens bestämmelser om utvidgning av expropriation. Lider vid delexpropriation en återstående del av fastigheten synnerligt men genom expropriationen eller den exproprierade delens användning, skall enligt 12 § första stycket även den återstående delen exproprieras, om 1 2

Ljungman-Stjernquist II s. 40 med not 6. SOU 1961: 25 s. 159 f. Se där även utläggningen av den s. k. skyddsvärdeprincipens inverkan i begränsande riktning. Jfr vidare Ljungman-Stjernquist II s. 41 f.

09 ägaren begär det. Skall nyttjanderätt eller servitutsrätt upplåtas och föranleds därav synnerligt men för fastigheten eller någon del därav, är ägaren också berättigad fordra att område som lider sådant men skall lösas. Utvidgningen sker i dessa fall i sakägarens intresse. Det kan emellertid också ligga i den exproprierandes intresse att en utvidgning äger rum. Ersättningen för intrång kan komma att uppgå till så stora belopp, att det på längre sikt vore billigare för den exproprierande att lösa in fastigheten eller fastighetsdelen med äganderätt. Sådan inlösen har den exproprierande enligt 12 § andra stycket rätt att påfordra, när intrångsersättningen skulle uppgå till minst två tredjedelar av värdet på den fastighet eller fastighetsdel som lider intrång. Reglerna om utvidgning av expropriation kan — enligt vad som framhållits i litteraturen 3 — förmodas verka i den riktningen att man från början avpassar expropriationens omfattning så att inte alltför svåra olägenheter för återstående del respektive alltför stora intrångsersättningar behöver komma i fråga. Huruvida man dessutom skulle kunna expropriera en grannfastighet till en störande anläggning av expropriationsberättigad typ, t. ex. en flygplats, enbart för att åstadkomma ett skyddsområde kring anläggningen och på så vis undanröja olägenheter av störningarna, har ansetts tveksamt. 4 Det beror på hur man tolkar bestämmelserna om expropriationsändamål m. m. I fråga om expropriation för atomenergianläggningar har i 1 § 18. expropriationslagen uttryckligen stadgats, att den kan avse även skyddsområde kring anläggningen. 5 b) Flygplatser Flygbullerutredningen har i sitt betänkande (SOU 1961: 25) utförligt redogjort för den rättsliga behandlingen av flygplatser och flygbullerproblem enligt både svensk och utländsk rätt. Redogörelsen för svensk rätt (s. 136 ff) är fortfarande aktuell i de delar som har omedelbar betydelse för immissionssakkunnigas utredningsuppdrag. Det förslag till luftfartskungörelse som behandlas i betänkandet (s. 174 ff) ligger till grund för luftfartskungörelsen den 2k november 1961 (nr 558). Beträffande den närmare innebörden av regleringen i fråga anser sig immissionssakkunniga kunna hänvisa till flygbullerutredningens framställning. Av stort intresse från immissionssynpunkt är det system av koncessionsregler som finns innefattat i luftfartslagstiftningen och som bl. a. har till syfte att bereda flygplatsernas omgivning ett visst skydd mot bullerstörningar. En redogörelse för huvudpunkterna i detta system lämnas i detta betänkandes 5 kap. (avsnitt VI), där de sakkunniga föreslår vissa ändringar i den nuvarande ordningen. 3

Ljungman-Stjernquist II s. 20. • SOU 1961: 25 s. 155. 8 Ordet skyddsområde används här i en annan betydelse än i byggnadslagstiftningen, se prop. 1958: A 149 s. 21 och 28 ff.

c) Vägtrafikanläggningar De bestämmelser som här är av särskilt intresse återfinns i lagen den 30 juni 19k3 om allmänna vägar och stadgan samma dag angående behandlingen av vissa vägfrågor (vägstadgan). Enligt 4 § tredje stycket lagen om allmänna vägar skall väg till läge och sträckning samt till bredd och anordning i övrigt byggas så, att ändamålet med vägen utan oskälig kostnad vinnes med minsta intrång och olägenhet för annan. Som tidigare har påpekats innebär detta samma allmänna expropriationsrättsliga princip som kommer till uttryck i 5 § expropriationslagen. Den återkommer för övrigt också i 4 § lagen om enskilda vägar. Inom område, för vilket regionplan, generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser fastställts, får väg — enligt vad som vidare anges i 4 § tredje stycket lagen om allmänna vägar — inte läggas så, att planen eller bestämmelserna motverkas. Detta utgör en erinran om det nära samband som råder mellan trafikledsplanering och allmän bebyggelseplanering. Frågor om byggande av väg m. m. prövas i regel av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, efter samråd med länsstyrelsen (14 § AllmVägL). På vägväsendets område förekommer en riksplanering, som väg- och vattenbyggnadsstyrelsen handhar. Innan väg byggs, skall alltid arbetsplan för vägen upprättas (15 § AllmVägL). Vid upprättande av sådan plan skall bl. a. särskilt iakttas, att onödigt intrång för fastighet undviks och att nödig hänsyn tas till befintlig och blivande bebyggelse utmed vägen (15 § vägstadgan). Den normala ordningen är att planen utställs för granskning, med angivande av viss tid inom vilken anmärkningar kan framställas, och att frågan om fastställelse sedan ankommer på väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. I vissa fall skall frågan hänskjutas till Kungl. Maj :t. När arbetsplan för väg har fastställts genom lagakraftägande beslut, kan vägföretaget sägas vara koncessioner at. Det närmare förfarandet vid behandlingen av frågor om byggande av allmän väg skisseras nedan i 5 kap. (avsnitt VI), i samband med att de sakkunniga förordar vissa ändringar i den nuvarande ordningen. Mark för allmän väg kan, som redan har framgått, tas i anspråk genom expropriation, och denna kan avse äganderätt eller upplåtelse av servitutseller nyttjanderätt. Enligt 76 § expropriationslagen skall ansökning om expropriationsrätt för anläggning av allmän väg åtföljas bl. a. av fullständig beskrivning av det tillämnade företaget. Expropriationsrätt har vägrats, när väganläggning inte fastställts i vederbörlig ordning (FT 1951 s. 110). Expropriationsförfarandet anses emellertid i regel onödigt omständligt. När det gäller att tvångsvis förvärva rätt till mark för allmän väg, anlitas i stället vanligen bestämmelserna om vågrätt i 18—26 §§ lagen om allmänna vägar. Vågrätt karakteriseras som en till tiden obegränsad nyttjanderätt, vilken upphör endast om vägen indras. Den innebär skyldighet för ägare

71 av fastighet att upplåta för vägen erforderlig mark och rätt för väghållaren att, sedan marken har tagits i anspråk, nyttja den för vägen utan hinder av annans rätt till fastigheten. Förutsättning för uppkomsten av vågrätt är att arbetsplan för vägen har fastställts genom lagakraftägande beslut. För vågrätt utgår ersättning efter i princip samma grunder som vid expropriation. 1 Fastighetsägaren är sålunda berättigad till ersättning av väghållaren både för upplåtelse av mark till väg och för annat intrång som orsakas av vägens byggande och begagnande, om det inte avtalats eller uppenbarligen förutsatts att ersättning ej skall lämnas (19 § AlImVägL). Samma rätt till ersättning för intrång tillkommer också innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan marken togs i anspråk. Om vägs framdragande över fastighet föranleder synnerligt men vid nyttjandet av densamma eller viss del därav, är ägaren berättigad fordra, att fastigheten eller delen skall lösas (24 § AlImVägL). Till intrång som orsakas av vägens begagnande är otvivelaktigt att hänföra bullerstörningar, luftföroreningar och annat besvär från trafiken på vägen. 2 Det finns alltså möjlighet för fastighetsägare att med stöd av väglagen få ersättning för sådana störningar. Emellertid gäller här — liksom vid expropriationsersättning — den mycket viktiga begränsningen att endast ägare och nyttjare av sådan fastighet som har fått avstå mark till vägen anses berättigad att framställa anspråk enligt dessa regler. Med väg förstås då vad som enligt 2 § lagen om allmänna vägar hör dit, d. v. s. själva vägbanan och de områden därinvid som stadigvarande tarvas för vägbanans bestånd och underhåll. I lagen om allmänna vägar finns vissa regler som är betingade av hänsyn till trafiksäkerheten men som indirekt också kan tillgodose sanitära intressen, t. ex. genom att hålla bostadsbebyggelse på ett visst avstånd från bullrande trafik. Enligt 33 § får ej utan länsstyrelsens tillstånd utmed väg uppföras byggnad på mindre avstånd än tolv meter från vägbanans mitt. Ej heller får inom detta avstånd utan sådant medgivande förekomma upplag, stängsel eller dylik anordning som innebär fara för trafiksäkerheten. Föreligger särskilda skäl att öka avståndet, äger länsstyrelsen föreskriva sådan ökning, dock högst till 30 meter. Dessutom innehåller paragrafen särskilda regler om ökning av avståndet vid uppförande av byggnad på mark i annat höjdläge än vägbanans samt vid korsning i samma plan mellan vägar m. m. Kan fastighet eller del därav till följd av förbud som nyss sagts nyttjas endast på ett sätt som står i uppenbart missförhållande till markens tidigare värde, är ägaren enligt 33 a § berättigad till ersättning av väghållaren för den skada han därigenom lider och kan även påfordra inlösen av fastigheten. De nu angivna bestämmelserna är enligt 35 § inte tillämpliga i fråga om 1 2

Jfr Ljungman-Stjernquist II s. 37 not 1. Bexelius-Körlof, Väglagarna 2 uppl. s. 190.

72 bebyggande av områden, som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Inom sådana områden regleras hithörande förhållanden genom själva planen. Sådana störningar i form av buller, luftförorening, ljus m. m. som kan förekomma från en väganläggning kräver ofta ett större byggnadsfritt område än 30 meter, om olägenheter för närliggande bebyggelse skall undvikas. Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen har till ledning vid planläggning för motorvägar rekommenderat byggnadsfria avstånd — s. k. frizoner — varierande mellan 50 och 100 meter från vägmitt. Byggnadsstyrelsens planbyrå har senare rekommenderat ett avstånd av minst 150 meter från motorväg till låghusbebyggelse. Som redan har framgått ger byggnadslagstiftningen vissa möjligheter att säkerställa sådana frizoner kring en väganläggning. Skapandet av frizoner medför emellertid kostnader för det allmänna i form av marklösen och intrångsersättningar. Intressemotsättningar kan uppstå inte bara mellan det allmänna och enskilda markägare utan även mellan stat och kommun. Kostnaderna för en frizon som utläggs genom stadsplan drabbar staden, även om kronan är väghållare. I fall då stad är väghållare och äger uppbära statsbidrag till byggande och underhåll av allmänna vägar, anses statsbidrag kunna utgå endast till själva vägen men däremot inte till anordnande av frizoner. I detta sammanhang bör slutligen anmärkas, att flera av de nu berörda frågorna kommer att behandlas av 1960 års vägsakkunniga i ett betänkande, som torde vara att vänta inom kort. d) Järnvägsanläggningar Järnväg för allmän trafik innehas, efter det omfattande förstatligandet av enskilda järnvägar, i regel av staten men kan fortfarande i undantagsfall vara i enskild ägo. Dess tillkomst förutsätter ett av Kungl. Maj :t meddelat beslut — en koncession som kan vara förenad med villkor av olika slag. 1 över enskild järnväg, dess underhåll och skötsel utövas viss kontroll av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. 2 Denna kontroll är givetvis i första hand inriktad på att trygga trafiksäkerheten men torde också ha betydelse som medel att förebygga eller undanröja störningar från anläggningen. 3 Så länge ångloken dominerade, spelade den från järnvägstrafiken hotande eldfaran — gnistskadorna — stor roll. Detta kommer fortfarande till uttryck i några av de speciella ersättningsregler som meddelas i lagen den 12 mars 1886 angående ansvarighet för skada i följd av järnvägs drift. Dessa regler är av intresse från immissionssynpunkt, bl. a. av det skälet att de kan sägas tillerkänna prioriteten betydelse i vissa situationer som kan hänföras till immissionsfall. 1 2 3

SOU 1938: 28 s. 46. Jfr K K den 8 april 1938 (nr 152) angående viss statlig kontroll över enskilda järnvägar. Detsamma synes gälla i fråga om den kontroll som väg- och vattenbyggnadsstyrelsen utövar över spårvägar och tunnelbanor.

73 Om eld kommer lös från lok eller från eldstad i annat järnvägsfordon och därigenom uppkommer skada på fast egendom eller på lös egendom, som inte har mottagits för befordran av järnvägens personal, är järnvägens innehavare enligt huvudregeln i 5 § första stycket strikt ansvarig för skadan. Från denna regel stadgas emellertid flera undantag. Enligt ett av dem — upptaget i paragrafens tredje stycke — är järnvägens innehavare fri från ersättningsskyldighet, när skadan har föranletts därigenom att någon, efter det att järnvägens anläggning påbörjades, har utanför järnvägens område på kortare avstånd från närmaste järnvägsspår än 30 meter upplagt brännbart löst gods utan säkert skydd eller uppfört byggnad av lätt antändligt ämne eller vidtagit annan sådan åtgärd som uppenbarligen i väsentlig mån ökat den från järnvägstrafiken hotande eldfaran. Under hänvisning till denna undantagsregel har ersättning vägrats i flera fall (se t. ex. NJA 1915 s. 187 och 1937 s. 177). I litteraturen har påpekats, att regeln verkar som ett slags »legalservitut» till förmån för järnvägsfastigheter, innebärande en skyldighet för ägare av grannfastigheter att underlåta vissa handlingar. 4 I 5 § andra stycket har sammanförts två undantagsregler, som är nära besläktade med varandra. Den ena fastslår, att järnvägens skadeståndsskyldighet bortfaller, om ägaren av den skadade egendomen själv har föranlett skadan genom underlåtenhet att fullgöra honom jämlikt åtagande eller på annan grund åliggande skyldighet mot järnvägens ägare eller innehavare. Enligt den andra regeln bortfaller ansvaret, om ägaren av den skadade egendomen jämlikt åtagande eller på annan grund är skyldig att själv vidkännas den från järnvägstrafiken härrörande eldfaran. Liksom enligt regeln i 5 § tredje stycket kvarstår dock i sistnämnda fall ansvaret helt, om skadan har sin orsak i vårdslöshet i järnvägens drift. Gemensamt för dessa båda regler är alltså, att den skadelidandes skyldighet skall bestå »jämlikt åtagande eller på annan grund». Med detta uttryck avses att täcka inte bara avtal mellan skadegörare och skadelidande utan också därmed j ä m ställda, kontraktsliknande förhållanden, varvid man främst torde ha haft bestämmelser i samband med expropriationsförfaranden i sikte. 5 Vid expropriation för järnvägsanläggning torde det vara vanligt att ersättning bestämmes för intrång som restfastigheter kommer att lida genom immissioner från trafiken på anläggningen (jfr 7§ första st. expropriationslagen). e) Elektriska

anläggningar

Tidigare har nämnts, att man i 1909 års jordabalksbetänkande upptog inverkan av elektrisk ström som en form av immission. Elektriska störningar intar jämte gnistskadorna från järnvägar en särställning på det sättet att de redan tidigt blev föremål för reglering i lag — åtminstone till vissa delar. *s Grönfors, Om trafikskadeansvar s. 207. Grönfors a.a. s. 208.

74 Fortfarande gäller, om än med betydande ändringar, lagen den 27 juni 1902 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Nyligen h a r emellertid ellagstiftningsutredningen lagt fram förslag till ny lagstiftning i ämnet (SOU 1966: 39) och förslag till lagstiftning om radiostörningar (SOU 1966:22). Åtgärder mot radiostörningar är en fråga, som enligt uttrycklig föreskrift inte regleras i ellagen (se 17 §). Det inledande stadgandet i ellagen avser expropriation för elektriska starkströmsanläggningar. 1 Därvid anges vissa materiella förutsättningar för sådan expropriation. I övrigt hänvisas till expropriationslagens bestämmelser. Ellagens 2 § upptar koncessionsregler. För framdragande och begagnande av elektrisk starkströmsledning fordras tillstånd av Kungl. Maj :t eller den Kungl. Maj :t bemyndigar — d.v. s. i regel av kommerskollegium. Tillstånd kan vara av två olika slag, linjekoncession och områdeskoncession. Koncession skall meddelas för viss tid, högst 40 eller, i särskilda fall, högst 60 år. Vid meddelande av koncession skall, under förbehåll av allmän och enskild rätt, föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som av säkerhetsskäl eller eljest finnes påkallade ur allmän synpunkt. Sådana villkor torde i och för sig kunna avse immissionsförebyggande åtgärder. I praktiken har det exempelvis förekommit, att man låtit koncessionssökande avge förbindelse i fråga om åtgärder mot radiostörningar. Om meddelad föreskrift åsidosätts, kan koncessionen helt eller delvis återkallas. Även straffansvar är stadgat. Tillsyn över starkströmsanläggningar utövas av kommerskollegium samt under dess överinseende och ledning av statens elektriska inspektion. Ellagens 4—12 §§ innehåller vissa för starkströms- och svagströmsanläggningar gemensamma bestämmelser om åtgärder mot inverkan av elektrisk ström och ersättning för skada genom sådan inverkan. Dessa bestämmelser är åtminstone delvis av intresse från immissionssynpunkt. Liksom i reglerna om gnistskador från järnvägar möter man här dels prioritetsregler, dels regler om beaktande av vad som åligger skadelidande enligt åtagande eller av annan grund. Om elektrisk anläggning genom inverkan på redan befintlig sådan anläggning kan orsaka skada på person eller egendom eller störning i driften, skall innehavaren av den nya anläggningen vidta erforderliga åtgärder vid denna för att förebygga sådan skada eller störning (5 § 1 mom. första st.). Genom denna huvudregel tillerkänns alltså prioriteten avgörande betydelse. Som ett väsentligt undantag från prioritetsprincipen har emellertid år 1958 införts en regel av innebörd att innehavare av direktj ordad kraftanläggning med viss högre spänning — enligt lagtexten sådan starkströmsanläggning, 1

Begreppet starkströmsanläggning definieras ej i lagen. Enligt K K 15/11 1957 (nr 601) förstås därmed sådan anläggning vari alstras, omformas, överförs eller nyttjas elektrisk ström med sådan spänning, stvrka eller frekvens att fara för person eller egendom kan förorsakas därav.

/.) i vilken vid enfasigt fel kan uppkomma jordslutningsström med större styrka än 500 ampere — skall vidta skyddsåtgärder även i förhållande till yngre anläggningar med en högsta spänning av 600 volt (5 § 1 mom. andra st.) 2 Det kan anmärkas, att ellagstiftningsutredningen föreslår ytterligare undantag från prioritetsprincipen. 3 Orsakas skada genom inverkan av elektrisk ström från anläggning, som har egen generator eller transformator, är anläggningens innehavare i princip underkastad strikt ersättningsansvar (4 § första st.). Från denna huvudregel stadgas emellertid flera undantag. Ett av dem avser just de nyss hehandlade fallen då skadan träffar annan elektrisk anläggning ( 6 § ) . Ett annat innebär att anläggningshavaren är fri från ersättningsskyldighet, om skadan föranletts genom den skadelidandes uraktlåtenhet att fullgöra honom enligt åtagande eller av annan grund åliggande skyldigheter mot anläggningshavaren ( 7 § ) . I detta fall skall dock ersättning utgå för egendomsskada, om skadan föranletts av vårdslöshet vid anläggningens utförande eller skötsel. Beträffande tolkningen av uttrycket »enligt åliggande eller av annan grund» hänvisas till vad som anförts om motsvarande uttryck i 1886 års järnvägslag. f) Atomanläggningar Atomanläggningarna kan ge upphov till en immission av mycket speciellt och ytterst farligt slag: den joniserande strålningen. Under denna beteckning brukar hänföras röntgenstrålning, strålning från radioaktiva ämnen och därmed till sin biologiska verkan likartad strålning. 1 De senaste årens tekniska utveckling i fråga om utvinning av atomenergi och användning av radioaktiva ämnen för bl. a. industriella ändamål har medfört att de skaderisker som är förenade med den joniserande strålningen vunnit särskilt beaktande och föranlett en omfattande lagstiftning på området. I atomenergilagen den 1 juni 1956 stadgas tillståndstvång för den som vill förvärva, inneha, överlåta, bearbeta eller eljest ta befattning med uran, plutonium eller annat ämne, som används som atombränsle i atomreaktor, eller förening vari sådant ämne ingår. Tillstånd kan lämnas av Kungl. Maj :t eller myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer (1 §). Sådant tillstånd fordras också för att uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av ämne som nyss sagts (2 §). Tillstånd kan begränsas till viss tid och förenas med villkor som påkallas av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkt. Återkallelse av tillstånd kan ske, om uppställt villkor inte iakttas eller eljest synnerliga skäl är därtill (4 §). Som exempel på villkor som kan vara påkallade av säkerhetsskäl nämns i förarbetena 2

3 1

Se NJA II 1958 s. 351 ff. Märk särskilt lagrådets uttalande (s. 361) att olägenheter som ej kan betecknas som otillåtna immissioner i grannelagsrättens mening bör få tålas, i den mån det skulle vara alltför betungande att förebygga dem. SOU 1966: 39 s. 138. SOU 1956: 38 s. 328.

76 särskilt föreskrift att atomreaktor skall ligga på visst avstånd från närmaste tätbebyggelse. 2 Tillsyn på efterlevnaden av lagens regler om koncessionstvång och av meddelade koncessionsvillkor utövas av delegationen för atomenergifrågor (5§). Strålskyddslagen den U mars 1958 bygger också på tillståndstvång. Sålunda får radiologiskt arbete ej bedrivas utan tillstånd av strålskyddsmyndigheten (statens strålskyddsinstitut). Sådant tillstånd kan meddelas generellt för viss yrkesgrupp eller för vissa inrättningar, institutioner eller företag. Tillstånd enligt strålskyddslagen erfordras ej för vad som omfattas av tillstånd enligt atomenergilagen (1 och 2 §§). Vid meddelande av tillstånd skall strålskyddsmyndigheten stadga de villkor och övriga föreskrifter som prövas erforderliga ur strålskyddssynpunkt. Myndigheten kan också senare, när det finnes påkallat, stadga nya eller ändrade villkor eller föreskrifter. Har tillstånd beviljats enligt atomenergilagen, äger strålskyddsmyndigheten meddela de särskilda föreskrifter som erfordras för strålskyddet. I vissa fall skall dock fråga om sådan föreskrift underställas Kungl. Maj :ts prövning (5 §). Tillstånd som meddelats enligt strålskyddslagen kan återkallas, om det finnes påkallat ur strålskyddssynpunkt ( 7 § ) . Strålskyddsbestämmelserna syftar till att förebygga personskador. Tillsyn på efterlevnaden av bestämmelserna utövas av strålskyddsmyndigheten och, under dess överinseende och ledning, av särskilda tillsynsmän (14 §). Tillsynen är förenad med vidsträckta befogenheter. Utöver koncessionsbestämmelserna i atomenergilagen och strålskyddslagen gäller vattenlagens regler om tillståndstvång. Fabrik eller inrättning med radioaktivt avloppsvatten får sålunda inte anläggas utan att frågan om erforderliga åtgärder till motverkande av vattenförorening blivit prövad av vattendomstol. Som redan har framgått är vidare särskilda bestämmelser om atomanläggningar meddelade i byggnadslagen och expropriationslagen. I detta sammanhang kan förtjäna framhållas, att lagrådet vid tillkomsten av bestämmelserna i byggnadslagen bl. a. uttalade följande. 3 Skadlig strålning från atomenergianläggning lärer enligt grannelagsrättsliga regler vara att hänföra till otillåten immission, om den inte är av helt underordnad betydelse. Huruvida enbart risk för sådan strålning kan likställas med immission är mera tveksamt. Det synes emellertid inte uteslutet, att ingripande enligt den allmänna grannelagsrätten kan ske mot den som utnyttjar sin mark för sådan anläggning som innebär speciella risker för omgivningen. Risken för skadlig strålning kan t. ex. medföra, att en rörelse måste nedläggas eller att bostäder överges. I atomansvarighetslagen den 3 juni 1960 regleras provisoriskt frågor om ersättning i följd av atomreaktordrift m. m. Skada på person eller egendom 2 3

Prop. 1956: 178 s. 26. Prop. 1958: A 149 s. 37.

77 genom radioaktiv strålning från atombränsle eller atomprodukt skall ersättas av innehavaren av den atomanläggning, i vilken atombränslet eller atomprodukten fanns, när händelse som gav upphov till skadan inträffade ( 4 § ) . Vad som skall förstås med begreppen atombränsle och atomprodukt och vad som innefattas i termerna atomskada och atomanläggning anges närmare i lagen (1 §). Lagen bygger på principen att strikt ersättningsansvar skall åvila driften ( 5 § ) . Anläggningsinnehavarens ansvarighet är emellertid begränsad till vissa i lagen angivna belopp ( 6 § ) . Ansvarighetsförsäkring är i princip obligatorisk (10 §). I sista hand skyddas de skadelidande genom en statsgaranti (13 §). Det bör understrykas, att atomansvarighetslagen endast avser skada på person eller egendom. I lagens förarbeten anfördes härom bl. a.4 Sådan olägenhet utan samband med person- eller egendomsskada som avses i 8 kap. 35 § vattenlagen, jfr 30 § i samma kapitel — därest dylik olägenhet över huvud kan tänkas uppkomma på förevarande område — faller utanför lagen; den täckes inte av den i lagen föreskrivna försäkringen och skall ersättas av anläggningsinnehavaren vid sidan av lagens bestämmelser. Immissioner av typen inträng i rörelse, utan att person- eller sakskada uppkommit (jfr NJA 1936 s. 552, 1940 s. 508 och 1943 s. 461) faller likaledes utanför lagens tillämpningsområde, liksom annan direkt tillfogad s. k. allmän förmögenhetsskada. Numera föreligger förslag till ny atomansvarighetslag (SOU 1962: 14 och 1966:29). Däri har förordats, att lagen skall utsträckas till att omfatta skada till följd av atomolycka utan någon i lagen angiven begränsning. 5 Risken för immissioner i form av joniserande strålning torde med hänsyn till den reglering och övervakning som finns på området kunna betraktas som ganska ringa. Enligt den tekniska sakkunskapen föreligger inte heller någon stor risk för omfattande olyckshändelser i samband med driften av atomanläggningar. 6 Det finns emellertid en beredskapslag som träder i tillämpning, om radioaktiva ämnen från atomanläggning skulle spridas i sådan mängd att särskilda åtgärder påkallas för att skydda allmänheten -— lagen den 3 juni 1960 om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m.m. Det är främst länsstyrelserna som har att sörja för att erforderliga åtgärder vidtas. 5. övriga lagstiftningsområdea

Även inom flera andra lagstiftningsområden än de hittills berörda finns bestämmelser som förtjänar att beaktas i sammanhanget. I det följande skall uppmärksamheten särskilt riktas på några av dessa. Av stort intresse är vissa delar av ordningslagstiftningen, som är utformade med tanke bl. a. på förorenings- och bullerproblem. Bestämmelser av detta slag återfinns redan i allmänna ordningsstadgan den Ii december 1956. Sålunda får allmän plats inom stadsplanelagt om* Se N J A I I 1960 s. 377. s SOU 1962: 14 s. 36 f och 1966: 29 s. 64 f. • N J A I I 1960 s. 374.

78 rade i stad, köping eller annat samhälle, där byggnadslagens bestämmelser för stad äger tillämpning, inte begagnas för upplag eller avstjälpning utan att tillstånd därtill har lämnats av polismyndigheten ( 2 § ) . Allmän plats av detta slag skall genom tjänliga renhållningsåtgärder m. m. hållas i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk (3 §). Byggnader samt ställningar, skyltar och andra liknande anordningar skall ägnas sådan tillsyn att fara inte uppkommer för dem som färdas eller uppehåller sig på allmän plats ( 4 § ) . Den som verkställer schaktning eller grävning eller annat liknande arbete är skyldig att vidta de åtgärder som erfordras för att förebygga fara för annan (5 §). Inom stadsplanelagt område i stad, köping och annat samhälle, där byggnadslagens bestämmelser för stad äger tillämpning, får sprängning, fyrverkeri och skjutning med eldvapen inte äga rum utan tillstånd av polismyndigheten, och skjutbana som inte tillhör krigsmakten får ej tas i bruk innan den godkänts av denna myndighet (6 §). Förbud stadgas också mot att utan polismyndighetens tillstånd anordna offentlig tillställning på allmän plats och att eljest utan sådant tillstånd anordna vissa nöjestillställningar, tävling och uppvisning i motorsport m . m . ( 1 2 § ) . I flera av de angivna fallen kan tydligen bullerproblem uppkomma. Vid allmänna ordningsstadgans tillkomst förutsattes, att dess bestämmelser skulle i erforderlig omfattning kompletteras genom lokala ordningsstadgor. Om sådana lokala stadgor innehåller allmänna ordningsstadgan föreskrifter (7 och 23 §§), som i sak nära överensstämmer med hälsovårdsstadgans föreskrifter angående lokala hälsovårdsordningar. Dock förutsätts inte, att Kungl. Maj :t skall fastställa någon normalordningsstadga för kommunerna. I stället har inom svenska stadsförbundet och dåvarande svenska landskommunernas förbund utarbetats ett normalförslag till lokal ordningsstadga. De föreskrifter om allmänna ordningen som meddelas i lokala ordningsstadgor torde ofta ha större praktisk betydelse från störningssynpunkt än allmänna ordningsstadgans egna bestämmelser. Som exempel kan anföras ett par föreskrifter som finns intagna i nyssnämnda normalförslag. Vid lastning, forsling, lossning och annan hantering på allmän plats av ämnen, som kan medföra olägenhet genom damning, spillning eller dålig lukt, skall enligt 5 § erforderliga försiktighetsmått vidtas för att undvika sådan olägenhet. I 15 § upptas förbud mot piskning av mattor och dylikt utomhus under särskilt angivna tider, då nattron kan störas. Och enligt 16 § får arbete som orsakar störande buller såsom stenkrossning, paining, nitning och dylikt inte utan polismyndighetens tillstånd äga rum på sålunda angivna tider, överträdelser av förbuden straffas med böter. Lokal ordningsstadga kan vidare exempelvis innehålla föreskrifter angående ordningen inom naturområden, som är upplåtna till allmänt begagnande. Detta har särskilt understrukits i förarbetena till naturvårdslagen. 1 1

Prop. 1964: 148 s. 101.

79 Enligt förordningen den 8 maj 1874 angående hamnordningar m. m. skall för varje större stapelstad i riket finnas en särskild hamnordning, som kompletterar allmänna ordningsstadgans bestämmelser. Normalförslag till hamnordning har fastställts av sjöfartsstyrelsen den 16 december 1957. Detta förslag innehåller vissa föreskrifter som syftar till att förekomma luftförorening och bullerstörningar från hamnar. Att upprätthålla allmän ordning och kontrollera efterlevnaden av ordningsföreskrifter är i första hand en uppgift för polisen. Enligt 8 § allmänna ordningsstadgan äger polismyndigheten själv för särskilda fall meddela de ordningsföreskrifter som finnes erforderliga med avseende på verksamhet eller annat förehavande som äger rum på allmän plats och ej är att hänföra till offentlig tillställning eller allmän sammankomst. Dylika föreskrifter kan också avse användande av badplats eller lägerområde, vartill allmänheten äger tillträde, samt hållande av lokal eller plats för sport, spel eller liknande. När så befinnes påkallat med hänsyn till den allmänna ordningen, kan polismyndigheten förbjuda verksamhet eller förehavande av nyss angivet slag. Dessa bestämmelser ger polisen vidsträckta möjligheter att ingripa mot bullerstörningar, t. ex. mot högtalarreklam som riktar sig till trafikant på allmän plats eller mot störande musik på en badplats. Under förarbetena till allmänna ordningsstadgan uttalades, att sådana former av störande buller som uppkommer genom användning av radio, grammofon eller dylikt inför öppet fönster inte torde behöva föranleda ingripande i andra fall än sådana som utgör förargelseväckande beteende. 2 Bestämmelserna om förargelseväckande beteende finns i brottsbalken. Där stadgas nu, i 16 kap. 16 §, att den som, i annat fall än förut i samma kapitel är sagt, för oljud på allmän plats eller eljest offentligen beter sig på sätt som är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten skall dömas för förargelseväckande beteende till böter, högst 500 kronor. Undantagsvis kan vissa bestämmelser i brottsbalken också bli tillämpliga vid fall av luftförorening. I första hand torde därvid stadgandena i 12 kap. om ansvar för skadegörelse komina i fråga. 3 Men de i 13 kap. upptagna bestämmelserna om allmänfarlig vårdslöshet och spridande av gift torde inte helt sakna betydelse i sammanhanget. När det blir fråga om åtgärder mot luftförorening och bullerstörningar från vägtrafiken, spelar uppenbarligen trafiklagstiftningen en betydelsefull roll. Vägtrafikförordningen den 28 september 1951 stadgar i 3 och 4 §§ bl. a. att bilar och motorcyklar, om förbränningsmotor används, skall vara försedda med effektiv anordning för att hindra störande ljud från avlopps2 3

SOU 1954:37 s. 38. Jfr Ljungman s. 153.

80 gaserna — alltså ljuddämpare. Detsamma gäller för mopeder, enligt 3 § förordningen den 5 maj 1960 om mopeder. Och enligt 58 § vägtrafikförordningen skall förare av motordrivet fordon behandla fordonet så, att det inte åstadkommer onödigt buller. Vidare skall han i görligaste mån tillse, att fordonet inte släpper ut rök eller gas i sådan mängd att olägenhet uppstår därav. Gaser från förbränningsmotor får inte ges fritt avlopp. Vid färd särskilt nattetid inom område med bostadsbebyggelse skall färdväg, hastighet och färdsätt anpassas så, att de som bor eller vistas inom området inte onödigt störs. Därjämte må erinras, att lokala trafikföreskrifter enligt 61 § vägtrafikförordningen kan innehålla förbud mot trafik eller inskränkningar i trafiken beträffande fordon av visst slag. IV. Vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening m.m. I tilläggsdirektiven anges, att de sakkunniga vid prövning av tanken på att införa ett koncessionssystem bör hämta ledning i de erfarenheter som föreligger av motsvarande problem på vattenföroreningarnas område. Här skall nu lämnas en redogörelse för vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening, med särskilt beaktande av de delar som kan ha betydelse från koncessionssynpunkt. Helt naturligt kommer intresset därvid att i första hand inriktas på bestämmelserna i 8 kap. vattenlagen om skydd mot förorening av vattendrag, sjöar och andra vattenområden — ytvattenskyddet. I ett särskilt avsnitt tar de sakkunniga emellertid också upp vissa regler om grundvatten i 2 kap. vattenlagen. 1. Skyddet mot förorening av ytvatten

I 8 kap. vattenlagen, som bär rubriken »Om avloppsvatten», skiljs mellan två typer av sådant vatten — kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Kloakvatten definieras som spillvatten och orenlighet härrörande från bostäder eller från verksamhet som inte är hänförlig till industriell rörelse. Industriellt avloppsvatten utgörs av spillvatten och orenlighet som härrör från sådan rörelse. Det är alltså avloppsvattnets härkomst som är avgörande för till vilken kategori det skall räknas. Begreppet industriell rörelse har här fått en vidsträckt betydelse. Dit räknas även t. ex. mejeri, slakteri och tvättinrättning. Skälet för uppdelningen är att i princip strängare bestämmelser ansetts böra meddelas i fråga om industriellt avloppsvatten. I lagens förarbeten utvecklades detta i huvudsak på följande sätt. 1 Av stor betydelse är skillnaden mellan kloakvatten och industriellt avloppsvatten när det gäller att ta ståndpunkt till frågan i vad mån åtgärder bör vidtas till motverkande av vattenförorening och vad därmed äger samband. I denna del bör enligt de sakkunnigas mening i fråga om kloakvatten tas till utgångspunkt, 1

SOU 1939:40 s. 111.

att vederbörande över huvud taget inte skäligen kan förvägras att avleda kloakvatten till lämplig närliggande recipient. Där en viss bebyggelse redan finnes, kan det sålunda inte gärna komma i fråga att vare sig ur allmän eller enskild synpunkt ställa oöverstigliga hinder i vägen för kloakvattnets avledande. Lagstiftningens uppgift är i sådant fall endast att motverka olägenheter genom avledandet. En annan sak är, att i lagstiftningsväg bör sörjas för att ingripande kan ske på ett tidigt stadium till förhindrande av att bebyggelsen växer upp på ett så planlöst sätt att vidtagandet av rationella åtgärder till motverkande av olägenheter genom vattenförorening försvåras eller fördyras. Detta spörsmål torde emellertid ej böra regleras i vattenlagen. I fråga om industriellt avloppsvatten föreligger inte anledning att på samma sätt som beträffande kloakvatten erkänna nödvändigheten av att avloppsvattnet från ett visst företag skall få avledas till någon närliggande recipient. Den som vill utföra en industriell anläggning har nämligen i viss utsträckning möjlighet att välja mellan flera platser och ur föroreningssynpunkt kan det uppenbarligen vara av stor betydelse, om en viss fabrik förlägges t. ex. vid kusten i stället för vid ett mindre vattendrag ett stycke in i landet. Den möjlighet att vid planerande av industriella anläggningar välja mellan olika platser, som enligt vad nu nämnts kan antagas stå till buds, föranleder — även om utrymmet för val mången gäng i praktiken kan vara ganska begränsat — som en konsekvens i lagstiftningen att frågan om rätten att utsläppa industriellt avlopsvatten i erforderlig recipient kan göras beroende av myndighets tillstånd. Som ytterligare skäl framhölls, att effektiva och ekonomiskt utförbara anordningar fanns utexperimenterade för rening av kloakvatten, medan ingenjörsvetenskapen inte hade tillfredsställande löst detta problem i fråga om åtskilliga slag av industriellt avloppsvatten. 2 I överensstämmelse med dessa uttalanden i förarbetena förbjuder lagen i princip inte utsläpp av kloakvatten, även om det orsakar förorening. Den som avleder kloakvattnet är emellertid skyldig att vidta de åtgärder till motverkande av förorening som med hänsyn till beskaffenheten av vattenområdet och förhållandena i övrigt kan anses påkallade ur allmän eller enskild synpunkt ( 8 : 23 första st.). I praktiken står valet, när det gäller kloakvatten, endast mellan några tämligen standardiserade typer av reningsåtgärder — antingen låggradig rening (slamavskiljning), som innebär att flytande och avsättbara föroreningar avskiljs, eller höggradig rening, t. ex. i biologiska bäddar, som innebär en betydande reduktion också av inte avsättbara organiska ämnen. I båda fallen kan dessutom ifrågakomma komplettering med klorbehandling för att minska avloppsvattnets halt av smittämnen. De vanligaste reningsmetoderna har endast begränsad effekt på avloppsvattnets innehåll av närsalter, främst fosfor och kväve. För att få bukt med dem har man på senare år diskuterat olika metoder, bl. a. att införa ytterligare ett steg i reningsprocessen. Genom lagändringar, som genomfördes år 1956, har man infört bestämmelser om en viss minimistandard beträffande rening av kloakvatten. Ut* Prop. 1941: 45 s. 79 (departementschefen vid remissen till lagrådet). 6— 614688

82 släpp får i regel inte ske utan att kloakvattnet har undergått åtminstone slamavskiljning. Samtidigt har förbud stadgats mot att avleda ett par från föroreningssynpunkt särskilt farliga typer av kloakvatten, om det inte uppenbarligen kan ske utan olägenhet. År 1964 skärptes bestämmelserna för kloakvatten ytterligare. För att skydda vattenförsörjningen för samhällen och för livsmedelsindustrier och liknande inrättningar förbjöds utsläpp av kloakvatten som kan medföra smittspridning eller eljest våda ur hälsosynpunkt. Genom de förbud som nu gäller också för vissa kloakvatten har skillnaden i rättslig behandling av kloakvatten och industriellt avloppsvatten utjämnats i någon mån. I fråga om industriellt avloppsvatten är bestämmelserna avfattade som ett principiellt förbud mot utsläpp som orsakar olägenhet av någon betydelse från allmän eller enskild synpunkt. Från förbudet görs dock undantag för det fall att föroreningens förebyggande »prövas kräva åtgärder, som ej skäligen kunna fordras» (8:32 första st.). Bestämmelsernas reella innebörd är därför att förorening genom industriellt avloppsvatten kan tillåtas äga rum, under förutsättning att företagaren vidtar alla de förebyggande åtgärder som prövas skäliga med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. När det gäller industriellt avloppsvatten, förutsätter lagen alltså att det skall ske en avvägning mellan olika intressen — i första hand mellan betydelsen av de olägenheter som kan orsakas, på ena, samt kostnaderna för reningsåtgärder, på andra sidan. Några närmare anvisningar om hur denna avvägning skall ske lämnar lagen inte. Ej heller finns några vägledande avgöranden i högsta instans. Däremot tillhandahåller förarbetena vissa hållpunkter för bedömningen. 3 Det framhålls sålunda att det mera sällan blir fråga om att endast väga ett fixt skadebelopp mot kostnaderna för reningsåtgärder. Hänsyn skall också tas till sanitära olägenheter och andra intrång på allmänna intressen, och dessa är i allmänhet inte sådana att de kan skattas i pengar. För de sällsynta fall då frågan är så enkel att de motstående intressena kan anges i ett fixt skadebelopp bör likväl befrielse från reningsåtgärder inte medges utan att kostnaderna därför är avsevärt större än skadan. Vidare bör vid prövningen beaktas att det i fråga om en industrianläggning kan finnas vissa möjligheter att välja annan plats för dess förläggning. Om någon skulle vilja anlägga en fabrik med skadligt avloppsvatten vid ett mindre vattendrag, fastän det finns möjlighet att lägga den vid ett större mera lämpat vattendrag, föreligger exempelvis anledning att ställa större krav än eljest. Enligt förarbetena bör hänsyn också tas till graden av fabrikens eller inrättningens allmännyttighet. I viss omfattning bör även beaktas räntabiliteten hos industrin i fråga. Detta gäller dock inte räntabiliteten i det enskilda fallet. Om alltså ett visst företag sköts mindre väl och till följd härav inte förmår bära de kostnader för åtgärder till motverkande av förorening » NJA II1942 s. 95.

83 som andra företag av samma typ får underkasta sig, kan företaget inte anses h a något berättigat anspråk på att för den skull bli särskilt gynnsamt ställt. Vid bedömande av kostnaderna — och räntabiliteten — bör för övrigt u p p m ä r k s a m m a s att åtgärder till motverkande av förorening kan innebära fördelar för företagets drift eller möjliggöra tillvaratagandet av värdefulla biprodukter. Ett exempel härpå erbjuder indunstningsanläggningar vid massafabriker. Även om vattendomstolen skulle finna att reningsåtgärder inte skäligen kan krävas, får domstolen ej tillåta utsläppet, om detta skulle medföra att fiskerinäring av större betydenhet lider väsentligt förfång eller att eljest allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas. Kungl. Maj :t kan dock, efter hemställan av vattendomstolen, medge dispens med hänsyn till fabrikens betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt (8:32 andra st.). De nu refererade reglerna om åtgärder mot förorening vilar på grundtanken att den som avleder avloppsvattnet i första hand själv skall bedöma vilka renings- och andra förebyggande åtgärder som erfordras. Ett åsidosättande av reningskraven medför inte i och för sig straffansvar. Däremot k a n sakägare, som lider skada av utsläppet, eller företrädare för allmänna intressen, som menligt påverkas, instämma förorenaren till vattendomstol med talan om förbud mot avloppsvattnets avledande eller om skyldighet för honom att vidta reningsåtgärder. Även ersättningstalan kan i denna ordning föras av skadelidande. Det är inte nödvändigt att den som påkallar reningsåtgärder stöder sig på ett konkret förslag till sådana. Vattendomstolen kan på talan av sakägare eller det allmänna ålägga förorenaren vid vite att inom viss tid genom ansökan hos domstolen själv begära prövning av villkoren för avledandet och därvid foga förslag till reningsåtgärder (NJA 1950 s. 203). Den som utsläpper avloppsvatten har rätt att, innan företaget igångsätts eller när som helst sedan avledandet har påbörjats, erhålla prövning av frågan under vilka villkor utsläppet får ske eller fortsätta ( 8 : 38). Ansökan härom kan inges till vattendomstolen, som själv prövar målet eller förordnar att frågan skall behandlas vid särskild syneförrättning enligt 10 kap. VL. Ansökan kan också inges till länsstyrelsen och skall då alltid behandlas vid syneförrättning. Förfarandet med syneförrättning är mycket ovanligt. Nästan undantagslöst behandlas frågor om avloppsföretag direkt av vattendomstol. När det gäller industriellt avloppsvatten, har betydande inskränkningar gjorts i principen att i första hand företagaren själv skall bedöma vilka reningsåtgärder som behövs. I stor omfattning har föreskrivits förprövningsskyldighet ( = koncessionstvång) för ägare av industriella anläggningar. Innebörden härav är att vissa industrier med särskilt farliga avlopps-

84 vatten inte får anläggas förrän avloppsfrågan har blivit prövad av vattendomstol. Lagtekniskt har förprövningsskyldigheten reglerats på så sätt att Kungl. Maj:t genom stadgandet i 8 kap. 38 § fjärde stycket vattenlagen bemyndigats att meddela förbud mot att, innan frågan om åtgärder till motverkande av vattenförorening har blivit prövad enligt vattenlagen, anlägga vissa slag av fabriker eller andra industriella inrättningar. 4 Med stöd härav h a r i en särskild kungörelse, den s. k. /örprövningskungörelsen (KK den 30 nov. 1956, nr 583), räknats upp ett antal fabriker och andra inrättningar, f.n. sammanförda i 15 punkter, som ej får anläggas innan deras avloppsproblem har behandlats av vattendomstolen. Bland de förprövningsskyldiga industrianläggningarna märks anrikningsverk, cellulosafabrik, sockerfabrik, slakteri, oljeraffinaderi samt fabrik eller inrättning med radioaktivt avloppsvatten. Utsläpp av avloppsvatten i strid med bestämmelserna om förprövningsskyldighet kan leda till straffansvar (13: 11 sista st.) och handräckning av överexekutor (13:8 tredje st.). Beträffande vissa andra uppräknade industrier, vilkas avloppsvatten ansetts vara av något lägre farlighetsgrad än de nyss angivna, gäller enligt 2 § förprövningskungörelsen att de inte får anläggas utan att i god tid dessförinnan anmälan gjorts till statens vatteninspektion. Bland de industrier som här är i fråga kan nämnas järn-, stål- eller aluminiumverk, cementfabrik, mejeri, konservfabrik, läskedrycksfabrik, läkemedelsfabrik, tvättmedelsfabrik och större tvättinrättning. Tanken bakom bestämmelsen om anmälningsskyldighet är att vatteninspektionen skall sättas i tillfälle att på ett tidigt stadium meddela företagaren råd och anvisningar rörande avloppsfrågans ordnande eller eventuellt föra talan vid vattendomstol för att få villkoren för avledandet fastställda. Förprövningsskyldighet föreligger i ytterligare ett fall som regleras i 3 § andra stycket samma kungörelse. Om prövning enligt vattenlagen har ägt r u m i fråga om avloppsvatten från någon i 1 eller 2 § uppräknad fabrik eller inrättning och det sedermera blir aktuellt att från fabriken eller inrättningen släppa ut mera eller annorlunda beskaffat avloppsvatten eller avleda det på annat sätt än som avses med den tidigare prövningen måste ny prövning äga r u m innan det nya utsläppet får ske. Slutligen h a r i förprövningskungörelsen också stadgats viss anmälningsskyldighet beträffande avledande av kloakvatten m. m. Beträffande både kloakvatten och industriellt avloppsvatten gäller att om föroreningen orsakar olägenhet som är av någon betydelse ersättning skall * Efter 1956 års lagändring innefattar stadgandet också behörighet för Kungl. Maj:t att på motsvarande sätt meddela förbud mot att utföra avloppsledning för kloakvatten eller utsläppa kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning (se NJA II1956 s. 223 f). I den delen har bemyndigandet emellertid inte kommit att utnyttjas.

85 utges, såvida inte olägenheten med hänsyn till förhållandena på orten skäligen bör tålas (8:30 och 35). Enligt uttalande i förarbetena har avsikten varit att ansluta skadeståndsregeln nära till den oskrivna grannskapsrättens regler och att skapa utrymme för en skälighetsbedömning efter omständigheterna i varje särskilt fall. 5 När ersättningens belopp lämpligen kan uppskattas på förhand, skall så ske, om det påfordras på någondera sidan. Därvid kan ifrågakomma att bestämma antingen ett engångsbelopp eller årliga belopp ( 9 : 4 7 ) . I regel torde det inte vara möjligt att i förväg med någon tillförlitlighet bedöma vilka skador som kan komma att tillskyndas enskilda sakägare. Det vanligaste är därför att ersättningsfrågan inte aktualiseras förrän erfarenhet vunnits av företagets verkningar. Talan om ersättning kan då väckas genom stämningsansökan till vattendomstolen (11: 17 punkt 48). Det är att märka att ersättningsskyldighet kan föreligga även om vattendomstolen finner att åtgärder mot föroreningen inte skäligen kan krävas och således tillåter ett förorenande av recipienten. 6 En speciell form av ersättning kan förekomma vid utsläpp av industriellt avloppsvatten. Om företaget kan antas medföra avsevärt men för fiske, kan nämligen anläggningens ägare förpliktas att till främjande av fisket inom landet erlägga en årlig avgift med minst 50 och högst 10 000 kronor ( 8 : 34). Avloppsföretag kommer vanligen under vattendomstols prövning genom ansökan av den som släpper ut eller avser att släppa ut avloppsvattnet. Reglerna för förfarandet vid vattendomstol finns i 11 kap. 26—73 §§ vattenlagen. I huvudsak innebär de följande. Ansökan, som skall vara skriftlig, skall vara åtföljd av de ritningar och andra handlingar samt innehålla de upplysningar som erfordras för bedömande av företagets beskaffenhet, omfattning och verkningar. De fastigheter som företaget angår skall uppges jämte fastigheternas ägare och nyttjanderättshavare. Detta gäller dock inte fastigheter som endast berörs genom förorening, såvida fråga inte är om att bestämma ersättning härför. Vattenrättsdomaren skall, om ansökningshandlingarna är ofullständiga, förelägga sökanden att komplettera dem. Om föreläggandet ej efterkommes, förklaras ansökningen förfallen. Möter ej hinder mot att ta upp ansökningen, utfärdas i regel kungörelse med beskrivning av företaget, uppgift om fastigheter som berörs därav, angivande av tid inom vilken erinringar mot ansökningen skall framställas m. m. Kungörelsen införs i ortstidningar. Underrättelse om dess innehåll skickas med posten till varje i ansökningen uppgiven fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs. I bl. a. avloppsmål äger kommun föra talan för att tillgodose allmänna 8 8

Prop. 1941: 45 s. 108. Ljungman-Stjernquist II s. 87.

86 intressen inom orten. Kungörelse om företag som kan antas beröra allm ä n n a intressen inom orten av någon betydelse skall därför tillställas vederbörande kommun. Vidare skall kungörelsen tillställas statens vatteninspektion, som också får ett exemplar av ansökningshandlingarna, samt ortens hälsovårdsmyndighet, länsläkaren och länsingenjören ävensom i vissa fall byggnadsnämnden och länsarkitekten. Ehuru stadgande härom saknas, brukar kungörelsen också, enligt underhandsöverenskommelse, sändas till kammarkollegiet. Den som vill bestrida företaget eller eljest framföra erinringar mot det skall skriftligen inge dessa inom viss i kungörelsen bestämd tid, minst trettio dagar från kungörelsens dag. Sedan erinringstiden gått till ända, äger sökanden inom viss tid inkomma med påminnelser. Vattenrättsdomaren kan även förordna om ytterligare skriftväxling och om muntlig förberedelse i hela målet eller viss del därav. Vattenrättsdomaren och vattendomstolen h a r vidsträckta befogenheter att ex officio föranstalta om bevisning. Vattenrättsdomaren kan också förordna särskild sakkunnig eller vattenrättsingenjör att verkställa undersökning på stället. Huvudförhandling hålls i regel vid syn på stället. Anspråk på skadeersättning till följd av företaget skall framställas senast vid vattendomstolens första sammanträde. Parts utevaro hindrar ej målets handläggning och avgörande. Vattendomstolens dom som går ut på tillstånd till avloppsföretag — d. v. s. koncessionsbeslut — skall innehålla noggranna bestämmelser om avloppsföretagets läge och utförande, om ersättningar som eventuellt skall utgå och om de villkor i övrigt som kan vara behövliga för att tillgodose allmän och enskild rätt. Av vattendomstol meddelat tillstånd till avloppsföretag är i princip för framtiden gällande mot envar ( 8 : 3 9 ) . Med hänsyn bl. a. till vanskligheten att i förväg bedöma föroreningsverkningarna har vattenlagen emellertid lämnat stora möjligheter — större än i fråga om vattenbyggnadsföretag i allmänhet — att ompröva meddelade beslut i avloppsmål. Sålunda kan fastställda föreskrifter — beträffande såväl kloakvatten som industriellt avloppsvatten — ändras av vattendomstolen sedan tio år förflutit från det beslutet vunnit laga kraft eller när eljest väsentligt ändrade förhållanden inträtt (8:40 första st.). Och om utsläppet orsakar betydande olägenhet, som inte har förutsetts vid beslutets meddelande, kan vattendomstolen också meddela ändrade föreskrifter, som är ägnade att förebygga eller i största möjliga mån minska olägenheten för framtiden ( 8 : 40 andra st.). Vattendomstol kan emellertid inte ex officio ta upp fråga om omprövning. Talan härom måste väckas av skadelidande sakägare eller av det allmänna. Det är att märka att möjligheterna till omprövning har tillkommit av

87 hänsyn till de intressen som menligt påverkas av ett avloppsutsläpp. Omprövningen kan alltså leda till en skärpning av villkoren för företaget men inte till en uppmjukning av dessa. Det innebär å andra sidan ej att företagaren är förhindrad att genom ny ansökan få villkoren ändrade till sin förmån, om de faktiska förhållandena blivit andra. En sådan ansökan kan göras när som helst (oberoende av de i 8:40 stadgade förutsättningarna). Det är nämligen en genomgående princip för vattenlagen att det, sedan någon erhållit tillstånd till viss åtgärd eller visst företag, står honom fritt att underlåta att begagna sig av tillståndet. Denna princip leder till att den som erhållit tillstånd kan begära att få det ersatt — helt eller delvis — av ett nytt tillstånd med ändrade villkor. Därvid kommer frågan att prövas på grundval av då rådande förhållanden. 7 Vad nu sagts gäller inte rena ersättningsfrågor. Omprövning av sådana torde inte vara tillåten annat än på grund av uttryckligt stadgande. Ett sådant finns i 8 kap. 41 § första stycket vattenlagen. Om vattendomstolen på förhand har fastställt ersättning i form av visst belopp per år, kan beslutet enligt detta lagrum ändras, när ändrade förhållanden har inträtt. Vid prövning av frågor om åtgärder mot vattenförorening skall vattendomstolen beakta alla slag av olägenheter som kan uppkomma, även sanitära sådana. Därvid har vattendomstolen att följa inte bara vattenlagens regler utan också de ytterligare föreskrifter som kan vara tillämpliga enligt hälsovårdsstadgan eller andra hälsovårdsförfattningar ( 8 : 2 andra st.). Emellertid åligger det hälsovårdsnämnd att utöva det närmaste inseendet över den allmänna hälsovården inom kommunen och därvid bl. a. tillse att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening. Även hälsovårdsnämnd kan meddela föreläggande och förbud i detta hänseende. Med hänsyn härtill kan det uppkomma kollision mellan vattendomstols och hälsovårdsmyndighets föreskrifter i föroreningsfråga. Vattenlagen har löst detta spörsmål på så sätt att vattendomstols avgörande i princip har företräde. Vattendomstol kan ändra hälsovårdsmyndighets beslut både i skärpande och mildrande riktning. Å andra sidan kan hälsovårdsmyndighet — med det undantag som nedan anges — inte föreskriva något som avviker från vattendomstols beslut. Har vattendomstol tillåtit utsläpp på vissa villkor, kan hälsovårdsnämnd inte förbjuda företaget. Nämnden kan ej heller ålägga företagaren någon reningsprocedur utöver vad vattendomstolen ansett behövligt. Däremot är vattendomstolens beslut givetvis inte bindande i andra hänseenden än sådana som har varit föremål för domstolens prövning. Ett beslut angående villkoren för avloppsvattens utsläppande hindrar t. ex. inte hälsovårdsnämnd att förbjuda användning av vattenhämtningsställe som förorenas härigenom. 7

SOU 1939: 40 s. 163 f.

88 Från regeln om vattendomstolsbesluts företräde finns ett undantag i 8 kap. 40 § tredje stycket vattenlagen. Sådant beslut utgör ej hinder för länsstyrelse att, när särskilda omständigheter inträffar, meddela de föreskrifter som föranleds därav. Tanken bakom detta stadgande är främst att länsstyrelse skall kunna meddela provisoriska bestämmelser när extraordinära förhållanden påkallar ett snabbt ingripande för att motverka hälsorisker. Som exempel har i förarbetena nämnts att en epidemi bryter ut eller att vattentillgången i ett vattendrag av speciella skäl tillfälligtvis blir så minimal att från sanitär synpunkt omedelbara åtgärder krävs för att ej olidlig stank o. dyl. skall uppkomma. Det bör dock framhållas att länsstyrelsens befogenhet att meddela dylika föreskrifter inte är begränsad till det sanitära området. Även av hänsyn till fiske m. m. kan länsstyrelsen vid exceptionella förhållanden ingripa enligt stadgandet. Den som är föremål för länsstyrelsens beslut kan, om han är missnöjd därmed, besvära sig i vanlig administrativ ordning. Men han kan också påkalla prövning av vattendomstolen, som då kan ändra länsstyrelsens beslut. Eftersom detta enligt sakens natur är avsett att gälla blott provisoriskt för en kortare tid, lär vattendomstolens prövning sällan hinna slutföras innan länsstyrelsens bestämmelser upphört att gälla. Vattenrättsdomaren kan dock medge erforderliga provisoriska åtgärder (11:46) och inhibera länsstyrelsens beslut ( 1 1 : 83 tredje st.). När bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening tillkom, gjordes inte undantag för redan befintliga avloppsanläggningar. Föreskrifterna i 8 kap. 23 och 32 §§ om skyldighet att vidta reningsåtgärder m. m. är alltså tillämpliga även på sådana fall där avledande av avloppsvattnet har påbörjats före den 1 januari 1942. Likaså är de genom 1956 års lagändring skärpta reglerna gällande också där utsläpp av avloppsvatten redan pågick vid reglernas ikraftträdande. Det allmänna eller skadelidande enskilda sakägare kan alltså föra talan mot anläggning som utsläpper avloppsvatten oavsett h u r länge utsläppet har pågått. Lagstiftaren har dock förutsatt att vid prövningen av villkoren för företaget rimlig hänsyn skall tas till att anläggningen tillkommit vid en tid då föroreningsfrågan allmänt ej ägnades tillräckligt beaktande. 8 Vidare skall i förekommande fall tas i betraktande en sådan omständighet som att uppgörelse h a r skett med enskilda sakägare, även om dylik uppgörelse inte berövar det allmänna rätt att föra talan. I fråga om de genom 1956 års lagändring införda strängare reningskraven gäller enligt övergångsbestämmelserna att vattendomstolen vid prövning av avloppsföretag som igångsatts före ikraftträdandet kan medge det anstånd med åtgärders genomförande som är oundgängligen påkallat. Därvid har man särskilt 8

N J A I I 1 9 4 2 s. 96 och 180.

89 tänkt på det allmänna investeringsläget och förekomsten av byggnadsrestriktioner. Även ersättningsreglerna är tillämpliga på äldre företag. Det förutsattes dock i förarbetena att vid ersättningsfrågans bedömande hänsyn i viss utsträckning bör tas till den tid under vilken förorening har pågått. 9 För granskning och tillsyn på vattenvårdens område finns särskilda organ. I samband med de skärpningar som år 1956 genomfördes av föreskrifterna om reningsåtgärder m. m. uttalades att de rådande missförhållandena inom vattenvården mera måste tillskrivas otillräckliga resurser för övervakning och tillsyn än brister i lagbestämmelsernas materiella innehåll. 10 Under senare år h a r organisationen på vattenvårdens område förstärkts i olika omgångar. Den centrala tillsynen åvilar i första hand statens vatteninspektion. Det legislativa underlaget för vatteninspektionens verksamhet utgörs främst av lagen den 30 november 1956 om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Inspektionens tillsyn är inte begränsad till särskilda frågor. Vatteninspektionen har befogenhet att meddela råd och anvisningar angående åtgärder mot vattenförorening samt att hos länsstyrelser och vattendomstolar föra talan om förbud mot utsläpp av avloppsvatten eller om åtgärder mot förorening. Det är dock ovanligt att vatteninspektionen själv utför sådan talan. I regel anlitas kammarkollegiets advokatfiskalskontor för denna uppgift. Vatteninspektionen äger för tillsynens utövande tillträde till fabrik eller annan anläggning och äger av innehavaren kräva erforderliga upplysningar. Enligt tillsynslagen har länsstyrelsen befogenhet att förordna särskild tillsyningsman för att i visst fall tillse att olägenhet av vattenförorening förebyggs. Denna befogenhet torde dock sakna nämnvärd praktisk betydelse. 2. Skyddet för grundvattentillgångar ni.ni.

Bestämmelser om anordnande och nyttjande av grundvattentäkt och om skydd för grundvattentillgångar meddelas i 2 kap. 42—68 §§ vattenlagen. 1 Till en början bör anmärkas, att bland bestämmelserna om anordnande och nyttjande av grundvattentäkt ingår regler angående förbud, tillåtlighetsprövning och koncessionstvång och att dessa är av samma allmänna typ som motsvarande regler i 8 kap. Det är sålunda i princip förbjudet att 9 10 1

N J A II1942 s. 87. NJA II1956 s. 212 och 214. Enligt 1: 15 VL äger envar att, med de inskränkningar som omförmäls i 2 kap. eller eljest är lagligen gällande, på honom tillhörigt område tillgodogöra sig vatten som finns under markens y t a (grundvatten). Där definieras alltså själva grundvattenbegreppet. Jfr i detta sammanhang även 2: 61 VL.

90 anordna eller nyttja vattentäkt på sådant sätt att annan lider men av någon betydelse, men undantag härifrån kan tillåtas om företaget prövas ur allmän och enskild synpunkt medföra fördel, som väsentligt överväger olägenheterna ( 2 : 4 4 första st.). Innebär olägenheterna att ett flertal fastigheter berövas erforderligt vatten för husbehovsförbrukning eller att större fabrik eller annan anläggning, varav många har sitt uppehälle, måste nedläggas eller dess drift väsentligt minskas, får emellertid tillstånd till grundvattentäkten inte meddelas utan att Kungl. Maj:t efter underställning av frågan har lämnat medgivande till företaget (2:44 andra st.). Och förutsättning för att sådant medgivande skall kunna lämnas är att vattentäkten prövas vara av synnerlig betydelse för någon orts förseende med vatten eller för näringslivet eller eljest från allmän synpunkt (2:44 tredje st.). 2 För vissa fall gäller, att man inte får börja anlägga grundvattentäkt förrän vattendomstolen har lämnat tillstånd därtill ( 2 : 4 7 : 1 ) . Sådant koncessionstvång föreligger dels när större vattenmängd än 300 kubikmeter om dygnet skall tillgodogöras, dels när det i andra fall är sannolika skäl att allmän eller enskild rätt skall förnärmas genom åtgärden. Den som ämnar utnyttja grundvattentillgång har rätt att påkalla vattendomstolens prövning av företaget, även när någon skyldighet i det hänseendet inte föreligger. Av särskilt intresse från vattenförorenings- och immissionssynpunkter är bestämmelserna om skydd för grundvattentillgångar. De reglerna skärptes år 1964 väsentligt. Innebörden av bestämmelserna är i huvudsak följande. I 2 kap. 63 § vattenlagen fastslås en allmän aktsamhetsnorm. Den som ämnar utföra någon åtgärd som befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång — det kan vara fråga om grävnings- eller sprängningsarbeten, anordnande av olje- eller andra upplag m. m. — är skyldig att till skydd för grundvattnet vidta de anordningar, tåla den begränsning av verksamheten och i övrigt iaktta de försiktighetsmått som skäligen föranleds av omständigheterna. Denna regel gäller till förmån inte bara för grundvattentillgångar som är föremål för utnyttjande utan också för tillgångar som s. a. s. hålls i reserv för framtida bruk. Som exempel på paragrafens tillämplighet kan nämnas att den som anlägger ett bensin- eller oljeupplag inom område, där en grundvattentillgång finns, måste utföra anordningar som hindrar läckage eller spill. Ett annat vanligt fall utgör grusexploateringarna. Den som bedriver grustäkt kan sålunda bli skyldig att begränsa utgrävningen till viss höjd över grundvattennivån och att anordna betongbehållare e. dyl. under de bensindrivna maskiner som används i verksamheten. Företagaren har att själv bedöma vilka försiktighetsmått som behöver 8

Att bestämmelserna i 2: 44 inte gäller för husbehovsvattentäkter stadgas i §:ns fjärde stycke. Även i övrigt gäller vissa undantag beträffande sådana vattentäkter.

91 vidtas, såvida ej konkreta föreskrifter härom utfärdats med stöd av 2 kap. 62, 64 eller 65 § (se nedan). Åsidosätter han vad som kan fordras, äger länsstyrelsen ingripa mot honom med vitesföreläggande. Länsstyrelsen kan också förordna om rättelse på den försumliges bekostnad. Föreläggande om skyddsåtgärd kan meddelas redan innan den skadehotande verksamheten har kommit i gång (2 kap. 65 § VL). Realiserandet av grundvattenskyddet ankommer främst på länsstyrelserna, och det viktigaste medlet i deras hand är det förfarande som regleras i 2 kap. 64 § vattenlagen. För att trygga vattenförsörjningen inom tätbebyggelses kan länsstyrelsen enligt detta lagrum fastställa skyddsområde omkring en grundvattentillgång — vare sig den redan är under utnyttjande eller hålls i beredskap för framtiden — och med giltighet inom detta område fastställa föreskrifter om vad som skall iakttas enligt aktsamhetsregeln i 2 kap. 63 §. Detta innebär att länsstyrelsen med avseende på ett till gränserna bestämt område kring en grundvattenåder kan utfärda mera konkreta och efter omständigheterna i det särskilda fallet avpassade föreskrifter om vilka skyddsåtgärder som skall vidtas vid »farliga» upplag eller grävnings- och sprängningsarbeten, i vilken utsträckning grusförekomster får utgrävas o. s. v. Länsstyrelsens fastställande av skyddsbestämmelser kan grundas på ansökan av vederbörande vattentäktsägare, vanligen en kommun. Men länsstyrelsen har också befogenhet att ingripa ex officio, vilket är av särskild betydelse för skyddet av ännu icke utnyttjade grundvattentillgångar. Det är att märka att av länsstyrelse fastställda föreskrifter inte får innebära längre gående begränsningar i markägarens rätt att utnyttja sin egendom än vad denne är skyldig att tåla utan ersättning.* Var denna gräns ligger kan inte besvaras generellt utan måste bedömas efter omständigheterna i varje särskilt fall. Vissa avgöranden i högsta domstolen och regeringsrätten 5 och en rikhaltig praxis i vattendomstolar och länsstyrelser ger emellertid goda hållpunkter vid bedömningen.» Om det behövs ett ännu längre gående skydd än som kan utverkas genom länsstyrelsens föreskrifter — t. ex. ett totalförbud mot viss verksamhet eller rigorösare skyddsåtgärder än som måste tålas utan ersättning — kan vattendomstol på ansökan av vattentäktens ägare lägga servitut på fastigheter i grundvattentäktens närhet. Ett sådant servitut kan innebära åläggande att vidta skyddsåtgärder eller att finna sig i begränsningar i fastigheternas utnyttjande av samma typ som dem länsstyrelsen föreskriver enligt 2 kap. 64 §. Även ålägganden i denna form måste tålas utan ersättning 3

Begreppet tätbebyggelse har här samma innebörd som i byggnadslagen (prop. 1964: 42 s. 73 och 76). Se prop. 1964: 42 s. 45 f. 5 NJA 1962 s. 508 och 517 samt 1963 not A 58 ävensom RÅ 1956 s. 52 och 1961 s. 69. 6 På grundval av praxis och lagens förarbeten har väg- och vattenbyggnadsstyrelsen år 1964 utfärdat råd och anvisningar till ledning för dem som skall upprätta förslag till skyddsområden och skyddsbestämmelser för såväl yt- som grundvattentillgångar (medd. nr VA 14/1964). 4

92 intill samma gräns som gäller för skyddsföreskrifter meddelade av länsstyrelse. Men går belastningen för fastighetsägarna därutöver, är dessa berättigade till ersättning. Servitutsvägen kan anlitas som komplement till föreskrifter enligt 2 kap. 64 § också såtillvida att servitut kan läggas på en enstaka fastighet och att skydd i denna ordning kan beredas även vattenförsörjning för annat än tätbebyggelse, t. ex. för industriföretag eller glesbebyggelse. Frågan om skyldighet att ersätta skada på grundvattentillgång behandlas nedan i specialmotiveringen till 1 kap. 1 § förslaget till immissionslag.

2 kap. Tidigare reformförslag — aktuella reformkrav

I. Inledning Tanken på att söka komma till rätta med vissa immissionsproblem genom särskilda koncessions- och kontrollåtgärder är av gammalt datum och har som tidigare nämnts varit föremål för utredning flera gånger. Redan i ett år 1859 avgivet betänkande med förslag till lag angående sundhetsförhållandenas ordnande i riket förordades efter utländskt mönster ett system med förprövning och kontroll av särskilt uppräknade, »för helsan menliga hanteringar» — alltså ett koncessionssystem. 1 Som koncessionsmyndighet tänkte man sig då för stad magistraten och för landet länsstyrelsen. Detta betänkande låg sedan delvis till grund vid utarbetandet av 1874 års hälsovårdsstadga, som var den första i sitt slag. Det förordade koncessionssystemet genomfördes emellertid inte. Enligt stadgans föreskrifter skulle det i stället ankomma på hälsovårdsnämnd i stad och kommunalnämnd på landet att vaka över att fabriker och näringar inte inrättades och drevs så, att de i hälsoväg blev till men för »arbetare, närboende eller det allmänna». Beträffande vissa mera besvärande fabriker i stad föreskrevs särskilt, att de inte fick anläggas annat än på öppen plats, som låg avlägset från de mera bebyggda stadsdelarna, samt att vid nyanläggning anmälan skulle göras hos hälsovårdsnämnden och dess besked avvaktas.2 Sådana fabriksanläggningar blev alltså i viss mån koncessionspliktiga. Bestämmelserna i 63 § gällande hälsovårdsstadga bygger på samma grundtanke. År 1874 utfärdades också den första gemensamma byggnadsstadgan för rikets städer. Med avseende på immissioner kom denna författning i huvudsak att innehålla blott en hänvisning till hälsovårdsstadgans föreskrifter om vissa näringars och inrättningars menliga inverkan för hälsan samt ett åläggande för byggnadsnämnd att jämte hälsovårdsnämnden omsorgsfullt vaka över föreskrifternas efterlevnads Frågan om behovet av lagstiftningsåtgärder mot vatten- och luftföroreningar blev så småningom föremål för riksdagens intresse. Vid 1902 års riksdag väcktes en motion i ämnet, men den ledde inte till någon åtgärd. 4 Redan följande år upptogs frågan på nytt, denna gång i två särskilda motioner inom andra kammaren. 5 Vederbörande tillfälliga utskott tillstyrkte 1 2 3 4 5

Sundhetskommitténs betänkande, 1859, lagförslag §§ 16—21, 53, 68, 69, 76 och 78, motiven s. 60 ff. Beträffande det anförda se närmare 1874 års hälsovårdsstadga, §§16, 23, 28 och 30. 1874 års byggnadsstadga, § 27. Motion 1902: II: 32; jfr uti. nr 27 av andra kammarens andra tillfälliga utskott. Motionerna 1903: II: 129 och 131.

94 nu bifall till motionerna. 6 Utskottet framhöll, att det fanns åtskilliga industrier, som under ogynnsamma omständigheter och om de drevs i större skala lätt medförde svåra olägenheter. Vad som fordrades för att råda bot på missförhållandena var enligt utskottets mening en klar och verksam lagstiftning i ämnet, genom vilken principen om koncessionsplikt för vissa industrier infördes samt möjlighet skapades för ett sakkunnigt och praktiskt avgörande av vad som behövde åtgöras i varje speciellt fall. I enlighet med utskottets hemställan anhöll riksdagen i rskr 1903:52, att Kungl. Maj :t skulle låta utreda, i vad mån lagstiftning kunde och borde förebygga de olägenheter som industriella verk ofta orsakade kringliggande bygd genom förorenande av luft och vatten samt för riksdagen framlägga de förslag vartill utredningen kunde föranleda. Riksdagsskrivelsen remitterades till samtliga länsstyrelser. I remissvaren framhölls nödvändigheten och önskvärdheten av en lagstiftning, som undanröjde de av riksdagen påpekade olägenheterna. Emellertid fick saken vila tills vidare. År 1906 bragtes frågan på tal genom en interpellation i andra kammaren, och genom beslut den 12 juli 1907 uppdrog Kungl. Maj :t åt den redan förut tillsatta s. k. d i k n i n g s l a g s k o m m i t t é n att verkställa utredning och avge förslag i den av riksdagen upptagna frågan såvitt angick åtgärder till förebyggande av vattenförorening. Samtidigt angavs, att kommittén, om den under ärendets behandling fann frågan i hela dess vidd böra upptas i ett sammanhang, skulle verkställa jämväl den utredning i övrigt som riksdagen hade begärt. Genom motioner till 1908 års riksdag kom emellertid frågorna om vattenoch luftföroreningar på nytt under riksdagens prövning. 7 Motionerna hänvisades denna gång till lagutskottet. I sitt utlåtande förklarade utskottet bi. a., att vad som erfordrades var att, innan anläggning av ifrågavarande slag trädde i verksamhet, anordningar vidtogs, som av offentlig myndighet prövades nödiga för undanröjande av fara. Utskottet gick så långt, att det ville att Kungl. Maj :t i avbidan på lagstiftning i ämnet skulle i administrativ ordning utfärda bestämmelser om koncessionstvång för industrier, som genom förorening av luft eller vatten förorsakade olägenheter för kringliggande bygd och dess befolkning. Mot utlåtandet anfördes flera reservationer, och vid utlåtandets behandling stannade k a m r a r n a efter vidlyftiga diskussioner i skiljaktiga beslut. Sedan frågan på nytt behandlats av utskottet, hemställde riksdagen i rskr 1908: 61 att Kungl. Maj :t skulle snarast möjligt låta, utan samband med annan fråga, verkställa utredning rörande förebyggande av olägenheter som industriella verk ofta förorsakade kringliggande bygd genom luftförorening. Med anledning härav uppdrog Kungl. Maj :t åt dikningslagskommittén att inkomma med förslag även i detta ämne. Trots att immissionsproblemen alltså delvis var föremål för särskild • Andra tillfälliga utskottets uti. nr 8. 7 Motionerna 1908: II: 158 och I: 39.

95 utredning, upptog l a g b e r e d n i n g e n i sitt år 1909 avgivna förslag till jordabalk m. m. frågan om immissioners tillåtlighet till behandling. Beredningen åberopade som skäl härför, att den allmänna grundsats som beträffande immissioner skulle vara bestämmande för grannelagsrätten otvivelaktigt borde få sin plats i jordabalken, under det att tillämpningen av denna grundsats på särskilda arter av industriell verksamhet kunde överlämnas åt speciallagstiftning. 8 Frågan om vattenförorening ansågs dock böra helt regleras i vattenlagstiftningen och lämnades därför åt sidan. Beträffande immissionsreglernas utformning i 1909 års förslag hänvisas till den tidigare framställningen. 9 Här skall endast framhållas, att beredningen ansåg att det i förslaget förordade koncessionsförfarandet, med syfte att bereda industrin trygghet, skulle kunna genomföras alldeles oberoende av det koncessionstvång som kunde vara påkallat från politirättslig synpunkt. 10 År 1915 redovisade d i k n i n g s l a g s k o m m i t t é n sina i det föregående behandlade uppdrag genom att avlämna ett betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m. m. Kommittén förklarade sig h a funnit, att frågan om åtgärder mot vattenförorening och frågan om åtgärder mot förorening av luften ägde sådant inbördes sammanhang att ett flertal bestämmelser måste bli gemensamma. Med anledning därav hade kommittén ansett sig böra behandla båda frågorna i ett gemensamt lagförslag. 11 Förslaget var jämförelsevis vidlyftigt. Det omfattade 127 paragrafer, fördelade på sex kapitel. Beträffande principerna för lagförslaget anförde kommittén bl. a.,12 att ett generellt förbud mot förorening av luft och vatten var otänkbart i fråga om industriella anläggningar. För industrins fortbestånd måste dylik förorening i viss mån tolereras, men i allmänhetens intresse måste tillses, att föroreningen i varje särskilt fall inte blev större eller svårare än omständigheterna nödvändiggjorde. I lag borde därför påbjudas, att inom rimliga gränser alla till buds stående anordningar och säkerhetsåtgärder skulle vidtas för att förebygga eller inskränka förorening. Genom opartisk myndighet borde fastslås, inom vilka gränser förorening fick äga rum. Om en industriell anläggning trots iakttagande av föreskrivna anordningar medförde så stora olägenheter att den skadelidande inte enligt grannelagsrättens allmänna grunder kunde anses skyldig att utan vidare tåla dem, behövde driften inte nödvändigtvis förbjudas. Mot erläggande av skadestånd borde anläggningens innehavare kunna få rätt att det oaktat bibehålla anläggningen. Endast i yttersta nödfall borde driften förbjudas. Enligt kommitténs mening borde lagstiftningen i ämnet utmynna i 8

L B 1909 s. 173 f. Se ovan under 1: II. L B 1909 s. 175. 11 Bet. 1915 s. III. 12 Bet. 1915 s. 73 ff. 9

96 koncessionstvång för vissa industriella anläggningar.™ I samband därmed borde införas en effektiv inspektion. Kommittén utvecklade sin uppfattning om den allmänna innebörden avbegreppet koncession (se bet. s. 75) och gjorde därvid bl. a. gällande, att frågan om skadeståndsskyldighet principiellt borde avgöras när man meddelade koncession. Vid koncessionsbegreppets tillämpning på vatten- och luftförorenande industrier skulle koncession emellertid - enligt vad kommittén förutsatte — i viss utsträckning meddelas utan samtidig prövning av skadeståndsanspråk. Särskilt gällde detta de luftförorenade anläggningarna. I fråga om dessa ansåg kommittén någon prövning av skadeståndsanspråken i regel inte kunna ske omedelbart utan i de flesta fall böra anstå, till dess de skadliga verkningarna inträtt. För skadeståndsanspråken skulle gälla speciella preskriptionsregler. 14 Kommittén bemötte utförligt flera invändningar mot införandet av ett koncessionssystem. Därvid framhölls bl. a., att även för de industriella verken själva nyttan av en enligt förslaget meddelad koncession skulle till fullo motsvara de något ökade bördor som var förenade därmed. Särskilt underströks, att innehavaren av koncession därmed skulle vinna full säkerhet ej blott i avseende på anläggningens fortbestånd utan också beträffande de omkostnader han var skyldig vidkännas till förekommande eller minskande av förorening (jfr vad i det följande sägs om regleringsfond). Enligt förslaget skulle förorenande anläggningar indelas i tre klasser, med hänsyn till den olika grad av förorening de orsakade samt anläggningarnas omfattning. Klassindelningen skulle fastställas av Kungl. Maj :t (2 §). Anläggningar tillhörande första klassen skulle vara underkastade koncessionstvång (3 §). För anläggning, som tillhörde andra eller tredje klassen, skulle koncession vara frivillig (4 §). Förutsättning för koncessions beviljande skulle i regel vara, att den skada eller olägenhet som uppkom genom förorening från anläggningen prövades vara ringa i förhållande till nyttan av anläggningen (10 §). I koncessionsbeslutet skulle föreskrivas erforderliga tekniska anordningar till förekommande eller minskande av förorening (11 §). Som förut antytts skulle med koncession i princip följa rätt att för all framtid nyttja anläggningen i enlighet med de vid koncessionen meddelade föreskrifterna (52 och 73 §§). Koncessionshavare skulle emellertid vara skyldig att iaktta också sådana föreskrifter som koncessionsmyndigheten 13 14

E n ledamot i kommittén reserverade sig mot förslaget med hänsyn till den börda det skulle innebära för industrin. Huvudregeln om skadeståndsskyldighet var i förslaget utformad på följande sätt (13 §): »För skada och olägenhet, som uppkomma genom förorening från i denna lag avsedd anläggning, skall ersättning av anläggningens innehavare gäldas, i den mån skadan eller olägenheten prövas vara större än granne eller annan enligt grannskapsrättens allmänna grunder skäligen bör tåla.» Beträffande undantag och begränsningar se särskilt 55 samt 69—72 §§.

97 efter koncessionens beviljande kunde finna nödiga på grund av ändrade förhållanden av varaktig natur eller förbättringar inom teknikens område eller av annan anledning (57 och 73 §§). Skulle så omfattande ändringar av anläggningen vidtas att därigenom uppkom avsevärt större förorening än som beräknats vid koncessionen, måste vidare ny koncession sökas (5 §). Och om anläggningens fortsatta drivande befanns medföra synnerligen svåra olägenheter, skulle Kungl. Maj :t äga föreskriva att driften vid anläggningen skulle nedläggas och koncessionen alltså återkallas. I sådant fall skulle emellertid anläggningens ägare och innehavare vara berättigade att få ersättning för den skada som därigenom tillskyndades dem (52—54 och 73 §§). För varje koncessionerad anläggning skulle utgå en särskild årlig avgift av minst 10 och högst 1000 kr. (15 §). Dessutom skulle utgå ansökningsavgifter. Av influtna avgifter skulle, efter avdrag för vissa särskilda kostnader, bildas en fond, kallad regleringsfonden (18 §). Med denna skulle bl. a. bestridas gottgörelse till koncessionshavare, som kunde få vidkännas kostnader för särskilda åtgärder (58 och 73 §§). För att samtidigt erhålla en tekniskt sakkunnig myndighet, ett snabbt förfarande och enhetlighet i tillämpningen föreslog kommittén inrättandet av en särskild myndighet, kallad vatteninspektionen. Denna skulle bestå av en tekniker som överinspektör och chef, en ledamot som var sakkunnig i hydrobiologiska frågor, en ledamot förfaren i industriella frågor och en lagfaren ledamot samt ha en i allmän hälsovård förfaren läkare som adjungerad ledamot. Kommittén ifrågasatte själv (bet. s. 85), huruvida vatteninspektionen var lämplig att handha även ärenden om luftföroreningar. Emellertid framhöll kommittén, att inrättandet av ett särskilt ämbetsverk för dessa ärenden ej borde komma i fråga samt att vissa slag av fabriker åstadkom både vatten- och luftföroreningar och inte lämpligen borde sortera under olika myndigheter. De enbart luftförorenande anläggningarnas antal var enligt kommitténs uppfattning jämförelsevis ringa. Vatteninspektionen skulle enligt förslaget vara koncessions- och inspektionsmyndighet för hela riket (6 §). Den skulle vidare bl. a. ha att avdöma framställda ersättningsanspråk. Klagan över inspektionens beslut i andra frågor än sådana som gällde ersättning skulle föras hos Kungl. Maj :t i administrativ ordning (120 §). Den som var missnöjd med inspektionens beslut i ersättningsfrågor skulle äga att inom viss tid instämma klandertalan till vattendomstol (121 §). Dikningslagskommitténs betänkande blev föremål för en omfattande remissbehandling. 15 Tanken på att inrätta en vatteninspektion avstyrktes från flera håll, särskilt av centrala myndigheter som medicinalstyrelsen, kommerskollegium och socialstyrelsen. År 1919 tillkallades två sakkunniga för 15

Jfr SOU 1939: 40 s. 73 f.

7— 614688

98 att verkställa en kompletterande teknisk utredning i fråga om åtgärder mot luftförorening. De sakkunniga avgav utlåtande i november 1920 och uttalade däri avslutningsvis den övertygelsen, att om man skulle kunna genomföra en lag sådan som dikningslagskommittén föreslagit, förutsatte det tillskapande av en myndighet liknande den föreslagna vatteninspektionen. Dikningslagskommitténs förslag blev emellertid inte framlagt för riksdagen, sannolikt på grund av den dyrbara förvaltningsapparat som det förutsatte. 1 » Den 12 september 1921 beslöt Kungl. Maj :t, att betänkandet för det dåvarande inte skulle föranleda någon Kungl. Maj :ts åtgärd. År 1915, ungefär samtidigt som dikningslagskommitténs betänkande kom, avgav en annan kommitté f ö r s l a g t i l l n y h ä l s o v å r d s s t a d g a m. m. De båda kommittéerna hade i viss utsträckning samarbetat med varandra. Hälsovårdsstadgekommittén framhöll i sitt betänkande (s. 40), att den förprövning som enligt förslaget till lag angående vatten- och luftförorening m. m. skulle föregå vissa slags anläggningar skulle omfatta även hygieniska krav och var avsedd att ställa dithörande fall utom den allmänna hälsovårdslagstiftningen. De skyldigheter med avseende på inrättandet och drivandet av fabriker eller annan näring som enligt 1874 års hälsovårdsstadga ålåg hälsovårdsnämnd i stad respektive kommunalnämnd på landet skulle därför komma att inskränkas. Viss tillsyn beträffande anläggningar av denna eller liknande art borde emellertid fortfarande ankomma på hälsovårdsnämnd. I propositionen 1919:152 med förslag till hälsovårdsstadga erinrades (s. 95), att stadgebestämmelserna om fabriker och näringar delvis berörde området för dikningslagskommitténs lagförslag. Om en sådan lagstiftning kom till stånd, var det antagligt att hälsovårdsstadgans bestämmelser i denna del måste omarbetas. Med hänsyn till den i viss mån provisoriska karaktär som stadgebestämmelserna således skulle få ansågs det inte lämpligt att ge dem ett innehåll som i någon avsevärd grad avvek från motsvarande föreskrifter i 1874 års hälsovårdsstadga. — Dessa uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen.M 1919 års hälsovårdsstadga kom därför inte att innehålla några väsentliga nyheter på det område som här är i fråga. Under 1920-talet synes lagstiftningsfrågorna rörande immissioner och liknande inte ha tilldragit sig något större intresse. Dock inkom till Kungl. Maj :t flera framställningar om lagstiftning mot vattenförorening. I anledning av två vid 1935 års riksdag väckta motioner anhöll riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t om skyndsam utredning angående åtgärder för att undvika förorening av vattnet i sjöar och vattendrag. På motsvarande sätt anhöll 1936 års riksdag, att Kungl. Maj :t skulle låta utreda frågan om rätt att utnyttja underjordiska vattentillgångar. Den 11 september 1936 anmälde chefen för justitiedepartementet dessa frågor i statsrådet. Han förklarade sig därvid finna starka skäl föreligga för att genast sätta igång en utredning och angav närmare riktlinjer för hur den enligt hans mening borde bedrivas. 16

Se LB 1947 s. 120.

" Rskr 1919: 199.

99 Beträffande åtgärder mot vattenförorening framhöll han bl. a., att man borde undvika en sådan lösning som krävde inrättandet av ett nytt ämbetsverk. Därefter angav han helt kort, att man i samband med utredningen om vattenföroreningar även borde behandla det i viss mån likartade, ofta betydelsefulla spörsmålet om åtgärder till skydd mot förorening av luften. I enlighet med departementschefens hemställan bemyndigade Kungl. Maj :t honom att tillkalla sakkunniga för att utreda frågan om lagstiftning rörande åtgärder för att förhindra förorening av vatten och luft samt rörande rätt att utnyttja underjordiska vattentillgångar. De sakkunniga som tillkallades med stöd av detta bemyndigande — 1 9 3 6 å r s s a k k u n n i g a — avgav 1937 ett betänkande med förslag till lagtiftning om grundvatten m.m. (SOU 1937:35) och 1939 ett betänkande angående åtgärder till motverkande av vattenförorening m . m . (SOU 1939: 40). Båda lades till grund för lagstiftning. I 1939 års betänkande förklarade de sakkunniga (s. 4) att de vid sin utredning funnit att frågan om lagstiftning angående åtgärder till motverkande av vattenförorening lämpligen borde behandlas utan samband med frågan om åtgärder till motverkande av förorening av luften. I detta hänseende framhölls, att vattenföroreningsspörsmålet ägde nära samband med de frågor som regleras i vattenlagen. De grundläggande bestämmelserna i ämnet torde fördenskull böra inrymmas i denna lag. I vattenlagen syntes däremot inte lämpligen böra införas bestämmelser om förorening av luften i vidare mån än då sådan var att betrakta såsom en av vattenförorening förorsakad olägenhet. De organ som hade att tillämpa vattenlagens bestämmelser, nämligen i första rummet vattendomstolarna, kunde inte heller anses lämpade att i annat hänseende än sist sagts omhänderta frågor som rörde förorening av luften. I enlighet därmed hade de sakkunniga ansett sig böra framlägga förslag i vattenföroreningsfrågan utan avvaktan på slutförandet av utredningen om lagstiftning beträffande luftförorening. Anmärkas må, att 1936 års sakkunniga redan i SOU 1937: 35 (s. 3) uttalade att de hade vidtagit förberedande åtgärder för utredningen om luftförorening. Rörande frågan om lagstiftning i detta ämne bestämde chefen för justitiedepartementet emellertid den 23 december 1939 att de sakkunnigas uppdrag skulle vila, och genom beslut den 29 november 1946 förordnade Kungl. Maj :t att utredningen inte skulle fullföljas. I den utredning om luftföroreningsproblemet som 1936 års sakkunniga utförde ingick att de utsände ett frågeformulär till samtliga kända, i riket (dock ej Stockholm) befintliga industrier o. d. av luftförorenande natur. Det inkomna materialet visar bl. a., att av 935 företag endast 15 hade sig bekant att enskild part fordrat ersättning för skada eller olägenhet genom luftförorening, därav i fyra fall vid domstol.^ — Bland de sakkunnigas efterlämnade handlingar återfinns ett preliminärt utkast till lag angående förorening 18

Se Ljungman s. 189 och 218.

100 av luften genom industriell anläggning. Utkastet bygger på ett koncessionssystem av innebörd att koncession i vissa fall obligatoriskt skulle sökas hos länsstyrelsen. II. Immissionsreglerna

i 1960 års jordabalksförslag

Som framgår av den förut lämnade redogörelsen för immissionssakkunnigas uppdrag och dess bakgrund har lagberedningen i sina betänkanden år 1947 (SOU 1947: 38) och år 1960 (SOU 1960: 24—26) återkommit till frågan om en reglering av immissionsproblemen. Det reviderade förslag till jordabalk m. m. som år 1963 avgavs av jordabalksutredningen (SOU 1963:55) innefattar över huvud inte några ändringar i denna del. Slutpunkten för immissionsfrågornas hittillsvarande behandling inom jordabalksarbetets r a m har alltså satts genom 1960 års förslag. Lösningarna där överensstämmer emellertid i sak med 1947 års förslag. I tilläggsdirektiven för immissionssakkunniga har departementschefen angivit, att immissionsreglerna åtminstone tills vidare bör utgå vid förberedandet av remiss till lagrådet av förslag till jordabalk. Emellertid har departementschefen samtidigt erinrat om att de i 1960 års förslag upptagna reglerna i ämnet helt naturligt kommer att vara en väsentlig utgångspunkt för de sakkunnigas överväganden — även om de sakkunniga vid fullgörandet av sitt vidgade uppdrag blir obundna av dem. Tilläggsdirektiven anger vidare, att de sakkunniga givetvis bör beakta lagberedningens utkast till koncessionslagstiftning. De sakkunniga finner det därför erforderligt att något närmare redogöra för lagberedningens förslag i hithörande delar och för remissbehandlingen därav.

1. Sammanfattning ar regler och motiv

I lagberedningens förslag till ny jordabalk har 3 kap. rubriken »Om rättsförhållanden mellan grannar». Det inleds med en allmän regel om att envar är skyldig att vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ta skälig hänsyn till granne (1 §). Enligt motiven åsyftas här i första hand fastigheter, som gränsar till varandra. Men regeln är avsedd att över huvud bli tillämplig i fråga om fastigheter i sådant grannskap att åtgärder som vidtas på endera kan inverka på den andra. 1 De på grannelagsförhållandet grundade förpliktelserna skall åvila inte blott fastigheternas ägare u t a n också envar som nyttjar fastigheterna. Och dessa förpliktelser skall hänföras till ägande eller nyttjande ej endast av fastighet utan av »fast egendom över huvud taget».2 Med granne förstås då grannfastighets ägare eller nyttjare. 1 8

LB 1947 s. 119. LB 1960 II s. 71.

101 Det allmänna stadgandet i 1 § anges vara avsett främst som en erinran, att kringboende inte får åsamkas olägenhet av betydelse. Härutöver har genom stadgandet angivits en generell norm för bedömning av grannelagsförhållanden, en norm som är att tillämpa i den mån inte speciella regler lämnas i de följande paragraferna i kapitlet eller i särskild lagstiftning. 8 Efter denna inledande principbestämmelse behandlar lagberedningen sedan immissionsfrågorna i 2—6 §§. Kapitlet innehåller i övrigt bestämmelser om rötter och grenar som tränger in på grannens område (7 §), om inverkan på grannfastighet genom grävning och annat sådant arbete (8—10 §§) samt om byggnad som uppförts utöver fastighetsgräns (11 §). Beträffande lagstiftningens systematik och allmänna uppläggning i dessa delar anknyter lagberedningen i mycket till 1909 års förslag. Enligt 1909 års motiv borde föreskrifterna om vattenförorening inarbetas i vattenlagstiftningen men allmänna regler om luftförorening ha sin plats i jordabalken. Lagberedningen uttalar i 1947 års motiv, att de ändamålssynpunkter som bär upp reglerna om vattenförorening i stor utsträckning torde göra sig gällande även beträffande luftförorening. Den uppdelning mellan jordabalken och specialförfattningar som förordades i 1909 års förslag finner beredningen emellertid påkallad av praktiska skäl. 4 När lagberedningen i 1947 års motiv övergår till att behandla immissionsfrågorna, framhåller beredningen inledningsvis, att förhållandet mellan grannar i det moderna rättslivet är utsatt för påfrestningar, till vilka motsvarighet knappast funnits i äldre tid. Genom industrins och trafikmedlens utveckling samt den fortskridande tätbebyggelsen har i synnerhet immissionerna givit upphov till svårbemästrade samhällsproblem. 5 Beredningen redogör därefter översiktligt för lagstiftningsfrågans dittillsvarande behandling. Den uppehåller sig särskilt vid 1909 års förslag och rättspraxis utveckling i anslutning till detta. Enligt beredningens mening bör liksom i 1909 års förslag gränsen mellan tillåtna och otillåtna immissioner göras enhetlig, så att när denna gräns överskridits grannen äger rätt att påkalla immissionens upphörande, i sista hand genom utverkande av förbud. Beredningen finner det alltså inte erforderligt att uppställa olika förutsättningar för grannens rätt till ersättning och för hans befogenhet att ingripa mot den störande verksamheten. 6 De grundläggande reglerna för gränsen mellan tillåtna och otillåtna immissioner har i 1960 års förslag fått följande utformning (2 %): »Ej må någon nyttja fast egendom på sådant sätt att granne utsattes för buller, skakning, rök, gnistor, hetta, köld, stank eller annat dylikt utöver vad i orten är eller kan påräknas bliva vanligt, med mindre besväret ändock bör tålas med 3

LB 1947 s. 119. Betr. gällande rätts innebörd i fråga om en sådan norm jfr N J A 1951 s. 55 (särsk. HovR:n). LB 1947 s. 117, jfr s. 121. 6 LB 1947 s. 119. 6 LB 1947 s. 124.

102 hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden eller till dess ringa betydelse. Hava i lag eller författning i särskilda hänseenden givits bestämmelser om besvär som avses i första stycket, vare de gällande.» Förslaget innebär alltså att begreppet o r t s v a n l i g h e t tillmäts stor betydelse vid bedömning av frågor om immissions tillåtlighet. Om en immission håller sig inom måttet för det ortsvanliga, är den alltid tillåten. 7 I överensstämmelse med 1909 års förslag har beredningen funnit lämpligt att ortsvanligheten hänförs inte till den störande fastigheten utan till det besvär som immissionen orsakar. Härigenom tas direkt sikte på immissionens verkningar och dessas vanlighet. Då besväret överskrider det i orten vanliga, uppfylls en förutsättning för att anse immission otillåten. Enligt förslaget måste emellertid därjämte hänsyn tas till besvär, som visserligen inte redan är men kan påräknas bli vanligt. Beträffande en ort, för vilken byggnadsbestämmelser meddelats, bör alltså hithörande frågor enligt beredningens mening bedömas med beaktande av de förhållanden som kan förutses råda efter bebyggelsens fullbordan. 8 Med ort avser beredningen i detta sammanhang inte blott en stadsdel, ett fabrikskvarter eller ett villasamhälle utan även en plats, där den störande fastigheten inte omges av bebyggelse. Också en fabrik, som förläggs avsides från bebyggelsen, kan sägas framkalla en immission utöver det ortsvanliga. Att detta besvär likväl måste tålas, framgår av andra regler i förslaget, som berörs i det följande. Till ett annat resultat leder begreppet ortsvanlighet, om det skulle inträffa att ett samhälle växer upp på den förut obebyggda marken. I så fall måste enligt beredningens mening förhållandena i det uppvuxna samhället bli bestämmande för vad som är ortsvanligt. I den mån immissionen överskrider vad som besvärar flertalet fastigheter är den ej att betrakta som ortsvanlig. Förekomsten av en enstaka villa i en trakt, där en fabrik tidigare uppförts men som eljest är obebyggd, kan däremot inte föranleda till att villans ägare skall anses besvärad utöver det ortsvanliga, om inte en allmän villabebyggelse är under utveckling. Den omständigheten att en fastighet utnyttjas på ett i trakten osedvanligt sätt bör nämligen enligt beredningen inte medföra någon förskjutning i uppfattningen om vad som är ortsvanligt. Ortsvanligheten är emellertid inte den enda omständighet som skall beaktas vid bedömande av en immissions tillåtlighet. Att en immission går utöver det ortsvanliga leder enligt förslaget inte ovillkorligen till att den betraktas som otillåten. Det förekommer att en trakt, som tidigare varit föga besvärad av immissioner, blir utsatt för sådana. Skulle man därvid hålla sig endast till ortsvanligheten, blev ju nära nog alla immissioner 7 8

LB 1947 s. 125. LB 1947 s. 122.

103 förbjudna. Detta vore enligt beredningens mening uppenbart orimligt. För att en immission av större intensitet än den ortsvanliga skulle betraktas som otillåten krävdes enligt 1909 års förslag att immissionen innebar märkligt men för grannen. Till denna förutsättning vill beredningen emellertid inte anknyta i 1947 års förslag, åtminstone inte i första hand. Då förhållandena på orten inte verkar avgörande, anser beredningen i stället, att ledning i allmänhet kan erhållas genom en jämförelse med vad som förekommer på andra håll. En sådan jämförelse lämnar enligt beredningens mening bättre stöd för rättstillämpningen än en ren skälighetsbedömning. I enlighet därmed innehåller förslaget, att en immission som överstiger det ortsvanliga ändock skall vara tillåten, om den bör tålas med hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Enligt förslaget finns emellertid också ett annat fall, då en immission utöver det ortsvanliga skall betraktas som tillåten. Det föreligger när en immission uppträder på en ort utan att allmänt förekomma på därmed jämförliga platser. Som villkor för immissionens tillåtlighet uppställs då det subsidiära kravet att immissionen skall vara av ringa betydelse.9 Beredningen behandlar i 1947 års motiv också spörsmålet, om en immission bör anses tillåten därför att dess förekomst är äldre än det skadade intresset — alltså frågan om p r i o r i t e t e n s b e t y d e l s e . I motiven till 1909 års förslag anfördes härom, att grannen borde ha rätt att inskrida mot en immission även i det fallet att han kommit att lida intrång först genom ett förändrat sätt att använda sin fastighet. Enligt beredningen låter det sig inte med bestämdhet avgöra, om praxis godtagit denna uppfattning. Beredningen anser att skäl otvivelaktigt kan anföras för att tillägga prioriteten självständig betydelse, särskilt med hänsyn till industrins anspråk på trygghet och rörelsefrihet. Även ett företag, som på sin tid anlagts i en trakt där den ej besvärade grannar, skulle eljest till följd av ökad bebyggelse kunna tvingas att nedlägga driften. Å andra sidan kan enligt beredningens mening starka betänkligheter anföras mot att tillerkänna prioriteten alltför stor verkan. Därigenom skulle nämligen fastigheternas utnyttjande inom visst område kunna bli beroende av en enda fastighetsägares godtycke. 10 Vid sina överväganden kommer beredningen till den slutsatsen, att de synpunkter som talar för ett särskilt beaktande av prioriteten blir i lämplig utsträckning tillgodosedda genom det koncessionssystem som beredningen förordar i ett följande avsnitt (jfr nedan under 3 §). I 1947 års motiv tar beredningen vidare upp frågan om p a s s i v i t e t e n s betydelse. Att en immission opåtalt har fått fortsätta under längre tid bör enligt beredningens mening tillmätas betydelse vid bedömningen av » LB 1947 s. 124. »° LB 1947 s. 125.

104 immissionens tillåtlighet. Passivitet från grannens sida medför enligt förslaget i vissa fall samma verkningar som en koncession. En bestämmelse härom har upptagits i 4 §. I 1960 års förslag är 2 § första stycket utformad som en materiell regel — utan angivande av vilka sanktionsformer som kommer i fråga. 11 Beredningen framhåller, att åsidosättande av en sådan bestämmelse självfallet alltid kan rättsligen beivras och allt efter omständigheterna ge anspråk på återställelse eller fullgörelse samt skyldighet att ersätta skada. 12 Beträffande de former i vilka sådant beivrande äger r u m hänvisar beredningen till allmänna processuella och exekutionsrättsliga regler. Av beredningens uttalanden framgår bl. a., att lagrummets lydelse ej är avsedd att reglera frågan vem som är rätt kärande eller svarande i mål om immission — frågan om s. k. saklegitimation » Redan i 1947 års motiv angavs, att hithörande frågor torde få avgöras i rättspraxis efter omständigheterna i de särskilda fallen.14 I 2 § andra stycket upptog 1947 års förslag en erinran om vattenlagens bestämmelser angående vattenförorening. Beredningen gjorde i motiven härtill vissa uttalanden om gränsdragningen mellan de föreslagna immissionsreglerna och vattenlagens bestämmelser. 15 Dessa uttalanden skall inte närmare refereras i detta sammanhang.^ I huvudsak innebär de att immissionsreglerna inte skall tillämpas på vattenförorening. Under hänvisning till att det kan antas att också andra med immissioner sammanhängande frågor kan bli föremål för speciell reglering har beredningen i 1960 års förslag ersatt hänvisningen till vattenlagen med ett mera allmänt stadgande. Beredningen nämner därvid särskilt, att 1956 års flygbullerutredning och atomskadeutredningen sysslade med sådana frågor, som kan ge upphov till speciallagstiftning. I 3 § har beredningen tagit in de stadganden om k o n c e s s i o n som ansetts böra inflyta i själva jordabalken: »För industriell anläggning eller annan användning av fast egendom, som kan för granne medföra störningar av beskaffenhet varom sägs i 2 §, må tillstånd sökas enligt vad därom är särskilt stadgat. Har tillstånd meddelats skall, så länge därvid föreskrivna villkor följas, skyldighet ej på grund av 2 § föreligga att upphöra med användningen eller att vidtaga andra förebyggande åtgärder än sådana som kunna genomföras utan oskälig kostnad.» Motiven till denna paragraf återfinns helt i 1947 års betänkande. 1 7 Lagberedningen uttalar där inledningsvis, att den i allt väsentligt kan ansluta sig till de grundläggande synpunkter på koncessionsfrågan som hade fram11

Så var det också i 1909 års förslag men ej i 1947 års förslag. Jfr LB 1947 s. 126. LB 1960 II s. 70. LB 1960 II s. 71. 14 LB 1947 s. 127. 18 LB 1947 s. 127 ff. 16 Se i stället specialmotiveringen till 1 kap. 1 § tredje stycket förslaget till immissionslag. 17 LB 1947 s. 129 ff. 12

105 förts i 1909 års förslag. Dessa innebar främst, att ett obetingat genomförande av regeln om grannes rätt att inskrida mot immissioner av viss styrka skulle verka i hög grad förlamande på landets industriella utveckling och att man i syfte att förebygga sådana verkningar borde genomföra ett koncessionssystem, som också skulle kunna få vissa expropriationsliknande verkningar. Beredningen understryker i 1947 års motiv den synnerliga vikten av att rättsskyddet mot immissioner inte h ä m m a r industrins utveckling. Faran härför bör enligt beredningens mening kunna undanröjas genom ett koncessionssystem, som ger industriidkare möjlighet att efter förhandsprövning få sin ansvarighet för immissioner begränsad, så att oberäkneliga och alltför långtgående påföljder utesluts. Vid denna förhandsprövning skall också grannarnas berättigade anspråk kunna tillgodoses genom att koncession meddelas under villkor att lämpliga åtgärder vidtas till förebyggande av immission utöver vad grannen enligt 2 § är pliktig att tåla. Om verksamheten prövas vara av synnerlig betydelse för landets näringsliv eller för arbetstillgången i orten eller eljest från allmän synpunkt, skall dock koncession kunna beviljas, trots att sådana förebyggande åtgärder inte är möjliga. Beredningen framhåller, att det — med tanke på det ofta stora antalet sakägare — kan ifrågasättas att införa koncessionstuång. Detta skulle emellertid enligt beredningens mening möta praktiska svårigheter. Man skulle bli tvungen att på något sätt dra upp en gräns mellan koncessionspliktiga anläggningar och andra, varvid hänsyn helst borde tas inte blott till störningens art, styrka och räckvidd utan också till ortens beskaffenhet m. m. Denna gränsdragning bleve vansklig att verkställa, särskilt med hänsyn till immissionernas mångfald och teknikens fortskridande utveckling. Beredningen anser därför, att man får inskränka sig till att, såsom förutsattes i 1909 års förslag, öppna en möjlighet att söka koncession för den som vill trygga sig mot opåräknade rättsanspråk av stor räckvidd. Beredningen framhäver särskilt, att en koncession av detta slag är något helt annat än den tillståndsprövning som från politirättslig synpunkt kan erfordras för särskilt farliga verksamhetsformer. Koncessionen skall framför allt skydda industriidkaren mot krav på verksamhetens nedläggande. Den bör emellertid enligt beredningens uppfattning också medföra, att industriidkaren blir skyddad mot alltför långtgående krav på ytterligare förebyggande åtgärder, utöver dem som föreskrivits i koncessionen. Enligt förslaget kan man ej ålägga honom att vidta andra skyddsåtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad. Om koncessionen även skall medföra skydd mot skadeståndsanspråk finner beredningen mera tveksamt. Sådana anspråk kan stundom medföra ganska betungande utgifter för ett företag. Att låta koncessionen helt upphäva grannarnas skadeståndsrätt anser beredningen dock ej rimligt. Det skulle också möta stora svårigheter att på ett lämpligt sätt begränsa denna rätt. Ur allmänna ekonomiska synpunk-

106 ter måste det vidare anses motiverat, att en grannskapsstörande industri i sin driftskalkyl räknar med att få utge ersättning för skador, som verksamheten kan medföra för utomstående. I regel torde denna skadeersättning inte heller uppgå till särskilt stora belopp. Beredningen menar därför, att koncessionen inte skall hindra krav på skadestånd med anledning av immission. Den närmare innebörden av beredningens koncessionssystem kommer att utvecklas i samband med en redogörelse för utkastet till lag om grannelagskoncession. !8 Som redan nämnts innehåller lagberedningens förslag i 4- § en särskild regel om verkan av p a s s i v i t e t i vissa fall: »Yppas störningar från fast anläggning, för vilken tillstånd ej meddelats, och hava dessa oförändrat pågått tre år i följd utan att därå väckts talan skall, så länge störningarna icke tilltaga i omfattning, vad i 3 § andra stycket stadgats äga motsvarande tillämpning.» I motiven till denna paragraf — som också helt återfinns i 1947 års betänkande™ — anför beredningen att det även med ett koncessionssystem finns beaktansvärda skäl för en inskränkning i tillgången på sanktionsmedel, då ett immissionsförhållande opåtalt har fått bestå under viss tid. Immissioner kan ju på grund av sin typiska varaktighet inte gärna i längden undgå att väcka grannarnas uppmärksamhet. Om dessa det oaktat underlåter att väcka talan, bör den för immissionen ansvarige med visst fog kunna r ä k n a med att immissionen inte medför allvarligare skada och inrätta sig därefter. Detta gäller särskilt i de fall då störningen kommer från fabrik eller annan fast anläggning. Beredningen anser, att en avvägning mellan båda parternas intressen här skäligen bör leda till samma resultat som i koncessionsfallen. Grannen skall alltså enligt förslaget bibehållas vid sin rätt till skadestånd, men hans under viss tid ådagalagda passivitet skall medföra att han utesluts från rätten att kräva vare sig verksamhetens inställande eller alltför kostsamma ändringsåtgärder. Beredningen åberopar därvid, att en sådan regel gäller enligt de norska och finska lagarna, där tidsfristen också fastställts till tre år.20 I 5 och 6 §§ behandlas frågor om e r s ä t t n i n g f ö r s k a d a o c h o l ä g e n h e t g e n o m i m m i s s i o n . Huvudreglerna i ämnet är upptagna i 5 §, som lyder på följande sätt: »Förorsakas genom nyttjande som avses i 2 § störningar utöver vad grannen enligt nämnda lagrum är skyldig att tåla skall, även om tillstånd meddelats eller 4 § äger tillämpning, skadan ersättas; dock skall ersättning för personligt men utgå endast för tid efter det grannen anmärkt på förhållandet. 18 19 20

Se nedan s. 109 ff. LB 1947 s. 131. Den norska regeln i ämnet är numera upphävd.

107 Har tillstånd meddelats eller äger 4 § tillämpning, må ersättning utdömas för framtida skada, såframt skadans omfattning kan på förhand beräknas. Sådan ersättning må bestämmas att utgå på en gång eller med visst årligt belopp. Då ersättningen bestämts till visst årligt belopp, må detta efter vad som finnes skäligt jämkas, när väsentligen ändrade förhållanden påkalla det.» De i första stycket meddelade reglerna avser alltså skada, som redan har uppkommit, under det att reglerna i andra stycket avser framtida skada. I båda fallen är det fråga om ersättningsansvar oavsett vållande. Beredningen erinrar, 2 1 att redan 1909 års förslag torde ha förutsatt att ersättning skall utgå oberoende av visad vårdslöshet från den störandes sida och att detta numera vunnit anslutning i praxis. Den som använder en fastighet på sådant sätt att immissioner framkallas har ofta redan från början kunnat förutse, att störningarna skulle uppkomma. Åtminstone efter någon tid brukar verkningarna bli kända till följd av immissioners typiska varaktighet. Den störande fastighetens ägare har därför fått anledning att bilda sig en uppfattning om förhållandet och om behovet av förebyggande åtgärder. Vanligen föreligger således i själva verket bristande omsorg från fastighetsägarens sida. Beredningen finner det emellertid naturligt, att en absolut skadeståndskyldighet uppställs beträffande immissioner, liksom tidigare skett i fråga om vissa slag av verksamhet som innebär särskilda riskmoment. Genom en sådan skadeståndsregel föranleds fastighetens ägare att iaktta särskild försiktighet med hänsyn till grannen. Beredningen har därför ansett sig böra lagfästa den ståndpunkt, som redan intagits i praxis. Samma skadeståndsansvar bör då enligt beredningens mening föreligga även när koncession meddelats för verksamheten. Den i första stycket upptagna bestämmelsen att ersättning för personligt men skall utgå endast för tid efter det grannen anmärkt på förhållandet har beredningen utformat efter förebild i den då gällande norska lagen.22 Beredningen framhåller, att förekomsten av personligt obehag ofta är svår att konstatera. För den störande fastighetens ägare kan det innebära en oskälig börda att plötsligt ställas inför krav på skadestånd för olägenheter, som en granne lidit under lång tid tillbaka. Man bör enligt beredningens mening kunna fordra, att grannen i tid ger ett sådant krav tillkänna. 2 » Beträffande bestämmelserna i 5 § andra stycket erinrar beredningen, att en följd av reglerna i 3 och 4 §§ kan bli att störande verksamhet — på grund av koncession eller grannarnas passivitet—får fortsätta mot ersättning. Den skada som kan uppkomma på grannfastigheten är stundom möjlig att beräkna på förhand. När så finns lämpligt, bör ersättning få fastställas även för framtida skada. Ersättningen skall då efter omständigheterna kunna bestämmas att utgå på en gång eller med visst årligt belopp. 21 22 23

Se LB 1947 s. 131 f; jfr LB 1960 II s. 72. Nu gällande norsk lag har en annan utformning i denna del, se 9 § tredje stycket granneloven. Se numera N J A 1963 s. 162.

108 6 § i förslaget innehåller föreskrifter om e r s ä t t n i n g e n s g ä l d a n d e i det fall att ersättning för framtida skada har bestämts att utgå på en gång. Den lyder: »Ersättning, som enligt 5 § andra stycket utgår på en gång, skall nedsättas hos länsstyrelsen; om fördelning och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan därav gälle i tillämpliga delar vad om expropriation är stadgat. Beloppet må dock utan nedsättning utbetalas till grannen, om det är väsentligen utan betydelse för innehavare av fordran i fastigheten. Har utan nedsättning beloppet utbetalats till grannen, svare den ersättningsskyldige för förlust som i följd därav tillskyndas innehavare av fordran i fastigheten.» När koncession meddelats eller en störande verksamhet på grund av grannes passivitet skall anses såsom tillåten, kommer grannfastigheten att besväras av ett slags tvångsservitut, som innebär skyldighet att tåla en eljest icke medgiven inverkan. I flertalet fall blir detta servitut enligt beredningens mening av så ringa omfattning, att det inte medför något men för innehavare av begränsade sakrätter i fastigheten. Förhållandet kan emellertid vara det motsatta. Särskilt gäller detta, då koncession meddelats för en allmännyttig verksamhet, som innebär avsevärda olägenheter för grannen. Beredningen finner därför, att rättsägarna behöver få visst skydd mot att deras säkerhet i fastigheten märkligt minskas genom det besvär, som åvilar den. Detta skyddsbehov har beredningen ansett fyllt genom bestämmelserna i 6 §.24 Beredningen framhåller särskilt, att någon nämnvärd risk för sakrättsinnehavarna inte torde uppstå i de fall då ersättningen har bestämts att utgå med årliga belopp. Immissionsreglerna i 1960 års förslag har försetts med särskilda ö v e rg å n g s s t a d g a n d e n , intagna i 18 § förslaget till lag om införande av nya jordabalken. 25 Det första av dessa stadganden innebär en modifikation av den grundläggande immissionsregeln i 3 kap. 2 § jordabalksförslaget i vad avser sådan störande användning av fast egendom som pågår vid tiden för balkens ikraftträdande. Under ett år från ikraftträdandet skall ej föreligga skyldighet på grund av 2 § att upphöra med användningen eller att vidta andra förebyggande åtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad. Detsamma skall gälla, när tillstånd enligt 3 kap. 3 § sökts före årets utgång, intill dess tillståndsärendet blivit slutligt prövat. Också passivitetsregeln i 3 kap. 4 § jordabalksförslaget har ansetts påkalla en övergångsbestämmelse med avseende på äldre anläggningar. Den i paragrafen stadgade treårstiden skall få räknas tidigast från dagen för balkens ikraftträdande. 24 26

Se härom närmare LB 1947 s. 133. Se härom närmare LB 1960 I I I s. 41 f. I det reviderade förslaget till jordabalk är motsvarande bestämmelse upptagen som 17 § (SOU 1963: 55 s. 138 och 427).

109 U t k a s t e t t i l l l a g o m g r a n n e l a g s k o n c e s s i o n är intaget i 1947 års betänkande. 2 » Den som vill ta närmare del av utkastet hänvisas dit. I det följande skall endast beröras några frågor av mera principiell räckvidd. Lagberedningen tänker sig, att man för koncessionsfrågornas handläggning skall inrätta en särskild, för hela riket gemensam nämnd med två domstolsjurister som ordförande och vice ordförande samt två tekniskt och industriellt sakkunniga och en läkare som övriga ledamöter (1 §). I fråga om både arbetsuppgifter och annat påminner nämnden i mycket om en domstol. Dess beslut skall få överklagas i regeringsrätten (11 §). När nämnden utlåter sig i ersättningsfrågor, skall dock rättsmedlet vara klandertalan till allmän domstol (9 §). I flera hänseenden har förebilder hämtats från vattenlagstiftningen. När en ansökan om koncession föreligger, blir det första ledet i koncessionsmyndighetens materiella prövning att avgöra, om fastighetens uppgivna användning förorsakar större besvär än granne är skyldig att tåla enligt 3 kap. 2 § jordabalksförslaget (se 6 § första stycket i utkastet). Att detta mått inte överskrids är principiellt en förutsättning för meddelande av koncession. Därigenom sammankopplas alltså reglerna om koncession direkt med den grundläggande immissionsbestämmelsen i jordabalksförslaget. Att koncessionsmyndigheten därjämte skall pröva om användningen kan väntas medföra sanitär olägenhet av betydelse, kommer att närmare utvecklas i det följande. Saknas förutsättning för tillstånd enligt vad nu sagts, skall koncessionsmyndigheten pröva, om bristen kan avhjälpas genom lämplig åtgärd. Finner myndigheten att det kan ske, skall tillstånd meddelas under villkor att åtgärden vidtas. I annat fall skall ansökningen i princip avslås. Av särskilt stort intresse är frågan om koncessionens förhållande till hälsovårdsmyndigheternas förvaltning. Lagberedningen har tänkt sig, att de befogenheter som hälsovårdsnämnden har enligt hälsovårdsstadgan inte skall modifieras genom koncessionslagen — i vidare mån än som erfordras med hänsyn till koncessionens ändamål och till önskemålet att olämpliga kompetenskonflikter förebyggs. Utkastet innebär därför, att den förhandsprövning som hälsovårdsnämnd nu i vissa fall skall göra (jfr 63 § HSt) i princip skall bibehållas oförändrad, om också inramad av det nya koncessionsförfarandet. Hälsovårdsnämnden skall alltså meddela beslut i sådant ärende, och det av nämnden meddelade beviset skall sedan bifogas ansökan om koncession (se 2 § tredje stycket i utkastet). Om hälsovårdsnämnden har funnit hinder föreligga, skall koncession i vanliga fall inte få meddelas. Den vetorätt som alltså skall tillkomma hälsovårdsnämnd skall emellertid liksom nu vara underkastad inskränkningen att beslutet skall kunna överklagas hos högre hälsovårdsmyndighet. Koncession skall alltså regelmässigt 28

Se LB 1947 s. 299 ff.

110 icke kunna beviljas, förrän frågan om hinder enligt hälsovårdsstadgan blivit avgjord genom lagakraftagande beslut. Denna ordning utesluter emellertid inte att sanitära frågor skall kunna bli föremål för självständig prövning i koncessionsärendet. Att hälsovårdsnämnden lämnat tillstånd innebär nämligen enligt beredningen ej med nödvändighet, att inte i koncessionsärendet nya omständigheter kan visa att koncession bör vägras på grund av befarade sanitära olägenheter. Härtill kommer också alla de fall då enligt gällande rätt någon förhandsprövning inte förekommer från hälsovårdsnämnds sida. Beredningen anser alltså, att även de sanitära frågorna måste kunna prövas i koncessionsärendet, och dessutom, att ett visst skydd mot senare ingripanden enligt hälsovårdsstadgan skall inrymmas i koncessionens rättsverkan. Enligt utkastet (6 §) skall koncession inte beviljas, om fastighetens uppgivna användning medför sanitär olägenhet av betydelse — och det ej heller finnes möjligt att genom lämplig åtgärd nedbringa olägenheten till vad som bör tålas. Från principen att koncession inte får beviljas när olägenhet utöver de angivna måtten är att vänta görs undantag endast för det fallet att Kungl. Maj :t i särskild ordning har prövat det ifrågavarande företaget vara av synnerlig betydelse för landets näringsliv eller för arbetstillgången i orten eller eljest ur allmän synpunkt (7 §). Förebild till denna bestämmelse är bl. a. 8 kap. 32 § vattenlagen. Det är fråga om en regel av expropriationsliknande karaktär. Redan i 3 kap. 3 § andra stycket jordabalksförslaget har angivits, att koncession skall medföra viss trygghetsverkan. Så länge koncessionsvillkoren följs, skall skyldighet inte föreligga att upphöra med användningen eller vidta andra förebyggande åtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad. Fastän det alltid skall vara möjligt för part att begära domstols prövning av hithörande frågor, har lagberedningen ansett det påkallat att också ge koncessionsmyndigheten kompetens att på ansökan j ä m k a koncessionsvillkoren i enlighet med den föreslagna regeln i jordabalken. En bestämmelse härom är intagen i 8 § första stycket utkastet till koncessionslag. Om det efter koncessions meddelande skulle visa sig, att fastighetens användning trots allt medför sanitär olägenhet av betydelse, skall hälsovårdsmyndighet i regel inte kunna meddela förbud mot driften eller föreskriva några särskilda åtgärder. Det ankommer då i stället på koncessionsmyndigheten att på ansökan pröva, i vad mån olägenheterna kan förebyggas genom åtgärder, som inte drar oskälig kostnad. Endast för det fall att genom störningarna uppkommer sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet, inrymmer förslaget möjlighet för hälsovårdsmyndighet att ingripa mot företaget, trots att det fått koncession. Intill dess koncessionsmyndigheten själv prövat ärendet skall länsstyrelsen i brådskande fall kunna föreskriva erfor-

Ill derliga åtgärder för olägenhetens hävande (8 § andra stycket). Här har förebilden varit 8 kap. 40 § tredje stycket vattenlagen. Beredningen anser, att en erinran om de sålunda föreslagna begränsningarna i hälsovårdsmyndigheternas befogenheter bör införas i hälsovårdsstadgan. 27 Som redan antytts kan koncessionsmyndigheten också ta upp ersättningsfrågor till behandling. Enligt 9 § i utkastet kan part, som berörs av grannelagskoncession påkalla prövning av sådan fråga hos myndigheten. Nämnden skall då om möjligt söka åstadkomma förening mellan sakägarna. Kan förening inte nås, skall myndigheten framlägga skriftligt utlåtande, om och med vilket belopp den finner ersättning enligt lag böra utgå. Om utlåtandet inte klandras vid allmän domstol inom viss tid, går det i verkställighet som lagakraftägande dom. Som motiv för denna ordning åberopar lagberedningen främst, att koncessionsmyndigheten i många hänseenden måste anses bättre skickad än allmän domstol att pröva de svåra ersättningsfrågor som kan uppkomma.

2. Remissyttranden m. ni.

Jordabalksförslaget av år 1960 blev, som förut nämnts, till en början endast föremål för partiell remissbehandling. I allmänhet begränsades remissen till att avse den föreslagna panträttsreformen. En förteckning över remissinstanserna finns intagen i det reviderade förslaget till jordabalk (SOU 1963: 55 s. 150 f). Några allmänna uttalanden om immissionsreglerna gjordes inte i remissyttrandena. Endast detaljregleringen i vissa paragrafer berördes närmare. En redogörelse för yttrandenas innehåll i detta hänseende återfinns i 1963 års betänkande (s. 166 ff). Sedan det reviderade förslaget avlämnats, sändes emellertid hela komplexet av jordabalksförslag ut på remiss till ett stort antal myndigheter och organisationer, bl. a. Svea hovrätt, byggnadsstyrelsen, kammarkollegiet, bankinspektionen, lantmäteristyrelsen, vattenfallsstyrelsen, kommerskollegium, bostadsstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Jämtlands län, ellagstiftningsutredningen, Svenska bankföreningen, Föreningen mellan ombudsmännen hos Sveriges landshypoteksinstitution, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Sveriges advokatsamfund, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges lantbruksförbund, Föreningen Sveriges häradshövdingar, Sveriges lantmätareförening, Sveriges industriförbund, Svensk industriförening, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska vattenkraftföreningen och Svenska elverksföreningen. Immissionssakkunniga fann det vara av största intresse att så snart som möjligt få del av remissinstansernas synpunkter på de avsnitt av förslagen som berörde de sakkunnigas arbete. Med justitieministerns tillstånd hem27

Se LB 1947 s. 310.

112 ställde de sakkunniga därför i rundskrivelse till remissinstanserna i fråga, att de skulle ta upp dessa avsnitt till behandling med förtur. Inkomna svar rörande immissionsreglerna har sedan bearbetats av de sakkunniga. Därvid har också beaktats yttranden som eljest inkommit i anledning av remissen, t. ex. av länsstyrelserna bifogade yttranden från kommunala och regionala myndigheter, av kommerskollegium bifogade yttranden från rikets handelskammare samt särskilda yttranden från statens institut för folkhälsan och Svenska läkaresällskapet. För att få ett konkret underlag för sina bedömningar sände de sakkunniga vidare i början av december 1963 ut en rundskrivelse till överståthållarämbetet och länsstyrelserna i samtliga län med begäran om uppgifter och yttranden i flera hänseenden. Som tidigare angivits blev resultatet därav bl. a. att man från flera håll framförde synpunkter på utformningen av ett koncessionssystem eller på lagstiftningen om immissioner över huvud. I det följande skall nu lämnas en kortfattad sammanställning av de yttranden som sålunda avgivits i olika sammanhang. Allmänna synpunkter Sammanfattningsvis kan sägas, att lagberedningens förslag till reglering av immissionsproblemen har utsatts för stark kritik på flera grundläggande punkter. Som angivits i de sakkunnigas tilläggsdirektiv har man från flera håll särskilt låtit komma till uttryck, att det numera till övervägande del framstår som en samhällsuppgift att vaka över att immissioner inte förekommer, som medför skadeverkningar av betydelse, och att det därför inte kan anses tillfredsställande att, i enlighet med lagberedningens intentioner, begränsa en lagstiftning om immissioner till att i huvudsak avse en reglering enskilda emellan. Sålunda vill stadsförbundet starkt ifrågasätta, om jordabalksförslagens regler är tillfyllest med hänsyn till nutida samhälleliga intressen på immissionsområdet. Dessa allmänna intressen måste tillmätas en betydande vikt. Det kan enligt förbundets mening inte anses tillfredsställande att inom grannelagsrätten huvudsakligen endast enskilda rättsintressen regleras. Även allmänna rättsintressen måste beaktas i erforderlig grad. Behovet av en effektiv lagreglering, som fyller högt ställda krav även ur samhällelig synpunkt har självfallet accentuerats särskilt genom den fortgående tätbebyggelsen, industrialiseringen och trafikmedlens utveckling. P å liknande sätt uttalar sig kommunförbundet. Kommerskollegium anför, att lagberedningens förslag synes bygga på förhållandena sådana de gestaltade sig i ett tidigare skede, innan immissionerna kommit att utgöra det stora samhällsproblem de nu är. Det kan därför ifrågasättas, om inte spörsmålen måste bedömas ur en vidare synvinkel. Både kretsen av personer som drabbas av olika slag av immissioner och av dem som är ansvariga för desamma kan vara mycket vidsträckt, och

113 inte sällan ter det sig till övervägande del som ett allmänt intresse att vaka över att immissioner inte medför alltför stora skadeverkningar. Enligt kollegii mening krävs en översyn av den föreslagna gränsdragningen mellan tillåtna och otillåtna immissioner för att lagstiftningen skall k u n n a bli ett verksamt medel att påverka utvecklingen på detta område, utan att därigenom företagens nyanläggningar eller utbyggnader hindras. Stockholms handelskammare framhåller i ett av kommerskollegium åberopat yttrande bl. a., att det hade varit värdefullt att få en inventering av förekommande immissioner samt en analys av de olika intressen, vilkas skydd en rättslig reglering av immissionerna syftar att tillgodose. I fråga om luftföroreningar kan det numera med fog göras gällande, att vad lagstiftningen skall tillgodose inte är ett grannelagsintresse utan ett allmänt intresse. Handelskammaren ifrågasätter, om det är principiellt riktigt att bygga e n lagstiftning med så allmänt syfte på en grannelagsreglering av jordabalksförslagets typ, och hänvisar till att en annan lösning valts i fråga om vattenföroreningarna. Kammarkollegiet och ytterligare flera remissinstanser framhåller, att lagberedningens aktuella förslag står i starkt beroende av 1909 års betänkande samt att den senare samhällsutvecklingen måste få ökat beaktande. Svea hovrätt erinrar om att vetenskapens och teknikens framsteg h a r givit upphov till sådana industriella verksamhetsformer, som innebär stora risker för en hel trakt. Sådana industrier måste hållas under sträng kontroll. De möjligheter därtill som hälsovårdsstadgan ger är begränsade, eftersom stadgan inte avser skada på egendom. Dessutom torde de ofta inte utnyttjas till fullo, på grund av kommunernas önskan att dra till sig lukrativa företag. Det mest effektiva vore enligt hovrättens mening att införa koncessionstvång. Lantmäteristyrelsen uttalar, att sambandet mellan samhällsplanering och civilrättsliga grannelagsförhållanden har blivit alltmera påtagligt. Vid samhällsplaneringen skall enligt 4 § byggnadslagen såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. Denna prövning är i väsentlig mån av samma karaktär som den avvägning som enligt förslaget skall ske vid prövning av koncessionsansökning. Mot bakgrunden härav ifrågasätter styrelsen, huruvida inte bestämmelserna om immissioner bör konstrueras dels som privaträttsliga regler av allmänt grundläggande karaktär, dels som regler för lösande av koncessionspliktiga immissionsfall. Även byggnadsstyrelsen understryker, att samhälls- och bebyggelseplaneringen har stor betydelse då det gäller att komma till rätta med immissionsproblemen. Överståthållarämbetet anser över huvud, att övervägande skäl talar mot den föreslagna lagstiftningen. Enligt ämbetets uppfattning måste den översiktliga planläggning som sker enligt byggnadslagstiftningen anses äga den främsta betydelsen vid bekämpning av immissioner. Ämbetet hänvisar också 8— 614688

114 till att hälsovårdsstadgans regler om sanitär olägenhet avser att hindra tillkomsten av nya immissionsrisker. Det måste enligt ämbetets mening ifrågasättas, om något framträdande praktiskt behov föreligger av civilrättsliga lagregler i ämnet. Rättsområdet synes vara av den art att domstolspraxis liksom hittills bör fritt anpassas efter utvecklingen. Lantbruksförbundet ställer sig tvivlande till nyttan av den föreslagna regleringen utöver vad som ligger i koncessionsidén. Lagstiftningen torde i stort sett betyda, att man begränsar det fria skön som domstolarna ofrånkomligen måste ha i dessa alltefter den tekniska utvecklingen och samhällsplaneringen starkt varierande fall. Statens institut för folkhälsan och läkaresällskapet framhåller, att den civilrättsliga regleringen på immissionsområdet inte kan utformas utan iakttagande av den politirättsliga aspekten på samma problem, sådan den är uttryckt i hälsovårdsstadgan. I flera remissyttranden berörs förhållandet mellan de olika myndigheter som kan få immissionsfrågor under bedömande — särskilt hälsovårdsmyndigheter, domstolar, den föreslagna koncessionsnämnden. Man pekar på risken för att myndigheterna vid sin prövning kommer till olika resultat. Till dem som yttrar sig i detta hänseende hör bl. a. kommerskollegium, överståthållarämbetet, lantbruksförbundet och häradshövdingeföreningen. Som ett betydelsefullt önskemål framförs därvid att man får till stånd en enhetlig prövningsordning i både formellt och sakligt hänseende. Bland remissyttrandena förekommer emellertid också röster, som uttalar sig allmänt uppskattande om lagberedningens förslag i de aktuella delarna. Av särskilt intresse är det utförliga yttrande som industriförbundet har avgivit. Förbundet hälsar med tillfredsställelse, att lagberedningen förordar ett frivilligt koncessionssystem, som ger industrin möjlighet att få sitt ansvar för immissioner begränsat. Den internationella konkurrenssituationen och det svenska kostnadsläget är sådana, att en ytterligare kostnadsbelastning för många industrier kan hindra företagets utveckling. Av betänkandet anser förbundet framgå, att beredningen närmast avsett att kodifiera rådande praxis. Förbundet finner det angeläget, att man otvetydigt fastslår, att någon ändring i fråga om kraven på industrin inte åsyftas. Under den förutsättningen ansluter sig förbundet till förslaget att grundläggande civilrättsliga regler om immissioner upptas i jordabalken. Förbundet framställer dock flera invändningar mot förslagets detaljer och uttalar bl. a., att lagberedningen synes ha bortsett från storimmissionernas speciella problematik. Vidare pekar förbundet på den våldsamma ökningen av bilbeståndet och den fortskridande tätbebyggelsen samt erinrar om att — när det gäller att komma till rätta med luftföroreningarna — inte blott industrin utan även motortrafiken och bostadsuppvärmningen måste uppmärksammas. Också behovet av ökad forskning understryks.

115 3 kap. 1 §

jordabalksförslaget

Åtskilliga remissinstanser har diskuterat den närmare innebörden av de i 3 kap. förekommande uttrycken granne och grannes fastighet. I stor utsträckning har därvid frågan särskilt betraktats mot bakgrunden av att uttrycket granne i jordabalksförslagen använts som beteckning på den som utsätts för immission. Frågan har främst berörts från två synpunkter, nämligen dels i vilken utsträckning en brukare av fast egendom bör anses som granne, dels vilka krav som bör uppställas på den fasta egendomens belägenhet och beskaffenhet för att dennas ägare eller brukare skall anses som granne. I det förra hänseendet förekommer bl. a. följande. Advokatsamfundet t a r som utgångspunkt uttalandet i 1960 års förslag att med granne otvivelaktigt måste förstås grannfastighets ägare eller nyttjare och menar att denna definition ej ä r uttömmande. En person som erhållit nyttjanderätt till en del av fastighet bör exempelvis anses som granne till den som nyttjar en annan del av fastigheten. Samfundet menar vidare att även den som utan att ha förvärvat nyttjanderätt till en fastighet likväl stadigvarande bor eller regelbundet, t. ex. på grund av en tjänst, vistas på fastigheten är att anse som granne. Försäkringsbolagens riksförbund ifrågasätter om den som i andra hand erhållit en begränsad nyttjanderätt till en fastighet kan betraktas som granne och uttalar i viss motsättning till advokatsamfundet, att den som endast har sin dagliga arbetsplats men ej sitt hemvist på en fastighet inte är granne i lagens mening. Häradshövdingeföreningen vill göra den begränsningen att som granne skall betraktas endast den som direkt eller indirekt härleder sin rätt från ägaren, däremot exempelvis ej den som på grund av allemansrätt vistas på fastigheten. Dessutom bör fordras att nyttj anderätten är av relativt varaktig beskaffenhet. Vad gäller frågan om den fasta egendomens belägenhet menar flera remissinstanser, att uttrycket granne i allmänt språkbruk inte innefattar ägaren eller brukaren till en fastighet, som skiljs från den störande fastigheten av en eller flera andra fastigheter. Det påpekas för övrigt att lagberedningen i 1909 års förslag synes använda ordet granne i betydelsen gränsgranne. Advokatsamfundet utgår från att som grannfastigheter skall kunna räknas även vägar, gator och allmänna platser. Lantmätareföreningen anser, att den som äger eller nyttjar viss ägovidd av fastighets enskilda mark eller av samfälld mark skall betraktas som granne. Flera remissinstanser, såsom byggnadsentreprenörföreningen, försäkringsbolagens riksförbund, Göteborgs hälsovårdsnämnd, länsläkaren i Göteborgs och Bohus län och lantbruksförbundet anser påkallat att uttrycket granne, åtminstone genom motivuttalanden, närmare klarläggs. Kammarkollegiet menar, att nödvändigheten av att grunda en immissionslagstift-

116 ning på begreppet granne inte har visats, och framhåller att detta begrepp knappast nyttjas i vattenlagen. En särskild fråga är vem som i egenskap av granne bör vara befogad att rikta anspråk mot annan på grund av grannskapsstörande verksamhet. Svea hovrätt uttalar att envar av ägare och nyttjare bör vara befogad att föra talan i anledning av sådan verksamhet, såvitt han därigenom har tillskyndats skada. Advokatsamfundet uttrycker saken så att den som i lagens mening är att anse som granne och som lidit skada skall vara berättigad att föra talan samt uttalar direkt att det inte finns någon anledning att låta en fastighetsägare föra talan i denna sin egenskap, om han ej själv lidit någon skada. Större intresse har den frågan väckt mot vem en talan på grund av grannskapsstörande verksamhet kan riktas. Allmän enighet föreligger om att anspråket alltid kan riktas mot den som vid nyttjande av fast egendom orsakat skada. Däremot föreligger tveksamhet i vilken utsträckning talan därutöver kan riktas mot fastighetsägaren utan att denne är skadegörare. Svea hovrätt uttalar sympatier — utan att dock fatta bestämd ståndpunkt — för den åsikten att ägaren bör anses vara rätt svarande, därest han på grund av nyttjanderättsavtalet har rättsliga möjligheter att framtvinga ett inställande eller en begränsning av ifrågavarande åtgärder. Advokatsamfundet finner också motiverat att i många fall ålägga fastighetsägaren ett strikt ansvar för nytt janderättsha vårens skadevållande. I a n d r a fall skulle dock enligt samfundets mening ett sådant ansvar te sig obilligt. Såsom exempel härpå nämns, att någon genom testamente tillagts äganderätten till en fastighet, medan nyttjande- och förvaltningsrätten helt och oinskränkt tillkommer annan. Magistraten i Malmö förordar ett strikt skadeståndsansvar för fastighetsägaren samt understryker betydelsen av att fastighetsägaren får känna av det ansvar, som rimligtvis bör vara förenat med hans befogenhet att anlita förverkanderegler för att få en olämplig nyttjanderättshavare avhyst. Beträffande frågan huruvida de nu behandlade legitimationsspörsmålen bör regleras i lag eller eljest belysas genom motivuttalanden har skilda meningar gjort sig gällande. Advokatsamfundet, försäkringsbolagens riksförbund och lantbruksförbundet finner inte tillfredsställande att dessa gränsdragningsproblem i så hög grad lämnas öppna för rättstillämpningen. Svea hovrätt och magistraten i Malmö anser däremot lämpligast att legitimationsfrågorna överlämnas åt rättspraxis att lösas efter omständigheterna i det särskilda fallet. 3 kap. 2 § jordabalksförslaget Både själva immissionsbegreppet och principerna för gränsdragning mellan tillåtna och otillåtna immissioner har flitigt diskuterats i remissyttrandena.

117 F r å n flera håll har man därvid kritiserat de lösningar lagberedningen förordar. Vad först angår själva i m m i s s i o n s b e g r e p p e t anser flera remissinstanser, att kravet på varaktighet bör komma till klart uttryck i lagtexten. Stadsförbundet och försäkringsbolagens riksförbund ifrågasätter, om inte exemplifieringen av immissionsformer borde utökas med »luftförorening». Länsarkitekten i Göteborgs och Bohus län påpekar, att de uppräknade immissionsformerna alla är av påtagligt konkret natur. Sådana intryck som förmedlas av synsinnet har däremot utelämnats. Visserligen har man i motiven erinrat om psykiska immissioner, men man har inte nämnt de mycket påtagliga störningar av psykisk art som kan uppstå genom miljöförändringar, t. ex. genom anläggning av en grustäkt eller ett förfulande industriföretag i en tidigare orörd trakt. EUagstiftningsutredningen framhåller, att 3 kap. 2 § jordabalksförslaget torde vara avsedd att gälla även »elektriska immissioner» i form av induktion, influens och korrosion samt störningar av elektromagnetiska vågor. Mot exemplifieringen i lagrummet kan då anmärkas, att man har tagit med en så ovanlig immissionsform som köld men inte funnit nödvändigt att nämna de elektriska immissionerna. Emellertid förutsätter utredningen, som framgår av det följande, att ölagstiftningens bestämmelser i stor utsträckning skall utesluta tillämpning av den allmänna immissionslagstiftningen. Särskilt stort intresse har remissinstanserna ägnat åt o r t s v a n l i g hetsbegreppet. Kommerskollegium anser, att ortsvanligheten i många fall är en otillfredsställande måttstock vid bedömningen av om en immission ä r tillåtlig eller inte. Den omständigheten, att invånarna i en ort redan är utsatta för svåra påfrestningar i form av rök, buller etc. bör inte utgöra skäl för en ökad utbredning av dylika olägenheter. En immissionslagstiftning bör enligt kollegii mening i stället utgöra ett led i strävandena att sanera förhållandena. Å andra sidan finner kollegiet det inte heller vara rimligt, att frånvaron av immissioner på en ort skall få hindra utvecklingen av en ny industri, som medför olägenheter av ett slag som tidigare inte har förekommit på denna ort eller annorstädes. Stockholms handelskammare menar, att innebörden av ortsvanlighetsrekvisitet är något dunkel och vag. Med den innebörd lagberedningen synes tilldela detta rekvisit kan det i vissa fall ge egendomliga resultat, t. ex. då ett nytt samhälle växer upp kring en bestående industri, så att immissionen från industrin kommer att överskrida vad som besvärar flertalet fastigheter, med påföljd att immissionen från att ha varit tillåtlig blir intolerabel. Det kan också tänkas, att en industri av visst slag drivs så, att dess

118 immission är tillåtlig. Därefter anläggs en ny industri av samma slag med påföljd att de sammanlagda immissionerna överskrider det tillåtligas gräns. Skall förbudstalan då riktas mot båda industrierna eller mot den senast anlagda? Slutligen anser handelskammaren, att begreppet »ort» har blivit alltför vagt bestämt i förarbetena. Liknande synpunkter utvecklas närmare av industriförbundet. Enligt förbundets uppfattning innebär förslaget, att begreppet ort ej ansluter sig till något särskilt administrativt område eller ens till ort enligt sedvanligt språkbruk. I förslaget ges ej någon antydan om när begreppet skall tolkas på något av de i motiven angivna sätten: som stadsdel, fabriksområde etc. För undvikande av misstolkningar bör »ort» därför enligt förbundets mening utbytas mot annan beteckning för fastighetens omgivning. — Förbundet behandlar också innebörden av uttrycket »vanlig». Med utgångspunkt från att en immission enligt motiven skulle anses som vanlig, om den besvärar flertalet fastigheter, ifrågasätter förbundet, huruvida detta står i överensstämmelse med lagtexten och om det är motiverat att uppställa ett så preciserat krav. Enligt allmänt språkbruk torde även vad som gäller för en större minoritet betraktas som vanligt. — Rörande jämförelsen med »orter av samma karaktär» uttalar förbundet, att det torde vara alltför strängt att kräva att en immission i ett industrisamhälle är tillåtlig endast om den är ortsvanlig i flertalet liknande industrisamhällen. — Sammanfattningsvis yttrar förbundet, att svårigheterna att tillämpa ortsvanlighetsrekvisitet torde bli så betydande att man i första hand kommer att falla tillbaka på det mera generella väsentlighetsrekvisitet. Kammarkollegiet framhåller särskilt, att rekvisitet »påräknelig ortsvanlighet» innebär en utvidgning av det traditionella ortsvanlighetsbegreppet och att denna utvidgning endast knapphändigt har motiverats. Emellertid har beredningens sakkunniga biträde, professorn S. Ljungman, senare uttalat att man här hade kunnat hänvisa till fall där en bestämd naturtillgång indicerar ett industriellt utnyttjande. Kollegiet anser en sådan utvidgning vara äventyrlig och avstyrker, att begreppet »påräknelig ortsvanlighet» införs. Lantbruksförbundet ställer sig också helt avvisande till detta begrepp och utvecklar ingående sina skäl härför. Bl. a. framhåller förbundet att begreppet är motsägelsefullt. En ortsvanlighet, som skall omfatta det som inte är vanligt, kan utan vidare förutses skapa orimliga tolkningssituationer. Det förhållandet, att en byggnadsplan anger ett område som industriområde, säger ingenting om immissionsbenägenheten inom området. De flesta industrier skapar inte immissioner. — över huvud anser förbundet, att begreppet ortsvanlighet är alltför relativt för att i längden kunna ge en enhetlig praxis. En säkrare måttstock vore då, att endast tillåta det som ej skapar sanitär olägenhet och ej heller mer än ringa men för egendom, önsk-

119 värt vore naturligtvis, att m a n finner objektiva, tekniska mått på eller uttryck för vad som kan anses tolerabelt. Förbundet hänvisar i detta sammanhang till flygbullerutredningens betänkande. Även flera andra remissinstanser har gått in på frågan om v ä s e n t lighetsrekvisitet. Industriförbundet erinrar, att rekvisitet »märkligt men» i 1909 års förslag nu har utbytts mot »ringa betydelse». Enligt förbundets mening föreligger risk för att denna ändring kan komma att uppfattas som en sänkning av kraven för att en immission skall anses otillåten — även om så inte h a r varit avsett. Om m a n av språkliga skäl vill utmönstra »märkligt men», torde det lämpligaste vara att det i vattenlagen använda uttrycket »av någon betydelse» införs i immissionsreglerna. Enligt förbundets mening bör slutligen väsentlighetsrekvisitet och ortsvanlighetsrekvisitet behandlas som två likvärdiga förutsättningar för att en immission skall anses otillåten. Handelskammaren i Gefle anser att det primära bör vara, om grannfastighet åsamkas märkligt men, och att ortsvanligheten bör tillmätas endast sekundär betydelse. Häradshövdingeföreningen är orolig för att den föreslagna lagtexten i alltför hög grad öppnar möjlighet till störningar och alltför hårt begränsar skyddet för den störde, ofta svagare grannen. Skall över huvud en granne behöva tåla att han genom immissioner lider avsevärt men, om besvären kan undanröjas eller minskas utan allvarlig ekonomisk eller annan risk för det störande företaget, alldeles oavsett ortsvanlighet, allmän förekomst eller annat rekvisit? Föreningen vill trots lagtextens ordalag inte tro, att detta skulle vara beredningens mening. Hälsovårdsnämnden i Stockholm framhåller, att ingen bör vara skyldig att finna sig i en verklig sanitär olägenhet. Man skall därför inte behöva acceptera exempelvis hälsovådligt buller bara därför att sådant buller förekommer under jämförliga förhållanden. Några remissinstanser har uttalat sig för att p r i o r i t e t s s y n p u n k t e r bör tillerkännas ökad betydelse. Till denna grupp hör främst lantbruksförbundet och elverksföreningen. I deras yttranden framhålls, att en industri byggs och planeras efter noggranna drifts- och kostnadskalkyler för en lång användningstid och att den många gånger blir godkänd både av byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd. Om en sådan industri skulle åläggas att betala stora ersättningar till en senare tillkommen anläggning, skulle detta helt kunna äventyra driftskalkylen. Ur nationalekonomisk synpunkt skulle det i sådana fall ha varit bättre, om den senare tillkomna anläggningen hade förlagts på en annan plats. Ett sådant ur nationalekonomisk synpunkt önskvärt resultat skulle uppnås, om prioriteten tillerkändes betydelse.

120 Även magistraten i Malmö anser, att prioriteten måste vara ett viktigt moment i de besvärliga avvägningar som måste göras i grannelagsfrågor, särskilt när det gäller förebyggande åtgärder och skadestånd. Ellagstiftningsutredningen ifrågasätter likaledes, om inte prioriteten vore förtjänt av beaktande, och framhåller, att det varken i författningstexterna eller i motiven utsagts, att man i koncessionsärenden skall beakta de synpunkter som talar för prioriteten. Industriförbundet anser, att det skulle vara obilligt, om man inte åtminstone kunde jämka skadeståndet till den som bebyggt en fastighet invid en bestående industri och sedan åsamkas skada av en sedan länge bestående immission från industrin i fråga. Svea hovrätt stannar däremot för samma uppfattning som lagberedningen. Hovrätten anser väl, att vissa skäl kan tala för ett beaktande av prioriteten, men uttalar att de motstående skälen synes överväga. Om prioriteten tillerkändes betydelse, skulle en avsevärd ekonomisk otrygghet uppstå för en immitterande anläggnings grannar, och i vissa fall skulle kanske vidsträckta områden kunna bli oanvändbara för bostadsändamål. I anslutning till r e g e l n i 3 k a p . 2 § a n d r a s t y c k e t uttalar vattenkraftföreningen, att det visserligen får anses framgå att vattenlagen skall uttömmande reglera störningar på vattenförhållanden men att det är mera oklart hur elektriska immissioner och immissioner från atomkraftanläggningar skall behandlas. Föreningen anser det med hänsyn till önskvärdheten av översiktlighet och reda i lagstiftningen lämpligt, att immissioner som regleras i särskilda författningar helt undantas från jordabalken. E n viss översyn av ifrågavarande speciallagstiftning kan då bli erforderligEllagstiftningsutredningen anser däremot, att det inte kan vara förenat med några större olägenheter att innehavare av elektriska anläggningar — vare sig dessa är koncessionerade eller ej — vid sidan av en ellagstiftning sådan som utredningen tänkt sig den också har att ställa sig till efterrättelse de bestämmelser som kan komma att meddelas i en allmän immissionslag. Härvid utgår utredningen emellertid från att »elektriska immissioner» från anläggningar, som koncessionerats enligt eliagen, inte medför behov av särskild grannelagskoncession samt att dylika immissioner inte föranleder skadeståndsskyldighet för innehavaren under andra förutsättningar eller i annan utsträckning än som följer av ellagstiftningens bestämmelser. Vidare kan utredningen inte utan vidare acceptera tanken att de skadeståndsfrågor som lämnas oreglerade i en av utredningen planerad radiostörningslag skulle behandlas enligt jordabalksförslagets allmänna grannelagsrättsliga bestämmelser. 3 kap. 3 §

jordabalksförslaget

Som redan antytts har flera remissinstanser uttalat sig rörande spors-

121 målen, om ett k o n c e s s i o n s s y s t e m bör införas och hur det i så fall bör utformas. Redogörelsen för yttrandenas innehåll i denna del kommer huvudsakligen att lämnas i ett följande avsnitt, under rubriken »Utkastet till lag om grannelagskoncession». Här skall endast beröras ett par frågor, som mera direkt anknyter till själva jordabalksförslaget. Svea hovrätt finner det tveksamt, om ett koncessionssystem sådant som det lagberedningen föreslår verkligen kan motiveras med industrins behov av trygghet eller eljest är erforderligt. Den hittillsvarande enorma industriella expansionen har inte låtit sig hindras av ingripanden från enskilda sakägares sida. Och i nuläget, då en mycket stor del av befolkningen är beroende av industrin, torde denna inte i nämnvärd utsträckning behöva räkna med sådana ingripanden. Ett koncessionssystem kan också få mindre önskvärda konsekvenser. Det kan sålunda tänkas, att en företagare som h a r fått koncession minskar sina ansträngningar att motverka olägenheterna av driften. Emellertid anser hovrätten att införandet av ett koncessionssystem kan vara påkallat ur en helt annan synpunkt, nämligen med hänsyn till behovet av kontroll. Som redan nämnts menar hovrätten, att det mest effektiva vore att införa koncessionstvång. Kammarkollegiet avstår från att pröva, om det finns behov av koncessionstvång utöver vad som redan är infört i svensk rätt. Som skäl åberopar kollegiet därvid, att de remitterade betänkandena inte innehåller någon genomgång av de i särskild grad grannskapsstörande verksamhetsformerna. Kollegiet anmärker emellertid, att det reella avståndet mellan alternativen möjlighet till koncession och koncessionstvång inte är oberoende av den politirättsliga regleringen eller av de möjligheter denna ger statsmyndighet att pröva visst företags förhållanden. Kollegiet har goda erfarenheter av möjligheterna att, genom erinran om kollegiets befogenhet att väcka talan vid vattendomstol, öka intresset hos kommuner och industriföretag för att själva hos vattendomstol påkalla prövning av sina vattenavledningsförhållanden. Häradshövdingeföreningen har inget att erinra mot att det föreslagna koncessionssystemet bygger på frivillighetens grund. Dock vänder föreningen sig mot ett uttalande i motiven om att en koncession av förevarande slag skulle vara något helt annat än den politimässiga tillståndsprövning som kan erfordras i vissa fall. Föreningen framhåller, att koncessionsprövningen inte kan vara helt oberoende av den politimässiga prövningen utan tvärtom vilar på denna, så att koncession inte beviljas förrän den politimässiga prövningen har verkställts. Detta måste enligt föreningens mening beaktas, när det gäller att bestämma den särskilda koncessionslagstiftningens förutsättningar, möjligheter och uppläggning. Bland dem som i princip uttalar sig för ett frivilligt koncessionssystem kan — utom industriförbundet — också nämnas kommerskollegium, vattenfallsstyrelsen, vattenkraftföreningen och fastighetsägareförbundet.

122 Kommerskollegium framhåller emellertid, att systemet bör utformas så, att inte endast de enskilda intressenterna utan också olika allmänna intressen får komma till tals i koncessionsärenden. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att 3 kap. 3 § andra stycket jordabalksförslaget och 8 § andra stycket i utkastet till lag om grannelagskoncession inte stämmer överens. Sistnämnda lagrum ger länsstyrelse rätt att i brådskande fall ingripa mot sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet och föreskriva erforderliga åtgärder. Utformningen av jordabalksförslaget innehåller emellertid ej någon antydan härom. 3 kap. A § jordabalksförslaget Den föreslagna regeln om verkan av tre års p a s s i v i t e t h a r väckt starkt motstånd. Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig i ämnet har endast industriförbundet, häradshövdingeföreningen och ytterligare någon oreserverat tillstyrkt regeln. Bland dem som avstyrkt eller ställt sig tveksamma märks Svea hovrätt, kammarkollegiet, lantmäteristyrelsen, stadsförbundet, lantbruksförbundet, fastighetsägareförbundet samt hälsovårdsnämnderna i Stockholm och Göteborg. Ur den omfattande argumenteringen mot den föreslagna regeln kan sammanfattningsvis anföras följande: Passivitetsregeln missgynnar den granne som förhåller sig passiv därför att han hoppas k u n n a vänja sig vid störningarna och drar sig för att anhängiggöra talan. Det kan också tänkas, att grannen litar på försäkringar om att störningarna skall upphöra. Situationen kan vidare vara den, att det är alldeles ostridigt, att grannen inom treårstiden begärt hos anläggningens innehavare, att störningarna skall upphöra, fastän han inte har väckt talan därom. Innehavaren av den störda fastigheten kan ha stått i beroende av anläggningens innehavare och därför dragit sig för att anhängiggöra talan. Han kan även ha varit okänslig för störningen på grund av ett lyte (exempel: bullerstörningar mot fastighet som bebos av en döv person). I sådana fall vore det otillfredsställande, om ny ägare till den störda fastigheten ej skulle k u n n a påtala störningen. Immissionen kan tänkas vara av sådan natur, att dess skadeverkningar blir märkbara först efter lång tid. Ytterligare framhålls, att regeln kan leda till att en företagare, som med fog fruktar att han inte kan få koncession, söker driva sin anläggning i förhoppning att opåtalt komma över den kritiska treårstiden. Därefter behöver han icke frukta någon annan påföljd än skadestånd. — Vidare påpekas, att det kommer att uppstå mycket stora bevissvårigheter, då det gäller att bedöma om en störning har tilltagit i omfattning. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller, att lagtexten inte tar hänsyn till det förhållandet, att en immission först antas vara helt ofarlig men

123 genom senare vunna forskningsresultat visar sig vara hälsovådlig. I ett sådant fall kan man ju icke säga att störningarna tilltagit i omfattning. Statens institut för folkhälsan uttalar likaledes, att det i framtiden kan bli erforderligt att skärpa kraven på störningsfrihet och att 3 § andra stycket och 4 § måste utformas så, att en dylik skärpning blir möjlig. 3 kap. 5 § jordabalksförslaget Även s k a d e s t å n d s r e g l e r n a har i stor utsträckning väckt remissinstansernas intresse och på flera punkter föranlett kritiska uttalanden. Svea hovrätt påtalar, att principen om strikt skadeståndsskyldighet inte har kommit till uttryck i lagtexten. Särskilt vid jämförelse med 9 § i förslaget kan lagtextens kortfattade formulering föranleda viss tvekan i denna del. Lantbruksförbundet anser, att skadestånds- och koncessionsreglerna i förslaget inte överensstämmer. I principfallet skall koncession vägras, om fara föreligger för sanitär olägenhet, under det att sanitär olägenhet inte är skadeståndsgrundande, om den är ortsvanlig, kan påräknas bli ortsvanlig eller allmänt förekommer på annan ort. Förbundet anser det orimligt, att ett företag någonsin skall kunna få åsamka sina grannar sanitär olägenhet utan att bli ersättningsskyldigt. Här må också erinras om den av häradshövdingeföreningen framställda frågan, om en granne över huvud skall behöva tåla att han genom immission lider avsevärt men, när besvären kan undanröjas eller minskas utan allvarlig ekonomisk eller annan risk för den störande. Lantmäteristyrelsen framhåller, att förslaget inte synes ge någon ledning för avgörande av fall, där en fastighet till följd av t. ex. bullerstörning inte kan utnyttjas för bebyggelse. Visserligen kan i princip ny tätbebyggelse förhindras utan att rätt till ersättning uppkommer, men eftersom rätten till glesbebyggelse i princip är fri, synes enligt allmänna grunder rätt till ersättning föreligga i fall, då med hänsyn till exempelvis buller från flygfält avstyckning för glesbebyggelse vägras med stöd av det allmänna lämplighetskravet i 19 kap. 2 § jorddelningslagen. Liknande situationer kan uppstå, om bebyggelse vägras inom område, som redan godkänts för tätbebyggelse, t. ex. genom fastställande av byggnadsplan. Styrelsen anser, att i dessa fall ersättning bör utgå först då genom lagakraftvunnet beslut visats, att bebyggelse inte får ske, och hänvisar härvid till regleringen i strandlagen. Frågor om grunderna för s k a d e s t å n d s b e r ä k n i n g e n har uppmärksammats i flera yttranden och föranlett divergerande ståndpunkter. Advokatsamfundet konstaterar, att förslaget och dess motiv inte ger svar på frågan, hur man vid överskridande av toleranspunkten för immission skall uppskatta den skada, för vilken ersättning skall lämnas. Enligt

124 samfundet bör ersättning endast utgå för den del av skadan som kan anses belöpa på överskottet över toleranspunkten, och således inte för all av immissionen uppkommen skada. Industriförbundet och tre handelskammare uttalar samma uppfattning i denna fråga. I anslutning därtill framhålls bl. a., att en industrietablering medför stegring av fastighetsvärdena och att denna omständighet bör beaktas vid bedömandet av ersättningskrav. Försäkringsbolagens riksförbund anser, att i motiven bör utsägas att ersättning utgår endast för skada utöver den som enligt 2 § bör tålas, i den mån sådan merskada är avgränsbar. Om merskadan inte kan avgränsas, skall dock hela skadan ersättas. Däremot hävdar Svea hovrätt, fastighetsägareförbundet och ytterligare några remissinstanser, att i princip hela den uppkomna skadan alltid bör ersättas och inte endast den del som orsakats av störning ovanför toleranspunkten. Man framhåller därvid, att det oftast är just immissionsöverskottet som utlöser skadan. Beträffande personskada anses det knappast vara möjligt att göra annat än att hänföra hela skadan till immissionsöverskottet. Att »stycka» skadan skulle åtminstone från medicinsk ståndpunkt te sig verklighetsfrämmande. Advokatsamfundet tar också upp en annan fråga om normerna för bestämmande av ersättning, nämligen den om ersättning för personligt men vid speciell immissionskänslighet. Skall — frågar samfundet — den ersättning som varje skadad visar sig ha lidit ersättas oberoende av vederbörandes individuella känslighet gentemot den ifrågavarande immissionen? Samfundet menar, att ersättningen rimligen bör beräknas efter vissa allmänna normer och att detta bör anges i motiven. På samma sätt gör Skånes handelskammare gällande, att ersättning för personligt men bör bestämmas efter objektiv måttstock, oberoende av individuell känslighet. Regeln att ersättning för personligt men skall utgå endast för tid efter det att grannen har anmärkt på förhållandet kritiseras av bl. a. Svea hovrätt, kammarkollegiet och lantbruksförbundet. Man framhåller därvid, att förslaget kan leda till slumpmässiga, i den enskildes ögon godtyckliga skillnader i fråga om ersättningsbelopp. Vidare påpekas, att en person under lång tid kan ha utsatts för störningar, utan att han själv haft kännedom om det. Hovrätten hänvisar till 9 § tredje stycket i den nya norska granneloven och menar, att den bestämmelsen på ett föredömligt sätt öppnar möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vad härefter angår de i andra stycket av förevarande paragraf upptagna reglerna om e r s ä t t n i n g f ö r f r a m t i d a s k a d a gör magistraten i Malmö gällande, att ersättning för sådan skada bör kunna bestämmas till årliga belopp endast då fråga är om skada på fastighet. Andra typer av skada avser enligt magistratens mening inte så stationära förhållanden att det är lämpligt med successivt utgående ersättningar.

125 Indastrif öreningen uttalar däremot, under hänvisning till teknikens snabba utveckling, att det över huvud är mycket svårt att uppskatta framtida skada och att därför engångsbelopp inte bör utdömas för sådan skada. Advokatsamfundet riktar uppmärksamheten på stadgandet att ersättning, som bestämts till visst årligt belopp, kan få jämkas, när väsentligen ändrade förhållanden påkallar det. Samfundet tror sig k u n n a utläsa av motiven, att med väsentligen ändrade förhållanden avses att de störningar som föreligger är av större eller mindre omfattning än dem som beräknades vid beloppets fastställande. Enligt samfundets mening bör man emellertid också ha att ta hänsyn till att en fastställd ersättning kan komma att inte alls motsvara den faktiska skadan på den grund att penningvärdet faller. Även kammarkollegiet, länsstyrelsen i Kronobergs län och ytterligare några remissinstanser anser, att det bör finnas möjlighet att j ä m k a periodiska ersättningar vid penningvärdeförsämring. Försäkringsbolagens riksförbund uttalar, att det i och för sig vore motiver a t med jämkningar i periodiska ersättningar med hänsyn till penningvärdets fall. Emellertid ifrågasätter förbundet, om inte hithörande frågor först borde lösas inom den centrala skadeståndsrätten. Även magistraten i Malmö förordar, att problemet om värdebeständighet för periodiska ersättningar bringas till en allmängiltig lösning. Advokatsamfundet tar i anslutning till förevarande paragraf också upp frågan vilken rättsverkan en dom på ersättning (för framtida skada) har gentemot en framtida ägare av den fastighet på vilken skadan sker. Blir således nya ägaren under alla förhållanden bunden av domen? Samfundet anser, att man bör föreskriva att anteckning om dom skall göras i grundbok och att domen därefter skall vara bindande för ny ägare till fastigheten. Försäkringsbolagens riksförbund, magistraten i Malmö och industriföreningen gör gällande, att anteckning i grundbok bör verkställas beträffande både den besvärande och den besvärade fastighetens skada. Man framhåller, att det här närmast är fråga om ett slags tvångsservitut. Genom en sådan anteckning skulle nya ägare och nya nyttjanderättshavare bli bundna av domen. Det ifrågasätts vidare, om inte bara domar utan även överenskommelser bör antecknas i grundbok. Liknande synpunkter framförs av bankinspektionen, som påpekar att, fastän av motiven till 3 kap. 11 § synes framgå att dom på intrångsersättning skall bli bindande för fastigheternas blivande ägare, motsvarande uttalande saknas rörande immissionsfallen. 3 kap. 6 § jordabalksförslaget Åtskilliga remissinstanser har riktat kritik mot detta stadgande och därvid särskilt framhållit, att i n t e c k n i n g s h a v a r n a s i n t r e s s e n inte har beaktats i tillräcklig grad. Advokatsamfundet finner förslagets innebörd vara, att det har överläm-

126 näts till den ersättningsskyldige att avgöra, om nedsättning skall ske eller inte. En felbedömning kan därvid medföra, att den ersättningsskyldige får svara för den förlust som, i följd av att beloppet har utbetalats till grannen, kan tillskyndas innehavare av fordran i fastigheten. Samfundet anser, att det bör föreskrivas att domstolen, som dömer ut beloppet, i domen skall förordna om nedsättning, när sådan bör äga rum. Endast om den ersättningsskyldige bryter mot dylikt förordnande, bör det bli fråga om skyldighet att ersätta sådan förlust varom talas i paragrafens andra stycke. Bankföreningen uttalar samma åsikt som advokatsamfundet och tillägger att man når överensstämmelse med 48 § expropriationslagen och 9 § lagen om ersättning för mistad fiskerätt, om man föreskriver att domstolen skall avgöra frågan om nedsättningsskyldighet. Även åtskilliga andra remissinstanser ger uttryck för liknande synpunkter, bl. a. Svea hovrätt, kammarkollegiet och organisationer på kreditmarknadsområdet. Man framhåller därvid också, att det i lagtexten använda uttrycket »väsentligen utan betydelse» lämnar r u m för betydande osäkerhet i tillämpningen. Magistraten i Malmö anser, att den trygghet man vill vinna åt fastighetskreditgivarna blir ringa, om man inte utvidgar nedsättningsskyldigheten till att avse även f r i v i l l i g a u p p g ö r e l s e r . Om man vill uppnå det avsedda syftet, bör man enligt magistratens mening införa solidariskt skadeståndsansvar för den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade gentemot fastighetskreditgivaren. P å samma linje är också flera andra remissinstanser. Svea hovrätt ifrågasätter, om nedsättningsskyldighet möjligen bör införas även vid frivilliga uppgörelser, men påpekar samtidigt, att inteckningsnävarnas intressen eventuellt kan anses tillgodosedda genom bestämmelsen i 8 kap. 14 § första stycket jordabalksförslaget om rätt för borgenär att söka betalning ur fastigheten trots att förfallotid ej är inne. Bankinspektionen anser, att det bör utredas, om m a n inte borde införa obligatorisk prövning av myndighet, när det gäller immissioner av större omfattning, med skyldighet för myndigheten att avgöra om nedsättning skall äga r u m eller om ersättningen kan betalas direkt till den störde grannen. Också förslaget att nedsättningsskyldighet inte skall ifrågakomma, när ersättning utgår med å r l i g a b e l o p p , har rönt motstånd. Bostadsstyrelsen ifrågasätter om inte inteckningshavarna borde tillerkännas rätt att påfordra att ersättning skall utgå på en gång. Landshypoteksombudsmännens förening och flera andra organisationer på kreditmarknadsområdet framhåller, att den skadelidande fastighetsägaren inte bör tillerkännas rätt att fritt förfoga över årliga ersättningsbelopp. Av hänsyn till det viktiga kreditgivarintresset bör även sådana belopp i princip nedsättas. Om detta inte genomförs, skulle en annan möjlig

127 lösning vara att man redan i samband med beloppens fastställande ålade den ersättningsskyldige att ställa erforderlig säkerhet. övergångsbestämmelserna Endast ett fåtal remissinstanser har behandlat frågan om utformningen av 18 § i förslaget till lag om införande av nya jordabalken. Kammarkollegiet erinrar, att bestämmelserna i 3 kap. 2 § jordabalksförslaget åtminstone delvis utgör en kodifiering av gällande rätt. Enligt kollegiets mening är det därför omotiverat att under ett år från lagstiftningens ikraftträdande befria bestående företag från sanktioner, i den mån företagarna därigenom får större handlingsfrihet än de tidigare har haft. Vidare framhåller kollegiet, att andra stycket i övergångsstadgandet bör utgå, om regeln i 3 kap. 4 § jordabalksförslaget såsom kollegiet förordar inte upphöjs till lag. Några remissinstanser har angripit regeln i andra stycket övergångsstadgandet från en helt annan utgångspunkt. De anser, att regeln är för sträng — att företagare alltså bör få tillgodoräkna sig också tid före lagstiftningens ikraftträdande för att komma i åtnjutande av den tryggade ställning som treårsregeln i 3 kap. 4 § jordabalksförslaget medför. Till denna grupp hör bl. a. industriförbundet, vattenfallsstyrelsen, elverksföreningen och vattenkraftfören ingen. Stockholms handelskammare gör gällande, att en sådan bestämmelse som den i andra stycket kan leda till att koncessionsmyndigheten översvämmas av ansökningar från redan bestående industrier. Utkastet till lag om grannelagskoncession Förslaget att låta koncessionsärenden avgöras av en för hela riket gemensam koncessionsnämnd har väckt motstånd eller betänkligheter från åtskilliga håll. Ett annat spörsmål, som ingående behandlats i remissyttrandena, är frågan om kompetensfördelningen mellan koncessionsmyndigheten och andra berörda myndigheter, särskilt hälsovårdsnämnderna. Även utformningen av vissa regler i lagutkastet har diskuterats ganska flitigt. Bland de remissinstanser som uttalar sig mot i n r ä t t a n d e t a v e n s ä r s k i l d c e n t r a l k o n c e s s i o n s m y n d i g h e t märks kammarkollegiet, byggnadsstyrelsen och flertalet länsstyrelser. Även lantmäteristyrelsen, kommunförbundet, fastighetsägareförbundet, landshypoteksombudsmännens förening, vattenkraftföreningen m. fl. uttalar betänkligheter mot förslaget i denna del. Man ifrågasätter därvid i stället ett flertal andra lösningar som lämpliga eller tänkbara. Kammarkollegiet framhåller särskilt, att en central nämnd som utredningsorgan i frågor om tvångsförfoganden över fast egendom knappast skulle uppfylla tidsenliga krav på omedelbar och muntlig kontakt med sakägare. Enligt kollegiets mening bör man i stället överväga, om inte vatten-

128 domstolarna bör göras till koncessionsmyndigheter. För ett utnyttjande av vattendomstolsorganisationen talar bl. a. det förhållandet, att det ofta finns ett faktiskt samband mellan ett företags vattenförorenings- och luftföroreningsproblem. Vattenlagen innehåller mycket som kan tillgodogöras vid en allmän lagstiftning om immissioner, så t. ex. finns i dess 2 kap. inbyggt ett koncessionssystem. Vattendomstolarnas domsområden är tillräckligt stora för att personalen skall få en allsidig erfarenhet men ej större än att personalen får god ortskännedom. Vattendomstolsprocessen är väl utbyggd och utformad med hänsyn till att antalet sakägare kan vara mycket stort. Regler och praxis rörande sakkunniga och företrädare för det allmänna är tillfredsställande. Slutligen är enligt kollegiet systemet för skadereglering väl avvägt. Byggnadsstyrelsen anser, att många skäl otvivelaktigt talar för att immissionsfrågorna handläggs vid en med särskild sakkunskap utrustad specialdomstol. Styrelsen nämner i första hand vattendomstolarna, som redan nu i vissa fall fungerar som koncessionsmyndighet när det gäller immissioner i vattnet, men också expropriationsdomstolarna och ägodelningsrätterna. I detta sammanhang framhåller styrelsen vidare, att det på längre sikt kan bli aktuellt att inrätta särskilda jorddomstolar eller fastighetsdomstolar. Emellertid anger styrelsen som tänkbara koncessionsmyndigheter även byggnadsnämnderna, hälsovårdsnämnderna och länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser det också lämpligast, att tillståndsfrågor avgörs av specialdomstol, exempelvis vattendomstol, övriga immissionsfrågor kan däremot behandlas av länsstyrelserna, under förutsättning att ett för hela riket gemensamt expertorgan finns att tillgå. Länsstyrelsen i Södermanlands län menar, att länsstyrelserna bör vara koncessionsmyndighet i sådana fall där immissionerna innebär sanitär olägenhet. I övriga fall synes avgörandet närmast vara av samma karaktär som prövning i fråga om vattenreglering. Sådana fall bör enligt länsstyrelsen avgöras av domstol. Lantmäteristyrelsen ifrågasätter, om inte länsstyrelserna skulle kunna pröva koncessionsfrågorna såsom högsta planmyndighet, under det att ersättningsfrågorna avgjordes av skiljemän eller av expropriationsdomstolarna. Styrelsen påpekar dock, att det i vissa fall kan råda ett sådant samband mellan koncessions- och ersättningsfrågor, att de bör avgöras i ett sammanhang. Fastighetsägareförbundet argumenterar för att de allmänna domstolarna, eventuellt med sakkunniga bisittare, bör göras till koncessionsmyndigheter i immissionsärenden. Därigenom skulle man enligt förbundets mening dels kunna garantera god ortskännedom, dels kunna utnyttja erfarenheterna från rättegångsväsendet. Flertalet länsstyrelser förordar däremot, att länsstyrelserna själva får bli koncessionsmyndigheter, eventuellt med möjlighet att inhämta yttran-

129 den från ett särskilt sakkunnigt centralt organ. Man framhåller därvid, att länsstyrelsernas förtrogenhet med länets lokala förhållanden och deras vana att effektivt samarbeta med byggnads- och hälsovårdsnämnder möjliggör snabbare och säkrare handläggning än om ärendena anförtros åt en central koncessionsmyndighet. Underhandlingar med sökande och sakägare underlättas väsentligt. Länsstyrelserna har genom sina experter tillgång till medicinsk och i viss mån även teknisk expertis. Dessutom har länsstyrelsen möjlighet att anlita särskilda sakkunniga. Vidare talar starka lämplighetsskäl för att planerings- och immissionsfrågor avgörs i ett sammanhang. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser, att det med hänsyn till att byggnadsnämnderna under senare år tillagts ökade befogenheter ligger nära till hands att tänka sig byggnadsnämnderna som koncessionsmyndigheter. Härför skulle emellertid krävas, att nämnderna fick tillgång till mer kvalificerad personal än som f. n. är fallet. Länsstyrelsen skulle därför i varje fall under en övergångstid kunna ta hand om koncessionsärendena. Länsstyrelserna i Malmöhus, Älvsborgs och Gävleborgs län förordar, att koncessionsärendena får avgöras av en central instans, i varje fall när det är fråga om större och principiellt betydelsefulla ärenden. Häradshövdingeföreningen och kommerskollegium godtar i och för sig förslaget om inrättande av en central nämnd men föreslår, att nämndens prövning skall föregås av en administrativ undersökning med sakkunnigutredning och besiktning på platsen, verkställd av ett organ på länsplanet. Stockholms handelskammare h a r i princip inget att erinra mot ordningen med en central nämnd men uttrycker farhågor för att en nämnd för hela riket åtminstone under det inledande skedet inte kommer att förslå för antalet ansökningar. Man ifrågasätter därför, om nämnden inte borde uppdelas på olika avdelningar för olika delar av riket. Samma inställning har ytterligare två handels kamrar. Vad härefter angår k o m p e t e n s f ö r d e l n i n g s f r å g a n gör kommunförbundet, stadsförbundet och kommerskollegium gällande, att kompetensfördelningen mellan den centrala nämnden och berörda kommunala myndigheter måste klarläggas ytterligare. Därvid framhålls, att de lokala myndigheterna inom hälsovården och byggnadsväsendet fått ökade resurser under senare år och att en ytterligare utbyggnad är att vänta. Flera remissinstanser menar, att den föreslagna ordningen innebär en icke önskvärd begränsning av särskilt hälsovårdsnämndernas befogenheter. Så framhåller kammarkollegiet, att lagberedningen i sina motiv alltför hårt har begränsat hälsovårdsmyndigheternas rätt att föreskriva åtgärder beträffande koncessionerad rörelse. Hälsovårdsnämndens rätt och plikt att sörja för hälsovården inom kommunen bör enligt kollegiets mening inte 9—614688

130 begränsas på annat sätt än att nämnden inte äger föreskriva företaget något som strider mot koncessionsvillkoren. Landshypoteksombudsmännens förening anser, att förslaget i åtskilliga fall lämnar möjlighet åt ett statligt riksorgan att auktorisera viss markanvändning med förbigående av de lokala intressena. Såsom särskilt anmärkningsvärt betecknar föreningen, att beredningen som skäl för riksnämndens uteslutande befogenheter åberopar behovet av skydd för en avancerad företagare mot att en anläggning skulle omintetgöras genom senare ingripanden av hälsovårdsnämnden. Föreningen ifrågasätter också, om kommunens möjligheter att i framtiden expropriera m a r k för kommunala ändamål kommer att uteslutas eller i vart fall att motverkas genom ett avgörande av riksnämnden. Tyngdpunkten, anser föreningen, måste läggas på den av beredningen redovisade synpunkten att riksnämnden ofta kan komma att handla till förmån för industriella markexploatörer utan att ta notis om de kommunala intressena. Bestämmelsen om att landets näringsliv, arbetstillgången i orten och andra allmänna synpunkter skall vara vägledande antyder enligt föreningens uppfattning, att riksnämnden kan få betydelse som ett statligt instrument för den allmänna lokaliseringspolitiken. Häremot kan ställas vissa synpunkter, som länsläkaren i Norrbottens län utvecklar. Enligt hans uppfattning synes man i kommunerna lägga huvudvikten vid att sysselsättning anordnas för medborgarna genom anläggning eller utvidgning av industriföretag. Man är då inte benägen att ta hänsyn till om detta kommer att innebära olägenhet för närboende. I de flesta fall tillfrågas hälsovårdsnämnderna inte förrän olägenheterna börjar uppkomma, och då är skälighetsprincipen så pass dominerande att några verksamma åtgärder för avhjälpande av olägenheterna mera sällan kan företas. Samma är förhållandet då det gäller att bevilja byggnadslov till industrier. Det borde vara naturligt, att hälsovårdsnämnderna alltid tillfrågades i sådana fall, men det sker nu endast undantagsvis. Hälsovårdsnämnden i Stockholm yttrar med instämmande av överståthållarämbetet, att det är principiellt felaktigt att en person, låt vara mot ersättning, skall behöva finna sig i en sanitär olägenhet, även om denna ej är av svårare beskaffenhet. Ur denna synpunkt är det betänkligt med en lagstiftning, som skyddar en industri som vållar sanitär olägenhet, mot ingripanden från hälsovårdsnämnden. Det är f. ö. nästan omöjligt att på förhand avgöra, i h u r hög grad sanitär olägenhet kommer att vållas. Häradshövdingeföreningen understryker, att de sanitära olägenheterna måste prövas helt självständigt av hälsovårdsnämnderna, så att koncessionsmyndigheten inte får tillåta det som hälsovårdsnämnden har förbjudit. Rent principiellt måste hälsovården bibehållas vid sin självständiga prövningsrätt även efter koncessionens beviljande. Att, såsom föreslagits, genom erinran i hälsovårdsstadgan begränsa hälsovårdens befogenheter till sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet kan vara diskutabelt. Varför

131 skulle inte en hälsovårdsnämnd kunna få meddela föreskrifter, som utan oskälig kostnad kan efterföljas av ett företag, om därigenom sanitära olägenheter skulle undanröjas? Föreningen framhåller i detta sammanhang slutligen, att själva utgångspunkten för den aktuella grannskapslagstiftningen är, att det visserligen är önskvärt med koncessionsförfarande för att skydda för samhället betydelsefulla företagarintressen, men att dessa intressen å andra sidan är tillräckligt mäktiga för att ett starkt legitimt behov av skydd för svagare grannar får anses föreligga. Kommerskollegium anser, att det finns vissa risker för konkurrens mellan domstol och den föreslagna koncessionsmyndigheten, och ifrågasätter därför, om inte domstol alltid borde inhämta yttrande från koncessionsmyndigheten i immissionsmål, i syfte att därigenom få en enhetlig bedömning av dessa problem. Riskerna för kompetenskonflikt mellan domstol och koncessionsnämnd påtalas också från några andra håll. L a g u t k a s t e t s n ä r m a r e u t f o r m n i n g har som nämnts också kritiserats i vissa delar. Häradshövdingeföreningen anför som ett allmänt uttalande, att hälsovårdsintressena kanske något ensidigt betonats både i utkastet och i motiven. Det får inte anses uteslutet att även andra intressen, t. ex. naturskyddet och fritidsintresset, kommer att göra sig starkt gällande. Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stads hälsovårdsnämnd anser båda, att koncession endast bör ges för begränsad tid. Därvid åberopas, att den allt intensivare forskningen och den ständigt fortgående standardförbättringen gör det nästan omöjligt att förutse utvecklingen för längre tidsperioder. Fastighetsägareförbundet och Stockholms handelskammare anmärker på utformningen av 7 § i utkastet. Man anser där, att »arbetstillgången i orten» inte har sådan vikt, att koncession av skadlig verksamhet därför bör ges. Uttrycket »ur allmän synpunkt» anses oklart och dessutom direkt olämpligt, eftersom det kan utnyttjas för lokaliseringspolitiska syften. Industriförbundet menar, att inte bara koncessionsnämnden utan också sökanden bör få göra sådan hemställan till Kungl. Maj :t som avses i 7 §. Kammarkollegiet anmärker, att fråga om ersättning av allmänna medel kan uppkomma i sådana fall då koncession måste återkallas som följd av att koncessionsmedgivandet vilat på en icke ursäktlig felbedömning av myndighet. En del av förslaget som har väckt starkt motstånd är tanken att koncessionsmyndigheten också skall äga att ta upp ersättningsfrågor till behandling. Kammarkollegiet uttalar, att kollegiet från första giltighetstiden av lagen den 1 december 1950 om ersättning för mistad fiskerätt m. m. har dålig

132 erfarenhet av ett system, som grundas på rätt för den som är missnöjd med en särskild prövningsinyndighets beslut att genom stämning dra saken inför allmän underrätt. Olägenheterna försvann, då fiskevärderingsnämnderna ombildades till specialdomstolar med hovrätt som överinstans. Kollegiet anser därför, att starka skäl talar för att ersättningsfrågorna i koncessionsärenden från början får en domstolsmässig behandling. Lantmäteristyrelsen anför liknande synpunkter och hänvisar likaledes till de tidigare fiskevärderingsnämnderna. Fastighetsägareförbundet håller för troligt, att många ersättningsberättigade, på grund av att ofta stora ekonomiska värden står på spel, inte kommer att nöja sig med nämndens utlåtande utan stämma till domstol. Enligt förbundets mening är det opraktiskt att först låta en nämnd pröva koncessionsärendena, om åtskilliga av dessa senare likväl går till domstol. Industriförbundet och Stockholms handelskammare motsätter sig båda att koncessionsmyndigheten får befogenhet att ta upp ersättningsfrågor. Förbundet framhåller därvid särskilt intresset av att koncessionsärendena handläggs snabbt. Enligt handelskammarens mening ä r det nästan omöjligt att på förhand beräkna skador på grund av luftföroreningar. Flera remissinstanser gör gällande, att den föreslagna koncessionsmyndighetens sammansättning inte är sådan att myndigheten blir lämplig att handlägga ersättningsfrågor. Till denna grupp hör vattenfallsstyrelsen och vattenkraftföreningen. Häradshövdingeföreningen påpekar, att frågorna om lis pendens och res judicata bör utredas grundligare, om ersättningsfrågor skall kunna prövas både av koncessionsnämnden och av domstol. F r å n flera håll anmärks, att lagberedningen inte h a r närmare uttalat sig om parternas r ä t t e g å n g s k o s t n a d e r vid förfarandet inför koncessionsmyndigheten. Svea hovrätt och fastighetsägareförbundet föreslår, att expropriationslagens regler i detta hänseende skall tillämpas i koncessionsmålen. Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare anser däremot, att både sökanden och hans eventuella motparter skall stå sina egna kostnader i sådana mål. Handelskammaren avstyrker vidare bestämt, att kostnaderna för koncessionsnämndens organisation och verksamhet tas ut av sökanden genom särskilda avgifter.

III.

Luftvårdsfrågan

Som framgår av avsnitt I i detta kapitel förordnade Kungl. Maj :t i november 1946, att den utredning om lagstiftning mot luftförorening som uppdragits åt 1936 års sakkunniga inte skulle fullföljas. Det dröjde emellertid inte länge förrän luftvårdsfrågan på nytt aktualiserades. I motioner till 1950 års riksdag (1:189 och 11:231) riktades uppmärksamheten på den skada som kan uppkomma på m a r k och växtlighet genom

133 rök från industriella anläggningar. Under hänvisning till att det här rörde sig om besvärliga tekniska problem hemställde allmänna beredningsutskotten i utlåtanden (I: 18 och II: 33), vilka godkändes av riksdagen (rskr 359), att en förberedande kommitté borde få i uppdrag att kartlägga problemen. Detta ledde till att dåvarande chefen för handelsdepartementet hemställde till ingeniörsvetenskapsakademien att göra en undersökning av rökskadeproblemen och till Kungl. Maj :t inkomma med redogörelse för undersökningen och förslag till fortsatta åtgärder. År 1956 överlämnade akademien sin utredning (IVA:s bränsletekniska meddelande n r 24) till Kungl. Maj :t. I utredningen uttalades sammanfattningsvis bl. a., att skadegörelse och andra störningar på grund av atmosfärens förorening genom rökgaser och andra avgaser från industrianläggningar då endast hade förekommit i mycket begränsad omfattning. Akademien ansåg det inte påkallat med någon ny lagstiftning. Vid 1961 års riksdag togs frågan om luftföroreningarnas skadeverkningar åter upp motionsvägen (I: 162 samt 11:22 och 188). Därvid hemställdes bl. a. om en utredning angående lagstiftning i ämnet. Andra lagutskottet anförde i sitt utlåtande (nr 66) bl. a., att det för samhället är en viktig och angelägen uppgift att förhindra skada på person och egendom till följd av föroreningar i atmosfären. Emellertid syntes kunskapen om de med luftföroreningarna förbundna problemen vara i väsentliga avseenden alltför begränsad för att kunna läggas till grund för en lagstiftning. Det vore därför angeläget, att forskningen på området bereddes nödiga resurser. Behovet av lagstiftning borde bedömas på grundval av de rön, som en intensifierad forskning i ämnet kunde ställa till förfogande. Det syntes utskottet ändamålsenligt, att utredningsarbetet i första hand tog sikte på de tekniska problemen i sammanhanget, och utskottet föreslog riksdagen att besluta hemställa om utredning av frågan om luftföroreningarnas inverkan på person och egendom. Detta blev också riksdagens beslut i ärendet (rskr 377). Efter förslag i 1962 års statsverksproposition (bil. 13, punkterna 16—17) anvisade 1962 års riksdag medel till statens institut för folkhälsan för utförande av en utredning om luftföroreningarnas inverkan på människan. På förslag av de statliga forskningsrådens samarbetsdelegation bildades år 1962 också en särskild luftforskningsgrupp, Kommittén för bekämpande av luftföroreningarna i Sverige. Denna kommitté hemställde i oktober 1962, att 1 984 000 kr. skulle anvisas för budgetåret 1963/64 för forskning och utredning om luftföroreningar och deras bekämpande. I propositionen 1963: 77 förklarade sig chefen för socialdepartementet emellertid inte kunna tillstyrka, att ett särskilt anslag anvisades för forskning m. m. på luftföroreningsområdet. Ett statligt stöd för det ändamålet borde tillgodoses genom de olika statliga forskningsråden. Däremot fick det anses väsentligt att man tillskapade en fastare organisation för den statliga insatsen i kam-

134 pen mot luftföroreningarna. I enlighet med vad som förordades i propositionen beslöt 1963 års riksdag, att statens luftvårdsnämnd skulle inrättas. Instruktion för luftvårdsnämnden har fastställts genom Kungl. Maj :ts beslut den 29 juni 1964. Enligt denna har nämnden till uppgift att främja och verka för samordning av luftvårdsarbetet i landet. Nämnden skall särskilt utreda förekomsten av luftföroreningar, följa svensk och utländsk verksamhet på luftvårdsområdet, främja sådan forskning som har stor betydelse för nämndens verksamhet, i samarbete med myndigheter, kommuner, företag och organisationer inom och utom landet söka åstadkomma en lämplig samordning av olika åtgärder mot luftföroreningar, bedriva informationsverksamhet samt lämna råd och upplysningar i luftvårdsfrågor samt i övrigt vidta de åtgärder till främjandet av syftet med nämndens verksamhet som kan befinnas lämpliga. Nämnden består av högst 20 ledamöter, vilka förordnas av Kungl. Maj:t för en tid av högst fyra år. Av ledamöterna förordnas en efter förslag av medicinalstyrelsen, två efter förslag av statens institut för folkhälsan, en efter förslag av försvarets forskningsanstalt, en efter förslag av ingeniörsvetenskapsakademien, en efter förslag av Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, en efter förslag av forskningsrådens samarbetsdelegation samt två efter förslag av styrelsen för Sveriges industriförbund. I luftvårdsnämnden skall även arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen vara företrädda. Rättslig sakkunnskap bör vara företrädd inom nämnden. Vid 196b års riksdag väcktes frågan om lagstiftning mot luftföroreningar i två motioner (I: 134 och II: 163). Såsom tidigare har berörts avstyrkte luftvårdsnämnden och immissionssakkunniga, i gemensamt yttrande, med utförlig motivering motionärernas hemställan om tillsättande av en utredning i syfte att få till stånd en särskild lagstiftning mot luftföroreningar. Andra lagutskottet hänvisade i sitt utlåtande (nr 62) dels till immissionssakkunnigas uppdrag enligt de dåmera utvidgade direktiven, dels till verksamheten i den nyinrättade luftvårdsnämnden. Med hänsyn till den intensifiering och utvidgning av luftvårdsarbetet som sålunda kommit till stånd ansåg utskottet att något riksdagens initiativ i frågan inte erfordrades. Riksdagen följde utskottets linje. Flera frågor av vikt från luftföroreningssynpunkt kom under prövning vid 1965 års riksdag. I två motioner (1965 1:99 och II: 129) begärdes bl. a. utredning om inrättande av luftvårdsförbund. Denna framställning avstyrktes emellertid såväl i remissyttrande från luftvårdsnämnden som i andra lagutskottets utlåtande i ämnet (nr 77) och ledde inte till någon riksdagens åtgärd. I två andra motioner (1965 1:476 och II: 566) hemställdes, att riksdagen måtte besluta att, vid inkomsttaxering, värdeminskningsavdrag på anordningar för vatten- och luftvård skulle medges med 20 procent per år. Bevillningsutskottet förklarade i sitt betänkande (nr 10), att utskottet i och för sig kunde ansluta sig till syftet med motionerna men att frågan i första hand borde prövas av företagsskatteutredningen. Utskottet hemställde, att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd, och kamrarna biföll utskottets hemställan.

135 I andra kammaren var frågan om åtgärder mot luftföroreningar därj ä m t e föremål för särskild debatt med anledning av en interpellation i ämnet (andra kammarens prot. 36: 13 och 4 1 : 27 d ) . Emellertid är det framför allt två beslut om luftvårdens organisation som förtjänar att noteras från 1965 års riksdag. Det ena av dessa beslut kommer att behandlas närmare i det följande — principbeslutet om att fr.o.m. den 1 juli 1967 sammanföra luftvårdsnämnden, vatteninspektionen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå med naturvårdsnämnden till en gemensam central myndighet för naturvård, vattenvård, luftvård, m. m. (prop. 1965: 97, JoU 16, rskr 255). Det andra innebar godkännande av ett avtal som träffats med Stiftelsen Industriens vattenoch luftvårdsforskning om inrättande och drift av ett forsknings- och ett serviceorgan på vatten- och luftvårdsområdet (prop. 1965:154, JoU 29, rskr 396). Enligt detta avtal skulle forskningsorganets uppgifter avse problem, som sammanhänger med industriell drift, och därmed närbesläktade frågor inom tätbebyggelse. Till kostnaderna härför skulle staten och stiftelsen vardera bidra med hälften. Vidare skulle stiftelsen skapa ett serviceorgan i aktiebolagsform, med ändamål att mot ersättning utreda industriers, kommuners och allmänna organs problem rörande vatten- och luftvård. — De båda organen har trätt i verksamhet fr. o. m. år 1966. Även vid vårsessionen av 1966 års riksdag har flera luftföroreningsfrågor motionsvägen kommit under riksdagens prövning. Ingen av dessa frågor föranledde dock någon åtgärd från riksdagens sida. I två motioner (1966 I: 13 och 11:28) framfördes än en gång kravet på en särskild utredning med uppgift att utarbeta förslag till luftvårdslag. Tredje lagutskottet ansåg emellertid, att resultatet av pågående utredningar och forskning borde avvaktas och att något riksdagens uttalande i frågan inte erfordrades (uti. nr 24). Ett annat yrkande, framfört i två likalydande motioner (1966 I: 123 och II: 167), avsåg snabbutredning om obligatoriskt utrustande av nya motorfordon med särskilda avgasrenande åtgärder. Tredje lagutskottet hänvisade i sitt utlåtande nr 25 till att det som underlag för sådana åtgärder nödvändiga utredningsarbetet redan hade igångsatts. Vidare ansåg sig utskottet kunna utgå ifrån att, om utredningsresultaten föranleder därtill, åtgärder av lagstiftnings- eller annan natur vidtas redan innan det anbefallda utvecklingsarbetet blivit genomfört i sin helhet. Vidare hemställdes i två likalydande motioner (1966 1:228 och 11:297), att riksdagen skulle anhålla om utredning angående »åtgärder mot nedskräpning i naturen samt mot luftföroreningar och vattenföroreningar», varvid i utredningsuppdraget borde ingå undersökningar om kostnadsfördelningen för renande åtgärder. Tredje lagutskottet ansåg även i detta fall (uti. nr 26), att pågående utredningar och ställningstaganden från Kungl.

136 Maj :ts sida inte borde föregripas. Vid 1966 års riksdag återkom också motionsyrkanden om värdeminskningsavdrag på anordningar för vatten- och luftvård (1:206 och 11:272 samt 1:528 och 11:609). Bevillningsutskottets majoritet hemställde denna gång, att riksdagen skulle i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och förslag till förbättrade avskrivningsmöjligheter i fråga om sådana anordningar (betänkande nr 7). En minoritet fann emellertid inte skäl att frånträda den uppfattning som hade kommit till uttryck i föregående års beslut och hemställde i reservation, att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Vid frågans behandling i k a m r a r n a segrade reservanternas linje. IV.

Flygbullerfrågan

1. Betänkandet »Flygbuller som samhällsproblem»

Flygbullerutredningen tillkallades år 1956 för att behandla samtliga de problem av olika slag, som uppkommit och kunde beräknas uppkomma till följd av flygbuller. I direktiven för utredningen anfördes bl. a.: Den fortgående utvecklingen på luftfartens område har alltmer aktualiserat frågan om vidtagande av effektiva åtgärder för att undvika eller i varje fall minska olägenheterna av flygbullret. I alldeles särskild grad gör sig dessa olägenheter märkbara invid flygplatserna, de civila såväl som de militära. De närmast berörda myndigheterna ägnar visserligen stor uppmärksamhet åt bullerproblemet, men då normgivande regler saknas, står myndigheterna ofta inför stora svårigheter och har i olika avseenden måst inta en avvaktande hållning. Då en tillfredsställande lösning av problemet bör söka ernås så snart som möjligt, är det angeläget att frågan nu upptas till särskild behandling. Härvid bör en inventering och bedömning ske av alla de åtgärder, som kan vidtas för att vid planeringen av såväl flygplatserna som kringliggande bebyggelse eliminera bullerstörningar. Ej mindre viktigt är att bullerförhållandena vid redan befintliga flygplatser undersökes och i förekommande fall förbättras. De ökade bullerstörningar och andra olägenheter, som uppkommit eller kan antagas uppkomma genom övergång till användning av reaktionsdrivna flygplanstyper, bör särskilt uppmärksammas. Det ter sig önskvärt att flygbullrets problem ur hälsovårdssynpunkt blir i erforderlig grad belysta och att gränserna för det tillåtliga flygbullret fastställes. Utredningen borde enligt direktiven utmynna i förslag till åtgärder, som från samhällets sida bör vidtas i syfte att dels undvika eller i vart fall minska de faktiska olägenheterna av bullret, dels reglera sådana rättsförhållanden som uppstår till följd av icke undvikliga bullerstörningar från flygplan. I sitt betänkande »Flygbuller som samhällsproblem» (SOU 1961:25) lämnar utredningen först en orientering om olika slag av flygbuller och de tekniska möjligheterna att dämpa bullerkällorna samt en prognos rörande den flygtekniska utvecklingen och dess inverkan på flygbullret under en tioårsperiod. Vidare behandlar utredningen flygbullerproblemet från medi-

137 cinska och hygieniska synpunkter och redovisar därvid bl. a. resultaten av en intervjuundersökning rörande allmänhetens reaktion mot flygbuller. Efter en redogörelse för bullerproblemets behandling vid samhällsplaneringen lämnas en beskrivning av bullerförhållandena vid nuvarande flygplatser. Slutligen redogör utredningen för den rättsliga behandlingen av flygbullerproblemet enligt svensk och utländsk rätt. Utredningen lägger i betänkandet fram förslag till riktlinjer för den sanitära bedömningen av flygbullret. Förslagen är grundade på vad som framkommit rörande flygbullrets fysiska och psykiska skadeverkningar samt resultaten av intervjuundersökningen. Riktlinjerna för den sanitära bedömningen anses också kunna tjäna till ledning som en lägsta standard vid planering av ny bostadsbebyggelse intill befintliga flygplatser samt vid lokalisering av nya flygplatser och utbyggnad av befintliga flygplatser. I samband med redogörelsen för bullerförhållandena vid nuvarande flygplatser lämnar utredningen vissa rekommendationer i fråga om det fortsatta utnyttjandet av flygplatserna och bostadsbyggandet i närheten av dessa. Frågan om den rättsliga behandlingen av skador genom flygplatsbuller måste enligt utredningen lösas tillsammans med övriga frågor om storimmissioner. Utredningen har därför avstått från att framlägga ett eget definitivt förslag till reform i detta avseende. I stället föreslår utredningen att frågan tas upp till behandling gemensamt med behandlingen av störningar på grund av storimmissioner över huvud. Utredningen utvecklar emellertid närmare sina s y n p u n k t e r p å e n r ä t t s l i g r e g l e r i n g av f l y g p l a t s b u l l r e t s p r o b l e m . 1 Till en början konstaterar utredningen, att gällande immissionsregler, särskilt vad angår förbudssanktionen, inte är avpassade för att k o m m a tillrätta med så omfattande grannskapsstörningar som flygplatsbullret ej minst i jetåldern kan medföra. En särskild administrativ reglering av flygplatsimmissionerna framstår för utredningen som önskvärd. Utredningen uttalar sig för införandet av ett koncessionssystem och föreslår att lagberedningens förslag till koncessionslag bryts ut ur jordabalken och läggs till grund för en särskild lag i ämnet. Därvid betonar utredningen, att ett koncessionsförfarande förutsätter tillgång till allsidig sakkunskap för bedömning av de komplicerade problem som kan uppkomma och lämnar vissa rekommendationer rörande flygbullerfrågornas behandling. Den sålunda föreslagna ordningen förutsätter enligt utredningens mening vissa modifikationer av gällande expropriations- och immissionsregler. Utredningen anser att man måste uppge det snäva expropriationsrättsliga sakägarbegreppet. Detta h a r uppställts med sikte blott på bullerstörningar av mera begränsad utbredning och kan inte fungera ändamålsenligt i flygbullerfallen. Det måste där alltid bli en konstlad begränsning att som förut1

Se bet. s. 179 ff.

138 sättning för kompensation uppställa kravet att den stördes fastighet till åtminstone någon del måste ha tagits i anspråk för flygplatsändamål. Enligt utredningens uppfattning bör tvärtom samtliga intressenter som kan beräknas bli störda utöver ett visst mått få tillfälle att begära ersättning i ett sammanhang. Beträffande de lagstadgade expropriationsgrunderna bör vidare enligt utredningen, till förekommande av varje tvekan, fastslås en rätt att vid expropriation för flygplatsändamål expropriera fastighet enbart för undanröjande av otillåtligt flygbuller, oavsett att marken i och för sig inte behöver tas i anspråk för landningsbanor eller andra till flygplatsen hörande anläggningar. Mot denna expropriationsrätt bör svara en generell lösningsplikt med avseende på fastighet, som störs av sådant otillåtligt flygbuller. Införandet av en koncessionslagstiftning förutsätter enligt utredningen också, att man åstadkommer en ändamålsenlig samordning mellan expropriationsinstitutet och immissionsreglerna. På denna punkt hänvisar utredningen särskilt till den schweiziska rätten, enligt vilken särskild ersättning utgår inom ramen för expropriationsförfarandet till sådana fastighetsägare i grannskapet som går förlustiga sin rätt att på grundval av allmänna immissionsregler föra talan om förbud mot verksamhetens fortsatta bedrivande under oförändrade förhållanden. Rätten till skadestånd bör enligt utredningens förmenande bibehållas. Därvid bör dock kanske undantas skadeståndskrav, som kan anses redan ha konsumerats av ett i samband med expropriation eller eljest företaget prövningsförfarande tillerkänt engångsbelopp för det allmänna obehag som driften av flygplatsen medför för omgivningen. Utredningen anser det förtjäna övervägas, om inte såsom i patentmål Stockholms rådhusrätt bör göras till enda behöriga underdomstol i riket för dessa mål, eventuellt förstärkt med särskild sakkunskap i fråga om flygbullerproblemen. Lösningen bör emellertid — enligt utredningen — även i denna del vara beroende av h u r man löser motsvarande problem i fråga om andra storimmissioner. 2. Remissyttranden

Flygbullerutredningens betänkande har varit föremål för en omfattande remiss. I det följande lämnas en kortfattad sammanställning av de remissyttranden som tar upp frågan om d e n r ä t t s l i g a r e g l e r i n g e n a v f l y g p l a t s b u l l r e t s p r o b l e m . Utredningens synpunkter i denna del har i det stora flertalet yttranden behandlats ganska knapphändigt. Många remissinstanser lämnar frågan helt åt sidan. Bland dem som mera utförligt uppehåller sig vid problemen märks särskilt hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, försvarets civilförvaltning, flygförvaltningen, fortifikationsförvaltningen och luftfartsstyrelsen. Länsstyrelserna i Uppsala, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Jämtlands och Norrbottens län tillstyrker utredningens förslag i ämnet utan närmare motivering.

139 Förslaget att införa ett koncessionssystem har i allmänhet inte föranlett några invändningar. Det avstyrks emellertid av hovrätten över Skåne och Blekinge, luftfartsstyrelsen och flygförvaltningen. Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att det redan finns ett koncessionsförfarande beträffande flygplatser och redogör för huvuddragen i gällande ordning på detta område. Enligt hovrättens mening är det obehövligt att tillskapa ytterligare ett koncessionsystem. Även om grannelagsrätten inte berörs av gällande koncessionsbestämmelser i luftfartslagen, framstår det dock som i praktiken uteslutet att genom talan förvaltningsvägen eller hos allmänna domstolarna utverka förbud mot hela verksamheten på en flygplats på den grunden att närboende utsätts för hälsovådligt buller. I detta sammanhang framhåller hovrätten, att om hinder för flygverksamheten bedöms kunna uppkomma genom de immissionsrättsliga reglernas användning, så bör alltid — med hänsyn till grunden för expropriationsinstitutet — de bullerstörda områdena kunna intas i expropriationsområdet. Möjligheten till förbudstalan utgör alltså icke någon praktisk risk för innehavare av flygplats med samhällelig betydelse. De immissionsrättsliga reglerna utgör å andra sidan ett sådant skydd för de enskilda medborgarna att formella inskränkningar i reglerna inte bör göras. Hovrätten för Västra Sverige tillstyrker däremot utredningens förslag i vad det innebär att man genom ett koncessionsförfarande i stor utsträckning sätter rätten till förbudstalan från störda grannar u r kraft. Luftfartsstyrelsen hävdar, att ett koncessionsförfarande av föreslagen typ skulle innebära en mycket otillfredsställande belastning vid anläggning av statliga civila flygplatser, och menar, att ett särskilt koncessionsförfarande framstår som omotiverat i vad avser en eventuell förbudstalan. Enligt styrelsens mening bör emellertid skadeståndsreglerna överses. Flygförvaltningen anför att, även om koncessionsförfarandet görs frivilligt, det troligen på grund av krav från markägarnas sida ändock kommer att tillämpas i det stora flertalet fall, vilket skulle avsevärt fördröja den för landet livsviktiga frågan om utbyggnad av krigsflygfälten. Försvarets civilförvaltning tillstyrker ett koncessionsförfarande och förordar att man vid förprövnings- och nyprövningsförfarande skall bestämma en gräns för högsta tillåtna bullerstörningar inom flygplatsens omgivningar. Industriförbundet ifrågasätter om inte en speciallagstiftning borde införas rörande flygplatsbuller, på samma sätt som har skett för vattenförorening. I flera yttranden framhålles prioritetens betydelse. Man hävdar därvid att den som efter tillkomsten av en flygplats slår sig ned i dess närhet inte bör kunna påräkna samma möjligheter till ersättning som den som redan tidigare varit bosatt på platsen. Till denna grupp hör luftfartsstyrelsen, flygförvaltningen och försvarets civilförvaltning.

140 Förslaget om en utvidgning av det gällande expropriationsrättsliga sak* ägarbegreppet tillstyrks av några remissinstanser, bland dem hovrätten för Västra Sverige. Enligt hovrättens mening är det av processekonomiska skäl att föredra att alla skadeståndskrav bedöms samtidigt. Dessutom blir det då möjligt att fastställa ersättning efter enhetliga grunder. De överväganden som ligger bakom rättegångskostnadsregeln i 67 § expropriationslagen gör sig gällande även beträffande nu ifrågavarande kategorier av skadelidande. Som skäl att föredra ersättning enligt expropriationsrättsliga regler åberopar hovrätten slutligen att möjligheten att jämlikt immissionsrättsliga regler erhålla ersättning för allmän förmögenhetsskada torde vara begränsad. Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller däremot att, om sakägarbegreppet utvidgas, det synes vara svårt att finna en praktisk lösning som inte föranleder onödig vidlyftighet och därigenom gör expropriationsförfarandet ytterligt dyrbart och tungrott. I de fall då de uppkomna skadorna inte avser befintlig bebyggelse, skall ersättningsfrågorna nästan alltid lösas enligt planlagstiftningens regler, som ger endast begränsade möjligheter till ersättning, enär fördel och skada av planering och samhällsutveckling i regel ansetts vara medborgarnas ensak. Hovrätten anser att denna princip inte bör frångås vid flygbullerstörningar. Luftfartsstyrelsen anför, att det måste anses vara olämpligt att samma typ av skada — såsom nu är fallet — skall bedömas av olika underdomstolar allt efter det den skadelidande fått avstå en del av sin fastighet eller icke behövt avstå någon mark alls. Sakägare som utför sin talan vid allmän domstol kan ju inte komma i åtnjutande av expropriationslagens förmånliga regler om rättegångskostnader. Styrelsen förordar en särskild utredning i denna fråga med sikte på att ersättningskrav av ifrågavarande art alltid skall handläggas vid allmän domstol. Förslaget om rätt att expropriera fastighet endast för undanröjande av otillåtet flygbuller tillstyrks av de flesta remissinstanser som närmare yttrar sig i frågan. Lämpligheten av att införa en mot expropriationsrätten svarande lösningsplikt ifrågasätts däremot i ett flertal remissvar. Hovrätten för Västra Sverige anser att de av utredningen föreslagna reglerna i dessa delar torde vara nära nog oundgängliga, om man vill uppnå det väsentliga syftet med förslaget i betänkandet. Enligt hovrättens mening måste det anses ytterligt tvivelaktigt, om gällande rätt medger expropriation endast för undanröjande av otillåtligt flygbuller. Hovrätten över Skåne och Blekinge ansluter sig som redan har nämnts till tanken om expropriation av skyddsområden men uttalar, att bestämmelsen om lösningsplikt ligger helt vid sidan om ändamålet med expropriationsinstitutet och att den med hänsyn till de immissionsrättsliga reglerna framstår som onödig.

141 Försvarets fastighetsnämnd framhåller, att förslaget medför en betydande osäkerhet i bedömningen av frågan om i vilken utsträckning mark måste inlösas. Problemet om en samordning mellan de expropriationsrättsliga och de immissionsrättsliga reglerna har närmare berörts endast av hovrätten för Västra Sverige, som i huvudsak tillstyrker utredningens förslag i denna del. Utredningens förslag att Stockholms rådhusrätt skulle bli enda behöriga underdomstol i mål av ifrågavarande art avstyrks av de remissinstanser som närmare berör frågan, bl. a. av båda hovrätterna. Därvid framhålls särskilt att de lokala förhållandena har stor betydelse i dessa mål. Hovrätten för Västra Sverige förklarar, att det skulle vara lämpligt att anlita vattendomstolarna, om målen anses böra handläggas av specialdomstol. 3. Den senare utvecklingen

Flygbullerutredningens betänkande medförde, som redan h a r framgått, inte någon lagstiftning på området. Arbetet med att komma till rätta med flygbullerproblemen har emellertid fortsatt. Impulser till ytterligare utredning i syfte att minska olägenheter av flygbuller eller bota skadliga verkningar därav har kommit från både myndigheter och enskilda. Med anledning av framställningar om åtgärder mot flygbuller vid vissa flygflottiljer uppdrog Kungl. Maj :t i oktober 1963 åt försvarets civilförvaltning att verkställa utredning och inkomma med förslag i ämnet. En särskild utredningsman 1 lade i maj 1964 fram ett förslag, till vilket civilförvaltningen i huvudsak anslöt sig. Utredningsmannen hävdade, att den som utsätts för flygbuller bör vara berättigad att kräva inlösen av innehavd fastighet och flyttningsersättning, om bullret medför olägenhet av sådan intensitet att påtaglig risk föreligger för vederbörandes hälsa. Anses bullret inte medföra sådan olägenhet men överstiger det väsentligt vad som eljest är vanligt för orten, bör det enligt utredningsmannen prövas, om ersättning skall utgå för fortsatt olägenhet. Utredningsmannen föreslog åtgärder beträffande vissa vid flyglottiljer belägna fastigheter och beräknade att ett belopp av sammanlagt fem miljoner kronor borde erfordras för att genomföra förslagen. Vidare föreslog han att åt fortifikationsförvaltningen skulle uppdras att förhandla med vederbörande sakägare för att få till stånd avtal om inlösen och om övriga ersättningar. De av civilförvaltningen föreslagna åtgärderna tillstyrktes av överbefälhavaren och chefen för flygvapnet. Fortifikationsförvaltningen biträdde också i huvudsak civilförvaltningens förslag men ansåg att det endast i undantagsfall borde komma i fråga att betala ut ersättning för intrång till fastighetsägare. 1

Krigsrådet Curt Nilsson.

142 På grundval av utredningen föreslogs i propositionen 1965: 28, att medel skulle anvisas för bl. a. inlösen av fastigheter, som på grund av flygbuller inte kan bebos utan påtagliga olägenheter. Förslaget omfattade ett belopp av fem miljoner för det kommande budgetåret. I propositionen framhölls, att flygvapnets övergång till readrift och den fortgående utvecklingen på readriftens område medfört att bullret vi de militära flygplatserna ökat starkt samt att en liknande utveckling ägt rum vid de civila flygplatserna, allt eftersom större flygplan med kraftigare motorer satts in i den civila luftfarten. Detta hade föranlett klagomål över buller och krav på åtgärder för att neutralisera olägenheterna därav. I likhet med civilförvaltningen och remissmyndigheterna ansåg departementschefen det angeläget att snarast vidta åtgärder för att begränsa olägenheterna för enskilda från de i civilförvaltningens utredning angivna flygflottiljerna. Förutom inlösen av fastigheter borde i undantagsfall andra åtgärder komma i fråga för att avhjälpa olägenheterna, t. ex. flyttning av hus. Däremot ansåg departementschefen ersättning för intrång inte böra komma i fråga. Statsutskottet fann det (i uti. 1965:45) angeläget att från kronans sida åtgärder vidtas för att minska verkningarna av flygplatsbuller och tillstyrkte att för ändamålet beräknades ett belopp av fem miljoner kronor. Riksdagen fattade beslut i överensstämmelse med vad utskottet föreslagit (rskr 1965: 151).

V. övriga bullerfrågor I riksdagen har bullerproblem flera gånger tagits upp till behandling. Vid 1935 års riksdag väcktes en motion (II: 36) angående åtgärder mot hälsofarligt larm och buller. Andra kammarens andra tillfälliga utskott, som behandlade motionen i utlåtande nr 7, uttalade, att spörsmålets mångsidighet gjorde det mindre väl ägnat för enhetlig reglering lagstiftningsvägen. Utskottet hänvisade till de möjligheter till inskridande som den gällande lagstiftningen erbjöd och pekade på möjligheten att komplettera generella regler med lokala föreskrifter. Vid 1949 års riksdag förekom en motion (I: 3) om åtgärder för stävjande av vissa motorcyklisters bullersamma trafik. Motionen, som behandlades av första kammarens andra tillfälliga utskott i utlåtande nr 1, föranledde ingen åtgärd. I svar på en interpellation år 1955 angående störande trafikbuller hänvisade chefen för kommunikationsdepartementet till att frågan om flygmotorbuller skulle utredas av en särskild kommitté och till att problemen kring motorfordonsbuller var föremål för särskild uppmärksamhet. Även vid 1956 års riksdag förekom motioner (I: 336 och 11:278) som syftade till begränsning av trafikbuller. Andra lagutskottet hänvisade i sitt utlåtande nr 8 bl. a. till pågående utredningsarbete och fann ej skäl att då begära, att Kungl. Maj :t skulle föranstalta om ytterligare åtgärder.

143 År 1961 överlämnade Statens institut för folkhälsan till kommunikationsdepartementet en utredning, som utmynnade i förslag till åtgärder mot trafikbuller. Vissa av förslagen upptogs i proposition 1962:155 och ledde till ändringar i vägtrafikförordningen och mopedförordningen. I en interpellation vid 1965 års riksdag (11:25) frågade interpellanten, om sådana ändringar i nuvarande lagstiftning hade övervägts att staten i samband med väganläggningar också kan lämna ersättning till fastighetsägare som blir utsatta för medicinskt skadliga bullerstörningar. Chefen för justitiedepartementet erinrade i sitt svar bl. a. om de möjligheter till ersättning som erbjuds genom väg- och expropriationslagstiftningen samt rättsreglerna om immissioner. I svaret betonades att det allmännas ansvar i första hand uppenbarligen bör ta sig uttryck i åtgärder för att förebygga olägenheter. Vidare upplystes om att väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, medicinalstyrelsen och byggnadsstyrelsen gemensamt planerade en stort upplagd undersökning av trafikbullret för att få underlag för normer beträffande tolerabla avstånd mellan trafikleder och bebyggelse. I två lika lydande motioner till 1965 års riksdag (I: 99 och II: 129) begärdes också en utredning rörande utvidgad lagstiftning mot hälsovådligt buller. Motionärerna framhöll att motåtgärder och lagstiftning mot bullerplågan släpar efter i en alltmera allvarlig omfattning — bl. a. på grund av svårigheter att bestämma bullrets skadliga verkningar — samt att det med det alltmera uppdrivna arbetstempot och med den ökade befolkningskoncentrationen blir än mer nödvändigt att störande och tröttande buller i största möjliga utsträckning elimineras. Immissionssakkunniga avgav på anmodan yttrande över motionerna till riksdagens andra lagutskott. De sakkunniga framhöll därvid till en början, att rättsregler som kan läggas till grund för åtgärder mot buller finns på olika håll i den svenska lagstiftningen, och lämnade en översiktlig redogörelse för dessa regler. Vidare erinrade de sakkunniga om att bullerfrågorna utgör ett internationellt problem, som också i olika sammanhang har angripits på det internationella planet, bl. a. av Europarådets rådgivande församling i dess år 1963 utfärdade rekommendation om en »Anti-Noise Campaign». De sakkunniga förklarade sig liksom motionärerna anse, att samhällets åtgärder till motverkande av bullerstörningar bör effektiviseras även i vårt land. Emellertid borde det enligt de sakkunnigas mening inte förbises, att ett omfattande forsknings- och utredningsarbete på området redan har verkställts här i landet och att ytterligare sådana arbeten pågår eller planeras. Efter att ha riktat uppmärksamheten på vissa av dessa arbeten framhöll de sakkunniga, att även i övrigt ett flertal svenska myndigheter och organisationer är sysselsatta med bullerproblem. Till detta kom också de sakkunnigas egen utredning. De sakkunniga förklarade sig benägna att vid lagstiftningsproblemens behandling lägga stor vikt vid den organisatoriska sidan av saken. Lagstiftningsåtgärder kan inte i och för sig

vara nog. Det har redan tillämpningen av gällande bestämmelser visat. Minst lika viktigt borde enligt de sakkunnigas mening vara att få till stånd en central tillsynsmyndighet, vars befogenheter och skyldigheter omfattar även bullerfrågorna. Bevakningen av samhällets intressen på detta område är nu alltför splittrad och ineffektiv. Därefter fortsatte de sakkunniga. Att i det läge som här skisserats tillsätta en ny utredning rörande utvidgad lagstiftning mot hälsovådligt buller kan immissionssakkunniga inte finna lämpligt. Däremot vill de sakkunniga tillstyrka att bullerforskningen uppmuntras och stöds. De sakkunniga vill också understryka önskvärdheten av internationell samverkan på bullerområdet och hänvisar i den delen särskilt till Europarådets rekommendation. Slutligen vill de sakkunniga framhålla, att mycket skulle kunna vinnas genom en effektivare tillämpning av den lagstiftning mot buller som vi redan har i Sverige. Det är en angelägen uppgift att verka för en utveckling i denna riktning — genom att sprida upplysning bland allmänheten och lämna vägledning åt lokala organ, särskilt hälsovårdsnämnder och byggnadsnämnder. Sammanfattningsvis förklarade sig de sakkunniga anse, att något riksdagens initiativ i fråga om utvidgad lagstiftning mot buller inte erfordrades. Statens institut för folkhälsan yttrade sig också över motionerna och underströk därvid de svårigheter som föreligger att överföra nuvarande delvis ofullständiga kunskaper om samhällsbullrets skadliga inverkan till rättsligt bindande normer. Institutet anförde vidare. Redan nu existerar bestämmelser som tillåter hälsovårdande och samhällsplanerande myndigheter att ingripa mot vissa former av bullerstörningar. Ett icke obetydligt antal ärenden, där ingripanden mot buller skett med stöd av sådana bestämmelser, har under årens lopp remitterats till institutet för utredning eller yttrande. Det är institutets erfarenhet att handläggningen av nämnda frågor oftare försvårats av ofullständig kunskap om det aktuella bullrets faktiska skadeverkningar än av myndigheternas bristande möjligheter att ingripa mot bullret, sedan ställning väl tagits till dess skadliga natur. Oavsett om en översyn och förbättring av nuvarande lagstiftning till skydd mot buller kommer till stånd, kan således förväntas, att svårigheterna att effektivt ingripa mot samhällsbuller kommer att bestå, så länge de medicinska kunskaperna, vilka måste utgöra en grund för bullernormer, innehåller väsentliga luckor. Även om de medicinska kunskaperna beträffande bullrets skadliga verkningar relativt snart kan vidgas, måste det också förutsättas, att sociala och ekonomiska faktorer kominer att spela en stor roll, när normer skall utformas. Särskilt gäller detta, då bullrets skadeverkningar från medicinsk synpunkt kan anses mindre allvarliga. Det är institutets uppfattning, att det av motionärerna åsyftade ökade skyddet mot olika former av samhällsbuller i första hand skulle kunna tillgodoses genom inrättande av en statlig nämnd för bullerbekämpning med instruktion och befogenheter analoga med vad som gäller för statens luftvårdsnämnd, samt genom ökat stöd åt forskning rörande olika slag av skadeverkning till följd av buller. I vilken utsträckning behov föreligger av ytterligare lagstiftning för att begränsa skadeverkningar av samhällsbuller, synes böra övervägas av den ovan föreslagna nämnden med hänsyn till vilka alternativa möjligheter att begränsa samhällsbullret, som kan finnas.

145 Andra lagutskottet uttalade i sitt utlåtande (nr 77) bl. a.: Av yttrandena från statens institut för folkhälsan och immissionssakkunniga framgår att de åtgärder som från samhällets sida vidtagits i fråga om forskning och bekämpning av buller är splittrade och ineffektiva. Det kan därför enligt utskottets mening vara befogat att, såsom statens institut för folkhälsan och immissionssakkunniga också föreslår, att centralt organ får till uppgift att bevaka samhällets intresse på bullerområdet. Ett sådant organ skulle ha till uppgift att samordna forskning och i övrigt verka för att effektiva åtgärder vidtas för att bekämpa bullret. Med en sådan ordning blir det lättare att överblicka vilka åtgärder som bör vidtas inom lagstiftning och annorstädes för att komma till rätta med problemen. Utskottet hemställde, att riksdagen i anledning av motionerna, såvitt avsåg bullerfrågorna, måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t som sin mening ge till känna vad utskottet anfört. Riksdagen fattade beslut i överensstämmelse med utskottets hemställan (rskr 392). VI. Organisatoriska frågor — statskontorets organisationsförslag Under det senaste årtiondet har frågor rörande miljövårdens organisation varit föremål för utredningar och diskussioner vid upprepade tillfällen. Särskilt har vattenvårdens organisatoriska förhållanden ägnats stort intresse. Den år 1953 tillkallade vattenvårdskommittén har avlämnat flera förslag i ämnet, alla begränsade till vattenvårdens problem. Samtidigt har emellertid från flera håll framförts tankar på sammanslagning av olika miljövårdsgrenar. Så anförde riksdagens revisorer i sin berättelse år 1960, att starka skäl talade för att inrätta ett enhetligt planeringsverk och att till detta då skulle kunna anslutas bl. a. centrala organ med uppgifter på vattenvårdens och naturvårdens områden. Och 1960 års naturvårdsutredning uttalade i sitt betänkande »Naturen och samhället» (SOU 1962:36) att, med hänsyn till det nära sambandet mellan naturvård och vattenvård, möjligheterna att samordna eller i vart fall underlätta en samverkan mellan dessa verksamheter borde uppmärksammas i framtiden. I oktober 1964 avgav vattenvårdskommittén sitt slutbetänkande »Vattenvårdens organisation m. m.» (SOU 1964:60). Däri föreslogs bl. a. att den nuvarande vatteninspektionen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vattenoch avloppsbyrå samt länsingenjörskontoren skulle sammanföras till en ny självständig vattenvårdsmyndighet, kallad vattenvårdsstyrelsen. Vid remissbehandlingen togs emellertid tanken på att — åtminstone på längre sikt — samordna vattenvården med naturvården och eventuellt andra miljövårdsgrenar, särskilt luftvården, upp i flera remissyttranden. Till de instanser som uttalade sig i denna riktning hörde immissionssakkunniga. En 10— 614688

146 redogörelse för huvudpunkterna i de sakkunnigas yttrande lämnas i detta betänkandes 5 kap. (avsnitt IV). Särskilt kan framhållas att de sakkunniga underströk önskvärdheten av att ta med även skyddet mot buller m. m. i sammanhanget. I propositionen 1965: 97 föreslogs, att statens vatteninspektion, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå samt luftvårdsnämnden skall den 1 juli 1967 sammanföras med statens naturvårdsnämnd till ett centralt organ och att på det regionala planet länsingenjörskontoren samtidigt skall inordnas i länsstyrelserna. Riksdagen fattade principbeslut i enlighet med detta förslag (JoU 16, rskr 255). Kungl. Maj :t uppdrog sedan genom beslut den 3 juni 1965 åt statskontoret att, med beaktande av riksdagsbeslutet och innehållet i en inom jordbruksdepartementet upprättad promemoria, närmare utreda organisationsfrågan och framlägga därav föranledda förslag. Statskontoret har den 9 juni 1966 avgivit ett stencilerat betänkande i ämnet, »Utredning om organisationen av naturvårdsverksamheten» (Jo 1966:2). Detta har därefter varit föremål för remissbehandling. Därvid har också immissionssakkunniga yttrat sig. De sakkunniga redogör i 7 kap. (avsnitt II) närmare för organisationsförslagets innebörd och sin egen inställning i frågan.

3 k a p . T e k n i s k a och m e d i c i n s k a u t g å n g s p u n k t e r — r å d a n d e förhållanden — framtidsperspektiv

I. Inledning Immissionsproblemen spänner över ett mycket vidsträckt fält. Problemen avser störningsformer, anläggningstyper och branscher av vitt skilda slag. Vilka ingående överväganden en speciell immissionstyp kan kräva illustreras på ett utmärkt sätt genom flygbullerutredningens betänkande. Det är i och för sig uteslutet, att immissionssakkunniga skulle kunna behandla de tekniska, medicinska eller omgivningshygieniska sidorna etc. av olika immissionstyper på motsvarande sätt — eller närmare kartlägga förhållanden och framtidsperspektiv på olika berörda områden. De sakkunnigas framställning i dessa delar måste hållas på ett allmänt plan. Naturligtvis är det även här luftföroreningarna och bullret som träder i förgrunden. Vid utarbetandet av avsnitt II i det följande har de sakkunniga biträtts av sekreteraren i luftvårdsnämnden, teknologie licentiaten Göran Persson. Framställingen i avsnitt IV bygger på uppgifter, som ställts till de sakkunnigas förfogande av byrådirektören hos vatteninspektionen Arne Hansson. I fråga om avsnitt V har de sakkunniga samrått med förste forskningsingenjören hos statens institut för folkhälsan Anders Kajland.

II.

Luftföroreningarna

1. Arter, uppkomst, spridning

Enligt en vanlig definition föreligger luftförorening, när det i utomhusluften uppträder främmande ämnen av sådan styrka och varaktighet att risk finns för att människors hälsa, välbefinnande och trivsel påverkas menligt eller för att djur, växter eller material skadas. Fysikaliskt sett uppträder luftförorening antingen i form av partiklar eller i form av gaser. Partiklar förekommer i fast eller flytande form och indelas efter sin storlek i nedfallande och svävande stoft. Luftföroreningar uppkommer huvudsakligen vid vissa slag av industriell verksamhet och vid energiutvinning ur fossila bränslen. De tre mest betydande typerna av föroreningskällor är därför industrier, anläggningar för värme- och kraftalstring samt motorfordon. Luftföroreningar uppkommer dock även i samband med djurhållning och åkerbruk, liksom på naturlig

148 väg t. ex. vid vulkanutbrott, skogsbränder och stormar. Luftburna bakterier och virus hänförs vanligen inte till begreppet luftförorening. Luftföroreningar från industrier kan med hänsyn till verkningarna indelas i partikulära föroreningar, frätande och giftiga gaser samt illaluktande ämnen. Stoftspridande anläggningar finner man t. ex. inom stenindustrin och den metallurgiska industrin. Utsläpp av frätande och giftiga gaser är framför allt ett problem för den kemiska industrin, medan illaluktande ämnen är nära förknippade med livsmedels- och cellulosaindustrierna. Ett utmärkande drag för industrianläggningar som luftföroreningskällor är de stora variationer i utsläpp som uppträder vid driftsstörningar. När en reningsanläggning, som normalt arbetar med 99 % verkningsgrad, sätts ur funktion, ökar således utsläppen med en faktor 100, och på kort tid kan stora skador åstadkommas. Den utveckling mot kontinuerliga processer som pågår inom industrin är gynnsam ur luftvårdssynpunkt, eftersom den underlättar kontroll av utsläppen. I anläggningar för värme- och kraftalstring utvinns energi genom förbränning av kol, koks, olja, gas, ved eller avfall och produceras hetvatten för hushålls- och uppvärmningsändamål samt ånga för industriell användning eller kraftalstring. I Sverige spelar oljan en dominerande roll som bränsle och kommer att så göra inom det närmaste årtiondet. På grund av ofullständig förbränning bildas sot och olika organiska ämnen, t. ex. polycykliska kolväten. Svavlet i oljan, som varierar från 3 % i de tjocka oljorna till 0,5 % i lätta eldningsoljor, omvandlas vid förbränningen kvantitativt till svaveldioxid, som sedan i viss omfattning reagerar till svaveltrioxid och svavelsyra. Nitrösa gaser, som bildas genom fixering av luftens kväve, utsläpps i koncentrationer som beror på förbränningstemperaturen i lågan. Oljan innehåller också mindre mängder metaller, främst vanadin, som emitteras med rökgaserna. Sammanfattningsvis kan sägas att det är bränslet och förbränningsanordningen som är avgörande för utsläppen från förbränningsanläggningar. Endast de partikulära föroreningarna kan i dag tas om hand i reningsanläggningar, medan de övriga får passera fritt ut i atmosfären. Vad gäller motorfordonen finns det ur luftföroreningssynpunkt anledning att skilja på bensindrivna och dieseldrivna fordon. Förbränningen i en dieselmotor sker till skillnad från den i en bensinmotor vid högt luftöverskott. Detta ger en betydligt fullständigare förbränning, vilket kommer till synes i avgassammansättningen. Hos en dieselmotor är det avgasernas halt av nitrösa gaser som utgör det allvarligaste problemet. Ofta uppträder emellertid också sot och illaluktande ämnen, vanligen beroende på felinställda bränslepumpar som ger ett för lågt värde på förhållandet luft — bränsle. Hos en bensinmotor innehåller avgaserna betydande mängder koloxid och organiska ämnen på grund av ofullständig förbränning, bly från oktanhöj ande tillsatser och nitrösa gaser. Genom sin höga halt av koloxid

149 är avgaserna från bensindrivna fordon betydligt mera toxiska än de från dieseldrivna. De tre huvudtyperna av luftföroreningskällor uppvisar med hänsyn till utsläppen mycket olika utvecklingstakt. Inom industrin har föroreningsutsläppen per ton produkt kraftigt minskat inom de flesta anläggningstyper, och de totala utsläppen visar inte sällan en nedgång trots kraftigt ökad produktion. Förbränningsanläggningarna har kraftigt ökat sina totala utsläpp beroende på den ökande energiförbrukningen — man r ä k n a r för närvarande med en fördubbling ungefär vart tjugonde år. Även om största delen av det växande energibehovet i framtiden kommer att täckas med atomkraft, som är en ur luftföroreningssynpunkt ren energiform, ger en prognos vid handen att användningen av fossila bränslen — och då huvudsakligen flytande sådana — kommer att öka kraftigt under det närmaste årtiondet. Den kraftigaste ökningen i föroreningsutsläpp uppvisar motorfordonen. Den svenska bilparken tillväxer för närvarande med ungefär 10 % per år, och föroreningsutsläppen ökar i motsvarande grad. Luftföroreningarna sprids från källan med hjälp av vinden, som också effektivt späder ut rökgaserna. Denna utspädning åstadkommes genom vindens byighet, som ger upphov till luftens s. k. turbulens. Luftens utspädningsförmåga är också beroende av temperaturskillnaden mellan olika luftlager, den s. k. temperaturgradienten, och topografin. Vid normala förhållanden avtar temperaturen med höjden över marken. Är temperaturgradienten 1° C per 100 m, råder neutral skiktning, medan vid större eller mindre temperaturskillnad labil respektive stabil skiktning föreligger. Temperaturinversion råder då temperaturen ökar med höjden i stället för att avta. Sker detta redan från marknivån, har en markinversion utbildats. I annat fall föreligger ett inversionsskikt. Under inversionsförhållanden är atmosfärens lokala utspädnings- och ventilationsförmåga starkt nedsatt, eftersom inversionen innebär låga vindhastigheter i marknära luftskikt. Allvarligast blir situationen då inversionsskikt utbildas på låg höjd — mindre än 150 m — och ligger kvar under flera dagar. Med avseende på spridningen och den därav föranledda koncentrationsbilden i marknivå indelas föroreningskällorna i yt- och punktkällor. Med en punktkälla menas en föroreningskälla som är liten i förhållande till det område den påverkar. Exempel på punktkällor är industrier och större värmeanläggningar, medan till ytkällor räknas t. ex. villaområden och ansamlingar av motorfordon. Medan röken från en typisk industriskorsten når marken först på något avstånd från källan, blir vid markutsläpp koncentrationen störst nära källan och avtar sedan med avståndet. När utsläppet sker från en hög skorsten, har de meteorologiska förhållandena en avgörande inverkan på läget av den punkt i marknivån, där den maximala koncentrationen uppträder. Vid neutral skiktning ligger denna punkt på ett

150 avstånd från källan av storleksordningen tio gånger skorstenshöjden. Vid instabil skiktning är maximipunkten mycket rörlig, eftersom rökfanan vandrar och endast påverkar en viss plats 5 å 10 minuter åt gången. Vid inversionsförhållanden når rökfanan ofta inte marken förrän på flera mils avstånd från källan. 2. Verkningar

När det gäller luftföroreningarnas inverkan på människans hälsa, är det de akuta skadorna som har blivit mest uppmärksammade. I London har man vid flera tillfällen kunnat konstatera en ökad mortalitet, då höga luftföroreningshalter uppträtt till följd av ogynnsam väderlek. Den allvarligaste episoden inträffade i december 1952, då överdödligheten under en vecka uppgick till 4 000 personer. Man börjar emellertid mer och mer komma till insikt om att det är luftföroreningarnas långtidsverkningar, som utgör det allvarligaste hotet mot folkhälsan. Därvid finns oftast inte ett direkt och enkelt samband mellan en luftförorening och en sjukdom utan den förorenade luften får ses som en av flera faktorer, vilka tillsammans kan framkalla en sjukdomsbild. Vanlig förkylning och andra infektioner i övre luftvägarna har visat sig uppträda med högre frekvens i områden med höga föroreningshalter. Epidemiologiska studier visar att akuta, ej specificerade sjukdomar i de övre luftvägarna följer förekomsten av luftföroreningar även vid nivåer, som förekommer i Sverige. Detta är inte något bevis för ett orsakssamband mellan dessa sjukdomar och luftföroreningar, men att ett faktiskt samband kan råda stöds av att laboratorieexperiment med försöksdjur har visat, att föroreningar ökar mottagligheten för luftvägsinfektioner. Sambandet mellan lungcancer och luftföroreningar är omdiskuterat. Rökningen torde spela en större roll än luftföroreningarna, men förekomsten av lungcancer i städerna är högre än vad som kan förklaras av skillnaden i rökvanor och sysselsättning. Därtill kommer att särskilt luften i städerna innehåller många ämnen, som har visat sig cancerframkallande vid djurförsök. Det finns också i förorenad luft ett flertal substanser, som har visat sig vara mutagena på lägre organismer. Vidare finns det skäl anta att vissa luftföroreningar kan ha fosterskadande effekter. Luftföroreningarnas verkningar av psykologisk natur är svåra att skilja från de rent medicinska liksom från de ekonomiska effekterna. Så medför t. ex. dålig lukt kanske i första hand olägenheter av psykologisk natur, men den kan verka som en stressfaktor och därigenom få en rent medicinsk betydelse. Nedsmutsning är en olägenhet av estetisk natur men med stora ekonomiska verkningar. Man kan förutse att olägenhetsaspekten med stigande levnadsstandard kommer att få en allt större betydelse. Luftföroreningarnas inverkan på djur har i vårt land rönt ringa uppmärksamhet. Skador på djurlivet vållade av fluor, arsenik, bly och molybden är kända men har varit begränsade till ett fåtal industriers närmaste

151 omgivningar. Effekterna på högre stående djur har framför allt studerats i samband med användningen av dessa som försöksdjur inom den medicinska forskningen. Växternas höga känslighet för luftföroreningar gör att växtskador lätt inträffar. På samma sätt som för människor och djur uppträder akuta och kroniska skador. De förra inträffar vid kortvarig exposition av förhållandevis höga föroreningshalter, medan de senare kommer till synes i form av minskad avkastning och nedsatt tillväxthastighet efter längre tids påverkan av låga koncentrationer. Känsligheten varierar inom vida gränser för olika växter och för samma växt med avseende på olika föroreningar. Luftföroreningar påverkar också växterna indirekt genom förändring av jordarnas kemiska sammansättning, vilket ändrar vegetationskaraktären och markens vattenbalans. Risken för erosionsskador ökar och jämvikten är sedan svår att återställa. En särskilt intressant grupp av organismer är lavarna, som visat sig ytterst känsliga för luftföroreningar. För många lavarter är luften i våra städer alltför förorenad, vilket är värt att notera som ett exempel på att dagens luftföroreningsnivåer har en direkt biologisk effekt. Luftföroreningar inverkar menligt på de flesta material. Atmosfärens korrosivitet beror av det »kemiska klimatet», d. v. s. arten och halten av naturliga och artificiella luftföroreningar på platsen. För Sveriges del kan m a n skilja på fyra olika »klimattyper», nämligen lantatmosfär, havsatmosfär, stadsatmosfär och industriatmosfär. Av dessa har de två sistnämnda störst intresse från luftföroreningssynpunkt. Genom korrosion och nedsmutsning ökar underhålls- och reparationskostnaderna. Även anläggningskostnaderna stiger, eftersom det ofta genom förekomsten av luftföroreningar är nödvändigt att välja ett dyrare konstruktionsmaterial eller göra dimensionerna större. I en av statens luftvårdsnämnd verkställd utredning har kostnaderna i Sverige för enbart av luftförorening vållad materialkorrosion uppskattats till 200 milj. kr. per år. Många kostnader är dock mycket svåra att beräkna, och de totala kostnaderna för luftföroreningarnas inverkan på material torde vara väsentligt högre. 3. Mätmetoder, provtagning, analys

Från luftvårdssynpunkt är det av intresse att känna både själva utsläppet, emissionen, och förekomsten av luftförorening, immissionen. Visserligen är sambandet mellan emission och immission en funktion av föroreningarnas spridning och eventuella reaktioner i atmosfären, och den ena storheten bör därför teoretiskt sett kunna beräknas om den andra är känd, men osäkerheten i sådana beräkningar är fortfarande i de flesta fall betydande och nödvändiggör bestämning av både emission och immission. En luftföroreningsmätning består dels av provtagning, dels av analys. Vid provtagningen samlar man under en viss tid upp den eller de luftföroreningskomponenter man är intresserad av och bestämmer sedan ge-

152 nom analys mängden av dessa. Man erhåller då ett medelvärde av föroreningshalten under det valda tidsintervallet. Vid immissionsmätningar är de vanligaste tidsintervallen en månad, ett dygn, två, en respektive en halv timme, medan vid emissionsmätningar medelvärden tas över några minuter upp till någon timme. Provtagning och analys kan också ske kontinuerligt, vilket är en fördel vid stora variationer i föroreningshalt. Vid en kontinuerlig registrering överförs vanligen mätresultatet via en skrivare så att föroreningarnas variation med tiden erhålles i form av en kurva. En emissionsmätning företas för att bestämma utsläppets storlek som funktion av tiden. Detta kräver utom bestämning av föroreningskomponenternas koncentration också mätning av rökgasmängd. När emissionshastigheten är någorlunda konstant, bestämmes denna vanligen genom en stickprovsundersökning. Det är då viktigt att stickprovet blir representativt för utsläppet i fråga vare sig man är intresserad av medelvärdet eller den maximala emissionen. Stora utsläpp eller sådana utsatta för betydande variationer bör alltid vara försedda med en kontinuerligt registrerande mätutrustning, eftersom en sådan ger helt andra möjligheter till kontroll. Det får anses vara ett berättigat krav, att en luftförorenande anläggning skall kunna redovisa sina utsläpp på ett tillfredsställande sätt. Vid en immissionsmätning bestämmes oftast inte bara luftföroreningens koncentrationsvariation med tiden utan också h u r halten varierar med vindriktningen. Därigenom kan de olika källornas andel i föroreningssituationen bestämmas. Är syftet med immissionsmätningen att bestämma expositionen, blir den mätteknik som skall väljas beroende dels av ämnets variation med tiden dels av dess effekt. Kan en skada uppkomma genom en kortvarig exposition av en förhållandevis hög halt, bör man eftersträva kontinuerlig registrering eller bestämning av korta tidsmedelvärden. Är det däremot så, att en skada kan uppträda först efter en längre tids exposition, t. ex. genom upplagring i en levande organism, kan man nöja sig med att bestämma längre tidsmedelvärden. Har immissionsmätningen till ändamål att bestämma bidraget från en föroreningskälla, bör man eftersträva mätning av korta tidsmedelvärden, eftersom ett resultat då kan uppnås på betydligt kortare tid. En immissionsmätning kräver vanligen mer avancerad provtagnings- och analysutrustning än en emissionsmätning, eftersom föroreningskoncentrationen i utomhusluften är av storleksordningen en tiondels till en tiotusendels procent av koncentrationen i utsläppspunkten. Mätmetoderna lämnar fortfarande mycket övrigt att önska vad gäller känslighet och mätnoggrannhet. En annan faktor som begränsar valet av mätmetod är kostnaden. Denna är högst för kontinuerligt registrerande instrument och lägst för apparatur för bestämning av långa tidsmedelvärden. Särskilda svårigheter är förknippade med mätning av luktande ämnen, för vilka organo-leptiska metoder måste användas. Koncentrationen ut-

153 trycks vanligen med hjälp av en utspädningsfaktör, som anger h u r många gånger gasblandningen i fråga behöver spädas för att komma ned till lukttröskeln, d. v. s. den halt då lukten är knappt förnimbar. Vid en emissionsmätning bestämmes utspädningsfaktorn genom att en luktpanel exponeras för rökgaser spädda med ren luft i flera steg. Vid en immissionsmätning nöjer man sig vanligen med att försöka bestämma tiden då lukttröskeln överskridits, vilket kan ske med hjälp av observatörer. Något instrument, som kan ersätta de organo-leptiska metoderna finns för närvarande inte. 4. Normer och gränsvärden

Liksom beträffande mätmetoder finns det två olika typer av normer, nämligen emissions- och immissionsnormer. Om man utgår från luftföroreningarnas verkningar, är immissionsnormen eller luftrenhetsnormen (Air Quality Standard) det grundläggande begreppet. Etablerandet av en luftrenhetsnorm bygger på kunskap om föroreningens effekter på människor, djur, material och växter. En halt, som är förknippad med en specifik effekt, kallas en effektnivå. En luftförorenings effekter kan också beskrivas genom en s. k. dos-responskurva, som anger vilka verkningar som erhålls vid olika föroreningshalt. En luftrenhetsnorm är resultatet av en sammanvägning av intressen inom human- och veterinärmedicin, jordbruk, naturvård, meteorologi, teknik, industri och nationalekonomi. Normen kan vara olika i skilda områden beroende på vad man vill skydda med normen i fråga. Så måste man t. ex. i en jordbruksbygd ta större hänsyn till luftföroreningarnas verkningar på växter än vad som kan vara befogat i ett storstadsområde. Eftersom det råder ett samband mellan emission och immission, är det ofta praktiskt att använda sig av emissionsnormer i stället för luftrenhetsnormer. Till en emissionsnorm kan man nå från två håll. Å ena sidan kan man med utgångspunkt från en luftrenhetsnorm beräkna hur mycket som maximalt får emitteras utan att denna överskrides. En sådan emissionsnorm innehåller vanligen inte bara bestämmelser om h u r mycket som får släppas ut per tidsenhet utan även föreskrifter om på vilken höjd utsläppet skall ske. Å andra sidan kan man uppställa en emissionsnorm med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt att åstadkomma, t. ex. i fråga om reningsgrad. Vissa frågor om normer och gränsvärden kommer att behandlas närmare i 5 kap. (avsnitt V). 5. Metoder att motverka luftföroreningar

Eftersom föroreningshalterna i utomhusluften beror av emissionernas storlek och av h u r snabbt föroreningarna sprids, är det genom att nedbringa utsläppen och öka utspädningsgraden som luftföroreningar kan motverkas. Att minska emissionerna är ett tekniskt problem och kan åstadkommas

154 dels genom installation av särskild reningsutrustning dels genom förändringar i tillverkningsprocessen. En ökning av utspädningsgraden åstadkommer man i första hand genom att låta utsläppen äga r u m på högre höjd, således genom en högre skorsten. Vanligen använder man vid nya anläggningar kombinationer av flera metoder, medan man vid befintliga anläggningar oftast är begränsad till direkt rökgasrenande anordningar. Det finns i dag tekniska möjligheter att nedbringa utsläppen från de flesta industriella anläggningar till en godtagbar nivå. Annorlunda förhåller det sig med anläggningar för värme- och kraftalstring samt med motorfordon. Bättre bränslen och övergång till andra energiformer än fossila bränslen kan dock avsevärt förbättra situationen för den förra kategorin, medan en tillfredsställande lösning av bilavgasproblemet torde kräva utveckling av andra drivkällor än dagens motorer. De kanske största möjligheterna erbjuder dock en förutseende planering. Med industrin rätt lokaliserad och med en skyddszon mellan den och bostadsbebyggelsen, med bostadsuppvärmningen samlad till stora enheter och med en trafik- och stadsplanering, som eliminerar de värsta trafikstockningarna, skulle expositionen av luftföroreningar avsevärt kunna nedbringas. 6. Lnftföroreningssituationen i Sverige

Förekomsten av luftföroreningar i Sverige är ännu ofullständigt kartlagd, men under senare år har mätningar av i första hand svaveldioxid och sot utförts i flera svenska städer. I Göteborg, där mätningar pågått sedan 1959, har man kunnat konstatera en fortlöpande försämring av luftkvaliteten. I Stockholm verkar tendensen vara likartad. Inte heller i mindre städer är situationen tillfredsställande. Dock uppvisar Västerås, där bostadsuppvärmningen är helt centraliserad, låga värden av både svaveldioxid och sot. Den ogynnsamma bilden i flertalet svenska städer torde bero på att den ökande förbrukningen av flytande bränslen inte har mötts med tillräckligt effektiva luftvårdande åtgärder. Luftföroreningar från industrianläggningar har studerats t. ex. i Skövde och Stenungsund, där de olika källornas andel i den totala föroreningen bestämts. I Mörrum och Mönsterås har luktproblem i samband med sulfatcellulosaindustrin varit föremål för omfattande undersökningar. Bilavgaserna som luftföroreningsfaktor har studerats framför allt i Stockholm men i viss utsträckning också i Göteborg. Sammanfattningsvis torde kunna sägas, att luftföroreningssituationen i Sverige är bättre än i många andra högindustrialiserade länder, men att den särskilt i de större tätortsområdena visar en fortlöpande försämring. I Stockholm och Göteborg överskrider svaveldioxidhalterna redan den gräns som medicinsk sakkunskap anser rekommendabel att hålla. Föroreningar

155 från bilavgaser som koloxid och blyföroreningar förekommer i Stockholm och Göteborg i samma koncentrationer som i de större europeiska städerna. Luktstörningar synes i vårt land vara ett allvarligare problem än i många andra länder.

III. Luftvårdsnämndens undersökning beträffande koncessions- och anmälningsplikt för luftförorenande anläggningar I skrivelse till statens luftvårdsnämnd den 25 september 1964 hemställde immissionssakkunniga, att nämnden skulle verkställa en särskild undersökning beträffande vilka slag av fasta luftföroreningskällor som kan anses vara av sådan farlighetsgrad att det bör komma i fråga att underkasta dem koncessionstvång respektive särskild anmälningsplikt samt att ange de omständigheter på vilka en sådan bedömning grundas. Det angavs i skrivelsen bl. a., att de sakkunniga vid sina preliminära överväganden hade funnit sig böra i första hand undersöka förutsättningarn a för en lösning, som nära ansluter till gällande vattenvårdslagstiftning. Det skulle alltså vara fråga om att skilja ut två grupper av anläggningstyper — en grupp av särskilt stor farlighetsgrad, som skulle vara underkastad tillståndstvång, och en grupp av något lägre farlighetsgrad, som endast skulle vara underkastad anmälningsplikt. Luftvårdsnämnden redovisade resultatet av den begärda undersökningen med skrivelse den 5 oktober 1965 och en därvid fogad promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar. I sin skrivelse erinrar nämnden till en början om att den inte i sammanhanget haft att ta ställning till lämpligheten av att införa ett system av den art som immissionssakkunniga skisserat utan att den endast haft att utgå från den förutsättningen att ett sådant system kommer till stånd. Nämnden betonar vidare, att frågan om koncessions- och anmälningspliktens omfattning bedömts enbart ur luftvårdssynpunkt och att nämnden inte beaktat utsläpp av radioaktiva föroreningar. Därefter fortsätter nämnden: Hänsyn har tagits till luftföroreningarnas inverkan på människor, djur och växtliv samt materiel. När det gäller inverkan på människor har inte endast de rent medicinska utan även olägenhetsaspekterna beaktats. Till grund för nämndens bedömning har legat en vid nämndens kansli utarbetad PM. Utsläppen från fasta anläggningar har bedömts med avseende på frätande eller giftiga gaser, stoft och illaluktande ämnen. Därvid har varje anläggningst}rp karakteriserats genom en »normalanläggning», vilken motsvarar en medelstor svensk anläggning eller, då endast ett fåtal finns av en viss typ, den största anläggningen. Till koncessionspliktiga på grund av emission av frätande eller giftiga gaser har hänförts fasta anläggningar med stora utsläpp av svaveldioxid eller inte ringa utsläpp av särskilt verksamma ämnen såsom fluorväte samt sådana där risk föreligger t. ex. genom driftsstörningar, för stora momentanutsläpp.

156 Till koncessionspliktiga på grund av stoftemission h a r hänförts fasta anläggningar med stora utsläpp av icke-toxiska partikulära föroreningar eller inte ringa utsläpp av särskilt toxiska ämnen såsom tungmetaller samt sådana där risk föreligger för stora momentanutsläpp. Till koncessionspliktiga på grund av emission av illaluktande ämnen har hänförts fasta anläggningar, vars utsläpp är av den storleksordningen att de kan väntas beröra ett inte alltför litet område eller mer än ett fåtal människor. M e d d e s s a u t g å n g s p u n k t e r f i n n e r n ä m n d e n a t t — för det fall ett s y s t e m a v a n g i v e t slag k o m m e r till s t å n d — följande t y p e r a v f a s t a a n l ä g g n i n g a r bör underkastas koncessionstvång: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Järn- och stålverk Ferrolegeringsverk Metallframställningsverk Metallraffinaderier Sintringsverk Gjuterier med kupolugnar Cementfabriker Kalkbruk med skifferbränning Cellulosafabriker Skifferoljeverk Hudlims- och benmjölsfabriker Olje- och petroleumraffinaderier Talgraffinaderier och fiskoljefabriker Slakterier med destruktionsanläggningar Anläggningar för framställning av kväve- och fosforhaltiga gödselmedel Anläggningar för framställning av svavelsyra, saltsyra, salpetersyra, fosforsyra, natrium- och kaliumhydroxid, halogener, karbid och natriumsulfat Anläggningar för framställning av kolsvavla, xantater, ftalsyra, ättiksyra, fenoler och aldehyder Raj'onfabriker Kolgasverk och koksverk Ångpanneanläggningar för fasta eller flytande fossila bränslen med tillförd effekt större än 50 Gcal/h

V i d a r e f i n n e r n ä m n d e n , a t t anmälningsplikt för: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

enligt u t r e d n i n g e n bör gälla

Metallgjuterier Anläggningar för galvanisering och förkromning Betnings- och lackeringsanläggningar Järngjuterier Kabelfabriker Stenkrossar Asfaltverk Kalk- och kritbruk Tegelbruk Porslins-, kakel- och lergodsindustrier Glasbruk samt glas- och stenullsfabriker Träimpregneringsverk Wallboardfabriker Slakterier

157 15. Fiskberedningsanstalter och fiskkonservindustrier 16. Oljeslagerier 17. Jästfabriker 18. Kafferosterier 19. Maltfabriker 20. Konstfiberfabriker 21. Garverier 22. Tryckerier 23. Färg- och fernissfabriker 24. Tvål- och tvättmedelsfabriker 25. Basplastfabriker och fabriker för framställning av plastlaminat 26. Annan kemisk och kemisk-teknisk industri 27. Spaltgasverk 28. Ångpanneanläggningar för fasta eller flytande bränslen med en svavelbalt över 0,8 % 29. Anläggningar för förbränning av bark, slam, hushålls- och industriavfall 30. Uranframställningsverk Nämnden understryker, att den bedömning som ligger till grund för denna indelning självfallet måste innehålla åtskilliga lämplighetsawägningar, som inte helt kan göras på vetenskaplig grund, och att indelningen därför med j ä m n a mellanrum bör bli föremål för översyn. Vidare framhåller nämnden, att den vid sin bedömning har haft den allmänna utgångspunkten att man inte onödigtvis bör betunga industrin med koncessionsplikt. Ett skäl till denna inställning har varit att det torde dröja någon tid innan de organ som skall handha koncessionssystemet får tillräcklig kapacitet. Det skulle vara olyckligt om ett koncessionssystem ledde till att angelägna industriprojekt försinkades. En mera definitiv gränsdragning mellan koncessions- och anmälningspliktiga anläggningar kan därför enligt nämndens mening ske först då de organisatoriska förutsättningarna klarlagts. Nämnden framhåller slutligen, att en samordning med vattenlagens och hälsovårdsstadgans regler kan föranleda justeringar men att nämnden inte har ansett sig böra företa några sådana. Luftvårdsnämndens promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar är fogad som bilaga 7 till detta betänkande. Över luftvårdsnämndens undersökning inhämtade de sakkunniga genom skrivelse den 28 oktober 1965 y t t r a n d e n från de av undersökningen närmast berörda organisationerna och vissa myndigheter. Samtidigt hemställde de sakkunniga att få del av vederbörandes synpunkter dels på frågan om samordning av reglerna om förprövning beträffande vatten- och luftförorenande anläggningar, dels på spörsmålet om den utveckling som under de närmaste åren är att vänta på de ifrågavarande industri- och anläggningsområdena. I skrivelsen angavs bl. a., att de sakkunniga hade preliminärt beslutat att utforma sitt förslag till immissionslagstiftning med utgångspunkt från ett system där den vid 1965 års riksdag beslutade nya

158 organisationen för natur- och miljövård spelar rollen av kontroll- och tillsynsorgan och där rättsfrågor handläggs av vattendomstolsorganisationen. Yttranden har inkommit från kammarkollegiet, kommerskollegium — som bifogat utlåtande från Stockholms handelskammare — arbetsmarknadsstyrelsen, statens vatteninspektion, Svenska kommunförbundet, Svenska stadsförbundet, Sveriges industriförbund, Sveriges kemiska industrikontor, Sveriges Lantbruksförbund — som bifogat utlåtanden från Svenska mejeriernas riksförening, Sveriges slakteriförbund, Svenska lantmännens riksförbund, Svenska ägghandelsförbundet och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund — Svenska värmeverksföreningen, Svenska gasverksföreningen och Svenska renhållningsverksföreningen. Kemikontoret har vid sitt yttrande fogat en omfattande utredning om luftförorening från kemisk processindustri. De sakkunnigas preliminära beslut i fråga om miljövårds- och vattendomstolsorganisationernas roll i systemet har berörts i flera yttranden och därvid i allmänhet lämnats utan erinran. Skogsägareföreningarnas riksförbund finner att förslaget är riktigt och tillstyrker att det fullföljs. Värmeverks- och kraftverksföreningarna har inte något att erinra mot förslaget i denna del men förutsätter, att lagstiftningen blir så utformad och att vederbörande myndigheter får sådana resurser att handläggningen av hithörande frågor skall kunna ske smidigt och snabbt. Behovet av snabb handläggning understryks också från andra håll, t. ex. av kemikontoret, som vidare framhåller företagens intresse av sekretess. Kommerskollegium är inte berett att ta ställning till den antydda organisationen, även om tankegångarna därvidlag i stort sammanfaller med vad kollegiet har anfört i ett tidigare sammanhang. Stadsförbundet anser sig inte kunna gå in på en bedömning av frågan, förrän de sakkunniga har redovisat sina förslag närmare. På liknande sätt uttalar sig också industriförbundet. I flera remissyttranden understryks, att starka skäl talar för en samordning av reglerna om förprövnings- och anmälningsplikt för vatten- och luftförorenande anläggningar. Vatteninspektionen uttalar, att det framstår som angeläget att luft- och vattenfrågorna för industriella anläggningar får en så nära anknytning till varandra som möjligt. Inspektionen fortsätter: Uppenbart är att dessa problem inte kan handläggas fristående från varandra. Redan nu måste kraven ur vattenvårdssynpunkt jämkas med luftföroreningssynpunkter. Så har t. ex. skett inom cellulosaindustrin. Åtgärder som våtgasrening och liknande inom vissa industrier har måst accepteras även om de ur vattenföroreningssynpunkt inneburit nackdelar. Det bör kanske också påpekas att anläggandet av såväl industriella som kommunala reningsanordningar i vissa fall medför omgivningshygieniska problem i form av olukt. Inspektionen framhåller vidare, att den avvägning av olika intressen som måste göras inom den blivande tillsynsmyndigheten förutsätter en intim

159 samordning av industrins luft- och vattenföroreningsproblem. Inget talar, enligt inspektionens mening, mot att en för vatten- och luftförorenande anläggningar gemensam förprövningskungörelse tillskapas. Kammarkollegiet hänvisar till att kollegiet redan i utlåtande den 1 april 1964 uttalat sig till förmån för den föreslagna samordningen av luft- och vattenföroreningsfrågorna. Ett klart tillstyrkande av förslaget om samordning av luft- och vattenföroreningsfrågorna lämnas av Slakteriförbundet och Skogsägareföreningarnas riksförbund. Från sistnämnda förbund anförs, att det för skogsindustrin ter sig nödvändigt att frågorna handläggs av ett för vatten- och luftvård gemensamt organ för att man skall uppnå den bästa avvägningen mellan vatten- och luftvårdande åtgärder. Renhållningsverksföreningen anför, att det synes riktigt att samordna reglerna om förprövning och anmälningsplikt beträffande vatten- och luftförorenande anläggningar därför att anläggningar med samma syftemål kan, beroende på den tekniska utformningen, antingen sprida föroreningar i luften eller till mark eller ytvatten och genom dessa till grundvatten. Industriförbundet framhåller, att det i många fall utan tvivel råder ett nära samband mellan vattenföroreningar och luftföroreningar och att en viss samordning av bedömningen med hänsyn härtill kan te sig motiverad. Förbundet vill emellertid utan tillgång till ett konkret förslag till lagregler och till lösning av de organisatoriska frågorna inte ta någon ställning i den väckta frågan. Stadsförbundet anför, att en jämförelse mellan de anläggningstyper, som återfinns i gällande förprövningskungörelse beträffande vattenförorening och de som angivits i luftvårdsnämndens undersökning ger vid handen att det på många områden föreligger ett påtagligt samband mellan vatten- och luftföroreningar och att det rent principiellt inte synes vara något att erinra mot en samordning av reglerna men att ett slutgiltigt ståndpunktstagande bör anstå till dess de sakkunnigas förslag i dess helhet kan överblickas. Luftvårdsnämndens undersökning har i det stora hela fått ett positivt mottagande. Kommunförbundet framhåller, att undersökningen innefattar en värdefull inventering rörande emission av luftföroreningar från fasta anläggningar, och renhållningsverksföreningen finner undersökningen inge förtroende genom grundligheten vid inventeringen. Den enda instans som har framfört erinringar av mera allmän räckvidd är kemikontoret. Organisationen framhåller, att dess egen förutnämnda utredning delvis täcker samma tillverkningar som behandlas i luftvårdsnämndens promemoria men därutöver också avser vissa andra. I de delar som undersökningarna täcker samma tillverkningar, kan ibland vissa skillnader föreligga beträffande uppgifterna om framställningsmetoder, re-

16Ö ningsanläggningar, emitterade kvantiteter o. 1. Anledningen härtill kan en-, ligt kertiikontorets uppfattning förmodas vara, att luftvårdsnämnden i stor utsträckning har grundat sig på utländskt material och att kemikontorets uppgifter därjämte torde vara mera aktuella. Kemikontoret hemställer därför, att immissionssakkunniga vid sina ställningstaganden i första h a n d baserar sig på den av kemikontoret verkställda undersökningen. Organisationen understryker dock samtidigt, att dess insamlade material är ojämnt och att bl. a. därför försiktighet måste iakttas, när man skall dra slutsatser av presenterade siffror. Stadsförbundet finner, att den föreslagna uppdelningen i koncessionspliktiga respektive anmälningspliktiga anläggningstyper i huvudsak kan godtas men att den såsom resultat av lämplighetsavvägningar kräver kontinuerlig översyn. Kammarkollegiet anmärker, att anläggningar med radioaktiva föroreningar saknas i förteckningen, vilket innebär ändring i förhållande till nu gällande förprövningskungörelse för vattenföroreningar. Kollegiet anför vidare: En fråga som uppställer sig är hur man skall förfara för det fall att en anläggning kräver förprövning enligt vattenlagen såvitt gäller utsläpp av avloppsvatten men endast anmälningsplikt då det gäller luftförorening — exempel: jästfabrik — eller vice versa — exempel: järn- och stålverk. Med hänsyn till det faktiska samband som ofta kan föreligga mellan ett företags vattenföroreningsproblem och dess luftföroreningsförhållanden vill kollegiet för sin del förorda att förprövningen för sådana fall skall omfatta båda föroreningstyperna. Motsvarande torde utan olägenhet kunna gälla anläggningar beträffande vilka förprövnings- eller anmälningsplikt föreskrivits endast med avseende på den ena föroreningstypen. Vattendomstolens befattning med exempelvis en sockerfabrik skulle då visserligen ofta komma att inskränka sig till ett kort konstaterande, att ur luftföroreningssynpunkt hinder mot anläggningen inte möter. Med angiven ordning skulle vinnas att en för vatten- och luftföroreningsföretagen gemensam förteckning över företag, beträffande vilka föreligger förprövningsskyldighct respektive anmälningsplikt, skulle kunna upprättas. Vatteninspektionen framhåller, att en förenkling i uppställningen synes k u n n a göras genom sammanföring av vissa industrigrupper. Inspektionen påpekar också, att i luftvårdsnämndens förslag saknas bl. a. anrikningsverk. Allmänt framhåller inspektionen, att det bör undvikas, i den mån så är möjligt, att till de koncessionspliktiga hänföra anläggningar som är mycket betydande till antalet, och att de i 1 § i nuvarande kungörelse uppräknade industrierna även i fortsättningen bör vara koncessionspliktiga. Vidare uttalar inspektionen det önskemålet att centralorganet får bättre möjlighet att överföra ett anmälningsärende till domstolsprövning, vilket öppnar möjlighet att för ett ökat antal industrier föreskriva endast anmälningsplikt, över huvud är det svårt att göra den avvägning som måste ligga till grund för uppdelningen av industrierna i två kategorier, bl. a. beroende på att företagens storlek kan variera avsevärt och att förorenings-

161 verkan kan vara av så skilda slag att direkta jämförelser av föroreningsgraden är omöjliga. Inspektionen framhåller vidare, att den snabba tekniska utvecklingen skapar nya typer av förorenande industrier, vilket gör en regelbunden översyn av bestämmelserna nödvändig. I övrigt noterar inspektionen, att i luftvårdsnämndens förteckning över koncessions- eller anmälningspliktiga anläggningar har upptagits åtskilliga fabriker och inrättningar, som vållar vattenföroreningsproblem och som saknas i nuvarande förprövningskungörelse. I flera yttranden framförs slutligen erinringar mot detaljer i luftvårdsnämndens undersökning, t. ex. beträffande den nomenklatur som används. Yttrandenas innehåll i fråga om den utveckling som är att vänta inom de närmaste åren kommer att redovisas i avsnitt VII av detta kapitel. IV. Det tekniska sambandet mellan vatten- och luftförorening Frågan om det tekniska sambandet mellan vatten- och luftförorening har ansetts vara av så stor vikt för de i betänkandet aktuella problemen, att den bör utvecklas något närmare. Avloppsvatten kan orsaka inte bara förorening i den recipient där det släpps ut utan också luftförorening. Så är fallet t. ex. med avloppsvatten som innehåller illaluktande ämnen såsom svavelväte, merkaptaner, fenoler och kolväten. Också indirekt kan avloppsvatten påverka luften. En sådan effekt kan uppkomma, när recipienten överbelastas så att syrebrist inträder. Om vattnet innehåller rikligt med svavelföreningar, t. ex. sulfat eller sulfit, kan vid syrebrist svavelväte komma att frigöras med svåra luktbesvär som följd. I något fall har på detta sätt t. o. m. uppnåtts så hög svavelvätekoncentration i luften att risk ansetts föreligga från hälsosynpunkt. Besvärande luftförorening, särskilt genom lukt, kan vidare uppkomma från reningsverk för kloakvatten eller industriellt avloppsvatten. Särskilt gäller detta sådana anläggningar som biologiska dammar och öppna rötkamrar. 1 Andra exempel är sedimenteringsbassänger för avloppsvatten från garverier och bassänger, som anordnas vid raffinaderier, större oljeupplagsområden o. d. för att avskilja olja från process- och ytvatten. Mera ovanligt är att luftförorening ger upphov till vattenförorening. Det finns dock exempel på att utsläpp av stora stoftmängder kan förorena ett vattenområde när stoftet faller ned. 2 I många fall kan man genom tekniska reningsförfaranden åstadkomma en förskjutning mellan vattenförorening och luftförorening från samma företag. Sålunda kan vissa i avloppsvatten lösta ämnen som är skadliga för vattenorganismer 3 före utsläppet avlägsnas ur vattnet genom lämpliga av1

Jfr N J A 1963 s. 162. Jfr också den aktuella debatten om att luftburet kvicksilver kan ha spritts till vattenorganismer genom nederbörden. 3 T. ex. svavelväte, merkaptaner, kolväten, ammoniak. 2

11—614688

162 drivningsmetoder. Vanliga sådana metoder är avdrivning med luft, rökgaser eller ånga. Ett sedan länge tillämpat förfarande inom sulfatcellulosaindustrin är avdrivning av illaluktande ämnen med rökgaser i s. k. Bergströmstorn. Ett annat exempel är inblåsning av tryckluft i luftningsdammar, varigenom t. ex. svavelväte kan avdrivas. Genom dessa förfaranden överförs vattenföroreningen till luftförorening. Ett omvänt förfarande äger rum vid många luft- och gasreningsprocesser. Inom mekaniska industrier, järnverk, gjuterier e t c , där vatten används för att avskilja stoft eller för att borttransportera avskilt stoft, kan vid avledning till vattenområde uppstå mer eller mindre besvärande grumlighet till följd av stoftutsläppet. Ibland kan vid stoftavskiljning förekommande vattenlösliga gaser och partiklar ge upphov till betydande vattenföroreningsproblem. Så t. ex. uppkommer cyanidhaltigt vatten med stark giftverkan vid rening av gaser från karbidugnar. Även gasreningsförfaranden i järnverk kan ge likartade problem. Ett annat exempel är rening av ugns- och hallgaser i aluminiumverk, där vatten används i syfte att såväl avskilja stoft som absorbera samtidigt förekommande fluorväte och fluorider. Ytterligare exempel är fabriker för tillverkning av konstgödning där man för att minska luftföroreningen avskiljer fluorhaltigt stoft genom tvättning med vatten. Samtidigt absorberas stora mängder ammoniak som vid utsläpp har kraftig giftverkan. I de anförda exemplen måste givetvis de luftvårdande åtgärderna kombineras med vattenskyddsåtgärder såsom avslamning, avgiftning, neutralisering och utfällning. Det är emellertid inte bara reningsmetoderna som har betydelse för sambandet mellan vatten- och luftförorening. Också valet av processteknik, när en industri anläggs, innebär ofta ett ställningstagande i föroreningsfrågan. Som exempel kan nämnas valet av kylmetoder. Vid utformningen av en industris avloppssystem bör beaktas att ett sammanförande av olika avloppsvatten, som är lämpligt från vattenvårdssynpunkt, kan vara olämpligt från luftvårdssynpunkt. Sammanfattningsvis kan sägas att vatten- och luftföroreningar från industriföretag och andra inrättningar kan ha ett nära samband som ger möjlighet att välja mellan att avleda ofrånkomliga avfallsämnen antingen till ett vattenområde eller till luften. V. Bullret 1. Definition, mätmetoder m. m.

Enligt en internationellt vedertagen definition är buller allt ljud som inte är önskvärt — »sound which is undesired by the recipient». Denna enkla beskrivning understryker alltså den subjektiva värderingens betydelse. Erfarenhetsmässigt är det väl närmast självklart, att frågorna om ett ljud

163 skall betraktas som buller och i vilken utsträckning ett buller har menlig inverkan kan bero av subjektiva faktorer, som inte beskrivs av ljudets fysikaliska egenskaper. De fysikaliska egenskaperna hos olika slag av ljud kan i allmänhet mätas med stor precision. Sambandet mellan mätresultat och den psykologiska upplevelsen av tonhöjd och ljudstyrka är emellertid komplicerat och fortfarande i flera hänseenden outrett. Av stor betydelse är bullrets frekvenssammansättning. En viss totalstyrka av ett buller med övervägande låga toner uppfattas t. ex. i allmänhet som betydligt mindre störande än samma totalstyrka av ett buller med övervägande höga toner. En närmare fysikalisk karakterisering av ett visst buller kan ske i form av ett bullerspektrum, d. v. s. i en tabell eller ett diagram som återger ljudstyrkans fördelning över de hörbara toner som ingår i och bildar bullret. Det hörbara frekvensområdet ligger mellan 20 och cirka 16 000 Hz. Ljudets styrka anges med ljudtrycksnivån i måttenheten decibel (dB). Det är en dimensionslös enhet, som i logaritmisk skala anger ljudtrycket i förhållande till ett visst internationellt accepterat referensvärde för ljudtryck. Som en approximativ regel gäller — åtminstone för de viktigaste tonområdena inom det hörbara frekvensområdet — att varje ökning av ljudtrycksnivån med 8 a 10 dB motsvarar en fördubbling av den psykologiskt upplevda hörstyrkan av ljudet. Med en vanlig bullermätare kan man direkt få ett summamått på den totala ljudtrycksnivån i bullret. Ett sådant enkelt mått är dock som redan har framgått av begränsat värde. I flertalet standardinstrument för bullermätning finns numera inbyggda särskilda frekvensvägningsfilter, kallade A-, B- och C-filter. Deras uppgift är i första hand att approximativt anpassa bullermätarens frekvenskänslighet vid olika totalnivåer till motsvarande tonkänslighet hos örat. Med A-filtret inkopplat blir bullermätaren mindre känslig för de låga tonerna i ljudet och ger då ett värde (dB-A) som i allmänhet bättre överensstämmer med den subjektiva uppfattningen om ljudets styrka. 1 Vid höga ljudnivåer har även risken för hörselskada visat sig bättre följa dB-A-värdet än ljudtrycksnivån. Gränsen för den just hörbara ljudnivån är för en normalhörande under särskilt gynnsamma betingelser 0 dB. På någon meters avstånd ger viskning cirka 30 dB-A, lågmält samtal 40—50 dB-A och samtal i normal röststyrka 55—65 dB-A. Bullret från en modern personbil är under standardiserade betingelser (50 km/tim, fullgas) i genomsnitt drygt 70 dB-A på ett mätavstånd av sju meter. Ett passerande propellerflygplan av typen DC-7 anges på ett avstånd av 150 meter åstadkomma drygt 100 dB-A utomhus och ca 75 dB-A inomhus. Ett jetflygplan kan på samma avstånd ge ljudnivåer överstigande 125 dB-A utomhus. 1

För mätning av ljudets störande effekt (»störstyrkan») söker man finna ett noggrannare m å t t än dB-A, men svårigheterna är mycket stora och enighet om något system har ännu ej k u n n a t nås.

164 Nästan all verksamhet ger upphov till buller av ett eller annat slag. De bullerkällor som har störst intresse från immissionssynpunkt är dels flygplatserna med deras startande och landande flygplan samt vägtrafikanläggningarna med deras motorfordon, dels vissa industrier och liknande inrättningar, där bullrande processer förekommer. Bullret från bostäder spelar mindre roll i sammanhanget, även om det i och för sig ger upphov till många klagomål. Bullret som arbetarskyddsproblem hör i detta fall inte till ämnet. 2 . Verkningar

Bullrets inverkan på människors hälsa, trivsel och välbefinnande är ett stort problem i det moderna samhället och har varit föremål för många undersökningar. Trots detta är de medicinska och hygieniska grunderna för bedömningen fortfarande i många avseenden vaga. Vid ljudstyrkor upp mot eller över 110 dB-A börjar fysiska obehagssensationer göra sig gällande hos många människor, och vid 120—130 dB-A uppkommer smärtförnimmelser från örat. Även kortvariga ljudnivåer över 140 dB-A kan orsaka omedelbara skador på hörselapparaten t. ex. i form av trumhinnebristning eller akut dövhet. Av bullrets uppenbart hälsovådliga verkningar är den s. k. bullerdöv-. heten bäst känd. Det är här fråga om en mekanisk skada på själva hörselorganet (degeneration av sinnescellerna), vanligen orsakad av långvarig exposition för mycket kraftigt buller (över cirka 90 dB-A). Man kan objektivt studera effekten genom undersökning av den skadades hörsel. För den hygieniska bedömningen av bullret enligt detta »dövhetskriterium» finns numera ganska god vetenskaplig grund. Till bullrets skadeverkningar måste emellertid också räknas de via nervsystemet utlösta psykiska och fysiologiska effekterna på människan. På både försöksdjur och människor har man laboratoriemässigt kunnat konstatera olika fysiologiska förändringar vid exposition för starkt buller. Inverkan på blodcirkulationen, minskning av mag-tarm-aktiviteten, svettning m. m. utgör exempel härpå. Dessa reaktioner eller reflexer kan vara såväl betingade — d. v. s. bero av individens inställning till bullret och tidigare erfarenheter — som obetingade. Även buller av mindre styrka — sådant som ej framkallar mätbara momentana psykiska och fysiologiska reaktioner — kan negativt påverka människan. Man kan bli störd eller irriterad. I vissa fall förekommer tillvänjning till bullret. I andra fall kan man få en förstärkning av effekten genom fixering av den emotionella reaktionen. Detta kan ge upphov till mer eller mindre uttalade psykiska och även psykosomatiska verkningar. Bullerstörningen upplevs ofta som ett intrång eller en kränkning, särskilt när det uppträder i den stördes bostad och står helt utanför hans möjligheter till kontroll. Den emotionella effekten kan bli särskilt stark för buller

165 som uppfattas som »onödigt» samt för buller som uppträder ofta men oregelbundet och oväntat. Hos individer som under lång tid utsatts för buller kan därvid så småningom utvecklas en allt kraftigare aggression, hos andra i stället resignation. Sådan resignation torde ofta missuppfattas som »tillvänjning» till bullret. De individuella reaktionernas art och styrka synes ha en avsevärd variationsbredd. Buller är den vanligaste sömnstörande yttre miljöfaktorn. Även om reaktionerna ej är tillräckligt starka för att åstadkomma ett direkt uppvaknande, minskas sömndjupet och därmed sömnens effektivitet. Förkortad eller störd sömn medför så småningom minskat välbefinnande och lägre arbetsförmåga. Genom undersökningar har man kunnat konstatera att skillnaderna i väckningskänslighet är mycket stora olika individer emellan. Invanda och regelbundna buller har en mindre väckningsverkan än ovana och oregelbundna. Den samtalsstörande effekten av buller är ganska väl undersökt genom att den har en experimentellt lätt registrerbar verkan. Då kommunikationen människor emellan försvåras, uppstår också störning och irritation. Den sammantagna verkan av bullret i form av psykologisk störning, sömnrubbning och samtalsstörning kan i vissa fall resultera i omfattande psykiskt-fysiologiska symptom hos exponerade individer. Sociologiska undersökningar har visat att bullret utgör en av de väsentligaste störningskällorna i vårt samhälle. 3. Normer och gränsvärden

Det är inte möjligt att uppställa någon enhetlig norm eller gräns för hur starkt ett buller får vara från medicinsk synpunkt — och det kan inte heller väntas bli möjligt i framtiden. Däremot finns det anledning räkna med att man efter hand skall komma fram till ett differentierat system av normer eller rekommendationer avseende vilka ljudnivåer som kan tillåtas i olika sammanhang. Behovet av ett sådant system har gjort sig gällande på många områden. Problemen är i stor utsträckning internationella. Möjligheterna att jämföra forskningsresultat som erhållits i olika länder är därvid ett centralt problem, som ännu ej har studerats i någon väsentlig omfattning. Det kan dock nämnas att en begränsad undersökning gjordes i samband med flygbullerutredningen. Besultatet visade då att det var möjligt att tillämpa vissa i USA erhållna resultat på svenska förhållanden. Å andra sidan har en under så identiska förhållanden som möjligt i Sverige och Italien samtidigt utförd intervjuundersökning i samband med trafikbuller visat att reaktionen i form av uttalade störningar var väsentligt större i Sverige än i Italien vid lika expositionsförhållanden. Flera undersökningar av liknande slag och ett intimt internationellt samarbete fordras för att vunna forskningsresultat skall kunna utnyttjas. Det finns redan åtskilliga exempel på normer och gränsvärden beträf-

166 fande buller. I flera länder, t. ex. Västtyskland, Finland och Norge, har man beträffande buller från motorfordon infört bestämmelser om maximigränser för ljudnivån vid själva bullerkällan (d. v. s. emissionsnormer). Statens institut för folkhälsan föreslog år 1961, att ett sådant system skulle införas även i vårt land och förordade därvid exempelvis en maximigräns av 71 dB-A för personbilar och en motsvarande gräns av 65 dB-A för mopeder. Frågan har sedan i flera omgångar behandlats på ett internationellt plan. Hittills har detta dock huvudsakligen omfattat standardisering av mätmetoder. Sedan några år tillbaka finns t. ex. en internationell rekommendation för mätning av ljudemission från motorfordon. Naturligtvis är det tänkbart att man på längre sikt kommer fram till emissionsnormer även för andra bullrande maskiner än motorfordon. 1 De normer för buller som man har att r ä k n a med torde emellertid oftast få formen av immissionsnormer — d. v. s. vara inriktade på förhållandena inom ett område där det finns fara för bullerstörningar. Av denna typ är de i anvisningarna till byggnadsstadgan (BABS) angivna riktvärdena för högsta ljudnivå beträffande olika slag av rum. Som högsta värde upptas där exempelvis för boningsrum inom särskilt bullrande distrikt 40 dB-A och för boningsrum inom särskilt tyst distrikt 30 dB-A. Dessa värden är ej grundade på något empiriskt vetenskapligt underlag i vad avser störverkan och är i första hand avsedda att ange fordringar på ljudisolering inom en byggnad. I praktiken används de emellertid också ofta som vägledning vid hälsovårdsnämndernas bedömning av bullerfrågor. Arbetarskyddsstyrelsen har i sina anvisningar rörande hörselskydd (nr 45: 2) använt riktvärden av samma typ för att ange, när hörselskydd bör nyttjas på arbetsplatser med höga ljudnivåer. Den flygtekniska utvecklingen, särskilt införandet av jetmotorer, haq medfört bullerproblem som ställt speciella krav på bedömningsnormer. Genom mätningar på marken under startande och överflygande flygplan har ljudutbredningen kartlagts — s. k. bullermattor (bullerzoner) har erhållits. Som förut nämnts har flygbullerutredningen lagt fram förslag till vissa riktlinjer för den hygieniska bedömningen av flygbuller. Förslaget innebär bl. a. en rekommendation att den kritiska bullergränsen vid en viss överflygningsfrekvens bör sättas vid 85 dB-A för dagtid och 75 dB-A för natttid. 2 Vid högre eller lägre överflygningsfrekvenser sänks respektive höjs gränserna enligt särskilt angivna regler. Utredningen understryker, att dessa gränser skall ses som riktvärden vilka kan tjäna till ledning vid myndigheternas bedömning i sanitärt hänseende, vid bestämmandet av »planeringsgränser» för flygplatser m. m. Vidare förtjänar framhållas, att förslagen betecknas som preliminära. Om vi i framtiden får stora flygplan med över1 2

Jfr IVA:s bullerforskningskommitté, Maskinbuller (IVA medelande nr 135) s. 167 ff. Immissionsgränser har utomlands fastställts för ett flertal internationella flygplatser, t. ex. i Oslo (Fornebu), Köpenhamn (Kastrup), London, New York m. fl.

167 ljudsfart, kommer detta att medföra bullerproblem av en helt ny typ och behov av andra normer. Bullret från vägtrafikanläggningar har givit upphov till problem och normbehov av samma slag som flygplatsbullret. Särskilt gäller detta de verkligt stora anläggningarna som motorvägar o. d. Här har forsknings- och utredningsarbetet inte hunnit lika långt som på flygbullerområdet. För närvarande är emellertid omgivningshygieniska avdelningen vid statens institut för folkhälsan och statens institut för byggnadsforskning gemensamt i färd med en utredning, som bl. a. har till syfte att åstadkomma underlag för normer beträffande exposition för vägtrafikbuller samt tolerabla avi stånd mellan trafikleder och bebyggelse. När normer och gränsvärden skall utformas, måste inte bara medicinska och tekniska utan även ekonomiska och sociala faktorer beaktas. Detta innebär speciella svårigheter, och den tidigare framställningen angående mätmetoderna och bullrets verkningar torde utvisa, att redan svårigheterna i fråga om den medicinska och tekniska bedömningen var för sig är betydande. Tvekan kan exempelvis råda om vilket kriterium som skall läggas till grund för bedömningen på ett visst område: dövhets-, samtalsstörningseller sömnstörningskriteriet, något allmänt störningskriterium etc. Med hänsyn till den subjektiva värderingens betydelse och till sannolikheten av att bullrets skadeverkningar till stor del har sitt ursprung i psykologiska reaktioner har det i många fall ansetts vara av stort värde att genom sociologiskt korrekt utförda intervjuundersökningar närmare kartlägga, hur allmänheten reagerar mot en viss bullerstörning. Sociologins tillämpning på omgivningshygieniska frågeställningar har utvecklats kraftigt på senare tid. Alltmer objektiviserande metoder har kunnat utvecklas. Sålunda har relevansen hos svaren på intervjuer och enkäter, ordvals- och ordvalörfrågor, situations- och attitydeffekter m. m. blivit föremål för specialstudier. Resultaten av sådana studier ger vidgade möjligheter att dra slutsatser ur utförda sociologiska undersökningar och därmed att objektivt beskriva allmänhetens reaktion på olika företeelser. Man kan således, även om svårigheter finns, tämligen objektivt redovisa tekniska, sociologiska och medicinska data var för sig. Den största svårigheten ligger i att binda resultaten till varandra (i sambandskedjan: exposition beskriven av fysikaliska data — reaktioner konstaterade med sociologiska metoder — medicinskt hygieniska konsekvenser). För att en normering skall vara meningsfull krävs bl. a. att sambanden är så utredda att man med utgångspunkt från vissa tekniska data kan ställa en prognos beträffande de medicinskt hygieniska konsekvenserna. 4. Metoder att motverka bullerstörningar

När man skall försöka kortfattat klassificera metoderna för att minska buller och motverka bullerstörningar, är det naturligt att dela upp dem i

168 tre olika huvudgrupper, nämligen dels sådana som tar sikte på att minska själva bullerkällans »styrka», dels sådana som går ut på att absorbera, avskärma eller på annat sätt hejda ljudet på dess väg från bullerkällan till »mottagaren», dels slutligen sådana som innebär att man skyddar »mottagaren» t. ex. genom att åstadkomma ett tillräckligt avstånd till bullerkällan. Dessa tre huvudmetoder utesluter naturligtvis inte varandra. Vid lösningen av praktiska bullerproblem kan det ofta vara lämpligt att i större eller mindre utsträckning låta alla tre samverka. Metoderna för bullerminskning vid källan kan vara av många slag. Man har särskilt anledning att tänka på möjligheterna att genom konstruktionsändringar eller andra tekniska åtgärder reducera ljudalstringen från flygplan, motorfordon och maskiner i allmänhet. I princip är detta den mest tilltalande lösningen, men den stöter ofta på svårigheter av teknisk och ekonomisk natur. Av viss betydelse i sammanhanget är, att bullret från en maskin utgör en biprodukt som representerar en mycket liten del av dess totala energiförbrukning. Genom bullerminskande åtgärder kan man därför i regel ej tillgodogöra sig någon energivinst utan måste i stället räkna med en försämrad verkningsgrad. Möjligheterna är dock otvivelaktigt stora, rent tekniskt sett, att åstadkomma tystare maskiner och tillverkningsprocesser. Metoderna för att hejda ljudet på dess väg från bullerkällan omfattar också mycket differentierade åtgärder såsom ljudisolering vid uppförande av byggnader, avskärmningsanordningar etc. De tekniska kunskaperna om sådana åtgärder är i regel tillfredsställande, men det brister ofta i tillämpningen. Det säkraste skyddet för bostäder mot störande flyg-, vägtrafik- och industribuller blir till slut den tredje huvudmetoden — att skapa tillräckligt stora avstånd till bullerkällorna. Betydelsen av att bullerfrågorna beaktas vid samhällsplaneringen är alltså mycket stor. 5. Bullersituationen i Sverige

Förekomsten av bullerstörningar i vårt samhälle är, liksom luftföroreningssituationen, än så länge ofullständigt kartlagd. Flera undersökningar har emellertid ägt rum på viktiga delområden, och en ganska brett upplagd undersökning av bullerexpositionsförhållandena i Sverige har nyligen genomförts. Det bäst kartlagda delområret är flygbullret. Ett omfattande material angående bullerförhållandena vid våra nuvarande flygplatser — både de militära och de civila — finns redovisat i flygbullerutredningens betänkande (SOU 1961: 25 s. 91 ff). Bullersituationen har därvid bedömts som besvärlig vid flera av flygplatserna. Särskilt kan nämnas, att Linköping har ansetts vara den för flygbullerstörningar mest utsatta staden men att även utvecklingen inom Stockholms- och Malmö-områdena ansetts inge bekymmer. Sedermera har bl. a. besvären av flygbuller i vissa områden av Linköping varit

169 föremål för ytterligare undersökningar. Utvecklingen har gått så snabbt, att det snart kan bli fråga om en ny allmän inventering av flygbullerproblemen. Även i fråga om vägtrafik- och bostadsbuller har specialundersökningar genomförts. De har emellertid avsett geografiskt mycket begränsade områden och kan inte läggas till grund för någon bedömning av störningarna för befolkningen i dess helhet. Som exempel kan dock förtjäna nämnas, att den genomsnittliga trafikbullerstyrkan i en medelstor stad har uppskattats vara cirka 10 dB högre i slutet av 1950-talet än den var 20 år tidigare. I programmet för den förut nämnda undersökningen beträffande trafikbullernormer ingår bl. a. att kartlägga »bullerlandskapet» kring starkt trafikerade vägar. Ett rikhaltigt material angående bullerundersökningar, som verkställts i aktuella störningsfall, finns hos hälsovårdsnämnderna, länsstyrelserna och regeringsrätten. I vissa sådana löpande ärenden har under årens lopp omfattande utredningar och undersökningar företagits och yttranden avgivits av statliga institutioner, främst statens institut för folkhälsan. Bland större utredningar märks de som rör flygbullerproblemen i Linköping och buller från ett skjutfält i Karlstad. Av resultaten kan nämnas, att i Linköping störningsfrekvenser på upp till 49 % »svårt störda» erhölls — siffror som väl överensstämde med vad som kunde förväntas enligt flygbullerutredningens prognos. I Karlstad å andra sidan — där det var fråga om buller från ett skjutfält med helt annan ljudprofil — visade undersökningen att det syntes möjligt att bygga bostadshus väsentligt närmare skjutfältet än vad som kunde förväntas med hänsyn till uppmätta ljudnivåer. De omgivningshygieniska bullerproblemen kring fabriker har också blivit föremål för undersökningar i några fall, t. ex. beträffande sulfatcellulosafabriken i Mörrum. Vid planering av ett gasturbinkraftverk i Sundsvall gjordes en undersökning som klarlade behovet av bullerdämpande åtgärder samt lämpligheten av olika förläggningsalternativ. Prognosen kunde ställas före industrins uppbyggnad genom en experimentell undersökning omfattande mätningar på artificiellt emitterat ljud av den aktuella typen. Den inledningsvis nämnda undersökningen av bullerexpositionsförhållandena i Sverige har verkställts på initiativ av en särskild arbetsgrupp, bestående av representanter för skilda forskningsområden (ordförande professorn Hans Ronge). Undersökningsarbetet har i förevarande del utförts inom omgivningshygieniska avdelningen vid statens institut för folkhälsan, hygieniska institutionerna vid Karolinska institutet och Lunds universitet samt sociologiska institutionen vid Stockholms universitet (främst av fil. dr. Erland Jonsson och fil. lic. Stefan Sörensen). Arbetet omfattade bl. a. två enkätundersökningar. Den ena av dessa avsåg insamling av data från hälsovårdsnämnderna i landet rörande bullerexpositionen inom bostadsområden. Den andra hade formen av frågor, ställda till ett riksrepresentativt urval på cirka 2 000 vuxna individer.

170 Till varje hälsovårdsnämnd sändes hösten 1964 ett frågeformulär, som först innehöll frågor om de bullerärenden nämnden handlagt under den senaste femårsperioden. Totalt erhölls informationer om 972 bullerärenden från 712 hälsovårdsnämnder. Ärendetypernas fördelning med hänsyn till bullrets-bullerkällans art framgår av följande tabell. Ärendetyp Trafikbuller Flygbuller Industribuller Buller från byggnadsarbeten Buller från fastigheten Annat buller Summa

Antal

%

67 40 272 33 414 146

7 4 28 4 42 15

100 Det framgår alltså, att buller från den egna fastigheten svarar för de flesta ärendena, nära hälften av samtliga. Men även buller från industrianläggningar ger som synes upphov till ett ganska stort antal ärenden. Hälsovårdsnämnderna tillfrågades också, om de ansåg att det inom kommunen fanns personer som åsamkades sanitär olägenhet genom buller, utan att anmälan gjordes. Svaren på den frågan ger en anvisning om att bullerolägenheter förekommer i relativt stor utsträckning utan att det föranleder anmälan eller annan åtgärd. Av de hälsovårdsnämnder som uttalade sig ansåg nära en tredjedel (31 % ) , att det inom kommunen förekom ej påtalade olägenheter från trafikbuller. Motsvarande andel var i fråga om buller från fastigheten 21 %, i fråga om industribuller 17 % och i fråga om flygbuller 10 %. Enkätundersökningen på ett riksrepresentativt urval genomfördes under våren 1964. Av de 2 000 utsända formulären återkom drygt 1 500 ifyllda. De bullerkällor som vid undersökningen ansågs vara mest störande har sammanförts i nedanstående tabell. Bullerkälla

Transistorapparater — utomhus . . . . Buller från WC

Procent störda av samtliga respondenter 15,5 9,4 28,8 15,6 6,9 7,4 8,2 10,8 9,1 5,9

Undersökningsresultaten tyder på att trafikbuller, främst i form av buller från motorcyklar, mopeder o. d., är den bullerkälla som ger upphov till

171 det största antalet störningar. Flygbuller och lägenhetsbuller har dock också nämnts i ganska stor omfattning. Däremot har endast få — inräknade i tabellens sista post — ansett sig störda genom industribuller. Totalt uppger sig 81 % lägga märke till någon form av buller, medan 51 % uppger sig vara störda av ett eller flera buller. Som kunde väntas föreligger ett högre antal störda i städerna än på landsbygden, och Stockholm har en högre frekvens störda än andra områden i landet. Vid undersökningen ställdes också frågor om förekomsten av besvär genom luftförorening och av störningar i form av nedskräpning. Det visade sig, att besvärsfrekvensen var lägre beträffande dessa miljöfaktorer. Nära en tredjedel ansåg sig dock störd av nedskräpning i olika former, och omkring en femtedel ansåg sig störd genom luftförorening, främst i form av dålig lukt. Sammanfattningsvis torde om de ifrågavarande undersökningarna kunna sägas följande. Resultaten måste av olika skäl tolkas med viss försiktighet. Man vet t. ex. ej om antalet behandlade ärenden hos hälsovårdsnämnderna ger en riktig bild av bullersituationen som helhet. Snarast finns det skäl förmoda, att de som störs av flyg- och vägtrafikbuller sällan vänder sig till hälsovårdsnämnderna. Det torde dock stå klart att en stor del av befolkningen i dagens samhälle störs genom buller och att bullerproblemen sannolikt berör flera människor än t. ex. luftföroreningsproblemen. Resultaten ger också en klar anvisning om att bullerproblemen i betydande utsträckning är knutn a till trafiken — såväl vägtrafiken som luftfarten. VI. Andra

immissionsformer

I jämförelse med luftföroreningar och buller spelar andra immissionsformer ganska liten roll, om man ser saken från allmänna miljövårdssynpunkter. Men det utesluter naturligtvis inte att de i vissa fall kan ha stor praktisk betydelse. Vid den av de sakkunniga verkställda inventeringen riktades uppmärksamheten på åtskilliga fall (22 st.) där skakningar har uppfattats som en väsentlig störning. I flera fall (12 st.) har också påtalats störningar i form av insekter, råttor o. 1. Bland störningsformer som i övrigt upptagits som aktuella kan nämnas elektriska störningar, ljusstörningar, gnistor och värme samt psykiska och estetiska immissioner. Det förtjänar framhållas, att störningar av dessa slag inte sällan förekommer vid anläggningstyper, som samtidigt orsakar luftförorening eller buller. En immissionsform som på senare tid har blivit föremål för särskild utredning är radiostörningarna. Vissa därmed sammanhängande problem behandlas i ellagstiftningsutredningens betänkande »Lagstiftning mot radiostörningar» (SOU 1966:22).

172 VII.

Framtidsperspektiv

I samband med remissen av luftvårdsnämndens undersökning hemställde de sakkunniga, som förut har nämnts, också att få del av remissinstansernas bedömning av den utveckling som under de närmaste åren är att vänta på de berörda industri- och anläggningsområdena. Flera remissinstanser har avstått från att uttala sig i detta hänseende. Sålunda har industriförbundet och arbetsmarknadsstyrelsen endast hänvisat till att visst underlag för en sådan bedömning kan erhållas genom 1965 års långtidsutredning. Kemikontoret framhåller, att expansionsförutsättningarna för de kemiska processindustrierna i vårt land måste bedömas som goda och hänvisar därvid till att långtidsutredningen uppskattar den årliga produktionsökningen inom kemisk industri t. o. m. år 1970 till 12 % — en siffra som överträffar alla andra industrigruppers. Med sin höga kapitalintensitet och sitt relativt begränsade behov av manuell arbetskraft har den kemiska industrin goda möjligheter att expandera, trots den betydande arbetskraftsbrist som torde komma att prägla 1970-talet. Marknadsutvecklingen bör vidare erbjuda möjligheter att på sikt försvara lönsamheten genom volymoch produktivitetsökningar. Enligt kemikontorets uppfattning är det emellertid samtidigt klart, att denna expansion inte får hindras eller försvåras genom en lagstiftning, som i något avseende ställer omotiverat höga krav. På den kemiska industrins kostnadssida har de miljövårdande åtgärderna kommit att spela en allt större roll. I de yttranden som närmare behandlar framtidsperspektivet understryks allmänt, att utvecklingen går mot en koncentration av företagen till större enheter och färre driftsplatser. Kommunförbundet menar, att denna tendens kan antas öka efter hand som de mindre anläggningarna blir utslitna och kan skrotas. Inom den kommunala sektorn är tendensen märkbar exempelvis i fråga om anläggningar för uppvärmning av större bostadsområden. Även stadsförbundet nämner den omfattande utbyggnaden av värmeverksanläggningar och riktar vidare uppmärksamheten på att sopförbränningsanläggningar synes öka jämsides med andra destruktionsmetoder. Värmeverksföreningen anser det realistiskt att räkna med att ett stort antal städer och andra större kommuner kommer att anlägga fjärrvärmesystem. Skogsägareföreningarnas riksförbund räknar med att det under de närmaste åren måste ske en väsentlig utbyggnad och nybyggnad av skogsindustrin inom de södra delarna av landet. Med all sannolikhet kommer företagsenheterna att bli av betydande storlek, och en sannolik utveckling är att enheterna utförs som en kombination av olika skogsindustriella verksamhetsgrenar, t. ex. cellulosaindustri och sågverk. Dessa stora företags-

173 enheter måste därvid lokaliseras till kustområden. I samband med nyetableringen tvingas sannolikt flera smärre anläggningar att upphöra med driften. I fråga om utvecklingen på mejeriområdet uttalar mejeriernas riksförening, att en fortsatt koncentration till färre driftsplatser är sannolik. För närvarande finns cirka 300 mejerier i drift. Det är inte osannolikt att antalet under de närmaste 5—10 åren kommer att nedgå till hälften. Slakteriförbundet förklarar, att antalet andelsslakterier — som i mitten av 1950-talet uppgick till 61 och år 1965 till 46 — kan beräknas sjunka ytterligare. Särskilt bedöms antalet anläggningar av äldre typ komma att minska. Gasverksföreningen anser det inte troligt, att några nya kolgasverk kommer att uppföras under 1960- och 1970-talen. Tvärtom pekar utvecklingen på att driften kommer att avvecklas vid det fåtal kolgasverk som nu är i gång. Man får således räkna med att mot slutet av 1960-talet endast något eller några av de allra största kolgasverken kommer att finnas kvar och att mot mitten av 1970-talet även dessa kommer att försvinna. Av koksverk finns endast ett inom landet, verket i Oxelösund. Några konkreta planer på att uppföra ytterligare sådana verk föreligger inte för närvarande. Renhållningsverksföreningen framhåller, att utvecklingen beträffande anläggningar för förstöring av avfall går mot större anläggningstyper — regionsanläggningar. För närvarande pågår utredningar om anläggningar för större regioner på flera håll i landet. Längst synes de ha avancerat i Göteborgs- och Malmö-regionerna. I framtiden kan, utom anläggningar för förbränning, väntas tillkomma anläggningar för andra typer av avfallsförstöring, närmast anläggningar för biologisk behandling av avfallet till jordförbättringsmedel och lämpligt utfyllnadsmaterial. En kategori som bör särskilt uppmärksammas är vidare anläggningar för förstöring av spilloljor, lösningsmedel, färgrester o. dyl. Anläggningar för spilloljedestruktion kan väntas betjäna större områden än övriga destruktionsanläggningar. Enligt föreningens beräkning kommer måhända fem till sex anläggningar att visa sig tillräckliga för hela landet. I fråga om utvecklingen under de närmaste 5—10 åren anför vatteninspektionen inledningsvis: Helt allmänt kan konstateras att föroreningsfrågorna vid nyanläggningar beaktas på ett helt annat sätt än tidigare och att företagen i allmänhet visar intresse för att vidta åtgärder mot föroreningar inom ramen för de ekonomiska resurserna. Det har också visat sig att framtvingandet av åtgärder ibland medför bättre driftsutbyte, vilket självfallet ökar intresset. Kravet på rationellare drift kommer säkerligen att öka och härigenom torde även de interna åtgärderna inom anläggningarna till motverkande av förorening följa den snabba tekniska utvecklingen. Inspektionen är därför av den uppfattningen att under den angivna perioden torde möjligheterna för bemästring av föroreningsproblem vid nyanläggning så småningom bli väsentligt större utan att kostnaderna blir orimliga.

174 Inspektionen framhåller emellertid, att den strukturrationalisering som nu pågår inom stora delar av industrin kan medföra koncentration till så stora enheter att utsläppen, trots alla tänkbara tekniska åtgärder, blir av sådan omfattning att betydande olägenheter inte kan undvikas, en tendens som förmärkts inom cellulosaindustrin och den petrokemiska industrin. Inspektionen fortsätter: Nämnda olägenheter kan givetvis till en del motverkas genom lämplig lokalisering, t. ex. till kustområdena, men då sötvattenbehovet ofta är stort, finns få förläggningsalternativ, i varje fall i södra och mellersta Sverige, där industriexpansionen förväntas bli störst. Dessutom kolliderar industriintressena härvid alltid med fritidsintressena. Avvägningen mellan dessa olika intressen blir säkerligen en prövosten framdeles. Uppenbarligen måste vissa kustområden tas i anspråk för större vattenförorenande industrier såsom cellulosaindustrier samt atom- och ångkraftverk. Befintliga industrier och anläggningar erbjuder enligt inspektionens erfarenhet de mest svårlösta problemen. Många gånger kan det röra sig om äldre fabriker som anlagts utan varje tanke på föroreningsproblem. Inom vissa branscher har en viss sanering påbörjats, medan i andra branscher föroreningsproblemen nästan ej alls beaktats. Därest målsättningen för vattenvårdens del skall kunna uppnås är det nödvändigt att de befintliga industrierna nu kommer i förgrunden, särskilt som oftast betydande driftsutvidgningar göres utan tillfredsställande lösningar av föroreningsproblemen. Inspektionen hyser emellertid den förhoppningen, att strukturrationaliseringen skall bidraga till att minska antalet företag, som genom framför allt felaktig placering vållar de största föroreningsproblemen, och framhåller vidare, att den pågående utbyggnaden av de kommunala reningsverken erbjuder en god lösning av avloppsfrågorna för många industrigrupper. Som ett par remissinstanser framhåller kan material för ett framtidsperspektiv erhållas i 1965 års långtidsutrednings huvudrapport. »Svensk ekonomi 1966—1970 med utblick mot 1980» (SOU 1966: 1). Av särskilt intresse är de delar som avser kartläggning och analys av utvecklingstendenserna inom svensk industri. Framställningen i dessa delar grundas på en undersökning, som enligt uppdrag h a r verkställts av Industriens Utredningsinstitut. Uppdraget har avsett dels en enkät om företagens planer fram till 1970, dels en analys av förutsättningarna för den industriella utvecklingen på längre sikt. Institutets undersökning har sedermera publicerats separat som bilaga 4 till huvudrapporten, »Framtidsperspektiv för svensk industri 1965—1980» (SOU 1966: 51). Materialet är mycket omfattande. Här kan endast komma i fråga att rikta uppmärksamheten på vissa speciella uppgifter och bedömningar. Vid enkäten tillfrågades hösten 1964 ett representativt urval om cirka 1 800 företag om sina planer fram till 1970 beträffande produktion, behov av arbetskraft, investeringar, export m. m. Svaren ger vid handen, att den inom svensk industri planerade produktionsökningen mellan 1963 och 1970

175 innebär en genomsnittlig årlig ökning på drygt 7 procent 1 . Produktionsplanerna är mest expansiva inom den kemiska industrin (11 % ) , järn- och metallverken ( 9 % ) , verkstadsindustrin — med undantag för varven — ( 8 % ) , massa- och pappersindustrin ( 8 % ) samt gummivaruindustrin ( 9 % ) . En mellanställning intar gruvorna ( 6 % ) , jord- och stenindustrin (7 % ) , pappersvaru- och grafisk industri (6 % ) , träindustrin (6 % ) , textiloch konfektionsindustrin (5 %) samt livsmedelsindustrin (4 % ) . De lägsta produktionsökningstalen redovisar sko- och läderindustrin (3 %) samt varven (2 % ) . De resultat som har framkommit genom enkäten utgör givetvis inte någon prognos. Med hänsyn till den begränsade tillgång på arbetskraft och kapital som kan tänkas stå till industrins förfogande under de närmaste fem åren finner långtidsutredningen det ytterst osannolikt att de i enkäten redovisade planerna skall kunna realiseras. En utveckling i enlighet med planerna ter sig osannolik särskilt för verkstadsindustrin samt textil-, konfektions-, livsmedels- samt sko- och läderindustrierna. Det anses också motiverat att sätta ett frågetecken beträffande järn- och metallverken samt den grafiska industrin. De inom Industriens Utredningsinstitut gjorda kalkylerna tyder på att utvecklingen skall möjliggöra en total genomsnittlig årlig produktionsökning på 5 å ö1/^ procent fram till år 1970. Beträffande utvecklingen under 1970-talet ger de inom institutet gjorda kalkylerna vid handen att det kan bli fråga om en ökning av industrins produktionsvolym av genomsnittligt 5 procent per år men knappast mer 2 . För vissa branscher kan man tydligt skönja kommande förändringar. Det gäller gruvorna, järnverken och skogsindustrin. För de tre branscherna måste man r ä k n a med betydligt långsammare tillväxt under 1970-talet än under 1960-talet. Däremot finns det föga anledning att tro på mer markanta trendbrott för övriga branscher. Det finns exempelvis ingen anledning räkna med att den kemiska industrin, verkstadsindustrin eller jord- och stenindustrin inte skulle expandera i snabb takt även under 1970-talet. Helt allmänt framhåller långtidsutredningen emellertid, att det givetvis är utomordentligt vanskligt att i dag förutsäga tillväxten inom svensk industriproduktion under 1970-talet 3 . Hur snabbt produktionen kommer att stiga beror på en mängd förhållanden. Institutet erinrar bl. a. om att situationen inom stora delar av industrin förefaller vara den att de största möjligheterna till produktionsförbättringar ligger i ett utnyttjande av stordriftens fördelar4. För att öka konkurrensförmågan har företagen nu en större press än tidigare att utnyttja dessa fördelar. Att det är så torde i själva verket vara en av anledningarna till att industrins framtidsplaner, sådana de redovisas i enkäten, är så 1

SOU 1966: 1 s. 171 ff och SOU 1966: 51 s. 65 ff. SOU 1966: 51 s. 149 f. 3 SOU 1966: 1 s. 177. * SOU 1966: 51 s. 41 f. 2

176 starkt expansiva. För många företag är en kraftig volymökning en nödvändig förutsättning för att de skall bibehålla konkurrenskraften. Av särskilt intresse är att ta del av institutets bedömning i fråga om skogsindustrin5. Dess långsiktiga konkurrensproblem anges vara en fråga om att anpassa företagens storlek och modernitet till en lika rationell struktur som i andra länder. Man räknar med att en optimal massaanläggning inte bör ha mindre kapacitet än 250 tusen årston. Nära hälften av alla anläggningar i Sverige producerade år 1964 mindre än 40 tusen ton. Till 1970 kan dock en betydande förbättring av storleksstrukturen åstadkommas. Enkätsvaren visar, att huvuddelen av utbyggnaden sker vid de redan stora anläggningarna. Enligt institutet kommer uppenbarligen ett relativt stort antal anläggningar att tvingas lägga ned driften under de närmaste 5—10 åren. I fråga om enkätsvaren kan slutligen anmärkas, att de ger belägg för att industrins arbetskraftsefterfrågan kommer att ställa sig väsentligt olika inom skilda delar av landet. Den lägsta relativa sysselsättningsökningen redovisas för de nordliga delarna, d. v. s. Norrland samt Dalarna och Värmland. Mest expansiv är Stockholms-regionen, d. v. s. Stockholms stad med angränsande kommuner 6 . Långtidsutredningens betänkande innehåller också i fråga om andra samhällsområden än industrin åtskilligt som är av intresse i förevarande sammanhang, exempelvis en bedömning av utvecklingen inom samfärdseln7. Persontrafiken på vägar och gator beräknas fram till och med 1970 öka med ungefär 6 procent per år. Den största ökningen anses komma att gälla infartslederna till de större tätorterna samt vägarna mellan dessa och andra expansiva orter. Godstrafiken med lastbilar väntas också öka väsentligt, över hälften av riksvägarna anses vara i behov av ny- eller ombyggnad, om bedömningen sker med utgångspunkt från dagens trafikvolym. Sett i förhållande till den växande trafiken stiger ny- och ombyggnadsbehovet ytterligare. Här kan tilläggas, att immissionssakkunniga direkt från väg- och vattenbyggnadsstyrelsen inhämtat uppgifter om utbyggnaden av motorvägar. Enligt den plan som styrelsen har framlagt för investeringar på landsbygden kommer under perioden 1967—1971 att byggas eller påbörjas cirka 600 km motorväg till en sammanlagd kostnad av omkring 1 700 milj. kronor. Som jämförelse kan nämnas, att det f. n. finns cirka 300 km motorväg i landet. Programmet kommer i praktiken att sträcka sig ett gott stycke in på 1970-talet, eftersom stora delar påbörjas först mot periodens slut. Enligt långtidsutredningen beräknas den reguljära lufttrafiken inom landet öka med 8 å 9 procent per år fram till 1970. Även affärs- och privatflyget förutses komma att utvecklas kraftigt. Långtidsutredningen redovisar också vissa bedömningar av investeringsutvecklingen inom luftfarten. 5 6 7

SOU 1966: 51 s. 118. SOU 1966: 51 s. 22. SOU 1966: 1 s. 185 ff.

177 En närmare undersökning i vissa hänseenden föreligger nu i 1963 års luftfartsutrednings betänkande, »Luftfartsverkets ekonomi och organisation» (SOU 1966:34). I det betänkandet läggs bl. a. fram en ram för luftfartsverkets investeringar under budgetåren 1966/67—1974/75. Därvid räknar man med kostnader för en ny flygplats i Malmö-området. Enligt utredningens mening bör emellertid utbyggnaden av det statliga flygplatsnätet i första hand inriktas på komplettering av befintliga primärflygplatser, d.v. s. statliga flygplatser för linjefart. Utredningen anser, att några nya primärflygplatser utöver den i Malmö-området inte bör komma till stånd under perioden. Huruvida någon sekundärflygplats, d. v. s. kommunalt eller enskilt ägd flygplats för linjefart, kan bli aktuell, anses få bero av de undersökningar som i det enskilda fallet kommer under Kungl. Maj :ts prövning, i samband med ansökan om att inrätta och driva flygplatsen.

12—6146S8

4 kap. Översikt a v utländsk rätt

I. Inledning Innan frågan om utformningen av en svensk immissionslagstiftning tas upp till närmare behandling, torde det vara lämpligt att i korthet göra en översikt av vissa motsvarande problem i utländsk rätt. Avsikten med detta rätts jämförande avsnitt är inte att i detalj redovisa, h u r problemen lösts i de behandlade rättssystemen. Av omedelbart värde för den fortsatta framställningen har endast ansetts vara att ge ett allmänt intryck av hur man, från olika utgångspunkter och förutsättningar, har angripit de rättsliga frågor som immissionsproblemen ställer. En utförligare redogörelse för rättsläget i vissa länder lämnas i den som bilaga 10 till betänkandet fogade promemorian. Beträffande flygbullerproblemens behandling enligt utländsk rätt kan hänvisas till framställningen i flygbullerutredningens betänkande (SOU 1961:25 s. 122 ff).i Inledningsvis bör anmärkas, att själva begreppet immission är okänt i flera av de rättssystem som behandlas. Det är klart utbildat främst i tysk rätt och i de rättssystem som har påverkats därav. Men rättsregler som är tillämpliga på luftförorening, buller och liknande slag av störningar fastigheter emellan finns i alla de länder som de sakkunnigas undersökning har omfattat. När lagberedningen utarbetade 1909 års förslag till immissionsregler, stod den under starkt inflytande av tysk rätt och tysk rättsvetenskap. 2 Detta har sedan kommit att sätta betydande spår i den svenska rättsutvecklingen på området. Det bör nu vara av intresse att se, h u r utvecklingen har gestaltat sig i det tyska rättssystemet. Man finner då, att den västtyska immissionsrätten så sent som år 1959 har undergått en genomgripande reform — främst föranledd av de påträngande luftföroreningsproblemen. Motsvarande problem har under det senaste decenniet också givit upphov till ny lagstiftning i flera andra länder, t. ex. i England år 1956 och i Frankrike år 1961. England har dessutom år 1960 fått en särskild lagstiftning mot buller — Noise Abatement Act — och förslag till ytterligare åtgärder mot bullerstörningar har där lagts fram i ett år 1963 publicerat betänkande. Bullerproblem av skilda slag har i övrigt särskilt aktualiserats i Schweiz. 1 2

Se nu även Ledrup, Luftfart og ansvar, Oslo 1966, s. 553 fl. Se Ljungman s. 174.

179 där en stort upplagd utredning — likaledes år 1963 — resulterat i ett omfattande betänkande i ämnet. Inom Norden har Norge varit föregångslandet på immissionsrättens område. Redan år 1887 kom den första norska lagstiftningen i ämnet. Den har nu avlösts av 1961 års grannelov, som bl. a. innehåller regler om koncessionstvång för luftförorenande anläggningar. I det följande kommer huvudvikten att läggas vid tysk, engelsk och norsk rätt. övriga rättssystem kommer att beröras endast i sådana delar, där de har ansetts vara av särskilt intresse. II. Några huvuddrag i utländsk lagstiftning Även i de utländska rättssystemen kan man genomgående urskilja två huvudtyper av regler på immissionsområdet. Dels finns det regler som innebär möjlighet för den enskilde att ingripa mot immissioner genom att vid domstol föra talan mot immittenten om förbud, skyddsåtgärder och skadestånd — alltså regler av civilrättslig typ. Dels förekommer en reglering som ger administrativa myndigheter befogenhet eller skyldighet att handla på vissa sätt för att, väsentligen i det allmännas intresse, åstadkomma skydd mot immissioner och kontroll av immitterande anläggningar — en reglering av offentligrättslig typ. Särskilt bestämmelserna av det senare slaget skiljer sig väsentligt från land till land. Ur praktisk synvinkel är det oftast den sortens reglering — och de tillämpande myndigheternas effektivitet — som har störst betydelse även för de enskilda. Av intresse i sammanhanget är särskilt de system för förprövning och koncessionering av immitterande anläggningar som finns i flera länder. Skillnaden mellan civilrättslig och offentligrättslig reglering kan inte och behöver inte heller genomföras konsekvent. De båda huvudtyperna av regler står ofta i nära samband med varandra. Koncession medför exempelvis i flera länder, att enskilda sakägare utesluts från möjligheten att föra förbudstalan mot den koncessionerade anläggningen men i gengäld får rätt till ersättning för intrång som tillfogas dem. 1. De civilrättsliga reglerna

I den juridiska diskussion som utomlands förs om de civilrättsliga immissionsreglernas utformning och innebörd återfinner man på de flesta håll motsvarigheter till de hos oss använda begreppen väsentlighet, ortsvanlighet, speciell immissionskänslighet, prioritet och passivitet. De har kommit till oss via tysk rätt och tysk rättsvetenskap och spelar där fortfarande stor roll. Som redan nämnts har emellertid den tyska immissionsrätten ganska nyligen undergått en genomgripande reform. På det civilrättsliga området innebär denna reform främst, att o r t s v a n l i g h e t e n som grundlag-

180 gande princip vid prövning av en immissions tillåtlighet har fått sin betydelse väsentligt inskränkt. En immission är inte längre tillåten enbart på den grund att den härrör från en ortsvanlig användning av den immitterande fastigheten. Grannen behöver tåla väsentlig ortsvanlig immission endast under förutsättning att den inte kan förekommas genom åtgärder som är ekonomiskt skäliga vid användning av ifrågavarande slag. Och om grannen trots allt blir tvungen att tåla olägenheter, som innebär oskäligt intrång i hans möjligheter att använda sin fastighet på ortsvanligt sätt, kan h a n begära kompensation i pengar. Sammanfattningsvis får detta anses innebära, att ägaren till en immitterande fastighet är skyldig att inom ramen för vad som kan anses ekonomiskt skäligt vara positivt verksam för att förekomma även ortsvanliga immissioner av betydelse — alltså en mycket viktig ny princip. Om man sedan går till den nya norska granneloven, finner man att ortsvanligheten inte heller där tillmäts avgörande betydelse. För att en immission skall vara otillåten krävs enligt huvudregeln, att störningen skall kunna betecknas som oskälig eller onödig. Vid avgörandet av om något är oskäligt skall man visserligen lägga vikt vid om det är »venteleg» med hänsyn till förhållandena i orten, d. v. s. till ortsvanligheten. Och om störningen inte är värre än som brukar följa av vanliga användningssätt på liknande orter — d. v. s. är »allmänvanlig» — skall den inte räknas som oskälig. Av reglernas formulering anses emellertid framgå, att det inte finns hinder att beakta även andra synpunkter, t. ex. den immitterande anläggningens samhällsnyttighet. Enligt särskilda bestämmelser är det vidare möjligt att låta en immitterande användning fortsätta, trots att toleranspunkten överskrids. Avgörandet grundas då på en intresseavvägning, där bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna spelar stor roll. Över huvud blir helhetsintrycket, att de norska reglerna lämnar stort utrymme för skönsmässig bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet. Samma helhetsintryck får man också vid granskning av de grundsatser som enligt engelsk rätt tillämpas i immissionsfall. Det avgörande anses vara, om immissionen innebär väsentligt intrång i vanliga levnadsförhållanden. Vid prövningen härav skall hänsyn tas bl. a. till förhållandena i orten. Otvivelaktigt står det emellertid öppet för domstolen att fästa avseende också vid andra omständigheter, t. ex. sådana av ekonomisk natur. Enligt fransk och schweizisk rätt torde förhållandena i orten — ortsvanligheten spela en stor men inte i och för sig avgörande roll vid bestämmandet av toleranspunkten för immissioner. I Schweiz anses det t. ex. möjligt att också beakta sociala synpunkter o. 1. Frågan i vad mån man vid toleranspunktens bestämmande kan ta hänsyn till s p e c i e l l i m m i s s i o n s k ä n s l i g h e t hos den som utsätts för immissionen har lösts på olika sätt i skilda rättssystem. I den nya norska lagen finns klara betämmelser i ämnet. Där anges först,

181 att reglerna om strikt skadeståndsansvar för immissionsskada gäller endast såvitt skadan inte har sin orsak i att grannen tål mindre än vad som eljest måste tålas i grannelagsförhållanden. Vidare stadgas, att den som utför en anläggning inte är skyldig att bekosta skyddsåtgärder som erfordras därför att grannen på detta sätt är särskilt immissionskänslig. Undantagsvis kan företagaren emellertid i sådana fall åläggas att vidta skyddsåtgärder på grannens bekostnad. Den tyska rättens inställning till frågan om speciell immissionskänslighet är mera oklar. Dock kan man i både litteratur och praxis spåra en tydlig benägenhet att använda ett objektivt betraktelsesätt genom att till grund för bedömningen lägga känsligheten hos en normal »Durchsnittsbenutzer». I engelsk rätt anses en immission inte otillåten, om den innebär väsentlig olägenhet endast för en mera ovanlig användning av den utsatta fastigheten. Enligt schweizisk rätt torde man i viss utsträckning kunna ta hänsyn till den störda fastighetens speciella användning, men i så fall enligt objektiva metoder. Av förarbetena till den finska lagen framgår, att man i princip skall utgå från vad människor i allmänhet kan antas fördra. Samtidigt framhålls emellertid, att särskilda omständigheter av allmän betydelse kan föreligga. Om någon t. ex. anlägger en industri invid ett allmänt sjukhus, bör han vara beredd att vidta mera omfattande skyddsåtgärder än som eljest skulle vara behövligt. Frågan om betydelsen av att ha varit först på platsen — p r i o r i t e t s f r å g a n — hör även i utländsk rätt till de mera uppmärksammade problemen. Den principiella inställningen är i de flesta länder, att invändning om prioritet inte kan beaktas. Så är fallet t. ex. i tysk, engelsk, fransk och norsk rätt. P å flera håll förekommer emellertid praktiskt betydelsefulla modifikationer. Särskilt medför reglerna om verkan av koncession ofta, att koncessionerade företag faktiskt åtnjuter prioritetsskydd, och motsvarande regler tillämpas exempelvis i Västtyskland och Frankrike analogiskt i fråga om vissa allmännyttiga anläggningar. Den norska lagen innehåller också i detta fall regler av stort intresse. De innebär i första hand att ett koncessionerat företag skall kunna fortsätta driften, trots att dess immissioner överskrider toleranspunkten, men att företagaren i så fall skall betala grannarna vederlag. Även företag som inte har någon form av koncession kan emellertid få fortsätta driften i motsvarande läge och på motsvarande villkor. Lagen drar här upp vissa närmare riktlinjer för bedömningen. Som redan har antytts grundas avgörandet väsentligen på en ekonomisk intresseawägning. Men det fordras också, att företagaren inte har gjort sig skyldig till något anmärkningsvärt. Uppenbarligen medför dessa norska regler, att prioriteten rent faktiskt kan spela ganska avsevärd roll.

182 Den finska lagen intar en särställning såtillvida att den innehåller en regel som uttryckligen tillerkänner prioriteten betydelse. Om grannelagsförhållandet har inträtt efter det att den immitterande användningen började och besväret »ej senare yppats eller märkligt ökats», skall immissionen inte anses otillåten. Räckvidden av denna bestämmelse anses emellertid oklar. Också på ett annat område intar den finska lagen en särställning, nämligen när det gäller frågan om p a s s i v i t e t e n s b e t y d e l s e . I nära anslutning till en bestämmelse i 1887 års norska lag stadgas där, att granne inte är berättigad fordra att driften vid en immitterande anläggning inställs om situationen är den att besväret har pågått i tre år utan att talan väckts. I den nya norska lagen saknas motsvarighet till denna regel. Enligt den lagen kan passiviteten i stället få rättsverkningar i fråga om skadeståndssanktionen. Om den skadelidande efter god sed i grannelagsförhållanden borde ha sagt ifrån tidigare, kan skadeståndskravet bortfalla eller skadeståndet jämkas. Inom tysk och engelsk rätt torde passiviteten i princip frånkännas betydelse, när det gäller att bestämma toleranspunkten för immissioner. Även i de utländska rättssystemen torde s k a d e s t å n d vara den vanligaste civilrättsliga sanktionsformen mot immissioner. I allmänhet gäller, att koncession inte utesluter skadeståndsansvar. Vissa koncessionssystem kan t. o. m. sägas innefatta generösare ersättningsmöjligheter för den utsatte grannen än de allmänna skadeståndsreglerna. Detta skall beröras i det följande. För skador på grund av immission gäller i flertalet undersökta länder strikt skadeståndsansvar. Så är fallet exempelvis enligt engelsk, schweizisk, norsk, finsk och dansk rätt. Däremot upprätthåller den tyska rätten fortfarande i princip huvudregeln om culpa som förutsättning för skadestånd även i immissionsfall. När det är fråga om immissioner utöver toleranspunkten, anses emellertid culpa så gott som alltid föreligga. Utmärkande för den tyska rätten är vidare, att anspråk på ersättning för immissionsskada kan grundas på specialregler. Sedan gammalt finns en sådan regel intagen bland koncessionsbestämmelserna. Den avser det fallet att störningar från en koncessionerad anläggning går utöver vad grannarna är skyldiga att tåla. Genom 1959 års reform har tillkommit den förut nämnda regeln om kompensation i pengar för oskäligt intrång i ortsvanlig användning. I båda dessa fall skall ersättningen i princip bestämmas enligt allmänna expropriationsrättsliga grunder. Regler av samma principiella innebörd finns i den nya norska lagen. När en företagare tillåts att fortsätta driften, trots att den orsakar immissioner utöver toleranspunkten, sker detta — som förut har framgått —

183 under villkor att han betalar grannarna vederlag. Sådant vederlag är något annat än vanligt skadestånd. Enligt förarbetena skall det vara en motprestation för den rätt som fråntas grannarna till förmån för företagaren. Domstolen kan därför skönsmässigt bestämma vederlaget till ett belopp som är högre än den rent ekonomiska förlusten. 2 . Offentligrättsliga regler — särskilt koncessionsregler

Som redan har framhållits skiljer sig reglerna av offentligrättslig typ väsentligt från land till land. Detta sammanhänger givetvis bl. a. med allmänna olikheter i samhällssystem och historisk utveckling. Att sammanställa och jämföra olika länders regelsystem för skydd mot immissioner och offentlig kontroll av immitterande anläggningar erbjuder stora svårigheter. I det följande kommer framställningen huvudsakligen att begränsas till sådana koncessions- och kontrollregler som ansetts vara av särskilt intresse vid utformningen av en svensk lagstiftning i ämnet. Enligt tysk rätt gäller koncessionsplikt för ett mycket stort antal industriella anläggningstyper, som kan medföra olägenheter för grannarna eller allmänheten i form av luftförorening, buller e. 1. Koncession meddelas av administrativ myndighet efter ett kungörelseförfarande, som ger grannarna tillfälle att framställa erinringar. I koncessionen fastställs erforderliga villkor. Koncessionerade anläggningar — och även äldre anläggningar av koncessionspliktig typ — står under tillsyn bl. a. av koncessionsmyndigheten. Denna kan vid behov föreskriva nya krav i fråga om anläggningarnas konstruktion och drift. Föreskrifterna måste emellertid vara tekniskt möjliga att efterkomma och kunna genomföras utan oskälig kostnad. Av särskilt stort intresse är de allmänna tekniska anvisningar, »Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft», som utfärdats om de grundsatser koncessionsmyndigheterna har att följa vid prövning av ansökningar och kontroll av luftförorenande företag. Anvisningarna är mycket omfattande och detaljrika. De bygger på två huvudtankar. Den ena innebär, att alla anläggningar skall vara utrustade »mit den dem jeweiligen Stand der Technik entsprechenden Einrichtungen zur Begrenzung und Verteilung der Emissionen» — att man alltså fortlöpande skall utnyttja teknikens möjligheter för att minska emissionerna. Den andra innebär, att vissa i författningen angivna immissionsgränsvärden inte får överskridas genom anläggningarnas drift. Sådana gränsvärden — som alltså i princip har karaktären av bindande föreskrifter — har emellertid tills vidare fastställts blott för ett ganska begränsat antal luftförorenande ämnen. Anvisningarna innehåller också i vissa fall emissionsgränser för särskilda anläggningstyper, även de gränserna av bindande karaktär. Ett jämförligt koncessions- och kontrollsystem finns i England enligt den s. k. Alkali-lagen. Det är emellertid begränsat till luftförorenande industrier. De grundläggande principerna i lagstiftningen är dels att vissa

184 typer av anläggningar är underkastade koncessionsplikt i form av årlig registrering, dels att »the best practicable means» måste användas för att hindra skadliga utsläpp från registrerade anläggningar, dels att tillsyn över lagens efterlevnad utövas av en statlig inspektionsmyndighet med både centrala och regionala organ. Antalet koncessionspliktiga anläggningstyper är betydande. Koncessionspliktig anläggning får inte drivas utan att den är upptagen i ett centralt register. När en anläggning första gången skall registreras, är det i princip ett villkor att den enligt intyg från den centrala inspektionsmyndigheten är utrustad med sådana anordningar som innebär »the best practicable means». Registreringen måste sedan förnyas varje år. De anordningar som innebär »the best practicable means» måste bibehållas i gott skick och i ständig funktion. För några fall fastställer lagen själv vissa emissionsgränser som inte får överskridas. Dessa är emellertid numera helt föråldrade. Av stor praktisk betydelse är däremot de provisoriska anvisningar om emissionsgränser som inspektionsmyndigheten meddelar efter samråd med vederbörande branschorganisationer och som ändras efter hand. Dessa gränser har inte någon formellt bindande verkan, men den som iakttar dem anses normalt använda »the best practicable means». Detta grundläggande begrepp definieras närmare i lagen. Särskilt bör framhållas, att skyldigheten att använda »the best practicable means» innebär att anordningar och tillverkningsmetoder måste ändras allteftersom tekniken går framåt och erbjuder nya möjligheter att kontrollera utsläppen. I 1963 års engelska betänkande om buller förordas bl. a., att man skall införa ett särskilt koncessions- och kontrollsystem för bullrande industrier. Det föreslagna systemet är helt uppbyggt efter förebild av Alkali-lagen. Förslaget har emellertid ännu inte blivit genomfört. Det koncessionssystem för vissa luftförorenande industrier som år 1961 genomfördes i Norge kan ännu knappast mäta sig med de tyska och engelska systemen i fråga om effektivitet. Huvudregeln enligt den norska lagen är att industriverksamhet eller annat företag som kan sprida luftförorening till skada eller olägenhet för många eller över ett vidsträckt område inte får inrättas utan koncession av en central myndighet, r0ykskaderådet. I en särskild författning anges, vilka typer av företag som utan vidare är skyldiga att söka koncession. Lagen reglerar inte närmare, under vilka förutsättningar koncession skall kunna meddelas. Som den viktigaste fördelen med systemet anges i förarbetena, att koncessionsmyndigheten får tillfälle att vara medbestämmande när det gäller platsen för företaget och att göra tillståndet beroende av de villkor som erfordras av allmänna hänsyn eller till skydd för grannarna. Någon systematisk kontroll- eller inspektionsverksamhet torde tills vidare inte förekomma. Beträffande de offentligrättsliga regelsystemen i utländsk rätt skall i övrigt endast anmärkas, att bestämmelser om åtgärder till skydd mot im-

185 missioner särskilt påträffas i lagstiftning om allmän hälsovård och om samhällsplanering. Som exempel kan nämnas, att 1960 års engelska lagstiftning mot buller närmast utgör ett komplement till hälsovårdslagstiftningen i Public Health Act. Ett omfattande material om den betydelse samhällsplaneringen har i kampen mot luftförorening — och ytterligare bör få i detta hänseende — finns bland handlingarna till den i nästa avsnitt behandlade luftvårdskonferensen i Strasbourg. III- Frågan om harmonisering av lagstiftningen i olika länder Mot bakgrunden av vad som anförts i det föregående kan man våga påstå, att praktiska och rättsliga immissionsproblem av samma slag som hos oss förekommer i de flesta länder med jämförlig utvecklingsnivå. Frågorna om luftvård och bullerbekämpande är i hög grad internationella. De har också i flera sammanhang tagits upp till behandling på ett internationellt plan. Europarådets rådgivande församling utfärdade i början av år 1963 rekommendation om en »Anti-Noise Campaign». Till grund härför låg en rapport som hade utarbetats inom rådets sociala utskott. Denna rapport innehåller redogörelser för forskning, lagstiftning och andra åtgärder på bullerområdet inom vissa av medlemsstaterna, bl. a. Sverige. Rekommendationen utgår från uppfattningen att det redan finns rättsliga medel att bekämpa buller. Den åsyftar främst att åstadkomma standardiserade mätmetoder, att främja bullerforskning och utbyte av informationer samt att stödja upplysningsverksamhet. Något initiativ till samordning av lagstiftningen på bullerområdet togs alltså inte i det sammanhanget. Andra internationella organisationer har emellertid tagit upp mera begränsade bullerfrågor, som kan bli av betydelse för lagstiftningen på området. Som exempel kan särskilt nämnas, att en arbetsgrupp inom ECE utreder frågorna om standardisering av bestämmelserna rörande buller från motorfordon och mätmetoder för sådant buller. Vidare har inom OECD tillsatts två studiegrupper rörande flygbuller. I båda fallen deltar representanter från Sverige i arbetet. På luftvårdsområdet har frågan om en harmonisering av lagstiftningen i olika länder varit föremål för närmare överväganden. Vid den stort upplagda luftvårdskonferens som år 1964 hölls i Strasbourg under Europarådets ledning hörde den frågan till de mest debatterade ämnena. Från flera håll framhölls, att en samordning inte är möjlig för närvarande men att huvudsaken är att lagstiftningen i de olika berörda länderna grundas på jämförliga allmänna principer. Samordningsfrågan har därefter behandlats av flera olika instanser inom Europarådets ram, senast av en expertkommitté som höll sitt första sammanträde i oktober 1966 och som bl. a. bestod av två svenska experter. På programmet för sitt fortsatta arbete beslöt

186 kommittén ta upp att utarbeta en principdeklaration om luftvård. Denna skall vara avsedd att tjäna som ledning för regeringarna i deras verksamhet på lagstiftningens och administrationens områden. Den skall vara utformad i allmänna ordalag och inte binda regeringarna. Kommittén beslöt också att man skulle överväga, på vilka områden internationella överenskommelser rörande luftvård är särskilt brådskande. Därvid diskuterades bl. a. frågan om en konvention eller rekommendation rörande förfarandet vid tvister som kan uppstå när luftföroreningar i gränsområden sprids från ett land till ett annat. Det förtjänar slutligen framhållas, att viktiga luftvårdsfrågor också behandlas av andra internationella organisationer, t. ex. WHO, ECE och OECD. Genom det inom Europarådet bedrivna arbetet har m a n åstadkommit en viss uppdelning och gemensam planering av verksamheten. Forsknings- och utvecklingsarbete på teknikens område har i första hand överlämnats åt OECD, under det att WHO har åtagit sig motsvarande uppgifter inom medicin och hygien. Informationer om uppnådda resultat kommer att från dessa och andra håll fortlöpande ställas till Europarådets förfogande. Det blir sedan en uppgift för Europarådets organ att behandla de rättsliga och administrativa sidorna av problemen.

5 k a p . Allmänna synpunkter på utformningen a v en immissionslagstiftning

I.

Inledning

P å senare tid har man i de flesta länder blivit alltmer medveten om vissa faror för människorna och deras miljö som följer med den moderna samhällsutvecklingen — med att befolkningen ökar och koncentreras till tätorter, industrin byggs ut och läggs om till nya produktionsformer, energiförbrukningen mångdubblas, trafikapparaten sväller och samhället även i övrigt snabbt förändras. Det gäller faror och problem av skilda slag. Till de mera uppmärksammade hör frågorna om vatten- och luftförorening, buller och andra liknande störningar. De problem som gör sig gällande på dessa områden rör många människor nära och måste angripas från flera olika utgångspunkter, bl. a. medicinska, sociala, tekniska och ekonomiska. De medför också, att lagstiftningen och rättstillämpningen ställs inför besvärliga avvägningar och avgöranden. De rättsliga frågorna har helt naturligt lösts på skilda sätt i olika länder. Men lösningarna visar också upp gemensamma drag. Under de senaste åren har man utomlands särskilt haft intresset inriktat på att åstadkomma en effektiv luftvårdslagstiftning. I flera länder, bl. a. England, Frankrike, Norge och Västtyskland, har man nyligen fått viktiga tillskott till reglerna på detta område. Emellertid finns samtidigt en klar tendens att bullerfrågorna tilldrar sig ökat intresse som samhällsproblem. Även h ä r har lagstiftaren varit verksam, exempelvis i England och Schweiz. Både luftförorenings- och bullerproblemen har för övrigt också tagits upp till behandling på ett internationellt plan. Av särskilt intresse från lagstiftningssynpunkt är det arbete som har bedrivits i Europarådets regi. I vårt land kom uppmärksamheten ganska tidigt att riktas på vatten- och luftföroreningar från industriella anläggningar. Så småningom har vi också fått en vattenvårdslagstiftning, som har ändrats i flera omgångar och som fortfarande är föremål för livlig diskussion. Denna lagstiftning inriktar sig inte bara på vattenförorening från industriföretag utan också på sådan som kommer från bostäder och annan än industriell verksamhet, t. ex. jordbruk. Frågan om en luftvårdslagstiftning är däremot fortfarande olöst, trots att den h a r varit föremål för flera utredningar och trots att den på senare tid

188 har väckt allt större intresse även hos oss. På bullerområdet har flygbullret som samhällsproblem särskilt utretts, bl. a. med hänsyn till behovet av rättslig reglering. Även andra bullerfrågor h a r tagits upp till behandling, närmast från medicinska och tekniska utgångspunkter. Men det har inte lett till någon ny lagstiftning om buller. Man får emellertid i detta sammanhang inte förbise att den svenska lagstiftningen redan på flera områden innehåller regler, som kan läggas till grund för åtgärder mot luftförorening, buller och liknande. Av redogörelsen för gällande rätt i 1 kap. torde man kunna utläsa, att de praktiskt viktigaste är en rad offentligrättsliga bestämmelser, vilkas tillämpning ankommer på administrativa myndigheter. De återfinns främst inom hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning men också t. ex. i trafiklagstiftning, ordningslagstiftning och lagar om särskilda slag av anläggningar. Vid sidan härav kan de i rättspraxis utbildade civilrättsliga reglerna om immissioner få betydelse genom att de lämnar den enskilde möjlighet att gå till allmän domstol och under vissa förutsättningar utverka sig rättsskydd mot störningar av ifrågavarande slag. Spörsmålet om ett svenskt lagstiftningsprogram på luftförorenings- och bullerområdena har redan varit föremål för riksdagens prövning, med anledning av motioner till de senaste årens riksdagar. Som tidigare framgått har immissionssakkunniga haft tillfälle att i remissyttranden till andra lagutskottet ange sin syn på saken. I yttrandet den 4 maj 1964 över de likalydande motionerna 1964: I: 134 och II: 163 har de sakkunniga — gemensamt med statens luftvårdsnämnd — uttalat sig mot tanken på att försöka åstadkomma en samlad »luftlag» av den typ som motionärerna då i första hand förordade. Däremot ansåg de sakkunniga, att det inte bör möta hinder att ta upp mera begränsade lagstiftningsproblem till behandling, allteftersom behov därav gör sig gällande och erforderlig utredning kan förebringas, över huvud kunde det enligt de sakkunnigas uppfattning förutses, att frågan om lagstiftningsåtgärder mot luftförorening kommer att aktualiseras på flera olika lagstiftningsområden och avse problem av mycket olika karaktär. Både från lagtekniska, organisatoriska och arbetsekonomiska synpunkter fann de sakkunniga skäl tala för att problemen angrips vart och ett i sitt sammanhang, förutsatt att en samlad överblick finns hos luftvårdsnämnden och att nämnden får tillfälle samordna och i övrigt påverka utvecklingen. De sakkunniga avstyrkte alltså, att en särskild utredning skulle tillsättas i syfte att få till stånd en samlad lagstiftning mot luftföroreningar. I yttrandet den 22 februari 1965 över de också likalydande motionerna 1965: I: 99 och II: 129 uttalade sig de sakkunniga på liknande sätt angående frågan om utvidgad lagstiftning mot buller. Därvid framhölls särskilt, att de sakkunniga är benägna att vid lagstiftningsproblemens behandling

189 lägga stor vikt vid den organisatoriska sidan av saken. Lagstiftningsåtgärder kan inte i och för sig vara nog. Minst lika viktigt borde enligt de sakkunnigas mening vara att få till stånd en central tillsynsmyndighet, vars befogenheter och skyldigheter även omfattar bullerfrågorna. Och de sakkunniga avstyrkte således också, att man skulle tillsätta en ny utredning om bullerlagstiftning. Riksdagen har i båda fallen beslutat, att motionsyrkandena om ytterligare utredningar inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Av andra lagutskottets motivuttalanden i ärendena tycks framgå, att utskottet i stort sett har anslutit sig till de sakkunnigas uppfattning om hur lagstiftningsarbetet på luftförorenings- och bullerområdena tills vidare bör planläggas. Också 1966 års riksdag har haft att ta ställning till motionsvis framförda yrkanden om ytterligare utredningar på luftvårdsområdet (motionerna 1966: I: 13, 123 och 228 samt II: 28, 167 och 297). Inte heller dessa motioner h a r föranlett någon riksdagens åtgärd (se L3U 24—26). Som skäl härför har åberopats, att man bör avvakta resultaten av pågående utredningar och forskning innan en bedömning av lämplig utformning av eventuell lagstiftning i ämnet kan göras. Under hänvisning till det nu anförda vill de sakkunniga redan inledningsvis understryka, att någon samlad lösning av lagstiftningsproblemen rörande luftförorening och buller inte kan nås inom ramen för de sakkunnigas uppdrag. Detta är enligt direktiven begränsat genom själva immissionsbegreppet: det skall vara fråga om sådana störningar som uppkommer genom användning av fast egendom. Därav följer — såsom också anges i direktiven — att viktiga sidor av luftförorenings- och bullerproblemen faller utanför uppdraget, t. ex. frågor om motorfordons konstruktion och användning. 1 De sakkunniga anser fortfarande, att detta är en rationell uppläggning. Bland problem som väsentligen faller utanför de sakkunnigas lagstiftningsuppdrag kan också förtjäna nämnas frågor om kommuns skyldighet att anordna mätningar eller eljest vara verksam på området, om planmyndigheternas åtgärder vid bebyggelseplanering, om byggnadslagstiftningens krav och anvisningar beträffande byggnaders konstruktion, om sammansättning av vissa bränslen etc. Här bör emellertid framhållas, att de organisatoriska lösningar som samtidigt är aktuella bör få verkningar över hela fältet. I anslutning till de organisatoriska frågorna får de sakkunniga därför anledning att något beröra även problem av nyss angivet slag. 1

Däremot faller störningar från fasta trafikanläggningar, t.ex. flygplatser och vägar, under immissionsbegreppet; se härom i specialmotiveringen till 1 kap. 1 § förslaget till immissionslag (6:1).

190 II. Behovet av aktiv rättslig kontroll. Kritik av några huvudpunkter i jordabalksförslagens immissionsregler När lagstiftningsproblemen rörande immissioner började angripas inom ramen för lagberedningens stora jordabalksarbete, torde det h a varit naturligt att i princip betrakta dessa problem som en rent civilrättslig fråga, en fråga om rättsförhållandet mellan enskilda grannar. Det är från denna utgångspunkt som de grundläggande immissionsreglerna i jordabalksförslagen har utformats. Redan från början beredde emellertid spörsmålet om reglernas verkningar för industrin särskilda bekymmer. Det befanns ofrånkomligt att i den delen anlägga ett nationalekonomiskt betraktelsesätt. Lösningen på dessa svårigheter har lagberedningen både 1909, 1947 och 1960 ansett sig finna i ett koncessionssystem, som skulle öppna möjlighet för industriföretag och andra att efter förhandsprövning skaffa sig särskilda tillstånd och därmed nå en tryggad position. De föreslagna reglerna härom är så konstruerade att de har ett expropriationsliknande inslag: det är möjligt att med hänsyn till särskilt betydelsefulla allmänna intressen tillskapa ett slags tvångsservitut. Enligt de senare jordabalksförslagen skall för övrigt motsvarande rättsverkningar i vissa fall kunna inträda även på grund av grannes passivitet. Vidare bör framhållas, att beredningen ägnade stort intresse åt svårigheten att samordna koncessionsreglerna med hälsovårdsstadgans bestämmelser om sanitär olägenhet m. m. Utkastet till lag om grannelagskoncession innebär, att även de sanitära frågorna skall prövas i koncessionsärenden och att ett visst skydd mot senare ingripanden enligt hälsovårdsstadgan är inrymt i koncessionens rättsverkan. Trots den civilrättsliga utgångspunkten har beredningen alltså beaktat vissa allmänna intressen, som gör sig gällande i samband med immissionsproblemen. Det centrala för beredningen har därvid visserligen varit att av samhällsekonomiska skäl tillgodose industrins behov av trygghet mot ingripanden från enskilda och hälsovårdsnämnder. Koncessionsreglerna har dock samtidigt konstruerats så, att man vid förhandsprövningen skall kunna tillgodose också »grannarnas berättigade intressen» och allmänna sanitära synpunkter genom att meddela koncession under villkor att lämpliga förebyggande åtgärder vidtas. Uppfattningen att koncessionsreglerna endast skulle innebära möjlighet att söka koncession — inte något tvång — torde egentligen böra förses med en reservation. Om ett företag, som inte är koncessionerat, blir utsatt för förbudstalan från en grannes sida, skulle företaget enligt det föreslagna regelsystemet i vissa fall rent faktiskt tvingas att söka koncession för att freda sig mot denna talan. Vid den slutliga remissbehandlingen av jordabalksförslagens immissionsregler är det först och främst själva utgångspunkten och metoden att angripa problemen som har väckt motstånd. Man har gjort gällande, att det nu-

191 mera inte kan anses tillfredsställande att begränsa en lagstiftning om immissioner till att i huvudsak avse en reglering enskilda emellan. I stället har man velat anlägga den synpunkten att det till övervägande del framstår som en samhällsuppgift att vaka över att det inte förekommer immissioner som medför allmänna skadeverkningar av någon betydelse. I tilläggsdirektiven för de sakkunniga har departementschefen uttalat, att h a n anser denna uppfattning ha fog för sig. De sakkunniga har samma inställning och vill något närmare utveckla skälen härför. En reglering som bygger på att den enskilde själv skall bevaka sina intressen, när han utsätts för immission, kan knappast vara effektiv ens under ganska okomplicerade förhållanden. I hittillsvarande praxis har det inte varit vanligt att enskilda har anlitat utvägen att gå till domstol med immissionsmål. Det är osäkert och dyrt att processa, och det kan ofta ta ganska lång tid. Även när olägenheterna av en immission är allvarliga, torde de utsatta sakägarna ofta dra sig för de besvär och risker som en rättegång skulle medföra. Ett annat skäl till att grannen-sakägaren avstår från att väcka talan kan vara att han är ekonomiskt beroende av den anläggning som orsakar immissionen. Däremot har det varit ganska vanligt, att en enskild som utsätts för immission vänder sig till hälsovårdsnämnden och klagar över sanitär olägenhet. Det är enkelt och billigt och kan åtminstone i klara fall leda till snabbt resultat. Hälsovårdsmyndigheternas insatser på immissionsområdet torde vara ganska betydande. I motsats till domstolarna kan de också själva ta initiativ till åtgärder — är t. o. m. i viss utsträckning skyldiga att göra det. Deras möjligheter att ingripa är emellertid begränsade, bl. a. därigenom att det inte faller inom deras befogenhet att beakta risker för sakskador. Vad de har att bedöma är i princip riskerna för människors hälsa. Detta kan i och för sig vara förenat med stora svårigheter. De klagomål som kommer in från enskilda torde ganska ofta vara dåligt underbyggda. Den enskilde har helt naturligt en benägenhet att överskatta betydelsen av sådant som är lätt att iaktta och som lätt väcker irritation men förbise mera dolda faror. Inte så sällan fordras tillgång till en grundlig specialistundersökning för att avgöra, vilka hälsorisker som verkligen är för handen. Många hälsovårdsnämnder saknar resurser att göra sådana undersökningar. Själva bedömningen huruvida sanitär olägenhet föreligger kan vidare bli vansklig, eftersom även hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska realiteter och tekniska möjligheter måste få spela en viss roll. Det finns risk för att den egna kommunens ekonomiska intressen därvid tillmäts alltför stor betydelse. Att det föreligger starka skäl som talar mot lämpligheten både av den nuvarande ordningen och av lagberedningens sätt att angripa immissionsproblemen framstår särskilt klart med hänsyn till de senaste årens erfarenheter och den utveckling som är att vänta. Vad som här träder i förgrunden är väl uppkomsten av verkligt stora

192 immissionsfall, som sträcker sina verkningar över vidsträckta områden med många enskilda sakägare. Det finns exempel på luftförorenande anläggningar — både redan uppförda och blott planerade — som kan beräknas sprida förorening över ganska många kommuner, kanske t. o. m. i olika län. Indirekt kan negativa verkningar inträda även därutöver. Den trakt som direkt berörs framstår måhända som det naturliga rekreationsområdet för befolkningen i städer på ganska långt avstånd därifrån. I det spel av stridiga intressen som gör sig gällande i sådana fall har de flesta enskilda sakägare små möjligheter att hävda sig, även om de så skulle vilja. Och ofta kan inte heller hälsovårdsnämnden i den ort där anläggningen råkar vara belägen eller planerad anses skickad att bemästra problemen. Jämförbara fall förekommer också på bullerområdet. Visserligen har immissionerna där knappast lika stor verkningskrets som i de största luftföroreningsfallen. Men bullret från en flygplats kan beröra mycket betydande delar av flygplatsens omgivning, och även andra trafikanläggningar kan ge upphov till vad man har skäl beteckna som storimmission, t. ex. en modern motorväg som dras fram genom tätbebyggelse. I fråga om de stora trafikanläggningarna spetsas situationen till för den enskilde sakägaren, eftersom anläggningarna i så hög grad bärs upp av ett samhällsintresse. Det är förenat med stora svårigheter för honom att kämpa emot på egen hand. Emellertid ger sig också en annan tendens till känna. Det är inte bara så, att immissionerna från stora anläggningar ökar i verkningsgrad och omfattning och att antalet stora anläggningar stiger i anslutning till den allmänna utvecklingen mot större företagsenheter. Strukturförändringarna inom näringslivet och befolkningsomflyttningen mellan olika landsdelar innebär samtidigt, att bebyggelse, industri, trafikanläggningar etc. alltmer koncentreras till vissa regioner av vårt land — till storstadsområdena och landets övriga expansiva områden. Detta medför i och för sig uppenbara risker från immissionssynpunkt. Därtill kan läggas, att det också minskar den enskilde sakägarens möjligheter att göra sina intressen gällande. Olägenheterna genom immissioner kommer särskilt i luftföroreningsfallen alltmer att framstå som en sammanlagd effekt av många olika immissionskällor. Det blir svårt för den enskilde att bedöma, mot vilken källa han över huvud skulle kunna vända sig med utsikt att få någon rättelse till stånd. Även för hälsovårdsnämnden kan motsvarande bedömning ställa sig ytterst besvärlig. En tendens som förtjänar särskilt uppmärksammas är att det för städerna alltmer framstår som en kommunal uppgift att ordna värme- och varmvattenförsörjningen inom tätbebyggda områden. Utvecklingen går emot att vi där i stället för många små uppvärmningsenheter får stora värmecentraler, drivna i kommunal regi eller av särskilda samfälligheter. 1 Denna utveckling bör bli till fördel från luftföroreningssynpunkt, om den hålls under lämplig 1

Av intresse i sammanhanget är den väntade lagstiftningen om vissa gemensamhetsanläggningar; jfr SOU 1963:23 samt prop. 1966: 128.

193 offentlig kontroll. Den enskildes möjligheter att påverka förhållandena blir små även på detta område. När man talar om den enskilde sakägaren bör man inte förbise, att denne själv kan vara ett företag med stora ekonomiska intressen att bevaka. Ibland ger immissionsproblemen upphov till sådana konflikter mellan olika företag eller näringsgrenar i en ort att det får tillmätas även samhällsekonomisk betydelse. Tillkomsten av en ny stor immitterande anläggning kan t. ex. för tidigare anläggningar på platsen eller för turistnäringen i orten medföra högst väsentliga störningar. Ett par konflikter av detta slag har på den senaste tiden väckt stor uppmärksamhet. Sammanfattningsvis kan enligt de sakkunnigas mening sägas, att man nu måste betrakta immissionerna som ett allvarligt samhällsproblem — ett problem som för sin lösning kräver aktiva insatser inte bara av enskilda utan också, och i första hand, från det allmännas sida. Lösningarna måste sökas efter flera olika linjer. Den pågående kommunreformen kan väntas resultera i större kommunala enheter med ökade resurser, bl. a. för hälsovårdsnämnderna. Detta bör otvivelaktigt få betydelse även på immissionsområdet. På liknande sätt kan också den aktuella omorganisationen av länsstyrelserna och länsförvaltningen få gynnsamma verkningar. Av särskild vikt synes vara, att arbetet med samhälls- och bebyggelseplanering i ökad utsträckning används som instrument för att förebygga uppkomsten av immissionsrisker. Hur viktig denna sida av saken än är, kan den emellertid inte lösa mer än en del av problemen. Det är omöjligt att på planstadiet förutse, hur utvecklingen kommer att gestalta sig i avgörande detaljer, t. ex. i fråga om en speciell anläggnings farlighetsgrad från immissionssynpunkt, möjligheterna att motverka immission genom tekniska anordningar etc. De sakkunnigas slutsats blir alltså, att en modern immissionslagstiftning har stora uppgifter att fylla och att en grundläggande tanke vid dess utformning måste vara att tillgodose behovet av aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immissionsproblemen och hålla dem under rättslig kontroll. Som viktiga led i ett sådant kontrollsystem bör enligt de sakkunnigas mening ingå både regler om särskild obligatorisk förprövning av stora immisionsfall och en ordning för fortlöpande offentlig tillsyn, som inte är begränsad till de stora fallen. Därmed är också sagt, att lagstiftningsfrågan är förenad med betydande organisatoriska problem. Redan denna grundinställning leder till att de sakkunniga finner flera huvudpunkter i jordabalksförslagens immissionsregler otillfredsställande. Utan att gå in på detaljer vill de sakkunniga särskilt framhålla följande. Ett väsentligt drag i reglerna är, att så mycket beror av om den enskilde passar på att utnyttja sina möjligheter eller inte. Det mest långtgående uttrycket för detta är regeln, att grannes passivitet skall medföra samma trygghetsverkan som koncession i det fallet att störningar från en fast anlägg13— 614688

194 ning har pågått oförändrade i tre år utan att talan väckts. Denna regel har vid remissbehandlingen utsatts för flera vägande invändningar. Viktigast är enligt de sakkunnigas uppfattning, att regeln innebär stora risker för ett passivt accepterande av en ogynnsam utveckling på immissionsområdet. I lagberedningens förslag spelar begreppet ortsvanlighet en avgörande roll vid prövningen av om en immission skall anses tillåten eller ej. Enligt vad beredningen uttryckligen anger skall en immission alltid vara tillåten, när den inte går utöver vad som är vanligt i orten. Med den allmänna uppläggning förslaget har måste detta bl. a. betyda, att en företagare inte kan åläggas att förebygga immissioner som är ortsvanliga — och det även om erforderliga åtgärder skulle kunna vidtas utan större besvär eller kostnader. 2 Immissionerna må sedan vara aldrig så väsentliga. Teoretiskt sett skulle olägenheterna i och för sig kunna stegras till vilket mått som helst, om bara ett flertal industrier eller andra immissionskällor svarade för att denna verkan gjordes ortsvanlig. I praktiken skulle väl hälsovårdsmyndigheterna ingripa, när läget tedde sig alltför besvärande från sanitär synpunkt. Det är också svårt att tro, att en domstol skulle godta ortsvanlig olägenhet, som innebär verklig hälsofara. Men kvar står, att även uppställandet av det ortsvanliga som avgörande norm innebär risk för att man så småningom passivt glider mot allt sämre förhållanden. Principen att frågor om skyldighet att förebygga immissioner eller avstå från immitterande användning i första hand skall prövas med hänsyn till immissionernas ortsvanlighet kunde kanske duga, så länge det rörde sig om verkliga grannskapsförhållanden — om »orter» av begränsad omfattning och med tämligen enhetliga former för markens användning. Det passar däremot illa, när det blir fråga om storimmissioner som sträcker sina verkningar över vida områden med högst olika användningsformer. Koncessions rättsverkan skall enligt lagberedningens förslag vara att den koncessionerade verksamheten är skyddad mot krav på nedläggande och mot krav på andra skyddsåtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad — allt så länge koncessionsvillkoren följs. Kontrollen av att villkoren följs är i princip överlämnad åt de enskilda sakägarna. Fråga om skärpning av koncessionsvillkoren kan i normalfall tas upp endast på ansökan av part. Det är möjligt för den enskilde att då vända sig antingen till domstol eller till koncessionsmyndigheten. Hälsovårdsnämnden är däremot satt helt u r spel. Endast för det fall att immission medför svårartad sanitär olägenhet inrymmer förslaget någon möjlighet för hälsovårdsmyndighet att ingripa mot koncessionerad verksamhet. Men det blir då inte hälsovårdsnämnden utan länsstyrelsen som får denna möjlighet. Och länsstyrelsens befogenhet är begränsad till att i brådskande fall meddela provisoriska föreskrifter, i avvaktan på att koncessionsmyndigheten hinner pröva ärendet. 2

Här bortses från de möjligheter som kan finnas att ingripa mot chikanös rättsutövning e. 1.

195 Enligt de sakkunigas mening måste ett sådant kontrollsystem bli mycket ineffektivt. Beredningen har uttryckligen räknat med att koncessionsförfarandet huvudsakligen kommer att användas för industriföretag, som ger upphov till mera svårartade störningar. Att i sådana fall väsentligen förlita sig på den enskildes bedömningsförmåga och initiativ kan från allmänna skyddssynpunkter inte vara någon god lösning.

III.

Intressekonflikter

— ekonomiska avvägningsproblem — utvecklingstendenser

I det föregående har de sakkunniga antydningsvis berört vissa intressen och intressemotsättningar som gör sig gällande i samband med immissionsproblemen. Det kan nu vara på sin plats att behandla dessa frågor något närmare. Sedan gammalt brukar man på immissionsområdet liksom på flera andra rättsområden (se t. ex. 4 § byggnadslagen, 3 § naturvårdslagen och åtskilliga stadganden i vattenlagen) göra en distinktion mellan enskilda och allmänna intressen. Denna distinktion torde inte i och för sig vara logiskt hållbar. 1 Men den kan dock användas som hjälpmedel för att uttrycka vissa omisskännliga realiteter. De enskilda intressena i fråga om immissioner kan sägas inrymma en speciell motsättning: på ena sidan ett intresse för den enskilde av att få använda sin egendom utan störningar utifrån och på den andra intresset för honom av att effektivt utnyttja egendomen även med risk för att omgivningen störs. Detta har lett till uppställande av den s. k. kompensationssynpunkten. Den innebär att en fastighetsägare, som utsätts för olägenhet genom immission, anses kompenserad genom att han själv vid behov får åstadkomma liknande verkningar för omgivningen. 2 I storimmissionsfallen kan det vara svårt att se någon realitet bakom kompensationssynpunkten. Vidare är det uppenbarligen så, att när en immission berör ett tillräckligt stort antal enskilda, den också samtidigt blir av allmänt intresse. Å andra sidan kan det även hända, att det är av starkt allmänt intresse att en immitterande anläggning får fortsätta sin verksamhet, trots att den oundgängligen stör ganska många. Inte sällan sammanfaller dock enskilda och allmänna intressen. För en nutida företagare kan det t. ex. från flera synpunkter vara betydelsefullt att goda och ostörda förhållanden råder i företagets omgivning. Vilka är då de typiskt sett allmänna intressen som särskilt framträder? Det faller sig naturligt att börja med hälsovårdsintresset. Flera immissionsformer, framför allt luftförorening och buller, innebär risker för män1

Jfr Ljungman s. 5 och där ang. litteratur. * Se Ljungman s. 87 och 90. Ljungman har sedermera, i Minnesskrift för Hult s. 318, uttalat, att kompensationssynpunkten blott torde vara ett annat uttryck för att rörelsefriheten i och för sig har ett samhällsvärde.

196 niskors hälsa. Det kan emellertid i många fall vara svårt att avgöra, hur stora riskerna är och vad de betyder. Forskningen har här ännu inte hunnit så långt, att den kan ge klara och entydiga besked. Att luftföroreningar i storstäder under vissa förhållanden kan ge upphov till akuta skador och utgöra en allvarlig hälsorisk för stora befolkningsgrupper vet man på grund av erfarenheter från de s. k. smog-katastroferna (t. ex. i Meuse 1930, Donora 1948, London 1952 och 1956). Det anses också föreligga starka indicier för att ökad sjuklighet ibland kan uppkomma på grund av att människor under lång tid utsätts för luftföroreningar av speciella slag, även när det rör sig om ganska små mängder. De olägenheter som luftförorening medför i form av lukt eller dammbildning är däremot ett mera svårangripbart medicinskt problem. Att dessa olägenheter påverkar människors trivsel är uppenbart. — Även när det gäller verkningarna av buller, är de medicinska och hygieniska grunderna för bedömningen än så länge ganska vaga. En sedan gammalt välkänd effekt utgör den s. k. bullerdövheten. I det moderna samhällslivet är det emellertid annat som träder i förgrunden, nämligen bullrets inverkan på människornas psykiska hälsa. Praktiska erfarenheter talar för att psykiska insufficiens- eller affekttillstånd kan uppkomma i sådan omfattning att det inte bara är en fråga om välbefinnande och trivsel utan om ett rent medicinskt problem. De allmänna intressena på hälsovårdsområdet kan uppenbarligen inte begränsas till att endast avse skydd mot påvisbara hälsorisker eller andra former av sanitär olägenhet. Också frågor om trivsel, välbefinnande och allmän standard måste tas i beräkning. Målet bör vara att över huvud tillförsäkra befolkningen så goda och störningsfria levnadsförhållanden som möjligt. Även om hälsovårdssynpunkterna spelar en grundläggande roll, är det också andra betydelsefulla allmänna intressen som gör sig gällande. Självklart är det av stor vikt att naturvårdens och friluftslivets intressen tillgodoses, så att de lider minsta möjliga intrång genom immissioner. Naturvårdslagen innehåller vissa bestämmelser av denna innebörd. Men frågan måste beaktas även inom ramen för den allmänna immissionslagstiftningen. Estetiska och kulturella värden förtjänar också beaktande. Genom immissioner kan de sättas i fara på ett sätt, som påkallar uppmärksamhet från allmän synpunkt. Här kan t. ex. hänvisas till riskerna för nedsmutsning genom rök, sot etc. samt till vissa luftföroreningars förstörande inverkan på äldre byggnader och skulpturer. Sociala serviceanläggningar som sjukhus, skolor och idrottsplatser kan kräva särskilt hänsynstagande från immissionssynpunkt, likaså flera andra typer av anläggningar för speciell samhällsverksamhet. Vad som jämte hälsovårdssynpunkterna särskilt bör hållas i minnet är emellertid de allmänna intressena av ekonomisk natur. Personskador och

197 hälsorisker för människor har givetvis också de ekonomisk betydelse. Men det ligger närmare till hands att anlägga ekonomiska synpunkter, när det gäller sakskador som immissionerna orsakar — skador på djur, växter, byggnader och annan egendom. Enbart skadorna i form av metallkorrosion på grund av luftförorening har för vårt lands del uppskattats till betydande belopp. Utan att person- eller sakskada uppkommer kan immissionerna vidare medföra allmän förmögenhetsskada, t. ex. intrång i rörelse. Man har i det sammanhanget anledning att tänka på luftföroreningarnas betydelse för turistnäringen. Redan av nu anförda skäl kan man påstå, att immissionerna har samhällsekonomisk betydelse. Om man så vill, kan man vända på saken och säga att frånvaron av immissioner och liknande utgör en tillgång, som bör skattas högt även i pengar räknat. Men det ekonomiska resonemanget måste föras vidare. Åtgärder för att förebygga immissioner och sanera redan föreliggande immissionsfall måste kosta pengar, i första hand för industrin och det allmänna men i sista hand för de många enskilda i form av ökade priser eller skatter. Det blir då en fråga av stor allmän betydelse, i vad mån samhällsekonomin tål en sådan belastning. Som redan har framgått hyste lagberedningen särskilda bekymmer i fråga om immissionsreglernas verkningar för industrin och ville i den delen anlägga ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. Bakom detta ligger uppenbarligen en stark realitet. Hela vårt samhälle är beroende av industrin och kommer framdeles troligen att bli det i än högre grad. Allmänna intressen kräver, att den industri som samhället i stort behöver kan komma i gång och drivas, även om det i vissa fall måste bli till olägenhet för enskilda eller kommuner, som träffas av immissioner eller andra negativa verkningar. Industrins investeringsmöjligheter och konkurrensförmåga påverkar ju direkt viktiga frågor om arbetstillgång och utkomst för stora befolkningsgrupper och vår allmänna ekonomiska standard. Liknande synpunkter kan också anföras beträffande immissionskällor utanför industrins område, t. ex. inom jordbruket. Vidare bör framhållas, att det allmänna själv — staten och kommunerna — i ökad omfattning framträder som innehavare av stora immitterande anläggningar, t. ex. värmekraftverk och trafikanläggningar. I dessa fall är samhällsbehovet särskilt starkt framträdande och de samhällsekonomiska synpunkterna ofrånkomliga. De sakkunniga finner alltså, att frågan om i vilken omfattning och takt åtgärder till skydd mot immissioner kan vidtas i väsentlig mån är ett samhällsekonomiskt awägningsproblem. Det förekommer många konkurrerande anspråk på samhällets ekonomiska resurser. Särskilt näraliggande är att hänvisa till vattenvårdens och naturvårdens krav. På dessa områden finns redan lång erfarenhet av motsvarande problem. Att framstegstakten där hit-

198 tills har varit ganska långsam torde nära sammanhänga just med hinder av samhällsekonomisk natur. För närvarande tyder emellertid många tecken på att samhället nu är berett att väsentligt öka sina insatser över hela miljövårdens område — och därmed också i fråga om åtgärderna till skydd mot immissioner. Som ett betydelsefullt sådant tecken vill de sakkunniga se det vid 1965 års riksdag fattade principbeslutet om inrättande av en gemensam organisation för naturvård, vattenvård och luftvård. I propositionen med förslag härom framhöll departementschefen, att en viktig förutsättning för att vi skall kunna komma till rätta med de allt allvarligare störningarna, inte minst föroreningarna, och för att avdelade resurser för detta arbete skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt synes vara att de nuvarande organisatoriska resurserna samordnas. 3 Departementschefen skisserade också ett handlingsprogram för det allmännas medverkan i natur- och miljövårdsarbetet. En viktig punkt i ett sådant program borde enligt hans mening vara att ställa ökade resurser till förfogande för forskning och tekniskt utvecklingsarbete, som snabbt kan praktiskt nyttiggöras. I anslutning härtill kan det vara skäl att erinra om tillkomsten av Institutet för vatten- och luftvårdsforskning. Initiativet till dess inrättande togs från industrins sida. Det finansieras gemensamt av industrin och staten. Institutets syfte är att i samarbete med andra institutioner och organ bedriva vetenskaplig forskning rörande vatten- och luftföroreningar samt att verka för samordning och effektivisering av utvecklingsarbete för att minska utsläpp av föroreningar och öka insikten om nödvändigheten av åtgärder i detta hänseende. Forskningsuppgifterna skall avse problem, sammanhängande med industriell drift och därmed närbesläktade frågor inom tätbebyggelse. Vidare har i anknytning till institutet tillskapats ett serviceorgan i aktiebolagsform, med ändamål att mot ersättning utreda industriers, kommuners och allmänna organs problem rörande vatten- och luftvård. Genom dessa åtgärder har förutsättningarna för aktiva insatser ökat väsentligt på en betydelsefull del av miljövårdsområdet. Viktiga förslag om ytterligare åtgärder för att få till stånd en ändamålsenlig forskningsverksamhet på området är att vänta från 1964 års naturresursutredning, som har till uppgift att utreda naturresursforskningens organisation. Tyvärr torde förslagen inte komma att omfatta bullerforskningen. Ett avsevärt forsknings- och utredningsarbete rörande buller pågår redan här i landet, och ytterligare sådana arbeten planeras. Andra lagutskottet har i sitt av riksdagen godkända utlåtande 1965: 77 uttalat sig för att ett centralt organ skall få till uppgift att bevaka samhällets intressen på bullerområdet, bl. a. i fråga om samordning av bullerforskningen. En positiv inställning till att öka möjligheterna att installera vatten- och luftvårdande anordningar har kommit till uttryck i bevillningsutskottets 8

Prop. 1965: 97 s. 30.

199 betänkande 1965: 10 över motionsyrkanden om att, vid inkomsttaxering, värdeminskningsavdrag för sådana anordningar skulle medges med 20 procent per år. Utskottet förklarade, att det i och för sig kunde ansluta sig till syftet med motionerna men att frågan i första hand bör prövas av företagsskatteutredningen. Samtidigt underströk utskottet vikten av att man, med hänsyn till den stora betydelse vatten- och luftvårdsfrågan har kommit att få, ägnar problemet särskild uppmärksamhet. 4 Motionsyrkandena blev alltså avvisade med en mycket positiv skrivning. Vid 1966 års riksdag återkom liknande motionsyrkanden på nytt. Bevillningsutskottets majoritet hemställde denna gång, att riksdagen skulle i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och förslag till förbättrade avskrivningsmöjligheter i fråga om anordningar avsedda för vatten- och luftvård. Man avsåg därvid, att särskilda sakkunniga skulle tillsättas för ändamålet. En avsevärd minoritet inom utskottet fann emellertid inte skäl att frånträda den uppfattning som hade kommit till uttryck i föregående års beslut och hemställde i avgiven reservation, att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Vid frågans behandling i kamrarna segrade reservanternas linje. 5 Immissionssakkunniga delar uppfattningen att det är angeläget att gynnsammare avskrivningsregler införs beträffande investeringar för vatten- och luftvård, och de sakkunniga har framfört sina synpunkter i ämnet till företagsskatteutredningen. Därvid har de sakkunniga bl. a. påpekat, att den beslutade nya myndighetsorganisationen på vatten- och luftvårdsområdena bör medföra ökade möjligheter att lösa avskrivningsproblemet på ett lämpligt sätt genom att organisationen kan anlitas för kontroll och sakkunnig vägledning. Utomlands förekommer inte bara avskrivningslättnader för investeringar av ifrågavarande slag utan också kreditstöd och rena statsbidrag, som lämnas enskilda företag. Om saken anses tillräckligt trängande, kan motsvarande åtgärder givetvis bli aktuella även hos oss. Man kan t. ex. tänka sig fall, då fråga uppkommer om att kräva effektiva reningsåtgärder av en äldre, grovt förorenande industri, som är den enda i sin ort och därför har stor betydelse för arbetstillgången där. En sådan industri torde ej sällan vara ur stånd att själv klara upp finansieringsfrågan. Man kan då bli ställd inför problemet, om den skall få ekonomisk hjälp av något slag för att lösa sina föroreningsproblem. Redan n u torde förekomma kreditstöd till sådana industrier i form av lån från företagarföreningarna och statliga kreditgarantier. Detta ges då i allmänt företagsstödjande syfte. När riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik godkändes vid 1964 års riksdag, framhöll man från flera håll att en aktiv och förutseende samhällsplanering är en av grundförutsättningarna för en lokalisering som på « BevU 1965:10 s. 14. 6

Se BevU 1966: 7 samt riksdagens protokoll 2/3 1966 (I: 9 s. 33 och 11:9 s. 68).

200 bästa sätt skall främja det ekonomiska framåtskridandet. Föredragande departementschefen erinrade därvid om att hela vårt samhällsbyggande har till mål att ge bebyggelsen sådana former som leder till hög funktionsduglighet och god miljö samt att det inte bara är fråga om att åstadkomma nya samhällsbildningar och nya anläggningar utan också om att modernisera och förnya hittillsvarande miljö. 6 Helt naturligt kom immissionsproblemen inte att bli föremål för särskild uppmärksamhet i sammanhanget. För immissionssakkunniga är det angeläget att framhålla, att dessa problem dock bör betraktas som en inte oväsentlig faktor i lokaliseringsfrågorna. Det kan vara risk för fellokalisering och felinvestering om en industri förläggs till en plats där den genom immission ger upphov till besvärliga olägenheter. Kanske kan den på grund härav t. o. m. bli stoppad i sin framtida utveckling. Som de sakkunniga förut har påpekat kan samhällsplaneringen inte lösa mer än en del av dessa svårigheter. Det fordras en aktiv offentlig medverkan, som är speciellt inriktad på problemet. En omständighet av starkt positiv betydelse för utvecklingen på miljövårdsområdet är, att den stora allmänheten har blivit alltmer medveten om problemens vikt. Kraven på förbättrad standard har i ökad grad kommit att inriktas på de yttre miljöfaktorerna, bl. a. på sådant som luftvård och bullerbekämpande. Samtidigt som störningskällorna ökar, är man mindre benägen än tidigare att finna sig i att bli störd. Man vill h a en förbättring i stället för en försämring. Den som har möjlighet att välja söker sig gärna till ostörda förhållanden. Det finns anledning förmoda, att dessa tendenser kommer att skärpas och att miljöproblemen framdeles blir en ännu större samhällsfråga än de är för närvarande. De sakkunniga ställer sig nu frågan, vilken praktisk betydelse dessa intressekonflikter, awägningsproblem och utvecklingstendenser bör få för utformningen av immissionslagstiftningen och det därmed förenade kontrollsystemet. Till en början vill de sakkunniga då framhålla behovet av flexibilitet. Reglerna måste avse både små fall av mera alldaglig art och stora fall, som är förenade med många komplikationer. De bör vidare gälla både äldre företag och nyanläggningar och därmed ge utrymme för intresseawägningar, som i mycket ställer sig olika, över huvud måste de tidigare berörda intressena ofta korsa varandra på ett sätt, som föranleder svåra problem. Därtill kommer att reglerna lämpligen bör vara så utformade, att man fortlöpande beaktar forskningens och den tekniska utvecklingens framsteg, den ekonomiska utvecklingen och de resurser den medför, ändrade värderingar i fråga om standard etc. Det är omöjligt att utforma regelsystemet så, att det ger klara lösningar i alla dessa hänseenden. Om systemet inte skall bli alltför invecklat och « Prop. 1964: 185 s. 184.

201 utförligt, måste det förenklas och schematiseras ganska avsevärt. Så mycket viktigare blir därför, att reglerna bygger på klara ändamålsöverväganden, som utvecklas i lagstiftningens motiv. En annan konsekvens bör enligt de sakkunnigas mening bli, att man ställer höga krav på den myndighetsorganisation som skall få hand om rättstillämpning och kontroll. Lagstiftningens genomslagskraft kommer att i stor utsträckning bero på denna organisations resurser och på tjänstemännens utbildning, omdöme och lojalitet mot de uppställda ändamålen. Myndigheterna i fråga måste besitta särskild sakkunskap och erfarenhet. De måste vara sådana att de kan vinna förtroende både hos andra samhällsorgan och inom näringslivet. Inte minst viktigt är att de kan tillgodose behovet av snabba avgöranden. För att problemen skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt fordras vidare en aktiv samverkan mellan olika berörda organ och expertinstanser. I denna samverkan bör industrins företrädare engageras, såsom fallet är exempelvis i England och Norge. En viktig sida av immissionsproblemen har de sakkunniga ännu inte berört. Det är ersättningsfrågorna. Lagberedningen kom från sina utgångspunkter till att m a n i princip borde ha en enhetlig civilrättslig gräns mellan tillåtna och otillåtna immissioner och att det alltså inte skulle vara erforderligt att ställa upp olika förutsättningar för sakägares rätt till ersättning och för hans befogenhet att ingripa mot den störande verksamheten genom att påfordra rättelse. Helt konsekvent har detta dock inte blivit genomfört. Som tidigare nämnts innebär jordabalksförslagens regler om verkan av koncession och passivitet en inskränkning i tillgången på sanktionsmedel såtillvida att sakägaren i dessa fall inte kan påfordra förbud mot verksamheten och inte heller mera vittgående förebyggande åtgärder. Sakägarens rätt till ersättning skulle däremot inte påverkas. Med den grundinställning de sakkunniga har kommer dessa frågor i annat läge. Spörsmålet i vad mån den som använder fast egendom skall få störa omgivningen eller vara skyldig att vidta förebyggande åtgärder eller finna sig i begränsningar av användningen blir en sak för sig: frågan om användningens-verksamhetens tillåtlighet. Och det är över huvud denna fråga, som de tidigare förda resonemangen om kontroll, intresseavvägningar, behovet av flexibilitet etc. gäller. Givetvis finns ibland ett nära sakligt samband mellan tillåtlighetsfrågan i den mening som nyss har angivits och ersättningsfrågan. Särskilt gäller detta fall, där problemet är om en viss verksamhet skall få äga rum, trots att den orsakar väsentliga störningar. Emellertid är det enligt de sakkunnigas mening ofrånkomligt att uppställa särskilda förutsättningar för sakägares rätt till ersättning. Behovet

202 av offentlig kontroll faller här bort. Det rör sig om vad man brukar beteckna som en rent civilrättslig fråga, underkastad parternas fria disposition. Reglerna om ersättning i immissionsfall måste utformas i nära anslutning till allmänna skadeståndsrättsliga principer. Särskilt nära till hands ligger att göra en jämförelse med bestämmelserna i 8 och 9 kap. vattenlagen om ersättning i vattenföroreningsfall. Där finner man just en sådan uppspaltning mellan tillåtlighetsfråga och ersättningsfråga som de sakkunniga förordar. De sakkunniga kommer att i den följande framställningen skilja mellan dessa frågor.

IV. De grundläggande organisatoriska frågorna Tidigare har de sakkunniga understrukit det nära sambandet mellan lagstiftningsfrågan och de organisatoriska problemen och även uttalat, att man måste ställa höga krav på den myndighetsorganisation som skall få hand om rättstillämpning och kontroll på immissionsområdet. Närmast ämnar de sakkunniga nu behandla de grundläggande organisatoriska frågor som är av omedelbar betydelse för lagstiftningens utformning. Till vissa andra organisatoriska problem återkommer de sakkunniga i det följande. Det vid 1965 års riksdag fattade principbeslutet om inrättande av en gemensam organisation för naturvård, vattenvård o c h l u f t v å r d innebär, att vatteninspektionen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå samt luftvårdsnämnden skall sammanföras med naturvårdsnämnden till ett centralt organ. Detta skall ske den 1 juli 1967. Samtidigt skall länsingenjörskontoren inordnas i länsstyrelserna, som skall ha ansvaret på det regionala planet. Omorganisationen skall föregås av ett noggrant förberedelsearbete. I sammanhanget understryks särskilt, att nära kontakt bör upprätthållas mellan den nya organisationen och de organ som har ansvaret för bebyggelseplaneringen. Vid dimensioneringen av personalorganisation m. m. bör vidare övervägas de kompletteringar och/eller justeringar av de nuvarande myndigheternas arbetsuppgifter på vatten- och luftvårdsområdena som kan visa sig erforderliga i samband med omorganisationen. I motiven till beslutet (prop. 1965:97; JoU 16) erinras bl. a. om immissionssakkunnigas uppdrag. Föredragande departementschefen framhåller därvid (prop. s. 30), att en lagstiftning om immissioner är av stor betydelse för ett aktivt natur- och miljövårdsarbete. Han nämner också, att frågan om ytterligare ändringar i lagstiftningen på vattenvårdsområdet har aktualiserats i olika sammanhang, men anser att särskilda överväganden torde vara erforderliga i detta avseende.

203 Vid ärendets riksdagsbehandling väcktes en rad motioner med yrkanden om utredningar i olika frågor på vattenvårdens område. De föranledde emellertid inte några särskilda åtgärder från riksdagens sida, och riksdagen godkände helt de i propositionen förordade riktlinjerna för vatten- och luftvårdens organisation. Kungl. Maj:t har genom beslut den 3 juni 1965 uppdragit åt statskontoret att, med beaktande av riksdagsbeslutet och innehållet i en inom jordbruksdepartementet upprättad promemoria, utreda organisationsfrågan och framlägga därav föranledda förslag. I promemorian anges bl. a., att statskontoret bör bedriva arbetet i nära samarbete med berörda myndigheter, kommittéer och andra av omorganisationen berörda. Immissionssakkunniga har genom sin ordförande deltagit i detta samarbete. Därvid har överläggningar ägt rum med representanter för de berörda myndigheterna. Statskontoret har den 9 juni 1966 avgivit ett stencilerat betänkande i ämnet — »Utredning om organisationen av naturvårdsverksamheten» (se ovan under 2: VI). Redan i sitt remissyttrande över det betänkande av vattenvårdskommittén som låg till grund för propositionen i organisationsfrågan förklarade de sakkunniga, att de hade funnit sig i första hand böra undersöka förutsättningarna för att lösa immissionslagstiftningens problem på ett sätt, som nära ansluter sig till lagstiftningen om vattenföroreningar. Enligt vad de sakkunniga anförde skulle detta innebära, att vattendomstolarna — eventuellt efter organisatoriska förändringar — gjordes till koncessionsmyndigheter och även i övrigt till exklusivt behöriga domstolar i mål om immissioner. Dock skulle vissa särskilt betydelsefulla tillståndsfrågor kunna hänskjutas till Kungl. Maj:t. Med denna ordning skulle bl. a. vinnas, att man sluppe tillskapa en helt ny tillståndsmyndighet och att man skulle få en önskvärd samordning av prövningen beträffande inrättningar, som samtidigt förorenar luft och vatten. Emellertid skulle det också förutsätta, anförde de sakkunniga vidare, att man på immissionsområdet erhöll en organisation för övervakning och tillsyn — i första hand ett tillsynsorgan med uppgifter och befogenheter väsentligen motsvarande dem som på vattenområdet nu tillkommer vatteninspektionen. En grundläggande tanke i en sådan lagstiftning skulle enligt de sakkunniga vara att det skulle tillkomma Kungl. Maj :t att stadga förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra immitterande inrättningar anläggs utan att tillstånd erhållits av vattendomstol eller utan att i god tid dessförinnan anmälan gjorts hos tillsynsmyndigheten. Emellertid framhöll de sakkunniga också, att de behövde tillgång till ytterligare material för att kunna ta slutlig ställning till problemen. I det sammanhanget hänvisade de sakkunniga särskilt till den hos luftvårdsnämnden begärda undersökningen 1 och till vatteninspektionens utfästelse 1

Se under 3: III.

204 att ställa material till de sakkunnigas förfogande. Vidare erinrades om de sakkunnigas egen — då endast påbörjade — undersökning om vattendomstolarnas och vatteninspektionens handläggning av föroreningsmål. Därefter påpekade de sakkunniga, att om man stannar för en lösning, som förutsätter en organisation för övervakning och tillsyn på immissionsområdet, fråga givetvis uppkommer om samordning av denna med vattenvårdens organ. Enligt de sakkunnigas uppfattning talade flera skäl för att det i så fall kan visa sig önskvärt att låta tillsynen på immissionsområdet omfatta inte bara luftföroreningarna utan också andra immissionsformer, främst bullret. Det praktiska sambandet mellan vattenvård och luftvård är särskilt starkt. Emellertid ansåg de sakkunniga det vara fullt möjligt att ta med även skyddet mot buller m. m. i sammanhanget. Ytterst kunde de sakkunniga tänka sig en central myndighet, som hade samlat ansvar för vården om hela samhällsmiljön. I stort sett kan riksdagens principbeslut anses gå ut på just detta: att tillskapa en central myndighet som har ett samlat ansvar för vården om hela samhällsmiljön. Enligt beslutet skall dessutom länsstyrelserna få en motsvarande ställning på det regionala planet. Vad som klart lämnas utanför är endast frågorna om samhälls- och bebyggelseplanering. Vad luftvården beträffar är det redan genom riksdagsbeslutet klart, att den på det administrativa planet skall samordnas med vattenvården (och naturvården). De sakkunniga anser, att detta är ett lyckat grepp. Om man sammanställer de i gällande förprövningskungörelse beträffande vattenförorening upptagna förteckningarna över förprövningsskyldiga respektive anmälningsskyldiga industrityper 2 med motsvarande förteckningar i luftvårdsnämndens skrivelse den 5 oktober 1965,3 finner man att det, i det stora flertalet fall, är fråga om alldeles samma typer, även om de framträder under något olika namn. Visserligen är det inte sällan så, att en typ som är förprövningspliktig enligt förprövningskungörelsen upptas som anmälningspliktig i skrivelsen eller vice versa. Men överensstämmelsen är dock påfallande. Den ger belägg för uppfattningen att det på industrins område finns ett starkt tekniskt samband mellan vatten- och luftföroreningar. Detta samband har närmare belysts i ett särskilt avsnitt av 3 kap. i betänkandet. 4 När man nu, såsom de sakkunniga har funnit, bör införa ett kontrollsystem för bl. a. vissa luftförorenande industrier, måste det vara en avgjord fördel, inte minst för industrin själv, att kunna få allt bedömt på en gång av samma myndighet. Om en industri, som samtidigt förorenar luft och vatten eller har möjlighet att välja mellan att göra det ena eller det andra, * Se under 1: IV. : Se under 3: I I I . * Se 3: IV.

205 bleve nödsakad att vända sig till olika myndigheter med sina problem, skulle det bli onödigt tidsödande och kostsamt. För myndigheterna skulle också uppstå samarbetsproblem. Och från allmän synpunkt är det alldeles avgjort att föredra att m a n får till stånd en helhetsbedömning, en samlad intresseavvägning beträffande hela anläggningen. Att det verkligen finns starkt behov av en sådan helhetsbedömning framgår av aktuella fall, särskilt frågorna om förläggning av nya stora cellulosafabriker. Erfarenheterna från vatteninspektionens hittillsvarande verksamhet kan visserligen sägas ge belägg för de risker som finns att en lagstiftning inte får avsedd effekt, om organisationen för dess tillämpning saknar tillräckliga resurser. Vattenvårdskommittén har i olika sammanhang gjort gällande att rådande missförhållanden inom vattenvården mera måste tillskrivas otillräckliga resurser för övervakning och tillsyn än brister i lagbestämmelsernas materiella innehåll — att vattenvårdslagstiftningen bl. a. just på grund av inspektionens otillräckliga dimensionering ännu inte har kommit att tillämpas i full utsträckning. Och detta torde vara alldeles riktigt. Immissionssakkunniga har emellertid vid sina undersökningar fått ett positivt intryck av den arbetsinsats som inspektionen har gjort. De sakkunniga har ett starkt intryck av att inspektionen trots de bristfälliga resurserna har lyckats få till stånd ett gott samarbete med industrins företrädare. Av intresse för den framtida organisationen är också att inspektionen redan i sin nuvarande verksamhet har gjort vissa erfarenheter rörande immissionsproblem, främst i fråga om luftförorening. Vatten- och avloppsorganisationen representerar värdefulla erfarenheter på sitt område. Länsingenjörerna har i flera avseenden verkat som vattenvårdens företrädare ute i länen. Luftvårdsnämnden har inte några på lagstiftning grundade uppgifter. Men den har under sin korta verksamhetstid samlat ett omfattande erfarenhetsmaterial, som varit av stort värde för de sakkunniga. Nämnden har också gjort en insats som rådgivare åt kommuner och industrier i luftvårdsfrågor och som initiativtagare till samarbete mellan kommuner och industrier i sådana frågor. De sakkunniga anser alltså, att det finns en god grund att bygga på, när det nu gäller att åstadkomma en samlad organisatorisk insats för vatten- och luftvård. Det avgörande blir främst, vilka resurser den nya organisationen kan få. Sämre ställer sig då förutsättningarna för att få till stånd en motsvarande insats på bullrets område. Det finns ännu inget organ som har speciellt ansvar för bullerfrågor. Men ett stort antal svenska myndigheter, organisationer och utredningar är för närvarande sysselsatta med bullerproblem, t. ex. medicinalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, byggnadsstyrelsen, luftfartsstyrelsen, de militära flygmyndigheterna, väg- och vattenbyggnads-

206 styrelsen. I den rapport som låg till grund för Europarådets rekommendation om kamp mot buller nämns inte mindre än 17 olika svenska instanser såsom verksamma i denna kamp. Sedermera har bildats en särskild organisation, Riksföreningen Mot Buller (RMB), med huvudsyfte att skapa en allmän opinion mot skadligt och onödigt störande buller. Även naturvårdsnämnden har tillkommit efter det att rekommendationen utfärdades. Nämnden har redan viktiga bullerfrågor om hand. Enligt sin instruktion skall nämnden bl. a. följa utvecklingen beträffande vägbyggande och anläggning av flygfält m. m. samt verka för att sådana företag planläggs och utförs med hänsyn till deras inverkan på naturen. Dessa trafikanläggningar hör just till de bullerkällor, som ger upphov till verkliga samhällsproblem. Bullerfrågorna uppmärksammades också vid naturvårdslagens tillkomst. Bl. a. ansågs stadgandet i 1 § om skyldighet för envar att visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen inbegripa skyldighet att undvika sådant oljud som kan verka störande på andras naturupplevelser eller på djurlivet (prop. 1964: 148 s. 38 och 100 f). De sakkunniga vill framhålla, att behovet av en helhetsbedömning gör sig gällande även med avseende på buller och liknande störningar. Ett nära till hands liggande exempel är de stora motorvägarna, som orsakar störningar inte bara genom buller utan också genom damm och avgaser och som dessutom kan inverka mer eller mindre oförmånligt på landskapsbilden. Inom industrin är väl kombinationen av luftförorenings- och bullerproblem knappast vanlig, men den förekommer dock, t. ex. vid cellulosafabriker med bullrande transportanordningar. Som förut framhållits har andra lagutskottet i sitt av riksdagen godtagna utlåtande 1965: 77 ansett det vara befogat att ett centralt organ får till uppgift att bevaka samhällets intresse på bullerområdet. Enligt utskottets mening skulle ett sådant organ ha till uppgift att samordna forskning och i övrigt verka för att effektivare åtgärder vidtas för att bekämpa bullret. Det av de sakkunniga planerade kontrollsystemet förutsätter att det skall finnas en myndighetsorganisation som är aktivt verksam även i fråga om buller och liknande. Motverkandet av buller framstår över huvud som ett viktigt led i vården om samhällsmiljön. Enligt de sakkunnigas mening bör alltså den nya organisationen byggas upp så, att den i fråga om både vattenförorening, luftförorening, buller och andra liknande störningar kan vårda sig om människornas miljö i största allmänhet. De sakkunniga går nu över till att behandla frågan om v a t t e n d o m stolarnas roll i systemet. Vattendomstolarna har redan att handlägga ett flertal olika typer av mål. Vanligast förekommande och mest arbetskrävande är ansökningsmål avseende frågor huruvida och under vilka villkor byggande i vatten får ske. Till denna grupp hör bl. a. de stora kraftverks- och sjöregleringsmålen.

207 Ansökan kan också gälla villkoren för anläggande eller nyttjande av vattentäkt, torrläggnings-, farleds- och flottledsfrågor m. m. Härtill kommer stämnings-, besvärs- och underställningsmål av skilda slag. Målen om förorening av vattenområde genom utsläpp av kloakvatten eller industriellt avloppsvatten utgör alltså endast en del av vattendomstolarnas arbetsuppgifter. Under senare år har emellertid föroreningsmålen visat tendens att öka, i varje fall i de tre sydliga vattendomstolarna. Enligt uppgift har samtidigt också målens svårighetsgrad ökat. Vattendomstol består av vattenrättsdomare som ordförande, två vattenrättsingenjörer och två vattenrättsnämndemän. Av ingenjörerna skall den ene ha sakkunskap särskilt i fråga om byggande i vatten (vattenbyggnadsteknisk ingenjör) och den andre särskilt beträffande torrläggning av mark (agrikulturteknisk ingenjör). I mindre betydelsefulla mål är vattendomstolen beslutför med vattenrättsdomaren, nämndemännen och endast en vattenrättsingen j ör. Benämningen agrikulturteknisk ingenjör och det för sådan ingenjör uppställda kravet på särskild sakkunskap beträffande torrläggning av mark är något missvisande, eftersom hans funktion i realiteten främst avser skadevärdering. Under senare år har därför i olika sammanhang framförts förslag om sådan ändring i kompetensreglerna att detta förhållande kommer till klart uttryck. Kompetensvillkoren för vattenrättsingenjörer upptar inte några krav på särskild sakkunskap i fråga om vattenförorening. På senare tid har framkommit vissa förslag om ändring också i detta hänseende. Förslagen har emellertid avvisats. Man har därvid framhållit, att vad som erfordras inte i främsta rummet är specialkunskaper rörande vattenförorening — sådana kunskaper kan tillföras domstolen genom särskilda sakkunniga — utan god allmän kunnighet och erfarenhet i tekniska och ekonomiska frågor. Vidare har erinrats om den enligt vattendomstolsstadgan föreliggande möjligheten att i mål om grundvatten eller avloppsvatten förordna ingenjör med särskild sakkunskap i ämnet. De tidigare utvecklade synpunkterna om det nära sambandet mellan vatten- och luftföroreningar och fördelarna med en helhetsbedömning av störande anläggningar gör sig i samma mån gällande i förevarande sammanhang. Fördelarna av att få en gemensam organisation för kontroll och tillsyn på vattenvårds- och immissionsområdena m. m. skulle till väsentlig del gå förlorade, om man inte samtidigt också får en gemensam koncessionsordning och en gemensam ordning för prövning av rättsfrågor på dessa områden. Emellertid är det inte bara så att immissionsmålens överförande till vattendomstolarna framstår som en nära nog nödvändig åtgärd med hänsyn till att dessa domstolar nu har vattenföroreningsmålen. Vattendomstolarna

208 är också i och för sig mycket väl lämpade för att handha denna nya uppgift. Deras sammansättning innebär just en sådan förening av juridisk och teknisk sakkunskap samt praktisk och ekonomisk erfarenhet som behövs för immissionsmålen. De sakkunniga förutsätter dock, att m a n skall ge vattendomstolarnas personal särskild utbildning i immissionsfrågor. Vidare är vattendomstolarnas domkretsar tillräckligt stora för att personalen skall få allsidig erfarenhet men inte större än att den också får god ortskännedom. En ytterligare omständighet, som kan förtjäna att framhållas, är att vattendomstolarna i sin hittillsvarande verksamhet har visat sig äga mycket god förmåga att vinna såväl allmänhetens som industrins förtroende, trots de starka intressemotsättningar som ofta föreligger. Ganska nyligen har en särskild utredningsman sett över vattendomstolarnas personalbehov och därmed sammanhängande frågor. 5 I den promemoria som utgör resultatet av detta arbete (stencilerad PM, dagtecknad juni 1964) uttalar utredningsmannen att det finns anledning anta att vattendomstolsorganisationen så småningom blir överdimensionerad på grund av det förändrade läget i fråga om kraftförsörjningen och kraftproduktionen i vårt land. I samband med en redogörelse för vattendomstolarnas arbetsuppgifter anmärks därvid, att immissionssakkunniga har tagit upp tanken att vattendomstolarna skulle kunna göras till koncessionsmyndigheter i immissionsmål. Innan närmare ståndpunkt har tagits härtill, är det enligt utredningsmannens mening mindre lämpligt att radikalt krympa vattendomstolsorganisationen. Mot en sådan krympning anför utredningsmannen också flera andra skäl. 6 Sedermera har domstolskommittén i sitt remissyttrande över fastighetsbildningskommitténs betänkande »Fastighetsbildning» (SOU 1963:68) motsatt sig tanken att immissionsmålen skulle förläggas till vattendomstol. Utgångspunkten för domstolskommitténs överväganden har därvid varit förslaget att avskaffa de till de allmänna underrätterna knutna ägodelningsrätterna och ersätta dem med särskilda jorddomstolar, k n u t n a till hovrätterna. Domstolskommittén avstyrker bestämt detta förslag och utvecklar ingående skälen för sin inställning. Särskilt åberopas behovet av en allsidig prövning av hela domstolsorganisationen. I det sammanhanget för kommittén också in vissa andra, närbesläktade organisationsfrågor i bilden. Närmast är det frågor om organisatoriska förändringar på expropriationsdomstolarnas och vattendomstolarnas områden men också spörsmålen om inskrivningsväsendets och fastighetsregistreringens organisation. Sammanfattningsvis gör kommittén gällande, att det inte kan vara till fördel att var och en av dessa organisationsfrågor löses för sig. De har enligt kom6 6

Justitierådet Per Bergsten. Betr. den fortsatta behandlingen av frågan om vattendomstolarnas personalbehov m. m. se prop. 1965: 1 bil. 4 s. 34 ff. Spörsmålet om vattendomstolarnas övertagande av immissionsmålen har där inte berörts. Sedan Bergstens översyn företogs, har en viss ökning av vattendomstolarnas arbetsbelastning gjort sig märkbar; se härom nedan i 7 kap.

209 mittens uppfattning sådant samband inte blott med varandra utan med domstolsväsendet i dess helhet, att slutligt ställningstagande lämpligast bör anstå tills möjlighet föreligger till en samlad bedömning. Till detta vill immissionssakkunniga anföra följande. Enligt direktiven för domstolskommittén får dess arbete — som kan ber ä k n a s ta lång tid — inte hindra sådana begränsade organisatoriska förändringar som kan finnas påkallade för att domstolarna skall kunna tillfredsställande fullgöra sina uppgifter. Såvitt immissionssakkunniga förstår utgör åtgärden att hänföra immissionsmålen till vattendomstolarna en sådan begränsad ändring som detta uttalande i direktiven avser. Den kan inte på något sätt strida mot de i direktiven uppdragna allmänna riktlinjerna för den framtida gestaltningen av domstolsväsendet. Som redan framhållits har mål om immissioner hittills varit sällsynta vid de allmänna domstolarna. Arbetsförhållandena där påverkas knappast alls genom att de nuvarande immissionsmålen försvinner. Visserligen kan tillskottet av arbete för vattendomstolarna väntas bli betydligt större på grund av de nya materiella reglernas innehåll. Men de organisatoriska konsekvenserna av detta blir ändå ganska begränsade (se härom närmare i 7 kap.). Och domstolskommitténs möjligheter att ta upp hela domstolsorganisationens problem till samlad bedömning beskärs enligt de sakkunnigas mening inte i vidare m å n än att man för framtiden bör räkna med att vattenföroreningsmål och immissionsmål skall följas åt, oavsett var de till slut hamnar. För detta finns över huvud mycket starka skäl, som de sakkunniga har försökt utveckla. I och för sig skulle det kanske kunna tänkas att tillåtlighetsprövningen i båda typerna av mål fördes helt bort från domstolarna och förlades till den nya administrativa organisationen. Utländska förebilder pekar i den riktningen. De sakkunniga har emellertid inte ansett sig böra ta upp denna lösning till närmare diskussion, eftersom det skulle rubba hela det nuvarande systemet för vattenföroreningsmålen. Sambandet mellan tillåtlighetsprövning och ersättningsfrågor liksom allmänna rättssäkerhetssynpunkter gör, att en sådan åtgärd skulle behöva föregås av mycket grundliga överväganden. Den skulle också få betydande organisatoriska konsekvenser. De sakkunnigas slutsats blir alltså, att immissionslagstiftningen bör utformas med utgångspunkt från ett system där den nya organisationen för natur- och miljövård spelar rollen av kontroll- och tillsynsorgan och där rättsfrågor handläggs av vattendomstolsorganisationen. Denna utgångspunkt medför uppenbarligen, att det kommer att ligga nära till hands för de sakkunniga att söka sina lösningar i nära anslutning till vattenlagstiftningen. Främst gäller detta de rent organisatoriska frågorna och reglerna om förfarandet. Det är emellertid inte möjligt att arbeta in immissionsreglerna i vattenlagen. Att åstadkomma full överens14— 614688

210 stämmelse kan inte vara nödvändigt. Vattenvårdslagstiftningen är omdiskuterad på flera punkter. Som snart skall framgå anser de sakkunniga, att det finns skäl att i vissa hänseenden utforma de grundläggande materiella reglerna om immissioner på ett något avvikande sätt.

V. Grunderna för

tillåtlighetsprövningen

Liksom fallet är enligt vattenlagen bör fråga om under vilka villkor en störande verksamhet får äga r u m kunna komma under vattendomstols prövning dels på ansökan av den som driver eller ämnar driva verksamheten, dels på talan av enskild sakägare eller särskild företrädare för de allmänna intressena. Och som redan har framhållits bör regler om obligatorisk förprövning av stora immissionsfall ingå som ett viktigt led i systemet. Även på den punkten finns förebilder i vattenvårdslagstiftningen. Denna bör enligt de sakkunnigas mening vidare få tjäna som förebild även på så sätt att ett av vattendomstol efter prövning meddelat tillstånd skall medföra ett mått av trygghet för anläggningen mot senare ingripanden. I den delen finns särskild anledning att göra en jämförelse med jordabalksförslagens regler om verkan av grannelagskoncession. I fråga om själva grunderna för tillåtlighetsprövningen gör vattenlagen en viktig skillnad mellan två olika typer av avloppsvatten: kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Med avseende på industriellt avloppsvatten är bestämmelserna utformade som ett principiellt förbud mot sådant avledande som genom vattenförorening medför olägenhet av någon betydelse från allmän eller enskild synpunkt. Avledandet får äga r u m endast om föroreningens förebyggande prövas kräva åtgärder som inte skäligen kan fordras (8:32 första st. VL). Däremot förbjuder lagen inte i princip utsläpp av kloakvatten, även om det åstadkommer förorening. Som huvudregel föreskrivs för detta fall i stället, att den som släpper ut sådant vatten är skyldig att vidta de åtgärder till motverkande av förorening som med hänsyn till beskaffenheten av vattenområdet och förhållandena i övrigt kan anses påkallade ur allmän eller enskild synpunkt (8: 23 första st. VL). Genom ändringar, som tillkommit under senare år, har emellertid denna huvudregel genombrutits på väsentliga punkter. Sålunda gäller nu förbud mot att avleda kloakvatten till vissa vattentäktsområden, om därigenom kan uppkomma fara för spridning av smitta eller eljest våda ur hälsosynpunkt ( 8 : 2 3 andra st. VL). Vidare stadgas också förbud mot att släppa ut vissa särskilt farliga typer av kloakvatten, när det inte uppenbarligen kan ske utan olägenhet (8:23 tredje st. VL). Enligt de sakkunnigas mening kan ingen av dessa bestämmelser användas som ensam förebild, när det gäller att utforma grundläggande regler för tillåtlighetsprövningen på immissionsområdet. De sakkunniga finner inte

211 heller anledning att använda en teknik som motsvarar vattenlagens distinktion mellan kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Naturligtvis kan den faktiska skillnaden mellan olika immissionsformer vara mycket stor. Gemensamt för dem alla torde emellertid vara att de är svårgripbara på ett annat sätt än vattenföroreningarna och ofta också mer svårbedömbara. Vissa immissionsformer har särskilt stor räckvidd. I undantagsfall kan t. ex. en luftförorening i London få verkningar även i vårt land. Vidare rör sig immissionernas störande verkningar för människor till inte ringa del på ett psykiskt plan, som gör dem särskilt svåra att bedöma. Det gäller främst bullret men också vissa former av luftförorening, störande ljuseffekter m. m. Som de sakkunniga redan förut har framhållit är vetenskapens grunder för bedömning av immissionernas verkningar än så länge ganska vaga. Om man på grund därav ville inta den attityden, att man inte kan ingripa mot en immission förrän det är vetenskapligen bevisat att den medför eller kommer att medföra skadliga verkningar, skulle det k u n n a leda till mycket olyckliga resultat. Enligt de sakkunnigas mening bör grundinställningen vara den motsatta: just med hänsyn till osäkerheten i bedömningen kan man inte nöja sig med att motverka endast sådana störningar som medför påvisbara olägenheter. Man bör beakta redan risken att olägenhet uppkommer, t. ex. genom hittills obevisade långtidsverkningar av luftförorening eller buller. Detta innebär också, att frågor om välbefinnande, trivsel och allmän standard tas i beräkning. Givetvis bör man dock kräva, att riskbedömningen sker på sakliga grunder och inte h a r karaktären av lösa spekulationer. Att stadga generellt förbud mot immissioner kan uppenbarligen inte komma i fråga. Ofta är visst mått av immission praktiskt ofrånkomligt, om man skall kunna använda fast egendom på ett rationellt sätt, t. ex. för att driva en fabrik. En grundläggande princip bör emellertid enligt de sakkunnigas mening vara, att immissioner skall förebyggas, så långt det är praktiskt möjligt, och att i varje fall onödiga immissioner inte bör tolereras. I allmänhet bör det vara möjligt att använda fast egendom för ändamål som kan komma i fråga enligt planbestämmelser eller liknande reglering — förutsatt att lämpliga immissionsförebyggande åtgärder vidtas. I särskilt besvärliga fall kan det dock bli erforderligt att, i immissionsförebyggande syfte, på ett eller annat sätt begränsa egendomens användning för sådant ändamål. Endast i nödfall bör immitterande användning helt förbjudas. Från dessa utgångspunkter kommer de sakkunniga fram till att h u v u d r e g e l n bör vara en positiv bestämmelse om skyldighet för den som använder eller ämnar använda fast egendom för ändamål, som kan medföra immission, att vara aktivt verksam för att förebygga att immission uppkommer. Det bör i sådant hänseende åligga honom att vidta de skyddsåt-

212 gärder och övriga försiktighetsmått som skäligen kan fordras (se 2: 1 första st. förslaget till immissionslag). Som »försiktighetsmått» bör därvid också begränsning av användningen kunna komma i fråga. En så allmänt hållen regel lämnar stort spelrum för fri skälighetsbedömning. Den har närmast innebörden av en generell norm — en principdeklaration (jfr 3 kap. 1 § i det till lagrådet remitterade förslaget till jordabalk). Även om utrymmet för skälighetsbedömningar måste vara avsevärt, nied hänsyn till den mångfald korsande intressen som ofta föreligger, är det dock lämpligt att bestämmelsen preciseras närmare. Preciseringen bör i första hand ha formen av hjälpregler, som skrivs in i själva lagen. Enligt vad de sakkunniga nyss har framhållit bör redan risken att olägenhet uppkommer beaktas. De sakkunniga vill vidare särskilt erinra om vad som i ett tidigare avsnitt anförts rörande behovet av att utforma reglerna så att hänsyn fortlöpande tas till forskningens och den tekniska utvecklingens framsteg, den ekonomiska utvecklingen, ändrade värderingar i fråga om standard etc. Förebilder till regler, som tillgodoser dessa synpunkter, finns bl. a. i både engelsk och tysk rätt. Särskilt må framhållas de engelska bestämmelserna om skyldighet att använda »the best practicable means». I anslutning till dessa förebilder bör enligt de sakkunnigas mening som första hjälpregel upptas, att frågan om skyldighetens omfattning skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt vid användning av ifrågavarande slag samt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen ( 2 : 1 andra st.). Som kompletterande hjälpregel bör därefter anges, att vid avvägningen mellan olika intressen särskild hänsyn skall tas till å v.na sidan beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen och betydelsen av immissionens verkningar, å andra sidan nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i Övrigt av villkor, som kommer i fråga ( 2 : 1 tredje st.). Detta kräver närmare motivering och utläggning i flera hänseenden. Den f ö r s t a h j ä l p r e g e l n innebär till en början att man vid bedömning av den immitterande fastighetens förhållanden skall tillämpa en objektiv måttstock. Detta understryks genom orden »vid användning av ifrågavarande slag». Man skall alltså i princip bortse från den aktuelle nyttj arens personliga omständigheter. I stället skall man utgå från förutsättningarna för ett genomsnittligt företag i branschen. Man bör emellertid därvid också ta hänsyn till den ifrågavarande anläggningens allmänna typ — dess storlek och ålder. Det går i regel inte att kräva detsamma av stora och små företag eller av äldre anläggningar och nyanläggningar. Så blir det t. ex. nödvändigt att göra avsevärd skillnad mellan anläggningar, som har tillkommit före den aktuella lagstiftningens ikraftträdande, och nytillkommande. Liksom vid prövning enligt vattenlagen måste man t a

213 hänsyn till att en anläggning har kommit till vid en tid då föroreningsfrågan-immissionsproblemen inte ägnades erforderligt beaktande (jfr NJA II 1942 s. 96 och 180). Det är mot denna allmänna bakgrund man får se det principiella kravet på att göra vad som är tekniskt möjligt. Att man inte skall kunna fordra något som är omöjligt är så självklart att det inte i och för sig behöver utsägas. Vad som åsyftas är att man — inom den grundläggande skälighetsregelns r a m — bör eftersträva en så god teknisk lösning som möjligt. Som framgår av det följande måste man räkna med att den bästa tekniska lösningen kanske ofta inte går att nå, främst av ekonomiska skäl. Men utgångspunkten för skälighetsbedömningen skall vara vad som är tekniskt möjligt. När det gäller att avgöra vad som är tekniskt möjligt i fall av en viss typ, får man i hög grad bygga på jämförelse med liknande anläggningar. Jämförelsen bör inriktas på sådana existerande företag »av ifrågavarande slag» som har visat sig hålla måttet från immissionssynpunkt. Om jämförbara befintliga företag har visat sig kunna bemästra sina immissionsproblem genom särskilda inrättningar eller metoder, bör i regel av det nytillkommande företaget krävas, att det är utrustat med motsvarande anordningar — eller andra som är minst lika bra. Därmed är sörjt för att teknikens landvinningar fortlöpande beaktas. Här kan de i fortsättningen behandlade frågorna om normer och gränsvärden komma in som en betydelsefull faktor. Vid bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. Detta gäller i lika mån beträffande båda de i 2 kap. 1 § tredje stycket angivna sidorna: olägenhetssidan och nyttosidan. Det gäller f. ö. också vid tillämpning av bestämmelserna i 2 § samma kapitel. Vilka typiskt sett allmänna intressen som kommer i fråga har de sakkunniga närmare utvecklat i det föregående (se ovan avsnitt III). De sakkunniga har i ett tidigare avsnitt kritiserat den betydelse lagberedningen i sina förslag har velat tillerkänna begreppet ortsvanlighet. Sammanfattningsvis kan sägas, att ortsvanligheten enligt de sakkunnigas mening inte duger som grundläggande princip vid tillåtlighetsprövningen, om man vill inrikta sig på en aktiv insats för att förebygga immissioner. Som redan har framgått innebär detta inte, att de sakkunniga vill frånkiinna ortsförhållandena betydelse. Men det blir i de sakkunnigas förslag fråga om en betydelse av annan art. Enligt de sakkunnigas uppläggning kan ortsvanligheten t. o. m. få en effekt, som är alldeles motsatt den lagberedningens förslag innebär. Just den omständigheten att en viss störningsform är vanlig i orten gör kanske, att man inte bör tillåta en ny störningskälla med samma sorts immission. Enligt den a n d r a h j ä l p r e g e l n skall man ta särskild hänsyn till

214 beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immission. Häri ligger att man liksom vid granskningen, av den immitterande fastighetens förhållanden skall tillämpa en objektiv måttstock, d. v. s. i princip bortse från de aktuella nyttjarnas personliga omständigheter. Denna punkt i förslaget är alltså bl. a. avsedd att lämna svar på frågan, vilken betydelse man bör tillmäta det förhållandet att vissa personer och inrättningar utmärks av speciell immissionskänslighet. Vad man h a r att utgå från i denna del är områdets beskaffenhet. Vissa fastigheter k a n vara anslagna för ändamål, som gör dem särskilt känsliga från immissionssynpunkt, t. ex. sjukhus, skolor, vetenskapliga observatorier. I sådana fall blir det enligt de sakkunnigas uppfattning nödvändigt att ta skälig hänsyn till anläggningarnas särskilda behov av skydd. Efter vad som i varje särskilt fall är lämpligast från ekonomisk och teknisk synpunkt kan skyddsbehovet tillgodoses antingen genom åtgärder riktade mot immissionskällan eller genom anordningar på den hotade anläggningen. Förslaget torde i förhållande till gällande rätt 1 innebära en utvidgning av möjligheterna att beakta speciell immissionskänslighet men det överensstämmer med de sakkunnigas allmänna inställning till frågan om de intressen immissionslagstiftningen bör tillgodose. Vad som alltjämt inte kan vinna beaktande ä r emellertid sådan immissionskänslighet som h a r sin grund i personliga förhållanden, t. ex. i att sakägaren själv eller hans familj lider av sjukdom. En omständighet, som förtjänar framhållas, är vidare att man vid tillåtlighetsprövningen inte kan begränsa sig till att pröva de bestående förhållandena inom verkningsområdet. Man bör också göra en prognos angående påräkneliga ändringar — ta hänsyn till h u r u d a n beskaffenheten av verkningsområdet k a n beräknas bli i framtiden. Här kommer bebyggelseplaneringen in som en betydelsefull faktor. Lagberedningens förslag att man vid toleranspunktens bestämmande skulle ta hänsyn till vad som kan påräknas bli vanligt i orten har liknande innebörd. Med bedömningen av verkningsområdets beskaffenhet som bakgrund skall sedan betydelsen av immissionens verkningar prövas. Även i den delen blir det tydligen i viss utsträckning fråga om en prognos. Man bör beakta också sådana olägenheter som kan ge sig tillkänna först i framtiden, t. ex. när verkningsområdet får ändrad beskaffenhet. Men olägenhetsbestämningen är inte begränsad till att avse de direkta olägenheter som kan ge sig till känna inom immissionens verkningsområde. Vad som händer där kan indirekt vara av betydelse för en större region. Tidigare har nämnts det exemplet att immissionens omedelbara verkningskrets är det naturliga rekreationsområdet för befolkningen i städer på ganska långt avstånd därifrån. Denna befolknings intresse av att få behålla rekreationsområdet intakt bör 1

Se under 1: II.

215 vara en omständighet värd att beakta. Det finns emellertid också närmare till hands liggande exempel. Särskilt kan det vara anledning att erinra om de indirekta olägenheterna för den eller de kommuner vari immissionens verkningsområde ingår. Immissionen kan orsaka kostnader, som drabbar hela kommunen. Mistade exploateringsmöjligheter i närheten av en immissionskälla, t. ex. en flygplats, kan ställa kommunen inför svåra planproblem etc. Även vid olägenhetsbedömningen kan ett system med normer och gränsvärden komma till praktisk hjälp. Denna fråga behandlas närmare i det följande. En fråga som lagberedningen ägnade särskild uppmärksamhet vid utformningen av sitt förslag till koncessionsregler är nödvändigheten av att allmänna sanitära intressen beaktas vid tillåtlighetsprövningen. De sakkunnigas förslag har i denna del samma principiella innebörd som lagberedningens förslag. Vattendomstol skall i immissionsmål — liksom vid prövning av frågor om åtgärder mot vattenförorening — beakta alla slag av olägenheter som kan uppkomma, även sådana av sanitär natur. Därvid har vattendomstolen att följa inte blott immissionslagens regler utan också de ytterligare föreskrifter som kan vara tillämpliga enligt hälsovårdslagstiftningen (se 1 kap. 1 § andra st. förslaget till immissionslag). Särskilt blir det då fråga om att tillämpa hälsovårdsstadgans bestämmelser om sanitär olägenhet från anläggning och upplag för industriell verksamhet m. m. Som de sakkunniga tidigare har påpekat är sanitär olägenhet inte ett medicinskt begrepp utan en generell norm, en juridisk standard, vid vars tillämpning hänsyn tas bl. a. till lokala förhållanden, ekonomiska realiteter och den fortgående utvecklingen inom olika områden av samhällslivet. En sådan prövning faller helt naturligt in i det regelschema som de sakkunnigas förslag upptar. Den viktiga frågan om samordning mellan immissionsmyndigheternas och hälsovårdsmyndigheternas prövning kommer att behandlas i ett senare sammanhang (se nedan under VI). Emellertid utgör de befarade olägenheterna endast ena ledet i den bedömning som skall ske. Man skall också ta särskild hänsyn till motstående intressen: till nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i övrigt av villkor som kommer i fråga. Till grund härför ligger ett samhälls- och företagsekonomiskt resonemang, som har närmare utvecklats i avsnitt III av detta kapitel. Det är nödvändigt, att de industri-, jordbruks- och trafikanläggningar etc. som samhället i stort behöver kan komma i gång och drivas, även om det i viss utsträckning ger upphov till olägenhet genom immissioner. Man skall göra vad som är praktiskt möjligt för att motverka immissionerna, men särskilt ekonomiska och sociala förhållanden medför att störningar måste tolereras i viss

216 utsträckning. Det är just denna intressekonflikt som ger upphov till de mest svårlösta problemen. Att anvisa någon generell metod för uppskattning av en anläggnings nytta är inte möjligt. Det är inte enbart fråga om sådan nytta som direkt kan skattas i pengar. Ibland gäller det en social nytta, t. ex. att ett företag skapar arbetstillfällen för befolkningen i orten eller möjliggör snabbare kommunikationer, bättre service etc. På motsvarande sätt kan ju ofta inte heller olägenheterna av en immission uppskattas till något visst ekonomiskt värde, exempelvis när det gäller hälsorisker. Både på den ena och på den andra sidan måste det vara utrymme för en ganska fri bedömning, verkställd på så objektiva grunder som möjligt. Verkningarna av ifrågakommande villkor för användningen torde i många fall kunna åtminstone delvis skattas i pengar. Det kan gälla direkta utgifter för skyddsåtgärder, ökning av driftskostnader eller minskning av intäkter som följd av sämre utbyten, produktionsbegränsningar m. m. Men det kan också gälla värden av annat slag. Man måste alltid ställa frågan, vilka verkningar från drifts- och kostnadssynpunkt en ifrågasatt lösning skulle få och om dessa verkningar är skäliga. Även här bör givetvis jämförelser med liknande företag ha stor betydelse. Och även här skall man i princip bortse från den aktuelle nyttjarens personliga omständigheter, t. ex. från att just han befinner sig i en svår ekonomisk kris eller kanske tvärtom är avläggare till ett världsföretag med stora ekonomiska resurser. Särskilt stor betydelse bör frågan om de ekonomiska konsekvenserna få n ä r det gäller ingripanden mot befintliga anläggningar — d. v. s. anläggningar som redan är inrättade vid den tidpunkt då prövningen sker. Det kan då bli aktuellt att pålägga ett företag kostnader, som det inte fanns möjlighet att räkna med, när kalkylen för företaget lades upp. Givetvis är en sådan lösning befogad, om olägenheterna av immissioner från företaget prövas vara så stora att något måste göras. Man har emellertid anledning att gå fram med försiktighet, så att man inte lägger på företaget oskäliga bördor. Speciellt gäller detta sådana företag som har kommit till före den nya lagstiftningen. Vid prövningen bör inte förbises, att åtgärder till motverkande av immission också kan innebära fördelar från driftssynpunkt och möjlighet att tillvarata biprodukter. Om statsmakterna inför en ordning, som innebär att man kan få särskilda avskrivningsförmåner eller annan finansieringshjälp för immissionsförebyggande åtgärder, bör reglerna härom utformas så, att just denna ordning gör det möjligt att ställa större krav på dylika åtgärder än vad som eljest hade varit fallet. Som redan har antytts bör perspektivet också omfatta samhällsekonomiska synpunkter. Det får t. ex. inte bli så, att svenska företag får sin konkurrenskraft på det internationella planet försvagad genom alltför rigorösa krav på immissionsförebyggande åtgärder.

217 Liksom vid tillåtlighetsprövning enligt 8 kap. vattenlagen måste det till slut ibland bli fråga om en komplicerad intresseawägning-skälighetsbedömning i det särskilda fallet. Även andra omständigheter än de förut behandlade bör därvid undantagsvis kunna komma i betraktande. Särskilt gäller det o m s t ä n d i g h e t e r a v s u b j e k t i v a r t . Vid prövning av fråga, vilka immissionsförebyggande åtgärder som skäligen bör krävas av en befintlig anläggning, är det naturligt att ta hänsyn till om företagaren har visat tillbörlig försiktighet och omsorg när anläggningen inrättades. Hade han redan då bort inse, att anläggningen skulle bli farlig från immissionssynpunkt, men försummat att vidta lämpliga åtgärder — kanske t. o. m. att undersöka förhållandena närmare — är det inte mer än rimligt att han själv får bära följderna av sin försummelse. Om den av de sakkunniga föreslagna lagstiftningen blir genomförd, måste man ställa höga krav på förutseende och försiktighet i fråga om anläggningar som därefter projekteras. Det kommer då att finnas möjlighet att inhämta råd och anvisningar från en sakkunnig tillsynsmyndighet, statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen. Och det kommer då också att stå öppet för företagaren att frivilligt underkasta sig förhandsprövning vid vattendomstol. En företagare som inte utnyttjar dessa möjligheter, trots att omständigheterna talar för det, bör vara medveten om att han löper en avsevärd risk. Det är i detta sammanhang anledning understryka, att den föreslagna skyldigheten att iaktta skäliga försiktighetsmått också får anses innefatta förpliktelse att se till att sådana sakägare, som kan befaras bli utsatta för störningar från en planerad anläggning, i erforderlig mån blir underrättade på förhand om vad som förestår. De sakkunniga har övervägt att efter förebild i norsk rätt föreslå särskilda regler om »grannevarsel» men har inte funnit tillräckliga skäl för detta. Enligt de sakkunnigas mening är det onödigt att införa en formbunden ordning för sådana underrättelser. Det bör överlämnas åt företagaren att från fall till fall pröva, i vad mån och på vad sätt han skall särskilt underrätta sakägare. Den närmare innebörden av denna ordning kommer att utvecklas i specialmotiveringen till 2 kap. 1 §. Att eventuella sakägare underrättas på förhand kan också vara av direkt positiv betydelse för företagaren. Av allmänna rättsgrundsatser bör nämligen enligt de sakkunnigas mening följa, att den som inser att han löper risk att träffas av olägenhet genom immission själv har att ta skälig hänsyn till detta och inte får inrätta sig så, att olägenheten blir onödigt stor (jfr 3 kap. 1 § i det till lagrådet remitterade förslaget till jordabalk samt NJA 1934 s. 656 och 1951 s. 55). De senast behandlade frågorna har visst samband med det inom immissionsrätten flitigt diskuterade problemet, vilken betydelse som bör tillmätas grannen-sakägarens p a s s i v i t e t . I avsnitt II av detta kapitel har de sakkunniga kritiserat lagberedningens förslag till regler om passivi-

218 tetsverkan. Den allmänna uppläggningen av de sakkunnigas eget förslag innebär, att passivitetsfrågan inte behöver föranleda några avsevärda svårigheter. Både det allmännas företrädare och den enskilde sakägaren kan föra talan mot en immitterande anläggning, oavsett h u r länge immissionen har pågått och oavsett att sakägaren hela tiden har hållit sig passiv. 2 Det allmännas möjlighet att föra en sådan talan påverkas inte ens av att alla sakägare direkt har förbundit sig att tåla den olägenhet som immissionen innebär för dem (jfr 1 kap. 2 och 3 §§ förslaget till immissionslag). Men givetvis bör en sådan omständighet som att uppgörelse har träffats med sakägarna tillmätas stor betydelse, när det gäller att bedöma h u r väsentlig olägenheten är. På motsvarande sätt kan också sakägarnas passivitet få en viss betydelse vid bedömningen av olägenhetens väsentlighet. Utrymmet härför torde emellertid i regel vara ganska litet. Det blir en fråga om bevisvärdering. Passiviteten kan ha haft sina speciella orsaker. Och det finns möjlighet att genom sakkunnigbevisning eller på annat sätt styrka, att olägenheten verkligen är väsentlig, trots passiviteten. Vad nu sagts om passivitetens betydelse har avseende på tillåtlighetsprövningen. Vilken roll passivitet bör spela för sakägares rätt till ersättning, kommer de sakkunniga att behandla i ett senare avsnitt. Ett annat klassiskt problem inom immissionsrätten är frågan om p r i o r i t e t e n s b e t y d e l s e . Det är ett viktigare och svårare problem. Även det behandlas nu endast ur tillåtlighetsprövningens synvinkel. Lagberedningen kom vid sina överväganden till den slutsatsen, att de synpunkter som talar för ett särskilt beaktande av prioriteten skulle bli tillgodosedda i lämplig utsträckning genom det koncessionssystem som beredningen förordade. I några remissyttranden över beredningens förslag har man uttalat sig för att prioritetssynpunkterna bör tillerkännas ökad betydelse. Enligt de sakkunnigas mening är nyckeln till en praktisk och lämplig lösning av prioritetsproblemen i första hand att söka på bebyggelseplaneringens och byggnadsbestämmelsernas, i någon mån också på fastighetsbildningens områden. För att mark skall få användas till tätbebyggelse förutsätts nu, att den vid planläggning enligt byggnadslagen har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. En fastighet är exempelvis inte lämpad för bostadsändamål, om den ligger inom verkningsområdet för en immissionskälla med kraftiga luftföroreningar eller bullerstörningar. Uppkommer fråga om att använda mark i närheten av en sådan immissionskälla för bostadsbebyggelse eller annat ändamål, som är känsligt på motsvarande sätt, bör den såvitt möjligt angripas och lösas som ett planeringsproblem. * Här bortses från möjligheten att servitut uppkommit genom urminnes hävd. Jfr i detta sammanhang Ljungman i Minnesskrift för Hult s. 313.

219 De sakkunniga är väl medvetna om att planeringsinstrumentet inte sällan visar sig otillräckligt i fall av detta eller liknande slag. Även om det så småningom blir effektivare än nu, måste man räkna med att prioritetsproblem också framdeles kommer att spela en roll i immissionsmålen. Vad innebär då de sakkunnigas förslag i detta hänseende? Liksom enligt lagberedningens förslag kommer en viktig prioritetsverkan att vara förenad med sådant tillstånd som erhålls efter särskild förprövning av vattendomstol (se 2 kap. 7-—11 §§ förslaget till immissionslag). Den innebär att företagaren kan vara säker på att få fortsätta verksamheten och att han åtnjuter ett visst skydd mot skärpning av de med tillståndet förenade villkoren. De sakkunnigas förslag stannar emellertid inte vid detta. Hjälpregeln om att villkoren för användningen skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt gäller visserligen i princip både gamla och nya anläggningar (med den begränsning som följer av reglerna om verkan av tillstånd). Som tidigare har angivits är det emellertid nödvändigt att ta skälig hänsyn till anläggningens ålder — och då särskilt till om anläggningen har tillkommit vid en tid då immissionsproblemen allmänt inte ägnades tillräckligt beaktande. Det synes naturligt att betrakta detta som en prioritetsverkan. 3 Regeln att man skall ta särskild hänsyn till nyttan av användningen och verkan av de villkor som kommer i fråga innebär också en möjlighet att tillgodose prioritetssynpunkter. Det bakomliggande samhällsekonomiska resonemanget utgår bl. a. från att man bör undvika att förstöra bestående värden. Frågan kan särskilt aktualiseras i det av lagberedningen diskuterade fallet att en immissionskälla kommer att medföra olägenhet för grannfastigheterna först sedan dessas användningssätt har ändrats och just på grund av det nya användningssättet, t. ex. när bostadsbebyggelse har uppförts på ett tidigare obebyggt område i närheten av en störande fabrik. 4 Som nyss har erinrats bör man i första hand genom planbestämmelser försöka undvika, att sådana fall över huvud uppkommer. Inträffar trots allt en sådan situation, måste det finnas möjlighet för grannarna-sakägarna och det allmännas företrädare att väcka talan mot den störande. Om störningarna inte är mycket avsevärda, bör prövningen emellertid kunna utfalla så, att man låter den gamla anläggningen bestå oförändrad eller med smärre ändringar, eftersom den i och för sig är nyttig och av sådant slag att den inte förmår bära ytterligare belastning. När det gäller förhållandet mellan flera immissionskällor och sammanträffande av immissioner från olika källor, uppkommer svårlösta problem, särskilt på luftföroreningarnas område. Prioriteten kan i vissa fall få speciell betydelse vid tillåtlighetsprövning beträffande nyanläggning. I den * Se Ljungman-Stjernquisl II s. 87. * Se LB 1909 s. 174 och LB 1947 s. 125.

220 trakt där nyanläggningen planeras finns måhända redan ett antal immissionskällor, som åstadkommer avsevärd luftförorening. Som tidigare har påpekats kan situationen vara sådan att man inte lämpligen bör tillåta att ännu en föroreningskälla kommer till. Detta kan då betecknas som en prioritetsverkan. Sammanfattningsvis kan sägas, att prioritetsfrågorna enligt de sakkunnigas uppläggning inte får något enkelt och entydigt svar. Det blir möjligt att ta hänsyn till prioriteten i större utsträckning än enligt lagberedningens förslag. Men prioritetssynpunkterna blir sammanvävda med en rad andra synpunkter, av vilka de samhällsekonomiska torde vara de viktigaste. De sakkunniga har nu utvecklat de allmänna principer som enligt deras mening bör läggas till grund för tillåtlighetsprövningen i immissionsfall. Huvudvikten har därvid lagts vid tanken att immissioner skall förebyggas så långt det är praktiskt möjligt. Samtidigt har emellertid angivits, att immissioner i viss utsträckning måste tolereras, främst av samhällsekonomiska skäl. Enligt de sakkunnigas mening är det nödvändigt att man genom särskilda regler närmare anvisar, vilka speciella förutsättningar som skall gälla för att verkligt väsentliga olägenheter skall tillåtas. Regler i detta syfte har upptagits i 2 kap. 2 § förslaget till immissionslag. Som framgår av vad de sakkunniga nyss har anfört är reglerna i princip att betrakta som en komplettering och precisering av bestämmelserna i 1 § samma kapitel. De sakkunniga r ä k n a r med att dessa bestämmelser i det stora flertalet fall skall vara tillfyllest — att olägenheter i allmänhet skall låta sig tillräckligt motverkas genom sådana åtgärder som man skäligen kan fordra •— och att 2 § skall få tillämpning endast i ett mycket begränsat antal fall. Regeln i 2 § första stycket är så utformad, att immission som kan befaras orsaka olägenhet av väsentlig betydelse i princip skall anses otillåten men att undantag skall kunna medges. Som redan antytts utgår bestämmelsen från att en immitterande anläggning under alla omständigheter skall vidta de skyddsåtgärder etc. som med tillämpning av grundsatserna i 1 § skäligen kan fordras. Även om så sker, kan läget emellertid undantagsvis vara sådant att immission från anläggningen kommer att medföra avsevärd olägenhet. Att förebygga immissionen genom speciella åtgärder skulle kanske i och för sig vara tekniskt möjligt, men det skulle i så fall kräva insatser som utgjorde en alltför tung belastning för anläggningen — kanske gjorde verksamheten omöjlig. I ett sådant fall kan den immitterande användningen få tillåtas, men endast under förutsättning att särskilda skäl talar för det. Vad som typiskt sett erfordras är en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Att avgöra om en olägenhet har v ä s e n t l i g b e t y d e l s e eller ej kan uppenbarligen vara förenat med svårigheter. Väsentlighetsrekvisitet är relativt och i hög grad beroende på skälighetsbedömning. Vad som är väsentligt växlar med hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska förutsättningar, den

221 fortgående utvecklingen, ändringar i värderingar etc. Detta utesluter emellertid inte att bedömningen kan — och bör — göras efter objektiva grunder. E n viss ledning för bedömningen i det särskilda fallet kan erhållas genom en jämförelse med vad som allmänt förekommer under liknande omständigheter. För att en olägenhet skall anses vara av väsentlig betydelse måste i regel krävas, att den påtagligt går utöver detta mått. En särställning intar sådana immissioner som innebär direkt våda för människors hälsa, t. ex. för bly- eller kvicksilverförgiftning. Så snart hälsorisken når påtaglig intensitet, måste den anses innebära en olägenhet av väsentlig betydelse, även om den endast träffar en begränsad krets. Här blir de medicinska synpunkterna avgörande. En immission av detta slag är ej sällan omärklig för de utsatta människorna, och dess verkningar ger sig ofta till känna först så småningom. De sakkunniga vill också i detta sammanhang understryka, att det räcker att man kan befara olägenhet av väsentlig betydelse: alltså att beaktansvärd risk för sådan olägenhet finns. Det ligger i sakens natur att detta främst blir av vikt vid prövning av nyanläggningsfrågor. När det gäller en befintlig anläggning, har man i allmänhet säkrare hållpunkter för bedömningen. Även i det fallet måste emellertid redan riskerna kunna beaktas. De verkligt stora bedömningssvårigheterna inställer sig, när det blir fråga om olägenheter som endast har karaktären av viss menlig inverkan på människors välbefinnande och trivsel eller av sakskada — ekonomisk skada, t. ex. luktstörningar och nedsmutsning. Medicinska synpunkter får då mindre vikt eller träder helt i bakgrunden. Så mycket större spelrum får i stället ekonomiska och allmänt sociala hänsynstaganden. Vid bedömning av olägenhetens betydelse i det enskilda fallet blir det särskilt viktigt att beakta inte bara störningens intensitet utan också storleken och beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen. Regeln i 2 § första stycket avser, liksom 1 §, i princip både stora immissionsfall och sådana som endast berör förhållandet mellan enstaka fastigheter. I fall av det senare slaget torde emellertid den enligt 1 § verkställda prövningen så gott som undantagslöst leda till att immittenten åläggs att vidta sådana försiktighetsmått att någon olägenhet av väsentlig betydelse inte behöver befaras. Åtminstone gäller detta i fråga om nyanläggningar. Enligt de sakkunnigas uppfattning kan man därför räkna med att bestämmelsen i 2 § första stycket — bortsett från fallen av direkt hälsorisk — huvudsakligen kommer att få tillämpning när det gäller vissa industrier och andra större immissionskällor som ger upphov till störningar över ganska stora områden. Även om störningens intensitet inte är särskilt hög, kan det då bli en sammanlagd effekt som gör att olägenheten får väsentlig betydelse. I sådana fall torde för övrigt ofta det närmast immissionskällan belägna området bli särskilt utsatt — ibland kanske till den grad att redan olägenheten där får anses högst väsentlig.

222 Till de faktorer man måste beakta hör som förut angivits de lokala förhållandena, särskilt det störda områdets beskaffenhet. Som ett praktiskt exempel kan lämpligen tas frågan om förläggning av nya cellulosafabriker. Luktstörningar från sådana fabriker innebär såvitt man nu vet inte någon verklig risk från hälsosynpunkt, men de påverkar i större eller mindre grad människors trivsel. Om det skulle bli aktuellt att anlägga en ny cellulosafabrik i en trakt, där det redan förut finns sådana industrier eller eljest förekommer avsevärda immissioner av typen luktstörning, behöver tillkomsten av den nya fabriken inte nödvändigtvis innebära någon olägenhet av väsentlig betydelse. Däremot funnes det kanske goda skäl att göra en sådan bedömning, om man i stället ville anlägga en likadan fabrik i en trakt, där det tidigare inte förekommer några industrier utan endast bostadsbebyggelse, rekreationsområden eller liknande. Det räcker emellertid inte i och för sig med att störningen är ortsovanlig. För att olägenheten skall anses ha väsentlig betydelse bör dessutom krävas att det verkligen är stora intressen som står på spel — försämring av levnadsförhållandena inom ett avsevärt område, nedgång av fastighetsvärdena där etc. Det kan till slut inte undvikas att ett rekvisit som »olägenhet av väsentlig betydelse» lämnar utrymme för en viss frihet i bedömningen. Detta medför både nackdelar och fördelar. Ett värdefullt hjälpmedel att neutralisera nackdelarna och utnyttja fördelarna kan man väntas få i ett system med immissionsgränser av det slag som kommer att skisseras i det följande. Något motsvarande hjälpmedel kan inte anvisas, när det gäller tolkningen av begreppet » s ä r s k i l d a s k ä 1». De sakkunniga har förut angivit, att vad som typiskt sett erfordras — för att man skall tolerera en olägenhet av väsentlig betydelse -— är att det föreligger en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Den immitterande anläggningen skall alltså medföra fördelar, som från allmänna och enskilda synpunkter avsevärt överväger olägenheterna. Uppenbarligen bör kraven på sådan övervikt ställas högre ju mer väsentlig olägenheten bedöms vara. När det blir aktuellt att ingripa med förbud eller inskränkningar mot en redan befintlig anläggning, får frågan om verkningarna av en sådan åtgärd speciell betydelse. Dylika ingripanden kan medföra så stora förluster både från allmän och enskild synpunkt, att de står i klart missförhållande till betydelsen av att man får slut på immissionen och de olägenheter den medför. Särskilda skäl talar då för, att något ingripande inte skall göras, över huvud måste man vid behandling av immissionsfrågor undvika onödig värdeförstörelse. Som förut framhållits kan det emellertid ibland finnas anledning att beakta omständigheter av subjektiv art. övervikt på nyttosidan kan särskilt ofta väntas föreligga i fråga om allmännyttiga anläggningar. Vissa typer av dessa har enligt särskilda bestämmelser i lag varit föremål för en kvalificerad prövning i administrativ ord-

223 ning, som lett till att tillstånd meddelats av Kungl. Maj :t eller annan myndighet. Som exempel kan nämnas tillstånd enligt atomenergilagen eller luftfartslagstiftningen och sådant tillstånd som meddelats genom faststälielse av arbetsplan enligt lagen om allmänna vägar. Beträffande anläggningar av detta slag föreligger uppenbarligen sådana särskilda skäl, att förbud mot deras drift inte bör komma ifråga på grund av immissionslagens bestämmelser. Däremot är det möjligt att med stöd av 1 § ålägga dem att vidta speciella skyddsåtgärder, eventuellt också att iaktta vissa begränsningar, t. ex. beträffande utnyttjandet av en flygplats. Någon större praktisk betydelse torde detta knappast ha, men uppläggningen ansluter sig till gällande rätt och innebär under alla omständigheter en viss rättssäkerhetsgaranti för den enskilde sakägaren. Även anläggningar som inte brukar hänföras till typen allmännyttiga representerar ofta ett stort mått av nytta — både från enskild och allmän synpunkt. De sakkunniga har förut talat om de industri- och jordbruksanläggningar som samhället i stort behöver. När nyanläggningar av detta slag kan befaras medföra olägenhet av väsentlig betydelse, är det av vikt att beakta, om det föreligger möjlighet att välja en annan plats för den immitterande verksamheten. De ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ bör givetvis tas med i beräkningen, även om det ofta måste ske på schematiska grunder. I sådana fall kommer man ibland att finna, att tillåtlighetsfrågan — enligt den i det följande behandlade bestämmelsen i 2 § andra stycket — bör underställas Kungl. Maj :ts prövning. Vid avvägningen mellan »olägenhet av väsentlig betydelse» och »särskilda skäl» torde det mera sällan bli fråga om att enbart väga ekonomiska värden mot varandra. En viktig faktor är emellertid vilka ersättningsanspråk de aktuella olägenheterna kan föranleda. Sålunda bör det stärka företagarens ställning, om han visar, att uppgörelse har träffats med särskilt utsatta sakägare. Det kan t. ex. ligga i företagarens intresse att försöka inköpa sådana fastigheter i immissionskällans omedelbara närhet som är eller blir särskilt drabbade av immissionens verkningar. I detta sammanhang finns det anledning att erinra om bestämmelserna angående lösningsplikt i 3 kap. 3 § förslaget till immissionslag. Den hänsyn som skall tas till sanitära olägenheter och andra intrång på typiskt allmänna intressen kan i allmänhet inte skattas i pengar. Här måste man också räkna med att det ytterst finns en gräns som inte får överskridas, h u r tungt vägande nyttosidan än är.

I anslutning till stadgandet i 2 kap. 1 § tredje stycket förslaget till immissionslag h a r de sakkunniga framhållit, att en tillämpning av hälsovårdsstadgans begrepp sanitär olägenhet faller helt naturligt in i det regelschema som förslaget upptar. Detta gäller också regeln i 2 § första stycket samma

224 kapitel. De sakkunniga vill här särskilt erinra om ett uttalande av föredragande departementschefen i motiven till gällande hälsovårdsstadga. 6 Han förklarade, att det knappast är lämpligt att i relation till de olika materiella hälsovårdsföreskrifterna ange om myndigheternas åtgärder skulle vara mer eller mindre ingripande. Enligt hans mening borde i stället rent allmänt framhållas, att hälsovårdsmyndigheterna i första hand bör söka förebygga uppkomsten av »sanitär olägenhet», i andra hand överväga om en förefintlig »sanitär olägenhet» kan elimineras genom råd, anvisningar och förelägganden till den därför ansvarige och först i sista hand tillgripa förbudsåtgärder. Självfallet fordras en omdömesgill prövning, huvuvida förutsättningar för ett ingripande föreligger samt vilket slags åtgärd som erfordras i olika fall. Härvid blir bl. a. graden av »sanitär olägenhet» av stor betydelse. Enligt de sakkunnigas mening är det alltså väl förenligt med hälsovårdsstadgans grunder att uppställa krav på olägenhet av väsentlig betydelse som förutsättning för att förbud skall tillgripas. Det kan också vara av intresse att jämföra de nu förordade immissionsreglerna med motsvarande bestämmelser om vattenförorening i 8 kap. 23 och 32 §§ vattenlagen. Även om skillnaderna i själva utformningen är iögonenfallande, främst därigenom att immissionsreglerna gjorts mera specificerade, torde dock i sak föreligga nära överensstämmelse. Det grundläggande i vattenföroreningsmålen är en skälighetsprövning av samma allmänna typ, som föreskrives i 2 kap. 1 § första stycket förslaget till immissionslag. Och de i andra och tredje styckena samma paragraf inskrivna hjälpreglerna torde väl ansluta sig till det sätt att angripa skälighetsproblemen som brukar användas i mål om industriellt avloppsvatten. Vad slutligen angår det i 2 kap. 2 § första stycket föreslagna stadgandet grundas det på en princip, som också har kommit till uttryck i motiven till 8 kap. 32 § vattenlagen. Föredragande departementschefen uttalade nämligen där, att befrielse från reningsåtgärder inte skäligen bör medges utan att kostnaderna därför är avsevärt större än skadan. 6 I andra stycket av 2 kap. 2 § förslaget till immissionslag h a r de sakkunniga skrivit in en regel, som också nära anknyter till vattenlagstiftningen. Olägenheterna av en immission kan undantagsvis befaras bli så betydande, att det — trots att immissionskällan representerar en mycket väsentlig nytta — måste råda stor tvekan om de bör tolereras. Särskilt kan allmänna intressen av stor räckvidd sättas i fara. Flera exempel från senare tid ger klart belägg för detta. Efter förebild av bestämmelserna i 8 kap. 32 § andra stycket vattenlagen (jfr även 2:3, 2:44 och 7:39 samma lag) har därför upptagits, att om den befarade olägenheten innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller • Prop. 1958: B 46 s. 133 f. • Se N J A II 1942 s. 95.

225 att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas, tillstånd till användningen får lämnas endast om Kungl. Maj :t, efter underställning av frågan, förklarat att, med hänsyn till användningens synnerliga betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt, hinder däremot ej möter. Här är det alltså fråga om verkliga storimmissionsfall. Bestämmelsen kan i huvudsak väntas få betydelse beträffande nyanläggningar av vissa mycket stora industrier. Vad som väcker tvekan torde då främst vara, om företaget bör få anläggas i den ort som är planerad. Avgörandet kan få betydande konsekvenser, och det synes naturligt att frågan hänskjuts till Kungl. Maj :t, som har speciella förutsättningar att ställa in den i ett större sammanhang. I det föregående har på flera punkter hänvisats till ett system med n o r m e r o c h g r ä n s v ä r d e n . Av redogörelsen för utländsk rätt framgår, att sådana system tillämpas bl.a. i England och Västtyskland och där har stor praktisk betydelse, även om de är utformade på olika sätt i de båda länderna. Den frågan måste nu ställas, om inte ett liknande system bör komma till användning i vårt land. Till en början torde det vara lämpligt att något beröra den terminologi — de begrepp — som används på området. Man skiljer i princip mellan immissions- och emissionsnormer. Immissionsnormen anger en gräns, som inte får eller inte bör överskridas inom en immissionskällas verkningsområde (eller i ett område av visst slag eller över huvud inom samhället). Emissions normen anger däremot en gräns avseende förhållandena vid själva immissionskällan, t.ex. hur mycket av ett luftförorenande ämne som högst får släppas ut därifrån. Mellan de båda typerna av normer finns ett tekniskt samband. Det är exempelvis möjligt att, med utgångspunkt från immissionsnormen för ett luftförorenande ämne, via meteorologiska spridningsberäkningar m.m. komma fram till hur mycket av ämnet som kan släppas ut från en viss källa utan att immissionsnormen överskrids. Från rättslig synpunkt kan båda typerna av normer vara av två principiellt olika slag. De kan antingen ha karaktären av bindande bestämmelser eller också blott innebära rekommendationer — riktvärden. I Västtyskland har man valt den förstnämnda lösningen: beträffande luftförorenande ämnen har man i viss utsträckning fastställt både »Immissionsgrenzwerte» och »Emissionsgrenzwerte» med rättsligt bindande karaktär. I England finns visserligen sedan gammalt några i författning fastställda emissionsnormer, men de saknar numera praktisk betydelse, eftersom utvecklingen helt har gått förbi dem. Stor praktisk betydelse har däremot de »provisional standards of tolerance», som fastställs av den centrala tillsynsmyndigheten (alkaliinspektoratet) och som endast innebär rekommendationer. 15— 614688

226 I och för sig skulle en ordning med rättsligt bindande immissions- och emissionsnormer låta sig inpassas i det regelsystem som de sakkunniga föreslår. Det skulle i stort sett endast krävas, att Kungl Maj :t fick behörighet att fastställa sådana normer. Om en bindande immissionsnorm fastställdes för ett visst luftförorenande ämne, skulle det få den betydelsen att man inte kunde tillåta en nyanläggning vars utsläpp skulle medföra att normen överskreds i anläggningens omgivning. Och om normen redan var överskriden i en viss ort, skulle där givetvis inte få tillkomma någon ny anläggning med utsläpp av ifrågavarande slag. Även om en lösning med sådana fasta normer har vissa fördelar, främst från praktikabilitetssynpunkt, anser de sakkunniga dock att nackdelarna överväger. Det blir ett stelt system, som inte ger tillräckligt utrymme för differentiering med hänsyn till förhållandena i områden av olika slag och i anläggningar av olika typ. Därtill kommer att en norm, som en gång fastställts i författning, lätt blir bestående för framtiden och därmed h ä m m a r utvecklingen. Normer som har karaktären av rekommendationer — riktvärden möter inte samma betänkligheter. Behovet av sådana normer är otvivelaktigt mycket stort. Det skulle kunna betydligt underlätta tillämpningen av de sakkunnigas regelsystem, om man i vårt land lyckades genomföra en ordning med riktvärden för emissions- och immissionsgränser7 — i första hand då på luftföroreningarnas område. Enligt de sakkunnigas mening bör det bli en viktig uppgift för den nya centrala tillsynsmyndigheten att närmare undersöka förutsättningarna härför. Med hänsyn till frågans vikt anser sig de sakkunniga böra mera ingående utveckla, vilken innebörd och vilka verkningar en dylik ordning kan tänkas få. Inom ramen för de sakkunnigas lagförslag finns utrymme för — och behov av — att tillämpa både emissionsgränser och immissionsgränser. Sambandet mellan de båda slagen av gränser har redan understrukits och kommer att ytterligare framgå av det följande. Lagförslagets utformning gör det naturligt för de sakkunniga att först behandla frågan om e m i s s i o n s g r ä n s e r . Det ligger nära till hands att därvid ta det engelska alkaliinspektoratets »provisional standards of tolerance» som principiell förebild. Emissionsgränserna skulle ange vad man, på teknikens nuvarande ståndpunkt och med rådande ekonomiska förhållanden, normalt kan fordra av en nyanläggning inom en viss industri- eller anläggningstyp, i fråga om begränsning eller fördelning av ett visst slags utsläpp, t. ex. sot (gränsen kan avse koncentrationsmått, mängd per tidsenhet e t c ) . Det skulle alltså vara fråga om ett riktvärde för vad som anses skäligt, d. v. s. både tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, vid normalfall av ifrågavarande slags an7

I det följande kommer de sakkunniga att undvika ordet »norm», eftersom det har visat sig närmast föra tanken till bindande bestämmelser.

227 vändning. Emellertid måste naturligtvis samtidigt eftersträvas att emissionsgränsen blir sådan att den, under vanligen föreliggande omständigheter, kan väntas utgöra tillräckligt skydd mot skadliga effekter på människor, djur, saker etc. i immissionskällans omgivning. Här kommer sambandet med immissionsgränserna in. I anslutning till emissionsgränsen bör anges, vilka metoder — t. ex. i fråga om reningsanordningar — som man lämpligen kan använda för att hålla sig under gränsen. Emissionsgränser med tillhörande anvisningar skulle fastställas av den centrala tillsynsmyndigheten efter överläggningar med vederbörande branschorganisationer och andra som har intressen att bevaka. De skulle justeras efter hand, med hänsyn till teknikens och branschens utveckling. Givetvis skulle också tillgänglig expertis utom myndigheten anlitas, t. ex. statens institut för folkhälsan och institutet för vatten- och luftvårdsforskning. Att man vid prövningen på olika sätt säkerställer tillgången till såväl högt kvalificerad teoretisk sakkunskap som praktiskt industriellt och ekonomiskt kunnande ter sig väsentligt. Man kan inte praktiskt räkna med att emissionsgränser kommer att fastställas för alla »farliga» anläggningstyper. Till en början bör man inrikta sig på de viktigaste fallen och sedan så småningom bygga ut systemet. Eventuellt får man sammanföra vissa typer med samma slags utsläpp till en grupp. Den rättsliga betydelsen av emissionsgränserna skulle bli begränsad på flera sätt. I inget fall skulle de vara direkt bindande. Men en anläggning som håller sitt utsläpp under gränsen bör i regel anses ha fullgjort vad som skäligen kan fordras. I varje fall bör innehavaren normalt kunna räkna med tillsynsmyndighetens stöd. Om en enskild sakägare vill göra gällande att utsläppet skulle kunna begränsas ytterligare, torde han få svårt att styrka detta. Men han har möjligheten att dra fram jämförelsefall, som har visat sig hålla måttet i praktiken. Skulle han vid vattendomstolen vinna gehör för sin mening, får tillsynsmyndigheten kanske ta upp frågan om att sänka gränsen, d. v. s. öka kraven. Ett mera praktiskt undantagsfall är att man med hänsyn till förhållandena i immissionens verkningsområde och betydelsen av immissionens verkningar finner det nödvändigt att ställa större krav än emissionsgränsen innebär. Särskilt blir detta aktuellt om det finns en immiss ions gräns, som kan befaras bli överskriden genom utsläppet. Även om någon immissionsgräns inte är tillämplig i det föreliggande fallet, måste man som tidigare har framgått beakta de verkningar immissionen kan medföra. Det motsatta fallet — att man finner sig kunna godta utsläpp som överstiger emissionsgränsen — är även tänkbart men bör också ha karaktären av undantag. Skälet för ett sådant undantag kan vara speciellt gynnsamma lokala förhållanden — t. ex. att man inte ens vid påräknelig ändring av

228 användningssättet för fastigheterna inom immissionens verkningsområde behöver befara olägenheter av någon betydelse. Det är också möjligt att en företagare kan visa, att det uppställda gränsvärdet innebär för höga krav med hänsyn till omständigheter, som hänför sig till den planerade användningen av hans fastighet. Hans verksamhet skall t. ex. bedrivas endast i liten skala eller under en begränsad del av året. Vidare finns den möjligheten att företagare lyckas visa att gränsvärdet innebär för högt ställda krav. I m m i s s i o n s g r ä n s e r skulle med tillämpning av de föreslagna reglerna kunna lämna viktig praktisk vägledning, när det gäller att uppskatta betydelsen av en immissions verkningar. Exempel på sådana immissionsgränsvärden finns redan i vårt land. Ett exempel av detta slag kan hämtas från flygbullerområdet. Flygbullerutredningen angav i sitt betänkande vissa riktlinjer för sanitär bedömning av flygbuller. Med stöd av vetenskapens rön beträffande flygbullrets fysiska och psykiska skadeverkningar samt resultaten av en intervjuundersökning gjorde utredningen den bedömningen, att den kritiska bullergränsen vid en viss överflygningsfrekvens bör sättas vid 85 dB-A för dagtid och 75 dB-A för nattid. Utredningen underströk, att dessa gränsvärden skall ses som riktvärden vilka kan tjäna till ledning vid hälsovårdsmyndigheters och domstolars bedömning av »sanitär olägenhet» samt vid bestämmandet av »planeringsgränser» för flygplatser m. m. — Den rekommendation som ligger i de angivna gränsvärdena har redan i stor utsträckning följts i den praktiska tillämpningen och därmed fyllt en viktig uppgift. Ett annat exempel finns på luftföroreningsområdet. Bekommendationer angående högsta tillåtna koncentration i luften av radioaktiva ämnen, vilka kan förekomma som luftförorening vid reaktordrift, h a r fastställts av vissa internationella organ (ICRP, OECD, IAEA) och torde tillämpas som vägledande immissionsgränser i det praktiska strålskyddsarbetet i vårt land. Dessa gränsvärden innebär mycket högt ställda krav. Med hänsyn till riskerna för genetiska verkningar av joniserande strålning h a r man funnit det nödvändigt att hålla en bred säkerhetsmarginal. Beträffande luftföroreningar i allmänhet har det emellertid visat sig förenat med stora svårigheter att komma fram till ett system med immissionsgränser. Man h a r att räkna med många luftförorenande ämnen, som har vitt skilda verkningar. Flera ämnen kan uppträda samtidigt och därvid åstadkomma samverkande effekter etc. På luftvårdsnämndens initiativ undersökte en svensk expertgrupp år 1964 möjligheterna att utarbeta medicinska rekommendationer rörande luftrenhetsnormer. Resultatet blev att man för svaveldioxid rekommenderade två immissionsgränser, ett tvåtimmarsvärde (ej överstigande 25 pphm) och ett 30-dygnsvärde (ej överstigande 5 p p h m ) . Beträffande sot förklarade man, att en ökning av sothalten bör

229 undvikas och att sothalten inte bör tillåtas överstiga den som under de senaste åren har uppmätts i Stockholm och Göteborg. I övrigt fann man, att förutsättningar saknades att framlägga preciserade medicinska rekommendationer beträffande carcinogena och mutagena substanser, koloxid och metaller. Man angav slutligen också, att luftrenhetsnormer ur medicinsk synpunkt endast kan anses som riktlinjer för fullt kompetent expertis vilken har att i varje särskilt fall individuellt bedöma den aktuella situationen. Det bör framhållas, att man vid dessa undersökningar endast hade luftföroreningarnas verkningar på människor för ögonen. Om man — som önskvärt är — också skall beakta verkningarna på djur, växter och annat som kan utsättas för sakskador, kompliceras bilden självfallet ytterligare. I sammanhanget kan också anmärkas, att det av flera skäl inte går att tillämpa de inom arbetarskyddet använda s.k. MAC-värdena för luftförorenande ämnen som immissionsgränser ute i samhället. 8 Vidare kan det bli fråga om att tillämpa olika immissionsgränser för samma ämnen inom skilda typer av områden, t.ex. en gräns inom typiska industriområden och en annan inom områden för bostadsbebyggelse eller friluftsliv. Emellertid finns det trots dessa uppenbara svårigheter anledning räkna med att man så småningom skall komma fram till ett system med användbara immissionsgränser för åtskilliga luftförorenande ämnen. Om det har gått att finna en lösning i Västtyskland, bör det vara möjligt även i vårt land. 9 Också på detta område får den nya centrala tillsynsmyndigheten en betydelsefull uppgift. Immissionsgränserna bör bli ett viktigt hjälpmedel i dess verksamhet. Vid prövning av olika praktiska fall kan tillsynsmyndigheten knappast undgå att ta ställning till vad som mera generellt bör anses vara tolerabelt eller önskvärt. Efter en tids erfarenhet bör det bli aktuellt för myndigheten att uppställa vissa riktlinjer — att tillämpas tills vidare. Därvid måste man givetvis beakta vetenskapens rön, utländska erfarenheter och utgången av prejudicerande inhemska prövningsfall. På detta sätt bör immissionsgränser växa fram, mer eller mindre av det skälet att omständigheterna gör det nödvändigt. Kanske måste de sedan efter hand justeras, med hänsyn till nya erfarenheter. Även i fråga om immissionsgränserna bör överläggningar äga rum med industrins branschorganisationer och andra, som har intressen att bevaka eller informationer att ge. I princip bör emissionsgränser och immissionsgränser utarbetas samtidigt, såvitt det låter sig göra. Med hänsyn till de nyss antydda svårigheterna har man dock anledning befara att arbetet med immissionsgränser kommer att dra ut på tiden. Det bör då inte få hindra 8 9

Se Friberg i Hygien s. 121. Statens luftvårdsnämnd förbereder sedan länge att i en cirkulärskrivelse till landets hälsovårdsmyndigheter ange vissa riktlinjer i fråga om tolerabel svaveldioxidhalt i utomhusluft. Beslut i ärendet torde vara att emotse i december 1966.

230 att emissionsgränser fastställs att gälla tills vidare. På grund av sambandet mellan de båda typerna av gränsvärden kan det sedan bli nödvändigt att justera vissa emissionsgränser i samband med att immissionsgränser fastställs. Liksom emissionsgränserna bör också immissionsgränserna vara ägnade att underlätta tillåtlighetsprövningen, trots att de inte har någon bindande karaktär. Föreligger i det särskilda fallet inte risk för att man ens kommer i närheten av någon uppställd immissionsgräns, bör prövningen i denna del kunna gå snabbt och lätt. Om man däremot n ä r m a r sig eller rent av överskrider gränsen, ger det en anvisning om att förhållandena måste undersökas noggrant. Kanske ger det t.o.m. en direkt anvisning om att man bör undvika en viss lokalisering och söka andra utvägar. Immissionsgränser kan få betydelse också i andra hänseenden. Särskilt kan de spela rollen av varningsmärken. Om man i en ort finner att man n ä r m a r sig eller överskrider en sådan gräns, kan det vara en signal till att myndigheterna måste ingripa på ett eller annat sätt. Vidare kan immissionsgränser komma till användning som hjälpmedel i planeringsarbetet. Bullergränserna för flygplatser utgör redan ett exempel på detta. Både emmissionsgränser och immissionsgränser bör offentliggöras på lämpligt sätt, så att de kommer till berörda myndigheters och organisationers kännedom. Givetvis bör de också vara tillgängliga för allmänheten och kunna ställas under offentlig debatt. I den mån man lyckas genomföra ett system med gränsvärden av nu angivet slag, medför det en standardisering av tillåtlighetsprövningen, som har flera fördelar. Utgången av prövningen blir lättare att förutse, framför allt när det gäller nyanläggningar. Industrin vet i stora drag på förhand, vad den har att räkna med. Själva prövningen av det individuella fallet kan gå snabbt. Processkostnaderna minskar. Betydelsen av vattendomstolens prövning minskar också, men den enskilde företagarens och den enskilde sakägarens möjlighet att oberoende av gränsvärdena få sin sak prövad vid vattendomstolen kvarstår dock som en väsentlig rättssäkerhetsgaranti. Införandet av ett sådant system innebär också möjlighet att i lämplig mån anpassa de krav som ställs i vårt land efter de krav som tillämpas i de stora industriländerna — och att över huvud begagna utländska erfarenheter på området. Om strävandena att åstadkomma en harmonisering av luftvårdslagstiftningen i olika länder skall kunna leda till resultat, måste de i hög grad inriktas just på frågor om normer och gränsvärden. Slutligen må framhållas, att industriorganisationernas medverkan vid tillkomsten och tillämpningen av den skisserade ordningen bör kunna skapa grundval för ett nära och gott samarbete mellan den centrala tillsynsmyndigheten och industrin.

231 VI. Närmare om den offentliga kontrollen. Samordningsfrågor Som framgår av avsnitten IV och V har de sakkunniga vid utformningen av förslaget till immissionslag utgått från ett system där den nya organisationen för natur- och miljövård — innefattande både det centrala verket och länsstyrelserna — skulle spela en aktiv roll som expert- och kontrollorgan i fråga om såväl vattenförorening som luftförorening, buller och liknande störningar och där vidare vattendomstolarna skulle vara koncessionsmyndigheter och i övrigt exklusivt behöriga domstolar även i immissionsmål. De sakkunniga övergår nu till att närmare behandla vissa problem som är förenade med en sådan ordning. Till frågan om organisatoriska konsekvenser av förslagen återkommer de sakkunniga i 7 kap. För att en aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immissionsproblemen skall leda till goda praktiska resultat krävs det att åtgärderna mot immissioner i så stor utsträckning som möjligt kommer till stånd på frivillighetens väg. Utvecklingen synes under senare år alltmer ha gått i den riktningen, att intresset för problemen har ökat både inom industrin och bland andra immittenter och att samtidigt också känslan av ansvar för problemens lösning har stärkts. Enligt de sakkunnigas mening är det av största betydelse att man stöder en fortsatt utveckling i denna riktning, bl. a. genom att skapa motiv för och tillfälle till frivilliga insatser. Uppgiften att få fram nya metoder att motverka industriella immissioner måste till stor del lösas genom insatser från industrins egen sida. Vad nu sagts om immissioner torde i lika mån gälla i fråga om vattenföroreningar. 1 Statens vatteninspektion har sina huvudsakliga uppgifter som rådgivande organ. Enligt de sakkunnigas uppfattning bör rådgivning också bli en huvuduppgift för den nya organisationen på miljövårdsområdet — rådgivning i syfte att åstadkomma godtagbara lösningar på frivillighetens väg. I vatteninspektionens verksamhet har det enligt uppgift varit vanligt att de som planerar större vattenförorenande företag under hand vänder sig till inspektionen för att få del av dess synpunkter på ett tidigt stadium, innan det har blivit aktuellt för dem att söka vattendomstolens tillstånd eller göra formell anmälan till inspektionen. Därigenom har det varit möjligt för inspektionen att öva inflytande på den förberedande planläggningen av företagen. På luftvårdsområdet har luftvårdsnämnden börjat utöva en rådgivande verksamhet av liknande slag, när företag eller hälsovårdsnämnder vänt sig till nämnden med sina problem. Länsstyrelserna och andra länsorgan, bland dem länsingenjörskontoren, får ofta på ett tidigt stadium kännedom om planerade nyanläggningar och utvidgningar inom industrin och övriga områden, som är av betydelse från 1

Jfr SOU 1939: 40 s. 147 f.

232 vattenförorenings- och immissionssynpunkt. Redan nu har dessa organ inflytande vid tillkomsten av sådana företag och stora möjligheter att hävda miljövårdens intressen, bl. a. genom rådgivning. Enligt de sakkunnigas uppfattning har samordningen mellan länsorganens och vatteninspektionens uppgifter och åtgärder hittills inte varit tillfredsställande. När länsingenjörskontoren inordnas i länsstyrelserna och dessa blir regionala organ för hela miljövårdens område, ökas möjligheterna att åstadkomma en rationell arbetsfördelning väsentligt. En av de viktiga fördelar som reformen medför är att rådgivningsverksamheten kan få en mera aktiv inriktning. Med utnyttjande av sin allmänna kännedom om lokala förhållanden och om vad som planeras i länet bör länsstyrelsen kunna verka för att erforderliga råd söks och lämnas i god tid, innan företagaren i det enskilda fallet har bundit sig för en viss lösning. Genom informationer till den nya centrala instansen kan länsstyrelsen därvid också sätta denna i tillfälle att själv ta initiativ till överläggningar, expertundersökningar, råd och anvisningar etc. Ett utbyte av informationer och samverkan i övrigt mellan instanserna utgör över huvud förutsättning för att den miljövårdande verksamheten skall nå avsedda resultat. Särskilt gäller detta i de mera komplicerade fallen. Samverkan krävs också i fråga om annat än rådgivning och därtill anknytande verksamhet. Den offentliga kontrollen måste ytterst grundas på en särskild ordning för tillsyn och övervakning och på regler om obligatorisk förprövning.

1. Tillsynsordningen

över vattendrag, sjöar och andra vattenområden inom riket utövar nu vatteninspektionen tillsyn för att motverka vattenförorening. Det legislativa underlaget för denna verksamhet finns väsentligen i 1956 års tillsynslag. Denna preciserar inte närmare vilken omfattning och inriktning tillsynen skall ha. Vid lagens tillkomst förutsattes, att tillsynen i första hand skulle utövas från fiske- och naturskyddssynpunkt och att tillsyn från hälsovårdssynpunkt skulle äga r u m endast i den mån så kunde ske med hänsyn till inspektionens resurser. Frågan om länsstyrelsernas och hälsovårdsnämndernas verksamhet i avseende på vattentillsynen ansågs inte kunna närmare prövas i sammanhanget. 2 När vatteninspektionen genom beslut vid 1958 års riksdag fick den organisation som i huvudsak fortfarande består, framhöll föredragande departementschefen att ett effektivt samarbete bör komma till stånd mellan vatteninspektionen och olika länsorgan, främst länsstyrelserna, och att länsstyrelserna bör ha huvudansvaret för den regionala handläggningen av vattenvårdsfrågorna. Länsorganens förstahandskännedom om förhållandena bör J

Se NJA II 1956 s. 230.

233 anlitas för att avlasta inspektionen från rutinmässiga övervakningsuppgifter och för att i andra ärenden tillgodogöra inspektionen den tillgängliga lokala sakkunskapen. Departementschefen ansåg det emellertid inte lämpligt att då vidta lagändringar i detta syfte. I stället borde vattenvårdsnämnden enligt vissa under förarbetena till omorganisationen uppdragna riktlinjer meddela anvisningar om ärendefördelning och ärendegång mellan vatteninspektionen och länsorganen samt på grundval av efter hand vunna erfarenheter inkomma till Kungl. Maj :t med de förslag till administrativa föreskrifter i ämnet som kunde befinnas erforderliga. 3 Anvisningar om handläggningen av vattenvårdsärendena på länsplanet har utfärdats av vattenvårdsnämnden genom beslut den 30 juni 1959. Enligt 1956 års tillsynslag har vatteninspektionen befogenhet att meddela råd och anvisningar om lämpliga åtgärder mot vattenförorening, att göra framställning hos länsstyrelse om förbud mot utsläppande av avloppsvatten utan erforderlig behandling eller om åtgärd mot förorening samt att föra talan hos vattendomstol i mål om vattenförorening, bl. a. genom att yrka förbud eller åtgärd som nyss sagts. När det blir fråga om att bevaka det allmännas intressen i vattenmål, samarbetar inspektionen emellertid med kammarkollegiet, som ofta svarar för talans utförande. Inspektionen framträder då i stället som sakkunnig myndighet och bidrar till utredningen med utlåtanden m. m. Genom särskilda bestämmelser i tillsynslagen stadgas rätt för vatteninspektionen att i erforderlig mån vinna tillträde till fabriker och andra anläggningar samt att företa undersökningar på platser där undersökning kan behövas. Vidare stadgas skyldighet för anläggningshavare att på begäran lämna inspektionen erforderliga upplysningar. Länsstyrelse har enligt tillsynslagen befogenhet att besluta om förbud och vissa andra tvångsåtgärder. Därvid äger hälsovårdsstadgans bestämmelser motsvarande tillämpning. En annan befogenhet som tillkommer länsstyrelse är att förordna särskild tillsynsman för att tillse att olägenhet av vattenförorening förebyggs. Tillsynslagen innehåller slutligen också ett bemyndigande för Kungl. Maj :t att meddela erforderliga föreskrifter om skyldighet att göra anmälan hos vatteninspektionen i ärenden som berör dennas verksamhet. Det är med stöd därav som de i 1956 års förprövningskungörelse intagna bestämmelserna om anmälningsplikt har utfärdats. Om immissionssakkunnigas intentioner skall kunna genomföras, krävs uppenbarligen en tillsynsverksamhet av större omfattning och delvis annan inriktning än den som har sin grund i 1956 års tillsynslag. Enligt de sakkunnigas mening kan emellertid flera huvudprinciper i denna lag bibehållas, när det nu gäller att utforma det legislativa underlaget för en ny tillsynsordning. Det av de sakkunniga utarbetade förslaget till lag om tillsyn till 8

Se prop. 1958:133 s. 22.

234 skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m.m. (miljötillsynslag) knyter därför i mycket an till 1956 års lag. Den grundläggande skillnaden blir att tillsynen nu skall inriktas på att motverka inte bara vattenförorening utan också luftförorening, buller och a n d r a sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen på miljövårdens område. Ramen för lagstiftningen vidgas därmed betydligt. Invändningen att den föreslagna lagens tillämpningsområde blir alltför vidsträckt och obestämt ligger nära till hands. Som argument mot en sådan invändning vill de sakkunniga framhålla följande. Utvecklingen på miljövårdsområdet är svårbedömbar, inte minst i fråga om vilka resurser som kommer att stå till förfogande för kontroll och skyddsåtgärder. Sannolikt kommer verksamheten att byggas ut efter hand, i flera olika etapper. Enligt de sakkunnigas mening är det lämpligast att man nu inte binder utvecklingen genom närmare preciseringar i själva lagtexten utan lämnar verksamheten så vida fullmakter som förslaget innebär. I den mån behov av preciseringar gör sig gällande, torde det böra tillgodoses genom administrativa bestämmelser som lätt kan ändras, t. ex. instruktionsföreskrifter. Enligt 1956 års lag skall tillsynen hållas över »vattendrag, sjöar och andra vattenområden». I förslaget anges inte vad som skall vara föremål för tillsyn utan endast ändamålet med tillsynen. Avsikten är att tillsynen i och för sig skall kunna omfatta allt vad som erfordras för att nå det angivna ändamålet. Dit hör givetvis naturen i vidsträckt bemärkelse — d. v. s. »berggrunden, de lösa jordlagren, vattnet och luften samt det h ä r u r framsprungna växt- och djurlivet i alla dess skiftande former» 4 — men också kulturmiljöer som industri- och bostadsbebyggelse, trafikanläggningar etc. Av särskilt intresse som objekt för tillsyn är uppenbarligen själva störningskällorna. Detta kommer till uttryck genom flera av de materiella reglerna i förslaget. En annan viktig skillnad är att länsstyrelserna i förslaget upptas som tillsynsmyndigheter jämte den centrala myndigheten och därvid nämns i första hand (2 § första stycket). När den föreslagna lagen använder begreppet tillsynsmyndighet, omfattar detta alltså i och för sig båda instanserna. Frågan om den närmare fördelningen av tillsynsuppgifter mellan central och regional instans får i erforderlig utsträckning regleras genom instruktionsföreskrifter eller andra administrativa bestämmelser. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det önskvärt att tyngdpunkten i det löpande tillsyns- och övervakningsarbetet förläggs till länsplanet. Som framhölls vid 1958 års beslut om vatteninspektionens organisation bör den centrala myndigheten i varje fall avlastas från rutinmässiga övervakningsuppgifter. Den centrala myndighetens insatser på själva tillsynsområdet bör i princip begränsas till sådana kvalificerade fall där dess speciella sakk u n s k a p verkligen behövs. Länsstyrelserna bör i sitt tillsynsarbete också utnyttja medverkan av 4

Se SOU 1962: 36 s. 150.

235 andra organ, både regionala och lokala. Som exempel k a n särskilt nämnas länsläkarna, länsveterinärerna, länsarkitekterna, överlantmätarna, fiskeriintendenterna och andra fiskeritjänstemän samt hälsovårdsnämnder och byggnadsnämnder. I praktiken torde det bli nödvändigt att till stor del bygga arbetet på medverkan av detta slag, med länsstyrelsen som ledande och samordnande instans (jfr 2 § andra stycket). Länsstyrelsernas tillsynsfunktioner kommer att ha nära samband med andra uppgifter, som länsstyrelserna kan väntas ägna sig åt på natur- och miljövårdsområdena, särskilt uppgifterna att kartlägga rådande förhållanden och behov samt att upprätta översiktliga planer. Genom sin verksamhet i dessa hänseenden bör länsstyrelserna bli i stånd att välja ut sådana områden, där tillsynen behöver sättas in i första hand. De sakkunniga har tidigare understrukit, att rådgivning bör bli en huvuduppgift för den nya organisationen och att man bör inrikta sig på att söka nå frivilliga lösningar. I enlighet därmed upptar lagförslaget som första befogenhet för tillsynsmyndighet att, när myndigheten finner att störning medför eller kan komma att medföra olägenhet av betydelse från allmän synpunkt, meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten (3 §). Till skillnad från sin motsvarighet i 1956 års lag innebär stadgandet att redan risken för olägenhet kan beaktas. Frågan om rådgivningsbefogenheten i olika fall skall utövas av regional eller central instans torde inte lämpligen kunna göras till föremål för särskild reglering. I allmänhet torde behovet av ingripande först aktualiseras på det regionala planet, och det blir då en naturlig uppgift för länsstyrelsen att samråda med den centrala myndigheten, när så erfordras. Den centrala myndigheten bör ha möjlighet att meddela generella anvisningar om i vilka typer av fall samråd bör äga rum. Behovet av samråd torde till en början bli stort. Man kan emellertid räkna med att det — genom den centrala myndighetens försorg — så småningom växer fram ett system av normer, gränsvärden, rekommendationer etc. som sätter länsstyrelserna i stånd att i ökad utsträckning agera på egen hand, både när det gäller rådgivning och annat. Liksom hittills bör länsstyrelserna — men inte den centrala instansen — h a befogenhet att i klara fall besluta tvångsförelägganden om förbud, skyddsåtgärder m. m. De sakkunniga har emellertid funnit lämpligt att ge bestämmelserna om länsstyrelses tvångsbefogenhet en utformning, som avviker från 1956 års lag (se 4 §). Dessa avvikelser kommer att behandlas närmare i specialmotiveringen. Sista ordet i frågor av förevarande slag förutsätts även i fortsättningen ankomma på vattendomstol. Och befogenheten att väcka talan hos vattendomstol för att tillvarata allmänna intressen bör enligt de sakkunnigas mening alltjämt förbehållas den centrala myndigheten, i samverkan med kammarkollegiet (se 5 §). Det är emellertid viktigt att länsstyrelserna utnyttjas som informationskällor även i domstolsärenden.

236 Länsstyrelses befogenhet att förordna särskild tillsynsman kvarstår enligt förslaget i princip oförändrad, men ramen för vad som kan bli föremål för tillsyn vidgas i överensstämmelse med förslagets allmänna uppläggning (7§). Bestämmelserna om rätt att få tillträde till fabriker och andra anläggningar, att företa undersökningar och begära upplysningar har i förslaget övertagits ganska oförändrade från 1956 års lag, om man bortser från redaktionella jämkningar. En betydelsefull nyhet är emellertid att länsstyrelsen som tillsynsmyndighet jämställs med den centrala myndigheten och alltså i angivna hänseenden får samma befogenheter som denna. De sakkunniga har övervägt ett uppslag att i miljötillsynslagen ta med bestämmelser om en form av tillsyn, som i princip skulle utövas genom vattenvårds- och luftvårdsförbund. Därigenom skulle samtidigt erhållas ett legislativt underlag för att tillskapa sådana förbund genom initiativ från det allmännas sida. Till grund för de sakkunnigas överläggningar i ämnet har legat följande preliminära utkast till en särskild paragraf i förslaget (närmast tänkt som 8 § ) : »När skäl äro därtill, äger Konungen föreskriva att visst område skall utgöra vattenvårdsområde eller luftvårdsområde samt att särskilda åtgärder skola vidtagas för fortlöpande kontroll av föroreningsförhållandena inom området. För handhavande av åtgärderna bör bildas särskilt förbund, vattenvårds- eller luftvårdsförbund, som godkännes av Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, av statens naturvårdsverk. Till dess så skett, har verket att föranstalta om föreskrivna åtgärder. Meddelas förordnande enligt första stycket, är var och en som avleder kloakvatten eller industriellt avloppsvatten till vattendrag, sjö eller annat vattenområde inom vattenvårdsområdet så ock den som inom luftvårdsområdet innehar luftförorenande anläggning av någon betydelse pliktig att bidraga till kostnaden för åtgärderna efter vad som prövas skäligt. Godkänt förbund äger vid vattendomstolen föra talan om sådant bidrag. Föranstaltar naturvårdsverket om åtgärderna, äger verket motsvarande befogenhet. När ändrade förhållanden påkalla det, kan fastställt bidrag jämkas. Fråga om bidragsskyldighet skall vid vattendomstolen handläggas i den för ansökningsmål stadgade ordningen.» Tillsyn enligt den sålunda tänkta ordningen skulle uppenbarligen tills vidare så gott som uteslutande få betydelse på vattenvårdens område. De sakkunniga har funnit, att uppslaget väl förtjänar övervägas men att det knappast kan ankomma på de sakkunniga att lägga fram förslag i ämnet. De sakkunniga har därför beslutat avstå från att bearbeta uppslaget närmare. 2 . Förprövningsordn ingen

De sakkunniga har förut redovisat skälen för den grundinställning som innebär, att regler om obligatorisk förprövning av stora immissionsfall bör ingå som ett viktigt led i kontrollsystemet och att förprövningsordningen bör bli gemensam för vattenförorenande och immitterande (särskilt luftförorenande) anläggningar.

237 Utgångspunkten för övervägandena om förprövningsreglernas utformning måste vara gällande bestämmelser på vattenvårdens område. När de sakkunniga i september 1964 vände sig till statens luftvårdsnämnd för att få dess bistånd med en undersökning i ämnet, var det därför naturligt att som huvudproblem uppställdes vilka slag av fasta luftföroreningskällor som kan anses vara av sådan farlighetsgrad att det bör komma i fråga att underkasta dem koncessionstvång (d. v. s. obligatorisk förprövning vid vattendomstol) respektive anmälningsskyldighet (d. v. s. skyldighet att i god tid göra anmälan hos central tillsynsmyndighet). I sin redovisning av undersökningens resultat har luftvårdsnämnden utgått från samma principiella indelning och angivit 20 anläggningstyper, som bör underkastas koncessionstvång, samt 30 anläggningstyper, som bör underkastas anmälningsplikt. Därvid har nämnden dock angivit, att den sett problemen enbart från luftföroreningssynpunkt och att den är medveten om att en samordning med vattenlagens och hälsovårdsstadgans regler kan föranleda justeringar. Vid remissbehandlingen av luftvårdsnämndens yttrande har själva tanken på en samordning av förprövningsreglerna för vatten- och luftförorenande inrättningar vunnit anslutning från flera håll och över huvud inte mött några erinringar. Däremot har, särskilt från vatteninspektionens egen sida, framförts vissa erinringar och önskemål som närmast avser gällande bestämmelser om förprövning till motverkande av vattenförorening. Bl. a. har inspektionen pekat på önskvärdheten av att den centrala tillsynsmyndigheten får bättre möjlighet att överföra ett anmälningsärende till domstolsprövning och vidare hävdat, att de befintliga industriernas problem bör sättas i förgrunden, särskilt när det är fråga om driftsutvidgningar. När det nu gäller att konstruera en gemensam förprövningsordning, möter flera svårigheter. De sakkunniga har vid sina överväganden kommit fram till att man, om det nya systemet skall bli rationellt, måste vara beredd att välja lösningar som i vissa delar ganska väsentligt avviker från de nuvarande. Redan i motiven till 1941 års vattenvårdslagstiftning framhölls, att man i flertalet fall syntes kunna vinna önskvärd garanti för lämpliga åtgärder mot vattenförorening genom ett smidigare system än obligatorisk förprövning vid vattendomstol. 5 Vad som därvid åsyftades var i första hand systemet med anmälan till central tillsynsmyndighet. Mot vattendomstolsprövning brukar särskilt anföras, att den är tidskrävande. För industrin är tidsfaktorn ofta av mycket stor betydelse. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det av flera skäl ett viktigt önskemål att obligatorisk förprövning vid vattendomstol inte stadgas för andra fall än sådana där prövning i denna ordning verkligen erfordras. I samband med den aktuella reformen finns det också anledning att beakta risken för att vattendomstolsorganisationen blir så belastad med vattenförorenings- och immissionsmål att den inte kan fungera på önskvärt sätt. 6

Se SOU 1939:40 s. 148.

238 Om man skulle bibehålla koncessionsplikten för de anläggningstyper som nu finns uppräknade i 1 § av 1956 års kungörelse om förprövning till motverkande av vattenförorening m. m. — av vilka det stora flertalet samtidigt är luftförorenande — och därtill lägga de ytterligare typer som bör underkastas koncessionstvång enligt luftvårdsnämndens utredning, finns det enligt de sakkunnigas mening stor risk att systemet skulle bli alltför omfattande och betungande, både för domstolarna och för sökandena. Alternativet skulle då närmast vara att i stället utvidga kretsen av anmälningspliktiga anläggningstyper. Detta möter emellertid in sin tur betänkligheter, eftersom det nuvarande anmälningssystemet är förenat med uppenbara brister. Vissa av dessa brister har påtalats i olika sammanhang, bl. a. av vatteninspektionen och vattenvårdskommittén. Vattenvårdskommittén har också lagt fram ett konkret förslag till åtgärder för att göra anmälningssystemet effektivare. I betänkandet »Vattenvården» (SOU 1955:6) förordade kommittén, att den centrala tillsynsmyndighetens besked rörande dit insända anmälningar om nya företag skulle få väsentligt ökad betydelse. Enligt förslaget skulle detta åstadkommas genom att man i förprövningskungörelsen förde in en paragraf av följande lydelse: »Sedan anmälan, som i denna kungörelse sägs, inkommit till vatteninspektionen, skall denna snarast möjligt lämna skriftligt besked om de villkor, som inspektionen finner böra gälla för utsläppande av avloppsvattnet. Vill anmälaren icke efterkomma vad inspektionen föreskrivit, må utsläppandet icke ske, förrän vattendomstolen meddelat tillstånd därtill.» I motiven för detta stadgande framhöll kommittén (s. 103), att prövning vid vattendomstol i regel torde vara överflödig från vattenvårdssynpunkt, om anläggningens ägare vidtar de åtgärder som vatteninspektionen anser nödvändiga, men att det eljest är mycket betydelsefullt att sådan prövning kommer till stånd. Enligt gällande ordning krävs då, att tillsynsmyndigheten själv eller genom kammaradvokatfiskalsämbetet stämmer in företagaren till vattendomstol. Kommittén fortsatte: »Detta förfaringssätt är så omständligt, att en längre tid kan förflyta innan talan kan väckas. Detta kan i sin tur få till följd, att anläggningen kommit till utförande och förorening uppkommit i respektive vattendrag redan innan vattendomstolen fått frågan under sin prövning. Om det föreslagna stadgandet införes, kommer denna olägenhet att bortfalla. Avloppsvattnet får då i avbidan på vattendomstolens dom inte utsläppas på annat sätt än vatteninspektionen angivit. Innebörden av vatteninspektionens besked är härmed uttömmande angiven. Beskedet innebär således inte, att villkoren för utsläppandet därigenom fastslagits för längre tid framåt. Varken vatteninspektionen, andra myndigheter eller enskilda parter är genom beskedet avskurna från möjligheten att i laga ordning påfordra de ytterligare åtgärder, som kan finnas påkallade. Hinder föreligger ej heller för skadelidande att yrka ersättning för olägenheter, som kan uppkomma genom avloppsvattnets utsläppande på de av vatteninspektionen angivna villkoren. Den industriföretagare, som vill vinna någon trygghet för framtiden, måste såsom hittills hos vattendomstol begära prövning av villkoren för avloppsvattnets utsläppande. Det är

239 vidare uppenbart, att vattendomstolen inte är bunden vid de i beskedet föreslagna åtgärderna utan kan föreskriva de villkor, som domstolen finner påkallade.» Vid betänkandets remissbehandling fick förslaget i den aktuella delen ett gott mottagande. Särskilt kan anmärkas, att industriförbundet inte hade något att invända. Bland de erinringar som framställdes vill de sakkunniga särskilt nämna följande. Några remissinstanser, bl. a. lantbruksakademien och ingeniörsvetenskapsakademien gjorde gällande, att uppdelningen av anläggningstyperna på två grupper — förprövningspliktiga och anmälningspliktiga — egentligen inte är sakligt motiverad. Lantbruksakademien ansåg det nödvändigt, att även de nu blott anmälningspliktiga typerna underkastas prövning av vattendomstol. Ingeniörsvetenskapsakademien menade däremot, att beträffande industriellt avloppsvatten förprövning i samtliga fall bör äga r u m hos vatteninspektionen som första instans. 6 Länsstyrelsen i Södermanlands län framhöll, att kontrollen i andra fall än sådana som obligatoriskt skall gå till vattendomstol visserligen konstruerats som en anmälningsskyldighet men i sak innebar att förbud skulle komma att gälla mot att, förrän vattendomstolen lämnat tillstånd, utsläppa avloppsvatten under andra förutsättningar än vatteninspektionen uppställde. Bestämmelserna kunde alltså sägas innefatta ett tillståndsförfarande. Utformningen av föreskrifterna som en anmälningsskyldighet kunde emellertid lätt leda till att utförandet av anläggningar påbörjades, innan vatteninspektionen hade tagit ställning till frågan om villkoren för avloppsvattnets utsläppande, och att alltså arbeten utfördes, som måhända senare visade sig inte stå i överensstämmelse med dessa villkor. Länsstyrelsen ansåg det därför viktigt, att föreskrifterna utformades så, att vederbörande föranleds avvakta besked rörande villkoren, innan kostnadskrävande åtgärder vidtas för att genomföra företaget. Liknande synpunkter framfördes i ett stort antal yttranden bl. a. från länsstyrelserna i Stockholms och Gotlands län, Stockholms förorters samarbetsnämnd, några förste provinsialläkare, distriktsingenjörernas förening samt ett flertal distriktsingenjörer för vatten och avlopp. Merendels betonades därvid, att anmälan bör ske redan då projekteringsarbetet påbörjas. Kommittéförslaget innebar också en viss allmän skärpning av bestämmelserna om skyldighet för fabriker och anläggningar att underkasta sig prövning vid vattendomstol. Särskilt föreslogs i detta hänseende, att redan befintliga industriella anläggningar av koncessionspliktig typ skulle prövas vid vattendomstol inom en femårsperiod. Lagstiftningsdelen i betänkandet — som också avsåg viktiga organisationsfrågor — togs upp till behandling i prop. 1956: 173. Därvid lämnades emellertid frågan om förprövningsförfarandets omfattning öppen under hänvis6

Från några håll hävdades, att laglighetsprövningen borde tas bort från vattendomstolarna och anförtros åt länsstyrelserna; se prop. 1956: 173 s. 42 f.

240 ning till att det liksom dittills borde få ankomma på Kungl. Maj :t att bestämma därom i administrativ ordning. 7 Vid ärendets riksdagsbehandling förklarade sig tredje lagutskottet förutsätta, att förprövning skulle komma att stadgas i åtminstone den omfattning som föreslagits av kommittén, och utskottets utlåtande godkändes av riksdagen. 8 Trots detta kom den sedermera utfärdade — alltjämt gällande — förprövningskungörelsen inte att innehålla någon utvidgning av prövningsförfarandet beträffande befintliga anläggningar och inte heller någon ändring i fråga om anmälningsförfarandets konstruktion. Enligt immissionssakkunnigas mening finns det nu anledning att ta upp vattenvårdskommitténs tankar på en effektivisering av anmälningsförfarandet till nytt övervägande och därvid sätta in dem i det större sammanhang som aktualiseras genom immissionslagstiftningen och den nya organisationen på miljövårdens område. Nya problem som måste beaktas i sammanhanget blir fördelningen av uppgifter mellan den centrala instansen och länsstyrelserna samt frågan om samordning av de båda instansernas verksamhet. Som framhölls i flera yttranden över vattenvårdskommitténs betänkande innebar förslaget om anmälningsförfarandets konstruktion i själva verket ett förbud. Man kan också uttrycka saken så, att det innebar fakultativ förprövningsskyldighet. Skillnaden i förhållande till den skyldighet att undergå förprövning vid vattendomstol som stadgas i fråga om de allra farligaste anläggningstyperna skulle endast bli den att det i »anmälningsfallen» skulle finnas möjlighet att hos den centrala myndigheten få dispens från motsvarande skyldighet. Och sådan dispens skulle dessutom av myndigheten kunna förenas med villkor av samma slag som de vattendomstol brukar föreskriva. Med denna uppläggning är det enligt immissionssakkunnigas mening inte längre träffande att kalla systemet för ett anmälningsförfarande. Om det skall genomföras, bör det lagtekniskt utformas såsom grundat på en förbudsregel. De sakkunniga har vid sina överväganden funnit, att mycket talar för att anmälningsförfarandet beträffande nyanläggningar av fabriker och liknande inrättningar läggs om i denna riktning. Man skulle då få två former av skyldighet att på förhand söka vattendomstols tillstånd — den ena absolut och den andra fakultativ. Om man i första hand ser till önskemålet att få miljövårdens intressen prövade och tillgodosedda, skulle skillnaden mellan de båda formerna inte behöva bli så stor. Det skulle från den synpunkten inte behöva möta betänkligheter att i vid utsträckning hänföra anläggningstyperna till gruppen av fakultativt förprövningsskyldiga, under förutsättning givetvis att dispensmyndigheten har erforderlig kompetens och tillräckliga resurser i övrigt. Även från företagarsynpunkt skulle en sådan 7 8

Prop. 1956:173 s. 47; jfr s. 62. L 3 U 1956: 27 s. 52, rskr 370.

241 ordning k u n n a innebära avgjorda fördelar. Ser man frågan ur sakägarnas synvinkel, kan det visserligen ha sina nackdelar, om vattendomstolsprövning uteblir i vissa fall då sådan skulle ha varit obligatorisk enligt hittills gällande regler. Detta bör emellertid uppvägas av att de administrativa myndigheternas ökade kontrollmöjligheter kommer också sakägarintressena till godo och av att domstolsprövning blir en realitet att r ä k n a med även i fall av det slag som nu endast föranleder anmälan. Från rättssäkerhetssynpunkt kommer slutligen den garantin att finnas, att företagaren självmant kan ansöka om vattendomstolens tillstånd och att sakägaren på sin sida kan stämma företagaren med yrkande om åläggande att komma in med sådan ansökan. Även i den mån man bibehåller ett anmälningsförfarande i verklig mening bör det enligt de sakkunnigas uppfattning finnas möjlighet att konstruera det som grundat på förbud — ett förbud mot att vidta åtgärd utan att viss tid dessförinnan göra anmälan hos myndighet. Den ökade effektivitet som därigenom kan uppnås anser de sakkunniga vara i hög grad önskvärd. Och de sakkunniga menar, att också en prövning som efter sådan anmälan sker hos administrativ myndighet med fog kan kallas förprövning. Uppenbarligen är det inte lämpligt att i lag göra en uppräkning av förprövningspliktiga fall eller att där närmare reglera den administrativa ordningen för ärendenas behandling inom den nya organisationen. Det finns ett starkt praktiskt behov av att snabbt kunna ändra bestämmelserna i dessa delar med hänsyn till utvecklingens gång och de erfarenheter som efter hand kommer att göras. I lagen bör därför — i överensstämmelse med vad som hittills har varit fallet på vattenvårdens område — endast upptas bemyndigande för Kungl. Maj :t att utfärda erforderliga bestämmelser i administrativ ordning. Bemyndiganden av detta slag har de sakkunniga skrivit in i 2 kap. 5 § förslaget till immissionslag och 8 kap. 38 a § förslaget till lag om ändring i vattenlagen. Som framgår därav innebär bemyndigandena i princip att Kungl. Maj :t kan föreskriva förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggs eller väsentligt ändras utan förprövning i endera av följande två former, nämligen antingen utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill har lämnats enligt vattenlagen och immissionslagen, eller utan att dessförinnan anmälan har gjorts hos den centrala miljövårdsmyndigheten eller länsstyrelse. De sakkunniga har inte funnit erforderligt att i lagtexten särskilt ange att bemyndigandena innefattar möjlighet för Kungl. Maj :t att låta administrativ myndighet besluta om dispens från stadgat förbud och uppställda villkor för dispensen. Det i vattenlagen inskrivna bemyndigandet omfattar dessutom möjlighet att stadga förbud mot att kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning, utan tillstånd eller anmälan, utsläpps i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Förebild har i detta hänseende 16— 614688

242 varit 8 kap. 38 § fjärde stycket vattenlagen i den lydelse detta lagrum erhöll vid 1956 års reform på vattenvårdens område. Stadgandet innebär bl. a. att Kungl. Maj :t kan föreskriva att befintliga föroreningskällor av vissa typer skall undergå obligatorisk prövning vid vattendomstol, trots att det inte är fråga om någon ändring av driften. 9 I denna del har bemyndigandet inte kommit att utnyttjas på det sätt man tänkte sig vid dess tillkomst. Enligt de sakkunnigas mening kan det inte anses föreligga något behov av ett motsvarande bemyndigande på immissionsområdet. Med hänsyn till de organisatoriska och samhällsekonomiska förutsättningar man har att räkna med kan det knappast leda till praktiskt tillfredsställande resultat, om man samtidigt över hela landet tvingar fram en prövning av vissa slags störningskällor. De sakkunniga menar, att de resurser som kan avdelas för sanering av rådande förhållanden i stället företrädesvis bör sättas in inom vissa geografiska områden, där behovet av åtgärder är särskilt stort. Urvalet av sådana områden måste i första hand bli beroende av de miljövårdande myndigheternas bedömning. Detta betyder bl. a. att den centrala myndigheten måste vara beredd att verkligen utnyttja sin befogenhet att väcka talan, t. ex. för att åstadkomma att flera störningskällor inom samma område kommer under samtidig bedömning vid vattendomstolen. De sakkunniga vill alltså understryka, att reglerna om förprövning har sin givna begränsning och att de måste kompletteras genom självständiga initiativ från de miljövårdande myndigheternas sida. Utformningen av de administrativa bestämmelserna om förprövning måste uppenbarligen anpassas efter de resurser som prövningsmyndigheterna kan väntas få. Men man kan också vända på saken och säga, att prövningsmyndigheternas resurser måste dimensioneras med hänsyn till den förprövningsordning man vill åstadkomma. I det som bilaga till betänkandet fogade förslaget till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m. m. har de sakkunniga angivit, h u r ett förprövningssystem enligt de sakkunnigas uppfattning lämpligen bör utformas för att fylla rimliga krav på effektivitet och snabbhet. Förslaget förutsätter att miljövårdsorganisationen byggs ut på några punkter (se härom närmare under 7: II). I det följande kommer de sakkunniga att i ett par fall rikta uppmärksamheten på tänkbara alternativa lösningar beträffande reglernas utformning. De sakkunniga är medvetna om att förslaget kan behöva överarbetas i vissa detaljer. Särskilt gäller detta de i förslaget intagna förteckningarna över olika typer av förprövningspliktiga inrättningar. Huvudsaken för de sakkunniga har varit att anvisa ett lämpligt system. Om de sakkunnigas lagförslag blir antagna, torde det få ankomma på den nya centrala miljövårdsmyndigheten att överarbeta detaljerna i de nyssnämnda förteckningarna. Därvid bör myndigheten samråda med andra sakkunniga • Se NJA II 1956 s. 224.

243 organ, t. ex. statens institut för folkhälsan och institutet för vatten- och luftvårdsforskning, samt med berörda branschorganisationer. Det bör framhållas, att mera väsentliga ändringar i förteckningarna inte kan göras utan att sambandet med övriga förslag rubbas. De sakkunniga anser sig redan i detta sammanhang böra utveckla några huvudpunkter i det föreslagna systemet. Antalet typer av fabriker och inrättningar som aldrig skall få anläggas utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill lämnats enligt vattenlagen och immissionslagen har gjorts mycket litet. De sakkunniga har funnit att sådan absolut koncessionsplikt lämpligen kan begränsas till att omfatta endast fall, där behovet av domstolsprövning normalt får anses fullt klart redan med hänsyn till själva anläggningstypen (se 2 §). Det är fråga om vissa typer av stora anläggningar, som innebär betydande risker från miljövårdssynpunkt och vanligen berör en vid krets av sakägare och som därför också normalt utgör svåra lokaliserings- och intresseavvägningsproblem. I övrigt bygger förslaget på att den nya miljövårdsorganisationen genom regler om fakultativ koncessionsplikt (3—5 §§) eller anmälningsplikt (6 och 7 §§) skall sättas i tillfälle att från fall till fall bedöma, huruvida frågor om nyanläggningar och vissa andra åtgärder skall behöva hänskjutas till prövning av vattendomstol eller ej. Även i fråga om nyanläggning av fabriker och liknande inrättningar har de sakkunniga sålunda lagt tyngdpunkten på systemet med fakultativ koncessionsplikt. Uppräkningen av sådana typer av detta slag som inte får anläggas utan vattendomstols tillstånd, om inte den centrala miljövårdsmyndigheten medger det, har blivit omfattande. De sakkunniga räknar med att den centrala myndigheten, särskilt till en början, kommer att finna vattendomstolsprövning erforderlig i åtskilliga fall. Bland skäl som kan tala för sådan prövning bör särskilt nämnas, att det är fråga om verkliga lokaliseringsproblem eller att avsevärda sakägarintressen står på spel. När behovet av domstolsprövning står klart redan från början, bör myndigheten omedelbart lämna besked om att dispens inte är att påräkna. Å andra sidan bör det vara möjligt för myndigheten att snabbt medge dispens beträffande allehanda smärre och från störningssynpunkt mindre betydelsefulla företag. I flera typer av fall kan saken vara mera tveksam. Vanligen torde tveksamheten då gälla vilka tekniska anordningar eller begränsningar etc. man skäligen k a n fordra av företagaren. Detta får bli föremål för överläggningar mellan företagaren och myndigheten. Om man därvid kommer fram till en lösning, som tillfredsställer myndigheten, kan dispens meddelas. Eljest blir företagaren nödsakad att gå vidare till vattendomstolen, om han vill fullfölja sina planer. Allteftersom praxis utvecklas och man kommer fram till ett användbart system med normer, gränsvärden o. 1., kan dispensgivningen väntas få ökad

244 praktisk betydelse och undantagen från vattendomstolsprövning följaktligen bli flera. Dispens skall enligt förslaget innehålla erforderliga besked om de villkor som skall gälla för inrättningen eller åtgärden, överträdelse av sådana villkor blir kriminaliserad på samma sätt som när det är fråga om villkor fastställda av vattendomstol. Vill anläggaren inte efterkomma villkoren, står det honom givetvis fritt att påkalla vattendomstolens prövning, och vattendomstolen kan genast sätta dem ur spel (jfr 11 kap. 83 § tredje stycket VL). Dispensen medför inte — såsom vattendomstols dom -— någon formell trygghetsverkan för företagaren. Detta är en fördel från miljövårdssynpunkt. Varken den centrala myndigheten, hälsovårdsmyndigheterna, andra myndigheter eller enskilda sakägare blir genom dispensen avskurna från möjligheterna att i laga ordning kräva de ytterligare åtgärder som kan finnas erforderliga. Länsstyrelser, hälsovårdsnämnder och vissa andra myndigheter skall emellertid medverka i det prövningsförfarande som föregår dispensbeslut. Företagaren har fått förutsättningarna för sin verksamhet sakkunnigt prövade av myndigheterna, och det finns anledning tro att de uppställda villkoren är tillräckliga för att förebygga olägenheter. I praktiken kan därför den omständigheten att företagaren genom dispensen har fått stöd av den centrala myndigheten — i regel då också av länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden — väntas innebära att hans position blir ganska säker, så länge inte de yttre förhållandena ändras. Den nu skisserade ordningen med fakultativ koncessionsplikt innebär bl. a. också den fördelen att den skapar motiv för dem som planerar koncessionspliktiga företag att redan på projekteringsstadiet söka kontakt med de miljövårdande myndigheterna och därigenom ökar myndigheternas möjligheter till aktiva insatser. En bestämd förutsättning för att det angivna systemet skall kunna genomföras är enligt de sakkunnigas mening att dispensbefogenheten läggs i händerna på den centrala miljövårdsmyndigheten. Det är endast denna som kan påräknas få erforderlig sakkunskap, särskilt på luftvårdens område. Och det är endast genom att förlägga prövningen dit som m a n från början k a n åstadkomma önskvärd enhetlighet i praxis. Att lägga upp riktlinjer för h u r dispensbefogenheten skall hanteras beträffande olika typer av inrättningar blir en mycket viktig och krävande uppgift. Även uppgiften att överlägga med företagare i de särskilda fallen kommer ofta att ställa stora krav, inte minst i fråga om allmän teknisk och ekonomisk erfarenhet. Som redan har antytts skall den centrala myndigheten vid behandlingen av dispensärenden samråda med länsstyrelserna och kommunala instanser, särskilt hälsovårdsnämnderna, och på denna väg få viktiga informationer och synpunkter. Spörsmålen härom behandlas närmare i det följande. I och för sig är det ett befogat önskemål att handläggningen av miljövårdsärenden decentraliseras till länsstyrelserna i alla de fall då detta

245 lämpligen kan ske. När det gäller ärenden om industriella nyanläggningar av de slag som i de sakkunnigas förslag har upptagits som fakultativt koncessionspliktiga kommer visserligen till en början inte att finnas förutsättning för decentralisering av prövningen. Men förhållandena i detta hänseende kommer sannolikt att ändras efter hand. De sakkunniga r ä k n a r med att länsstyrelsernas resurser kommer att öka och att utvecklingen i fråga om normer, gränsvärden, rekommendationer etc. skall göra det möjligt att decentralisera flera typer av fall. Det får då närmast ankomma på den centrala myndigheten att väcka förslag om erforderliga författningsändringar. Enligt de sakkunnigas mening finns det emellertid anledning utgå från att dispensbefogenheten i ärenden av ifrågavarande slag även framdeles bör till väsentlig del ankomma på den centrala myndigheten. Förprövningsordningen i fråga om befintliga industriföretag erbjuder speciella problem. Otvivelaktigt är det mycket viktigt att frågor om utbyggnader, produktionsomläggningar och andra från störningssynpunkt väsentliga ändringar kommer under kontroll genom förprövning. Som redan angivits har vatteninspektionen hävdat, att de befintliga industriernas problem bör sättas i förgrunden. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det alldeles klart, att frågor om utbyggnader o. 1. ofta har minst lika stor betydelse från miljövårdssynpunkt som nyanläggningsärenden och att de dessutom ibland är förenade med speciellt svårlösta tekniska problem. Men variationerna i fråga om »ändringsärendenas» vikt och svårighetsgrad kan vara mycket stora. Gruppen torde också komma att inrymma ärenden av ganska rutinmässigt slag. Det finns anledning förmoda, att »ändringsärenden» även kvantitativt sett kommer att få stor betydelse. De sakkunniga utgår från att förprövningskontrollen av ändringsåtgärder bör omfatta samma företagstyper som motsvarande kontroll av nyanläggningar. När den nya ordningen träder i kraft, blir bestämmelserna om förprövning av ändringsåtgärder omedelbart tillämpliga på alla de inrättningar av ifrågavarande slag som då finns, d. v. s. på en stor del av den etablerade svenska industrin. Och allteftersom tiden går, tillkommer nya sådana inrättningar. Dessa kommer visserligen att vara förprövade innan de anläggs, men inte heller de skall få vidta några väsentliga ändringsåtgärder utan särskild förprövning (om inte vid den första prövningen meddelats föreskrifter som täcker det aktuella fallet). Inom progressiva industriföretag aktualiseras ständigt planer på utbyggnader och andra ändringar. Utvecklingen går alltmer i riktning mot större företagsenheter. Den i gällande förprövningskungörelse stadgade skyldigheten att god tid i förväg anmäla vissa ändringsåtgärder till vatteninspektionen torde hittills ha försummats i ganska stor utsträckning. För framtiden finns det emellertid hopp om att övervakningen av bestämmelsernas efterlevnad kommer att bli effektivare genom att länsstyrelserna kopplas in som regionala tillsynsmyndigheter. Enligt de sakkunnigas mening

246 bör man alltså räkna med att antalet »ändringsärenden» kommer att bli stort. De sakkunniga har i första hand övervägt två alternativ beträffande utformningen av reglerna om förprövning av ändringsåtgärder. Det ena innebär att man knyter an till det beträffande nyanläggningar förordade systemet med fakultativ koncessionsplikt. Det andra är att man tar de nuvarande bestämmelserna i 3 § av 1956 års förprövningskungörelse till förebild och i princip bygger reglerna på anmälningsplikt — men en anmälningsplikt som är grundad på förbud och innebär skyldighet att göra anmälan senast viss tid i förväg. Önskemålen om effektiv kontroll från miljövårdssynpunkt tillgodoses givetvis bäst, om man väljer alternativet med fakultativ koncessionsplikt och alltså föreskriver, att väsentliga ändringsåtgärder ej får vidtas utan vattendomstolens tillstånd, om inte den centrala miljövårdsmyndigheten medger det. Det förslag till förprövningskungörelse som vattenvårdskommittén lade fram i 1955 års betänkande hade i realiteten denna innebörd. De sakkunniga räknar med att dispens kommer att meddelas i en stor del av »ändringsärendena». Om man lägger dispensprövningen beträffande ändringsåtgärder enbart på den centrala myndigheten, kan det enligt de sakkunnigas uppfattning vara risk för att myndigheten i onödan blir belastad med sådana ärenden. Som redan har framhållits torde vissa ärenden av detta slag vara ganska rutinmässiga. Behovet av snabba avgöranden kan då vara särskilt stort. De sakkunniga har av dessa skäl utformat bestämmelserna så att den centrala instansen får möjlighet att delegera dispensbefogenheten i vissa grupper av »ändringsärenden» till länsstyrelse. Till en början måste kanske denna möjlighet utnyttjas restriktivt. Men efter hand som erfarenhet vinns och länsstyrelsernas resurser ökar, bör delegationsmöjligheten kunna användas mera. Så småningom bör författningsbestämmelserna kunna ändras så att de — i den utsträckning som då har befunnits lämplig — lägger dispensbefogenheten direkt på länsstyrelserna. Enligt det andra alternativet är huvudregeln att det räcker med en anmälan från företagarens sida. Väsentliga ändringsåtgärder skall inte få vidtas utan att anmälan senast en månad förut gjorts hos miljövårdsverket. När en anmälan har kommit in, blir det miljövårdsorganens sak att, om de inte vill godta åtgärderna, överlägga med företagaren och söka förmå denne till en godtagbar lösning. Ytterst har den centrala myndigheten möjlighet att stämma företagaren till vattendomstolen för att åstadkomma en sådan lösning. Om det redan finns ett efter vattendomstols prövning meddelat tillstånd till företaget, kastas emellertid läget om. Företagaren blir då tvungen att gå till vattendomstolen på nytt, om han inte kan få den centrala myndigheten att godta de åtgärder han planerar och lämna dispens från ny vattendomstolsprövning. Som redan har framhållits tillgodoser det senare alternativet inte lika väl

247 önskemålen om en effektiv kontroll. Dock innebär det, i förhållande till gällande rätt, en inte oväsentlig ökning av kontrollmöjligheterna. F r å n företagarsynpunkt kan anmälningssystemet sägas ha den fördelen, att det tvingar de miljövårdande myndigheterna att ingripa snabbt — om de över huvud skall ingripa. Sannolikt är emellertid denna fördel mera skenbar än verklig. Även de överläggningar som föranleds av en anmälan kan dra ut på tiden. Om företagaren påbörjar utbyggnad eller liknande åtgärd utan att avvakta klar signal, löper han risken att den centrala miljövårdsmyndigheten i efterhand väcker förbudstalan vid vattendomstolen. Sammanfattningsvis vill de sakkunniga uttala, att alternativet med anmälningsplikt väl kan anses vara en godtagbar lösning men att systemet med fakultativ koncessionsplikt enligt de sakkunnigas mening dock är att föredra när det gäller ändringsåtgärder av ifrågavarande slag. Särskilt i betraktande av vattenvårdens intressen — för att undvika en försvagning och i stället få en förbättring även på det området — bör man såvitt möjligt välja det effektivare alternativet redan från början. Om man emellertid av statsfinansiella skäl eller av hänsyn till svårigheter att rekrytera sakkunnig personal skulle finna det nödvändigt att till en början ställa kraven på effektivitet lägre än som i och för sig är önskvärt, kunde man tänka sig att under en övergångstid av exempelvis tre år välja alternativet med anmälningsplikt och sedan gå över till fakultativ koncessionsplikt. Däremot har de sakkunniga funnit, att en förprövningsordning som bygger på förbud mot att vidta åtgärd utan att anmälan senast viss tid förut gjorts hos länsstyrelsen kan anses som den lämpligaste lösningen i flera andra fall. I första hand gäller detta sådana åtgärder i fråga om avlopp och avloppsvatten som nu behandlas i 4 och 5 §§ av 1956 års förprövningskungörelse. Det rör sig här huvudsakligen om kommunala avloppsfrågor och om vattenföroreningar från jordbruk. I anmälningsärenden av detta slag spelar länsstyrelserna och länsingenjörerna redan nu en viktig roll, och statskontoret föreslår i sin organisationsutredning att ärendenas handläggning skall decentraliseras till länsstyrelserna från och med den 1 juli 1967. Vid prövningen är det i stor utsträckning fråga om att tillämpa standardiserade lösningar. Förprövningsregler av motsvarande innebörd föreslår de sakkunniga också beträffande vissa andra inrättningar, som inte har ansetts innefatta så svåra problem från vattenförorenings- eller immissionssynpunkter att de bör underkastas fakultativ koncessionsplikt. Hit hör flera typer av fabriker, som nu är underkastade anmälningsplikt till vatteninspektionen. Även i den delen är det alltså fråga om decentralisering. Vidare upptas h ä r bl. a. vissa slag av värmecentraler, sopförstöringsanläggningar och tvättinrättningar.

248 3. Grundläggande samordningsfrågor

Betydelsefulla samordningsfrågor, avseende förhållandet mellan den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna, har de sakkunniga redan berört i flera olika sammanhang. En genomgående tanke har därvid varit, att ett utbyte av informationer och samverkan i övrigt mellan instanserna är nödvändiga för att den miljövårdande verksamheten skall nå avsedda resultat. De sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse innehåller flera bestämmelser som är avsedda att garantera sådan samverkan. En av dessa är att anmälan och begäran om dispens alltid skall göras skriftligen i tre exemplar. Så snart anmälan eller begäran har inkommit till endera instansen, skall ett av exemplaren översändas till den andra instansen. Den centrala myndigheten och länsstyrelserna skall också ofördröj ligen underrätta varandra om sina beslut i ärenden av ifrågavarande slag. Genom en särskild bestämmelse har helt allmänt angivits, att den centrala myndigheten och länsstyrelserna skall hålla erforderligt samråd i förprövningsärenden. De sakkunniga förutsätter, att förprövningskungörelsens bestämmelser kommer att kompletteras genom ett system av anvisningar, som den centrala miljövårdsmyndigheten utfärdar, bl. a. om normer, gränsvärden, renings- och mätmetoder, anmälningars innehåll, ärendegång etc. Dessa anvisningar kan inte göras bindande för länsstyrelserna, men givetvis bör det åligga länsstyrelserna att noga beakta dem. Samordningsproblem, avseende förhållandena mellan de statliga miljövårdsorganen och andra organ gör sig gällande i åtskilliga hänseenden. Några sådana problem av särskild vikt kommer de sakkunniga nu att ta upp till behandling. Miljövården är i flera avseenden också en kommunal uppgift. Särskilt bör framhållas, att det enligt 1 § hälsovårdsstadgan ankommer på kommun att handha den allmänna hälsovården inom kommunen och att naturvården i 2 § naturvårdslagen anges vara en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Uppenbarligen har kommunerna även eljest betydande intressen att bevaka i olika slag av miljövårdsfrågor. På vattenvårdens område har detta kommit till uttryck genom bestämmelser om att kommun får föra talan i vattenföroreningsmål för att tillgodose allmänna intressen inom orten och att olika kommunala myndigheter, särskilt hälsovårdsnämnderna, skall underrättas om sådana mål. Motsvarande bestämmelser kommer nu enligt de sakkunnigas förslag att gälla även på immissionsområdet (se 1 kap. 4 § och 5 kap. 6 § punkt 4 förslaget till immissionslag). De sakkunniga har funnit det naturligt, att kommunerna skall ha tillfälle att bevaka sina intressen också i förprövningsärenden som handläggs av administrativ statlig myndighet. Bestämmelser i detta syfte har intagits i de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse (12 §). I första hand innebär dessa bestämmelser, att ett exemplar av dispensansökningar och anmälningar ofördröjligen skall översändas till hälsovårdsnämnden

249 i vederbörande kommun och att nämnden ofördröj ligen skall underrättas om beslut i sådana ärenden. Innan den centrala myndigheten eller länsstyrelsen fattar beslut i förprövningsärende av vikt, skall vidare samråd äga rum med den eller de kommuner som frågan närmast rör (jfr 16 § naturvårdskungörelsen). I regel torde det få ankomma på länsstyrelsen att svara för samrådet med kommunerna även i fall då beslutet ankommer på den centrala instansen. Inom den enskilda kommunen kommer ärenden av detta slag att handläggas enligt vanliga regler. Det bör vara naturligt att hälsovårdsnämnden hörs under ärendets beredning. över huvud finns det enligt de sakkunnigas mening skäl att understryka hälsovårdsnämndernas roll som miljövårdande myndigheter på det lokala planet. Enligt 38 § hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnd tillse, att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening inom kommunen. De sakkunniga anser, att man uttryckligen bör fastslå att motsvarande skyldighet åvilar hälsovårdsnämnd också i fråga om luftförorening, buller och andra sådana störningar, och de sakkunniga har i sitt förslag till kungörelse om ändring i hälsovårdsstadgan utformat 38 § i överensstämmelse därmed. Någon verklig nyhet i sak torde detta inte innebära utan närmast ett klargörande av vad som redan får anses gälla. Men de sakkunniga menar, att även ett sådan klargörande har praktisk betydelse när det nu gäller att öka de aktiva insatserna på området. I detta sammanhang vill de sakkunniga framhålla, att man kan förutse ett ökat behov av väl utbildade hälsovårdsinspektörer. Enligt de sakkunnigas mening är det angeläget att utbildningskapaciteten på detta område stärks i både kvantitativt och kvalitativt hänseende. Som tillsynsmyndighet på miljövårdsområdet får länsstyrelsen anledning att nära samarbeta med hälsovårdsnämnderna. Den löpande övervakningen av förhållandena ute i orterna — t. ex. föroreningshalterna i vatten och luft — och av hur gällande föreskrifter iakttas vid olika företag måste i stor utsträckning bygga på sådan samverkan. Att närmare reglera formerna härför bör enligt de sakkunnigas mening inte komma i fråga. Det är angeläget att understryka, att de föreslagna nya reglerna om tillsyn genom statliga myndigheter inte är avsedda att begränsa det ansvar som hälsovårdsnämnderna har enligt gällande bestämmelser. Däremot kommer den nya statliga organisationen på miljövårdsområdet att medföra ökade möjligheter för hälsovårdsnämnderna att få sakkunniga råd och annat biträde vid lösningen av sina problem. Särskilt gäller detta på luftvårdens område. En särställning intar frågan om förhållandet mellan hälsovårdsnämnderna och vattendomstolarna. Denna fråga diskuterades ingående under förarbetena till 1941 års vattenvårdslagstiftning. 10 Innebörden av de lösningar 10

Se SOU 1939: 40 s. 97 f och 164, prop. 1941: 45 s. 61 ff, s. 72 f och 132 f, L'U 12 s. 57 f, s. 61 f och s. 69; jfr NJA II1942 s. 5 f och s. 116 f.

250 man då valde har tidigare berörts. Några huvudpunkter i gällande ordning bör särskilt uppmärksammas. Vattendomstol skall vid sin prövning av frågor om åtgärder mot vattenförorening beakta alla slag av olägenheter som kan uppkomma, även olägenheter av sanitär natur. Därvid har domstolen att iaktta tillämpliga bestämmelser på hälsovårdslagstiftningens område. Genom särskilda föreskrifter i vattenlagen är det ordnat så att hälsovårdsnämnden blir underrättad om vattenföroreningsmål och alltså får tillfälle att framföra sina synpunkter. Vattendomstolens dom i sådant mål får rättskraftsverkan mot var och en, alltså även mot hälsovårdsnämnden (8 kap. 40 § VL). Nämnden kan inte föreskriva något som avviker från vattendomstolens beslut. Har vattendomstolen tillåtit avloppsutsläpp på vissa villkor, kan nämnden inte sedan förbjuda företaget eller ålägga företagaren reningsåtgärder utöver dem som domstolen har angivit. Emellertid är domen givetvis inte bindande i andra hänseenden än sådana som har varit föremål för domstolens prövning. Hälsovårdsnämndens allmänna skyldighet att övervaka de sanitära förhållandena kvarstår, och nämnden har möjlighet att själv ingripa i sådana hänseenden som inte omfattas av rättskraften. Vidare stadgas en begränsning av denna såtillvida, att domen inte innebär hinder för länsstyrelsen att ingripa med brådskande föreskrifter när det föreligger särskilda omständigheter. Nämnden kan alltså ta initiativ till sådana föreskrifter genom att vända sig till länsstyrelsen. Om hälsovårdsnämnd — eller länsstyrelse — angriper ett föroreningsproblem och meddelar beslut om föreläggande eller förbud, innebär sådant beslut däremot över huvud inte några begränsningar i vattendomstolens befogenheter. Vattendomstolen kan på talan av part ändra beslutet både i skärpande och i mildrande riktning. Sammanfattningsvis kan man alltså säga, att vattendomstols avgörande i princip har företräde, om kollision uppkommer mellan vattendomstols och hälsovårdsmyndighets föreskrifter i vattenföroreningsfråga. Under förarbetena till 1941 års lagstiftning uttalade åtskilliga remissinstanser farhågor för att en ordning sådan som den nyss angivna inte skulle visa sig tillfredsställande. F r å n vissa håll gjorde man gällande att hälsovårdsmyndigheternas befogenheter borde utvidgas, från andra att de borde begränsas. Man befarade också, att kompetenskonflikter mellan hälsovårdsmyndigheterna och vattendomstolarna skulle leda till svårigheter. Såvitt de sakkunniga kan finna, har dessa farhågor inte besannats. Kompetensfördelningen har i det stora hela visat sig väl avvägd. De sakkunniga anser det vara en god lösning att utforma immissionslagstiftningens regler i denna del på samma sätt — även oavsett den omständigheten att en samordning i och för sig synes nödvändig. De i sammanhanget aktuella reglerna om rättskraftsverkan av vattendomstols dom i immissionsmål återfinns i 2 kap. 7 och 9 §§ förslaget till immissionslag.

251 Det kan förtjäna understrykas, att de sakkunnigas förslag i fråga om hälsovårdsnämndernas befogenheter avviker från den lösning som lagberedningen förordade i sitt utkast till lag om grannelagskoncession. Denna innebar nämligen, att hälsovårdsnämnd inte i något fall skulle k u n n a ålägga förbud eller förebyggande åtgärder med anledning av störningar från verksamhet eller anordning, för vilken koncession meddelats. 1 1 Vid remissbehandlingen av beredningens jordabalksförslag framhöll särskilt kammarkollegiet, att hälsovårdsnämnds rätt och plikt att sörja för hälsovården inom kommunen inte borde begränsas på annat sätt än att nämnden inte skulle äga föreskriva något som strider mot koncessionsvillkoren. Detta är i princip vad de sakkunniga föreslår. Härefter övergår de sakkunniga till att närmare behandla förhållandet mellan hälsovårdsnämnderna, på ena, samt den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna, på andra sidan. Redan har framhållits att dispens, som meddelas enligt reglerna om fakultativ koncessionsplikt, inte medför någon formell trygghetsverkan — att dispensbeslut alltså inte på något sätt begränsar hälsovårdsnämndernas befogenheter. Detsamma gäller givetvis sådana besked som länsstyrelserna normalt kommer att lämna i anmälningsärenden. Vidare har påpekats att den löpande tillsynen i stor utsträckning måste grundas på hälsovårdsnämndernas insatser. Vad som hittills inte har klarlagts är emellertid, vilken roll hälsovårdsnämnd skall spela vid själva handläggningen av dispens- och anmälningsärenden och h u r förprövningen i sådana ärenden skall samordnas med den tillståndsprövning som nu enligt 63 § hälsovårdsstadgan ankommer på hälsovårdsnämnd i vissa fall. När det gäller att lösa dessa problem, erbjuder sig flera alternativ. För att ställa dem i rätt belysning torde det vara nödvändigt att erinra om innebörden av hälsovårdsstadgans bestämmelser om anläggning och upplag för industriell verksamhet m. m. Enligt den grundläggande bestämmelsen i 62 § hälsovårdsstadgan skall anläggning för industri, hantverk eller annan näring samt upplag av varor eller avfall vara så anordnade och inrättade och skall så underhållas, drivas och skötas, att de inte medför sanitär olägenhet. I 63 § stadgas sedan tillståndstvång för vissa uppräknade anläggningar och upplag, som till sin typ har ansetts vara ägnade att medföra sanitär olägenhet för omgivningen. Dessa får inte utan tillstånd av hälsovårdsnämnden anordnas eller inrättas och inte heller så ändras att därav kan följa ökad sanitär olägenhet. Uppräkningen omfattar 22 olika punkter (se härom närmare bil. 2). Redan en översiktlig genomgång av dessa punkter ger vid handen, att de olägen11

Se LB 1947 s. 304 f och 310.

252 heter som prövningen är avsedd att motverka huvudsakligen utgörs av vatten- och luftförorening. Av hälsovårdsstadgans förarbeten framgår, att bestämmelsen om tillståndstvång bör ses som en kompletterande föreskrift, avsedd att underlätta den tillsyn som hälsovårdsnämnden på grundval av den allmänna bestämmelsen i 62 § har att utöva för att förebygga och undanröja sanitär olägenhet från rörelser av ifrågavarande slag. Hälsovårdsnämnden har alltså samma möjligheter att ingripa mot en viss rörelse, vare sig denna finns upptagen i förteckningen eller inte. 12 Bestämmelsen om tillståndstvång och den däri intagna förteckningen var föremål för stort intresse vid hälsovårdsstadgans tillkomst. Hälsovårdsstadgekommittén hade i det betänkande som låg till grund för reformen (SOU 1953:31) föreslagit, att i bestämmelserna om tillståndstvång skulle upptas åtskilligt flera anläggningstyper än de som sedan kom att inflyta där, bl. a. åtskilliga nya industrityper, bensinstationer samt upplag av olja och bensin, flygplats, idrottsplats, nöjesfält, motorbana och skjutbana. Vid betänkandets remissbehandling förordades från några håll, bl. a. av medicinalstyrelsen, att förteckningen skulle kompletteras med ett flertal anläggningstyper utöver dem som kommittén hade föreslagit. Från andra håll gjordes gällande, att vissa bland de föreslagna typerna borde utgå. Bestämmelsen angreps emellertid också från mera principiella utgångspunkter. Flera remissinstanser, bl. a. statens institut för folkhälsan, framhöll hälsovårdsnämndernas bristande kompetens att bedöma, i vilken utsträckning en föreslagen industri eller annan likartad anläggning kan komma att medföra sanitära olägenheter. Föredragande departementschefen ansåg det möta allvarliga betänkligheter att — såsom vissa remissinstanser förordat -— beröva hälsovårdsmyndigheterna deras dittillsvarande befogenheter att i detta fall liksom i andra sammanhang avgöra, vad som kan anses godtagbart ur sanitära synpunkter. 13 Han åberopade därvid att det vid remissbehandlingen inte hade framförts något egentligt alternativ till den dåvarande ordningen. Emellertid upptogs i departementsförslaget inte några anläggningar och upplag utöver dem som redan fanns angivna i den då gällande hälsovårdsstadgan från 1919 — detta alltså med avvikelse från hälsovårdsstadgekommitténs förslag. Som skäl härför anfördes i huvudsak följande. 14 Helt allmänt underströks, att det uppenbarligen bör fordras tungt vägande skäl för att införa bestämmelser om utvidgad tillståndsprövning och att det bör stå alldeles klart att ett sådant förfarande är nödvändigt för att komma till rätta med påtagliga olägenheter. Vad angick de ifrågasatta utvidgningarna kunde det knappast anses motiverat att, som kommittén i stor utsträckning hade före12

Se prop. 1958:B 46 s. 290, L 2 U B 19 s. 104. Prop. 1958:B 46 s. 288. 14 Prop. 1958:B 46 s. 292 f.

253 slagit, ta med ytterligare sådana anläggningar, beträffande vilka förprövningsskyldighet eller anmälningsskyldighet redan förelåg enligt 1956 års kungörelse om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m., enbart på grund av den vattenförorening dessa anläggningar medför. Vad vidare gällde bensinstationer samt upplag av olja och bensin framhöll departementschefen, att man inte utan tvingande skäl borde införa ytterligare anmälningsskyldighet och tillståndstvång för dessa, även om de myndigheter som har att motta sådana anmälningar vid sin prövning inte har att i första hand beakta hälsovårdssynpunkter utan säkerhetssynpunkter. Departementschefen framhöll i det sammanhanget möjligheten av att för tillgodoseende av sanitära synpunkter, såsom redan skedde, ta in bestämmelser om sådana anläggningar och upplag i lokala hälsovårdsordningar. Beträffande flygplats, idrottsplats och liknande anläggningar framhölls, att de inte torde komma till utan att hälsovårdsnämnden får kännedom om dem — även utan särskild anmälan. Uteslutningen av dessa anläggningstyper ansågs kunna ske i förvissning om att hälsovårdssynpunkterna skulle vinna beaktande vid samhällsplaneringen. När förslaget till hälsovårdsstadga behandlades i riksdagen, blev utformningen av 63 § också där föremål för intresse. Andra lagutskottet påpekade i denna del inledningsvis, 15 att frågan om industrins lokalisering har fått en alltmer framträdande plats i dagens svenska samhälle. Det har framstått som önskvärt att arbetsmarknadssynpunkter vinner ökat beaktande vid startandet av nya industriella rörelser. Många kommuner har funnit det angeläget att söka dra till sig industrier och skapa fördelaktiga villkor för de industrier som redan finns. I detta läge torde hälsovårdsnämndernas befogenhet att pröva, om vissa angivna »fabriker och näringar» får komina till stånd, och att som ett yttersta medel förbjuda sådan rörelses drift ha utnyttjats med påfallande försiktighet. Utskottet ansåg det vara av stor vikt, att hälsovårdsnämnderna har sin uppmärksamhet ständigt riktad på olägenheter från industrier och liknande rörelser och, med utnyttjande av sina formella befogenheter i övrigt, söker förmå vederbörande att vidta de åtgärder som ur sanitär synpunkt erfordras till omgivningens skydd. Utskottet underströk, att den i 63 § intagna förteckningen givetvis aldrig kan bli fullständig i den meningen att den skulle omfatta varje verksamhet, som kan tänkas medföra påtagliga sanitära vådor för omgivningen. Enligt utskottets mening framstod det inte som utan vidare givet, att förteckningen omedelbart bör utökas med nya verksamhetsgrenar efter hand som dessa visar sig medföra sådana vådor. Viss omarbetning av förteckningen fann utskottet dock redan då vara motiverad, men i avsaknad av närmare utredning nödgades utskottet avstå från att lägga fram några mer omfattande förslag i denna del. Utskottet begränsade sig därför till att föreslå ett par mindre justeringar och till att framhålla, att förteckningen torde böra underkastas 15

L 2 U 1958:B 19 s. 104.

254 ytterligare omarbetning, när material efter hand framkommer för en allsidig bedömning av en viss verksamhets menliga inflytande på omgivningen. I utlåtandet hade andra lagutskottet också att ta ställning till motioner med förslag om ett tillägg till 63 § hälsovårdsstadgan av innebörd att flygplats inte skulle få anordnas utan tillstånd av hälsovårdsnämnden. Utskottet fann, att motionärerna närmast torde ha avsett att skapa en garanti för att flygplatsers läge väljs med beaktande också av hälsovårdssynpunkter. Till detta syfte uttalade utskottet sin anslutning. Emellertid torde de flygplatser som orsakar de mest påtagliga olägenheterna för omgivningen vara de största anläggningarna med en intensiv flygtrafik. Vid val av plats för dessa flygplatser kunde hälsovårdssynpunkterna enligt utskottets mening inte få vara i sista hand avgörande. Att i hälsovårdsstadgan införa tillståndstvång för flygplatser syntes därför utskottet omotiverat. Utskottet fann emellertid angeläget betona, att hälsovårdssynpunkter i den utsträckning det är möjligt måste vinna beaktande vid frågor om anläggning av flygplats. I den mån särskilda författningsbestämmelser härom erfordras, borde de enligt utskottets mening inte ha sin plats i hälsovårdsförfattningarna utan inom luftfartslagstiftningen och därtill anslutande författningar. Utskottsutlåtandet godkändes av riksdagen.™ Beträffande den i 63 § hälsovårdsstadgan nu upptagna förteckningen vill de sakkunniga sammanfattningsvis anföra följande. Som redan har framgått utformades förteckningen från början så att den inte skulle omfatta andra anläggningar och upplag än sådana som redan fanns angivna i den förra hälsovårdsstadgan." Denna hade i sin tur — på det område som här är i fråga — inte kommit att innehålla några väsentliga nyheter i förhållande till sin föregångare, 1874 års hälsovårdsstadga. Anledningen härtill har behandlats i det föregående (se under 2 : 1 ) . Det var i huvudsak att man år 1919 väntade sig att snart få en lagstiftning om vatten- och luftförorening och därför ansåg stadgebestämmelserna ha i viss mån provisorisk karaktär. I förarbeten till 1941 års lagstiftning om vattenförorening uttalades, att detaljbestämmelserna om fabriker och näringar i 1919 års stadga syntes vara i behov av en allmän översyn men att därmed borde anstå tills frågan om lagstiftning rörande luftförorening hade blivit löst.1** Situationen är alltså den att vi nu i 63 § i hälsovårdsstadgan har en förteckning över tillståndspliktiga anläggningar och upplag, som beträffande det stora flertalet typer faller tillbaka på motsvarande uppräkning i en författning tillkommen för nära 100 år sedan. Det lär inte k u n n a bestridas, att förteckningen numera är föråldrad på många sätt. Den upptar flera anläggningstyper som inte längre spelar någon nämnvärd praktisk roll, t. ex. pudrettfabrik, talgsjuderi, trankokeri. Viktigare är emellertid vad den uteläm" Rskr 1958:B 132. •• Med anledning av ett påpekande från andra lagutskottet kom förteckningen dock a t t uppta cellulosafabriker utan begränsning — inte som 1919 års stadga blott sulfatcellulosafabriker 18 Se SOU 1939:40 s. 227.

255 nar. Senare tiders utveckling på det industriella området har medfört åtskilliga nya anläggningstyper, som inte återfinns i förteckningen men som är av större farlighetsgrad från sanitär synpunkt än flertalet av de uppräknade. Exempel härpå finner man lätt vid en jämförelse mellan hälsovårdsstadgans förteckning och de förteckningar som har upptagits i 2 och 3 §§ i de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse. 19 Hittills har ett skäl mot att begränsa hälsovårdsstadgans förteckning varit, att det inte har funnits någon särskild lagstiftning om luftförorening och buller från anläggningar av ifrågavarande slag eller något alternativ till hälsovårdsnämndernas prövning i denna del. I och för sig skulle detta i stället ha kunnat åberopas som motiv för att utvidga förteckningen. Om den av de sakkunniga föreslagna immissionslagstiftningen genomförs och man får en förprövningsordning i enlighet med de huvudlinjer som de sakkunniga förordar, kommer saken i ett helt nytt läge. Enligt de sakkunnigas uppfattning finns det då i varje fall inte anledning att utvidga hälsovårdsstadgans förteckning så att den skulle omfatta ytterligare anläggningstyper av de slag som blir underkastade förprövning enligt de nya reglerna. Dessa är avsedda att garantera erforderlig prövning även från sanitär synpunkt. I stället uppkommer frågan, om man inte — för att undvika onödig dubbelprövning — bör begränsa hälsovårdsstadgans förteckning eller rent av upphäva de nuvarande bestämmelserna om tillståndstvång i 63 § hälsovårdsstadgan. En invändning som kan resas mot åtgärder i denna riktning är, att de skulle innebära att hälsovårdsnämnderna berövades befogenheter som nämnderna har haft sedan länge. Kanske skulle man på sina håll t. o. m. vilja göra gällande, att detta vore att inkräkta på den kommunala självbestämmanderätten. För att bedöma bärkraften hos sådana invändningar är det nödvändigt att närmare belysa, vilka praktiska konsekvenser det skulle få om man bibehåller de nuvarande reglerna om skyldighet att söka hälsovårdsnämndens tillstånd — vid sidan av de nya reglerna om förprövning av den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna. Man kan säga, att hälsovårdsnämnds möjlighet att avslå ansökan om tillstånd enligt 63 § hälsovårdsstadgan innebär ett slags vetorätt.20 Denna vetorätt torde emellertid i och för sig ha ringa praktisk betydelse. Som andra lagutskottet antydde i sitt utlåtande över förslaget till hälsovårdsstadga torde hälsovårdsnämnderna hittills ha utnyttjat sina befogenheter i detta hänseende mycket restriktivt och snarare varit benägna att låta sig påverkas av lokaliserings- och arbetsmarknadssynpunkter. Härtill kommer, att hälso19

Hälsovårdsstadgans förteckning har efter år 1958 ändrats endast vid ett tillfälle. Det var år 1962, i samband med att den nya giftförordningen tillkom och 1943 års giftstadga upphävdes. Då kompletterades förteckningen så a t t tillståndstvång infördes beträffande ugn eller annan anläggning för bränning av virke, virkesprodukter eller avfall därav, impregnerade med arsenikhaltigt bekämpningsmedel, samt beträffande anläggning, där cyanider används. Se härom prop. 1962:184 s. 150 f. 20 Jfr LB 1947 s. 304.

256 vårdsnämndens avslagsbeslut alltid kan överklagas på materiella grunder, i första hand hos länsstyrelsen och i sista hand hos regeringsrätten. Vidare kan erinras om den möjlighet som sökande enligt det föreslagna systemet har att i stället vända sig till vattendomstolen och därmed sätta hälsovårdsmyndigheternas prövning ur spel. Trots den ringa praktiska betydelse som vetorätten sålunda kan tänkas få, måste den i ganska hög grad återverka på förfarandet i förprövningsärenden hos den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna. Särskilt gäller detta ärenden om dispens enligt reglerna om fakultativ koncessionsplikt. Skulle hälsovårdsnämnds tillstånd till en anläggning eller åtgärd erfordras, bör dispens från vattendomstolsprövning uppenbarligen inte beviljas förrän lagakraftägande beslut i hälsovårdsärendet föreligger. Om detta beslut skulle innebära avslag på tillståndsansökan, kunde dispens över huvud inte meddelas. Den omständigheten att man måste avvakta hälsovårdsmyndighets beslut medför risk för tidsutdräkt. Av betydelse därvidlag kan tänkas bli inte bara fall då hälsovårdsnämnden avslår tillståndsansökan utan också de mera praktiska fallen då ansökan bifalles men beslutet blir överklagat. Hälsovårdsnämnden torde visserligen kunna förordna, att dess tillståndsbeslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan. Men detta förordnande kan sedan komma att inhiberas av högre instans. Även i anmälningsärenden, som handläggs av länsstyrelse, skulle det finnas skäl att avvakta hälsovårdsnämndens beslut och utgången av den för sådant beslut löpande besvärstiden. Länsstyrelsen skulle ju eljest riskera att som besvärsinstans i hälsovårdsmål få ta ställning till samma frågor som länsstyrelsen tidigare hade handlagt i egenskap av regional miljövårdsmyndighet. Också i detta fall skulle det alltså vara risk för tidsutdräkt. Uppenbarligen skulle ett system med dubbelprövning vidare medföra viss risk för att sökanden fick olika besked från olika håll, t. ex. i fråga om vilka åtgärder han bör vidta för att motverka vatten- eller luftförorening. En sådan risk föreligger redan enligt gällande system på vattenföroreningsområdet — i förhållandet mellan vatteninspektionens besked i anmälningsärenden och hälsovårdsnämnds tillståndsbeslut. 21 Hittills har man kunnat åberopa, att vatteninspektionen endast har att beakta faran för olägenhet genom vattenförorening, under det att hälsovårdsnämndens prövning är mera omfattande, och att vatteninspektionens besked inte har förpliktande verkan. Enligt de sakkunnigas förslag skulle dessa förhållanden komma att ändras. Prövningen skulle i princip bli lika omfattande i båda fallen och förpliktande verkan skulle tillkomma även beskeden i dispensärenden. Riskerna för konflikter, föranledda av olika besked, skulle därmed öka. Betydelsen av dessa risker bör emellertid inte överdrivas. Även om 63 § hälsovårdsstadgan fick kvarstå oförändrad, skulle den nya ordningen med central och regional förprövning sannolikt i praktiken komma att påverka hälso21

Jfr SOU 1939:40 s. 226 f.

257 vårdsnämndernas verksamhet som tillståndsmyndigheter högst avsevärt. Det finns anledning räkna med att nämnderna i mycket stor utsträckning skulle samarbeta med de statliga miljövårdsmyndigheterna och att konfliktsituationer på det sättet skulle kunna undvikas. Men detta betyder då också, att värdet för hälsovårdsnämnderna av att få ha kvar en formell beslutanderätt i förprövningsfallen skulle bli mycket liten, om ens någon. Enligt de sakkunnigas uppfattning bör man av rent praktiska skäl undvika dubbelprövning, såvitt det är möjligt. Från sökandenas synpunkt är det normalt ett rimligt krav att man inte skall behöva vända sig till mer än en myndighet för att få samma sak prövad. Sedan får det vara myndighetens uppgift att i erforderlig utsträckning samarbeta med andra organ för att få ärendet utrett. Vad de sakkunniga i förevarande fall anser vara de tyngst vägande argumenten är emellertid dels den tidsutdräkt som skulle uppkomma, om hälsovårdsnämnderna bibehölls vid sin beslutanderätt i fall som kommer att omfattas av de nya förprövningsreglerna, dels det förhållandet att hälsovårdsnämnderna, även utan att ha formell beslutanderätt, kan få tillräckligt inflytande och fylla viktiga uppgifter vid handläggningen av förprövningsärenden enligt de nya reglerna. Som redan har nämnts innebär de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse att ett exemplar av dispensansökningar och anmälningar ofördröj ligen skall översändas till vederbörande hälsovårdsnämnd. Det blir därigenom möjligt för hälsovårdsnämnden att följa alla sådana ärenden som avser dess verksamhetsområde och att till förprövningsmyndigheten framföra de synpunkter som nämnden anser erforderliga. Om nämnden undantagsvis skulle motsätta sig det projekt som ärendet avser, bör detta givetvis tillmätas stort avseende. Nämndens krav får en viss tyngd därigenom att det — sedan projektet väl är genomfört — kommer att falla inom nämndens befogenheter att föreskriva ytterligare skyddsåtgärder eller rent av förbjuda verksamheten, om det skulle visa sig att den åstadkommer svår sanitär olägenhet. Anser nämnden att ett ärende bör hänskjutas till vattendomstols prövning, är det anledning att fästa särskilt stor vikt vid detta. I och för sig torde hälsovårdsnämnd med stöd av 62 och 71 §§ hälsovårdsstadgan själv kunna förelägga den som projekterar en från sanitär synpunkt särskilt riskfylld industrianläggning att underkasta sig förprövning vid vattendomstol. Det synes emellertid naturligt att nämnden i stället framför sina farhågor till den centrala miljövårdsmyndigheten eller länsstyrelsen och söker dessa myndigheters medverkan. Om ett förprövningsärende utvecklar sig så att prövningsmyndigheten finner sig böra avvika från den ståndpunkt som hälsovårdsnämnd har givit till känna, bör nämnden få erforderligt tillfälle att utveckla skälen för sin inställning, innan beslut fattas. Därvid måste emellertid tillses, att ärendet inte onödigt fördröjs. Enligt de sakkunnigas mening finns det skäl att än en gång understryka, 17— 614688

258 att hälsovårdsnämnderna kommer att få mycket viktiga uppgifter att fylla för att det förprövningssystem som de sakkunniga förordar skall fungera på ett tillfredsställande sätt. En sådan uppgift blir att kontrollera att förprövning verkligen kommer till stånd i de fall då förprövningsskyldighet är föreskriven, en annan att lämna uppgifter om lokala förhållanden och bevaka speciella lokala intressen, en tredje att kontrollera att vid förprövning fastställda villkor sedan också blir åtföljda o. s. v. Uppgifterna bör fullgöras i nära samverkan med de statliga miljövårdsmyndigheterna, främst länsstyrelsen. Beträffande de närmare detaljerna i denna samverkan bör den centrala miljövårdsmyndigheten utfärda erforderliga anvisningar. De sakkunniga kommer alltså i första hand till den slutsatsen att skyldighet att söka hälsovårdsnämnds tillstånd inte bör bibehållas i sådana fall som enligt de nya reglerna skall bli föremål för prövning hos den centrala miljövårdsmyndigheten eller länsstyrelsen. 22 Men de sakkunniga stannar inte vid detta. En närmare genomgång av den i 63 § hälsovårdsstadgan intagna förteckningen ger vid handen att praktiskt taget alla där uppräknade anläggningstyper, som har någon betydelse, skulle komma att bli underkastade förprövning enligt de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse. De sakkunniga anser det därför befogat att man nu tar steget fullt ut och helt upphäver de nuvarande bestämmelserna om tillståndstvång i 63 § hälsovårdsstadgan. Enligt de sakkunnigas mening bör dessa bestämmelser ersättas med en hänvisning till att särskilda bestämmelser är meddelade om förbud mot att anlägga eller ändra vissa slag av fabriker och andra inrättningar utan förprövning av vattendomstol, statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen, om hälsovårdsnämndens medverkan vid sådan prövning samt om verkan av tillstånd, som meddelats efter prövning av vattendomstol. Emellertid anser de sakkunniga sannolikt, att det trots det nya systemet kommer att finnas behov av att i särskilda fall föreskriva förbud mot att vidta vissa åtgärder utan tillstånd av hälsovårdsnämnden. Den lämpliga platsen för sådana förbud är då att finna i de lokala hälsovårdsordningarna. Enligt 65 § andra stycket hälsovårdsstadgan får sådan föreskrift inte avse förhållanden som har reglerats genom annan allmän författning än hälsovårdsstadgan. Därav följer alltså, att föreskrifterna inte får gripa in på det område som kommer att täckas av de föreslagna nya förprövningsreglerna. I den nuvarande normalhälsovårdsordningen, fastställd genom kungl. brev den 5 juni 1959, nr 440, finns i 12 § upptaget förbud mot att anordna anläggning för förbränning av sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet utan tillstånd av hälsovårdsnämnden. Detta förbud behöver jämkas, om man — som de sakkunniga föreslår — inför särskild förprövning för vissa större anläggningar av detta slag. över huvud finns det enligt de sakkun22

Givetvis gäller detta med så mycket större skäl sådana anläggningstyper som enligt de sakkunnigas förslag blir föremål för absolut koncessionsplikt. Det är såvitt nu är i fråga fallet med cellulosafabriker och masugnar (järnverk).

259 nigas mening skäl att se över normalhälsovårdsordningen i samband med genomförandet av en ny förprövningsordning. Denna översyn torde i första hand böra ankomma på medicinalstyrelsen. Vid översynen bör särskilt prövas, om inte det nu i 63 § hälsovårdsstadgan upptagna förbudet mot att anordna eller ändra »upplag av ben, sill, lump, råa hudar eller pudrett» bör ersättas med föreskrifter i normalhälsovårdsordningen. Möjligen bör förbudet därvid utvidgas till att omfatta även vissa andra arter av upplag. En speciell form av samverkan mellan olika myndigheter och sammanslutningar förekommer vid förberedelse av ansökan om vattendomstols tillstånd till vissa större företag i vatten. Med stöd av ett i 11 kap. 27 § 6 mom. vattenlagen inskrivet bemyndigande har Kungl. Maj :t utfärdat bestämmelser om sådant förberedelseförfarande genom en kungörelse i ämnet den 24 april 1953, nr 177. Förfarandet äger r u m under länsstyrelsens ledning och har till syfte att redan på företagets planläggningsstadium bereda motstående allmänna intressen tillfälle att framföra synpunkter och önskemål, bl. a. i fråga om vilka åtgärder som bör vidtas för att förebygga eller minska olägenheter.*» Bestämmelserna gäller i första hand stora kraftverksbyggen och vattenregleringsföretag, men de omfattar också andra företag i vatten, om dessa är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. De k a n därför få tillämpning även i fråga om vattenförorenande anläggningar. Innan närmare undersökningar äger r u m för att utreda det planerade företagets verkningar, skall företagaren underrätta länsstyrelsen och kammarkollegiet. Företagaren har sedan att efter hand lämna dessa myndigheter alla erforderliga upplysningar. Så snart de tekniska förutsättningarna för företaget blivit i huvudsak klarlagda, skall länsstyrelsen ordna så att kommunala organ samt myndigheter och sammanslutningar i övrigt, som har till uppgift att bevaka av företaget berörda allmänna intressen, får tillfälle att framföra önskemål och eljest överlägga med företagaren. Denne skall också medverka till att erforderliga upplysningar om företaget lämnas till ortsbefolkningen. För detta ändamål skall länsstyrelsen anordna särskilda sammanträden, om det finnes lämpligt. Vidare stadgas bl. a., att det ankommer på kammarkollegiet att efter samråd med vattenrättsdomaren föranstalta om sådan särskild utredning som k a n anses erforderlig med hänsyn till företagets planering ur allmänna naturskyddssynpunkter. Samma skäl som talar för att ett sådant förberedelseförfarande bör vara möjligt beträffande vattenförorenande företag kan enligt de sakkunnigas mening också åberopas till stöd för att en motsvarande anordning tillskapas i fråga om luftförorenande anläggningar. I själva verket torde behov av förberedelse särskilt föreligga, när det gäller vissa stora inrättningar som samtidigt förorenar vatten och luft, t. ex. stora nya cellulosafabriker. 23

Se NJA II 1953 s. 72 ff, särskilt s. 78 f.

260 De sakkunniga har i 5 kap. 4 § tredje stycket förslaget till immissionslag skrivit in bemyndigande för Kungl. Maj :t att meddela bestämmelser i ämnet såvitt avser företag enligt den lagen. Som bilaga 3 till betänkandet har de sakkunniga vidare fogat ett förslag till kungörelse om förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen och immissionslag en. Beträffande företag i vatten innebär förslaget inte någon ändring av bestämmelsernas tillämpningsområde. Den enda nyheten i detta hänseende består i att bestämmelserna skall gälla också vid förberedandet av ansökan om vattendomstolens tillstånd till luftförorenande företag, som kan befaras medföra störningar av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. I övrigt har bestämmelserna anpassats efter den nya organisatoriska ordning som man har att räkna med från och med den 1 juli 1967. Sålunda har bl. a. angivits, att även den centrala miljövårdsmyndigheten skall underrättas om företag som avses i kungörelsen. Förfarandet skall emellertid fortfarande äga r u m under länsstyrelsens ledning. Det kan anmärkas, att hinder inte bör möta mot att länsstyrelsen själv tar initiativ till att förberedelseförfarande anordnas enligt kungörelsens bestämmelser och att det bör stå den centrala myndigheten fritt att påpeka behovet av sådant förfarande i fall som kommer till dess kännedom, t. ex. i fall då begäran om dispens avslås. Förut har angivits, att kammarkollegiet skall underrättas i fall då förberedelse äger rum enligt den nu behandlade kungörelsen. Anledningen härtill är uppenbarligen, att kollegiet har en generell befogenhet att föra talan för det allmänna när fråga om allmänt intresse förekommer enligt vattenlagen (se 1 § kungörelsen den 8 december 1961, nr 649, med vissa föreskrifter om bevakande av det allmännas rätt i vattenmål m. m.). Denna befogenhet omfattar bl. a. mål om vattenförorening, och det är vanligt att kollegiet för talan i sådana mål, när dessa har anhängiggjorts genom ansökan av företagare. Det har också förekommit, att kollegiet fört talan i mål som anhängiggjorts genom stämning av enskild sakägare (jfr NJA 1950 s. 203). I och för sig har kollegiet möjlighet att väcka självständig talan genom stämning, t. ex. för att yrka åläggande för en företagare att vidta särskilda åtgärder mot förorening eller att inkomma till vattendomstolen med ansökan om prövning av villkoren för utsläpp av avloppsvatten. Enligt uppgift har det vid några tillfällen varit fråga om att kollegiet skulle väcka talan av detta slag. Saken har emellertid då lösts genom att företagaren, för att undvika stämning, själv gett in ansökan till vattendomstolen och därmed gjort stämningstalan obehövlig. I vattenföroreningsmål finns i och för sig möjligheter till kollisioner mellan kammarkollegiets och vatteninspektionens befogenheter, eftersom ju inspektionen också kan föra talan i sådana mål (jfr 4 § 1956 års tillsynslag och 5 § förslaget till miljötillsynslag). Praxis är emellertid att kollegiet och inspektionen nära samarbetar i frågor av detta slag. Vatteninspektionen sva-

261 rar för erforderlig sakkunnigutredning och får därigenom avgörande inflytande över ståndspunktstagandet i sak. Kollegiet svarar för den rättsliga bedömningen. När kollegiet beslutar föra talan, utföres denna av kollegiets advokatfiskalsämbete. Enligt de sakkunnigas uppfattning har denna ordning hittills visat sig ändamålsenlig, och de sakkunniga anser att den i princip bör utvidgas till att omfatta även immissionsområdet. Därvid måste då beaktas, att den nya centrala miljövårdsmyndigheten kommer att träda i stället för vatteninspektionen. De sakkunnigas inställning i denna del kommer till uttryck på två sätt. Dels har de sakkunniga — i klargörande syfte — utformat 5 § förslaget till miljötillsynslag så, att där direkt anges att den centrala miljövårdsmyndigheten efter samråd med kammarkollegiet äger överlämna åt kollegiet att föra talan. Dels har de sakkunniga i ett vid betänkandet som bilaga 4 fogat förslag till kungörelse med vissa föreskrifter om bevakande av det allmännas rätt i vattenmål och immissionsmål m. m. tagit upp vissa närmare regler i ämnet. Dessa innebär bl. a. att kammarkollegiet äger föra talan för det allmänna också när fråga om allmänt intresse förekommer enligt immissionslagen samt att den centrala miljövårdsmyndigheten och kollegiet skall samråda i erforderlig omfattning. Efter förebild av 1961 års kungörelse i motsvarande ämne stadgas vidare, att kammarkollegiet skall samråda med vederbörande kommun i fall då kommunen enligt vattenlagens eller immissionslagens bestämmelser för talan för att tillgodose allmänna intressen i orten eller det eljest i vattenmål eller immissionsmål förekommer fråga, som angår allmänt intresse av betydelse för orten. 2 * Frågorna om tillsyn över radioaktiv förorening av vatten och luft och om förprövning av atomanläggningar innefattar samordningsproblem, som berör många myndigheter. Befogenheter på området tillkommer bl. a. Kungl. Maj :t, delegationen för atomenergifrågor med dess reaktorförläggningskommitté, statens strålskyddsinstitut, länsstyrelserna, kommissionen för rådgivning vid atomolyckor, vattendomstolarna och vatteninspektionen. Enligt atomenergilagen får atomanläggning inte uppföras eller drivas utan tillstånd av Kungl. Maj :t. Tillsyn på efterlevnaden av lagens bestämmelser och av villkor som meddelats med stöd av lagen utövas av delegationen för atomenergifrågor. I strålskyddshänseende står atomanläggning vidare — liksom andra anläggningar för radiologiskt arbete — under tillsyn av strålskyddsmyndigheten, d. v. s. numera statens strålskyddsinstitut. Fabrik eller inrättning med radioaktivt avloppsvatten får enligt 1 § 1956 års förprövningskungörelse inte anläggas, innan frågan om erforderliga åtgärder till motverkande av vattenförorening har blivit prövad av vattendom24

Jfr N J A II 1961 s. 445 ff.

262 stol. Och de tillsynsuppgifter som ankommer på vatteninspektionen enligt 1956 års tillsynslag avser även radioaktiv vattenförorening. Frågan om inspektionens uppgifter i detta hänseende var uppe till behandling så sent som vid 1964 års riksdag. 25 Man fann att tillräcklig erfarenhet och överblick ännu inte har vunnits för att tillsynsverksamheten lämpligen skall ges en annan utformning än den har f. n. och att de arbetsuppgifter som nu behandlas i 1956 års lag tills vidare bör odelat ligga kvar hos vatteninspektionen. Emellertid framhölls, att ett intimt samråd bör äga rum emellan inspektionen och strålskyddsmyndigheten. För att främja samarbetet mellan de båda myndigheterna och sätta strålskyddsmyndigheten i tillfälle att själv ta erforderliga initiativ till samverkan införde man i vattenlagen bestämmelser av innebörd att strålskyddsmyndigheten skall hållas underrättad om mål och ärenden rörande radioaktiv vattenförorening. Riksdagens revisorer har i sin berättelse över den år 1965 av dem verkställda granskningen tagit upp frågan om vattendomstolarnas befattning med mål angående atomanläggningar. Efter att ha lämnat en översiktlig redogörelse för nuvarande förhållanden ifrågasätter revisorerna (s. 31 f), om den prövning vid vattendomstol som föreskrivs beträffande radioaktivt avloppsvatten är motiverad och ändamålsenlig. Bl. a. framhålles, att domstolsprövningen är tämligen omständlig och tidskrävande och att den ytterst detaljerade prövning som beträffande andra riskmoment än vattenavledning föregår tillkomsten av en atomanläggning och den kontroll som sedermera utövas till helt övervägande del verkställs genom de speciella myndigheter som har dessa frågor till sin egentliga uppgift och som sammansatts med tanke härpå. Riksdagsrevisorerna föreslår alltså att man överväger, att vattendomstolsprövningen av tillstånd att avleda vatten från atomanläggning ersätts med ett administrativt förfarande i likhet med det som nu tillämpas för andra till atomenergiområdet hörande tillståndsfrågor. Detta avsnitt av revisorernas berättelse har efter remissbehandling hänvisats till tredje lagutskottet, som emellertid skjutit på ärendet till 1966 års höstsession. Enligt immissionssakkunnigas mening kan i och för sig skäl anföras för att låta frågan om villkor för utsläpp av radioaktivt avloppsvatten från atomanläggning åtminstone i första hand prövas i administrativ ordning. Saken är emellertid mera komplicerad än som framgår av riksdagsrevisorernas berättelse. Särskilt bör framhållas, att byggandet av nu projekterade stora atomanläggningar regelmässigt innefattar moment som gör vattendomstolsprövning erforderlig — alldeles oavsett frågan om radioaktiv förorening. Det gäller frågor om »byggande i vatten»: tillgodogörande av vatten för kyländamål, anläggning av ledningar för intag och utsläpp av kylvatten, eventuellt också muddring och muddertippning. Vidare kan erin»• Se prop. 1964: 42 s. 63 ff, LSU 14 s. 53, rskr 123.

263 ras, att utsläppen av uppvärmt kylvatten medför speciella föroreningsp r o b l e m ^ Om det alltså under alla omständigheter blir nödvändigt med en prövning vid vattendomstol, är detta enligt de sakkunnigas mening ägnat att minska bärkraften hos de skäl som anförs mot att låta spörsmålet beträffande radioaktiv förorening prövas där. De sakkunniga vill slutligen understryka, att vattendomstolsprövningen av radiakfrågan har positiva sidor som man inte bör underskatta. Den uppfattas med fog som en rättssäkerhetsgaranti för de enskilda sakägarna, och rent psykologiskt är den ägnad att dämpa de ofta överdrivna farhågor för radioaktiv förorening och förgiftning som finns i vida kretsar. De sakkunniga utgår från att någon verkligt genomgripande omläggning av reglerna om vattendomstols befattning med radioaktiv vattenförorening inte kan komma i fråga, förrän saken grundligt utretts. I varje fall kommer vattendomstolarna att tills vidare liksom hittills vara exklusivt behöriga domstolar i mål om sådan f ö r o r e n i n g ^ Och enligt den allmänna uppläggningen av de sakkunnigas förslag skall vattendomstolarna få motsvarande ställning i fråga om immissioner i form av radioaktiv luftförorening. Detta innebär inte i och för sig något omvälvande. Talan på immissionsrättslig grund med yrkande om åtgärder mot (eller ersättning för skada genom) radioaktiv luftförorening kan nu väckas vid allmän domstol — låt vara att fallet mest har teoretiskt intresse. Framdeles skulle sådan talan i stället få väckas vid vattendomstol. Större praktisk betydelse har frågan om förprövning beträffande atomanläggningars utsläpp av radioaktiv luftförorening. Enligt de sakkunnigas mening är det också i detta fall befogat att vattenförorenings- och luftföroreningsproblemen behandlas parallellt, även om vattenföroreningsproblemen här uppenbarligen är de dominerande. Skall atomanläggning fortfarande inte få uppföras utan att frågan om åtgärder mot vattenförorening har blivit prövad av vattendomstol, bör alltså samma ordning gälla beträffande luftföroreningssidan av företaget. Som redan har antytts hyser de sakkunniga viss tvekan, huruvida obligatorisk förprövning vid vattendomstol verkligen behövs i fråga om radioaktiv förorening från atomanläggningar. En viktig princip för de sakkunniga har varit att såvitt möjligt undvika att koncession skall krävas från mer än en myndighet. De sakkunniga anser emellertid övervägande skäl tala för att man tills vidare, i avvaktan på att problemen särskilt utreds, fortsätter på linjen med obligatorisk vattendomstolsprövning beträffande atomenergianläggningar — trots att de samtidigt är underkastade koncessions28

I ett mål om utsläpp i Svartån av kylvatten efter användning vid kraftvärmeverk har vattenöverdomstolen, jämlikt grunderna för 8 kap. 1 § vattenlagen, funnit ansökan om kylvattnets utsläppande böra föranleda sådan prövning som i samma kapitel sägs beträffande avledande av industriellt avloppsvatten samt föreskrivit villkor för utsläppet (dom den 20 december 1962 nr II avd. T 41 i mål mellan kammarkollegiet, vadekärande, och Örebro stad, vadesvarande). 2 «a Jfr dock SOU 1962:14 s. 96 ff och 101 ff samt SOU 1966: 29 s. 139 och 144.

264 tvång enligt atomenergilagen. Till grund för ett sådant ställningstagande k a n bl. a. åberopas rättssäkerhetssynpunkter och hänsyn till psykologiska faktorer. De sakkunniga har alltså i sitt förslag till förprövningskungörelse tagit upp atomanläggningar bland de företagstyper som inte får anläggas utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill har lämnats enligt vattenlagen och immissionslagen. De sakkunnigas förslag förutsätter, att den nya centrala miljövårdsmyndigheten får överta vatteninspektionens nuvarande uppgifter i fråga om radioaktiv vattenförorening och dessutom i princip får motsvarande uppgifter beträffande radioaktiv luftförorening. Behovet av intimt samarbete med strålskyddsmyndigheten kommer därigenom att öka. Den löpande tillsynen över atomanläggningarnas utsläpp av radioaktiv luftförorening torde i praktiken bli helt beroende på strålskyddsmyndighetens insatser. De sakkunniga vill understryka önskvärdheten av att den centrala miljövårdsmyndigheten får tillfälle att framföra sina speciella synpunkter redan på det stadium då nya atomanläggningar projekteras. En sådan ordning bör kunna åstadkommas utan någon särskild reglering — genom samråd mellan miljövårdsmyndigheten och delegationen för atomenergifrågor. På motsvarande sätt bör samverkan kunna etableras med andra myndigheter som h a r inflytande över eller direkt svarar för tillkomsten av olika slags nya störningskällor, t. ex. vattenfallsstyrelsen, luftfartsstyrelsen, chefen för flygvapnet, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. I två speciellt betydelsefulla fall har de sakkunniga funnit lämpligt att ge sådan samverkan stöd genom särskilda författningsbestämmelser. 4. Särskilda bestämmelser om flygplatser

Det är alldeles klart att flygplatsbullret redan utgör ett av de verkligt betydande immissionsproblemen och att »jetåldern» efter hand kan leda till en skärpning av förhållandena. Enligt flygbullerutredningens mening borde frågan om den rättsliga regleringen av flygplatsbullret tas upp till behandling gemensamt med störningar på grund av storimmissioner över huvud. Som redan har nämnts tänkte sig utredningen närmast en lösning i anslutning till den av lagberedningen förordade lagstiftningen om grannelagskoncession. Immissionssakkunniga har givetvis övervägt, hur flygplatserna lämpligen bör passas in i den av de sakkunniga förordade koncessions- och förprövningsordningen. I och för sig delar de sakkunniga flygbullerutredningens mening att flygplatsbuller som berör betydande delar av en flygplats omgivning är — från juridisk synpunkt — fullt jämförbart med exempelvis luktimmissioner som besvärar en hel trakt. Det kunde därför synas ligga nära till hands för de sakkunniga att sätta upp flygplatserna på förteckningen över

265 absolut koncessionspliktiga inrättningar — eller åtminstone på förteckningen över sådana med fakultativ koncessionsplikt. Emellertid är förhållandena beträffande flygplatser speciella i flera hänseenden. Till en början är att märka, att ett system av koncessionsregler finns innefattat i själva luftfartslagstiftningen och att dessa regler bl. a. har till syfte att bereda flygplatsernas omgivning ett visst skydd. Det finns anledning att erinra om huvudpunkterna i detta system. Enligt 6 kap. 4 § luftfartslagen fordras tillstånd av Kungl. Maj :t för inrättande och drift av allmän flygplats — d. v. s. flygplats till allmänt bruk — om a n n a n än staten skall utöva driften. För de fall då staten själv skall driva sådan flygplats har någon regel om särskild tillståndsprövning inte ansetts erforderlig. Det har ansetts uteslutet, att något statens organ skulle anlägga en flygplats för allmänt bruk utan att inhämta Kungl. Majt:s medgivande. 27 Man kan alltså säga, att det ligger i Kungl. Maj :ts hand att kontrollera tillkomsten av nya allmänna flygplatser. Innan allmän flygplats tas i bruk, skall den vidare godkännas av luftfartsstyrelsen. Luftfartslagen stadgar i 6 kap. 5 §, att tillstånd att inrätta eller driva allmän flygplats får meddelas endast om hinder inte möter av hänsyn till det allmänna. Enligt uttalanden i lagens förarbeten innebär detta, att hänsyn också skall tas till de kringboendes säkerhet och trevnad. 28 Denna synpunkt kommer till klart uttryck i flera bestämmelser i luftfartskungörelsen. Enligt 56 § föreskriver luftfartsstyrelsen de fordringar som skall vara uppfyllda för att område skall godkännas som allmän flygplats. När sådana fordringar fastställs, skall inte blott luftfartens intresse beaktas utan även hänsyn tas bl. a. till de kringboende och till flygplatsens inverkan på landskapsbilden. Fordringarna kan fastställas att gälla allmänt för ett flertal flygplatser eller särskilt för viss flygplats. Luftfartsstyrelsen meddelar också erforderliga föreskrifter om underhåll och drift av allmän flygplats. Enligt 57 § luftfartskungörelsen skall genom sådana föreskrifter såvitt möjligt förebyggas, att verksamheten vid flygplatsen genom buller eller annorledes utövar hälsovådligt eller störande inflytande på omgivningen. Innan luftfartsstyrelsen fastställer fordringar enligt 56 § eller utfärdar föreskrifter enligt 57 §, skall erforderligt samråd äga rum med företrädare för de intressen som berörs av sådana fordringar eller föreskrifter. Stadgande härom meddelas i 58 §. Om någon vill inrätta eller driva enskild flygplats, skall han enligt 64 § luftfartskungörelsen anmäla sin avsikt till luftfartsstyrelsen senast nittio dagar innan anläggningsarbeten påbörjas eller flygplatsen tas i bruk. Styrelsen skall meddela de särskilda föreskrifter för inrättandet, underhållet och driften av flygplatsen som finnes påkallade av hänsyn till trafiksäker27 Se prop. 1957:69 s. 94. 28

Se NJA II 1957 s. 86 f. Märk lagrådets påpekande, att 6 kap. 5 § inte är avsedd att ersätta annan lag eller författning som ur allmän synpunkt reglerar byggnads- eller annan näringsverksamhet och att även den allmänna grannelagsrätten består oförkränkt.

266 heten eller till flygplatsens inverkan på omgivningen. Då sådana hänsyn kräver det, skall styrelsen förbjuda att flygplatsen anläggs eller drivs. I ärende av ifrågavarande slag skall luftfartsstyrelsen samråda med chefen för försvarsstaben samt med företrädare för andra av frågan berörda intressen. Militärflyget och de militära flygplatserna omfattas i princip inte av bestämmelserna i luftfartslagen eller luftfartskungörelsen. Enligt 15 kap. 1 § luftfartslagen ankommer det på Kungl. Maj :t eller den myndighet som Kungl. Maj :t förordnar att meddela bestämmelser om militära flygplatser i de hänseenden som behandlas i lagen. Den myndighet som har fått befogenheter i detta hänseende är chefen för flygvapnet, i samråd med övriga försvarsgrenschefer. Uppenbarligen kan inte heller militära flygplatsanläggningar som är av betydelse från immissionssynpunkt komma till stånd utan Kungl. Maj :ts medgivande. Gemensamt för flygplatser, som ägs och drivs av staten, torde för övrigt vara, att de normalt också blir föremål för riksdagens prövning, vid beviljande av anslag. Om man, med stöd av immissionslagen, införde någon form av koncessionsplikt beträffande större flygplatser, skulle detta betyda att man krävde dubbel koncession. Som tidigare har framgått är sådan dubbelprövning något de sakkunniga om möjligt vill undvika, särskilt med hänsyn till den omgång och tidsutdräkt som det medför. Vid remissbehandlingen av flygbullerutredningens betänkande framhöll både luftfartsstyrelsen och flygförvaltningen, att ett ytterligare koncessionsförfarande skulle innebära en otillfredsställande och omotiverad belastning. Liknande synpunkter anfördes också av hovrätten över Skåne och Blekinge, som med utförlig motivering hävdade att ett sådant förfarande vore obehövligt. I detta sammanhang vill de sakkunniga vidare erinra om sitt eget tidigare uttalande att det —- beträffande flygplatsanläggningar som drivs med tillstånd enligt luftfartslagstiftningen — uppenbarligen föreligger sådana särskilda skäl, att förbud mot deras drift inte bör komma i fråga på grund av immissionslagens bestämmelser (se motiven till 2 kap. 2 § förslaget till immissionslag, under 5: V i det föregående). Ännu en omständighet förtjänar att särskilt framhållas. Efter hand som flygtrafiken ökat och flygbullerfrågan blivit ett allt större samhällsproblem, har också frågorna om förläggning och utvidgning av flygplatser och om lokalisering av bostadsbebyggelse i närheten av flygplatser blivit allt mer uppmärksammade inslag i samhälls- och bebyggelseplaneringen. Uppenbarligen är det på ett tidigt stadium av planeringsarbetet som åtgärderna för att motverka olägenheter av flygplatsbuller i första hand bör sättas in. Som flygbullerutredningen påpekade 29 kan lokalisering av en flygplats i princip bestämmas antingen inom ramen för en allmän översiktlig samhällsplanering, redan vid en tidigare tidpunkt än den då anläggningen skall 2

» Se SOU 1961:25 s. 172.

267 byggas, eller genom en speciell lokaliseringsutredning då dess realiserande gör en sådan aktuell. Utvecklingen på flygets område har de senaste decennierna gått så fort, att dagens behov och lägeskrav för flygplatser endast sällan har varit förutsedda. I praktiken är det således den senare formen av flygplatslokalisering som dominerar, och det är snarare så att tillkomsten av en flygplats ger anledning till ändring och anpassning av berörda generalplaner än att generalplanerna ger anvisning om var flygplatsen skall byggas. Enligt de sakkunnigas mening har den hittillsvarande ordningen inte varit tillfredsställande. Miljövårdssynpunkterna har i alltför stor omfattning fått stå tillbaka för andra intressen, främst sådana av ekonomisk natur. De sakkunniga anser det vara av största vikt att den nya centrala miljövårdsmyndigheten på ett så tidigt stadium som möjligt får kännedom om föreliggande planer på att anlägga eller väsentligt ändra sådana flygplatser som kan ge upphov till bullerproblem av betydelse från allmän synpunkt och därigenom blir i tillfälle att bevaka miljövårdens intressen. Av tidigare anförda skäl tar de sakkunniga visserligen avstånd från tanken att underkasta flygplatserna någon form av koncessionsplikt enligt immissionslagen. Emellertid förordar de sakkunniga i stället flera andra författningsåtgärder, som har det gemensamma syftet att tillförsäkra miljövårdsmyndigheterna erforderligt inflytande på flygplatsbullrets område. 1 6 § förslaget till förprövningskungörelse har de sakkunniga skrivit in ett stadgande om skyldighet för den som planerar att inrätta eller utvidga allmän flygplats eller att ändra dess drift så, att väsentlig ökning av bullerstörning kan uppkomma, att i god tid anmäla sina planer hos den centrala miljövårdsmyndigheten. Därjämte har upptagits att, i fråga om militär flygplats, anmälan i motsvarande fall skall göras av chefen för flygvapnet. Med ändring av driften avser de sakkunniga exempelvis övergång till nya flygplanstyper eller ökad trafikintensitet. De sakkunniga föreslår vidare ändringar i tre paragrafer i luftfartskungörelsen (se det som bilaga 5 till betänkandet fogade författningsförslaget i ämnet). Enligt förslaget skall i 56 § tas in en erinran om den i förprövningskungörelsen stadgade anmälningsskyldigheten beträffande allmänna flygplatser. Av större praktisk betydelse är att 58 § luftfartskungörelsen föreslås ändrad så, att luftfartsstyrelsen blir skyldig att hålla erforderligt samråd med den centrala miljövårdsmyndigheten innan styrelsen fastställer de fordringar som skall vara uppfyllda för att område skall godkännas som allmän flygplats eller utfärdar föreskrifter om underhåll och drift av sådan flygplats. Som tidigare har framhållits skall genom dylika föreskrifter såvitt möjligt förebyggas, att verksamheten vid flygplatsen genom buller eller annorledes utövar hälsovådligt eller störande inflytande på omgivningen. De sakkunniga har också funnit det vara av betydelse, att den centrala

268 miljövårdsmyndigheten får tillfälle att medverka vid luftfartsstyrelsens prövning av ärenden om enskilda flygplatser. I en skrivelse till chefen för kommunikationsdepartementet den 11 maj 1966 har luftfartsstyrelsen själv föreslagit viss ändring av de i 64 § luftfartskungörelsen upptagna reglerna om anmälningsskyldighet beträffande sådana flygplatser. Styrelsen framhåller därvid, att luftfartens utveckling har skapat behov av att äldre flygplatser byggs om. Ombyggnad av flygplats kan medföra helt andra förutsättningar för luftfarten än dem som har legat till grund för styrelsens ställningstagande till inrättandet. Ny bedömning kan erfordras med hänsyn till bl. a. trafiksäkerheten och dispositionen av luftrummet. Styrelsen föreslår därför, att anmälan till luftfartsstyrelsen skall krävas också vid ombyggnad av enskild flygplats. De sakkunniga ansluter sig till denna tanke och har i sitt förslag utformat 64 § första stycket så, att anmälningsskyldighet skall föreligga inte blott vid inrättandet av enskild flygplats utan också när någon vill utvidga sådan flygplats eller ändra dess drift på sätt, som kan vara av väsentlig betydelse med hänsyn till flygplatsens inverkan på omgivningen — d. v. s. i första hand till flygbullersituationen. Det väsentliga i de sakkunnigas ändringsförslag är emellertid, att det enligt den nya lydelsen av 64 § andra stycket skall åligga luftfartsstyrelsen att samråda med den centrala miljövårdsmyndigheten i anmälningsärenden som avser enskilda flygplatser. Liksom i de förut angivna fallen skall samrådet givetvis avse frågan om flygplatsens inverkan på omgivningen. De föreslagna administrativa reglerna bör enligt de sakkunnigas mening vara tillräckliga för att den centrala miljövårdsmyndigheten skall ha möjlighet att göra praktiskt värdefulla insatser på flygbullerområdet — förutsatt givetvis att myndigheten får erforderliga organisatoriska resurser. Insatserna kommer främst att gå ut på att genom råd, anvisningar och krav söka förmå de civila och militära flygmyndigheterna att vidta erforderliga förebyggande åtgärder och försiktighetsmått, önskvärdheten av att åtgärder sätts in redan vid lokalisering av flygplatser och planering av bebyggelse i deras närhet kan inte nog understrykas. Emellertid får man inte förbise, att bestämmelserna i immissionslagen och miljötillsynslagen är avsedda att vara tillämpliga också beträffande flygplatser. Både enskilda sakägare och den centrala miljövårdsmyndigheten skall ha möjlighet att vid vattendomstolen väcka talan mot innehavare av flygplats med yrkande om åläggande att vidta åtgärder etc. Flygplatserna skall stå under tillsyn enligt miljötillsynslagen. Länsstyrelserna skall ha befogenhet att ingripa med förelägganden i uppenbara fall, och någon begränsning görs inte i hälsovårdsnämndernas möjligheter att ingripa enligt hälsovårdsstadgan. Vidare skall det i och för sig stå öppet för innehavare av flygplats att söka tillstånd enligt immissionslagen och därigenom skaffa sig en koncession med trygghetsverkan. Som redan har antytts är det inte sannolikt att denna senare möjlighet kommer att utnyttjas. Inte heller är det

269 sannolikt att länsstyrelser eller hälsovårdsnämnder kommer att utnyttja sina befogenheter att självmant ingripa mot större flygplatser — annat än möjligen i rena nödfallssituationer. I stället har man anledning räkna med att frågor om behov av sådana ingripanden kommer att kanaliseras till den centrala miljövårdsmyndigheten. Även på detta område bör det bli ett nära samarbete mellan central, regional och lokal instans — under den centrala instansens ledning. Det är också möjligt, att enskilda sakägare kommer att vända sig till den centrala miljövårdsmyndigheten med sina klagomål över flygplatsbuller. För den enskilde kommer till slut alltid utvägen att gå till vattendomstol med sin sak att finnas som en rättssäkerhetsgaranti. Frågan om sakägares möjligheter att få ersättning för skada i anledning av flygplatsbuller kommer att behandlas i det följande (avsnitt 5: VII).

5. Särskilda bestämmelser om vägar

Den störningsform som träder i förgrunden på vägområdet är bullerstörningarna från starkt trafikerade vägar — motorvägar, riksvägar o. 1. Man måste vidare räkna med vägarna som luftföroreningskällor. Vägtrafikimmissionerna är ännu inte kartlagda och utredda på samma grundliga sätt som flygbullret. Viktiga utredningar är emellertid i gång på området. Särskilt bör framhållas den stort upplagda utredning om trafikbullret som sedan någon tid bedrivs gemensamt av omgivningshygieniska avdelningen vid statens institut för folkhälsan och statens institut för byggnadsforskning. Programmet för utredningen har utarbetats i samråd med medicinalstyrelsen, byggnadsstyrelsen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Det avser i första hand undersökning av reaktioner hos personer som är utsatta för buller från starkt trafikerade vägar samt mätningar av »bullerlandskapet» kring sådana vägar. Syftet är bl. a. att få underlag för gränsvärden beträffande exposition av trafikbuller samt tolerabla avstånd mellan trafikleder och bebyggelse. Det finns också anledning att erinra om det utvecklingsarbete på bilavgasområdet som bedrivs i Aktiebolaget Atomenergis regi. Trots att också vägtrafikimmissionerna i vissa fall kan tänkas få en betydelse, jämförbar med industriella storimmissioner, är det enligt de sakkunnigas mening inte anledning att föra in någon form av vägtrafikanläggningar bland de företagstyper som skall bli underkastade förprövning enligt immissionslagen. I väglagstiftningen finns nämligen redan stadgat ett prövnings- och koncessionsförfarande, som med små ändringar synes kunna kompletteras så att det tillförsäkrar miljövårdsmyndigheterna erforderligt inflytande på området. I fråga om allmänna vägar är det — liksom beträffande flygplatserna — av stor vikt, att den centrala miljövårdsmyndigheten på ett så tidigt sta-

270 dium som möjligt får kännedom om föreliggande mera väsentliga nyanläggnings- och ändringsplaner och därigenom blir i tillfälle att bevaka miljövårdens intressen. På vägområdet är förutsättningarna för en sådan ordning mycket goda. Förfarandet vid behandlingen av frågor om byggande av allmän väg innefattar regelmässigt tre huvudmoment, nämligen dels en förberedande utredning om behovet av föreslagen väg, dels arbetets upptagande i flerårsplan i den ordning som betingas av dess angelägenhetsgrad, dels ock upprättande och fastställande av arbetsplan för företaget. Närmare bestämmelser härom meddelas i vägstadgan den 30 juni 1943 (nr 437). Den förberedande utredningen ankommer på länsstyrelsen med biträde av vägförvaltningen i länet (3—7 §§). Även förslag till flerårsplaner för byggande av vägar uppgörs av länsstyrelsen. Dessa planer skall sedan fastställas av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Men om denna myndighet vid sin prövning stannar för annan mening än länsstyrelsen, skall ärendet hänskjutas till Kungl. Maj :t (10 §). Fastställd flerårsplan skall delges vissa myndigheter, bl. a. länsstyrelsen, överlantmätaren och länsarkitekten (11 §). Enligt uppgift brukar sådan plan numera också under hand tillställas statens naturvårdsnämnd. Bestämmelserna om arbetsplaner är mycket detaljerade. Arbetsplan upprättas i regel av vägförvaltningen i länet men ibland genom väg- och vattenbyggnadsstyrelsens försorg (16 §). Vid utarbetandet skall samråd ske med länsstyrelsen samt i förekommande fall också med överlantmätaren, länsarkitekten och riksantikvariens ombud m. fl. (17 §). Arbetsplanen skall genom länsstyrelsens försorg utställas för granskning, med angivande av viss tid inom vilken anmärkningar kan framställas. Om planen och om tid som nyss sagts skall länsstyrelsen underrätta myndighet, vars verksamhetsområde berörs av företaget, ägare av fastighet över vilken vägen skall dras fram m. fl. (20 §). Sedan planen slutbehandlats av länsstyrelsen, skall denna översända ärendet till väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och därvid bifoga eget utlåtande (22 §). Den centrala myndigheten skall under vissa förutsättningar fastställa planen att lända till efterrättelse vid företagets utförande. Finner sig myndigheten inte kunna fastställa av länsstyrelsen förordad arbetsplan, hänskjutes frågan till Kungl. Maj:ts prövning (24 §). Beslut om fastställelse av arbetsplan skall delges ett flertal myndigheter, bl. a. länsstyrelsen, överlantmätaren och länsarkitekten (25 §). Det är sådant fastställelsebeslut som kan sägas utgöra koncessionering av vägföretaget. I den nya miljövårdsorganisationen blir länsstyrelserna miljövårdsmyndigheter på det regionala planet. Det kommer därför i framtiden att finnas bättre förutsättningar för att miljövårdssynpunkterna skall bli bevakade redan vid länsstyrelsernas förberedande behandling av vägfrågor. För att åstadkomma detta erfordras inte några speciella författningsåtgärder. Det blir en fråga om samordning av arbetsuppgifter inom länsstyrelserna. I och för sig är det möjligt att även önskvärd samverkan mellan vägmyn-

271 digheterna och den centrala miljövårdsmyndigheten skulle kunna åvägabringas utan stöd av författningsbestämmelser. De sakkunniga har emellertid ansett det ligga i klarhetens intresse att miljövårdsverkets uppgift att medverka vid behandling av vägfrågor kommer till direkt uttryck i vägstadgan. Naturligtvis kan det också ha omedelbar praktisk betydelse att m a n genom särskilda regler lägger grunden för vissa arbetsrutiner. De sakkunniga föreslår därför ändringar i flera paragrafer i vägstadgan (se det som bilaga 6 till betänkandet fogade författningsförslaget i ä m n e t ) . Innebörden av dessa förslag är i korthet följande. Bland de myndigheter som skall få del av fastställd flerårsplan upptas också miljövårds verket (11 §). Myndigheten får därigenom sin uppmärksamhet riktad på de vägbyggnadsföretag som blir aktuella under de närmaste åren. Likaså anges miljövårdsverket bland de myndigheter, med vilka samråd i förekommande fall skall ske vid utarbetande av arbetsplan (17 §), och bland de myndigheter som skall underrättas om upprättad arbetsplan och om tiden för att framställa anmärkningar (20 §). Detta innebär att miljövårdsverket blir tillförsäkrat möjlighet att göra sina synpunkter gällande i ärenden av detta slag. Slutligen förs miljövårdsverket också in bland de myndigheter som skall underrättas om beslut varigenom arbetsplan fastställts (25 §). Av verkets allmänna ställning torde följa, att det för att tillvarata miljövårdens intressen äger överklaga väg- och vattenbyggnadsstyrelsens beslut om fastställande av arbetsplan (jfr 5 § förslaget till miljötillsynslag och 65 § lagen om allmänna vägar). I 6 § förslaget till förprövningskungörelse har de sakkunniga skrivit in en hänvisning till de särskilda bestämmelserna om miljövårdsverkets medverkan vid prövning av vissa frågor om allmänna vägar. Mellan trafikledsplaneringen och samhällsplaneringen i stort finns ett nära samband. Det är av vikt att trafikledsplaneringen så långt möjligt samordnas med övriga delar av samhällsplaneringens område. Även beträffande vägtrafikanläggningar är immissionslagens och miljötillsynslagens bestämmelser avsedda att gälla. Detta skapar möjlighet för den centrala miljövårdsmyndigheten att ingripa mot bestående missförhållanden, t. ex. kräva uppförande av speciella skyddsanordningar mot vägbuller som kraftigt stör ett sjukhus.

6. Ytterligare om sambandet mellan miljövård, hälsovård och planering

I det föregående har det nära sambandet mellan miljövård och hälsovård understrukits i flera sammanhang. På vattenvårdens område finns redan omfattande praktisk erfarenhet av detta samband. Möjligen kan man göra gällande, att hälsovårdssynpunkterna där alltför länge har satts i andra hand — efter fiskevårds- och naturskyddssynpunkter. Miljövårdens uppgifter på luftförorenings- och bullerområdena kommer däremot att redan

272 från början i hög grad präglas av behovet att tillgodose hälsovårdsintressen. Både luftförorenings- och bullerproblemen har regelmässigt väsentliga omgivningshygieniska aspekter. Miljövårdsorganen kommer därför att få ett starkt behov av tillgång till medicinsk-hygienisk sakkunskap. Mest slående illustreras detta kanske genom de sakkunnigas förslag att de nuvarande bestämmelserna i 63 § hälsovårdsstadgan om skyldighet att söka hälsovårdsnämnds tillstånd skall upphävas och ersättas av reglerna om en ny förprövningsordning, med miljövårdsorganen som prövningsinstanser. På det regionala planet kan länsläkarna väntas komma att spela en avsevärd roll vid länsstyrelsernas handläggning av miljövårdsärenden. Enligt statskontorets organisationsförslag skall vidare det nya centrala verket få anslag, som gör det möjligt att systematiskt anlita bl. a. medicinsk-hygienisk expertis. Immissionssakkunniga anser det viktigt att denna möjlighet utnyttjas så, att till verket fast knyts deltidsanställda medicinare-hygieniker som har god erfarenhet av vattenvårds-, luftvårds- och bullerfrågor och som kan ta del i behandlingen av löpande ärenden på sina specialområden. Miljövårdsorganens behov av speciell sakkunskap på hälsovårdsområdet kan emellertid uppenbarligen endast till en del tillgodoses i denna ordning. I betydande utsträckning kommer deras möjligheter att göra en effektiv insats att vara beroende av samverkan med utomstående organ och experter. Särskilt viktigt är att samarbetet mellan den centrala miljövårdsmyndigheten samt medicinalstyrelsen och statens institut för folkhälsan ordnas på ett lämpligt sätt. 30 Detta samarbete bör bli omfattande och ingående. Enligt de sakkunnigas mening kan det inte komma i fråga att i författning närmare reglera formerna för samarbetet. Statskontoret har i sin utredning anvisat olika möjligheter att åstadkomma ett samordningssystem. Ytterst kommer det att bli en uppgift för de berörda myndigheterna att själva söka sig fram till en lämplig lösning. På liknande sätt torde förhållandena komma att gestalta sig, när det gäller samverkan mellan miljövårdsorganen och organen för samhälls- och bebyggelseplanering. De sakkunniga har tidigare framhållit vikten av att sådan planering i ökad utsträckning används som instrument för att förebygga uppkomsten av immissionsrisker. Som också har påpekats kommer gällande bebyggelse80

I SOU 1965:49 har föreslagits, att medicinalstyrelsen och socialstyrelsen skall sammanslås till ett gemensamt verk. Beträffande den väntade utvecklingens krav på den medicinska centralmyndigheten inom hälsovården framhålls i betänkandet bl.a. (s. 145), att buller, förorening av mark, vatten och luft etc. är i stigande grad uppmärksammade hälsorisker, som tvingar de för omgivningshygienen ansvariga till åtgärder och ingripanden vilka bl.a. förutsätter medicinskt-vetenskapliga undersökningar och därå grundade råd och anvisningar i större omfattning och i snabbare takt än hittills. Inte minst omfattande blir uppgiften att på basis av tillgängliga vetenskapliga resultat och erfarenhetsmässiga rön framlägga förslag till normer och författningsbestämmelser på omgivningshygienens område. — Statens institut för folkhälsan har som centralt undersökningsorgan bl.a. att på begäran utföra praktiskt-vetenskapliga undersökningar och utredningar i frågor av nyss avgivet slag (jfr bet. s. 328).

273 planering för ett område ofta in som en betydelsefull faktor vid bedömningen av immissionsproblem rörande området. Statskontoret har i sin organisationsutredning hävdat, att den mest angelägna uppgiften för länsstyrelserna — i deras egenskap av miljövårdsmyndigheter — blir att åstadkomma en översiktlig vägledande plan, som tillgodoser uppställda krav i fråga om naturvård, vattenvård och luftvård inom länet. Därvid har också närmare angivits, h u r en sådan plan skall utarbetas i samverkan med andra länsorgan m. fl., vilken roll den skall spela och hur den skall genomföras etc. Bl. a. uttalar statskontoret att det, vid övervägandena om en sådan plan, är nödvändigt att beakta motsvarande förhållanden i angränsande län samt länets ställning inom en riksplanering. Vad en sådan riksplanering skulle innebära eller hur den skulle komma till, anges inte i utredningen. Den centrala miljövårdsmyndighetens uppgifter på planområdet analyseras inte heller närmare. I det vid utredningen fogade förslaget till instruktion för det nya verket anges emellertid, att det särskilt åligger verket att bevaka naturvårdsintresset (d. v. s. naturvårdens, vattenvårdens och luftvårdens samlade intressen) vid bebyggelse- och annan samhällsplanering. Bland verkets arbetsuppgifter upptar statskontoret också att planlägga och samordna utredningar m. m. som berör flera län. Enligt immissionssakkunnigas mening är det uppenbart att varje länsstyrelse som program för sitt mera långsiktiga agerande på miljövårdsområdet behöver en översiktsplan av den allmänna typ statskontoret förordar. Lika klart anser de sakkunniga vara, att arbetet med att upprätta sådana planer bör bedrivas med ledning av anvisningar som den centrala miljövårdsmyndigheten utfärdar och att det blir en viktig uppgift för myndigheten att söka samordna arbetet inom de olika länen. En verklig samordning k a n knappast komma till stånd utan någon form av riksplanering. Vilken form och innebörd en sådan riksplanering bör få är det onekligen svårt att ange i dagens läge. Detta torde till slut bli ett problem som kräver särskild utredning. Under alla omständigheter kommer det nya verket att redan från början ställas inför stora och svårlösta problem på plan området. De sakkunniga anser att man bör överväga att till verket knyts en särskild plan- eller planeringsexpert, eventuellt en specialist av samma typ som de hos länsstyrelserna verksamma länsplanerarna. Viktigare är dock att man får till stånd ett rationellt samarbete mellan miljövårdsverket och den centrala statliga planmyndigheten, alltså för närvarande bgggnadsstyrelsen. I fråga om principerna och formerna för detta samarbete gör sig väsentligen samma synpunkter gällande som beträffande samarbetet med medicinalstyrelsen och statens institut för folkhälsan. Någon författningsreglering bör alltså — åtminstone tills vidare — inte komma i fråga. I stället blir det ytterst beroende på de berörda myndigheterna själva att finna en lämplig lösning. För övrigt kan anmärkas, att även medicinalstyrelsen och statens institut 18— 614688

274 för folkhälsan bör engageras i arbetet på planområdet, eftersom man vid behandlingen av planfrågor ofta behöver tillgång till omgivningshygienisk expertis. De organisatoriska förutsättningarna för samverkan på planområdet kan komma att ändras ganska snart. En inom kommunikationsdepartementet tillkallad arbetsgrupp har i juni 1966 avlämnat en promemoria (stencilerad) angående uppdelning av byggnadsstyrelseorganisationen i en del för ärenden rörande byggande och förvaltning av statliga fastigheter m. m. samt en del för planfrågor m. m. Som huvudalternativ i fråga om plandelen redovisas därvid den lösningen att den nuvarande byggnadsstyrelsens planbyrå och tekniska byrå tillsammans får bilda en fristående organisatorisk enhet — ett planverk under särskild chef. Samtidigt pekar arbetsgruppen emellertid på alternativet att redan från början anknyta planverksdelen till lantmäteristyrelsen eller det nya naturvårdsverket. Oavsett vilket alternativ som väljs förutsätter arbetsgruppen att organisationen för planfrågor blir provisorisk i avvaktan på resultatet av en särskild utredning om ett planverks arbetsuppgifter och ställning. Uppdelningen av byggnadsstyrelseorganisationen förutsätts äga rum den 1 juli 1967, alltså samtidigt med det nya miljövårdsverkets tillkomst. Tanken att anknyta planverksdelen till naturvårdsverket-miljövårdsverket grundas tydligen på den i och för sig välmotiverade uppfattningen att det finns ett nära samband mellan planfrågor och frågor om naturvård, vattenvård, luftvård o. 1. Mest sannolikt synes dock vara, att planverket till en början organiseras som en självständig enhet. Den aviserade utredningen om ett planverks uppgifter och ställning kan på flera sätt få betydelse för miljövården och dess organisation. Den bör exempelvis kunna föra frågan om en riksplanering närmare sin lösning.

VII. Grundlinjer för ersättningsreglerna De sakkunniga har tidigare förklarat sig finna, att det vid immissionsreglernas utformning är ofrånkomligt att skilja mellan frågan om användningens-verksamhetens tillåtlighet och frågan om sakägares rätt till ersättning. Man kan också uttrycka saken så, att det enligt de sakkunnigas mening är nödvändigt att uppställa olika förutsättningar för sanktionsformen förbud och för sanktionsformen skadestånd. Oavsett vilket uttryckssätt man väljer, innebär det att de sakkunniga tar avsteg från lagberedningens tanke att man i princip bör ha en enhetlig civilrättslig gräns mellan tillåtna och otillåtna immissioner. I motiveringen för sin inställning på denna punkt har de sakkunniga bland annat hänvisat till att reglerna om ersättning i immissionsfall måste utformas i nära anslutning till allmänna skadeståndsrättsliga principer

275 och att det ligger särskilt nära till hands att göra en jämförelse med bestämmelserna i 8 och 9 kap. vattenlagen om ersättning i vattenföroreningsfall. Vållar förorening genom kloakvatten eller industriellt avloppsvatten olägenhet, som är av någon betydelse, skall enligt 8 kap. 30 och 35 §§ vattenlagen ersättning därför ges, såvitt ej olägenheten skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten. Och om ersättningens belopp lämpligen kan uppskattas på förhand, skall ersättning bestämmas för framtiden med tillämpning av reglerna i 9 kap. vattenlagen. Av uttalanden i motiven till 1941 års lagstiftning om vattenförorening framgår, att avsikten var att ansluta de grundläggande skadeståndsreglerna så nära som möjligt till den oskrivna grannskapsrättens regler och lämna utrymme för en skälighetsbedömning efter omständigheterna i varje särskilt fall. 1 I det sakkunnigbetänkande som låg till grund för reformen anfördes bland annat följande (SOU 1939:40 s. 144 f ) : »Enligt de sakkunnigas mening är det tydligt, att skyldigheten att ersätta skada av förorening genom kloakvatten icke bör bygga på försummelse. Skadeståndsregeln bör nämligen hänföras under grannskapsrätten, och denna förutsätter icke för rätt till skadestånd något vållande hos vederbörande. Vad särskilt angår vållande som kan anses föreligga genom underlåtenhet att vidtaga skäliga reningsåtgärder är väl tydligt, att i den mån sådan försummelse föreligger skadestånd skall utgå. Men även om alla skäliga åtgärder vidtagits, bör rätt till ersättning kunna föreligga för en skadelidande.» I betänkandet diskuterades också frågan, i vad mån ersättning i vattenföroreningsfall bör utdömas för framtida skada. Därvid uttalades den meningen att verkningarna av förorening är så svåra att bedöma på förhand att en förhandsprövning inte borde föreskrivas som regel men att förhållandena likväl understundom kan vara sådana att det med ganska stor visshet kan förutses vilken skada som kommer att inträda, t. ex. i fråga om skada på förefintligt fiske. Med hänsyn härtill ansågs möjlighet böra stå öppen att bestämma ersättning på förhand, om detta fanns lämpligen kunna ske. Lagberedningen h a r i 1947 års jordabalksbetänkande uttalat, att föreskrifterna i 8 kap. 30 och 35 §§ vattenlagen uppenbarligen grundas på ett betraktelsesätt, liknande det som har kommit till uttryck i 1909 års jordabalksförslag och i därtill anknytande rättspraxis. 2 Däremot har beredningen varken i 1947 eller 1960 års betänkanden behandlat frågan, om det kunde anses befogat att utforma jordabalkens regler om ersättning för skada genom immissioner i överensstämmelse med reglerna om vattenförorening (eller tvärto m ) . I stället har beredningen ganska ingående utvecklat, i vad mån de före1

Se NJA II1942 s. 84 ff särskilt s. 86. I en not i motiven erinrades att — enligt dikningslagskommitténs förslag (1915) — ersättning skulle utgå i den mån skada eller olägenhet prövades vara större än granne eller annan enligt granskapsrättens allmänna grunder skäligen borde tåla. 2 LB 1947 s. 122.

276 slagna bestämmelserna om immissioner skulle kunna bli tillämpliga i vattenföroreningsfall. 3 I diskussionen kring 1947 års förslag har emellertid den synpunkten framförts, att det är angeläget att få överensstämmelse till stånd. 4 Därvid har bl. a. åberopats, att ersättningsreglerna i 8 kap. vattenlagen har byggts upp i anslutning till äldre lagberedningsförslag och vid sin tillkomst torde ha ansetts uttrycka vad som allmänt borde gälla. Vidare har hävdats, att det tidigare mönstret nog är överlägset och att det i varje fall inte finns tillräckliga skäl att ändra ståndpunkt. Vid utformningen av rättsregler om ersättningsansvar är det av intresse, vilka möjligheter den skadeståndsskyldige har att trygga sig genom försäkring. Man bör därför klargöra, hur det ställer sig med sådana möjligheter i fråga om skador genom vattenförorening och immissioner. Ansvarighetsförsäkring i Sverige är i allmänhet uppbyggd så att försäkringsbolaget enligt avtalets huvudbestämmelse åtar sig att betala det skadestånd som den försäkrade enligt gällande rätt kan bli skyldig utge i en viss angiven verksamhet. Detta innebär att det i princip är likgiltigt om skadeståndsgrunden utgörs av vållande eller någon form av utvidgat ansvar — principalansvar, presumtionsansvar eller rent strikt ansvar. För att sak- eller personskada av viss typ skall falla utanför skyddet krävs alltså, att en särskild undantagsbestämmelse är tillämplig. I »Allmänna försäkringsvillkor av år 1958 för ansvarighetsförsäkring» finns bl. a. följande undantag angivet: »§ 4. Försäkringen gäller inte för h) skada på egendom genom fukt, rök, sot, damm eller andra stoftpartiklar, ånga, gas, avloppsvatten eller annat avfall från industriell anläggning, förorening av sjö, vattendrag eller vattentäkt, översvämning i samband med nederbörd, allt under förutsättning att de faktiska omständigheter, på vilka skadeståndsanspråk grundas, inte är av tillfällig art.» Dessa villkor brukar ingå i »försäkringspaketet» för olika slag av företagare. Undantagsvillkor av samma lydelse återfinns också i de vanliga avtalen om fastighetsförsäkring och affärsförsäkring — däremot inte i lantbruksansvarighetsförsäkringar. I Svensk Försäkrings-Årsbok 1958 (s. 32 f) har de ifrågavarande undantagsvillkoren kommenterats på följande sätt: »Det är endast följderna av mer eller mindre permanenta handlingar — positiva eller negativa — som i fortsättningen undantas från försäkringen. Stadigvarande förhållanden, som inte konstituerar en ersättningsbar skada, kan t. ex. vara frånvaron av skyddsåtgärder. Dit hör speciellt "immissionsskadorna". Med immissioner förstås bl.a. de olägenheter av skilda slag, som en industri kan vålla grannarna 3

LB 1947 s. 127 ff. * Walin i S v J T 1948 s. 405.

277 genom t.ex. rök eller avfallsprodukter. De intrång, som sådana obehag medför, kan resultera i skadeståndsskyldighet, som ibland bedömes med utgångspunkt från strikt ansvar. Vattenlagen innehåller bestämmelser, som berör just immissioner. • — I de flesta fall finns emellertid inga skrivna regler men väl en sträng rättspraxis. Det är inte skadan som sådan utan de faktiska omständigheter, på vilka skadeståndsanspråket grundas, som skall vara av tillfällig art. Undantaget kan alltså åberopas t. ex. när parkerade bilar skadats av metallstoft från ett gjuteri, därför att stoftuppsamlande anordning inte anskaffats.» Här har man gått så långt, att man direkt hänfört vattenförorening till immissionsbegreppet. Som motiv för att ansvaret utesluts i de angivna lägena har anförts, att skaderisken vanligen är svår att beräkna för försäkringsgivaren men ofta är betydligt lättare att förutse för försäkringstagaren. Man har påpekat, att skadan ofta beror på att otillräckliga kostnader lagts ned på skyddsåtgärder och att försäkring då vore betänklig från preventiv synpunkt. Vidare har man framhållit, att det skulle vara svårt att vid skaderegleringen konstatera skadans orsak och omfattning samt tidpunkten för dess inträffande. 5 De resonemang som på detta sätt har förts, närmast från försäkringsgivarhåll, utgår tydligen från att vattenförorening och immissioner eller i varje fall vattenförorening och luftförorening är att betrakta som parallella ur försäkringssynpunkt. Och som framgår av redogörelsen finns det i båda fallen mycket begränsade möjligheter att genom försäkring trygga sig mot ersättningsansvar. Trots detta bygger de lagfästa ersättningsreglerna i 8 kap. vattenlagen och de i rättspraxis utbildade reglerna om ersättning för immissionsskador på strikt skadeståndsansvar — ett ansvar oberoende av uppsåt eller vårdslöshet. Något hinder mot att fortsätta på denna linje anser de sakkunniga inte föreligga. Med hänsyn främst till de stora likheter och det nära samband som finns mellan vattenförorening och luftförorening anser de sakkunniga starka skäl tala för att ersättningsreglerna på vattenförorenings- och immissionsområdena bringas att överensstämma så nära som möjligt. Detta betyder självfallet inte, att man utan vidare bör ta de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 30 § och 9 kap. vattenlagen som förebild vid utformning av immissionsreglerna. Enligt de sakkunnigas mening är det emellertid anledning att iaktta en viss försiktighet och i varje fall undvika att utan tillräckliga skäl ändra de principer som har kommit till uttryck i vattenlagen. En omständighet som omedelbart bör framhållas är, att de sakliga skillnaderna mellan dessa principer och de grundsatser lagberedningen bygger på i sitt förslag till regler om ersättning för skada genom immission inte 5

Se Bengtsson, Om ansvarsförsäkring i kontraktsförhållanden II. Försäkringsskyddet s. 528 med not 3 och däri angiven litteratur.

278 är så stora som man möjligen föreställer sig med hänsyn till skillnaderna i reglernas yttre utformning. Utgångspunkten har varit gemensam: 1909 års jordabalksförslag och därtill anknytande rättspraxis. Gemensam är också huvudprincipen om strikt ersättningsansvar — ett ansvar oberoende av uppsåt eller vårdslöshet — även om de därvid grundläggande rekvisiten ortsvanlighet och väsentlighet utformats olika i de båda fallen. Viktiga gemensamma drag är vidare att ersättning skall utgå, även om tillstånd meddelats, och att ersättning skall kunna utdömas för framtida skada. Som nyss har framgått motiverades de i 8 kap. vattenlagen inskrivna reglerna om strikt ersättningsansvar med att de borde hänföras under grannelagsrätten och att denna för rätt till skadestånd inte förutsätter något vållande. Vad man därvid åsyftade måste vara just immissionsreglerna. Lagberedningen har närmare utvecklat skälen för strikt ersättningsansvar i immissionsfall. Till en början framhåller beredningen, att motiven till 1909 års förslag torde förutsätta att ersättning skall utgå oberoende av visad vårdslöshet och att denna uppfattning vunnit anslutning i praxis. Härefter fortsätter beredningen. 6 »Den som använder en fastighet på sådant sätt att immissioner framkallas har ofta redan från början kunnat förutse, att störningarna skulle uppkomma. Åtminstone efter någon tid brukar verkningarna bli kända till följd av immissioners typiska varaktighet, varför den störande fastighetens ägare fått anledning att bilda sig en uppfattning om förhållandet och om behovet av förebyggande åtgärder. Vanligen föreligger således i själva verket bristande omsorg från fastighetsägarens sida. Såsom ovan angivits har emellertid i rättspraxis skadeståndsskyldigheten icke ansetts beroende av att vållande kunnat läggas fastighetsägaren till last. Enligt beredningens mening synes det också naturligt, att en absolut skadeståndsskyldighet uppställes beträffande immissioner, liksom tidigare skett i frågan om vissa slag av verksamhet som innebär särskilda riskmoment. Genom en dylik skadeståndsregel föranledes fastighetens ägare att iakttaga särskild försiktighet med hänsyn till grannen. Beredningen har därför ansett sig böra lagfästa den ståndpunkt, som redan intagits i praxis.» Utöver de sålunda anförda materiella skälen — immissionernas typiska varaktighet och likheten med vissa slag av farlig verksamhet, preventionssynpunkten — skulle i och för sig också kunna åberopas flera andra t. ex. expropriationsrättsligt färgade synpunkter och möjligheten att undvika rättegångar när skuldfrågan frånkännes betydelse. 7 Ytterligare motivering på denna punkt torde emellertid vara överflödig. Man bör kunna utgå från att huvudprincipen för ersättningsansvar i både immissions- och vattenföroreningsfall skall vara en regel om strikt ansvar. Dock bör man inte bortse från att i båda fallen även andra skadeståndsprinciper och ersättningsregler kan få praktisk betydelse. Främst gäller detta den allmänna skadeståndsrättens oskrivna regler om ansvar för vål• LB 1947 s. 132. 7 översikter över olika ändamålssynpunkter, som brukar åberopas till stöd för strikt ansvar finns hos Grönfors, Om trafikskadeansvar s. 77 ff och Agell, Samtycke och risktagande s. 252 ff.

279 lande till sak- och personskada. Om någon speciell förutsättning för strikt ansvar brister, träder dessa regler i stället in som skadeståndsgrundande (förutsatt givetvis att därför erforderliga rekvisit är uppfyllda). Som praktiskt exempel kan särskilt nämnas, att man finner att en olägenhet visserligen inte överstiger det ortsvanliga men att den i detta speciella fallet skulle ha kunnat förebyggas eller minskas genom åtgärder som man skäligen hade kunnat fordra av den störande företagaren (jfr 8 kap. 23 och 32 §§ vattenlagen samt 2 kap. 1 § förslaget till immissionslag). Den skadelidande kan då grunda sin ersättningstalan på att olägenheten vållats genom underlåtenhet att vidta dessa åtgärder. I detta sammanhang bör erinras, att frågan om vilka krav man kan ställa kommer i ett nytt läge genom reglerna i 2 kap. 1 § förslaget till immissionslag och att det blir nödvändigt att därvidlag göra skillnad mellan anläggningar, som har tillkommit före den aktuella lagstiftningen, och sådana som inrättas därefter. Det finns också, i flera speciallagar, särskilda ersättningsregler som kan få tillämpning, t. ex. bestämmelserna om ersättning för skada i följd av atomreaktordrift, järnvägsdrift och elektriska anläggningar. Dessa bestämmelser gäller vid sidan av vattenlagen och den föreslagna immissionslagen. Det bör understrykas, att immissionslagens ersättningsregler inte är avsedda att i något fall begränsa den rätt till ersättning som kan föreligga enligt dessa särskilda bestämmelser (jfr 1 kap. 1 § andra stycket i förslaget). Däremot kan immissionsreglerna medföra rätt till ersättning i fall, som inte täcks av de speciella reglerna. Sådana fall torde emellertid sällan inträffa. Som redan har framgått laborerar man både i vattenföroreningsreglerna och inom immissionsrätten med två rekvisit för det strikta ersättningsansvarets inträde: v ä s e n t l i g h e t s r e k v i s i t e t och ortsvanligh e t s r e k v i s i t e t . Det gemensamma ursprunget är 1909 års jordabalksförslag, som i sin t u r bygger på förebilder i tysk rätt. I motiveringen till 1909 års förslag satte lagberedningen väsentlighetsrekvisitet i första rummet. 8 Att grannen led »märkligt men» skulle vara förutsättning för hans rätt till skadestånd. Men även om olägenheten nådde en sådan grad borde den tålas, om den inte översteg vad som var vanligt i orten. I förslagets lagtext kom däremot ortsvanligheten att nämnas före kravet på märkligt men. Sannolikt ansåg man sig ha att göra med två oberoende och likvärdiga kriterier. 9 Bestämmelsen i 8 kap. 30 § vattenlagen är konstruerad så att väsentlighetsrekvisitet upptas först och därmed kanske formellt framstår som grundläggande. Kravet på väsentlighet har emellertid satts lägre än i 1909 års förslag. Det räcker med »olägenhet, som är av någon betydelse». Ortsvanlighetsrekvisitet är närmast utformat som en begränsning av väsentlighets8

LB 1909 s. 174. • Se Ljungman. s. 202.

280 rekvisitetets betydelse: även en väsentlig olägenhet får tålas utan ersättning, om det är skäligt med hänsyn till förhållandena på orten. Här kan f.ö. anmärkas att en hänvisning till förhållandena på (eller i) orten i senare rättspraxis brukar användas som uttryckssätt, när man åsyftar ortsvanligheten (se t. ex. NJA 1940 s. 651, 1947 s. 57 och 1963 s. 162). I 1947 och 1960 års jordabalksförslag träder ortsvanlighetsrekvisitet helt i förgrunden och väsentlighetsrekvisitet h a r där närmast karaktären av ett rent subsidiärt krav. Även om ett immissionsbesvär överstiger vad som är eller kan påräknas bli vanligt i orten, får det ändock tålas utan ersättning om så prövas skäligt med hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden eller till dess ringa betydelse. I motiven framhåller lagberedningen, att en jämförelse med vad som förekommer på andra håll i allmänhet torde lämna ledning för bedömningen, när förhållandena på orten ej verkar avgörande. En sådan jämförelse lämnar enligt beredningens mening bättre stöd för rättstillämpningen än en ren skälighetsbedömning av vad som kan anses utgöra märkligt men. 10 Det närmare förhållandet mellan ortsvanlighets- och väsentlighetsrekvisiten har varit föremål för kritisk granskning i den rättsvetenskapliga litteraturen. Särskilt har Ljungman ifrågasatt, om väsentlighetsrekvisitet kan ha någon större självständig betydelse vid sidan av ortsvanligheten. 1 1 Han har visserligen ej velat »avskaffa» väsentlighetsrekvisitet men anser sig ha påvisat att dess huvudsakliga innehåll »uppsuges» av ortsvanlighetsrekvisitet. 12 De sakkunniga har tidigare förklarat, att ortsvanligheten inte duger som grundläggande rekvisit vid prövning av frågor om skyldighet att förebygga immissioner eller avstå från immitterande användning. När det nu gäller förutsättningarna för den rent civilrättsliga sanktionsformen skadestånd, är läget ett helt annat. Enligt de sakkunnigas mening är det naturligt att tillmäta det förhållandet att en störning går utöver vad som är vanligt i orten största betydelsen som rekvisit för det strikta ersättningsansvarets inträde. Vidare bör, som lagberedningen hävdar och som de sakkunniga kommer att utveckla i det följande, också beaktas vad som allmänt förekommer under jämförliga förhållanden på andra orter. Så långt kan man bygga på konkreta jämförelser med andra fall. Utrymmet för att dessutom tillmäta störningens väsentlighet självständig betydelse anser inte heller de sakkunniga vara stort. Bestämningar som »märkligt men», »olägenhet av någon betydelse» och »besvärets ringa betydelse» är alla beroende på skälighetsbedömning. Om det skall bli någon stadga i en sådan bedömning, har man behov av att göra jämförelse med något slags normalmått. Det torde då ofta vara svårt » LB 1947 s. 124. 11 Se Ljungman s. 91 ff, 12 Se S v J T 1951 s. 766.

202 och

230.

281 att finna något annat påtagligt mått än just vad fastighetsägare i allmänhet får tåla under liknande omständigheter. I varje fall synes emellertid den i 8 kap. 30 § vattenlagen använda bestämningen »olägenhet av någon betydelse» fylla den funktionen att den omedelbart klargör, att regeln inte omfattar bagatellartade olägenheter — sådana som inte spelar någon praktisk roll. Det kan otvivelaktigt vara av värde att särskilt inskärpa detta, när det gäller förhållandet mellan fastighetsägare och grannar-sakägare. Lagberedningen har i 1947 och 1960 års förslag fört in ett nytt moment i ortsvanlighetsrekvisitet: man skall beakta inte bara vad som är vanligt i orten utan också vad som kan påräknas bli vanligt där. Detta har kortfattat motiverats med en hänvisning till att immissionsfrågorna beträffande en ort, för vilken byggnadsbestämmelser meddelats, torde böra bedömas med beaktande av de förhållanden som kan förutses råda efter bebyggelsens fullbordan. 13 Vid förslagens remissbehandling har det nya begreppet »påräknelig» ortsvanlighet kritiserats från några håll. De sakkunniga har förut framhållit, att man vid tillåtlighetsprövningen måste på flera sätt ta hänsyn till bebyggelseplaneringen — bl.a. göra en prognos angående påräkneliga ändringar i bebyggelsen. Så långt delar de sakkunniga alltså lagberedningens uppfattning. I fråga om ersättningsreglernas utformning h a r de sakkunniga däremot en annan inställning. De skadeståndsfall man har att räkna med torde till alldeles övervägande del komma att avse ersättning för en redan inträffad skada. Enligt de sakkunnigas mening vore det föga rimligt, om immittenten i sådana fall skulle kunna åberopa till sitt försvar att olägenheter av det slag, som är i fråga, kan påräknas bli ortsvanliga någon gång i framtiden. Det naturliga och praktiska synes vara att frågan om ortsvanligheten i princip hänförs till tiden för skadans inträde. När det i undantagsfall blir aktuellt att bestämma ersättning för framtida skada — som regel då i form av årliga belopp, med möjlighet till jämkning vid ändrade förhållanden — måste självfallet en prognos av vad som kan väntas bli ortsvanligt ingå som ett led i bedömningen. Men för att åstadkomma detta erfordras inte någon särskild regel. De sakkunniga finner alltså, att begreppet »påräknelig» ortsvanlighet inte har någon funktion att fylla vid utformningen av ersättningsbestämmelserna. Liksom lagberedningen anser de sakkunniga, att ortsvanligheten bör hänföras till den olägenhet som immissionen förorsakar. Vid ersättningsfrågornas bedömning är det den störda fastigheten som står i centrum för intresset. Med »orten» avses den störda fastighetens omgivning. Hur långt orten bör anses sträcka sig, kan ibland kanske vara svårt att bestämma. Ortsbegreppet ansluter sig inte till någon särskild form av administrativ eller annan indelning. Motsvarande problem möter på flera andra håll i 13

LB 1947 s. 122.

•

282 lagstiftningen, t. ex. när det i 7 § expropriationslagen talas om ortens pris. 14 Rättstillämpningen torde böra ha en viss frihet att med ledning av de faktiska omständigheterna, indelningsförhållanden etc. bestämma ortsbegreppet i de särskilda fallen. De sakkunniga anser sig böra framhålla, att det torde vara skäl att inte tolka begreppet alltför snävt. Betydelsen av hur begreppet ort tolkas blir mindre, om man — som tidigare berörts — vid sidan av ortsvanligheten inför rekvisitet »olägenhetens allmänna förekomst under jämförliga förhållanden». Detta rekvisit har i den juridiska litteraturen redan fått benämningen »a 11 m ä n v a n 1 i gh e t » . 1 5 Av lagberedningens motiv framgår, att man vid rekvisitets uppställande tänkt på den situationen att en fabrik anläggs på landsbygden eller eljest på en plats där den från början inte omges av bebyggelse. 16 I fortsättningen nämner beredningen emellertid särskilt det fallet att en företagare i ett industrisamhälle utsätter grannarna för immission av annat slag än som tidigare har förekommit i orten. 17 Enligt beredningen har man då att ta hänsyn till huruvida sådan immission är vanlig i industrisamhällen eller inte och, om så är fallet, huruvida immissionens intensitet håller sig inom eller överskrider vad som i allmänhet förekommer i dylika samhällen. Framgår det, att detta slags immission är vanlig i industrisamhällen och där allmänt har minst samma omfattning som i den ifrågavarande orten, skall immissionen betraktas som tillåten (och ersättning alltså inte utgå). I litteraturen har vidare framhållits, att också olägenheter från trafikanordningar, elektriska omformarstationer o.d. på landsbygden torde falla under det föreslagna rekvisitet. Det vore t. ex. orimligt att medge ersättning för det ofta mycket störande bullret från en ny motorväg med åberopande av att motorvägar tidigare inte har förekommit i trakten. Enligt de sakkunnigas mening ger allmänvanlighetsrekvisitet ett lämpligt utrymme för att man skall kunna tillgodose behovet av en viss rörelsefrihet i samhällsutvecklingen. Det vore alltför hämmande, om varje ny immission i en trakt skulle medföra strikt ersättningsansvar så snart den hade någon betydelse. Vad som allmänt förekommer under jämförliga förhållanden i andra trakter bör i sådana situationer vara ett rimligt mått på vad som får tålas utan ersättning. Allmänvanlighetsrekvisitet synes för övrigt ha viss motsvarighet i gällande rätt. Ett exempel är tendensen att låta trafikimmissioner uppgå till särskilt hög nivå utan att man inskrider med skadeståndssanktion. 1 8 Alldeles klart synes allmänvanlighetssynpunkter h a kommit till uttryck i rättsfallet NJA 1960 s. 726. I målet fördes bl.a. talan om ersättning för att utsikten över en älv från viss fastighet hade försäm14

Jfr SOU 1948: 4 s. 88, Hedfeldt, Expropriation för tätbebyggelse s. 39 f och Hernmarck, skilling vid expropriation för tätbebyggelse s. 72 f. 15 Se Ljungman i SvJT 1951 s. 766 och i Minnesskrift för Hult s. 319. 16 LB 1947 s. 123 f; jfr Ljungman i nyssnämnda minnesskrift s. 319. 17 LB 1947 s. 126. 18 Jfr Ljungman s. 209 och SOU 1961: 25 s. 150.

Löse-

283 rats genom att schaktmassor blivit upplagda i närheten. Detta intrång ansågs inte gå utöver »vad en fastighetsägare är pliktig att utan gottgörelse tåla i fråga om en genom grannfastighets nyttjande förorsakad minskning av naturskönhetsvärden». De sakkunniga vill understryka, att det inte blott är immissionens art utan också dess intensitet som skall beaktas. I regel förhåller det sig så att immissionen kan anses allmänvanlig endast upp till en viss nivå — men att enstaka fastigheter drabbas av olägenheter därutöver, t. ex. vid trafikimmissioner sådana fastigheter som ligger särskilt nära immissionskällan. I de senare fallen kan då ersättning komma i fråga. De i ett föregående avsnitt behandlade immissionsgränserna torde indirekt kunna bli av betydelse också i ersättningssammanhang. Det finns anledning förmoda att immissionsgränserna i regel kommer att konstrueras så, att störning som överstiger en fastställd gräns knappast kan betecknas som allmänvanliga — men kanske i undantagsfall som vanliga i en viss ort. Uppställandet av orts- och allmänvanlighetsrekvisiten innebär, att skador som har sin orsak i att den skadelidande tål särskilt litet, d. v. s. är s p ec i e l l t i m m i s s i o n s k ä n s l i g , faller utanför regeln om strikt ersättningsansvar. Detta torde överensstämma med gällande rätt. De sakkunniga vill emellertid framhålla, att skadeståndsansvar i sådana fall kan inträda enligt de allmänna skadeståndsrättsliga principerna om ansvar för vårdslöshet, närmast försummelse att vidta skäliga försiktighetsmått (jfr NJA 1951 s. 55). Möjligen kan också allmänna principer om s.k. chikanös rättsutövning få betydelse. Bristande försiktighet kan föreligga även på den skadelidandes sida. Som tidigare har påpekats bör av allmänna rättsgrundsatser följa, att den som inser att han löper risk att träffas av olägenhet genom immission själv har att ta skälig hänsyn därtill och inte får inrätta sig så att olägenheten blir onödigt stor. Han bör i stället medverka till att skada förebyggs. Försummar han detta, kan han bli m e d v å l l a n d e till inträffad skada och riskerar då att få ersättningen jämkad. Av särskilt stor praktisk betydelse är att medvållandet kan bestå i p a s s i v i t e t . Lagberedningen har i 1947 och 1960 års jordabalksförslag tagit upp en regel om att ersättning för personligt men skall utgå endast för tid efter det grannen anmärkt på förhållandet och har därvid som förebild haft en bestämmelse i den gamla norska naboloven. 19 Den nya norska lagen saknar emellertid motsvarighet till denna bestämmelse. I stället har där skrivits in en regel om att skadestånd kan falla bort eller nedsättas, om den skadelidande »etter god granneskikk» borde ha sagt ifrån tidigare. Enligt de sakkunnigas uppfattning skulle det vara mindre lämpligt att införa en sådan specialregel om ersättning för personligt men som lagberedningen föreslår. De sakkunniga delar visserligen beredningens uppfattning att man II

LB 1947 s. 132.

284 kan fordra att grannen i tid ger till känna sina krav på dylik ersättning (jfr NJA 1963 s. 162 och 1930 A 334). Men enligt de sakkunnigas mening bör man på immissionsområdet kräva vaksamhet från skadelidandes sida även när det gäller skador av annat slag. Det finns inte tillräckliga skäl att sätta personligt men i en särställning. Underlåtenhet från skadelidandes sida att fästa immittentens uppmärksamhet på skador och skaderisker bör, oavsett skadans art, kunna tillmätas stor betydelse för ersättningsskyldigheten. Detta synes bäst kunna ske inom ramen för en allmänt hållen regel om jämkning vid medvållande. Därigenom öppnas möjlighet till en nyanserad bedömning med hänsyn till omständigheterna i de särskilda fallen. Jämkning bör kunna ifrågakomma ända ned till noll, men den skadelidandes medvållande bör inte i och för sig utesluta immittentens ersättningsansvar. Här kan nu göras gällande, att medverkansregeln i 6 kap. 1 § strafflagen, såsom uttryck för en allmän rättsgrundsats, får anses tillämplig även i förevarande fall och erbjuder just sådana jämkningsmöjligheter. 2 0 Enligt de sakkunnigas mening är det emellertid befogat att i immissionslagen skriva in en särskild regel om jämkning vid medvållande. Som skäl kan främst åberopas, att jämkningsregeln i dessa fall grundas på speciella ändamålsöverväganden och att det är viktigt att uppmärksamheten riktas på jämkningsmöjligheten. Frågan om medvållande möter här också otvivelaktigt speciella tillämpningssvårigheter. Ett problem som inställer sig är, i vad mån medvållanderesonemang kan lämna något bidrag till lösning av frågan om p r i o r i t e t e n s b e t y d e 1s e vid immissioner. I gällande rätt synes man endast undantagsvis ha tagit hänsyn till individuella prioritetssynpunkter. Man har alltså regelmässigt inte låtit sig påverkas av vem av parterna som var först på platsen. 21 Och lagberedningen har i 1947 års jordabalksförslag avböjt att i nämnvärd utsträckning beakta prioriteten. 22 Vid ärendets remissbehandling har erinringar häremot framförts från några håll. Den situation som företrädesvis brukar diskuteras i detta sammanhang är den att en immitterande industri eller annan störningskälla är först på platsen och att sedan bostadsbebyggelse eller liknande uppförs i närheten, trots att risken för störningar är påfallande. En speciell situation av detta slag förelåg till bedömning i rättsfallet NJA 1938 A 289. Inom ett för industriändamål avsett kvarter i Stockholm hade uppförts en industribyggnad, inrymmande bl.a. en chokladfabrik. Stadsplanebestämmelserna ändrades emellertid senare så, att kvarteret upplåts till bebyggande även med bostadsfastigheter, och ett bostadshus uppfördes också alldeles invid fabriken. Efter någon tid väckte bostadshusets ägare talan mot chokladfabrikanten och yrkade 20

Jfr NJA II 1944 s. 70 samt Grönfors, Skadelidandes medverkan s. 94 ff, särskilt s. 94 not 2 med däri lämnade hänvisningar. 21 I den juridiska litteraturen är frågan omstridd. Se Ljungman s. 231 ff, Lejman i SvJT 1944 s. 668, Ljungman i Minnesskrift för Hult s. 318 och prop. 1958: B 46 s. 289. 22 LB 1947 s. 125. Jfr Walin i SvJT 1948: s. 405.

285 ersättning för skada på grund av bullerstörningar. Hans talan ogillades emellertid i alla instanser. Hovrätten, vars dom fastställdes av högsta domstolen, fann att, om man vid uppförandet av bostadshuset hade på sätt som bort ske vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra ljudöverföring från industribyggnaden till bostadshuset, så skulle buller från fabriksverksamheten inte ha blivit mera besvärande än att bostadshusets ägare med hänsyn till förhållandena varit pliktig att bära de ekonomiska följderna därav. I domen anges särskilt, att bostadshuset uppfördes invid industribyggnaden »som tillkommit tidigare inom ett för industriändamål avsett kvarter». Vid sidan av ortsvanligheten synes här också prioriteten ha tillmätts betydelse. Formuleringen anger emellertid närmast, att det har skett indirekt, via ett medvållanderesonemang. 2 3 De sakkunniga vill inte avvisa möjligheten att regeln om jämkning vid medvållande undantagsvis blir tillämplig i fall av förevarande slag. Omständigheterna måste emellertid då vara speciella — innefatta ett alldeles speciellt risktagande. 2 4 Den som bebygger sin mark i enlighet med gällande byggnadsbestämmelser kan normalt inte anses medvållande till senare inträffande immissionsskador, även om byggnadsbestämmelserna var olämpliga med hänsyn till risken för störning från äldre anläggningar. I anslutning till det nyss refererade rättsfallet kan dock kanske åberopas mot honom, att byggnaden med hänsyn till immissionsrisken bort uppföras på annat sätt, allra helst om detta hade kunnat ske utan större besvär eller merkostnad. Med hänsyn till risken för nedsmutsning hade han t. ex. bort välja en annan färg eller fasadbeklädnad på huset. Enligt de sakkunnigas mening är emellertid lösningen av prioritetsproblemen i allmänhet främst att söka i ortsvanlighets- och allmänvanlighetsrekvisiten. Den som har inrättat sitt företag så att störningarna därifrån inte överstiger vad som är vanligt i orten eller allmänt förekommer under jämförliga förhållanden behöver sedan i regel inte riskera att bli ålagd ersättningsskyldighet, även om grannfastigheternas användning ändras genom ny bebyggelse och olägenheter uppkommer vid det nya användningssättet. Anledningen härtill är då inte att immittenten var först på platsen utan att olägenheterna redan är ortsvanliga eller allmänvanliga. Man brukar i det sammanhanget tala om kollektiv prioritetsrätt.25 Vid tillkomsten av 8 kap. 30 och 35 §§ vattenlagen var passivitets- och prioritetsfrågorna föremål för visst intresse. Departementschefen framhöll att man vid stadgandenas tillämpning borde ta hänsyn till den tid under vilken vattenförorening pågått. Någon verklig prioritetsrätt borde enligt hans mening inte erkännas olika företagare emellan, men skälig hänsyn måste städse tas till de företag som redan avleder avloppsvatten till reci23

Jfr Ljungman s. 233 not 9. Jfr Agell, Samtycke och risktagande s. 294 ff och 310 f. 28 Ljungman s. 106. 24

286 pienten. 28 — De synpunkter som de sakkunniga nyss anfört om passivitetens och prioritetens betydelse förefaller att låta sig väl förena med dessa uttalanden. Också i immissionsfall torde det böra finnas möjlighet att bestämma ersättning för f r a m t i d a s k a d a , även om svårigheterna att göra en förhandsbedömning där genomsnittligt torde vara väl så stora som i vattenföroreningsfallen. Den omständigheten att många anläggningstyper samtidigt är vatten- och luftförorenande och att det över huvud anses lämpligt att frågor rörande dem behandlas parallellt utgör ett starkt skäl för att på denna punkt söka en lösning i nära anslutning till vattenlagens regler i ämnet. Av motiven till dessa framgår emellertid, att man utgick från den uppfattningen att någon förhandsbestämning av ersättning i allmänhet inte skall ske, eftersom det är förenat med stora praktiska svårigheter. 2611 I praktiken synes förhållandena också ha utvecklat sig i överenstämmelse därmed. De sakkunniga anser sig böra understryka, att möjligheten att få till stånd en förhandsbestämning av immissionsersättning torde k u n n a utnyttjas endast i ett begränsat antal fall. Sammanfattningsvis vill de sakkunniga göra gällande, att det är väl möjligt att tillgodose önskemålet om överensstämmelse mellan de grundläggande ersättningsreglerna på vattenförorenings- och immissionsområdena. De lösningar som de sakkunniga förordar i denna del är upptagna i 3 kap. 1 § förslaget till immissionslag och 8 kap. 30 § förslaget till lag om ändring i vattenlagen. Som framgår därav har vattenlagens regler fått bilda grundmönstret. Avvikelserna därifrån begränsas i huvudsak till att allmänvanlighetsrekvisitet och regeln om jämkning vid medvållande har skrivits in. Dessa avvikelser torde emellertid knappast innebära några principella nyheter. Det är just i vattenmål — dock ej föroreningsmål — som allmänvanlighetssynpunkter klarast har kommit till uttryck i hittillsvarande praxis. 27 Och till stöd för jämkning vid medvållande har allmänna rättsgrundsatser kunnat åberopas. Gemensamt för ersättningsreglerna på vattenförorenings- och immissionsområdena blir, att de måste ses mot bakgrunden av civilrättens allmänna grundsatser beträffande skadestånd i utomobligatoriska förhållanden och att de i stor utsträckning kompletteras av dessa grundsatser, t.ex. i fråga om kravet på adekvat orsakssammanhang. 2 8 Som kommer att framgå av 26

NJA II 1942 s. 87. a Se NJA II 1942 s. 85, 136, 141 f, 154 och 165. Se utom det förut åberopade rättsfallet NJA 1960 s. 726 även Kungl. Maj:ts dom den 29 december 1965, nr T 66, i målet vattenfallsstyrelsen m. fl. •/. Henning Olofsson m. fl., om ersättning i anledning av Gardikens reglering. 28 Jfr Ljungman. i Minnesskrift för Hult s. 287, Ljungman-Stjernquist II s. 87 ff, Viklund s. 5. 2fl 27

287 det följande förekommer dock avvikelser från de allmänna principerna. Särskilt gäller detta, när det blir fråga om ersättning för framtida skada. Då gör sig i stället expropriationsrättsligt färgade synpunkter gällande. Över huvud finns det anledning att i flera hänseenden skilja mellan ersättning för inträffad skada och ersättning för framtida skada. De sakkunniga vill emellertid till en början beröra några spörsmål, som är gemensamma för båda typerna. Helt naturligt är det då närmast immissionsområdet som de sakkunniga har för ögonen. Först må framhållas, att k r e t s e n a v e r s ä t t n i n g s b e r ä t t i g a d e i båda fallen är begränsad i enlighet med den grundläggande princip som kommer till uttryck genom preciseringen av sakägarbegreppet i 1 kap. 2 § förslaget till immissionslag. Som förutsättning för att ersättning skall utgå enligt regeln om strikt ansvar gäller alltså att den skadelidande antingen genom äganderätt eller nyttjanderätt eller annan särskild rätt har anknytning till den fasta egendom som träffas av immissionen. Den som står utanför denna krets är hänvisad att helt grunda sin ersättningstalan på allmänna skadeståndsrättsliga principer, d.v.s. i första hand culparegeln. Ett inom utländsk rätt ofta diskuterat problem är, hur det ställer sig med ersättningsansvaret i de fall då en skada orsakas genom immissioner från flera olika källor. För svensk rätts del torde något vägledande avgörande i denna fråga ännu inte föreligga. Enligt de sakkunnigas mening finns det emellertid anledning räkna med att allmänna principer om f l e r a s k a d e v å l l a r e s a n s v a r skulle anses tillämpliga och att solidariskt ansvar alltså skulle statueras i vidsträckt omfattning. 29 I remissyttrandena över jordabalksförslagens immissionsregler har uppmärksamheten riktats på ett par grundläggande frågor om s k a d e s t å n d s b e r ä k n i n g e n i immissionsfall. En av dessa gäller, om ersättning skall utgå endast för den del av en immissionsskada som ligger över gränsen för vad som enligt huvudregeln skäligen bör tålas — eller för hela skadan. Här har olika meningar gjort sig gällande. Enligt de sakkunnigas uppfattning kan svar på frågan inte lämnas genom en enkel formel. I den mån det låter sig göra att bestämma »överskottet», synes det naturligt att grunda skadeståndsberäkningen på en fördelning av skadan. Ordalagen i själva ersättningsregeln ger stöd för detta ( »i den mån ej olägenheten skäligen bör tålas» e t c ) . Och det torde även överensstämma med tendenser i gällande rätt. 30 Emellertid är nog en mera exakt bestämning ganska sällan möjlig i praktiken. Bevis- och bedömningssvårigheterna är stora i fall av detta slag. Ofta torde det för övrigt vara just immissionsöverskottet som utlöser skadan, t. ex. när det gäller 29 80

Jfr Karlgren s. 229 ff. Se Karlgren s. 188 och 195.

288 men för människors hälsa. Till slut måste det bli fråga om en skälighetsbedömning med många möjligheter till nyansering. Ett annat spörsmål gäller, om det i immissionsfall är möjligt att avräkna nytta mot skada, t. ex. när etablering av en immitterande industri medför stegring av fastighetsvärdena i omgivningen, trots att industrin orsakar besvär genom immissioner. Svaret härpå är att söka i allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser. 3 1 Att man åtminstone i vissa fall kan kvitta skada som drabbar en fastighet till följd av ett företag i omgivningen mot nytta som uppkommer för fastigheten genom företaget torde framgå av rättsfallet NJA 19M s. 516. Sådana fluktuationer i fastighetsvärden som följer av planering och allmän samhällsutveckling torde emellertid i regel anses som ägarnas ensak. 32 I anslutning till frågorna om skadeståndsberäkning bör framhållas, att reglerna är så utformade att s.k. a l l m ä n f ö r m ö g e n h e t s s k a d a är ersättningsgill — oavsett om den har samband med person- eller sakskada eller ej. Härutinnan föreligger alltså en skillnad i förhållande till den allmänna culparegelns område, men det torde överensstämma med gällande rätt på immissionsområdet (jfr NJA 1936 s. 552 och 1940 s. 508). De sakkunniga finner inte erforderligt att i övrigt närmare utveckla principerna i fråga om ersättning för inträffad skada. I stället övergår de sakkunniga till att behandla vissa specialproblem rörande e r s ä t t n i n g f ö r framtida skada. Enligt lagberedningens förslag till immissionsregler skulle ersättning för framtida skada få utdömas endast i fall då tillstånd meddelats eller fast anläggning till följd av grannens passivitet kommit i samma gynnade position som om tillstånd förelåge. 33 Någon motsvarande begränsning finns inte upptagen i 8 kap. 30 § vattenlagen. Där anges som förutsättning blott att ersättningens belopp lämpligen kan uppskattas på förhand — en förutsättning som också har sin motsvarighet i beredningens förslag. De sakkunniga anser sig även på denna punkt böra följa vattenlagens mönster och därigenom lämna utrymme för en något större frihet i bedömningen. Det torde visserligen inte annat än i undantagsfall vara möjligt att göra en förhandsuppskattning av skadan, om inte tillstånd redan har meddelats eller tillåtlighetsfrågan samtidigt är under prövning. Normalfallet är att man tillåter den störande verksamheten mot ersättning för därav förorsakad skada. Undantag är emellertid tänkbara särskilt i fråga om anläggningar vilkas tillåtlighet i praktiken inte kommer under vattendomstols prövning, t. ex. flygplatser. Lagberedningen har inte föreslagit några särskilda regler om hur ersätt31 32 33

Jfr Karlgren s. 225 samt Ljungman Se SOU 1961: 25 s. 151. Se LB 1947 s. 132.

i Teori och praxis (festskrift till Karlgren) s. 219 ff.

289 ning för framtida skada skall beräknas och har inte heller i motiven behandlat denna fråga. Det får därför antas, att beredningen utgått från att allmänna skadeståndsrättsliga principer skulle tillämpas även i den delen. Vattenlagen intar en mera generös inställning mot den skadelidande — en inställning som också är generösare än expropriationslagens. Anvisningen att ersättning för framtida skada skall bestämmas med tillämpning av reglerna i 9 kap. vattenlagen medför exempelvis, att hänsyn skall tas också till »skada eller lidande av annan beskaffenhet än rent ekonomisk» (se VL 9:8). Därmed avses att man skall beakta affektionsvärde, som blott har betydelse för egendomens aktuelle innehavare men inte höjer dess värde på den allmänna marknaden, t. ex. när ägaren har nedlagt alldeles speciella omsorger för ordnande av sin trädgård. Hänvisningen till 9 kap. betyder också, att lösningsplikt kan komma i fråga i ganska stor utsträckning. Enligt 9 kap. 6 § föreligger t.o.m. skyldighet att lösa in lös egendom, som blir onyttig för ägaren till följd av skada på jord, hus, fiske eller annat. Genom bestämmelser i 9 kap. vattenlagen regleras vidare bl. a., om och i vad mån utdömd ersättning skall nedsättas hos länsstyrelsen och vilken befattning länsstyrelsen skall ta med nedsatta medel. En viktig princip är att vattendomstol, i samband med att ersättning bestämmes, skall ge till känna i vad mån nedsättning skall ske (VL 9: 54 tredje st.). 33a Lagberedningen har i sitt förslag till immissionsregler tagit upp speciella bestämmelser om nedsättning. Utgår ersättning för framtida skada på en gång, skall beloppet enligt huvudregeln i 3 kap. 6 § förslaget till jordabalk nedsättas hos länsstyrelsen. Emellertid får beloppet utan nedsättning betalas direkt till grannen, om det är »väsentligen utan betydelse för innehavare av fordran i fastigheten». Och har beloppet på detta sätt betalats till grannen utan nedsättning, blir den ersättningsskyldige ansvarig för förlust som i följd därav tillskyndas innehavare av fordran i fastigheten. Vid remissbehandlingen av jordabalksförslagen h a r man från åtskilliga håll riktad kritik mot dessa regler och därvid särskilt framhållit att inteckningshavarnas intressen inte har beaktats i tillräcklig grad (se under 2:11:2). Enligt de sakkunnigas mening talar starka skäl för att bestämmelserna i 9 kap. vattenlagen skall få gälla i tillämpliga delar också när det är fråga om ersättning för framtida skada till följd av immission. Här kan åberopas inte bara det sakliga sambandet mellan vattenföroreningar och immissioner utan även den omständigheten att ersättningsfrågorna enligt förslaget i båda fallen skall handläggas av vattendomstolsorganisationen och att det skulle innebära besvärliga tekniska komplikationer, om olika ersättningsprinciper skulle tillämpas, kanske t.o.m. i samma mål. Genom hänvisning till vattenlagens regler skulle vidare nedsättningsfrågan få en tillfredsställande lösning, efter beprövade linjer. 38a

Jfr dock de i VL 9: 55 behandlade specialfallen.

19—614688

290 De sakkunnigas grundinställning — att bestämmelserna i 9 kap. vattenlagen skall gälla i tillämpliga delar — har kommit till uttryck i 3 kap. 4 § förslaget till immissionslag. Den närmare innebörden av detta stadgande redovisas i specialmotiveringen. I och för sig skulle hänvisningen till vattenlagens bestämmelser måhända kunna utformas så att den fick täcka hela frågan om ersättning för framtida skada på grund av immission. De sakkunniga h a r emellertid funnit lämpligt att i själva immissionslagen skriva in ett par särskilt viktiga regler, trots att de har sin motsvarighet i vattenlagen. Skälen härför kommer att framgå av det följande. Både vattenlagen och jordabalksförslagen innehåller regler om möjlighet att bestämma ersättning för framtida skada till å r l i g a b e l o p p och att senare jämka sådan ersättning, när ändrade förhållanden påkallar det. I vattenlagen återfinns bestämmelserna härom dels i 9 kap. 47 § första stycket som reglerar möjligheten att fastställa årliga avgifter, dels i 8 kap. 41 § som reglerar jämkningsmöjligheten. Redan önskemål om större klarhet och bättre disposition gör det motiverat att i immissionslagen sammanföra dessa bestämmelser till en paragraf. Härtill kommer, att det enligt de sakkunnigas mening finns särskilda skäl att i immissionslagen direkt rikta uppmärksamheten på ersättning i form av årliga belopp. De sakkunniga räknar nämligen med att ersättning för framtida skada i immissionsfall — när sådan över huvud blir aktuell — vanligen kommer att utgå i denna form och inte som engångsbelopp. I 3 kap. 2 § förslaget till immissionslag h a r följaktligen upptagits bestämmelser om att ersättning för framtida skada kan bestämmas till årliga belopp och att dessa kan jämkas, när ändrade förhållanden påkallar det. Till sitt sakliga innehåll är bestämmelserna avsedda att överensstämma med vattenlagens regler i motsvarande ämne. I några remissyttranden över lagberedningens jordabalksförslag har gjorts gällande, att immissionsreglerna borde utformas så att det funnes möjlighet att j ä m k a de periodiskt utgående ersättningsbeloppen enbart med anledning av penningvärdeförsämring. Enligt de sakkunnigas mening kan det emellertid inte vara lämpligt att ta upp problemet om värdebeständighet för periodiska ersättningar i detta begränsade sammanhang. Problemet är av sådan principiell betydelse att det om möjligt bör få en allmängiltig lösning, som omfattar hela skadeståndsrätten. Som redan har påpekats innehåller vattenlagen också regler om l ö s n i n g s s k y l d i g h e t . Det grundläggande stadgandet i ämnet är 9 kap. 3 §. Om genom vattenuppdämning eller annan åtgärd enligt vattenlagen hel fastighet eller del därav blir onyttig för ägaren eller synnerligt men uppkommer vid begagnandet därav, skall enligt detta stadgande hela fastigheten eller den särskilda delen lösas, för så vitt ägaren fordrar det. I och för sig torde bestämmelsen kunna tillämpas när den ifrågavarande åtgärden består i utsläpp av avloppsvatten. Det är emellertid svårt att tänka sig

291 praktiska fall då vattenförorening får så kvalificerade verkningar som förutsätts för att lösningsplikt skall inträda. Såvitt de sakkunniga känner till har frågan inte aktualiserats i rättspraxis. Det är också påtagligt, att stadgandet från början var avsett för fall av helt annat slag. På immissionsområdet gör sig speciella behov och ändamålsöverväganden gällande. Där måste man räkna med att störningsskador, om än blott i enstaka undantagsfall, kan vara så allvarliga att en fastighet eller fastighetsdel i immissionskällans närhet blir mer eller mindre oanvändbar för normalt bruk. Att den immitterande verksamheten trots detta får äga rum beror då i regel på att den representerar en utomordentlig hög grad av samhällsnytta. Särskilt kan situationen tänkas förekomma vid stora trafikanläggningar som flygplatser och motorvägar. Redan enligt gällande rätt kan i vissa fall lösningsskyldighet inträda, när en trafikanläggning orsakar synnerligt men vid nyttjandet av en fastighet som berörs av företaget. Bestämmelser av denna innebörd finns i lagen om allmänna vägar och i expropriationslagen. De sakkunniga har förut redogjort för denna reglering (se under 1:111:4). Som därav framgår är fastighetsägare enligt 19 § lagen om allmänna vägar berättigad till ersättning av väghållaren både för upplåtelse av mark (med vågrätt) och för annat intrång som orsakas av vägens byggande och begagnande. Och om vägens framdragande över fastigheten föranleder synnerligt men för densamma eller viss del därav, är ägaren enligt 24 § samma lag berättigad fordra att fastigheten eller delen skall lösas. Emellertid gäller här en viktig begränsning. Endast ägare till sådan fastighet som har fått avstå mark till vägen — låt vara den allra minsta del — är berättigad att framställa lösningsanspråk. Den omständigheten att en intill vägen liggande fastighet kommer att bli utsatt för synnerligt men genom trafiken på vägen är alltså inte i och för sig nog. Som också har framgått förhåller det sig på liknande sätt vid expropriation. Om en del av en fastighet exproprieras och återstoden lider skada eller intrång genom expropriationen eller den exproprierade delens användning, skall ersättning därför gäldas. Detta stadgas i 7 § expropriationslagen. Enligt reglerna om utvidgning av expropriation i 12 § samma lag kan lösningsskyldighet inträda för den exproprierande. Om vid delexpropriation återstoden av fastigheten lider synnerligt men genom expropriationen eller den exproprierade delens användande, skall även återstoden exproprieras — under förutsättning att ägaren begär det. Och om nyttjanderätt eller servitutsrätt skall upplåtas och därav föranleds synnerligt men för fastigheten eller någon del därav, är ägaren också berättigad fordra att område som lider sådant men skall lösas. Även vid expropriation gäller alltså begränsningen att endast ägare till sådan fastighet som h a r fått avstå mark till företaget (respektive upplåta nyttjande- eller servitutsrätt) är berättigad att framställa lösningsanspråk.

292 Flygbullerutredningen har behandlat vissa sidor av de ifrågavarande problemen — givetvis då med utgångspunkt från flygtrafikens speciella förhållanden. Efter att sammanfattningsvis ha konstaterat, att gällande svensk rätt erbjuder ytterst obetydliga möjligheter att ge ägare av flygbullerskadade fastigheter ersättning i samband med expropriation av mark för flygplatsen, hävdar utredningen att den nuvarande snäva begränsningen av sakägarkretsen i expropriationsmål leder till alltmer kännbara nackdelar. 34 Enligt utredningens mening måste det i flygbullerfallen alltid bli en konstlad begränsning att som förutsättning för kompensation uppställa kravet att den stördes fastighet till åtminstone någon del måste ha tagits i anspråk för expropriationsändamålet. Utredningen anser därför, att man med hänsyn till de vittutbredda störningarna från flygplatser måste uppge det snäva expropriationsrättsliga sakägarbegreppet och att samtliga intressenter som kan beräknas bli bullerstörda utöver ett visst mått bör beredas tillfälle att begära ersättning i samband med prövning av bullerförhållandena i flygplatsens grannskap. 3 5 Samtidigt förordar utredningen dels att man till förekommande av varje tvekan fastslår en rätt att vid expropriation för flygplatsändamål expropriera fastighet enbart för undanröjande av otillåtligt flygbuller, dels att mot denna expropriationsrätt skall svara en generell lösningsplikt med avseende på fastighet, som störs av sådant otillåtligt buller. Tanken på en utvidgning av det expropriationsrättsliga sakägarbegreppet torde närmast få övervägas av expropriationsutredningen. Uppenbarligen är det ett besvärligt problem, förenat med svåröverskådliga konsekvenser. På expropriationsutredningen ankommer också att behandla frågan om expropriationsändamålen. Det är önskvärt att därvid blir klart fastslaget att fastighet respektive nyttjande- och servitutsrätt till fastighet kan exproprieras även när ändamålet enbart är att tillskapa frizoner kring stora trafikanläggningar. Principen bör alltså inte vara begränsad till flygplatserna. Samma behov kan föreligga exempelvis vid stora motorvägar. Immissionssakunniga har under hand framfört dessa synpunkter till expropriationsutredningen. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det osannolikt att en utvidgning av det expropriationsrättsliga sakägarbegreppet kommer att genomföras, i varje fall inom överskådlig tid. Likaså anser de sakkunniga det osannolikt, att man skulle finna skäl att i expropriationslagen skriva in sådana bestämmelser om lösningsplikt som flygbullerutredningen förordar. Vad angår frågan om lösningsplikt finner de sakkunniga i stället naturligt att den nu — åtminstone tills vidare — löses inom immissionslagstiftningens ram. Att det verkligen finns behov av vidgade bestämmelser om lösningsplikt h a r bestyrkts av de senare årens erfarenheter. De sakkunniga vill i 84 85

SOU 1961: 25 s. 160. SOU 1961: 25 s. 183.

293 detta sammanhang särskilt erinra om det vid 1965 års riksdag fattade beslutet att anvisa 5 milj. kr. till inlösen av fastigheter, utsatta för flygbuller från militära flygplatser. 36 I den utredning som låg till grund för propositionen i ämnet hävdades bl.a., att den som utsätts för flygbuller är berättigad att kräva inlösen av sin fastighet och flyttningsersättning, om bullret medför olägenhet av sådan intensitet att påtaglig risk föreligger för vederbörandes hälsa. Föredragande departementschefen ansåg det angeläget att åtgärder med det snaraste vidtas för att begränsa olägenheterna för enskilda av buller från vissa flottilj flygplatser och att staten därför bör vara beredd att lösa in fastigheter som inte kan bebos utan påtagliga olägenheter. Emellertid är det inte bara på flygbullerområdet som problem av detta slag gör sig gällande. Vid 1965 års riksdag var också störningarna från motorvägarna uppe till debatt. I en interpellation i andra kammaren blev kommunikationsministern tillfrågad, om han hade för avsikt att föreslå ändring i nuvarande lagstiftning så att staten i samband med väganläggningar också kan lämna ersättning i en eller annan form till fastighetsägare som bevisligen blir utsatta för medicinskt skadliga bullerstörningar. Svaret på interpellationen lämnades av justitieministern. Denne ansåg det klart, att det allmänna — både stat och kommun — måste känna ansvar för problem av detta slag och hänvisade till det liknande problem som riksdagen haft att behandla i det nyssnämnda ärendet om inlösen av flygbullerstörda fastigheter vid vissa flottilj flygplatser. I svaret erinrades också bl. a. om immissionssakkunnigas uppdrag. Det är vidare tänkbart, att förhållandena även eljest kan vara sådana att vidgade bestämmelser om lösningsplikt har en funktion att fylla, t. ex. beträffande någon enstaka bostadsfastighet i den omedelbara närheten av en stor industriell immissionskälla. På immissionsområdet finns alltså ett verkligt praktiskt behov av bestämmelser om lösningsplikt. Enligt de sakkunnigas mening kan detta behov lämpligen tillgodoses genom att man i immissionslagen skriver in en särskild regel, som i sin utformning anknyter till 9 kap. 3 § vattenlagen men utgår från immission som skadeorsak. En sådan regel har upptagits i 3 kap. 3 § förslaget till immissionslag. Den i paragrafen förutsatta verkan av en immission — att fastighet eller fastighetsdel blir onyttig för ägaren eller att vid dess begagnande eljest synnerligt men uppkommer — torde så gott som uteslutande komma i fråga, när det gäller immissioner som innebär risk för människors hälsa. Att en genom immission orsakad sakskada skulle ha sådan omfattning och intensitet är inte sannolikt. Spörsmålet när en fastighet eller del därav skall anses lida synnerligt men får bedömas efter samma grunder som motsvarande spörsmål i vatten34

Se prop. 1965: 28, SU 45, rskr 151; jfr ovan 2: IV: 3.

294 lagen. Viss ledning torde också kunna hämtas från tillämpningen av 12 § expropriationslagen. Inlösen av fastighetsdel bör uppenbarligen tillämpas med försiktighet, så att man undviker alltför stor splittring i fastighetsbildningen.

VIII. Avslutande

synpunkter

De sakkunniga har nu utvecklat huvudgrunderna för sina lagförslag och de stora linjerna i ett nytt kontrollsystem. Specialmotivering till lagförslagen följer i nästa kapitel. I bilagor till betänkandet upptar de sakkunniga vidare förslag till tillämpningsförfattningar och ändringar i vissa administrativa bestämmelser. Som redan har framgått bygger de sakkunnigas förslag på viktiga organisatoriska förutsättningar. Den nya lagstiftningen kan inte sättas i kraft, förrän dessa förutsättningar är uppfyllda. Statskontorets förslag till organisation av naturvårdsverk samheten är inte avsett att tillgodose de krav som immissionssakkunnigas förslag innebär. Den nuvarande vattendomstolsorganisationen är inte heller i alla avseenden tillräcklig för att motsvara dessa krav. De organisatoriska problem som sålunda inställer sig kommer att behandlas i 7 kap. Emellertid redovisar de sakkunniga där inte några detaljerade organisations- eller kostnadsförslag. I stället förutsätts att sådana förslag skall läggas fram av det nya miljövårdsverket och vattenöverdomstolen i deras medelsframställningar för budgetåret 1968/69. Av flera skäl är det nödvändigt med en förberedelsetid, innan den föreslagna ordningen genomförs. Enligt de sakkunnigas mening måste det vara till avgjord fördel om den nya organisation som skall upprättas den 1 juli 1967 inte omedelbart åläggs alltför omfattande nya uppgifter. De sakkunniga förordar därför, att den nya lagstiftningen sätts i kraft den 1 juli 1968 — då miljövårdsorganens resurser bör vara utbyggda för att k u n n a tillgodose lagstiftningens krav. I detta sammanhang bör anmärkas, att de sakkunniga inte har funnit erforderligt eller möjligt att utarbeta förslag till alla de författningsåtgärder som föranleds av den nya ordningen. Till de åtgärder som återstår på detta område hör följande. 1. 2 § 16: o) regeringsrättslagen torde böra ändras så, att talan mot vissa beslut som länsstyrelse meddelar enligt den föreslagna miljötillsynslagen kommer under regeringsrättens prövning. Denna fråga behandlas närmare i specialmotiveringen till 14 § nämnda lag. 2. Enligt 2 § kungörelsen den 4 januari 1939 (nr 7 ) med förordnande på civilförvaltningens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 2W) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar får vissa uppräknade handlingar rörande bl. a. statlig kontroll med avseende på närings-

295 livet — i vad de innefattar sådana upplysningar om enskilda företags eller sammanslutningars affärs- eller driftförhållanden, vilkas offentliggörande kan lända vederbörande företag eller sammanslutning till men — inte utan samtycke från företagets eller sammanslutningens sida utlämnas förrän tjugu år har förflutit från handlingens datum. Paragrafen upptar i punkt 201 »handlingar avseende den tillsynsverksamhet, som utövas enligt lagen den 30 november 1956 (nr 582) om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden, så ock motsvarande tillsynsverksamhet enligt äldre bestämmelser». Om förslaget till miljötillsynslag genomförs, bör stadgandet givetvis ändras så att det kommer att gälla tillsynsverksamhet enligt den nya lagen. 3. En annan konsekvens av miljötillsynslagens genomförande blir, att kungörelsen den 30 november 1956 (nr 585) om ersättning åt tillsyningsman, varom förmäles i 6 § lagen samma dag om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden måste ersättas av en ny författning. Som framgår av specialmotiveringen till 4 § förslaget till miljötillsynslag och 4 kap. 2 § förslaget till immissionslag torde vidare i administrativ ordning böra föreskrivas, att handräckningskostnad i vissa fall får förskjutas av allmänna medel. 4. I 7 kap. avsnitt III förordar de sakkunniga vissa jämkningar i fråga om kompetensföreskrifterna för vattenrättsingenjörer. De sakkunnigas lösning förutsätter ändring i 3 § stadgan den 3 juni 1960 (nr 306) för vattendomstolarna. 5. I avsnitt VI av förevarande kapitel har de sakkunniga riktat uppmärksamheten på att den nuvarande normalhälsovårdsordningen, fastställd genom kungl. brev den 5 juni 1959, nr 440, behöver ses över i vissa hänseenden — närmast med anledning av förslaget till ny förprövningsordning. Enligt de sakkunnigas uppfattning kan det finnas skäl att vidga översynen till att omfatta frågor, som endast indirekt har samband med de sakkunnigas förslag. En sådan fråga har aktualiserats genom det i hälsovårdsordningen för Stockholms stad nyligen införda förbudet mot tomgångs- och varmkörning av motorfordon. En annan sådan fråga gäller förbud mot att inom särskilt angivna tätbebyggda områden använda vissa slag av oljor för uppvärmningsändamål.

De sakkunniga har redan inledningsvis understrukit begränsningen av sitt uppdrag och lämnat exempel på problem som faller utanför detta. Under arbetets gång har aktualiserats flera frågor, som de sakkunniga ansett sig förhindrade att ta upp till närmare behandling. Vissa av de frågorna är redan föremål för utredning på annat håll, t. ex. inom expropriationsutredningen och vägsakkunniga. Andra har närmast karaktären av obestämda 1

Senaste lydelse se SFS 1964: 278.

296 uppslag, t. ex. tanken att motverka vissa miljöstörande faktorer genom att belägga dem med någon form av allmän avgift eller skatt. Avslutningsvis vill de sakkunniga framhålla vikten av att utredningsarbetet inom miljövården förs vidare också på lagstiftningens område. Man kan förutse att frågor om ytterligare lagstiftningsåtgärder mot vattenförorening, luftförorening och buller kommer att aktualiseras i många olika sammanhang. Det blir en viktig uppgift för den nya centrala miljövårdsmyndigheten att hålla en samlad överblick över reformbehovet och ta initiativ till nya reformer.

6 k a p . S p e c i a l m o t i v e r i n g till lagförslagen

I. Förslaget till immissionslag Som de sakkunniga redan har framhållit är det inte möjligt att arbeta in reglerna om immissioner i vattenlagen, även om det faktiska sambandet med denna lag är starkt. Immissionsreglerna har också anknytning till vissa delar av den föreslagna nya jordabalken, byggnadslagen och naturvårdslagen. Enligt de sakkunnigas mening kan det emellertid lika litet komma i fråga att placera reglerna i någon av dessa författningar. De sakkunnigas förslag innebär därför, att reglerna om immissioner upptas i en särskild lag, som blir en parallell till vattenlagens bestämmelser om vattenförorening. Till nya jordabalken kommer immissionslagen att stå i samma förhållande som vattenlagens föroreningsbestämmelser. Det blir en lagstiftning som innehåller både civilrättsliga och offentligrättsliga regler — och därmed en lagstiftning av samma allmänna typ som flera andra lagar om den rättsliga kontrollen över naturtillgångar och miljö. De sakkunniga har varit tveksamma beträffande utformningen av rubriken till den nya lagen. Det främmande ordet immission tillhör inte allmänt språkbruk i vårt land 1 och kan kanske komma att möta visst motstånd. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det önskvärt, att redan rubriken anger de huvudsakliga störningsformerna, alltså luftförorening och buller. Dessa överväganden har lett de sakkunniga till att föreslå rubriken »lag om luftförorening, buller och andra immissioner (immissionslag)». Lagförslaget är indelat i sex kapitel. Trots att antalet paragrafer inte är så stort, har de sakkunniga upptagit paragraferna med särskild nummerföljd inom varje kapitel för att därigenom underlätta framtida ändringar och tillägg. 1 kap. Inledande bestämmelser

I detta kapitel har de sakkunniga sammanfört bestämmelser, avsedda att ange lagens tillämpningsområde och karaktär samt den myndighetsorganisation som skall få hand om dess tillämpning. 1 §. Lagens första stadgande anger tillämpningsområdet för lagen och dennas allmänna karaktär. 1

Jfr Ljungman s. 57 not 1.

298 Till en början bestäms därvid närmare b e g r e p p e t immission, som sedan återkommer i flera av lagens föreskrifter. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt (1:1) stammar immissionsbegreppet från den romerska rätten och har kommit till oss via tysk rätt. Dess innebörd är något osäker. Som grundläggande för immissionsbegreppet torde nu anses, att det skall vara fråga om vissa slag av störande inverkan från en fastighet till en annan. 2 Olika former av immissioner har berörts i den tidigare framställningen. De sakkunnigas förslag utgår från samma grundläggande immissionsbegrepp men bestämmer det i vissa hänseenden på ett sätt, som avviker från gällande rätt. Enligt förslaget skall immission ha sitt upphov i användning av fast egendom. I begreppet fast egendom läggs då samma innebörd som det har enligt jordabalksförslagen (jfr prop. 1966:24 s. 58 ff och 115). Den fasta egendomens indelning i rättsligt bildade fastigheter saknar alltså avgörande betydelse i sammanhanget. Det kan vara fråga om fast egendom över huvud, t. ex. också om gatumark eller eljest för gemensamt bruk avsatta områden. Vidare åsyftas användning av fast egendom, oavsett om den grundas på äganderätt, nyttjanderätt eller annan rättstitel till egendomen (eller möjligen t. o. m. helt saknar rättslig grund). Så kan immission exempelvis ha sitt upphov i verksamhet, som drivs i byggnad på ofri grund eller i gruva. 3 Med avseende på användningens natur innehåller lagtexten inte någon annan bestämning än att det skall vara fråga om användning som kan medföra immission. Användningen kan vara av de mest skilda slag: industriell anläggning, upplag, jordbruk, trafikanläggning, värmecentral, sopförbränningsstation etc. Objektet för störning genom immission har i lagtexten angivits med det något obestämda ordet omgivningen. Detta ersätter i de sakkunnigas förslag det av lagberedningen i motsvarande sammanhang använda — lika obestämda — begreppet granne. Enligt de sakkunnigas mening kan ordet granne inte lämpligen användas för att uttrycka vad som åsyftas. Det för tanken till civilrättsliga förhållanden — förhållanden mellan berörda enskilda parter. Som utvecklats i den allmänna motiveringen har den föreslagna lagstiftningen också i hög grad till ändamål att värna om typiskt sett allmänna intressen. Man bör därför välja ett uttryck' som är mindre civilrättsligt belastat än granne. Mot ordet granne kan också med visst fog göras gällande, att det i vanligt språkbruk huvudsakligen används i en betydelse, som innefattar ganska snäv lokal begränsning. Med uttrycket omgivningen avser de sakkunniga fast egendom (utanför 2 8

Ljungman s. 58. Jfr VL 8: 54 och 14: 2 samt 24 § lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och 1 § EnskVägL.

299 själva störningskällan) som är så belägen att verkningarna av den störande användningen kan sträcka sig dit — begreppet fast egendom därvid nyttjat i nyss angiven betydelse. Omgivningen kan i ett fall vara ett mycket vidsträckt område och i ett annat ha ganska begränsad omfattning. Avgörande är störningens räckvidd i det särskilda fallet. En viktig precisering kommer till uttryck genom bestämmelserna om sakägarbegreppet i 1 kap. 2 § och om talerätt i 2 kap. 3 § (se härom närmare i det följande). Sakägare -— och därmed taleberättigad — är endast ägare till fast egendom, som kan utsättas för olägenhet genom immissionen samt innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till sådan egendom, i den mån hans rätt berörs. Däremot kan talan på immissionsrättslig grund inte föras av annan enskild, t. ex. den som har sin arbetsplats på den störda egendomen till följd av anställning hos ägaren eller den som brukar ta sina promenader där med stöd av allemansrättens regler. Någon motsvarande begränsning av talerätten är inte stadgad för myndighet, som företräder allmänna intressen. Detta medför att myndigheten kan åberopa lagens bestämmelser som grund för åtgärder mot en störande anläggning, även om det inte finns någon taleberättigad enskild. Man kan t. ex. tänka sig det — visserligen ganska teoretiska — fallet att ett störande företag anläggs på en stor fastighet, som tillhör företagaren själv, och att väsentliga störningar uppkommer inom fastighetens gränser men inte utanför dessa. Om det då visar sig att störningarna förnärmar naturvårdsintressen eller andra allmänna intressen, kan myndigheten ingripa med stöd av immissionslagen. Den störda omgivningen kan alltså tillhöra själva det störande företaget. Eller annorlunda uttryckt: en störning kan vara otillåten, vare sig den berör den störandes eget eller annans område. Det förutsätts inte, att störningen når över en fastighetsgräns. Detta torde innebära en väsentlig nyhet i förhållande till gällande rätt. Samma ordning gäller emellertid redan enligt bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening. Den gemensamma grunden härför är syftet att tillgodose behovet av offentlig kontroll. Även om det störda området kan tillhöra det störande företaget, ligger i uttrycket omgivning en begränsning, som förtjänar att särskilt framhållas. Själva störningskällan — den störande anläggningen — hör inte dit. Frågan om skydd för personer som är verksamma inom anläggningen regleras i allmänhet av arbetarskyddslagstiftningen. På det område som täcks av denna lagstiftning får immissionsreglerna inte någon tillämpning. De tekniska problemen rörande arbetarskydd och åtgärder för att förebygga immissioner har dock åtskilligt gemensamt. Det är därför angeläget, att samarbete kommer till stånd mellan arbetarskyddsorganen och den nya organisationen för natur- och miljövård. Några praktiska svårigheter att avgränsa deras kompetensområden torde inte behöva uppkomma.

300 Innebörden av de hittills behandlade begreppen torde böra ytterligare belysas genom ett par exempel. Vid kommunikationsanläggningar är det ofta fråga om användning av fast egendom, som inte utgör särskild för ändamålet bildad fastighet. Rätten att utnyttja egendomen kan grundas på servitutsrätt, vågrätt m. m. En viktig störningskälla är exempelvis de stora motorvägarna. Genom immissionsreglerna fastslås väghållarens principiella ansvar för omgivningsstörningar, som orsakas av vägen-trafikapparaten. Motsvarande gäller givetvis beträffande innehavare av andra slags kommunikationsanläggningar såsom flygplatser, järnvägar, tunnelbanor etc. Det bör å andra sidan också framhållas, att en sådan anläggning kan höra till ett område som utsätts för störning från annat håll och att innehavaren då kan uppträda som sakägare. Beträffande de störningar från trafiken som orsakas inom själva anläggningen, t. ex. för trafikanter på vägen eller anställda på flygplatsen, får immissionsreglerna däremot inte tillämpning. Immissionsreglerna är inte heller avsedda att tillämpas på förhållandet mellan två hyresgäster i samma byggnad. Om de två hyresgästerna nyttjar olika hus — t. ex. så att A har en fabrik i det ena och B en bostadslägenhet i det andra — ändras emellertid förutsättningarna, även om husen råkar höra till samma registerfastighet och har samme ägare. Det bör då vara möjligt för B att föra talan mot A om störningar som utgår från fabriken. Beträffande s t ö r n i n g e n s a r t anges, att det skall vara fråga om »varaktig störning genom luftförorening, buller, skakning, strålning eller annat dylikt». Varaktighetsrekvisitet har flitigt diskuterats i den juridiska litteraturen. Man har därvid framhållit, att det ofta just är varaktigheten, som motiverar en särskild legislativ behandling av immissionerna. Varaktigheten medför en särskilt hög grad av farlighet. Den skapar förutsättning för användning av sanktionsformen förbud. Och till varaktigheten knyter sig också en viss beräknelighet, som får stor betydelse för skadeståndsfrågan. 4 Lagberedningen har i sina förslag till immissionsregler inte uppställt något krav på varaktighet utan endast i motiven angivit, att immissionerna regelmässigt har en varaktig karaktär. 5 De sakkunniga anser emellertid varaktighetsrekvisitet vara av så väsentlig betydelse — bl. a. i nyss angivna hänseenden — att det bör komma till direkt uttryck i lagtexten. I allmänhet torde det inte innebära någon svårighet att bedöma, om en störning kan anses varaktig eller ej. De anordningar som vidtas för den störande användningen lämnar oftast klart besked på den punkten. Om man uppför en anläggning eller startar en verksamhet, sker det vanligen i syfte att fortsätta driften tills vidare. Ibland kan emellertid tveksamma fall upp4 6

Ljungman s. 59. LB 1947 s. 119

301 komma. Särskilt torde de hänföra sig till husbyggnadsarbeten och andra arbeten med att inrätta en anläggning, t. ex. en väg, en bro, en tunnel. Redan enligt gällande rätt torde störningar från sådana företag hänföras till immissioner, när arbetet är av stor omfattning eller ingripande beskaffenhet och utsträcks över en icke obetydlig tid (jfr NJA 1936 s. 552 och 557 samt 1940 s. 508). Denna praxis bör alltjämt kunna ge viss ledning. I övrigt torde rättstillämpningen här böra få utrymme för en viss frihet i bedömningen. Kanske bör i klarhetens intresse särskilt framhållas, att varaktighetsrekvisitet inte förutsätter att störningen skall fortgå lång tid utan avbrott. Även korta störningar som återkommer med vissa mellanrum kan uppfylla varaktighetskravet, t. ex. bullerstörningar från ett skjutfält eller från sprängningar i ett stenbrott. Som första exempel på en störningsform av typisk immissionsnatur upptar förslaget luftförorening. Det motsvaras i lagberedningens förslag närmast av orden rök och stank. Själva begreppet luftförorening torde inte tidigare ha använts i någon svensk lag. Till luftförorening kan i och för sig hänföras varje ämne som ändrar luftens-atmosfärens naturliga sammansättning. När begreppet används i den föreslagna lagen torde emellertid av sammanhanget framgå, att det skall vara fråga om ämnen i sådan mängd och av sådan varaktighet att de medför risk för menlig påverkan — på människors hälsa eller trivsel eller på egendom. Luftföroreningar förekommer i gasform, t. ex. svaveldioxid, klor, merkaptaner, kolväten. De förekommer också i partikelform, t. ex. sot, damm, flygaska, metalloxider. Det kan påpekas, att de skadliga ämnena ibland inte bildas vid den ursprungliga processen, t. ex. förbränning, utan först genom sekundära reaktioner i atmosfären. Luftburna bakterier och virus skulle också kunna räknas som luftförorening men brukar i allmänhet inte hänföras dit. Från immissionssynpunkt är de i varje fall att jämställa med luftförorening, d. v. s. hänförliga till »annat dylikt». Nära luftförorening, särskilt sådan som orsakar sakskada, kommer också gnistor. Lagberedningen upptar dem som en särskild immissionsform. Gnistor torde emellertid numera knappast spela sådan praktisk roll som störningsfaktor att de förtjänar att nämnas särskilt. Även de får enligt förslaget till immissionslag hänföras till »annat dylikt». Viktiga immissionsformer är däremot buller och skakning. De återfinns både i lagberedningens och i de sakkunnigas förslag. Den allmänt accepterade hygieniska definitionen på buller är »allt icke önskat ljud». När begreppet används i lagförslaget, gör sig emellertid samma synpunkter gällande som beträffande luftförorening: det skall vara fråga om en sådan störning som medför menlig påverkan eller risk härför.

302 Skakning kan ge upphov till både sakskada och personskada. Liksom beträffande övriga störningsformer bör synpunkter av nyss angivet slag anläggas. Begreppen buller och skakning torde i övrigt inte kräva närmare förklaring i detta sammanhang. Som exempel på immissionsformer upptar de sakkunnigas förslag slutligen också strålning. Bland det som kan hänföras under detta begrepp nämner lagberedningens förslag hetta och köld. Värmestrålning spelar knappast nämnvärd roll som störningsfaktor utanför de anläggningar där strålningen har sitt upphov. Större räckvidd och betydelse har ljusstrålning. Störande ljuseffekter från reklamanordningar, trafikanläggningar m. m. föranleder ganska ofta klagomål. Men det finns också andra viktiga strålningsformer. De sakkunniga tänker särskilt på den joniserande strålningen. Beträffande denna gäller visserligen en omfattande specialreglering. Man bör emellertid inte förbise att den kan innebära omgivningsstörningar, som i regel står luftförorening nära. Bl. a. kan de immissionsrättsliga ersättningsreglerna få betydelse vid störningar av detta slag. Det förtjänar också erinras, att utsläpp av radioaktivt avloppsvatten är en uppmärksammad form av vattenförorening. Som förut nämnts slutar uppräkningen med en hänvisning till »annat dylikt». Så var också fallet i lagberedningens förslag. Det öppnar möjlighet för rättstillämpningen att efter fri bedömning av olika faktiska omständigheter jämställa andra störningsformer med de uppräknade. Här kan hittillsvarande rättspraxis på immissionsområdet tjäna till vägledning. Det bör exempelvis inte råda någon tvekan om att obehag genom insekter (NJA 1938 s. 479) eller psykisk inverkan (NJA 1878 s. 78) kan innebära immission. Vidare bör det anses klart, att elektriska störningar kan falla inom immissionsområdet. 5 * De sakkunniga har sålunda inte avsett att begränsa immissionsområdet i förhållande till gällande rätt. Däremot innebär de sakkunnigas förslag i vissa hänseenden en utvidgning. Tidigare har framhållits, att förslaget inte förutsätter att störningen skall nå över en fastighetsgräns. Därtill bör läggas, att förslaget är så utformat, att redan risken för störning skall beaktas. Det talas i 1 § om ändamål, som kan medföra störning (se också 2 kap. 1 § första st.). Förslaget får bl. a. anses innebära, att utrymmet vidgas för att tillerkänna s. k. psykiska immissioner rättslig relevans. L a g e n s a l l m ä n n a k a r a k t ä r anges genom uttrycket att den ifrågavarande användningen av fast egendom skall »vara underkastad de 5

a Här finns anledning att rikta uppmärksamheten på ellagstiftningsutredningens betänkande »Lagstiftning mot radiostörningar» (SOU 1966: 22). Se särskilt s. 37 och 50. Anmärkas kan, a t t de i 5 § förslaget till radiostörningslag upptagna ersättningsreglerna torde böra jämkas så att de ansluter till grundläggande immissionsrättsliga och skadeståndsrättsliga principer.

303 inskränkningar och övriga villkor som föreskrivas i denna lag eller med stöd av densamma». Som förut framhållits träder lagen in som ett led i systemet för rättslig kontroll över den fasta egendomen. Viktiga inskränkningar och villkor följer av reglerna om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd i 2 kap. Inskränkningarna kan sträcka sig ända till förbud. Ett med användningen förenat villkor är, att ersättningsskyldighet kan inträda enligt bestämmelserna i 3 kap. En precisering i fråga om lagstiftningens karaktär lämnas också genom stadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket. Till detta återkommer framställningen i det följande. Den föreslagna l a g e n s f ö r h å l l a n d e t i l l a n n a n lagstiftn i n g behandlas i andra och tredje styckena av 1 kap. 1 §. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt innehåller den svenska lagstiftningen redan på flera områden regler, som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner. De praktiskt viktigaste är en rad offentligrättsliga bestämmelser, vilkas tillämpning ankommer på olika administrativa organ. Bestämmelserna i fråga påträffas främst inom hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning men också t. ex. i lagar om olika slag av anläggningar, såsom atomanläggningar, elektriska anläggningar, flygplatser och andra trafikanläggningar. En utgångspunkt för de sakkunnigas förslag är att denna lagstiftning skall äga tillämpning vid sidan av immissionslagen (gälla »därutöver») och att de organ som genom särlagstiftningen tilläggs olika befogenheter alltjämt skall ha att utöva dessa, i den mån ej annat särskilt anges i immissionslagen eller den särskilda författningen. De samordningsfrågor som här uppkommer har redan i huvudsak behandlats i den allmänna motiveringen (se 5 kap. under VI). Den i andra stycket av förevarande paragraf intagna hänvisningen till annan lagstiftning innebär emellertid inte blott att speciella organ enligt denna lagstiftning kan ha att vidta åtgärder av betydelse från immissionssynpunkt. Som redan framgått av den allmänna motiveringen innebär den också, att de myndigheter som har att handlägga frågor om immissioner kan ha att tillämpa eller eljest beakta sådana bestämmelser som i särskilda hänseenden meddelas i annan lagstiftning. De sakkunniga har därvid främst pekat på hälsovårdsstadgans bestämmelser om sanitär olägenhet. Det kan vidare komma i fråga att beakta naturvårdslagens bestämmelser till skydd för landskapsbilden m. m. Ett särskilt gränsdragningsproblem är frågan om i m m i s s i o n s r e g lernas förhållande till vattenlagstiftningen. Denna frågas betydelse minskas visserligen därigenom att det enligt den föreslagna

304 ordningen blir samma myndigheter som får hand om tillämpningen av båda regelkomplexen och att reglerna i huvudsak överensstämmer. Vissa skillnader kommer dock att finnas. Man måste därför räkna med att gränsdragningsfrågor i undantagsfall kan få praktisk betydelse. I tredje stycket av förevarande paragraf har de sakkunniga tagit upp en erinran om vattenlagens bestämmelser angående vattenförorening. Därigenom är avsett att komma till uttryck, att vattenförorening inte är att anse som en immissionsform och att frågor om vattenförening skall prövas enligt vattenlagens bestämmelser — inte enligt immissionslagens. Lagberedningen hade i 1947 års förslag tagit med en liknande erinran. Denna ersattes i 1960 års förslag med ett mera allmänt hållet stadgande: om i lag eller författning i särskilda hänseenden givits bestämmelser om immission, skulle de gälla. Skälet härför angavs vara, att också andra med immissioner sammanhängande frågor kunde tänkas bli föremål för speciell reglering utanför nya jordabalken. 6 Någon saklig ändring i fråga om gränsdragningen mot vattenlagen torde alltså inte ha varit avsedd. I motiven till 1947 års förslag har lagberedningen närmare utvecklat sina synpunkter på denna gränsdragningsfråga. 7 Till vad som där uttalas kan de sakkunniga emellertid endast delvis ansluta sig. Beredningen framhåller, att ett vattenområde kan bli förorenat även på annat sätt än de i 8 kap. vattenlagen uttryckligen angivna, exempelvis genom att gaser från en fabriksanläggning släpps ut i vattnet. Enligt beredningens uppfattning kan det inte utan vidare antas, att vattendomstol även i ett sådant fall skulle vara behörig att verkställa en förhandsprövning (enligt vattenlagens regler) av frågan om erforderliga åtgärder till motverkande av vattenförorening. Däremot anser beredningen det ligga nära till hands att tillämpa de principer som enligt 8 kap. vattenlagen kommit till uttryck beträffande skyldighet att vidta förebyggande åtgärder och att utge skadestånd. — Att på detta sätt endast delvis tillämpa reglerna i 8 kap. vattenlagen på det angivna fallet skulle enligt de sakkunnigas mening innebära en egendomlig och opraktisk lösning. Särskilt anmärkningsvärt skulle vara, om man — som beredningen tycks mena — skulle bedöma saken på ett sätt, om företagaren själv begär förhandsprövning, och på ett annat, om en sakägare yrkar åläggande för företagaren att vidta skyddsåtgärder. De sakkunniga finner alldeles övervägande skäl tala för att bestämmelserna i 8 kap. vattenlagen bör anses över lag analogiskt tilllämpliga på vattenförorening, som uppkommer genom utsläpp av gaser i vattnet. 8 Beredningen uttalar också, att det utan särskilt stadgande torde vara klart, att de av beredningen föreslagna immissionsreglerna inte avser luft6 7 8

Se LB 1960 II s. 71. Se LB 1947 s. 127 ff. Ljungman s. 64 synes ha samma uppfattning. 11965 års norska förslag till lov om vannforurensing hänföres utsläpp av gas i vatten uttryckligen till vattenförorening.

305 förorening, som uppkommer genom förorenat vatten. Frågorna om koncession och vidtagande av förebyggande åtgärder skulle alltså i detta fall bli att bedöma uteslutande enligt vattenlagens regler. Så långt är de sakkunniga helt ense med beredningen. De sakkunnigas eget förslag är avsett att ha motsvarande innebörd. Däremot kan de sakkunniga inte instämma, när beredningen i fortsättningen gör gällande, att man med ledning av immissionsrättsliga grundsatser skulle få bestämma, i vad mån särskild ersättning bör utgå för skada genom sådan luftförorening som har sitt upphov i vattenförorening. Påståendet att ersättningsfrågan i detta fall inte skulle vara att bedöma enligt vattenlagen har mött kritik i den juridiska litteraturen. 9 Därvid har gjorts gällande, att det utan tvivel tillkommer vattendomstol att utdöma även ersättning för skada och olägenhet genom luftförorening, som följer t. ex. av kloakledning vartill domstolen ger tillstånd, och att domstolen då h a r att tillämpa vattenlagens regler. Till stöd för denna uppfattning kan åberopas uttalanden i förarbetena till 1941 års ändringar i vattenlagen. 10 De sakkunniga anser den väl underbyggd. I det motsatta fallet — alltså det att vattenförorening har sitt upphov i en luftförorening — anser lagberedningen det uppenbart, att immissionsreglerna skall vara direkt tillämpliga. De sakkunnigas förslag har i denna del motsvarande innebörd. Sammanfattningsvis kan alltså sägas, att det avgörande för gränsdragningen enligt de sakkunnigas uppfattning bör vara, vad som typiskt sett utgör den primära effekten. Är det fråga om ett utsläpp i vatten med vattenförorening som följd, bör vattenlagens regler tillämpas, även om vattenföroreningen sedan orsakar stank eller annan luftförorening. Och omvänt: utsläpp i luften med luftförorening som primär effekt bör bedömas enligt immissionslagens regler, även om luftföroreningen i sin tur förorenar ett vattenområde. Man bör emellertid inte förbise, att samma anläggning kan ha både en anordning, som primärt förorenar vatten, och en annan, som primärt förorenar luften. I så fall blir båda lagarna samtidigt tillämpliga. Det kan då bli fråga om en sådan helhetsbedömning av det störande företaget som de sakkunniga närmare behandlat i ett tidigare sammanhang (5 kap. under IV). De nu anförda synpunkterna gäller i första hand sådan vattenförorening som avses i 8 kap. vattenlagen — alltså förorening av ytvatten. I tillämpliga delar har de emellertid också avseende på bestämmelserna i 2 kap. vattenlagen, såvitt de rör förorening av grundvatten. Dessa bestämmelser infördes genom 1939 års ändringar i vattenlagen och har år 1964 reviderats 9 10

Se Walin i SvJT 1948 s. 405. NJA II 1942 s. 27, 73 och 79.

20—614668

306 ganska grundligt. I 2 kap. 63 § upptas nu en allmän aktsamhetsregel. Vill någon vidta åtgärd, som kan befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång, vilken tillgodogöres eller kan antas komma att tillgodogöras, är han enligt denna regel skyldig att till skydd för grundvattnet vidta de anordningar och tåla den begränsning av verksamheten ävensom i övrigt iaktta de försiktighetsmått som skäligen föranleds av omständigheterna. Länsstyrelsen kan enligt 64 § i samma kap. fastställa skyddsområde för grundvattentillgång och meddela skyddsföreskrifter med generell giltighet inom sådana områden. Vidare kan länsstyrelsen meddela vitesförelägganden och förordna om rättelse. I 2 kap. vattenlagen finns inte något stadgande om skyldighet att ersätta skada på grundvattentillgång. 1 1 Det sakkunnigförslag som låg till grund för 1939 års ändringar upptog regler härom. Emellertid uttalades i propositionen (1939:9 s. 67), att det även utan särskild föreskrift skulle vara tydligt att skyldighet föreligger att ersätta skada, som uppkommer genom försummelse att iaktta tillbörliga försiktighetsmått. Med hänsyn till frågans principiella betydelse ansågs det vidare mindre lämpligt att i sammanhanget meddela bestämmelser om strikt skadeståndsansvar på grund av åtgärd som är mer än vanligt ingripande eller innebär särskild risk för skada. Frågan om skadeståndsskyldighet i sådana fall ansågs i stället böra bedömas enligt de allmänna regler som får anses gälla inom grannskapsrätten eller beträffande farlig verksamhet. 12 I 3 kap. av det förslag till jordabalk som nyligen remitterats till lagrådet h a r upptagits skadeståndsregler som — direkt eller analogivis — kan få tillämpning på vissa fall av ifrågavarande slag. I enlighet med vad som tidigare anförts avser de i förslaget till immissionslag upptagna skadeståndsreglerna inte skada, som uppkommer genom förorening av grundvatten. Den i 1 kap. 1 § inskrivna hänvisningen till vattenlagen bör emellertid inte i och för sig utesluta att dessa skadeståndsregler — eller motsvarande bestämmelser i 8 kap. vattenlagen — kan tillåtas få analogisk tillämpning på sådan skada. Gällande rätts innebörd i fråga om skyldighet att ersätta skada på grundvattentillgång kommer även framdeles att vara osäker i vissa hänseenden. Om en närmare reglering i ämnet anses önskvärd, bör den enligt de sakkunnigas uppfattning lämpligen få sin plats i 2 kap. vattenlagen. 13 2 §. Denna paragraf bestämmer i första stycket immissionslagens sakägarbegrepp och innehåller i andra stycket en precisering av lagens karaktär, 11

H ä r bortses från det i 44 § behandlade fallet: anordnande eller nyttjande av v a t t e n t ä k t på sådant sätt a t t annan lider men. Se N J A II 1940 s. 68; jfr SOU 1965: 45 s. 56. 13 Jfr Walin i SvJT 1948 s. 405.

307 i vad dess stadganden avser enskild rätt. Båda styckena saknar direkt motsvarighet i vattenlagen. Vad först angår s a k ä g a r b e g r e p p e t vill de sakkunniga framhålla följande. I remissyttrandena över lagberedningens jordabalksförslag gjordes från några håll gällande, att spörsmålen om s. k. saklegitimation borde närmare regleras i lag eller belysas genom motivuttalanden. Emellertid framfördes också den meningen att legitimationsfrågorna lämpligen kunde överlämnas åt rättspraxis att lösas efter omständigheterna i det särskilda fallet. Frågan mot vem talan i immissionsmål bör riktas torde väl i allmänhet inte föranleda några bekymmer. Tvekan kan knappast råda om att talan kan — och i allmänhet bör — föras mot den som genom sitt användande av den fasta egendomen skapar den farliga situationen (eventuellt också orsakar skada), alldeles oavsett om han är ägare till egendomen eller ej. Vad som däremot ibland kan vålla tvekan är, i vad mån talan kan riktas mot ägaren trots att den farliga situationen har sin grund i någon annans självständiga åtgärder. Motsvarande problem inställer sig också i andra fall än sådana som rör immissioner. Något behov av att i immissionslagen meddela en specialregel i ämnet anser de sakkunniga inte föreligga. Spörsmålet får liksom hittills överlämnas åt rättspraxis. Annorlunda förhåller det sig enligt de sakkunnigas uppfattning med frågan vem som äger föra kärandetalan i mål om åtgärd mot immitterande användning. I det hänseendet krävs otvivelaktigt en precisering. En immission kan — i motsats till grävningsskador och flertalet andra grannskapsstörningar — medföra personlig olägenhet och allmän förmögenhetsförlust för en mycket vid och obestämd krets av människor. Det bör uppenbarligen inte komma ifråga att var och en som tillhör denna krets skulle kunnat uppträda som sakägare och väcka talan i immissionsmål. Härför bör liksom hittills krävas, att vederbörande har viss rättslig anknytning till der* fasta egendom som träffas av immissionens verkningar. Lagberedningen» lade för sin del in en sådan begränsning i begreppet granne. Vid tiPrämpning av vattenlagen kommer en begränsning av motsvarande slag till1 utttryck. Visserligen innehåller vattenlagen inte några särskilda bestämmelser om vilka som skall anses vara sakägare i mål om vattenbyggnadsföretag, vattenförorenande företag eller liknande. Lagen meddelar emellertid! föreskrifter om vilka kategorier som skall underrättas om ansökan rörandesådana företag (11:27 och 33) och om när företag eller åtgärd skall anses; angå viss fastighet ( 1 4 : 4 ) . Vidare kan man få ledning genom lagens b e stämmelser om när ersättning för skada och intrång skall utgå (se särskilt! 9: 1 — 8, 52 och 53) samt genom de allmänna rättsgrundsatser som.kom^ pletterar dessa regler och den rättspraxis som har utbildats. Frågan om* sakägarbegreppet i vattenrätten har också ganska flitigt behandlats i den* juridiska litteraturen. En promemoria om gällande rätt i ämnet, ä r fogad*

308 som bilaga 8 till detta betänkande. Som framgår därav kan helt allmänt sägas, att ställning som sakägare tillkommer endast den som har äganderätt eller särskild rätt till skadad eller ianspråktagen egendom. 14 Liknande problem förekommer också i annan lagstiftning. Expropriationslagen bestämmer sitt sakägarbegrepp negativt: lagens bestämmelser om sakägare gäller inte innehavare av fordran, för vilken exproprierad fastighet häftar på grund av inteckning eller eljest (24 §). Enligt uttalanden i förarbetena till nuvarande 22 § skall till sakägare hänföras »alla dem, som på grund av något sakrättsligt förhållande» till den exproprierade egendomen kan ha ersättningsanspråk mot den exproprierande. 15 Och lagens bestämmelser om expropriationsersättning för fastighet äger enligt 11 § motsvarande tillämpning beträffande särskild rätt till fastighet, som avstås på grund av expropriation. Av uttalanden i lagens förarbeten framgår, att det inte är nödvändigt att den av sakägare åberopade rättigheten åtnjuter s. k. sakrättsligt skydd. 16 Lagen om allmänna vägar bestämmer sitt sakägarbegrepp endast såtillvida att den i 19 § stadgar, att fastighetsägaren skall vara berättigad till ersättning för intrång, som orsakas av allmän vägs byggande eller begagnande, och att samma rätt till ersättning skall tillkomma innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt i avseende på fastigheten som upplåtits innan marken togs i anspråk. Liknande bestämmelser finns bl. a. i naturvårdslagen (25, 28 och 29 §§) samt i bvggnadslagen (22, 116 m. fl. §§). Den för immissionslagens del erforderliga preciseringen av sakägarbegreppet bör enligt de sakkunnigas mening ha formen av uttryckliga regler. Som tidigare framhållits är preciseringen avsedd att på en viktig punkt klarlägga själva immissionsbegreppet. Därmed får den vissa återverkningar också på ersättningsområdet. I denna del hänvisar de sakkunniga till framställningen rörande ersättningsreglerna.

Enligt förslaget uppställs som förutsättning för att någon skall vara sakägare, att vederbörande antingen genom äganderätt eller genom nyttjanderätt eller annan särskild rätt har anknytning till fast egendom som kan utsättas för olägenhet genom immissionen. Innebörden av att ägare är sakägare torde inte behöva utvecklas närmare. Med nyttjanderätt avses nyttjanderätt i alla dess former. Under begreppet »annan särskild rätt» faller bl. a. servitutsrätt, avkomsträtt, rätt till elektrisk kraft och vågrätt. Begreppet är väl inte alldeles klart avgränsat. Ledning vid dess tillämpning kan emellertid hämtas från rättspraxis, särskilt 14

En tendens till vidgning av sakägarbegreppet kommer till uttryck i nyare praxis. Se Betänkande med förslag till lag om expropriation m. m., 1910, s. 147 samt NJA II 1918 s. 166. " Se 1910 års bet. s. 116 samt NJA II1918 s. 100. 15

309 på vattenrättens område, och från den juridiska litteraturen. 17 Rättigheten behöver inte vara sakrättsligt skyddad. Till särskild rätt räknas emellertid inte fordringsanspråk. Panlrättshavare får sin rätt tillgodosedd i annan ordning. Som tidigare har angetts utesluts vidare t. ex. den som endast har sin arbetsplats på egendomen till följd av anställning hos ägaren och den som brukar ta sina promenader där med stöd av allemansrättens regler. Den rättsliga anknytningen skall avse egendom som kan utsättas för olägenhet genom immissionen. Det räcker alltså att risk för olägenhet föreligger. Sådan risk torde ofta föreligga, så snart egendomen är — eller kan påräknas bli — utsatt för immissionen. Det fordras inte, att det skall vara fråga om ersättningsgill skada.

Den i a n d r a s t y c k e t intagna preciseringen innebär, att lagens bestämmelser, i vad avser enskild rätt, kan sättas ur tillämpning genom avtal eller annan särskild rättsgrund, t. ex. urminnes hävd eller dom i expropriationsmål. Motsättningsvis följer, att bestämmelserna inte viker för sådan grund, i den m å n . a l l m ä n n a intressen står på spel. Företrädare för de allmänna intressena — den centrala tillsynsmyndigheten och länsstyrelserna (se 3 §) — är oförhindrade att ingripa, även om alla enskilda sakägare på grund av avtal eller eljest är skyldiga att tåla sakernas tillstånd. Stadgandets innehåll kan möjligen anses vara så självklart, att det inte behöver utsägas. Med hänsyn till den kategoriska utformning som 1 § erhållit anser de sakkunniga dock att preciseringen är befogad. En liknande bestämmelse har upptagits i den norska granneloven (1 §). 18 Avtal som åsyftas i förevarande paragraf har inte sällan karaktären av servitutsavtal. 19 Sådant avtal kan i princip innebära antingen att ägaren av den tjänande fastigheten förbinder sig att tåla immissioner från den härskande fastigheten eller också att han förbinder sig att avstå från att använda sin fastighet på sådant sätt att immission uppkommer för den härskande fastigheten. I 2 kap. 14 § vattenlagen finns bestämmelser om tillskapande av särskilda tvångsservitut till skydd mot förorening av vattenområde. 20 Med stöd därav kan vattendomstolen beträffande en eller flera fastigheter meddela förbud mot avledande av avloppsvatten eller vidtagande av annan åtgärd som kan medföra förorening. I den mån servitutet är mer omfattande än vad en fastighetsägare enligt allmänna regler är skyldig att finna sig i, skall ersättning utgå. — Vattenlagens regler på denna punkt torde inte ha tilläm17

Se Ljungman i Minnesskrift för Hult s. 289 ff, Ljungman-Stjernquist II s. 90 f, Viklund, s. 7 f och 14 ff. Jfr Strahl, Fyra expropriationsrättsliga uppsatser s. 121 ff och Hillert, Servitut— förmån och last s. 12 ff och 37 f. 18 Betr. svensk r ä t t jfr 5 § andra st. 1886 års lag ang. ansvarighet för skada i följd av järnvägs drift och Grönfors, Om trafikskadeansvar s. 210 ff. 19 Jfr SOU 1961: 25 s. 141 f. 20 Jfr N J A II1942 s. 14, 78 och 93 samt SOU 1939: 40 s. 101 ff.

310 pats i nämnvärd utsträckning, och de sakkunniga har inte ansett erforderligt att ta med någon motsvarande bestämmelse i förslaget till immissionslag. 3 §•

Här har tagits in en erinran om miljötillsynslagen och den ställning naturvårdsverket och länsstyrelserna enligt dess bestämmelser har som tillsynsmyndigheter och företrädare för allmänna intressen. Som närmare framgår av motiven till miljötillsynslagen är tillsynsmyndigheternas befogenhet att ingripa i princip begränsad till fall då det gäller olägenhet av betydelse från allmän synpunkt. 4 §.

I den allmänna motiveringen (5 kap. under IV) har de sakkunniga behandlat de grundläggande organisatoriska frågorna och därvid bland annat kommit till slutsatsen att lagstiftningen bör utformas så att immissionsmål handläggs av vattendomstolsorganisationen. Den grundläggande bestämmelsen om denna ordning upptas i förevarande paragraf. Särskilda föreskrifter om rättegången i immissionsmål meddelas sedan i 5 kap. av förslaget till immissionslag. Eftersom det torde vara till fördel för framställningen att de processuella frågorna så långt möjligt behandlas i ett sammanhang, kommer den närmare innebörden av paragrafen att utvecklas i anslutning till 5 kap. Under hänvisning till 11 kap. 1 § vattenlagen skall här endast erinras att vattendomstol blir första, vattenöverdomstolen andra och högsta domstolen sista instans i immissionsmål samt att — jämte vattenlagen — även rättegångsbalkens regler kommer att i stor utsträckning få tillämpning beträffande domstolar och rättegång i sådana mål.

2 kap. Om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd

Detta kapitel upptar till en början — i 1 och 2 §§ — regler om de grundläggande materiella villkor som skall gälla, när någon använder eller ämnar använda fast egendom på sådant sätt att immissioner kan uppkomma. I första hand ankommer det på den enskilde företagaren själv att bedöma, vad som fordras av honom enligt dessa regler. Åsidosättande av reglerna skall emellertid självfallet kunna rättsligen beivras. Det yttersta sanktionsmedlet är totalt förbud mot användningen. Praktiskt viktigare som sanktionsmedel är dock partiellt förbud och, framför allt, åläggande att vidta skyddsåtgärder. 1 I kapitlets 3 § meddelas föreskrifter om vem som äger föra talan angående sådant beivrande. Däremot 1

Begreppsmässigt kan även åläggande att vidta skyddsåtgärd hänföras till förbud, se

Ljungman

311 innehåller kapitlet inte några bestämmelser om de former i vilka beivrandet kan äga rum. På den punkten får lösningen sökas bland de processuella bestämmelserna i 4 och 5 kap. lagförslaget samt i allmänna process- och exekutionsrättsliga regler. 2 Även vissa bestämmelser i miljötillsynslagen blir av betydelse i detta sammanhang. En annan sanktionsform som kan komma i fråga är skadestånd. Principerna härför behandlas i anslutning till ersättningsbestämmelserna i 3 kap. lagförslaget. Reglerna om materiella villkor är också avsedda att ligga till grund vid prövning, som äger rum i anledning av ansökan om tillstånd hos vattendomstol, anmälan hos tillsynsmyndighet etc. Detta har i någon mån satt spår i bestämmelsernas utformning, särskilt vad gäller 2 § andra stycket. Grundläggande bestämmelser angående ansökan om tillstånd och anmälan som nyss sagts har de sakkunniga skrivit in i 4 och 5 §§. Även reglerna om ansökan kompletteras i flera hänseenden av processuella bestämmelser i 5 kap. Härtill kommer de viktiga administrativa föreskrifter om förprövning som skall utfärdas med stöd av 5 §. 2 kap. avslutas med bestämmelser om tillståndsbeslut och verkan därav (6—11 §§). Innehållet i kapitlet har grupperats under tre särskilda rubriker. Allmänna bestämmelser 1 och 2 §§. Här återfinns reglerna om materiella villkor för immitterande användning av fast egendom. Huvudpunkterna i denna del av lagförslaget har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5: V). Sin närmaste motsvarighet har bestämmelserna i 8 kap. 23 och 32 §§ vattenlagen. Som framgår av den allmänna motiveringen avser reglerna både befintliga anläggningar, d. v. s. anläggningar vilka redan är inrättade — vanligen också i verksamhet — vid den tidpunkt då prövningen sker, och nyanläggningar, d. v. s. anläggningar som vid prövningstillfället blott är projekterade. Med nyanläggning får i viss utsträckning jämställas sådan planerad ändring av befintlig anläggning som kan ha väsentlig betydelse från störningssynpunkt. En särskild grupp bland de befintliga anläggningarna kommer att utgöras av dem som inrättats redan före den nya lagstiftningens ikraftträdande. Som också framgår av den allmänna motiveringen innebär de föreslagna reglerna, att strängare krav ställs i fråga om nyanläggningar än beträffande befintliga anläggningar, särskilt sådana som tillhör den sist berörda gruppen. Vissa frågor avseende dessa redan före den nya lagstiftningen inrättade anläggningar kommer att behandlas i samband med förslaget till övergångsbestämmelser. 1

Jfr LB I960 II s. 70 f.

312 I det följande vill de sakkunniga först rikta uppmärksamheten på ett par frågor angående n y a n l ä g g n i n g a r (och vad som kan jämställas därmed). Skyldigheten att iaktta skäliga försiktighetsmått får — såsom antytts i den allmänna motiveringen — anses innefatta vissa allmänna förpliktelser att dels inhämta råd och anvisningar från sakkunnig myndighet, dels på förhand underrätta sakägare som kan befaras bli utsatta för störningar. Uppenbarligen gör sig dessa synpunkter särskilt starkt gällande just vid nyanläggningar. Det föreslagna regelsystemet innehåller några föreskrifter som är speciellt inriktade på att tillgodose synpunkter av ifrågavarande slag. Det är dels bestämmelserna om förprövning, dels bestämmelserna om förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen och immissionslagen. Skyldigheten för den som planerar en nyanläggning sträcker sig emellertid längre än till att iaktta dessa speciella föreskrifter. Har h a n anledning befara, att anläggningen kommer att orsaka besvärande immissioner, bör försiktigheten bjuda honom att söka sakkunniga råd, även om anläggningen inte är av sådan typ att den är underkastad förprövning. Sakkunniga råd kan han naturligtvis få på annat håll än hos den centrala miljövårdsmyndigheten eller länsstyrelsen. Det åligger inte dessa myndigheter att tillhandagå med förslag till tekniska lösningar i speciella fall. Men genom att vända sig dit bör företagaren under alla omständigheter kunna få generella anvisningar om h u r han lämpligen kan gå till väga för att lösa sina immissionsproblem, eventuellt i form av hänvisning till någon expertinstans. De sakkunniga vill särskilt understryka önskvärdheten av att företagarna sätter sig i förbindelse med vederbörande tillsynsmyndighet på ett så tidigt stadium som möjligt. Erfarenheterna från den nuvarande vatteninspektionens verksamhet visar, att underhandskontakter som äger r u m på ett tidigt stadium bidrar till att lösa många problem och skapar grundval för ett förtroendefullt samarbete. För företagaren har de bland annat den fördelen att han i det förberedande skedet av muntliga överläggningar med myndigheten kan lita på att hans planer inte mot hans egen vilja kommer till allmänhetens kännedom. Företagaren har ibland ett behov av sekretess, med hänsyn till in- eller utländska konkurrenter m. m. När saken har kommit så långt som till ansökan hos vattendomstol eller skriftlig dispensbegäran eller anmälan hos tillsynsmyndighet, kan detta behov inte längre tillgodoses i samma utsträckning. Frågan i vad mån en företagare bör anses skyldig att underrätta sakägare om en planerad nyanläggning, som kan komma att utsätta sakägaren för immissioner, är inte lika enkel. Detta sammanhänger bland annat med att det ofta är svårt att på förhand beräkna en immissions räckvidd och verkningar.

313 För att underrättelseskyldighet skall anses föreligga bör det vara fråga om fall då företagaren har påtaglig anledning räkna med att olägenhet av någon betydelse kan uppkomma för sakägaren och att denne därför har särskilda intressen att bevaka. I regel torde så vara förhållandet endast beträffande en ganska begränsad krets av sakägare i den planerade immissionskällans nära omgivning. Syftet med underrättelsen bör uppenbarligen främst vara att på förhand ge sakägaren tillfälle att ta ställning till planerna. De stora immissionsfallen — de som rör många sakägare eller vidsträckta områden — torde vanligen komma att omfattas av reglerna om förprövning. När saken blir föremål för prövning i ansökningsmål vid vattendomstol, är det genom särskilda bestämmelser sörjt för att kungörelse utfärdas och att underrättelse skickas åt olika håll. Det bör då inte komma i fråga, att företagaren-sökanden skulle anses skyldig att själv ytterligare underrätta sakägare. Även dispens- och anmälningsärenden hos administrativ myndighet torde ofta komma att bli föremål för sådan offentlig uppmärksamhet, att särskilda underrättelser till sakägarna inte erfordras. Man kan också räkna med att myndigheternas granskning av dessa fall kommer att i stor utsträckning tillgodose även enskilda skyddsbehov. När företagaren så önskar, bör han kunna hänskjuta till vederbörande myndighet att ge råd och anvisningar om huruvida någon bör särskilt underrättas. Myndigheten bör också själv kunna ta upp denna fråga och ge företagaren sådana råd eller anvisningar. En annan sida av saken är, att det — om företagaren inte med hänsyn till särskilda omständigheter har behov av sekretess — ofta ligger i hans eget intresse att i god tid upplysa de närmast berörda sakägarna om innebörden av sina planer och försöka få dem att acceptera vad som är avsett att ske. Det är eljest risk att de gör sig onödiga farhågor eller blir onödigt misstänksamma, när planerna till slut ändå kommer till deras kännedom. Formellt står det dem då öppet att vid vattendomstolen väcka talan om förbud mot anläggningen, eventuellt i förening med yrkande om åläggande att inkomma till domstolen med ansökan om tillstånd jämte förslag till skyddsåtgärder. Sammanfattningsvis kan man alltså säga, att frågan om företagares skyldighet att underrätta sakägare om nyanläggningsplaner huvudsakligen blir av betydelse i sådana fall som inte föranleder prövning vid vattendomstol eller tillsynsmyndighet — men att företagaren även i prövningsfallen kan ha anledning att i förväg inviga sakägarna i sina planer. Om han lyckas nå en uppgörelse i godo, är detta ägnat att påskynda saken och skapa större trygghet för honom själv. Han kan också därigenom undvika onödiga rättegångskostnader. I detta sammanhang bör anmärkas, att företagaren givetvis också ofta har anledning att på ett tidigt stadium underrätta vederbörande lokala

314 myndigheter såsom hälsovårdsnämnd och byggnadsnämnd om planerna. Sakägare kan för övrigt göra sina intressen gällande även hos sådan myndighet, t. ex. i ärende om byggnadslov. Beviljas byggnadslov, skall underrättelse om beslutet enligt 58 § 1 mom. byggnadsstadgan bevisligen tillställas sakägare som byggnadsnämnden hört i ärendet. Därjämte skall i beslutet intas anmaning till sökanden att om beslutet bevisligen underrätta grannar och andra som kan beröras därav (men som inte har blivit hörda). Detta sammanhänger med att besvärstiden för överklagande av byggnadsnämndens beslut räknas från det klaganden får del av beslutet och att det uppenbarligen leder till svåra komplikationer, om besvärstalan bifalls efter det att byggnadsarbetet har blivit utfört. 3 Det kan alltså finnas andra skäl för en företagare att underrätta sakägare om nyanläggningsplaner än de som har direkt samband med immissionslagen. De följder som kan inträda för företagaren, om han försummar att vidta skäliga försiktighetsmått i fråga om detta att inhämta sakkunniga råd och anvisningar eller meddela underrättelser, h a r inte karaktären av speciella sanktioner. Vad han riskerar är att komma i ett sämre läge i en framtida tvist avseende någon av de vanliga sanktionsformerna, främst då åläggande att vidta ytterligare skyddsåtgärder eller i grava fall kanske t. o. m. förbud. Även beträffande b e f i n t l i g a a n l ä g g n i n g a r kan det givetvis finnas anledning för en företagare såväl att inhämta sakkunniga råd och anvisningar som att underrätta sakägare och försöka komma till en uppgörelse med dem. I varje fall gäller detta, när det påvisas eller finns grundad anledning anta, att anläggningen ger upphov till besvärande immissioner. Möjligheten att väcka talan om åläggande för en företagare att inkomma med ansökan om tillstånd jämte förslag till skyddsåtgärder föreligger också med avseende på befintliga anläggningar. Anledning att underrätta sakägare kan särskilt vara för handen, när det gäller störningar av intermittent natur, t. ex. övningar på ett skjutfält, rensning av en ångpanneanläggning, eller eljest störningar som kan föranleda motåtgärder från sakägarens sida. Stadgandet om skyldighet för företagaren att iaktta skäliga försiktighetsmått är — såsom framgår av den allmänna motiveringen — inte avsett att innebära, att sakägaren på sin sida skulle vara fritagen från att visa försiktighet. Enligt allmänna rättsgrundsatser bör det åligga sakägaren att ta skälig hänsyn till risken för olägenhet genom immission — att medverka till förekommande av skada åtminstone i den mån det kan ske utan nämnvärd uppoffring för hans egen del. Detta kan få relevans inte blott vid tilllåtlighetsprövningen — vid bedömningen av vilken betydelse immissionens verkningar har — utan också i skadeståndshänseende. 8

Se Bexelius m. fl. s. 466 samt LSU 1964: 8.

315 Innebörden av 1 § torde i övrigt inte behöva utvecklas närmare — utöver vad som redan har skett i den allmänna motiveringen. Beträffande 2 § finner de sakkunniga anledning tillägga följande. Första stycket i 2 § är, liksom 1 §, avsett att reglera tillåtlighetsfrågan, oberoende av i vilken form denna fråga kommer upp till prövning. Stadgandet i andra stycket av 2 § förutsätter däremot att frågan har dragits inför vattendomstols prövning genom ansökan från företagarens sida, vare sig på grund av bestämmelserna om förprövningsplikt eller eljest. 4 Det skall vara fråga om tillstånd till användningen. Beträffande den närmare innebörden av stadgandet i 2 § andra stycket kan i övrigt anmärkas, att det — liksom motsvarande bestämmelse i 8 kap. 32 § andra stycket vattenlagen — förutsätter att vattendomstolen vid sin prövning av ett tillståndsärende funnit att de skyddsåtgärder etc. som skäligen kan fordras inte är tillräckliga för att hindra att de angivna allmänna intressena förnärmas i avsevärd mån. 5 Man utgår alltså från att vattendomstolen har gjort den avvägning som stadgas i 1 § och därvid tagit ställning till frågan vilka åtgärder som kan fordras. Om vattendomstolen finner att det trots dessa åtgärder uppkommer olägenheter av ifrågavarande slag, kan domstolen inte bifalla ansökan utan att underställa frågan Kungl. Maj :ts prövning. Finner Kungl. Maj :t att tillstånd bör lämnas med hänsyn till användningens synnerliga betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt, skall ärendet gå åter till vattendomstolen för slutligt avgörande. I och för sig kan det tänkas, att vattendomstolen kommer i ett liknande läge vid sin prövning av ett mål om förbud mot en viss anläggning. Underställning kan inte ske i mål av detta slag (om inte samtidigt en tillståndsansökan föreligger till prövning), och domstolen har då regelmässigt att bifalla förbudstalan. Som angivits i den allmänna motiveringen kan det emellertid undantagsvis föreligga sådana särskilda skäl, att förbud över huvud inte bör komma i fråga. I dylika fall kan det i stället bli aktuellt att tillämpa den föreslagna bestämmelsen om lösningsplikt (se 3 kap. 3 § ) .

• i. I första stycket av denna paragraf fastslås sakägares rätt att väcka talan mot immittent om åläggande att, till skydd mot immission, vidta viss anordning eller upphöra med, avstå från eller begränsa fast egendoms användning eller eljest iaktta försiktighetsmått. Bestämmelsen saknar direkt motsvarighet i vattenlagen (se dock 11 kap. 17 § 47). Frågorna vem som är sakägare och mot vem talan bör riktas har närmare utvecklats under 1 kap. 2 §. Sakägares rätt att väcka talan avser både befintliga anläggningar och nyanläggningar. I båda fallen kan hans talan gälla åläggande för vederbö4 8

Jfr N J A II 1942 s. 89. Jfr N J A II 1942 s. 92.

316 rande att inom viss tid inkomma till vattendomstolen med ansökan om tillstånd till användningen (jfr NJA 1950 s. 203 och SOU 1939:40 s. 204). Sakägarens talan beträffande en projekterad nyanläggning kan ha karaktären av fastställelsetalan — positiv eller negativ. Frågan huruvida en sådan talan kan föras enligt gällande rätt torde inte vara helt klar. 6 Paragrafen upptar i andra stycket en erinran om miljötillsynslagens bestämmelser angående naturvårdsverkets rätt att väcka talan i immissionsmål — som företrädare för allmänna intressen. 4 §•

Här fastslås företagares rätt att vid vattendomstolen söka tillstånd till användningen och därigenom få sin sak prövad. Som framgår av den allmänna motiveringen har lagberedningen i jordabalksförslagen förordat införandet av ett koncessionssystem, som skulle öppna möjlighet för industriföretag och andra att efter förhandsprövning skaffa sig särskilda tillstånd och därmed nå en tryggad position. Det behov som föreligger av en sådan lösning tillgodoses i de sakkunnigas förslag genom reglerna i förevarande paragraf och de efterföljande bestämmelserna om tillståndsbesluts verkan. De föreslagna stadgandena har i allt väsentligt sin motsvarighet i vattenlagens 8 kap. (beträffande förevarande paragraf se VL 8:38). Stadgandet avser liksom 3 § både befintliga anläggningar och nyanläggningar. Om prövningen äger rum redan då företaget befinner sig på planeringsstadiet, innebär detta naturligtvis i allmänhet en fördel. Prövningsmöjligheten står öppen, vare sig den immitterande användningen sker genom industriell anläggning eller på annat sätt — och vare sig anläggningen är stor eller liten. Med hänsyn till de kostnader och det besvär som en tillståndsansökan medför kan man dock räkna med att förfarandet huvudsakligen kommer att användas vid nyanläggning eller utbyggnad av större industriföretag, som kan ge upphov till väsentliga störningar. Om ett befintligt företag blir föremål för talan, som avses i 3 §, eller för åtgärd från tillsynsmyndighets sida, kan detta vara ett särskilt skäl för företagaren att använda sig av ansökningsmöjligheten. Enligt förslaget skall ansökan i immissionsmål alltid göras hos vattendomstolen. Genom stadganden i 5 kap. 1 § andra stycket har emellertid öppnats möjlighet för vattendomstolen och vattenrättsdomaren att i särskilda fall förordna att sådant mål skall behandlas vid syneförrättning enligt bestämmelserna i 10 kap. vattenlagen. Se härom närmare i det följande. Särskilda

bestämmelser

om

förprövning

5 §• Denna paragraf innehåller de grundläggande stadgandena om förprövningsordningen. Bland gällande bestämmelser på vattenlagstiftningens om« Se RB 13: 2, jfr Ekelöf, Rättegång II 2 uppl. s. 119 ff.

317 rade har dessa stadganden sin närmaste motsvarighet i 8 kap. 38 § sista stycket vattenlagen och 5 § lagen om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. De sakkunnigas förslag innebär emellertid, att i vattenlagen skall införas ett nytt lagrum, 8 kap. 38 a §, som utgör en parallell till förevarande paragraf, och att stadgandet i 8 kap. 38 § sista stycket i samband därmed skall utgå. I den allmänna motiveringen har de sakkunniga närmare utvecklat grunderna för bestämmelserna om förprövning (se under 5: VI). Därvid h a r framhållits, att i själva immissionslagen bör upptas endast ett bemyndigande för Kungl. Maj :t att utfärda erforderliga bestämmelser och att den närmare regleringen av förprövningspliktiga fall och ärendenas behandling bör ske i administrativ ordning. Det föreslagna bemyndigandet innefattar vissa begränsningar. Till en början må framhållas, att bestämmelserna endast får ha syftet att förebygga immissioner, som kan medföra olägenhet för många eller över vidsträckt område eller som eljest innebär särskild fara från allmän synpunkt. De får alltså inte användas för andra syften, t. ex. allmänna lokaliseringspolitiska ändamål. Vidare avser bemyndigandet inte befintliga anläggningar, för vilka någon ändring av driften inte är aktuell. Som förut har påpekats är ett förslag till förprövningskungörelse fogat som bilaga till betänkandet. Slutligen må anmärkas, att de sakkunniga inte har funnit erforderligt att i immissionslagen skriva in något bemyndigande motsvarande det som nu finns i 8 kap. 37 § vattenlagen. Enligt detta lagrum kan Kungl. Maj :t meddela lokalt begränsade förbud mot all förorening genom industriellt avloppsvatten, när det finnes vara av särskild betydelse med hänsyn till landets djur- eller växtvärld eller eljest ur naturskyddssynpunkt. En förutsättning härför är att det prövas kunna ske utan oskäligt intrång för innehavare av inrättning, som har anlagts innan förbudet meddelades. Med stöd av bl. a. detta bemyndigande har Kungl. Maj :t utfärdat kungörelsen den 17 oktober 1941 om förbud mot förorening av vattensystemen inom vissa nationalparker. Vad immissionerna beträffar torde emellertid redan immissionslagens allmänna bestämmelser i förening med naturvårdslagens stadganden om nationalparker, naturreservat, skydd för landskapsbilden m. m. erbjuda tillräckliga möjligheter att tillgodose de speciella naturvårdsintressena. Tillståndsbeslut

och verkan därav 6 §. I paragrafen meddelas regler om tillståndsbesluts innehåll. Bestämmelserna bör jämföras med stadgandena i 11 kap. 62 och 63 §§ vattenlagen. Se även 6 § i lagberedningens utkast till lag om grannelagskoncession. Det är av stor vikt att ett tillståndsbeslut innehåller både noggrann be-

318 skrivning av den användning som är föremål för tillståndet och noggranna föreskrifter om de villkor som skall gälla. Beslutet kan givetvis inte vara bindande i andra hänseenden än sådana som har varit föremål för prövning i målet. Detta innebär bland annat, att den trygghetsverkan som tillståndet medför blir beroende av beslutets utformning. Vid tillämpning av de föreslagna reglerna om beslutets innehåll torde god vägledning kunna hämtas från hittillsvarande praxis i vattenföroreningsmål. Som villkor kan uppställas krav på varjehanda skyddsåtgärder, begränsningar och kontroller, såsom i fråga om lägsta skorstenshöjd, användning av renings- eller dämpningsanordningar, iakttagande av emissionsgränser o. s. v. Föreskrifterna kan också avse kontroll av att uppställda tekniska villkor verkligen efterlevs. Lika litet som i vattenföroreningsmålen finns det något hinder mot att ett tillståndsbeslut utformas så att det också omfattar viss närmare beskriven framtida utvidgning av verksamheten och de villkor som därvid skall gälla. I beslutet kan, liksom enligt 11 kap. 63 § vattenlagen, fastställas viss tid, i regel ej över tio år, inom vilken medgiven anläggning skall vara fullbordad. En uttrycklig föreskrift härom har upptagits i andra stycket av förevarande paragraf. Tillståndsbeslut kan ha karaktären av deldom. Stadgandet i 17 kap. 4 § rättegångsbalken ger möjlighet att särskilt avgöra fristående delar av ett mål och torde på grund av bestämmelserna i 11 kap. 1 § sista stycket vattenlagen i vissa fall kunna tillämpas i vattenmål. Enligt stadgandet i 1 kap. 4 § förslaget till immissionslag kommer detsamma att gälla i fråga om immissionsmål. Av större praktisk betydelse är emellertid att, på grund av nyssnämnda stadgande i immissionslagen, också bestämmelserna i 11 kap. 66 § vattenlagen blir tillämpliga i sådana mål. Det kommer alltså att, p å samma sätt som i vattenföroreningsmål, finnas möjlighet att i deldom pröva frågan om företags tillåtlighet och, om företaget befinnes tillåtligt,. meddela tillstånd till erforderliga byggnadsarbeten (jfr VL 11:66: 1). Och om verkningarna av immitterande användning i visst hänseende inte kart förutses med erforderlig säkerhet, kan vattendomstolen vid meddelande a v tillstånd till användningen uppskjuta frågan om föreskrifter i denna del,, till dess erfarenhet vunnits (jfr VL 11: 66: 2). Beträffande de närmare förutsättningarna för meddelande av deldonu m. m. hänvisas till specialmotiveringen till 5 kap. 6 § förslaget till immissionslag. 7 §• Denna paragraf innehåller det grundläggande stadgandet om verkan av tillståndsbeslut — beslutets rättskraft. Den har utformats med bestämmelserna i 8 kap. 39 § vattenlagen som förebild (jfr även VL 2 : 22 och 7: 56) i 1

Se N J A I I 1942 s. 111.

319 men behöver i motsats till dessa inte göra någon reservation beträffande omprövning av ersättningsskyldighet (se härom 3 kap. 2 §) eller omvärdering av båtnad. Stadgandet bör också jämföras med 3 kap. 3 § andra stycket i lagberedningens jordabalksförslag (LB 1960). Huvudregeln är att tillståndsbeslutet gäller mot envar — även den som ej var part i ansökningsmålet — och därmed i princip för all framtid. Det innebär en garanti för att själva den verksamhet som är föremål för tillståndet skall få drivas och inte behöver upphöra på den grund att den orsakar immissioner. Viktiga inskränkningar i rättskraften är emellertid stadgade i de närmast följande paragraferna. Särskilt bör framhållas de i 8 och 10 §§ upptagna reglerna angående omprövning och ändring av vattendomstolens beslut såvitt det avser villkoren för användningen. Som nyss har framhållits kan tillståndsbeslutets trygghetsverkan också vara begränsad genom beslutets egen utformning. Vidare märkes, att regeln om verkan mot envar endast avser tillståndsbeslut i egentlig mening. Om ett vattenmål, som anhängiggjorts genom ansökan om tillstånd, prövas vara av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan avgöras med bindande verkan endast mot viss eller vissa sakägare och deras rättsinnehavare, kan vattenrättsdomaren enligt 11 kap. 61 § andra stycket vattenlagen förordna, att målet utan kungörelse skall handläggas enligt de för stämningsmål stadgade reglerna. Denna bestämmelse blir på grund av föreskriften i 1 kap. 4 § förslaget till immissionslag tillämplig även i immissionsmål. Och målet kommer i sådana fall inte att utmynna i ett tillståndsbeslut utan i en dom med just den begränsade rättskraftsverkan som bestämmelsen i vattenlagen anger. Att i förevarande paragraf särskilt erinra om detta förhållande h a r de sakkunniga inte funnit erforderligt. Motsättningsvis kan av paragrafen anses framgå, att beslut om avslag på en tillståndsansökan inte hindrar vederbörande från att återkomma med en ny ansökan i samma sak. Till slut bör anmärkas, att bestämmelserna om särskilda rättsmedel i 58 och 59 kap. rättegångsbalken är tillämpliga också i fråga om dom som innehåller tillståndsbeslut. 8 §. Genom bestämmelserna i denna paragraf inskränks tillståndsbeslutets rättskraft såtillvida, att det öppnas möjlighet för vattendomstolen att under vissa förutsättningar ändra de i beslutet föreskrivna villkoren i skärpande riktning. Bestämmelserna överensstämmer i sak helt med reglerna i 8 kap. 40 § första och andra styckena vattenlagen. Under förarbetena Jill dessa regler 2 diskuterades ingående de konflikter mellan olika intressen som här gör sig gällande: på ena sidan främst önsk• Se NJA II 1942 s. 112 ff.

320 värdheten och nyttan av att den som har underkastat sig prövning och fått tillstånd bereds viss trygghet för att han inte inom kort skall kunna förklaras skyldig att iaktta väsentligt strängare bestämmelser och på den andra främst de risker för motstående intressen som uppkommer därigenom att verkningarna av ett företag kan vara mycket svåra att bedöma på förhand och att förhållandena snabbt kan väsentligt förändras. I sistnämnda hänseende framhölls särskilt, att det måste anses utgöra en naturlig förpliktelse för såväl samhällen som enskilda att — även om en gång tillståndsprövning förevarit — framdeles förbättra sina anordningar allt efter teknikens framsteg på området. Föredragande departementschefen anförde vidare: 3 De åtgärder som i olika fall kan komma att föreskrivas måste också bli av synnerligen växlande natur. Detta är givetvis av stor betydelse för frågan i vad mån ytterligare åtgärder skäligen kan fordras. Den som vid viss tidpunkt berättigats att utsläppa avloppsvatten utan att behöva vidta mer än kanske mycket enkla åtgärder, t. ex. av det skälet att några motstående intressen av betydelse då ej fanns, har icke anledning förvänta att han för all framtid skall slippa lika lindrigt undan. Däremot kan den som vid en viss tidpunkt vidtagit dyrbara och då förstklassiga anordningar icke skäligen förpliktas att vidtaga nya kostsamma åtgärder för samma ändamål, innan han haft rimlig tid att amortera kostnaderna för de förra. Vad särskilt angår frågan, i vad mån ändrade förhållanden i recipienten bör kunna föranleda ändrade föreskrifter, må framhållas, att om en fabrik erhållit tillstånd att utsläppa avloppsvatten under förutsättning att den förses med så goda reningsanordningar som vid tiden i fråga stod till buds för rimlig kostnad, innehavaren i regel inte skäligen kan förpliktas att vidta några väsentliga ändringar på den grund att en ny fabrik tillkommer vid vattendraget. Såtillvida bör prioriteten anses medföra en förmånsställning. Även efter tioårsfristens utgång bör för övrigt innehavaren av en sådan fabrik äga anspråk på att rimlig hänsyn tas till de kostnader som redan en gång nedlagts på reningsanordningar. Det blir domstolens sak att på denna punkt, liksom i övrigt, vidta den skälighetsprövning som över lag är nödvändig när det gäller frågor rörande vattenförorening. På immissionsområdet gör sig motsvarande konflikter gällande och kan i princip liknande synpunkter anföras. Naturligtvis föreligger rent praktiskt skillnader i flera hänseenden mellan vattenförorenings- och immissionsproblem. Av särskild betydelse i förevarande sammanhang är, att det genomsnittligt torde vara ännu svårare att på förhand bedöma verkningarna av immitterande användning, t. ex. en luftförorenande industrianläggning, än av vattenförorenande företag och att förhållandena på immissionsområdet till följd av teknikens utveckling och av den allmänna samhällsutvecklingen torde vara underkastade särskilt snabba förändringar. Enligt de sakkunnigas mening bör det därför inte komma i fråga att utforma bestämmelserna så, att tillståndsbeslut i immissionsmål får större rättskraftsverkan än motsvarande beslut i vattenföroreningsmål. Men det är å andra sidan inte heller lämpligt att göra denna verkan mindre. Om systemen för kontroll över vattenföroreningar och immissioner skall samordnas så att s

NJA II 1942 s. 116 f.

321 man på en gång skall kunna få till stånd en helhetsbedömning av störande företag, är det viktigt att reglerna på en så avgörande punkt är helt parallella. Enligt de sakkunnigas förslag skall vattendomstolen alltså, sedan tio år förflutit från det tillståndsbeslutet vunnit laga kraft eller när eljest väsentligt ändrade förhållanden inträtt, kunna ändra föreskrift om villkor för användningen efter vad som prövas skäligt. Och om det genom immission uppkommer betydande olägenhet, som inte förutsetts vid tillståndets meddelande, skall domstolen också kunna meddela ändrade föreskrifter som är ägnade att förebygga eller i största möjliga mån minska olägenheten för framtiden. Det bör påpekas, att dessa stadganden inte är avsedda att hindra den som en gång fått tillstånd att göra ny ansökan i samma fråga innan tio år h a r förflutit eller väsentligt ändrade förhållanden har inträtt. Liksom fallet är enligt vattenlagen bör det stå honom fritt att underlåta att begagna tillståndet. Och h a n bör då också ha möjlighet att få det ersatt — helt eller delvis — av ett nytt tillstånd med ändrade villkor. Därvid kommer frågan att prövas på grundval av de förhållanden som föreligger, när den nya ansökningen tas upp till prövning. 4 Vidare bör anmärkas, att vattendomstolen givetvis inte kan ex officio ta upp fråga angående omprövning. Talan härom kan väckas av sakägare eller av den centrala tillsynsmyndigheten, såsom framgår av 2 kap. 3 § i lagförslaget. Sådan talan torde hittills ha varit mycket sällsynt i vattenföroreningsfall. Om talan angående omprövning likväl väcks och vattendomstolen alltså har att ta ställning till frågan om skärpning av villkoren — exempelvis i form av föreskrift om nya kostnadskrävande anordningar — blir domstolens avgörande till slut beroende av en skälighetsbedömning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Vid denna kan viss ledning hämtas från de grundläggande regler om materiella villkor för immitterande användning som finns inskrivna i 2 kap. 1 § förslaget till immissionslag. Man får emellertid inte förbise att omständigheterna vid omprövning på en väsentlig punkt skiljer sig från dem som föreligger vid tillåtlighetsprövning på grund av ansökan från företagarens sida. I omprövningsfallet är det genom tillståndsbeslutet redan fastslaget att den verksamhet som är föremål för tillståndet skall få drivas. I den delen kan ändring inte göras på grundval av bestämmelserna i förevarande paragraf. Det bör då inte heller få förekomma, att domstolen meddelar ändrade föreskrifter som är så ingripande att de gör verksamheten praktiskt taget omöjlig att driva, över huvud finns det enligt de sakkunnigas mening skäl att gå fram med varsamhet mot den som lojalt har skaffat sig tillstånd och sedan lojalt följer därvid föreskrivna villkor. * Se NJA II 1942 s. 115. 21—614688

322 I 1915 års förslag till lag angående vatten- och luftförorening m. m. fanns intagna särskilda bestämmelser om återkallelse av koncession. Om industriell anläggnings fortsatta drivande befanns medföra synnerligen svåra ölägenheter, skulle Kungl. Maj :t på framställning av koncessionsmyndigheten (»vatteninspektionen») kunna föreskriva, att driften vid anläggningen skulle nedläggas samt förklara därå meddelad koncession återkallad. I sådant fall skulle anläggningens ägare och innehavare vara berättigade till ersättning för den skada som därigenom tillskyndades dem. Och beslutet om återkallelse skulle inte få gå i verkställighet förrän ersättningen hade blivit erlagd till fullo. Ersättningens belopp skulle bestämmas genom ett särskilt reglerat skiljemannaförfärande. (Se härom närmare 52—54 och 73 §§ i förslaget). Enligt lagberedningens utkast till lag om grannelagskoncession skulle också koncession kunna återkallas. Som förutsättning härför uppställdes, att det genom fastighetens användning visade sig uppkomma sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet (8 § andra stycket). Att märka är emellertid att återkallelse av koncession — med hänsyn till förslagets allmänna u Pp!äggning — inte i och för sig skulle innebära förbud mot verksamheten i fråga. Företagaren skulle utan hinder av återkallelsen kunna fortsätta driften, men han skulle därvid inte ha den trygghet mot ingripanden som koncessionen var avsedd att ge. Efter återkallelsen skulle därför hälsovårdsnämnden kunna förbjuda verksamheten. Med denna uppläggning har lagberedningen tydligen inte ansett sig ha anledning att gå in på frågan om ersättning för den skada som kunde uppkomma genom återkallelsen. Exempel på regler om återkallelse av tillstånd till immitterande användning finns vidare i utländsk rätt. Så kan enligt de västtyska bestämmelserna (GewO § 51) förvaltningsmyndighet förbjuda fortsatt drift av koncessionerad anläggning, om svårare olägenheter och faror för allmänheten inte kan undvikas på annat sätt. Innehavaren blir då berättigad till ersättning. De sakkunniga har övervägt, om särskilda bestämmelser om återkallelse av tillstånd och utdömande av ersättning i samband därmed kan anses erforderliga i det regelsystem som de nu aktuella förslagen omfattar. Denna fråga öppnar vida perspektiv. Ett motsvarande behov skulle lika väl kunna tänkas föreligga beträffande andra typer av tillståndsbeslut som meddelas genom dom i vattenmål. De sakkunniga känner till att tankar i den riktningen redan har framförts. Man har sålunda i vattenvårdssammanhang gjort gällande, att vattendomar som innefattar tillstånd att bygga i vatten och inverka på vattnets lopp — t. ex. genom att driva ett kraftverk — i vissa fall har visat sig vara till hinder för ett rationellt ordnande av vattenvården och att det borde finnas möjlighet att på ett eller annat sätt undanröja sådana hinder. Vissa möjligheter därtill finns redan genom bestämmelserna i 4 kap. vattenlagen om nyprövning och om kronans lösningsrätt. Här

323 kommer man tydligen också in på gränsområdet till expropriationslagstiftningen. Enligt 1 § första stycket 5 och 6 expropriationslagen kan expropriation äga r u m när det prövas nödigt för att förse en ort med vatten eller hindra förorenande av vattenledning ävensom för annat ändamål, som är jämförligt därmed och äger väsentlig betydelse för det allmänna. Problemen har också viss anknytning till byggnadslagens bestämmelser om stadsplan och lösen av mark, som ingår i sådan plan. Enligt de sakkunnigas uppfattning föreligger i varje fall inte skäl att nu separat behandla frågorna om återkallelse av tillståndsbeslut i vattenförorenings- och immissionsmål eller expropriation av vatten- eller luftförorenande anläggningar, som drivs med stöd av sådant beslut. Hittillsvarande erfarenheter från vattenföroreningsområdet synes knappast ge tillräckligt stöd för att det skulle föreligga behov av särskilda bestämmelser i dessa hänseenden. I det alldeles övervägande antalet fall torde reglerna om möjlighet att skärpa föreskrivna villkor lämna utrymme för de ingripanden som erfordras. Möjligen kan det så småningom visa sig lämpligt att ta upp problem av ifrågavarande slag till samlad bedömning i ett större reformsammanhang på expropriations- eller vattenlagstiftningens område. 9 §. Efter förebild i 8 kap. 40 § tredje stycket vattenlagen har här intagits en bestämmelse om rätt för länsstyrelse att, utan hinder av tillståndsbeslut, ingripa i situationer som kräver snabba åtgärder — att meddela sådana brådskande föreskrifter som visar sig nödvändiga till följd av särskilda omständigheter. Bestämmelsen avviker i redaktionellt hänseende från förebilden. Någon saklig skillnad är emellertid inte avsedd, och behovet av att länsstyrelsen har den ifrågavarande befogenheten synes vara lika klart i båda fallen. 5 Ett från immissionsområdet hämtat exempel på fall då det kan bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen utgör de s. k. smogsituationerna. Det kan i sådana fall tänkas vara nödvändigt att länsstyrelsen, för den tid faran varar, meddelar särskilda föreskrifter om förbrukningen av svavelhaltiga eldningsoljor e. 1. Som framgår av den allmänna motiveringen (under 5: VI) innebär h u vudregeln om tillståndsbesluts rättskraft, att hälsovårdsmyndighet inte äger föreskriva något som strider mot beslutet. Vad hälsovårdsnämnderna beträffar gäller detta utan undantag i alla sådana hänseenden som har varit föremål för domstolens prövning. Genom regeln i denna paragraf blir däremot länsstyrelsen oförhindrad att ingripa som överordnad hälsovårdsmyndighet eller som tillsynsmyndighet enligt miljötillsynslagen och i brådskande fall föreskriva åtgärder till motverkande av sanitär olägenhet. Länssty6

Betr. motiven till 8 kap. 40 § tredje stycket VL se N J A II 1942 s. 116 L

324 relsens befogenhet är inte begränsad till det sanitära området. Den omfattar också ingripanden till skydd mot sakskada, t. ex. skador på djur och material, men torde i den delen inte ha så stor praktisk betydelse. Situationer då det kan finnas fog för länsstyrelse att ingripa enbart för att motverka sakskada torde bli mycket sällsynta. Bestämmelsens innebörd belyses ytterligare i specialmotiveringen till förslaget till miljötillsynslag (se särskilt under 4 §). Det kan här vara anledning understryka, att det i immissionsfall likaväl som i vattenföroreningsfall torde ligga i sakens natur att länsstyrelsens brådskande föreskrifter i allmänhet är avsedda att gälla endast en helt kort tid och att frågan om överprövning av besluten därför antagligen inte kommer att spela så stor praktisk roll. Den som berörs av ett sådant beslut och är missnöjd med detta kommer emellertid i och för sig att ha goda möjligheter att söka rättelse. En väg är att anföra besvär hos Kungl. Maj :t (regeringsrätten), en annan att påkalla prövning hos vattendomstolen. I båda fallen kan han utverka omedelbart förordnande att beslutet inte får verkställas. Vattendomstolens befogenhet att förordna om inhibition i vattenmål är grundad på stadgandena i 11 kap. 83 § andra och tredje styckena vattenlagen. Enligt 1 kap. 4 § förslaget till immissionslag kommer dessa bestämmelser att gälla också i immissionsmål. 10 §. Genom detta stadgande öppnas möjlighet för vattendomstolen att på ansökan ändra de i tillståndsbeslutet föreskrivna villkoren i mildrande riktning. Bestämmelserna anknyter i redaktionellt hänseende till 8 kap. 44 § vattenlagen men avviker i sak därifrån genom att de innebär större möjligheter till omprövning. Om det under utförande av företag, som sägs i 8 kap. vattenlagen, finnes att visst i tillståndsbeslutet föreskrivet arbete kan anses obehövligt eller jämkning av bestämmelserna om företagets utförande erfordras till följd av oförutsedda arbetssvårigheter eller av annan dylik orsak, äger vattendomstolen — enligt 44 § första stycket samma kapitel — på ansökan av deltagare i företaget föreskriva sådan jämkning ävensom i övrigt vidta den ändring i bestämmelserna om företaget som föranleds därav. Stadgandet, som har en motsvarighet i 7 kap. 59 § vattenlagen, medger tydligen omprövning endast i mycket begränsad utsträckning. Dess tillämpningsområde sträcker sig i princip inte utöver föreskrifterna för själva företagets utförande. Sin största betydelse torde det ha i fråga om föreskrifter angående framdragning av ledningar o. 1. De sakkunniga har tidigare framhållit, att det genomsnittligt torde vara svårare att på förhand bedöma verkningarna av immitterande användning, t. ex. en luftförorenande industrianläggning, än av vattenförorenande företag. Det synes därför också vara större risk att i tillståndsbeslut på im-

325 missionsområdet meddelas föreskrifter, som sedermera visar sig vara obehövliga eller strängare än som erfordras. Som förut anmärkts har företagaren visserligen i sådana fall möjlighet att söka nytt tillstånd med ändrade villkor. Detta kan emellertid innebära en onödigt stor apparat och kräva onödigt lång tid. Enligt de sakkunnigas mening bör det inte medföra någon fara för rättssäkerheten om man anförtror åt vattendomstolarna att i klara fall mildra föreskrivna villkor utan att behöva gå in på en omfattande ny tillståndsprövning rörande företaget. Begränsningen till klara fall måste dock understrykas. I enlighet därmed har paragrafen utformats så att jämkning kan beslutas, när det under anläggningens utförande eller efter dess fullbordan finnes att meddelad föreskrift är obehövlig eller uppenbart strängare än erforderligt eller det eljest fordras att föreskriften j ä m k a s till följd av särskild omständighet, som inte förutsetts vid tillståndets meddelande. Den som kan ansöka om jämkning är uppenbarligen företagaren-tillståndshavaren. Beträffande handläggning av mål, som väcks genom ansökan om j ä m k ning, meddelas bestämmelser i 5 kap. förslaget till immissionslag.

11 §. Denna paragraf överensstämmer i sak helt med stadgandena i 8 kap. 43 § första stycket vattenlagen men har fått en annan redaktionell utformning. Paragrafens innehåll torde inte kräva närmare motivering. I sammanhanget bör emellertid anmärkas, att tillståndsbeslut torde kunna förfalla också i andra situationer än sådana som avses i paragrafens första stycke, nämligen i det fallet att företagaren utnyttjar tillståndet men därvid åsidosätter något väsentligt villkor som uppställts för företaget. Grunden härför får då sökas utanför vattenlagens och immissionslagens regelsystem — närmast i allmänna rättsgrundsatser. 6

3 kap. Om ersättning

Detta kapitel upptar endast fyra paragrafer. I 1 § meddelas de grundläggande reglerna om ersättning för skada genom immission. Sedan följer i 2 § föreskrifter om att ersättning för framtida skada kan bestämmas till årliga belopp och i 3 § föreskrifter om lösningsplikt. Den avslutande 4 § innehåller ett allmänt stadgande om att i övrigt bestämmelserna i 9 kap. vattenlagen skall, i tillämpliga delar, gälla beträffande ersättning för framtida immissionsskada. Därigenom utvidgas alltså det reella innehållet i 3 kap. immissionslagen högst väsentligt. • Jfr NJA 1962 s. 597 och Bergsten i SvJT 1964 s. 699.

326 1—3 §§. Innehållet i dessa paragrafer har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5:VII). I sak överensstämmer 1 § med 8 kap. 30 § vattenlagen i dess lydelse enligt det samtidigt framlagda förslaget till lag om ändring i nämnda lag. 2 § har sin motsvarighet i 9 kap. 47 § första stycket och 8 kap. 41 § vattenlagen. Det stadgande i vattenlagen som motsvarar 3 § är 9 kap. 3 §. Man har också anledning att jämföra ifrågavarande paragrafer med 3 kap. 2 och 5 §§ i 1960 års jordabalksförslag. Beträffande reglerna i 1 § bör understrykas, att de är grundläggande för tillämpningen av de följande paragraferna i kapitlet. För att ersättning för framtida skada skall utgå med tillämpning av 2—4 §§ fordras alltså, att de i 1 § stadgade förutsättningarna skall vara uppfyllda. Skador av det allvarliga slag som avses i 3 § torde emellertid aldrig vara ortsvanliga eller allmänvanliga. 4 §. Innebörden av den i paragrafen upptagna hänvisningen till bestämmelserna i 9 kap. vattenlagen bör närmare utvecklas i flera hänseenden. I vattenbyggnadsmål i allmänhet föreligger ett nära samband mellan tillstånds- och ersättningsfrågor. Ingrepp i annans rätt får sålunda i princip inte ske förrän ersättning har bestämts och utbetalats. För vattenföroreningsmålens del är regeln en annan, i det att ersättningsfrågorna här är fristående från tillståndsfrågan. Normalt väckes sålunda ersättningskrav genom stämningsansökan. Det står visserligen parterna fritt att påkalla prövning av ersättningsfrågor i tillståndsmål, men vattendomstolen har i sin hand att, oberoende av parternas inställning, avgöra om en sådan ordning är lämplig. Kan ersättning för skador, som uppkommer till följd av vattenförorening, lämpligen bedömas på förhand — vare sig i tillståndsmål eller eljest — är reglerna i 9 kap. vattenlagen tillämpliga (se 8: 30 och 35 VLJ.1 Förhållandet blir nu i princip detsamma beträffande ersättning för framtida skada till följd av immission. Detta innebär bl. a. följande. I regel bör — liksom i vattenmål — ersättning bestämmas i pengar. Det står dock även i immissionsmål parterna fritt att avtala om ersättning i annan form, men för giltighet av sådan överenskommelse krävs att den prövas lämplig av vattendomstolen, som därvid har att iaktta inteckningshavares rätt (jfr 9:1 andra st.). I detta sammanhang kan erinras om det i vattenrättslig praxis utbildade förfarandet att ålägga ersättningsgivaren att vidta skadeförebyggande åtgärder på fastighet, som lider intrång, i stället för att erlägga kontant ersättning. 2 Även i immissionsmål bör ett sådant förfarande vara möjligt. 1 2

Jfr Holmbäck i Minnesskrift för Hult s. 260. Se Vikland s. 12 f jämte hänvisningar.

327 Stadgandet i 9 kap. 2 § vattenlagen — som utgör en parallell till 12 § första stycket första punkten expropriationslagen 3 — kan inte få tillämpning i immissionsfall, eftersom immissionslagen inte innehåller någon bestämmelse om skyldighet att avstå fastighet eller del därav. Som framgår av den allmänna motiveringen anser de sakkunniga att frågan om immittents lösenrätt och de ersättningsproblem som sammanhänger härmed bör regleras inom expropriationslagstiftningens ram. Enligt 9 kap. 6 § vattenlagen kan i vissa fall vederbörande företagare på ägarens begäran också åläggas att inlösa lös egendom. Så kan ske när fastighet eller del av fastighet inlöses — i immissionsfallen enligt 3 kap. 3 § immissionslagen — och lös egendom som hör till fastigheten blir onyttig för ägaren. Men motsvarande gäller även om fastigheten ej blir inlöst utan endast skadad så att den lösa egendomen blir onyttig. Ett exempel på vad nu sagts är att en jordbruksfastighet skadas så svårt att jordbruksredskap som hör till fastigheten inte längre kan begagnas. Stadgandets senare led — skadefallet — är tillämpligt även när primärskadan drabbar annat än fastighet, t. ex. hus på ofri grund. Exempel på fall då 9 kap. 6 § kan bli tillämplig i immissionssammanhang är att en handelsträdgård skadas svårt av luftföroreningar och att vissa för rörelsen anskaffade redskap därigenom inte längre blir till någon nytta. Som understrukits i den allmänna motiveringen är vattenlagens ersättningsregler i vissa avseenden frikostigare mot skadelidande än den allmänna skadeståndsrätten och expropriationsrätten. Särskilt kan här nämnas 9 kap. 7 och 8 §§. I 7 § föreskrivs att om företag eller åtgärd enligt vattenlagen orsakar annan skada eller förlust än sådan som nämnts i tidigare paragrafer i kapitlet, så skall också sådan skada eller förlust ersättas. Enligt 8 § skall vid ersättnings bestämmande hänsyn även tas till skada eller lidande av annan beskaffenhet än rent ekonomisk. Vidare kan erinras om ett uttalande i förarbetena att det är »av vikt att tillse, att ingen skada eller förlust av något som helst slag lämnas oersatt». 4 Dessa liberala ersättningsprinciper innebär dock inte att kretsen av ersättningsberättigade vidgas utan hänför sig till arten av den skada som skall ersättas. 5 Med stöd av 7 § kan ersättning utdömas för intrång i nyttjanderätt eller servitutsrätt. Vidare är stadgandet tillämpligt på förlust av skönhetsvärden som drabbar fastighet genom direkt intrång därå. Såsom redan h a r anförts i den allmänna motiveringen avser 8 § väsentligen skada på affektionsvärden. Som exempel nämns i förarbetena att en familj långa tider har bebott en gård, där kanske mer än en generation 8

Jfr N J A II 1919 s. 253 f. * NJA II 1919 s. 252. B Viklund s. 29.

328 vuxit upp och vid vilken familjemedlemmarna därför är särskilt starkt fastade. Ett annat exempel är att fastighetsägaren har nedlagt alldeles speciella omsorger för ordnandet av sin trädgård, där varje träd kan ha ett värde för honom som inte finns för någon annan. 6 Det förtjänar framhållas att i vattenlagens förarbeten tillika uttalats att vattendomstolar och andra vederbörande så långt möjligt skall se till att intressen av denna art lämnas orörda och att det bl. a. på grund härav endast kan bli i undantagsfall som sådana ersättningsfrågor uppkommer. I immissionsmål — liksom i vattenmål — kan avsevärd tid komma att förflyta från det ansökan inkommer till vattendomstol till dess ersättningsfrågor slutligt avgjorts. Även om ersättning har bestämts i samband med att tillstånd lämnas kan betydande tid ha förflutit. Vid värderingen av skada skall i princip hänsyn tas till fastighetens beskaffenhet vid tidpunkten för skadans uppkomst eller — om ersättning bestäms i förväg — vid tidpunkten för domen. 7 För det fall att fastigheten ökar i värde under målets handläggning, exempelvis till följd av förbättringsåtgärder som ägaren företagit, ges i 9 kap. 12 § vattenlagen regler som innebär att hänsyn får tas till sådan värdeförhöjning endast om den nedlagda kostnaden varit nödig eller nyttig och inte gjorts i uppenbar avsikt att höja ersättningen. Motsvarande regler ges i 9 kap. 65 § — avseende inlösen — och 66 § tredje stycket vattenlagen — avseende skada eller intrång i övrigt — för det fall att den värdeförhöjande åtgärden har vidtagits efter det fastigheten värderats i målet men innan ersättningsbeloppet betalas. Att tidsutdräkt kan uppkomma före utbetalningen av fastställt ersättningsbelopp får ses mot bakgrunden av det förhållandet att företagaren har viss tid på sig att besluta om han vill ta tillståndet i anspråk. I fall som avses i 9 kap. 65 § och 66 § tredje stycket vattenlagen ankommer prövningen på allmän domstol (jfr dock 11 kap. 22 § vattenlagen, som genom hänvisningen i 1 kap. 4 § immissionslagen får motsvarande tillämpning i immissionsmål). I detta sammanhang kan nämnas ett likartat, i vattenmål inte ovanligt fall, nämligen det att fastighet har bytt ägare sedan skadan uppkommit men innan ersättning fastställts. Mot ersättningskrav i sådana fall invänds ofta att ägaren borde vara skyldig att finna sig i de förhållanden som råder vid förvärvet. Ersättningsfrågan torde emellertid böra lösas med utgångsp u n k t från att rätten till ersättning i regel följer fastigheten. Ersättningen bör därför in dubio tillkomma den aktuelle ägaren. 8 En grundläggande princip för bestämmandet av penningersättning i vat« N J A II 1919 s. 253; jfr Grönfors i TfR 1963 s. 597 ff. Se också N J A 1953 s. 341, vari bl. a. lastslogs a t t byggnader på en fastighet skulle värderas med beaktande av ägarens personliga intresse av innehavet, trots att vid frivillig försäljning sannolikt ej skulle ha uppnåtts full gottgörelse för detta värde. 7 N J A 1954 s. 482. 8 SvJT 1963 rf s. 85 och SvJT 1964 s. 701.

329 tenmål är att ersättningen skall utgå i form av engångsbelopp. Detta fastslås i 9 kap. 47 § första stycket vattenlagen. Principen avser slutliga ersättningar. Provisoriska ersättningsbelopp som fastställs med stöd av 11 kap. 66 § vattenlagen kan utgå periodiskt. Att ersättning för framtida skada också skall kunna fastställas att utgå med årliga belopp har fastslagits i 3 kap. 2 § immissionslagen. För vissa fall, särskilt vid skada på eller inlösen av mark, innehåller vattenlagen den för skadelidande förmånliga regeln att ersättning skall utgå med hälften utöver fulla värdet. Detta gäller dock ej ersättning för skada eller intrång genom avloppsvatten (9: 50) och blir följaktligen inte heller tillämpligt i fråga om immissionsskador. Ersättningen skall alltså, i enlighet med vad som stadgas i 9 kap. 49 § vattenlagen, bestämmas till fulla värdet av egendom som avstås och till belopp som utgör full gottgörelse för förlust, skada eller intrång i övrigt. Vattenlagen innehåller inte någon motsvarighet till det av de sakkunniga föreslagna stadgandet i 1 kap. 2 §, som anger vilka som är sakägare i immissionsmål. Vattenrättens sakägarbegrepp framgår indirekt av skilda bestämmelser i lagen. Dit hör 9 kap. 52 och 53 §§, av vilka kan utläsas att självständig ersättningsrätt tillkommer innehavare av nyttjanderätt, återköpsrätt, servitutsrätt, rätt till avkomst eller annan förmån och till elektrisk kraft. Härutinnan föreligger full parallellitet med de sakkunnigas förslag. Men 9 kap. 52 och 53 §§ innehåller också vissa anvisningar om ersättningsberäkningen, vilka bör få motsvarande tillämpning i immissionsfall. Sålunda skall, om den särskilda rätten minskar fastighetens värde, ersättningen till ägaren beräknas på grundval av det reducerade värde fastigheten kan ha på grund av rättighetens existens. Ett vanligt ersättningsfall, vara 9 kap. 53 § vinner tillämpning, är att skada drabbar utarrenderad fastighet. Ägaren och arrendatorn har var för sig rätt till ersättning. Att bestämma arrenderättens värde rättvist är ofta svårt. I vattenmål brukar därför förfaras så att den totala skadan bestäms till ett kapitalbelopp och att detta fördelas mellan ägaren och arrendatorn på följande sätt. Av ersättningsbeloppet tillgodoräknas arrendatorn 5 % per år av återstående arrendetid, och hans andel kapitaliseras sedan med ledning av de tabeller som hör till förordningen den 26 juli 1947 om statlig förmögenhetsskatt. Ägaren erhåller vad som återstår sedan det totala ersättningsbeloppet minskats med det arrendatorn tillkommande kapitalbeloppet. Vattenlagen har i 9 kap. 54—71 §§ en grupp bestämmelser om utbetalandet av ersättning och vad som hänger samman därmed. Dessa bestämmelser kommer i princip också att gälla för immissionsmål. I huvudsak innebär de följande. Av vad tidigare anförts om sakägarbegreppet framgår att innehavare av fordringsinteckningar inte är sakägare och alltså inte — med det undantag

330 som stadgas i 9 kap. 73 § — har befogenhet att självständigt föra talan. Deras rätt tillgodoses i stället huvudsakligen därigenom att fastställda ersättningsbelopp nedsätts hos länsstyrelsen för fördelning i den ordning som gäller beträffande köpeskilling för utmätt fast egendom. Sådan nedsättning är obligatorisk vid inlösen av fast egendom (9:54 första st.). I regel skall också ersättning för skada och intrång å fast egendom i andra fall nedsättas. Här gäller emellertid det undantaget att nedsättning kan underlåtas och ersättningen alltså betalas ut direkt till sakägaren, när skadan eller intrånget anses vara väsentligen utan betydelse för fordringsägarens säkerhet. 9 De nu berörda reglerna om nedsättning avser ersättning »som bestämts att utgå på en gång». Det får dock anses överensstämma med grunderna för stadgandet att också periodiska ersättningar skall nedsättas, såvida de är avsedda att täcka själva kapitalvärdet av skadan. 10 Det är vattendomstolens sak att i samband med att ersättning fastställs också besluta, om och i vilken mån nedsättning enligt ovannämnda regler skall ske (9:54 sista st.). Ersättning skall nedsättas hos länsstyrelsen också i ett annat fall, nämligen då tvist råder om vem ersättningen skall tillfalla eller då ersättningen avser fideikommissegendom. Nedsättning skall då ske oberoende av om vattendomstolen föreskrivit detta eller inte (9:55). I samband med nedsättningen skall ersättningsgivaren inge gravationsbevis rörande fastigheten, utslaget och, om så erfordras, lagakraftbevis. Beträffande länsstyrelsens befattning med nedsatta belopp kan hänvisas till 9 kap. 68—71 §§. Här skall endast nämnas att fordringshavare kan medge att ersättning får utbetalas direkt till vederbörande fastighetsägare — dock ej i inlösenfall — och att fördelning av ersättningen då ej sker beträffande sådan fordringshavare. Dennes panträtt kvarstår sedan oinskränkt ( 9 : 6 9 tredje s t . ) . u Vattenlagen innehåller i 9 kap. 58—60 §§ särskilda regler om uppsägning och tillträdestid för det fall att fast egendom skall lösas eller vissa därmed jämställda situationer föreligger. Parterna har emellertid möjlighet att avtala om andra uppsägnings- och tillträdestider (9:58 första st.), och vattendomstolen har under vissa förutsättningar befogenhet att meddela särskilda föreskrifter i dessa hänseenden (9:61). I vattenmål är det mycket vanligt att dessa möjligheter utnyttjas. I samband med att ersättning fastställs skall vattendomstolen lämna besked om vad ersättningsgivaren har att iaktta beträffande uppsägning och tid för tillträde (9:62). • Från den ytterligare förutsättningen att fallet skall vara sådant a t t uppsägning ej skall ske bortses här, eftersom den i vanliga skadeersättningsfall saknar praktisk betydelse. 10 Jfr prop. 1952:52 s. 52. 11 NJA 1958 s. 467.

331 En för vattenbyggnadsföretag i allmänhet gällande princip är att åtgärd till förfång för annan, även om tillstånd till åtgärden erhållits, inte får vidtas förrän föreskriven skadeersättning utbetalts (9:66 första st.). Vattendomstolen kan t. o. m. skärpa denna regel genom att föreskriva att viss tid skall ha gått från det ersättningen erlagts, innan åtgärden får utföras. Grundsatsen att ersättning skall betalas innan skadan sker får anses gälla även i vattenföroreningsmål — och därmed också i immissionsmål — när ersättning för framtiden bestäms som engångsbelopp i samband med att tillstånd lämnas till företaget. Då ersättning skall utgå periodiskt får vattendomstolen anses ha fria händer att bestämma betalningstid efter vad som kan finnas lämpligt. 12 De sakkunniga har tidigare anfört att det ligger i företagarens hand att avgöra om han önskar ta ett meddelat tillstånd i anspråk eller inte. En yttersta gräns för betänketiden sätts dock av den tid som enligt 11 kap. 63 § vattenlagen — för immissionsmålens del 2 kap. 6 § immissionslagen — fastställs för arbetenas slutförande. Men vattenlagen innehåller i 9 kap. 66 § andra stycket också en annan tidsfrist, tillkommen av hänsyn till ersättningstagarna. Om sålunda ersättningsbeloppet inte erlagts inom fem år från det beslutet i fråga vann laga kraft, förfaller företagarens rättigheter gentemot vederbörande ersättningstagare. Tillståndet förfaller alltså inte i dess helhet, men såvitt gäller den del som berör ersättningstagarens rätt måste företagaren begära ny prövning av tillståndsfrågan, om han alltjämt önskar utföra företaget. Femårsfristen kan förlängas genom avtal mellan parterna eller genom vattendomstolens beslut. Vattendomstol har möjlighet att låta tillståndsbeslut verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft (11:67). Oberoende av om beslutet överklagas kan tillståndet då tas i anspråk, såvida ej högre rätt inhiberar verkställigheten. Ersättning som fastställts i samband med tillståndet måste dock först erläggas. Om ersättning, som skall nedsättas hos länsstyrelsen, höjs efter överklagandet, åligger det ersättningsgivaren att inom 30 dagar nedsätta det överskjutande beloppet (9:67 första st.). På motsvarande sätt skall förfaras om ersättning av annan orsak — t. ex. med tillämpning av 11 kap. 66 § vattenlagen — bestäms sedan företaget har kommit till stånd (9:67 andra st.). 9 kap. 67 § tredje stycket innehåller den praktiskt betydelsefulla regeln att ersättningsbelopp som utbetalts enligt vattendomstolens beslut — vare sig genom nedsättning hos länsstyrelsen eller på annat sätt — inte får till någon del återkrävas, även om högre rätt skulle komma till lägre ersättning. Regeln tillämpas så strikt att inte ens avräkning å ytterligare ersättning som kan komma att utdömas till samme fastighetsägare får äga rum. 13 Till de regler som gäller fordringsägares skydd hör också 9 kap. 73 § 13 18

Jfr prop. 1952:52 s. 52. NJA 1953 s. 311.

332 vattenlagen. Inget hindrar att ersättning för liden skada bestäms genom överenskommelse mellan företagaren och fastighetens ägare, vare sig i eller utom rättegången. Om ersättningen sålunda eller av annat skäl inte har blivit prövad av vattendomstolen, har innehavare av fordringsinteckning — och därmed jämställd fordran enligt 11 kap. 2 § jordabalken — rätt att påkalla vattendomstolens bedömning. Talan härom utgör stämningsmål och skall väckas inom viss tid.

4 kap. Om ansvar och handräckning ni. m.

I vattenlagen har bestämmelser om besiktning, handräckning och ansvar upptagits i 13 kap. — efter de i 11 kap. meddelade reglerna om domstolar och rättegång i vattenmål. De sakkunniga har inte funnit det erforderligt att i immissionslagen skriva in särskilda regler om besiktning. I den mån behov av besiktning över huvud uppkommer i immissionsfall, bör bestämmelserna i 13 kap. 1 och 3 §§ om behörighet för vattendomstol och vattenrättsdomare att förordna besiktningsman anses tillämpliga på grund av det allmänna stadgandet i 1 kap. 4 § förslaget till immissionslag. Och övriga föreskrifter om besiktning synes i så fall få vinna analogisk tillämpning. När bestämmelser om besiktning sålunda kan undvaras, h a r de sakkunniga ansett det mest tilltalande från dispositionssynpunkt att ta upp stadgandena om ansvar och handräckning i 4 kap. förslaget till immissionslag — före de i 5 kap. meddelade reglerna om rättegången i immissionsmål. Ansvarsbestämmelserna återfinns i 1 § och handräckningsreglerna i 2 §. Till 3 § har de sakkunniga fört stadganden om befogenhet för länsstyrelse att i vissa fall medge tillträde till annans egendom m. m. Dessa bestämmelser står i sakligt hänseende nära handräckning. 1 §. Denna paragraf motsvarar 13 kap. 11 § andra stycket och 12 § andra stycket vattenlagen och ansluter sig i sak till där meddelade bestämmelser. De sakkunniga har inte funnit skäl att särskilt kriminalisera immissioner, som går utöver vad som kan tillåtas, eller försummelse att vidta sådana försiktighetsmått som anges i 2 kap. 1 §.» Enligt förslaget inträder straff först om någon bryter mot speciell föreskrift som meddelats med stöd av immissionslagens bestämmelser. Det kan vara fråga om sådana allmänna föreskrifter om förprövning som Kungl. Maj :t utfärdar med stöd av 2 kap. 5 § (se i detta sammanhang 14 § första stycket förslaget till förprövningskungörelse). Men det kan också gälla föreskrift som har upptagits i vattendomstols beslut. Bl. a. blir i detta fall förbudsdomar utrustade med straffsanktion. Om någon underlåter att vidta åtgärd, som föreskrivits i tillståndsbeslut eller annat beslut om villkor för immitterande användning, 1

Jfr Ekelöf, Straffet, skadeståndet och vitet s. 160 och Ljungman

s. 149 ff.

eller eljest avviker från sådant beslut, blir gärningen emellertid straffbar endast om avvikelsen är av beskaffenhet att kränka allmän eller enskild rätt. Här kan erinras, att det alltid står tillståndshavare fritt att över huvud underlåta att begagna sitt tillsänd. 2 §.

De i första stycket av denna paragraf upptagna bestämmelserna om handräckning har väsentligen sin motsvarighet i sista punkten av 13 kap. 8 § tredje stycket vattenlagen. Se också fjärde stycket i sistnämnda paragraf. I stället för att uppta särskilda rekvisit som villkor för handräckning har de sakkunniga emellertid knutit an till gärningsbeskrivningarna i 1 § (jfr 39 § naturvårdslagen). Den sakliga skillnad som därigenom uppkommer i förhållande till vattenlagens motsvarande föreskrift torde vara utan praktisk betydelse. Andra stycket i paragrafen bör jämföras med 13 kap. 10 § vattenlagen. Att handräckningskostnader i vissa fall får förskjutas av allmänna medel torde böra föreskrivas i administrativ ordning. Det förefaller inte sannolikt att offentlig myndighet kommer att anlita vägen att söka handräckning, om den kan nå samma resultat genom att vända sig till länsstyrelsen och påkalla dess ingripande enligt 4 § miljötillsynslagen. I och för sig står denna möjlighet också öppen för enskild. De sakkunniga har därför i paragrafens tredje stycke skrivit in en erinran om miljötillsynslagens bestämmelser i denna del. Det är emellertid skäl understryka, att miljötillsynslagen ger grund för ingripanden endast när det är fråga om fara för allmänna intressen. 3 §.

Om någon som förberedelse till företag enligt vattenlagen vill verkställa mätningar eller andra undersökningsarbeten på fastighet som ägs eller innehas av annan, äger länsstyrelsen enligt 14 kap. 5 § 1 mom. vattenlagen föreskriva, att erforderligt tillträde till fastigheten skall lämnas under viss tid. Erfordras det för arbetet att ett eller flera vattenmärken eller observationsrör utsätts, äger länsstyrelsen också stadga vitesförbud mot att rubba eller skada sådant märke eller rör. I samma moment föreskrivs vidare, att man vid undersökningsarbetet skall förfara så, att skada därav ej orsakas annan i vidare mån än som är oundvikligt. För skada och intrång som trots allt orsakas av arbetet skall ersättning gäldas till fulla värdet. Länsstyrelsen kan ålägga den som låter verkställa arbetet att i förväg ställa säkerhet för ersättningens gäldande. Slutligen bemyndigas Kungl. Maj :t att utfärda närmare föreskrifter om undersökningsarbeten av ifrågavarande slag och vad därmed äger samband. Enligt de sakkunnigas mening erfordras bestämmelser, motsvarande dem i 14 kap. 5 § 1 mom. vattenlagen, också på immissionsområdet. De sak-

.

334 kunniga har emellertid funnit, att bestämmelserna där bör få vidgad tilllämpning och omfatta även det fallet att någon vill verkställa undersökningsarbeten för att kontrollera verkningarna av immission som han orsakar. Särskilt kan det bli aktuellt att i det syftet sätta ut mätapparater på annans mark. Ytterligare motivering till innehållet i förevarande paragraf torde ej vara av nöden. I redaktionellt hänseende kan anmärkas, att den i andra stycket upptagna hänvisningen till 14 kap. 5 § 1 mom. vattenlagen bl. a. är avsedd innefatta att länsstyrelses förbud mot att rubba eller skada instrument kan förenas med föreläggande av vite. Slutligen kan det förtjäna påpekas, att frågan om tillsynsmyndighets — alltså bl. a. länsstyrelses — rätt att själv företa undersökningsarbeten där sådana kan behövas är reglerad i 8 § förslaget till miljötillsynslag.

5 kap. Om rättegången i immissionsmål

I 11 kap. vattenlagen har sammanförts specialregler om domstolar och rättegång i vattenmål. Dessa regler suppleras i tillämpliga delar av vad som är föreskrivet om allmän domstol — alltså främst av rättegångsbalkens bestämmelser (se 11:1 sista st.). Enligt 1 kap. 4 § förslaget till immissionslag skall vad som är föreskrivet i fråga om domstolar och rättegång i vattenmål också i tillämpliga delar gälla i immissionsmål och skall immissionsmål därvid jämställas med mål om vattenförorening, varom stadgas i 8 kap. vattenlagen. Detta innebär alltså att, utom vattenlagens regler, också allmänna processuella bestämmelser blir tillämpliga i immissionsmålen — på samma sätt som i vattenföroreningsmålen. I den mån särskilda regler med avseende på immissionsmål meddelas i immissionslagen eller annan lag eller författning, skall naturligtvis de reglerna iakttas i stället för vattenlagens och rättegångsbalkens bestämmelser. Förfarandet i vattenföroreningsmål följer i stort sett samma linjer som andra vattenmål men avviker därifrån på vissa punkter, som är av väsentlig betydelse. Detta kommer att närmare framgå av det följande. Med hänsyn till den allmänna bestämmelsen i 1 kap. 4 § behöver 5 kap. immissionslagen i princip endast innehålla regler om erforderliga preciseringar, kompletteringar och undantag. Det senare kapitlet har därför kunnat göras kort. För att belysa bestämmelsernas innebörd och klargöra, h u r förfarandet i immissionsmål av olika slag kommer att gestalta sig, har de sakkunniga emellertid funnit erforderligt att lämna en ganska utförlig motivering. I flera sammanhang har det därvid ställt sig naturligt att utgå från en redogörelse för vattenlagens regler i sådana delar som är av betydelse för förfarandet i vattenföroreningsmål. Innehållet i 5 kap. förslaget till immissionslag är uppdelat i tre under-

335 avdelningar: Allmänna bestämmelser (1 och 2 §§), Om förfarandet vid vattendomstol i ansökningsmål (3—7 §§) och Om förfarandet vid vattendomstol i stämningsmål (8 och 9 §§). Denna uppdelning läggs också till grund för den följande framställningen. Avslutningsvis ämnar de sakkunniga emellertid i ett särskilt tillägg lämna vissa upplysningar om rättegången i övrigt. Allmänna bestämmelser De tre första underavdelningarna av 11 kap. vattenlagen bär rubrikerna: Allmänna bestämmelser (1 §), Om vattendomstol (2—15 §§) och Om vattenöverdomstol (16 §). Bestämmelserna i dessa avdelningar är genomgående av organisatorisk art. Däri ingår emellertid bl. a. forumregler (10 §) och omröstningsregler (12 §). De sakkunnigas förslag till lag om ändring i vattenlagen innefattar att i 11 kap. skall införas en ny paragraf, 1 a §, samt att 2 och 16 §§ skall få ändrad lydelse. Bestämmelserna i 1—16 §§ skall — sedan dessa åtgärder h a r vidtagits — få tillämpning även i immissionsmål. De sakkunniga h a r inte funnit behov av att i den delen ta upp några särbestämmelser i 5 kap. immissionslagen. Som anges i det följande (under 7: III) är det emellertid de sakkunnigas mening att vissa särregler om vattendomstols sammansättning i immissionsmål skall skrivas in i vattendomstolsstadgan. Den fjärde underavdelningen av 11 kap. vattenlagen har rubriken: Om vad till vattenmål är att hänföra. Den omfattar 17—25 §§ och inleds i 17 § med en uppräkning i det hänseende som rubriken anger. Uppräkningen omfattar f. n. 60 punkter, fördelade på A. ansökningsmål, B. stämningsmål, C. besvärsmål och D. underställningsmål. Sådana rättsfrågor som faller utanför uppräkningen faller därmed också i princip utanför v a t t e n d o m stols sakliga kompetens. Denna enumerationsprincip mjukas dock upp genom vissa stadganden som ger vattendomstol behörighet att också uppta frågor som inte omfattas av uppräkningen. Särskilt bestämmelserna i 11 kap. 20—22 §§ är här av intresse. Enligt 20 § kan en vid vattendomstol väckt talan, som faller utanför uppräkningen men ändock rör något i vattenlagen behandlat ämne, tas upp av vattendomstolen, under förutsättning antingen att invändning inte görs eller att den väckta frågan har avsevärd betydelse för vattenförhållandena. Denna vidgade behörighet sträcker sig dock inte till brottmål. Vattendomstol kan alltså inte på grund av detta stadgande handlägga talan om ansvar för gärning, som vattenlagens straffbestämmelser inte täcker. Om talan som faller utanför uppräkningen har väckts vid allmän domstol, kan den enligt 21 § i vissa fall hänvisas till fortsatt handläggning och avdömande vid vattendomstol. Förutsättning härför är att den rör något

336 i vattenlagen behandlat ämne och angår fråga av avsevärd betydelse för vattenförhållandena. Det är beroende på vattendomstolens beslut, om målet skall överflyttas. Stadgandet i 22 § tillämpas inte så sällan. Det ger vattendomstol rätt att pröva invändningar i vattenmål, fastän de rör rättsförhållanden, som ej skall bedömas enligt vattenlagen, och att pröva yrkanden, som har samband med den huvudtalan som förs i målet. Domstolen avgör själv i vad mån sådan utvidgad prövning är lämplig. Vidare innehåller 22 § den viktiga regeln att vattendomstol inte har behörighet att behandla tvister om äganderätt till fastighet eller omfattningen av fastighets ägoområde. Som exempel på frågor som kan tas upp till prövning enligt 22 § nämns i förarbetena giltigheten av ett avtal och invändning om res judicata. 1 I samband med de nu behandlade behörighetsreglerna står 23 §. Högre instans har enligt detta lagrum endast begränsade möjligheter att ingå på bedömning av vattendomstols behörighet att pröva visst mål. Så kan ske om behörighetsfrågan har överklagats i laga ordning. Ex officio kan överrätten däremot inte ta upp behörighetsfrågan i andra fall än sådana då vattendomstolen har dömt i ansvarsfråga mot stadgandet i 20 § eller inlåtit sig på fråga om äganderätt till fastighet eller omfattningen av fastighets ägoområde eller prövat fråga som vattenlagen föreskriver skall behandlas i särskild ordning, t. ex. enligt expropriationsrättens regler. Till behörighetsreglerna ansluter sig också 2U §. En tvist om äganderätt till fastighet eller vattenområde kan vara prejudicerande för utgången av ett vattenmål. Sådan tvist är vattendomstol som nämnts inte behörig att pröva. Även andra fall kan tänkas där bedömningen av en fråga, som handläggs utanför vattenmålet, är prejudicerande för detta. I sådana situationer öppnar 24 § möjlighet för vattendomstolen att, om part så begär och domstolen anser förfarandet lämpligt, fortsätta och avgöra vattenmålet under förutsättning av viss utgång i den prejudicerande rättegången. I förarbetena h a r som exempel på fall där en sådan handläggningsordning kan vara lämplig angetts, att sökanden för sin del är fullt på det klara med sin rätt eller att invändningen framställts mot bättre vetande eller rent av i ändamål att fördröja vattenmålet. 2 Om den prejudicerande rättegången får annan utgång än som förutsatts, blir avgörandet i vattenmålet en nullitet. Det ankommer sedan på part att ta initiativ till vattenmålets återupptagande. När som exempel på prejudicerande fråga nämns tvist om äganderätt till fastighet, är det på sin plats att framhålla att tvisten i så fall skall avse sökandeparts fastighet, för vars räkning ansökan sker. Om tvisten i stället rör fastighet som skadas genom företaget, saknar äganderättstvisten betydelse för målets handläggning. Den som innehar fastigheten är enligt 11 kap. 54 § alltid behörig att föra talan, intill dess fastigheten frånvunnits honom. 1 2

N J A II 1919 s. 393; jfr NJA 1955 s. 489 och 1956 s. 706. N J A II 1919 s. 398.

337 De sakkunniga vill slutligen rikta uppmärksamheten på två bestämmelser av speciellt slag. Gemensamt för dem är att de inskränker vattendomstols behörighet att handlägga vissa frågor, som normalt är att hänföra till vattenmål. Den ena är 19 §. Om en gärning är straffbelagd både enligt 13 kap. vattenlagen och enligt »allmänna strafflagen» och straffskalan i det senare fallet är strängare, skall ansvarstalan enligt denna paragraf inte räknas som vattenmål. Den andra är 25 §. För det fall att talan i ett vattenmål återkallas eller förklaras förfallen, innan målet handlagts vid sammanträde med vattendomstolen, stadgas där att eventuellt yrkande om ersättning för rättegångskostnader skall väckas vid allmän domstol. I detta sammanhang bör nämnas att det i sådant fall är vattenrättsdomaren som h a r att avskriva återkallat mål (jfr 11:56)? 1 §. Här tillämpas också enumerationsprincipen för att ange vad som är att hänföra till immissionsmål. Paragrafens innehåll i denna del torde inte kräva närmare motivering. Normalt kan endast ansökningsmål och stämningsmål komma i fråga. Genom stadgandet i paragrafens andra stycke har emellertid öppnats möjlighet för vattenrättsdomaren eller vattendomstolen att — om särskilda skäl är därtill — förordna att mål som avser ansökan om tillstånd skall behandlas vid syneförrättning enligt bestämmelserna i 10 kap. vattenlagen. När så har skett, får vattenlagens bestämmelser om besvär mot synemännens beslut och om underställning av synemännens utlåtande motsvarande tillämpning. Immissionsmål i form av besvärsmål och underställningsmål kan alltså förekomma men torde sakna praktisk betydelse. Att anvisa syneförrättning som en normal ordning för handläggning av immissionsmål har de sakkunniga inte ansett böra komma i fråga. I regel måste syneförrättning med efterföljande underställning vara en onödigt omständlig procedur, när det gäller mål av detta slag. Erfarenheten visar, att den sällan anlitas i vattenföroreningsmålen. De sakkunniga vill emellertid inte utesluta möjligheten att det i enstaka undantagsfall kan finnas omständigheter som gör det befogat att ett immissionsmål handläggs vid syneförrättning. Det fall som ligger närmast till hands är att immissionsmålet har intimt samband med ett vattenföroreningsmål, som behandlas i sådan ordning. I fråga om vattendomstols behörighet att uppta även andra immissionsfrågor än de i förevarande paragraf särskilt angivna samt inskränkningar i vattendomstols normala behörighet på immissionsområdet kommer de förut behandlade stadgandena i 11 kap. 19—25 §§ vattenlagen att äga motsvarande tillämpning — likaså de i sammanhanget särskilt nämnda 54 och 56 §§ i samma kapitel. 3

Sker återkallelsen efter det sammanträde hållits, avskrivs målet av vattendomstolen.

2 2 — 614688

338 2 §. Ett av de starkaste skälen till att låta immissionsmål handläggas av vattendomstolarna och i huvudsak följa samma regler som mål om vattenförorening är behovet av en helhetsbedömning i fråga om företag, som innebär fara både från vattenföroreningssynpunkt och från immissionssynpunkt. Särskilt påtagligt är samordningsbehovet, när det gäller företag som samtidigt förorenar vatten och luft. För att trygga en sådan samordning har de sakkunniga i förevarande paragraf upptagit en regel, enligt vilken immissions- och vattenmål rörande samma företag skall handläggas i en och samma rättegång, om inte särskilda skäl är däremot. Skäl att skilja på handläggningen föreligger givetvis, om immissionsfrågan och vattenfrågan inte har något sakligt samband med varandra. En erinran om paragrafens innehåll har skrivits in i den föreslagna nya 1 a § i 11 kap. vattenlagen. Om förfarandet vid vattendomstol i ansökningsmål I 11 kap. vattenlagen har den femte underavdelningen samma rubrik som här anges. Den omfattar 26—73 §§ och innehåller mycket detaljerade förfaranderegler, som i flera hänseenden är olika för skilda typer av ansökningsmål. De delar av dessa bestämmelser som gäller för vattenföroreningsmål synes i allmänhet vara väl ägnade att tillämpas även i immissionsmål. De särskilda regler om förfarandet i immissionsmål av ansökningsmåls natur som upptas under den aktuella rubriken i immissionslagen är därför få och föga omfattande. I och för sig skulle de möjligen ha kunnat begränsas ytterligare. De sakkunniga har emellertid ansett det lämpligt att utforma reglerna så, att de ger klara besked i vissa hänseenden som är av särskild betydelse för enskilda parter, t. ex. i fråga om ansökans innehåll och sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader. Den hänvisningsteknik som de sakkunniga har använt innebär ju eljest viss risk för att reglernas innebörd blir svårtillgänglig. I de sakkunnigas förslag upptar 3—5 §§ regler om ansökans ingivande, dess innehåll m. m. I 6 § behandlas huvudsakligen frågor om ansökans publicering. Slutligen innehåller 7 § bestämmelser om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader. I anslutning till 6 § lämnar de sakkunniga en översikt av förfarandet i ansökningsmål efter publiceringen. 3—5 §§. Enligt 3 § skall ansökan vara skriftlig och inges i minst fyra exemplar (jfr 11:26 och 29 VL). Detta antal har valts med tanke på att handlingarna skall ingå i en akt och en renovationsakt hos vattendomstolen samt att ett exemplar av alla handlingar skall tillställas dels minst en aktförvarare

339 (jfr 11: 32 VL), dels statens naturvårdsverk (5 kap. 6 § 4 immissionslagen). Om mer än en aktförvarare förordnas eller om fler exemplar av handlingarna behövs av andra skäl, är sökanden skyldig att på anmaning tillhandahålla det ytterligare antal som erfordras. I likhet med vad som gäller i vattenmål skall ansökan i immissionsmål ge en klar bild av h u r företaget är eller avses bli utfört och vilka skadeverkningar det kan antas medföra. Redogörelsen härför i själva ansökningshandlingen skall i erforderlig grad byggas under med ritningar, tekniska beskrivningar o. dyl. Beträffande luftförorenande anläggningar är det av särskilt intresse att få en tillräckligt tydlig bild av produktionsprocessen, vilka slag och mängder av luftförorenande avfallsämnen som uppkommer i olika led av processen, hur avfallsämnena skall oskadliggöras eller deras skadliga verkan begränsas, kostnaderna härför samt vilken omfattning och intensitet kvarstående skadeverkningar kan beräknas få. De allmänna principerna i fråga om ansökningshandlingarnas innehåll upptas i 4 § första stycket. I samma paragrafs andra stycke anges sedan under fem punkter närmare, vilka uppgifter handlingarna skall innehålla när det är fråga om den viktigaste typen av ansökan — sådan som avser tillstånd till immitterande användning. Beträffande punkt 5 i detta stycke bör framhållas, att den för vattenmålens del motsvaras av 11 kap. 27 § 6 mom. första stycket vattenlagen men har större räckvidd än bestämmelsen i det stycket. De sakkunniga har inte funnit skäl att begränsa regeln till företag av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. Har förberedande kontakter av ifrågavarande slag ägt rum, bör de redovisas i ansökan, även om företaget inte är sådant som nyss sagts. Enligt de sakkunnigas mening bör dylika kontakter på allt sätt uppmuntras (jfr 9 § i förslaget till förprövningskungörelse). Med större skäl kunde man kanske ifrågasätta, om inte det i 4 § tredje stycket upptagna bemyndigandet borde uttryckligen begränsas till att gälla företag av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. 4 Emellertid har de sakkunniga inte heller ansett detta befogat. De sakkunnigas inställning till frågan, hur bemyndigandet bör utnyttjas, framgår av det som bilaga 3 till betänkandet fogade förslaget till kungörelse om förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen och immissionslagen. Se härom också i den allmänna motiveringen under 5:VI. För vattenmål i allmänhet gäller att i ansökan skall uppges — utom den fastighet vara byggandet skall ske — även fastigheter som företaget eljest angår (i regel fastigheter som skadas genom företaget) samt vederbörande ägares och nyttjanderättshavares namn och hemvist. För vattenföroreningsmålen gäller en annan regel. Fastigheter som endast berörs genom förorening behöver sökanden inte uppge i annat fall än då det är fråga om att bestämma ersättning för skada på fastigheterna (11:27:2 andra st. VL). 4

Jfr NJA II 1953 s. 80 (lagrådets utlåtande).

340 Detta sammanhänger med att tillstånds- och ersättningsfrågorna, som tidigare berörts, i princip hålls skilda från varandra vid bedömandet av vattenförorenande företag och att talan om ersättning i regel skall väckas genom stämning. Motsvarande regler bör enligt de sakkunnigas mening gälla för immissionsmål. Fastigheter som berörs av immissioner från företaget skall i princip inte behöva uppges i ansökan. Ett undantag måste dock även här göras för det fall att sökanden påfordrar att ersättning skall bestämmas i målet. Särskild föreskrift härom har i klarhetens intresse meddelats i 5 kap. 5 §. Till följd av stadgandet i 5 kap. 2 § om gemensam handläggning av immissionsmål och vattenmål och med hänsyn till utformningen av 2 och 3 §§ i förslaget till förprövningskungörelse kommer det att framdeles i regel visa sig lämpligt att göra en gemensam ansökan om tillstånd enligt 2 kap. immissionslagen och 8 kap. vattenlagen. Att då samtidigt iaktta vattenlagens och immissionslagens regler i ämnet torde inte bereda sökandena några större svårigheter. Om behov därav skulle visa sig, kan Kungl. Maj :t utfärda tillämpningsföreskrifter i denna del (se 6 kap. 1 § förslaget till immissionslag). Inkomna ansökningshandlingar granskas av vattenrättsdomaren. I detta hänseende blir vattenlagens bestämmelser tillämpliga. Om antalet exemplar är otillräckligt eller handlingarna eljest är ofullständiga, skall sökanden föreläggas att komplettera handlingarna inom viss tid vid äventyr att ansökningen förklaras förfallen (11:29 andra st.). Ofta torde brister av detta slag kunna klaras upp under hand. Vattenrättsdomarens granskning skall också avse frågor om rättegångshinder. Om han finner att en ansökan är sådan att den uppenbarligen inte faller under vattendomstolens kompetens, skall han avvisa den (11:31). Det kan anmärkas att bestämmelserna i 11 kap. 30 § inte avser vattenföroreningsmål och alltså saknar intresse också för immissionsmålens del.

6 §. I 11 kap. 32—37 §§ vattenlagen upptas en grupp bestämmelser som huvudsakligen reglerar publiceringen av ingivna ansökningar genom offentliga kungörelser och särskilda underrättelser till myndigheter och enskilda sakägare. Här intresserar dessa regler, såvitt de har tillämpning på vattenföroreningsmål. För att anpassa dem till immissionsfallen har i förevarande paragraf meddelats vissa särskilda bestämmelser. Med avseende främst på de viktigaste immissionsmålen — de som avser tillstånd till immitterande användning — får publiceringsreglerna i huvudsak följande innebörd. Kungörelse om ansökningen skall införas i en eller flera av ortens tidningar och, jämte ett exemplar av ansökningshandlingarna, sändas till den

341 eller de aktförvarare som utsetts i målet (jfr 11:32 och 33).5 Kungörelsen skall innehålla en redogörelse för ansökans huvudsakliga innehåll samt besked om att handlingarna i målet hålls tillgängliga hos viss eller vissa angivna aktförvarare och att kallelser och andra meddelanden till parterna, i den mån de inte tillställs part direkt, skall kungöras i en eller flera ortstidningar. Vidare skall i kungörelsen dels lämnas besked om innehållet i 11 kap. 38 § vattenlagen (i vilken ordning eventuella erinringar mot företaget skall framställas i målet) och fastställas den tid inom vilken sådana erinringar skall inges, dels lämnas besked om innehållet i 11 kap. 53 § vattenlagen (i vilken ordning eventuella yrkanden om ersättning m. m. skall framställas i målet) dels ock ges erinran om vad i 5 kap. 7 § immissionslagen stadgas om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader. Kungörelsen behöver inte — såsom fallet är i vanliga vattenbyggnadsmål — innehålla uppgift om fastigheter som menligt berörs av företaget, såvida sökanden inte har påfordrat fastställelse av skadeersättningar i målet. I sistnämnda fall skall i kungörelsen också uppges — eventuellt genom en sammanfattande beteckning — de fastigheter som sökanden angivit i ansökningen. En förenklad form av kungörelse kan begagnas i sådana fall där ett mål anses kunna bli tillfredsställande utrett utan skriftväxling mellan parterna. I kungörelsen kan då genast bestämmas viss tid, minst tre veckor efter kungörelsens utfärdande, och viss ort för vattendomstolens sammanträde (11:61 första st.). Denna enklare och snabbare procedur kan vara lämplig då några kontroversiella frågor av betydelse inte är att vänta i målet. Ett liknande kungörelseförfarande — reglerat i 11 kap. 32 § sjätte stycket vattenlagen — kan tillgripas i de fall som avses i 5 kap. 1 § 3 immissionslagen (ansökan om anstånd med fullbordande av företag). Även om ett mål anhängiggjorts genom ansökan, kan förhållandena vara sådana att företaget endast berör viss eller vissa sakägare. Vattenrättsdomaren har i sådana fall befogenhet förordna att målet i stället för att kungöras skall behandlas enligt reglerna för stämningsmål (11:32 sista st. och 11:61 andra st.). I vattenföroreningsmål och immissionsmål behöver särskilda underrättelser till berörda sakägare i regel inte utsändas. Sådana underrättelser blir aktuella endast i det fall att sakägare uppgivits med anledning av att sökanden begärt fastställelse av ersättning till dem (jfr 11:33 andra st.). En uttrycklig bestämmelse härom har skrivits in under punkt 3 i förevarande paragraf. Kungörelsen skall däremot tillställas vissa myndigheter: statens naturvårdsverk, som också skall erhålla ett exemplar av ansökningshandlingarna, kammarkollegiet, länsstyrelsen, länsläkaren och vederbörande kommuns hälsovårdsnämnd samt, om så anses erforderligt, även länsarkitekten * Ang. utseende av aktförvarare, se även 14:7 VL.

342 samt kommunens styrelse och byggnadsnämnd. Om det är fråga om radioaktiv förorening, skall också strålskyddsmyndigheten underrättas (5 kap. 6 § 4 immissionslagen). Dessa bestämmelser motsvarar 11 kap. 35 § 3 mom. andra stycket och 36 § sista stycket vattenlagen. I fråga om kommuns behörighet att föra talan i immissionsmål får 11 kap. 35 § 3 mom. första stycket vattenlagen motsvarande tillämpning. Kommun skall sålunda kunna självständigt föra talan i alla instanser för tillgodoseende av allmänna intressen inom orten. Talerätten gäller dock endast i redan anhängiga mål. 6 Kammarkollegiet skall av kommunen underrättas om sådan talan.

Beträffande f ö r f a r a n d e t e f t e r p u b l i c e r i n g e n bör följande särskilt framhållas. Förut h a r erinrats om stadgandet i 11 kap. 38 § vattenlagen rörande sätt och tid för att framställa erinringar mot företaget. De erinringar som inkommit skall översändas till aktförvararna och till sökanden, som äger inkomma med sina påminnelser inom viss tid (11:39). Vattenrättsdomaren h a r rätt att förordna om ytterligare skriftväxling (11:40:1). Om så anses lämpligt, kan muntlig förberedelse hållas inför vattenrättsdomaren — i hela målet eller i särskild del därav. En väsentlig avvikelse från reglerna för muntlig förberedelse i vanliga rättegångsmål är att vid förberedelse enligt vattenlagen förlikning inte får fastställas och målet inte avgöras eller avskrivas på grund av parts medgivande eller utevaro (11:40:2). Delgivning av handling genom rättens försorg beslutas av vattenrättsdomaren eller vattenrättssekreterare. Vattenrättsdomaren har också att besluta om kallelse av vittne och sakkunnig (11: 42). Vid bedömning av tillståndsfrågor har vattendomstol långtgående officialprövning. Delvis är detta fallet också rörande ersättningsfrågor. Vattenrättsdomaren eller vattendomstolen äger självmant föranstalta om bevisning (11:43 första st.). Beträffande fråga, varom förlikning är tillåten, gäller dock särskilda bestämmelser. Vattenrättsdomaren eller vattendomstolen kan också, om så anses behövligt, begära utlåtande från förvaltningsmyndigheter (11:49). Ansvaret för målets beredande åvilar i första hand vattenrättsdomaren. Han har t. ex. att besluta om att sakkunnig skall höras, att skriftligt bevis skall företes eller att annan åtgärd skall vidtas som erfordras för att målet skall kunna slutföras i ett sammanhang. Vattenrättsdomaren äger också förordna om bevisupptagning inför honom själv eller vid allmän underrätt. Om part önskar att åtgärd som nu sagts vidtas, skall han så snart som möjligt begära detta (11:43). I vattenmål uppkommer ofta tekniska frågor och andra spörsmål som • Prop. 1961:154 s. 42 ff.

343 fordrar särskild sakkunskap. Vid skilda tillfällen har därför förslag väckts o m att tillföra vattendomstolarna specialkunskap genom att låta experter ingå som dömande ledamöter. Sådana lösningar har diskuterats bl. a. i samband med att vattenföroreningsfrågornas judiciella behandling lades på vattendomstolarna och senast när de radioaktiva vattenföroreningarna aktualiserades. Tanken på en ytterligare specialisering av vattendomstolarna h a r dock avvisats med den motiveringen i huvudsak att det är bättre att domstolarna representerar en allmän juridisk, teknisk och ekonomisk sakkunskap och att behovet av speciell expertis tillgodoses genom att sakkunniga förordnas att efter erforderliga undersökningar avge yttrande till vattendomstolen. Det legala stödet för sådana förordnanden finns i det ofta tillämpade stadgandet i 11 kap. £5 § 1 mom. I 2 mom. av samma paragraf regleras en form av teknisk undersökning som innebär att vattenrättsingenjörerna eller, vilket är vanligare, en av dem förordnas att med eller utan biträde av vattenrättsnämndemän verkställa undersökning på stället. I enklare fall kan uppdraget anförtros åt vattenrättsnämndemännen eller en av dem. Sådana uppdrag åt vattenrättsingenjör utnyttjas ofta i större vattenbyggnadsmål. Mindre vanligt torde förfarandet vara i vattenföroreningsmål, men det kan i vissa fall vara av värde även här. Också i immissionsmål kan undersökningar av denna typ visa sig lämpliga, särskilt för närmare utredning av skadeverkningar på enskilda fastigheter. Erfarenheten har visat att ingenjörsundersökningar är ett smidigt instrument för att bereda den stora mängden detaljfrågor, som eljest skulle verka tyngande på handläggningen inför vattendomstol. I stor utsträckning brukar uppgörelser mellan parterna i detaljbetonade skadefrågor kunna åstadkommas vid dessa mindre formbundna förrättningar. Enligt 11 kap. U6 § har vattenrättsdomaren i vissa slags mål möjlighet att medge vidtagande av erforderliga provisoriska åtgärder — detta under förutsättning att sökanden begär det och att ärendet finnes brådskande. Om åtgärden innefattar vidlyftigare arbete eller om det är att befara avsevärt intrång på allmän eller enskild rätt, får tillstånd ges endast om sökanden hos länsstyrelsen ställer pant eller borgen för skadestånd som kan komma att utgå. Vattenrättsdomarens beslut går i verkställighet omedelbart utan hinder av att besvär anförs men verkställigheten kan inhiberas av vattendomstolen eller vattenöverdomstolen. Till de typer av mål vari provisoriska tillstånd sålunda kan ges hör bl. a. vissa mål om vattenförorening. Genom stadgandet i 5 kap. 6 § andra stycket förslaget till immissionslag preciseras, i vad mån motsvarande möjlighet kommer att finnas i immissionsmål. Det kan antagas att möjligheten att meddela provisoriska tillstånd har förlorat i betydelse genom tillkomsten av deldomsreglerna i 11 kap. 66 § (se nedan).

344 I 11 kap. 46 § andra stycket meddelas en föreskrift, varigenom vattenrättsdomaren även ges befogenhet att meddela provisoriska föreskrifter rörande utförandet av åtgärder för att förebygga eller avhjälpa skada. Denna befogenhet är inte begränsad till vissa typer av mål utan gäller i alla slags ansökningsmål. Också här förutsattes dock att sökanden anhåller om vattenrättsdomarens beslut och att ärendet är brådskande. Det bör understrykas att vattenrättsdomarens beslut enligt förevarande paragraf endast är provisoriskt och att det krävs vattendomstolens efterföljande godkännande för att åtgärden skall bli definitivt rättsligt bestående. Vidare är att märka att frågan huruvida den begärda åtgärden som sådan är tillåtlig är beroende av vattenlagens bestämmelser i övrigt. Detta gäller oavsett om det är vattenrättsdomaren eller vattendomstolen som verkställer prövningen. Det bör också framhållas att ersättningsfrågor som sammanhänger med åtgärden endast kan prövas av vattendomstolen. 7 De regler i l l kap. vattenlagen som avser sätt och tid för vattendomstols huvudförhandling och för meddelande av vattendomstols domar och beslut m. m. är desamma för vattenföroreningsmål och andra vattenmål och kommer genom den allmänna hänvisningen till bestämmelserna om förfarandet i vattenmål att få motsvarande tillämpning i immissionsmål. I huvudsak innebär bestämmelserna följande. I regel skall huvudförhandling hållas vid syn på platsen (11:50). Om sökanden har begärt syn, får målet ej avdömas utan att syn hållits. I vissa slags mål gäller i princip motsvarande regel om syn begärts av skadelidande. Även om handläggningen sker utan syn skall huvudförhandlingen avhållas på en plats som är välbelägen för parterna. Till skillnad mot förfarandet enligt rättegångsbalken delas handläggningen av större vattenmål regelmässigt upp på flera olika sammanträden. Detta hänger samman med att antalet frågor, som kommer under bedömande i vattenmål, ofta är stort och att deldomar är vanliga. Tid och plats för sammanträde skall kungöras minst 14 dagar i förväg. I 11 kap. 51 och 52 §§ finns bestämmelser om kallelse av vattenrättsingenjörer och vattenrättsnämndemän samt om jävsinvändning. Dessa torde inte kräva n ä r m a r e kommentarer. Stadgandena i 11 kap. 53 § om sätt och tid för framställande av ersättningsyrkanden och i 54 § om rätt att föra talan för viss fastighet har redan berörts. Beträffande förfarandet i övrigt inför vattendomstolen förekommer vissa avvikelser från den allmänna processordningen, betingade av vattenmålens tekniska karaktär. Domstolsledamöternas processledning är sålunda betydligt mer aktiv och principen om muntlighet h a r mjukats upp genom föreskrift om att part äger åberopa skriftligt material för utredning av frågor av teknisk beskaffenhet (11:55 första st.). 7

Betr. stadgandets innebörd, se i övrigt prop. 1952:52 s. 57 ff.

345 Tredskodom kan inte meddelas i vattenmål. Å andra sidan är parts utevaro från vattendomstolens sammanträde inte något hinder för handläggningen och målets avgörande. Om någon parts närvaro är nödvändig för utredningen, kan parten föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller annat äventyr (11:55 andra st.). Kan målets behandling slutföras vid vattendomstolens sammanträde så att målet blir moget för avgörande, skall dom avkunnas genast — vilket brukar kunna komma i fråga endast i mycket små mål med begränsade tvisteämnen — eller besked lämnas om tid och plats för domens meddelande. I regel skall denna tid hålla sig inom två månader från det beskedet lämnats. Särskilt i stora mål blir det ofta nödvändigt att skjuta på förhandlingarna för att verkställa ytterligare undersökningar eller införskaffa annan utredning. När nytt sammanträde sedermera äger rum, kan handläggningen i regel fortsätta utan återupptagande av vad som redan har behandlats (11:57). Reglerna om protokollföring vid vattendomstols sammanträden överensstämmer i princip med rättegångsbalkens motsvarande föreskrifter. Dock förekommer vissa modifikationer, betingade av vattenmålens natur, över huvud spelar protokollet en betydligt större roll i vattenmål än i mål vid allmän domstol. Detta sammanhänger bl. a. med den långa tid som kan förflyta i stora mål mellan sammanträde, syner och slutligt avgörande. Vattenlagen innehåller endast de grundläggande principerna för protokolleringen (11:72). Detaljbestämmelser i ämnet meddelas i en kungörelse den 3 juni 1960 med närmare föreskrifter om protokollföring, dagböcker och aktbildning i mål vid vattendomstol m. m. En markerad skillnad mot vad som gäller i vanliga rättegångsmål är att vattendomstols dom skall grundas inte bara på vad som h a r förekommit vid syn eller annan förhandling utan också på vad handlingarna i övrigt innehåller (11:58). Av vad som tidigare sagts om kungörelses innehåll framgår att samtliga handlingar i målet skall finnas att tillgå hos aktförvararna, alltså även protokoll, domar och vad som ingivits vid sammanträden (11: 59 första st.). Enligt 11 kap. 59 § andra stycket i dess av de sakkunniga föreslagna nya lydelse skall avskrift av vattendomstols dom i vattenföroreningsmål översändas till statens naturvårdsverk och länsstyrelsen samt, om företaget avser radioaktivt avloppsvatten, också till strålskyddsmyndigheten. Detta får motsvarande tillämpning i immissionsmål. Att radioaktiv vattenförorening i immissionsfallen motsvaras av radioaktiv luftförorening har de sakkunniga ansett självklart. Av visst intresse för immissionsmålen kan också stadgandet i 11 kap. 60 § tredje stycket antas vara. Däri ges uttryck för den s. k. likformighetsprincipen, som innebär att ersättningsnivån bör vara enhetlig för likartade fall. Om sålunda ersättningsbeloppet höjs för vissa sakägare utöver vad

346 sökanden har föreslagit äger vattendomstolen, oavsett yrkande därom, höja även andra sakägares ersättningar så att likformighet i uppskattningen vinns. Här bör också nämnas den i samma stycke förekommande regeln att ersättning ej får sättas lägre än vad sökanden har föreslagit i ansökningen. 8 Det kan ibland förekomma att vattendomstol samtidigt får under prövning ansökningar från två olika företagare om sådant utnyttjande av samma vattenområde att båda företagen inte kan utföras i full omfattning. Som exempel på sådana konkurrerande ansökningar kan nämnas att två kraftföretag vill utnyttja samma fallhöjd eller att en ansökan går ut på uppdämning av en sjö för kraftändamål och en annan på sänkning av samma sjö för torrläggningsändamål. Även beträffande avloppsföretag kan liknande konkurrenssituationer tänkas. Regler för konkurrensfrågor av denna art finns i 2 kap. 38 § andra stycket, 10 kap. 53—56 §§ och 11 kap. 63 § andra stycket vattenlagen. De innebär att företräde skall ges åt det företag som kan antas bli till störst gagn. Men denna princip kompletteras med en praktiskt viktig jämkningsregel av innebörd att vattendomstolen skall så långt möjligt jämka mellan de stridiga intressena så att vart och ett kan tillgodoses utan väsentligt förfång för något annat. Utrymme för en sådan jämkning föreligger ofta, eftersom läget sällan är så tillspetsat att företagen helt utesluter varandra. De nu angivna reglerna, särskilt den om jämkning mellan de konkurrerande intressena, kan möjligen få betydelse också i mål om luftföroreningar. Så kan bli fallet om ett system med immissionsnormer utbildas i framtiden. Genom att sådana normer sätter ett »föroreningstak» för ett samhälle eller del av samhälle kan det för luftförorenande företag tillgängliga utrymmet bli begränsat på samma sätt som när en recipient hotas av flera vattenförorenande företag än man kan tolerera med hänsyn till naturvårds-, vattentäkts- och andra intressen. Ett val mellan olika luftförorenande företag eller en jämkning mellan företagen så att de alla ryms inom den tolerabla gränsen kan alltså tänkas bli av nöden.

År 1952 infördes i vattenlagen bestämmelser som gav vattendomstolarna möjlighet att dela upp handläggningen av vattenmål och meddela särskilda delavgöranden (11:66). Bestämmelserna utgjorde inte någon genomgripande nyhet. Redan dessförinnan hade utbildats en tämligen fast praxis beträffande uppdelning av stora kraftutbyggnadsmål på olika deldomar, och de nya reglerna betydde i den delen närmast ett lagfästande av praxis. Den huvudsakliga innebörden av deldomsreglerna är följande. Om ett företags snara genomförande är angeläget eller om eljest synnerliga skäl prövas föreligga, kan vattendomstolen ta upp frågan om företagets • Jfr NJA 1935 s. 169.

347 tillåtlighet till särskilt avgörande och, om företaget därvid bedöms vara tillåtligt, meddela dom rörande s. k. byggnadslov för företaget (1 mom.). Vidare h a r vattendomstol befogenhet att, när tillstånd meddelas till företag enligt vattenlagen, skjuta upp det slutliga avgörandet av svårbedömda frågor i avvaktan på erfarenheterna av företagets verkningar (2 mom. första stycket). I samband med sådant uppskov skall provisoriska bestämmelser utfärdas i den mån så erfordras för att skydda skadelidande mot olägenheter av mera kännbart slag. Den uppskjutna delen skall avgöras så snart ske kan. Därvid får ersättning inte bestämmas till lägre belopp än som utgått på grund av de provisoriska bestämmelserna. Innan tillstånd tas i anspråk, måste sökanden ställa säkerhet bl. a. för ersättning som kan komma att åläggas honom (2 mom. andra, tredje och fjärde styckena). Dessa regler har tillkommit i första hand med tanke på de stora kraftverks- och vattenregleringsmålen. Men de gäller för ansökningsmål över huvud, alltså även för mål om vattenförorening. De bör också kunna få praktisk betydelse för immissionsmålen. Det avgörande syftet med deldomsreglerna är att möjliggöra sådan uppdelning av målen att tidsutdräkten blir så liten som möjligt. Som ett skäl för särskilt byggnadslov har i enlighet härmed angivits att företagets snara genomförande är angeläget. Främst har man därvid tänkt på det samhällsekonomiska intresset men också mera betydande privatekonomiska intressen av företagets genomförande skall kunna beaktas. 9 Med »eljest synnerliga skäl» för särskilt byggnadslov har avsetts processekonomiska fördelar o. dyl. Om t. ex. tillåtligheten är starkt omstridd, kan det vara fördelaktigt att frågan härom avgörs innan parterna lägger ned ett omfattande arbete på ersättnings- och andra detaljfrågor. Den andra typen av deldom — tillstånd till företaget jämte uppskov med svårbedömda frågor — får ses mot bakgrunden av den för vattenbyggnadsmål i allmänhet gällande principen att alla villkor för företaget, även i fråga om ersättning för skador, skall fastställas i samband med tillståndet och att detta inte får tas i anspråk förrän föreskrivna åtgärder utförts och ersättningar erlagts. Stadgandet i 11 kap. 66 § 2 mom. innebär ett avsteg från denna princip. I vattenföroreningsmål brukar uppskovsregeln få praktisk betydelse främst i sådana fall där effekten av viss reningsåtgärd är svår att bedöma på förhand. Det kan gälla valet mellan olika tänkbara anordningar eller dimensioneringen av viss anordning. I samband med att tillstånd lämnas till företaget och villkoren härför så långt möjligt fastställs kan vattendomstolen låta anstå med det slutliga avgörandet beträffande en tveksam fråga av det slag som nu nämnts, till dess erfarenheterna av företaget gett säkrare underlag för ett beslut. Av de uppgifter som tillhandahållits de 9

Prop. 1952:52 s. 46.

348 sakkunniga i fråga om handläggningen av vattenföroreningsmål framgår att sådana uppskov är tämligen vanliga och att de ibland till och med avser reningsvillkoren över huvud. Sådana avgöranden har stundom den formen att vissa åtgärder föreskrivs i samband med tillståndet men att frågan om åtgärderna förklaras skola omprövas efter viss tids förlopp. Uppskovsreglerna tillämpas i praxis inte så sällan även på ersättningsfrågor i vattenföroreningsmål. Men det förekommer också att vattendomstol i sådana mål i stället för att uppskjuta ersättningsfråga, som inte kan avdömas på förhand, hänvisar parten att framdeles väcka talan genom stämning. Enligt de sakkunnigas mening är det tveksamt i vad mån uppskovsreglerna är avsedda att tillämpas i fall av detta slag. Som de sakkunniga tidigare framhållit har vattendomstolen att bestämma om ersättningsfrågan skall upptas till bedömning på förhand. Den avgörande synpunkten härvidlag är, om det med erforderlig säkerhet kan förutses vilken skada som kommer att inträda. Och lagstiftaren har utgått från att så i regel inte kan ske. 10 Innan deldomsreglerna tillkom, var läget tydligen sådant att vattendomstolen, om ersättningsfrågorna ansågs inte lämpligen kunna bedömas i förväg, hade att hänvisa sakägarna att i efterhand väcka talan genom stämning. I förarbetena till 1952 års reform har klart framhållits att utvägen med uppskov bör tillgripas endast när ett verkligt trängande behov därav uppkommer och att man i första hand bör utnyttja andra möjligheter att komma till rätta med svårbedömda frågor. Som exempel på andra sådana möjligheter nämns att lämna ersättningsfrågan öppen och hänvisa sakägaren att göra anmälan enligt reglerna i 2 kap. 24 § vattenlagen om s. k. oförutsedd skada. 11 Möjligheten att hänvisa sakägaren att anlita stämningsvägen berörs däremot inte. Denna utväg står inte heller till buds i vattenbyggnadsmål i allmänhet; och bestämmelserna är ju tillkomna med tanke främst på sådana mål. I fråga om ersättning för vattenförorening skulle man emellertid med fog kunna säga att stämningsvägen erbjuder »andra möjligheter att komma till rätta med svårbedömda frågor». 11 En väsentlig faktor i sammanhanget är att uppskovsförfarandet ger sakägarna en förmånligare ställning än om de anlitar stämningsvägen. Detta gäller t. ex. med avseende på rättegångskostnader. 1 2 Av övriga bestämmelser i 11 kap. 66 § kan särskilt 4 mom. antagas få praktisk betydelse också i omfattande immissionsmål. Det öppnar möjlighet för vattendomstol att meddela delavgöranden beträffande rättegångskostnader. Vattenlagen saknar särskilda bestämmelser om mellandom men genom hänvisningen i 11 kap. 1 § sista stycket blir rättegångsbalkens regler härut10 N J A II 1942 s. 85, 118, 134, 136, 141 och 154. " Prop. 1952:52 s. 49. 12 Jfr prop. 1952:52 s. 28 f och 53.

349 innan (17 kap. 5 §) tillämpliga. Det förekommer inte så sällan anledning att tillämpa mellandomsinstitutet i vattenmål, särskilt i ersättningsfrågor. 1 3 Processekonomiska skäl kan motivera att tvistiga frågor om giltigheten av avtal, innebörden av rättigheter o. d. avgörs slutligt, innan därpå grundad fullgörelsetalan behandlas. Så kan även bli fallet i immissionsmål. Av stor betydelse för en företagares möjligheter att utan onödig tidsutdräkt sätta igång arbetena med en anläggning, som prövats vara tillåtlig av vattendomstol, är stadgandet i 11 kap. 67 § första stycket vattenlagen att vattendomstolen, när skäl är därtill, kan förordna att tillståndet får tas i anspråk utan hinder av att tillståndsbeslutet inte vunnit laga kraft. En förutsättning är att säkerhet ställs; härifrån är dock kronan befriad. 14 I paragrafens andra stycke ges vattendomstolen motsvarande befogenhet beträffande vissa beslut som innebär förpliktelser för sökanden. De fall som här avses är sådana där företagaren i efterhand, sedan tillstånd meddelats, åläggs att betala skadeersättning eller utföra åtgärder för att avhjälpa skada. Om skäl anses föreligga, kan vattendomstolen förordna att sådant beslut skall gå i omedelbar verkställighet. Den vanligaste situationen då detta stadgande blir tillämpligt är att ersättningsfrågans avgörande uppskjutits enligt reglerna i l l kap. 66 § vattenlagen. För att vattendomstol skall kunna meddela verkställighetsförordnande krävs inte ovillkorligen att part framställer yrkande därom. 15 Enligt 11 kap. 67 § tredje stycket kan högre rätt inhibera verkställigheten, om talan fullföljs mot det beslut som verkställighetsförordnandet avser. Till följd av den allmänna hänvisningen i l l kap. 1 § sista stycket vattenlagen — och 1 kap. 4 § immissionslagen — blir stadgandet i 17 kap. 14 § rättegångsbalken om domstols generella befogenhet att meddela verkställighetsförordnande tillämpligt även i vattenmål respektive immissionsmål, i den mån stadgandet ger domstolen mer vittgående befogenheter än som kan grundas på 11 kap. 67 § vattenlagen. 16 I vattenbyggnadsmål i allmänhet har bestämmelserna i 2 kap. 24 § och 11 kap. 68 § vattenlagen om ersättning för s. k. oförutsedd skada stor praktisk betydelse. Även härutinnan avviker målen om vattenförorening. Bestämmelser i ämnet finns visserligen i 8 kap. 42 § vattenlagen men de avser olägenheter i andra hänseenden än genom förorening, t. ex. genom ianspråktagande av mark. Den som drabbas av föroreningsskada som ej på förhand bedömts av vattendomstolen kan väcka anspråk endast genom stämning. 13

Jfr N J A 1961 s. 395 och Kungl. Maj:ts dom den 12 juli 1965, nr T 41, i mål om Gimåns reglering. Om kronan har enskilda medsökande, kvarstår skyldigheten för dessa att ställa säkerhet (NJA 1958 s. 492). 15 Prop. 1952:52 s. 70. 16 Prop. 1952:52 s. 67. 14

350 I fråga om immissionsskador blir förhållandet detsamma. Bestämmelserna i 11 kap. 68 § vattenlagen saknar alltså intresse i immissionsfall. 7 §. Frågan om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i ansökningsmål vid vattendomstol behandlas i 11 kap. 65 § första stycket vattenlagen. Huvudregeln är där, att sökanden, även om han vinner bifall till sin talan, skall gottgöra motpart sådana kostnader i målet som prövas ha varit nödiga för att tillvarata hans rätt. Undantag görs emellertid bl. a. för mål om vattenförorening. I den delen skall stadgandet i 10 kap. 79 § tredje stycket äga motsvarande tillämpning. Detta innebär att sakägare, som har fört talan endast med hänsyn till befarad olägenhet genom förorening, är berättigad till ersättning för rättegångskostnader blott om sökanden har påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenheten eller det eljest varit av betydelse för sakägaren att bevaka sin rätt i ärendet. I andra stycket av 11 kap. 65 § meddelas en särskild regel om svarandeparts skyldighet att ersätta sökandens rättegångskostnader. Har sakägare genom att utebli från sammanträde eller ej iaktta föreläggande eller annorledes genom vårdslöshet eller försummelse föranlett uppskov eller eljest vållat kostnad, skall han enligt denna bestämmelse gottgöra sökanden de utgifter som därigenom åsamkats denne (jfr RB 18:6). I övrigt har sökanden alltså inte möjlighet att få ersättning för sina rättegångskostnader vid vattendomstol, även om han vinner. Enligt de sakkunnigas mening är det i och för sig ett självklart önskemål att rättegångskostnadsreglerna i immissionsmål och vattenföroreningsmål blir desamma. De sakkunniga kan emellertid inte förorda, att gällande bestämmelser om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i vattenföroreningsmål utan vidare görs tillämpliga också i immissionsmålen. Utformningen av vattenlagens regler på den aktuella punkten var föremål för tvekan redan när bestämmelserna kom till — i samband med 1941 års lagstiftning om vattenförorening. I det sakkunnigförslag som låg till grund för reformen hade 10 kap. 79 § tredje stycket en lydelse, som avvek från den sedermera antagna. Avvikelsen inskränker sig till ett ord. Enligt förslaget skulle sakägare få ersättning för rättegångskostnader — utom i det fallet att sökanden påfordrat fastställande av ersättning för olägenhet — när det eljest varit av särskild betydelse för sakägaren att bevaka sin rätt. I motiven till förslaget i denna del 17 erinrade de sakkunniga om att sakägare i allmänhet inte skulle behöva kallas till förrättning, eftersom ersättning för olägenhet genom förorening i allmänhet inte skulle bestämmas på förhand och andra bestämmelser i förslaget innebar erforderliga garantier att vederbörliga åtgärder mot förorening ändock blev iakttagna. Det kunde emellertid tänkas, att det oaktat ett stort antal sakägare skulle 17

SOU 1939:40 s. 185 f; jfr s. 193.

351 komma att inställa sig till följd av ärendets kungörande. Härav skulle kunna följa, att sökandena åsamkades betydande utgifter i ersättning för motparternas kostnader, fastän den talan dessa motparter kunde föra i allmänhet inte kunde leda till något positivt resultat. Enligt de sakkunnigas mening borde detta undvikas. Å andra sidan syntes gottgörelse böra utgå, om sökanden hade föranlett inställelsen genom yrkande om fastställande av ersättning till sakägaren för olägenhet eller »eljest föroreningsfrågan för sakägaren varit av särskild betydelse». Detta resonemang synes inte ha mött någon kritik vid remissbehandlingen. Föredragande departementschefen fann emellertid, att den föreslagna bestämmelsen möjligen kunde ges en för sakägaren obillig tolkning, och förordade därför den lydelse som sedermera blev gällande. 18 Ordet särskild fick alltså utgå ur lagtexten. Av departementschefens uttalande framgår inte att han därmed skulle ha velat ta avstånd från de sakkunnigas grundläggande motivering för stadgandet. Uttryckssättet talar snarast för motsatsen. Men onekligen blev stadgandet på detta sätt ganska svårtolkat. I vattendomstolarnas praxis torde stadgandet i allmänhet ha tolkats i en mot sakägarna generös anda. Att sakägare som för talan i ansökningsmål om vattenförorening får ersättning för rättegångskostnader är i varje fall snarare regel än undantag. Enligt den inom immissionssakkunniga verkställda undersökningen angående vattendomstolarnas handläggning av föroreningsmål har sakägare framställt anspråk på kostnadsersättning i ungefär hälften av de ansökningsmål som undersökningen omfattar. Anspråken h a r ogillats i mycket liten utsträckning. De sakkunnigas undersökning har inte omfattat motiven till domstolarnas avgöranden i kostnadsfrågor. Men det förefaller inte vara för djärvt att anta att vattendomstolarna — om saken över huvud ställs på sin spets — sällan finner att det inte varit av någon betydelse för en sakägare att bevaka sin rätt. För immissionsmålens del måste man räkna med att kretsen av sakägare ganska ofta blir mycket vidsträckt och svårbestämbar (jfr specialmotiveringen till 1 kap. 2 § första stycket förslaget till immissionslag). Detta beror på störningarnas tekniska natur. Verkningarna av en vattenförorening är begränsade genom föroreningens anknytning till ett visst vattenområde. Att bedöma räckvidden och effekten av en luftförorening är i regel förenat med väsentligt större svårigheter, särskilt när det blir fråga om en bedömning på förhand. Den nya organisationen på miljövårdsområdet och reglerna om dess medverkan i immissionsmålen är emellertid avsedda att innebära goda garantier för att problemen kommer under sakkunnig bedömning och för att behovet av skydd mot olägenheter blir tillgodosett i erforderlig omfattning. Det är anledning räkna med att miljövårdsorganens insatser i stor utsträckning kommer att tillgodose även de enskilda sakägarnas skyddsintressen. 18

Se prop. 1941:45 s. 140 f.

352 Med hänsyn till luftföroreningarnas svårbedömbarhet för den enskilde finns det enligt de sakkunnigas uppfattning risk för att publiceringen av ansökningsmål om luftförorenande företag kommer att leda till att ett stort antal sakägare inställer sig i onödan för att föra sin talan. Denna risk ökas givetvis väsentligt, om reglerna blir sådana att sakägare har anledning räkna med att så gott som alltid få ersättning för sina rättegångskostnader. De sakkunniga föreslår därför att immissionslagens regler i ämnet utformas så, att sakägare blir berättigad till ersättning för sina rättegångskostnader i ansökningsmål — utom i det fallet att sökanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenhet — endast när han eljest haft särskild anledning att bevaka sin rätt i målet (se första stycket i förevarande paragraf). För att detta rekvisit skall vara uppfyllt bör det vara fråga om fall då sakägaren verkligen med fog kunnat befara att olägenhet av någon betydelse skulle uppkomma just för hans egna intressen. I regel torde så vara förhållandet endast beträffande en ganska begränsad krets av sakägare i immissionskällans nära omgivning. Men störningsfrågan kan också i andra fall ha speciell betydelse för en viss sakägare, t. ex. av det skälet att han använder sin egen fastighet på ett sätt som gör att den ifrågavarande störningen medför särskilda problem för honom. Den lösning som de sakkunniga sålunda förordar ansluter sig tydligen nära till kommittéförslaget rörande utformningen av 10 kap. 79 § tredje stycket vattenlagen. Att lösningen innebär en viss skärpning i förhållande till den lydelse som detta lagrum slutligen fick är alldeles klart. Betydelsen av denna skärpning bör emellertid inte överdrivas. Även den nu föreslagna bestämmelsen lämnar vattendomstolarna en ganska vid ram för skälighetsbedömning. Att den skulle ges en för sakägarna obillig tolkning behöver enligt de sakkunnigas mening inte befaras. Med hänsyn härtill och till önskvärdheten av att rättegångskostnadsreglerna i immissionsmål och vattenföroreningsmål blir desamma föreslår de sakkunniga, att 10 kap. 79 § tredje stycket vattenlagen ändras så att överensstämmelse nås (se förslaget till lag om ändring i vattenlagen). Därvid kan ytterligare åberopas, att den nya miljövårdsorganisationen innebär en förstärkning även på vattenvårdens område. I fråga om sakägares skyldighet att ersätta sökandens rättegångskostnader har i andra stycket av förevarande paragraf upptagits en regel, som helt överensstämmer med 11 kap. 65 § andra stycket vattenlagen. Med avseende på förevarande paragraf bör slutligen understrykas, att den endast reglerar frågan om rättegångskostnader vid vattendomstol, inte frågan om sådana kostnader i vattenöverdomstolen eller högsta domstolen. Om ett immissionsmål fullföljs till högre instans, skall frågan om kostnaderna där avgöras enligt de vanliga reglerna i 18 kap. rättegångsbalken (jfr 11:1 VL och 1 kap. 4 § förslaget till immissionslag). Det betyder att

353 en sakägare, som förlorar i sista instans, kan bli tvungen att betala både sina egna och motpartens kostnader i överinstans — detta oavsett om talan har fullföljts av honom själv eller av sökanden. Immissionsmålen kommer här att följa samma regler som vattenföroreningsmålen. Dessa avviker på denna punkt från de regler som gäller för flera andra typer av vattenmål (se 11:106 femte st. och 11:108 andra st. VL). Om förfarandet

vid vattendomstol i stämningsmål 8 och 9 §§. I 11 kap. 75—84 §§ vattenlagen följer, under särskild rubrik, en rad bestämmelser om förfarandet vid vattendomstol i stämningsmål. Bestämmelserna avviker i flera hänseenden från vad som nu gäller för immissionsmål — eller andra mål — som handläggs vid allmän domstol. De sakkunniga har emellertid funnit dem vara i allt väsentligt ägnade att tillämpas vid vattendomstolarnas handläggning av immissionsmål. Även här gäller, att immissionsmålen skall följa samma mönster som målen om vattenförorening. Endast obetydliga preciseringar har ansetts erforderliga. Förfarandet i immissionsmål av stämningsmåls natur kommer enligt förslaget att bli i huvudsak följande. Talan väcks genom att skriftlig ansökan om stämning inges till vattendomstolen (8 §; jfr 11:75 VL). Beträffande ansökningens innehåll och det antal exemplar vari handlingarna skall inges blir rättegångsbalkens regler tillämpliga (jfr 11:1 VL samt 33:1, 2 och 6 och 42:2 RB). Liksom i ansökningsmål är det vattenrättsdomaren som har ansvaret för målens beredande. Han skall granska ansökningshandlingarna och meddela erforderliga förelägganden om komplettering (11:76; jfr 11:29 andra st.). Om målet uppenbarligen inte kan upptas av domstolen, skall han avvisa ansökningen (11: 76; jfr 11: 31). Möter inte hinder mot att uppta ansökningen, utfärdar vattenrättsdomaren föreläggande för svaranden att inom viss tid, minst fjorton dagar efter delgivning, inkomma med skriftligt svaromål (11:77). Stämningen delges därefter svaranden, i regel genom domstolens försorg men med rätt för käranden att under vissa förutsättningar själv ombesörja delgivningen. Beträffande delgivningsförfarandet blir reglerna för vanliga rättegångsmål tillämpliga (11:78 första st.). Om svaromål inkommer, skall det delges käranden (11:78 andra st.). Vattenrättsdomaren kan förordna om ytterligare skriftväxling mellan parterna, om han anser det erforderligt (11:79:1). Han kan också förordna om muntlig förberedelse när det finnes lämpligt. Reglerna härom överensstämmer med dem som gäller för muntlig förberedelse i ansökningsmål. Den avvikelsen föreligger dock att i stämningsmål samtliga parter alltid skall kallas (11:79:2). Sedan målets beredande avslutats, hålls huvudförhandling vid syn på 2 3 — 6146 S 8

354 stället eller, om syn kan undvaras, på annan plats som är välbelägen för parterna (11:80 och 81; jfr 11:50 första st.). Föreskriften om huvudförhandling är emellertid inte undantagslös. Målet kan avgöras på handlingarna, om parternas inställelse inte anses vara behövlig och parterna inte heller har påfordrat förhandling. Denna undantagsregel torde sällan vara tillämplig. Den är närmast avsedd för sådana fall då det inte föreligger någon egentlig tvist. Beträffande kallelse till huvudförhandling och verkan av parts utevaro gäller rättegångsbalkens regler för indispositiva tvistemål. Parterna kan alltså bl. a. föreläggas personlig inställelse vid vite, och tredskodom är utesluten (11:80). En stor del av de tidigare behandlade bestämmelserna om förfarandet i ansökningsmål har enligt 11 kap. 81 § motsvarande tillämpning i fråga om stämningsmål. Detta gäller bl. a. stadgandena i : U3 § om rätt för vattenrättsdomaren eller vattendomstolen att självmant föranstalta om bevisning och om vattenrättsdomarens befattning med förberedande åtgärder, 45 § om särskild teknisk utredning och om undersökning på platsen, A9 § första stycket om rätt att införskaffa utlåtande från förvaltningsmyndighet, 55 § första stycket om förfarandet vid huvudförhandling, 57 och 58 §§ om tid och plats för meddelande av vattendomstols dom och om fortsatt eller ny huvudförhandling m. m., 67 § om verkställighetstillstånd samt 72 § och 73 § första stycket om protokoll och aktbildning. Just i dessa hänseenden blir avvikelserna från förfarandet i mål vid allmän domstol särskilt påfallande. I sammanhanget bör emellertid framhållas att vattenrättsdomaren eller vattendomstolen, såvitt gäller stämningsmål om vattenförorening eller immissioner, inte har någon särskild befogenhet att besluta om provisoriska åtgärder. Befogenheterna i det hänseendet begränsas till vad som kan följa av 15 kap. 3 § rättegångsbalken. 1 I stämningsmål enligt vattenlagen gäller rättegångsbalkens allmänna regler om ersättning för rättegångskostnader. Detsamma blir nu fallet med stämningsmål enligt immissionslagen. I princip skall alltså tappande part ersätta motpartens kostnader. Ill kap. 82 § vattenlagen meddelas särskilda bestämmelser om följderna av försummelser i processföringen. Dessa överensstämmer i sak med 18 kap. 6 § rättegångsbalken och blir tillämpliga även i immissionsmål. Beträffande det tidigare i olika sammanhang behandlade fallet att en sakägare stämningsvägen för talan om ersättning för immissions- eller 1

Ang. tillämpligheten av 15 kap. 3 § rättegångsbalken i vattenmål, se NJA II 1946 s. 460 ff och prop. 1952:52 s. 59.

355 vattenföroreningsskada kan särskilt anmärkas, att tillämpningen av de allmänna rättegångskostnadsreglerna ofta torde medföra en kostnadsfördelning till sakägarens förmån — förutsatt att hans talan bifalls åtminstone till en del. 2 Om en anläggning i vatten har tillkommit utan tillstånd, kan stämningstalan föras om borttagande eller ändring av anläggningen och om ersättning för skada som anläggningen orsakar (se t. ex. 11:17 p. 23 och 24). Liknande är förhållandet beträffande vattenförorenande företag (se 11:17 p. 47 och 48). En företagare som utsätts för sådan talan kan ha intresse av att söka tillstånd till anläggningen enligt reglerna för ansökningsmål. Om stämningstalan på detta sätt bemöts genom ansökan — i vattenföroreningsmål sådan ansökan som avses i 11:17 p. 19 — skall stämningsmålet enligt 11 kap. 83 § första stycket gå upp i ansökningsmålet och handläggningen i dess helhet ske i den för ansökningsmål stadgade ordningen. Detta gäller också i fråga om rättegångskostnaderna. Undantag är dock stadgat för det fallet att målet är sådant att det enligt 11 kap. 61 § andra stycket bör behandlas som stämningsmål. I det utvidgade målet blir den ursprungliga stämningsansökan att betrakta som en lagligen gjord erinran mot ansökningen. 3 Reglerna om sammanförande av stämnings- och ansökningsmål blir i princip tillämpliga också i immissionsmål. Genom det föreslagna stadgandet i 5 kap. 9 § immissionslagen lämnas emellertid en precisering i detta hänseende. De sakkunniga har tidigare berört stadgandet i 11 kap. 83 § tredje stycket vattenlagen. Om domstol eller annan myndighet — t. ex. länsstyrelse eller hälsovårdsnämnd — har förbjudit vattenförorenande företag eller förordnat om åtgärd för att motverka förorening och ansökan om tillstånd till företaget därefter görs hos vattendomstolen, kan vattenrättsdomaren enligt denna bestämmelse tills vidare inhibera verkställigheten av beslutet. Förutsättning härför är bl. a. att sökanden ställer säkerhet för kostnad eller skada. Som tidigare har framgått kan detta få praktisk betydelse också i immissionsmål. Enligt 5 kap. 1 § förslaget till immissionslag är talan om ansvar att hänföra till stämningsmål. För denna typ av immissionsmål blir bestämmelserna i 11 kap. 84 § av särskild betydelse. Det innebär att bestämmelserna i 75—83 §§ samma kapitel om förfarandet i stämningsmål skall äga tillämpning i brottmål endast såvitt de ej strider mot vad som enligt rättegångsbalken gäller om sådant mål. 2 3

Jfr särskilt Ekelöf i Minnesskrift för Hult s. 129 f och Welamson i Festskrift till Olivecrona s. 684 ff. NJA II 1919 s. 470.

356 Tillägg angående rättegången i övrigt i immissionsmål Som tidigare har framgått kan immissionsmål också förekomma i form av besvärsmål och underställningsmål. De sakkunniga har emellertid understrukit, att detta torde sakna praktisk betydelse. Bestämmelser om förfarandet vid vattendomstol i besvärs- och underställningsmål meddelas i 11 kap. 85—94 §§ vattenlagen. I den mån immissionsmål av dessa typer över huvud förekommer, får bestämmelserna där motsvarande tillämpning — enligt samma grunder som om saken hade gällt vattenförorening. Ett särskilt avsnitt av 11 kap. vattenlagen — 95—97 §§ — handlar om bidrag till kostnaden för vattendomstolarnas organisation och verksamhet. I 95 och 96 §§ ges föreskrifter om en särskild avgift för nämnda ändamål •— en vattendomstolsavgift — och om grunderna för avgiftens fastställande vid olika slags företag enligt vattenlagen. Avgiftsreglerna gäller inte för renodlade avloppsföretag (däremot för kombinerade torrläggnings- och avloppsföretag). 1 De sakkunniga har inte funnit skäl att föreslå någon vattendomstolsavgift för immissionsmål. Föreskrifterna i 95 och 96 §§ saknar därför intresse i sammanhanget. Innehållet i 97 § blir däremot av omedelbar betydelse för immissionsmålens del. Enligt bestämmelserna i 1 mom. denna paragraf är bl. a. sökande i ansökningsmål och kärande i stämningsmål skyldiga att förskjuta vissa kostnader. De viktigaste av dessa kostnader är: kostnaden för kungörelse, underrättelser och delgivning, gottgörelse åt sakkunnig, som tillkallats av vattenrättsdomaren eller vattendomstolen, samt kostnad för annan bevisning, som vattenrättsdomaren eller vattendomstolen självmant beslutat om och ersättning för särskild teknisk undersökning enligt 11 kap. 45 § 1 mom. vattenlagen. I praktiken brukar man i vattenmålen förfara så att sökanden (respektive käranden) i samband med målets anhängiggörande betalar in ett belopp till vattendomstolens kansli — ett belopp som är tilltaget så att det beräknas kunna täcka i målet uppkommande kostnader enligt 97 §. Efter hand som räkningar på kostnaderna kommer in till kansliet, utbetalas beloppen från de inlevererade medlen, sedan sökanden yttrat sig. Huruvida kostnaden slutligen skall stanna på sökanden — respektive käranden — eller helt eller delvis gottgöras honom av annan part, avgörs enligt de regler som gäller för rättegångskostnader i vattenmål. I ansökningsmål kommer kostnaden regelmässigt att också slutligt stanna på sökanden, men i stämningsmål, där som nämnts kostnadsfrågan regleras på 1_

Jfr N J A II 1942s. 174 f.

357 samma sätt som i vanliga rättegångsmål, kan den slutliga fördelningen bli en a n n a n . Enligt 2 mom. i samma paragraf skall kostnaden för vattendomstolsledamöters och -tjänstemäns inställelser vid sammanträden och undersökningar utgå av allmänna medel och stanna på statsverket. I 11 kap. 98—109 §§ vattenlagen har till ett särskilt avsnitt sammanförts bestämmelser om fullföljd av talan till vattenöverdomstolen och högsta domstolen. Bestämmelserna gäller — med undantag av vissa regler om rättegångskostnader — också för mål om vattenförorening och blir i motsvarande mån tillämpliga på immissionsmål. Vattenlagens särbestämmelser suppleras av de allmänna reglerna i rättegångsbalken. Beträffande fullföljdsrätten gäller för vattenmål samma regler som för mål vid allmän domstol. Rätten att fullfölja talan till vattenöverdomstolen är sålunda, såvitt angår huvudsakliga avgöranden, inte underkastad några inskränkningar. För fullföljd till högsta domstolen gäller reglerna om prövningstillstånd i 54 kap. 9—12 §§ rättegångsbalken. Rättsmedlen är desamma som i vanliga rättegångsmål. Mot vattendomstols avgörande av saken — vare sig det benämnes dom eller något annat 1 — fullföljs talan genom vad, och mot vattendomstols eller vattenrättsdomares beslut är rättsmedlet besvär. Fullföljdstiderna är emellertid längre än i vanliga mål. Vadeanmälan skall göras inom två veckor från det domen gavs, och vadeinlaga skall inges inom ytterligare två veckor (11:99). I överensstämmelse med vad som gäller i vanliga brottmål krävs dock inte någon vadeanmälan i brottmål enligt vattenlagen (11:100). Vid överklagande av beslut skall besvärsinlaga inges inom tre veckor (11:102)2. Beträffande rätten till fullföljd i frågor om verkställighet av domar i vattenmål har särskilda bestämmelser ansetts påkallade (11:98 andra st.). Som tidigare anförts har vattendomstol enligt 11 kap. 67 § första stycket rätt att förordna om omedelbar verkställighet av meddelad tillståndsdom. Om vattendomstolen underlåter att meddela sådant förordnande, får särskild talan föras häremot. Överklagandet skall ske i samma ordning som talan mot avgörandet i huvudsaken. Klagorätten är inte beroende av att vattendomstolen uttryckligen avslagit en begäran om verkställighetslov eller ens av att sådan begäran framställts. 3 För det motsatta fallet — d. v. s. att vattendomstolen har meddelat verkställighetstillstånd — följer av bestämmelserna i 49 kap. rättegångsbalken att motpart kan överklaga förordnandet i samband med fullföljd av talan i själva saken. Som framgår av redogörelsen för förfarandet i första instans har vatten1 2 8

I vissa lagrum betecknas avgörande av vattendomstol »utslag», se t. ex. 11 kap. 62 §. Att besvärstiden i vissa fall ej är inskränkt till viss tid och att part ibland har att anmäla missnöje för a t t bevara sin besvärsrätt följer av rättegångsbalken. Prop. 1952:52 s. 68.

358 rättsdomaren åtskilliga befogenheter att meddela beslut bl. a. i frågor under förberedelsen. Vattenrättsdomarens beslut får överklagas enligt rättegångsbalkens regler om talan mot underrätts beslut med de avvikelser som följer av det särskilda stadgandet om besvärstid (11:107). I l l kap. 107 § behandlas vidare vissa beslut av vattenrättsdomaren som inte har direkt motsvarighet i rättegångsbalken. Mot beslut enligt 11 kap. 46 § vattenlagen skall sålunda talan föras särskilt på samma sätt som i 49 kap. 4 § rättegångsbalken är föreskrivet rörande beslut om handräckning. Detta gäller vare sig beslutet innebär bifall eller avslag på framställning om provisoriska åtgärder. I de fall vattenrättsdomaren enligt 11 kap. 83 § vattenlagen inhiberat verkställighet av beslut får talan häremot föras endast i samband med talan i huvudsaken. Beträffande anslutningsvad gäller samma regler i vattenmål som i vanliga rättegångsmål. Vadetiden är dock längre, två veckor mot eljest en vecka (11:101). I ansökningsmål enligt vattenlagen kompliceras frågan om anslutningsvad därigenom att mot sökanden ofta står ett mycket stort antal sakägare och att målet kan röra en mångfald olika frågor. Högsta domstolen h a r i ett sådant fall tolkat reglerna om anslutningsvad tämligen liberalt. 4 För överklagande av domar och beslut av vattenöverdomstolen gäller samma rättsmedel som för rättegångsmål i allmänhet. Slutligen skall nämnas att reglerna i 58 och 59 kap. rättegångsbalken om särskilda rättsmedel är tillämpliga också på avgöranden i vattenmål. Förfarandet i vattenöverdomstolen följer i huvudsak samma regler som hovrättsförfarandet i vanliga mål. Dock förekommer vissa avvikelser betingade av vattenmålens särskilda karaktär. I stället för det vanliga delgivningsförfärandet, varom regler ges i 11 kap. 103 § vattenlagen* kan i ansökningsmål där sökanden fullföljt talan utfärdas kungörelse, vilken offentliggörs i samma ortstidningar som vattendomstolens kungörelser och jämte fullföljdshandlingarna översänds till aktförvararna i målet (11:104). Huvudförhandling hålls inte i samma utsträckning som i rättegångsmål i allmänhet. Har parterna påkallat huvudförhandling skall sådan alltid äga rum, om den inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse, men i övrigt får vattenöverdomstolen underlåta huvudförhandling om man finner att den saknar betydelse för prövningen. Vid huvudförhandlingen äger domstolen själv framlägga processmaterialet i den omfattning domstolen finner det lämpligt. Bevisupptagning genom syn på stället får äga rum bara om det föreligger synnerliga skäl härför (11:105). Vattenöverdomstolen har enligt 11 kap. 106 § samma möjligheter som vattendomstol att självmant föranstalta om bevisning, inhämta yttrande av sakkunnig eller vidtaga annan förberedande åtgärd samt förordna om sär« NJA 1959 s. 116. . . 8 Till skillnad mot vad som gäller i vanliga mål är klagandens motpart tillförsäkrad viss minimitid för genmäle eller förklaring.

359 skild teknisk utredning. Vidare kan vattenöverdomstolen uppdraga åt vattenrättsråd att utföra undersökning på platsen, varvid också lagfaren ledamot kan närvara. Reglerna om meddelande av dom och uppskov med huvudförhandling, om rätt att grunda dom också på skriftligt material, om vad dom skall innehålla samt om deldom och verkställighetstillstånd är desamma för vattenöverdomstolen som för vattendomstol. Den som fullföljer talan i vattenöverdomstolen är, liksom sökande och kärande vid vattendomstolen, skyldig att förskjuta kostnaden för kungörelser, sakkunnigutredningar, tekniska undersökningar m. m. Vattenöverdomstolen kan dock låta kostnaden för sakkunnigutredning eller teknisk undersökning som den själv föranstaltat om stanna på statsverket. Kostnad för vattenöverdomstolens sammanträde och syn samt för undersökning av vattenrättsråd skall alltid gäldas av allmänna medel. Ill kap. 106 § sista stycket meddelas vissa särregler om rättegångskostnader i vattenöverdomstolen. Dessa regler gäller emellertid inte mål om vattenförorening. Som tidigare har nämnts blir rättegångsbalkens allmänna bestämmelser tillämpliga i det fallet — och därmed också i immissionsmålen. De förut behandlade särbestämmelserna i 11 kap. 103—106 §§ gäller i tilllämpliga delar även i fråga om förfarandet i högsta domstolen (11:108).

6 kap. Slutbestämmelser

I detta kapitel h a r de sakkunniga sammanfört dels ett stadgande om bemyndigande för Kungl. Maj:t att utfärda erforderliga tillämpningsföreskrifter (1 §), dels bestämmelser om lagens ikraftträdande och om övergången till den nya ordningen (2 och 3 §§). 1 §. Denna paragraf torde inte kräva närmare motivering. Behov av tillämpningsföreskrifter kan särskilt göra sig gällande i fråga om förfarandet i immissionsmål. 2 och 3 §§. Av skäl som angivits i det föregående (avsnitt 5:VIII) förordar de sakkunniga, att immissionslagstiftningen skall träda i kraft den 1 juli 1968. Bestämmelsen om ikraftträdandet har upptagits i 2 § första stycket. Den föreslagna immissionslagen medför inte att någon bestående lagstiftning behöver upphävas. Den ersätter de hittills oskrivna civilrättsliga reglerna om immissioner och lägger samtidigt grunden för ett nytt offentligrättsligt kontrollsystem. Enligt de sakkunnigas uppfattning föreligger behov av särskilda övergångsbestämmelser endast i följande hänseenden. I överensstämmelse med grundsatser som följts vid införande av vatten-

360 lagen och vissa däri gjorda ändringar 1 torde böra stadgas, att om före ikraftträdandet talan vid allmän domstol har väckts i ämne, varom bestämmelse meddelas i immissionslagen, så skall målet handläggas och bedömas enligt tidigare gällande ordning (se 2 § andra stycket). Det är i så fall ett mål mellan enskilda parter, grundat på allmänna civilrättsliga principer om immissioner. Målet utgör inte i och för sig hinder för den centrala tillsynsmyndigheten att, med stöd av de nya reglerna, väcka talan om samma företag vid vattendomstolen. Enligt hittills gällande ordning har alltså beslut om åläggande att vidta åtgärd till skydd mot immission kunnat meddelas av allmän domstol. Den rättskraftverkan mellan parterna i målet som ett sådant beslut medför rubbas givetvis inte av den nya lagen — lika litet som verkningarna av ett mellan parterna ingånget avtal om motsvarande förhållanden (jfr 1 kap. 2 § andra stycket förslaget till immissionslag). Men varken beslutet eller avtalet hindrar tillsynsmyndighet att ingripa enligt de nya reglerna för att tillvarata allmänna intressen. — Föreläggande om åtgärd till skydd mot immission har också kunnat beslutas av hälsovårdsmyndighet — hälsovårdsnämnd eller länsstyrelse — som ju även i fortsättningen skall kunna meddela sådana beslut. Oavsett om beslut av detta slag h a r meddelats före eller efter immissionslagens ikraftträdande, bör vattendomstolen med tillämpning av de nya reglerna kunna ändra beslutet både i skärpande och i mildrande riktning. — I anslutning till vad nu sagts bör enligt de sakkunnigas mening bland övergångsbestämmelserna ytterligare upptas, att beslut som enligt tidigare gällande ordning meddelats om åtgärd till skydd mot immission skall äga tillämpning intill dess annorlunda förordnas (2 § tredje st.). De nya reglerna kan delvis anses utgöra närmare preciseringar av grundsatser som redan har kommit till uttryck i rättstillämpningen. Främst gäller detta de grundläggande ersättningsbestämmelserna i 3 kap. I viss mån gäller det också de grundläggande materiella bestämmelserna om skyddsåtgärder och förbud i 2 kap. Här tillkommer att det sedan länge — på flera områden och särskilt inom hälsovårdslagstiftningen — finns offentligrättsliga regler som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner. Genom de nya reglerna klargörs emellertid på ett helt annat sätt än tidigare immissionsfrågornas stora vikt och de krav som ställs på åtgärder och försiktighetsmått av olika slag. Vad som kan väntas få särskilt stor praktisk betydelse är nyheterna av organisatorisk art — de möjligheter som skapas till kontroll av att kraven verkligen uppfylls. Som redan har framgått anser de sakkunniga att reglerna i 2 kap. principiellt bör få tillämpning också på anläggningar som tillkommit före lagens ikraftträdande. Detta är nödvändigt för att man skall kunna nå de från i Se bl. a. NJA II 1942 s. 181 f (lagrådet).

361 allmänna synpunkter önskvärda resultaten av reformen. Och enligt de sakkunnigas mening behöver det inte möta några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Därvidlag kan särskilt åberopas, att reglerna på grundläggande punkter är utformade med hänsyn till de äldre anläggningarnas speciella problem. Till en början är att märka, att de i 2 kap. 5 § upptagna bestämmelserna om särskild förprövning inte kan tillämpas så att Kungl. Maj :t föreskriver skyldighet för innehavare av anläggningar som tillkommit före lagens ikraftträdande att underkasta sig förprövning för att få rätt att fortsätta driften. Förprövningsplikt i fråga om befintlig anläggning kan — vare sig den tillkommit före eller efter ikraftträdandet — stadgas endast för sådana fall då man planerar att bygga ut eller eljest ändra anläggningen på sätt som är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Dock bör anmärkas, att tillsynsmyndigheterna är oförhindrade att ingripa mot äldre anläggningar, även om dessa blott fortsätter driften som förut, och att i så fall de nya materiella reglerna om skyddsåtgärder m. m. skall tillämpas. Även dessa materiella regler är emellertid utformade så, att de äldre anläggningarnas speciella förhållanden kan vinna beaktande. Tidigare har i flera sammanhang framhållits, att man vid prövningen skall ta hänsyn till anläggningens ålder samt att det blir nödvändigt att göra avsevärd skillnad mellan anläggningar, som har tillkommit före lagens ikraftträdande, och nytillkommande. I linje med detta är exempelvis också att man beaktar företagarens situation i sådana övergångsfall där en anläggning håller på att uppföras vid ikraftträdandet men ännu inte har börjat driften. Åtminstone när det gäller större anläggningar kan projekteringsarbetet då ligga ett par år tillbaka i tiden. Trots att de nya reglerna alltså i och för sig erbjuder gott skydd mot att oskäliga krav ställs på äldre anläggningar, har de sakkunniga funnit lämpligt att komplettera detta skydd med en särskild övergångsbestämmelse, som under vissa förutsättningar ger vattendomstol möjlighet att medge anstånd med genomförandet av saneringsåtgärder (se 3 § första st.). Det är exempelvis tänkbart att genomförandet av en befogad och rimlig åtgärd möter svårigheter i form av byggnads- och kreditrestriktioner eller liknande omständigheter. Vattendomstolen bör då kunna medge det anstånd som finnes nödvändigt med hänsyn till omständigheterna. Anståndsregeln är begränsad till sådana fall då den immitterande användningen har påbörjats före lagens ikraftträdande och därefter fortsatt utan väsentlig ändring. När det är fråga om utbyggnader eller driftsändringar som medför ökning av störningarna, kan bestämmelsen inte tillämpas. Då gäller lagens huvudbestämmelser utan några reservationer. Vid genomförandet av 1941 års vattenvårdslagstiftning lät man inte bara de nya reglerna om åtgärder mot vattenförorening utan också de nya er-

362 sättningsreglerna få tillämpning i fråga om äldre anläggningar. I ingetdera fallet gjordes någon reservation beträffande vattenförorening, som hade tagit sin början före lagstiftningens ikraftträdande. Som förut har understrukits är de grundläggande ersättningsbestämmelserna i 3 kap. förslaget till immissionslag väsentligen att anse som preciseringar av redan tillämpade rättsgrundsatser. Även i detta fall bör otvivelaktigt som huvudregel gälla att de nya bestämmelserna blir tillämpliga också beträffande immissioner från anläggningar som tillkommit före ikraftträdandet. Enligt de sakkunnigas mening bör emellertid undantag göras beträffande den i 3 kap. 3 § upptagna regeln om lösningsplikt. Den innebär en helt ny princip i fråga om ersättning i immissionsfall, och det skulle vara betänkligt om den finge tillbakaverkande kraft. De sakkunniga har därför i 6 kap. 3 § andra stycket skrivit in en särskild regel av innebörd att bestämmelsen om lösningsplikt inte skall äga tillämpning i fråga om immission, som börjat före ikraftträdandet och därefter fortsatt utan att medföra väsentligt ökat men.

II. Förslaget till lag om ändring i vattenlagen Det har inte fallit inom de sakkunnigas uppdrag att se över vattenvårdslagstiftningen. De åtgärder som de sakkunniga föreslår i fråga om vattenlagen har därför alla karaktären av konsekvensändringar, föranledda av förslaget till immissionslag eller av det nya organisatoriska systemet. Flertalet av de föreslagna ändringarna har organisatorisk innebörd. Den omständigheten att länsstyrelserna nu skall få ställning som regionala myndigheter på miljövårdsområdet bör enligt de sakkunnigas mening föranleda att länsstyrelserna sätts i tillfälle att följa sådana ärenden om vattenförorenande företag som behandlas vid syneförrättningar eller av vattendomstolar. Ändringar i detta syfte föreslås i 10 kap. 43, 44, 68 och 74 §§ samt 11 kap. 36 och 59 §§ vattenlagen. Samtidigt utbyts i dessa paragrafer ordet vatteninspektionen mot ordet naturvårdsverket. Att naturvårdsverket och länsstyrelserna skall ha motsvarande möjligheter att följa ärenden om immitterande företag framgår av 1 kap. 4 § och 5 kap. 6 § 4 förslaget till immissionslag. Viktiga nyheter, också de främst av organisatorisk innebörd, föreslås upptagna i en ny paragraf i 8 kap. — 38 a §. Den motsvarar 2 kap. 5 § förslaget till immissionslag och är avsedd att tillsammans med detta stadgande lämna de bemyndiganden som erfordras för att Kungl. Maj :t skall kunna fastställa en ny förprövningsordning, gemensam för vattenförorenande och immitterande företag. De nya reglerna i 8 kap. 38 a § föranleder i sin tur ändringar i handräcknings- och straffbestämmelserna i 13 kap. 8 och 11 §§. Den föreslagna ordningen att immissionsmål skall handläggas av samma

363 domstolar som vattenmål och i huvudsak med tillämpning av vattenlagens processuella regler nödvändiggör vissa ändringar i 11 kap. Enligt förslaget skall där införas en ny paragraf, 1 a §, med erinran om immissionslagens bestämmelser i dessa hänseenden. Vidare föreslås i 11 kap. 2 och 16 §§ vissa ändringar i fråga om kompetensföreskrifterna för vattenrättsingenjörer och vattenrättsråd. Ändringsförslagen på vattenlagens område är endast i mycket begränsad utsträckning av materiell betydelse. Som tidigare har angivits förordar de sakkunniga, att de i 8 kap. 30 § upptagna grundläggande bestämmelserna om ersättning för olägenhet på grund av vattenförorening jämkas något. Ändringarna på denna punkt innebär emellertid knappast några principiella nyheter. Slutligen föreslår de sakkunniga — såsom också har angivits i det föregående — en mindre jämkning av bestämmelserna om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader. Beträffande de särskilda lagrum som berörs av ändringsförslagen vill de sakkunniga tillägga följande. 8 KAP. 30 §. De i denna paragraf föreslagna ändringarna har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5:VII). Till följd av hänvisningen i 8 kap. 35 § får ändringarna tillämpning även i fråga om ersättning för olägenhet av förorening genom industriellt avloppsvatten. Det avgörande motivet till ändringarna i förevarande del är önskemålet att få överensstämmelse mellan de grundläggande ersättningsreglerna på vattenförorenings- och immissionsområdena. Jämför alltså med reglerna i 3 kap. 1 § förslaget till immissionslag. 38 och 38 a §§. Den nya 38 a § ersätter fjärde stycket i 38 § och delvis även 5 § i 1956 års tillsynslag. Den bör som redan har framgått jämföras med 2 kap. 5 § förslaget till immissionslag. I den allmänna motiveringen har de sakkunniga närmare utvecklat grunderna för bestämmelserna om förprövning (se under 5:VI). Hur förprövningssystemet enligt de sakkunnigas mening lämpligen bör utformas framgår mera detaljerat av det som bilaga 1 till betänkandet fogade förslaget till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m. m. 10 KAP. 43, 44, 68 och 74 §§. I samtliga dessa paragrafer föreslås sådana organisatoriskt betingade ändringar som har angivits i det inledande avsnittet under lagförslagets rubrik.

364 De innebär alltså främst att vissa handlingar skall sändas till länsstyrelsen för att sätta denna i stånd att följa ärenden om vattenförorenande företag. Ändringarna i 44 § andra stycket är något mera omfattande. I praxis brukar avskrift som där sägs översändas också till kammarkollegiet. Detta förfarande föreslås nu bli lagfäst. Framdeles kommer det däremot inte att finnas någon anledning att skicka sådan avskrift till länsingenjören, eftersom denne blir inordnad i länsstyrelsen. Alltså har länsingenjören fått utgå u r lagrummets uppräkning av myndigheter. I övrigt har i lagrummet gjorts vissa redaktionella jämkningar, som inte torde kräva särskild motivering. Till följd av den i 11 kap. 36 § fjärde stycket upptagna hänvisningen kommer ändringarna i 10 kap. 44 § att få tillämpning också i avloppsmål vid vattendomstol. Jämför i detta sammanhang även 5 kap. 6 § 4 förslaget till immissionslag. 79 §. Den i förevarande paragraf föreslagna jämkningen av regeln om sakägares rätt till ersättning för kostnader har behandlats i specialmotiveringen till 5 kap. 7 § förslaget till immissionslag. Hänvisningarna i 11 kap. 65 § första stycket och 93 § första stycket medför, att den nya lydelsen av 10 kap. 79 § tredje stycket får tillämpning också i avloppsmål vid vattendomstol. Det är främst därigenom som ändringen blir av någon praktisk betydelse. 11 KAP.

la i. Denna paragraf bör främst sammanställas med 1 kap. 4 § och 5 kap. 2 § förslaget till immissionslag. De frågor som här uppkommer har belysts i specialmotiveringen till 5 kap. nämnda lagförslag. 2 och 16 §§. Enligt nuvarande lydelse av dessa paragrafer skall vattenrättsingenjörer och vattenrättsråd vara i vattenfrågors tekniska behandling sakkunniga och erfarna. När nu immissionsmålen tillkommer som en ny uppgift, torde kompetensföreskrifterna böra jämkas så, att man för ifrågavarande ledamöter av vattendomstol och vattenöverdomstolen uppställer krav på teknisk sakkunskap och erfarenhet, företrädesvis i vattenfrågor. Se härom närmare under 7: III i det följande. I 2 § föreslås samtidigt en redaktionell ändring beträffande kompetensföreskriften för vattenrättsdomare. Som förebild har därvid tagits motsvarande bestämmelse i fråga om häradshövding och tingsdomare i 1 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken. 36 och 59 §§. Ändringarna här innebär, att avskrift av vissa handlingar skall sändas inte blott till naturvårdsverket utan också till länsstyrelsen.

365 Att den nya lydelsen av 59 § får motsvarande tillämpning i immissionsmål har framhållits i specialmotiveringen till 5 kap. 6 § förslaget till immissionslag. 13 KAP. 8 och 11 §§. Som förut anmärkts är ändringarna i dessa paragrafer föranledda av de nya reglerna om förprövning i 8 kap. 38 a §. Det finns särskilt anledning påpeka, att ändringen i 11 § ingår som ett viktigt led i strävandena att öka förprövningsförfarandets effektivitet. Bl. a. innebär den, att det blir belagt med strängare straff att åsidosätta föreskriven anmälningsplikt. Jämför i detta sammanhang 14 § i de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse och 7 § 1956 års förprövningskungörelse. I förslaget till immissionslag har 13 kap. 8 och 11 §§ vattenlagen sin motsvarighet i 4 kap. 1 och 2 §§. övergångsbestämmelsen Ändringarna i vattenlagen bör träda i kraft samtidigt med immissionslagen — alltså enligt de sakkunnigas uppläggning den 1 juli 1968. Den enda av de föreslagna ändringarna som föranleder några övergångsproblem synes vara den i 10 kap. 79 § tredje stycket. Förslaget innebär i denna del en viss begränsning av sakägares möjligheter att få ersättning för kostnader. En sådan ny regel bör inte få tillämpning i mål eller ärenden som vid ikraftträdandet redan är under behandling. De sakkunniga föreslår därför en särskild övergångsbestämmelse av innebörd att 10 kap. 79 § tredje stycket i dess äldre lydelse alltjämt skall äga tillämpning i mål eller ärende, vari ansökan gjorts före ikraftträdandet.

III. Förslaget till miljötillsynslag I den allmänna motiveringen (avsnitt 5: VI) har de sakkunniga behandlat frågorna om en ny tillsynsordning och om det underlag för en sådan ordning som ifrågavarande lagförslag är avsett att ge. Därvid har lämnats en översikt över förslagets innehåll. Och därvid har särskilt understrukits, att förslaget i mycket knyter an till 1956 års lag om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden men att det samtidigt avviker därifrån på grundläggande punkter. De viktigaste av dessa punkter ha angetts vara, att tillsynen nu inriktas på att motverka inte bara vattenförorening utan också luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen samt att länsstyrelserna tas upp som tillsynsmyndigheter jämte den centrala myndigheten på området. Även i detta fall har de sakkunniga varit tveksamma om h u r rubriken till den föreslagna lagen bör utformas. De sakkunniga har funnit det lämpligt

366 att rubriken anger de huvudsakliga störningsformer som tillsynen skall gälla, alltså vattenförorening, luftförorening och buller. Enligt de sakkunnigas mening är det emellertid önskvärt att lagen också får en kort beteckning, som kan användas vid hänvisningar och som kan väntas slå igenom i allmänt språkbruk. Någon bättre sådan beteckning än ordet miljötillsynslag har de sakkunniga inte kunnat finna. Mot sammansättningsledet miljö kan visserligen bl. a. anmärkas, att det är obestämt och omfattande. Men det är hittills oförbrukat i lagstiftningssammanhang och torde för de flesta leda tankarna i rätt riktning. Lagförslaget omfattar endast 16 paragrafer. Särskilda underrubriker har inte ansetts erforderliga.

1 §• Denna paragraf anger lagens allmänna syfte och samtidigt också dess tillämpningsområde. Den motsvarar närmast 1 och 9 §§ i 1956 års lag. Som framgår av den allmänna motiveringen har de sakkunniga funnit lämpligast att inte i lagtexten närmare precisera, vilken omfattning tillsynen skall ha. I den mån behov av sådana preciseringar föreligger, får det tillgodoses genom administrativa föreskrifter som lätt kan ändras (jfr 16 §). Detta medför, att angivandet av tillsynens ändamål får grundläggande betydelse. Som förut har framgått skall ändamålet enligt förslaget vara att åstadkomma skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen. De allmänna intressen som här avses är de som över huvud gör sig gällande på miljövårdens område (jfr ovan avsnitt 5:111), alltså väsentligen hälsovårdsintressen, naturvårdens och friluftslivets intressen, estetiska och kulturella värden, särskilda sociala intressen samt — sist men inte minst — intressen av ekonomisk natur. Bland ekonomiska intressen på vattenföroreningarnas område ingår exempelvis fiskevårdsintressena. Men fiskevårdsintressena har givetvis också anknytning till naturvård m. m. Beträffande vattenförorening bör särskilt anmärkas, att den föreslagna lagen blir tillämplig inte bara — som 1956 års lag — på förorening av vattendrag, sjöar och andra vattenområden utan också på förorening av grundvatten. Länsstyrelserna har redan enligt gällande bestämmelser en nyckelställning när det gäller skydd för grundvattentillgångar. Förslagets praktiska betydelse på denna punkt blir därför främst att den centrala tillsynsmyndigheten får befogenheter också på grundvattnets område. 1 Enligt 9 § 1956 års lag skall den lagens bestämmelser om avloppsvatten i tillämpliga delar gälla även fast avfall eller annat, som kan vålla vattenförorening. Någon motsvarande föreskrift erfordras uppenbarligen inte i 1 Jfr SOU 1960: 38 s. 96. Statskontoret har i sin organisationsutredning förutsatt, att det nya centrala verket skall få uppgifter av det slag som här sägs.

367 den nya lagen. Dess bestämmelser blir i princip tillämpliga på vattenförorening, oavsett vad som är orsak till föroreningen. På motsvarande sätt förhåller det sig med luftförorening, buller och andra ifrågakommande störningsformer. Särskilt bör framhållas, att tillsynslagen inte utgår från immissionsbegreppet (jfr specialmotiveringen till 1 § förslaget till immissionslag). Tillsynsverksamheten måste kunna inriktas på störningsförhållandena i ett samhälle eller en viss del därav, alldeles oavsett från vilka källor störningarna härrör. När det blir fråga om att vidta åtgärder mot störningarna, kan emellertid störningskällornas art bli av betydelse. Enligt förslaget står det visserligen alltid tillsynsmyndighet öppet att meddela råd och anvisningar om åtgärder för att motverka olägenheter och därigenom söka få en lösning på frivillighetens väg (3 §). Och myndigheten har ibland möjlighet att söka en lösning i samarbete med något organ, som har speciella befogenheter på ett visst område (jfr 2 § andra st.). Men tillsynslagens bestämmelser om befogenhet för tillsynsmyndigheterna själva att ingripa med tvångsförelägganden eller talan vid vattendomstol bygger på en tillämpning av vattenlagens och immissionslagens regler (4 och 5 §§). Detta kommer att närmare belysas i den följande framställningen. Vad som avses med luftförorening och buller torde i övrigt inte kräva någon närmare utläggning. Genom tillägget »andra sådana störningar» öppnas möjlighet att efter bedömning av olika faktiska omständigheter jämställa andra störningsformer med de uppräknade. Som praktiska exempel kan i detta sammanhang särskilt nämnas skakningar och ljusstörningar. I andra stycket av 1 § har skrivits in en erinran om de bestämmelser angående tillsyn i särskilda hänseenden som meddelas i hälsovårds-, byggnads- och arbetarskyddslagstiftning samt andra lagar och författningar. Exempel på tillsynsbestämmelser i andra lagar och författningar är reglerna om tillsyn av strålskyddsmyndigheten och av fiskeritjänstemän. De befogenheter som enligt bestämmelser av detta slag tillkommer speciella tillsynsorgan rubbas givetvis inte av den föreslagna miljötillsynslagen. Det finns i detta sammanhang anledning understryka, att tillsynslagens regler inte griper in på det område som täcks av arbetarskyddslagstiftningen. Men även med arbetarskyddsorganen bör visst samarbete komma till stånd (jfr 2 § andra st.). 2 §. Här upptas alltså länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter jämte det nya centrala verket. Innebörden av detta har behandlats i den allmänna motiveringen. I den allmänna motiveringen har de sakkunniga också utvecklat sina synpunkter på de samarbets- och samordningsproblem som uppkommer i tillsynsarbetet. Dessa synpunkter ligger till grund för den i andra stycket av förevarande paragraf inskrivna bestämmelsen att tillsynsmyndigheterna

368 i erforderlig omfattning skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. 3 §•

I denna paragraf regleras tillsynsmyndigheternas grundläggande befogenhet: att meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenhet av betydelse från allmän synpunkt. Förslaget bör i denna del jämföras med 2 § i 1956 års lag. Som redan har framhållits i den allmänna motiveringen skiljer sig det föreslagna stadgandet från förebilden genom att redan risken för olägenhet kan beaktas. Detta torde böra utvecklas närmare. Av uppenbara skäl är det önskvärt att erforderliga ingripanden sker på ett så tidigt stadium som möjligt. Stadgandets utformning innebär att tillsynsmyndigheterna inte blir hänvisade att vänta till dess en olägenhet är konstaterad. Ytterst blir det möjligt för dem att ingripa med råd och anvisningar redan när en anläggning eller tillbyggnad projekteras — detta även om företaget inte är underkastat någon form av förprövningsskyldighet. De sakkunniga vill här erinra om angelägenheten av att tillsynsmyndigheterna inte begränsar sin verksamhet till ärenden, som kommer under deras prövning genom anmälningar eller eljest på initiativ utifrån, utan också själva är aktivt verksamma för att spåra upp fall där åtgärder behövs. För att tillsynsmyndighet skall äga ingripa fordras enligt förslaget, att det skall vara fråga om olägenhet av betydelse från allmän synpunkt. Häri ligger givetvis en begränsning. Det är inte meningen att tillsynsmyndigheterna skall befatta sig med sådana förhållanden som endast rör enskilda intressen eller saknar nämnvärd betydelse från allmän synpunkt. Helt naturligt måste myndigheterna ha ganska stor frihet att bedöma, var deras resurser behöver sättas in. Men det ligger också i sakens natur att denna bedömning skall ske med tillämpning av objektiva, allmängiltiga normer. Beträffande frågan om rådgivningsbefogenheten i olika fall skall utövas av regional eller central instans får de sakkunniga hänvisa till den allmänna motiveringen. 4 §.

Här behandlas frågan om länsstyrelses befogenhet att ingripa med tvångsförelägganden. Paragrafens innehåll bör jämföras med 3 § i 1956 års lag samt 3, 71, 72, 75, 81 och 86 §§ hälsovårdsstadgan. I den allmänna motiveringen har angivits, att de sakkunniga funnit det befogat att ge förslaget i denna del en utformning som avviker från 1956 års lag. Till en början är att märka, att det inte finns anledning att särskilt ange att den centrala myndigheten äger ta initiativ till beslut om tvångsföreläg-

369 ganden genom att göra framställning hos länsstyrelsen. Givetvis skall det även enligt den nya ordningen stå öppet för den centrala myndigheten att göra sådana framställningar. Men detta faller inom ramen för det allmänna samarbetet mellan myndigheterna (jfr 2 § andra st.). Och initiativet skall lika väl k u n n a tas inom länsstyrelsen eller av någon utomstående intressent, som vill påtala olägenhet. Beslut enligt förevarande paragraf skall vidare k u n n a meddelas i anmälningsärenden, som kommer in till länsstyrelsen på grund av föreskrifter i förprövningskungörelsen. Avvikelserna begränsas emellertid inte till att föreskriften om den centrala myndighetens initiativrätt har fått utgå. Enligt de sakkunnigas uppfattning är 3 § i 1956 års lag över huvud svårtolkad. Särskilt uppkommer svårigheter genom föreskriften i andra stycket att hälsovårdsstadgans bestämmelser skall äga motsvarande tillämpning med avseende på länsstyrelsens prövning. Detta leder lätt tanken till att prövningen skulle vara begränsad till hälsovårdssynpunkter. Så har stadgandet faktiskt uppfattats på flera håll. Av förarbetena framgår emellertid, att stadgandet är avsett som en formell regel och att meningen är att hälsovårdsstadgans ifrågavarande bestämmelser skall äga tillämpning även vid prövning från fiske- och naturskyddssynpunkter. 1 Till tolkningssvårigheterna bidrar, att vi nu har fått en ny hälsovårdsstadga och att denna inte på samma sätt som den tidigare ger uttryck för vad som gäller om länsstyrelses prövning. 2 De sakkunniga har av dessa skäl ansett det lämpligt att utforma ifrågavarande paragraf som en i formellt hänseende självständig bestämmelse — utan någon hänvisning till hälsovårdsstadgan. De befogenheter som enligt hälsovårdsstadgan tillkommer länsstyrelse i dess egenskap av överordnad hälsovårdsmyndighet rubbas emellertid inte av miljötillsynslagen (jfr än en gång 1 § andra st.). Även framdeles blir det alltså möjligt att länsstyrelse, såsom hälsovårdsmyndighet, i undantagsfall ingriper direkt mot enskild med vitesföreläggande e. dyl. I fråga om de materiella förutsättningarna för länsstyrelses befogenheter att besluta om tvångsförelägganden enligt miljötillsynslagen har de sakkunniga funnit naturligt att anknyta till vattenlagens och immissionslagens materiella regler. Det blir då av vikt att anvisa en gräns för länsstyrelses befogenheter — i förhållande till dem som tillkommer vattendomstol. Enligt de sakkunnigas mening är det ofrånkomligt att de mera komplicerade fallen av frågor om tvångsingripanden bör föras under vattendomstols prövning. Denna uppfattning ligger i själva verket till grund också för bestämmelserna i 1956 års tillsynslag. 3 Länsstyrelsernas kompetensområde bör i princip begränsas till klara fall. Detta har i lagförslaget uttryckts så, att länsstyrelse äger meddela föreläggande om åtgärder och förbud, som finnes uppen1

Se N J A II 1942 s. 185. Jfr 55 § 2 mom. 1919 års hälsovårdsstadga (särskilt andra st.) samt SOU 1939: 40 s. 229 och prop. 1958: B 46 s. 291 f och 317 (specialmotiveringen till 81 §). 3 Se särskilt SOU 1939: 40 s. 204 f. 2

24—614688

370 bart erforderliga för att vattenlagens eller immissionslagens bestämmelser skall efterlevas. Länsstyrelserna kan vid sin prövning hämta ledning av likartade fall, som tidigare har avgjorts vattendomstolsvägen. Genom sådana avgöranden kan det vara klargjort, vad som erfordras i vissa typsituationer. Det förut behandlade systemet av normer och gränsvärden bör så småningom lämna goda hållpunkter för när ingipanden behövs. Även i övrigt kan omständigheterna inte sällan väntas bli sådana att de utgör tillräcklig grund för länsstyrelserna att ingripa snabbt och effektivt, t. ex. när de tekniska förutsättningarna är av tämligen enkel beskaffenhet eller när faran för olägenheter är alldeles påtaglig och kräver omedelbara åtgärder, kanske av provisorisk natur. I detta sammanhang bör framhållas att beslut enligt den nu föreslagna paragrafen — liksom beslut enligt 3 § i 1956 års lag 4 — kan avse inte bara förbud eller åläggande att vidta vissa konkreta tekniska åtgärder utan också föreläggande att inom viss tid inkomma till vattendomstolen med ansökan enligt vattenlagen eller immissionslagen. Beslut av det senare slaget är befogade, när det är uppenbart att något behöver åtgöras men också tydligt att saken kräver en grundligare prövning än den som kan åstadkommas vid länsstyrelsen. Sådana beslut torde särskilt aktualiseras i anmälningsärenden rörande nyanläggning eller utbyggnad av större industriföretag. De sakkunniga har i den allmänna motiveringen understrukit vikten av att åtgärder i så stor utsträckning som möjligt kommer till stånd på frivillighetens väg. Denna inställning avspeglas i förevarande paragraf på så sätt att där anges att länsstyrelse äger i brådskande fall omedelbart samt eljest efter råd eller anvisningar och skäligt anstånd meddela beslut av förut angivet slag. Att lämna råd och anvisningar upptas alltså som det primära, när saken inte är brådskande. Detta får inte anses innebära, att länsstyrelsen skulle vara nödsakad avvakta att vederbörande gör sig skyldig till tredska och först därefter skulle kunna meddela beslut om tvångsföreläggande. Berättigat anspråk på anstånd eller rådrum och på att förhandlingsvägen skall anlitas har endast den som visar sig positivt intresserad av att göra vad som behövs. Andra stycket av paragrafen innehåller regler om särskilda tvångsmedel. Den första av dessa regler innebär att länsstyrelsen äger utsätta vite i beslut om föreläggande (jfr 75 § första st. hälsovårdsstadgan och 39 § andra st. naturvårdslagen). Den andra innebär att länsstyrelsen, om föreläggande inte efterkommes, kan anmoda utmätningsmannen att föranstalta om att åtgärd vidtas (jfr nyssnämnda lagrum i naturvårdslagen). Att handräckningskostnad i vissa fall får förskjutas av allmänna medel torde lämpligen böra föreskrivas i administrativ ordning. « Se SOU 1939: 40 s. 229.

371 Talan mot länsstyrelses beslut skall kunna föras genom besvär hos Kungl. Maj :t (se 14 §). En annan utväg att söka rättelse i fråga om beslut enligt 4 § kommer emellertid att vara att påkalla prövning hos vattendomstolen (jfr specialmotiveringen till 2 kap. 9 § förslaget till immissionslag). Att föreläggande enligt 4 § förslaget till miljötillsynslag länder till efterrättelse utan hinder av förd klagan stadgas i 15 § samma förslag. Med avseende på förevarande paragraf finns det slutligen anledning framhålla, att länsstyrelses rätt att meddela föreläggande kan vara begränsad till följd av bestämmelserna i 8 kap. vattenlagen och 2 kap. förslaget till immissionslag om verkan av vattendomstols tillståndsbeslut (se särskilt specialmotiveringen till 2 kap. 7—9 §§ förslaget till immissionslag). En uttrycklig erinran härom har skrivits in som tredje stycke i paragrafen. 5 §• Denna paragraf fastslår den centrala tillsynsmyndighetens rätt att hos vattendomstolen väcka talan om åtgärder och förbud enligt bestämmelserna i vattenlagen och immissionslagen samt att i övrigt föra talan i vattenmål och immissionsmål för att tillvarata miljövårdens intressen. Bestämmelserna har delvis sin motsvarighet i 4 § 1956 års lag. Liksom stadgandena där är de avsedda att kunna tillämpas så, att den centrala myndigheten bestämmer sin talan att gälla åläggande för vederbörande att inkomma till vattendomstolen med ansökan som innehåller förslag till åtgärder. 5 Föreskriften i tredje stycket att den centrala tillsynsmyndigheten efter samråd med kammarkollegiet äger överlämna åt kollegiet att föra talan enligt förevarande paragraf är endast formellt en nyhet. Som angivits i den allmänna motiveringen har den upptagits i klargörande syfte.

6§. Paragrafen ansluter sig till 5 § i 1956 års lag men är i motsats till denna inte avsedd att läggas till grund för de allmänna bestämmelserna om anmälningsplikt i förprövningskungörelsen. Emellertid är det möjligt att Kungl. Maj :t finner skäl meddela speciella regler om anmälningsplikt, som inte innebär förbud att vidta viss åtgärd utan endast avser att rikta tillsynsmyndigheternas uppmärksamhet på särskilda förhållanden. De sakkunniga har därför ansett det befogat att h a bestämmelsen kvar i den nya lagen. 7 §• Här regleras länsstyrelses befogenhet att förordna särskild tillsynsman. Bestämmelsernas utformning ansluter sig i princip till 6 § i 1956 års lag. Som framhållits i den allmänna motiveringen har emellertid ramen för vad som kan bli föremål för tillsyn vidgats i överensstämmelse med förslagets 6

Jfr SOU 1939: 40 s. 204 och NJA 1950 s. 203.

372 allmänna uppläggning. Tillsynsman kan alltså förordnas även för luftförorenande och bullrande anläggningar. I övrigt innefattar de sakkunnigas förslag vissa ändringar, som närmast har redaktionell karaktär. De sakkunniga har t. ex. inte ansett erforderligt att särskilt ange att förordnande kan meddelas efter framställning av den centrala tillsynsmyndigheten eller då fråga därom eljest uppkommer. Att förordnanden av särskild tillsynsman länder till efterrättelse utan hinder av förd klagan stadgas i 15 §. Om de i 7 § föreslagna bestämmelserna genomförs, måste kungörelsen den 30 november 1956, nr 585, om ersättning åt tillsynsman ersättas av en ny författning. 8—10 §§. De i dessa paragrafer inskrivna reglerna om rätt för tillsynsmyndighet m. fl. att vinna tillträde till fabriker och andra anläggningar, att företa undersökning där sådan kan erfordras, att inhämta upplysningar från anläggningshavare och att anlita polismyndighet för handräckning har — som redan framhållits i den allmänna motiveringen — övertagits ganska oförändrade från 1956 års lag. Jämför där 7, 8 och 10 §§. Närmare motivering till paragrafernas sakliga innehåll eller föreslagna redaktionella jämkningar torde inte erfordras. 11 §• Detta stadgande om tystnadsplikt överensstämmer i sak helt med bestämmelsen i 11 § första punkten 1956 års lag. 12 och 13 §§. Till 12 § har sammanförts bestämmelser om straffansvar och till 13 § regler om åtal. Jämför 11—13 §§ i 1956 års lag. Straffbestämmelserna torde inte kräva särskild motivering. Beträffande åtalsreglerna vill de sakkunniga endast understryka, att det måste anses som ett viktigt led i sekretesskyddet att överträdelse av tysnadsplikt inte får åtalas av allmän åklagare utan angivelse från målsägandens sida. 14 §. I 1956 års lag finns inte några besvärsbestämmelser. Att länsstyrelses beslut om föreläggande av förbud eller åtgärd kan överklagas är emellertid uppenbart. Av 2 § 16 :o) regeringsrättslagen framgår att besvär i sådana ärenden hör under regeringsrättens prövning. 6 I förarbetena till 1941 års tillsynslag förutsätts att man också skall kunna överklaga länsstyrelses beslut om förordnande av tillsynsman. 7 •7 Se prop. 1941: 235 s. 4. Se NJA II 1942 s. 190.

373 Enligt de sakkunnigas mening är det befogat att skriva in särskilda besvärsbestämmelser i miljötillsynslagen. Det erfordras bl. a. för att reglera vissa frågor som har samband med besvärsrätt och verkställbarhet. I förevarande paragraf har de sakkunniga alltså upptagit, att talan mot länsstyrelses beslut enligt miljötillsynslagen eller med stöd därav meddelade bestämmelser föres genom besvär hos Kungl. Maj :t. Samtidigt har angivits, att den centrala tillsynsmyndigheten äger föra sådan talan för att tillvarata allmänna intressen. Paragrafen har utformats med 40 § naturvårdslagen som förebild. Att den centrala tillsynsmyndigheten skall vara behörig att överklaga länsstyrelses beslut innebär inte någon principiell nyhet. Det har förutsatts att sådan behörighet föreligger redan enligt gällande rätt. 8 Med hänsyn till den ändrade ställning som länsstyrelserna får enligt den nya ordningen finns det emellertid anledning att lämna klart besked om den centrala myndighetens besvärsrätt. Denna utgör enligt de sakkunnigas mening en välbehövlig garanti för att de allmänna intressena skall bli tillgodosedda och för att praxis på området skall bli enhetlig. En fråga som ligger nära till hands är, om inte talan också skall kunna föras mot den centrala tillsynsmyndighetens beslut enligt miljötillsynslagen. Svaret på denna fråga blir, att de befogenheter som enligt förslaget tilläggs den centrala myndigheten över huvud inte ger upphov till överklagbara beslut. Sådana råd och anvisningar som meddelats med stöd av 3 § är inte bindande utan blott vägledande och kan därför inte överklagas. 9 När den centrala myndigheten med stöd av 5 § beslutar väcka eller fullfölja talan, är det fråga om utövande av en myndigheten särskilt tillagd initiativrätt — inte om att meddela bindande beslut. Avgörandet i sak ankommer på den domstol, till vilken myndigheten vänder sig. Förutsättning för — eller behov av — att myndighetens beslut skall kunna överklagas föreligger alltså inte heller i detta fall.10 Fullföljda mål som avser länsstyrelses beslut om föreläggande enligt 4 § bör upptas av regeringsrätten. Stadgandet i 2 § 16 :o) regeringsrättslagen måste därför ändras. Det avser nämligen såvitt nu är i fråga endast beslut rörande den allmänna hälsovården och motverkande av vattenförorening. 15 §. Även denna paragraf saknar motsvarighet i 1956 års lag. Den har utformats med 41 § naturvårdslagen som förebild. Enligt de sakkunnigas mening är det lämpligt, att det direkt av lagen framgår att beslut om föreläggande enligt 4 § och om förordnande av tillsynsman enligt 7 § träder i verkställighet omedelbart. 8 Se NJA II1942 s. 187. 9 Jfr SOU 1964: 27 s. 498 och 509. 10

Jfr SOU 1964: 27 s. 498 och 510 f.

374 16 §. Här upptas ett allmänt bemyndigande för Kungl. Maj :t att meddela närmare föreskrifter om lagens tillämpning. Som tidigare har framgått k a n det bl. a. användas för att precisera tillsynens omfattning. övergångsbestämmelserna Miljötillsynslagen bör träda i kraft samtidigt med immissionslagen och föranleda att 1956 års lag om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden upphävs. Såvitt de sakkunniga kan finna är några speciella övergångsproblem inte att förutse. De föreslagna reglerna i ämnet är helt av sedvanligt slag.

IV. Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen De i fråga om naturvårdslagen föreslagna åtgärderna har uteslutande karaktären av konsekvensändringar. Vad angår 2, 39 och 40 §§ innebar de endast, att ordet naturvårdsnämnd utbyts mot den beteckning som det nya centrala verket får. Det är en åtgärd som bör vidtas, när lagen ändå måste ändras. Beträffande ändringarna i övrigt vill de sakkunniga framhålla följande. 3 a §. Den föreslagna miljötillsynslagen är i vissa hänseenden att betrakta som ett komplement till naturvårdslagen. Båda lagarna kommer att bygga på samma organisation av statliga myndigheter. De sakkunniga anser därför att bland naturvårdslagens inledande bestämmelser bör skrivas in en erinran om miljötillsynslagens föreskrifter angående tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen. En dylik erinran kunde möjligen anknytas till 1 eller 2 §, men de sakkunniga finner det från redaktionell synpunkt bättre att den får formen av en särskild paragraf. 19 och 20 §§. I 18—22 §§ naturvårdslagen meddelas särskilda bestämmelser om skydd för landskapsbilden. Genom dessa tilläggs länsstyrelserna åtskilliga befogenheter. Bl. a. krävs enligt 18 § länsstyrelses tillstånd till vissa täktföretag. Och enligt 19 § kan länsstyrelsen själv förordna, att inom visst område arbetsföretag av annat slag inte får utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Om arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt 18 eller 19 §, kan komma att väsentligt förändra landskapsbilden, bör enligt 20 § samråd ske med länsstyrelsen innan företaget utförs. Länsstyrelsen kan i sådant

375 fall förelägga åtgärder för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. I både 19 och 20 §§ stadgas undantag bl. a. såtillvida att paragrafernas bestämmelser inte skall avse företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen. Syftet därmed är uppenbarligen att undvika onödig dubbelprövning. 1 Motsvarande bör enligt de sakkunnigas mening gälla beträffande företag vars tillåtlighet skall prövas enligt immissionslagen. Till fall vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen eller immissionslagen blir — med den av de sakkunniga förordade nya uppläggningen av förprövningsordningen — att hänföra inte bara sådana där prövningen ankommer på vattendomstol utan också sådana som skall prövas av det nya centrala verket eller länsstyrelsen enligt reglerna om fakultativ koncessionsplikt. Även i fall av det senare slaget kan uppenbarligen synpunkter om skydd för landskapsbilden tillgodoses i erforderlig omfattning. 1

Se SOU 1951: 5 > 124; jfr SOU 1962: 36 s. 346 och prop. 1964: 148 s. 85.

7 k a p . Vissa o r g a n i s a t o r i s k a och e k o n o m i s k a k o n s e k v e n s e r

I. Inledning De sakkunniga har förut i olika sammanhang understrukit sambandet mellan lagstiftningsfrågorna och de organisatoriska problemen och även uttalat, att man måste ställa höga krav på den myndighetsorganisation som skall få hand om kontroll och rättstillämpning på immissionsområdet. Vidare har framhållits, att frågan om i vilken omfattning och takt åtgärder till skydd mot immissioner kan vidtas i väsentlig mån är ett samhällsekonomiskt avvägningsproblem. De sakkunniga ämnar nu ta upp några frågor om organisatoriska och ekonomiska konsekvenser till närmare behandling. Som kommer att framgå av det följande möter därvid stora svårigheter. Dessa har bl. a. sin grund i att det är omöjligt att närmare förutse, vilken frekvens förprövningsärenden av olika slag kommer att få. I det hänseendet beror mycket på sådana svårbedömbara faktorer som utvecklingen av det allmänna ekonomiska läget, den internationella konkurrenssituationen och takten i industrins strukturrationalisering. En speciell svårighet är vidare att de sakkunniga, när det gäller den administrativa organisationen för miljövård, inte kan utgå från en bestående ordning utan är hänvisade till att ta statskontorets utredning i ämnet som underlag för sina överväganden.

II.

Miljövårdsorganisationen

Statskontoret har i sin utredning ingående behandlat frågorna om de arbetsuppgifter som skall ankomma på den nya organisationen och den arbetsfördelning som skall gälla mellan central och regional instans. Även frågorna om behovet av och formerna för samverkan med andra myndigheter och organ berörs, om än ej lika utförligt. I utredningen föreslås inte några nya arbetsuppgifter för den centrala instansen. 1 Däremot föreslås decentralisering till länsstyrelserna av vissa uppgifter på vattenvårdens område, bl. a. i fråga om sådana anmälningsärenden rörande kommunala utsläpp och utsläpp från jordbruk som nu an1

Här bortses från den i det följande nämnda uppgiften att förbereda kontrollåtgärder på luftvårdens område. Det är en uppgift som statens luftvårdsnämnd redan har påtagit sig.

377 kommer på vatteninspektionen (jfr 4 och 5 §§ i 1956 års förprövningskungörelse). Vidare förutsätts, att det närmaste ansvaret för kontroll och övervakning på vattenvårdsområdet skall läggas på länsstyrelserna — att länsstyrelserna alltså jämte den centrala instansen skall bli tillsynsmyndigheter enligt 1956 års tillsynslag. över huvud finner statskontoret starka skäl tala för att beslutsfunktionerna på miljövårdens område förläggs till länsstyrelserna. Att man inte föreslår någon omedelbar decentralisering av beslutanderätten i industriella anmälningsärenden (jfr 2 § i 1956 års förprövningskungörelse) motiveras bl. a. med hänvisning till att immissionssakkunniga har motsatt sig detta och att decentraliseringsproblemen i den delen får tas upp till nytt övervägande i samband med behandlingen av de sakkunnigas förslag. Statskontoret framhåller i flera sammanhang, att betydelsefulla nyheter på lagstiftningens område är att vänta som följd av immissionssakkunnigas arbete. I utredningen återges uppgifter om huvudpunkterna i de förslag som de sakkunniga framlägger. Emellertid understryks samtidigt (s. 4 : 2 ) , att statskontoret endast i ringa mån har kunnat beakta de krav som en sådan ny lagstiftning kommer att ställa. Vad man har strävat efter i den delen är att ta hänsyn till utvecklingstendenserna inom luftvården och behovet av att förbereda kontrollåtgärder på detta område. Statskontoret har alltså i princip utgått från att frågan om de organisatoriska konsekvenserna av immissionssakkunnigas lagförslag skall behandlas i särskild ordning. Den av statskontoret föreslagna organisationen för det nya centrala verket innebär i korthet följande. Verket skall ledas av en styrelse om högst sju ledamöter, med en generaldirektör som ordförande i styrelsen och chef för verket. Inom verket skall finnas fyra byråer — naturvårdsbyrån, vattenvårdsbyrån, luftvårdsbyrån och administrativa byrån — samt ett undersökningslaboratorium och ett organ för centralplanering och administration. Till verket skall vara knutna tre råd, naturvårdsrådet, vattenvårdsrådet och luftvårdsrådet. Dessa skall ha till uppgift att bistå verket med råd och upplysningar i mera betydelsefulla frågor. Behovet av samverkan med angränsande verksamhetsfält skall dessutom tillgodoses genom bildandet av informella kontakt- och arbetsgrupper. Personalförslaget för verket omfattar 104 fasta tjänster. Som jämförelse kan nämnas, att de nuvarande enheter som skall gå upp i det nya verket sammanlagt disponerar 95 befattningar. Den föreslagna personalorganisationen framgår närmare av den i det följande intagna uppställningen (bilaga 6.45 till statskontorets utredning). De fyra tjänsterna inom organet för centralplanering och administration — en chef, två byrådirektörer och ett biträde — är alla nyinrättade, övriga föreslagna nya tjänster utgörs av en arvodesanställd vattenrätts jurist och en expeditionsvakt på administrativa byrån, en byrådirektör för markvärde-

378 ca

ii

XI cs

00 S C 3

'5 '5 •* ! 5 S «

•a

cu x i " 5 "fg cs <u .§>«•§ g-;g I . bl 3 "S

>C

•CS

•cS E

O

X) ca "O

CS

OJ c w ' S ^ ^ ^ i J 43 a» >>.2 s « D S

b<

cs

>>

B

0og>

•ne

u

> IS

c

•M £

O • Ö X) G « CJ

ca X) E •eS

•CS

cu "O "^ C u

*> -> 9

Ä « 5 (JO, P

h-I

F

CA

-ö •es

> bi

XI cs j a

t*C ~ .2" c £ „ o ^ XJ c

-d

«s b

a

—> lo"

ZCS

is

•eS E

>>

X) M X>

©

• 6 ti

>, M *-> F

B

es te

fl

•cs

a

> c

TH

CU 1-> +•> CS

'u cu S cs

«-l

B 43 O

E 1- |.

>

cs

CS

"3

00 C

C 3 c. 'C C —> cu C cu ta >3 5 x)

'3

T3 cu C bi HH :cS

C

1-

E c

O <U *:cS

00 00

MS

\~

C cu •ö :cS E

s 1- h

o <

•cS

in

>>

Q PC • D

c ti

•CS

00 C

s

O

> u 3

C

o c te 4CJ* c CS o •2 R o. a 1 33 ca •O —i d csBO C c

cs

O

w >

00 X) 13

O £

(5?

bi •CS

>

*"" -1 •cs O > cu

o. ca cS ca

W

co

>

43 O

3 «eS — bi

•a c

cs

44 ä

£ E o o a 43

J

•"5

cu

>

C cu •3 :CS bi

n

1- h k h 1-

•" 2> - 44C sr cu C C3

o i) PC X ! <S 9 F HOd, IT.

U-l

— ,_ >

43 Xi

CS

oo

,

* J «CS ca bi

r <

S3 H

^3 CU

B

u

E.2 a

bi

5Å

E

cs

1- l« h

w

2 O. O * ca «»

Si oo

lo

•b)

<u

cs • * •£ O TH°

X)

H

o E bl

379 ringsfrågor och ett biträde på naturvårdsbyrån, en byrådirektör för recipientbedömningar och ett biträde på vattenvårdsbyråns planeringsenhet, tre byrådirektörer för luftvårdsutredningar på luftvårdsbyrån samt en biträdande laborator på undersökningslaboratoriets fysikalisk-kemiska enhet. Mot dessa ökningar på sammanlagt 14 befattningar står indragning av fem tjänster, samtliga f. n. placerade inom vattenvårdsorganisationen. Det i uppställningen angivna tekniska laboratoriet är avsett för luftvårdsfrågor. Det skall enligt förslaget inte upprättas den 1 juli 1967 u t a n först senare (se härom nedan). Det har beräknats bestå av en laborator och två assistenter och vara försett med bl. a. bilburen utrustning för provtagningar och analyser. Jämte anslag till den fasta personalorganisationen skall det nya verket enligt förslaget få särskilda medel för att kunna anlita sakkunniga, främst inom medicin-hygien, hydrologi och meteorologi men även på andra områden, samt för att betala ersättningar till expertis som ingår i tillsatta arbetsgrupper. Vattenvårdens behov av medel för dessa ändamål förutsätts i princip bli tillgodosett inom ramen för reservationsanslaget Bidrag till vatten- och avloppsanläggningar. Under en särskild anslagspost på avlöningsanslaget, Ersättning till expertis, upptas därjämte ett belopp av 257 000 kr. Statskontoret har sett det som en viktig uppgift att åstadkomma en organisation som kan byggas ut för nya eller intensifierade arbetsuppgifter utan att organisationsstrukturen behöver förändras. Enligt statskontorets mening bör det främst ankomma på det nya verkets ledning att själv efter samordningen bedöma behov och angelägenhet av ökade resurser på olika områden. I det sammanhanget understryks bl. a., att svårigheterna att nu bedöma resultatet av omorganisationen är mycket stora och att frågan om gränsdragning mellan verkets egna personalresurser och anlitande av sakkunskap utanför verket så småningom bör omprövas. I ett förslag till långtidsbudget för budgetåren 1967/68—1971/72 som statskontoret har avgett den 30 augusti 1966 framhålls, att kraven på insatser kommer att växa under perioden. Vid långtidsbedömningen bör beaktas, att vissa utredningar — bl. a. den som ankommer på immissionssakkunniga — kan ge resultat som påverkar resursfrågorna. Styrelsen för det nya verket kan därför komma att få ändrade utgångspunkter för sin bedömning av resursbehov och angelägenhetsordning. För nya arbetsuppgifter har statskontoret i sin egen långtidsbedömning tagit upp resurser endast i ett hänseende, nämligen såtillvida att luftvårdsgruppen inom undersökningslaboratoriet förutsätts börja sin verksamhet fr. o. m. budgetåret 1968/69. En laborator och en assistent inom gruppen skulle tillkomma fr. o. m. nämnda budgetår och ytterligare en assistent fr. o. m. 1969/70. I övrigt räknar statskontoret med en över budgetperioden jämnt fördelad ökning med totalt 17 befattningar. Vad vattenvårdsbyrån angår skulle detta innebära en ny byrådirektörstjänst för vartdera av budgetåren 1968/69 och

380 1969/70 samt en byråingenjörstjänst för 1971/72. Luftvårdsbyrån skulle få en byrådirektör och ett biträde budgetåret 1968/69, en byråingenjör 1969/70 och ytterligare en byråingenjör 1970/71. Undersökningslaboratoriet skulle — utöver luftvårdsgruppen — få en assistent 1968/69, en byrådirektör och ett laboratoriebiträde 1969/70 samt en assistent och ett laboratoriebiträde 1970/71. övriga förstärkningar skulle hänföra sig till administativa byrån och naturvårdsbyrån. Frågan om länsstyrelsernas organisation i deras egenskap av regionala organ på miljövårdsområdet föreslås i statskontorets utredning få den lösningen att länsingenjörskontoren vid inordnandet i länsstyrelserna ombildas till särskilda enheter, som får en fristående ställning direkt under landssekreteraren, och att naturvårdsintendenterna inordnas i dessa enheter. Länsingenjörskontorens personal uppgår för närvarande till sammanlagt 138 befattningshavare. Naturvårdsintendent finns tillfälligt anställd i tio av länen. Bl. a. för att länsstyrelserna skall kunna överta decentraliserade arbetsuppgifter på vattenvårdsområdet och i önskvärd utsträckning aktivera naturvårdsarbetet anser statskontoret det erforderligt på längre sikt att varje län förfogar över en befattning för kemisk-biologiska utredningar 2 och en naturvårdsintendent. Denna organisation skall emellertid inte genomföras omedelbart utan byggas ut successivt. Enligt förslaget skall fr. o. m. den 1 juli 1967 endast inrättas fem befattningar som byrådirektör med kemiskbiologisk kompetens och fjorton fasta befattningar som naturvårdsintendent (däri inbegripna de tio befattningar som nu finns tillfälligt inrättade). De fem byrådirektörsbefattningarna föreslås bli placerade i Jönköpings, Malmöhus, Värmlands, Västmanlands och Västerbottens län. Varje innehavare av sådan befattning skall emellertid också tjänstgöra i vissa omkringliggande län. Den föreslagna personalökningen inskränker sig för länsstyrelsernas del till åtta nya befattningar, eftersom en länsingenjörstjänst kommer att kunna dras in. Länsstyrelsernas »naturvårdsenheter» skall alltså enligt förslaget omfatta sammanlagt 156 fasta tjänster. Förslaget innebär därjämte, att även länsstyrelserna skall få medel till sitt förfogande för att anlita expertis utanför organisationen. För detta ändamål räknar statskontoret med ett belopp av 974 000 kr., vilket anges betyda en ökning med 200 000 kr. Här bör dock anmärkas, att dessa medel också är avsedda att täcka behovet av mera permanenta naturvårdstjänstemän vid de tio länsstyrelser som nu inte skall få fasta tjänster för naturvårdsintendenter. I det förut nämnda förslaget till långtidsbudget för perioden 1967/68— 1971/72 räknar statskontoret med att länsstyrelsernas miljövårdsenheter skall under dessa budgetår successivt ökas med sammanlagt 26 befattningar, 2 Innehavarna av dessa befattningar är i första hand avsedda för vattenvårdens behov men skall sedermera fylla uppgifter också på luftvårdens område.

381 fördelade på fyra kemister-biologer och fyra naturvårdsintendenter per år tills varje län disponerar en befattning av vartdera slaget. Statskontoret har därvid bl. a. utgått från att befattningar som kemist-biolog skulle fr. o. m. budgetåret 1968/69 tillkomma i Uppsala, Kalmar, Kopparbergs och Gävleborgs län. Immissionssakkunniga delar uppfattningen att det är förenat med stora svårigheter att nu bedöma resultatet av den föreslagna omorganisationen. Mot huvudlinjerna i förslagen synes väl inte mycket vara att erinra från de synpunkter som de sakkunniga har att anlägga. Enligt de sakkunnigas mening finns det emellertid anledning befara, att de föreslagna resurserna i vissa delar kommer att visa sig otillräckliga redan med hänsyn till de arbetsuppgifter som fr. o. m. den 1 juli 1967 skall vila på den nya organisationen. Självfallet ligger det närmast till hands för de sakkunniga att rikta uppmärksamheten på de delar som avser vatten- och luftvård. Farhågorna gäller inte så mycket organisationens luftvårdsdel. De förordade förstärkningarna på detta område verkar vara ganska tillfredsställande såvitt gäller den centrala instansen och dess verksamhet under det första året. Här förutsätts då att den centrala instansen genom att anlita anslag till expertis och utredningar kan tillgodose behoven av särskilda sakkunniga inom medicin, meteorologi m. m. och av specialutredningar och vidare kan ordna samarbetet med andra organ, t. ex. medicinalstyrelsen och statens institut för folkhälsan, på ett tillfredsställande sätt (se närmare under 5: VI). Länsstyrelserna kominer visserligen från början inte att få nämnvärt ökade resurser inom luftvården. Frågan om en förstärkning i den delen torde dock utan större olägenhet kunna anstå, till dess länsstyrelsernas uppgifter på luftvårdsområdet blir närmare fastslagna i anslutning till behandlingen av immissionssakkunnigas förslag. Vad som däremot inger farhågor redan i inledningsskedet är vattenvårdsdelen av organisationen. På vattenvårdens område har de organisatoriska förhållandena hittills varit mycket otillfredsställande. Resurserna har varit både knappa och splittrade. Statskontorets förslag innebär en rationell samordning av befintliga resurser men inte någon väsentlig utbyggnad. Särskilt bör framhållas, att den centrala instansens resurser för handläggning av löpande ärenden angående industriella vattenföroreningar inte blir förstärkt. Enligt de sakkunnigas uppfattning måste vidare den förordade utbyggnaden av den regionala organisationen anses för knapp i betrakande av de viktiga nya uppgifter och den allmänna ställning på vattenvårdens område som länsstyrelserna skall få enligt förslaget. Under alla omständigheter är den av statskontoret föreslagna organisationen otillräcklig för att tillgodose de krav som ett genomförande av immissionssakkunnigas lagstiftningsförslag kommer att ställa. Som redan har framgått är detta inte bara de sakkunnigas utan också statskontorets mening.

382 Det kan härefter vara på sin plats att sammanfatta de ändringar i fråga om miljövårdsorganens uppgifter som de sakkunnigas förslag innebär. Den mest iögonenfallande nyheten är otvivelaktigt att, enligt förslagen, miljövårdsorganens uppgifter som tillsyns- och förprövningsmyndigheter skall utsträckas till att omfatta även luftförorening, buller o. 1. samt inrättningar som kan medföra sådana störningar. På luftvårdens centrala plan förbereds en sådan ordning genom luftvårdsnämndens insatser, och man kan räkna med att detta arbete kommer att fortsätta i det nya verkets regi. Även på det regionala planet finns en viss beredskap. Länsstyrelserna har mött luftvårdsproblem bl. a. i sin egenskap av hälsovårdsmyndigheter och har tillgång till viss sakkunskap, främst genom länsläkarorganisationen. I fråga om bullerproblemen är beredskapen sämre, i varje fall på det centrala planet. Där gäller det i stort sett att bygga upp en ny organisation från grunden. Den närmare innebörden av de ifrågavarande nya uppgifterna framgår av förslagen till miljötillsynslag och förprövningskungörelse samt därtill hörande motiv. Omfattningen av tillsynsverksamheten blir elastisk såtillvida att den i viss utsträckning kan anpassas efter de resurser som myndigheterna får. I vilka fall förprövning skall äga rum anges däremot genom detaljerade författningsbestämmelser. Föreskrifterna i detta hänseende kan naturligtvis göras mer eller mindre omfattande. De sakkunniga har i viss utsträckning hänvisat till möjliga alternativa lösningar. I anslutning till de organisatoriska frågorna kan särskilt förtjäna framhållas att de sakkunniga, just med hänsyn till de organisatoriska förutsättningarna på bullrets område, har varit mycket restriktiva när det gällt att föreslå förprövningsskyldighet för anläggningstyper som enbart stör genom buller. Emellertid begränsar sig ändringarna i fråga om uppgifter inte till luftförorenings- och bullerområdena. De sakkunnigas förslag innebär också en avsevärd omläggning av miljövårdsorganens uppgifter inom vattenvården. Vad som här träder i förgrunden är den föreslagna nya förprövningsordningen och särskilt dess regler om fakultativ koncessionsplikt. Det blir i flera hänsenden fråga om en intensivare, mera arbetskrävande prövning. Gällande regler om anmälningsplikt ställer exempelvis inte lika stora krav på granskningen av ärendena och utformningen av beslut. De besked som meddelas i anmälningsärenden enligt 1956 års förprövningskungörelse saknar ju helt förpliktande verkan. 3 De ökade kraven i fråga om arbetsinsatser kommer att göra sig gällande både på det centrala och på det regionala planet. Båda instanserna skall enligt förslaget delta i — eller åtminstone följa och ha möjlighet att delta i — handläggningen av alla förekommande förprövningsärenden. Den ytterligare decentralisering av uppgifter till länsstyrelserna som de sakkunniga föreslår kommer väl i och för sig att medföra en viss minskning av den 3

Jfr SOU 1939: 40 s. 217 och 227.

383 centrala instansens arbetsuppgifter, men denna minskning uppvägs mer än väl av att andra uppgifter tillkommer eller ökar i omfattning. De sakkunniga har i den allmänna motiveringen (under 5: VI) särskilt uppehållit sig vid de problem som prövningen av »ändringsärenden» beträffande befintliga industriföretag kommer att erbjuda och därvid diskuterat två alternativa lösningar. Oavsett vilken lösning man väljer kommer denna typ av ärenden otvivelaktigt att medföra en betydande arbetsbelastning för den nya organisationen. De sakkunniga vill nämna, att antalet befintliga anläggningar av de slag som upptas i 2 och 3 §§ i de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse kan beräknas uppgå till sammanlagt över 2 000 (170 + 2 070).* En risk som man måste beakta är att den centrala instansens arbetsenheter för vatten- och luftvård och länsstyrelsernas motsvarande enheter blir så belastade av löpande ärenden, att de tvingas eftersätta andra betydelsefulla uppgifter. Så har fallet hittills varit i vatteninspektionens verksamhet. Det skulle vara högst olyckligt, om den nya organisationen kommer i samma läge. De sakkunniga har tidigare i flera sammanhang understrukit vikten av att verksamheten får en aktiv inriktning. Handläggningen av förprövningsärenden måste kompletteras med självständiga initiativ från miljövårdsorganens sida, t. ex. för att sanera rådande missförhållanden inom vissa regioner. Andra uppgifter som kräver aktiva insatser i förebyggande syfte finns på inventerings- och planeringsområdena. Det kan vidare vara skäl att särskilt nämna de maktpåliggande uppgifter för den centrala instansen som består i att utarbeta immissions- och emissionsgränser, rekommendationer och andra generella anvisningar, avsedda att tjäna som riktlinjer för företagare och som vägledning för regionala och lokala myndigheter. De sakkunnigas förslag bygger på förutsättningen att arbetet med dessa uppgifter intensifieras. Som förut har antytts är det ofrånkomligt att ändringarna i fråga om miljövårdsorganens uppgifter kommer att ställa krav på utbyggnad av den organisation statskontoret föreslår. Om redan bedömningen av detta grundläggande organisationsförslag är förenad med stora svårigheter, måste det dock anses ännu mycket svårare att bedöma omfattningen av utbyggnadsbehovet. Särskilda bekymmer vållar frågan, vilka resurser som erfordras för att förprövningsärenden skall kunna handläggas tillräckligt effektivt och snabbt. Som tidigare framhållits är det inte möjligt att närmare förutse frekvensen av sådana ärenden. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det förenat med stora risker att underskatta de krav som utvecklingen kommer att ställa. Det kan leda till * Beräkningen är huvudsakligen grundad på 1962 års industristatistik och alltså något inaktuell. Anmärkas bör att fem av anläggningstyperna (de som upptas under 3, 4, 10, 12 och 16 i 3 §. är så talrikt förekommande, att de tillsammans kan beräknas uppgå till omkring 1 400.

384 betydande förluster, om förprövningsärenden på grund av bristande resurser hos prövningsorganen stoppas upp i sin handläggning eller får passera utan erforderlig granskning. Emellertid är de sakkunniga samtidigt medvetna om att förutsättningar saknas för att redan efter något år radikalt bygga ut den kader av fasta tjänster som den nya miljövårdsorganisationen kan få fr. o. m. den 1 juli 1967. Det är också nödvändigt att beakta, att tillgången på utbildad personal som kan komma i fråga för nyinrättade tjänster på området är knapp — även om man nu synes kunna räkna med en viss förbättring. Vidare erbjuder området så speciella problem, att varje nyanställd i regel behöver genomgå en inte obetydlig anpassnings- och inlärningstid, under ledning av chefer och äldre kolleger. Om alltför många nya anställs på en gång, kan det närmast medföra en belastning för den befintliga organisationen. De sakkunniga förordar av dessa skäl, att man inriktar sig på att bygga ut organisationen inte med ens utan successivt, under beaktande av de praktiska erfarenheter som efter hand kommer att göras, men samtidigt också på att i varje utbyggnadsstadium göra organisationen tillräckligt elastisk. Statskontoret är i sitt organisationsförslag inne på samma linjer. Behovet av elasticitet tillgodoses där genom att särskilda medel ställs till miljövårdsorganens förfogande för expertis, utredningar, arbetsgrupper etc. Det är i och för sig en god lösning, men den är enligt de sakkunnigas mening inte tillräcklig. Vad de sakkunniga därutöver anser erforderligt är att Kungl. Maj :t tillförsäkras särskilda möjligheter att under löpande budgetår tillföra organisationen de extra förstärkningar som kan visa sig nödvändiga för att få handläggningen av förprövningsärenden att löpa på ett tillfredsställande sätt. Detta synes lämpligen kunna ske dels genom att Kungl. Maj :t redan på förhand utverkar sig riksdagens medgivande att för sådant ändamål få överskrida den avlöningsstat som fastställs för det centrala verket, dels genom att i avlöningsstaten för den regionala organisationen beräknas en medelsreserv för motsvarande ändamål. De sakkunniga återkommer härtill i det följande. Liksom statskontoret utgår de sakkunniga från att det bör ankomma på det nya centrala verkets ledning att efter hand bedöma utbyggnadsbehovet på olika områden av miljövården. De sakkunniga finner det emellertid ofrånkomligt att belysa verkningarna av sina lagstiftningsförslag genom att själva försöka mera konkret ange, vilket utbyggnadsbehov dessa förslag kan väntas föranleda i en första etapp. För att få ett fastare underlag för en sådan bedömning har de sakkunniga under hand samrått med företrädare för luftvårdsnämnden, vatteninspektionen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå. Med beaktande av vad som därvid har framkommit vill de sakkunniga anföra följande. I egenskap av central myndighet för ärenden om bullerbekämpande kan

385 det nya verket väntas få viktiga och efter hand alltmer ökande uppgifter. Som tidigare har framhållits gäller det nu att bygga upp en organisation för detta från grunden. Av flera skäl — särskilt bristen på personer med lämplig utbildning och erfarenhet — synes det nödvändigt att börja i ganska blygsam skala. Att omedelbart inrätta en särskild byrå för ändamålet torde knappast kunna komma i fråga. Närmast till hands synes ligga att hänföra bullerärendena till en särskild sektion inom luftvårdsbyrån. Denna sektion torde som chef böra få en byrådirektör och som medhjälpare åt denne en byråinspektör och en byråingenjör. 5 Med en så begränsad uppsättning kommer sektionen att i stor omfattning bli hänvisad till att anlita utomstående sakkunskap, särskilt på det medicinska området, och att bedriva verksamhet genom arbetsgrupper, som innefattar företrädare för andra myndigheter och organ, t. ex. statens institut för folkhälsan. Anslagsposten Ersättning till expertis kommer därför att behöva höjas. Det är också sannolikt att medel erfordras för särskilda utredningar och undersökningar, såsom fallet har varit med luftvårdsnämnden under dess uppbyggnadsskede. Givetvis är det önskvärt, att verkets undersökningslaboratorium så snart som möjligt utökas med en särskild enhet för bullerundersökningar. Denna bör vara rörlig, så att den kan sättas in på olika håll ute i landet. Det förefaller emellertid tveksamt, om en sådan undersökningsenhet kan organiseras upp redan under den första utbyggnadsetappen, d. v. s. för budgetåret 1968/69. Kanske kan man då i stället förbereda dess inrättande genom att anlita medel från expertisanslaget. På längre sikt kan organisationen för bullerfrågor bli ställd inför starkt ökande utbyggnadsbehov. De problem som föranleds därav torde emellertid i första hand få helt överlämnas åt det nya verkets ledning. Luftvårdsbyrån och undersökningslaboratoriet behöver byggas ut också — och väl främst — med hänsyn till verkets nya uppgifter på luftvårdsområdet. De förprövnings- och tillsynsfunktioner som verket enligt immissionssakkunnigas förslag skall utöva på detta område kommer att innebära en omvälvning av luftvårdsarbetet. Särskilt kommer löpande ärenden om förprövning att medföra ökad arbetsbelastning och svåra problem, som måste lösas snabbt. Det blir viktigt att luftvårdsdelen av organisationen kan hålla j ä m n a steg med vattensvårdsdelen, som ju har mångårig erfarenhet av förprövningsproblem. Men minst lika viktigt blir att verksamheten i båda organisationsdelarna får den aktiva inriktning som tidigare har skisserats. Den i statskontorets organisationsförslag skisserade laboratorieenheten för luftvård blir då nödvändig. Som förut nämnts har statskontoret i sitt förslag till långtidsbudget utgått från att den skulle inrättas fr. o. m. bud6 I fråga om beteckning av tjänster och deras lönegradsnivå etc. använder de sakkunniga här och i det följande samma terminologi som statskontoret i dess organisationsförslag — d. v. s. den terminologi som är angiven i anvisningarna för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåret 1967/68.

25—614688

386 getåret 1968/69 och då omfatta endast en laborator och en assistent men följande budgetår tilldelas ytterligare en assistent. Enligt de sakkunnigas uppfattning kommer det till följd av de ökade uppgifterna att bli ett minimikrav att luftvårdslaboratoriet redan i den första utbyggnadsetappen får en personaluppsättning av tre befattningar. Frågan om behovet av ytterligare förstärkning får sedan hållas öppen. De sakkunniga vill emellertid framhålla, att det redan från början torde bli nödvändigt att anslå medel för att sätta det nya verket i stånd att lägga ut undersökningsuppgifter på andra organ, t. ex. uppgiften att utveckla prov- och mätmetoder eller konstruera mätinstrument. Att förutse, vilket omedelbart utbyggnadsbehov som föreligger för att luftvårdsbyrån själv skall gå i land med sina nya uppgifter inom luftvårdsarbetet, är svårare. Enligt statskontorets förslag till långtidsbudget skulle luftvårdsbyrån, med oförändrade uppgifter, få en byrådirektör och ett biträde budgetåret 1968/69, en byråingenjör 1969/70 och ytterligare en byråingenjör 1970/71. För budgetåret 1968/69 synes byrån behöva tillföras åtminstone två byrådirektörer samt två byråingenjörer utöver den förstärkning som förutsatts av statskontoret. Anställandet av de ifrågavarande befattningshavarna med teknisk kompetens — tre byrådirektörer och två byråingenjörer — bör så långt möjligt förberedas genom att lämpliga personer anlitas som experter under förberedelsearbetet för reformen. Även beträffande luftvårdsbyrån måste frågan om förstärkningsbehovet under följande budgetår tills vidare lämnas därhän. De sakkunniga har tidigare uttalat farhågor för att vattenvårdsdelen av den nya organisationen kommer att visa sig otillräcklig redan med hänsyn till de uppgifter den får från början. Företrädare för vatteninspektionen har framhållit, att inspektionens resurser för handläggning av ärenden om vattenförorening från industriella avlopp redan nu är överansträngda och att arbetsförhållandena särskilt under den senaste tiden har visat en tendens att förvärras till följd av den pågående omstruktureringen bl. a. inom cellulosaindustrin. Vattenvårdsnämnden har i sitt yttrande över statskontorets utredning reserverat sig för en ytterligare utbyggnad av den föreslagna enheten för industriella ärenden inom det nya verkets vattenvårdsbyrå med minst tre kemister, varav två i byrådirektörs tjänsteställning. Såvitt de sakkunniga kan bedöma har en sådan förstärkning starka skäl för sig. Utöver belastningen av löpande ärenden kan förtjäna framhållas, att den av de sakkunniga förordade omläggningen behöver förberedas. F r å n vatteninspektionens sida har därjämte uppgivits, att en särskild byrådirektörsbefattning blir erforderlig om det nya verket åläggs att vara central tillsynsmyndighet på oljeskyddsområdet (jfr oljeskyddsutredningens förslag, SOU 1965: 45). I den delen har de sakkunniga inte kunnat bilda sig någon egen bestämd uppfattning. Under alla omständigheter förutsätter de sakkunniga, att tillsynsuppgifter på oljeskyddsområdet inte läggs på en-

387 heten för industriella ärenden utan att denna särskilt förstärks så att den kan bemästra ifrågavarande problem. Att den i sitt hittills föreslagna skick saknar förutsättningar härför, är enligt de sakkunnigas mening uppenbart. Om enheten för industriella ärenden redan fr. o. m. den 1 juli 1967 tillförs ytterligare minst två byrådirektörsbefattningar, i första hand avsedda för industriella anmälningsärenden, torde den av de sakkunnigas förslag föranledda första utbyggnadsetappen kunna begränsas till att omfatta en byrådirektör och en byråinspektör. Detta är emellertid en mycket restriktiv beräkning. Enligt de sakkunnigas uppfattning vore det önskvärt att i denna etapp tillföra enheten ännu en byrådirektörsbefattning, även den i första hand avsedd för handläggning av förprövningsärenden. De sakkunniga vill understryka, att de nu redovisade bedömningarna bygger på förutsättningen att Kungl. Maj :t får den tidigare förordade möjligheten att under löpande budgetår sätta in sådana extra förstärkningar som befinns nödvändiga för handläggningen av förprövningsärenden. Som också har framgått förutsätter de sakkunniga vidare att anslagen till expertis och särskilda undersökningar skall ökas fr. o. m. budgetåret 1968/69, och sedan efter hand. De sakkunniga har i annat sammanhang betonat vikten av att till verket fortlöpande knyts deltidsanställda medicinare-hygieniker med god erfarenhet av vattenvårds-, luftvårds- och bullerfrågor. E n form av sakkunskap som kommer att erfordras över det nya verkets hela arbetsfält är ekonomisk, särskilt teknisk-ekonomisk sakkunskap. Det förefaller tveksamt, om detta behov har blivit tillräckligt tillgodosett i statskontorets organisationsförslag. Här kommer mycket att bero på chefen för det föreslagna stabsorganet. Bland immissionssakkunniga finns företrädare för uppfattningen att tjänsten som stabschef borde bytas ut mot en befattning som souschef för verket (jfr s. 6: 14 i statskontorets utredning). De sakkunniga har emellertid enats om att denna fråga kan anstå i avvaktan på de erfarenheter som kommer att göras. Om de sakkunnigas lagstiftningsförslag genomförs, kommer det otvivelaktigt att öka behovet av högt kvalificerad teknisk-ekonomisk sakkunskap, t. ex. när det gäller att företräda miljövårdens samlade intressen vid överläggningar med storindustrier och kommuner. Bland de ekonomiska konsekvenser som ett genomförande av de sakkunnigas förslag kan beräknas medföra för det centrala verket finns det slutligen skäl att nämna ökade utbildningskostnader. Verkets egen personal kommer genom reformerna att ställas inför ett flertal nya problem, som måste tas upp till behandling i en systematiskt ordnad vidareutbildning. På verket måste emellertid också falla att svara för motsvarande utbildning av den regionala miljövårdspersonalen. Denna uppgift kan väntas bli mycket viktig och omfattande, eftersom länsstyrelserna åtminstone till en början kommer att sakna tillgång till egna experter på viktiga områden. Det är vidare önskvärt att det centrala verket i viss omfattning kan vidga verk-

388 samheten på utbildningsfältet till att omfatta lokala organ, främst hälsovårdsnämnderna och deras personal. När det gäller att ordna denna utbildningsverksamhet, blir verket i stor utsträckning hänvisat till att anlita utomstående experter och organ. Kostnaderna för verksamheten kan beräknas bli ganska väsentliga, om den skall kunna bedrivas tillräckligt effektivt. Enligt de sakkunnigas mening finns det anledning att för ändamålet beräkna ett särskilt reservationsanslag. Som förut har framhållits anser de sakkunniga, att statskontorets förslag i fråga om uppbyggnaden av den regionala organisationen är för knappt i förhållande till de nya uppgifter och den allmänna ställning som länsstyrelserna skulle få enligt samma förslag. Om nu, i enlighet med de sakkunnigas eget förslag, ytterligare uppgifter skall läggas på länsstyrelserna, uppkommer onekligen svårlösta problem. Att redan omedelbart utrusta länsstyrelserna med egen verklig expertis på luftförorenings- och bullerområdena är inte möjligt med hänsyn till bristen på personer med lämplig utbildning. Länsstyrelserna kommer att på dessa områden ofta bli hänvisade till att samråda med det centrala verkets experter eller att anlita utomstående sakkunniga. Så mycket viktigare blir det därför att genom utbildningsverksamhet av förut angivet slag lämna länsstyrelsernas miljövårdspersonal en grundlig allmän orientering om hur luftförorenings- och bullerproblem skall bedömas och angripas. Liknande samråds- och utbildningsbehov kommer delvis också att föreligga på vattenvårdsområdet, särskilt när det gäller vattenföroreningar från industrier. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det ett synnerligen starkt önskemål att utbyggnaden av länsstyrelsernas miljövårdsenheter med befattningar för kemister-biologer forceras så mycket som möjligt. Det torde bli svårt att rekrytera lämplig personal för ändamålet. Innehavarna av dessa befattningar kommer att få viktiga uppgifter att fylla både på vattenvårdens och på luftvårdens områden. De behöver få tid att förbereda sig för och att växa in i dessa uppgifter. De sakkunniga förutsätter, att tyngdpunkten i dessa befattningshavares kompetens kan ligga antingen på kemiområdet eller på det biologiska området. Vad som till en början främst kommer att erfordras torde i flertalet län vara kemister med industriell erfarenhet. Vid ikraftträdandet av de sakkunnigas förslag bör sådana befattningshavare finnas i hälften av länsstyrelserna. Var och en skulle då i regel behöva tjänstgöra i två län. De sakkunniga förordar därför, att fr. o. m. den 1 juli 1967 inrättas sex befattningar som byrådirektör med kemisk-biologisk kompetens och att antalet fr. o. m. budgetåret 1968/69 ökas till tolv. Vid fördelningen av tjänsterna mellan länsstyrelserna bör man enligt de sakkunnigas mening lämna visst företräde åt länen i landets södra och mellersta delar, där vatten- och luftföroreningsproblemen är mest påträngande. Det förefaller exempelvis befogat att redan i första omgången placera tjänster av ifrågavarande slag i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län.

389 E n förutsättning för att den regionala miljövårdsorganisationen skall k u n n a fungera på ett tillfredsställande sätt är — som förut har framhållits — att en medelsreserv ställs till Kungl. Maj :ts förfogande för att tillföra länsstyrelserna de extra förstärkningar som visar sig nödvändiga för att förprövningsärendena skall bemästras. En sådan medelsreserv bör finnas redan fr. o. m. budgetåret 1967/68. Den synes lämpligen kunna maximeras till ett belopp, motsvarande kostnaden för sex byrådirektörsbefattningar ( = medelsbehovet för första utbyggnadsetappen). De sakkunniga vill till slut understryka, att länsstyrelsernas behov av medel för anlitande av expertis utanför organisationen givetvis måste öka ganska avsevärt när uppgifterna på luftförorenings- och bullerområdena tillkommer. På bullrets område blir organisationens egna resurser till en början mycket svaga. III.

Vattendomstolsorganisationen

Innebörden av de nuvarande reglerna om vattendomstolarnas sammansättning har berörts i den allmänna motiveringen (under 5: IV). Där har uppmärksamheten särskilt riktats på frågan om vattenrättsingenjörernas kompetens. Det är en fråga som tidigare har varit föremål för framställningar och utredningar i flera olika sammanhang. Senast har den utförligt behandlats i den promemoria om vattendomstolarnas personalbehov och därmed sammanhängande frågor som i j u n i 1964 avgavs av en särskild utredningsman. Immissionsmålen kommer givetvis att ställa krav på sådan sakkunskap i tekniska, medicinska, ekonomiska och andra frågor som nu inte finns representerad inom vattendomstolarna. Spörsmålet om kompetensvillkoren för vattenrättsingenjörer blir därför på nytt aktuellt. I och för sig är det ett självklart önskemål att en specialdomstol skall vara sakkunnig på det område den sätts att bedöma. Hur långt kraven på sakkunskap skall drivas är emellertid i hög grad en praktisk avvägningsfråga. Vad vattendomstolarna beträffar måste enligt de sakkunnigas uppfattning det väsentliga vara att de representerar en bred allmän juridisk, teknisk och ekonomisk sakkunskap över hela sitt område. Behovet av speciell expertis i ett visst fall kan tillgodoses genom att särskild sakkunnig förordnas att efter erforderliga undersökningar avge yttrande till domstolen. Som tidigare har angivits förutsätter de sakkunniga att man skall ge vattendomstolarnas personal särskild utbildning i immissionsfrågor. Denna utbildningsverksamhet bör ha formen av fortbildningskurser. Utbildningens mål bör vara att lämna en allmän orientering om de juridiska, tekniska, medicinska och ekonomiska problemen på immissionsområdet. Lämpligen kan därvid också vissa vattenföroreningsproblem tas upp till behandling — särskilt sådana som har samband med luftföroreningsfrågorna. Speciell

390 uppmärksamhet bör ägnas åt vissa viktigare typfall, t. ex. några av de anläggningstyper som blir underkastade absolut koncessionsplikt. Redan nu förekommer det att vattendomstolarnas personal deltar i fortbildningskurser. För ändamålet fanns tidigare ett särskilt belopp om 30 000 kr. anvisat under vattendomstolarnas omkostnadsanslag. F r å n och med budgetåret 1966/67 har det förts över till reservationsanslaget Efterutbildning inom rättegångsväsendet, som i samband därmed har höjts till 230 000 kr. De sakkunniga vill helt allmänt understryka vikten av att vattenrättsingenjörerna och vattendomstolarnas personal i övrigt får tillfälle att fortbilda sig i olika ämnen som är av betydelse för tjänsten. Enbart den förordade utbildningsverksamheten med särskild inriktning på immissionsområdet måste under en övergångstid beräknas dra kostnader, som betydligt överstiger 30 000 kr. och kanske närmar sig 200 000 kr. Detta torde böra beaktas vid beräkning av anslaget till efterutbildning för budgetåret 1968/69. Efterutbildningens mål kan, som redan har antytts, inte vara att ge verkliga specialkunskaper om immissionsproblemen. Med det vidsträckta sakliga kompetensområde som vattendomstolarna föreslås få blir det över huvud praktiskt omöjligt att — genom regler om domstolarnas sammansättning eller genom efterutbildning — ens tillnärmelsevis tillgodose de behov av speciell sakkunskap som kan uppkomma i mål av olika slag. Sådana behov måste tillgodoses genom att experter tillkallas utifrån och får ställning som sakkunniga. Detta innebär naturligtvis inte i och för sig att sammansättningsreglerna bör förbli oförändrade. Ett starkt skäl mot att föreslå någon mera genomgripande omläggning av dessa regler är emellertid, att hela domstolsorganisationen håller på att överses av domstolskommittén och att resultatet av den översynen inte bör föregripas. Vad som nu lämpligen kan komma i fråga är endast mindre justeringar — utan principiell räckvidd. Starka skäl för en sådan mindre justering av kompetensvillkoren för de agrikulturtekniska vattenrättsingenjörerna har anförts i 1964 års promemoria om vattendomstolarnas personalbehov (se nedan). Syftet var då att vidga kretsen av kompetenta sökande och bättre anknyta till de arbetsuppgifter som vanligtvis ankommer på de agrikulturtekniska ingenjörerna. Om nu, i överensstämmelse med de sakkunnigas förslag, nya arbetsuppgifter läggs på vattendomstolarna, finns det enligt de sakkunnigas mening skäl att fullfölja dessa tankar och därvid över hela linjen j ä m k a kompetensvillkoren för vattenrättsingenjörer så, att de formella kraven lättas och att man får ökade möjligheter att beakta de praktiska krav som arbetsuppgifterna k a n beräknas ställa. En sådan lösning ansluter sig väl till de allmänna tendenser som på senare år gjort sig gällande vid utformning av regler om kompetensvillkor. Den grundläggande regeln om vattenrättsingenjörernas kompetens meddelas i 11 kap. 2 § vattenlagen. Där stadgas i tredje stycket, att vattenrätts-

391 ingenjörerna skall vara i vattenfrågors tekniska behandling sakkunniga och erfarna män. 1 Motsvarande krav uppställs i l l kap. 16 § beträffande vattenrättsråden. I anslutning till det nyss anförda föreslår de sakkunniga, att dessa regler ändras så att kraven i stället avser teknisk sakkunskap och erfarenhet, företrädesvis i vattenfrågor. Därmed betonas visserligen vattenfrågornas dominerande betydelse. Detta är ofrånkomligt, eftersom vattendomstolarnas huvuduppgifter alltjämt kommer att ligga på vattenrättens område. Men samtidigt framgår det att, vid sidan av sakkunskap och erfarenhet i vattenfrågor, även annat kan spela in, t. ex. bred allmän teknisk sakkunskap och speciell erfarenhet av immissionsfrågor. över huvud bör erfarenhet av sistnämnda slag ofta kunna betraktas som en väsentlig merit. Om det skulle visa sig erforderligt att till vattendomstolarna knyta en eller flera vattenrättsingenjörer med särskild sakkunskap i luftföroreningsfrågor, möter detta inte något hinder. De grundläggande reglerna i vattenlagen kompletteras såvitt angår vattenrättsingenjörerna av mera detaljerade föreskrifter i 3 § vattendomstolsstadgan. Enligt dessa skall vattenrättsingenjörerna ha sakkunskap särskilt i fråga om byggande i vatten (vattenbyggnadstekniska ingenjörer) eller särskilt i fråga om torrläggning av mark (agrikulturtekniska ingenjörer). Om två vattenrättsingenjörer skall tjänstgöra i mål vid vattendomstol, skall den ene vara vattenbyggnadsteknisk ingenjör och den andre agrikulturteknisk ingenjör. I mål om grundvatten eller avloppsvatten får dock — anges det — i stället för endera förordnas annan ingenjör med särskild sakkunskap i ämnet. Som anmärkts i den allmänna motiveringen är benämningen agrikulturteknisk ingenjör och det för sådan ingenjör uppställda kravet på särskild sakkunskap beträffande torrläggning av m a r k något missvisande, eftersom hans funktion i realiteten främst avser skadevärdering. I 1964 års promemoria framhölls, att torrläggningsmålen numera, särskilt vid de norrländska vattendomstolarna, spelar en underordnad roll för arbetsbördan och att kravet på särskild sakkunskap beträffande torrläggning därför i och för sig är mindre angeläget. Härtill kommer — anfördes det vidare — att antalet personer, som besitter sådan sakkunskap och som även i övrigt uppfyller de krav som bör ställas på de agrikulturtekniska ingenjörerna, av allt att döma kommer att nedgå kraftigt till följd av beslutade eller väntade ändringar beträffande lantbruksingenjörsorganisationen. Sammanfattningsvis förordades i promemorian en sådan jämkning av den ifrågavarande kompetensföreskriften att, utom särskild sakkunskap i fråga om torrläggning av mark, skulle krävas särskild sakkunskap i fråga om värdering av fast egendom. Därvid underströks, att den föreslagna ändringen skulle bättre anknyta till de arbetsuppgifter som numera vanligtvis ankommer på de agrikulturtekniska ingenjörerna och att det skulle komma till tydligt uttryck 1

Jfr NJA II 1942 s. 158.

392 att rekryteringsunderlaget kan vidgas exempelvis till personer med lantmätarexamen. Enligt de sakkunnigas mening finns det inte anledning att rubba den nuvarande ordningen att vattenrättsingenjörerna skall vara av två olika huvudtyper. I fråga om den ena huvudtypen, motsvarande de nuvarande vattenbyggnadstekniska ingenjörerna, bör — med utgångspunkt från den föreslagna grundläggande kompetensföreskriften i vattenlagen — stadgas att de skall ha sakkunskap företrädesvis beträffande byggande i vatten. I fråga om den andra huvudtypen anser de sakkunniga det, från samma utgångspunkt, lämpligen böra föreskrivas, att de skall ha sakkunskap företrädesvis beträffande andra på vattendomstol ankommande frågor, särskilt värdering av fast egendom. Uppenbarligen blir det i så fall inte befogat att bibehålla beteckningen agrikulturtekniska ingenjörer för den senare kategorin. Möjligen kan man i stället tänka sig beteckningen värderingstekniska ingenjörer e. 1. Men man kan också välja den lösningen att helt avstå från särbeteckningar. Kravet på särskild sakkunskap rörande värdering av fast egendom anknyter som redan har framgått både till rådande faktiska förhållanden och till tidigare förslag i ämnet. Den sakkunskap som vattenrättsingenjörer av ifrågavarande huvudtyp därutöver skall ha kan liksom hittills avse torrläggning av mark. Men den kan lika väl avse annat, t. ex. vattenförorening och luftförorening. Vilket som skall väga tyngst i en viss situation får avgöras med hänsyn till omständigheterna, d. v. s. främst det praktiska behovet. När vattendomstol är beslutför med endast en vattenrättsingenjör (se 11:2 första st. VL), skall vattenrättsdomaren enligt 11 kap. 5 § tredje stycket kalla den av vattenrättsingenjörerna som företrädesvis äger sakk u n s k a p i det ämne varom det är fråga. Möjligheten att låta endast en vattenrättsingenjör delta i avgörandet av mål utnyttjas emellertid sällan. Stadgandet i 3 § vattendomstolsstadgan att av två vattenrättsingenjörer, som tjänstgör i samma mål, den ene skall vara vattenbyggnadsteknisk ingenjör och den andre agrikulturteknisk ingenjör blir därför så gott som alltid bestämmande för domstolens sammansättning. Enligt de sakkunnigas uppfattning är detta en alltför stel regel. Det borde finnas möjlighet att ordna domstolens sammansättning så att den omfattar två i det aktuella ämnet sakkunniga vattenrättsingenjörer — även om båda tillhör samma huvudtyp. De sakkunniga förordar därför, att regeln jämkas så att, i fall då två vattenrättsingenjörer skall tjänstgöra, en av vardera huvudtypen skall kallas, om ej annat föranleds av hänsyn till det ämne varom är fråga. I detta sammanhang bör också erinras om den enligt 3 § vattendomstolsstadgan föreliggande möjligheten att i mål om grundvatten och avloppsvatten förordna ingenjör med särskild sakkunskap i ämnet. Det kan i och för sig synas inkonsekvent att man i sådana mål har möjlighet att förordna

393 en utomstående men inte att fritt välja mellan de till domstolen stadigvar a n d e knutna vattenrättsingenjörerna. Denna inkonsekvens undanröjs genom de sakkunnigas nyssnämnda förslag. Möjligheten att förordna en utomstående med särskild sakkunskap bör emellertid enligt de sakkunnigas mening bibehållas och utsträckas till att gälla även i immissionsmål. Därvid bör inte krävas, att det skall vara fråga om en ingenjör. Att vederbörande skall ha teknisk sakkunskap och erfarenhet framgår av den grundläggande bestämmelsen i vattenlagen. Hittills synes möjligheten att förordna ingenjör med särskild sakkunskap inte h a utnyttjats i nämnvärd omfattning. Det torde ha ansetts som ett självklart önskemål att den dömande verksamheten i största möjliga utsträckning skall förbehållas den vid domstolarna stadigvarande anställda personalen. Särskilt under en övergångsperiod efter det att immissionsmålen har kommit till som en ny uppgift kan det emellertid enligt de sakkunnigas mening vara väl befogat att utnyttja denna speciella utväg att förstärka vattendomstolarnas organisation. 2 Den nuvarande personalorganisationen vid vattendomstolarna — bortsett från vattenrättsamanuenser och icke rättsbildade biträden — framgår av nedan upptagna tabell. Domare Vattendomstol

ö . Norrbygdens österbygdens Västerbygdens Summa

Ord.

E.o.

2 3 4 2 1 1

1 1 1

3 Bitr. domare

1 1

K+l) 3(+l)

Ingenjörer Ord. 2 4 5 3 2 2 18

Sekr.

Summa

2 4 6 2 1 2

9 13 17 9 5 6 ( + 2)

59 ( + 2 )

E.o. 2 1 1 1

(+1) 5(+l)

Till tabellen bör fogas följande anmärkningar. F r å n och med budgetåret 1961/62 har under icke-ordinarieposten i avlöningsstaten för vattendomstolarna beräknats en medelsreserv, avsedd att i förekommande fall tillföra vattendomstolarna extra förstärkning (jfr prop. 1961: 1 bil. 4 s. 60). Med anlitande av sådana medel har vid Västerbygdens vattendomstol förordnats en biträdande vattenrättsdomare och en vattenrättsingenjör, båda för tiden till och med juni 1967. Detta har i tabellen utmärkts med (-{- 1). Tjänsten som biträdande vattenrättsdomare vid Österbygdens vattendomstol får enligt föreskrift i regleringsbrev inte återbesättas. Den blir vakant den 1 januari 1967 genom att dess nuvarande innehavare övergår till annan befattning. 2 Kostnaden för s. k. särskild vattenrättsingenjör får bestridas från anslagsposten avlöningar till icke-ordinarie personal, även om posten därigenom skulle överskridas (rskr 1943: 290). Ersättning till sådan ingenjör bestäms av Kungl. Maj:t i varje särskilt fall.

394 Att bedöma vattendomstolarnas framtida personalbehov är förenat med synnerligen stora svårigheter. Anledningen härtill är inte i första hand att det är omöjligt att närmare förutse immissionsmålens frekvens och betydelse för vattendomstolarnas arbetsbörda. Svårigheterna beror i väl så hög grad på den osäkerhet som måste anses råda om den framtida utvecklingen beträffande vattendomstolarnas hittillsvarande uppgifter. I 1964 års promemoria om vattendomstolarnas personalbehov framhöll utredningsmannen särskilt, att läget i fråga om kraftförsörjning och kraftproduktion under senare tid har förändrats på ett ganska påtagligt sätt. Det förefaller som om huvudsaklig jämvikt nu uppkommit mellan tillgång och efterfrågan på kraft. En viss försvagning av kraftavsättningen inom vissa industrigrenar har kunnat konstateras. På grund av atomkraftens tillkomst och tendenser till sänkta oljepriser har även uppkommit osäkerhet rörande den roll som vattenkraften i framtiden kan komma att spela i kraftförsörjningssystemet. De anförda omständigheterna har medfört, att intresset för en snabb utbyggnad av ännu outnyttjade vattenkrafttillgångar i viss mån har mattats. Därjämte har den växande opinionen mot en alltför ohämmad, ur naturskyddssynpunkt ödesdiger kraftexploatering lett till större försiktighet vid planeringen. Projekt som varit aktuella för utförande inom en snar framtid har skjutits längre fram i tiden, och de utbyggnadsplaner som f. n. föreligger är betydligt mera återhållsamma än tidigare. Utredningsmannen underströk, att denna förändring av läget självfallet påverkar arbetsförhållandena inom vattendomstolsorganisationen. Såvitt kunde bedömas behöver man inte längre räkna med att fortsatt förstärkning av organisationen skall bli nödvändig. Tvärtom fann utredningsmannen anledning anta, att belastningen på organisationen skall minska i sådan grad att den så småningom blir överdimensionerad, om personalstyrkan bibehålls oförändrad. Härav kunde man emellertid enligt utredningsmannens mening inte dra den slutsatsen att en väsentlig krympning av organisationen redan skulle vara aktuell. Han pekade på flera omständigheter som bör mana till försiktighet i detta hänseende. För det första vet man ännu inte med bestämdhet, om den ändrade tendensen i utvecklingen kommer att bli bestående. En viss beredskap bör upprätthållas med hänsyn till risken för omkastningar i läget. Han framhöll vidare bl. a. att det på vissa håll fanns en betydande kvarstående arbetsbalans, som har uppkommit genom att frågor rörande ersättning m. m. blivit uppskjutna till senare behandling. I detta sammanhang bör man även beakta, att en minskning av arbetsbelastningen kan behöva utnyttjas till att bereda domstolarna möjlighet att arbeta under mindre press än som tidigare varit fallet under en lång följd av år. Utredningsmannen räknade med att atomkraftutbyggnaderna först i mitten av 1970-talet blir av större betydelse för vattendomstolarnas arbete och att blivande anläggningar av detta slag kommer att förläggas till södra och mellersta Sverige. Vattendomstolarnas befattning med sådana anläggningar hänför sig i huvudsak till frågor om utsläpp av radioaktiva avfalls-

395 produkter. Beträffande frågor om avlopp i övrigt samt om vattentäkteri kunde, enligt uppgifter till utredningen, en viss ökning av belastningen antas komma att inträda, i vart fall på de tre sydliga vattendomstolarna. Säkra belägg för att målantalet kommer att stegras fanns visserligen inte, men man hade anledning räkna med att målen till följd av intressemotsättningar blir mera svårbedömda. Som tidigare har anförts riktade utredningsmannen också uppmärksamheten på tanken att anförtro handläggningen av immissionsmål åt vattendomstolarna och uttalade i det sammanhanget, att det synes mindre lämpligt att radikalt krympa vattendomstolsorganisationen innan närmare ställning tagits till detta förslag. Den allmänna bedömning av vattendomstolarnas arbetsbelastning och framtida personalbehov som utredningsmannen redovisade i sin promemoria ansågs vid remissbehandlingen nästan genomgående välgrundad. I prop. 1965: 1 bil. 4 (s. 44) fann också departementschefen anledning anta att vattendomstolsorganisationen så småningom blir överdimensionerad, om den nuvarande personalstyrkan bibehålls oförändrad. Även enligt hans mening måste emellertid en viss försiktighet iakttas vid bedömningen av möjligheterna att minska organisationen. Departementschefen framhöll särskilt, att de mål som handläggs av vattendomstolarna ofta avser stora ekonomiska värden och att det är av vikt att målen avgörs så snabbt som möjligt. En minskning av antalet vattenrättsdomare eller vattenrättsingenjörer får inte leda till försening av målens handläggning. De förändringar som på grundval av utredningen beslöts vid 1965 års riksdag blev inte så omfattande. Endast ett mindre antal tjänster indrogs, bl. a. en extra ordinarie vattenrättsdomartjänst och en extra ordinarie tjänst som agrikulturteknisk vattenrättsingenjör. Vattenöverdomstolen kunde i sin anslagsframställning för budgetåret 1966/67 konstatera, att antalet till vattendomstolarna inkomna mål hade stigit inte oväsentligt under år 1964 och att antalet avgjorda mål samtidigt hade minskat. Balansen hade alltså ökat, och vattenöverdomstolen ansåg det inte försvarligt att dra in ytterligare tjänster. I en vid anslagsframställningen fogad långtidsbedömning för budgetåren 1966/67—1970/71 förklarade vattenöverdomstolen, att den inte ville göra gällande att man kunde utläsa någon bestämd tendens till fortlöpande ökning för framtiden av arbetsbördan. Vattenöverdomstolen bedömde läget vara så osäkert att ytterligare någon tid måste förflyta för att man skulle kunna se om utvecklingen blir bestående. I enlighet med vattenöverdomstolens förslag beslöts vid 1966 års riksdag inte någon ändring av vattendomstolarnas organisation. Efter den 1 januari 1965 har för vattendomstolarna som helhet inträtt en viss minskning av arbetsbalansen. Utvecklingen har emellertid varit högst

396 olika vid de olika domstolarna. En viss bild härav ger följande över antalet anhängiga mål vid skilda tidpunkter. 3 Vattendomstol ö . Norrbygdens. N. Norrbygdens. Mellanbygdens. . österbygdens. . . Söderbygdens... Västerbygdens. . Summa

uppställning

1/11 63

1/1 65

1/1 66

1/7 66

74 127 206 160 129 199

99 109 120 200 145 244

92 123 88 193 153 256

77 105 124 190 161 251

908 De sakkunniga vill framhålla, att uppgifterna i tabellen måste läsas med stor försiktighet, eftersom de avser mål av den mest skiftande storlek och svårighetsgrad. Arbetsläget vid en vattendomstol kan förändras snabbt — genom att något eller några mycket omfattande mål tillkommer. Som exempel kan nämnas den betydelse de aktuella utbyggnadsplanerna beträffande Vindelälven och Ljungan kan få för Nedre Norrbygdens och Mellanbygdens vattendomstolar. Vattenöverdomstolen har i sin anslagsframställning för budgetåret 1967/68 förklarat, att läget inte är sådant att något entydigt uttalande kan göras beträffande utvecklingstendensen i vattendomstolarna. Vidare kommer utvecklingen att till viss del hänga samman med resultatet av immissionssakkunnigas utredning. Vattenöverdomstolen hemställer därför, att någon inskränkning i den nuvarande personalorganisationen inte sker under budgetåret 1967/68. I motiven anmärks, att arbetsläget vid Västerbygdens vattendomstol trots arbetskraftsförstärkningar är ansträngt och att en undersökning av målbalansen kommer att ske snarast möjligt. Vidare framhålls, att föreskriften om att tjänsten som biträdande vattenrättsdomare vid österbygdens vattendomstol inte får återbesättas bör utgå. De sakkunniga vill för egen del särskilt framhålla följande. Även om det är omöjligt att närmare förutse, vilken betydelse de föreslagna reformerna kommer att få för vattendomstolarnas arbetsbörda, kan man dock våga påstå att immissionsmålen och vattenföroreningsmålen tillsammans endast kommer att utgöra en mindre del av domstolarnas uppgifter. Utan tvekan gäller detta de tre nordliga vattendomstolarna. Det torde inte komma i fråga att man, på grund av reformerna, skulle behöva förstärka dessa domstolars organisation genom att inrätta nya tjänster. Däremot kan de nya uppgifterna föranleda att man i något fall bör avstå från eller uppskjuta en krympning av organisationen som eljest skulle bli aktuell. I fråga om de tre sydliga vattendomstolarna är förhållandena något annorlunda. Man har anledning räkna med att stora och komplicerade immissions3 Uppgifterna per den 1 november 1963 är hämtade från 1964 års utredning, som särskilt undersökte förhållandena nämnda dag.

397 och vattenföroreningsfall företrädesvis kommer att ge sig till k ä n n a inom dessa domstolars områden. Det är där vi har landets folkrikaste delar och mest progressiva industridistrikt. De tre sydliga vattendomstolarna är relativt små arbetsenheter och torde med nuvarande organisation få svårt att möta en ökad arbetsbelastning. Vid Västerbygdens vattendomstol är arbetsbalansen redan så stor att den inger allvarliga bekymmer. Enligt de sakkunnigas uppfattning måste man räkna med att organisationen vid Västerbygdens vattendomstol behöver förstärkas senast i samband med genomförandet av de sakkunnigas förslag. Närmast till hands synes ligga att man, utan rubbning av de nuvarande tillfälliga förstärkningarna, inrättar en tjänst som e. o. vattenrättsdomare och en tjänst som e. o. vattenrättsingenjör. De sakkunniga förordar att så sker redan fr. o. m. budgetåret 1967/68. För de sakkunniga framstår det som angeläget, att arbetsbalansen nedbringas så att den befinner sig på en acceptabel nivå, när de nya arbetsuppgifterna tillkommer. Vad angår Österbygdens vattendomstol finner de sakkunniga starka skäl tala för att tjänsten som biträdande vattenrättsdomare inte dras in utan återbesätts i vanlig ordning. I övrigt vill de sakkunniga lägga huvudvikten vid att vattendomstolsorganisationen som helhet hålls tillräckligt elastisk. Detta kan lämpligen ske genom att den i avlöningsstaten beräknade medelsreserven ökas så, att det blir möjligt för Kungl. Maj :t att i förekommande fall tillföra vattendomstolarna de extra förstärkningar som kan visa sig erforderliga med hänsyn till de nya uppgifterna. De sakkunniga anser sig än en gång böra understryka vikten av att immissionsmål och vattenföroreningsmål, särskilt sådana som avser tillstånd till planerade företag eller utbyggnader, handläggs så snabbt som möjligt. En vattendomstol — i första hand någon av de tre sydliga — kan lätt råka ut för att under en period få ett flertal brådskande mål av detta slag. Extra förstärkning bör då sättas in, till dess arbetsbelastningen blir jämnare. Som redan har angivits förutsätter de sakkunniga, att detaljerade organisations- och kostnadsförslag skall framläggas av vattenöverdomstolen i dess anslagsframställning för budgetåret 1968/69.

IV. Andra frågor om kostnadsökning för det allmänna De sakkunniga har nu översiktligt behandlat frågorna om vilka konsekvenser genomförandet av de sakkunnigas förslag kan beräknas få för den statliga myndighetsorganisationen — och därmed för statsverkets utgifter på det området. I anslutning härtill kan det vara anledning framhålla, att även kommunerna berörs av de föreslagna reformerna. Särskilt gäller detta i fråga om kommunernas handhavande av den allmänna hälsovården.

398 De sakkunniga har redan påpekat, att man kan förutse ett ökat behov av väl utbildade hälsovårdsinspektörer. Det är också sannolikt att kommunerna kommer att ställas inför ökade krav på anslag till mätningar, provtagningar och liknande åtgärder för att hålla vattenföroreningar, luftföroreningar och buller under erforderlig kontroll från hälsovårdssynpunkt. Den av de sakkunniga föreslagna ordningen bör vidare indirekt få konsekvenser för kommunernas verksamhet på bebyggelseplaneringens område. Även om man inte bör underskatta den kostnadsökning för det allmänna som är att räkna med i dessa hänseenden, ligger tyngdpunkten i reformernas konsekvenser för samhällsekonomin dock uppenbarligen på ett annat plan, nämligen i de ekonomiska krav som ställs på industrier och andra företagare och i de resultat som nås genom dessa krav. Man får i det sammanhanget inte förbise, att staten och kommunerna såsom innehavare av olika slags störande inrättningar — t. ex. atomanläggningar, värmekraftverk, värmecentraler, flygplatser, vägar och andra trafikanläggningar — kommer i principiellt sett samma läge som enskilda företagare och kan bli utsatta för krav på åtgärder av stor ekonomisk räckvidd. De sakkunniga har i det föregående ägnat särskild uppmärksamhet åt flygplatsernas och vägarnas problem. Det torde vara på dessa områden som det allmänna i egenskap av företagare har att vänta de största kraven och svårigheterna. Speciellt kan det finnas skäl att rikta uppmärksamheten på problemet om frizoner längs motorvägarna. Om man exempelvis stannar för att rekommendera ett avstånd av 150 meter från motorväg till mera lättstörd bebyggelse, får detta uppenbarligen högst avsevärda ekonomiska konsekvenser. Härtill kominer att frågan om fördelningen av kostnaderna mellan staten och kommunerna kan väntas bli svårlöst. Det är en fråga som får tas upp till behandling i samband med 1960 års vägsakkunnigas betänkande.

BILAGOR

BILAGA 1

Förslag till Kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m.m. Med stöd av 8 kap. 38 a § vattenlagen och 2 kap. 5 § immissionslagen förordnas härigenom som följer. 1 §• Till skydd mot vattenförorening samt luftförorening, buller och andra immissioner skall förprövning av planerade inrättningar och åtgärder äga r u m enligt bestämmelserna i denna kungörelse. 2 §•

Följande slag av fabriker och andra inrättningar få ej anläggas utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill lämnats enligt 8 kap. vattenlagen och 2 kap. immissionslagen, nämligen: 1. anrikningsverk, 2. järn-, stål- eller ferrolegeringsverk, 3. cementfabrik, 4. cellulosafabrik, wallboardfabrik, 5. anläggning för raffinering av mineralolja, 6. atomenergianläggning, 7. ångkraftverk med en installerad effekt överstigande 300 megawatt. 3 §. Om icke statens naturvårdsverk medgiver det, få ej heller följande slag av inrättningar anläggas utan tillstånd som i 2 § sägs, nämligen: 1. sintringsverk, 2. metallverk, metallraffinaderi, 3. gjuteri, 4. anläggning för ytbehandling av järn eller metall, 5. träsliperi, pappersbruk, 6. sockerfabrik, 7. stärkelsefabrik, 8. jästfabrik, 9. anläggning för raffinering av vegetabiliska eller animaliska oljor eller fetter,

401 10. mejeri, margarin-, torrmjölk- eller glassfabrik, 11. grönsaks-, rotfrukts-, frukt- eller bär konservfabrik, 12. slakteri, köttkonservfabrik, destruktionsanstalt, 13. fiskmjöls-, fiskolje- eller fiskkonservfabrik, 14. benmjöls- eller hudlimsfabrik, 15. spritfabrik, 16. bryggeri, maltfabrik, 17. rayonfabrik, konstfiberfabrik, 18. textilblekeri, textilfärgeri, ulltvätteri, 19. garveri, anläggning för skinnberedning, 20. anläggning för framställning av oorganiska eller organiska baskemikalier, 21. läkemedelsfabrik, 22. krut- eller sprängämnesfabrik, 23. tvättmedelsfabrik, 24. basplastfabrik, plastlaminatfabrik, 25. konstgödselfabrik, 26. kalkbruk med skifferbränning, 27. kolgasverk, koksverk, 28. tvättinrättning med mer än 5 000 kilogram tvätt om dagen, 29. anläggning för förstöring av sopor eller annat avfall, där den tillförda avfallsmängden överstiger 10 000 ton om året, 30. anläggning för värme- eller kraftalstring med fossilt bränsle, där den tillförda effekten överstiger 50 miljoner kilokalorier i timmen (jämför 2 §7). 4 §. I fråga om ändring av företag som avses i 2 eller 3 § skall följande gälla. Åtgärder som kunna medföra väsentlig ökning av förorening eller annan störning eller som innebära väsentlig ändring av driftsätt eller av förorenings sammansättning eller sättet för dess utsläppande eller eljest äro av väsentlig betydelse från störningssynpunkt få ej, vare sig på en gång eller efter hand, vidtagas utan tillstånd som i 2 § sägs, om icke statens naturvårdsverk medgiver det. Naturvårdsverket äger uppdraga åt länsstyrelserna att lämna medgivande enligt denna paragraf beträffande inrättningar eller åtgärder av vissa slag eller eljest under förutsättningar som särskilt angivas. 5 §•

Medgivande som lämnas med stöd av 3 eller 4 § skall innehålla erforderliga besked om de villkor som skola gälla enligt 8 kap. vattenlagen och 2 kap. immissionslagen. 26—614688

402 6 §• Den som planerar att inrätta eller utvidga allmän flygplats eller att ändra dess drift så, att väsentlig ökning av bullerstörning kan uppkomma, skall i god tid anmäla sina planer hos statens naturvårdsverk. I fråga om militär flygplats skall anmälan i motsvarande fall göras av chefen för flygvapnet. Om naturvårdsverkets medverkan vid prövning av vissa frågor rörande flygplatser och allmänna vägar är särskilt stadgat. 7 §.

Följande slag av inrättningar få ej anläggas utan att anmälan gjorts hos länsstyrelsen senast en månad före anläggningsarbetets början, nämligen: 1. kabelfabrik, 2. tryckeri, 3. tegelbruk, 4. porslins-, kakel- eller lergodsfabrik, 5. glasbruk, glasulls- eller stenullsfabrik, 6. stenkross, stenhuggeri, 7. träimpregneringsverk, 8. kafferosteri, 9. läskedrycksfabrik, 10. asfaltverk, 11. färg- eller fernissfabrik, 12. kalkbruk (jämför 3 § 26), kritbruk, 13. spaltgasverk, 14. tvättinrättning med mer än 500 kilogram tvätt om dagen (jämför 3 §28), 15. anläggning för förstöring av sopor eller annat avfall, där den tillförda avfallsmängden överstiger 50 ton om året (jämför 3 § 29), 16. värmecentral, där den tillförda effekten överstiger 500 000 kilokalorier i timmen (jämför 3 § 30), 17. ledning, avsedd att till vattendrag, sjö eller annat vattenområde avleda kloakvatten från bebyggelse med mer än 200 invånare eller från kasern, hotell, sjukhus eller därmed jämförlig inrättning beräknad för mer än 200 personer. I fråga om ändring av företag som avses i denna paragraf skall gälla, att åtgärd som kan medföra väsentlig ökning av förorening eller annan störning eller som eljest är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt ej får vidtagas utan att anmälan hos länsstyrelsen gjorts senast en m å n a d dessförinnan. 8 §. Avloppsvatten får ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde

403 utan att senast en månad dessförinnan anmälan gjorts hos länsstyrelsen, såvitt fråga är om 1. kloakvatten, som härrör från tätbebyggelse och som ej undergått behandling, varigenom avsättningsbar förorening frånskilts, 2. annat kloakvatten, som innehåller avloppsvatten från vattenklosett och som ej undergått behandling som under 1 sägs, 3. pressaft från siloanläggning, 4. urin från djurstall, 5. vassle, som ej är av allenast spillkaraktär, eller 6. galvaniskt bad eller från dylikt bad härrörande koncentrerat sköljvatten, om sådant avloppsvatten icke undergått erforderlig behandling för borttagande av giftverkan. Anmälan kan dock efter medgivande av hälsovårdsnämnden underlåtas i sådant fall som avses under 2, om avloppsvattnet utsläppes från enstaka hushåll, samt i sådant fall som avses under 3 eller 4, om avloppsvattnet utsläppes i mindre damm eller dike inom fastigheten. 9 §. Den som planerar att anlägga inrättning eller vidtaga åtgärd som skall undergå förprövning enligt vad i 2—4, 7 och 8 §§ sägs bör i god tid inhämta erforderliga råd och anvisningar från statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen. Om förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen och immissionslagen är särskilt stadgat. 10 §.

Ansökan om medgivande enligt 3 eller 4 § och anmälan enligt 7 eller 8 § göras skriftligen i tre exemplar. Vid ansökan och anmälan som nyss sagts skola fogas ritningar och beskrivningar över inrättningen eller åtgärden och, i förekommande fall, över de anordningar för att motverka eller kontrollera störningar som äro avsedda att vidtagas eller redan blivit vidtagna ävensom de uppgifter som eljest fordras för att bedöma inrättningens eller åtgärdens verkningar. Närmare anvisningar om innehållet i ansökan och anmälan samt om handlingar som skola fogas därvid meddelas av statens naturvårdsverk. 11 §• Vid handläggning av förprövningsärenden skola statens naturvårdsverk och länsstyrelsen hålla erforderligt samråd. Så snart ansökan eller anmälan som avses i 10 § inkommit till endera, skall ett exemplar därav översändas till den andra. Naturvårdsverket och länsstyrelsen skola också ofördröj ligen underrätta varandra om sina beslut i sådana ärenden.

404 Länsstyrelserna ha att beakta de allmänna anvisningar om förprövning som naturvårdsverket utfärdar. Om rätt för naturvårdsverket att väcka talan vid vattendomstol stagdas i milj ötillsynslagen. 12 §. Ett exemplar av ansökan och anmälan som avses i 10 § skall ofördröjligen översändas till hälsovårdsnämnden i vederbörande kommun. Nämnden skall också ofördröj ligen underrättas om beslut som meddelas i anledning av sådan ansökan eller anmälan. Innan statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen fattar beslut i förprövningsärende av vikt, skall samråd äga rum med den eller de kommuner som frågan närmast rör. 13 §. över statens naturvårdsverks eller länsstyrelses beslut i anledning av ansökan om medgivande enligt 3 eller 4 § får klagan ej föras. Är sökande eller sakägare missnöjd med sådant beslut, kan han påkalla vattendomstolens prövning enligt vad därom stadgas i vattenlagen och immissionslagen. 14 §. Om straff för den som bryter mot förbuden i 2—4, 7 och 8 §§ är föreskrivet i vattenlagen och immissionslagen. Den som avviker från villkor, som avses i 5 §, och därigenom kränker allmän eller enskild rätt domes till böter eller fängelse i högst sex månader. Beträffande talan om ansvar för sådan överträdelse skall vad i vattenlagen och immissionslagen är stadgat för fall, som avses i första stycket, äga motsvarande tillämpning. Underlåter någon att göra anmälan enligt 6 § första stycket, domes till böter, om ej gärningen är belagd med straff i allmän lag. Åtal för förseelsen väckes vid allmän domstol.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1968. Därvid skola följande övergångsbestämmelser gälla. 1. Genom denna kungörelse upphäves kungörelsen den 30 november 1956 (nr 583) om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m. 2. Är inrättning eller åtgärd, som avses i denna kungörelse, vid ikraftträdandet föremål för prövning i den ordning som stadgas i vattenlagen och fullföljes denna prövning, eller har före ikraftträdandet anmälan om inrättningen eller åtgärden gjorts enligt föreskrift i kungörelsen den 30 november 1956,

405 skola de nya bestämmelserna ej äga tillämpning beträffande inrättningen eller åtgärden i vidare mån än som följer av 4 § och 7 § andra stycket. 3. Är inrättning eller åtgärd som avses i 2—4 §§ denna kungörelse under utförande vid tiden för ikraftträdandet, erfordras icke förprövning enligt nämnda författningsrum, om ej hinder mot att utföra företaget utan föregången prövning av vattendomstol förelegat enligt 1 § eller 3 § andra stycket kungörelsen den 30 november 1956 och sådan prövning underlåtits. Den som låter utföra företaget skall i stället, om ej annat följer av punkt 2 härovan, skyndsamt göra anmälan hos statens naturvårdsverk samt därvid bifoga erforderliga ritningar, beskrivningar och uppgifter. Försummar h a n anmälan, domes till böter. Åtal för förseelsen väckes vid allmän domstol. 4. Är företag, som avses i 7 § denna kungörelse, under utförande vid tiden för ikraftträdandet, erfordras icke anmälan enligt nämnda paragraf. 5. Anmälningsärende som vid ikraftträdandet är anhängigt hos statens naturvårdsverk skall där föras till slut.

BILAGA 2 Förslag till Kungörelse om ändring i hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) Härigenom förordnas, dels att rubriken till 7 kap. hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 samt 38, 42, 63 och 83 §§x n ä m n d a stadga skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels att 64 § samma stadga skall upphöra att gälla. (Nuvarande lydelse) 7 kap. Om avledande av flytande OTenlighet m.m.

(Föreslagen lydelse) 7 kap. Om särskilda åtgärder mot vatten- och luftförorening m. m.

38 §. Hälsovårdsnämnd skall tillse, att erforderliga och skäliga åtgärder vidtagas för att motverka vattenförorening inom kommunen.

Hälsovårdsnämnd skall tillse, att erforderliga och skäliga åtgärder vidtagas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. Tillsyn till skydd mot störningar som nyss sagts utövas också av statens naturvårdsverk och länsstyrelsen enligt vad därom stadgas i miljötillsynslagen.

42 §. — för nämnden. Före påbörjandet — Angående förbud mot att, utan Angående skyldighet att göra anmälan till statens vatteninspektion föregången anmälan till länsstyrelföre påbörjandet av avloppsledning sen, anlägga avloppsledning för visst för visst ändamål och före utsläp- ändamål eller utsläppa avloppsvatpandet i vattendrag, sjö eller annat ten av viss beskaffenhet i vattenvattenområde av avloppsvatten av drag, sjö eller annat vattenområde viss beskaffenhet är särskilt stadgat. är särskilt stadgat. 1

Senaste lydelse av 63 §, se SFS 1962:705.

407 (Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

lydelse)

63 §• Följande anläggningar och upplag må ej utan tillstånd av hälsovårdsnämnden anordnas eller inrättas och ej heller så förändras med avseende å utförande eller driftsätt, att därav kan följa ökad sanitär olägenhet, nämligen 1. fabrik, där djurämnen brännas eller underkastas torrdestillation, 2. fabrik för bearbetning av tjära eller gasvatten eller för tillverkning av animaliska gödningsämnen, fosfor, saltsyra, salpetersyra, soda, superfosfat, svavelsyra, betsocker eller ättiksyra, 3. benkvarn, 4. färgeri, 5. färgfabrik, 6. garveri, 7. gasverk, 8. kalkugn, 9. koksugn, 10. limkokeri, 11. masugn, 12. pudr ett fabrik, 13. anläggning för skinnberedning, 14. slakteri, vilket icke är underkastat bestämmelserna i 9 § 1—4 mom. livsmedelsstadgan, 15. stearinfabrik, 16. stärkelsefabrik, 17. cellulosafabrik, 18. talgsjuderi, 19. trankokeri, 20. ugn eller annan anläggning för röstning av arsenik- eller svavelhaltig malm eller för bränning av virke, virkesprodukter eller avfall därav, impregnerade med arsenikhaltigt bekämpningsmedel, 21. anläggning, där cyanider användas, eller 22. upplag av ben, sill, lump, råa hudar eller pudrett.

Särskilda bestämmelser äro meddelade om förbud mot att anlägga eller ändra vissa slag av fabriker och andra inrättningar utan förprövning av vattendomstol, statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen, om hälsovårdsnämndens medverkan vid sådan prövning samt om verkan av tillstånd, som meddelats efter prövning av vattendomstol.

83 §. Med dagsböter straffes, om ej gärningen är belagd med straff i annan författning, 1) den som och 52 §; 8) innehavare av stall, ladugård 8) innehavare av stall, ladugård och annat dylikt förvaringsrum för och annat dylikt förvaringsrum för djur, vilken bryter mot någon av djur, vilken bryter mot någon av be-

408 bestämmelserna i 59 § samt 60 § andra stycket punkterna b) och c ) ; 9) den som eftersätter honom jämlikt 61 § åliggande anmälningsskyldighet; samt 10) den som anordnar eller inrättar anläggning eller upplag i strid mot bestämmelserna i 63 §.

stämmelserna i 59 § samt 60 § andra stycket punkterna b) och c ) ; samt 9) den som eftersätter honom jämlikt 61 § åliggande anmälningsskyldighet.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1968.

BILAGA 3

Förslag till Kungörelse om förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen och immissionslagen Med stöd av 11 kap. 27 § 6 mom. andra stycket vattenlagen och 5 kap. 4 § tredje stycket immissionslagen förordnas härigenom som följer. 1 §• Bestämmelserna i denna kungörelse skola iakttagas vid förberedandet av ansökan om vattendomstolens tillstånd till 1. vattenuppdämning eller annan på vattenförhållandena inverkande åtgärd för kraftverk, om genom åtgärden avses att vinna en generatoreffekt av minst 2 500 kilovoltampére; 2. vattenreglering, om det vattenmagasin, som är avsett för regleringen, antingen ensamt eller tillsammans med andra inom den närliggande bygden samtidigt planerade regleringar kommer att rymma minst 100 miljoner kubikmeter; 3. företag för ändamål, som avses under 1 eller 2, om företaget är av mindre omfattning än ovan angives men på ett kännbart sätt berör ett förhållandevis stort antal sakägare eller eljest i mycket väsentlig grad ingriper i bygdens förhållanden; 4. annat företag i vatten än kraftverk eller vattenreglering, om företaget är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet; 5. luftförorenande företag, om det kan befaras medföra störningar av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. 2§. Innan närmare undersökningar för utrönande av företagets verkningar äga rum på platsen och såvitt möjligt i god tid därförut skall företagaren underrätta länsstyrelsen i det län, inom vilket företaget huvudsakligen skall verkställas, samt statens naturvårdsverk och kammarkollegiet om företaget. Företagaren har sedermera att efter hand på begäran och när eljest anledning förekommer tillhandagå nämnda myndigheter med alla de upplysningar som erfordras för bedömande av företagets huvudsakliga verkningar.

410 3 §• På det sätt som länsstyrelsen efter samråd med företagaren finner lämpligt skola, så snart de tekniska förutsättningarna för det planerade företaget blivit i huvudsak klarlagda, kommunala organ samt myndigheter och sammanslutningar i övrigt, vilka ha till uppgift att bevaka av företaget berörda allmänna intressen, beredas tillfälle att framföra önskemål och eljest överlägga med företagaren rörande företagets huvudsakliga planläggning samt frågan om vilka åtgärder som böra vidtagas för att förebygga eller minska skada eller olägenhet för mera betydande allmänna intressen. I fråga om företag, som i 1 § 1—4 sägs, bör genom företagarens försorg såvitt möjligt upplysning inhämtas om vilka övriga större företag, som förberedas eller eljest kunna antagas komma i fråga för utförande i vattendraget med tillhörande vattensamlingsområden, och samråd äga r u m med företrädarna för de till vattendraget knutna viktigare intressena i syfte att främja en ur allmän synpunkt ändamålsenlig planering av olika åtgärder för utnyttjande av vattendraget.

4 §.

Företagaren skall medverka till att erforderliga upplysningar rörande det planerade företaget lämnas ortsbefolkningen. Där så finnes lämpligt skola genom länsstyrelsens försorg särskilda sammanträden anordnas för ändamålet. 5 §• Kan det antagas att företaget kommer att inverka menligt på fiske av någon betydenhet, skall fiskeristyrelsen, såframt ej förordnande meddelas om undersökning jämlikt 14 kap. 5 § 2 mom. vattenlagen, efter samråd med vattenrättsdomaren föranstalta om den utredning som är påkallad. Statens naturvårdsverk skall efter samråd med vattenrättsdomaren föranstalta om sådan särskild utredning som kan anses erforderlig med hänsyn till företagets planering ur de allmänna synpunkter naturvårdsverket har att företräda. Kostnader för utredning, som avses i denna paragraf, skola gäldas av företagaren. 6 §.

Befinner sig riket i krig, erfordras ej förberedelse enligt denna kungörelse beträffande företag vara lagen den 14 december 1962 om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m. m. är tillämplig.

411 Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1968, då kungörelsen den 24 april 1953 (nr 177) angående förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen skall upphöra att gälla. Med avseende på företag, beträffande vilket ansökan ingives till vattendomstolen före den 1 januari 1969, skola dock äldre bestämmelser alltjämt äga tillämpning.

BILAGA 4

Förslag till Kungörelse med vissa föreskrifter om bevakande av det allmännas rätt i vattenmål och immissionsmål m.m. Härigenom förordnas som följer. 1 §• När det enligt vattenlagen tillkommer myndighet, som Kungl. Maj :t utser, att föra talan för att tillvarataga viss bygds intressen eller eljest för att bevaka det allmännas rätt, åligger det kammarkollegiet att föra sådan talan. Om vissa kollegiet åvilande skyldigheter stadgas därjämte i 10 kap. 42 § och 11 kap. 35 § vattenlagen. Kollegiet äger även eljest, när enligt vattenlagen fråga om allmänt intresse förekommer, föra talan för det allmänna. Detsamma gäller, när fråga om sådant intresse förekommer enligt immissionslagen. Om rätt för statens naturvårdsverk att föra talan i mål, som berör dess tillsynsverksamhet, och att överlämna åt kammarkollegiet att föra sådan talan stadgas i miljötillsynslagen. 2 §•

Är vid syneförrättning enligt vattenlagen eller i vattenmål fråga om medgivande till företag, beträffande vilket Kungl. Maj :t enligt nämnda lag kan förbehålla sig prövningsrätt huruvida hinder möter mot företaget eller särskilda villkor böra föreskrivas för dess utförande, skall kammarkollegiet, då skälig anledning därtill föreligger, i god tid göra framställning om förhållandet hos Kungl. Maj :t. 3 §.

I mål, som berör statens naturvårdsverks tillsynsverksamhet, skola naturvårdsverket och kammarkollegiet samråda i erforderlig omfattning. 4 §.

Föres av kommun, enligt vad därom är stadgat i vattenlagen eller immissionslagen, talan för att tillgodose allmänt intresse inom orten eller förekommer eljest vid syneförrättning enligt vattenlagen eller i vattenmål eller immissionsmål fråga, som angår allmänt intresse av betydelse för en

413 ort, skall kammarkollegiet i erforderlig omfattning samråda med vederbörande kommun beträffande talan, som avses i 1 §. I dylikt samråd skall statens naturvårdsverk deltaga, när så kan anses påkallat. 5 §. Har kammarkollegiet beslutat föra talan, som avses i 1 §, skall dylik talan utföras av kollegiets advokatfiskalsämbete, om icke kollegiet förordnat annat ombud. Vid utförandet av talan åligger det ombud att iakttaga de föreskrifter och anvisningar kollegiet meddelar.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1968, då kungörelsen den 8 december 1961 (nr 649) med vissa föreskrifter om bevakande av det allmännas rätt i vattenmål m. m. skall upphöra att gälla.

BILAGA 5

Förslag till Kungörelse om ändring i luftfartskungörelsen den 24 november 1961 (nr 558) Härigenom förordnas, att 56, 58 och 64 §§ luftfartskungörelsen den 24 november 1961 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives. (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

56 §. Luftfartsstyrelsen föreskriver Fordringar som

för luftfarten. viss flygplats. Om skyldighet för den, som planerar att inrätta eller utvidga allmän flygplats eller ändra dess drift, att göra anmälan hos statens naturvårdsverk är särskilt stadgat.

—

58 §. Innan luftfartsstyrelsen faststälInnan luftfartsstyrelsen fastställer fordringar som avses i 56 § eller ler fordringar som avses i 56 § eller utfärdar föreskrifter som i 57 § sägs utfärdar föreskrifter som i 57 § sägs skall erforderligt samråd äga rum skall erforderligt samråd äga r u m med företrädare för de intressen med statens naturvårdsverk och övsom beröras av sådana fordringar riga företrädare för de intressen eller föreskrifter. Är fråga om inver- som beröras av sådana fordringar kan på militär anläggning, skall be- eller föreskrifter. Är fråga om inverslutet meddelas i samråd med che- kan på militär anläggning, skall befen för försvarsstaben. slutet meddelas i samråd med chefen för försvarsstaben. med telestyrelsen. Föreskrifter beträffande 64 Vill någon inrätta eller driva flygplats som icke är avsedd till allmänt bruk (enskild flygplats), skall han, med uppgift om arten och den beräknade omfattningen av den luft-

Vill någon inrätta eller driva flygplats som icke är avsedd till allmänt bruk (enskild flygplats) eller vill någon utvidga sådan flygplats eller ändra dess drift på sätt, som

415 (Nuvarande lydelse) fart för vilken flygplatsen avses skola nyttjas, anmäla sin avsikt till luftfartsstyrelsen senast nittio dagar innan anläggningsarbeten påbörjas eller flygplatsen tages i bruk. Styrelsen skall meddela de särskilda föreskrifter för inrättandet, underhållet och driften av den tillämnade flygplatsen, som finnas påkallade av hänsyn till trafiksäkerheten eller till flygplatsens inverkan på omgivningen. Då sådana hänsyn eller viktiga militära skäl kräva det, skall styrelsen förbjuda att flygplatsen anlägges eller drives. Erfordras tills vidare ej särskilda föreskrifter, skall det meddelas den som gjort anmälningen.

(Föreslagen lydelse) kan vara av väsentlig betydelse med hänsyn till trafiksäkerheten eller till flygplatsens inverkan på omgivningen, skall han, med uppgift om arten och den beräknade omfattningen av den luftfart för vilken flygplatsen skall nyttjas, anmäla sin avsikt till luftfartsstyrelsen senast nittio dagar innan anläggningsarbeten påbörjas, flygplatsen tages i bruk eller driften ändras. Styrelsen skall meddela de särskilda föreskrifter för inrättandet, underhållet och driften av flygplatsen, som finnas påkallade av hänsyn till trafiksäkerheten eller till flygplatsens inverkan på omgivningen. När sådana hänsyn eller viktiga militära skäl kräva det, skall styrelsen förbjuda att flygplatsen anlägges, utvidgas eller drives. Erfordras tills vidare ej särskilda föreskrifter, skall det meddelas den som gjort anmälan.

I ärende som avses i första stycket skall luftfartsstyrelsen samråda med chefen för försvarsstaben samt med företrädare för andra av frågan berörda intressen. Föreskrifter om radioutrustning skola meddelas i samråd med telestyrelsen.

I ärende som avses i första stycket skall luftfartsstyrelsen samråda med chefen för försvarsstaben samt med statens naturvårdsverk och övriga företrädare för de intressen som beröras av frågan. Föreskrifter om radioutrustning skola meddelas i samråd med telestyrelsen.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1968.

BILAGA 6

Förslag till Kungörelse om ändring i vägstadgan den 30 juni 1943 (nr 437) Härigenom förordnas, att 11, 17, 20 och 25 §§ vägstadgan den 30 juni 1943 1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

(Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

lydelse)

11 §• Fastställd flerårsplan skall genom Fastställd flerårsplan skall genom väg- och vattenbyggnadsstyrelsens väg- och vattenbyggnadsstyrelsens försorg delgivas länsstyrelsen, läns- försorg delgivas länsstyrelsen, länsvederbörande vägvägnämnden, vederbörande väg- vägnämnden, nämnder, överlantmätaren och läns- nämnder, överlantmätaren, länsarnaturvårdsarkitekten, varjämte meddelande kitekten och statens om fastställelsebeslutet skall intagas verk, varjämte meddelande om fastställelsebeslutet skall intagas i länsi länskungörelserna. kungörelserna. 17 §. Vid utarbetande av arbetsplan Vid utarbetande av arbetsplan skall samråd beträffande vägens skall samråd beträffande vägens sträckning och vägförslagets ut- sträckning och vägförslagets utformning i övrigt ske med länssty- formning i övrigt ske med länsstyrelsen och ordföranden i vägnämn- relsen och ordföranden i vägnämnden samt i förekommande fall med den samt i förekommande fall med överlantmäöverlantmätaren, länsarkitekten och statens naturvårdsverk, riksantikvariens ombud ävensom de taren, länsarkitekten och riksantiövriga myndigheter, lokala organ kvariens ombud ävensom de övriga och sammanslutningar, vilka hava myndigheter, lokala organ och sammanslutningar, vilka hava ett väett väsentligt intresse av företaget. sentligt intresse av företaget.

Länsstyrelsen bestämmer 1

20 §. — vägnämndens ordförande.

Senaste lydelse av 11 och 20 §§ se SFS 1952:238.

417 (Föreslagen lydelse) Statens naturvårdsverk och annan myndighet, vars verksamhetsområde beröres av företaget, så ock vägnämnd, kommunalnämnd, byggnadsnämnd, ägare av fastighet, över vilken vägen skall framdragas ävensom sammanslutning och annan, som saken kan angå, skola genom länsstyrelsens försorg underrättas om den upprättade arbetsplanen, om den tid, inom vilken anmärkningar skola vara till länsstyrelsen inkomna, samt varest planen finnes tillgänglig. Envar ägare av fastighet, över vilken vägen skall framdragas, skall, därest han är känd och inom riket boende, tillika underrättas om vad av hans mark, som tages i anspråk för vägen, ävensom att lagakraftägande beslut om fastställande av arbetsplan medför skyldighet att upplåta marken till väghållaren mot ersättning, vilken bestämmes i den ordning lagen om allmänna vägar stadgar. Underrättelse till fastighetsägare skall lämnas genom rekommenderad försändelse. Är marken samfälld, skall vad i 18 § andra stycket stadgas äga motsvarande tillämpning, om arbetsplanen.

(Nuvarande lydelse) Myndighet, vars verksamhetsområde beröres av företaget, så ock vägnämnd, kommunalnämnd, byggnadsnämnd, ägare av fastighet, över vilken vägen skall framdragas, ävensom sammanslutning och annan, som saken kan angå, skola genom länsstyrelsens försorg underrättas om den upprättade arbetsplanen, om den tid, inom vilken anmärkningar skola vara till länsstyrelsen inkomna, samt varest planen finnes tillgänglig. Envar ägare av fastighet, över vilken vägen skall framdragas, skall, därest han är känd och inom riket boende, tillika underrättas om vad av hans mark, som tages i anspråk för vägen, ävensom att lagakraftägande beslut om fastställande av arbetsplan medför skyldighet att upplåta marken till väghållaren mot ersättning, vilken bestämmes i den ordning lagen om allmänna vägar stadgar. Underrättelse till fastighetsägare skall lämnas genom rekommenderad försändelse. Är marken samfälld, skall vad i 18 § andra stycket stadgas äga motsvarande tillämpning. Kan företaget

25 §. Beslut, varigenom Konungen eller Beslut, varigenom Konungen eller väg- och vattenbyggnadsstyrelsen väg- och vattenbyggnadsstyrelsen fastställt arbetsplan, skall genom fastställt arbetsplan, skall genom styrelsens försorg delgivas länssty- styrelsens försorg delgivas länsstyrelsen, länsvägnämnden, vederbö- relsen, länsvägnämnden, vederbörande vägnämnder, överlantmätaren rande vägnämnder, överlantmätaoch länsarkitekten, varjämte med- ren, länsarkitekten och statens navarjämte meddelande delande om beslutet skall intagas i turvårdsverk, länskungörelserna. Beslut, som med- om beslutet skall intagas i länskun27—614688

418 (Nuvarande lydelse) delats av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, skall därjämte kungöras i kyrkan i den eller de församlingar, som beröras av beslutet. Envar ägare av fastighet, över vilken vägen framdrages, skall, därest han är känd och inom riket boende, underrättas om fastställelsebeslut, som meddelats av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, om vad den som vill klaga har att iakttaga och om äventyret, där sådant försummas. Är marken samfälld, skall vad i 18 § andra stycket stadgas äga motsvarande tillämpning.

(Föreslagen lydelse) görelserna. Beslut, som meddelats av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, skall därjämte kungöras i kyrkan i den eller de församlingar, som beröras av beslutet. Envar ägare av fastighet, över vilken vägen framdrages, skall, därest han är känd och inom riket boende, underrättas om fastställelsebeslut, som meddelats av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, om vad den som vill klaga har att iakttaga och om äventyret, där sådant försummas. Är marken samfälld, skall vad i 18 § andra stycket stadgas äga motsvarande tilllämpning.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1968.

BILAGA 7 PM angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar 1 utarbetad inom statens luftvårdsnämnd Jirn- och stålverk I Sverige finns 38 st järn- och stålverk (1). Klagomål h a r under 1963 förekommit mot 14 anläggningar, 4 gällande lukt, 9 sot och 8 stoft (2). Dt viktigaste föroreningskällorna (stoft) är masugnar, kaldo- och LD-verk, thonasverk, martinugnar, elektrostålugnar samt kupolugnar. Järnverken är dessuton storförbrukare av S-haltiga brännoljor. Moderna anläggningar är oftast utrustide med gasreningsutrustning, eftersom uppsamlat stoft kan nyttiggöras i processen. Mas ig nar Masignar avger en relativt ringa mängd föroreningar, eftersom hyttgasen renas myccet noga. Orsaken är att gasen utnyttjas i brännare, turbiner e t c , varvid stoftialten måste vara m i n d r e än 10 mg/Nm 3 . Rågasen innehåller 10—50 g stoft/ Nm 3 (3). Vil kraftigt varierande belastning hos ugnen kan en del av hyttgasen ledas förb reningsanordningarna, varvid stora stoftmängder kan emitteras tillfälligt (4). Pioduktionen av tackjärn var 1 900 000 ton 1963 (1). Kalco- och LD-verk Kalco- och LD-processerna är relativt nya färskningsprocesser, som använder ren syrgis. De emitterar stoft, bestående av järnoxid och kalk. Om flusspat användes i be;kickningen kan fluorföreningar avgivas i fast form eller som gas. Stoftet är HRfe>rnigt (85 % m i n d r e än 1 /u) (4). Stoftmängden i rågasen är 1,5—2,5 g / m 3 (5) iller 15—20 kg/ton göt (6). Efter avskiljare blir halterna 0,15 g/Nm 3 eller 0,15-0,25 kg/ton göt (6). I Sverige finns fem anläggningar varav två med en procuktion av 1/2 milj. ton göt p e r år vardera. De emitterar 250 kg/dygn och vert (utrustade med elektrofilter). Thonasverk Vid thomasprocessen användes ett fosforrikt tackjärn, som sätts till en konverter vareter syreanrikad luft pressas genom tackjärnsbadet. Stora avgasmängder bildas, 500000 m 3 / h och konverter (5). Stoftavgivningen (järnoxid, kalk) är också stor. upp till 2,2 % av chargen (4). Andra källor anger 15—25 kg/ton göt (6) eller 1,5—2,5 g / m 3 (5). Rening av gasen är dyr, för äldre anläggningar ca 10 DM/on göt (5). Prjduktionen av thomasgötstål var 440 000 ton 1963 (1). Tr< tabeller, som fogats vid promemorian, har här utelämnats.

420 Bessemerverk Processen är mycket lik thomasprocessen och h a r stoftutsläpp av samma stor leksordning (4). Produktionen av bessemergötstål var 1 000 ton 1963 (1). Martinugnar Vid processen användes bl. a. skrot som oxidationsmedel. (Ugnarna kan drivas med eller utan syrgas.) Stoftet består huvudsakligen av järnoxider, men avgaserna kan även innehålla fluor om flusspat användes i beskickningen. Partiklarna är relativt grova: ca 50 % större än 5 /* (4). För ugnar utan syrgas är emissionen 2 _ 5 kg/ton göt (6) eller 0,3—1 g/m3 (5). Med syrgas blir utsläppet 5—10 kg/ton göt (6). De svenska verken h a r i allmänhet inga stoftavskiljare. En anläggning, som producerar 60 000 ton göt, ger då ca 600 kg stoft/dygn (utan syrgas) eller 1 500 kg stoft/dygn (med syrgas). Produktionen av martingötstål var 1 200 000 ton 1963 (1). Elektrostålugnar Vid elektrostålprocessen sker upphettningen med ljusbågar eller induktion, varvid ljusbågsugnarna emitterar den största mängden föroreningar. Ugnarna kan drivas med eller utan syrgas. Syrgas ger större mängd föroreningar. Partikelfördelning: ca 70 % mindre än 5 [* (4). Stoftavgivningen för ugnar utan syrgas är 3—8 kg/ton göt och för ugnar med syrgas 5—15 kg/ton göt. Med stoftavskiljare blir halterna 0,05 kg/ton göt (6) eller 0,15 g/Nm3 (3). Av de svenska företagen h a r relativt få avskiljare. Ett medelstort verk (50 000 t o n / å r ) släpper ut 900 k g / dygn för ugnar utan syrgas och 1 500 kg/dygn för ugnar med syrgas. Användes avskiljare för ett verk av samma storleksordning blir utsläppen obetydliga (ca 20 k g / d y g n ) . Produktionen av elektrogötstål var 1 700 000 ton (92 % i ljusbågsugn) 1963 (1). Kupolugnar Se järngjuterier. Eldningsoljeförbrukning De svenska järnverken konsumerade 1963 580 000 ton tunga eldningsoljor, vilket motsvarar en S0 2 -mängd av 80 ton/dygn. Ett stort järnverk t. ex. Oxelösund eller Surahammar konsumerar 32 000 ton e.o. 4/år, vilket ger ett S0 2 -utsläpp av ungefär 4,5 ton/dygn. Litteratur 1. Bergshantering, berättelse för år 1963 s. 33 (1965) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. VDI-Richtlinie nr 2099 (1959) 4. Stern, Air Pollution del II s. 87 (1962) 5. Nationalberichte Deutschland Konferenz Strassburg s. 156 (1964) 6. Skrivelse från Jernkontoret 7. Bericht zum Kongress Diisseldorf s. 30 (1965)

Sintringsverk

I Sverige finns 19 sintringsverk med en produktion av ca 3 Vi milj. t o n / å r ( 1 ) . Klagomål har under 1963 riktats mot tre anläggningar, gällande stoft (2).

421 Sintring är ofta nödvändig eftersom moderna masugnar inte kan ta emot alltför finkornig malm. De viktigaste typerna är band- och pannsintring. Beskickningen består av finkornig malm, eventuellt kisbränder, hyttsot, koks, kalksten och thomasslagg. Råmaterialet antänds och sintrar ihop vid en temperatur av ungefär 1 100° G. Efter sintringen krossas sintern till lämplig storlek för vidare bearbetning i masugn. Rågasen innehåller bl. a. S 0 2 (upp till 0 , 4 % ) , HF (vid fosforrik malm), CO (upp till 6 %) samt stoft (ca 15 g / N m 3 ) . Stoftet består av järnoxider (mer än 5 0 % ) , kiseldioxid, koks, metalloxider m. m. (3). Partiklarna är relativt grova, 75 % större än 30 (x (4). F ö r stoftrening finns goda möjligheter eftersom stoftet kan återföras i processen. Borttagande av S 0 2 och H F är ekonomiskt svårare. Föroreningsmängderna är 15—20 kg stoft, 0,2—2 kg S 0 2 och 1—2 kg H F per ton sinter (5). Med avskiljare blir stoftmängden 2—3 kg. Ett stort verk med en produktion av 1 milj. t o n / å r släpper då ut 7,6 ton stoft, 3,3 ton S0 2 och 4,5 ton HF per dygn om avskiljare finns. Litteratur 1. Bergshantering, berättelse för år 1963 s. 66 (1965) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. VDI-Richtlinie 2095 (1963) 4. Stern, Air Pollution del II s. 85 (1962) 5. Skrivelse från Jernkontoret Ferrolegeringsverk

I Sverige finns 7 ferrolegeringsverk, som producerade bl. a. 26 000 ton ferromangan, 24 000 ton ferrokisel, 46 000 ton ferrokrom, 11 000 ton ferrokiselmangan och 24 000 ton ferrokiselkrom, sammanlagt ca 140 000 ton ferrolegeringar (1963) (1). Klagomål h a r under 1963 riktats mot 3 anläggningar, 3 gällande lukt, 3 sot och 1 stoft (2). Vid framställningen förekommer bl. a. smältning i ugnar, som ger kraftiga stoftemissioner bestående av amorf Si0 2 , metalloxider m. m. Utsläppens storlek beror på ugns- och avskiljarkonstruktionerna. Ugnar utan avskiljare ger ca 150 kg/ton produkt (3,4) medan avskiljare medför en förbättring till 20 kg/ton produkt (5). Med elektrofilter kan stofthalten pressas ned till 0,1 g/Nm 3 (6). En anläggning som p r o d u c e r a r 20 000 ton ferrokrom/år emitterar då 10 ton stoft/ dygn. Samma anläggning med avskiljare skulle ge ett utsläpp på 500 kg/dygn. Vid framställning av ferromolybden rostas malm innehållande molybdensulfid, varvid S 0 2 emitteras i relativt stora mängder. Litteratur 1. Bergshantering, berättelse för år 1963 s. 32 (1965) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Uppgifter från Avesta Jernverk 4. Frauenfelder, A.: Luftverunrenigung 1962 s. 53 (1962) Metallframställningsverk

I Sverige finns i dag fem metallframställningsverk, som tillverkar ca 35 000 ton koppar ( 3 5 % ur skrot), 47 000 ton bly ( 1 5 % ur skrot) och 37 000 ton alumi-

422 nium (13 % ur skrot) (1,2). Klagomål h a r under 1963 förekommit mot 4 verk, 3 gällande lukt, 2 sot och 3 stoft (3). Utomlands finns verk för framställning av magnesium, zink, tenn, beryllium etc., vilka emitterar föroreningar. Malmerna består oftast av sulfider, som måste rostas, varvid betydande mängder svaveldioxid emitteras. Även andra gaser släpps ut, såsom fluorider från aluminiumverken och klorider från kopparverken. Uppsamlade stoftmängder är det ofta ekonomiskt att återföra i processen. Koppar Malmen är en sulfid av järn och koppar, som även kan innehålla arsenik, bly, zink m. m. (4). För framställning av metallen finns en torr och en våt metod. Vid den torra metoden rostas den anrikade malmen i etageugnar varvid stora mängder S 0 2 avdrives. Eventuell arsenik avgår dessutom. Nästa steg är smältning i konverter för borttagande av gångarten. Härvid avgår svaveldioxid med avgaserna. Den bildade skärstenen smälts på nytt i konvertrar och luft blåses igenom, varvid s. k. blisterkoppar erhålles. Även h ä r bildas svaveldioxid, men zink och bly finns också bland avgaserna (4). Vid alla dessa processer bildas dessutom stoft bestående av metalloxider, sot, ämnen från slaggbildaren etc. Svaveldioxidhalten är 1—6 % (5), d. v. s. tillräckligt hög för utvinning av svavelsyra. Detta medför en mycket god stoftavskiljning. Stoftmängd ca 1 kg/ton Gu (6). En anläggning, som producerar 12 000 t o n / å r kommer då att släppa ut ca 40 kg/dygn. Vid den våta metoden blandas den anrikade malmen med koksalt varefter den rostas. Efter röstningen sker en läkning varvid kopparn går i lösning som klorid. Kopparn fälls sedan ut med järnskrot. Avgaserna från röstningen innehåller bl. a. S0 2 , S 0 3 och HC1 samt stoft. Stoftmängden är 4,5 kg/ton slig (7), vilket nödvändiggör avskilj ning. Stoftet återföres till ugnen. Innehållet av S 0 2 och HC1 erfordr a r tvättning av avgasen, vilket sker med vatten i torn. Reningsanläggningarnas effekt ger en HCl-halt av 920 kg/ton slig, en S0 2 -halt av 4 kg/ton slig samt en stofthalt av 0,40 kg/ton slig (6). Med en 20 %-ig slig och ett verk som framställer 2 000 t o n / å r blir det 5 kg HC1, 120 kg S 0 2 och 10 kg stoft/dygn. Bly Bly förekommer oftast som sulfid, och malmen innehåller dessutom utvinningsbara mängder av koppar, zink, vismut och ädelmetaller. Den vanligaste framställningsmetoden består av att den anrikade malmen går till en rost och sintringsanläggning av bandtyp, varvid blysulfiden överföres till blyoxid. Avgaserna innehåller stoft och svaveldioxid. S0 2 -halt: 1,5—5 %, stofthalt: 25 kg stoft per ton sinter (8). Sintern beskickas i en schaktugn tillsammans med koks för reducering av blyoxiden. Bildad stoftmängd: 35 kg/ton sinter (8). För fortsatt raffinering av det erhållna råblyet finns flera metoder, t. ex. en med en flamugn, som avger upp till 20 kg stoft/ton beskickning (8). För tillvaratagande av biprodukter finns flera processer, som emitterar m i n d r e stoftmängder. För ekonomisk drift bör gaserna från röstning, sintring och smältning behandlas samtidigt, det utvunna stoftet återföras till processen samt gasen efter avskiljningen utnyttjas i en svavelsyraanläggning. En anläggning, som tillverkar 40 000 ton/år skulle då ge ett stoftutsläpp av ca 460 kg/dygn (med elektrofilter). Zink Zinkens sulfidmalmer är mest betydelsefulla. F ö r framställningen finns två metoder, en torr och en våt väg. Vid båda metoderna måste malmen anrikas och

423 rostas, varvid zinksulfiden överföres till zinkoxid samt svaveldioxid. Avgaserna innehåller dessutom stoft. S0 2 -halt: 5—10 %, stofthalt: 40 kg/ton slig (9). S0 2 :n behandlas alltid vidare i svavelsyraanläggning, vilket förutsätter en effektiv stoftavskiljning. Aluminium Som råmaterial användes aluminiumoxid. Reduktionen sker elektrolytiskt i celler med kolanoder och med kryolit (innehåller bl. a. fluor) såsom lösningsmedel. Avgaserna består av stoft, koloxid samt flourväte och andra fluorföreningar. I rågasen är stofthalten ca 3 g/Nm 3 och fluorhalten ca 1,5 g/Nm 3 . Efter reningsanläggningen, som består av avskiljare och absorbtionstorn är stofthalten 0,1 g/Nm 3 och fluorhalten 0,01 g/Nm 3 (10). SAKO:s anläggning i Sundsvall, som p r o d u c e r a r 30 000 t o n / å r emitterar 23,5 kg fluor/h (11). Litteratur 1. Industri s. 195 (1964) 2. Uppgifter från Sv. Aluminiumkompaniet 3. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 4. Kem. Tidskr. 2 s. 107 (1960) 5. Stern, Air Pollution del II s. 96 (1962) 6. VDI-Richtlinie nr 2101 (1960) 7. — » — 2287 (1963) 8. — » — 2285 (1961) 9. — » — 2284 (1961) 10. _ » — 2286 (1963) 11. Högström, U: Utredning beträffande fluorhaltiga avgaser från SAKO:s anl. i Sundsvall (1964) Metallraffinaderier

I Sverige finns 6 metallraffinaderier (1962), som producerar bl. a. 65 000 ton mässing och 21000 ton omsmält Cu (1). Klagomål h a r under 1963 förekommit mot 4 anläggningar, 3 gällande lukt, 1 sot och 1 stoft (2). Metallraffinaderierna tillverkar metallegeringar samt omsmälta metaller ur ren metall, skrot och annat avfall. Härvid måste metallerna smältas, vilket ger de största emissionerna. Vissa råmaterial (bilbatterier, elkablar o. dyl.) innehåller organiska ämnen, som vid förbränning avger rök med innehåll av illaluktande gaser. Koppar Koppar och mässingskrot renas till koppar i tre steg, konvertugn, anodugn samt elektrolytbad. Konvertugnen ger 1,5 kg stoft/ton med filter som avskiljare. Anodugnen ger 0,3 kg stoft/ton med stoftkammare som avskiljare. Stoftet består huvudsakligen av zink, bly och tenn (3). Framställning av 10 000 ton/år ger då 55 kg stoft/dygn. Bly Vid smältning av bly och bly skrot kan avgaserna innehålla 1—14 g / m 3 stoft bestående av blyoxid (4). Den emitterade stoftmängden beror helt på avskiljaranordningen. Bly är mycket lätt att smälta om, varför produktionsenheterna är små.

424 Mässing Vid mässingsmältning är temperaturen rel. hög, varför emissionen blir kraftig, 1—10 kg/ton produkt (4,5) beroende på ugnstyper och avskiljaranordningar. Stoftet består av Cu o. Zn oxid. Magnesium Magnesium-smältning ger kraftig stoftutveckling ca o % av chargen (4). Med stoftavskiljare (95 %) blir då utsläppet 2,5 kg/ton och består av Mg-oxid. Brons Bronssmältning med avskiljare ger ca 2 kg stoft/ton (5). Aluminium Vid Al-smältning innehåller stoftet bl. a. vattenlösliga salter. Utsläpp efter tvätt + avskilj. 1 kg/ton (6). En anläggning smälter om ca 5 000 ton/år och emitterar då 15 kg/dygn. Litteratur 1. Industri s. 195 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. VDI-Richtlinie 2102 (1960) 4. Public Health Service: Community Air Pollution sec. 1 (1962) 5. Stern, Air Pollution del II s. 101 (1962) 6. Nationalberichte Deutschland Konferenz Strassburg s. 177 (1964) Järngjuterier

I Sverige finns ca 250 gjuterier, som framställer 450 000 ton gjutgods/år. Av dem tillverkade 9 st mer än 6 000 ton/år 1955 (1). Klagomål har under 1963 riktats mot 35 anläggningar, 15 gällande lukt, 11 sot och 16 stoft. (2) Föroreningar kan emitteras vid tackjärnets smältning, vid själva gjutningen och vid beredning av sanden. Smältningen Smältning kan ske i kupolugnar (emitterar mest föroreningar), elektriska ugnar eller flamugnar. Kupolugnen är den viktigaste gjuteri-smältanläggningen. Två typer finns, kallbläster och varmblästerugnar. Avgaserna innehåller stoft och S0 2 (S-haltig koks användes till förbränning). Stoftet består av koks, kalksten, järn och järnoxider, och är relativt fint (3). Stoftmängden anges till 5—10 kg/ton tjn och S02-mängden till 0,3—1,0 kg/ton tjn (4). En annan källa anger 1—5 g stoft/m 3 (5). Med stoftavskiljare kommer man ned till 2—3 kg/ton tjn (4). En anläggning på 10 000 ton/år utan avskiljare emitterar då 300 kg stoft och 20 kg S0 2 per dygn. övriga ugnstyper släpper ut betydligt mindre mängder. Gjutningen och sandberedningen Vid gjutningen kan stoft i form av sand samt luktämnen emitteras. De senare kommer ifrån organiskt material i binde- och tillsatsmedlen, vilka utgöres av animaliska och vegetabiliska oljor, stärkelsemjöl, plast, beck m. m. (5).

425 Litteratur 1. Thyberg, B.: Gjuteriteknik s. 17 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Engels, G.: Giesserei 52 nr 2 s. 29 (1965) 4. Skrivelse från Jernkontoret 5. VDI-Richtlinie nr. 2288 (1962) Metallgjuterier

I Sverige finns 64 metallgjuterier, som tillverkade 25 000 ton metallgjutgods 1962. Verksamheten består av smältning av metallen samt själva gjutningen. Vid smältningen utvecklas stoft (se metallraffinaderier) och vid gjutningen kan stoft och luktande ämnen emitteras (se järngjuterier). Kalkbruk med skifferbränning

Kalkbruk med skifferbränning b r ä n n e r kalkstenen tillsammans med alunskiffer i öppna högar, fältugnar eller industriugnar. Skifferns svavelhalt (ca 6,5 %) åstadkommer emissioner av S0 2 , H 2 S och ev. COS o. CS 2 . I Sverige finns 4 anläggningar, som producerar ca 100 000 ton k a l k / å r (1) (1962). Klagomål har under 1963 riktats mot 2 anläggningar gällande lukt och stoft (2). ö p p n a högar: SOyhalten = 0,2 p p m och H 2 S-halten 0,6 p p m på 500 m avstånd. Fältugnar: H 2 S-lukt på 500 m avstånd från anläggningen och 5—10 p p m H 2 S på 50—100 m avstånd. Industriugnar: 0,2—0,3 % i rökgaserna. Vid en anläggning 1,5—2 ton S 0 2 / d y g n . Litteratur 1. Industri s. 108 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. IVA: Rökskador från industrier s. 35 (1956) Cementfabriker

[ Sverige finns i dag 8 anläggningar för tillverkning av cement. De producerar ca 3 milj. t o n / å r (1962) (1). 1963 förekom klagomål angående stoft mot fyra anläggningar (2). I en medelstor fabrik med en kapacitet av % milj. t o n / å r skall 3 000 ton kalksten per dygn transporteras, bearbetas och omvandlas till ca 1 500 ton cement (3). Ungefär lika stor mängd (1 500 ton) damm måste tas om hand per dygn. För varje kg tillverkad cement måste ca 12 m 3 luft renas (4). Råmaterialet består av kalksten och lera. Huvudprocesserna är brytning, krossning, torkning, målning, homogenisering och bränning. Det är de upprepade målningarna som gör dammproblemet. F ö r varje ton cement måste 2,8 ton material finmalas (4). Den viktigaste föroreningskällan är bränningen, som kan ske i olika typer av ugnar. För stofthalterna finns olika uppgifter. En modern svensk anläggning har en halt på 30 g/m 3 i rågasen, medan den renade gasen (elektrofilter) håller 0,1 g / m 3 (4). Tyska källor anger halter från 6—360 kg stoft/ton klinker i rågasen och 2—8 kg/ton klinker i rengasen, beroende på vilken ugnstyp som användes (5). En medelstor anläggning (V2 milj. årston) skulle då lågt räknat släppa ut

426 3 ton stoft/dygn. Stoftet från bränningen består av oxider av kisel, järn, aluminium m. fl. metaller, svavel, sulfat och alkali (4, 5, 6). Den andra allvarliga föroreningskällan är de kvarnar som maler råmaterial, klinker och kol. Dessa kan släppa ut upp till 1 kg stoft/m 3 om inga avskiljarc finnes (5). Med avskilj.: 0,1 g/m 3 (4). Det finns dessutom flera andra enheter som emitterar stoft såsom krossar, torkar, transportanordningar, silos och upplag samt förpackningsanordningar. Stoft innehållande klinker, cement, råmjöl och kol kan återföras i produktionen, medan det, som kommer från bränningen inte alltid kan tillvaratagas. Vid bränningen användes dessutom tunga eldningsoljor, som åstadkommer S0 2 emission. Litteratur 1. Industri s. 108 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Kem. tidskrift 8 s. 405 (1964) 4. IVA, Industriella luftföroreningar s. 32 (1963) 5. VDI-Richtlinie 2094 (1961) 6. Stern, Air Pollution s. 105 (1962) Cellulosafabriker

Luftemissioner från cellulosafabriker h ä r r ö r i första hand från sulfat- och sulfitfabriker. I andra hand förekommer utsläpp från halvkemiska fabriker samt vid tillverkning av papper och träfiberskivor. Sulfatfabriker I Sverige finns 33 st anläggningar (1963), som producerar ca 2,9 milj. ton (1964) (1). Klagomål har under 1963 förekommit mot 18 anläggningar, 18 med avseende på lukt, 4 sot och 6 stoft (2). Lukten orsakas av S-föreningar, som släpps ut från ett flertal ställen inom fabriken. Utsläppens storlek (1, 3, 4) beror på vilka eventuella metoder som använts för lukteliminering. Kokeri Indunstn. Sodahus Summa

HgS mindre än 0,2 kg/t.m. » » 0,5 » 0,1—1 kg/t.m. 0,8—1,7 kg/t.m.

övr. S-fören. 0,1—1,5 kg/t.m. mindre än 0,05 kg/t.m. spår 0,15—1,5 kg/t.m.

En relativt stor fabrik (100 000 t o n / å r ) släpper ut ca 600 kg S-föroren./dygn. Stoftet kommer från sodapannan och mesaugnen, vilka b r u k a r vara utrustade med effektiva avskiljningsanordningar. Stoftet består av NaS0 4 , CaO CaC0 3 . Utsläppt mängd (med avskiljare) 5—10 kg/ton massa (1,3) vilket motsvarar 2,2 ton/dygn för en relativt stor fabrik (100 000 t o n / å r ) . Sulfitfabriker I Sverige finns 48 st anläggningar (1965), vilka producerar 2,4 milj. ton (1964) (1). Klagomål (se ovan) har under 1963 riktats mot 24 anläggningar, 18 med avseende på lukt, 9 sot och 8 stoft (2). Fabrikerna släpper ut S 0 2 och stoft. S 0 2 utsläppen kommer huvudsakligen från 4 ställen (1,3).

427 Koksyraberedning 4—5 kg/ton massa Tömning av kokare 10—15 » » Lutförbränning a. Ca som bas 70—130 kg/ton massa b. Na el Mg som bas 10— 20 » » Oljeförbränning (E.O.4) a. utan lutförbränning 15—30 kg/ton massa b. med » 10—15 » » S u m m a : 1. ca 45 kg S 0 2 / t o n massa med Na el. Mg som bas 2. ca 40 » » » » Ca som bas (utan lutförbr.) 3. ca 130 » » » » » » » (med » ) F ö r en normal anläggning (50 000 t o n / å r ) blir då utsläppen 1) 7 ton S 0 2 / d y g n , 2) 6 ton S 0 2 / d y g n , 3) 20 ton S 0 2 / d y g n . Koncentrationen av S0 2 i rökgaserna är emellertid låg ca 0,5 % (3). Växtskador h a r förekommit omkring sulfitfabriker (5). Stoftutsläppet orsakas av lutindunstningen. Anläggningarna är oftast utrustade med avskiljare. Stoftet består av CaS0 4 , CaO och CaC0 3 (Ca som bas) eller motsvarande Mg eller Na föreningar (Mg eller Na som bas), stoftstorlek, 1—10 fi. Stoftutsläpp med avskiljare upp till 30 kg/ton massa (Ca som bas) eller 1 kg/ton massa (Mg som bas) (1,3). Vid en produktion av 50 000 t o n / å r motsvarar det 5 t o n / d y g n resp. 0,3 ton/dygn. Övriga

fabriker

Vid den halvkemiska metoden kan emissioner av S 0 2 och andra S-föreningar, NH 3 samt stoft förekomma. Uppgifter om utsläppens storlek saknas, men den viktigaste källan är lutförbränningen (1). Litteratur 1. Skogsind. Vattenlab., översikt över luftemissioner inom de skogsindustriella företagen (1965) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. IVA, Industriella luftföroreningar s. 39 (1963) 4. Statens luftvårdsnämnds medd. 6501, Cellulosaindustrins luktproblem (1965) 5. IVA, Rökskador från industrier (1956) Anläggningar för framställning av oorganiska baskemikalier

I Sverige finns ca 30 anläggningar, som producerar bl. a. 450 000 ton H 2 S0 4 , 130 000 ton HC1, 140 000 ton HN0 3 , 15 000 ton H 3 P 0 4 , 200 000 ton NaOH, 170 000 ton Cl2 och 90 000 ton CaC 2 per år (1). Klagomål har under 1963 riktats mot 14 anläggningar, 11 gällande lukt, 3 sot och 7 stoft (2) (alla klor-alkalianläggningar ej medtagna). Här nedan ges bara några exempel på emissioner. Alla typer av anläggningar är inte medtagna. De utsläppta mängderna är under normal drift måttliga, men när driftstörningar uppträder kan stora mängder av framför allt frätande gaser emitteras. H2SOi Råvara är svavel eller svavelkis, som rostas till S0 2 , vilken överföres till svavelsyra enligt kontakt- eller blykammarmetoden. Vid kontaktmetoden emitteras framför allt S 0 2 och S0 3 . Enligt det vanliga förfarandet omsätts ca 98 % av ingående S0 2 , medan resten emitteras. Utsläpp ca 20 kg S 0 2 / t o n produkt. S0 3 -utsläpp ca 1 kg/ton produkt (3,4). För en anläggning, som producerar 50 000

428 t o n / å r blir då utsläppen 3 000 kg S 0 2 / d y g n och 150 kg S 0 3 / d y g n . Med en ny metod, det s. k. dubbelkontaktförfarandet, blir S0 2 -emissionen 600 kg/dygn vid samma produktion (5). Vid blykammaranläggningar emitteras nitrösa gaser samt S 0 3 (6,7). HCl Saltsyra framställs ur NaCl och H 2 S0 4 (Na 2 So 4 som b i p r o d u k t ) , u r H 2 + Cl 2 eller som biprodukt vid klorering av organiska föreningar. Härvid emitteras HCl, som dock är relativt lätt att tvätta bort med vatten. HCl-halt i rökgaserna 0,1—0,3 % (7). Stoftproblem har förekommit vid hanteringen av N a ^ C ^ , som är starkt dammande (8). HNOs H N 0 3 framställs genom katalytisk oxidation av NH 3 i gasfas. Vid den efterföljande absorptionen omsätts ca 98 % av kväveoxiderna medan resten emitteras (absorption i alkali kan förekomma) (6). Avgaserna innehåller ca 0,3 % eller 4 g/m 3 nitrösa gaser, vilket ger 6 kg NO/ton 60 %-ig H N 0 3 (9). NaOH och Clg NaOH och Cl2 framställs genom elektrolys av koksalt. Härvid kan Cl 2 och Hg emitteras. Utsläppens storlek är beroende av vilket tvättningsförfarande som används. I Tyskland finns en norm på max. 3 mg Cl 2 /m 3 (6).

Hf04 Två metoder finns för tillverkningen, en våt och en torr. Vid båda används råfosfat som råvara, vars fluorhalt 0,5—7 % ger luftemissionen. 20—35 % av ingående fluor går till rågasen, som då innehåller ca 3,5 kg/ton fosforsyra. Rågasen renas med vatten i torn (99 %) varefter 35 g/ton fosforsyra emitteras (7). En anläggning som tillverkar 10 000 t o n / å r släpper då ut 1 kg/dygn. CaCt Stoft i form av kalk och kol emitteras, vilket gör avskiljningsanordningar nödvändiga (6). En anläggning i Sverige har tidigare släppt ut 6—8 ton/dygn vid en produktion av 75 000 t o n / å r . (10). Litteratur 1. Industri s. 114 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. VDI-Richtlinie nr 2298 (1963) 4. Wirtschaftl. Mitteil. der Niederrheinischen Industrie 5 s. 112 (1965) 5. Dechema-Monographien band 52 s. 219 (1965) 6. Bericht zum Kongress Dusseldorf s. 35 (1965) 7. Stern, Air Pollution del II (1962) 8. IVA, Industriella luftföroreningar s. 27 (1963) 9. VDI-Richtlinie nr 2295 (1963) 10. IVA, Rökskador från industrier s. 40 (1956) Anläggningar för framställning av fosfor och kvävehaltiga gödselmedel

I Sverige finns 7 anläggningar, som producerar bl. a. 550 000 ton superfosfat, 150 000 ton kalkammonsalpeter, 18 000 ton kalkkväve, 10 000 ton ammonium-

429 sulfat och 25 000 ton karbamid (1). Gödselmedel fås även från järnverken (thomasfosfat), gasverken (ammoniurasulfat) och benmjölsfabrikerna (benmjöl m. m . ) . Klagomål har under 1963 riktats mot 5 anläggningar, 4 gällande lukt, 1 sot och 2 stoft (2). Fosforhaltiga De viktigaste fosfatgödselmedlen är superfosfat och dubbelsuperfosfat, som framställs genom blandning av mald råfosfat och svavelsyra resp. fosforsyra. Härvid kan avgaserna innehålla stoft och fluor. Stoftet kommer från det dammande materialet, som handhavs i stora mängder (ca 700 000 ton/år i Sverige) (3). Fluor k o m m e r ifrån den fluorhaltiga råfosfaten (0,5—7%) (4). Vid reaktionen frigöres HF och fluor-kiselföreningar. Rågasen innehåller 15—50 % av ingående fluor (5,6), vilket omräknat ger ca 3,5 kg F / t o n superfosfat. Rågasen tvättas i torn med vatten, med en reningseffekt av ca 99 %. Utgående mängd fluor 35 g/ton superfosfat. En normal anläggning producerar 250 000 t o n / å r , vilket ger en emission av 25 kg F/dygn. Andra siffror anger 35 kg F/dygn (99 % ren.eff.) (7). Växtskador har förekommit kring superfosfatanläggningar. Angående thomasfosfat och benmjöl se järnverk resp. benmjölsfabriker. Kvävehaltiga De viktigaste kvävegödselmedlen är kalkammonsalpeter, ammoniumsulfat, kalkkväve och karbamid. De framställs ur ammoniak, salpetersyra, kalksten, svavelsyra, karbid, kol och råfosfat. Härvid kan bl. a. nitrösa gaser och ammoniak emitteras. Litteratur 1. Industri s. 124 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. IVA, Industriella luftföroreningar s. 27 (1963) 4. Nordengren, S., Om fosfatgödselmedel och deras framställning (1947) 5. Stern, Air Pollution del II s. 103 (1962) 6. JAPCA 7 nr 2 s. 92 (1957) 7. IVA, Rökskador från industrier s. 63 (1956)

Petroleumraffinaderier och skifferoljeverk

Raffinaderier I Sverige finns fem raffinaderier, varav två tillverkar enbart asfaltprodukter och en är en krackningsanläggning för framställning av organiska baskemikalier. Raffinaderierna producerade under 1962 bl. a. 475 000 m 3 bensin och 1 200 000 m 3 eldningsolja (1). Klagomål har under 1963 riktats mot tre anläggningar med avseende på lukt (2). Föroreningar bildas vid förbränning av tunga eldningsoljor för upphettning av kolonner o. dyl. och vid själva raffineringsprocessen. Förbränning Vid förbränningen konsumeras ca 17 kg tunga eldningsoljor per ton råolja för raffinering (3). Detta betyder ett utsläpp på 1 kg S 0 2 per ton råolja. En anläggning, som konsumerar 2 x 10 6 ton råolja släpper då ut 6 500 kg S 0 2 / d y g n .

430 Raffinering Råolja är en blandning av olika kolväten tillsammans med små kvantiteter svavel, kväve och syre samt spår av andra ämnen. Avsvavling av råoljan har hittills inte varit teknisk-ekonomisk möjlig. Ett raffinaderi är en mycket komplicerad anläggning med ett stort antal operationer, av vilka flera kan vara källor till emissioner. Som exempel kan nämnas rening av olika produkter med hydrering, varvid svavlet överföres till H 2 S, som förbrännes eller upparbetas på S-innehållet, lagring av oljeprodukter och själva raffineringsprocessen. Emissionerna består av kolväten, svaveloxider samt små mängder av kväveoxider, aldehyder, organiska syror m. m. Emitterade mängder: Kolväten 0,09—0,70, S 0 2 0,13—0,63, S 0 3 0,006—0,020 och NH 3 , org. syror, aldehyder 0,006 k g / m 3 råolja (4,5). F ö r en anläggning som konsumerar 2 x 10 6 ton råolja/år blir då utsläppen: Kolväten 500—4 000, S 0 2 800—4 000, S 0 3 40—120 samt NH 3 , org. syror och aldehyder 40 kg/dygn. Skifferoljeverk I Sverige finns ett skiff eroljeverk som producerade bl. a. 20 000 m 3 bensin, 66 000 m^ tunga eldningsoljor och 26 000 ton svavel 1963 (6). Klagomål h a r riktats mot detta verk avseende lukt och stoft (1963) (2). Råvaran består av skiffer innehållande ca 6,5 % svavel (7). Oljeutvinningen sker genom pyrolys i olika slags ugnar eller genom direktpyrolys av skiffern, som den ligger. Vid pyrolysen avdrives flyktiga beståndsdelar, som kan upparbetas till petroleumprodukter med samma metoder som oljeraffinaderierna. Återstoden utgöres av skifferkoks eller skifferaska. Skifferkoksen förbrännes för ånggenerering. De oljeförande gaserna från pyrolysen innehåller ca 20 % H 2 S, som överföres till svavel. I svavelverket kan förluster ske, vilket ger H 2 S + S 0 2 i skorstensgaserna. Vid skifferkoksens förbränning bildas S0 2 , vilket går till avgaserna. Vid verket i Kvarntorp släpps 500 000 m 3 / h ut med en S0 2 -halt av 0,7 %, vilket ger 240 ton S 0 2 / d y g n (1953). Stofthalten är 1 g/m 3 , vilket ger 12 t o n / d y g n . Stoftet består av oorganiska ämnen såsom Na-sulfat samt aska, sot o. dyl. (6). Litteratur 1. Industri s. 111 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av p u n k t typ (1964) 3. Uppgifter från AB Koppartrans 4. Stern, Air Pollution del II s. 138 (1962) 5. Public Health Service, Community Air Pollution s. 10 (1962) 6. Bergshantering, berättelse för år 1963 s. 19 (1965) 7. IVA, Rökskador från industrier s. 47, 83 (1956)

Anläggningar för framställning av organiska baskemikalier

I Sverige finns ca 20 anläggningar, som framställer bl. a. 9 000 ton CS 2 , 1 500 ton xantater, 9 000 ton ättiksyra, 2 500 ton ftalsyra, 19 000 ton monoklorkolväten, 55 000 ton formaldehyd och 40 000 ton acetaldehyd (1962) (1). Klagomål gällande lukt har under 1963 riktats mot 6 anläggningar (2).

431 Koldisulfid CS 2 tillverkas av kol och svavel i elektriska ugnar. Avgaserna passerar en clausugn varvid H 2 S och andra S-föreningar förbrännes till S0 2 . För en svensk anläggning, som tillverkar 9 000 ton/år emitteras 800 kg S0 2 /dygn d. v s. 30 kg/ton CS 2 (3,4). övriga Av övriga tillverkningar, som åstadkommer emissioner kan bl. a. nämnas xantater (H 2 S, R-SH), ftalsyra, nitro- och nitratföreningar (NO,N0 2 ), aminer (R-NH 2 m. m.), aldehyder, ättiksyra (sura prod.), fenoler och plaster. Utsläppen är mycket olika för olika anläggningar beroende av råvaror, storlek, reningsutrustning 0. dyl. Mängderna är ofta små, men kan vara starkt luktande (4,5,6). Litteratur 1. Industri s. 118 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Kem. Tidskr. 9 s. 437 (1963) 4. IVA, Rökskador från industrier s. 68 (1956) 5. Bericht zum Kongress Dusseldorf s. 36 (1965) 6. Report on Alkali, Works s. 8 (1963) Rayonfabriker

I Sverige finns två anläggningar vilka tillsammans producerar ca 30 000 t o n / å r (1). Klagomål har under 1963 riktats mot en anläggning gällande lukt (2). Vid processen behandlas sulfitcellulosa först med natronlut. Den bildade alkalicellulosan males och behandlas därefter med koldisulfid till en gelé i slutna apparater vid rumstemperatur. Härvid binds endast hälften av koldisulfiden till cellulosan. Resten finns i form av olika joner samt som fri koldisulfid. Den bildade gelén överföres till viskos med tillsats av lut och vatten. Cellulosa fälls sedan ut i trådform i ett spinnbad, bestående av någon elektrolyt (3). Avgaserna frän en rayonfabrik innehåller små mängder CS 2 och H 2 S, vilka luktar starkt ä^en i mycket låga koncentrationer. De bildas vid hanteringen av CS 2 , vid xantcgeneringen, vid den spinnade trådens tvättning m. m. Ltteratur 1. Uppgifter från AB Svenskt Konstsilke och AB Svenska Ray on 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Kem. Tidskr. 2 s. 67 (1965) 4. Bericht zum Kongress Dusseldorf s. 36 (1965)

Ktlgasyerk och koksverk

I Sverige finns 22 gasverk, som producerar 900 000 ton koks och 250 milj. m* stidsgas (1). Klagomål h a r under 1963 riktats mot tre verk gällande lukt, sot och stoft (2). Avgaserna från gasverken kan innehålla koksstoft, So 2 , H 2 S, metan, koloxider, tjärdimma m. m.

432 Stoft Stoft i form av koks kan emitteras från: framställning av gas för uppvärmning av koksugnar, fyllning och tömning av koksugnar, släckning av koks samt dess siktning, krossning och målning (3—8, 10, 11). Koksugnar uppvärmes med generatorgas, vattengas eller rågas från själva ugnen. Vattengasframställning ( 3 ) : 0,3—0,5 g stoft per Nm 3 vattengas. Generatorgasframställning ger obetydliga utsläpp. Fyllning av ugnar (5, 6 ) : stofthalt 20 g/m 3 , vilket motsvarar 50 g/ton kokskol. Släckning av koksen ( 6 ) : 50—300 g/ton kokskol. För rening av gaserna från tömning av ugnarna samt släckning av koksen finns i dag ingen tekniskekonomisk metod. Stoftet från siktning, målning och krossning uppsamlas i avskiljare (4). Ett verk, som konsumerar 100 000 ton kol, ger då ett utsläpp av 100 kg stoft/dygn. S02 S 0 2 emitteras ifrån ( 7 ) : framställning av gas för uppvärmning av koksugnar och ugnarnas uppvärmning. Vattengasframställning: 2,4 g S 0 2 / N m 3 vattengas. Koksugnarnas uppvärmning: S0 2 -halten är beroende av vilken gas som användes och om den är renad från S-innehållet. Utsläpp 0,5—3,5 kg S 0 2 / t o n kokskol. En konsumtion av 100 000 t o n / å r ger då 600 kg S 0 2 / d y g n . H2S och andra S-föreningar (8) Vid förkoksningen stannar en del av svavlet kvar i koksen (mer än 50 % ) , medan resten följer med gaserna i form av H 2 S (5—13 g/Nm 3 ) samt CS 2 , COS, R-SH m. fl. (0,5—1,3 g/Nm 3 ). 300—400 Nm 3 gas"bildas/ton kokskol. Vid upparbetningen av gasen (NH 3 , bensen-utvinning) behandlas rågasen med olika oljor och vattenlösningar, som absorberar en del av svavelföreningarna. Dessa kan sedan emitteras vid vätskornas bearbetning (destination, kondensation e t c ) . Tjärdimma, metan, koloxid m. m. (5) Vid fyllning av koksugnarna, som är mycket heta, börjar pyrolysen innan ugnarna h a r stängts till. Därvid emitteras tjärdimma samt gaser bestående av metan, koloxid m. m. Tjärhalten i avgaserna är 5 g / m 3 vilket motsvarar ca 20 g/ton kokskol. För rening finns tre möjligheter: leda avgasen till rågasen, bränna gasen samt tvätta med vatten. Anm. Stadsgas kan även framställas från s. k. spaltgasverk med petroleum som råvara. Härvid emitteras endast S 0 2 i nämnvärda mängder, max. 25 kg/1 000 Nm 3 gas (9). Litteratur 1. Industri s. 110 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. VDI-Richtlinie 2290 (1962) 4. » 2100 » 5. » 2302 » 6. Luftverunreinigung 1964 s. 24 (1964) 7. VDI-Richtlinie 2110 (1962) 8. » 2109 » 9. » 2291 »

433 Fettämnesindustri

Lim- och benmjölsfabriker I Sverige finns 13 st varav 2 av större storlek. De producerade ca 4 000 ton benlim, 9 000 ton benmjöl och 6 000 ton benfett år 1962 (1). Klagomål h a r u n d e r 1963 riktats mot en större anläggning gällande lukt (2). Råmaterial är hudar och ben från djur och fisk. Benen avfettas först med ånga (benfett biprodukt) varefter de krossas och lakas med HC1. Den organiska återstoden samt skinnen omsattes med kalk (uppehållstid 1 mån.), tvättas, extraheras med hett vatten och filtreras (3). Råmaterialet innehåller svavel (ca 0 , 5 % ) , vars föreningar åstadkommer lukt (3,4). Möjlighet finnes till kondensering och förbränning av avgaserna men det behövs endast mycket låga halter för att lukten skall kännas. Oljeraffinaderier och slagerier I Sverige finns 7 anläggningar (1962), som producerar ett stort antal olika oljor, fetter och växer. Under 1963 h a r klagomål gällande lukt riktats mot 5 anläggningar (2). De viktigaste processerna är krossning, målning, torkning, extraktion, pressning, härdning, raffinering och destillering. Flera av dessa sker i värme och under vakuum. Härvid alstras avgaser innehållande fettämnen och spaltningsprodukter därav (5,6). Talgraffinaderier och fiskoljefabriker I Sverige finns tre anläggningar, som bl. a. producerar 2 000 ton fiskolja och 5 000 ton fiskmjöl (1). Klagomål har under 1963 riktats mot en anläggning (2). Talg, som är ett fast djurfett, framställes genom utsmältning eller utpressning. Avgaserna kan innehålla spaltprodukter av fett, S-föreningar o. dyl. (7). Fiskolja framställes ur fisk, som kokas med ånga och pressas. Återstoden males till fiskmjöl (3). Vid dessa processer kan lukt av fett, S-föreningar och aminer uppkomma. Litteratur 1. Industri s. 94 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Shreve, Chemical Process Industries s. 540, 595 (1956) 4. Bericht zum Kongress Diisseldorf s. 36 (1965) 5. IVA, Rökskador från industrier s. 67 (1956) 6. Kem. Tidskr. 6 s. 291 (1965) 7. Summer, Methods of Air Deodorization s. 279 (1963) Slakterier

I Sverige finns 71 slakterier och 3 tarmrenserier (1962) (1). Under 1963 h a r klagomål gällande lukt riktats mot 13 anläggningar (2). De luktemitterande källorna är framför allt destruktionsanläggningar för döda djur, tarmrenserier och smältningsapparater för fett (3,4,5). Dessa anläggningar finns inte vid alla slakterier men de andra delarna såsom charkuteri, rökeri och anläggningar för framställning av färdiglagad mat kan också avge lukt. Slakterierna, som är förhållandevis små, har oftast inte några anordningar för luktborttagning. 28—614688

434 Litteratur 1. Industri s. 82 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Bericht zum Kongress Dusseldorf s. 36 (1965) 4. Methods of Air Deodorization s. 279 (1963) 5. Hälsovårdsnämnden Malmö, remissärende Ang- och hetvattenanläggningar

För alstring av ånga och hetvatten användes i dag huvudsakligen tunga eldningsoljor, varvid stora mängder S0 2 , S 0 3 och sot emitteras. Antalet anläggningar med en installerad effekt större än 300 MW är två och antalet anläggningar vid vilken den tillförda effekten överstiger 50 Gcal/h är 40 (3). I Sverige konsumerades 1963 ca 14 milj. nv* med ett S-innehåll av 200 000 ton (1). Klagomål har under 1963 förekommit mot ca 235 värmecentraler gällande framför allt lukt och sot (2). Sotmängden är svår att beräkna, då den är helt beroende av förbränningsverkningsgraden, avskiljaranordningen och pannans skötsel. SOyemissionen är ca 50 kg/ton olja eller 5 kg/Gcal, och S0 3 -utsläppet är 1 kg/ton olja eller 0,1 kg/Gcal (2,5 % S i oljan). En anläggning med en effekt av 40 Gcal/h (50 ton å n g a / h ) släpper då ut 5 ton S 0 2 och 100 kg S 0 3 per dygn. Utomlands är det koncessionsplikt för anläggningar som producerar mer än 2 ton å n g a / h (Norge), 10 ton å n g a / h (Tyskland) och 200 ton å n g a / h (England). Motsvarande S0 2 -emissioner är 200 kg, 960 kg resp. 20 t o n / d y g n . Anmärkning: 1 Gcal/h = 10 6 kcal/h. Litteratur 1. Statens luftvårdsnämnds medd. 6401, Luftföroreningarnas inverkan på materiel s. 60 (1964) 2. Statens luftvårdsnämnds medd. 6403, Sveriges luftföroreningskällor av punkttyp (1964) 3. Centrala Driftsledningens Kraftstationsförteckning 1.1.1966.

BILAGA 8 PM angående sakägarbegreppet i vattenrätten av vattenrältsdomaren

Lennart

Persson

Vattenlagen (VL) innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om vilka som skall anses vara sakägare i mål om vattenbyggnadsföretag. Föreskrifter är visserligen meddelade i fråga om vilka kategorier som skall underrättas om ansökan r ö r a n d e sådant företag. Dessa föreskrifter ger emellertid inte en uttömmande bestämning av sakägarbegreppet. Ledning måste också sökas i VL:s regler om när ersättning för skada och intrång skall utgå samt i de allmänna rättsgrundsatser som kompletterar dessa regler 1 och i den praxis som utbildats i ersättningsfrågor enligt VL. De åsyftade bestämmelserna om underrättelse till sakägare är följande. I ansökan om tillstånd till vattenbyggnadsföretag skall »så fullständigt som möjligt» uppges bl. a. den eller de fastigheter vara byggandet skall ske eller vilka företaget eljest angår samt vederbörande ägares och nyttjanderättshavares namn och hemvist (11:27 2 mom. VL). Beträffande avloppsföretag gäller i p r i n c i p detsamma, med allenast den begränsningen att uppgift inte behöver lämnas å fastighet som endast berörs genom förorening, såvida fråga ej är om att bestämma ersättning härför. Genom vattenrättsdomarens försorg utfärdas kungörelse om ansökningen.; I kungörelsen skall de fastigheter, som enligt vad ovan sagts skall uppges i ansökningen, namngivas eller, i den mån det kan ske på ett oförtydbart sätt, utmärkas medelst gemensam geografisk eller annan beteckning. Vidare skall vattenrättsdomaren skicka underrättelse om kungörelsens innehåll till envar i ansökningen uppgiven eller eljest för honom känd ägare av fastighet som anges i kungörelsen samt till de kända nyttjanderättshavare vilkas rätt berörs i saken (11: 33 VL). Ägare av fastighet som saken angår är pliktig att uppge innehavare av nyttjanderätt till fastigheten, där dennes rätt berörs av saken. Om detta försummas kan fastighetsägaren bli skadeståndsskyldig gentemot nyttjanderättshavaren. Motsvarande bestämmelser gäller rörande underrättelse om företag som skall handläggas vid syneförrättning ( 1 0 : 8 och 10:40 VL). I ovannämnda föreskrifter — liksom på andra håll i VL — talas om att företag eller åtgärd angår viss fastighet. Vad som avses med detta uttryck anges n ä r m a r e i 14: 4 VL, som innehåller följande. 1

Gärde i en redogörelse för vattenrätten i Rättskunskap för jordbrukare s. 440: »Vad i övrigt angår frågan huruvida i ett givet fall skada eller intrång av ersättningsgill beskaffenhet skall anses föreligga lämnas i vattenlagen icke några särskilda föreskrifter utan komma härvid allmänna rättsgrundsatser i beaktande.» Se även Ljungman—Stjernqvist II, s. 90 och Viklund, s. 5 f och 17.

436 Företag eller åtgärd enligt denna lag anses angå viss fastighet: när påstående göres om förpliktande för fastighetens ägare att deltaga i företaget; när fastigheten eller dess vatten tages i anspråk för företaget eller för anläggning i samband med detta; när företaget kan menligt inverka på mark eller vattenområde, som tillhör fastigheten, eller tillgången å grundvatten inom fastigheten eller någon å fastigheten belägen byggnad eller annan fast anläggning eller på fastighetens användningssätt. Frånsett uttrycket »fastighetens användningssätt», vars innebörd kan vålla viss tvekan, synes det av lagtexten och förarbetena klart framgå att stadgandet avser, jämte i första punkten angiven deltagningsskyldighet, ianspråktagande av fastighet eller del därav samt direkt skada eller intrång på fastighet, alltså sakskada i egentlig mening. Menlig inverkan på fastighets användningssätt har, strängt efter orden, en vidsträcktare innebörd. Användningssättet kan ju påverkas utan att fastigheten utsätts för ett direkt ingrepp. Som exempel kan nämnas det fallet att en vägbank anläggs över utloppet från en sjö och att härigenom båtfart till och från sjön omöjliggörs så att sportstugefastigheter vid sjön i huvudsak blir onyttiga för sitt ändamål. 2 Om företaget skall anses angå dessa fastigheters ägare enligt 1 4 : 4 VL enbart på den grund att fastigheternas användningssätt menligt påverkas kan vara tveksamt. 3 I det förslag till VL som år 1910 framlades av vattenrätts- och dikningslagskommittéerna anfördes (s. 517) att med uttrycket att företaget kan menligt inverka på fastighets användningssätt syftas bl. a. på det fall att förbud meddelas mot bedrivande av fiske på viss sträcka närmast ovanför och nedanför en genom dammbyggnad ordnad fiskväg. Vidare uttalades att hit bör räknas även det fall då t. ex. ett färgeri eller garveri genom företaget berövas det för rörelsens utövande nödiga vattnet och till följd därav måste nedläggas. Såsom dylik inverkan ville kommittéerna däremot inte betrakta fisktillgångens minskning i vissa fastigheters fiskevatten därigenom att en vattenbyggnad lägger hinder eller svårigheter i vägen för fiskens framkomst. Kommittéerna framhöll att en sådan minskning över huvud inte kan hänföras till skada å själva fastigheterna* utan måste anses såsom ett ingrepp i ett allmänt intresse, till vars värn lagförslaget innehöll åtskilliga stadganden. Som ett drastiskt exempel anförde kommittéerna att det skulle leda till olösliga svårigheter i praktiken om man ville föreskriva skyldighet för t. ex. den som gör en byggnad i Mälarens utlopp att såsom sakägare kalla alla jordägare inte blott invid Mälaren utan också vid alla vattendrag som utfaller i Mälaren samt vid de sjöar vilkas vatten de avleder, Hjälmaren med dess tillflöden däri inbegripen. I det av särskilda sakkunniga år 1917 framlagda förslaget till VL^ framhölls under 1 4 : 4 (s. 425) att de sakkunniga inte hade någon erinran att framställa mot paragrafens innehåll enligt kommittéförslaget. Inte heller vid departementsoch riksdagsbehandlingen gjordes någon anmärkning mot förslaget. 2 Jfr det nedan närmare behandlade rättsfallet NJA 1958 s. 215. Bl. a. framställdes där ersättningsanspråk av segelbåtsägare som genom tillkomsten av bro i Fittja sund avstängdes från fri förbindelse ut till Mälaren. HD ogillade deras anspråk på bl. a. det skälet att det »icke visats att någon av dem äger fastighet, vars användningssätt kan menligt påverkas (kursiverat här) genom inskränkningen av den segelfria höjden». Ljungman, som utförligt behandlat rättsfallet i en uppsats med titeln »Några vattenrättsliga ersättningsfrågor i allmänt civilrättslig belysning» (Minnesskrift för Hult s. 286 ff), har inte sammanställt nämnda domskäl med stadgandet i 14: 4 VL. 3 Företaget kan ändå angå fastigheterna, nämligen om en på upplåtelse, urminnes hävd e. d. grundad rätt att nyttja vattenområdet för båtfart föreligger. *6 Kursiverat här. Sakkunnigförslaget innebar i åtskilliga delar en avsevärd omarbetning av kommittéernas förslag.

437 I belysning av de exempel som angivits av kommittéerna ligger den tolkningen av 1 4 : 4 närmast till hands att även »menlig inverkan på fastighets användningssätt» förutsätter ett direkt ingrepp på fastigheten eller någon därtill hörande rätt, t. ex. fiske. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att underrättelse om ansökan rörande vattenbyggnadsföretag skall tillställas ägare och nyttjanderättshavare till fastighet som företaget angår på ovan angivet sätt. Dessa är de vanligaste sakägarkategorierna. Men VL:s sakägarbegrepp är mer vidsträckt än så. 6 Uppgiften blir därför närmast att undersöka de grundläggande ersättningsreglerna i VL. Härvidlag är det särskilt bestämmelserna i 9: 1—8 och 9: 52—53 som är av intresse. Enligt 9: 1 är den som medges rätt att lösa eller taga i anspråk annan tillhörigt område eller att tillgodogöra sig vattenmängd eller vattenkraft, som tillhör annan, eller att vidtaga åtgärd, varigenom eljest annans egendom lider skada eller intrång, i p r i n c i p skyldig att utge ersättning för egendom som avstås eller för förlust, skada eller intrång som förorsakas. 7 De närmast följande paragraferna innehåller »till stor del endast ett förtydligande och i viss mån ett återupprepande av stadgandet i 1 §» men också »för åtskilliga fall en utvidgning av de förpliktelser, som äro fastställda i nyssnämnda §, i det att under vissa förutsättningar ersättningsskyldighet ålagts den byggande jämväl i avseende å egendom, som icke omedelbart tages i anspråk eller skadas av en enligt vattenlagen medgiven åtgärd». 8 Enligt 2 § kan sålunda, om del av fastighet avstås och återstoden härigenom blir onyttig för ägaren eller synnerligt men uppstår vid begagnandet därav, ägaren fordra att också återstoden löses. Uppkommer eljest skada eller intrång pä återstoden skall ersättning utges härför. 3 § innehåller bestämmelser om skyldighet för den byggande att lösa fastighet eller del därav, som genom vattenuppdämning eller annan åtgärd blir onyttig för ägaren eller vid vars begagnande uppkommer synnerligt men. Blir begagnandet försvårat eller fördyrat skall, i den mån fastigheten ej löses, sådan skada ersättas. I 4 § ges motsvarande regel för det fall att en del av vattenmängden eller fallhöjden i ett strömfall går förlorad och i 5 § behandlas det fall att med strömfall som går förlorat är förenad fast eller lös egendom, vars begagnande eller värde menligt påverkas. Enligt 6 § kan ägaren påfordra att den byggande inlöser sådan lös egendom som genom fastighets avstående eller genom skada på jord, hus, fiske eller annat blir onyttig för ägaren. 7 § innehåller det enligt ordalagen mycket vittsyftande stadgandet att om genom företag eller åtgärd enligt VL förorsakas annan skada eller förlust än ovan nämnts, så skall även sådan skada eller förlust ersättas. Vid avgörande om och i vilken mån skada tillskyndas någon skall — enligt 8 § — hänsyn tagas också till skada eller lidande av annan beskaffenhet än rent ekonomisk. I 9: 52 och 53 behandlas det fall att fast egendom, som inlöses eller skadas genom företag enligt vattenlagen, är besvärad av nyttjanderätt, återköpsrätt eller rätt till servitut, avkomst eller annan förmån eller till elektrisk kraft. Stadgande*7 Jfr Holmbäck, Begränsade sakrätter till fast egendom, s. 242 f. Ersättningsreglerna i 9 kap. är tillämpliga endast med avseende på företag vartill tillstånd lämnas enligt VL. Ersättning för otillåten skada bestäms enligt vanliga skadeståndsregler; jfr NJA 1957 s. 321. 8 1917 års förslag s. 292 f.

438 nas innebörd är att rättighetshavarna har självständiga ersättningsanspråk så att gottgörelse till ägaren och till varje rättighetshavare skall bestämmas var för sig. Den vanligaste ersättningssituationen vid vattenbyggnadsföretag är den att fastighet drabbas av ett direkt ingrepp, alltså en sakskada, i förekommande fall i kombination med följdskada å återstod av fastighet eller å fast eller lös egendom som är förenad med den direkt skadade egendomen. Men på senare år h a r — som nedan närmare skall utvecklas — märkts en klar tendens till en vidsträcktare tolkning av skadebegreppet, så att ersättning i vissa situationer utdömts även för olägenheter som tillskyndats fastighet utan samband med sakskada å fastigheten. Lagtexten hindrar uppenbarligen inte en sådan tolkning (se särskilt 7 §) och inte heller förarbetena synes kunna åberopas häremot. 9 Beträffande 8 § framgår av förarbetena 1 0 att med stadgandet avses, till skillnad från vad som gäller enligt vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser, att även rena affektionsvärden skall ersättas. I Gärdes promemoria vid vattenlagsförslagets föredragning i lagrådet 1 1 framhålls bl. a. att i 1 § behandlas allenast skada å egendom men att under 7 § även inrymmes skada av annan beskaffenhet, t. ex. intrång i nyttjanderätt eller servitutsrätt. Den hävdvunna åsikten r ö r a n d e omfattningen av kretsen utav ersättningsberättigade enligt VL kan sägas vara att ersättningsrätt tillkommer ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet som avstås eller tillskyndas direkt skada genom vattenbyggnadsföretag. I den svenska litteraturen om vattenrättens ersättningsregler har denna ståndp u n k t mest ingående utvecklats av Ljungman i ovan angivna uppsats i minnesskriften för Hult. Efter en undersökning av vissa allmänna skadeståndsrättsliga och expropriationsrättsliga regler samt förarbetena till 9: 1—8 VL fastslår Ljungman att ersättning enligt 9 kap. kan ifrågakomma endast åt sådana som kan åberopa äganderätt eller särskild rätt till den egendom, vara ingrepp sker. Dessa kategorier bildar kretsen av ersättningsberättigade. Därjämte framhålls att ersättningsskyldighet kan framgå ur allmänna grannelagsrättsliga principer, sålunda oberoende av huruvida egendom tagits i anspråk enligt VL. Ljungman konfronterar därefter denna slutsats med tre i rättstillämpningen svårbemästrade ersättningssituationer, där en tendens till utvidgning av kretsen åv de ersättningsberättigade förmärks. Den första situationen innebär att ersättning för minskade fiskemöjligheter yrkas av personer som utan särskild upplåtelse eller annan rättstitel brukat fiska i det vattenområde, som byggs ut. Här avses inte olovligt fiske utan läget kan ofta vara det att i bygden bosatta personer, utan att vara andelsägare i fiske, deltar med sin arbetskraft i fasta fiskelag. Dessa personer framställer sedan ersättningsanspråk under förmälan att de utövat fisket med fiskerättsägarnas stillatigande godkännande. Ljungman nämner som exempel ett mål om utbyggnad av Bergeforsens kraftverk i Indalsälven. Ett 50-tal fiskande utan fiskerätt yrkade där ersättning för skada å laxfiske. I dom den 19 juni 1956, som i förevarande del vann laga kraft, * Det förut återgivna uttalandet i 1917 års förslag är inte otvetydigt. Det kan ges den innebörden att 9: 1 avser direkt skada men att efterföljande paragrafer — särskilt torde 7 § ha avsetts — utvidgar ersättningsskyldigheten — inte blott till egendom som hänger samman med den direkt skadade — utan även till egendom som lider intrång utan något samband med sakskada. 10 1910 års förslag s. 405 f. 11 Promemorian, som mångfaldigats och utgivits på privat initiativ, utgör en av vattendomstolarna ofta anlitad källa vid vattenlagens tolkning.

439 fann vattenöverdomstolen 1 2 ett stillatigande medgivande från fiskerättsägarnas sida inte k u n n a ges sådan räckvidd att den fiskande bleve berättigad till ersättning för framtida förlust, om fisket förstördes eller skadades. Ljungman fogar härtill den kommentaren att det knappast kan råda något tvivel om att vattenöverdomstolen principiellt intagit den ställningen att utöver en förmögenhetsförlust en särskild rätt måste styrkas för att ersättning skall k u n n a ifrågakomma. 1 3 Den a n d r a ersättningssituation som behandlas i uppsatsen är den då ersättning för uteblivna eller fördyrade transportmöjligheter yrkas av person som utan särskild upplåtelse eller annan rättstitel använt vattenområdet för sjöfart resp. flottning eller annan virkesutdrivning. Efter en redogörelse för de rättsförhållanden som normalt uppkommer vid inrättande och utnyttjande av allmän farled och allmän flottled kommer Ljungman fram till den slutsatsen att befogenheten för envar att utnyttja allmän farled för sjöfart resp. allmän flottled för flottning bör — liksom utnyttjandet av allmän väg för vägtrafik — betecknas som en allemansrätt på samma sätt som befogenheten att under vissa förutsättningar beträda annans mark, plocka bär e t c ; det skulle alltså inte vara fråga om någon särskild rätt, för vilken ersättning enligt VL k u n d e tänkas utgå. Ljungman behandlar därefter två betydelsefulla rättsfall angående ersättning för inskränkning i möjligheterna att utnyttja vattenområde för t r a n s p o r t e r och sjöfart. I det första fallet, NJA 1945 s. 687, var fråga om tillstånd att utföra en brygga i allmän farled inom vattenområde som sökanden disponerade i Umeälven. Det befanns att bryggan skulle medföra olägenheter vid inbogsering av flottgods till ett närbeläget virkesmagasin. Ägaren till virkesmagasinet yrkade därför ersättning av sökanden motsvarande kostnaden för vissa omändringsarbeten å magasinet. HD fastställde vattenöverdomstolens dom, enligt vilken ersättningsyrkandet ogillades, enär virkesmagasinets ägare »icke visat sig äga annan rätt att begagna det till stadsägorna hörande vattenområdet än den som grundar sig på områdets egenskap av allmän farled». Vattendomstolen hade däremot bifallit ersättningstalan enbart på grund av att skada uppstått. Ett justitieråd kom också till detta slut under åberopande bl. a. av 2: 11 VL. 14 Utgången i detta rättsfall står helt i överensstämmelse med Ljungmans ovan angivna ståndpunkt. Däremot är det ytterst tveksamt om det a n d r a av Ljungman behandlade rättsfallet, NJA 1958 s. 215, låter inordna sig i samma schema. Omständigheterna i detta rättsfall har i uppsatsen redovisats på följande sätt. I samband med brobygge å riksettan hade farleden genom Fittja sund i administrativ väg avlysts enligt VL 5 kap. 11 § utan att några anstalter träffats för »behörigt iakttagande av deras intressen, som kunna lida men därav».15 I mål angående tillstånd till brobygget riktades emellertid sedermera — såvitt nu är av intresse — ersättningsanspråk mot vägförvaltningen dels från ägare av fastigheter vid Alby- och Tullingesjöarna samt Vårbyfjärden innanför den nya bron över Fittjasundet, vilka påstod att deras fastigheter lidit skada och intrång genom försämrad sjöförbindelse till Mälaren under den nya bron, och dels från vissa segelbåtsägare, som brukat ha sina farkoster förtöjda 12 Vattendomstolen utdömde ersättning; ordf. skiljaktig. 13 Jfr dock det nedan återgivna Sarkavarefallet. u

Referatet i uppsatsen av detta votum ger knappast en riktig bild av vad dissidenten avsett. Hans mening har uppenbarligen varit att bryggan för timmermagasinets ägare medfört sådan betydande olägenhet vid farledens begagnande som avses i 2:11 VL och att sökanden därför enligt samma lagrum var skyldig att bekosta de anordningar som krävdes för olägenhetens avhjälpande. " 1910 års förslag s. 289.

440 innanför Fittjasundet och nu ansåg sig lida skada genom den försämrade förbindelsen. Både vattendomstolen och vattenöverdomstolen utgick från att för bifall till ersättningstalan — utöver vissa av vägförvaltningen, bl. a. till segelbåtsägarna, medgivna belopp — krävdes förhandenvaron av en särskild rätt att begagna vattenområdet. Vattendomstolen fann därvid ersättningsskyldighet föreligga gentemot ägarna av vissa fastigheter vid Vårbyfjärden, vilka »sedan långliga tider» haft båtförbindelse över vattenområdet och sålunda förvärvat »en form av servitut, grundat på hävd». Vattenöverdomstolen, dit talan fullföljdes av fastighetsägarna vid Alby- och Tullingesjöarna samt segelbåtsägarna, fann av utredningen i målet ej framgå att särskild rätt att begagna det vattenområde som omfattades av företaget tillkom vadekärandena och fastställde därför vattendomstolens domslut, såvitt talan däremot fullföljts. I HD var meningarna delade. Majoriteten, tre justitieråd, anförde beträffande segelbåtsägarna att det »icke visats, att någon av dem äger fastighet, vars användningssätt kan menligt påverkas genom inskränkningen av den segelfria höjden, eller innehar särskild rätt till fast egendom av beskaffenhet att intrång däri kan ske genom nämnda inskränkning». Dessa personers yrkanden ogillades därför. I fråga om fastigheterna vid Alby- och Tullingesjöarna fann majoriteten styrkt »att i vattnet utmed dessa fastigheter sedan lång tid tillbaka funnits led för sjöfart till och från Mälaren». »Vid sådant förhållande måste inskränkningar i möjligheten att driva sjöfart i leden anses i och för sig vara av beskaffenhet att kunna medföra skada eller intrång å fastigheterna, och i den mån skada eller intrång uppkommer genom den av byggandet i leden orsakade inskränkningen av den segelfria höjden, är vägförvaltningen skyldig att svara härför gentemot fastighetsägarna.» Två justitieråd ville ogilla talan, den ene genom fastställande av vattenöverdomstolens dom och den andre med anförande av en motivering som nära anknöt till den i 1945 års rättsfall. Ljungman vill inte betrakta majoritetens ståndpunkt som ett uppgivande av kravet på särskild rätt, då fråga är om skada som drabbar fastighet. I stället anser han domen böra förstås så att lång tids nyttjande för angränsande fastighets räkning ansetts kunna grunda en särskild rätt till sjöförbindelse, ehuru majoriteten inte velat binda sig för att rätten skall ha uppkommit genom regelrätt urminnes hävd. Tills vidare får man enligt Ljungmans uppfattning anse att det snarast är fråga om »en på fri hand verkställd uppluckring av institutet urminnes hävd». I fortsättningen av uppsatsen uppehåller sig Ljungman tämligen ingående vid den på senare år i vattenmål allt vanligare förekommande frågan om ersättning för minskade möjligheter att vid virkesutdrivning till allmän flottled utnyttja vältplatser vid vattendragets strand eller på isen. Det framhålls att i sådana fall den byggande i allmänhet synes ha medgivit ersättningsskyldighet till ägare av såväl fastighet med egen strand vid vattendraget som fastighet tillhörande skifteslag med strand vid vattendraget. Kravet p å särskild rätt h a r däremot föranlett att den byggande vägrat ersättning åt a n d r a kategorier av fastighetsägare som brukat begagna vältplatserna. Ljungman anför vidare att det alltid återstår möjlighet för vederbörande fastighetsägare att styrka att upplåtelse av rätt till vältplats och väg till denna skett i giltig nyttjanderätts- eller servitutsform. Däremot är förhållandena mera sällan så att urminnes hävd kan åberopas. Ljungman ställer sig också avvisande till den uppmjukning av urminneshävdinstitutet som han velat intolka i avgörandet i Fittjafallet. Också åtskilliga omständigheter anförs mot att anse särskild rätt till

441 vältplats kunna uppkomma enbart genom tyst samtycke eller passivitet från markägarens sida. 16 I uppsatsens sista avsnitt behandlas frågan om ersättning för minskat skönhetsvärde åt den som utan att äga någon särskild rätt till det utbyggda vattenområdet dock fått olägenhet av förfulad utsikt över detsamma. 17 Ljungman räknar med att vattendomstol är behörig att bedöma även ersättningsfrågor av denna art, i varje fall med stöd av 11:22 VL.1» Han åberopar två rättsfall där sådan fråga varit under bedömande. Av dessa är särskilt att nämna det i Svensk Juristtidning 1956 rf. s. 20 återgivna avgörandet rörande ersättning till ägare av fastigheter vid sjön Varpen för mistat skönhetsvärde till följd av timmermagasinering i sjön. Även fastighetsägare som inte avstått vatten eller grund till timmermagasinet yrkade ersättning. Både vattendomstolen och vattenöverdomstolen fann med avseende på sistnämnda fastigheter att den påtalade olägenheten inte var »av sådan storlek eller beskaffenhet eller efter ortens förhållanden så ovanlig, att den enligt grannelagsrätten ej bör utan ersättning tålas». Domstolarna tillämpade alltså allmänna grannelagsrättsliga regler. 19 Med hänsyn till innebörden av nämnda regler, vilka närmare utvecklas i uppsatsen, anser Ljungman att ersättning för minskning i grannfastighets skönhetsv ä r d e bör kunna ifrågakomma endast i mycket sällsynta undantagsfall som nästan närmar sig chikanöst beteende, t. ex. då en anskrämlig fabriksanläggning utan varje tekniskt eller ekonomiskt motiv placeras i en speciellt naturskön omgivning. Vad särskilt angår vattenreglering lärer en tillämpning av preciseringarna av ortsvanlighetsrekvisitet i 1947 års jordabalksförslag medföra att ersättningsskyldighet inte bör föreligga annat än i rena undantagsfall. En utbyggnad av vattenkraften ter sig nämligen i våra dagar såsom klart påräknelig — framhålls dét vidare — och olägenheterna torde ytterst sällan överstiga vad som förekommer på andra orter under liknande förhållanden. Ljungman anser sig slutligen kunna fastslå att hans undersökning gett vid handen att vattenrättsskipningen övervägande hållit fast vid den avgränsning av ersättningsgill skada som blivit gängse inom den allmänna civilrätten, bl. a. att ersättning utgår endast till den som kan åberopa äganderätt eller särskild rätt till den skadade egendomen. I samband härmed pekas på den möjlighet som inom vattenrätten finns att genom bidrag av vattenregleringsavgifter till skadelidande — därvid hänsyn skall tagas till vad som i varje särskilt fall kan anses skäligt och billigt — utjämna de ibland obilliga konsekvenser som kravet på särskild rätt kan medföra i ersättningshänseende. För en mera vidsträckt bestämning av de crsättningsberättigades krets har vattenrättsdomare Folke Lowing gjort sig till tolk i ett arbete med titeln »Intrång å kvalificerad allemansrätt» (1949). På grundval av dels sin erfarenhet av svensk vattenrättsskipning och dels en undersökning av norsk doktrin och rättstillämpning kommer Lowing fram till att behov föreligger av att i viss utsträckning kun" Ett av Ljungman berört mål vid Mellanbygdens vattendomstol har efter uppsatsens publicering avgjorts av HD, vars dom är av stort principiellt intresse; se i det följande. 17 Ersättningsfrågor av denna art är ganska vanliga i de stora kraftutbyggnadsmålen. 18 Detta lagrum ger vattendomstol möjlighet att, i den mån så befinnes lämpligt, pröva invändningar i vattenmål, ändå att de rör rättsförhållanden som ej skall bedömas efter VL, samt yrkanden, som har samband med den ansökan eller talan, varom i målet huvudsakligen är fråga. Under alla omständigheter är vattendomstolen dock obehörig att behandla fråga om äganderätt till fastighet. 19 Numera föreligger även avgöranden i HD i fråga om rätt till ersättning för intrång av ifrågavarande art; se i det följande.

442 na utdöma ersättning även åt skadelidande som inte kan stödja sig på en särskild rätt men däremot har ett kvalificerat faktiskt intresse, som lider intrång. Lowing använder h ä r beteckningen kvalificerad allemansrätt. Det är inte meningen, framhålls det, att varje olägenhet som drabbar en enskild, vilken endast kan åberopa allemansrätt, skall ersättas. »I den mån allmänheten såsom sådan betraktas såsom det egentliga subjektet för en allemansrätt, som lidit intrång, är individuell ersättning åt enskilda utesluten redan därför att den enskilde ej anses såsom skadelidande.» I allmänhet kan enligt Lowing ersättning blott ifrågakomma beträffande intressen som på ett mera stadigvarande sätt är beroende av förhållandena i vattnet. »Vanligen är detta beroende en följd av en fastighets eller en anläggnings närhet till vattendraget eller därav att förbindelsen till eller bruket av fastigheten eller anläggningen icke kan ske annorledes än genom utnyttjande av vattnet eller isen.» Det framhålls som karakteristiskt för intressen av detta slag att de anpassat sig efter naturförhållanden, som normalt består och vars förändrande genom byggnadsföretag principiellt är förenat med skyldighet att ersätta skada. »Subjektet för intresset befinner sig då i ett läge, som — reellt sett — normalt är typiskt för en rättighetshavare.» De exempel Lowing anför från underrättspraxis avser särskilt skador å vintervägsförbindelser, varav fastigheter vid regleringssjöar varit beroende för utfart, fastigheternas brukande o. s. v., samt försvårad virkesutdrivning till flottled. Lowing åberopar också ett avgörande av vattenöverdomstolen, vilket synes gå i den av honom förordade riktningen. 2 0 I detta fall förelåg till bedömande frågan huruvida ersättning borde tillerkännas bybor i Sarkavare vid Stora Lule älv, vilka utan formell rätt fiskade i vattenområde som vid avvittring år 1890 förbehållits kronan. Både vattendomstolen och vattenöverdomstolen tillerkände byborna ersättning. Vattenöverdomstolen motiverade detta i huvudsak med att invånarna i byn, som till följd av avvittringen inte kunde på urminnes hävd grunda någon rätt att fiska, alltsedan den första bebyggelsen där för åtskilliga mansåldrar sedan fiskat vid ifrågavarande platser och fortsatt därmed även efter avvittringen utan invändning från kronans sida och att de, om anledning därtill yppats, uppenbarligen skulle ha fått rätt till fiske upplåten till sig. Till sakligt sett ungefär samma resultat som Lowing kommer Holmbäck i en uppsats i minnesskriften för Hult med titeln »Föreligger skyldighet vid byggande i vatten samt vid vattenavledning och vattenreglering att lämna ersättning för att företaget fördyrar utdrivning av timmer från en fastighet?». Trots den begränsning till viss frågeställning som titeln anger innehåller uppsatsen principiella ställningstaganden i frågan om de ersättningsberättigades krets i allmänhet. Holmbäcks undersökning grundas så gott som uteslutande på VL:s bestämmelser, särskilt 9: 1—8, och förarbetena till dessa. Holmbäck utgår, liksom Ljungman, från att de som skall få ersättning måste vara antingen ägare till eller ock innehavare av begränsade sakrätter i fast egendom, som för ett vattenrättsligt företag tages i anspråk eller av företaget lider skada eller blir föremål för intrång. 2 3 Han kommer dock, som strax skall visas, fram till en betydligt vidsträcktare gränsdragning för kretsen av de ersättningsberättigade genom att inlägga en mera vittomfattande innebörd i skadebegreppet än Ljungman gör. I de centrala avsnitten av uppsatsen diskuteras först frågan om rätt till ersättning då fastighet träffas av sakskada, t. ex. genom att dess mark översvämmas, byggnader görs obrukbara, fiske försämras o. s. v. Att ersättning härför skall utgå 30 21

Något större antal överrättsavgöranden i de av Lowing berörda ersättningsfrågorna förelåg inte vid den tid då hans arbete publicerades. Jfr även Holmbäck, Begränsade sakrätter till fast egendom s. 243.

443 står utom varje tvivel. Men fastighetsägaren har enligt 9:2—8 dessutom rätt till ersättning alternativt eller kumulativt till ersättningen för sakskada, alternativt genom att företagaren i vissa fall kan bli skyldig att i dess helhet eller till viss del inlösa den fastighet som skadas och kumulativt genom att ersättning kan utgå t. ex. för att begagnandet av återstående del av skadad fastighet försvåras eller fördyras (3 §) eller för egendom som till följd av skadan blir onyttig för ägaren (6§). I nästa avsnitt behandlar Holmbäck det för ifrågavarande gränsdragning mera intressanta spörsmålet huruvida rätt till ersättning föreligger då fastighet minskar i värde till följd av vattenbyggnadsföretag utan att ha träffats av sakskada. Särskilt med hänsyn till 9: 7 och 8 VL anser sig Holmbäck kunna besvara denna fråga jakande. Regeln i 7 § »är så stark och tydlig att det icke torde vara motiverat att på grundval av 1 § som förutsättning för regelns tillämpning fordra alt sakskada inträffat». Slutsatsen blir att ersättning för annan skada än sakskada kan utdömas inte blott kumulativt till ersättning för sakskada utan även oberoende av om fastigheten har lidit sakskada. Detta på själva lagtexten stödda resultat finner Holmbäck inte stå i strid med motiven till ersättningsreglerna. Holmbäck anser alltså att svaret på den i uppsatsens rubrik formulerade frågan blir att den sänkning av en fastighets värde, som uppkommer genom att drivningskostnader fördyrats, bör föranleda ersättning oberoende av om fastigheten träffats av sakskada och oavsett om fastigheten har strand vid det vattendrag som är föremål för reglering. Holmbäck anger inte något krav på speciell kvalificering av det intresse som lider skada för att ersättning skall ifrågakomma. Att avsikten dock torde vara att kräva viss kvalificering synes indirekt framgå av ett uttalande i annat sammanhang i uppsatsen. Med anknytning till ett yttrande i 1910 års förslag att ersättningsskyldighet inte skulle föreligga för att en fastighet genom byggande i vatten på en annan fastighet förlorar en vacker utsikt, anför Holmbäck att delinte finns orsak att polemisera mot denna åsikt eftersom ersättning naturligen inte skall utgöras av företaget för att »ett vattenregleringsföretag försämrar någons ekonomiska ställning genom att taga bort en förmån som han icke hade berättigad anledning att beräkna skulle vara kvar». Det senaste tillskottet till litteraturen om vattenrättens ersättningsregler är Viklunds år 1964 utgivna kommentar till 9 kap. vattenlagen. Även Viklund uttalar sig för en mera liberal bestämning av sakägarbegreppet. Efter att ha framhållit att avgränsningen av de ersättningsberättigades krets till dem som kan åberopa äganderätt eller särskild rätt kan förefalla alltför snäv yttrar han vidare. 2 2 Starka sakliga skäl torde ibland tala för att kretsen av ersättningsberättigade bör utsträckas till att omfatta även vissa andra intressenter med avseende på en sakskadad fastighet än dem, som ur strängt doktrinär synpunkt kan anses ha särskild rätt till fastigheten. För att kunna hänföras till denna kategori torde emellertid dylika intressenter böra inta en särställning i förhållande till dem som exempelvis kan åberopa endast allemansrätt. I den mån en viss användning av en fastighet kan anses utgöra en väsentlig betingelse för fastighetens ekonomiska nyttjande och alltså utgör ett väsentligt led i driften av fastigheten, bör skada eller intrång i detta nyttjande medföra ersättningsskyldighet. Ett exempel på här angivna fall erbjuder virkesutdrivning från en fastighet, som ligger i närheten av den flottled, dit virket drives. En möjlighet att utan särskild upplåtelse nyttja flottledens stränder för virkesavläggning torde för den fastighet, från vilken virket utdrives, vara av största ekonomiska betydelse och utgöra en förutsättning för fastighetens ekonomiskt riktiga utnyttjande. En ersättningsskyldighet för intrång i denna möjlighet framstår därför som sakligt starkt motiverad. Viklund s. 7 f; se även s. 14 ff, särskilt s. 16.

444 Efter denna redogörelse för i rättslitteraturen företrädda uppfattningar on kretsen av de ersättningsberättigade skall frågan ytterligare belysas med någrs nyare avgöranden av vattenöverdomstolen och HD. Den av samtliga ovannämnda författare behandlade frågan om vilka fastigheter som kan ifrågakomma för ersättning med anledning av fördyrad virkesutdrivning h a r prövats av HD i en dom den 12 juli 1965, som är av stort principiellt intresse för sakägarbegreppets bestämmande. Målet avsåg ersättning för fördyring som drabbat virkesutdrivningen till Gimån, som är allmän flottled, till följd av regleringsföretag i ån. I särskild mellandom upptog vattendomstolen till behandling bl. a. frågan om vilka fastigheter som skulle anses berättigade till ersättning. Vattendomstoler. fann att varje fastighet från vilken virke utdrivits till den del av den allmänna flottleden varom i målet var fråga skulle anses som skadelidande i avseende på virkesutdrivningen till flottleden. Vattenöverdomstolen fastställde vattendomstolens domslut efter en längre principiell motivering av i huvudsak följande innebörd. För den svenska skadeståndsrättens del upprätthålles väl alltjämt i stort sett principen att beträffande s. k. sakskada endast den är berättigad till ersättning som är ägare till den skadade egendomen eller till denna kan åberopa annan särskild rätt. Varken VL:s ersättningsregler eller förarbetena till dessa synes ge stöd för antagandet att lagstiftaren avsett att för vattenrättens del göra något undantag från allmänna rättsgrundsatser såvitt avser spörsmålet hur kretsen av ersättningsberättigade bör bestämmas. Begreppet »särskild rätt» till fastighet har emellertid icke fått någon entydig bestämning och kan knappast anses till innehållet bestämt för all framtid. Rättsutvecklingen torde tendera att över huvud avlägsna sig från ett strängt fasthållande vid nyssberörda princip, vilken uppställts för att ge ersättningsskyldigheten en rimlig begränsning, ett syfte som dock i erforderlig mån lärer kunna tillgodoses på annan väg. Hinder synes alltså icke möta ur rättslig synpunkt att — om rådande förhållanden starkt talar för ett dylikt ståndpunktstagande — vid tillämpning av VL utsträcka kretsen av ersättningsberättigade till att omfatta även vissa andra intressenter med avseende å sakskadad fastighet än sådana som ur strängt doktrinär synpunkt kan anses ha särskild rätt till fastigheten. Rätt till ersättning torde dock icke kunna komma ifråga för andra än sådana, vilka ha ett så starkt intresse av att få förfoga över fastigheten på visst sätt att de uppenbart intager en särställning i förhållande till dem som allenast kan åberopa allemansrätt. Till denna i särställning varande kategori torde kunna hänföras ägare och brukare av fastigheter som icke lider sakskada genom visst vattenbyggnads- eller regleringsföretag men beträffande vilka förefinns ett stadigvarande behov av att för samfärdsel eller flottning ha tillgång till det vattendrag som påverkas av företaget. I den mån möjligheten att använda vattendraget och dess stränder för sådant ändamål kan anses utgöra en väsentlig betingelse för fastighetens ekonomiska nyttjande och alltså är ett naturligt led i driften av denna synes det med fog kunna göras gällande att ägare eller brukare av fastigheten icke bör vara skyldig att utan ersättning finna sig i förfoganden över vattendraget, vilka är ägnade att omöjliggöra eller försvåra fastighetens begagnande för avsett ändamål och förty medföra minskning av fastighetens värde. Efter vissa uttalanden om intresset för skogsfastigheter av tillgång till flottled samt om de rättsliga möjligheterna för ägarna av sådana skogsfastigheter som ej angränsar vattendraget att bereda sig tillträde till detta fastslår vattenöverdomstolen att nämnda intresse, i vad det hänför sig till icke sakskadade fastigheter inom området, är av sådan art och styrka att ersättningsskyldighet för intrång däri, förorsakat av företag enligt VL, framstår som sakligt motiverat. HD begränsade av processuella skäl sin prövning till några typfastigheter och ansåg dessa berättigade till ersättning, i den mån virke därifrån utdrivits till

445 Gimån redan vid tiden för regleringstillståndets meddelande. Motiveringen anknyter till de särskilda regler som gäller för allmänna flottleder och till den ekonomiska gemenskap som finns mellan skogsfastigheter inom en sådan flottleds drivningsområde. Det centrala avsnittet i HD:s motivering är av följande lydelse. För skogsfastigheters ekonomiska utnyttjande har möjligheten till flottning varit av väsentlig betydelse. I vattenlagstiftningen har också flottningsintresset tillgodosetts i betydande utsträckning. Flottled, som finnes vara till gagn för skogshanteringen, kan således inrättas, även om därigenom andra allmänna intressen lida intrång. I allmän flottled står det envar fritt att bedriva flottning. Det ligger emellertid i sakens natur, att en flottled kan utnyttjas för virkestransport endast från ett geografiskt avgränsat drivningsområde, låt vara att dettas omfång på grund av tekniska och ekonomiska omständigheter kan förändras från tid till annan. De flottande inom ett sådant område utgöra en av förhållandena betingad gemenskap och på dem ankommer att bekosta flottledens inrättande och vidmakthållande; flottleden är alltså icke allmän i den meningen att det allmänna står för utgifterna. Därest för flottleden erfordras särskilda anordningar i vattendraget eller på angränsande mark, må sådana anordningar komma till stånd, även om till följd härav enskild rätt måste vika. Vid utformningen av de till förmån för flottningsintresset givna tvångsrätterna har särskilt uppmärksammats behovet av vältplatser för virkets uppläggande innan det utföres i flottleden; nödiga sådana är strandägaren skyldig att upplåta. Det är således genom lagstiftningen sörjt för att även den skogsägare som icke har tillgång till egen strand vid flottleden skall kunna begagna leden och i så motto vara likställd med strandägaren. HD konkluderar därefter att med hänsyn till det nu anförda måste regleringsåtgärder i vattendraget, vilka h a r sådan inverkan på stränderna att virkesutdrivningen till flottleden försvåras, anses innebära intrång i den rätt att nyttja flottleden, som tillkommer ägarna av skogsfastigheter inom flottledens drivningsområde. Av den omständigheten att HD använder uttrycket »rätt att nyttja flottleden» kan inga slutsatser dras om sakägarbegreppets avgränsning. Även den helt okvalificerade befogenhet som tillkommer »alleman» att färdas på a n n a n s vatten och mark betecknas som en »rätt» (jfr det i 1945 års rättsfall begagnade uttrycket »icke annan rätt än den som grundar sig på områdets egenskap av allmän farled»). HD:s avgörande synes väl överensstämma med de principiella överväganden som vattenöverdomstolen anlagt i målet. Realiteten i den »rätt» som HD talar om är det ekonomiska intresse som skogsfastigheterna inom ett naturligt drivningsområde oavsett deras belägenhet h a r av att utnyttja allmän flottled, ett intresse som är så starkt att det tillgodosetts genom lagstiftning. Tvistiga frågor rörande kretsen av ersättningsberättigade förekommer ofta — utom i virkesutdrivningsfallen — även beträffande ersättning för försvårad båtfart och tvätt. Också här finns från senare år exempel på överrättsavgöranden, där gränsen för ersättningsrätt dragits mycket vidsträckt. I ett sådant fall, som avgjordes genom dom av vattenöverdomstolen den 23/11 1961, var omständigheterna i korthet följande. Några personer, som driver kaféoch matserveringsrörelse på Fatmomakke kapellplats, som tillhör Vilhelmina församling och ligger vid Kultsjön, yrkade ersättning under påstående att regleringen av sjön försvårade deras möjligheter till båtfart och tvätt. Vattendomstolen tillerkände dem ersättning och likaså vattenöverdomstolen, som i huvudsak anförde, att det måste antagas att möjligheten att använda båt var av avgörande betydelse för rörelsens bedrivande, att också möjligheten att använda tvättplats vid stranden torde vara av betydelse i detta hänseende och att, även om de inte förmått styrka att ägaren av kapellplatsen genom särskild upplåtelse tillförsäkrat

446 dem nyttjanderätt till kapellplatsen eller del därav, deras faktiska utnyttjande2' av platsen i berört hänseende måste anses vara av sådan art att de i princip borde vara berättigade till ersättning. Regleringsföretaget fullföljde talan mot domen men HD beviljade inte prövningstillstånd (NJA 1963 not C 1193). Det kan anmärkas att där domstolarna vid bestämmande av ersättning för försvårade båtfarts- och tvättmöjligheter fasthållit vid att de skadelidande skall hg rätt till båt- och tvättplats vid vattenområdet, så h a r kraven på bevisning om förhandenvaron av sådan rätt regelmässigt satts mycket lågt. Som exempel kan nämnas ett fall, där regleringssökanden bestred ersättningsyrkanden av nämnde art på den grund att sakägarna inte styrkt sin rätt till båt- och tvättplatser. Sökanden gjorde gällande att servituts- och nyttjanderätter kunde grunda rätt til] ersättning allenast om de intecknats och att intyg från vederbörande fastighetsägare, som sakägarna åberopat i målet, i regel utfärdats först i samband med pågående rättegång och inte kunde anses utgöra bevis för att sakägarna erhållil sådan rätt till båt- eller tvättplats att de blivit berättigade till ersättning för tiden före intygens utfärdande. Vattenöverdomstolen ansåg emellertid sakägarna ersättningsberättigade och anförde som skäl följande. Intygen får anses utgöra bekräftelse av ett tidigare lämnat muntligt medgivande eller av ett tyst medgivande24 för sakägaren att ha båt och utföra tvätt på intygsgivarens strandfastighet. Ett sådant medgivande måste i regel godtagas som grund för den av sakägaren åberopade rätten. Överhuvud får kraven ej ställas alltför höga, när det gäller att avgöra huruvida en sakägare i en situation som den förevarande styrkt den av honom åberopade rätten. Det måste nämligen beaktas att i de flesta fall, varom nu är fråga, sakägaren är innehavare av fastighet, beträffande vilken — ehuru den ej angränsar älven — kan antagas förefinnas ett normalt behov av att ha båt i älven eller att utnyttja älvstranden för tvätt. Prövningstillstånd beviljades ej (NJA 1962 not C 852). I den av Ljungman berörda frågan om ersättning för intrång genom förlust av naturskönhetsvärden, där intrånget inte direkt drabbar fastighets ägoområde, finns nu två avgöranden av HD, det ena refererat i NJA 1960 s. 726 och det a n d r a meddelat den 29 december 1965 (nr T 66) i mål om Gardikens reglering. Till bedömande i 1960 års fall förelåg bl. a. frågorna huruvida vid utbyggnad av fors — Nämforsen resp. Forsmo i Ångermanälven — ersättning skulle utgå 1) för det utsikten över älven från en viss fastighet försämrats genom att schaktmassor blivit upplagda i närheten av fastigheten och 2) för det sådan utsikt från fastighet försämrats genom att forsen kommit att bli tidvis torrlagd. I alla tre instanserna tillämpades grannelagsrättsliga regler. 2 5 Vattendomstolen och vattenöverdomstolen utdömde ersättning under det att HD ogillade talan. HD:s avgörande innebär uppenbarligen att »toleranspunkten» vid grannelagsrättsliga intrång av förevarande art skall sättas mycket högt. I fråga om schaktmassorna yttrade HD, efter en redogörelse för den skadelidande fastighetens läge och schaktmassornas storlek och beskaffenhet, att det intrång fastigheten tillskyndats genom att utsikten från fastigheten till följd av schaktmassornas uppläggande försämrats, i det att utsikten över älvsluttningen i stort sett gått förlorad och landskapsbilden i dess helhet förfulats, inte kunde anses gå utöver vad en fastighetsägare är pliktig att utan gottgörelse tåla i fråga 23 24 25

Kursiverat här. Jfr dock ang. passivitetens rättsverkningar, Ljungman a.a. s. 310 ff. Ordföranden i vattenöverdomstolen, där fyra olika meningar anfördes, utgick dock i sitt votum från en tolkning av VL:s skadebegrepp som synes nära överensstämma med Holmbäcks ovan anförda.

447 om en genom grannfastighets nyttjande förorsakad minskning av naturskönhetsvärden. Beträffande den fastighet som fått sin utsikt försämrad genom forsens torrläggning anmärkte HD att fastigheten låg vid älvens vänstra strand ungefär 400 meter nedströms forsens fot och att från bostadshuset som låg högt upp på en nipkant omkring 250 meter från älven, fanns utsikt mot forsen över mellanliggande fastigheter. HD fann emellertid att det intrång genom försämrad utsikt som tillskyndats fastigheten till följd av att forsen blivit torrlagd under en betydande del av året inte kunde anses gå utöver vad en fastighetsägare är pliktig att i förevarande hänseende utan gottgörelse tåla. I målet förelåg till prövning också en annan fråga av intresse för bestämmandet av det vattenrättsliga sakägarbegreppet. En konstnär, som bodde på en fastighet i närheten av Nämforsen med utsikt över forsen och älven nedströms denna, yrkade ersättning för intrång i sin konstnärliga verksamhet under åberopande av att han ägnat sig åt att måla tavlor med motiv från arbetet i forsen, t. ex. timmerflottning och laxfiske, och att hans möjligheter att erhålla sådana motiv totalt spolierats. Hans talan ogillades i alla instanser. HD anförde som skäl att det intrång han till följd av forsens utbyggnad må ha lidit i sin konstnärsverksamhet inte hade sådant samband med hans innehav av fastigheten att ersättning i yrkat hänseende lagligen kunde ifrågakomma. 2 6 I Gardiken-målet var tvistefrågan huruvida ersättning borde utgå till vissa ägare av fastigheter i närheten av en reglerad sjö för intrång bestående däri »att områden som före regleringen varit sjöbotten nu i regel någon tid höst och vår ligga blottade och att därigenom samt genom förlust av ridåskog förfulning och minskad trevnad kunna befaras». Fastigheterna ligger 600—700 meter från stranden. Vattendomstolen ogillade fastighetsägarnas ersättningsanspråk, u n d e r det att vattenöverdomstolen kom till motsatt resultat. Sedan sökandena fullföljt talan och prövningstillstånd beviljats ogillade HD fastighetsägarnas yrkanden. HD fastslog i sin dom inledningsvis att bostadshusen på fastigheterna ligger på betydande avstånd från sjön och yttrade därefter följande. Fråga är om sådan inverkan av en vattenreglering, som drabbar en hel trakt genom att landskapet förfulas och genom den otrevnad, som en tidvis torrlagd sjöbotten kan sprida bland alla dem som bo i närheten eller hava anledning att uppehålla sig på sjön eller dess stränder. Ett intrång av detta slag kan emellertid icke anses gå utöver vad en fastighetsägare är pliktig att i förevarande hänseende tåla utan särskild gottgörelse. Sammanfattande synpunkter Om ansökan rörande vattenbyggnadsföretag skall vattenrättsdomaren underrätta ägare till fastighet som företaget angår och nyttjanderättshavare vilkas rätt beröres. Företaget anses enligt VL angå viss fastighet, inte blott när menlig inverkan sker på fastighetens område, utan också när dess användningssätt menligt påverkas. Förarbetena tyder på att också sistnämnda, formellt sett vidsträckta uttryck h a r avseende endast på verkningarna av direkta skador. Kretsen av dem som är ersättningsberättigade enligt VL är emellertid mer omfattande än de sakägargrupper som underrättas om ansökans ingivande. Helt allmänt omfattar nämnda krets dem som äger eller innehar särskild rätt till egendom som avstås, skadas eller eljest lider intrång genom vattenbyggnadsföretag. Med särskild rätt avses nyttjanderätt i alla dess former — således även enligt 1 kap. 7 § nyttjanderättslagen — återköpsrätt, rätt till servitut, rätt till avkomst 26

Jfr segelbåtsägarna i det ovan behandlade Fittjamålet.

448 eller annan förmån och rätt till elektrisk kraft. Rättigheten behöver inte vara sakrättsligt skyddad; även muntlig upplåtelse godtas. 2 7 Till särskild rätt räknas däremot inte fordringsanspråk. Innehavare av penninginteckningar får sin rätt tillgodosedd på annat sätt (se t. ex. 9: 73 VL). Innebörden av uttrycket särskild rätt har i senare vattenrättslig praxis undergått en påfallande uttunning. Som exempel kan nämnas ovan angivna avgöranden angående ersättning för försvårad virkesutdrivning till Gimån och för försämring av båtfarts- och tvättmöjligheter vid Kultsjön. Denna pågående utvidgning av de ersättningsberättigades krets har framför allt aktualiserats vid vissa typer av intrång som karakteriseras av att de drabbar fastigheter som, utan att vara belägna omedelbart intill ett vattendrag, dock för fastigheternas drift och ekonomiska utnyttjande är beroende av eller har ett väsentligt intresse av tillgång till vattendraget. Det typiska fallet är skogsfastigheter, varifrån virke drivs ut till flottled. I fall där starka ekonomiska och praktiska skäl talar för en vidgad ersättningsrätt utgår domstolarna likväl ofta från den vedertagna principen att för ersättningsrätt erfordras — bortsett från äganderätt — särskild rätt till fastighet eller vattenområde som direkt skadas av vattenbyggnadsföretaget. Men rättighetsbegreppet tunnas ut för att sådana fastighetsgrupper skall kunna fångas in som har en snarare ekonomisk än formellt rättslig anknytning till vattendraget. Frågan är om inte konsekvensen fordrar i fall som de nu nämnda att man, i stället för att vattna ur den rättsliga anknytningen, vidgar själva skadebegreppet utöver gränsen för de egentliga sakskadorna. En sådan utvidgning har, som redan anförts, Lowing sedan länge pläderat för. I princip samma ståndpunkt har Holmbäck, som också framhållits ovan, utvecklat på senare tid. Ett uttryck för nu berörda uppfattning synes HD:s avgörande i Fittjamålet vara. Ljungman har visserligen närmast velat förklara utgången i detta fall så att HD laborerat med ett uttänjt urminnes-hävd-begrepp och alltså i princip inte skulle ha övergivit kravet på rättslig anknytning. I HD:s motivering finns emellertid ingenting som tyder härpå. Att HD framhållit att led för sjöfart »sedan lång tid tillbaka» funnits i vattnet utmed fastigheterna får väl snarare ses som en ersättningsgrundande kvalificering av den anknytning fastigheterna haft till ifrågavarande sjöled. 28 . Vad därefter följer: »Vid sådant förhållande måste inskränkningar i möjligheten att driva sjöfart i leden anses i och för sig29 vara av beskaffenhet att kunna medföra skada eller intrång å fastigheterna » kan inte gärna tolkas på annat sätt än att HD funnit enbart den omständigheten att ett tillräckligt kvalificerat faktiskt intresse lider intrång av ett vattenbyggnadsföretag utgöra skada i VL:s mening. En dylik tillämpning står i överensstämmelse med lagtexten, särskilt 9: 7 VL, och strider inte mot vad som anförts i förarbetena. Mot att släppa kravet på särskild rätt till sakskadad fastighet brukar invändas att en tillämpning av VL:s ersättningsregler strikt efter ordalydelsen skulle öppna 27

I varje fall beträffande nyttjanderätt, servitutsrätt och födoråd; se Holmbäck, Begränsade sakrätter till fast egendom, s. 127 f och 243, samt NJA 1962 not. A 46: HD har fastställt av vattenöverdomstolen meddelad dom, enligt vilken ersättning för försämrade båtfarts- och tvättmöjligheter även tillerkänts födorådstagare, som — »utan uttryckligt stöd i födorådsavtalet» — nyttjade båt- och tvättplats på fastigheten. Vattenöverdomstolen fann att födorådstagarens påstående om att han hade fastighetsägarens medgivande kunde godtagas och anförde vidare bl. a. att det förhållandet att rättigheten varken angivits i födorådsavtalet eller eljest avfattats skriftligt inte kunde betaga honom rätt till ersättning. 28 Jfr Ljungmans uttalande a.a. s. 304 att i norsk praxis avseende har fästs »vid den fasthet och stabilitet, som utmärker den läderade verksamheten». 2 * Kursiverat här.

449 möjlighet till ersättning för alla skador som kan sättas i samband med ett vattenbyggnadsföretag. Att en sådan tillämpning inte kan komma i fråga är uppenbart. Men en tillräcklig begränsning av ersättningsrätten erhålles om man, såsom Gärde framhållit i den ovan i not 1 angivna uppsatsen, supplerar VL:s regler med allmänna rättsgrundsatser. Vad som därvid kommer i betraktande är t. ex. regler för adekvat orsakssammanhang och allmänna grannelagsrättsliga principer. 3 0 En annan ersättningsbegränsande faktor är kravet på kvalificering av det intresse som lider skada. 3 1 Och slutligen är också att nämna den viktiga begränsningen att ersättning endast kan ifrågakomma beträffande skada och intrång som h a r samband med innehav av eller rättighet till fast egendom. E n b a r t den omständigheten att någon drabbas av personlig olägenhet eller allmän förmögenhetsförlust räcker alltså inte för ersättning. 3 2 Slutsatsen av denna undersökning blir alltså att sakägare i VL:s mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten särskild rätt till fast egendom som direkt skadas av vattenbyggnadsföretag eller — utan att direkt skadas — lider intrång i något för fastighetens ekonomiska utnyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattendrag som utbyggs.

30 Jfr det i texten behandlade rättsfallet NJA 1960 s. 726. 81

Jfr från norsk praxis ett avgörande av Heyesterett år 1953 (Rt s. 1166), återgivet av Ljungman i ovannämnda uppsats s. 304 och refererat i Tidsskrift for Rettsvitenskap 1954 s. 538 f: En kommun krävde ersättning av ett regleringsföretag för det kommunen fått ökade utgifter för transport av skolbarn över det reglerade vattendraget. Kommunen svarade för överfarten under isfri tid och denna blev förlängd genom regleringen. Kommunen tilldömdes ersättning därför att det »gjennom en årrekke» etablerats en ordning av en sådan art och fasthet att kommunen åtnjöt skydd mot ett sådant ingrepp i de bestående förhållandena som regleringen medförde, oavsett om kommunen strängt taget hade rättslig plikt till att bekosta transporten av skolbarnen eller inte. Se däremot Rt s. 459 (TfR 1961 s. 491): Ersättning gavs inte för värdeminskning som drabbade fastigheter till följd av att allmän väg omlades i samband med expropriation för flygplats. 32 Jfr segelbåtsägarna i NJA 1958 s. 215 och konstnären i NJA 1960 s. 726. På denna grund är ersättningsrätt också utesluten i det i Ljungman—Stjernqvist II s. 90 berörda fallet att en åkeriägare, som baserat sin rörelse på fisktransporter, förlorat denna inkomstkälla genom fiskets förstörande. 29—614688

BILAGA 9 PM med uppgifter om vattendomstolarnas handläggning av avloppsmål sammanställd

av vattenrättsdomaren Lennart

Persson

F ö r att få en bild av avloppsmålens handläggning — frekvensen av olika slags mål, handläggningstider, omfattningen av ersättningsfrågor m. m. — har immissionssakkunniga inhämtat uppgifter från vattendomstolarna, särskilt för ansökningsmål och särskilt för stämningsmål. Uppgifterna avser domar — i fråga om ansökningsmålen tillståndsdomar — som meddelats under femårs-perioden 1960— 1964. 1. Vad först beträffar a n s ö k n i n g s m å l e n har under perioden meddelats sammanlagt 143 tillståndsdomar. Som väntat faller den alldeles övervägande delen på de tre sydliga vattendomstolarna: norrlandsdomstolarna bidrar med sammanlagt 19 domar, Österbygdens vattendomstol med 51, Västerbygdens vattendomstol med 28 och Söderbygdens vattendomstol med 45. De industriella avloppsföretagen är i majoritet: Av de 143 domarna avser 73 industriellt avloppsvatten, 52 kloakvatten och 18 blandade avloppsföretag. Särskilt i Norrland är de industriella avloppsmålens dominans markant. Österbygdens vattendomstol visar en målfördelning som avviker från den allmänna, i det att kloakföretagen överväger (27 domar mot 19 angående industriellt avloppsvatten; dessutom 5 domar angående blandade företag). Av naturliga skäl varierar handläggningstiderna högst avsevärt. Med handläggningstid avses här antingen tiden mellan ansökningens ingivande och dagen för tillståndsdom eller, där två eller flera tillståndsdomar meddelats, tiden från närmast föregående dom. Statistiken omfattar alla slags mål, från sådana av tämligen bagatellartad och rutinmässig karaktär till synnerligen omfattande och svårbedömda mål. Att räkna fram en för samtliga mål genomsnittlig handläggningstid är därför föga upplysande. De kortaste tiderna rör sig om 2—3 månader och de längsta om 5—6 år, i ett fall t. o. m. 10 år. De mycket långa handläggningstiderna är emellertid sällsynta: mer än 5 år i 9 fall (av 143) och mer än 4 år i 11 fall. Med alla reservationer för materialets skiftande sammansättning kan det dock vara av visst intresse att konstatera att de genomsnittliga handläggningstiderna visar en påfallande överensstämmelse olika vattendomstolar emellan 1 : Övre Norrbygdens vattendomstol 1 år 4 månader, Nedre Norrbygdens vattendomstol 11 månader, Mellanbygdens vattendomstol 1 år 3 månader, Österbygdens vattendomstol 1 år 2 månader och Västerbygdens vattendomstol likaledes 1 år 2 månader. Söderbygdens vattendomstol visar en något avvikande bild med en genomsnittlig tid av 1 år 11 månader. Men resultatet förrycks här av tre mål med exceptionellt långa handläggningstider till följd av speciella omständigheter. Dessa särfall bör rättvisligen räknas bort från materialet och då erhålles en genomsnittstid av 1 år 3 månader för denna vattendomstol. 1

Betr. norrlandsdomstolarna måste också beaktas att grundmaterialet är väl knappt.

451 I det alldeles övervägande antalet fall meddelas tillstånd inom 1 år från ansökningsdagen. I 48 av de 143 redovisade fallen ( = 34 %) har åtgått mer än 1 år. Tidsutdräkten är förhållandevis större i mål om industriellt avloppsvatten än i övriga avloppsmål. Av de 73 domarna rörande industriella avloppsföretag h a r 30 meddelats mer än 1 år efter ansökningens ingivande eller efter senaste dom i målet ( = 41 % ) . Motsvarande siffror då tidsåtgången är mer än 2 år är 26 totalt ( = 19 %) och 16 beträffande industriella avlopp ( - 22 % ) . I de 9 fall där tidsutdräkten är mer än 5 år avser 7 industriellt avloppsvatten. De sakkunniga har ägnat särskild uppmärksamhet åt de mål rörande industriellt avloppsvatten som haft mer än 1 års handläggningstid. Från vederbörande vattendomstol har infordrats uppgifter bl. a. om vilka faktorer som påverkat handläggningstiden i varje sådant mål. Av intresse har också ansetts vara att få veta om målen avsett nya eller redan befintliga företag. Över resultatet av denna undersökning har gjorts en särskild sammanställning. Denna utelämnas emellertid h ä r . Helt allmänt kan sägas att orsakerna till förekommande dröjsmål med handläggningen i regel uppgivits ligga på sökandens sida (ofullständiga ansökningshandlingar, ändring av ansökan, anstånd för särskilda undersökningar m. m . ) . Ibland har handläggningen också fördröjts genom anstånd på begäran från sakägarsidan. Vidare har i en del fall omfattande utredningar av särskilt förordnade sakkunniga lett till tidsutdräkt. Speciella faktorer har i vissa fall medverkat. Av intresse att konstatera är att de fall som visar verkligt långa handläggningstider avser äldre företag med särskilt komplicerade tekniska och ekonomiska problem. Det är icke särskilt vanligt att ersättningstalan förs i mål om tillstånd att utsläppa avloppsvatten. Det material som tillhandahållits de sakkunniga visar att ersättningsfrågor varit aktuella i ungefär Vi av samtliga fall (37 av 143). I 23 av dessa h a r ersättningstalan bifallits helt eller delvis. Med stöd av bestämmelserna i l l kap. 66 § vattenlagen har den slutliga prövningen uppskjutits i ett 10-tal fall. I ungefär samma utsträckning har förekommit att sakägare hänvisats att utföra sin ersättningstalan efter stämning. Antalet ersättningskrävande sakägare är mycket växlande, från någon enstaka till över hundratalet. I ungefär hälften av de redovisade fallen har sakägare framställt anspråk på ersättning för rättegångskostnader. I 63 mål har sålunda utdömts sammanlagt drygt 500 000 kronor i ombudskostnader med belopp varierande från 100—200 kronor upp till drygt 100 000 kronor. Sistnämnda belopp är dock ett särfall i materialet. I övrigt ligger maximinivån vid 30 000—40 000 kronor. Sakägare tillerkända belopp — främst avseende inställelser vid domstolssammanträden o. dyl. — är helt obetydliga i jämförelse med ombudskostnaderna. I I kap. 66 § 2 mom. vattenlagen ger möjlighet att uppskjuta den slutliga prövningen av svårbedömda frågor till dess erfarenhet av företagets verkningar vunnits. Sålunda kan t. ex. frågan om den definitiva dimensioneringen och utformningen av reningsanordningar i svårlösta fall få anstå i avbidan på sådan erfarenhet. De införskaffade uppgifterna ger vid handen att i samband med tillstånd fastställda villkor i icke så obetydlig omfattning tidsbegränsats, i regel på så sätt att de förklarats skola gälla under en prövotid med eller utan föreskrift om att omprövning efter prövotiden skall ske på anmälan av part eller av vatteninspektionen. I några fall har själva tillståndet meddelats bara för visst antal år men sådana begränsningar synes genomgående bygga på sökandens medgivande. Behovet av särskilda sakkunniga synes inte vara så framträdande i avloppsmål. Vanligen nöjer sig vattendomstolarna tydligen med den fackkunskap som vatteninspektionen företräder. Därutöver är det i huvudsak bara i vissa typer av mål

452 som utomstående sakkunniga förordnas. Frekvensen av sådana uppdrag framgår närmare av följande uppgifter rörande de olika vattendomstolarna. Övre Norrbygdens vattendomstol: I samtliga avloppsmål har fiskeriintendenten förordnats som sakkunnig. Andra sakkunniguppdrag har varit mycket ovanliga. Nedre Norrbygdens vattendomstol: Särskilda sakkunniga anlitas sällan. Mellanbygdens vattendomstol: Särskilda sakkunniga h a r förordnats i två mål, upptagna i den först nämnda sammanställningen, men ej i något annat mål som handlagts under åren 1960—1964. österbygdens vattendomstol: Särskilda sakkunniguppdrag torde vara ovanliga. Västerbygdens vattendomstol: Annan sakkunnig än vatteninspektionen har förordnats endast i undantagsfall: i huvudsak i målen om de petrokemiska industrierna i Stenungsund och målet om Ranstadsverket. Söderbygdens vattendomstol: Som särskilda sakkunniga i mål om atomkraftverk brukar förordnas statens strålskyddsinstitut och SMHI. Även i vissa andra mål anlitas SMHI. I övrigt förekommer särskilda sakkunniguppdrag mera sällan. Överklaganden av vattendomstolarnas avgöranden är inte vanliga. Endast 14 av de redovisade 143 fallen har förts upp till vattenöverdomstolen, ibland bara beträffande rättegångskostnader eller andra delfrågor. Endast ett fall av fullföljd till Högsta Domstolen har redovisats. 2. För samma tidsperiod — 1960—1964 — har uppgift erhållits om 10 domar i s t ä m n i n g s m å l . Domarna fördelar sig med 3 (i samma mål) på Nedre Norrbygdens vattendomstol, 1 på Österbygdens vattendomstol och 3 på vardera Västerbygdens och Söderbygdens vattendomstolar. 5 fall h a r avsett enbart fråga av skadeersättning, de övriga frågor om reningsåtgärder eller förbud, vanligen i kombination med ersättningskrav. Endast i tre fall synes talan helt ha bifallits. I de övriga fallen har vissa yrkanden bifallits, helt eller delvis, och andra ogillats. Den längsta handläggningstiden är 5 år 4 månader och den kortaste 6 månader. I stämningsmålen har talan fullföljts i förhållandevis större omfattning än i ansökningsmålen. Av de redovisade 10 fallen har sålunda 5 förts upp i vattenöverdomstolen.

B I L A G A 10

PM a n g å e n d e utländsk immissionsrätt utarbetad av lagmannen Ingemar Ulveson

I. Inledning

Som framgår av betänkandets 4 kap. h a r immissionsreglerna i 1909 års jordabalksförslag utformats under starkt inflytande av tysk rätt. I motiven till förslaget lämnade lagberedningen en mycket kortfattad översikt över främmande lagstiftning om immissioner. 1 Den berör utom den tyska rätten också schweizisk, fransk, engelsk, norsk och dansk rätt. Vid 1915 års betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m. m. var däremot fogad en utförlig redogörelse för den lagstiftning i ämnet som då gällde i England, Frankrike, Tyskland, Österrike, Italien, Belgien, Holland och Norge. 2 En ganska omfattande redogörelse för utländsk lagstiftning lämnades också i 1939 års betänkande angående åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m. 3 Där behandlas rättsläget på området i Danmark, Finland, Norge, Belgien, England, Frankrike, Holland, Tyskland och Förenta staterna. I 1947 års jordabalksförslag hänvisade lagberedningen till den i 1909 års förslag intagna redogörelsen för främmande lagstiftning och uttalade därvid, att den framställningen i huvudsak hade bibehållit sin aktualitet. Dock tillades, att Finland år 1920 hade fått en särskild lag angående vissa grannelagsförhållanden. 4 Dessutom hänvisade beredningen i en not till den framställning av utländsk rätt som Ljungman ger i sin avhandling. I 1960 års jordabalksförslag berörs över huvud inte några frågor om utländsk rätt angående immissioner eller koncessioner. De redogörelser för utländsk immissionsrätt som på detta sätt föreligger är numera föråldrade i väsentliga delar men innehåller dock fortfarande åtskilligt av intresse. Särskilt bör framhållas, att Ljungmans avhandling alltjämt är en värdefull källa också vid studiet av utländsk rätt. I det följande läggs huvudvikten vid rättssystemen i Tyskland, England och Norge. Förhållandena i dessa länder h a r immissionssakkunniga studerat närmare vid särskilda studieresor. Även fransk och schweizisk rätt h a r ansetts vara av stort intresse. Bättsläget i våra grannländer Finland och Danmark behandlas däremot endast kortfattat — det h a r ansetts vara av mindre intresse från lagstiftningssynpunkt. I dessa länder föreligger inte heller några aktuella planer om att lagstifta på immissionsområdet. Till slut h a r det ansetts lämpligt att ge en antydan om förhållandena i Förenta staterna, särskilt på luftvårdslagstiftningens område. 1 2 3 4

LB 1909 s. 176—180. Bet. 1915 s. 211—264. SOU 1939:40 s. 240—251. LB 1947 s. 120.

454 II. Västtyskland I den tyska immissionsrätten skiljer man liksom i den svenska mellan privaträttsliga och offentligrättsliga regler. De privaträttsliga reglerna återfinns i Burgerliches Gesetzbuch (BGB). De är infogade i det stora tyska civilrättsliga systemet och reglerar huvudsakligen, i vad mån ägaren av en fastighet är skyldig att tåla immissioner från annan fastighet (§ 906) och vilka sanktioner han kan utverka vid domstol, om hans fastighet utsätts för otillåten immission. Sanktionsformerna är åläggande av skyddsåtgärder eller förbud (§§ 862 och 1004) samt förpliktelse att utge ersättning (§§ 823 och 906). Till det offentligrättsliga området hör bl. a. de regler om koncessionstvång, som finns intagna i Gewerbeordnung av år 1869 (GewO). Enligt denna författning har n u sedan nära 100 år fordrats tillstånd av myndighet till inrättande av industriell anläggning, som kan medföra väsentlig skada, fara eller olägenhet för grannarna eller för allmänheten. Bestämmelserna i GewO har medfört en betydande kontroll över industrin även i grannarnas intresse. De innehåller också viktiga ersättningsregler. Ett nära sakligt samband föreligger mellan dessa bestämmelser och de privaträttsliga reglerna i BGB, även om det på vissa punkter synes vara oklart hur långt sambandet sträcker sig. År 1959 ansågs det nödvändigt att reformera den tyska immissionsrätten. Det var främst luftföroreningsproblemen som motiverade åtgärden. Viktiga ändringar genomfördes både i BGB § 906 och i GewO. Dessa lagstiftningsåtgärder brukar gemensamt kallas »Luftreinhaltegesetz». De civilrättsliga reglerna Enligt den grundläggande regeln om äganderättens innehåll (BGB § 903) kan en fastighetsägare i princip utesluta annan från varje inverkan på fastigheten. Bestämmelserna i § 906 är utformade som undantag härifrån. I sin ursprungliga lydelse — som alltså utgjorde förebild för 1909 års svenska förslag — innebar de, att fastighetsägaren inte kunde förbjuda immissioner, i den mån dessa ej alls eller blott oväsentligt inverkade på användningen av hans fastighet eller hade sitt upphov i att den immitterande fastigheten användes på ett ortsvanligt sätt. En i denna mening ortsvanlig immission ansågs således alltid tillåten. Bestämmelserna har varit föremål för stort intresse och omfattande tolkningstvister i både doktrin och praxis. Bedan under 1930-talet kom man genom prejudicerande avgöranden av Beichsgericht fram till att en immitterande användning med därav följande olägenheter inte under alla omständigheter rättfärdigades genom sin ortsvanlighet. 1 Man synes därvid ha fallit tillbaka på den allmänna principen om »Treu und Glauben» (BGB § 242). Om någon genom immission orsakade skador, som han hade kunnat undvika genom rimliga skyddsåtgärder, ansågs han inte handla rättsenligt, även om andra förfor på samma sätt. Och den som genom immission åstadkom, att det blev faktiskt eller ekonomiskt omöjligt att använda viss grannfastighet på ortsvanligt sätt, ansågs också ha överskridit gränsen för det tillåtna. Den år 1959 antagna nya lydelsen av § 906 knyter an till denna rättsutveckling. Till en början fastslås, liksom tidigare, att fastighetsägaren inte kan förbjuda immissioner som blott medför oväsentlig olägenhet. I p r i n c i p gäller detsamma fortfarande, när en väsenlig olägenhet orsakas genom ortsvanlig användning av 1

Se härom och betr. det följande Kleindienst, Der privatrechtliche Immissionsschutz nach § 906 BGB, Töbingen 1964, s. 26 ff med hänvisningar.

455 den immitterande fastigheten. Men här stadgas nu två viktiga undantag. Väsentlig ortsvanlig olägenhet behövar man tåla endast under förutsättning att den inte kan förekommas genom åtgärder som är ekonomiskt skäliga vid användning av ifrågavarande slag ( »nicht durch Massnahmen verhindert werden känn, die Benutzern dieser Art wirtschaftlich zumutbar sind»). Och om fastighetsägaren enligt dessa regler blir tvungen att tåla olägenheter, som innebär oskäligt intrång i hans möjligheter att använda fastigheten på ortsvanligt sätt, kan han av den immitterande fastighetens nyttjare begära kompensation i pengar (»Ausgleich in Geld»). Det är alltså numera lagfäst, att en immission inte är tillåten enbart på grund av ortsvanlighet. Ägaren till en immitterande fastighet är skyldig att inom ramen för vad som kan anses ekonomiskt skäligt vara positivt verksam för att förekomma även ortsvanliga immissioner av betydelse. Den tyska rättens inställning till frågan om speciell immissionskänslighet är något oklar. I både litteratur och praxis kan man dock spåra en tydlig benägenhet att objektivera bedömningen genom att utgå från känsligheten hos en normal »Durchschnittsbenutzer» 2 . Det kan förtjäna framhållas, att den nya regeln om kompensation i pengar förutsätter att det skall vara fråga om intrång i en ortsvanlig användning av den för immission utsatta fastigheten. För den tyska rättens del har sedan länge hävdats, att prioritet och passivitet saknar betydelse vid bedömningen av frågan om en immissions tillåtlighet. 3 Denna uppfattning torde närmast ha stärkts genom 1959 års lagändringar. 4 Till frågan om ersättningsreglernas innebörd återkommer framställningen i det följande. Koncessionsregler m.m. GewO § 16 upptog tidigare en förteckning över de anläggningar som var underkastade koncessionstvång. I sin nya lydelse fastslår lagrummet först liksom tidigare principen, att koncession (»Genehmigung») fordras för inrättande av anläggningar som kan medföra väsentlig skada, fara eller olägenhet för grannarna eller för allmänheten. Därefter stadgas, att det ankommer på förbundsregeringen att — efter hörande av en rådgivande nämnd och inhämtande av förbundsrådets samtycke — i särskild författning bestämma, vilka anläggningar som skall vara underkastade koncessionsplikt. I samma ordning skall förbundsregéringen också som teknisk handledning utfärda allmänna anvisningar angående de grundsatser som koncessionsmyndigheterna har att följa vid sin prövning. Vilka myndigheter som skall vara koncessionsmyndigheter bestäms av vederbörande delstatsregering. I allmänhet har uppgiften anförtrötts åt samma myndigheter som har att svara för det industriella arbetarskyddet. Med stöd av GewO § 16 har förbundsregeringen år 1960 utfärdat en förordning med förteckning över koncessionspliktiga anläggningar. Antalet däri upptagna anläggningstyper uppgår till 52. Förteckningen utvisar, att syftet huvudsakligen har varit att få kontroll över luftförorenande industrier, men också flera typiskt bullrande anläggningar finns upptagna. Det förtjänar framhållas, att atomanläggningar och flygplatser inte är med i förteckningen. För dem gäller tillståndstvång enligt särskilda lagar, Atomgesetz och LUftverkehrsgesetz. Särskilda bestämmelser om tillstånd och kontroll är också meddelade för flera andra slag av anläggningar. Koncession enligt GewO § 16 krävs, så snart en planerad anläggning är av 2 8 4

Se Ljungman s. 101 och Kleindienst a.a. s. 36 och 49. Se Ljungman s. 107 med not 4 och s. 112 med not 3. Se Wielhaup, Schutz vor Luftverunreinigungen, Geräuschen und Erschiittérurigen, Berlin 1963, s. 57 ff. •

456 något i förteckningen angivet slag — oavsett om det i det särskilda fallet föreligger fara för olägenhet. Koncessionsplikt gäller i princip även för offentligrättsliga subjekt. När ansökan om koncession har gjorts och ansökningshandlingarna befunnits fullständiga, utfärdar koncessionsmyndigheten kungörelse med föreläggade att invändningar skall anmälas inom 14 dagar. Föreläggandet h a r viss preklusiv verkan. Ansökan skall sedan prövas i första hand med hänsyn till allmänhetens intresse. Vid prövningen skall gällande byggnads-, brand- och hälsovårdsföreskrifter beaktas. Koncessionsmyndigheten torde i princip också ha att beakta den enskilde grannens särskilda intresse, under förutsättning att han har gjort invändning mot den planerade verksamheten. 5 En oklar punkt är, huruvida myndigheten mot grannens bestridande kan medge något som går utöver vad han civilrättsligt är skyldig att tåla — alltså tillämpa expropriationsliknande principer. I september 1964 h a r förbundsregeringen utfärdat »Technische Anleitung zur Reinhaltung, der Luft» — d. v. s. allmänna tekniska anvisningar om de grundsatser koncessionsmyndigheterna har att följa vid prövning av ansökningar och kontroll av anläggningar. Anvisningarna är mycket omfattande och detaljrika. De bygger på två huvudtankar. Den ena innebär, att alla anläggningar skall vara utrustade »mit den dem jeweiligen Stand der Technik entsprechenden Einrichtungen zur Begrenzung und Verteilung der Emissionen» — att man alltså fortlöpande skall utnyttja teknikens möjligheter för att minska emissionerna. Den a n d r a innebär, att vissa i författningen angivna immissionsgränsvärden inte får överskridas genom anläggningarnas drift. Sådana gränsvärden fastställs dock tills vidare blott för ett ganska begränsat antal luftförorenande ämnen. I båda huvudtankarna ligger ett krav på begränsning av anläggningarnas emission. Detta krav konkretiseras närmare beträffande vissa anläggningstyper. Anvisningarna innehåller alltså i flera fall också emissionsgränser. Vidare anges grunder för h u r man skall beräkna skorstenshöjd, 5a i vilka fall man skall kräva inrättande av självregistrerande mätapparatur etc. Efter prövning av en ansökan skall koncessionsmyndigheten antingen avslå den eller också meddela koncession och därvid fastställa nödiga villkor. Mot beslutet kan klagan föras hos högre förvaltningsinstans. Rättsmedelsförfarandet är närmare reglerat. GewO innehåller också en regel om fördelningen av kostnader i koncessionsärenden (§ 22). När det föreligger ett allmänt intresse av att en koncessionspliktig anläggning kommer till stånd, kan koncession enligt GewO § 22 a8 meddelas utan iakttagande av det förut beskrivna formella förfarandet. Beslutande myndighet är då »die oberste Landesbehörde». Bestämmelsen gäller väl i första hand offentliga anläggningar men anses i p r i n c i p tillämplig även i fråga om privata industriföretag. Den beslutande myndigheten har att — utan grannarnas h ö r a n d e — pröva, hur skada och olägenhet från anläggningen skall undvikas eller nedbringas så mycket som möjligt. I detta fall får den expropriationsliknande innebörden anses uppenbar. Koncession som meddelats enligt dessa regler har i p r i n c i p samma rättsverkningar som en vanlig koncession, bl. a. såtillvida att den h i n d r a r förbudstalan men inte ersättningstalan (jfr n e d a n ) . Enligt GewO § 25 gäller en koncession så länge ingen ä n d r i n g sker i anlägg5 Jfr Ljungman s. 40. Sa Föreskrifterna härom har formen av 8

»Nomogramm zur Ermittlung der Schornsteinhöhe». Anmärkas må, att denna paragraf infördes år 1934.

457 ningens läge eller beskaffenhet. Den behöver inte förnyas, när anläggnigen byter ägare. Om driftstället flyttas eller driften ändras väsentligt, krävs däremot ny koncession. Under vissa förutsättningar kan koncessionsmyndigheten då avstå från kungörelseförfarande. GewO § 25 innehåller också bestämmelser om skyldighet för koncessionshavare att a n o r d n a och bekosta mätningar av luftföroreningar, buller och annat dylikt som utgår från anläggningen. Visar det sig efter koncessionen, att grannarna eller allmänheten inte är tillräckligt skyddade för skada, fara eller olägenhet, skall koncessionsmyndigheten föreskriva nya krav i fråga om anläggningens konstruktion och drift. Föreskrifterna måste vara tekniskt möjliga att efterkomma och kunna genomföras utan oskälig kostnad ( »fur Anlagen dieser Art wirtschaftlich vertretbar sein»). De skall vidare hållas inom ramen för de grundsatser som fastställts genom de tidigare nämnda allmänna anvisningarna. Koncessionsbestämmelserna i GewO h a r i princip inte retroaktiv verkan. För en anläggning som har tagits i bruk innan koncessionstvång införts för det slag, den tillhör, behöver koncession ej sökas. Innehavaren kan dock frivilligt ta detta steg, och om han vill flytta anläggningen eller väsentligt ändra driften blir han tvungen att göra det. De år 1959 genomförda ändringarna i GewO innebär dessutom, att bestämmelserna om befogenhet (och skyldighet) för koncessionsmyndigheten att ingripa mot farlig anläggnings konstruktion och drift har gjorts tillämpliga även på äldre anläggningar av koncessionspliktig typ. En grundläggande bestämmelse om koncessions rättsverkan meddelas i GewO § 26. Bestämmelsen förutsätter att störningar från en koncessionerad anläggning kan gå utöver vad en granne enligt BGB § 906 är skyldig att tåla och föreskriver, att grannen i så fall aldrig kan (vid domstol) kräva att verksamheten inställs utan är hänvisad att endast yrka skyddsåtgärder eller ersättning ( »nur auf Herstellung von Einrichtungen, welche die benachteiligende Einwirkung ausschliessen, öder, wo solche Einrichtungen untunlich öder mit einem gehörigen Betriebe des Gewerbes unvereinbar sind, auf Schadloshaltung gerichtet werden»). Den koncessionerade anläggningen får alltså i regel fortsätta verksamheten, så länge koncessionsvillkoren följs. Helt utan undantag gäller detta emellertid inte. Om svårare olägenheter eller faror för allmänheten inte kan undvikas, kan fortsatt drift förbjudas i administrativ ordning. (GewO § 51). I så fall blir innehavaren berättigad till ersättning för den skada som därigenom tillskyndas honom. Förbud av motsvarande slag kan också riktas mot anläggningar som ej är koncessionerade, men då torde ersättning i regel inte utgå. Enligt stadgad tysk rättspraxis tillämpas de förut angivna reglerna om koncessions rättsverkan (GewO § 26) analogiskt, när det gäller vissa »lebenswichtigen Betrieben» som inte är koncessionspliktiga, t. ex. kommunikations- och kraftanläggningar. 7 Driften av sådana anläggningar kan alltså inte förbjudas, även om den ger upphov till så allvarliga störningar att det blir omöjligt att använda grannfastigheter på ortsvanligt sätt. Däremot kan »Schadloshaltung» komma i fråga. Ersättningsreglernas innebörd Som redan har framgått kan anspråk på ersättning för immissionsskada grundas antingen på den nya regeln i BGB § 906 om »Ausgleich in Geld» eller på regeln i GewO § 26 om »Schadloshaltung» eller också på de allmänna skadeståndsregler7

Kleindienst a.a. s. 31; jfr Ljungman s. 138 f.

458 na i BGB § 823. Uppenbarligen är det de två förstnämnda ersättningsgrunderna som har störst praktisk betydelse. I båda dessa fall skall ersättningen i princip bestämmas enligt allmänna expropriationsrättsliga grundsatser — det anses vara fråga om ersättning för avstående av befogenheter som eljest tillkommer en fastighetsägare. 8 Ersättningsansvaret är därmed oberoende av culpa. De allmänna skadeståndsreglerna innebär däremot formellt inte något strikt ansvar för immissionsskador. Den tyska rätten upprätthåller fortfarande huvudregeln om culpa som förutsättning för skadestånd även i immissionsfall. När det är fråga om en immission som enligt BGB § 906 inte behöver tålas, anses emellertid culpa så gott som alltid föreligga. Särskilda

kontrollåtgärder

på

luftvårdsområdet

I maj 1965 har utfärdats »Gesetz iiber Vorsorgemassnahmen zur Luftreinhaltung». Det är en lag om tillsyn till skydd mot luftförorening. Den innebär bl. a. bemyndigande för förbundsregeringens hälsovårdsminister att bestämma vissa kontrollområden, där mätningar av luftförorening skall äga rum, att fastställa mätprogram etc. Vidare stadgas befogenhet för kontrollmyndigheterna att meddela råd och anvisningar, att infordra uppgifter, att vinna tillträde till anläggningar etc. Vilka myndigheter som skall vara kontrollmyndigheter bestäms av vederbörande delstatsregering. Särskilda

immissionslagar

i vissa

delstater

I Nordrhein-Westfalen har det skydd som följer av GewO:s kontrollsystem ansetts otillräckligt, särskit vad gäller luftföroreningarna. År 1962 antogs där en särskild »Immissionsschutzgesetz», som meddelar viktiga kompletterande bestämmelser. 9 Lagen är tillämplig på anläggningar, som kan orsaka luftförorening, buller eller skakningar och som inte är underkastade kontrollbestämmelser enligt GewO eller andra av förbundsrepubliken utfärdade lagar. Den gäller alltså för ett stort antal anläggningar, som inte tjänar något industriellt ändamål, t. ex. uppvärmningsanordningar för bostadshus, men också för vissa industriella anläggningar, t. ex. väverier och smedjor.™ Enligt den grundläggande principbestämmelsen i lagen åligger det var och en som driver dylik anläggning att inrätta, nyttja och underhålla anläggningen på sådant sätt att grannskapet och allmänheten skyddas mot faror, väsentliga olägenheter och skador i den utsträckning teknikens möjligheter och anläggningens natur medger det. För att genomföra denna grundsats äger delstatens regering efter hörande av lantdagens arbetsutskott i författning bestämma, att en anläggnings konstruktion och drift skall uppfylla vissa tekniska krav, att anläggningshavare skall företa eller låta företa mätningar enligt närmare bestämd procedur, att störningarna från en anläggning inte får överskrida vissa gränsvärden, att driften skall vara underkastad vissa tidsbegränsningar m. m. I det särskilda fallet äger dessutom vederbörande kontrollmyndighet föreskriva sådana åtgärder som fordras för att genomföra den nyss angivna grundsatsen och som kan vidtas utan oskälig kostnad (»fur Anlagen dieser Art wirtschaftlich vertretbar sind»). Myndigheten skall också övervaka tilllampningen av lagen och med stöd därav meddelade föreskrifter. Ägare och brukare av anläggning åläggs vidsträckt uppgiftsskyldighet och är pliktiga att lämna kontrollmyndighet tillträde m. m. Slutligen må anmärkas, att lagen ålägger komm u n e r n a att svara för mätning av luftföroreningar i orten. En liknande immissionsskyddslag har år 1964 antagits i Se Kleindienst a.a. s. 51 ff. 9 Se härom närmare Wiethaup a.a. s. 70 ff. 10 Däremot äger den inte tillämpning på motorfordon. 8

Baden-Wurttemberg.

459 III. Frankrike

F r a n s k rätt h a r inte några allmänna lagbestämmelser inriktade på immissioner eller över huvud på rättsförhållandet mellan grannar. Med utgångspunkt från de grundläggande skadeståndsbestämmelserna i Gode civil art. 1382 ff har emellertid i domstolarnas praxis utbildats vissa regler om rättsskydd mot immissioner. Redan tidigt kom man fram till ett skadeståndsansvar för immission, som går utöver måttet för grannskapsförhållandets sedvanliga förpliktelser (— »excéde la mesure des obligations ordinaires du voisinage»). Häri inryms bl. a. ett krav på beaktande av förhållandena i orten. 1 Det finns — under motsvarande förutsättning — också möjlighet att vid domstol få innehavaren av den immitter a n d e fastigheten ålagd att vidta skyddsåtgärder för att motverka olägenheterna eller t. o. m. att upphöra med verksamheten. Denna utväg torde emellertid anlitas endast undantagsvis. Fransk rättspraxis lär uppvisa få exempel på förbudsdom mot immitterande anläggningar. Huvudorsaken härtill är säkerligen den effektiva administrativa kontroll över sådana anläggningar som finns i F r a n k r i k e . Redan år 1810 infördes ett koncessionssystem för vissa industrier som kunde medföra olägenheter för omgivningen. Detta system har sedan efter h a n d utbyggts. Enligt en säkert belagd rättsgrundsats kan koncessionerad anläggning inte genom domstolsbeslut förbjudas eller åläggas förändringar som i realiteten skulle medföra verksamhetens inställande. Samma grundsats tillämpas också beträffande vissa anläggningar av allmännyttig typ som järnvägar och gruvor. Lagstiftningen av år 1810 ersattes 1917 med en lag »relative aux établissements dangereux, insalubres et incommodes». Denna lag är fortfarande i kraft, men har bl. a. 1932 och 1961 undergått väsentliga ändringar. De 1961 genomförda ändringarna föranleddes av den samtidigt antagna luftvårdslagen (»loi relative å la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs»). Den allmänna koncessions- och kontrollagstiftningen Enligt det inledande stadgandet i 1917 års lag är alla industriella anläggningar, som kan medföra skada eller olägenhet för grannarnas säkerhet, sundhet eller bekvämlighet eller för det allmänna hälsotillståndet (»la santé publique») eller för jordbruket underkastade administrativ myndighets kontroll på sätt lagen närmare bestämmer. Anläggningarna uppdelas efter sin art och graden av farlighet i tre olika klasser (därav samlingsbeteckningen »établissements classes»). Till första klassen hänförs sådana anläggningar som bör inrättas på visst avstånd från bostadsbebyggelse. Andra klassen omfattar anläggningar, som inte nödvändigtvis b ö r förläggas på detta sätt men som kan få drivas endast under villkor att särskilda åtgärder vidtas för att förekomma fara eller olägenhet. Till tredje klassen slutligen räknas sådana anläggningar som inte medför någon allvarlig olägenhet vare sig för grannarna eller allmänna hälsotillståndet och som därför endast är underkastade allmänna föreskrifter, utfärdade i grannarnas och hälsovårdens intresse för alla anläggningar av liknande slag. Anläggningar tillhörande första och andra klasserna är koncessionspliktiga: de får inte sättas i gång utan koncession (»autorisation») av prefekten. Beträffande anläggningarna i tredje klassen gäller anmälningsplikt: de får inte sättas i gång utan skriftlig anmälan till samma myndighet. Genom särskild administrativ författning, utfärdad efter h ö r a n d e av vissa i lagen angivna sakkunniga instanser, bestäms dels vilka industrier som skall vara 1

I nordisk litteratur påpekades detta redan av Ussing, Skyld och skade s. 328.

460 underkastade lagens bestämmelser, dels vilken klass varje industri skall tillhöra. I administrativ ordning utfärdas också tillämpningsföreskrifter till lagen. När ansökan om koncession för en anläggning tillhörande första eller andra klassen inkommer, bereds sakägare genom kungörelseförfarande tillfälle att framställa invändningar inom viss förelagd tid. Enligt detaljerade regler skall vidare yttranden inhämtas från myndigheter, som har intressen att bevaka, och sökanden är tillförsäkrad möjlighet att bemöta det inkomna materialet, eventuellt vid förhandling. Särskild vikt fästs tydligen vid det yttrande som departementets hälsovårdsråd (»le conseil départemental d'hygiene») har att avge. Vid ärendets handläggning skall rådet med sig adjungera vissa experter och en representant för handelskammaren. Det är inför detta råd som förhandling kan äga rum. Meddelas koncession, skall däri anges de villkor som anses nödvändiga till skydd för de i det inledande stadgandet angivna intressena, d. v. s. grannarnas, hälsovårdens och jordbrukets intressen. Koncessionen gäller under förbehåll för tredje mans rätt. Den kan sedermera kompletteras med föreskrifter om ytterligare åtgärder som erfordras för att tillgodose nyssnämnda intressen. Och den kan vidare ändras så att man upphäver föreskrifter, som visat sig onödiga. Det förtjänar att framhållas, att koncession i undantagsfall kan göras tidsbegränsad. Både koncessions- och ändringsbeslut skall publiceras i viss angiven ordning. Beslut i koncessionsärende kan överklagas både av sökanden, tredje man och kommun, vars intresse berörs. Därvid är emellertid att märka, att tredje man som inte kan åberopa prioritet — inte förrän efter koncessionens publicerande förvärvat fast egendom i grannskapet eller tagit sådan egendom i bruk — saknar talerätt. Koncession förfaller, om anläggningen inte sätts i gång inom viss i beslutet angiven tid, minst två år, eller driften inställs under två år i följd. När en koncessionerad anläggning byter innehavare, åligger det nye innehavaren att göra anmälan därom till prefekten. Ny koncession erfordras alltså inte för detta fall. Däremot krävs ny koncession, om innehavaren vill utvidga anläggningen med annan verksamhet av koncessionspliktig eller ansökningspliktig art, ändra driftställe eller verksamhetsmetoder eller eljest vidta åtgärder, som påkallar jämkning av koncessionsvillkoren. Koncessionsbestämmelserna h a r i princip inte retroaktiv verkan. En anläggning som h a r tagits i bruk innan dess typ blivit klassificerad som farlig får alltså fortsätta utan koncession eller anmälan. Anläggningen ställs emellertid under tillsyn av inspektionen över »établissements classes». Prefekten kan föreskriva sådana åtgärder som befinns nödvändiga i grannarnas eller hälsovårdens intresse. Åtgärderna får dock inte vara alltför ingripande — inte medföra avsevärda ändringar i anläggningens nyttjande. När prefekten mottar anmälan om en anläggning tillhörande tredje klassen, lämnar han ett mottagningsbevis och tillställer samtidigt industriidkaren en kopia av de allmänna föreskrifter som inom departementet gäller för anläggningar av ifrågavarande slag. En kopia av anmälan och föreskrifterna skickas vidare till vederbörande kommun för att där vara tillgängliga för intresserade personer. De allmänna föreskrifterna fastställs av prefekten efter hörande av vissa myndigheter. De skall i princip tillgodose samma intressen som en koncession. Prefekten kan ex officio ändra föreskrifterna — med verkan även för anläggningar som redan är i drift. Samtliga »etablissements classes» står under tillsyn av inspektörer, som är underställda prefekten. Inspektörerna skall övervaka efterlevnaden av lagen och med stöd därav meddelade föreskrifter och beslut. De äger n ä r som helst tillträde till anläggningarna för att göra erforderliga iakttagelser. Konstateras

461 överträdelse, antecknar inspektören detta i sitt protokoll, och avskrifter därav skickas till prefekten och allmän åklagare. Även polismyndigheterna h a r vissa övervakningsfunktioner. Om verksamheten vid en industriell anläggning, som inte tillhör »établissements classes», visas medföra fara eller allvarlig olägenhet för g r a n n a r n a eller allmänna hälsotillståndet, skall prefekten förelägga industriidkaren att vidta nödiga åtgärder. Underlåter industriidkaren att efterkomma föreläggandet, kan industriministern på förslag av prefekten och efter hörande av en rådgivande n ä m n d (»comité consultatif des établissements classes») förordna att anläggningen eller del därav skall provisoriskt stoppa driften. Oberoende av om denna procedur anlitas eller ej kan industriella anläggningar av det ifrågavarande slaget upptas i förteckningen över »établissements classes» •— med påföljd att anläggningen ställs under kontroll enligt vanliga regler. Slutligen finns det också möjlighet att helt förbjuda fortsatt drift av industriell anläggning. Som förutsättning för detta långtgående ingripande stadgas, att anläggningen för g r a n n a r n a eller allmänna hälsotillståndet medför fara eller allvarlig olägenhet, som inte kan förekommas genom åtgärder enligt andra bestämmelser i lagen. Beslut om förbud kan enligt stadgandet meddelas endast av regeringen, som därvid h a r att rådgöra med vissa instanser bl. a. den centrala hälsovårdsmyndigheten. Den särskilda luftvårdslagstiftningen Som redan nämnts fick man i Frankrike år 1961 en särskild luftvårdslag. Denna har karaktären av en fullmaktslagstiftning, som ger regeringen och — indirekt — även vissa andra myndigheter mycket vidsträckta befogenheter. Lagen r i k t a r sig mot föroreningskällor av alla slag, alltså även t. ex. motorfordon och uppvärmningsanordningar för bostadshus. Enligt den inledande principbestämmelsen (art. 1) har lagen till syfte att förekomma luftföroreningar som besvärar befolkningen, äventyrar allmän säkerhet eller det allmänna hälsotillståndet eller är till men för jordbruksproduktionen, byggnaders hållbarhet eller landskapsbilden. Fastigheter, industri-, affärs-, hantverks- och jordbruksanläggningar samt fordon och andra lösa saker skall, oavsett vem som äger, nyttjar eller innehar dem, vara så inrättade och användas på sådant sätt att de uppfyller föreskrifter vilka med stöd av lagen meddelats i detta syfte. Föreskrifter som nu sagts utfärdas av regeringen i form av administrativa författningar och kan reglera vissa i lagen närmare angivna förhållanden (art. 2). Sålunda kan bestämmas: dels i vilka fall och under vilka förutsättningar utsläpp av rök och andra luftföroreningar (även radioaktiva sådana) skall kunna helt förbjudas eller begränsas genom särskilda föreskrifter, dels inom vilken tid de redan före kungörandet av visst dekret befintliga anläggningarna, fordonen etc. skall uppfylla de nya föreskrifterna, dels under vilka förutsättningar bebyggande av fastigheter, igångsättande av anläggningar som ej är upptagna i förteckning över »établissements classes», utrustning av fordon, tillverkning av lösa saker och nyttjande av bränslen skall regleras och kontrolleras för att man skall nå det i art. 1 angivna syftet, dels i vilka fall och under vilka förutsättningar administrativ myndighet skall kunna vidta provisoriska åtgärder för att få slut på olägenhet, i avbidan på dom i brottmål, dels ock vilka personer som skall anses straffrättsligt ansvariga för överträdelser begångna av offentligrättsliga subjekt. Den första författningen med stöd av dessa bemyndiganden h a r utfärdats i september 1963. Kontrollen av att bestämmelserna efterlevs ankommer på flera olika myndig-

462 heter, alltefter beskaffenheten av den föroreningskälla som är i fråga. På denna punkt kommer behovet av att samordna de nya reglerna med annan lagstiftning till uttryck. När det gäller fast egendom, skall kontrollen utövas av de myndigheter och enligt de villkor som anges i hälsovårds- och byggnadslagstiftningen. I fråga om industri-, affärs- och hantverksanläggningar blir det i stället myndigheter och regler i 1917 års lag om farliga anläggningar som får träda i funktion. Beträffande motorfordon blir det vägtrafiklagstiftningen och dess kontrollorgan, beträffande föroreningar i form av radioaktiva ämnen blir det strålskyddsmyndigheter enligt särskilda för dem gällande föreskrifter etc. Luftvårdslagen innehåller också straff- och verkställighetsbestämmelser, som bl. a. reglerar gränsdragningen mellan administrativ myndighets och domstols befogenheter. IV. Schweiz

I den schweiziska civillagboken av år 1907 (ZGB) regleras rättsförhållandet mellan grannar främst i art. 684 ff. Vid utformningen av dessa regler synes både tysk och fransk rätt ha spelat viss roll. Man har i varje fall inte utan vidare tagit BGB § 906 till förebild för immissionernas legislativa behandling. I art. 684 fastslås till en början helt allmänt, att var och en vid användning av sin fastighet, allrahelst om ändamålet är att driva rörelse, skall avhålla sig från varje störning på grannfastighet som går utöver det vanliga måttet (»iibermässigen Einwirkung»). Därefter förbjuds särskilt alla skadliga störningar genom immissioner, i den mån de inte rättfärdigas av hänsyn till fastigheternas läge och beskaffenhet eller till sedvänjan i orten (»Ortsgebrauch»). Dessa regler ger vida möjligheter till fri skälighetsbedömning och intresseavvägning, bl. a. från sociala synpunkter. 1 Otvivelaktigt är det möjligt både att tillåta en immission, som är ortsovanlig, och att förbjuda en som är ortsvanlig. Man torde i viss utsträckning kunna ta hänsyn till den störda fastighetens speciella användning — men i så fall enligt objektiva kriterier. Prioritet torde i princip inte beaktas i vidare mån än den stöds av sedvänjan i orten. Man tycks alltså, närmast efter fransk förebild, räkna med en kollektiv prioritetsrätt. »Ubermässige Immissionen» kan föranleda sanktioner i form av förbud, åläggande att vidta skyddsåtgärder samt förpliktelse att utge skadestånd. Förbudsdom används dock endast när man inte kan komma till rätta med olägenheterna på annat sätt. Vidare gäller att förbudssanktionen är utesluten i fråga om anläggningar med expropriationsrätt. Till gengäld för den mistade möjligheten att föra förbudstalan kan den attackerade i sådana fall göra gällande en rätt till expropriationsersättning. 2 Däremot medför sådana tillstånd som kantonala myndigheter eventuellt har lämnat till viss verksamhet inte någon begränsning i sanktionsmöjligheterna. Skadeståndsfrågan har i scheweizisk rätt fått en lösning, som avviker från både tysk och fransk rätt. ZGB art. 679 stadgar nämligen fullt strikt skadeståndsansvar för fall då en fastighetsägare »överskrider sin äganderätt». Detta anses tillämpligt bl. a. i immissionsfall. I Schweiz finns ingen federal koncessionslagstiftning beträffande industriella anläggningar. Den federala lagen om fabriksrörelse stadgar endast helt allmänt (art. 9) att det ankommer på vederbörande kantons regering att ingripa mot industriella rörelser som åstadkommer olägenheter för de anställdas eller befolk1 2

Se här och till det följande Haab i Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, IV. Band-1 Teil, 2. Aufl., s. 442 ff med där lämnade hänvisningar. Jfr SOU 1961:25 s. 132.

463 ningens liv eller hälsa. Koncessions- och kontrollbestämmelser får man alltså söka i d e olika kantonernas politilagstiftning. År 1957 tillsattes i Schweiz en särskild utredning om bullerproblemen (»Eidgenössische Kommission zur Lärmbekämpfung»). Dess uppdrag var att verkställa en samlad utredning om bullerproblemen från medicinska, tekniska och rättsliga synpunkter samt att föreslå rättsliga åtgärder till bekämpande av buller. Kommissionen, som bestod av närmare 60 personer, avgav sitt slutbetänkande år 1963. Den fann det inte ändamålsenligt att samla alla statliga bullerbestämmelser i en »bullerlag» utan förordade i stället att vissa föreslagna nya regler skulle genomföras på olika områden och därvid såvitt möjligt arbetas in i redan bestående lagstiftning. 3 Vidare föreslogs, att man skulle inrätta en särskild central myndighet för bullerbekämpande. Betänkandet innehåller i övrigt mycket grundliga redogörelser för olika sidor av bullerproblemen. V. England1 Engelsk rätt känner inte begreppet immission. Det begrepp som kommer närmast är »nuisance» och då särskilt »private nuisance» (beträffande »statutory nuisance» se n e d a n ) . Den som utsätts för vad vi kallar immission kan, enligt common laws regler om »nuisance», med utsikt till framgång föra talan vid domstol både om förbud (»injunction») och om skadestånd (»damages»). »Nuisance» brukar definieras som »the wrong done to a man by unlawfully disturbing him in the enjoyment of his property». 2 . Det kan alltså vara frågan om åtskilligt annat än immissioner. De rättsgrundsatser som kan få tillämpning i immissionsfall lämnar uppenbarligen stort utrymme för skälighetsavgöranden. Olägenhetens varaktighet och väsentlighet är betydelsefulla faktorer. För att en immission skall vara otillåten är det tillräckligt att den innebär »material interference with the ordinary comfort and convenience of life». Vid avgörandet av om väsentligt intrång föreligger tas emellertid hänsyn bl. a. till förhållandena i orten (»the character of the neighbourhood»). Och en inverkan anses inte otilllåten, om den innebär väsentlig olägenhet endast för en mera ovanlig användning av den utsatta fastigheten. Invändning om prioritet lämnas i p r i n c i p utan beaktande. När en verksamhet bedrivs med stöd av särskild auktorisation i lag (»by statute»), anses detta utesluta inte bara förbud utan också skadestånd. 3 Som exempel på sådana verksamhetsgrenar kan särskilt nämnas vissa järnvägar och flygplatser. De former av koncession som kommer att behandlas i det följande torde inte i något fall utesluta förbud eller skadestånd. 4 Det bör emellertid anmärkas, att någon ovillkorlig rätt att få en förbudsdom över huvud inte föreligger. I och för sig torde domstolen ha möjlighet att låta en samhällsviktig verksamhet fortsätta, fastän den orsakar väsentliga olägenheter, och begränsa sig till att utdöma skadestånd. Ett koncessions- och kontrollsystem för vissa luftförorenande industrier h a r funnits i England sedan mer än 100 år. Detta system regleras nu genom Alkali etc. Works Regulation Act av år 1906. Koncessionsbestämmelser rörande anläggningar, som kan orsaka luftförorening och andra immissioner, finns också i den allmänna 3

Någon ändring i ZGB föreslogs inte och ej heller någon allmän koncessionslagstiftning. Vad nedan sägs om England avser också Wales. I Skottland och Nordirland gäller däremot i viss utsträckning särskilda bestämmelser. 2 Se här och till det följande Pollock, Law of torts, 15 ed., by P.A. London, London 1951, s. 302 ff. 3 Pollock s. 94, jfr SOU 1961:25 s. 122 ff. 4 Jfr Alkali Act section 29.

464 hälsovårdslagstiftningen, Public Health Act av år 1936. Vidare har man i England år 1956 fått en allmän luftvårdslag, Clean Air Act. Den föranledde vid sin tillkomst ändringar i alkali- och hälsovårdslagarna. Slutligen finns också en särskild bullerlagstiftning, Noise Abatement Act, av år 1960. Den allmänna hälsovårdslagstiftningen Enligt hälsovårdslagen fordras i princip koncession av lokal hälsovårdsmyndighet för inrättande av »offensive trades» inom städer och vissa landsbygdsområden. Lagen själv anger endast ett fåtal hanteringar som »offensive». I övrigt äger den lokala myndigheten reglera, vilka anläggningar som inom dess distrikt skall anses »offensive» och därmed vara underkastade koncessionsplikt. Ett sådant lokalt stadgande skall emellertid för att bli gällande stadfästas av the Minister of Housing and Local Government. Det äger inte retroaktiv verkan. Den lokala myndigheten kan också meddela ordningsföreskrifter för anläggningar av ifrågavarande slag. Den skall hålla tillsyn över dem och kan ingripa mot dem med olika åtgärder, bl. a. genom att föra talan vid domstol. Hälsovårdslagen behandlar »statutory nuisances», d. v. s. särskilt angivna olägenheter av betydelse från allmän synpunkt, och fastslår en särskild summarisk ordning för ingripanden mot sådana. När talan mot en företagare förs vid domstol enligt reglerna för »statutory nuisance», kan han invända att han har använt »the best practicable means» för att motverka olägenheten. Domstolen skall då bl. a. ta hänsyn till kostnaderna för skyddsåtgärder och de lokala förhållandena. Denna invändning om »the best practicable means» saknar däremot relevans, när talan förs av enskild enligt reglerna om »private nuisance» i common law. Luftvårdslagstiftningen enligt Alkali-lagen De grundläggande principerna i denna lagstiftning är dels att vissa typer av industriella anläggningar är underkastade koncessionsplikt i form av årlig registrering, dels att »the best practicable means» måste användas för att hindra skadliga utsläpp från registrerade anläggningar, dels att tillsyn över lagens efterlevnad skall utövas av en statlig inspektionsmyndighet med både centrala och regionala organ. Koncessionsplikt stadgas dels för vissa i själva lagen angivna typer av anläggningar (»non-scheduled works»), dels för vissa slag av anläggningar som upptas i en vid lagen fogad, fortlöpande reviderad förteckning (»scheduled works»). Till den förstnämnda gruppen hör »alkali-works», »cement works» och »smelting works». Dessa begrepp definieras närmare i lagen. Gällande förteckning över »scheduled works» upptar inte mindre än 56 olika slag av anläggningar. Koncessionspliktig anläggning får inte drivas utan att den är upptagen i ett centralt register, som förs hos the Ministry of Housing and Local Government. När en anläggning första gången skall registreras, d. v. s. få koncession, är det i princip ett villkor för registrering att anläggningen enligt intyg av den centrala inspektionsmyndigheten är utrustad med sådana anordningar som fordras för att uppfylla lagens föreskrifter om anläggningar av det ifrågavarande slaget, d. v. s. »the best practicable means». Om myndigheten vägrar att meddela sådant intyg, kan beslutet överklagas hos en central administrativ instans, the Local Government Board. När en ny typ av anläggningar görs koncessionspliktig, kan registrering för redan befintliga anläggningar beviljas även utan intyg om att de uppfyller lagens föreskrifter. Gången blir då den att erforderliga anordningar vidtas inom den tid och på det sätt som inspektionen bestämmer. Registrering gäller högst ett år i taget. Den 1 april varje år utlöper tidigare

465 meddelade registreringar, och innehavare av registrerad anläggning måste i januari eller februari göra ny ansökan. Den årliga registreringen är förenad med vissa stämpelavgifter. Om en tidigare registrerad anläggning varit stängd under ett år, behandlas den som ny anläggning. Efter registreringen måste de anordningar som innefattar »the best practicable means» bibehållas i gott skick och i ständig funktion för att h i n d r a skadliga utsläpp. För några fall fastställer lagen själv vissa koncentrationsgränser, som inte får överskridas. När dessa gränser först föreslogs — för åtskilliga år sedan — trodde man att det skulle vara nätt och jämnt möjligt att hålla dem. Numera är det sällsynt att en anläggning i genomsnitt når så högt som till hälften av det lagstadgade måttet. Av större praktisk betydelse är de provisoriska anvisningar om emissionsgränser (»provisional standards of tolerance») som inspektionen meddelar efter samråd med vederbörande branschorganisationer och som ändras efter h a n d . Dessa gränser har inte någon i lag fastsälld verkan, men den som håller sig under dem anses normalt använda »the best practicable means». I varje fall bör han då i händelse av klagomål från tredje man kunna räkna på inspektörens stöd. Begreppet »best practicable means» definieras närmare i lagen. Därmed åsyftas inte blott inrättande och vidmakthållande av erforderliga anordningar för att hindra utsläpp av skadliga gaser (rök, stoft och damm inbegripna) utan också det sätt på vilket sådana anordningar används och den kontroll som innehavaren har över varje verksamhetsled där sådana gaser förekommer. Särskilt bör framhållas, att skyldigheten att använda »best practiable means» innebär att anordningar och tillverkningsmetodar måste ändras allteftersom tekniken går framåt och erbjuder nya möjligheter att kontrollera utsläppen. Andra viktiga omständigheter att beakta vid bestämmandet av »best practicable means» är, vilka verkningar en åtgärd kan ha ur drifts- och kostnadssynpunkter. Ju farligare en viss luftförorening är, desto effektivare måste motåtgärderna vara. Men det anses nödvändigt att mot v a r a n d r a väga de kostnader som nedläggs och den skada eller olägenhet som föroreningen medför. Tillsynsorganisationen för England och Wales består av en överinspektör (»chief inspector»), två biträdande överinspektörer (»deputy chief inspectors») och tolv distriktsinspektörer, förlagda på olika håll ute i landet. I tio distrikt finns dessutom biträdande distriktsinspektörer. De registrerade anläggningarna är föremål för rutinmässig inspektion. Inspektören äger tillträde till anläggningarna »at all reasonable time by day and night without giving previous notice». Han kan begära erforderliga uppgifter och kan vidare göra prov, experiment och undersökningar. Allmänna riktlinjer för inspektionens verksamhet fastställs av överinspektören, men de enskilda inspektörerna h a r mycket vida fullmakter att besluta på egen hand. En stor del av deras verksamhet är inriktad på undervisning och övertalning. De anlitas ofta redan då nya anläggningar projekteras. Deras samarbete med industrins företrädare uppges vara utomordentligt gott. Endast i sällsynta fall behöver hot om åtal och tvångsåtgärder tillgripas. Lagen innehåller givetvis också straff- och verkställighetsbestämmelser. Om en lokal hälsovårdsmyndighet klagar hos ministeriet över att en registrerad anläggning medför »nuisance» eller att en anläggning drivs i strid mot lagens bestämmelser, måste ministern enligt föreskrift i lagen undersöka saken och kan därefter anbefalla vederbörande inspektör att vidta de åtgärder, som prövas erforderliga. Det uppges vara sällsynt, att detta formella förfarande anlitas. Däremot gör inspektionen själv ofta undersökningar på begäran av lokal myndighet, över huvud synes ett gott samarbete förekomma mellan de lokala myndigheterna och inspektionen. Visserligen är inspektionens ansvar enligt Alkali-lagen begränsat 30— 614688

466 till registrerade anläggningar och förfaranden, under det att de lokala myndigheterna har ansvaret för anläggningar och förfaranden som inte är registrerade, och kan ingripa mot dem med stöd av hälsovårdslagen och den allmänna luftvårdslagen. Men det är numera vanligt, att de lokala myndigheterna under hand söker råd av inspektionen, särskilt när både registrerade och icke-registrerade anläggningar drivs inom samma företag. Det anses ofta vara praktiskt, att inspektören u p p t r ä d e r på den lokala myndighetens vägnar i vad avser den icke-registrerade delen. Den allmänna

luftvårdslagstiftningen

Clean Air Act är en omfattande och detaljerad lagstiftning om förbud, straff och andra åtgärder till förekommande av luftförorening från fasta anläggningar, lokomotiv och fartyg. Däremot avser den inte föroreningar från bilar och andra motorfordon. Bestämmelser härom finns i stället i »Motor Vehicles (Construction and Use) Regulations» av år 1955 med senare ändringar. Luftvårdslagen inleds med ett avsnitt om förbud mot utsläpp av mörk rök från skorstenar. I detalj anges vissa undantagsfall, då sådant utsläpp får ske. överträdelse av förbudet innebär en särskild straffbar handling för varje dag den förekommer. Enligt ett följande avsnitt i lagen får vissa slag av eldstäder inte inrättas, om de ej är sådana att de »so far as practicable» kan kontinuerligt användas utan att de avger rök, när de drivs med bränsle av avsedd typ. Det är h ä r endast fråga om eldstäder för industriellt bruk eller andra större eldstäder, t. ex. värmecentraler. Undantagna är bl. a. eldstäder för bostadsändamål upp till en viss maximikapacitet. Den som ämnar inrätta en eldstad av det slag bestämmelserna omfattar skall göra anmälan härom till lokal myndighet. Avsikten med denna anmälan är endast att underrätta myndigheten — ritningar behöver ej företes och något beslut av myndigheten påkallas inte. Men den som så vill kan bifoga ritningar och beskrivning och utverka myndighetens godkännande av dessa. Uppföres sedan eldstaden i enlighet därmed, skall den anses fylla lagens krav. I detta fall kan alltså en form av koncession anses föreligga. Ett huvudavsnitt i lagen behandlar utförligt frågor r ö r a n d e utsläpp av stoft och damm (»grit and dust») från eldstäder. Under det att de tidigare nämnda föreskrifterna om mörk rök utgår från att det normalt är möjligt att helt undvika sådan rök är utgångspunkten här i stället den att utsläpp av stoft och damm inte alltid kan undvikas och att erforderliga åtgärder måste variera med hänsyn till omständigheterna. Huvudregeln i detta avsnitt är därför, att innehavaren av en anläggning är vid straffansvar skyldig att använda »any practicable means there may be» för att minska utsläpp av stoft och damm från varje skorsten till eldstad, som förbränner fast bränsle eller fast avfall. Vidare gäller, att alla nya eldstäder, som förbränner pulveriserat bränsle eller större mängder av fast bränsle eller avfall, skall vara utrustade med stoftavskiljare, som godkänts av lokal myndighet. Enligt särskilda fullmaktsbestämmelser äger vederbörande minister förordna dels att beslutanderätten i ärende om godkännande av stoftavskiljare skall ankomma direkt på honom själv, dels att skyldighet skall föreligga för anläggningshavare att inrätta apparatur för att mäta utsläpp av stoft och damm. Sådana föreskrifter har dock hittills ej meddelats. Den lokala myndigheten äger avkräva innehavare av anläggning de uppgifter som erfordras för att myndigheten skall kunna övervaka bestämmelsernas efterlevnad.

467 När ritningar till nybyggnad kommer in till lokal myndighet i enlighet med lokala byggnadsföreskrifter och ritningarna visar att man ämnar uppföra en skorsten för utsläpp av rök, stoft, damm eller gaser, är myndigheten regelmässigt skyldig att pröva om skorstenens höjd kan godkännas. Bestämmelsen omfattar alla slag av byggnader utom sådana som är avsedda för bostads-, affärs- eller kontorsändamål och sådana som kontrolleras genom speciallagstiftning, t. ex. Alkalilagen. Myndigheten skall undersöka, om skorstenens höjd är tillräcklig för att hindra »so far as practicable» att utsläppet medför hälsofara eller »nuisance». Om myndigheten finner höjden otillräcklig, måste den vägra att godkänna ritningarna. Beslutet kan överklagas hos vederbörande minister. Luftvårdslagen innehåller också i ett särskilt avsnitt bestämmelser om rökkontrollområden (»smoke control areas»). Varje lokal hälsovårdsmyndighet kan med stadsfästelse av vederbörande minister förordna, att hela dess distrikt eller viss del därav skall vara rökkontrollområde. Förordnandet medför i p r i n c i p förbud mot att släppa ut rök från skorsten inom området. Det kan emellertid innehålla olika föreskrifter för skilda delar av området, begränsa förbudet till vissa slag av byggnader eller undanta vissa byggnader eller eldstäder eller vissa slag av byggnader eller eldstäder. Den som till följd av förordnande om rökkontrollområde lägger ned kostnader på byggnad för att undvika överträdelse av förbud kan få bidrag till kostnaderna av den lokala myndigheten och denna kan sedan i sin tur få statsbidrag till sådana utgifter. Ett särskilt avsnitt i lagen handlar om »smoke nuisances». Om rök medför »nuisance» för invånarna i grannskapet, kan talan vid domstol h ä r o m föras i summarisk ordning med tillämpning av reglerna i hälsovårdslagen. Luftvårdslagens bestämmelser äger i regel inte tillämpning på anläggningar som står under kontroll enligt Alkali-lagen. I stället har sistnämnda lags föreskrifter om ingripanden mot skadliga gaser utsträckts att gälla även rök, stoft och damm. Enligt föreskrifter i luftvårdslagen har slutligen the Minister of Housing and Local Government att utse en luftvårdsnämnd (»clean air council»), som skall stå under hans eget ordförandeskap. Nämndens uppgifter skall vara att följa luftvårdens framsteg och lämna ministern råd. Bullerlagstiftningen Noise Abatement Act motsvarar inte sin rubrik utan är närmast bara en tillbyggnad till den allmänna hälsovårdslagstiftningen. Bestämmelser av motsvarande innehåll fanns tidigare i åtskilliga lokala hälsovårdsordningar. Flera mycket viktiga typer av buller lämnas helt utanför regleringen, t. ex. flygbullret. Lagens viktigaste innebörd är, att vissa slag av buller uttryckligen hänförs till »statutory nuisance» och alltså kan föranleda ingripanden av lokala myndigheter enligt hälsovårdslagens bestämmelser. Bedan från början var man i England på det klara med, att Noise Abatement Act inte fyllde de krav som borde ställas på en modern bullerlagstiftning. Samma år som lagen kom — år 1960 — tillsattes en stor kommitté med u p p d r a g att utreda bl. a. »what further measures can be taken to mitigate noise». Kommittén avgav år 1963 ett omfattande betänkande (»the Wilson report on Noise»). Däri föreslås åtgärder på ett flertal lagstiftningsområden. 1 Bl. a. rekommenderas, att man skall införa ett koncessions- och kontrollsystem för speciellt bullrande industrier. Detta system är helt uppbyggt efter förebild av Alkali-lagen. Särskilda inspektörer 1

Jfr uppräkningen på s. 20 i betänkandet.

468 skulle alltså se till att industrierna använder »the best practicable means» för att förekomma bullerstörningar. VI. Norge Vid det nordiska juristmötet i Kristiania år 1878 var »Retsforholdet mellem Naboeiendomme» uppsatt som överläggningsämne. Referenten, den norske professorn T. H. Aschehoug, lämnade en utförlig redogörelse för dåtida europeisk rätt på området. Som underlag för fortsatt diskussion lade Aschehoug fram ett förberedande utkast till lag om rättsförhållandet mellan grannfastigheter. Han påpekade därvid, att ämnet syntes lämpa sig för gemensam nordisk lagstiftning. Utkastet innefattade bl. a. ett koncessionssystem av innebörd att en immitterande inrättning, som hade anlagts på ett i förväg genom »skj0n» bestämt avstånd från grannfastigheterna, inte kunde åläggas att u p p h ö r a med driften eller att ändra denna. Aschehoug utsågs sedermera till ordförande i en norsk kommitté som skulle utarbeta förslag till lag om rättsförhållandet mellan grannfastigheter. Arbetet ledde så småningom fram till loven 27/5 1887 om eiendomsrettens begraendsning i naboforhold (naboloven). I naboloven handlade 12—17 §§ om immissioner. Lagen innehöll i övrigt bestämmelser om andra grannelagsrättsliga ämnen, t. ex. om grävning och sprängning samt om byggnad, som skjuter in på grannes mark. I stället för 1887 års nabolov gäller nu loven 16/6 1961 om rettsh0ve mellom grannar (granneloven).1 Meningen är att granneloven så småningom skall arbetas in i elt stort lagverk, en »sivillovbok». Det bör framhållas, att grannelovens immissionsregler i stor utsträckning gäller även i fråga om vattenförorening. I § 54 vassdragsloven 15/3 1940 stadgas nämligen, att §§ 2, 7—10, 13, 16, 17 och 18 i granneloven skall äga motsvarande tillämpning på skada och olägenhet genom förorening »av vassdrag eller av grunnvatn» — med de inskränkningar som följer av reglerna i 5 kap. vassdragsloven. Allmänna principer i fråga om immissioner Den grundläggande bestämmelsen i § 2 granneloven lyder på följande sätt: »Ingen må ha, gjera eller setja i verk noko som urimeleg eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom. Inn under ulempe går ög at noko må reknast for farleg. I avgjerda om noko er urimeleg, skal leggjast vekt på om det er venteleg etter tilh0va på staden. Er det ikkje verre enn det som plar fylgja av vanlege bruks- eller driftsmåter på slike stader, skal det ikkje reknast for urimeleg.» Stadgandet gäller även annat än immissioner t. ex. rena engångsföreteelser som sprängning o. 1. Vad immissionerna beträffar framgår av förarbetena att man vid utformningen av § 2 eftersträvat att komma i nära överensstämmelse med den praxis som domstolarna hade utvecklat vid tillämpning av § 12 naboloven. 1 » Domstolarna uppges ha tolkat den äldre bestämmelsen mycket fritt. 1

Dess förararbeten är: 1. Sivillovbokutvalet, Rådsegn 2, Om eigedomsretten i granneheve (1957). 2. Sivillovbokutvalet, Rådsegn 2 a, Om eigedomsretten i grannehove, Nytt fremlegg om leyvetvang for visse slag tiltak (1958). 3. Innstilling fra Roykskadekomitéen om tiltak mot] luftforurensning fra industrianlegg m.v. (1958). 4. Ot. prop, nr 24 (1960—61) om lov om avgrensing av eigedomsretten i granneheve. la Se särsk. Rådsegn 2 s. 28 och prop. s. 22.

469 Otvivelktigt innebär § 2 dock vissa nyheter på immissionsområdet. Man kan till en början säga, att den vidgar immissionsbegreppet — även om någon direkt motsvarighet till själva begreppet immission inte längre finns i den norska lagen. I andra punkten av paragrafens första stycke anges, att till »ulempe» hänförs att något måste uppfattas som farligt. Därav torde framgå, att man räknar med s. k. psykiska immissioner, t. ex. personliga obehag av närheten till en atomanläggning eller en ammunitionsfabrik. Det har vidare ansetts klart, att kränkning av estetiska hänsyn, t. ex. genom att uppföra en särskilt ful anläggning, kan vara att hänföra till »ulempe» — alltså innebära en estetisk immission. 2 För att toleranspunkten skall vara överskriden krävs, att störningen skall kunna betecknas som oskälig eller onödig. Onödighetsnormen är i första hand tillämplig på chikanfall. Den kan också tilllämpas i fall, då någon ond avsikt inte finns men företaget lika väl skulle kunna anordnas på sådant sätt eller sådan plats att olägenhet för grannarna inte uppkommer. I förarbetena har angivits, att teknikens framsteg kan medföra att en gammal metod blir onödig och att företagaren därför kan bli tvungen att ersätta den med en ny, som är mindre plågsam för omgivningen. 3 över huvud torde emellertid onödighetsnormen ha ganska begränsad praktisk betydelse. Så mycket större betydelse har då oskälighetsnormen. Som grund för toleranspunktens bestämmande är den tydligen ytterst tänjbar. I och för sig får den anses innebära ett krav på väsentlighet i fråga om störningens art och omfattning. Ett visst mått av störning måste alltid tålas i grannelagsförhållanden. Närmare riktlinjer för skälighetsbedömningen meddelas i andra stycket av § 2. Där återfinns regler om ortsvanlighet och allmänvanlighet, som inte synes alltför mycket skilja sig från motsvarande regler i 1960 års jordabalksförslag. Vid skälighetsbedömningen skall man lägga vikt vid, om störningen är »venteleg» med hänsyn till förhållandena i orten. Det är alltså störningens art och omfattning som prövningen gäller — inte den störande verksamhetens art. Av formuleringen anses emellertid framgå, att det inte finns något hinder att fästa avseende också vid andra synpunkter än ortsvanlighet och allmänvanlighet, t. ex. vid att det immitterande företaget är av särskilt samhällsnyttig natur. 4 I princip frånkänns prioriteten betydelse enligt norsk rätt. 5 De i det följande behandlade reglerna om verkan av granneskj0n och l0yve samt om möjlighet att i undantagsfall få fortsätta störande verksamhet, även om den inte h a r stöd i någon form av koncession, medför emellertid att prioriteten faktiskt kan spela ganska avsevärd roll. Speciell immissionskänslighet hos den störde tillmäts inte betydelse vid toleranspunktens fastställande. 6 I § 9 h a r särskilt angivits, att bestämmelserna om skadeståndsskyldighet gäller endast såvitt skadan inte har sin orsak i sådan känslighet. Och enligt § 13 är den som utför en nyanläggning inte skyldig att bekosta skyddsåtgärder som erfordras därför att grannen är särskilt immissionskänslig. Undantagsvis kan han emellertid i sådana fall åläggas att vidta skyddsåtgärder på grannens bekostnad. Inte heller synes granneloven tilldela passiviteten någon självständig roll, n ä r det gäller att bestämma toleranspunkten. Den gamla nabolovens regel om verkan av att fast anläggning utan protest drivits tre år i följd saknar motsvarighet i den 2 3 4 5 8

Se Sandvik i Lov og Rett 1962 s. 123 f. Jfr östre Baerum herredsretts dom 3/7 1964 i målet om Fornebu flygplats. Rådsegn 2 s. 20. Se Sandvik s. 125. Rådsegn 2 s. 19 f. Rådsegn 2 s. 19, samt prop. s. 42 f.

470 nya. 7 Däremot får passiviteten rättsverkningar i fråga om skadeståndssanktionen. Om den skadelidande efter god sed i grannelagsförhållanden borde ha sagt ifrån tidigare, kan skadeståndskravet bortfalla eller skadeståndet jämkas. Se § 9 tredje stycket. Förhandsunderrättelse och koncession m. m. Ett huvudintryck av de grundläggande reglerna är, att de lämnar stort utrymme för skönsmässig bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet. Tydligen är det svårt för den enskilde att på förhand avgöra, om ett planerat företag kommer i strid mot lagen eller ej. Olägenheterna härav motverkas av särskilda regler om förhandsunderrättelse och förprövning. Granneloven reglerar två former av förprövning, nämligen dels granneskj0n, som är den normala och som bygger på frivilligt initiativ från parts sida, dels l0yve som bygger på koncessionstvång (l0yvetvang). F r å n svensk synpunkt är reglerna om l0yvetvang av särskilt stort intresse. Att börja med dem torde också innebära vissa fördelar med hänsyn till den följande framställningen av normalfallen. Först möter då frågan om koncessionspliktens omfattning. Enligt huvudregeln i § 19 granneloven får industriverksamhet eller annat företag som A-an sprida gas, rök, strålning eller liknande till skada eller olägenhet för många eller över ett vidsträckt område icke »setjast i verk» utan koncession. Detsamma gäller när äldre verksamhet eller företag skall övergå till drift, som kan bli till större skada eller olägenhet än tidigare. Här är det alltså enbart fråga om immissioner och om immissioner av ett speciellt slag — storimmissioner på luftföroreningarnas område. I förarbetena noteras särskilt, att flygplatsbuller inte kommer in under koncessionsordningen. 8 Lagens avgränsning av koncessionspliktens omfattning grundas på överväganden om vad samhällsintressena kräver. Man har velat begränsa koncessionsplikten till verksamhet, som genom luftförorening kan skada allmänna intressen och således medföra olägenheter av betydelse för samhället. 9 Lagens egen lydelse ger uppenbarligen otillräcklig ledning i fråga om avgränsningen. Enligt § 19 sista stycket äger regeringen emellertid utfärda föreskrifter bl. a. om vilka företag som är skyldiga att söka koncession. Så har skett genom Kgl. res. 22/12 1961. Det heter d ä r : »2. Uten hensyn til omfånget av mulige skader eller ulemper foreligger plikt til å s0ke konsesjon f0r iverksettingen av f0lgende virksomheter (jfr. grannelovens § 19 siste ledd): a. Forbrenning av kull, koks eller olje i industrielt anlegg i annet 0yemed enn oppvarming av lokaler, matlaging eller oppvarming av vann til personlig renhold, vanlig rengj0ring og annet husbehov. Dampkjelanlegg med kapasitet under 2 tonn damp/time er unntatt fra s0knadsplikten. b. Gäss og koksverk. c. Jernverk, st0perier og andre metallurgiske bedrifter. d. Sementfabrikker, kalkverk, glassverk og andre mineralbedrifter som forårsaker st0vdannelser. e. Kjemiske og elektrokjemiske fabrikker. f. Sellulose- og papirfabrikker. g. Sildoljefabrikker. Guanofabrikker og andre fabrikker for bearbeiding eller destruering av organisk avfall. h. Olje- og fettraffinerier.» I och för sig kan koncessionsplikt på grund av lagens egen bestämmelse föreligga i fråga om verksamhet, som inte finns upptagen i förteckningen. Någon större 7 Betr. motiven härför, se Rådsegn 2 s. 17. 8 Prop. s. 47 not 1. • Se särskilt Reykskadekomitéen s. 51 och 53.

471 praktisk betydelse torde detta knappast ha. Försummelse att söka koncession synes ej vara straffbelagd. I förarbetena anges emellertid, att det i sista hand får ankomma på domstolarna att avgöra, om koncessionsplikt enligt § 19 första stycket föreligger. 10 Utanför koncessionsordningen faller befintliga företag, som inte övergår till farligare drift — och det även om de redan är besvärande luftföroreningskällor. Detta var vid lagens tillkomst en omstridd fråga. 11 Avsikten är att man — i vart fall tillsvidare — skall försöka komma till rätta med de äldre företagen på frivillighetens väg. Här får r0ykskaderådet en viktig uppgift, vid sidan av vad som direkt regleras i lagen. Skulle det visa sig att man inte lyckas på denna väg, torde frågan om lagstiftningsåtgärder komma att tas upp igen. 12 Förutsättningarna för att koncession skall meddelas har icke reglerats n ä r m a r e . Uppenbarligen h a r man utgått från att koncession normalt inte skall ges, om verksamheten väntas komma i strid med § 2, d. v. s. orsaka störningar som överskrider den vanliga toleranspunkten. Från denna tänkta huvudregel stadgar § 19 undantag för det fall att viktiga allmänna hänsyn kräver det. En sådan undantagsregel har ansetts nödvändig med hänsyn till samhällets behov. 13 Det är fråga om en regel av expropriationskaraktär. Vilka allmänna intressen som kan tillmätas avsedd vikt anges inte i lagen och diskuteras ej heller n ä r m a r e i förarbetena. Det förutsätts, att alla som drabbas av olägenhet genom att koncession lämnas h a r krav på vederlag för den rätt som koncessionshavaren därigenom får över deras fastigheter. 14 Ersättningsfrågan prövas emellertid inte i koncessionsärendet utan blir en särskild domstolssak, om uppgörelse ej kan nås. Som den viktigaste fördelen med ett koncessionssystem anges, att koncessionsmyndigheten får tillfälle att vara medbestämmande när det gäller platsen för företaget och att göra tillståndet beroende av villkor. Lokaliseringsfrågans problematik utvecklas inte närmare. I lagtexten upptas endast att koncession i det enskilda fallet skall förenas med de villkor som erfordras av allmänna hänsyn eller till skydd för dem som skadan eller olägenheten träffar. Till allmänna hänsyn får enligt särskilt uttalande i förarbetena inte räknas hänsyn till statens inkomster. 15 I övrigt står det koncessionsmyndigheten fritt att bestämma villkoren så som prövas tjänligast med hänsyn till de ändamål regeln nämner. Det gäller först och främst att föreskriva skyddsåtgärder för att h i n d r a skadeverkningar. Föreskrifterna om skydd för enskild kan emellertid också gå ut p å att företagaren skall ställa säkerhet för ersättningsansvar. Koncessionen kan göras tidsbegränsad, om det anses lämpligt. Det torde inte möta hinder att förena den med strängare villkor angående omprövning än dem lagen själv innehåller. Enligt § 20 första stycket kan koncessionsmyndigheten utan tidsbegränsning upphäva eller jämka koncessionsvillkor, som visar sig vara strängare än nödvändigt eller verkar annorledes än avsett. Om skadan eller olägenheten av ett företag blir mycket värre än väntat, kan företagaren — enligt § 20 a n d r a stycket — trots detta få fortsätta driften mot att han sörjer för de skyddsåtgärder som koncessionsmyndigheten föreskriver. Och efter förloppet av 20 år eller mer kan koncessionsmyndigheten meddela sådana föreskrifter som erfordras av allmänna hänsyn eller till skydd för annans 10 Prop. s. 47. 11 12

Prop. s. 48 f. Raykskadekomitéen s. 57.

13 Se särsk. Reykskadekomitéen s. 51 och 55. 14 Rådsegn 2 s. 40. Se härom närmare i det följande. 18

Rådsegn 2 s. 40.

472 egendom eller rätt, även om skadan eller olägenheten inte har blivit värre än väntat. Företagaren har dock rätt till skälig omställningstid. Dessa regler var omstridda vid lagens tillkomst och avviker delvis från sakkunnigförslagen. Lagen innehåller inte några föreskrifter om återkallelse av koncession för det fall att koncessionsvillkoren inte efterlevs. Att tillståndet kan återkallas i ett sådant läge torde emellertid följa av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser. 1 6 En viktig rättsverkan av koncession är att företaget, så länge det uppfyller koncessionsvillkoren, inte kan av domstol åläggas att stoppa eller ändra driften (§ 23 andra stycket andra punkten, jfr § 10). Även om företaget befinnes orsaka immission, som överskrider toleranspunkten, skall det få fortsätta — mot det att sakägarna får vederlag. Däremot påverkar koncessionen inte alls företagarens skyldighet att utge skadestånd (§ 23 andra stycket första punkten, jfr § 9). Koncessionsmyndighet är i princip Kongen, d. v. s. regeringen (i industridepartementet). Lagen förutsätter emellertid att r0ykskaderådet i viss omfattning skall få fullmakt att avgöra de enskilda koncessionsärendena. I sådana fall kan rådets beslut överklagas i departementet (§ 21 tredje stycket). Genom tillämpningsföreskrifterna har ärenden om koncession i mycket vid utsträckning delegerats till rådet. Det är endast om rådet finner saken vara av så tveksamt slag eller av sådan vikt att avgörandet bör träffas av Kongen, som rådet skall överlämna ärendet till industridepartementet med förslag till beslut. I övriga fall meddelar rådet beslut i saken och fastställer erforderliga koncessionsvillkor (§ 6 i Kgl. res. 22/12 1961). Det kan anmärkas, att beslut i ärenden om skärpning av koncessionsvillkor alltid ankommer på regeringen. Beträffande förfarandet i koncessionsärenden innehåller själva lagen endast en föreskrift om att ansökan om koncession skall kungöras med skälig frist för genmäle, dock att i särskilt klara fall koncession skall kunna meddelas utan kungörelse (§ 19 andra stycket). I övrigt överlämnar lagen åt Kongen att ge n ä r m a r e regler om förfarandet och om kostnader för detta (§ 19 fjärde stycket). Sådana föreskrifter har meddelats i resolutionen 22/12 1961. De är ganska detaljerade och skall h ä r inte n ä r m a r e återges. R0ykskaderådet har fått sin sammansättning reglerad i själva lagen (§ 21). Där meddelas också grundläggande bestämmelser om rådets uppgifter. Enligt dessa skall rådet främst stå till tjänst med handläggning av koncessionsärenden. Men Kongen kan också åt rådet u p p d r a andra göromål, som tar sikte på att motverka luftförorening. Belysande för rådets uppgifter av detta slag är innehållet i § 22 granneloven. Enligt denna bestämmelse är företag, som genom luftförorening kan medföra skada eller olägenhet för många eller över ett vidsträckt område, skyldigt att lämna de upplysningar samt att verkställa eller bereda tillfälle till de undersökningar som erfordras i koncessionsärende eller ärende om åtgärd mot skada. Stadgandet är alltså ej begränsat till koncessionspliktiga företag utan gäller också äldre anläggningar, som fortsätter »r0ykfarlig» verksamhet utan att söka koncession. Av förarbetena framgår att avsikten bl. a. är, att även företag av det senare slaget skall kunna åläggas att företa regelbundna mätningar av sina utsläpp, av nedfall i omgivningen, av verkningarna på växter etc. 17 Kongen kan u p p d r a åt r0ykskaderådet att besluta härom. 16 17

Se prop. s. 50 och där åberopat uttalande av Castberg. Se särskilt Rådsegn 2 a s. 7.

173 När koncessionsplikt föreligger, sätts de vanliga reglerna om förhandsunderrättelser och om förprövning genom granneskj0n ur funktion (§ 23 första styck e t ) . Det kan nu vara lämpligt att övergå till dessa för normalfallen avsedda regler. Om någon vill sätta i gång med plantering, grävning, byggnad, industriverksamhet eller annat företag, som kan bli till skada eller olägenhet på grannfastighet, skall han enligt § 6 underrätta grannen skälig tid i förväg. Denna regel är alltså inte begränsad till immissionsfall utan gäller över hela lagens tillämpningsområde. Avsikten är att h i n d r a förhastade företag och bidra till att grannarna på förhand skall dryfta problemen och komma fram till en lösning. Underrättelsen markerar också utgångspunkt för en tidsfrist, inom vilken granne kan påkalla skj0n (se § 7). Det finns inte någon föreskrift om straff eller annan sanktion för den som försummar att underrätta på förhand. Men uppenbarligen kan den försumlige komma i ett sämre processuellt läge, om det sedermera blir tvist angående företaget. Försummelsen medför vidare, att grannarna kan påkalla skj0n utan att vara beroende av någon tidsfrist. Skj0n måste emellertid alltid begäras »f0reåt», d. v. s. innan företaget sätts i gång. Företagaren och grannarna kan var för sig ta initiativ till att genom granneskj0n19 få avgjort, hur företaget skall verkställas för att inte komma i strid med granneloven ( § 7 ) . I skj0nsförfarandet kan frågorna om platsen för företaget, sättet för verksamhetens bedrivande, behovet av särskilda skyddsåtgärder m. m. bli föremål för överläggning mellan parterna och rätten kan verka för att åstadkomma förlikning. Om det slutliga avgörandet innebär, att tillstånd till företaget lämnas, kan tillståndet förenas med villkor i nyss angivna hänseenden — i den mån det prövas erforderligt för att företaget inte skall komma i strid med lagen. Beslutet kan enligt uttrycklig föreskrift innefatta, att företagaren skall ställa säkerhet för skadeståndsansvar. Uppenbarligen är det dock inte meningen att skj0net skall få innefatta någon expropriation. På den punkten föreligger alltså en viktig skillnad i förhållande till bestämmelserna om l0yve i § 19. Man räknar helt enkelt med att skj0nsrätten kan ta miste i sin förhandsbedömning och att det ibland kan uppkomma skadeverkningar som rätten icke har räknat med. 19 Ett avgörande vid granneskj0n, som går företagaren emot, kan utformas på olika sätt och alltefter utformningen få olika rättsverkningar. Det kan utformas så, att det inte blir bindande för företagaren i annat hänseende än att han får finna sig i att bli utsatt för krav på rättelse, om han tar risken att handla i strid mot skj0net. Enligt § 7 andra stycket skall skj0nsrätten emellertid under vissa förutsättningar meddela förbud mot företaget. Så skall alltid ske, när det är fara för att företaget kommer att orsaka allvarlig skada på annans egendom. Och även om sådan fara inte föreligger, skall förbud meddelas om det är klart att företaget kommer i strid mot granneloven. Från reglerna om förhandsunderrättelse och skj0n finns också ett annat undantag än det som följer av bestämmelserna om l0yvetvang. Förhandsunderrättelse krävs ej och granneskj0n kan inte påkallas, när det är fråga om företag som h a r 18

Granneskjan är ett slags syneförfarande inför allmän underrätt, som därvid biträds av fyra sakkunniga skjonsmaend. Förfarandet leds av domaren, och allmänna regler om rättegång i tvistemål gäller till stora delar. 19 Se Rådsegn 2 s. 31.

474 tillstånd till expropriation av mark för anläggningen eller direkt enligt lag h a r sådan expropriationsrätt (§ 6 tredje stycket och § 7 fjärde stycket; jfr § 10 tredje stycket). Detta undantag synes ha avsevärd praktisk betydelse. Det innebär att grannarna saknar möjlighet att genom skj0n få skyddsåtgärder till stånd vid allm a n n a vägar, flygplatser och andra kommunikationsanläggningar, försvarsanläggningar m m . Som senare kommer att framgå gäller motsvarande undantag också beträffande möjligheten att utverka rättelse med anlitande av den vanliga domö stolsvagen. Skadeståndssanktionen Grannelovens § 9 fastslår strikt skadeståndsansvar som sanktion mot överträdelse av lagens forbudsregler, bl. a. den grundläggande regeln i § 2. Det strikta ansvaret ar ! 1.?iV,v b e g r ä n s a t t i U immissionsfall utan gäller över hela linjen, även vid rent tillfälliga störningar. Här är emellertid att märka, att regeln om strikt ansvar är avsedd att gälla endast ekonomisk skada. Sivillovboksutvalet hade föreslagit en särskild regel om möjlighet att utdöma ersättning även för icke-ekonomisk skada, m e n denna lösning avvisades i propositionen. Detta torde emellertid spela begränsad roll i fråga om varaktiga olägenheter som immissioner. Även en immission, som blott orsakar personliga o ägenheter, t. ex. minskad trivsel, torde just genom sin varaktighet påverka grannfastigheternas värde och därmed konstituera ekonomisk skada.*» Skadeståndsregeln gäller även skada eller olägenhet från företag, som utförts i enlighet med skj0n eller l0yve eller som kan åberopa expropriationsrätt. Man Sag3 a loven ' " S k a d 6 S t å n d ä r d e n a l l m ä n n a sanktionsformen enligt granneDetta betyder emellertid inte att skadeståndsregeln är utan undantag. Som redan nämnts utgår skadestånd inte, i den mån skadan eller olägenheten h a r sin orsak i speciell immissionskänslighet hos grannfastigheten (§ 9 andra stycket). Och som också nämnts kan skadeståndskravet nedsättas eller helt bortfalla n ä r grannen kan klandras för att han inte h a r reagerat tidigare (§ 9 tredje stycket). Regeln härom ger fritt utrymme för prövning av vad som kan fordras enligt 8 standarden »god granneskikk». Sista stycket i § 9 fastslår, att paragrafen inte minskar den rätt till skadestånd som kan föreligga enligt eljest gällande rättsregler, d. v. s. i första hand enligt Pa regeln BeUa h 3 r t<eX d e n P r a k t i s k a sZ^ri^ ' \ betydelsen, att immit sionsskada vållad genom oaktsamhet kan föranleda skadestånd utan hinder av de

^

^

Ä

Förbudssanktion

X

T

S

° m fÖ1J6r ^

PaSSivitetS

^eln * •

r

^ l n « » särskild

— rättelse — vederlag

Grannelovens principiella utgångspunkt ä r att överträdelse av förbudsreglerna I n T V i°rm a Y m m i S S i 0 n U t ö V e r toleranspunkten, skall p å talan av granne föranleda åläggande att vidta rättelse (§ 10 första stycket). Åläggandet kan ytterst y avse forbud för hela verksamheten. ^ D e n n a huvudregel är dock som redan antytts försedd med långtgående undanNär ett företag utförts och drivs i överensstämmelse med beslut vid granneaU t r t äH ' T ' h n\ r f Ö r e t t a r e n - ä V G n ° m G r ä n s p u n k t e n ö v e r s k r i d s ^ r ä t att fortsatta p å villkor att han betalar grannen vederlag (§ 10 andra stycket 20

Se Sandvik s. 124 och 128.

475 första punkten, § 23 andra stycket andra p u n k t e n ) . Detta kan betraktas som en trygghetsgaranti som följer av koncession. Ett annat undantag stadgas beträffande företag, som har tillstånd till expropriation av mark för anläggningen eller direkt på grund av lag har sådan expropriationsrätt (§ 10 tredje stycket). Ersättning för det intrång som följer av expropriationen och den exproprierade fastighetens användande kan ha prövats i expropriationsmålet. Men det är inte alltid fallet. Granne som inte varit part i expropriationsmålet kan vid domstol föra talan om ersättning. I förarbetena framhålls, att ordningen för företag med expropriationsrätt blir i stort sett densamma som beträffande företag med l0yve. Grannen kan alltså också i expropriationsfallen få vederlag (jfr n e d a n ) . Men även om inte något av de nu behandlade undantagsfallen föreligger, kan det komma i fråga att driften skall få fortsätta, trots att toleranspunkten överskrids. För lösningen av de konfliktsituationer som här uppkommer drar granneloven upp fastare riktlinjer än den äldre lagen. Enligt § 10 a n d r a stycket andra punkten är förutsättningarna för att verksamheten skall få fortsätta: 1) att rättelse skulle medföra så stora kostnader eller förluster i övrigt, att det stode i klart missförhållande till nyttan av åtgärden, 2) att det »ikkje er noko nemnande å leggje tiltakshavaren til last», samt 3) att grannen får vederlag. Även dessa regler lämnar oundvikligen stort utrymme för skönsmässig bedömning. Av förarbetena framgår emellertid, att man bör vara restriktiv vid bedömningen av om ett lagstridigt företag skall få fortsätta, eftersom man eljest kan rycka bort grunden för ordningen med granneskj0n. 21 Man måste akta sig noga för att öppna möjlighet till spekulation från hänsynslösa företagares sida. Särskilt framhålls, att man inte bör godkänna ett företag, om företagaren satt sig över »eit greitt skj0nsforbod» som han känner till eller borde känna till. En gemensam förutsättning för alla undantagsfallen är att grannen får vederlag. I lagtexten anges, att detta icke får sättas lägre än skadan eller olägenheten. Det är här fråga om något annat än vanligt skadestånd. Enligt förarbetena skall det vara en kompensation för den rätt som fråntas den ene grannen till förmån för den andre. 22 Domstolen kan skönsmässigt bestämma vederlaget till ett belopp som är högre än den rent ekonomiska förlusten. Man kan t. ex. räkna med kompensation för skada av icke ekonomisk art. Vidare anses det, att man bör ta hänsyn till, vad det skulle ha kostat företagaren att »köpa» sig rätten att driva verksamheten, och att det därvid inte kan undgås att företagets förjänstmöjligheter influerar på bedömningen. 2 3 I förarbetena framhålls vikten av att vederlagsreglerna är sådana att de inte frestar till missbruk. Enligt § 17 skall vederlag för skada eller rätt, som ej är tidsbegränsad, sättas till ett engångsbelopp. Med enligt § 16 kan bestämmandet av vederlag uppskjutas i avvaktan på bättre överblick över skadan, och i det sammanhanget kan tills vidare fastställas ett årligt belopp. När det är fråga om tidsbegränsade skador, h a r domstolen fria händer att välja mellan engångsbelopp eller årliga belopp eller en kombination av bådadera. Efter förebild i norska expropriationslagen har man i sista stycket av § 17 upptagit en bestämmelse om att årligt vederlag skall prövas på nytt vart tjugonde år enligt föreskrifter som Kongen fastställer, och att det vid fastställande av dessa föreskrifter skall läggas särskild vikt vid ändringar i penningvärdet. 21

Se Rådsegn 2 s. 23 och prop. s. 38 f. "23 Rådsegn 2 s. 23. Sandvik s. 130.

476 VII. Finland Som förut har framgått fick Finland år 1920 en lag angående vissa grannelags förhållanden. Den innehåller bl. a. bestämmelser om immissioner och har i den delen utformats i anslutning främst till 1887 års norska lagstiftning. Det grundläggande immissionsrättsliga stadgandet (17 §) lyder på följande sätt: »Ej må någon, såvida ej nedan annorlunda säges, hålla upplag eller nvttja fastighet så, att granne eller annan, som äger eller med nyttjanderätt besitter jord eller hus i närheten eller vars intressen eljest kunna därav beröras, varaktigt lider oskäligt besvär, såsom genom gnistor, aska, sot, rök, värme, stank, gaser, ånga, skakning, buller eller dylikt. Ar besvär, som nu nämnts, enligt ortsförhållandena ej att anse såsom ovanligt eller opåraknat, eller har grannclagsförhållandet inträtt efter det nvttjandet vidtog eller upplag tillkom, och har besväret ej senare yppats eller märkligt ökats, må det ej som oskäligt anses.» Vad som avviker från förebilden är framför allt, att prioriteten uttryckligen tillerkänns betydelse. Av förarbetena framgår, att man vid bedömning av toleranspunkten skall utgå från vad människor i allmänhet kan antas fördra — att man alltså i princip inte skall ta hänsyn till speciell immissionskänslighet. Dock framhålles, att särskilda omständigheter av allmän betydelse kan föreligga. Om någon t. ex. anlägger en industri invid ett allmänt sjukhus, bör han vara beredd på att vidta mera omfattande skyddsåtgärder än som eljest skulle vara behövligt. Lagen innehåller också koncessionsbestämmelser av den typ, som Aschehoug föreslog 1878 och som fanns i den gamla norska lagen. När någon vill inrätta anläggning som kan orsaka oskälig immission, skall han hos administrativ myndighet (magistrat, byggnadsnämnd) utverka beslut om på vilket avstånd från grannes mark anläggningen får göras. Sådant förfarande erfordras dock ej, om offentlig myndighets tillstånd till anläggningen meddelas enligt särskilda bestämmelser. När beslut av ifrågavarande slag föreligger, kan granne inte fordra driftens inställande även om han utsätts för oskäligt besvär. Däremot kan han kräva skyddsåtgärder och ersättning. Motsvarande regler gäller för det fall att besväret har pågått i tre år utan att grannen har väckt talan därom. Den finska rätten tillerkänner alltså stor betydelse även åt passiviteten. Skyldigheten att ersätta skada på grund av immission gäller oberoende av vårdslöshet eller försumlighet. Mot immitterande verksamhet, som innebär synnerligen betydande faror eller olägenheter för allmänna intressen, kan länsstyrelsen ingripa och föreskriva nödiga skyddsåtgärder. I undantagsfall kan också regeringen ingripa och helt förbjuda driften. Om anläggningen har tillkommit i laga ordning, skall ägaren dock i sistnämnda fall få ersättning enligt de allmänna reglerna om expropriation. År 19675 har i Finland inrättats en »kommission för skyddandet av luften och avvärjning av buller». Dess befogenheter är av samma slag som den svenska luftvårdsnämndens. Det är alltså avsikten att kommissionen skall lämna råd, uppgöra förslag, ta utredningsinitiativ och främja samarbetet på området. VIII. Danmark1 Den danska immissionsrätten är otvivelaktigt den som står närmast vår egen. I Danmark finns inte någon civilrättslig lagstiftning om immissioner — och inte heller någon koncessionslagstiftning. De rättsgrundsatser om immissioner som har utbildats i dansk domstolspraxis kan i korthet sägas gå ut på att granne inte be1

Se härom närmare Illum, Dansk tingsret, Köpenhamn 1952 s. 292 ff och Magnussen Naborethge studier, Köpenhamn 1950, särskilt s. 259 ff.

477 höver finna sig i olägenheter, som i väsentlig mån går utöver vad han måste vara beredd på med hänsyn till förhållandena i orten. Man torde inte ta hänsyn till prioritet och inte heller till speciell immissionskänslighet. Strikt skadeståndsansvar tillämpas. IX. Förenta staterna I nordamerikansk rätt h a r de civilrättsliga reglerna om immissioner o. 1. sin utgångspunkt i den engelska common law. Enskild skadelidande kan alltså föra talan enligt grundsatserna om »nuisance» m. m. Den tekniska och industriella utvecklingen har på många håll i Förenta staterna medfört särskilt svåra luftföroreningsproblem. Att förebygga och kontrollera luftförorening är i första hand en uppgift för delstaterna och kommunerna. Detta har fått till resultat att luftvårdslagstiftningen och kontrollsystemet varierar högst avsevärt olika stater emellan och även mellan olika delar av samma stat. Det finns områden som helt saknar lagstiftning i ämnet och andra som h a r utomordentligt strikta regler och mycket effektiv kontroll. Till de förra hör exempelvis staterna Georgia och Nebraska, till de senare Californien, New Jersey och New York. I flera stater har de centrala luftvårdsmyndigheterna bemyndigande att fastställa särskilda luftvårdsområden och utfärda bindande föreskrifter om immissions- och emissionsgränser. En redogörelse för lagstiftningen i de olika staterna har utgivits av Public Health Service inom U. S. Department of Health, Education and Welfare. 1 Publikationen innehåller också råd och anvisningar om hur en luftvårdslagstiftning lämpligen bör utformas. År 1963 antogs en federal lag, Glean Air Act, som uppställer ett nationellt program för luftvårdsarbetet i Förenta staterna. Den innebär bl. a. att det federala hälsovårdsdepartementet får befogenhet att leda och främja forskning, utvecklingsarbete och informationsverksamhet på området, att utfärda rekommendationer om normer och gränsvärden och att bevilja federala bidrag till luftvårdsarbetet inom delstater och kommuner.

^Rodgers m.fl., A Digest of State Air Pollution Laws, Washington, D.C. 1963.

Förkortningar

Lagar

AllmVägL EnskVägL BL BS RB VL

= = = = = =

lagen den 30/6 1943 om allmänna vägar lagen den 3/9 1939 om enskilda vägar byggnadslagen den 30/6 1947 byggnadsstadgan den 30/12 1959 rättegångsbalken vattenlagen Lagförslag

Bet. 1915 LB 1909 LB 1947 LB 1960 I LB 1960 11 LB 1960 III

= dikningslagskommitténs år 1915 angivna betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m. m. = lagberedningens år 1909 avgivna betänkande med förslag till jordabalk III = lagberedningens år 1947 avgivna betänkande med förslag till jordabalk I (SOU 1947:38) = lagberedningens år 1960 angivna förslag till jordabalk m. m. I Lagtext (SOU 1960:24) = lagberedningens år 1960 avgivna förslag till jordabalk m. m. II Motiv till balken (SOU 1960:25) = lagberedningens år 1960 avgivna förslag till jordabalk. III Motiv till lagen om införande av nya jordabalken m. m. (SOU 1960:26) Tidskrifter in. m.

BevU FFR FT JoU LHJ L9-U LW NJA NJA II Prop.

= bevillningsutskottets utlåtande = Försäkringsjuridiska föreningens fallssamling = Förvaltningsrättslig tidskrift = jordbruksutskottets utlåtande = första lagutskottets utlåtande = andra lagutskottets utlåtande = tredje lagutskottets utlåtande = Nytt juridiskt arkiv. Avd. I = Nytt juridiskt arkiv. Avd. II = proposition

rätts-

479 Rskr RÅ SFS SOU SU SvJT TfR

= riksdagsskrivelse = regeringsrättens årsbok = Svensk författningssamling = Statens offentliga utredningar = statsutskottets utlåtande = Svensk Juristtidning = Tidsskrift for Rettsvitenskap Litteratur i övrigt

Bexelius m. fl. Hygien Karlgren Ljungman Ljungman—Stjernquist

I

Ljungman—Stjernquist

II

Minnesskrift Viklund

för Hult

= Bexelius, Nordenstam och Körlof, Byggnadslagstiftningen. Fjärde uppl. Stockholm 1964 = Hygien, Lärobok under redaktion av Lars Friberg och Hans E. Ronge. Stockholm 1964 = Karlgren, Skadeståndsrätt. Tredje uppl. Stockholm 1965 = Ljungman, Om skada och olägenhet från grannfastighet. Uppsala 1943 = Ljungman och Stjernquist, Den rättsliga kontrollen över mark och vatten del I. Andra uppl. Stockholm 1963 = Ljungman och Stjernquist, Den rättsliga kontrollen över mark och vatten del II. Andra uppl. Stockholm 1964 = Rättsvetenskapliga studier ägnade minnet av Phillips Hult. Uppsala 1960 = Viklund, Om ersättning enligt vattenlagen. Stockholm 1964.

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1966 1. La Cooperation internordique 4. Nordisk skattekonference i Kobenhavn

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966 Systematisk förteckning (Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förtecknimgen) Justitiedepartementet Lagberedningen 1. Utsökningsrätt IV. [7] 2. Utsökningsrätt V. [38] Hyreslags'.iftningssakkunniga. 1. Ny Hyreslagstiftning. [14] 2. Undersökning angående hyressplittringen. [15] Arbetspromemorier i författningsfrågan. [17] Decentralisering av naturalisationsärenden m. m. [20] 13(33 års maxkvärdekommitté. 1. Markfrågan I. [23] 2. Markfrågan n . Bilagor. [24] Atomansvarighet III. [29] Vägfraktavtalet I. [36] Offentlighetskommittén. 1. Offentlighet och sekretess. [60] 2. Offentlighet och sekretess. Bilagor. [61] Utkommer senare. Rikets vapen och flagga. [62] Fastighetsregistrering. [63] Luftförorening, buller och andra immissioner. [65] Utrikesdepartementet Internationellt fredsforskningsinstitut i Sverige. [5] Försvarsdepartementet Tygförvaltningens centrala organisation. [11] 1965 års försvarsutredning. 1. Strategi i väst och öst. [18] 2. Svensk säkerhetspolitik. [56] Skeppsholmens framtida användning. [27] Militärsjukvården. [35] Militärtandvården. [58] Socialdepartementet Förenklad statsbidragsgivning till hälso- och sjukvården. [6] Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade. [9] Läkemedelsförmånen. [28] Kommunerna och ungdomen. [32] De statliga undervisningssjukhusens organisation. [37] Vård utom skola av ungdomsvårdsskoleelever. [43] Aktiv åldringsvård och handikappvård. [45] Smittskyddslagstiftning. [50] Yrkesskadeförsäkring. [54] Kommunikationsdepartementet Friluftslivet i Sverige. Del III. Anläggningar för det rörliga friluftslivet m. m. [33] Luftfartsverkets ekonomi och organisation. [34] Fordonskombinationer. [41] Utkommer senare.

Finansdepartementet 1965 års långtidsutredning 1. Svensk ekonaomi 1966— 1970. [1] 2. Export och import 1966—1970.. Bilaga 1. [2] 3. Tillgången på arbetskraft 1960—19900. Bilaga 2. [8] 4. Handelns arbetskrafts- och investeringsbehov fram till 1970. Bilaga 3. [10] 5. Utwecklingstendenser inom undervisning, hälso- och» sjukvård samt socialvård 1966—1970. Bilaga 6. [13] | 6. Framtidsperspektiv för svensk industri 1965—1980. Bilaga 4. [51] 7. Remissyttranden över 1965 års långtidsutrednings huvudrapport. [59] Ny myntserie. [4] Ny folkbokföringsförordning m. m. [16] Statliga betänkanden 1961—1965. [19] Oljebranschen. [21] Konsumtionskrediter i Sverige. [42] Värdesäkring av trafiklivräntor. [53] Ecklesiastikdepartementet Yrkesutbildningen. [3] Arbetspsykologisk verksamhet. [40] 1962 års ungdomsutredning. III. 1. Ungdormens förenings- och fritidsliv. [47] Skolgång borta och hemma. [55] Jordbruksdepartementet Renbetesmarkerna. [12] Bostadsarrende m. m. [26] I960 års jordbruksutredning. 1. Den framttida jordbrukspolitiken. A. [30] 2. Den framtida j o r d b r u k s politiken. B [31] Jaktstadgan m. m. [46] Lantbruksnämndernas nya organisation mn. m. [49] Skoglig forskning. [52] Handelsdepartementet Ellagstiftnlngsutredningen. 1. Lagstiftning mot radiostörningar. \22\ 2. Lagstiftning om eslektriska anläggningar. [39] Sällskapsresor. [25] Prissaniverkan och konkurrens. [48] Inrikesdepartementet Bostadspolitiskt kreditstöd. [44] Statens och kyrkans marköverlåtelser. [64]] Civildepartementet Centralt statligt personalutbildningsorgan. [5T]

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1966