Vägtrafiken - kostnader och avgifter : delbetänkande

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

VÄGTRAFIKEN KOSTNADER O C H AVGIFTER

}

E+

Statens offentliga utredningar 1973:32 Kommunikationsdepartementet

Vägtrafiken kostnader och avgifter

Delbetänkande avgivet av Vägkostnadsutredningen Stockholm 1973

ISBN 91-38-01459-9

Göteborgs Offsettryckeri A B . S t h l m 73.2 541 S

Till Statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 15 september 1965 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla högst fyra sakkunniga med uppgift att utreda frågan om vägtrafikens kostnadsansvar och därmed sammanhängande frågor. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 18 november 1965 såsom sakkunniga generaldirektören Nils Hörjel, tillika ordförande, professor Erik Dahmén, professor Sven Godlund och överdirektören Erik Nilsson. De sakkunniga, som påbörjade sitt arbete under våren 1966, antog namnet vägkostnadsutredningen. Generaldirektör Nils Hörjel efterträddes som ordförande den 1 januari 1971 av f generaldirektören Erik Grafström. Professor Erik Dahmén efterträddes den 24 november 1971 av professorn Göran Bergendahl. Framlidne överdirektören Erik Nilsson efterträddes den 1 juli 1967 av kanslidirektören Göran Appelgren, vilken i sin tur efterträddes av departementsrådet Lennart Johansson den 1 juli 1969. Att som experter biträda vid utredningsarbetet har tillkallats byrådirektören Ture Grahn och rättschefen Jan Johansson (båda fr o m 1.2.1966), avdelningsdirektören Östen Milstam (from 8.3.1966 t o m 9.3.1972), professorn Gösta Lindhagen (from 15.8.1966), departementssekreteraren Bo Carlsund (fr om 21.9.1967), docenten Alf Carling (from 1.6.1970) och filosofie licentiaten Roland Andersson (from 24.2.1971 tom31.8.1972). Till sekreterare ät utredningen har förordnats Östen Milstam (fr o m 18.11.1965 t o m 7.3.1966), kanslirådet Brune Öhrn (from 8.3.1966) och civilingenjören Gunnar Gornitzka (fr o m 6.5.1971). Till att biträda inom vägkostnadsutredningens sekretariat har bl. a. förordnats filosofie licentiaten Leif Magnusson, filosofie kandidaterna Göran Lagerholm och Ulf Hammarström, civilingenjören Tage Jonsson och avdelningsdirektören Ingemar Ahlstrand. Därjämte har avdelningsdirektören Björn Kolsrud medverkat i sekretariatets arbete. Utredningsarbetet har med anledning av att reformeringen av vägtrafikbeskattningen enligt 1963 års trafikpolitiska beslut var tänkt att ske i SOU 1973:32

flera etapper haft dels en mer kortsiktig, dels en långsiktig inriktning. En väsentlig del av arbetet under 1960-talet har varit inriktat på att förse bilskatteutredningen med underlagsmaterial för de ändringar i vägtrafikbeskattningen som bilskatteutredningen föreslagit (SOU 1967:34, SOU 1968:50, SOU 1969:45, SOU 1970:36 och SOU 1972:42). Vid sidan därom har på vägkostnadsutredningens initiativ genomförts expertutredningar rörande tätortsförhållanden, trafikolyckskostnader och tekniska metoder för avgiftsuttag. Utredningsarbetet sedan 1970 har i huvudsak inriktats på utarbetandet av föreliggande delbetänkande Vägtrafiken - kostnader och avgifter. Delbetänkandet omfattar principfrågor och en översikt över internationellt utvecklingsarbete samt en analys av vägtrafikens totala kostnader. Principfrågorna och den internationella översikten har inom sekretariatet bearbetats inom en arbetsgrupp under ledning av Alf Carling och i övrigt bestående av Roland Andersson, Göran Lagerholm och Leif Magnusson. Total kostnadsanalysen har i huvudsak bearbetats inom en annan arbetsgrupp som bestått av Ingemar Ahlstrand, Ture Grann, Ulf Hammarström, Tage Jonsson och Björn Kolsrud. En redogörelse för utredningsuppdraget och betänkandets inriktning lämnas i kapitel 1. Det fortsatta utredningsarbetet avser att på ett mer konkret sätt angripa kostnads- och prissättningsproblematiken inom olika delområden i anslutning till de principer som här framlägges. Vägkostnadsutredningen har avgivit remissutlåtanden över bl a betänkandena; Luftförorening, buller och andra immissioner (SOU 1966:65), Fasta förbindelser över Öresund (SOU 1967:54), Avgaser från bensindrivna bilar avgivet av kommunikationsdepartementets ledningsgrupp rörande utvecklingsarbetet på bilavgasområdet (Stencil K 1968:2), Allmänna vägar (SOU 1968:17), Parkering (SOU 1968:18), Ett renare samhälle (SOU 1969:18), Fordonsbeskattningen (SOU 1969:45), Vägplan 1970 (SOU 1969:56), Kilometerbeskattning (SOU 1970:36) och Vägtrafikbeskattningen (SOU 1972:42). De i betänkandet förda resonemangen och anförda slutsatserna representerar icke några ställningstaganden från experternas sida. Vid betänkandet är fogade reservationer av de sakkunniga Sven Godlund och Lennart Johansson. Stockholm i juni 1973 Erik Gr af ström Sven Godlund

Göran Bergendahl

Lennart Johansson /Gunnar Gornitzka

4 SOU 1973:32

Innehåll

Kapitel 1 Utredningsuppdraget och betänkandets inriktning 1.1 Uppdraget och dess bakgrund . 1.2 Transportarbetets utveckling och fördelning 1.3 Trafikpolitiskt utrednings- och utvecklingsarbete under de senaste åren 1.3.1 Bilskatteutredningen och vägkostnadsutredningen 1.3.2 Åtgärder med regional inriktning 1.3.3 1972 års trafikpolitiska utredning 1.4 Betänkandets allmänna uppläggning 1.5 Principerna för avgiftssystemet 1.6 Vägtrafikens betalningsansvar . Kapitel 2 Problemöversikt 2.1 Avgiftspolitikens syften 2.2 Disposition och litteraturöversikt Kapitel 3 Vägtrafikens kostnader . . . 3.1 Allmänna synpunkter på kostnadsbegreppet 3.2 Beslutsfattare och kostnadsbärare 3.3 Om kostnadernas relevans . . . 3.4 Om uppskattningar av kostnaderna SOU 1973:32

9 9 12

16 17 18 19 21 26 29 30 34 37 37 38 42 44

Kapitel 4 Efterfrågan pä transporter . 4.1 Allmänt om efterfrågans priskänslighet 4.1.1 Efterfrågefunktioner . . 4.1.2 Utbytbarhet och indelning i delmarknader . . 4.1.3 Några avgränsnings- och definitionsfrågor 4.2 Val av färdmedel vid pendlingsresor 4.2.1 Trafikanternas valsituation 4.2.2 Modeller för färdmedelsval 4.2.3 En amerikansk efterfrågestudie 4.2.4 En undersökning av färdmedelsval i Stockholmsomrädet 4.3 Transportmedelsval vid långväga godstransporter 4.3.1 Företagens valsituation 4.3.2 Om indelning i delmarknåder 4.3.3 Modeller för transportefterfrågan 4.3.4 En amerikansk makrostudie 4.3.5 En engelsk undersökning av transportmedelsvalet 4.3.6 En EG-studie av transportmedelsval

53 54 54 57 59 61 61 63 64

66 68 68 70 72 72 73 75 5

Kapitel 5 Prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad 5.1 Några centrala kostnadsbegrepp 5.2 Ett system för prissättning på elkraft 5.3 System för trängselavgifter (Road Pricing) 5.4 Allais-rapporten 5.5 Avgiftsmetodens tillämpning på miljö- och olycksområdet . . . 5.6 Frågan om "det näst bästa" . . Kapitel 6 Samband mellan avgifter och investeringar 6.1 Investeringskalkyler för tjänster av given kvalitet 6.2 Investeringskalkyler för väginvesteringar 6.3 "Marginell väghållningskostnad" 6.4 Prissättning byggd på "utvecklingskostnader" Kapitel 7 Krav på full kostnadstäckning för vägtrafiken 7.1 Finansieringskrav i olika utredningar 7.1.1 Motiv för finansiell kostnadstäckning 7.1.2 Finansieringskrav på olika nivåer 7.2 Fördelningsaspekter 7.2.1 Kompensationer och finansieringskrav 7.2.2 Konsekvenser från allmän fördelningssynpunkt 7.3 Vägtrafikens kollektiva betalningsansvar Kapitel 8 Metoder för avgiftsuttag . . 8.1 Allmänna krav på vägtrafikbeskattningen som styrmedel . . . 8.2 Existerande skattesystem på vägtrafikområdet 8.3 Tänkbara förändringar inom det nuvarande skattesystemets ram 8.4 Trafikeringstillstånd och parke6

77 77 8.5 80 85 89 92 96

ringsavgifter 8.4.1 Trafikeringstillstånd . . 8.4.2 Parkeringsavgifter . . . . Direkt prissättning av vägutnyttjandet 8.5.1 Vägtullar 8.5.2 Några tekniska system för avgiftsdebitering . . 8.5.3 Färdstyrt avgiftsuttag . Några avslutande synpunkter .

151 151 153 154 154 155 159 162

Kapitel 9 Synpunkter på tänkbara avgiftssystem 164 Inledning 164 100 9.1 9.2 Prissättning med hänsyn till ett kollektivt betalningsansvar . . . 168 101 9.2.1 Persontransporter . . . . 170 9.2.2 Godstransporter 175 106 9.2.3 Ett gemensamt betalningsansvar för land110 transportsektorn 176 Marknadsimperfektioner utan115 9.3 för vägsektorn 177 9.3.1 Vägavgifter som korrektiv 178 119 9.3.2 Prissättning på vägtjänster vid förlustminime120 rande prispolitik i järnvägssektorn 181 121 9.3.3 Monopolism på marknader utanför landtrans125 portsektorn 182 127 9.4 Systemrestriktioner och systemkostnader 183 129 9.4.1 Enhetliga kilometeravgifter 183 9.4.2 Systemkostnaderna och 133 antalet avgifter 187 9.4.3 Parkeringsavgifter . . . . 188 138 9.5 Trafikavgifter och inkomstfördelning 190 143 9.6 Inriktning på delområden av det fortsatta utredningsarbetet 193 143 9.7 Om arbetsfördelningen mellan olika slags åtgärder 196 144 9.8 Om interdependens och samordning 200 149

SOU 1973:32

Kapitel 10 Vägtrafikantemas kollektiva betalningsansvar 10.1 Allmänt 10.1.1 Betalningsansvar, betalningsansvariga och vägtrafikens kostnader . . . 10.1.2 Kostnadsanalysens allmänna omfång 10.1.3 Kostnadsanalysens allmänna karaktär och disposition 10.2 Kostnader för väg- och gatuhållning samt för vägtrafikväsendet i övrigt 10.3 Kostnader i samband med vägtrafikolyckor, vägtrafikens emissioner och annan miljöinverkan 10.3.1 Allmänt 10.3.2 Skadekostnader 10.3.3 Kostnader för skadeförebyggande åtgärder . . . . Kapitel 11 Väg-och gatuhållning . . . 11.1 Inledning 11.2 Väg- och gatuhållningens bakgrund 11.2.1 Väg- och gatunät från funktionell synpunkt . . 11.2.2 Administrativa förhållanden, lagstiftning m. m 11.2.3 Vissa fysiska data angående väg- och gatunätet . 11.2.4 Indelning av vägar och gator med avseende på kostnadsbärare 11.3 Den statliga väghållningens kostnader 11.4 Den kommunala väg- och gatuhållningens kostnader 11.4.1 Kommunala allmänna vägar samt statsbidragsberättigade gator . . . . 11.4.2 Övriga kommunala gator 11.4.3 Administration 11.5 Den enskilda väghållningens kostnader 11.5.1 Statsbidragsberättigade SOU 1973:32

203 203

enskilda vägar 228 11.5.2 Övriga enskilda vägar . . 230 Kostnadssammanställning . . . 230

Kapitel 12 Trafikövervakning och trafikadministration 12.1 Avgränsning och disposition . . 205 12.2 Trafikövervakning m. m 12.3 Rättskipning och kriminalvård vid trafikbrott 206 12.4 Särskilda trafiksäkerhetsaktiviteter 12.5 Trafikadministration, utredningar och forskning m. m. .. 208 12.6 Bilregister och skatteuppbörd . 12.7 Kostnadssammanställning . . . 203

209 209 210 213 214 214 215 215

218 222 223 227

227 228 228 228

233 233 234 235 235 237 239 239

Kapitel 13 Vägtrafikolyckor 13.1 Allmänt 13.2 Trafikolycksfallskostnader . . . 13.2.1 Kostnader hos det allmänna 13.2.2 Kostnader hos "samhället i övrigt" 13.2.3 Humanvärdet vid dödsfall 13.3 Trafiksäkerhetskostnader . . . . 13.3.1 Effekter av trafiksäkerhetsåtgärder 13.3.2 Kostnadsuppskattningar

241 241 242

Kapitel 14 Vägtrafikens miljöeffekter 14.1 Inledning 14.1.1 Samhället och miljövården 14.1.2 Vägtrafikens miljökostnader — problemstruktur 14.2 Vägtrafikens emissioner och immissionsskador 14.2.1 Avgaser 14.2.2 Trafikbuller 14.3 Ekonomisk värdering av immissionsskador 14.4 Miljövård - åtgärdsproblematik 14.5 Kostnader för fordonstekniska åtgärder 14.5.1 Avgasrenande åtgärder . 14.5.2 Fordonstekniska åtgär-

253 253

242 247 249 250 250 252

255 256 257 261 265 268 270 270

14.6 14.7

der mot buller Kostnader för byggtekniska åtgärder Plantekniska och trafikreglerande åtgärder 14.7.1 Planåtgärder 14.7.2 Trafikreglerande åtgärder — trafiksanering m.m

Kapitel 15 Vägtrafikens kostnader översikt och diskussion 15.1 Allmänt 15.2 Vägtrafikanternas totala kostnader 15.3 Vägtrafikanternas skatteförhållanden 15.4 Kostnader av betydelse för ett betalningsansvar 15.4.1 Inledning 15.4.2 Diskussion om produktionskostnader 15.4.3 Diskussion om kostnader i samband med externa effekter

273 A.3

275 276 276

277 A.4

Val av medel A.3.1 Medel mot bilavgaser . . A.3.2 Medel mot vägtrafikbuller Val av kostnadsbärare A.4.1 Lagstiftningens betydelse A.4.2 Bilisternas betalningsansvar

311 311 315 316 316 3i9

281 Bilaga B: Kalkylsituationer vid väginvesteringar 323 B.l Betalningsvilja och konsumentöverskott 323 B.2 Kapacitetsinvesteringar 325 B.3 Rationalisering och kvalitetsförbättring 327

284 284

279 279 280

Bilaga C: Effektiva priser vid olika tänkbara restriktioner Cl Konsumentvarumodell med 285 budgetrestriktioner C.2 Producentvarumodell med finansieringskrav 288 C.3 Konsumentvarumodellen med ett finansieringskrav för hela Reservationer 293 transportsektorn C.4 Externa effekter Bilagor C.5 Prissättning vid marknadsimperfektioner utanför vägsektorn . Bilaga A: Bilavgaser och vägtrafikbulC.5.1 Lika monopolgrad . . . ler 298 C.5.2 Prissättning vid kollekA.l Problembeskrivning 299 tivt betalningsansvar och A.1.1 Problem med bilavgaser 299 marknadsimperfektioner A. 1.2 Problem med vägtrafikutanför vägsektorn . . . buller 300 C.6 Effektiva avgifter vid bristande A. 1.3 Olika valsituationer . . . 302 differentieringsmöjligheter . . . A.1.4 Mål- medeldiskussion för C.6.1 Systemkostnader . . . . ett "standardfall" . . . . 302 C.6.2 Bestämning av effektiva A. 1.5 Bestämning av skadeenhetliga km-avgifter . . funktionen i monetära C.6.3 Val av avgiftsmetod . . . termer 304 C.6.4 Parkeringsavgifter . . . . A.2 Val av normer 305 C.7 Prissättning med hänsyn till inA.2.1 Normer för bilavgaser komstfördelningsmål och vägtrafikbuller . . . 305 A.2.2 Val av normer under full Litteraturförteckning säkerhet 306 A.2.3 Val av normer under osäkerhet 308

332 338

338 340 342 342

346 347 347 349 352 356 358 363

SOU 1973:32

1 Utredningsuppdraget och betänkandets inriktning

1.1 Uppdraget och dess bakgrund Till grund för de förändringar av trafikpolitiken i Sverige, som vidtagits under senare år, ligger det principbeslut, som fattades av riksdagen år 1963. Detta beslut bygger i sin tur huvudsakligen på slutsatser och förslag, som framlades av 1953 års trafikutredning i de två betänkandena Svensk Trafikpolitik I—II, SOU 1961:23-24. Det syftar till att etablera för de olika trafikgrenarna gemensamma principer då det gäller konkurrensregler, avgifts- och investeringspolitik. Som huvudsakligt medel att åstadkomma en effektiv transportförsörjning förordas konkurrens mellan trafikgrenarna och i övrigt mellan transportalternativ. Verksamheten inom varje trafikgren förutsätts därvid genom skatter och avgifter bli belastad med de kostnader, den förorsakar det allmänna. I transportpropositionen (nr 191 år 1963) preciserar departementschefen de allmänna riktlinjerna för den nya trafikpolitiken på följande sätt: "Såsom uttalats redan i direktiven för trafikutredningen bör målet för trafikpolitiken vara att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former, som medger företagsmässig effektivitet och transportmedlens sunda utveckling. Vidare måste trafikpolitiken utformas så, att de krav som ställs från trafiksäkerhetssynpunkt blir tillgodosedda och att utvecklingen på det tekniska området stimuleras. I likhet med trafikutredningen och det SOU 1973:32

helt övervägande antal remissinstanser anser jag, att den hittills förda statliga trafikpolitiken inte utan väsentlig förändring kan leda till en ändamålsenlig uppdelning av transporterna enligt de olika transportmedlens reella kostnads- och kvalitetsförutsättningar och därmed inte heller till det angivna trafikpolitiska målet, dvs en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader. Ett trafikpolitiskt system, som bättre än det nuvarande fyller de uppställda kraven, kan enligt utredningen teoretiskt åstadkommas antingen genom att man bygger ut och skärper de hittills begagnade tillståndsregleringarna eller genom att man i stället går den motsatta vägen och lämnar de olika transportmedlen större frihet att utnyttja sina kostnads- och kvalitetsmässiga förutsättningar och låter konkurrensen dem emellan bli avgörande för trafikuppdelningen. Trafikutredningen finner det stå i överensstämmelse med vår allmänna näringspolitik att välja den lösning, som innebär ett större mått av fri konkurrens och anser att en sådan ordning bör eftersträvas, som direkt medger en effektiv konkurrens på transportmarknaden, såväl mellan de olika trafikgrenarna som mellan trafikföretagen inom samma trafikgren. För att kunna betecknas som effektiv måste konkurrensen bedrivas på i möjligaste mån lika villkor och inom ramen för dessa villkor gestaltas så fritt som möjligt. En sådan konkurrens utgör enligt utredningens mening ett kraftigt incitament för trafiken att söka sig till de kvalitativt och kostnadsmässigt mest ändamålsenliga transportmedlen, och den är därjämte ägnad att stimulera till effektivitet i trafikrörelsernas skötsel. Utredningen framhåller dock att vissa modifikationer är nödvändiga i fråga om person9

trafiken bl a i glesbygderna och i vissa storstadsregioner. Vidare måste friheten att använda olika konkurrensmedel harmoniera med gällande allmänna näringslagstiftning. Det helt övervägande antalet remissinstanser är eniga med trafikutredningen om värdet av friare konkurrensförhållanden pä transportmarknaden. Vid bedömningen av dessa spörsmål bör enligt min mening beaktas att fri etableringsrätt och en betydande frihet i övrigt kännetecknar den helt övervägande delen av vårt näringsliv. En skärpning av tillståndsregleringen på transportområdet skulle ytterligare fjärma transportnäringens villkor från vad som gäller inom övriga näringsgrenar. Det torde också vara ostridigt att regleringar kan innebära en hämsko på rationaliseringssträvandena inom transportnäringen. Dessutom måste man hysa starka tvivel på de praktiska möjligheterna att genom skärpt tillståndsreglering så styra utvecklingen att den leder till en samhällsekonomiskt riktig trafikuppdelning. I stället bör man söka utnyttja den drivfjäder till effektiva transporter, som konkurrens i sunda former kan utgöra. Därest förutsättningar skapas för en konkurrens på lika villkor bör det vara möjligt att genom en ökad frihet på transportmarknaden nå en samhällsekonomiskt riktigare trafikuppdelning. På så sätt kan transportarbetet erhållas till lägsta möjliga kostnader, vilket är ett väsentligt intresse för vårt näringsliv, enär transportkostnaderna utgör en betydande del av de totala produktionskostnaderna i flertalet av våra mest betydelsefulla näringsgrenar Enligt min mening bör varje trafikgren i princip själv svara för de kostnader den förorsakar det allmänna. För närvarande föreligger skillnader i detta hänseende de olika trafikgrenarna emellan, vilket torde beaktas i samband med en revision av vägtrafikbeskattningen samt vid de pågående utredningarna om luftfartsverkets ekonomi och lotsorganisationen. Vissa olikheter föreligger även i fråga om finansieringsformer, avskrivningsregler och allmänna beskattningsförhållanden, men dessa olikheter är inte så stora att särskilda trafikpolitiska likställighetsåtgärder nu erfordras. Där alternativa transportmedel finns blir, såsom utredningen framhållit, på längre sikt trafikanternas val av transportmedel utslagsgivande i fråga om vilket av dessa, som drager den lägsta samhällsekonomiska kostnaden. Förutsättningen för att trafikanternas 10

val av transportmedel skall bli ekonomiskt rättvisande är emellertid, att transportavgifterna är anpassade till kostnaderna. För den trafik som bedrivs med lönsamhet föreligger dock inte något problem i detta hänseende. Det företagsekonomiska lönsamhetskravet å den ena sidan och konkurrens mellan olika transportmedel å den andra torde här garantera att avgiftssättningen på längre sikt anpassas till kostnaderna." De i propositionen angivna grundprinciperna för trafikpolitiska åtgärder är således gemensamma för de olika trafikgrenarna. I vissa avseenden är givetvis även förutsättningarna för produktion av transporttjänster likartade. Skilda trafikgrenar uppvisar emellertid också viktiga särdrag, då det gäller produktions- och konkurrensbetingelser. Detta avspeglas bl a i omfattningen av statens och kommunernas deltagande i produktionen. Inom flertalet trafikgrenar svarar det allmänna för den dominerande delen av byggandet och driften av trafikanläggningar, såsom vägar, hamnar och flygplatser, medan själva produktionen av transporttjänster till största delen bedrivs av privata företag eller direkt av konsumenterna. I fråga om spårbunden trafik sker däremot även produktionen av transporttjänster till helt övervägande del i allmän regi. Även inom den del av transporttjänstproduktionen, som äger rum i privata företag, föreligger betydande skillnader - bl a mellan trafikgrenar - då det gäller betingelserna för konkurrens mellan företagen. Som kommer att närmare belysas i de följande kapitlen, är också förutsättningarna för olika slags statliga styråtgärder mycket varierande. I syfte att utreda behovet av anpassningsåtgärder inom olika trafikgrenar i förhållande till den nya trafikpolitiken tillkom under åren närmast efter 1963 särskilda utredningar rörande flygtrafik och sjöfart. Dessa utredningar har bl a behandlat avgifts- och taxepolitiken, då det gäller utnyttjande av fasta anläggningar inom respektive sektor. Motsvarande problem i vägsektorn gäller bestämningen av skatter på köp, innehav och utnyttjande av fordon samt på olika slags drivmedel. Frågan om sådana skatter - i det SOU 1973:32

följande benämnda vägavgifter - föranledde att en särskild bilskatteutredning tillsattes år 1965. l Senare samma år tillkom vägkostnadsutredningen med uppdrag att utreda vägtrafikens kostnadsansvar och därmed sammanhängande frågor. Arbetet inom sistnämnda utredning avsågs vara mer långsiktigt inriktat och bilda underlag för senare beskattningsförslag, vilka förutsätts bli utformade inom en ny, parlamentarisk bilskatteutredning. Direktiven till vägkostnadsutredningen gavs av dåvarande chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Skoglund, i anförande till statsrådsprotokollet den 15 september 1965. Departementschefen anförde därvid följande: "Med stöd av Kungl Maj :ts bemyndigande den 26 februari 1965 tillkallade chefen för finansdepartementet särskilda sakkunniga med uppgift att verkställa översyn av vägtrafikbeskattningen och därmed sammanhängande frågor. I direktiven till de sakkunniga angavs som utgångspunkt för utredningsarbetet att kostnaderna tor vägväsendet och vägtrafikväsendet liksom nu i princip är fallet skall bäras av vägtrafiken. Att bestämma dessa kostnader syntes emellertid vara förenat med flera djupgående problem av ekonomiskt och trafikpolitiskt slag. För att söka lösa dessa problem ansågs en särskild expertundersökning böra komma till stånd. I anslutning härtill anmäldes att jag hade för avsikt att vid senare tidpunkt begära bemyndigande att tillkalla särskilda sakkunniga härför. Jag vill nu föreslå, att en sådan undersökning kommer till stånd. Avsikten är att resultatet av denna expertutredning senare skall bli föremål för vidare behandling av en parlamentariskt sammansatt utredning. Enligt de riktlinjer för den statliga trafikpolitiken som antogs av statsmakterna år 1963 bör varje trafikgren i princip själv svara för de kostnader den förorsakar det allmänna. Syftet härmed är att uppnå en samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken mellan olika trafikgrenar. Vägtrafikens kostnadsansvar är f n bestämt av de anslag på riksstaten, som helt eller delvis avräknas mot automobilskattemedlen. Beloppsmässigt hänför sig huvuddelen av anslagen till kostnaderna för byggande och underhåll av vägar och gator. Vidare ingår administrationskostnaderna för den statliga vägorganisationen och för vissa andra kostnader för administration, kostnaderna SOU 1973:32

för trafiksäkerhetsarbetet samt för forskning på det vägtekniska och fordonstekniska området. Betydande belopp representerar kostnaderna för polisens trafikövervakande verksamhet samt för pensioner åt f d anställda inom vägväsendet och deras efterlevande. Slutligen räknas hit även kostnaderna för övergång till högertrafik. De sakkunniga bör i första hand pröva vilka kostnader för det allmänna, som bör hänföras till vägtrafiken med utgångspunkt från nämnda princip. Denna prövning bör ske förutsättningslöst och oberoende av de regler som f n tillämpas för avräkning av vissa kostnader mot automobilskattemedel. Frågan om hur det allmännas kostnader för vägtrafiken lämpligen bör fördelas på olika trafikantkategorier bör även övervägas av de sakkunniga. Utgångspunkten vid behandlingen av detta spörsmål bör vara att varje grupp av trafikanter skall svara för den andel av de sammanlagda kostnaderna som från principiell synpunkt bör hänföras till gruppen. Svårigheter kan emellertid föreligga att konsekvent genomföra en sådan princip, varför vissa avvikelser kan vara motiverade. De sakkunniga bör söka utforma en allmän lösning av fördelningsfrågan, som är förenlig med kravet om en konkurrens på lika villkor mellan olika trafikmedel. Därvid bör anges efter vilka grunder ifrågavarande fördelning bör ske. Då det kan antas, att vägtrafikens kostnader visar en ojämn fördelning mellan olika regioner inom landet bör de sakkunniga även undersöka i vad mån en motsvarande differentiering i fråga om kostnadsansvaret kan anses motiverad. I synnerhet trafikproblemen i de större städerna påkallar hävid uppmärksamhet. Utredningen bör i detta sammanhang även undersöka i vad mån utomlands tillämpade metoder för beräkning av kostnader som skall bäras av vägtrafiken kan ge anledning till närmare studium. De sakkunniga bör söka finna sådana beräkningsmetoder som förutom att vara rättvisande är enkla att praktiskt tillämpa. Utöver de problem jag här berört bör de sakkunniga vara oförhindrade att ta upp också andra spörsmål som har samband med frågan om vägtrafikens kostnadsansvar.

1 En kort redogörelse tor bilskatteutredningens arbete och framlagda förslag ges nedan i avsnitt 1.3. Bilskatteutredningens betänkande Fordonsbeskattningen, SOU 1969:45, innehåller även en kort historik över tidigare behandling av frågor rörande vägtrafikbeskattning.

1 1

Vissa av de problemställningar jag här skisserat har nära anknytning till de spörsmål som skall behandlas av förutnämnda sakkunniga för översyn av vägtrafikbeskattningen och därmed sammanhängande frågor. Samråd bör därför ske med denna utredning. Även inom utredningen rörande den översiktliga vägplaneringen kan frågor av betydelse för bestämmande av vägtrafikens kostnadsansvar tänkas bli aktualiserade, varför samråd bör ske även med denna utredning." I sina överväganden rörande vägtrafikbeskattningen har utredningen således att utgå från de mål för trafikpolitiken, som fastlades i 1963 års trafikpolitiska beslut. Som ett primärt syfte har där angivits att skapa förutsättningar för konkurrens och åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken mellan olika trafikgrenar. Utredningens uppgift är att mot denna bakgrund diskutera vägtrafikbeskattningen från främst tre aspekter: För det första skall, som framhållits i direktiven, behandlas omfattningen av den totalsumma vägavgifter — i det följande benämnd betalningsansvaret — som skall påläggas vägtrafiken. Detta belopp motsvaras för närvarande av ett antal utgifts- och kostnadsposter för det allmänna, vilka avräknas mot automobilskattemedel. Vid en omprövning av betalningsansvarets omfattning aktualiseras bl a behandlingen av vissa konsekvenser av trafikolyckor och trafikens miljöpåverkan. För det andra krävs en diskussion av frågan, hur avgifterna bör bestämmas för olika kategorier av vägtrafik och olika slags utnyttjande av vägnätet. Hit hör problem rörande fördelningen mellan skilda fordonskategorier och mellan skilda geografiska områden, men även andra former av differentiering, t ex mellan tidpunkter, är av intresse. Avgiftssystemets allmänna uppbyggnad och omfattningen av olika slags differentiering bedöms utifrån dels inverkan på trafikförsörjningens effektivitet, dels inverkan på möjligheterna att uppnå andra ekonomisk-politiska mål. För det tredje skall - delvis i direkt anslutning till föregående fråga - valet av 12

skatte- och avgiftsformer behandlas. Vissa förändringar i detta avseende har under senaste åren beslutats i Sverige, bl a införande av kilometerbeskattning för vissa fordonsslag. Utvecklingsarbete pågår i många länder i syfte att åstadkomma mer ändamålsenliga system för avgiftsuttag i vägtrafiken. I realiteten måste givetvis tekniska och administrativa förutsättningar samt kostnader för olika alternativ i hög grad påverka valet av avgiftssystem. I föreliggande delbetänkande redovisas resultaten från en första, pä princip- och totalkostnadsfrågor inriktad etapp i arbetet med dessa frågor. Betänkandets uppläggning kommer att presenteras i avsnitt 1.4. 1.2 Transportarbetets och fördelning

utveckling

Utvecklingen i transportsektorn efter andra världskriget har karaktäriserats av stark expansion totalt sett och av stora förskjutningar mellan de olika transportmedlen inbördes. Betydelsefullt för detta utvecklingsförlopp har varit den successivt ökade geografiska koncentrationen av olika slags produktion och den fortskridande urbaniseringen. En allt större del av transportefterfrågan hänför sig dels till kortväga personoch godstransporter inom tätortsområden, dels till långväga transporter på de större trafiklederna. I fråga om transportfördelningen har bilismens synnerligen kraftiga ökning varit ett dominerande inslag i utvecklingen på såväl person- som godstransportsidan. Privatbilismen har från ungefär mitten av 1950-talet övertagit den helt övervägande delen av det totala persontransportarbetet. Tillgången till egen bil torde ha utgjort en starkt bidragande faktor i persontrafikens totala tillväxt. Förskjutningarna i efterfrågan betingas delvis av produktions- och trafiktekniska förändringar, delvis av ökade hushållsinkomster. Trafikens förändrade geografiska fördelning medför svårigheter att tillgodose ökade kapacitets- och standardkrav inom expansiva regioner och att samtidigt åstadSOU 1973:32

komma en tillfredsställande transportförsörjning i områden med stagnerande eller vikande efterfrågan. Dessa problem har i hög grad blivit bestämmande för utvecklingsarbetets inriktning inom det trafikpolitiska området under senare år (Jfr redogörelsen i avsnitt 1.3). Den ökade andelen vägtrafik - och särskilt privatbilismens snabba tillväxt - har inneburit ökade valmöjligheter för stora befolkningsgrupper. Denna utveckling medför emellertid också, att de ovan nämnda problemen i vissa avseenden accentueras. Trafikträngseln, bilismens ökade anspråk på gatuutrymme och dess inverkan på stadsmiljön ger upphov till viktiga planeringsproblem i de större tätorterna. Samtidigt minskar trafikunderlaget för kollektiva transportmedel i glesbygderna, vilket påverkar möjligheterna att där trygga en tillfredsställande transportförsörjning för de grupper, som inte har tillgång till privat biltransport. I anslutning till främst den ökande privatbilismen har vidare trafikolycksproblemen fått ökad

betydelse och föranlett ett omfattande trafiksäkerhetsarbete i olika former. Kostnadsaspekterna inom trafiksektorn har vidgats bl a genom att vägtrafikens negativa miljöeffekter - trafikbuller, luftföroreningar m m — liksom trafikträngsel och olycksrisker ägnats större uppmärksamhet än tidigare. De här skisserade utvecklingstendenserna har givetvis stor betydelse för diskussionen i de följande kapitlen rörande vägtrafikens kostnader och avgiftssystemets utformning. Någon mer omfattande siffermässig redovisning av trafikutvecklingen presenteras dock inte här; en kartläggning pågår inom ramen för den regionala trafikplaneringen. I det följande lämnas endast en kort översikt över den faktiska och prognosticerade utvecklingen av transporternas omfattning och fördelning under perioden 1950-1980 med huvudsaklig inriktning på vägtransporter. Framställningen bygger i regel på uppgifter som publicerats av 1965 års och 1970 års långtidsutredningar och av trafikplaneringsutredningen.

Tabell 1:1. Beräknat ärligt inrikes transportarbete 1950-1980 Miljarder personkm/tonkm 1950

- Personbil - Buss - Spårväg, T-bana - Järnväg - Fartyg, inkl. färjor - Flyg

5,6 3,5 1,2 6,6 0,2 0,0

33,2 3,4 0,9 5,2 0,1 0,2

65,2 6,0 1,2 4,7 0,1 0,6

78,5 8,0 2,0 4,6 0,1 1,5

Totalt

17,2

43,0

77,8

94,7

- Därav kollektivt

11,6

9,8

12,6

16,2

Godstransporter - Lastbil - Järnväg - Fartyg flottning

2,7 8,6 2,4

6,8 10,9 2,2.

21 17 6

41 25 14

13,7

19,9

80 Perso 11 transporter

Totalt

Källor: Svensk ekonomi 1966-70, SOU 1966:1 (åren 1950 och 1960). Regional trafikplanering Transportarbete, transportströmmar, trafikanläggningar, DS K 1972:4 (åren 1970 och 1980). SOU 1973:32

Huvuddragen i den inrikes transportutvecklingen 1950-1970 framgår av tabell 1.1, som också innehåller en prognos avseende år 1980. Det bör understrykas att sifferuppgifterna - såväl historiska som prognostiserade - är synnerligen osäkra. Det kan dock konstateras att biltrafiken svarat för huvuddelen av transportvolymens snabba tillväxt under 1950- och 1960-talen. I fråga om persontransporterna illustrerar tabellen främst privatbilismens snabba ökning. Från början av 1950 till början av 1970 ökade antalet personbilar tiofalt från ca 200 000 till 2,2 miljoner, samtidigt som en mycket snabb ökning av resekonsumtionen ägde rum. Är 1968, då antalet personbilar passerade 2-miljonstrecket, uppgick resekonsumtionen till drygt 10 milj kr eller 13,7 % av de totala konsumtionsutgifterna. Nära 70 % av detta belopp - dvs ca 9,6 % av hela konsumtionen — hänförde sig till nyinköp, drift och underhåll av bilar. Tjänste- och firmabilar samt övriga bilar i yrkesmässig trafik ingår ej i dessa beräkningar. Sedan slutet av 1960-talet har emellertid bilismens tillväxttakt avtagit, vilket återspeglas i den prognos för transporter med personbil som återges i tabellen. Även 1970 års långtidsutredning förutser en liknande tendens i sin bedömning av persontransportvolymens utveckling fram till 1975. Där beräknas konsumtionen av resor med egen personbil snarast öka något långsammare än den totala, privata konsumtionen. Trots detta beräknas privatbilismens andel av persontransporterna öka ytterligare något under förra hälften av 1970-talet. Kollektivresorna minskade något i absoluta tal 1950-1960 men har sedan uppvisat en ökning, som huvudsakligen hänför sig till närtrafik i de expanderade tätorterna. En ökande andel härav faller på vägtransporter, dvs. busstrafik. Den i förhållande till landtransporterna ringa flygtrafiken uppvisar en betydande procentuell tillväxt, medan sjöfarten är obetydlig då det gäller persontransporter. En väsentlig del av de kollektiva persontransporterna är av lokal karaktär (jämför 14

tabell 1.1). Detta gäller även den privata personbilstrafiken, som enligt vägplaneutredningens undersökningar 1966 till ca 1/3 utgjordes av arbetsresor. Viss belysning av valet mellan kollektiva och privata färdmedel vid lokalresorna har givits av trafikundersökningarna i Stockholmsregionen hösten 1971, företagna av trafiknämnden vid Stockholms läns landsting. I hushåll med bil företogs ca 60 % av arbetsresorna kollektivt. Denna andel var relativt oberoende av avståndet bostad-arbetsplats samt kvaliteten i den kollektiva trafikförsörjningen. Bilinnehav var emellertid markant vanligare i hushall med dålig tillgång på kollektivtransporter. För en diskussion av dessa samband hänvisas till kapitel 4. Även de inrikes godstransporterna kännetecknas av en alltmer ökad andel vägtrafik. Redan under senare hälften av 1960-talet utförde lastbilarna ett större transportarbete, uttryckt i tonkilometer, än järnvägarna. Av lastbilstransporterna kan emellertid en betydande del betraktas som ett komplement till järnvägs- eller sjötransporter i form av uppsamlings- och distributionstrafik. Konkurrens från andra transportmedel saknas även beträffande en del av godstransporterna i övrigt. Medeltransportlängden med lastbil år 1970 uppgick till 38 km, med järnväg till 322 km. Lastbilarna utförde ca 96 procent av närtrafikens totala transportarbete till lands, medan järnvägarna svarade för 62 procent av fjärrtrafiken till lands (52 procent, räknat exklusive lapplandsmalm). De tvä transportmedlens andelar av landtransporterna på olika avstånd framgår av diagram 1.1. Beräkningar av 1970 års långtidsutredning, avseende förändringarna 1961—75, visar att lastbilstrafikens ökning numera är avtagande i jämförelse med utvecklingen under större delen av 1960-talet. Såväl lastbils- som sjötransporterna väntas emellertid få ökade andelar, medan en fortsatt låg tillväxttakt angivits för järnvägstransporterna. Den snabba avvecklingen av flottningen kan i viss utsträckning öka järnvägarnas SOU 1973:32

T

r

1000 ki

Diagram 1.1 Godstransporterna på olika transportavstånd år 1970. Procentuell fördelning mellan lastbilsoch järnvägstransport, (exkl. lapplandsmalm) Källa: Regional trafikplanering Ds K 1972:4.

timmertransporter. Långtidsutredningen förutsätter en fortgående koncentration av hamnrörelsen och den tunga industrin, vilket även förväntas bidra till ökade järnvägstransporter. Utredningen anser vidare att vissa faktorer talar för en mindre gynnsam framtida prisutveckling för lastbilstransporter i förhållande till järnvägstransporter. Bl a kan utvecklingen mot allt tyngre lastbilstransporter knappast ske i samma takt som under 1960-talet. Hittillsvarande utveckling återspeglas bl a i det förhällandet, att antalet inregistrerade lastbilar endast ökade från 80 000 är 1950 till 143 000 är 1970, medan lastbilarnas årliga transportvolym steg från 2,7 miljarder tonkm till 21 miljarder tonkm under dessa 20 år. Bland förutsättningarna för de tunga lastbilstransporternas ökning kan nämnas dels en allt vanligare användning av tunga släpvagnsekipage - särskilt vid långväga transporter - och dels den successiva höjningen av riks- och länsvägarnas bärighet. Nästan hela riksvägnätet och över 2/3 av de viktigare länsvägarnas längd tillät år 1970 ett högsta axeltryck av 10 ton och ett högsta boggitryck av 16 ton. Under 1950-talet var högsta tillåtna axeltryck i regel endast 6 ton. Bärighetsökningen har ingått i en allmän SOU 1973:32

höjning av vägstandarden med bättre slitstyrka, jämnhet, kapacitet m. m. Kännetecknande har varit övergången från grusvägar till vägar med varaktigare slitlager (betong, asfalt eller oljegrus). Andelen grusväg avtog på det statliga vägnätet från 91 % till 5 4 % under den nämnda perioden. Av riksvägnätet var år 1970 endast 4 % grusbelagda och 1 1 % oljegrusbelagda medan resterande 85 % till helt övervägande del var asfalterade. Den statliga investeringspolitiken i fråga om trafikanläggningar är således av stor vikt för transportarbetets utveckling och fördelning. Investeringsfrågorna i vägsektorn behandlas inom ramen för vägplaneutredningarna, av vilka den senaste framlades år 1969. De inledningsvis omnämnda avvägningsproblemen har även föranlett att särskilda utredningar tillsatts under senare år för att behandla bl a regionala aspekter på transportförsörjningen. En kort redogörelse för inriktningen av detta utredningsarbete ges i nästa avsnitt. 1.3 Trafikpolitiskt utrednings- och utvecklingsarbete under de senaste åren I detta avsnitt skall en kort översikt ges över utredningsarbete och reformförslag under 15

perioden 1965-1972 med anknytning till vägtrafikbeskattningen. Framställningen inriktas dels på bilskatteutredningens arbete, dels på vissa åtgärder och förslag i samband med regionala trafikfrågor. Då det gäller bilskatteutredningen ges här ingen redogörelse för de framlagda förslagen, medan i övriga fall några exempel presenteras. Avslutningsvis berörs direktiven till den nya trafikpolitiska utredning, som tillkallades år 1972. Framställningen begränsas således här till svenska utredningar. Det bör emellertid framhållas, att metoddiskussionen i de följande kapitlen till betydande del bygger på trafikpolitiskt utredningsarbete i andra länder under senare år. Diskussionen anknyts till bl a engelska och norska studier på området och till pågående undersökningar inom den europeiska gemenskapen. För en presentation av det utländska material som utnyttjats hänvisas till problemöversikten i nästa kapitel, avsnitt 2.2. 1.3.1 Bilskatteutredningen och vägkostnadsutredningen Såväl vägkostnadsutredningen som bilskatteutredningen påbörjade sitt arbete under år 1965. Det förutsattes redan då utredningarna tillkallades, att de skulle arbeta i nära kontakt med varandra. För att möjliggöra ett sådant samarbete fick utredningarna till en början gemensam ordförande och gemensamma experter. Orsaken till att utredningsarbetet delades upp på två utredningar var att reformeringen av vägtrafikbeskattningen var tänkt att ske i två etapper. Huvudansvaret för den första etappen vilade på bilskatteutredningen. Denna skulle, jämte prövningen av flera andra spörsmål, söka utföra en anpassning av beskattningen i riktning mot en slutlig lösning. Vägkostnadsutredningen skulle sedan tränga djupare in i problematiken och företa en avsevärt mer förutsättningslös analys av kostnads- och avgiftsfrågorna från samhällsekonomisk synpunkt. Förutom skillnaden i ambitionsgrad gällde, att bilskatteutredningen hade att beakta 16

flera begränsningar för sitt arbete, vilka vägkostnadsutredningen i högre eller lägre grad kunnat känna sig obunden av. Begränsningarna gällde t ex att endast de kostnadsslag skulle beaktas, som nu avräknas mot automobilskattemedlen, och att det totala skatteuttagets omfattning skulle hållas oförändrad. Båda utredningarnas resurser kom under de första fem åren främst att inriktas på arbetet med den första etappen i omläggningen av vägtrafikbeskattningen. Förslag beträffande huvuddragen i denna omläggning framlades i bilskatteutredningens betänkande Fordonsbeskattningen (SOU 1969:45).2 Betänkandet ledde fram till en proposition (1970:138) med förslag till förändringar i vägtrafikbeskattningen, vilka skulle vara slutförda under 1970-talet. Det förutsattes därvid, att ett vidgat underlag för genomförandet av reformens senare del skulle tillhandahållas av vägkostnadsutredningen. Förslagen i propositionen bifölls i huvudsak av riksdagen (BeU 58, rskr 377). En andra del av denna reformetapp beslöts av riksdagen år 1972 (prop 1972:115, SkU 59, rskr 273). Arbetet inom vägkostnadsutredningen inriktades till en början delvis på studier av vissa delproblem av betydelse för utformningen av ett avgiftssystem på vägtrafikområdet. På utredningens uppdrag har särskilda expertundersökningar genomförts beträffande tätortsförhållanden, trafikolyckskostnader och tekniska metoder för avgiftsuttag. I forskningsrapporten "Prissättning på gatuutrymme", som utarbetats av Jan Owen Jansson vid Handelshögskolans ekonomiska forskningsinstitut i Stockholm, behandlas kostnaderna för trafik trängsel i storstäder och principerna för s k trängselavgifter. Problemen rörande trängselkostnader behandlas även i kapitel 5 i detta betänkande. 2 Bilskatteutredningcn har dessutom framlagt ytterligare fyra betänkanden med förslag om förändringar i vägtrafikbeskattningen, nämligen Kompensation i vissa fall för bensinskatt, som utgår vid användande av motorsåg och snöskoter (SOU 1967:34), Traktorbeskattning (SOU 1968:50), Kilometerbeskattning (SOU 1970:36) och Vägtrafikbeskattningen (SOU 1972:42).

SOU 1973:32

En viktig fråga i detta sammanhang gäller de tekniska förutsättningarna för uttag av differentierade avgifter. Statens väg- och trafikinstitut har haft utredningens uppdrag att göra en genomgång av metoder för avgiftsuttag, vilka på längre sikt kan vara användbara bl a i storstadstrafik. Resultatet av denna genomgång, som gjorts av Stig Edholm och Björn Kolsrud, delvis i anslutning till Janssons ovannämnda undersökning, har redovisats i institutets rapport "Tekniska metoder för avgiftsuttag i vägtrafiken". Bilismens stadsbyggnadskostnader har för utredningens räkning belysts i undersökningar av Kent Persson och Åke Forsström vid institutionen för kulturgeografi, Göteborgs universitet. Resultat från denna undersökning har lagts till grund för vissa resonemang i den senare delen av detta betänkande rörande vägtrafikens betalningsansvar. Där utnyttjas även resultat från den studie av trafikolyckskostnader, som på uppdrag av Statens trafiksäkerhetsverk och vägkostnadsutredningen utförts av Bengt Mattsson vid nationalekonomiska institutionen i Karlstad. Resultaten från denna undersökning har framlagts i två rapporter "Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader" och "Trafiksäkerhet och samhällsekonomi". 1.3.2 Åtgärder med regional inriktning Ett huvudsyfte med den transportpolitik, som skisseras i 1963 års trafikpolitiska beslut, är att trygga en tillfredsställande transportförsörjning för landets olika delar. Beroende bl a på olikartade näringspolitiska betingelser och efterfrågeförhållanden i övrigt kan transportförsörjningens förutsättningar skifta starkt mellan olika regioner på såväl gods- som persontransportsidan. Utvecklingsarbetet på det trafikpolitiska området har under de senaste åren i stor utsträckning haft regional inriktning. Arbetet med att förbättra transportförsörjningen på det regionala och lokala planet förutsätter i många fall en samordning mellan flera trafikgrenar. Det har länge förekommit särskilda åtgärSOU 1973:32 2

der för att tillhandahålla transportmöjligheter på sträckor, där efterfrågan är otillräcklig för att möjliggöra finansiell kostnadstäckning. Sålunda kan de statliga bidragen till drift av olönsamma järnvägslinjer betraktas som en sådan åtgärd. En motsvarighet på vägtrafiksidan utgör stödet till olönsamma busslinjer på landsbygden. Det nuvarande bussbidragssystemet grundas på Kungl Maj:ts kungörelse 1961:149, och de ursprungliga bestämmelserna gäller ännu i sina huvuddrag oförändrade. Till grund för bestämmande av statsbidrag läggs omfattningen av trafikarbetet på linjen, och statsbidraget till täckande av underskott var år 1971 maximerat till 3 kr per vagnmil. Bidragen avräknas mot automobilskattemedel. Som resultat av den 1968 tillsatta s k busstrafikutredningens arbete har framlagts förslag till reviderat bussbidragssystem, vilka innebär att stödet skall knytas till regional och kommunal trafikplanering. Bidragen till lokala landsbygdslinjer kommer att utgå till kommunerna för delfinansiering av underskott på trafiken, och är maximerade till 50 procent av det på visst sätt framräknade underskottet (inom det inre stödområdet 75 procent). Ett exempel på statliga åtgärder, syftande till samordning mellan trafikgrenar då det gäller närtrafik, utgör den år 1965 framlagda propositionen angående statsbidrag till tunnelbanor i storstockholmsområdet (prop. 1965:107). I propositionen hänvisas bl a till den gemensamma planering och samordning inom närtrafiken som uppnås genom åtgärderna, och till de kostnadsbesparingar på investeringssidan, som ett väl utbyggt tunnelbanesystem kan erbjuda, jämfört med ett system till övervägande del baserat på busstrafik och individuell biltrafik. Förordningen, som trädde i kraft den 1 juli 1965, innebär att statsbidrag kan utgå med högst 95 procent av kostnaden för tunnelbaneanläggningens underbyggnad. Bidragen avräknas mot automobilskattemedel. Under senare år har i trafikpolitiska sammanhang även uppmärksammats godstransportkostnadernas betydelse för näringslivets lokalisering och därmed för utveck17

lingen i industripolitiskt känsliga regioner. På förslag av Kungl Maj:t beslutade 1970 års riksdag att under en treårig försöksperiod fr o m år 1971 införa ett transportstöd (prop 1970:84, SU 1970:105, rskr 1970:27). Transportstödet syftar till att minska de kostnadsmässiga olägenheter, som följer med de långa avstånden inom stödområdet, och ge företagen möjligheter att där driva sin verksamhet under förutsättningar mer likartade dem, som gäller i andra delar av landet. Stödet omfattar transport såväl i yrkesmässig lastbilstrafik som med järnväg. Det utgår i form av årsvis restitution, motsvarande 1 5 35 procent av fraktkostnaden för transport av bearbetade produkter från och inom stödområdet. Den procentuella storleken är differentierad dels efter avsändningsortens läge, dels efter transportens längd. Under det första bidragsåret utbetalades sammanlagt ca 40 milj kr i fraktbidrag. Fraktbidragen finansieras över den allmänna budgeten. Nyligen har en proposition framlagts (1973:95) med förslag om en utvidgning av transportstödet till att även omfatta vissa transporter av råvaror och halvfabrikat till orter inom stödområdet. Propositionen innehåller även förslag om viss anpassning av gällande avstånds- och fraktviktsgränser. Vidare föreslås en förstärkning av transportstödet för Gotland då det gäller utgående godstransporter.3 År 1970 tillsattes särskilda sakkunniga med uppgift att utarbeta riktlinjer för en hela landet omfattande, länsvis utförd, regional trafikplanering. Uppdrag till landets länsstyrelser att genomföra en sådan planering har meddelats genom Kungl Maj:ts beslut den 15 oktober 1971. Den regionala trafikplaneringen omfattar land-, sjö- och flygtransporter. Allmänt anges syftet med planeringen vara att ge underlag för bedömningar av resp anvisningar för hur en regions behov av person- och godstransporter lämpligen tillgodoses. Utgångspunkt skall därvid vara nuvarande och förväntad bebyggelsestruktur, näringslivsförhållanden etc, och hänsyn skall tas till troliga förändringar i efterfrågan på transporttjäns18

terna. Den regionala trafikplaneringen avses ge förutsättningar för en samplanering med övriga samhällssektorer och underlätta bl a prioriteringar inom statliga och kommunala investeringsplaner. Även för trafikföretag och transportkonsumenter avses planeringen ge ökat informationsunderlag och därmed bättre utgångspunkter för deras transportplanering. Som underlag för regionala trafikplaner skall följande utredningsmoment genomföras: 1. Kartläggning av den nuvarande transportförsörjningen vad avser såväl trafikanläggningar och transportsystem som transportströmmar. 2. Bestämning av vad som för ifrågavarande region lämpligen skall läggas i begreppet tillfredsställande transportförsörjning. 3. Bedömning av behoven av och efterfrågan på transporttjänster samt faktorer som påverkar transportapparatens framtida utformning. På grundval av detta material skall framläggas förslag till transportlösningar, till prioritering av investeringar och kostnader för trafiknätet, till samordning av olika slag och till utnyttjande av tillgängliga medel. 1.3.3 1972 års trafikpolitiska utredning Chefen för kommunikationsdepartementet erhöll den 29.9.1972 bemyndigande att tillkalla sakkunniga för utredning av vissa trafikpolitiska frågor. Utredningen skall pröva problem som sammanhänger med de olika trafikgrenarnas kostnadsansvar och föreslå konkreta handlingsnormer. I direktiven framhålls att man även fortsättningsvis bör hålla fast vid den samhällsekonomiska målsättningen i 1963 års principbeslut. Mot bakgrund av de begränsningar, som föreligger i möjligheterna till effektiv konkurrens, och med hänsyn till samhälleliga mål inom bl a närings- och regionalpolitik, arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik behandlas i direktiven behovet av samordning och kostnadsansvarets utformning: Riksdagen har sedermera beslutat i enlighet med propositionen. SOU 1973:32

"Med hänsyn till det anförda har det efter hand framstått klart att man - för att kunna fullfölja den samhällsekonomiska målsättningen inom transportsektorn — i vidare utsträckning än som förutsattes vid 1963 års trafikpolitiska beslut måste förena den marknadsmässiga rörelsefriheten med en planmässig samordning och styrning. Inom den ram och på de villkor som bestäms genom åtgärder av sistnämnda slag skall möjligheter finnas för trafikutövarna inom resp trafikgrenar att i marknadsmässiga former göra sig gällande efter sina särskilda förutsättningar. - Statsmakternas ställningstaganden i trafikpolitiska frågor under senare år har alltmer markerat haft en sådan inriktning. Mot den angivna bakgrunden bör en omprövning ske av kostnadsansvarets utformning och tillämpning. Frågan har generellt intresse för transportsektorn även om den i detta sammanhang ses närmast utifrån landtransportsidans förhållanden. En sådan omprövning är motiverad med hänsyn till de olägenheter som följer med kostnadsansvarighetsprincipens nuvarande hårda knytning till varje särskild trafikgren. Den kan få till följd antingen att samhällsekonomiskt motiverade investeringar inom en trafikgren inte kommer till stånd eller att deras finansiering framtvingar en avgiftsnivå som leder till att investeringarna inte effektivt utnyttjas. Angivna innebörd av kostnadsansvarighetsprincipen kan också få till följd att redan gjorda investeringar — exempelvis i SJ - inte utnyttjas på ett tillräckligt effektivt sätt på grund av den gällande avgiftsnivån. En relativt sett lägre nivå — ledande till ett visst underskott för trafikgrenen — skulle kunna tänkas innebära en samhällsekonomisk vinst jämförd med en eljest erforderlig utbyggnad av vägnätet. Med hänsyn till den begränsning av möjligheterna att åstadkomma samhällsekonomiskt riktiga lösningar, som i vissa fall följer med en till varje trafikgren knuten kostnadsansvarighet, finns det anledning att närmare överväga i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar en ändrad innebörd bör ges åt kostnadsansvaret. Härvid avses närmast en anknytning av detta till landtransportsektorn eller till trafiksektorn i dess helhet. Med hänsyn till de vidare samhällsekonomiska bedömningarna av resursanvändningen kan konstateras, att det redan nu förekommer avvikelser utöver en sådan ram av närings- och regionalpolitiska samt sociala skäl. Exempel härpå är utgående bidrag till det trafiksvaga järnvägsnätet och till det regionalpolitiska transportstödet. SOU 1973:32

Det bör ankomma på särskilt tillkallade sakkunniga att bl a närmare pröva härmed sammanhängande problem och framlägga förslag till konkreta handlingsnormer. De sakkunniga bör i sammanhanget ha samråd med vägkostnadsutredningen, som bl a överväger de teoretiska och praktiska betingelserna för prissättningen av det allmännas tjänster inom vägtrafiksektorn." De sakkunniga skall ägna särskild uppmärksamhet åt järnvägens utvecklingsmöjligheter, varvid bl a skall beaktas möjligheter till samtransporter med landsvägssektorn. Vidare skall utredningen se över SJ:s taxor och överväga om konstruktionen av dessa möjliggör en samhällsekonomiskt effektiv trafikuppdelning och effektivt kapacitetsutnyttjande i järnvägssektorn. Speciellt skall man undersöka möjligheterna att anpassa SJ:s taxor på längre avstånd så att SJ:s konkurrensmöjligheter ökas och så att taxorna ligger bättre i linje med samhällets regional- och näringspolitiska mål.

1.4 Betänkandets allmänna uppläggning Föreliggande delbetänkande har två huvudsyften. Det ena är att redovisa och diskutera den existerande ekonomiska teorin, då det gäller samhällsekonomiskt effektiv prissättning på vägtjänster och andra statligt producerade tjänster. Denna diskussion kombineras med en preliminär genomgång av de tekniska möjligheterna att åstadkomma sådana system för avgiftsuttag, att de diskuterade principerna kan tillämpas i praktiken. Det andra huvudsyftet är att presentera ett underlag för bestämning av det totalbelopp, som via vägavgifter skall uttas av vägtrafiken. Utgångspunkt är därvid den i direktiven angivna regeln, att vägtrafiken skall svara för alla de kostnader, den förorsakar det allmänna. I detta sammanhang aktualiseras emellertid också frågan, huruvida vissa kostnader hos enskilda - t ex gångtrafikanter, cyklister och kringboende - i samband med vägtrafiken skall omfattas av ett sådant betalningsansvar. Betänkandet kan sägas bestå av två huvud19

delar, svarande mot de två ovan angivna huvudsyftena. Principerna för effektivt avgiftsuttag, definierat utifrån olika ekonomisk-politiska mål och med hänsyn tagen till förekommande begränsningar i handlingsfriheten då det gäller systemets konstruktion, diskuteras i kapitlen 2—9. Till en början inriktas intresset på vägavgifternas funktion som styrmedel, avsett att - tillsammans med andra trafikpolitiska medel — bidra till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. Längre fram i betänkandet (kap. 7—9) läggs större vikt vid avgiftssystemets inverkan på fördelningen av köpkraft mellan olika grupper i samhället. I samband med krav på full kostnadstäckning aktualiseras särskilt systemets karaktär av beskattningsåtgärd, riktad mot dem som utnyttjar trafikanläggningarna. Vägavgifter ses då närmast som ett medel att åstadkomma omfördelningar av köpkraft mellan grupper, som i varierande utsträckning drar nytta av trafiksystemet — eller ett medel att undvika omfördelningar, vilka skulle uppkomma genom trafikinvesteringar, finansierade med allmänna skatter. Omfattningen av ett finansieringskrav eller kollektivt betalningsansvar, lagt på vägtrafiksektorn, behandlas i betänkandets andra huvuddel, kapitlen 10—15. Ingen av de två delarna innehåller slutliga ställningstaganden från utredningens sida, då det gäller vägtrafikbeskattningens konkreta utformning eller de belopp som bör uttas. Till en del beror detta på att dataunderlaget ännu är så ofullständigt på viktiga punkter, att resultaten av ytterligare studier måste avvaktas. Enligt utredningens mening är det emellertid också angeläget, att vissa av de frågor som behandlas i betänkandet blir föremål för ytterligare debatt, innan slutlig ställning tas. Då avses såväl metodfrågor som målformuleringen för trafikpolitiska åtgärder. Publiceringen av detta delbetänkande har bl a till syfte att stimulera den trafikpolitiska debatten genom att presentera den ekonomiska teorin på området och dessutom ge visst dataunderlag. Den fortsatta debatten utgör sålunda, i likhet med den nödvändiga kompletteringen av det statistiska materialet, 20

en viktig del av underlaget för vidare utvecklingsarbete inom detta område. Principdiskussionen i detta delbetänkande har endast i vissa delar kunnat kombineras med konkret siffermaterial. De data som presenteras är i första hand avsedda att illustrera problemens allmänna karaktär och ge en uppfattning om storleksordningen hos de kostnader, trafikmängder, känslighetstal osv, som behandlas. För ett praktiskt genomförande av de omläggningar som diskuteras — när det gäller såväl det totala betalningsansvaret som utnyttjande av trafikavgifter som styrinstrument - krävs ett väsentligt mer omfattande datamaterial. Behovet av data kommer att behandlas relativt utförligt i de följande kapitlen. Redan här kan dock konstateras, att detta behov omfattar främst följande kategorier av uppgifter: 1. Utgifts- och kostnadsdata, avsedda att konkretisera krav på full kostnadstäckning för vägtrafiken eller delar av denna. Bl a gäller det att söka uppskatta vissa kostnader, som för närvarande inte avräknas mot bilskattemedel, i syfte att skapa underlag för överväganden rörande ett betalningsansvar för vägtrafiken som helhet. Studier med detta syfte redovisas i senare delen av detta betänkande. För eventuella kostnadstäckningskrav på mer detaljerad nivå kan det också bli aktuellt att ge underlag för en diskussion, grundad på rimlighetsöverväganden, av olika tänkbara fördelningsnycklar. 2. Uppskattningar av marginella kostnader, vilka avspeglar konsekvenserna av de enskilda trafikanternas beslut. Sådana data är nödvändiga för bedömning av alternativa avgiftssystems effektivitet med avseende på samhällsekonomiska mål av typen "tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader". 3. Kostnader för införande och hantering av olika tänkbara avgiftssystem. Av intresse är bl a de merkostnader — t ex för olika matar- eller licenssystem — som uppkommer vid användning av ambitiöst utformade avgiftssystem med starka inslag av SOU 1973:32

tidpunkter. Även bebyggelseplanering i vad avser bostäder, inköpscentra, industrianläggningar osv påverkar efterfrågan, varför ett inbördes beroende föreligger mellan detta slags samhällsplanering och trafikpolitiken i mer begränsad mening. Vid en bedömning av hur starkt vägavgifterna påverkar hushållens och företagens transportbeslut bör beaktas, att dessa avgifter i allmänhet utgör endast en mindre del av trafikantens sammanlagda kostnad för en Insamlande och analys av statistiska data resa eller annan transport. Detta gäller och deras användning för framläggande av genomgående men i särskilt hög grad i fråga konkreta förslag är huvuduppgifter i nästa om yrkesmässig trafik — där bl a förarkostetapp av utredningsarbetet på vägavgiftsom- naderna utgör en viktig del av den totala rådet, och insamlandet av data har igångsatts färdkostnad, som beaktas vid transportbeinom utredningen. Det bör emellertid fram- sluten. Inverkan av ändrade avgifter på hållas, att det på vissa punkter — och särskilt trafikens omfattning och fördelning kan av då det gäller de tekniska förutsättningarna bl a detta skäl tänkas vara relativt begränsad för differentierade avgifter — krävs ett på många områden - i varje fall så länge omfattande metodutvecklingsarbete. Enligt ändringarna utgör något eller några tiotal utredningens mening är det angeläget att procent. Frågan om efterfrågans känslighet särskilda undersökningar härom kommer till för ändringar av avgifter och andra kompostånd. nenter i färdkostnaden är emellertid endast mycket ofullständigt utredd. Denna fråga är av central betydelse vid de avvägningar, som 1.5 Principerna för avgiftssystemet måste göras i samband med utformningen av ett avgiftssystem, då önskemål om effektiv Vägavgifterna, och då i första hand de styrning av resursanvändningen i transportavgifter som är knutna till användningen av sektorn måste vägas mot andra hänsyn. Det fordon, påverkar i viss utsträckning trafikanär i detta sammanhang angeläget att söka ternas och transportkonsumenternas handlokalisera de områden inom transportseklande. Avgifterna kan därför betraktas som torn, där efterfrågan är känslig för prisändett medel att styra omfattningen av olika ringar. En översiktlig redovisning av föreslags vägtrafik. När det gäller uppdelningen kommande mätmetoder och av vissa tillgängav trafiken, t ex mellan trafikgrenar, är liga undersökningsresultat ges i kapitel 4. förhållandet mellan färdkostnaderna för de olika alternativen av betydelse. VägavgifterOm avgiftssättningen skall kunna bidra till na samverkar med järnvägstaxor och andra en effektiv resursanvändning måste den trafikavgifter som styrmedel för resursan- byggas på merkostnader - eller s k marginalvändningen i transportsektorn. Avgiftspoli- kostnader - hänförliga till trafikanternas tiken är emellertid endast ett av flera beslut att utnyttja trafikanläggningarna. De instrument för sådan styrning från statsmak- här relevanta samhällsekonomiska marginalternas sida. Andra medel med i viktiga kostnaderna gäller inte enbart konsekvenser hänseenden starkare effekt på resursanvänd- för väghållaren i form av t ex vägslitage och ningen är resursinsatser i form av exempelvis för medtrafikanterna vid konkurrens om ett byggande och drift av trafikanläggningar begränsat vägutrymme (s k trängselkostnasamt direkta regleringar, t ex bestämmelser der). Även inverkan av ökad trafikmängd på rörande fordonen, körsättet och utnyttjan- olycksriskerna och på den yttre miljön bör i det av vägnätets olika delar vid olika görligaste mån beaktas vid bestämning av differentiering. 4. Data beträffande efterfrågan på olika vägtjänster vid olika prisrelationer, där i priserna även medräknas t ex tidskostnader för trafikanten. Av särskild vikt är att uppskatta priskänsligheten hos trafikanternas och transportkundernas val mellan olika transportalternativ, dels inom vägtrafiksektorn, dels mellan exempelvis väg och järnväg.

SOU 1973:32

avgifter för olika slags trafik. områdena. Teorin för effektiv avgiftspolitik Principdiskussionen i detta betänkande är får också, då det gäller konkreta tillämpprimärt inriktad på vägavgifternas bestäm- ningar, betraktas som mindre utvecklad på ning, medan avgiftspolitiken i övriga trafik- vägtrafikområdet än på vissa angränsande grenar är föremål för utredning i annat områden. sammanhang.4 Det bör emellertid understryReglerna för en effektiv prissättning är i kas att de här förda resonemangen i allt princip oberoende av i vad mån investeringsväsentligt är tillämpliga på avgifts- och politiken på området är effektivt utformad, taxesättningen även i andra trafikgrenar. samhällsekonomiskt sett. Syftet med prisÄven där utgör den samhällsekonomiska sättningen är nämligen att åstadkomma en marginalkostnaden för de aktuella tjänsterna effektiv användning av de anläggningar, som — transporter eller utnyttjande av trafikan- finns tillgängliga resp väntas existera vid den läggningar — utgångspunkten för en effektiv tidpunkt, för vilken priserna gäller. Det är då prissättning. I den mån avvikelser från sådan också merkostnaden för ökat utnyttjande av prissättning föreligger i andra trafikgrenar dessa anläggningar - den s k kortsiktiga måste detta beaktas vid bestämningen av marginalkostnaden — som bör bestämma vägavgifterna. En sådan "näst bästa" avgifts- avgifterna. I de fall avgiftsbestämningen politik kräver ett betydande informationsut- samordnas med en samhällsekonomiskt efbyte mellan trafikgrenarna, bl a beträffande fektiv utbyggnadspolitik kommer avgiftsolika slags kostnader, om riskerna för inef- nivån också att överensstämma med den s k fektiv uppdelning av trafiken skall kunna långsiktiga marginalkostnaden, i vilken hänbegränsas. Vid prisbestämningen för väg- syn tagits till möjligheten att anpassa anläggtjänster måste viss hänsyn tas även till ningarnas kapacitet och standard till efteravvikelser mellan pris och marginalkostnad — frågan. Sådana kombinationer av effektiv exempelvis beroende på monopolistiska för- prissättning och samhällsekonomiska kalkyhållanden - på andra marknader med nära ler för investeringar har särskilt analyserats i anknytning till vägtrafiken. samband med produktion av elkraft, där Diskussionen i de följande kapitlen röran- försäljningen till stor del sker på långsiktiga de samhällsekonomiskt effektiv avgiftspoli- kontrakt. På vägområdet är förutsättningartik och dennas anknytning till investerings- na för en sådan långsiktig samordning av beslut i fråga om trafikanläggningar utgår investeringar och avgifter väsentligt sämre, från en sedan länge etablerad teoribildning. och långtidskontrakt i egentlig mening föreTeorin för marginalkostnadsprissättning ut- kommer inte. De rörliga avgifterna, som vecklades i Sverige mycket tidigt, främst i starkast påverkar resursanvändningen, är anslutning till bestämningen av järnvägarnas knutna till utnyttjandet av den befintliga taxepolitik. Grundprinciperna för samhälls- kapaciteten. De kortsiktiga marginalkostnaekonomiskt effektiv taxepolitik i transport- der, som bör läggas till grund för bestämsektorn angavs på 1890-talet av Knut Wick- ningen av dessa avgifter, kan avvika relativt sell,5 och den för detta betänkande centrala starkt från de s k långsiktiga marginalkostfrågan om effektiva priser vid tillämpning av nader, som aktualiseras i samband med finansieringskrav för en trafikgren behandlades år 1900 i en uppsats av Gustav Cassel.6 Av intresse i detta sammanhang är också teorins tillämpning på elkraftområdet, som kommer att beröras i de följande kapitlen. Produktionen av vägtjänster uppvisar emellertid viktiga särdrag, som medför att prissättningen där i viktiga avseenden måste bli mer komplicerad än på de tidigare nämnda 22

4 Frågan om den lämpliga utformningen av SJ:s taxor utgör exempelvis en del av utredningsuppdraget för den år 197 2 tillsatta trafikpolitiska utredningen. Wicksell, K.: Finanztheoretische Untersuchungen(1896). 6 Cassel, G.: Grundsätze fur die Bildung der Personentarife auf den Eisenbahnen. Archiv fur Eisenbahnvvesen (1900). SOU 1973:32

mas, då krav på full kostnadstäckning saminvesteringsbedömningen.7 En prissättning direkt anpassad till mer- tidigt måste uppfyllas. Motiven för kostnadskostnaderna för utnyttjande av de befintliga täckningskrav skall närmare beröras i nästa trafikanläggningarna medför inte att krav på avsnitt, liksom frågan om betalningsansvarets finansiell kostnadstäckning för de olika totala omfattning för vägtrafikens del. Retrafikgrenarna automatiskt uppfylls. Inom dan här bör dock framhållas, att bestämexempelvis väg- och järnvägssektorn skulle ningen av ett sådant totalbelopp måste ett betydande behov av skattefinansiering byggas på allmänna skälighetsöverväganden, för investerings- och driftutgifter uppkom- som rör fördelningen av konsumtionsmöjma, om avgifterna sattes lika med de ligheter mellan grupper vilka i varierande kortsiktiga marginalkostnaderna. En finan- utsträckning drar nytta av trafikanläggsiering av sådana "residualkostnader" med ningarna och det allmännas service i övrigt allmänna skattemedel har tidigare i skilda på transportområdet. En huvudregel för avgiftsbestämningen då sammanhang förordats. Denna lösning kan sägas innebära att tillhandahållande av de finansieringskrav tillämpas är - som framberörda transportmöjligheterna till en del hölls redan i Cassels förut omnämnda artikel betraktas som allmän samhällsservice, jäm- - att residualkostnaden bör uttas i första förbar med olika slags kollektiv konsumtion. hand på sådana områden, där efterfrågan är Utöver fördelarna med hänsyn till avgifter- relativt okänslig för prisändringar. På områnas allmänna styrfunktion kan som skäl för den där det är möjligt att kombinera flera sådan finansiering anföras att den kan avgiftstyper med olika stark effekt på resursunderlätta åtgärder för att dämpa regionala användningen, bör avgiftsuttag utöver maromställningsproblem. Regionalpolitiskt mo- ginalkostnad åstadkommas med hjälp av 8 tiverad delfinansiering via allmänna skatte- avgiftstyper med svag sådan effekt. För medel av vissa transportutgifter — t ex i form stora delar av vägtrafiken, t ex på persontraav regionalt transportstöd - är väl förenlig fiksidan, torde det finnas goda möjligheter med en samhällsekonomiskt effektiv avgifts- att i detta syfte utnyttja fasta avgifter med politik. Som skäl mot finansiering med svag styreffekt. Även i övrigt kan möjligheallmänna skatter av t ex investeringar i terna att täcka residualkostnader genom trafikanläggningar kan å andra sidan olika höjda avgiftsuttag på mindre priskänsliga slags nyttotagarsynpunkter anföras, då trans- områden tänkas vara relativt stora i vägsekporttjänster utnyttjas i varierande utsträck- torn. För frågan om samhällsekonomiskt effekning av grupper med olika konsumtionsintiv uppdelning av trafiken är emellertid även riktning. Som framhållits redan i den inledande betingelserna för en sådan finansiering i problemöversikten är en huvudfråga för övriga trafikgrenar av betydelse. Utbytbardenna utredning bestämningen av ett betal- heten mellan väg och järnväg för viktiga ningsansvar, som skall täckas genom avgifter grupper av transporter gör att förhållandena och skatter på vägtrafiken. Regeln att full kostnadstäckning skall tillämpas för såväl 7 För en genomgång av de olika kostnadsbevägtrafiken som andra trafikgrenar har varit greppens innebörd hänvisas till avsnitt 5.1. I kapitel en grundläggande princip i svensk trafikpoli- 6 kommer även att diskuteras vissa andra prissätttik sedan mycket lång tid tillbaka. Av det ningssystem, som föreslagits i olika utredningar, och där kostnaderna för kapacitetsutbyggnad speinledningsvis refererade citatet ur transport- lar en central roll. 8 propositionen framgår också, att denna regel Frågan om effektiv utformning av sk "two part tariffs" i form av kombinationer av fasta och är ett centralt inslag i 1963 års trafikpolitisrörliga vägtrafikavgifter är av stor vikt i det ka beslut. Diskussionen i detta betänkande fortsatta utvecklingsarbetet, men kommer endast kommer i hög grad att gälla frågan, hur ett att behandlas mycket kortfattat i detta betänkaneffektivitetsinriktat avgiftssystem skall utfor- de. SOU 1973:32

i järnvägssektorn här måste särskilt beaktas. På områden, där trafikens uppdelning mellan väg och järnväg bedöms vara priskänslig, medan den sammanlagda transportmängden inte i högre grad påverkas av prisnivån, är det främst prisförhållandet mellan de två alternativen, som måste anpassas till marginella kostnader. Genom likformiga avvikelser mellan priser och marginalkostnader för väg och järnväg kan bidrag till finansiell kostnadstäckning då erhållas utan större effektivitetsförluster. Vid en sådan samordning av avgiftspolitiken måste dock beaktas riskerna för att den allmänna kostnadsnivån för transporter på längre sikt kan få betydelse för resursanvändningen, bl a genom att företagens lokaliseringsval kan påverkas. Särskilt med hänsyn till de tidigare nämnda regionalpolitiska problemen kan därigenom målkonflikter tänkas uppstå mellan avgiftspolitikens trafikpolitiska effektivitetssyfte - som skulle underlätta en lösning av regionalpolitiska problem - och krav på finansiell kostnadstäckning. Sådana konflikter torde gälla järnvägstrafiken i väsentligt högre grad än väganläggningarnas tjänster, bl a beroende på den långväga godstrafikens relativt stora betydelse på järnvägssidan. Denna transportkategori får betraktas som känslig i kostnadsavseende, då det gäller såväl trafikgrensfördelningen som den långsiktiga lokaliseringsaspekten. Enligt gällande trafikpolitiska riktlinjer skall varje trafikgren genom skatter, avgifter och taxor svara för sin andel av kostnaderna för landets trafikförsörjning. Som ovan antytts och som kommer att närmare belysas längre fram i betänkandet, minskas genom denna uppdelning möjligheterna att förena finansieringskravet med en avgiftspolitik som bidrar till effektiv resursanvändning. Orsaken är att handlingsfriheten begränsas, då det gäller att för täckning av residualkostnaden utnyttja sådana delområden och skatteformer, där inverkan på resursanvändningen kan betraktas som svag eller obetydlig. Målkonflikter av detta slag blir än mer påtagliga, om kraven på full kostnadstäckning läggs på delar av respektive trafikgren, exempelvis vägtra24

fiken i varje region. I förra avsnittet framhölls, att en utveckling av trafikpolitiken de senaste åren inletts i riktning mot en samlad planering omfattande flera trafikgrenar. Ett exempel på detta är den regionala trafikplaneringen, där åtgärder som samtidigt berör väg- och järnvägstrafik ofta aktualiseras i en totalbedömning av kraven på tillgänglighet och trafik service. En motsvarande samordning och totalbedömning torde på längre sikt bli nödvändig, också då det gäller att förena krav på avgiftsfinansiering av trafikanläggningarna med en från resursanvändningssynpunkt effektiv avgiftspolitik.9 Övergång till ett gemensamt kostnadstäckningskrav, där landets hela transportförsörjning ses som en enhet, kan ses som ett alternativ å ena sidan till nuvarande system med trafikgrensvis betalningsansvar och å andra sidan till en finansiering med allmänna skattemedel av residualkostnaderna. Även mer begränsade förändringar, t ex ett kollektivt betalningsansvar för väg- och järnvägstrafik tillsammans, kan dock tänkas medge väsentliga effektivitetsvinster. Av särskild vikt synes i detta sammanhang vara, att ökad handlingsfrihet skapas då det gäller taxesättningen för järnvägs- och annan kollektiv trafik, så att utnyttjandet av dessa färdmedel inte begränsas på ett från samhällsekonomisk synpunkt ineffektivt sätt. Som framhölls ovan torde nämligen kostnads- och konkurrensförhållandena för denna trafik innebära särskilda risker för effektivitetsförluster vid trafikgrensbundet betalningsansvar. Överväganden rörande omfattningen och utformningen i övrigt av finansieringskrav på trafikområdet måste i stor utsträckning byggas på en värdering av fördelningskonsekvenser, särskilt inverkan på konsumtionsmöjligheternas fördelning mellan olika grupper av trafikanter och andra skattesubjekt. Avgiftssystemets fördelningsaspekter har emellertid endast delvis att göra med reglerna för kollektivt betalningsansvar; även vid Q

Jfr presentationen i föregående avsnitt av direktiven till den nya trafikpolitiska utredningen. SOU 1973:32

valet av utformning inom ramen för ett givet betalningsansvar måste konsekvenser för realinkomsternas fördelning beaktas. I de följande kapitlen ges vissa exempel på omfördelningskonsekvenser av tänkbara ändringar av avgiftssystemet - bl a mellan regioner och mellan olika kategorier av trafikanter i storstäderna - och diskuteras möjligheterna till kompenserande åtgärder för det fall sådana bedöms erforderliga. Utredningen ser det emellertid inte som sin uppgift att göra ställningstaganden i allmänna inkomstfördelningsfrågor, utan endast att i görligaste mån illustrera konsekvenserna av olika alternativ. Resonemangen har hittills gällt de egenskaper hos avgiftssystemet, som bör eftersträvas med hänsyn till avgifternas efterfrågestyrande och inkomstfördelande effekter. Den principdiskussion i dessa stycken, som förs i de följande kapitlen, får närmast ses som underlag för ett utvecklingsarbete, genom vilket avgiftssystemet kan fås att stegvis utvecklas i sådan riktning, att det i högre grad förmår uppfylla de krav, som kan ställas från transportpolitisk synpunkt. En avgörande faktor i detta utvecklingsarbete är givetvis de avgiftstekniska betingelserna för olika utformningar och särskilt för en differentiering av avgifterna, svarande mot föreliggande kostnadsskillnader t ex mellan fordonsslag, mellan regioner och mellan tidpunkter för vägutnyttjandet. De principskisser till höggradigt differentierade avgiftssystem exempelvis i storstadstrafik — som redovisas i det följande torde inte kunna tillämpas i praktiken under de närmaste åren. De mer ambitiöst utformade systemen för uttag av s k trängselavgifter befinner sig på experimentstadiet, och kostnaderna för administration, kontroll osv kan för närvarande inte bedömas. Tills vidare måste försöken att förbättra avgiftssystemet inriktas på enklare former av differentiering, syftande till att spegla särskilt påtagliga och relativt lätt åtkomliga skillnader i de relevanta marginalkostnaderna. I detta sammanhang måste intresset främst inriktas på möjligheterna att utnyttja existerande avgiftstyper och modiSOU 1973:32

fierade varianter av dessa (jfr diskussionen i kapitel 8-9). Visserligen åstadkommes härigenom endast en del av de bidrag till en effektiv trafikförsörjning, som hör till avgiftssystemets potentiella möjligheter. Samtidigt kan emellertid kostnaderna för själva avgiftssystemet begränsas och utländska erfarenheter av olika tekniska lösningar kan inväntas. Avgiftssystemets funktion i fråga om tätortstrafiken aktualiserar frågan om införande av kommunala vägtrafikavgifter. Denna fråga har intresse bl a vid en bedömning av betalningsansvarets fördelning mellan kommuner, vägtrafikanter och fastighetsägare då det gäller kommunal gatuhållning (jfr diskussionen i nästa avsnitt). Om syftet i första hand är att uppfylla krav på finansiell kostnadstäckning, synes här fasta avgifter med svag styreffekt, t ex en kommunal bilskatt, främst böra övervägas. I den mån lokalt differentierade avgiftssystem skall användas för att påverka utnyttjandet av trafikanläggningar exempelvis i storstäder, blir andra kommunala avgiftstyper av intresse. Såväl en utbyggd användning av nu existerande system för parkeringsavgifter som mer direkt verkande avgiftssystem berörs i detta betänkande. Samordningen dels med kommunernas trafikpolitik i övrigt — bl a planeringen av kollektiva trafiksystem — dels med det statliga vägavgiftssystemet är här jämförelsevis komplicerad och berörs delvis av pågående arbete i andra utredningar. De konkreta förändringar, som kan aktualiseras under de närmaste åren i riktning mot ökad differentiering av avgifterna, kan således med hänsyn till det ofullständiga informationsunderlaget och de kostnader, som är förbundna med differentiering, antas vara av tämligen begränsad omfattning. Det är emellertid enligt utredningens mening mycket angeläget, att fortsatt utvecklingsarbete bedrivs med inriktning på tekniska metoder för avgiftsuttag. Samtidigt måste undersökningar genomföras av de effektivitetsförluster i olika delar av vägtrafiken, som kan hänföras till otillräckligt differentierade vägavgifter. 25

bl a för vägtrafiken, förekommer i många länders trafikpolitik. I allmänhet rör det sig om krav på finansiering genom vägavgifter av det allmännas utgifter för byggande och drift av vägar och för vägtrafikadministration i olika former. Som tidigare framhållits kan emellertid även vissa andra konsekvenser av vägtrafik tänkas motivera krav på avgiftsuttag från trafikanterna. För att ge underlag för en bedömning av olika alternativ måste först de motiv beröras, som kan ligga till grund för krav på full kostnadstäckning. Väg- och andra trafiktjänster utnyttjas visserligen av alla individer i någon utsträckning, men omfattningen kan variera starkt mellan olika grupper. Det rör sig inte om en 1.6 Vägtrafikens betalningsansvar rent kollektiv vara, och de slutliga förbrukarUtformningen av ett avgiftssystem, som nas valmöjligheter i fråga om direkt och svarar mot trafikpolitikens syften enligt indirekt förbrukning av trafiktjänster kan 1963 års beslut, aktualiserar ett omfattande sägas vara betydande. Värderingen att de, databehov då det gäller vägtrafikens kostna- som i stor utsträckning utnyttjar trafikander. De för avgiftsbestämningen relevanta läggningarnas tjänster, även skall svara för kostnaderna kan indelas i tre kategorier, huvuddelen av finansieringen får ses mot denna bakgrund. nämligen: Denna värdering har lett fram till regeln, a) totalkostnader eller -utgifter av intresse att trafikanter och transportkonsumenter för konkretisering av krav på full kostgenom trafikavgifter skall finansiera det nadstäckning för vägtrafiken, allmännas utgifter för trafiken. En avgiftsb) marginella kostnader, hänförliga till olika sättning i vägsektorn, utgående enbart från slags rese- och transportbeslut, samt marginalkostnaderna för olika slags vägtrac) kostnader för själva avgiftssystemet. fik, skulle troligen medföra att en betydande Då det gäller de två sistnämnda kostnads- del av det allmännas utgifter för denna trafik slagen presenteras i detta betänkande stor- skulle behöva finansieras på annat sätt än leksuppgifter endast undantagsvis, och då genom avgifter. De metoder, som står till endast i syfte att illustrera principresone- buds för sådan finansiering, är främst allmänmangen. Systematiska kostnadsstudier på na skatter på inkomst, förmögenhet, kondessa två centrala områden hör till en senare sumtion osv. Dessa skatteformer ger endast utredningsetapp. Däremot skall i den senare begränsade möjligheter att differentiera bedelen av detta betänkande — kapitlen 10—15 lastningen mellan grupper, vilka i varierande — göras ett försök att systematiskt redovisa utsträckning använder trafikanläggningarna kostnads- och utgiftsposter, som kan ha och drar nytta av deras tjänster. betydelse vid en bedömning av frågan om Krav på full kostnadstäckning i trafiksekhur stor totalsumma vägavgifter, som skall torn kan således ses som uttryck för rättviseuttas av trafikanterna (punkt a ovan). eller rimlighetsöverväganden, avseende inSom framgår av direktiven till vägkost- komstfördelningen mellan olika grupper, i nadsutredningen är en grundläggande princip kombination med bedömningen att omföri den gällande svenska trafikpolitiken, att delningsmöjligheterna vid sidan av avgiftsfull kostnadstäckning skall uttas av varje systemet är otillräckliga. Sådana övervägantrafikgren. Krav på full kostnadstäckning, den är av betydelse även för den tidigare

En slutlig värdering av större omläggningar i avgiftssystemet måste bygga på samhällsekonomiska kalkyler, där sådana effektivitetsförluster jämförs med kostnaderna för korrigerande åtgärder. Valet av åtgärder måste också byggas på jämförelser mellan de samhällsekonomiska intäkter och kostnader, som är förbundna med de olika alternativen. De skäl, som i olika sammanhang kan anföras för och emot en ambitiöst utformad prisstyrning i trafiksektorn, jämfört med andra metoder för hushållning med knappa resurser, skall översiktligt behandlas i kapitel 9.

26 SOU 1973:32

diskuterade frågan om valet mellan trafikgrensvis betalningsansvar och ett gemensamt betalningsansvar för t ex väg och järnväg. Den följande diskussionen gäller emellertid enbart den utformning i detta avseende, som förutsätts enligt gällande trafikpolitiska riktlinjer, och där full kostnadstäckning krävs för varje trafikgren. Genomgången i kapitlen 10—15 gäller således vilka poster, som kan tänkas ingå i ett kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken. Man kan skilja mellan två huvudkategorier av utgifter och kostnader, som kan ha relevans i detta sammanhang. Den första är det allmännas — dvs statens och kommunernas - utgifter för vägtrafikanläggningarnas byggande och drift, för trafikadministration och för annan verksamhet, som har samband med vägtrafiken. Den andra gäller kostnader i samband med vägtrafiken, vilka uppkommer hos andra enskilda än trafikanterna själva, och som kan aktualisera ett betalningsansvar av kompensatorisk art. Begreppet kostnad får här tolkas i vidsträckt mening; det omfattar inte endast resursanspråk och materiella skador utan även personskador och obehag som drabbar enskilda personer. Diskussionen i detta betänkande av olika utgifts- och kostnadsposter syftar i första hand till att ge underlag för en bedömning i princip av vilka poster som skall omfattas av ett betalningsansvar. I andra hand avses en orientering om storleksordningen av olika slags kostnader i den mån dessa kan identifieras, kvantifieras och beloppsmässigt bestämmas. Sådana beloppsangivelser är möjliga beträffande utgifter för väghållning och vägtrafikadministration och beträffande en del kostnader i samband med trafikolyckor. Posternas storleksordning kommer genomgående att anges utifrån 1970 års förhållanden. För andra kostnadsslag — främst på trafikmiljö- och trafikolycksområdet - är vägtrafikens konsekvenser så svåra att överblicka och värdera, att egentliga kostnadsuppskattningar inte kan åstadkommas, utan den tillgängliga informationen får presenteras i annan form. Konsekvensbeskrivningen på dessa punkter kombineras med en diskusSOU 1973:32

sion av tänkbara trafiksäkerhets- och trafikmiljöåtgärder, vilka kan komma att aktualiseras under de närmaste åren, och av kostnaderna för dessa åtgärder. Dessa uppgifter är av intresse beroende på att åtgärdskostnaderna i en del fall kan aktualisera en utvidgning av vägtrafikens betalningsansvar — i andra fall är åtgärderna av sådan karaktär, att deras kostnader direkt kommer att bäras av trafikanterna t ex genom höjda fordonskostnader. Kostnaderna för beslutade eller övervägda åtgärder på de nämnda områdena ger också viss information om det värde, som för närvarande tillmäts förändringar i olycksrisker och miljökvalitet. Utgifterna för statlig väg- och gatuhållning utgjorde 1970 ca 1,7 miljarder kr. Totalbeloppet för kommunal gatuhållning kan uppskattas till omkring 1,8 miljarder kr. Detta belopp fördelas mellan tre kategorier av kostnadsbärare, nämligen staten — genom bidrag till vägar och gator av betydelse för allmän samfärdsel - enskilda fastighetsägare samt kommunerna själva. 1970 utgjorde statsbidragen 450 milj kr, fastighetsägarnas andel ca 200 milj kr och kommunernas ca 1 200 milj kr. Avvägningsproblemen vid en bedömning av eventuella förändringar i kostnadsfördelningen för gatuhållning mellan vägtrafiken och övriga kategorier av intressenter är av mycket komplicerad natur och kommer i detta betänkande inte att behandlas mer ingående. Svåra avvägningsproblem föreligger också då det gäller enskilda vägar, som delvis utnyttjas för allmän samfärdsel. De totala utgifterna för enskilda vägar kan uppskattas till storleksordningen en halv miljard kronor. Statsbidrag till enskilda vägar utom skogsbilvägar utgick 1970 med ca 90 milj kr, och bidrag ges även från kommuner. Kostnaden för vägtrafikadministration är sammansatt av ett stort antal delposter. Totalt uppgick kostnaderna 1970 till ca 0,4 miljarder kr. Den största delposten var kostnaden för polisiär övervakning, som uppgick till ca 240 milj kr, och som helt avräknas mot automobilskattemedel. Andra betydande delposter är kostnader för rättsskipning och kriminalvård med anknytning 27

till vägtrafiken samt kostnader för trafikun- övervägs eller utreds i olika sammanhang. Av den sammanfattande diskussion, som dervisning. Bland kostnaderna i samband med vägtra- presenteras i kapitel 15, framgår att de fikolyckor ingår dels ett antal relativt lätt- utgifts- och kostnadsposter — avseende åtkomliga delposter, som avser utgifter och främst väghållning, vägtrafikadministration intäktsbortfall för det allmänna, dels synner- och sjukvård - där en värdering i pengar är ligen svårvärderade kostnadsslag som bärs i möjlig, kan tänkas aktualisera ett betalningsförsta hand av olycksoffren och deras anhö- ansvar - beräknat utifrån 1970 års förhållanriga. Det allmännas kostnader kan för 1970 den - inom intervallet 2 1/2 till 4 1/2 uppskattas till storleksordningen 1/4 miljard miljarder kronor. Utfallet inom detta interkronor, varav den dominerande posten (ca vall är främst beroende av bedömningar 180 milj kr) utgjordes av sjukvårdskostnader. rörande den del av kommunernas utgifter för De materiella skador, som uppkommer vid gatuhållning, vilka nu inte finansieras genom trafikolyckor täcks av vägtrafikanterna själ- statsbidrag. Denna del utgjorde omkring 1,2 va, antingen direkt eller via trafikförsäkrings- miljarder kronor år 1970. Slutligen krävs en bedömning av hur de systemet. Det särskilda betalningsansvar, kostnader - bl a på miljöområdet - skall som belastar vägtrafiken genom den allmänna trafikförsäkringen, reglerar också en del behandlas, för vilka egentliga kostnadsberäkav de övriga skador och andra kostnader, ningar för närvarande är omöjliga. I den mån som åsamkas andra enskilda och det allmän- sådana konsekvenser av vägtrafik anses böra na. Detta sker vid personskador bl a genom föranleda ett betalningsansvar, som svarar ersättningar för inkomstbortfall, för sveda mot samhällets värdering av trafikens miljöoch värk samt för lyte och men. Däremot påverkan, är det tänkbart att de ovan kvarstår problemet med behandlingen i detta angivna beloppen bör höjas kraftigt. I kapitel sammanhang av de mycket allvarliga konse- 15 görs den preliminära bedömningen, att kvenser i form av bl a lidande och sorg, som vägtrafikens totala negativa inverkan på åsamkas olycksoffren och deras anhöriga vid miljön måste kostnadsvärderas snarare till svåra personskador, vid invaliditet och vid någon eller några miljarder kronor än i dödsfall i trafiken. Någon bedömning av hundratal miljoner. frågan om eventuellt betalningsansvar i samband med sådana olyckskonsekvenser har inte kunnat göras i detta betänkande. Synnerligen stora värderingssvårigheter föreligger också då det gäller kostnader i samband med vägtrafikens miljöeffekter. Det är i många fall inte ens möjligt att i fysiska termer beskriva den inverkan på miljökvalitet, skaderisker och obehag för t ex fotgängare och kringboende, som kan uppkomma exempelvis som följd av bilavgaser och vägtrafikbuller. Framställningen kommer här att få karaktären av en allmän översikt av det existerande - mycket bristfälliga — dataunderlaget, vilket endast på enstaka punkter ger möjlighet till illustration med hjälp av sifferexempel. Dessutom anges vissa data beträffande kostnader, som kan uppkomma som följd av bestämmelser beträffande avgasrening och bullerskydd, vilka för närvarande 28

SOU 1973:32

2 Problemöversikt

De utredningar rörande investerings- och avgiftspolitik på vägtrafikområdet, som framlagts under de senaste åren - t. ex. Vägplan 1970 och bilskatteutredningens betänkanden - representerar försök att närma den praktiska politiken på området till 1963 års trafikpolitiska riktlinjer. Som framhållits bl a i direktiven till vägkostnadsutredningen föreligger emellertid stora teoretiska och praktiska problem vid en tillämpning av 1963 års beslut. Det rör sig här om frågor, som också sysselsatt utredningar i ett flertal andra länder, där förhållandena på trafikområdet i viktiga avseenden är likartade. Avsikten med framställningen i kapitel 3—9 är att presentera och diskutera de ansatser till lösning av problemen, som återfinns i olika länders trafikutredningar och i viss annan litteratur. I huvudsak rör det sig i detta första delbetänkande om princip- eller teoriresonemang. Tillämpade metoder för kostnadsberäkning behandlas tills vidare endast mycket kortfattat, och detsamma gäller beträffande den praktiska utformningen av tänkbara avgiftssystem. En kort redogörelse för utredningsarbetets uppläggning då det gäller dessa senare frågor ges dock i kapitel 9. Avgiftssystemets utformning i transportsektorn får i princip betydelse främst i följande avseenden: dels för trafikanternas/transportkonsumenternas efterfrågan och val mellan olika alternativ, och därmed för effektiviteten i SOU 1973:32

fråga om användningen av samhällets resurser, dels för fördelningen av kostnader och konsumtionsmöjligheter mellan olika grupper (inkomstfördelningsproblematiken). I likhet med priser och skatter på andra varor och tjänster påverkar alltså trafikavgifterna såväl resursanvändningen som realinkomsternas fördelning. Det blir nödvändigt att i de följande kapitlen relativt utförligt diskutera båda dessa huvudaspekter på avgiftssystemet, liksom frågan om eventuella konflikter mellan effektivitets- och fördelningsmål vid trafikpolitikens utformning. Såväl effektivitets- som fördelningsmålen omfattar här ekonomisk välfärd i mycket vid mening. Det är nödvändigt att beakta inte endast de konsekvenser för hushällens ekonomiska situation, som har att göra med monetära inkomster och utgifter och med tidsåtgången för olika aktiviteter. Även sådana faktorer som olycksrisker och miljökvalitet måste tillmätas stor vikt vid transportpolitiska överväganden. Syftet med den följande framställningen är att söka belysa i vad mån avgiftspolitiken för trafikanläggningarnas tjänster kan bidra till förbättringar från effektivitets- och fördelningssynpunkt, då samtliga de nämnda faktorerna beaktas. Däremot görs den begränsningen, att rent stabiliseringspolitiska aspekter - inverkan på kortsiktiga variationer i sysselsättningsnivån och den allmänna prisnivåns stegringstakt inte berörs närmare. Förändring av trafikav29

gifter med hänsyn till konjunkturläget torde nämligen sakna aktualitet som stabiliseringspolitiskt medel. 2.1 Avgiftspolitikens syften En allmän formulering av den svenska trafikpolitikens inriktning ges i följande satser, hämtade från transportpropositionens (prop. 1963:191) inledning: "Varje trafikgren bör i princip svara för sina kostnader och förutsättningar även i övrigt skapas för en konkurrens på lika villkor, vilket är av betydelse för att nå en samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken mellan de olika trafikgrenarna. Målet för trafikpolitiken bör vara att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader."

Här fastställs således ett allmänt effektivitetsmål för trafikpolitiken: "samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken" eller mer specificerat: "tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader". En huvudfråga för VKU blir, i vad mån och pä vilket sätt pris- eller avgiftspolitiken för trafikanläggningarnas tjänster - och särskilt för vägtjänstema - kan bidra till uppnåendet av sådana mål. De trafikpolitiska medlen kan indelas i tre slags åtgärder: direkta resursinsatser i trafikapparaten, tekniska och administrativa regleringar samt prissättning. De direkta resursinsatserna utgörs till största delen av investeringar i infrastruktur, dvs i vägar, anläggningar för spårbunden trafik, terminalanläggningar osv. När det gäller kollektiv trafik, avser de statliga resursinsatserna även själva produktionen av transporttjänster. Dessutom ingår bl a underhåll av trafikanläggningar samt olika trafiksäkerhetsfrämjande åtgärder. Investeringsbesluten gäller ofta mycket omfattande, odelbara projekt, som får betydelse inte endast för den direkt berörda trafikgrenen utan också för andra delar av transportsektorn. Sådant inbördes beroende har betydelse också för de övriga trafikpolitiska medlens användbarhet och utgör ett huvudtema i den följande diskussionen. Som framhölls bl a av 1953 års trafikutredning,1 medför detta beroende, att samordning mel30

lan trafikgrenarna är nödvändig, när det gäller större investeringsbeslut. I en del fall kan starka skäl för samordning föreligga också med aktiviteter utanför transportsektorn, t ex med lokaliseringspolitiska åtgärder. De statliga investeringsbesluten gäller främst tillhandahållandet av trafikanläggningar i olika delar av landet. När det gäller den långsiktiga utvecklingen av transportvolym och trafikmedelsfördelning, torde investeringsbesluten vara det av de tre nämnda trafikpolitiska medlen, som har störst inverkan. Investeringsplaneringen i vägsektorn berör endast delvis VKU:s område. En viktig fråga i sammanhanget gäller emellertid sambanden mellan avgiftspolitik och investeringsbeslut. Denna fråga kommer att behandlas i kapitel 6. Av betydelse för effektiviteten i resursanvändningen är också utnyttjandet av det kapital, som finns nedlagt i vägar, järnvägar, hamnar osv. De direkta besluten fattas här av företag och enskilda. De kan påverkas dels genom pris- eller avgiftspolitik, dels genom regleringar av olika slag. Den lämpliga avvägningen mellan dessa två typer av medel är inte självklar. Den påverkas av de tekniska betingelserna för olika lösningar, och kan dessutom vara beroende av hur olika mål för trafikpolitiken vägs mot varandra. 1963 års trafikpolitiska beslut innebar en icke oväsentlig förändring av trafikpolitikens inriktning från administrativa åtgärder (tillståndsgivning etc) mot marknadsmässig styrning. Som framgår av citatet ovan förutsätts priser och konkurrens spela en viktig roll för trafikens fördelning. Kostnadsanpassade priser ses som ett medel att decentralisera beslutsfattandet i transportsektorn, att överlämna de direkta transport- och resebesluten till företag och hushåll. Då förutsätts, att avgifterna rätt avspeglar de kostnader, dessa beslut förorsakar såväl andra enskilda som det allmänna. Frågan huruvida ett praktiskt användbart avgiftssystem kan åstadkommas, som i rimlig grad uppfyller krav på sådan 1 SOU 1961:23, Svensk Trafikpolitik 121-122.

1, sid

SOU 1973:32

kostnadsanpassning, är givetvis av stor bety- stämmer med den huvudregel som följs i delse för möjligheterna att utnyttja mark- fråga om privat konsumtion i allmänhet. nadssystemet som resursfördelningsmeka- Bristfällig information kan antas föreligga i nism.2 Hur denna fråga besvaras blir därmed många fall, men det är svårt att få en delvis avgörande för den lämpliga avväg- systematisk bild av hur detta kan påverka ningen mellan reglering och marknadsstyr- konsumtionsvalet. Statliga regleringar eller ning i transportsektorn. avvikelser från kostnadsanpassad prissättning Innan vi går in på frågan om kostnads- framstår därför i allmänhet inte som användanpassade avgifter — som är en av utred- bara korrektiv i detta sammanhang. Det ningens huvuduppgifter - är det emellertid finns emellertid vissa konsekvenser av trafiknödvändigt att något diskutera förutsätt- beslut, där den enskildes möjligheter till egen ningarna i övrigt för en marknadsmässig styr- bedömning är så begränsade, att starka reglening på transportområdet. Grundtanken i ringsinslag kan vara motiverade redan av 1963 års beslut är, som alltid när marknads- detta skäl. Exempelvis gäller detta olycksmässig resursstyrning förordas, att förbrukar- riskerna, där också de svårmätbara konsena själva bäst kan värdera och välja mellan kvenserna för andra än trafikanten/beslutsolika alternativ, när det gäller konsekvenser- fattaren själv ger anledning till särskilda rena för deras egen del. Konsekvenserna av gelsystem. valet för andra enskilda och för det allmänna Trafiksäkerhetsfrågan illustrerar behovet skall avspeglas i pris- eller avgiftsskillnader av att i vissa hänseenden begränsa marknadsmellan alternativen. Ett individuellt konsum- mekanismens och det individuella beslutstionsval utifrån kostnadsanpassade priser fattandets tillämpningsområde. När det gäller medför, att resursanvändningen styrs i enligtrafikmedlens egenskaper frän säkerhetssynhet med konsumentemas värdering av olika punkt och trafiksäkerhetsåtgärder i övrigt, är alternativ vid den rådande inkomstfördeldet sålunda ofrånkomligt, att normer och ningen. Produktionens omfattning och inlagregler spelar den avgörande rollen. Likriktning är då effektiv i den meningen, att nande förhållanden råder, när det gäller vissa inget möjligt alternativ finns, som av vissa typer av miljöpåverkan från trafiken. Om konsumenter skulle uppfattas som bättre, prissystemet skall användas i detta sammanutan att andra konsumenter skulle betrakta hang, bör det vara som ett kompletterande sin ekonomiska situation som försämrad. medel, avsett att åstadkomma drivkrafter för En viktig förutsättning för dessa effektivi- förbättringar utöver de minimikrav, lagreg-' tetsresonemang är att de enskilda transport- lerna uppställer. konsumenterna har full information om De nämnda begränsningarna innebär givetolika alternativ och möjlighet att värdera vis endast, att vissa ramar uppställs för indideras konsekvenser. En annan förutsättning viduellt beslutsfattande, inte att decentraliseär att praktiska möjligheter föreligger att ring i allmänhet omöjliggörs. I detta avseåstadkomma ett kostnadsanpassat prissystem ende föreligger ingen principiell skillnad meli transportsektorns samtliga led och på nära- lan produktion av transporttjänster och liggande områden. Avgörande här är bl a annan produktion i samhället. betingelserna för konkurrens i produktionen I ett system med decentraliserade produkav transporttjänster (person- och godstrans- tionsbeslut utgör konkurrens i produktionen porter). av transporttjänster en grundläggande förutPrincipen att utgå från eller "respektera" sättning för att prisbildningen i denna sektor individernas konsumtionsval, när det gäller avvägningar mellan sådana faktorer som tids2 Uttrycket "kostnadsanpassade priser" används vinster, bekvämlighet och monetära kostnahär och på de närmast följande sidorna utan närder (uppoffring av annan konsumtion), skall mare precisering. En inledande diskussion rörande här inte närmare diskuteras. Den överens- begreppets innebörd följer i slutet av detta avsnitt. SOU 1973:32

3i

skall kunna fungera som ett effektivt styrinstrument, samhällsekonomiskt sett. Då som förut framhållits skatter och avgifter endast utgör en mindre del av de sammanlagda transportkostnaderna, måste även prisbildningen för transporttjänster tillmätas stor betydelse för resursanvändningen. Under ideala konkurrensförhållanden i transporttjänstledet och förutsatt att avgifterna för utnyttjande av trafikanläggningar (t ex väg- och hamnavgifter) är kostnadsanpassade, skulle även priserna på transporttjänster tätt avspegla kostnaderna. I strikt mening är dessa konkurrensbetingelser - s k "perfekt konkurrens" - inte uppfyllda i transportsektorn, fö inte heller i någon annan del av ekonomin. I praktiken gäller frågan snarast, om så starka inslag av monopol eller fåtalskonkurrens föreligger, att följden blir påtagliga avvikelser från de effektiva prisrelationerna inom transportsektorn och gentemot andra sektorer. Vid en bedömning av denna fråga bör för det första observeras, att förutsättningarna för konkurrens inom de enskilda trafikgrenarna är starkt skiftande. När det gäller den spårbundna trafiken kan sådan konkurrens betraktas som utesluten, det rör sig här om s k naturliga monopol. För inrikesflyget är förhållandena i detta avseende likartade, då man på grund av begränsat efte rfrågeunderlag och önskan att säkra regularitet inte tillåter konkurrens. Inom landsvägs- och sjötrafiken är konkurrens möjlig, men såväl monopolistiska situationer som fåtalskonkurrens förekommer.3 Här bör emellertid starkt understrykas, att frånvaro av konkurrens inom en trafikgren i allmänhet inte innebär, att ifrågavarande företag har reell monopolställning. En viktig - för avgiftssystemets styrmöjligheter helt avgörande - faktor är konkurrensen mellan de olika trafikgrenarna. Betydelsen av sådan konkurrens för vissa viktiga transportslag har statistiskt belysts av flera undersökningar (jfr kapitel 4). Konkurrensbetingelserna inom vägtrafiken och gentemot andra trafikgrenar skiftar starkt även mellan olika delar av landet. I 32

mer tätbefolkade områden föreligger i allmänhet relativt goda förutsättningar för uppkomsten av effektiva marknadsförhållanden i transporttjänstproduktionen. I vissa glesbygdsområden är däremot trafikunderlaget så litet, att tanken på en fungerande konkurrens måste betraktas som orealistisk då det gäller såväl gods- som persontransportsidan. Konkurrensförutsättningarna i produktionen av transporttjänster torde alltså få betraktas som starkt varierande mellan regioner och mellan olika slags transportuppdrag. Förekomsten av monopolinslag, såväl här som på vissa angränsande områden, medför komplikationer vid en bedömning från samhällsekonomisk synpunkt av olika avgiftssystem för t ex vägtjänster. Uppenbarligen föreligger betydande problem vid en marknadsmässig styrning av transportbesluten, och möjligheterna till decentralisering av produktionsbeslut är i viktiga avseenden begränsade. Trots detta torde kostnadsanpassade avgifter för användning av vägar och gator kunna bidra till en effektivare resursanvändning i transportsektorn. Frågan är närmast vilka egenskaper hos avgiftssystemet, som kan bidra till en samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken. Eftersom intresset främst inriktas på trafikens uppdelning mellan olika alternativ, ställs i första hand krav beträffande de prisrelationer (eller eventuellt prisskillnader), som skall föreligga mellan transportalternativen. Det gäller här i princip prisrelationerna inte bara mellan trafikgrenar utan också inom respektive trafikgren, t ex mellan alternativa fordonstyper, resvägar och restider. Prisförhållandet mellan olika alternativ för utnyttjaren/trafikanten måste spegla de kostnadsmässiga konsekvenser - för det allmänna, för andra trafikanter osv - som föjer av att ett alternativ väljs framför ett annat. Prissystemets funktion är att låta kostna3

Förekommande monopolinslag i fråga om yrkesmässig persontrafik sammanhänger emellertid i många fall med ännu gällande regleringar med begränsad tillståndsgivning. SOU 1973:32

derna för utnyttjande av olika tjänster ge kravet på kostnadstäckning i denna utformutslag i den enskilde förbrukarens planering ning saknar anknytning till effektivitetsmål och val mellan olika alternativ. Det finns i av typen "tillfredsställande transportförsörjdetta avseende ingen principiell skillnad mel- ning till lägsta möjliga kostnader". En sådan lan trafikanläggningarnas tjänster och andra kostnadsminimering är en fråga om att sätta nyttigheter i samhället, för vilka prissätt- priser efter marginella och inte genomsnittningen avses fylla ett effektivitetsssyfte.4 liga kostnader, och dessutom om samhällsDet är därför också konsekvenserna av den ekonomiska kalkyler för odelbara och i allenskildes val, den s k marginalkostnaden, mänhet irreversibla investeringar. Prissättsom bör avspeglas i priserna, om dessa skall ningsproblemet, sett från ren effektivitetssynpunkt, gäller vilka konsekvenser av trafifungera som styrinstrument. Med utgångspunkt i syftet att uppnå kanternas val och därmed vilket slags margieffektiv resursanvändning är det alltså i prin- nalkostnader, som är relevanta i sammancip möjligt att härleda ett kostnadstäcknings- hanget. krav för den enskilde förbrukaren/trafikanEtt med hänsyn till kravet på effektivt ten eller mer exakt för en enskild transport resursutnyttjande idealiskt avgiftssystem är eller resa. Däremot kan, som närmare ut- individuellt inriktat och förutsätter en hög vecklas i det följande, krav på full kostnads- grad av differentiering. Särskilt förutsätter täckning för en hel trafikgren inte byggas på det, att hänsyn tas till transporternas förläggsådana överväganden. ning i rummet och tiden. Det differentieDärmed aktualiseras den i 1963 års trafik- ringskrav i form av s k peak load pricing etc, politiska beslut angivna grundsatsen att som ställs för ett strikt kostnadsanpassat "varje trafikgren bör i princip svara för sina prissystem, diskuteras relativt utförligt i kostnader". Denna princip, som återfinns i kapitel 5. Möjligheterna att i praktiken gemånga länders trafikpolitik, kan tolkas — nomföra sådan differentiering är mycket och har tolkats - på olika sätt. begränsade. Man tvingas arbeta med starkt Om den tolkas i termer av individuellt förenklade system och utnyttja schablonansvar för ett enskilt transportbesluts konse- regler av olika slag. Ambitionerna för avgiftskvenser (marginalkostnaden), föreligger systemet som styrsystem måste därför beingen motsättning till avgiftssystemets styr- gränsas till att — tillsammans med övriga funktion såsom denna tidigare skisserats. En statliga åtgärder — bidra till en effektivisesådan tolkning synes dock inte vara den ring av resursutnyttjandet i transportsektorn. vanligaste, åtminstone då det gäller tillämp- Även med denna begränsade målsättning ningen i olika länders avgiftspolitik. I stället synes dock vissa krav på differentiering utisynes kravet på kostnadstäckning ha uppfat- från olikheter i marginella kostnader vara tats i första hand som ett finansieringskrav, ofrånkomliga. Så framstår exempelvis vissa enligt vilket de totala kostnader eller utgifter former av differentiering efter belastningsför det allmänna, som kan hänföras till en skillnader som svåra att undvara, om prisviss trafikgren, skall täckas genom avgifts- systemet skall kunna bidra till en från samuttag från denna trafikgren.5 Härtill efter- hällsekonomisk synpunkt effektiv trafikförsträvas en fördelning inom varje trafikgren - delning. De tekniska förutsättningarna för t ex mellan fordonstyper — som i någon mening svarar mot respektive kategoriers 4 Däremot är kostnadsbetingelserna i fråga om andelar av de totala kostnaderna. I dessa trafikapparaten speciella i vissa avseenden, vilket inräknas i allmänhet investeringsutgifter för avspeglas i förhållandena mellan olika kostnadsväghållningen — eventuellt periodiserade — begrepp och därmed i tolkningen av principer för (jfr diskussionen i kapitlen 5 och 6). men inte de kostnader, som drabbar andra prissättningen 5 I vissa sammanhang medräknas utöver det alltrafikanter. männas kostnader även vissa andra "sociala" kostDet måste från början konstateras, att nader i kostnadsansvaret. SOU 1973:32

att åstadkomma sådan differentiering diskuteras i kapitel 8. Resonemangen ovan innebär givetvis inte, att en prissättning byggd enbart på marginalkostnader skulle vara "den enda riktiga" i någon allmän, objektiv mening. Diskussionen har hittills gällt enbart avgifternas roll i ett system för marknadsstyrning, avsett att anpassa resursanvändningen i transportsektorn till den rådande efterfrågan. Utgångspunkten har m a o varit ett renodlat effektivitetsmål; det samlade värdet, räknat i pengar eller betalningsvilja för alla berörda grupper, har tagits till utgångspunkt för värdering av olika alternativ. Givetvis behöver effektivitet i ovan angiven mening inte vara det enda eller ens det dominerande målet för trafikpolitiken. Som framhölls inledningsvis måste konsekvenserna för realinkomsternas/o/tfe/m/ig- mellan olika grupper beaktas, bl a vid ändring av avgiftssystemet. Det kan emellertid hävdas, att avvikelser från kostnadsmotiverade avgifter för enskilda tjänster (t ex vägtjänster) är ett föga lämpligt instrument för inkomstfördelning, om sådana ingrepp i prismekanismen bedöms få starka effekter på resursanvändningen. Om möjligt bör kompensationer positiva eller negativa - för exempelvis trafikpolitiska åtgärder genomföras med hjälp av skatter och inkomstöverföringar med svag styreffekt. Det är inte möjligt att utan vidare ange, hur svårlösta de konflikter är, som kan föreligga mellan allmänna inkomstfördelningsmål och krav på effektivt resursutnyttjande i transportsektorn. Det är för det första nödvändigt att diskutera konsekvenserna av tänkbara ändringar i trafikbeskattningen för olika gruppers konsumtionsmöjligheter. För det andra måste möjligheterna till kompenserande åtgärder vid sidan av trafikbeskattningen belysas. En utförligare diskussion av dessa frågor följer i kapitel 7. Tills vidare kan endast framhållas, att fördelningshänsyn kan tänkas motivera betydande modifieringar av de marginalkostnadsbaserade prissättningsprinciperna på trafikområdet. Innebörden av olika slags betalningsansvar, t ex i form av 34

finansieringskrav för väg- och gatubyggande, diskuteras i kapitlen 7 och 9. 2.2 Disposition och litteraturöversikt Som framhölls inledningsvis är syftet med denna del av betänkandet att redovisa den teoretiska och principiella bakgrunden till vägkostnadsutredningens försök att skissera tänkbara avgiftssystem. Redogörelsen baseras till stor del på utländska trafikutredningar och på andra transportekonomiska undersökningar, hämtade från olika länder. Kapitel 3 innehåller en genomgång av olika kostnadsslag i produktionen av vägtjänster. Kostnadernas anknytning till produktions- och utnyttjandebeslut läggs till grund för indelningen. Vidare diskuteras tillgången på data beträffande olika slags kostnader och de i en del fall synnerligen svåra problem, som är förenade med en kartläggning av kostnadsförhållandena. I kapitel 4 diskuteras hur trafikefterfrågan, och särskilt valet av transportmedel, påverkas av trafikavgifter och av vissa andra kostnader i produktionen av transporttjänster. Frågan om substituerbarhet eller utbytbarhet mellan olika transporttjänster, t ex mellan väg och järnväg, är därvid av väsentlig betydelse för prissystemets användbarhet, då det gäller att styra transportmedelsfördelningen mot ökad effektivitet. I kapitlet redovisas även vissa tillgängliga data beträffande priskänsligheten på några större delmarknader. Därefter redovisas (i kapitel 5) de principer för pris- eller avgiftsbestämning, som förekommer i utredningar rörande vägtrafiken och på några angränsande områden. Därvid skisseras bl a de prissättningsmetoder, som tillämpas i den franska eldistributionen. Viktiga grunddrag i denna prissättning synes var tillämpliga också på vägtrafikområdet. Detta avspeglas fö också i några utländska transportutredningar, som i stor utsträckning söker tillämpa samma principer. Framställningen i kapitel 5 bygger i huvudsak på den gängse teorin för prissättning byggd på kortsiktig marginalSOU 1973:32

betalningsansvar för vägtrafiken. Vidare kostnad. Kapitel 6 innehåller en diskussion av väg- diskuteras konsekvenserna för prisbestämbyggnadskostnadernas roll, och särskilt av ningen av marknadsimperfektioner utanför sambanden mellan avgiftspolitik och investe- vägsektorn samt av administrations-, konringsplanering i vägsektorn. Här refereras och troll- och informationskostnader vid ett difdiskuteras också några utredningar, som tagit ferentierat avgiftssystem (s k systemkostnavägbyggnadskostnaderna som utgångspunkt der). Huvudsyftet är att ange vilket slags för förslag rörande bestämning av vägavgif- informationsunderlag, som krävs för att ter. effektiva avgifter skall kunna fastställas och Finansieringskrav (krav på full kostnads- för att bedömningar av inkomstfördelningstäckning) för transportsektorn eller delar av konsekvenser skall kunna göras. Avslutningsdenna diskuteras i kapitel 7. De motiv för vis beskrivs utredningens arbetsläge i fråga kostnadstäckning, som redovisats i de refere- om de för avgiftsbestämningen nödvändiga rade utredningarna, granskas närmare. Sär- undersökningarna. skilt inkomstfördelningsmotivet blir föremål Som framhållits ovan bygger framställför en ingående diskussion. Som tidigare ningen i de följande kapitlen delvis på utframhållits är frågan om eventuella konflik- ländska utredningar rörande skatte- och avter mellan resursstyrnings- och inkomstför- giftspolitik för statligt producerade tjänster. delningsmål av stor vikt för avgiftssystemets Förutom olika transportutredningar rör det lämpliga konstruktion. Slutligen behandlas sig främst om arbeten med anknytning till några avgränsningsfrågor samt värderings- den franska elkraftprissättningen. De senare och mätproblem i samband med bestäm- bildar utgångspunkt för diskussionen röranningen av omfattningen hos ett betalnings- de marginalkostnadsprissättning i kapitel 5. ansvar för vägsektorn. Dessa frågor genomgås Flera av de viktigaste bland dessa artiklar har mer i detalj i kapitel 10 och följande. De i engelsk översättning publicerats i J R Nelberörs i kapitel 7 endast i den mån de får son: "Marginal Cost Pricing in Practice". En betydelse för diskussionen om tänkbara av- översiktsartikel över den franska s k margigiftssystem i de två därpå följande kapitlen. nalkostnadsskolans arbeten har publicerats Ambitionsgraden, när det gäller att an- av J H Dréze i American Economic Review passa avgiftssystemet till olika mål för trafik- 1964 ("Some Postwar Contributions of politiken, måste givetvis i hög grad bestäm- French Economists to Theory and Public mas av de tekniska problem och kostnader Policy . . ."). för administration, kontroll mm, som är Materialet till kapitel 5 har i övrigt främst förbundna med olika avgiftskonstruktioner. hämtats från fyra transportekonomiska stuKapitel 8 innehåller en genomgång av nu dier. I den engelska utredningen "Road förekommande avgiftstyper och av de försök Pricing: The Economic and Technical att utforma mer differentierade system, som Possibilities'', den sk Smeed-rapporten, bepågår i olika länder.. En kort redogörelse ges handlas främst frågan om avgifter i tätortsför det arbete, som genomförts av dåvarande trafik. A A Walters' studie: "The Economics statens väginstitut på vägkostnadsutred- of Road User Charges" (utgiven av Världsningens uppdrag i syfte att få fram ett banken) behandlar mer generellt teorin för färdstyrt avgiftssystem. I övrigt bygger ge- prissättning på vägtjänster. nomgängen främst på engelska undersökEEC:studien "Options in Transport Tariff ningar. Policy", i det följande kallad Allais-rapporKapitel 9 innehåller en sammanfattning av ten, är en genomgång av principerna för principdiskussionen i de föregående kapitlen. avgiftspolitiken i fråga om godstransporter. Där visas hur ett marginalkostnadsbaserat EG-kommissionens "Rapport sur 1'etude avgiftssystem i princip kan konstrueras, om prevues par Particle 3 de la decision du hänsyn även tas till ett finansieringskrav eller Conseil G5/270/CEE du 13 mai 1965", i det SOU 1973:32

följande kallad pilotstudien,6 innehåller även den en diskussion av principer för prissättning av trafikanläggningarnas tjänster utanför tätortsområden. Denna rapport är emellertid av intresse framförallt på grund av de omfattande statistiska kostnadsberäkningar, som där presenteras. Allais-rapporten har också i viss utsträckning påverkat framställningen i kapitel 6 av vägbyggnadskostnadernas roll. Denna framställning tar i övrigt främst sin utgångspunkt i norska utredningar, nämligen O CHiorths studie "Kostnadsorienterte bilavgifter" och de båda betänkanden, som denna studie utgjort underlag för, "Instilling fra Finansdepartementets bilavgjftsutvalg 1964" (Strömrapporten) och "Instilling fra Samferdseldepartementets bilavgiftsutvalg 1963" (Killirapporten). Övriga utländska transportutredningar, som haft betydelse för framställningen, särskilt i kapitlen 3 och 7, är den franska s k Laval-rapporten ("Premier rapport de la commission d'etude de couts d'infrastructure") och den engelska "Road Track Costs".

6 Rapporten benämns även i vissa sammanhang "Paris-LeHavre-studien".

36 SOU 1973:32

3 Vägtrafikens kostnader

3.1 Allmänna synpunkter på kostnadsbegreppet

förts. De skiljer sig emellertid avsevärt från varandra, vad gäller både terminologin och Samtliga de system för prissättning av väg- de behandlade kostnadsposterna. Skillnadertjänster, som presenteras av de i detta betän- na i urvalet av kostnadsposter är till stor del kande refererade utredningarna, anses vara en följd av de inledningsvis nämnda olikkostnadsbaserade. Trots detta uppvisar de heterna i målsättning. Dessutom används beolika systemen stora olikheter i utformning- greppet kostnad i vissa undersökningar på ett en. Detta förklaras delvis av skilda upp- sätt, som inte överensstämmer med gängse fattningar om vad som är för prissättningen ekonomisk terminologi, och som i viktiga avseenden medför tolkningsproblem. relevanta kostnader. Det som ytterst avgör, vilka kostnader Med kostnad i ekonomisk mening (altersom är relevanta, är givetvis de mål man nativkostnad) avses den uppoffring av andra söker uppnå med hjälp av prissystemet. Här nyttigheter (eller andras utnyttjande av samföreligger väsentliga skillnader i uppfattning ma nyttighet), som ett visst handlingsaltermellan olika författare och mellan olika län- nativ medför. Kostnaden mäts av det värde i der. Detta trots att de grundläggande målen pengar eller betalningsvilja, som de förbrukaför trafikpolitiken i olika länder — på vilka ju de resurserna skulle ge vid'bästa alternativa studierna ytterst vilar — ofta framstår som användning. Det är följaktligen nödvändigt att den förhandenvarande valsituationen är identiska. Dessa frågor kommer att diskuteras mer väldefinierad, för att valet av kostnadsbeingående i de följande kapitlen, som behand- grepp skall kunna göras. I den internationella lar olika prissättningsprinciper. Som en bak- diskussionen kring väg- och gatutjänstprogrund till dessa kapitel kan det vara lämpligt duktionens kostnader ställs så vitt skilda att skissera en kategoriindelning av de olika frågor som: utgifts- och kostnadsposter, som på ett eller a. Vad kostar det — privat- eller samhällsekonomiskt — att låta ett fordon köra en annat sätt anses vara förbundna med vägbestämd sträcka vid en viss tidpunkt? nätet och utnyttjandet av vägtjänster. I samband med indelningen skall också göras ett b. Vad kostar det att över huvud taget ha ett vägnät, t ex det nuvarande, där transportförsök till beskrivning av de olika utgiftstjänster produceras? och kostnadspostemas natur. Särskild vikt har lagts på sådana delposter, som kan ha Den första av dessa frågor gäller konsekvenserna av den enskilde trafikantens val, relevans för bestämningen av vägavgifter. I flera av de refererade studierna har dvs av det som kan påverkas genom prissådana indelningar och beskrivningar genom- sättningen. Kostnadsbegreppet i den andra SOU 1973:32

frågan hänför sig till ett (mycket stort) investeringsbeslut för det allmänna. Det mäter en ekonomisk kostnad endast om valet står mellan att bibehålla och att helt avskaffa vägtrafiken. Detta förutsatt att man utgår från de resursbesparingar, nu och i framtiden, som skulle kunna göras om vägtrafiken avskaffades. Om man bygger på historiska utgiftsströmmar, rör det sig i stället om underlag för redan fattade beslut. Som kostnadsbegrepp synes svaret på frågan b. ha föga relevans för prissättningen. Dess betydelse i sammanhanget synes snarare ha att göra med att det av många betraktas som en utgångspunkt för ett rimligt eller rättvist avgiftsuttag för vägtrafikanterna. Prissättningen får därmed ett fördelningspolitiskt syfte i stället för en användning som styrinstrument för resursanvändningen. 3.2 Beslutsfattare och kostnadsbärare Kostnadsindelningar för väg- och transporttjänster kan göras på många olika sätt. Även här är givetvis frågeställningen avgörande för vilken indelning, som är mest relevant och användbar. En betydande enighet synes dock föreligga mellan olika utredningar beträffande själva indelningen, även om slutsatserna om vad som är för prissättningen relevanta kostnader skiljer sig väsentligt. Syftet med grupperingen är att skapa en referensram för diskussionen i de följande kapitlen. Det gäller att indela olika kostnadsposter dels efter vilka beslut (och vems beslut), som orsakar respektive kostnader, dels efter vem eller vilka, som direkt får stå för de uppoffringar beslutet medför. Indelningen av kostnaderna efter det slags beslut som orsakar dem kan lämpligen göras enligt följande: Kostnader som är konsekvenser av: A. beslut av en trafikant att genomföra en resa eller transport, och därmed utnyttja existerande kapacitet B. beslut av väghållaren att hålla existerande vägar i oförändrat skick och öppna för 38

trafik C. beslut av väghållaren att bygga ut kapaciteten i takt med stigande trafikefterfrågan D. beslut av väghållaren att förbättra trafikapparaten i syfte att uppnå tidsvinster, minskade olycksrisker osv.1 I fallet A är en viss trafikant beslutsfattare; kostnaderna kan hänföras till detta hans beslut. Besluten under C fattas av myndigheter, men kan uppfattas som härledda från den stigande efterfrågan. Det är därför åtminstone i princip möjligt att hänföra kostnaderna till (en del av) trafikanterna. Dessa två fall anknyter till begreppen kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnad, som skall behandlas i kapitlen 5 och 6. Beslut under B och D kan ses som beslut gällande s k kollektiva nyttigheter. De innebär förbättringar eller frånvaro av försämringar för trafikanterna och för övriga grupper i samhället, men kan inte uppfattas som orsakade av ökad trafik.2 De direkta kostnadskonsekvenserna av ett beslut drabbar ofta även andra subjekt än beslutsfattaren. Eftersom detta betänkande i huvudsak behandlar prissättningen av vägtjänster som styrmedel för resursanvändningen i samhället, bör indelningen av kostnaderna efter kostnadsbärare ha som utgångspunkt beslut under A. Det är sådana beslut, som det i första hand finns anledning att påverka med hjälp av priser. Vad gäller kostnadsbärare kan det sålunda vara lämpligt att utgå från följande indelning: I Den beslutsfattande trafikanten II Det allmänna (staten, primärkommuner och landsting) 1 I praktiken är det mycket svårt att skilja mellan investeringar enligt C och enligt D, men det förefaller nödvändigt att göra uppdelningen i det följande principresonemanget. 2 Givetvis är trafikens storlek i allmänhet av betydelse för om en åtgärd är samhällsekonomiskt lönsam eller ej. Åtgärder, som medför t ex förkortad resväg eller minskade olycksrisker, och som vid en viss trafikvolym bedöms vara olönsamma, kan efter en ökning av trafiken framstå som lönsamma. Detta gäller även om trafikmängden inte påverkar den genomsnittliga restiden eller olycksrisken. Kostnaderna för åtgärderna bör i sådana fall inte betraktas som orsakade av ökad trafik (se vidare kap 6).

SOU 1973:32

III Andra vägtrafikanter IV Samhället i övrigt Med "trafikanten/beslutsfattaren" avses i detta kapitel enbart motorfordonstrafikanter. Detsamma gäller beträffande begreppet "andra vägtrafikanter" under III. Cyklister och fotgängare betraktas följaktligen som tillhörande samhället utanför vägtrafiksektorn. Beträffande denna gränsdragning hänvisas i övrigt till kapitel 10. I den följande genomgången av kostnadsposter görs indelningen i första hand efter kostnadsbärare. För varje sådan kategori indelas kostnaderna efter beslut enligt A-D ovan. I. Kostnader för trafikanten/beslutsfattaren Här utelämnas de utgifter för trafikanten, som utgör rena inkomstöverföringar till det allmänna, dvs fordons- och drivmedelsskatter. Det rör sig alltså om en fördelning av de rena resurskostnaderna. Den viktigaste distinktionen gäller vilka kostnader, som är färdberoende (kostnader under A), och vilka som hänför sig till fordonsinnehav. De färdberoende kostnaderna kan indelas på följande sätt: A.l Fordonskostnader: omfattar driv-och smörjmedel (exkl skatter) samt fordonsoch däcksslitage, orsakat av utnyttjandet. A.2 Restidskostnader: för resor i arbetet rör det sig här om värdet av arbetstid (förarens lön). Tidsvärderingen vid fritidsresor, resor till och från arbetet osv är mer komplicerad. Ett flertal uppskattningar utifrån intervjuer och s k modal choice modeller Finns dock tillgängliga.3 A.3 Olyckskostnader: kostnaderna för produktionsbortfall, sjukvård och materiella skador bärs delvis av trafikanten själv. Härtill kommer de svårvärderade personliga uppoffringar som är förbundna med svårare olyckor. Det bör understrykas, att det här är riskerna för olyckor, som i sista hand bör värderas. A.4 Risker och obehag av att utsätta sig för immissioner (avgaser och buller) från eget och andra fordon. SOU 1973:32

Trafikanternas övriga fordonskostnader kan hänföras till fordonsinnehavet och är icke nyttjandeberoende. Här ingår räntekostnaderna för det i fordonet bundna kapitalet, den värdeminskning som förorsakas av rent åldrande samt uppställnings- eller garagekostnader. Också försäkringskostnaderna kan hänföras till denna kategori. Visserligen är premierna anpassade efter den årliga körsträckan, men intervallen är så vida och premiedifferenserna så små att de knappast beaktas vid trafikantens färdbeslut. Trafikantens kostnader saknar direkt intresse för pris- och avgiftspolitiken, eftersom de redan bärs av beslutsfattaren. Däremot har de givetvis betydelse för statliga och kommunala investeringsbeslut inom vägsektorn (fall D ovan). Syftet med sådana åtgärder är ju bl a att minska trafikanternas färdberoende kostnader, dvs kostnaderna under A1-A4. Denna vägplansproblematik kommer här att beröras endast i den mån den har direkt samband med avgiftspolitiken. Indirekt har även trafikanternas kostnader intresse för avgiftspolitiken, genom att de utgör underlag för beräkning av trängselkostnader. (Se vidare under III, nedan.) II. Kostnader för det allmänna Frågan om vilka av det allmännas utgifter för vägtrafiken, som skall finansieras genom avgifter på motorfordonstrafiken, markerar skiljelinjen mellan olika synsätt på trafikpolitiken. Den har nära samband med frågan i vad mån kostnaderna under III och IV skall ingå i kostnadsansvaret. De färdberoende kostnaderna, dvs de kostnader som direkt beror av trafikintensiteten, kan indelas på följande sätt: A 1. Slitagekostnader: varje färd medför ett visst, om än ofta obetydligt, vägslitage. Detta är att betrakta som en kostnad för det allmänna i dess egenskap av ägare till det kapital vägarna utgör. Beslut att genom vägunderhåll kompensera för detta 3 Se t ex Economic Evaluation of Travel Time. NKTF, Publication No 5, Stockholm 1970.

vägslitage fattas visserligen av väghållaren, tade utredningarna.5 men kan betraktas som härledda från den Bland de huvudsakligen trafikoberoende enskilde trafikantens beslut att utnyttja driftskostnaderna kan nämnas kostnader vägen. Förutsatt att vägunderhållet fakför snöröjning, belysning, vägmärken samt tiskt kompenserar för det trafikberoende drift av färjor och rörliga broar. Härtill slitaget, kan sålunda kostnaderna för såkommer troligen merparten av kostnaderdant sk "trafikberoende underhåll" anses na för sändning och trafikövervakning. förorsakade av den enskilde trafikantens Investeringskostnaderna i vägsektorn kan beslut. Här kommer i fortsättningen de grovt indelas i kostnader för kapacitetsök"trafikberoende underhållskostnaderna" ning och för annan kvalitetsförbättring. att betraktas på detta sätt, dvs som ett C. Kapacitetsinvesteringar: härmed avses i mått på de nyttjandeberoende slitagekostprincip utbyggnad, som tillåter ökad tranaderna.4 fikmängd på vägen eller vägnätet, utan att A 2. Olyckskostnader: här ingår kostnader kvaliteten i övrigt förändras. Det mest för sjukvård och materiella skador på allnärliggande exemplet är breddning av en män egendom, vilka inte bestrids av den existerande väg. I praktiken torde det i enskilde direkt eller via hans försäkringar. allmänhet vara nödvändigt att schablonVidare den del av produktionsbortfallet i mässigt uppskatta kapacitetskomponenten samband med personskador, som inte bärs hos investeringarna, som också innefattar av den skadade (nettoskattebortfall). kvalitetsförändringar. A 3. Immissionsskador: de egendomsskaD. Kvalitetsinvesteringar: hit kan räknas dor eller konsekvenser för olika verksaminvesteringar i ökad bärighet och förbättheter som bilavgaser och vägtrafikbuller rad linjeföring, samt exempelvis anordförorsakar staten och kommunerna, samt ningar kring vägen, avsedda att minska kostnader för sjukvård och skattebortfall. olycksrisker och immissioner, utan att Beslut att bibehålla en viss standard på därmed förändra vägens kapacitet. Det vägnätet och att tillåta fordonstrafik av olika bör observeras, att åtgärder som möjliggör slag på detta medför kostnader för det ny produktionsteknik vid produktionen allmänna. Som framhölls ovan (A 1.) kan en av transporttjänster på den aktuella del av de kostnader, som sådana beslut för sträckan — t ex utnyttjande av tyngre med sig, betraktas som "framtvingade" av fordon — är att betrakta som en kvalitetsdet vägslitage som utnyttjandet av vägarna förbättring för de tillhandahållna vägtjänsmedför. Där valdes att betrakta dessa kostnaterna. Så är fallet även om en kapacitetsder som konsekvenser av de enskilda trafiökning blir följden i nästa led, dvs då det kanternas beslut. Detta något oegentliga gäller transportarbetet. men praktiska betraktelsesätt innebär att det Uppenbarligen är det omöjligt att geneallmänna räknas som egentlig beslutsfattare rellt särskilja kapacitets- och kvalitetsinvesteendast när det gäller underhållsåtgärder, som ringar. Det förefaller därmed också omöjligt inte är direkta kompensationer för fordo- att isolera sådana åtgärder, som kan ha relenens vägslitage. B. Av trafikmängden oberoende drifts4 och underhållskostnader: en del av vägförDet har ibland hävdats att det i Sverige sker en slitningen förklaras av väder och vind sna- fortlöpande nedslitning av vägkapitalet. Om så är rare än av trafiken. Exempel är vissa tjäl- fallet, skulle underhållskostnaderna uppenbarligen kunna vara en underskattning av de trafikberoende skador och vissa nederbördsskador på slitagekostnaderna. grusvägar. Tyvärr har uppdelningen mellan Beträffande svårigheterna att göra sådana uppsådana kostnader och underhållskostnader delningar, se t. ex. Walters (1968), s. 23 och Bergendahl, G, Kostnads- och intäktsparametrar i målenligt A 1 (trafikberoende) inte ägnats sättningsformuleringar för väginvesteringar. Vägnärmare studium i de rent praktiskt inrik- och vattenbyggnadsstyrelsen, 1967. 40

SOU 1973:32

vans för prissättningen utifrån "långsiktig marginalkostnad", "utvecklingskostnad", e d (se kapitel 6 nedart). Om en sådan uppdelning anses vara av vikt för avgiftspolitiken, torde krävas en noggrann studie av tänkbara schablonreglers användbarhet. Dessa problem har diskuterats i bilskatteutredningens betänkanden och i olika norska undersökningar. III. Kostnader för andra motorfordonstrafikanter Kostnader av detta slag är av intresse, om man anser prissystemets huvudsyfte vara att bidra till ett effektivt utnyttjande av den existerande trafikapparaten. Det är följaktligen i undersökningen inriktade på marginalkostnadsprissättning som man intresserat sig för dessa kostnader. Konsekvenserna av tillskott i trafikflödet för övriga trafikanter kan uppdelas på följande sätt: A 1. Trängselkostnader, dvs ökade tidskostnader, fordons- och drivmedelskostnader, som orsakas av att ytterligare fordon konkurrerar om vägutrymmet. Sådana kostnader uppkommer, om kapaciteten är utnyttjad i så hög grad, att ökat trafikflöde påverkar hastigheten. A 2. Olyckskostnader: förändringar av olycksrisker i samband med det större antalet interaktioner mellan fordon vid ökad trafikintensitet berör givetvis inte bara de nytillkomna trafikanterna, utan också övriga trafikanter. Här liksom för trängselkostnaderna rör det sig om s k externa effekter, vilka drabbar andra än den som gör valet mellan att utnyttja eller inte utnyttja vägen. Det bör påpekas att i vissa trafiksituationer torde ökad trafikintensitet minska olycksriskerna. A 3. Immissionskostnader: de obehag av ökat buller och ökade avgaser, som drabbar medtrafikantema. IV. Kostnader för samhället i övrigt Beslut rörande utnyttjande eller utbyggnad av vägnätet har - även bortsett från finansieSOU 1973:32

rings- eller subventionsaspekter - direkta konsekvenser för enskilda och företag, också när dessa inte uppträder som utnyttjare av vägtjänster. Här liksom under III rör det sig om externa effekter, dvs påverkan vid sidan av marknads- eller prissystemet. Kostnaderna under A, som betingas av enskilda transportbeslut eller av trafikintensiteten på det existerande vägnätet, kan indelas i olycks- och immissionskostnader. A 1. Olyckskostnader: hit brukar räknas ökade olycksrisker orsakade av ökad trafikintensitet, för fotgängare, cyklister och andra som uppehåller sig på eller vid vägen, men som inte är motorfordonstrafikanter. Härtill kommer ökade risker för materiella skador som drabbar fastighetsägare i närheten. A 2. Immissionskostnader: buller och avgaser drabbar i hög grad dem som bor, arbetar eller i övrigt uppehåller sig i vägens närhet. I många fall synes mängden immissioner starkt påverkas av trafikintensiteten, t ex genom att mängden avgaser per fordonskilometer ökar vid trängsel. De nämnda kostnaderna är konsekvenser av enskilda trafikanters utnyttjande av vägnätet. Men även det allmännas beslut rörande vägtrafiken kan ha miljökonsekvenser av liknande slag: B.C.D. Externa kostnader, bestämda av att vägnätet hålls i ett visst skick eller byggs ut. Som exempel kan nämnas de negativa effekter på växtligheten, som vägsaltning anses medföra, och det obehag som produktion och reparation av vägar kan tänkas medföra för kringboende. Även en färdigställd väg kan upplevas som ett störande inslag i landskapsbilden. Detsamma kan gälla för parkeringsplatser och andra trafikanläggningar. När det gäller värdering av bilismens negativa och eventuella positiva miljöeffekter saknas material nästan helt. Inom utredningen pågår vissa studier på detta område. Det egentliga värderingsarbetet ankommer emellertid på andra utredningar. Möjligheterna att mäta ifrågavarande kostnader är sannolikt ytterst begränsade. 41

I nedanstående tablå ges en sammanfattning av den föregående diskussionen om gruppering av kostnaderna efter kostnadsbärare och typ av beslut som förorsakar kostnaderna. Beslut av

"Kostnadsbärare"

väghallaren att

trafikanten att utnyttja vägnätet

A Trafikanten/ beslutsfattaren

I

Fordonskostnad Restidskostnad Olyckskostnad

Stat och kommuner

II

Underhållskostn (1) (eg. slitagekostn ) Olyckskostnad (2) Immissionskostn (3)

Övriga motorfordonstrafikanter

III

Trängselkostnad (1) Olyckskostnad (2) Immissionskostn (3)

Samhället i övrigt

IV

Olyckskostnad (1) Immissionskostn (2)

hålla vägnätet öppet för trafik med oförändrad kvalitet och kapacitet

höja vägnätets kapacitet

höja vägnätets kvalitet

B

C

D

Drifts- och underhållskostnader

Investeringskostnader

Investeringskostnader

Miljökostnader

Miljökostnader

Miljökostnader

(1) (2) (3)

3.3 Om kostnadernas relevans Som tidigare framhållits, kan inte alla de uppräknade kostnadsposterna samtidigt vara relevanta i någon beslutssituation. Inte heller har alla de kostnader medtagits, som vid något speciellt avgörande kan behöva beaktas. För frågan om att åstadkomma samhällsekonomisk effektivitet genom inverkan på den enskilde trafikantens beslut, är i första hand posterna under rubriken A relevanta. De mäter kostnadsmässiga konsekvenser för samhället av ett val mellan att genomföra eller inte genomföra en viss resa eller transport, dvs den samhällsekonomiska kostnaden för transporten. Det bör observeras att just i detta avseende råder en påtaglig terminologisk förvirring i litteraturen. Walters 6 avser med "social cost" endast summan av posterna II A, III A och IV A. I Lavalrapportens 7 huvudtext synes man snarast avse posterna under III A och IV A, medan man i bilagan till samma rapport givit begreppet den i ekonomisk teori vanliga inne42

börden, dvs summan av alla poster under A. Det är endast en del av denna totala samhälleliga uppoffring som direkt drabbar trafikanten-beslutsfattaren själv; nämligen de kostnader som finns redovisade under I A. För att han ska göra ett samhällsekonomiskt riktigt val - dvs företa färden om och endast om han värderar den minst lika högt som den totala uppoffringen - skall han via avgifter påföras ett belopp, som är lika stort som den kostnad han förorsakar andra. Denna kostnad utgörs av summan av posterna II A, III A och IV A. Avgiften, som från samhällets synpunkt inte är någon kostnad utan en ren transferering, får beslutsfattaren att agera, som om han själv bar hela den uppoffring, hans beslut medför. Ur strikt effektivitetssynvinkel är sålunda principen för prissättning enligt kortsiktig

6 Walters (1968), kap 2. 7 Premier rapport de la Commission d'etude des couts d'infrastructure. SOU 1973:32

marginalkostnad rättfram och enkel. När det överväganden eftersom det i produktionen gäller att applicera denna enkla princip prak- av vägtjänster för olika trafikanter och tratiskt, uppstår emellertid en mängd problem, fikantkategorier i extremt hög grad är fråga vilka skall diskuteras i senare kapitel. Den om gemensam produktion. Detta hindrar föregående korta principdiskussionen är en- emellertid inte att det i dessa "kostnadsfördast avsedd som en motivering för den valda delningsstudier", med deras mycket ambitiökostnadsindelningen. sa empiriska undersökningar och omfattande I en uppläggning av prissättningen utifrån praktiska beräkningar, framkommit en väghållarens beslut under C tänker man sig mängd resultat av intresse för ett effektiviatt konsekvenserna i form av ökade framtida tetsinriktat avgiftssystem. Resultaten är trafikantkostnader — I A och III A - och nämligen i många fall relevanta, när det eventuellt vissa konsekvenser under IV "byggs gäller att bestämma vilka kostnader olika bort" genom successivt utbyggd kapacitet. trafikantkategorier kan sägas förorsaka samDessa kostnadsposter skall då ersättas av det hället genom att utnyttja vägnätet. Främst allmännas kostnader för sådan "fram- gäller detta kartläggningar av hur kostnadertvingad" kapacitetsutbyggnad. Detta synsätt na för underhåll av vägnätet påverkas av - som är utmärkande främst för de norska totalvikter, axeltryck och axelarrangemang utredningarna på området - ställer stora hos fordonen och fordonskombinationerna. krav på uppdelning av väghållningskostnaderDe fördelningsnycklar, som åstadkommes na under rubrikerna II B-D i olika kompo- genom detta slags studier, har dock sitt nenter. Dessa problem behandlas i kapitel 6. största intresse för att fördela det allmännas Övriga kostnadskategorier, dvs sådana fasta kostnader för vägnätet, om det i första som ovan betecknats med B och D, synes hand är en i någon bestämd mening rättvis sakna relevans för utformningen av prissyste- fördelning man önskar uppnå med ett kostmet, om detta ses enbart som ett medel att nadsbaserat avgiftssystem. I fråga om den nå effektivt resursutnyttjande. Dock är det närmare innebörden och resultaten av de överframför allt grupperna II B-D, dvs fasta väganden beträffande fördelningen av det allkostnader för det allmänna, som legat till männas kostnader, som man gjort i de olika grund för den i olika länder tillämpade väg- utredningarna, hänvisas till bilskatteutredtrafikbeskattningen. Utgångspunkten har då ningens betänkanden. Bortsett från olycksvarit att samtliga det allmännas utgifter för och immissionskostnaderna behandlas där att hålla vägnätet intakt och öppet för trafik alla de kostnadsposter, vilka ovan betecknats skall bestridas av vägtrafikanterna, liksom som kostnader för det allmänna. alla utgifter för att förbättra vägnätet. Det är Det kostnadsslag inom huvudgrupperna uppenbart att man i försöken att fastställa III och IV, som blivit mest ingående behanddessa sk totalkostnader för det allmänna lat, är trängselkostnaderna. Härmed avses de stöter på mycket stora svårigheter, inte kostnader, som trafikanterna förorsakar varminst när det gäller periodiceringen av kost- andra genom att försämra framkomligheten naderna för investeringar och större under- på det gemensamt utnyttjade vägnätet. hållsarbeten. Främst är det givetvis i de studier, som syftar Det är emellertid inte i första hand dessa till att åstadkomma ett effektivitetsinriktat totalberäkningar som har sysselsatt de utred- avgiftssystem, som trängselkostnaderna beningar som har här åsyftas, t ex bilskatteut- handlas. Även i Lavalrapporten, som i övrigt redningen och Lavalkommitte'n. Dessas främs- är av samma typ som Fordonsbeskattta uppgift har i stället varit att försöka förde- ningen8 och Road Track Costs, har dock de la vägtrafikens kostnader mellan olika trafi- tunga fordonens inverkan på framkomlighekantkategorier. För den dominerande delen av dessa kostnader måste en 8 sådan uppdelning baseras på rena rimlighetsSOU 1969:45. SOU 1973:32

ten för övrig trafik beaktats. De mest omfattande principiella diskussionerna om trängselkostnader presenteras i Walters studie,9 i Smeedrapporten1 ° och i EG:s pilotstudie.11 Också i Allaisrapporten12 spelar trängselkostnaderna en avgörande roll i principresonemanget, även om man där, beroende på valet av modell, väljer att inte använda beteckningen trängselkostnader (jfr referatet i kapitel 5). Olyckskostnadema har lämnats utanför beräkningarna i alla här refererade utredningar utom i EG:s pilotstudie. VKU avser att vidarebearbeta resultaten av det omfattande arbete som Mattsson utfört, på bl a utredningens uppdrag.13 En mer ingående beskrivning av hur utredningarna behandlat olika kostnadsposter ges i det följande avsnittet samt i kapitlen om de olika prissättningsprinciperna. 3.4 Om uppskattningar av kostnaderna l detta avsnitt ska kortfattat diskuteras om och hur man kan beräkna de kostnadsposter, som behandlades i avsnitt 3.2. De många studier och utredningar, som pä senare år gjorts av kostnaderna på vägtrafikområdet, innehåller givetvis en mängd data, som är av största betydelse vid sådana beräkningar. Detta material är emellertid till stor del strukturerat på ett sätt, som gör att det inte direkt kan användas för beräkning av kostnader enligt den i avsnitt 3.2 gjorda indelningen. Detta är en naturlig följd av att den kostnadsuppräkningen innehåller poster, som inte alla samtidigt kan vara relevanta i en bestämd beslutssituation. En huvuduppgift i detta avsnitt är därför att försöka klarlägga, hur man i tidigare studier har behandlat och beräknat olika kostnader, och i vilken utsträckning för VKU relevanta data kan hämtas ur detta material. Fordonskostnader. Uppskattningen av de nyttjandeberoende fordonskostnaderna är inte förknippad med några principiella problem. En färd medför en viss förslitning av fordon och däck, samt en viss förbrukning av drivoch smörjmedel. Kostnadernas stor44

lek beror av den använda fordonstypen och körförhållandena, dvs i detta fall t ex vägens kvalitet, medelhastigheten, samt frekvensen och storleken på förekommande hastighetsförändringar. En mängd empiriska undersökningar har genomförts, som belyser dessa samband. För presentation av dessa undersökningar och deras resultat hänvisas till exempelvis Vägplan 1970, 14 Jansson,15 Friedlaender16 och Kjorekostnadskomitéen. 17 Främst på gnind av effekter på drivmedelsförbrukningen sjunker fordonskostnaderna per kilometer med stigande hastighet upp till en viss gräns, över vilken de åter stiger. Detta hastighetsberoende hos fordonskostnaderna är av betydelse, inte minst för utseendet på trängselkostnadsfunktionerna. Att beräkna de icke nyttjandeberoende kostnaderna för fordonsinnehav torde inte heller medföra några speciella problem. De kostnader det gäller är t ex räntekostnader, värdeminskning p g a rent åldrande och uppställningskostnader. Beräkningar av sådana kostnader har utförts av bl a Lindhagen.18 I samband med trängselkostnadsberäkningar fordras uppskattningar av sådana fordonskostnader, eftersom en effekt av sänkt färdhastighet är att det fordras en större fordonspark för att utföra ett visst transportarbete. Restidskostnader. Varje färd medför förbrukning av tid för förare och eventuella 9 Walters (1968). ° Road Pricing. ' Rapport sur 1'étude prévue par 1'artiele 3 de la decision du Conseil 65/270/CFF du 13 mai 1965. 12 Options in Transport Tariff Policy. 13 Mattsson, B, Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader. Statens trafiksäkerhetsråds rapport nr 116, 1968. 14 SOU 1969:56, 57. 15 Jansson, J O , Prissättning av gatuutrymme. EFI. Stockholm 1971. 16 Friedlaender, A F , The Interstate Highway System. A study in public investment, Amsterdam 1965. 17 Handbok for beregning av kjorekostnader pä veg. Kjorekostnadskomitéen. Transportokonomisk utvalg. Oslo 1962. 18 Lindhagen, G, Glesbygdens lokala kommunikationer. KTH 1964. 1

1 SOU 1973:32

passagerare. Att beräkna denna tidsåtgång medför inga problem, eftersom den är given om man känner färdhastigheten och antalet resenärer i fordonet. Pä samma sätt kan man beräkna den tid under vilken transporterat gods är bundet vid fordonet. När det gäller att åsätta den under en färd förbrukade tiden ett värde i kronor uppstår däremot en rad principiella problem. Värderingsproblemen diskuteras kortfattat i bl a de ovan nämnda studierna och mer utförligt i en mängd arbeten som dessa refererar till. 19 Definitionsmässigt bestäms kostnaden för tidsanvändning av värdet i bästa alternativa användning. Om man önskar beräkna den totala restidskostnaden för att genomföra en färd, är det således den användning, som tiden skulle fått om färden inte genomfördes, som bör vara avgörande. Om man önskar värdera en viss förändring av restiden för en färd, är det på samma sätt den användning den inbesparade tiden får (eller vid en restidsökning, den aktivitet som måste inskränkas) som bestämmer värdet av förändringen i tidsåtgång. För resor i arbetet är den vanliga ansatsen att använda förarens och eventuella medresenärers lön som ett mått på restidskostnaderna. Detta bygger då på antagandet att det samhällsekonomiska värdet av arbetskraftens marginella bidrag till produktionsvärdet kan approximeras med timlönen. När det gäller tidsvärdering vid resor till och från arbetet och andra fritidsresor, har en mängd olika ansatser kommit till användning. I vissa fall betraktar man all restid under icke arbetstid som en uppoffring av "ren fritid", dvs man ser själva resandet som något lika "obehagligt" som arbete. Genom att kombinera detta antagande med ett antagande om att individerna fritt kan fördela sin tid mellan arbete och fritid har man i vissa studier åsätt en timmes restid under icke arbetstid ett värde lika med den marginella nettolönen. Det är emellertid uppenbart att de antaganden, som en sådan värdering bygger på, inte är realistiska. För SOU 1973:32

det första kan ofta resandet i sig vara något som upplevs som en positiv fritidsaktivitet och inte enbart som en verksamhet avsedd att möjliggöra andra aktiviteter. För det andra kan de flesta inte fritt välja längden på sin arbetstid, varför även värderingen av fritid utifrån marginell nettolön är diskutabel. Andra försök till restidsvärderingar tar sin utgångspunkt i resenärernas faktiska beteende. Bland dessa finns s k modal-choicestudier, ur vilka man härlett de restidsvärden, som bäst svarar mot människors val av färdmedel på sträckor där en faktisk valsituation förelegat. Svårigheten med sådana studier är bl a de ofta stora och svåruppskattade skillnader i bekvämlighet, som föreligger mellan olika transportsätt. Sådana skillnader kan förklara mer av färdmedelsvalet än skillnader i tidsåtgång och monetära kostnader. De minskar därför möjligheten till säkra uppskattningar av hur tidsbesparingar värderas i monetära termer. Dessa svårigheter har man i viss mån kommit ifrån i t ex undersökningar av bilisters vägval på sträckor, där det förelegat en valsituation mellan en snabbare väg och en väg med lägre kostnader i övrigt (t ex mellan en högklassig, avgiftsbelagd motorväg och en avgiftsfri väg med lägre standard). Det är resultat frän empiriska undersökningar av ovan beskrivet slag, som legat till grund för de tidsvärden, vilka kommit till användning bl a i Vägplan 1970 samt i Friedlaenders och Janssons studier. Den mest direkta metoden att utröna hur vägtrafikanterna värderar sin restid i olika situationer vore naturligtvis att fråga dem om deras betalningsvillighet för en restidsförkortning. Frågorna måste emellertid då utformas så att de inte upplevs som för svåra för intervjupersonerna och sä att man får uppriktiga svar. Detta vållar så stora problem att man förmodligen även i fortsättningen 19 För översikter se t ex Economic Evaluation of Travel Time, och Theoretical and Practical Research on an Estimation of Time-saving. (Report of the sixth round table on transport economics.) Economic research center, ECMT, Paris 1969.

Av intresse för prispolitiken är i första hand den marginella trängselkostnaden, dvs de extra tids- och fordonskostnader, som ett ytterligare fordon förorsakar övriga trafikanter. Denna kostnad varierar uppenbarligen i mycket hög grad beroende på det aktuella fordonets typ, utformningen av det använda väg- och gatunätet samt den rådande trafiksituationen. Eftersom tidskostnadselementet är det helt dominerande i trängselkostnaderna, erfordras i första hand en kartläggning av hur tillskott av fordon påverkar medelhastigheten för den övriga trafiken. Också fordonskostnaderna är beroende av hastigheten, men framförallt direkt av körrytmen. När det gäller sambanden mellan fordonsflöden och hastighet finns ett stort trafiktekniskt material att tillgå. Viktiga delar av Trängselkostnader. Med trängselkostnader detta finns presenterat av bl a Jansson, 20 avses den ökning av trafikanternas restids- Smeed-kommittén och dåvarande väginsti2 och fordonskostnader, som är en följd av att tutet. ' I dessa studier behandlas också relade inte har möjlighet att själva bestämma sin tivt utförligt olika metoder för att beräkna hastighet och sitt körsätt i samma utsträck- trängselkostnader. När det gäller beräkningar ning, när de måste dela väg- och gatuutrym- av marginella trängselkostnader utanför tätme med varandra, som om de varit ensamma ortsområden finns ett omfattande material i 22 på vägen. Trängselkostnadsdelen är sålunda EG :s pilotstudie. Om man har uppskattat hur en ytterligare skillnaden mellan de faktiska tids- och fordonskostnaderna och dem, som skulle uppstått (marginell) färd av viss typ påverkar medelom fordonet kunnat framföras utan påver- hastigheten (restiden) för övriga fordon i en kan från annan trafik. På analogt sätt talar viss situation, återstår att värdera ökningen i man ibland om den totala trängselkostnaden tidsåtgång och beräkna hur fordonskostför att avveckla en viss trafikmängd. Denna naderna påverkas. Både personbeläggning och kostnad är av intresse vid bedömning av om- fordonskostnader skiljer sig åt mellan fordonen, och det föreligger dessutom skillnader i fattande kapacitetsinvesteringar. Trängselkostnader av betydande storlek tidsvärdering resenärerna emellan. Man måsförekommer främst i tätortstrafiken, vid till- te därför uppskatta den berörda trafikens fällen då fordonstätheten är hög. Men även sammansättning i relevanta avseenden. I på landsvägarna kan trängselkostnader upp- Janssons uppskattning av trängselkostnaderstå, om än i avsevärt mindre omfattning. na för olika delar av stockholmstrafiken har Blotta vetskapen om att det finns andra beaktats dels uppdelningen på personbilar trafikanter ute på vägarna, kan fä den enskil- och bussar, dels att det för respektive forde föraren att hålla lägre hastighet, än han donskategori föreligger skillnader i fordonsskulle gjort om han varit ensam. Denna effekt kostnader, genomsnittlig personbeläggning är förmodligen i praktiken försumbar. Där20 emot kan de fördröjningseffekter, som uppRoad Pricing. 21 Edholm, S och Kolsrud, B, Tekniska metoder står genom omkörningssvårigheter i trafikför avgiftsuttag i vägtrafiken. Statens väg- och strömmar med en från hastighetssynpunkt trafikinstitut, Rapport nr 7. Stockholm 1972. 22 blandad trafik, vara av mer betydande storRapport sur 1'étude prévue par Particle 3 de la decision du Conseil 65/270/CKK du 13 maj 1965. lek.

far lita till uppskattningar, som bygger på tolkningar av faktiskt beteende. Kostnadsposten I A2 ovan avser värdet av tidsåtgången för en viss resa. När det gäller de praktiska beslutssituationer, i vilka sådana värden framförallt fordras - dvs vid investeringsbeslut och vid uppskattningar av trängselkostnader - tillkommer en mängd problem. Restidsvärderingen skiljer sig högst avsevärt mellan olika individer och för samma individ mellan olika tillfällen. Den relativa fördelningen av trafiken på person- och godstrafik varierar, personbeläggningen skiljer sig åt mellan fordonen etc. För en beskrivning av hur man kan ta hänsyn till sådana faktorer hänvisas till Vägplan 1970 och Janssons studie.

46 SOU 1973:32

och trafikanternas genomsnittliga tidsvärde- trängselkostnaden" beräknad på ovan angiring. Problemet med värderingen av restids- vet sätt har något större intresse från prisförändringar, som behandlades ovan under sättningssynpunkt. Lavalkommittén är emelRestidskostnader, är givetvis helt centralt vid lertid, såvitt känt, den enda av de transportutredningar, vilka analyserat trängselkostnaberäkningen av trängselkostnader. Det är framförallt för storstädernas cen- der, vars arbete lett fram till en skatteändtrala områden och för deras hårt belastade ring. Den skisserade metoden kan därför infartsleder, som beräkning av trängselkost- ändå ha ett allmänt intresse. nader har genomförts. Endast vid höga fordonstätheter ger den hastighetssänkning ett Olyckskostnader. Varje färd är förknippad marginellt fordon kan orsaka upphov med en viss olycksrisk, och när trafikolyckor till någon trängselkostnad av betydelse. Som inträffar, medför de uppoffringar för samhälnämndes ovan, behandlas dock marginella let i form av resursförbrukning och i en del trängselkostnader ingående även i pilotstu- fall mänskligt lidande. dien, där trafik utanför tätortsområden stuI kostnadsuppdelningen i 3.2 ingick derats. olyckskostnaderna som en post inom samtliLavalkommittén har genomfört en något ga fyra grupper av kostnadsbärare. Det kan annorlunda typ av trängselkostnadsberäk- därför vara lämpligt att diskutera dessa i ett ning. Man har frågat sig hur mycket kortare sammanhang, i synnerhet som de principiella den genomsnittliga körtiden per kilometer problemen vid en beräkning av olyckskostnaför den lätta trafiken på det franska riksvägs- derna i huvudsak är desamma, oavsett vem nätet skulle ha varit, om det inte förekom- som är kostnadsbärare. mit blandad trafik. Genom undersökningar Vad man i första hand önskar uppskatta har man kartlagt, hur ofta och länge lätta är dels den förändring av riskerna för att fordon tvingas vänta på tillfälle att köra om olyckor av olika slag skall inträffa, vilken olika kategorier av tyngre och långsammare förorsakas av att ytterligare en färd genomfordon. Med hjälp av dessa data har man förs, dels de kostnader som sådana olyckor beräknat den totala tidsförlust i timmar, som medför. Båda dessa led är uppenbarligen förekomsten av tung trafik förorsakar den förknippade med stora svårigheter. När det lätta trafiken. Genom att använda en genom- gäller det andra ledet, dvs värderingen av snittlig tidsvärdering för lätt trafik har man trafikolyckor av olika typ, finns en omfatdärefter beräknat en "total trängselkost- tande litteratur, vilken till stor del är nad", hänförlig till den tunga trafiken. Man redovisad hos Mattsson. Däremot förefaller har antagit att de tidsförluster, som de tunga tillgången på relevant material vara mycket fordonen förorsakar varandra inbördes, är begränsad, när det gäller olycksriskernas försumbara på grund av det förhållandevis samband med variationer i olika fordonsringa antalet sådana fordon. Genom att inde- kategoriers utnyttjande av vägnätet. Detta la fordonen i tre viktklasser och bedöma torde i första hand bero pä att det framfördessa klassers relativa fördröjningseffekt per allt är i samband med väginvesteringar, som km, har man räknat fram den "genomsnittli- olyckskostnaderna explicit har ingått i bega trängselkostnaden" per km för de tre slutsunderlaget. I det sammanhanget har klasserna. man främst varit intresserad av hur olika Beräkningar av olika fordonsklassers tota- vägutformningar, belysningsanordningar etc la fördröjningseffekter för övriga fordon kan påverkar olycksriskerna, medan inverkan av vara värdefulla, om det gäller att besluta om marginella förändringar i vägutnyttjandet ett eventuellt förbud mot trafik med en viss haft mindre intresse. Vissa studier har dock fordonskategori på vissa delar av vägnätet gjorts rörande sambanden mellan å ena sidan och/eller under vissa tider. Däremot förefal- olika typer av olyckor, ä andra sidan trafiler det tveksamt, om den "genomsnittliga kens intensitet och sammansättning i skilda SOU 1973:32

miljöer. För en kort diskussion av problemen med olycksrisker och dessas samband med trafikmängder på ett speciellt område pendling i tätorter — hänvisas till Jansson. I Vägplan 1970 och hos t ex Friedlaender finns uppgifter om olycksfrekvenser på vägar av olika typ. När det gäller det andra ledet i en beräkning av olyckskostnadema - dvs värderingen i pengar — är svårigheterna inte i första hand betingade av bristen på empiriska studier. Avgörande är i stället de mycket stora principiella värderingsproblemen i samband med dödsfall och andra personskador. En utförlig diskussion av dessa problem återfinns hos Mattsson, där också övriga olyekskostnader ingående behandlats. Målsättningen för Mattssons studie var visserligen, liksom för många andra arbeten på detta område, att beräkna vägtrafikolyckornas totala samhällsekonomiska kostnader. Som Mattsson understrukit, är detta en storhet vars direkta relevans för verkliga beslutssituationer kan ifrågasättas. Men det omfattande datamaterial och beräkningsarbete som återfinns hos Mattsson, torde vara mycket värdefullt vid en uppskattning av olika slags olyckskostnader. När det gäller fordons- och andra egendomsskador föreligger inga principiella värderingsproblem. Detta gäller i stort sett även för de sjukvårdskostnader, som vård av trafikskadade medför. Man kan visserligen diskutera om alla kostnader för en patient i sluten vård bör inräknas i den samhällsekonomiska merkostnad, som hänförs till en olycka. De diskutabla posterna är emellertid försvinnande små i förhållande till de odiskutabla kostnader, som insatsen av vårdande personal, läkemedel, ambulanstransporter, etc innebär för samhället. Inte heller är värderingen av den resursåtgång, som en olycka kräver för utredningar och annan administration inom polisväsendet, försäkringsbolagen och i förekommande fall inom domstolsväsendet förknippad med några principiella problem. Däremot kan givetvis rent praktiska mätproblem föreligga. När det däremot gäller övriga konse4X

kvenser av en trafikolycka med mer eller mindre allvarliga personskador, är värderingsproblemen mycket stora. Man kan ifrågasätta det meningsfulla i att betrakta de värden i kronor, man på ett eller annat sätt räknar fram, som mått pä den samhällsekonomiska olyckskostnaden. I princip skulle man naturligtvis kunna tänka sig någon teknik, där man frågade människor vad de skulle vara villiga att betala för att i olika grad minska risken för att de själva eller någon anhörig skulle skadas på visst sätt eller dödas i en trafikolycka. Motsvarande fråga skulle kunna ställas när det gäller risken för att bli medvållande i någon annans skada eller död. I praktiken kan ett sådant förfarande emellertid inte vara någon framkomlig väg, då de flesta torde sakna förmåga att ge svar på sådana hypotetiska frågor där livsavgörande konsekvenser ingår. Det är alltså inte möjligt att beloppsmässigt bestämma denna viktiga delpost i den samhällsekonomiska olyckskostnaden - kostnaden för det personliga lidande, som svåra personskador och dödsfall medför. Det sagda innebär inte att det skulle vara meningslöst att med hjälp av explicit uttryckta vikter väga samman vissa av de konsekvenser som en olycka medför, till en enda storhet. Förutsättningen är emellertid då, att det klargörs vad denna storhet kan sägas mäta och inte mäta. Förutom de tidigare berörda, värderbara konsekvenserna av en olycka, brukar man i den samhällsekonomiska olyckskostnaden väga in det produktionsbortfall, som tillfällig eller bestående arbetsoförmåga medför. När det gäller bortfallet frän skadade som överlever, inkluderar kalkylen i allmänhet det beräknade bruttoproduktionsbortfallet. För de dödligt skadade har man i vissa studier räknat med produktionsbortfall med avdrag för vad den döde beräknats konsumera, om han överlevt. Andra, exempelvis Mattsson, räknar bruttobortfallet även för de dödade. Den storhet man får, när man väger samman en olyckas konsekvenser utan att kunna ta hänsyn till personligt lidande, kan inte i nägotdera fallet göra anspråk pä att vara någon total samhällsekonomisk olycksSOU 1973:32

kostnad. Det synes därför vara av mindre betydelse om man räknar brutto eller netto, så länge den som ska använda kalkylen för eventuella beslut är klar över hur beräkningen gjorts. En sammanvägning av en olyckas konsekvenser i form av sjukvårds-, egendoms- och administrationskostnader samt produktionsbortfall från skadade och dödade ger ett mått som man skulle kunna kalla samhällets materiella olyckskostnad. Denna kan användas i kalkyler, men bara om man konsekvent beaktar att den endast utgör en delpost och i alla fall där personskador förekommer är en grov underskattning av den sanna samhällsekonomiska olyckskostnaden. En metod att i viss mån ta hänsyn till de immateriella kostnaderna, vars fördel framförallt skulle vara att man i högre grad möjliggjorde jämförbara kalkyler inom olika sektorer av samhället, vore att på politisk väg försöka fastställa värden för den ickemateriella uppoffringen vid olika .grava personskador och dödsfall. En summering av sådana värden och den materiella olyckskostnaden ger ett slags totalkostnad. Denna har dock relevans endast i relation till just de politiska värderingar, som speglas i de värden, man åsätt konsekvenserna för de olycksdrabbade personerna. Den ovanstående diskussionen har berört några av de problem, som är förknippade med en uppskattning av den förväntade samhällsekonomiska olyckskostnaden av att en trafikant beslutar sig för att genomföra en viss resa eller transport. I 3.2 var denna kostnad uppdelad på samtliga fyra kategorier av kostnadsbärare. Behovet av en sådan uppdelning, och hur den lämpligen sker, är avhängigt av vad uppskattningarna ska användas till. Om avsikten är att påföra trafikanten en avgift motsvarande den kostnad hans beslut förorsakar andra än honom själv, är endast kostnader under II—IV av intresse. Det kan emellertid också finnas anledning att ta hänsyn till att det föreligger stora problem för den enskilde att bedöma risken för att hans färd skall medföra en olycka av visst slag. Det förefaller rimligt att SOU 1973:32 4

anta att den enskilde ofta undervärderar risken, och att han följaktligen underskattar sin egen förväntade olyckskostnad. Detta förhållande kan ge underlag för försök att styra individens beslut, eventuellt bl a genom trafikavgifter. Om man i första hand är intresserad av de kostnader, som en olycka förorsakar det allmänna, är värderingen förhållandevis enkel. Det är då endast fråga om materiella kostnader som sjukvärds-, administrationsoch egendomskostnader, i den mån dessa kostnader inte bestrids direkt av den enskilde eller av försäkringsbolag. I förekommande fall ingår dessutom nettobortfall av skatter på grund av personskador. I den uppskattning, som gjorts i den engelska utredningen Road Track Costs, av kostnader som vägtrafiken "förorsakar det allmänna", har man inkluderat olyckskostnaden på detta sätt, med undantag för skattebortfallet. De olyckskostnader som en marginell trafikant förorsakar andra trafikanter, är av två slag. Dels påverkar hans resa olycksriskerna för dem som samtidigt utnyttjar samma vägsträcka, dels får alla trafikanter indirekt via försäkringssystemet gemensamt bära merparten av den materiella samhällsekonomiska olyckskostnad, som en enskild trafikant förorsakar, åtminstone när det gäller egendomsskador. Det sistnämnda förhållandet är emellertid av finansiell natur — en ren omfördelning — och försäkringskostnaderna har därför inte medtagits i den uppställning som presenterades i 3.2. Slutligen bör påpekas att en relativt stor del av personskadorna drabbar fotgängare och cyklister. Detta förhållande har visst intresse i diskussionen av fördelningsmotiverade krav på kostnadstäckning för biltrafiken, och kommer att beröras i kapitel 13. Immissionskostnader, I kostnadsuppräkningen i avsnitt 3.2 har medtagits ytterligare en typ av uppoffring som den enskilde trafikanten ådrar sig genom att företa en resa. Det gäller det obehag som kan vara förknippat med att man utsätter sig för det egna fordonets och övrig trafiks emissioner av t ex buller och avgaser. Genom att företa resan 49

de. Någon egentlig diskussion av de förhallanden, som ligger bakom den i respektive utredning valda indelningen, redovisas emellertid inte i rapporterna. De inbördes skillnaderna i valet av indelning understryker de nämnda svårigheterna. När det gäller det egentliga underhållet av vägytan, tycks samtliga de ovan nämnda utredningarna betrakta detta som i huvudsak trafikberoende. En viss del bör rimligtvis vara förorsakat av enbart klimatiska förhallanden, men denna del är eventuellt negligerbar. Om tillsvidare antas att samtliga utgifter för reparation av vägytan och endast dessa är trafikberoende, återstår ändå frågan hur man med hjälp av en sådan totaluppgift bör beräkna den marginella vägslitagekostnaden för en viss färd. I de nämnda utredningarna har man för att fördela dessa utgifter använt de sk AASHO-försökens resultat, om än i delvis modifierad form. Dessa försök visade bl a att det finns ett samband mellan det relativa antalet axelpasseringar med visst axeltryck i förhållande till antalet passeringar med ett annat tryck som en belagd väg tål. Dessutom visades att detta samband är i stort sett Trafikberoende drifts- och underhållskostna- oberoende av vägbeläggningens tjocklek och der. Beträffande kostnader för vilka det all- vägkroppens styrka. Man kan därför genemänna är kostnadsbärare, är givetvis i första rellt ange den relativa slitageeffekten av en hand de trafikberoende underhällskostnader- axelkilometer med visst axeltryck i förhålna av intresse, om det gäller att konstruera ett lande till exempelvis en axelkilometer med effektivitetsinriktat avgiftssystem för väg- axeltrycket ett ton. 28 Känner man den tratrafiksektorn. Vad man då önskar mäta är fikberoende underhällskostnadens totalbestorleken på den underhållskostnad, som en lopp för en väg och antalet axelkilometer färd med ett visst fordon förorsakar det med olika axeltryck, som har passerat på allmänna i egenskap av väghållare. Enligt vägen, är det möjligt att räkna fram hur stor Bergendahl24 är det mycket svårt att avgöra underhållskostnad i kronor och ören, som hur stor del av underhållskostnaderna som är kan hänföras till en viss axelkilometer. Därtrafikberoende. Denna åsikt bestyrks vid ett studium och en jämförelse av några av de 23 SOU 1969:57, sid. 266. senaste årens europeiska utredningar på väg24 Bergendahl (1967). 2 5 kostnadsområdet, t ex FordonsbeskattningSOU 1969:45 26 Premier rapport de la Commission d'etude des en, 25 Road Track Costs, Lavalrapporten26 d'infrastructure. och den norska Killirapporten.27 I dessa couts 27 Instilling fra Samferdseldepartementets bilavutredningar har man valt att behandla vissa giftsutvalg 1963. 28 AASHO-försökens resultat var att den relativa av väghållarens driftsutgifter som trafikobeslitageeffekten förhåller sig som axeltrycken upproende, vissa som körlängdsberoende och höjt till 3,5. Lavalkommittén använde potensen 4 andra som körlängds- och axeltrycksberoen- och bilskatteutredningen potensen 2,5.

bidrar trafikanten också till att öka immissionskostnaderna för medtrafikanter, för andra enskilda som uppehåller sig eller har egendom nära vägen och för det allmänna. Ett ytterligare exempel på sådana s k externa effekter utgör nedsmutsning vid visst väglag av personer, byggnader osv. Beräkningen av immissionskostnaderna är förknippad med mycket stora svårigheter, vilka gäller både kvantifiering av effekterna och värdering av dessa. Dessa problem tas upp till behandling i Bilaga A, varför de inte vidare ska diskuteras här. Man har inte i någon av de ovan refererade utredningarna tagit hänsyn till buller- och avgaseffekter från trafiken. I Vägplan 1970 23 återfinns dock en diskussion av hur man i princip skulle kunna ta sådan hänsyn. I Road Track Costs har man markerat sitt intresse genom att referera uppskattningar av de totala trafikbullerkostnaderna och de totala luftföroreningskostnaderna (oavsett föroreningskällan) i Storbritannien. I Sverige arbetar fn trafikbullerutredningen, vars resultat kan komma att bli värdefulla för kostnadsberäkningar på detta område.

50 SOU 1973:32

med kan också kostnaderna för en färd beräknas, om man känner fordonets bruttovikt, axelarrangemang och viktfördelning på de olika axlarna. Det närmast föregående resonemanget ger en principiell bild av existerande metoder för beräkning av de trafikberoende underhållskostnaderna för enskilda fordon. I praktiken möter man givetvis åtskilliga problem, bl a genom bristen på relevant strukturerade data. Man tvingas därför göra en mängd schablonmässiga antaganden. (Jfr diskussionen av körlängds- och axel trycksberoende kostnader i betänkandet Fordonsbeskattningen, SOU 1969:45.) Att avgöra vilka övriga drifts- och underhållskostnader som kan anses vara trafikberoende, och hur de beror av de använda fordonens egenskaper, är mycket svårt. Som exempel på problem i detta sammanhang kan nämnas behandlingen av sådana relativt betydande kostnader av övervägande kollektiv natur som de för sändning, snöröjning och drift av färjor. Det är uppenbart att sådana kostnader till mycket stor del är fasta och endast i mindre utsträckning påverkas av marginella variationer i trafikmängd. I vissa av de refererade utredningarna har dessa kostnader helt hänförts till kategorin "körlängdsberoende". Att fördela kostnader för kollektiva nyttigheter efter utnyttjande kan framstå som motiverat utifrån vissa rättviseeller inkomstfördelningsvärderingar. Om man däremot vill fastställa de av olika färder faktiskt förorsakade — dvs i reell mening körlängdsberoende - kostnaderna ger emellertid de i dessa utredningar använda fördelningsnycklarna föga ledning. Av trafikmängden oberoende drifts- och underhållskostnader. Har man löst frågan om vilka drifts- och underhållskostnader, som är trafikberoende, innebär ett fastställande av de trafikoberoende drifts- och underhållskostnadernas totalbelopp givetvis inga större svårigheter. Frågan om eventuella uppdelningar av dessa kostnader är emellertid förknippad med en mängd problem. Detta sammanhänger med frågan huruvida olika av trafikmängSOU 1973:32

den oberoende kostnader kan anses vara hänförliga till motorfordonstrafiken överhuvudtaget. Dessa överväganden har emellertid uppenbarligen karaktären av rimlighetsbedömningar. Vilka svårigheter, som kan uppstå vid beräkningen av den motoriserade vägtrafikens totala drifts- och underhållskostnader, beror bl a av de kriterier, som används för att avgöra vad som är "rimligt" att hänföra till vägtrafiken i stort. Dessa kriterier ska inte diskuteras här; de behandlas i stället i betänkandets senare del (kapitel 10 ff). De fördelningsnycklar som kommit till användning i vissa utredningar för fördelning av trafikoberoende drifts- och underhållskostnader mellan olika fordonskategorier och enskilda fordon berördes i föregående avsnitt. Att på objektiva, kostnadsbaserade grunder fördela sådana kostnader, låter sig definitionsmässigt inte göras. De fördelningsnycklar som kommit till användning måste i stället baseras på rättvise- och inkomstfördelningsresonemang. En principiell diskussion av inkomstfördelningsproblemen återfinns i kapitel 7. Vägbyggnadskostnader. De allmänna resonemangen rörande de av trafikmängden oberoende drifts- och underhållskostnaderna är tillämpliga också på vägbyggnadskostnaderna. De enda problem, som torde vara förknippade med beräkningen av de totala investeringskostnaderna för vägsektorn, är avgränsningen av denna sektor och gränsdragningen mellan underhållsåtgärder och investeringar. Dessa problem saknar intresse från synpunkten av ett effektivitetsinriktat prissystem men kan vara av stor betydelse för sådana "kostnadsfördelningsstudier", i vilka man använder olika fördelningsnycklar för investerings- och underhållskostnader. Om man, som i t ex den engelska Road Track Costs och flera EG-studier, är intresserad av kapitalkostnaden för vägsektorn, uppstår dessutom problem med periodiseringen av utgifterna. När det gäller att fördela de totala investeringskostnaderna mellan kapacitetsutbygg51

nad och kvalitetsförbättring, blir fördelningen med nödvändighet schablonmässig. I betänkandet Fordonsbeskattningen29 har man delat upp investeringsutgifterna i bärighets-, kapacitets- och fasta investeringsutgifter. Till bärighetsinvesteringarna har förts alla utgifter för överbyggnad och beläggning. Däremot har utgifterna för marklösen, terrassering och byggande av mindre broar helt räknats till kapacitetsinvesteringarna. Det är således här fråga om en helt annan användning av begreppet kapacitetsinvestering än den som skisserades i 3.2. Uppdelningen pä bärighets- och kapacitetsinvesteringar är betingad av att man önskar använda olika fördelningsnycklar för de båda komponenterna. Kapacitetsinvesteringarna fördelas efter fordonens utrymmeskrav och körsträckan. För bärighetsinvesteringarna har man utgått från de merkostnader,. som beräknas vara en följd av att vägarna dimensioneras för axeltryck över en viss gräns (=5 ton i bilskatteutredningens kalkyl). Merkostnaden fördelas sedan i princip på alla axelkilometer med axeltryck överstigande denna gräns, medan grundkostnaden fördelas lika på alla axelkilometer. I Road Track Costs har en liknande fördelningsmetod använts för investeringskostnaden, medan man i Killirapporten30 fördelar kostnaderna endast efter fordonens utrymmeskrav och körsträcka. De rättvise- eller andra motiv, som kan ligga bakom utformningen av dessa fördelningsnycklar, skall inte diskuteras här. Avsikten med kostnadsgenomgången i detta kapitel har varit att ge en bakgrund till diskussionen av kostnadsbaserade prissättningssystem för vägtjänster i de följande kapitlen. Detta har varit bestämmande för den inledningsvis gjorda indelningen av kostnaderna och för var tyngdpunkten lagts i det översiktliga resonemanget om kostnadernas karaktär och möjligheterna att uppskatta dem. En mer ingående diskussion av de för prissättningen relevanta kostnaderna återfinns i de närmast följande kapitlen. De kostnader, som saknar direkt relevans för ett enbart effektivitetsinriktat prissättningssystem, men som är av intresse från andra 52

synpunkter, skall behandlas i kapitlen 10—15. Där har medtagits alla kostnader och utgifter, som rimligen kan vara av intresse med hänsyn till ett kollektivt betalningsansvar, dvs från rättvise- och inkomstfördelningssynpunkt i samband med vägtrafiken.

29 SOU 1969:45. Instilling fra Samferdseldepartementets bilavgiftsutvalg 1963. 30

SOU 1973:32

4 Efterfrågan på transporter

Vid utformningen av ett pris- eller avgiftssystem för vägtjänster måste önskemål beträffande inverkan på resursanvändningen vägas mot andra hänsyn. De senare kan antingen vara av avgiftsteknisk natur, eller vara uttryck för andra ekonomisk-politiska mål. För denna avvägning är det av stor betydelse hur stark inverkan avgiftspolitiken kan få på transportkonsumenternas handlande. Då avses inverkan såväl på den samlade transportefterfrågan som på färdmedelsvalet, valet av restidpunkter osv. Det är i första hand på de områden inom trafiksektorn, där betydande priskänslighet föreligger, som en kostnadsanpassad avgiftsstruktur är av vikt för den samhällsekonomiska effektiviteten. På områden med låg priskänslighet kan hänsyn lättare tas till andra önskemål.1 Det är såleder. nödvändigt att söka klarlägga förekomsten av alternativ och graden av utbytbarhet (substituerbarhet) för olika typer av transporter. Avgiftspolitikens betydelse som styrsystem för resursanvändningen bestäms av transportefterfrågans priskänslighet i flera olika dimensioner. I nästa kapitel skall behandlas inverkan på de samhällsekonomiska kostnaderna inte endast av valet av transportmedel utan också av exempelvis transporternas förläggning i tiden. Trafikens fördelning i städerna mellan rusningstid och övriga tider på dagen kan, lika väl som färdmedelsvalet, mycket starkt påverka de samhällsekonomiska kostnaderna. Detta slags samband mellan trafikmängder och SOU 1973:32

kostnader kan delvis belysas med hjälp av material från olika utredningar. När det gäller frågan hur trafikens omfattning och uppdelning mellan färdmedel i sin tur påverkas av priserna är bristen på data däremot nästan fullständig. Avsikten med detta kapitel är att presentera en preliminär genomgång av frågor rörande transportefterfrågans priskänslighet. Till största delen är framställningen en översikt över tänkbara metoder att åstadkomma skattningar av priskänsligheten. Bristen på konkreta undersökningsresultat - särskilt på godstransportsidan - gör det omöjligt att nu med rimlig grad av precision uttala sig om priskänsligheten för olika slags transporter i Sverige. De mått på priselasticiteter, som kan hämtas från olika utländska studier, är i allmänhet mycket osäkra. Dessutom är det svårt att bedöma i vad mån erfarenheter från andra länder med delvis olikartade trafikförhållanden kan läggas till grund för utsagor om läget i Sverige. Redovisningen i det följande är alltså främst avsedd att belysa möjligheterna att genom särskilda undersökningar få fram information om trafikefterfrågan, inte att utifrån redan utförda studier beskriva efterfrågeförhållandena. Dock skall, när det gäller persontransporter i tätorter, redovisas bl a vissa resultat från en svensk 1 En relativt omfattande, analytisk behandling av priskänslighetens betydelse och av\ägningsproblemens innebörd i övrigt ges i kapitci 9, särskilt avsnitten 9.2 och 9.4.

studie, som avser förhållandena i Stockholmsregionen. Kapitlets första avsnitt inleds med en kort, allmän diskussion av transportefterfrågans utmärkande drag. Intresset kommer därefter i stor utsträckning att inriktas på utbytbarhets- och komplementaritetsförhållandena inom transportsektorn, dvs hur olika slags transporter kan ersätta eller komplettera varandra, sett från resenärernas och andra förbrukares synpunkt. En stor del av de efterfrågestudier, som utförts i olika länder, gäller färdmedelsval, vägval, val av restidpunkter etc. De undersökningar av den samlade trafikefterfrågans bestämningsfaktorer, som gjorts i samband med olika trafikalstringsstudier, har bedömts ha mindre intresse för en diskussion rörande avgiftspolitiken. Sådana undersökningar har sitt viktigaste användningsområde som underlag för planering av trafiksystem och för samordning av dessa med bebyggelseplaneringen. I avsnitten 4.2 och 4.3 beskrivs mätproblemen och tillgången på data mer utförligt i fråga om två kategorier av transporter. Den första kategorin är korta persontransporter i tätorter, i första hand pendlingsresor, den andra är långväga godstransporter. Dessa två delområden har i olika transportutredningar betraktats som jämförelsevis betydelsefulla, bl a från avgiftspolitisk synpunkt. De har också, jämfört med andra delområden på person- resp godstransportsidan, relativt ofta blivit föremål för statistiska efterfrågestudier. Huvudvikten har i båda avsnitten lagts på färdmedelsvalet. Färdmedelsvalet vid persontransporter i tätorter har behandlats i en rad studier från olika länder. Redovisningen i avsnitt 4.3 är indelad i två delavsnitt. I det första ges en redogörelse för uppbyggnaden av olika existerande modeller och för den statistiska teknik som används. Det andra delavsnittet utgör en översikt av resultaten från en amerikansk undersökning och från den ovan omnämnda svenska undersökningen. Den senare har utförts inom Stockholms stads generalplaneberedning. Godstransportavsnittet (4.3) inleds med 54

en principdiskussion, som rör företagens valmöjligheter och beteende, när det gäller transportmedelsval i olika situationer. Mot denna bakgrund diskuteras därefter uppläggningen av olika studier på området, bl a möjligheterna att åstadkomma en lämplig avgränsning och indelning av transporterna i olika delmarknader. Avsnittet avslutas med en kort redovisning av resultat från några utländska undersökningar rörande efterfrågan på godstransporter.

4.1 Allmänt om efterfrågans priskänslighet 4.1.1 Efterfrågefunktioner I traditionell ekonomisk teori arbetar man på konsumentvarusidan med efterfrågefunktioner, där priserna på olika varor och konsumenternas inkomster är argument ("bestämningsfaktorer"). Den samlade efterfrågan för en viss vara eller tjänst kan representeras exempelvis av en funktion av typen: (1) Xi = f ( p 1 , p 2 . . . p i . . . p n , Y ) där X: anger efterfrågad mängd av varan nr i under en viss period, pi . . . p n är priserna per enhet av olika varor och Y ett mått på konsumenternas inkomstnivå. Här skall närmast redogöras för några förhållanden, som kan göra det svårt att använda funktioner av denna enkla typ vid studier av transportefterfrågan. Funktionen (1) gäller för konsumentvaror, vilka efterfrågas för sin egen skull, dvs för det värde man tillmäter konsumtion av varorna. Transporttjänster är emellertid även i de fall tjänsterna utnyttjas direkt av hushållen - i allmänhet att betrakta som resursinsatser, vilka syftar till konsumtion av andra varor och tjänster. Persontransporter är sålunda i en del fall avsedda att direkt möjliggöra eller underlätta annan konsumtion, som värderas av hushållen (inköps- och fritidsresor). I andra fall är resorna till för att möjliggöra hushållsmedlemmarnas förvärvsverksamhet eller utbildning (flertalet s k pendlingsresor). Efterfrågan på resor eller transporter är SOU 1973:32

kraft inom olika geografiska områden. Såväl hushåll som företag har anledning att göra en avvägning mellan de transportkostnader och de övriga för- och nackdelar, som är förenade med olika lokalisering. För hushållen rör det sig om en bedömning, där åtkomligheten hos - eller kostnaderna för att nå - olika resedestinationer vägs mot bostadshyran i olika områden och bostädernas kvalitetsegenskaper. Destinationerna är bl a arbetsplatser, inköpsställen och olika fritidsaktiviteter. Även inom ramen för ett i huvudsak givet bostadsbestånd kan hushållens fördelning mellan bostadsområden t ex med varierande avstånd från resp arbetsplats - påverkas av trafikavgifternas nivå. Denna lokaliseringseffekt utgör också ett av skälen till att den samlade mängden persontransporter påverkas av ändrade trafikavgifter. I de nedan refererade undersökningarna har dock förutsatts, att denna lokaliseringseffekt på trafikflödet är liten, jämfört med de omdispositioner av persontransporterna, som avgiftsändringarna kan åstadkomma reDen grundläggande orsaken till att efter- dan inom ramen för givna boendeförhållanfrågan på transporter uppstår är den geogra- den. fiska spridningen av produktions- och konFöretagen kan stå inför val beträffande sumtionsaktiviteter. Ett starkt samband före- dels antalet anläggningar, dels lokaliseringen ligger alltså mellan lokaliseringsvalet och av dessa. En koncentrerad anläggningsstrukefterfrågan på transporter. I ett långsiktigt tur kan betingas av stordriftsfördelar i properspektiv kan valet av lokalisering av t ex duktionen. Sådana fördelar måste emellertid boende och produktion inte betraktas som vägas mot ökade transportkostnader vid det bestämt oberoende av förhållanden på trans- större transportarbete, som en koncentration portsidan (transportkostnaderna i vid me- kan medföra.2 Företagens val av anläggningsning). En prishöjning för transporttjänster storlek och lokalisering får ses som resultat överlag kan visserligen redan på kort sikt av en avvägning, där produktions- och transantas medföra en minskning av den samlade portkostnaderna i olika alternativ beaktas. transportefterfrågan, genom att man avstår Transportkostnadsnivån för olika färdmedel från vissa fritidsresor, minskar antalet in- blir då en av de faktorer som vid sidan av köpsresor osv. På längre sikt kan effekten — råvaru- och avsättningsmarknadernas läge vid en bestående prisändring - bli förstärkt och produktionskostnaderna vid skilda anbl a genom att hushåll och företag ändrar läggningsstorlekar får betydelse för lokalisesina lokaliseringsval. ringsvalet. Avgiftsändringar på transportomValet av bostadsort kan antas i görligaste rådet, vilka förväntas bli bestående över en mån ske bl a med hänsyn till arbetsplatsens längre period, kan därför via lokaliseringsvalokalisering. Vid valet av lokalisering för olika slags anläggningar måste företagen be2 Jfr. G. Ribrant: Stordriftsfördelar i industriakta rävaru- och avsättningsmarknadernas produktionen, SOU 1970:30 bl a sid 44 ff. geografiska läge liksom tillgången på arbets5. Godlund: Transporter i samhället, 1960.

alltså här liksom på godssidan främst en s k härledd efterfrågan. Detta är inget hinder mot att arbeta med efterfrågefunktioner, men dessa funktioner kommer att se något annorlunda ut än den ovan angivna. Betydande svårigheter föreligger att avgränsa olika kategorier av transporttjänster och mäta förbrukningen av sådana tjänster på ett enkelt och entydigt sätt. Förbrukningen måste specificeras i flera olika dimensioner. För en fullständig beskrivning kan det vara nödvändigt att ange bl a vad som skall transporteras och i vilka kvantiteter (vikt och/eller volym), mellan vilka orter transporten skall gå och vid vilken tidpunkt. I större delen av litteraturen på området görs den förenklingen, att de förbrukade mängderna mäts i personkilometer för persontransporter och i tonkilometer för godstransporter. Dessa mått skall även användas i huvuddelen av den följande framställningen, även om de inte är entydiga. Indelningen efter transportavstånd och godsslag skall diskuteras i avsnittet rörande godstransporter.

SOU 1973:32

let påverka såväl det samlade transportarbetet i landet som dess regionala fördelning. Även avgiftsnivån för persontransporter kan ha betydelse. Den lokala arbetskraftstillgången får vid låga avgifter mindre vikt genom att pendling då lättare kan ersätta lokal rekrytering. För hushåll och företag, som redan valt lokalisering, "binds" valet av transportmängder och destinationer för olika slags resor och andra transporter i viss utsträckning. Valfrihet även sedan lokaliseringen bestämts föreligger däremot i större utsträckning när det gäller val av transportmedel, färdtidpunkter och färdvägar. Som kommer att illustreras i de följande avsnitten varierar graden av sådan valfrihet påtagligt, dels mellan olika transportändamål, dels mellan olika regioner. De ovan diskuterade beroendeförhållandena mellan å ena sidan transportstandard och transportkostnader, å andra sidan hushållens och företagens lokaliseringsval, bör givetvis i görligaste mån beaktas vid utformningen av en prispolitik för vägtrafiktjänster. Problemen i samband med lokaliseringsval kommer också att i någon utsträckning beröras i de följande kapitlen. Dock torde detta slags beroendeförhållanden i främsta rummet aktualisera en samordning mellan statlig lokaliseringsplanering - för produktionsanläggningar och bostäder - och transportinvesteringar, i den främst avgiftspolitiskt inriktade genomgången av efterfrågeförhållanden i detta kapitel kommer lokaliseringen att behandlas som given, oberoende av de betraktade avgiftsförändringarna. Allmänt kan efterfrågan på en viss typ av transporttjänster med ett visst transportmedel uppfattas som en funktion av följande storheter: priset för detta slags transport med det aktuella transportmedlet och med alternativa transportmedel, tidsåtgången för transporten med det aktuella transportmedlet och med alternativa transportmedel, andra kvalitetsegenskaper hos det aktuella 56

transportmedlet och hos alternativa transportmedel, samt olika, s k efterfrågegenererande faktorer. Den sistnämnda typen av bestämningsfaktorer betingas av att efterfrågan på transporttjänster är en härledd efterfrågan, som sammanhänger med produktions- och konsumtionsaktiviteternas lokalisering. De efterfrågegenererande faktorerna representerar således främst omfattningen och den geografiska fördelningen av de aktiviteter, som har samband med den aktuella typen av transporttjänster. Sambanden kan illustreras med följande enkla exempel. Som utgångspunkt väljs en bestämd vara i en bestämd ortsrelation, t ex Stockholm—Göteborg, och för denna betraktas efterfrågan på biltransport under en period. Efterfrågan beror av fraktpriser och tidsåtgång vid lastbilstransport samt av fraktpriser och tidsåtgång med andra (alternativa) transportmedel. Övriga kvalitetsegenskaper hos de aktuella transportmedlen kan rimligtvis betraktas som konstanta och behöver därför ej specificeras som egna argument i efterfrågefunktionen. Här antas att tåg är det mest aktuella, konkurrerande transportmedlet på den aktuella sträckan och bortses tills vidare från andra alternativ. Viktiga efterfrågegenererande faktorer är marknadsförhållandena (utbud och efterfrågan) för varan i fråga i sandar- och mottagarregionerna. Efterfrågan påverkas också av marknadsförhållandena i andra regioner och fraktpriserna i andra ortsrelationer, men för enkelhets skull bortses här från detta slags indirekta effekter. Som grova mått på (index för) utbudet kan utnyttjas de producerade mängderna av varan i båda regionerna. Som index för efterfrågan kan regionernas folkmängd användas, om varan är en konsumtionsvara. Om varan i stället är en produktionsfaktor, dvs insatsvara i produktionen, används produktionsvolymen för de varor där den ingår. På liknande sätt kan efterfrågefunktioner uppställas för andra varor och andra sträckor. Även när det gäller persontransporter kan man på liknande sätt göra förutsättningar beträffande efterfrågefunktionernas innehåll. För olika typer av resor uppträder då priser, tidsåtgång och olika efterfrågegenererande variabler som argument eller SOU 1973:32

bestämningsfaktorer i funktionerna. I fortsättningen gäller diskussionen ofta konkurrens mellan endast två färdmedel, och de använda efterfrågefunktionerna är då i allmänhet av typen: (2) Xj = g 1 ( p 1 , p 2 , D) X 2 = g 2 ( P l , p 2 , D)

där X, och X 2 är efterfrågan på transporttjänster med två olika transportmedel, nr 1 och nr 2. p . och p 2 är motsvarande priser, och D representerar en uppsättning (vektor) av värden på andra bestämningsfaktorer. Denna mycket generella form - som bl a innefattar exemplet ovan — kan gälla olika slags persontransporter eller transporter av en viss vara eller varugrupp. Den kan också avse antingen en bestämd ortsrelation (sträcka) eller en summa av transporter i alla sådana relationer. I ovanstående funktioner har inte explicit beaktats att efterfrågan under en viss period kan påverkas av priser och andra förhållanden under föregående perioder. Sådana "låsningar" eller begränsningar i valet av färdmedel, restid och restidpunkt kan vara förorsakade av t ex stelhet i fråga om arbetstider eller av att konsumenterna köpt bil för att använda den under en period och därmed inte är villiga att senare övergå till annat färdmedel vid måttliga avgiftsändringar. Man kan här skilja mellan kortsiktig och långsiktig priskänslighet, en distinktion som har betydelse för diskussionen om val av avgiftssystem och som skall belysas i avsnitt 4.3.1. Om man summerar X. och X 2 ovan, fås den totala efterfrågan pa den aktuella delmarknaden: X = Xj + X 2 = g ( P l , p 2 , D ) Den uppläggning, som hittills valts i detta kapitel, gäller ett aggregerat beteende. Diskussionen har förts i termer av den samlade efterfrågan på ett visst slags transporter från hela den berörda gruppen av hushåll eller företag, dvs marknadsefterfrägan. När det gäller studier av t ex transportmedelsvalet görs ofta mikrosituationen, dvs det enskilda hushållets eller företagets valsituation, till utgångspunkt för analysen. Så är också fallet i de följande resonemangen kring marknadsindelning och modellval. SOU 1973:32

4.1.2 Utbytbarhet och indelning i delmarknader Man kan på transportområdet särskilja ett stort antal delmarknader, alltefter vad som skall transporteras, på vilken sträcka och vid vilken tidpunkt transporten skall äga rum. Däremot erbjuder indelningen i trafikgrenar inte någon lämplig grund för marknadsindelning. Olika transportmedel är i många fall utbytbara mot varandra för en bestämd transport; de konkurrerar med varandra på samma delmarknad. Sådan utbytbarhet utgör grunden för användning av prissättningen på t ex väg- och järnvägstjänster för att uppnå en effektiv uppdelning av trafiken. Det är uppenbart, att de skilda transportmedlen - bil, buss, tåg och flyg — kan ha betydande relativa fördelar, då det gäller att tillgodose olika slags transportbehov. Avgörande faktorer kan exempelvis vara skillnader i fråga om sådana kvalitetsegenskaper som snabbhet, säkerhet och bekvämlighet. I många fall kan därför efterfrågans fördelning mellan trafikgrenar bli i huvudsak opåverkad av måttliga förändringar i prisrelationerna. Det förekommer också situationer med komplementaritet, dvs att olika transportmedel kompletterar varandra i produktionen av en resa eller annan transport. I en del fall kan visserligen ett enda transportmedel svara för transport "från dörr till dörr". Vid exempelvis järnvägstransport av gods är det emellertid nödvändigt, att kompletterande uppsamling av gods och distribution per lastbil genomförs, såvida man inte har tillgång till stickspår från leverantör eller till mottagare. Liknande kombinationer förekommer på persontransportsidan, t ex järnväg och matarbuss eller järnväg och egen bil vid pendling. Det är emellertid också uppenbart, att olika transportmedel i andra situationer kan vara näraliggande alternativ (substitut) till varandra. Att så är fallet för väg-, järnvägsoch sjöfrakt då det gäller många långväga godstransporter torde vara obestridligt. Särskilt konkurrensförhållandet mellan väg och 57

Tabell 4:1 Exempel på marknadsindelning Marknader

Viktiga konkurrerande transportmedel

Godstransporter på långa avstånd Godstransporter på medellånga avstånd Godstransporter på korta avstånd

Flyg, båt, tåg, lastbil Tåg, lastbil Lastbil

Persontransporter på långa avstånd Persontransporter på medellånga avstånd Persontransporter på korta avstånd

Flyg, tåg, personbil, buss Tåg, personbil, buss Tåg (tunnelbana, spårvagn), personbil, buss, cykel

järnväg för sådana transporter har blivit en huvudfråga i den transportpolitiska diskussionen. Betydande utbytbarhet mellan olika transportmedel kan emellertid tänkas föreligga även i fråga om andra slags transporter, särskilt i en långsiktig anpassning. Ett exempel av stort intresse i detta sammanhang utgör konkurrensen mellan bil och kollektiva färdmedel vid persontransporter i tätorter. Vid undersökningar av t ex transportmedelsvalets känslighet för ändringar i priser och tidsåtgång är det nödvändigt att indela transportsektorn i delmarknader med hänsyn bl a till det transporterade godsets egenskaper och transportsträckan. Som framgått av diskussionen i föregående avsnitt är antalet delmarknader i princip mycket stort, men en sammanslagning till större "marknader" är möjlig vid vissa typer av efterfrågestudier. Valet av indelning kommer att diskuteras mer utförligt i samband med redogörelserna för olika undersökningar i de följande avsnitten. Här skall endast skisseras en översiktlig kategoriindelning av transporterna i syfte att något belysa konkurrensbetingelserna. I tabell 4:1 skisseras en mycket grov indelning efter transportslag och transportavstånd vilken kan illustrera förekomsten av utbytbarhet mellan olika transportmedel. Förutom efter längd kan godstransporterna indelas efter godsets hållbarhet, efter bräcklighet och hanterbarhet i övrigt samt efter sändningsstorleken. Persontransporter kan indelas i pendlingsresor, inköpsresor, resor i arbetet samt nöjes- och rekreationsresor. Det finns givetvis ett flertal områden, där det framstår som angeläget att kartlägga 58

effekterna pä färdmedelsvalet av olika slags pris- och kvalitetsförändringar. Framställningen i detta kapitel har dock till största delen koncentrerats till två områden, där bristen på undersökningsresultat är något mindre besvärande än eljest, nämligen dels pendlingsresor i tätorter, dels godstransporter på långa avstånd. Syftet är i första hand att söka belysa prisernas betydelse för utnyttjandet av existerande väg- och gatunät, dvs för anpassningen på kort sikt. Av intresse är också att belysa de skillnader i fråga om valmöjligheter på transportområdet, som kan föreligga mellan olika grupper av hushåll eller mellan företag i olika regioner. Sädana skillnader har, liksom den sammanlagda efterfrågans priskänslighet, betydelse för de avvägningar vid prisbestämningen, som diskuteras i kapitel 9. Som tidigare framhållits kan utbytbarhet föreligga även inom ramen för en enda trafikgren, nämligen mellan resvägar och mellan restidpunkter. Särskilt de förskjutningar av färderna i tiden, som kan bli följden av ändrade prisrelationer t ex vid s k peakload pricing — har stort intresse från synpunkten av ett effektivt prissystem. Efterfrågan på väg- och gatuutrymme förändras mellan dygnets timmar, mellan veckodagar och mellan olika årstider pä ett sätt, som omöjliggör en kontinuerlig anpassning av kapaciteten. Särskilt i tätortstrafiken förekommer dagligen markanta variationer i fråga om utnyttjandegraden för den existerande trafikapparaten. Strömmen av pendlare med arbete i centrum och bostad i stadens ytterområden — och av andra pendlare, som passerar genom centrum — leder till hög SOU 1973:32

belastning närmast före och efter arbetstid. För morgonens rusningstid i Stockholm gäller att av alla resor till innerstad (oavsett färdmedel) mellan kl 7 och kl 9 är ungefär 75 % arbetsresor. Omkring två tredjedelar av alla arbetsresor in till staden äger rum mellan nämnda tidpunkter. Vad angår enbart bilresor till Stockholms innerstad mellan kl 7 och kl 9 är ungefär 80 % av dessa arbetsresor. Motsvarande andel under kvällens rusningstid är betydligt lägre, nämligen 65 70 %.3 Med peak-load pricing avses en t ex över dygnet eller över året varierad prissättning, där relativt höga priser uttas under perioder med toppbelastning. En redogörelse för hur sådana system kan utnyttjas vid avgiftssättning för olika i offentlig regi producerade tjänster ges i kapitel 5. De problem, som föreligger vid utnyttjande av peak-load pricing på vägtrafikområdet, diskuteras mer utförligt i kapitlen 8 och 9. En viktig fråga i samband med detta slags avgiftspolitik är, hur stark priskänslighet som föreligger vid valet av restidpunkt för olika slags transporter. När det gäller tätortstrafiken torde i första hand inköps- och fritidsresor kunna förskjutas i tiden, om prisincitament införs i form av peak-load pricing. På längre sikt kan möjligen också arbetsresornas tidsförläggning påverkas, genom att arbetstiderna för vissa grupper tidigare- eller senareläggs. Frågan om hur starka sådana "korseffekter", som föreligger mellan olika restidpunkter, kan besvaras endast genom studier av faktiskt beteende, eventuellt i kombination med intervjuer. För närvarande saknas tyvärr undersökningsresultat på detta speciella område nästan helt. 4.3.1 Några avgränsnings- och definitionsfrågor Redovisningen av undersökningsresultatet i de följande avsnitten kommer till stor del att ges i form av s k priselasticiteter. Innebörden av sådana tal skall här kortfattat beskrivas mot bakgrund av en översiktlig studie av priskänsligheten på hela den amerikanska SOU 1973:32

marknaden för bl a vissa transporttjänster och varor med anknytning till transporter.4 I denna undersökning redovisas resultat i form av direkta priselasticiteter (egenpriselasticiteter) för de olika tjänsterna. Sådana priselasticiteter anger med hur många procent efterfrågan på ifrågavarande transporttjänst ändras, när priset på samma tjänst höjs med en procent, under förutsättning att alla övriga bestämningsfaktorer hålls konstanta.s Direkta priselasticiteter är i de flesta fall negativa tal; efterfrågan minskar då priset höjs. Priskänsligheten har undersökts dels i ett kortsiktigt perspektiv (ca ett år), dels för längre sikt (ca fem år). Några av huvudresultaten framgår av följande tabell.

Tabell 4:2. Priselasticiteter enligt hakker—Taylors undersökning.

Hout-

Priselasticiteter kort sikt lång sikt Köp av nya och begagnade bilar

- 1

-0,2

Drivmedel

-0,2

-0,5

Bilförsäkringar

-0,6

- 1,6

Spårvagns- och lokala bussresor

- 1,0

_

Taxiresor

- 0,4

-

Lokala järnvägsresor

- 0,7

0,8

Järnvägsresor mellan städer

- 1,2

- 2,7

Flygresor

- 0,6

- 2,4

Enligt råtabeller till Trafikundersökningen 1971, som utförts av stadsbyggnadskontorets prognosbyrå i Stockholm. 4 H. S. Houthakker och A. D. Taylor: Consumer demand in the United States 1929-1970. 5 Den direkta priselasticiteten för transporttjänsten nr 1 kan således skrivas: SX./X, 6X. ;—, där täljaren -«—anger den relativa ändJ öpj/pj' Xj ringen av mängden trafiktjänster, t ex av antalet 5p, resor av visst slag, medan nämnaren anger den relativa prisändringen för samma tjänst.

De här redovisade resultaten ligger i en del fall väsentligt högre än i andra undersökningar på området, när det gäller priskänslighetens styrka. Särskilt elasticitetstalen för järnvägsresor mellan städer och för flygresor är påfallande höga. 6 Lägsta värdet uppvisar drivmedel med 0,2 och 0,5 procents efterfrågeminskning för varje procents prishöjning på kort resp lång sikt. Drivmedelsprisets inverkan har särskilt intresse på grund av dess nära samband med körlängdsberoende vägtrafikavgifter. Resultaten visar nästan genomgående markanta skillnader mellan kort och lång sikt med starkare priskänslighet på lång sikt. Det enda undantaget från denna regel utgör köp av nya och begagnade bilar. Elasticiteterna har beräknats utifrån en dynamisk modell, där efterfrågan för varor bl a antagits vara beroende av beståndet vid respektive tidpunkt. En s k lagerjusteringseffekt kan då förklara skillnaden mellan konsumentkapitalvaror (t ex bilar) och direkt konsumtion av transporttjänster; tidpunkterna för bilbyte kan förskjutas vid kortsiktiga prisvariationer. För samtliga medtagna transporttjänster framstår effekterna som påtagligt större på lång sikt, dvs om prisändringen blir bestående. Skillnaden mellan kort och lång sikt får här ses som resultat av olika slags trögheter i anpassningen. I den följande framställningen kommer inte endast de direkta priselasticiteterna utan också olika s k korspriselasticiteter att förekomma. Sådana elasticiteter mäter inverkan på andra varors eller tjänsters efterfrågan av att ett visst pris ändras. 7 Kortpriselasticiteterna är positiva tal, om de två berörda varorna är substitut (alternativ) till varandra från köparens synpunkt, negativa om varorna är komplement till varandra. Som underlag för en diskussion av effektiv avgiftspolitik torde det vara nödvändigt att bedöma utbytbarheten och efterfrågans priskänslighet över ett tämligen brett prisintervall. Priskänsligheten kan nämligen tänkas variera avsevärt mellan olika delar av efterfrågefunktionerna. Detta gäller särskilt i de fall, då andra transportalternativ förekom60

Pris

4\

+

h

x"

x' x°

Volym

Diagram 4:1 mer, vilka av många resenärer betraktas som nära substitut till det studerade transportmedlet. Problemet illustreras för ett starkt förenklat fall i diagram 4:1. Detta avser en kategori av bilresor, för vilka näraliggande alternativ antas vara tillgängliga i form av kollektivresor med buss eller tunnelbana. Vid de prisförhållanden, som i utgångsläget råder för bilresor och bussresor, är efterfrågan på bilresor x°. Priskänsligheten för bilresor i utgångsläget antas vara låg. En prishöjning från p till p' - samtidigt som priset för kollektivresor hålls oförändrat leder till endast mindre nedgång i antalet bilresor (till x') och till en liten överströmning av trafik till kollektiva färdmedel. 8 Om priset i stället höjs till p " uppkommer däremot en stark minskning av antalet bilresor (från x° till x"), främst beroende på att många trafikanter vid den nya prisrelationen betraktar kollektivresor som ett överlägset alternativ. Den sammanlagda mängden resor kan då antas minska något, men den väsentliga effekten är en betydande överströmning

6 I den följande texten kommer elasticiteterna att karakteriseras som höga eller låga med hänsyn till absolutvärdets storlek; exempelvis kommer en priselasticitet om - 1,0 att betecknas som "högre" än elasticitetcn - 0,5. 7 Korsprisclasticiteten av priset på transporttjänsten nr 1 för efterfrågan på tjänsten nr 2 är 5X.yX~ 6 X.~ alltså —= T— , där täljaren ^rr- anger relativ ändp p X l' l 2 ring av efterfrågan på tjänst nr 2, medan nämnaren öp, —— anger den relativa prisändringen för tjänst nr 1. 8 Prisändringar för bilresor medför pä marknaden för kollektivresor att efterfrågekurvan förskjuts.

SOU 1973:32

till de konkurrerande transportmedlen. Ytterligare prishöjningar för bilresor antas ha jämförelsevis svag effekt på efterfrågan beroende på att ifrågavarande resenär av olika skäl inte betraktar kollektivresor som ett reellt alternativ (jfr diskussionen i avsnitt 4.2.1). En konsekvens av detta slags efterfrågeförhållanden är, att avvikelser mellan pris och samhällsekonomisk kostnad för t ex vägutnyttjande kan ha mycket varierande betydelse från resursanvändningssynpunkt i olika intervall. Om den för bilresor relevanta kostnaden i exemplet ovan motsvarar p', är priset p° visserligen felaktigt, sett från synpunkten av ett effektivt utnyttjande av transportapparaten. Avvikelsen innebär emellertid tämligen små effektivitetsförluster, eftersom det alltför låga priset endast i liten utsträckning ökar antalet bilresor. I de fall andra ekonomisk-politiska skäl anses tala för det lägre priset, kan dessa skäl då tänkas väga över i en allmän bedömning. Om däremot en anpassning av priset till de samhällsekonomiska kostnaderna för bilresor skulle motivera en prishöjning ända till p", kan det lägre priset innebära en betydande snedvridning av resursanvändningen; transport försörjningen skulle kunna ske till väsentligt lägre reell kostnad. Riskerna för sådana effekter kan vara betydande vid ett otillräckligt differentierat och icke kostnadsanpassat avgiftssystem; detta problem skall utförligt behandlas i kapitlen 5 och 6. I ovanstående exempel antogs, att den totala reseefterfrågan på den aktuella delmarknaden påverkades endast obetydligt vid en prishöjning på bilresor; den helt dominerande effekten antogs vara en överströmning till andra färdmedel. Som kommer att framgå av resonemangen i kapitel 9 kan det i vissa fall ha stor betydelse för utformningen av en effektiv avgiftspolitik på vägtrafikområdet, hur effekten av prisändringar fördelas mellan överströmning och inverkan på den totala transportmängden. Bland annat får detta betydelse i de fall, då krav beträffande finansiell kostnadstäckning tillämpas för vägsektorn och för andra trafikgrenar. Det finns således anledning att intressera sig för storleken hos såväl de direkta priselasticiteterna som korspriselasticiteterna mellan olika tjänster inom transportsektorn. Det är dock endast undantagsvis möjligt att från nu tillSOU 1973:32

gängliga efterfrågestudier erhålla skattningar av en prisändrings effekter på efterfrågan i alla för prissättningen relevanta dimensioner. 4.2 Val av färdm ed el vid pendlingsresor När det gäller transportefterfrågan i samband med resor till och från arbetet har många undersökningar ensidigt koncentrerats på färdmedelsvalet. Mer eller mindre underförstått har det förutsatts, att den totala efterfrågan på sådana resor är given och inte påverkas av priserna eller av de sammanlagda färdkostnaderna för transporterna. Sådana modeller för färdmedelsval skall diskuteras i de två närmaste delavsnitten. Den nämnda förutsättningen gäller dock inte alla undersökningar på området; exempel finns på modeller, som medger samtidig bestämning av resvolym och färdmedelsval för bestämda resändamål. Ett sådant exempel är G. Krafts "modell för reseefterfrågan", 9 vilken kortfattat skall behandlas i avsnitt 4.2.3 nedan.

4.2.1 Trafikanternas valsituation De olika modeller för färdmedelsval, som utvecklats under senare år, 1 0 är oftast avsedda att tillämpas på de enskilda individer-

9 Kraft, G.: Demand for intercity passenger travel in the Washington-Boston corridor, US Dept of Commerce, 1963, samt Domencich, T. och Kraft, G. .Free Transit, 1970. 10 Jfr exempelvis följande litteratur: Quarmby, D. A.: Choice of travel mode for the journey to work. Some findings. Journal of Transport Kconomicsand Policy sept 1967. Wohl, M., Martin, B. V.: Traffic System Analysis, 1967. Warner, S. L.: Stockastic choice of mode in urban travel: A Study in binary choice, 1962. Lave, C. A.: A behavioral approach to modal split forecasting, Transportation research, vol 3 1969. Stopher, P. R., Lisco, T. E.: Modelling Travel Demand. A disaggregate behavioral approach; issues and applications, 1970. McGillivray, R. G.: Demand and Choice Models of Modal Split, Journal of Transport Kconomics and Policy, May 1970. Domencich, T., Kraft, G., Valette, J.-P.: estimation of Urban Passenger Travel Behaviour: An liconomic Demand Model, 1971.

nas faktiska beteende. Man söker avgränsa bli bestående. Det kan dock ifrågasättas, om den grupp av personer, vilkas handlande denna inverkan är av sådan omfattning att den behöver beaktas vid utformningen av studeras, på sådant sätt att alla står inför ett modeller för färdmedelsval. reellt val, i regel mellan endast tvä alternativ. Behandlingen av beslut beträffande bilValet av färdmedel förutsätts bli bestämt ägande i färdmedelsvalsmodeller får betydelgenom en avvägning mellan olika komponen- se inte endast för den studerade gruppens ter — fördelar och resursuppoffringar — hän- storlek, utan också för vilka bestämningsfaktorer som måste tas med i analysen. Denna förliga till de olika alternativen (jfr de efter- förenklas väsentligt, om hushållens bilinnefrågefunktioner, som uppställdes i avsnitt hav kan beskrivas i en särskild modell och 4.1). Utöver det biljettpris, som kollektiv- betraktas som bestämt "i förväg" i färdresenären betalar, medför hans resa uppoff- medelsvalsmodellen. Förutsättningen om ringar i form av färdtid, gångtid, väntetider, givet bilinnehav synes vara regel i undersökningar på området, och innefattar då givetvis omstigningar osv. Dessa komponenter kan även andra, mer långsiktiga beslut, t ex bemed hänsyn bl a till resenärens tidsvärdering träffande körkortsinnehav. sammanvägas till en total färdkostnad för Vissa personer saknar helt möjligheter att resan, ofta kallad "full price". Denna totala framföra motorfordon. Deras enda alternativ färdkostnad jämförs med motsvarande kost- till kollektivresor är eventuella möjligheter att resa som bilpassagerare; det rör sig emelnad - sammansatt av drivmedelskostnader, lertid här om en i hög grad imperfekt markrestid osv — vid resa med bil. nad. 1 ' Denna grupp bör, liksom de personer Utbytbarheten mellan kollektiva färd- för vilka absoluta hinder föreligger att utmedel och egen bil står i förgrunden, när det nyttja kollektiva transportmedel, särskiljas gäller färdmedelsvalet vid pendling. Det kan vid efterfrågestudier av här aktuellt slag. Även vissa bilägare kan anse sig sakna reell därför finnas skäl att i ett första steg särskilja möjlighet att använda bil för pendlingsresor, följande grupper och utesluta dem från den exempelvis beroende på parkeringsproblem. statistiska analysen: Detta är dock inte ett skäl att utesluta gruppen från undersökningar av färdmedelsdels pendlare som - utifrån bestämda krite- val. Parkeringsproblemen har vanligen den rier — kan anses sakna reella möjligheter innebörden, att bilägaren betraktar tillgängatt använda det ena av de nämnda färd- liga parkeringsplatser som antingen för dyra eller för avlägsna; han räknar med en hög medlen, kostnad i form av gångtid. Den rådande dels pendlare med så kort resväg, att det kan situationen får då anses innefatta valmöjligbli aktuellt att cykla eller gå till fots till heter där pris- och kostnadsförhållandena, och från arbetet. inkl tidskostnad, för olika trafikanter bestämmer färdmedelsvalet. Samma resonemang kan föras beträffande Det är emellertid inte utan vidare klart, hur dessa grupper av trafikanter skall avgrän- frågan om vissa trafikanter kan anses avskurna från kollektiva färdalternativ på grund av sas. Några synpunkter på tänkbara kriterier bostadens och arbetsplatsens lokalisering. skall ges i det följande. Det torde då det gäller tätortstrafik endast Pendlare som saknar egen bil är självfallet aktuella i samband med den första av de två punkterna. Huvudfrågan gäller i detta fall, vilka faktorer som bör betraktas som avgörande för beslut om innehav av bil. Att döma av olika undersökningar ökar andelen hushåll med bil påtagligt med hushållsinkomsten. I många fall kan andra motiv än pendling tänkas ensamma motivera bilinnehav, t ex bilens användning för fritidsresor. Även ändringar av prisrelationerna mellan bilpendling och kollektiva resor kan emellertid påverka bilägandet, särskilt om ändringarna förväntas 62

1 ' Vissa frågor i samband med passagerartrafik i privatbilar har intresse, då utnyttjandegraden för väg- och gatunätet behandlas. Dessa frågor ligger dock till stor del vid sidan av de här aktuella efterfrågeproblemen, där färdmedelsvalets inverkan på antalet fordon, som utnyttjar gatunätet, är av central betydelse. Liknande synpunkter kan läggas på frågan om vem i ett flerpersonershushåll med bil, som kommer att utnyttja bilen för pendling. Även här kan vissa prisrelationer - bl a mellan olika kollektivresor ha betydelse, men frågan har mindre intresse för en studie av samband mellan priser och biltrafikvolym.

SOU 1973:32

undantagsvis finnas anledning att på sädana grunder utesluta hushåll från undersökningarna. Länga gängavstånd och väntetider ingår bland bestämningsfaktorerna för färdmedelsvalet i de olika modellerna; dessa faktorer påverkar valet olika starkt för olika grupper av trafikanter. Däremot kan det i en del fall vara motiverat att betrakta alternativet kollektivresor som uteslutet för sådana trafikanter, som måste använda bil i arbetet. De beräknade priselasticiteterna kommer givetvis att vara giltiga endast för den grupp trafikanter, som avgränsats utifrån de nämnda kriterierna. Man är emellertid i många fall intresserad av att uppskatta, vilka effekter en prisförändring eller annan parameterförändring kan väntas få på hela gruppen av pendlare i en tätort. När det gäller den typ av avgränsningar, som hittills diskuterats, innebär detta inga särskilda problem. Priselasticiteten, restidselasticiteten osv för hela gruppen pendlare erhålls genom att de icke undersökta grupperna vägs in med elasticiteten noll. Problemen är mer komplicerade, när det gäller den andra, inledningsvis nämnda gruppen, dvs trafikanter som har tillgång till andra färdsätt, exempelvis till fots eller per cykel. Undersökningstekniska skäl talar otvivelaktigt för att denna grupp utesluts från undersökningar, där frågor i samband med storstadsbilism står i förgrunden. En sådan avgränsning kan ske t ex genom att undersökningen begränsas till att omfatta resor utöver ett bestämt minimiavstånd. Det bör samtidigt framhållas, att en sådan avgränsning kan göra resultaten tämligen meningslösa vid studier, som avser små och medelstora städer. Pendling till fots eller per cykel är där ett reellt alternativ för huvuddelen av resorna, och svarar för en betydande andel av alla resor till arbetsplatser, skolor etc. I sådana fall måste man antingen använda modeller, där flera olika färdmedel samtidigt behandlas eller ställa flera kombinationer av färdmedel parvis mot varandra. Som framgått av de anförda exemplen är det i allmänhet omöjligt att ange absoluta kriterier för vilka trafikanter, som har "reell valmöjlighet'1, när det gäller val av färdmedel. Det är av stor vikt att hälla isär skillnader i beteende och skillnader i valmöjligheter. Olika socio-ekonomiska grupper kan uppvisa klara skillnader i beteende, när det gäller valet av färdmedel, beroende t ex på skillnader i värdering av olika konsumSOU 1973:32

tionsalternativ och/eller i fråga om inkomstnivå. Samtidigt kan emellertid även de faktiska valsituationerna skilja sig starkt mellan de olika grupperna. Det kan t ex antas föreligga starka samband mellan hög inkomstnivå, bilinnehav och bosättning i villaområden. Sådan lokalisering av bostaden kan i sin tur i allmänhet antas öka bilens användbarhet i förhållande till kollektiva färdmedel. Omvänt uppkommer tendenser att låginkomstgrupper använder kollektiva färdmedel inte endast beroende på inkomstnivå och den mindre biltätheten, utan också därför att man oftare bor i tät bebyggelse. Det kollektiva trafiksystemet har där en relativ fördel, bl a på grund av befolkningsunderlaget. Det råder således ett komplicerat samspel mellan bostadslokalisering, trafikplanering och färdmedelsval. Detta medför, att studier av färdmedelsval, som hämtats från olika storstäder, inte utan vidare är jämförbara inbördes som beskrivningar av trafikantbeteende. Bostads- och trafikplaneringen och därmed de reella substitutionsmöjligheterna kan vara starkt skiftande. För en undersökning av en bestämd storstad aktualiserar dessa problem dessutom behovet av att indela gruppen av trafikanter i olika undergrupper, med hänsyn främst till bostadens lokalisering och inkomstnivån. 4.2.2 Modeller för färdmedelsval I de flesta studier av färdmedelsvalet utgår man från följande förutsättningar: Alla trafikanter, som ingår i undersökningen, befinner sig i en valsituation. Trafikanterna har fullständig information om sina valmöjligheter. Beslut om att genomföra resan och om resans destination är fattade på förhand, och berörs inte av de studerade "bestämningsfaktorerna11. En första utgångspunkt för en färdmedelsvalsmodell är en funktion, som anger den relativa uppoffringen för att resa med ett färdmedel jämfört med ett annat. Färdmedelsvalet vid en resa kan i princip uttryckas 63

som en funktion av följande tre olika slags förklaringsvariabler: 1. Reskostnad (monetär kostnad) 2. Tidsåtgång 3. Komfort och säkerhet. Varje förändring i transportsystemet kan beskrivas i termer av någon eller några av dessa storheter. Reskostnaden innefattar såväl parkeringskostnad som övriga rörliga kostnader för den enskilde bilpendlaren. Om alternativet för bilpendlaren är att sälja bilen snarare än att lämna bilen hemma, blir det aktuellt att i resekostnaden inräkna fasta kostnader såsom för depreciering och räntor. För resor med kollektiva färdmedel utgör biljettpriset hela den monetära kostnaden. Med tidsåtgång avses flera olika komponenter. För en kollektivtrafikresenär kan det utöver själva färd tiden exempelvis gälla gångtid, väntetid och tid för omstigningar. Man har konstaterat, att de flesta personer upplever ett större obehag av väntetid och tid för omstigningar än av den tid, som själva färden med ett kollektivt trafikmedel tar i anspråk. Vid undersökningar utifrån färdmedelsvalsmodeller av det slag, som här diskuterats, framkommer trafikanternas genomsnittliga "tidsvärden" för olika slags restid som resultat av analysen. Komfort slutligen avser alla övriga kvalitetsegenskaper hos de olika alternativen. De viktigaste av dessa komponenter är sittplatstillgång, antal omstigningar och turtäthet.

den grupp, vars färdmedelsval man vill belysa. Kollektivresenärerna får lämna uppgift om färdtid, gångtider, biljettpris, antal omstigningar m m för sina pendlingsresor. De får också ange sin bedömning av motsvarande kostnader för resorna, om dessa i stället hade företagits med egen bil. Från bilpendlare inhämtas på samma sätt uppgifter om deras uppoffringar för bilresorna och uppskattningar av vad det kollektiva alternativet skulle ha kostat i pengar, färdtid osv. I vissa fall kan man, i stället för att inhämta uppgifter från intervjupersonerna, göra bedömningar av faktiska förhållanden. Genom att anpassa sannolikhetsfunktionen till observerade data är det möjligt att åstadkomma skattningar av: dels värden i pengar av färdtid, gängtid, väntetid samt av olika komfortvariabler vid pendelresor (genomsnittliga "skuggpriser"), dels efterfrågans elasticitet med avseende pä monetär reskostnad, olika slags restid och olika komfortvariabler.

Metoden innebär i princip, att man beräknar elasticiteten för sannolikheten att bil väljs med avseende på var och en av de studerade kostnadskomponenterna. Sådana elasticitetstal ger svar på följande fråga: Givet en procents ändring av den aktuella kostnadskomponenten, vilken procentuell förändring av sannolikheten att genomsnittsbilisten väljer bil blir följden, om övriga rådande betingelser kvarstår oförändrade? Elasticitetstalen kan också något oprecist - ses som mått på den procentuella förändringen av andelen bilpendlare i den studerade gruppen för varje procents ändring av resp kostnadskomponent. Då det sammanlagda antalet pendlingsresor med de två Sannolikheten för ett visst färdmedelsval färdmedlen antagits vara konstant, kan "sanantas vara en funktion av den sammanlagda nolikhets"- eller "andelselasticiteterna" ockuppoffringen —sk "full price" — vid utnytt- så tolkas som vanliga elasticiteter i absoluta jande av detta färdmedel, satt i relation till tal för t ex antalet bilresor. motsvarande uppoffring vid val av det andra alternativet. Den sammanlagda uppoffringen är för vartdera alternativet en funktion av 4.2.3 En amerikansk efterfrågestudie reskostnad, tidsåtgång och komfort m m. 1 detta delavsnitt skall redovisas resultat från Det är också möjligt att utgå från andra slags funktioner, där de olika färdmedlens karak- en undersökning av persontransporter, utteristikajämförs komponent för komponent. förd av T. Domencich och G. Kraft på Den relativa uppoffringen framkommer då grundval av data avseende Bostonområdet år som en sammanvägning av relativ reskostnad, 1963. 1 2 I motsats till flertalet modeller för relativ tidsåtgång och relativ komfort, eller 12 av mått på skillnaden mellan färdmedlen i T. Domencich och G. Kraft: Free transit, dessa hänseenden. 1970, sid 17 ff samt T. Domencich, G. Kraft och Data kan insamlas genom enkäter och/ J.-P. Valette: estimation of Urban Passenger Travel eller intervjuer med ett urval personer inom Behavior: An economic Demand Model. 64

SOU 1973:32

Tabell 4:3. Skattade efterfrågeelasticiteter för persontransporter. Boston år 1963. Resändamål

Arbetsresor Inköpsresor

Elasticiteter för bilresor med avseende på Restid i bil

Restid utanför bil

Rörliga fordonskostnader

Vägtullar och parkeringsavgifter

-0,8 - 1,0

- 1,4 - 1,4

-0,5 - 0,9

-0,07 -0,7

Elasticiteter för kollektivresor med avseende på

Arbetsresor Inköpsresor

Restid i huvudsakligt färdmedel

Restid utanför huvudsakligt färdmedel

Biljettpris för huvudsakligt färdmedel

Övriga monetära kostnader

-0,4 -

-0,7

-0,09 -0,3

- 1,0

-0,6

färdmedelsval bygger Domencich—Krafts modell inte på förutsättningen, att det totala antalet resor är givet; även denna storhet bestäms inom modellen. Undersökningen skiljer sig från de flesta andra även i det avseendet att man på förhand uppsatt gränser för de intervall, inom vilka de skattade koefficienterna "tillåts" falla. På grundval av a priori-kunskap om bl a substituerbarhet mellan färdmedlen utesluts exempelvis positiva direkta priselasticiteter och negativa korspriselasticiteter. 13 Den utnyttjade tekniken överensstämmer med s k kvadratisk programmering. Undersökningen ger en bild av efterfrågans känslighet för förändringar i tidsåtgång och monetära kostnader. Resultatens användbarhet för andra städer och andra tidpunkter än Boston under 1960-talet måste betraktas som starkt begränsad; som tidigare framhållits är bristande generaliseringsmöjligheter ett genomgående problem i samband med efterfrågestudiema. I det här aktuella fallet torde kollektivresornas standard relativt bilresor allmänt sett vara låg, jämfört med svenska förhållanden. Med reservation för den bristande jämförbarheten med situationen i svenska städer redovisas de viktigaste resultaten från Domencich—Krafts studie i tabell 4:3. Här följer ett kort referat av författarnas egna kommentarer till resultaten. Elasticiteterna är i nästan samtliga fall klart högre för inköpsresor än för arbetsreSOU 1973:32 5

sor, räknat i absolutvärden. Skillnaden torde avspegla den större valfrihet som föreligger i det förra fallet, när det gäller såväl antalet resor som resornas förläggning i tiden och valet av resmål (inköpsplats). Den belyser m a o betydelsen av andra valmöjligheter än de som rör färdmedelsvalet. Efterfrågan är mer känslig för reduktioner i restid än för sänkningar med samma procenttal av den monetära kostnaden för resan. Detta är särskilt påtagligt för de - i fråga om monetär kostnad — billigare kollektiva resorna. Restidselasticiteterna är i samtliga fall avsevärt högre för restid utanför fordonet än för själva färdtiden. Detta resultat stämmer överens med resultat från andra studier. Det stöder den allmänt förekommande uppfattningen, att färd tid i bil, buss etc av de flesta resenärer upplevs som en mindre uppoffring än gångtid och väntetider. För kollektivresor är känsligheten för prisändringar jämförelsevis låg. Elasticiteten med avseende på den sammanlagda monetära kostnaden är — 0,3 för inköpsresor och en-

1 Dock synes metoden här inte vara konsekvent genomförd. Vissa resultat, som gäller efterfrågan för alla färdmedel tillsammans, strider mot "förhandskunskap" beträffande elasticiteternas tecken. Jfr Ruud T: En kommentar till estimering av efterspörselelastisiteter for flere transportmidler, Transportekonomiska forskningsgruppen, Stockholms universitet (stencil). 65

dast - 0,17 för arbetsresor.14 Resultaten tyder på att utnyttjandet av dessa färdmedel inte i högre grad kan stimuleras genom enbart prissänkningar för resorna. De innebär också att trafikföretagens intäkter och den företagsekonomiska lönsamheten skulle ökas vid biljettprishöjningar,15 vilket dock givetvis inte betyder att höjningarna nödvändigtvis skulle "löna sig" samhällsekonomiskt sett. I tabellen har endast direkta pris- och restidselasticiteter angivits. För korspriselasticitetema erhölls i undersökningen genomgående mycket låga värden. Detta skulle innebära, att färdmedelsvalet är föga känsligt för ändrade relativa reskostnader. För inköpsresor får de jämförelsevis höga, direkta priselasticiteterna då uppfattas främst som uttryck för anpassning av antalet resor och möjligen av förläggningen i tiden.1 6 Resultaten tyder också på att efterfrågan på inköpsresor per bil är mycket känslig för vägtullar och parkeringsavgifter, medan sådana avgifter endast obetydligt påverkar mängden bilresor till arbetet.17 Domencich— Kraft drar härav den slutsatsen, att vägtullar och liknande styrmedel i jämförelsevis ringa mån kan användas för att minska trafikträngseln under morgonens rusningstid, då en dominerande del av resorna är arbetsresor. I Boston utgör denna andel ca två tredjedelar, i Stockholm ca fyra femtedelar. Däremot anser man sådana styrmedel vara mer användbara för att reducera toppbelastningen under eftermiddagen och kvällen, då en större andel av bilresorna är inköpsresor eller pendlingsresor kombinerade med inköp od. 4.2.4 En undersökning av färdmedelsval i Stockholmsområdet Stockholms generalplaneberedning har genomfört en undersökning av färdmedelsvalet vid pendlingsresor i stockholmsområdet. Undersökningen är baserad på data från Arbetskraftundersökningen år 1968 samt på vissa kompletterande data. Framtagandet av mått på färdmedelsvalets känslighet för olika 66

kostnadskomponenter har delvis gjorts pä uppdrag av Transportekonomiska forskningsgruppen vid Stockholms universitet och Vägkostnadsutredningen. En utförlig redovisning av undersökningsmetod och resultat skall presenteras i en särskild rapport. Undersökningen bygger på en typ av modeller, som beskrevs i avsnitt 4.2.2. Beräkningar har gjorts utifrån en rad varianter av funktionsformer och med olika specifikationer för respektive förklarande variabler. Här skall några av undersökningens resultat i fråga om olika slags elasticiteter kortfattat redovisas. Tabell 4:4 innehåller skattade värden (estimat) och konfidensintervall för färdmedelsvalets elasticiteter. De olika förklaringsvariablerna har antagits ingå i uppoffringsfunktionen1 8 som differenser — restidsskillnader, skillnader i monetära kostnader etc — mellan alternativen kollektiv resa och bilresa. I tabell 4:5 redovisas resultat från en skattning, byggd på en annan modell, där man i stället använt olika slags restider och monetära kostnader, räknade i absoluta tal, som förklarande variabler. Valet av funktionsform innebär, att de skattade elasticiteterna varierar, beroende på värdena hos de olika förklaringsvariablerna. De elasticitetstal, som anges i tabellen, är beräknade på grundval av genomsnittsvärden 14 Det senare elasticitetstalet är en sammanvägd summa av talen - 0,09 och 1,0 i tabellen. 15 För att de finansiella intäkterna skall minska som följd av en prishöjning krävs stark priskänslighet (elasticiteten < - 1). 16 När det gäller arbetsresor synes däremot en svårförklarad motsättning föreligga mellan obetydlig korspriselasticitet och de uppmätta egenpriselasticiteterna (t ex - 0,5 för bilresor med avseende pä fordonskostnader). Man måste därför ställa sig något skeptisk till resultaten på denna punkt. 17 Den låga elasticiteten för arbetsresor kan dock bero på att de aktuella avgifterna är låga i utgångsläget; elasticiteten mäter känsligheten för en relativ avgiftsändring av viss storlek. I den mån t ex fördubbling eller tredubbling av tullar och parkeringsavgifter aktualiseras, rör det sig även här om påtagliga effekter på efterfrågan. 18 Uppoffringsfunktionen anger den samnianvägda bedömningen av "full price" vid båda alternativen (jfr diskussionen i avsnitt 4.2.2).

SOU 1973:32

Tabell 4:4. Skattade elasticiteter för andelen bilresor vid pendling (alt 1). 95% konfidensintervall

Förklarande variabel

Färdmedelsvalselasticitet

Restider total restidsskillnad färdtidsskillnad

0,045 (± 0,020) 0,039 (±0,021)

0,006-0,081 0,002-0,080

0,064 (± 0,006) 0,041 (±0,009)

0,052-0,076 0,024-0,058

Reskostnader total reskostnadsskillnad reskostnadsskillnad exkl parkeringskostnad

(Siffrorna inom parentes anger standardavvikelser för elasticiteterna.)

vid undersökningstidpunkten för dessa variabler. Talen i den första kolumnen är uppskattade värden på elasticiteterna för sannolikheten att bil väljs. Innebörden illustreras av följande exempel: Om den totala skillnaden i restid - total restid i kollektivt färdmedel minus total restid med bil — ökar med en procent, ökas sannolikheten för att en genomsnittsresenär skall välja bil som färdme-

del med 0,045 procent. Resultatet kan också tolkas som att andelen resenärer, som väljer bil, ökas med detta procenttal. Talen i den andra kolumnen har den innebörden, att sannolikheten är 95 % för att den sanna elasticiteten skall täckas av det angivna intervallet. Färdmedelsvalselasticiteterna i tabellen måste genomgående betecknas som mycket låga. Elasticiteterna med avseende på mone-

Tabell 4:5. Skattade elasticiteter för bil- och kollektivandelar vid pendling (alt 2). Direkt elasticitet

Förklarande variabel

Korselasticitet

Bilresor (Bilandel) Restider Väntetid vid kollektiv resa Färd tid vid kollektiv resa Sammanlagd restid vid bilresa

0,113 (±0,049) 0,097 (±0,045) 0,134 (±0,045)

Reskostnader Kostnad vid kollektiv resa Färdlängdsberoende kostnad vid bilresa Parkeringskostnad

0,395 (±0,071) - 0,190 (±0,040) - 0,074 (±0,007)

Resekomfort Antal byten vid kollektiv resa

0,063 (±0,026) Kollektiva resor

Restider Väntetid vid kollektivresa Färdtid vid kollektivresa Sammanlagd restid vid bilresa

(kollektivandel) - 0 , 4 1 6 (±0,050) - 0 , 3 5 6 (±0,045) 0,492 (±0,045)

Reskostnader Kostnad vid kollektivresa Färdlängdsberoende kostnad vid bilresa Parkeringskostnad

- 1,450 (±0,071) —

Rese komfort Antal byten vid kollektivresa

- 0,229 (± 0,026)

0,699 (±0,040) 0,273 (±0,006)

(Siffrorna inom parentes anger standardavvikelser för elasticiteterna.) SOU 1973:32

tära kostnadsskillnader är något högre än motsvarande tidselasticitet. Med tanke på de jämförelsevis höga spridningstalen - i tabellen angivna som standardavvikelser - för tidselasticiteterna, bör dessa elasticiteter emellertid tolkas med viss försiktighet. Tolkningen av dessa elasticitetstal illustreras av följande exempel: Om den sammanlagda tidsåtgången för bilresa ökar med en procent, minskar sannolikheten för att en genomsnittspendlare skall välja bil med 0,13 procent. Sannolikheten för val av kollektivt färdmedel ökar samtidigt med 0,49 procent. Att dessa tal är olika stora beror på att andelen bilresor är större än andelen kollektivresor, i undersökningen uppmättes dessa andelar till 78,6 resp 21,2 procent. Under antagandet att den totala efterfrågeelasticiteten för arbetsresor är noll, kan de i tabellen angivna färdmedelsvalselasticiteterna tolkas som vanliga direkta priselasticiteter och korspriselasticiteter. Detta betyder exempelvis, att om de färdberoende bilreskostnaderna - som innefattar förekommande bensinskatter och kilometeravgifter höjs med en procent, minskas antalet bilresor med 0,19 procent, och antalet kollektivresor ökar med 0,70 procent. En första slutsats är att elasticiteterna är signifikant skilda från noll och har "rätt" tecken, men att de genomgående är låga. Elasticiteterna med avseende på monetär reskostnad är högre än tidselasticiteterna med undantag för bilrestidselasticiteterna. Resultat från andra undersökningar tyder däremot på att den relativa känsligheten skulle vara större med avseende på restid än på reskostnad (se t ex tabellen i avsnitt 4.2.3). Ett annat resultat är, att elasticiteten för färdlängdsberoende reskostnad med bil är högre, räknat i absolut värde, än elasticiteterna för parkeringskostnad. Detta får antas bero på att de färdlängdsberoende kostnaderna per resa är större än parkeringskostnaderna. En lika stor absolut förändring i dessa två komponenter får rimligtvis förutsättas ge samma utslag, när det gäller färdmedelsvalet. Det är knappast möjligt att utifrån nu tillgängliga undersökningsresultat erhålla en 68

samlad bild av priskänsligheten hos efterfrågan på bilresor i tätorter. Skattningar av den direkta priselasticiteten i storleksordningen — 0,3 synes dock vara relativt ofta förekommande. Det framstår som klart att priselasticiteterna är jämförelsevis låga för arbetsresor, medan högre elasticitetstal framkommer för exempelvis inköpsresor. 4.3 Transportmedelsval vid långväga godstransporter I den första hälften av detta avsnitt (4.3.1 — 4.3.3) diskuteras möjliga sätt att angripa frågan hur efterfrågan på godstransporter bestäms. Huvudvikten kommer att läggas på val mellan väg- och järnvägstransport. Därefter återges några resultat från statistiska uppskattningar av efterfrågeelasticiteter för sådana transporter. Det rör sig genomgående om utländska undersökningsresultat; i fråga om den svenska marknaden har detta slags studier inte genomförts på godstransportsidan. 4.3.1 Företagens valsituation En utgångspunkt för studier av transportmedelsval är, att ett företag antas välja det alternativ, som bedöms kräva den minsta sammanlagda resursuppoffringen av företaget, räknat för hela transporten "från dörr till dörr". Skillnaden i resursuppoffring mellan olika transportalternativ (t ex lastbil och järnväg) för en given sändning kan indelas i två komponenter: dels prisdifferens, dvs skillnad i monetär kostnad dels skillnad i fråga om transporternas kvalitet. Att prisdifferensen är av betydelse för transportmedelsvalet är tämligen självklart, eftersom lönsamhetsöverväganden rimligtvis spelar en viktig roll i företagens planering. Kvalitetskomponenten kan i sin tur delas upp på flera olika "bestämningsfaktorer". Liksom för persontransporter kan tidsåtgången för transporten påverka valet, men SOU 1973:32

dess betydelse torde variera starkt mellan olika slags godstransporter. Tidsåtgång medför räntekostnader, och detta kan ha betydelse vid transport av vissa varor. I andra fall kan varorna ta skada vid långa transporttider. För vissa varor kan dessutom konkurrensfördelar uppkomma för den säljare, vars produkter först når fram till marknaden. Det kan alltså finnas skäl att även för godstransporter betrakta tidsåtgången som en kostnadskomponent. Andra kvalitetsegenskaper har att göra med skillnader mellan transportmedlen i fråga om risker av olika slag. Risker för att godset förstörs eller skadas under transporten täcks delvis av försäkringar, och till denna del reduceras kvalitetsskillnaden till en skillnad i försäkringspremier, vilka eventuellt är inräknade i själva fraktpriset. Skillnader mellan transportmedlen kan också föreligga när det gäller punktlighet i leveranserna. Denna faktor kan vara av mycket stor betydelse för valet i de fall, då risk för avbrott i mottagarens aktiviteter uppstår, om leveranserna inte kommer i tid. 19 När det gäller olika kvalitetsegenskaper föreligger givetvis skillnader mellan transportmedlen, men för varje enskilt transportmedel får kvalitetsegenskaperna förutsättas vara i huvudsak oförändrade från sändning till sändning. De kan inte ses som "bestämningsfaktorer" i efterfrågefunktionerna.20 Däremot har känsligheten för olika kvalitetsegenskaper betydelse för frågan om indelning med hänsyn till godsslag i olika delmarknader. Denna fråga behandlas i nästa delavsnitt. Företagen påverkas alltså av en generaliserad kostnad för olika transportalternativ, vilken innefattar såväl pris- som kvalitetskomponenter. Förändringar i dessa kostnader kan i vissa fall leda till en nästan omedelbar övergång från ett transportmedel till ett annat. Detta kan gälla även företag med en väl integrerad produktions- och transportapparat, exempelvis oljebolag. För andra företag kan ett byte av transportsmedel vara förenat med omställningskostnader. För att en övergång skall framstå som lönsam för företaget krävs då att förändringen av kostSOU 1973:32

nadsrelationerna kan förväntas bli bestående under en längre tid. Fraktavtal kan slutas för kortare eller längre perioder. Avtal som slutits för längre perioder medför givetvis, att vissa företags reaktion inför ändrade prisrelationer mellan olika transportalternativ fördröjs. Detta kan delvis förklara, varför elasticitetsundersökningar byggda på tidsseriedata i allmänhet visar större priskänslighet på lång än på kort sikt. En undersökning av företagens transportmedelsval måste avgränsas till att avse de transporter, för vilka minst ett alternativ till det valda faktiskt existerar. När det gäller godstransporter på långa avstånd står i de renodlade fallen valet mellan att utnyttja antingen lastbil från dörr till dörr eller tåg från dörr till dörr. I det senare fallet erfordras stickspår både från avsändaren till bannätet och från bannätet till mottagaren. Detta alternativ existerar inte för flertalet transporter. Alternativet till enbart biltransport blir då att utnyttja tågtransport för en längre del av sträckan i kombination med kortare biltransporter till avgångsstation och/ eller från slutstation. Under senare tid har man vid långväga biltransporter börjat övergå till att använda tunga lastbilar endast mellan terminaler. Transporterna mellan terminal och transportkund sker då med mindre fordon. Ett företag kan i princip välja mellan att anlita speditör eller att driva biltransporter i egen regi. Inom fjärrtrafiken förekommer emellertid det senare alternativet i förhållandevis begränsad utsträckning. Om företagen väljer att transportera per järnväg, kvarstår ett val mellan att lasta och lossa godset i egen regi och att leja ett

19 Denna faktor torde ha betydelse på praktiskt taget alla varuområden. Inom byggnadsbranschen pågår särskilda utredningar med syfte att undersöka möjligheterna att förbättra leveranssäkerheten i ett system med lastbilstransporter. 20 De olika slag av statistisk teknik som används baseras på att förändringar i förklaringsvariabeln förorsakar förändringar i den beroende varabeln.

företag för dessa funktioner. Det kan nämnas, att SJ under senare tid byggt ut ett system för hämtning och leverans per bil av styckegods (s k tågbilgods). 4.3.2 Om indelning i delmarknader Kategorin godstransporter innefattar transporter av mycket skilda slag. Om efterfrågeundersökningar inom detta område skall få en viss grad av autonomi — dvs kunna tilläggas giltighet för andra situationer än just den situation som rådde när undersökningen företogs - måste man gruppera transporterna efter bestämda principer. Avgörande för hur man bör utvälja och gruppera de godstransporter, för vilka transportmedelsvalet studeras, är syftet med den aktuella undersökningen. För- och nackdelarna hos olika transportmedel varierar starkt i betydelse mellan olika transportavstånd, vilket medför att detta avstånd är en tänkbar grund för indelning i delmarknader. Förhållandet sammanhänger med att varje godstransport försiggår i minst två led, nämligen dels ett terminalled — som omfattar alla de aktiviteter, som är förbundna med lastning och lossning - dels själva förflyttningen av godset. Vid godstransporter på korta sträckor har lastbilen nästan undantagslöst avgö-

rande fördelar framför godståget. Detta beror främst på att lastbilar som regel kan gä från dörr till dörr, medan godstransporter per järnväg ofta kräver flera omlastningar. 2 ' I diagram 4:2 illustreras detta förhållande för en produkt i ett renodlat fall. Under ett visst transportavstånd Q i antas alla transporter av varan ske per lastbil, under förutsättning att den undre kurvan för lastbil gäller. I intervallet Oi - Ch väljs järnväg. På avstånd över Q2 går transporterna per båt för större delen av sträckan. Om man kände Q, och Oo för olika varuslag och olika betingelser i övrigt skulle sålunda resp transportmedels användningsområde vara avgränsat.

21 Enligt O. C. Hiorth räknade man under 1960-talet med följande fördelning av transportkostnader för transporter av 10 ton gods för en sträcka av 10 mil.

Transportmedel

Terminalkostnader

Förflyttningskostnader

Lastbil Järnväg Kustfart

35 % 65% 85%

65 % 35% 15%

(0. C. Hiorth: Innenlandske transporter, 1969, sid. 17)

y M e d lastbil (H.)

>-r ..-Med

lastbil (i)

Med järnväg Med f a r t y g

A3

Transportavstånd, km

Diagram 4:2 Transportkostnad med olika transportmedel. 70

SOU 1973:32

I området omkring Qj resp Q2 kan även små ändringar i prisförhållandet mellan de konkurrerande transportmedlen - räknat inklusive terminalkostnader - antas leda till en påtaglig överströmning av godstransporter dem emellan. För den aktuella varan medför då en begränsad höjning av lastbilstaxorna att många transporter på avstånd strax under Q, övergår från lastbil till godståg. Detta illustreras i diagrammet av förskjutningen från Q, till Q3 vid en förskjutning av kurvan för lastbil från läge (I) till läge (II). För prissättningen på såväl väg- som järnvägstjänster är det av stort intresse att söka lokalisera priskänsliga intervall för olika varuslag. Trafikplaneringsutredningen har 1972 publicerat en kartläggning av bl a hur godstransporter på olika avstånd fördelar sig mellan väg och järnväg. På grundval av där framlagda data kan man beräkna, att det totala godstransportarbetet, mätt i tonkilometer, år 1970 fördelades med 24 % på lokala transporter och 76 % på fjärrtransporter. Gränsen har då satts vid ett avstånd på 10 mil. Den alldeles övervägande delen av de lokala transporterna, nämligen ca 95 %, gick per lastbil, medan motsvarande andel för fjärrtransporterna utgjorde ca 42 %.22

denna faktor ensam underlag för en adekvat marknadsindelning. Efter vilka ytterligare kriterier bör då godstransporter på långa avstånd lämpligen indelas i delmarknader? En ofrånkomlig indelningsgrund utgör det transporterade godsets egenskaper. Här kan en indelning i olika varugrupper, t ex livsmedel, järn och stål, sågade trävaror, verkstadsprodukter etc, ligga nära till hands. En så grov indelning kan emellertid i viktiga avseenden vara otillfredsställande. Det finns alltför stora skillnader i transportkrav mellan exempelvis grönsaker och socker, för att det skall te sig meningsfullt att föra dessa två produktgrupper till samma delmarknad. Det kan inte uteslutas, att transporter av socker och av cement kan ställa transportkrav som är mera likartade. Mest ändamålsenligt är troligen att söka gruppera de olika varorna efter främst fysiska egenskaper, som skapar likartade transport betingelser. Godsets grad av hanterbarhet är en egenskap av relevans vid en indelning av godstransporter i olika delmarknader. Man kan här göra en grov indelning av gods i oömt och bräckligt gods. Till oömt gods räknas främst s k massgods, såsom olika slags råvaror. Kategorin kan i sin tur indelas ytterligare efter hanterbarhet i följande undergrupper:

I en diskussion av transportavstånd som grupperingsvariabel måste åtminstone följande två aspekter beaktas. För det första kan avståndsgränsen mellan exempelvis lastbil och tåg starkt skilja sig mellan olika godsslag vid givna prisrelationer. För det andra kan denna gräns i en del fall vara mycket distinkt, medan i andra fall ingen fixerad gräns kan anges. Givet transportsystem och prisrelationer kan, exempelvis för oljetransporter, en avsfåndsgräns observeras under vilken samtliga transporter går per lastbil medan alla transporter på längre avstånd går per tåg. I andra fall t ex för stuvbart gods, förekommer däremot, inom ett mer eller mindre brett avståndsintervall, såväl transporter per lastbil som järnvägstransporter. "Konkurrensytan" mellan de olika transportmedlen kan sägas vara större vid transporter av dylikt gods. Mot denna bakgrund kan det konstateras att även om det är lämpligt att göra en indelning i transporter på korta respektive på långa avstånd, ger inte

Bräckligt gods utgörs i första hand av färdigvaror och vissa halvfabrikat. Dessa transporter kan indelas i undergrupperna:

SOU 1973:32

a gods, som kan pumpas, t ex olja b gods, som kan tippas, t ex malm, kol och spannmål c gods, som kan staplas, t ex timmer.

d stuvbart gods, som vanligen är emballerat, och e gods som kräver specialhantering, t ex kylda och frysta varor. Godsets egenskaper i fråga om hanterbarhet har i vissa fall lett till att specialfordon utnyttjas vid såväl väg- som järnvägstransport, t ex tankvagnar eller kylvagnar. Godstransporterna bör om möjligt också indelas efter sändningsstorlek, mätt i vikt och/eller volym. Sedan gammalt indelas godssändningarna i vagnslastgods och stycke-

22 Regional trafikplanering. Transportarbete, transportströmmar, trafikanläggningar, juni 1972. Statistiken avser enbart transporter med lastbil och järnväg. 71

gods. Vid järnvägstransport klassas sändningar överstigande 5 ton som vagnslastgods. Oömt gods transporteras nästan uteslutande som vagnslastgods, medan för annat gods båda sändningstyperna förekommer. Vagnslastgods kan utgöras av såväl råvaror och halvfabrikat som färdigvaror. Styckegods utgörs vanligen av emballerade produkter i sändningsstorlekar understigande 5 ton. För vissa godstyper har man i syfte att förenkla transportarbetet sökt åstadkomma en enhetlig sändningsstorlek. Det s k containersystemet baseras på enhetslaster, för vilka containern fungerar som emballage. 4.3.3 Modeller för transportefterfrågan

na inkl terminalkostnader för vart och ett av alternativen, tidsåtgången för resp alternativ osv. Den engelska undersökning, som refereras i avsnitt 4.3.5, är av denna typ. Om man har tillgång till aggregerade data — dvs uppgifter om godsmängder för de två transportmedlen avseende vissa varuslag, ortsrelationer och tidsperioder - kan man låta det ena transportmedlets marknadsandel utgöra den beroende variabeln i en regressionsanalys. Förklarande variabler är då i första hand transportpriserna. Ett exempel på detta slags analys återfinns i det avslutande avsnittet. Det är svårt att på godstransportsidan spåra någon huvudinriktning vad angår sättet att genomföra efterfrågestudierna. I de tre följande, korta avsnitten skall ett urval av utländska godstransportundersökningar refereras och kommenteras.

När det gäller efterfrågan på godstransporter är särskilt två frågekomplex av betydelse, nämligen hur dels flödet av godstransporter, dels valet av transportmedel bestäms. Undersökningar på dessa områden har genomförts i flera länder, och den analytiska presentatio- 4.3.4 En amerikansk makrostudie nen av resultaten har skett på olika sätt. Här utfördes av James Sloss kommer framställningen till största delen att Denna undersökning 24 och bygger på årliga transportavse algebraisk presentation i form av efter- år 1 9 7 1 frågefunktioner, medan undersökningsresul- mängdsdata från åtta kanadensiska regioner. tat som presenterats i diagram- eller tabell- Undersökningen omfattar perioden 1958— form endast undantagsvis refereras. En sam1963. tidig behandling av problemen beträffande godstransportflöde och transportmedelsval Den modell som utnyttjas har formen: kan åstadkommas, genom att efterfrågefunktioner av typen (2) i avsnitt 4.1.1 tas som (3) Q t = a R b E c T d , utgångspunkt. I nästa delavsnitt skall återges där Q t är den godsmängd, som transporterats ett exempel på detta tillvägagångssätt. Om huvudvikten läggs på frågan om trans- i yrkesmässig lastbilstrafik mellan städer i en portmedelsval, finns två alternativ för den region år t. R anger det genomsnittliga fraktallmänna uppläggningen. Det ena är att ut- priset vid lastbilstransport, räknat per ton nyttja s k mikrodata, dvs studera transport- gods, medan T är motsvarande fraktpris per medelsvalet för enskilda sändningar. Det järnväg. E är ett mått på den ekonomiska andra alternativet är att utgå från aggregera- aktiviteten i den aktuella regionen år t. a, b, de data — dvs sammanlagda godsmängder c och d är konstanter, vilkas värden skall för hela grupper av transportkunder — och studera förändringar i marknadsandelarna. 23 Egentligen låter man transportmedelsvalet För statistiska undersökningar utifrån representeras av en s k dummyvariabel eller binär mikrodata kan man välja mellan olika slags variabel, t ex på följande sätt: regressionsteknik. I många studier av gods| 1 om lastbil väljs som transportmedel för transporter används linjär, multipel regressionsanalys, men även icke-linjära modeller Yj = < sändning nr i. vO om järnväg väljs för sändningen. förekommer, vilka är av samma slag som kommit till användning för studier av färd- Det skattade värdet av Y för en given uppsättning av värden på förklaringsvariablerna kan tolkas som medelsval vid pendling (jfr avsnitt 4.2.2). Transportmedelsvalet analyseras i allmän- den betingade sannolikheten för val av lastbil som het som ett s k binärt val mellan två alterna- transportmedel, givet denna uppsättning av värden tiv eller grupper av alternativ. Sannolikheten på 2förklaringsvariablerna. 4 Sloss: "The Demand for Intercity för att det ena alternativet väljs beskrivs som MotorJames Freight Transport: A Macroeconomic Analy23 en funktion av olika förklaringsvariabler. sis." Journal of Business of the University of Tänkbara sådana variabler är transportpriser- Chicago. Vol XLIV, No 1, January 1971. 72

SOU 1973:32

uppskattas med hjälp av det statistiska materialet. Undersökningen gav som resultat följande värden för dessa koefficienter: a =4,62 b = - 1,04

c =0,97 d = 1,09

Samtliga koefficienter är signifikant skilda från noll. b, c och d kan tolkas som elasticiteter: b är den direkta priselasticiteten för lastbilstransport, d korspriselasticiteten för sådana transporter med avseende på järnvägens fraktsatser, medan c är ett slags inkomstelasticitet. Enligt de skattningar, som Sloss redovisar, skulle en höjning med en procent av prisnivån för lastbilstransporter under i övrigt lika förhållanden innebära, att efterfrågan på sådana transporter skulle minska med 1,04 procent. Ungefär samma effekt på biltransporterna - närmare bestämt en minskning med 1,09 procent skulle bli följden om i stället järnvägens prisnivå sänktes med en procent. Såväl den direkta priselasticiteten som korspriselasticiteten måste betecknas som mycket höga. Mot bakgrund av de skäl som i de föregående avsnitten anförts för en indelning av godstransporterna i delmarknader - med hänsyn till bl a godsslag och transportavstånd — är värdet av detta slags makroanalyser emellertid mycket svårbedömt.

4.3.5 En engelsk undersökning av transportmedelsvalet I den engelska utredningen "Industrial Demand for Transport" har transportmedelsvalet vid godstransporter studerats på grundval av data, som insamlats direkt från transportkonsumenterna. 25 Undersökningen omfattade utförda transporter inom 13 varugrupper. Dessutom genomfördes specialbearbetningar för följande fem varugrupper: livsmedel, kemikalier, järn och stål, elektrisk utrustning samt papper. Data insamlades genom en enkät till ungefär 500 företag inom de ovannämnda branscherna med en svarsfrekvens på ca 70 %. De frågor som ställdes var av följande typ: SOU 1973:32

Vad bestämmer valet av transportmedel, då beslut fattats om att en bestämd transport skall genomföras? Man indelade de faktorer, som antogs kunna påverka transportmedelsvalet, i tre grupper: 1 Faktorer med anknytning till sändningen, t ex vikt, volym, varuslag, destination samt tidsåtgång och pris för transporten. 2 Faktorer med anknytning till godssändaren, t ex företagsstorlek, transportens startpunkt och företagets egna transportmöjligheter. 3 Företagets uppfattning om priser för motsvarande sändning med alternativa transportmedel och om sådana faktorer som snabbhet, punktlighet, risk att godset skadas osv. Den använda modellen för transportmedelsval förutsätter att det för varje sändning existerar endast två varandra uteslutande transportalternativ. Val mellan flera transportmedel har studerats parvis i följande kombinationer: Transport i egen regi — tåg Transport i egen regi - fristående vägtransportör Transport i egen regi - tåg eller fristående vägtransportör Fristående vägtransportör — tåg. Skattningarna av olika faktorers inverkan har utförts med hjälp av multipel regressionsanalys. Som förklaringsvariabler betraktades därvid sådana faktorer, som redovisats i grupperna 1—3 ovan. Det största förklaringsvärdet redovisades i tre av de fyra fallen för faktorn transportavstånd. 26 Undantaget utgjordes av val mellan fristående vägtrans25 Utgiven av Ministry of Environment, 1970. Samtidigt med efterfrågeundersökningen utfördes en allmän undersökning för att ge dataunderlag för en kostnadsmodell. 26 För de fem specialstuderade varugrupperna beräknades var för sig avståndsgränser, under vilka lastbilstransport ger prisfördelar och över vilka järnvägstransport ger prisfördelar (jfr diskussionen rörande diagram 4:2). Motsvarande gränser beräknades också för faktorn godsvikt i olika varugrupper. Undersökningsresultaten på dessa punkter kan ha ett betydande intresse.

portör och tågtransport, där faktorn godsvikt gav största utslag. Alla övriga studerade bestämningsfaktorer framstod som relativt betydelselösa. Andelen transporter i företagens egen regi visade sig minska starkt med ökat avstånd. Författarna menar, att orsaken till detta är att söka i företagens behov av att med kort varsel kunna disponera fordonen för närtransporter. Företagens transportbehov är ofta mycket ojämnt fördelat över tiden. Det kan därför vara svårt att uppnå ett effektivt utnyttjande av en egen lastbilspark. Även svårigheterna att konkurrera med bilspeditörer när det gäller att organisera returlaster kan ha betydelse. Som ett huvudresultat av undersökningen angavs, att efterfrågan hade mycket låg priselasticitet. Dessutom fann man att sådana faktorer som snabbhet, säkerhet att godset ej skadas, transportberedskap etc saknade betydelse för valet mellan transportmedel. Dessa faktorer hade å andra sidan uppgivits vara betydelsefulla vid kundernas formuleringar av allmänna krav på en transport. De anförda resultaten beträffande olika faktorers inverkan på transportmedelsvalet framstår inte som helt övertygande. Undersökningens resultat torde i själva verket till stor del vara en följd av ett alltför ytligt betraktelsesätt. Man har uppställt ett stort antal "förklaringsvariabler", bl a avstånd och godsvikt, utan någon som helst analys av hur dessa faktorer kan inverka på transportmedelsvalet. Att man vid undersökningen funnit ett påtagligt statistiskt samband mellan transportavstånd och transportmedelsval är klart och föga överraskande. Transportavståndet i sig kan emellertid inte rimligtvis vara en faktor, som motiverar transportkundernas val av tåg eller lastbil. Om avståndet statistiskt sett ger "högt förklaringsvärde", har detta sin grund i en samvariation mellan transportavståndet och en eller flera storheter, som faktiskt ger motiv för transportmedelsvalet. Troligen är det främst relationen mellan priserna, inklusive terminalkostnader, för lastbils- och för järnvägsfrakt som motiverar transportmedelsvalet. Relationen mellan de båda transportmedlens fraktpriser 74

Pris/tonkm (inkl. terminal kostnader)

Transportavstånd Pris vid järnvägstransport — — — Pris vid lastbilstransport Diagram 4:3

på olika avstånd illustreras i diagrammet ovan. Att lastbil väljs för flertalet transporter med transportavstånd understigande omkring 10 mil beror givetvis på att fraktkostnaden vid transport per lastbil är avsevärt lägre än vid transport per järnväg. Inte ens mycket kraftiga prissänkningar för järnvägstransporter på sådana korta avstånd - t ex från pj till p 2 vid avståndet Q 0 i diagrammet ovan - är tillräckliga för att medföra någon nämnvärd överströmning av godstransporter från lastbil till järnväg. Järnvägens nya lägre pris på det aktuella avståndet är nämligen trots den kraftiga prissänkningen fortfarande högre än lastbilens fraktpris. På långa avstånd förbättras järnvägens konkurrensmöjligheter på grund av att terminalledets betydelse minskar i relation till förflyttningsledets. Ovan konstaterades att även om det finns en stark spridning i fraktpriserna på korta avstånd, behöver detta inte alls påverka transportmedelsvalet. Om man blandar observationer av fjärrtransporter med dem för lokala transporter, är det därför naturligt att man som resultat av sin statistiska analys får en låg priselasticitet. Detta gäller i synnerhet om man har relativt många observationer för korta transporter. En sådan sammanblandning föreligger i den engelska undersökningen. Härtill kommer att de prisdata som använts i undersökningen är av låg kvalitet. När det gäller specificeringen av hur prisvariablerna skall ingå i modellen, har man dessutom vid en av körningarna gjort ett direkt fel: priset för det alternativa transportsättet har inte tagits med. Då det är bestämt, att en sändning skall gå med ett av de studerade transportmedlen, måste beslutet om val av transportmedel fattas på grundSOU 1973:32

val av en jämförelse mellan de två priserna. Förfaringssättet beträffande priserna i kombination med den tidigare diskuterade blandningen av olika slags transporter medför, att den engelska undersökningens resultat inte kan tillmätas något större värde. "Förklaringsvariablerna" avstånd och vikt har statistiskt sett stulit förklaringsvärde från priser, tidsåtgång och andra direkta motiverande faktorer. 27 I stället för att använda avstånd och godsvikt som "förklaringsvariabler", bör man som tidigare framhållits utnyttja dessa faktorer för att gruppera observationerna i olika delmarknader.

4.3.6 En EG-studie av transportmedelsval

Inom den europeiska gemensamma marknaden har utförts några efterfrågeundersökningar, som publicerats i den tidigare nämnda, s k pilotstudien. 28 Denna rapport innehåller bl a en rad elasticitetsberäkningar för godstransporter inom Paris—Le Havreregionen. Den analysmetod, som använts i EGstudien överensstämmer i vissa avseenden med den, som tillämpats av Gösta Lindhagen i Uthamnsutredningen. 29 Syftet är där att analysera, hur andelen för transport via Stockholms hamn bestäms, när det gäller exporten av containervänligt gods från ett visst geografiskt område. Som förklarande variabel används förhållandet mellan transportkostnaden vid transport via Stockholms hamn och ett vägt medelvärde av transportkostnader vid utnyttjande av förekommande alternativa hamnar och transportmedel. Lindhagens problem är således att kartlägga transportkundernas priskänslighet vid val av såväl transportväg som transportmedel. I EG-studien har man arbetat med flera olika modellutformningar, men huvudmodellen har formen: TR

e

^PR'

W j

där a, p°[ och |32 är konstanter, vilkas värden skall uppskattas. TF och TR står för godsmängder, transporterade med järnväg resp lastbil. PF och PR står för motsvarande transportpriser, DF och DR för tidsåtgången med järnväg resp lastbil. |3, och j32 kan tolkas som elasticiteter (jfr makromodellen i avsnitt 4.3.4). Det rör sig emellertid här om elasticiteter för andelen järnvägstransport 30 med avseende pä relativSOU 1973:32

pris resp relativ tidsåtgång för järnvägs- jämfört med vägtransport. 31 p\ kan alltså betecknas som en andelselasticitet med avseende på relativpriset, j32 som en andelselasticitet med avseende på den relativa tidsåtgången. Om exempelvis prisrelationen mellan järnvägs- och lastbilstransport ökas med en TF procent, sjunker värdet av bråket ^% m e c l - 0! procent. Koefficienterna a, j3( och j32 skattas med hjälp av minsta kvadratmetoden. Resultaten av beräkningarna är mycket svåra att sammanfatta. Man har gjort innemot 200 regressionsberäkningar, baserade på den ovan angivna modellen och på varianter av denna. Skattningarna av a ger genomgående positiva tal, vilket skulle innebära en större andel än hälften för järnväg vid lika pris och lika tidsåtgång. De skattade värdena för elasticiteterna avseende relativpris och relativ tidsåtgång, dvs 0, och (32, är i flertalet fall negativa tal. I stället för att återge ett stort antal beräkningsresultat väljs här ett enda exempel. Även om avsikten varit att försöka finna ett typiskt resultat, måste valet betraktas som tämligen godtyckligt. 32 27 Denna konsekvens av utredningens metodval påpekas även i en anmälan av D. N. M. Starkie i Journal of Transport Economics and Policy, May 1971. 28 "Rapport sur 1'étude prevue par Particle 3 de la decision du conseil 65/270/CEE du 13 mai 1965", sid 191-247. (Commission des Communautes europeennes, Bruxelles, le 12 mars 1969.) 29 Lindhagen, G.: Uthamnsutredningen, sid 3 4 - 3 8 , Stockholm 1970. TF 30 Andelen T J ^ är dock inte lika med järnvägens TP marknadsandel, som i stället är ^r, , ^, n . Men om 1R + Tr TF jrTär känd kan marknadsandelen lätt räknas ut, då

den också kan uttryckas på följande sätt: TF TR 31 Ett annat tänkbart alternativ är att bygga modellen på skillnaden i fråga om pris resp tidsåtgång (jfr modellen för färdmedelsval vid pendling i avsnitt 4.2.4). 32 Resultaten gäller transporter av en grupp livsmedel, bestående av bl a konserver och vissa bakverk. De återfinns på sidan 33 i EG-rapportens appendixdel.

priselasticitet, (3, = - 2,98 (0,17) tidselasticitet, 02 = - 1,96(0,11) Talen inom parentes anger standardavvikelser. Enligt dessa skattningar skulle en ökning av relativpriset järnväg/lastbil med en procent ge en minskning i järnvägens transportvolym relativt lastbilarnas med nära 3 procent. Motsvarande effekt av en procents ökning av den relativa tidsåtgången skulle vara en minskning med nära 2 procent. De resultat från olika godstransportstudier som återgivits i detta kapitel får ses enbart som exempel, avsedda att illustrera olika analysmetoder. Möjligheter saknas att på grundval av dessa studier ge en sammanfattande bild av efterfrågans priskänslighet på godstransportsidan.

Ib

SOU 1973:32

5 Prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad

interaktioner mellan fordonen Enligt ekonomisk teori fyller priserna funk- andra tionen att styra hushållens och företagens dels miljöpåverkan och andra s k externa utnyttjande av tillgängliga resurser i samhäl- effekter som drabbar samhället i övrigt. let. Mot denna bakgrund har länge hävdats Avgifternas funktion i tätortstrafik, där att man vid utformningen av en prissättning, trängselkostnader har stor betydelse, besom syftar till att uppnå samhällsekonomiskt handlas i avsnitt 5.3. Den engelska s k effektiv resursanvändning,1 bör utgå från de Smeed-rapporten utgör det huvudsakliga kortsiktiga marginalkostnaderna. Denna underlaget. Avsnitt 5.4 innehåller en diskusprincip motsvaras, när det gäller produk- sion rörande landsvägstrafik, i första hand tions- och investeringsbeslut, av samhälls- godstransporter. Utgångspunkten är där den ekonomiska kalkyler — sk cost-benefitana- s k Allais-rapporten och andra EG-utredninglyser. Tillsammans erbjuder dessa prissätt- ar. nings- och investeringsteorier en uppsättning Principerna för användning av vägavgifter handlingsregler för bl a statlig produktions- som styrmedel, när det gäller att minska verksamhet i en marknadsekonomi. vägtrafikens olycks- och miljökostnader, reAvsikten med detta kapitel är i första dovisas i avsnitt 5.5. Kapitlet avslutas i hand att söka belysa marginalkostnadspris- avsnitt 5.6 med en diskussion om effektiv sättningens innebörd och funktion. I det avgiftspolitik i situationer, då statsmakternas inledande avsnittet presenteras kortfattat handlingsfrihet i fråga om prissättning och olika kostnadsbegrepp som skall användas i inkomstfördelande åtgärder är begränsad (s k det följande. Redogörelsen anknyts till dis- second-best-problem). Framställningen i deskussionen i föregående kapitel av olika sa två avslutande avsnitt har översiktskarakkostnaders relevans vid prisbestämning och tär; en mer utförlig diskussion av ifrågavaraninvesteringsbeslut. Avsnitt 5.2 innehåller en de problem följer i kapitel 9. diskussion rörande samhällsekonomiskt effektiva priser på tjänster av given kvalitet. 5.1 Några centrala kostnadsbegrepp Framställningen bygger där på den franska s k marginalkostnadsskolans arbeten, när- I den följande framställningen spelar olika mast i anslutning till den franska elkraft- marginalkostnadsbegrepp en central roll. Synonymt med "marginalkostnad" används i produktionen. Vägtrafikområdet skiljer sig i viktiga av1 seenden från andra områden, där offentligt En kort redogörelse för innebörden av begrepproducerade tjänster utnyttjas. De för pris- pet "samhällsekonomisk effektivitet" och för de problem, som är förknippade med dess användning, sättningen relevanta kostnaderna har i stor har givits i kapitel 2. Hithörande frågor kommer att utsträckning att göra med dels trängsel och behandlas mer utförligt i kapitel 7. SOU 1973:32

Diagram 5:1 Kommentar till diagrammet: I A:l och A:2 illustreras kostnadssituationen för ett företag som kan variera "kapaciteten" kontinuerligt. Den långsiktiga totalkostnadskurvan (LTC) visar sålunda den lägsta möjliga kostnaden för olika kvantiteter, q, givet att insatsen av samtliga produktionsfaktorer fritt kan varieras. Om företaget planerat att producera q, och sålunda anskaffat kapaciteten 1 visar den kortsiktiga kostnadskurvan STC , den lägsta kostnaden för att producera olika kvantiteter under en tidsperiod som inte tillåter variationer av "kapaciteten". Om företaget istället planerat att producera q 2 , och sålunda anskaffat kapaciteten II, hade STC11 varit den pä kort sikt relevanta kostnadskurvan. För varje insats av den på lång sikt kontinuerligt varierbara "kapaciteten" kan ritas en STC-kurva. Envelopen till dessa utgöres av LTC. De från totalkostnadskurvorna i A:l härledda genomsnitts- och marginalkostnadskurvorna illustreras i A:2. Kostnadssituationen för ett företag, som i det aktuella produktionsintervallet endast kan välja mellan tvä kapacitetsalternativ, illustreras i B. Om man planerar för en produktion mindre än q, väljs kapaciteten I; för större produktion väljs kapaciteten II. 1 B:2 har endast marginalkostnadskurvorna inritats. Som framgår är LMC diskontinuerlig vid q.

litteraturen begreppen "gränskostnad" och "mer- eller mindrekostnad". Med delvis annan innebörd förekommer begreppen "marginell väghållningskostnad" och "utvecklingskostnad", vilka skall behandlas i nästa kapitel. Det kan vara lämpligt att inledningsvis diskutera innebörden av begreppen kortsiktig och långsiktig marginalkostnad något utförligare än som gjorts i de tidigare kapitlen. Marginalkostnadsbegreppen är de78

samma, oavsett om producenten tillhandahåller en eller flera tjänster. För enkelhets skull har enproduktsföretaget valts som illustrationsunderlag, t ex i diagram 5.1. De särskilda problem i vägsektorn beträffande investeringsval och finansiering, vilka sammanhänger med förenad produktion av flera olika tjänster, skall diskuteras i senare kapitel. I produktionsteorin avses med "lång sikt" en tidsperiod av sådan längd, att det är SOU 1973:32

möjligt för producenten att fritt variera innebörd. Beslut rörande produktion av insatsen av samtliga använda produktions- transporttjänster - dvs rörande utnyttjande faktorer. Den långsiktiga totalkostnaden an- av trafikanläggningarna - betecknas som ges således av den lägsta möjliga kostnaden kortsiktiga. Dimensioneringen och utformför att producera en bestämd kvantitet - vid ningen av vägnätet och övriga anläggningar förenad produktion en bestämd uppsättning måste nämligen här betraktas som givna. kvantiteter - förutsatt att man fritt kan Med lång sikt förstås följaktligen en period, välja insatserna av samtliga produktionsfak- då det är möjligt att förändra trafikanläggtorer. Man kallar ibland en långsiktig kost- ningarnas standard. nadskurva för "planeringskurva" och understryker därmed dess karaktär av investeringsDen samhällsekonomiska kostnaden för relevant begrepp. att producera en viss vara eller tjänst Med "kort sikt" avses en tidsperiod, under definierades i föregående kapitel som värdet vilken någon eller några faktorinsatser måste av de genom produktionsbeslutet i anspråk betraktas som icke varierbara. I det följande tagna resurserna i deras bästa alternativa avser begreppet genomgående, att producen- användning. Kostnaden för att ta i anspråk tens (exempelvis väghållarens) kapitalutrust- en viss mängd vägtjänster mäts således av ning är given. Den kortsiktiga totalkostnaden värdet av de resurser, som skulle sparas om anger den lägsta kostnad, till vilken en given man beslutade att inte utnyttja dessa vägkvantitet kan produceras vid fixerade insat- tjänster. Med marginalkostnaden för vägutser av de icke-varierbara faktorerna. Det bör nyttjandet förstås den ökning i resursförframhållas att man på såväl kort som lång brukningen, som en ytterligare transport försikt ofta måste skilja mellan företags- och orsakar. samhällsekonomisk kostnad. Då s. k. Av det ovanstående framgår innebörden externa effekter förekommer kan nämligen av begreppen kort- och långsiktig marginalkostnaderna för andra än producenten själv kostnad för utnyttjande av vägtjänster. Marpåverkas genom valet av produktionsvolym ginalkostnaden på kort sikt är den ytterligare och produktionsmetod. resursförbrukning, som uppstår genom att en Med marginalkostnad förstås allmänt den trafikant beslutar att genomföra en transförändring av kostnaden, som uppkommer port, förutsatt att den utnyttjade vägens om den producerade mängden ändras med utformning är given. Med marginalkostnader en enhet. Långsiktig marginalkostnad (LMC) på lång sikt avses den resursuppoffring, som är alltså den kostnadsökning, som produk- en marginell transport skulle medföra, om tionsökningen för med sig, när insatserna av det vore möjligt att i varje läge anpassa den samtliga produktionsinsatser kan väljas fritt. utnyttjade vägens utformning på ett med Kortsiktig marginalkostnad (SMC) är mot- hänsyn till transportvolymen optimalt sätt. svarande kostnadsökning, när man tvingas De typer av resursuppoffringar (kostnadsbetrakta insatsen av vissa produktionsfakto- slag), som tillsammans utgör den kortsiktiga rer som given. marginalkostnaden för vägutnyttjande/transVid den produktionsvolym, för vilken porttjänster behandlades i föregående kapiinsatserna av de icke varierbara produktions- tel, och fördes där till kategorin A (avsnitt faktorerna - ofta uttryckt som "den valda 3.2). Det framhölls därvid att ett beslut att kapaciteten" - är optimal, är SMC och LMC genomföra en resa eller transport på en given lika. Vid större volym, dvs då insatsen av sträcka vid viss tidpunkt i allmänhet medför dessa produktionsfaktorer (kapaciteten) är merkostnader även för andra än den enskilde underdimensionerad, är SMC högre än LMC, beslutsfattaren själv. Delvis rör det sig här medan motsatsen gäller vid lägre volym. om kostnader för det allmänna genom ökat Överförd till transportsektorn har ovan vägslitage och indirekt genom att t ex ökade redovisade terminologi här givits följande olycksrisker kan ge höjda sjukvårdskostnaSOU 1973:32

der. För medtrafikanterna kan beslutet medföra trängselkostnader, om utnyttjandegraden är så hög att den marginella trafikanten påverkar hastigheten. Konsekvenser kan dessutom uppkomma för medtrafikanterna och för andra som bor eller uppehåller sig vid den aktuella vägen, genom ändrade olycksrisker och immissioner (t ex avgaser och buller). Prissättning utifrån kortsiktig marginalkostnad kan sägas innebära att det pris, vägtrafikanten totalt får betala för en resa, bestäms av den resursbesparing - oavsett vem den tillfaller - som skulle bli följden av att han avstod från resan. Avgiften för utnyttjande av vägen sätts i det enklaste fallet lika med skillnaden mellan den samhällsekonomiska resurskostnaden för resan och den kostnad, trafikanten direkt får stå för själv. Om en motsvarande prissättning tillämpas för alla varor och tjänster, kommer resursernas användning därmed att styras i enlighet med individernas efterfrågan vid den rådande inkomstfördelningen. Endast de resor och transporter, som värderas högre än de sammanlagda merkostnaderna de förorsakar, kommer då till stånd. Det bör understrykas, att med kostnad här genomgående har avsetts värdet av de i anspråk tagna resurserna i bästa alternativa användning. Denna samhällsekonomiska s k alternativkostnad överensstämmer endast undantagsvis med de kostnader som manifesteras på marknaden genom rådande priser på resurserna. Orsaken är s k marknadsimperfektioner - t ex monopolistiska förhållanden - på andra marknader. Vid prissättningen måste hänsyn tas till att priserna på andra varor - och särskilt nära substitut eller komplement till de varor som skall prissättas — avviker från de relevanta kostnaderna. Då förutsätts att tillräckliga, korrigerande åtgärder inte kan vidtas direkt på de marknader, där imperfektioner föreligger. Problemet behandlas i kapitlets sista avsnitt. Till dess avser diskussionen det fall att resurspriserna rätt avspeglar alternativkostnaderna. Monopolism på marknader för vissa varor eller produktionsfaktorer är ett exempel på 80

s k "second-best-komplikationer", dvs särskilda restriktioner som läggs på prissättningen i ekonomin och kan leda till jämförelsevis komplicerade prissättningsregler. Andra sådana komplikationer har att göra med de begränsade möjligheterna att differentiera priser eller avgifter i enlighet med kostnadsskillnader. Det kan här röra sig om absoluta restriktioner vad gäller antalet praktiskt möjliga eller "tillåtna" priser. I allmänhet är det dock fråga om att ett stort antal priser skulle innebära särskilda kostnader för administration, kontroll, informationsspridning osv. Som sammanfattande benämning för sådana kostnader används i det följande uttrycket systemkostnader. Dessa kostnader spelar en central roll för avgiftsbestämningen på vägtrafikområdet. Systemkostnaderna kommer att något beröras i slutet av detta kapitel; en utförlig diskussion från mer praktisk synpunkt ges i kapitel 8. Avvikelser mellan pris och marginalkostnad - exempelvis för vägtrafiktjänster - kan också vara motiverade av fördelningspolitiska hänsyn, då begränsningar föreligger i möjligheterna att omfördela köpkraft med mer generella medel. Dessa problem kommer emellertid inte att diskuteras i detta kapitel. De är i stället huvudtemat för framställningen i kapitel 7. 5.2 Ett system för prissättning på elkraft En analys av avgiftspolitiken för vägtjänster måste byggas på samma grundval som motsvarande analys för andra, statligt producerade tjänster. Som kommer att framgå i det följande tillkommer på vägtrafikområdet vissa speciella komplikationer. Från framställningsteknisk synpunkt torde det emellertid vara lämpligt att utgå från de gemensamma grunddragen för statlig pris- eller avgiftssättning och införa särskilda komplikationer efter hand. I syfte att så tydligt som möjligt beskriva prissättningsreglernas innebörd har elkraftområdet - och närmast den franska elproduktionen - valts som illustrationsmaterial. Det är nämligen utan tvivel just på detta område som hittills de samhällsekonoSOU 1973:32

miska prissättningsprinciperna mest noggrant analyserats och prövats i praktisk användning. Den franska elkraftproduktionen förstatligades strax efter andra världskriget. Ett antal tekniker och ekonomer fick i uppdrag att med utgångspunkt i samhällsekonomiska mål utforma praktiskt användbara el taxor. Efter en grundlig teoretisk diskussion lanserades år 1957 den nya taxan för större elkonsumenter, "le tarif vert". I fråga om praktisk utformning framstår detta avgiftssystem inte som unikt; liknande tillämpningar av prissättningsprinciperna för statligt producerade tjänster förekommer i andra länder. Då det franska exemplet otvivelaktigt är det mest kända och från ekonomisk-teoretisk synpunkt mest genomlysta, synes det emellertid mest lämpat att tas till utgångspunkt för den följande, principiella diskussionen. Beträffande syftet med det franska avgiftssystemet kan det vara lämpligt att inledningsvis direkt citera dess två ledande konstruktörer: "Undersökningen har gjort det möjligt för oss att bestämma vilket slags differentiering av fasta avgifter och energipriser, som fångar de väsentliga dragen hos de fenomen, som avgör varje köpares kostnadsansvar". 2 Frågan är då, hur man skall tolka begreppet kostnadsansvar i detta sammanhang. Uppenbart är, som skall visas i det följande, att målet effektivt resursutnyttjande spelar central roll, men också att inkomstfördelningsfrågan berörs. Det är dessutom helt klart att man söker uppfylla ett finansieringskrav, formulerat som full kostnadstäckning för det elkraftproducerande företaget. Eltaxornas rörliga del (energipriset) utgår i direkt proportion till mängden konsumerade kilowattimmar. Avgiften för en kilowattimme bestäms direkt av "kostnaden för det kol, som åtgår för att producera den i det marginella kraftverket", 3 dvs i det med sämsta kolekonomi av dem som tas i anspråk. Energipriset bestäms sålunda av kortsiktiga marginalkostnader. Efterfrågan på elkraft varierar mellan olika timmar, dagar och årstider. Exempelvis SOU 1973:32 6

är belastningen avsevärt högre under dagen än under natten och högre vintertid än sommartid. Vid toppbelastning måste man ta i anspråk en reserv av kraftverk som inte erfordras för att täcka behovet under lågsäsong. Kraftverk med låg bränsleförbrukning används året runt, medan vissa ångkraftverk med sämre bränsleekonomi måste tas i anspråk endast vintertid. Detta leder till en högre marginalkostnad, och därmed ett högre pris under toppbelastning (peak) än vid övriga tider (off peak). Denna s k peak-load pricing är av betydelse för att uppnå ett så effektivt kapacitetsutnyttjande (av det givna beståndet kraftverk) som möjligt. Efterfrågetopparna pressas ner bl a genom att efterfrågan söker sig till angränsande perioder med lägre priser, och belastningen under dessa perioder ökar. Prisdifferenserna kan åstadkommas inte endast genom de rörliga avgifterna utan även med utnyttjande av fasta avgifter, vilket skall illustreras i det följande. De rörliga avgifterna är således differentierade efter belastningsvariationer. Av praktiska skäl kan man inte arbeta med t ex ett särskilt, marginalkostnadsbestämt pris för varje timme under året. Man har valt att arbeta med en tidsdifferentiering i fem olika priser. De rörliga avgifterna är dessutom differentierade efter platsen för utnyttjandet samt efter den spänning, i vilken elkraften levereras. Sådan differentiering efter plats och efter tjänstens art har, lika väl som peak-load pricing, en tänkbar motsvarighet på vägområdet. Här finns emellertid betydande principiella skillnader — vägtjänster kan ju exempelvis inte överföras mellan regioner — varför en närmare beskrivning av principerna för sådan differentiering förefaller mindre intressant. De rörliga avgifterna differentieras alltså efter tre kriterier, nämligen: 2

Boiteux och Stasi: The Determination of Costs of Expansion of an Interconnected System of Production and Distribution of Electricity; s 124 i Nelson (1964). 3 Boiteux, M.: Electrical Energy: Facts, Problems and Prospects, s 19 i Nelson (1964). 81

tidpunkten för utnyttjandet, utnyttjandets lokalisering och tjänsternas art (spänningen). Differentieringen efter tidpunkt är den starkaste. Systemets konstruktion vad gäller tidsdifferentiering av den rörliga avgiften framgår av följande exempel. Detta avser Parisregionen och spänning 220 kilovolt (år 1971). Rörlig avgift centimes per kilowattimme Vinter:

timmar med toppbelastning (peak) dagtid, vardagar natt och söndag Sommar: dagtid, vardagar natt och söndag

11:00 6:22 3:51 5:25 2:93

Härtill kommer en fast avgift som beräknas utifrån de kraftförbrukande anläggningarnas effekt, dvs per kilowatt. Även denna avgift är emellertid differentierad efter de tider, vid vilka anläggningarna utnyttjas: "för elkraftefterfrågan, som kontrakterats för tid med toppbelastning, uttas full avgift, för eventuell tilläggsefterfrågan under 'full use hours' vintertid halv avgift, för tilläggsefterfrågan under 'full use hours' sommartid fjärdedels avgift etc". 4 Med "full use hours" avses här dagtid utom timmar med toppbelastning. Det rör sig alltså om en mycket påtaglig differentiering efter tid också för de fasta avgifterna. Toppbelastningen betingas inte endast av priset under den aktuella perioden utan även i betydande grad av priserna under de närmast intilliggande perioderna. Detta samband kan sägas innebära att korspriselasticiteten för efterfrågan mellan respektive perioder är hög. Genom att en hög fast avgift uttas under perioder med toppbelastning kommer efterfrågan under dessa perioder att i viss utsträckning söka sig till angränsande perioder, för vilka den fasta avgiften är lägre. Härvid kan jämvikt erhållas mellan den tillgängliga kapaciteten och efterfrågan. Elförsörjningen åstadkommes med lägre kapa82

citet hos anläggningarna och högre genomsnittlig utnyttjandegrad. En liknande effekt kan nås genom mer utpräglad peak-load prissättning i anslutning till den rörliga avgiften. Vilket system som väljs kan betingas av t ex de fördelar respektive alternativ erbjuder, när det gäller systemkostnader och finansiell kostnadstäckning. Innebörden av den "peak-load pricing" -byggd på en kombination av fasta och rörliga avgifter — som diskuterats på de föregående sidorna, illustreras i de två diagrammen på följande sida. Dessa är principskisser, vilka inte byggts pä konkret dataunderlag. Avvikelser från marginalkostnadsprincipen synes - bortsett från de rent avgiftstekniskt betingade — främst ha gjorts av lokaliseringspolitiska skäl. Eftersom "konsumtionstätheten" är avgörande för distributionskostnaderna, skulle enligt MC-principen mer glest befolkade regioner belastas med relativt höga avgifter. Så är också fallet enligt det franska systemet. Därvid har man dock räknat om avgifterna för de 60 minst industrialiserade departementen/administrationsområdena (av totalt 90). Dessa områden har behandlats som om de nått en industrialiseringsnivå som överensstämmer med det trettionde departementet på listan. Detta innebär att för ungefär två tredjedelar av landet ligger elpriserna under marginalkostnaden. Detta motiveras med att marginalkostnadsteorin är en statisk teori, och att den måste modifieras med hänsyn till tillväxtfenomen.5 Denna formulering är svår att tolka. Troligen syftar den på uppkomsten av arbetslöshet och undersysselsättning för andra produktionsfaktorer i samband med regional strukturomvandling. Låga elpriser skulle alltså användas i stället för direkt subventionering exempelvis av arbetskraftutnyttjande i regioner, där arbetslöshet annars skulle uppstå (jfr det svenska regionala fraktstödet). Slutligen skall diskussionen anknytas till de inledningsvis omnämnda syftena med le tarif vert. Boiteux och Stasi anför följande 4 5

Boiteux och Stasi: s 1 22. Boiteux, M: Electric Energy - s 26. SOU 1973:32

Marginalkostnad, pris

Efterfrågad mängd

rv Vid enhetligt pris Vid "peak-load pricing"

^>

Kapaci— tetsgräns

Tider (olika tider pa dagen eller under året)

Diagram 5.2 Den heldragna kurvan i det vänstra diagrammet visar efterfrågans fördelning i tiden, om en enhetlig avgift uttas. Den efterfrågade mängden varierar då kraftigt, och det kan medföra mycket höga kostnader att tillfredsställa efterfrågan vid toppbelastning. Om de rörliga avgifterna i stället differentieras mellan tidpunkter med hänsyn till marginalkostnader uppnås en utjämning, som illustreras av den streckade kurvan, och "kapacitetsbehovet" sänks. I det högra diagrammet har produktionsenheterna (kraftverken) ordnats efter stigande rörliga kostnader; marginalkostnaden ökar stegvis. Efterfrågan vid toppbelastning anges av kurvan DH, efterfrågan vid övriga tider har för enkelhets skull sammanfattats i kurvan D]^. Vardera kurvan har konstruerats under förutsättningen att priserna vid övriga tider är givna (=MC). Om priset vid toppbelastning sätts lika med marginalkostnaden vid "det sista" kraftverket är kapaciteten uppenbarligen otillräcklig för att tillfredsställa efterfrågan. Priset måste höjas ytterligare. I "le tarif vert" sker detta genom en differentierad effektavgift, som reducerar efterfrågan vid toppbelastning (förskjuter efterfrågekurvan till läget D'H)- Därigenom kan jämvikt uppnås vid rådande energipris. Efterfrågeminskningen uppkommer delvis som en förskjutning av förbrukningen till perioder, då ingen (eller en lägre) fast avgift uttas. Detta illustreras i diagrammet av förskjutningen i sådan efterfrågan från DL till D'L. när det gäller fördelningsaspekten: "Den sålunda erhållna avgiftsstrukturen är rättvis eftersom den låter varje köpare bära en större andel av de fasta avgifter, som måste täckas, i proportion till ökningar av hans konsumtion vid toppbelastning. Men den är framförallt effektiv, då den ger köparen incitament att förskjuta sin konsumtion från perioder med toppbelastning, så snart han har möjlighet därtill." 6 Synen på rättvise- eller fördelningsproblemet förefaller här mycket speciell. Denna aspekt på prissättningen torde behöva behandlas från helt andra utgångspunkter. Några synpunkter kommer att ges i kapitel 7 nedan. Återstår frågan om man med den valda avgiftspolitiken lyckats "uppfylla budgetkraSOU 1973:32

vet", dvs uppnå finansiell kostnadstäckning. Detta har lyckats så när som på en ringa del, vilken man - något godtyckligt - valt att ttäcka genom ett pålägg på marginalkostnaden i den s k norra zonen. Här anförs följande reservation: "men detta underskott kan tänkas bli större under de närmaste åren, och problemet förtjänar att vidare undersökas i framtiden". 7 Att "ekvationen gått ihop", rent finansiellt sett, måste här till stor del uppfattas som en tillfällighet. Uttaget av fasta avgifter har givetvis lämnat ett bidrag till täckning av fasta kostnader, men denna finansieringskälla kan inte utnyttjas fritt, utan att effekti6 7

Boiteux och Stasi: s 119. Boiteux och Stasi: s 126. 83

vitetsvillkoren störs. Även uttaget av rörliga avgifter utifrån kortsiktig marginalkostnad har givit ett täckningsbidrag, vilket beror på att marginalkostnaden stiger vid ökat kapacitetsutnyttjande. Detta förhållande gäller i allmänhet också på vägtrafikområdet, beroende på bl a höjda tidskostnader vid ökad trafikintensitet. Variationerna är emellertid mycket stora mellan olika delar av väg- och gatunätet, och det totala finansiella utfallet vid MC-prissättning i denna sektor är mycket svårt att bedöma. I syfte att närmare belysa det franska avgiftssystemets konstruktion och effekter skall här ges en kort beskrivning av den situation, som förelåg, då systemet infördes år 1957. De fasta avgifter, som då gällde, daterar sig i huvudsak från perioden 19351938. År 1935 infördes en fast avgift på 165 franc (gamla) per kilowatt. Denna gällde ännu i december 1956, trots att dess realvärde då minskats till en trettiondedel av det ursprungliga, beroende på inflationen. Boiteux hävdar att de ändrade relationerna mellan den fasta och den rörliga avgiften fick mycket olyckliga konsekvenser. För att framhäva detta drar han en parallell med prissättningen för bilismen:8 Taxestrukturen på elområdet år 1956 svarar mot den situation som skulle råda för bilismen, om bilarna såldes till mycket låga priser, samtidigt som man sökte täcka samtliga kostnader genom att öka drivmedelspriset. En mycket betydande ökning i beståndet av bilar skulle då bli följden. De människor som dagligen utnyttjar bil skulle "bli straffade" genom att åsamkas höga utgifter för drivmedel. Andra trafikanter, av typ söndagsåkare, skulle bidra till ansenliga trafiktoppar som krävde investeringar i vägar vilka underutnyttjades vid övriga tider. Boiteux' resonemang synes förutsätta att de rörliga avgifterna - av hänsyn till andra mål för avgiftspolitiken eller av rent avgiftstekniska skäl - inte kan fullständigt anpassas till marginalkostnadernas variationer i tid och rum. Avsaknad av en fast avgift i kombination med ett budgetkrav kan då leda till mycket påtaglig ineffektivitet i fråga om 84

väginvesteringar och utnyttjande av transportapparaten. I det franska prissystemet är de röriga avgifterna — som utgör det starkaste styr.nstrumentet - bestämda helt utifrån de kortsiktiga marginalkostnaderna. På grund av otillräckliga möjligheter rent praktiskt att differentiera med hänsyn till efterfrågans (och därmed kostnadernas) variationer garanterar emellertid inte den rörliga avgiften, att jämvikt nås mellan efterfrågan vid toppbelastning och tillgänglig kapacitet. Effektavgifter, differentierade utifrån förväntade belastningsvariationer, används som ett ytterligare styrinstrument. Försäljningen sker till stor del på långtidskontrakt, vilket erbjuder särskilda fördelar, när det gäller att ge producenten ökad information på förhand om efterfrågan och upprätthålla en säkerhetsmarginal vid toppbelastning. De fasta avgifterna ger också bidrag till täckning av fasta kostnader "genom att fördela kostnadsansvaret på de olika köparna i proportion till deras kontrakterade efterfrågan vid toppbelastning".9 Fördelarna med en tvådelad avgift har således att göra med minst tre företeelser, som alla spelar en roll på vägtrafikområdet: 1. Praktiska problem att i tillräcklig utsträckning differentiera rörliga, körlängdsberoende avgifter efter belastningsvariationer i tid och rum. 2. Osäkerhet om efterfrågans storlek (och därmed marginalkostnadernas höjd) på olika vägar vid olika tidpunkter. 3. Förekomsten av ett finansieringskrav eller fördelningspolitiska hänsyn i annan form. Dessa problem synes göra det omöjligt att bygga ett effektivt prissystem enbart på rörliga avgifter, som är proportionella mot körlängden.10 För huvuddelen av fordons8

Boiteux, M.: The "Tarif Vert" of Electricité de France, s 1 29 i Nelson (1964). 9 Boiteux och Stasi: s 124-125. 1 ° Det är dock möjligt att genom olika slags kvantitetsrabatter i ett system med enbart rörliga avgifter åstadkomma en uppdelning, som i praktiken är likvärdig med en kombination fast-rörlig avgift. SOU 1973:32

beståndet kan fasta avgifter - i form av fordonsskatt, olika slags licensavgifter för körning i tätorter osv - fylla en viktig funktion som komplement till de körlängdsberoende. Detta i synnerhet om de utformas så att rumslig och om möjligt tidsmässig differentiering kan byggas in i systemet. 5.3 System för trängselavgifter (Road Pricing) Den för prissättningen relevanta marginalkostnaden utgörs av den sammanlagda merkostnad, som förorsakas samhället, när förbrukningen av den aktuella varan eller tjänsten ökas med en enhet. Det är således från denna synpunkt likgiltigt om kostnadsökningen drabbar producenten (det allmänna) eller andra privata subjekt än beslutsfattaren. I den tidigare diskussionen rörande elkraft har marginalkostnaderna helt tillhört kategorin producentkostnader. Ingen hänsyn tas i "le tarif vert" till externa kostnader, t ex för immissioner. I vägtrafiken kan förhållandet emellertid antas ofta vara ett helt annat, när det gäller de kortsiktiga marginalkostnadernas fördelning. Särskilt i tätortstrafik torde huvuddelen av kostnadsökningen inte drabba väghållaren utan i stället kategorin övriga enskilda - i form av ökad tidsåtgång, förändrade olycksrisker och immissioner. Som nämnts påverkar denna skillnad i fråga om avg;ftsbordans fördelning inte avgifternas funktion som styrinstrument. Däremot blir inkomstfördelningsaspekten mer komplicerad i vägtrafikfallet. Den nämnda skillnaden synes dessutom ha medfört komplikationer för diskussionen rörande samband mellan investerings- och prispolitik på vägtrafikområdet (jfr synpunkterna på "utvecklingskostnader", kapitel 6). På trafikområdet torde en tillämpning på frågan om tidskostnader och trängselproblem tydligast illustrera marginalkostnadsprincipens innebörd. Närmast skall därför den engelska s k Smeed-kommitténs arbete rörande trängselavgifter (Road Pricing, 1965) kortfattat diskuteras. Vissa delar av SOU 1973:32

detta arbete har refererats av Mattsson (1970), s. 227-235. Då dessutom såväl Jansson som Edholm-Kolsrud i sina förut omnämnda arbeten diskuterat rapporten, skall här endast ges ett mycket kortfattat referat. Dessutom berörs aspekter, som inte tidigare behandlats inom vägkostnadsutredningen. Trafikträngseln under vissa perioder på en del gator och infartsleder medför höga kostnader för resenärerna. En bilist, som i en sådan situation beslutar att företa en resa, ådrar inte endast sig själv en jämförelsevis hög tids- och fordonskostnad för resan. Hans resa medför också att övriga trafikanter får ökade sådana kostnader. Den samhällsekonomiska marginalkostnaden representeras alltså till stor del av "externa effekter" på medtrafikanternas situation. Utgångspunkten för Smeed-kommitténs arbete var de nuvarande beskattningsmetodernas otillräcklighet för att dämpa trafikefterfrågan i de fall trängseln innebär effektivitetsförluster. Kommittén diskuterar utifrån ett konkret exempel möjligheterna att styra efterfrågan och därigenom uppnå ett mer effektivt utnyttjande av trafikapparaten.11 Förekomsten av negativa externa effekter innebär att trafikmängden/utnyttjandegraden är större än som är samhällsekonomiskt motiverat. Man utgår från tre alternativ: 1. Regleringar kan införas så att endast ett begränsat antal trafikanter tillåts utnyttja gatunätet. Problemet att utvälja dessa trafikanter kan lösas antingen med hjälp av kösystem (principen "first come, first served") eller efter något annat prioriteringssystem. 2. Resenärerna kan förhandla inbördes. De som har bråttom skulle då genom kompensationer, t ex i pengar förmå de övriga att avstå från utnyttjande av de knappa tjänsterna. Detta alternativ är dock i praktiken möjligt endast då antalet tänkbara förbrukare är litet. Det är därför av mindre intresse på vägtrafikområdet. 3. Priserna för utnyttjande kan höjas. 1

' Road Pricing, s 3 - 4 . 85

Därigenom kommer de trafikanter som intee färdkostnad ("full price"), dvs tids- o;h är beredda att betala det högre priset attt fordonskostnader plus eventuella avgifter, avstå från resan eller flytta den till en annani Sambandet mellan denna kostnad och trafktidpunkt. Minskat antal trafikanter vid rus-i- flödet anges av kurvan MC*. Eftersom ie ningstid minskar kostnaderna och innebärr genomsnittliga kostnaderna per resa stiger fram till en viss gräns en samhällsekonomiskc vid ökad trafikmängd, är den marginella vinst. En aspekt, som enligt Smeed-kommit- kostnaden för kollektivet av trafikanter tén också är värd att beakta, är hur dennaa högre än genomsnittskostnaden. Skillnaden vinst kommer att fördelas mellan trafikanter-- mellan MCS och MC1 avspeglar alltså delvis na, väghållaren och samhället i övrigt. de externa effekter i form av ökade Av de ovan anförda alternativen menarr trängselkostnader för medtrafikanterna, som kommittén att avgiftsalternativet (3) ärr varje ytterligare resa förorsakar. Härtill komöverlägset på vägområdet. Man förordarr mer merkostnader för väghållaren och evensåledes att ett prissystem av peak-loadkarak- tuellt för icke trafikanter (jfr kostnadsuppdeltär tillskapas och administreras av myndig-- ningen i föregående kapitel), heterna. Denna lösning utgör en direktt Om ingen trängselavgift uttas, kommer tillämpning av principen om prissättningl trafikvolymen att uppgå till x 0 dvs den volym utifrån kortsiktig marginalkostnad. De exter- där efterfrågekurvan skär den privatna effekterna i form av ökade tidskostnaderc ekonomiska kostnadskurvan. För samför medtrafikanterna utgör i detta fall deni hället som helhet uppkommer då en effekviktigaste posten i marginalkostnaden. I viss> tivitetsförlust, betingad av att de externa utsträckning förekommer detta slags kost-- effekterna inte beaktas vid trafikanternas nadspåverkan i alla trafikmiljöer - ochi resebeslut. Efterfrågekurvan DD anger trafiprissättningsproblemet är därmed i principi kantens värdering av den marginella resan, likartat — men den har givetvis sin störstai Av diagrammet framgår att denna resa vid praktiska betydelse i storstadstrafik vid1 kvantiteten x värderas till ett väsentligt lägre 0 rusningstid. belopp än den merkostnad (MCS), resan Problemen kring trängselkostnader finnsi förorsakar samhället. Samhällsekonomiskt sedan länge formaliserade i ekonomisk teori. sett lönar det sig att minska mängden resor I ett appendix till Smeed-rapporten illustre- ända till den punkt där trafikanternas värderas denna teori med hjälp av ett diagram av ring på marginalen överensstämmer med nedanstående typ. 12 denna marginella kostnad, dvs tillx 0 pt. 1 3 Efterfrågekurvan DD anger trafikefter- En sådan minskning kan åstadkommas gefrågan som funktion av trafikantens totala nom att trafikanterna påförs en trängselavgift, som svarar mot skillnaden mellan trafikantens och samhällets hela merkostnad för resan vid denna trafikmängd. I Färdkostnader diagrammet krävs en trängselavgift = t. Smeed-rapporten innehåller en kort sam12

J

x

Diagram 5.3

opt -^

*o

>

Resor per tidsenhet

Road Pricing, appendix 1, s 46. Diagrammet bygger på förutsättningen, att tids- och fordonskostnaderna per resa är desamma för alla trafikanter. Detta innebär en kraftig förenkling, vilken dock inte påverkar slutsatserna av det följande resonemanget. 13 Resonemanget förutsätter, att ingen hänsyn behöver tas till realinkomsternas fördelning. Som visas i bilaga B representeras "den samhällsekonomiska förlusten" i detta fall av den streckade ytan i diagrammet. SOU 1973:32

manfattande diskussion rörande ett avgiftssystems effekter på resursutnyttjande, inkomstfördelning, skatteintäkter m m.1 4 På resursanvändningssidan har man gjort en överslagskalkyl över de sammanlagda "samhällsekonomiska vinster", som skulle stå att vinna genom införande av ett sådant system. Kalkylen ger vid handen att dessa effektivitetsvinster skulle uppnå till 100-150 milj pund per år (avser det engelska väg- och gatunätet år 1964). De dominerande intäktsposterna i den samhällsekonomiska kalkylen utgörs av tidsbesparingar. Mot intäkterna måste ställas förluster för den undanträngda trafiken. I en fullständig kalkyl måste hänsyn dessutom tas till systemkostnaderna; något avdrag för sädana kostnader har inte gjorts i den ovan anförda kalkylen. Dessa senare, mycket svårbedömda kostnader - för registrering av trafiken, administration och kontroll av avgiftssystemet - utgör tillsammans med eventuella icke önskade fördelningskonsekvenser de oftast anförda skälen mot "road pricing". De avgiftstekniska komplikationerna skall behandlas i kapitel 8. Det bör också observeras att flera andra viktiga (men svårberäknade) poster utelämnats i den refererade kalkylen. Det rör sig här om inverkan av den dämpade trafikintensiteten på olycksfrekvensen och på mängden bilavgaser och vägtrafikbuller. Enligt Smeedkommitténs bedömning torde kalkylens positiva utfall kraftigt ha accentuerats, om man kunnat ta hänsyn också till dessa effekter av åtgärden. Trängselavgifternas olika effekter på trafikintensiteten och trafikens sammansättning har också behandlats av J O Jansson i en studie, genomförd på vägkostnadsutredningens uppdrag.15 Fördelningsproblemet kommer att behandlas i kapitel 7. Här skall endast ges ett kort sammandrag av Smeed-rapportens - i sig långtifrån uttömmande - fördelningsresonemang: Hur avgiftssystemet påverkar olika gruppers realinkomster beror i stor utsträckning på hur avgiftsintäkterna kommer att användas. Om inga särskilda neutraliserande åtgärSOU 1973:32

der vidtas, uppkommer dock enligt Smeedkommittén för det första en förändring i den relativa inkomsten mellan stad och land till stadsbornas nackdel. Denna effekt kan emellertid bortfalla, om avgifterna uppbärs av kommunerna inom området. Intäkterna från avgiftssystemet kan självfallet användas på en mängd alternativa sätt. Kommittén anger fyra alternativ, där intäkterna kan: a behandlas som en allmän skatteintäkt. Härigenom åstadkommes en transferering från berörda bilister (transportproducenter) till resten av samhället; b. fördelas mellan lokala myndigheter för att kompensera boende i områden, där vägtrafiken är mest omfattande, för obehag i samband med trafiken; c. användas för att subventionera kollektiva transporter, varigenom de kompenseras, som "tvingats" över från privata till kollektiva transporter. Givetvis kommer även de, som i utgångsläget använder kollektiva transportmedel, i åtnjutande av dylika subventioner; d. användas för att reducera de gällande vägtrafikskatterna, t ex de årliga, fasta avgifterna, vilka enligt Smeed-kommittén i ringa grad avhåller bilister från att använda hårt trafikbelastade vägar. Det bör dock understrykas, att fasta avgifter kan utnyttjas och har utnyttjats i syfte att minska trafikmängden inom områden med trängsel. Kommittén understryker att det icke är dess uppgift att uttala sig om vilken användning som bör föredras. Samtidigt betonas dock vikten av att man klarlägger effekterna på inkomstfördelningen av olika alternativa användningar som ett underlag för de politiska besluten.16 En effekt av trängselavgifter för bil- och busstrafik är ett ökat antal resenärer på tåg och tunnelbana. Härigenom uppkommer större trängsel för dem, som redan i utgångsläget använt dessa senare transportmedel. 14 Road Pricing, s5 och s 50-53. Prissättning på gatuutrymme. 16 Road Pricing, s 38 och s 5-6.

Dessa resenärer utsätts alltså för försämrade önskvärda men inte helt nödvändiga för förhållanden, åtminstone på kort sikt. Det avgiftssystemen. Bl a har man sökt uppskatta kan därför vara nödvändigt att närmare en högsta tillåten systemkostnad. De tidigare studera effekterna på dessa områden som nämnda "nettointäkterna" för samhället, underlag för bestämning av trängselavgifter som framräknats utan avdrag för systemkostoch för diskussion av eventuella kompensa- nader, skulle i och för sig motivera mycket tioner enligt punkt 3 ovan. höga sådana kostnader per år. Kommittén För busstrafiken medför avgifterna en anför emellertid att "av praktiska skäl har vi förbättring, vad gäller såväl snabbhet som satt en godtycklig gräns vid ungefär 5 pund regelbundenhet. De ändrade kostnadsrela- per fordon".17 tionerna mellan bil- och bussresor medför Vid genomgången av möjliga avgiftssystem också i allmänhet att antalet bussresenärer indelas dessa i indirekta och direkta system. ökar. Vad gäller busstrafiken kan avgifts- Med indirekta system avses sådana där avgifsystemet ses som ett alternativ till de system terna inte knyts till själva väganvändningen. med t ex särskilda bussfiler, som nu före- De läggs i stället på andra produkter eller kommer i viss utsträckning. tjänster, som är nödvändiga för produktion Som grund för en bedömning av före- av vägtransporter, och vilkas användning därkommande prissystems användbarhet upp- för är mer eller mindre korrelerad med anställde kommittén en lista över krav, som vändning av vägnätet. Direkta system bygger dessa system måste uppfylla för att kunna däremot på registrering och prissättning av komma ifråga. Här återges de nio krav, som själva vägutnyttjandet. av Smeed-kommittén uppfattats som de Exempel på indirekta system utgör det viktigaste i det fortsatta arbetet på utarbe- existerande, tvådelade skattesystemet. Det tande av praktiskt användbara system: består av en fast del, den årliga licensen 1. Avgifterna skall vara nära knutna till (fordonsskatten), samt en rörlig del, drivutnyttjandet av vägarna. medelsskatten. Den årliga avgiften avhåller 2. Det skall vara möjligt att variera inte bilister från att utnyttja vägarna; den priserna mellan fordonsklasser, mellan olika hindrar snarare vissa resenärer från att bli vägar (eller områden) och mellan olika bilister. Detta avgiftssystem gör ingen skilltidpunkter på dagen, veckan eller året. nad mellan situationer med olika trafikin3. Priserna skall vara stabila och kända av tensitet och därmed olika grad av inbördes vägtrafikanterna, innan dessa påbörjar en kostnadspåverkan mellan trafikanterna. Enligt kommittén leder därför den nuvarande resa. 4. Betalning i förväg skall vara möjlig, avgiftsstrukturen till att vägar utan trängsel ehuru kreditmöjligheter kan vara tillåtna används för litet medan vägar med trängsel används för mycket. under vissa villkor. 5. Belastningen på de individuella vägParkeringsavgifter är ett indirekt avgiftstrafikanterna skall uppfattas som "rättvis". system som kan differentieras mellan områ6. Metoden skall vara enkel att förstå för den med och utan trängsel, vilket är en de berörda trafikanterna. betydande fördel. Emellertid är detta enligt 7. Registrerande apparater skall äga en kommitténs mening ett grovt medel, efterhög grad av tillförlitlighet. som det inte står i någon direkt relation till 8. Möjligheterna till bedrägeri skall vara tillryggalagd distans eller till använd vägtyp. Genomfartstrafik och andra fordon som inte starkt begränsade. 9. Systemet skall kunna tillämpas för hela parkeras, undgår belastning, varför systemet landet och upp till ett fordonsbestånd på i varje fall måste kompletteras med hänsyn till sådan trafik. minst 30 milj. Därutöver har kommittén uppställt ett 17 antal egenskaper, som den betecknar som Road Pricing, s 8. 88

SOU 1973:32

Differentierade fasta avgifter (licenser) av två slag diskuteras: en differentierad ärlig licens, en differentierad daglig licens. Dessa två typer kan i sin tur var för sig varieras mellan olika områden och mellan olika tider på dagen. Vad gäller de direkta avgiftssystemen skiljer kommittén mellan två olika kategorier. En kategori utgörs av sådana som registrerar den aktuella avgiften på annan plats än i fordonet, en annan av sådana, där registreringsapparaturen är applicerad i själva fordonet. I det senare fallet utgörs apparaturen av olika slags taxametrar, vilka kan vara manuellt eller automatiskt inställbara. Gemensamt för de engelska systemen är att de förutsätter fasta anläggningar i eller vid vägen. Dessa anläggningar utgörs antingen av mottagare/registreringsapparatur eller av impulsgivare till fordonen. Möjligheterna att utnyttja ett direkt avgiftssystem utan fasta anläggningar och med automatisk registrering av trafiksituationen har för VKU:s räkning undersökts inom dåvarande statens väginstitut. 1 8 En huvudslutsats i Smeed-rapporten är att åtminstone något av de diskuterade systemen bör kunna utvecklas, så att man med dess hjälp kan åstadkomma ansenliga samhällsekonomiska vinster genom minskning av trängseln på vägar och gator. En utförligare diskussion av olika tekniska systemlösningar, av användningsmöjligheter och olika praktiska problem i sammanhanget skall föras i kapitel 8.

5.4 Allah-rapporten

EEC-studien ''Options in transport tariff policy" (den s k Allais-rapporten) behandlar prissättningsproblem vid godstransporter på vägar, järnvägar samt inom viss inrikes sjöfart. En huvudpunkt i rapporten är den skarpa åtskillnad som göres mellan å ena sidan trafikanläggningar (infrastruktur), å andra sidan produktion av transporttjänster med SOU 1973:32

hjälp av vägfordon, tåg och båtar. Med infrastrukturen avses det vid varje tidpunkt existerande realkapitalet i form av vägar, broar, järnvägar, tunnlar, vattenleder, hamnar m m. Utmärkande för transportområdets infrastruktur är främst följande egenskaper: betydande odelbarheter, exceptionellt lång varaktighet för vissa produktionsfaktorer (anläggningar), inbördes beroende mellan olika delar inom en transportgren, inbördes beroende mellan olika transportgrenar. Inom samtliga transportgrenar förekommer tekniskt betingade minimistorlekar för anläggningarna. Även utöver dessa minimigränser förekommer diskontinuiteter (s k tröskeleffekter). Exempelvis kan man överväga val mellan två-, tre- eller fyrfältiga vägar. Emellertid gäller enligt Allais-rapporten att "i många fall kan den kapacitet som skall byggas upp varieras nästan kontinuerligt vid varje storlek utöver minimigränsen". Det bör observeras att detta inte gäller då en viss kapacitet redan byggts upp: då föreligger i regel odelbarhet vid ökning av denna kapcitet. Hänsyn måste också tas till stordriftsfördelar i själva byggandet av infrastruktur: "de avspeglar de besparingar, som åstadkommes genom att bygga upp en viss kapacitet på en gång i stället för gradvis, allteftersom efterfrågan ökar." 1 9 I anslutning till frågan om realkapitalets varaktighet bör särskilt understrykas betydelsen av irreversibla produktionsprocesser, när det gäller utbyggnad av transportleder. När väl produktionsresurser har bundits i form av exempelvis en bro eller en väg, är det i praktiken närmast omöjligt att överföra dem till annan användning eller lokalisering - alternativutnyttjandevärdet är mycket lågt. Kombinationen av irreversibilitet och lång varaktighet medför komplikationer för investeringsplanering och finansiering, vilka skall behandlas i de två följande kapitlen. 18 Edholm och Kolsrud (1971); en kort sammanfattning återfinns i kapitel 8 nedan. 19 Options in Transport Tariff Policy, s 15.

Det är uppenbart att tjänster från olika delar av ett vägnät kan utgöra komplement eller substitut till varandra. Komplementaritet föreligger då olika slags vägar utnyttjas för samma resa, medan valmöjlighet mellan resvägar är exempel på substituerbarhet. Detta innebär, att kvalitets- eller prisändringar för en del av nätet påverkar utnyttjandet även på andra delar av detta. Liknande beroende kan föreligga mellan olika transporttider på samma sträcka (jfr den tidigare diskussionen av peak-load pricing). Det är också klart att ett inbördes beroende föreligger mellan trafikgrenarna Som framgått av diskussionen i kapitel 2, kan dessa för vissa transporter utgöra mycket nära substitut eller komplement till varandra. Detta slags beroende utgör grunden för ett utnyttjande av avgiftspolitik i syfte att uppnå en "samhällsekonomiskt riktig" uppdelning av trafiken mellan trafikgrenarna. Nämnda ekonomiska karakteristika för trafikanläggningarna motiverar enligt Allaisrapporten följande slutsats: "Oavsett vilket prissystem som tillämpas för utnyttjande av infrastrukturen, måste det finnas ett regelsystem för samordning av investeringar i infrastruktur på regional, nationell och EGnivå, såväl inom varje transportgren som mellan de olika, konkurrerande transportgre11I o

narna. Behovet av en samordning av investeringar inom varje trafikgren kan sägas vara mer eller mindre väl tillgodosett genom existerande institutioner. Detsamma kan dock inte i nämnvärd grad sägas gälla om behovet av en koordinering mellan olika transportgrenar. Allais-rapportens slutsats på denna punkt innebär uppenbarligen ett praktisk-politiskt förslag om institutionella förändringar. Beslut rörande infrastrukturen måste således samordnas. När det gäller beslut rörande transporttjänster (eller annorlunda uttryckt rörande infrastrukturens utnyttjande) är sådan samordning enligt Allais-rapporten inte nödvändig. "Ett decentraliserat system med konkurrens mellan trafikgrenar och inom varje trafikgren kan i allmänhet organi90

seras (dock inte inom järnvägssektorn)."2' Förutsättningen är då att de avgifter, som uttas för utnyttjande av trafikanläggningarnas tjänster rätt avspeglar kostnaderna. Så långt överensstämmer Allais-rapportens synsätt i allt väsentligt med resonemangen i 1953 års svenska trafikutredning. Där återfinns rekommendationer rörande samordnade investeringar i infrastruktur, samtidigt som en hög grad av decentralisering förordas i transporttjänstproduktionen. En viktig skillnad föreligger däremot, när det gäller avgiftspolitiken för infrastrukturens tjänster. Om målet enbart är att uppnå ett effektivt utnyttjande av existerande trafikanläggningar, skall priset enligt Allais-rapporten sättas oberoende av såväl investeringskostnaderna som de årliga driftskostnader, vilka är oberoende av trafikvolymen. De regler för prissättningen som rekommenderas är följande:22 1) Om trafikanläggningarnas kapacitet inte är fullt utnyttjad, bör priset sättas lika med den marginella, transportvolymberoende kostnaden. 2) Om efterfrågan tenderar att överstiga den tillgängliga kapaciteten vid det ovan angivna priset, skall en trängselavgift införas så att jämvikt uppkommer mellan efterfrågan och den givna kapaciteten. Om prisregeln nr 1 tillämpas, innebär detta enligt Allais-rapporten att inget täckningsbidrag lämnas till infrastrukturkapitalet. Då regel 2 tillämpas, ingår i priset dels täckning av den marginella kostnaden för det allmänna (väghällaren, hamnmyndigheten etc), dels en s k knapphetsränta. Denna utgörs av nettovärdet för undanträngda, marginella transporter på den aktuella sträckan. För bestämning av ett optimalt pris krävs således kännedom inte endast om marginalkostnaden utan också om efterfrågan. Allais-rapportens här refererade synsätt innebär prissättning utifrån kortsiktig, sam20 Options in Transport Tariff Policy, s 68. 21 Options in Transport Tariff Policy, s 15. 22 Options in Transport Tariff Policy, s 26 och s 37. SOL' 1973:32

Kapacitetsgräns

A D2V

_

°1N

^ D 2 iN i i

x<

N,, i x

max

Trafikmängd

Diagram 5.4

hällsekonomisk marginalkostnad. Resonemanget skiljer sig från det som fördes i föregående avsnitt rörande trängselproblem i endast ett avseende. I Allais-rapporten antas sålunda att det finns en absolut kapacitetsgräns för varje väg eller annan transportled, och att marginalkostnaden är konstant fram till denna gräns. Situationen i fråga om vägtjänster kan då beskrivas som i ovanstående diagram, där priset för vägutnyttjande och väghållarens trafikvolymberoende kostnader mäts utefter den vertikala axeln. Efterfrågekurvorna Di Di resp. D2D2 svarar mot fallen 1 och 2 ovan. De ändrade antagandena beträffande kostnadsförhållandena medför att trängselavgiften P2-P1 som i föregående avsnitt representerade externa effekter på medtrafikanternas tidskostnader etc, nu är en "knapphetsränta" eller alternativkostnad för undanträngd trafik. I stor utsträckning blir dock slutsatserna beträffande prissättningen likartade. Det effektiva priset är vanligen inte konstant, utan måste höjas vid toppbelastning för att ge jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Vid lågtrafik kan priset sättas lika med eller nära marginalkostnaden. Då efterfrågan fluktuerar, bör alltså priserna också göra detta, om målet är att uppnå ett effektivt utnyttjande av en given infrastruktur. Emellertid kan också vissa effektivitetsargument anföras för en motsatt ordning, alltså för enhetliga priser. Frågan diskuteras i SOU 1973:32

avsnitt 5.6. Allais-rapportens "modell" med fixerade kapacitetsgränser framstår i fråga om vägtrafik som mindre realistisk än Smeed-rapportens. I regel torde extern inverkan på medtrafikanternas tidsåtgång, fordonskostnader, olycksrisker osv uppkomma redan vid mycket små trafikflöden. Absoluta kapacitetsgränser torde sakna betydelse i vägtrafiken vid de tidpunkter och för de vägsträckor, som berör huvuddelen av godstransporterna. I senare, mer empiriskt inriktade EG-utredningar — vilka i övrigt nästan helt baseras på Allais-rapportens principresonemang — har antagandet om kapacitetsgränser också kompletterats med marginalkostnadsresonemang av samma slag som Smeed-rapportens. I den tidigare nämnda pilotstudien skisseras sålunda dels en modell för avgiftsbestämning utifrån given kapacitet ("péages économiques"), dels en allmän marginalkostnadsmodell ("couts marginaux sociaux"). EGkommissionens förslag till principer för trafikavgifter och trafikbeskattning inom den gemensamma marknaden23 bygger på det sistnämnda systemet, kombinerat med ett finansieringskrav för varje trafikgren. När man skall övergå till faktiska uppskattningar av de aktuella kostnaderna får valet mellan de två modellerna givetvis stor betydelse, vilket klart framgår av EG:s pilotstudie.24 Så länge utgångspunkten är konsekvenserna av den enskilde trafikantens beslut — alternativkostnader för utnyttjande av vägnätet — är däremot de principiella slutsatserna gemensamma. Detta gäller exempelvis den centrala frågan om avgiftssystemets relation till de fasta kostnaderna för trafikanläggningarna. I de fall en knapphetsränta eller trängselavgift uttas, lämnar avgifterna visst bidrag till täckning av fasta kostnader. I Allais-rapporten framhålls emellertid ett fler23

Rapport de la Commission du Conseil. Sec (71)2911 final. Bruxelles, le 28 juillet 1971. 24 Rapport sur 1'étude prevue par Particle 3 de la decision du conseil 65/270/CEE du 13 mai 1965, Bryssel 1969, kapitel 41 resp 42. 91

tal gånger, att historiskt bestämda, fasta kostnader saknar relevans för en effektivitetsinriktad avgiftspolitik: "Principerna för en optimal politik måste bestämmas helt oberoende av det förflutna, dvs av historiska kostnader." Den tidigare utvecklingen anses ha betydelse endast genom att den utgör underlag för efterfrågeprognoser. Men i rapporten framhålls, att "den optimala avgiften är den som begränsar efterfrågan så att denna överensstämmer med kapaciteten . . . Varje avgiftssystem för utnyttjande av infrastruktur, vilket grundas på investeringskostnader, saknar sålunda ekonomisk mening."2 5 De finansiella över- och underskott, som kan uppkomma i olika delar av transportsektorn, kan emellertid ge upphov till viktiga problem med hänsyn till andra mål för den ekonomiska politiken. I rapporten understryks att uppkomsten av finansiella underskott - förutsatt att investeringspolitiken är effektivt utformad - betingas av stordriftsfördelar, inte av fasta kostnader i och för sig. Stordriftsfördelar (tilltagande avkastning) är emellertid ofta förekommande i transportsektorns infrastruktur, kanske främst för järnvägarna. Frågan om hur det därav betingade finansieringsproblemet skall lösas tas också upp i Allais-rapporten; dess förslag till lösning av problemet diskuteras i kapitel 7. Den skarpa distinktionen mellan infrastruktur- och transporttjänster (motiverad på sätt som angivits inledningsvis) leder fram till ytterligare en grundläggande tes rörande transportpolitiken. Lika litet som investeringskostnaderna kan läggas till grund för en effektiv prissättning på transporttjänster, kan investeringskalkylerna för trafikanläggningar baseras på enbart beräkningar om inflytande intäkter. Motsvarigheten till MCprincipen för prissättning är samhällsekonomiska "cost-benefit-kalkyler" för investeringsbedömningar, när det gäller odelbara anläggningar.26 Om således enligt Allais-rapporten kostnader för företagna investeringar inte bör inverka vid prissättningen på transporttjänster, gäller däremot att priserna på olika transporttjänster bör inverka pä transport92

investeringarnas omfattning och inriktning.2 7 Allais-rapporten har också angivit att ett hänsynstagande till korseffekter inom och mellan olika transportgrenar kan ske genom samordning av investeringsbeslut. En motsvarande samordning i fråga om avgiftspolitiken är nödvändig endast om man - t ex beroende på finansieringskrav eller andra s k second best-restriktioner - väljer att avvika från MC-prissättning. De informations- och samordningsproblem, som då aktualiseras, behandlas i kapitel 9. 5.5 Avgiftsmetodens tillämpning pä miljöoch olycksomrädet I kapitel 3 framhölls att för en avgiftssättning, inriktad på samhällsekonomisk effektivitet, är samtliga konsekvenser av den enskilde trafikantens beslut för andra än honom själv av intresse. Detta gäller oavsett om konsekvenserna (kostnaderna) drabbar medtrafikanterna, andra enskilda eller det allmänna. Bland viktigare "avgiftsrelevanta" konsekvenser av transportbesluten kan följande nämnas: 1. ökat vägslitage, som föranleder underhållskostnader för väghållaren, 2. ökad trafikträngsel med därav föranledd tidsåtgång för medtrafikanterna, 3. miljöeffekter i form av bl a höjd bullernivå och avgasmängd, vilka vållar materiella skador och skador eller obehag för exempelvis fotgängare och kringboende, 4. förändrad olycksrisk för medtrafikanterna och för andra som vistas på eller nära vägen. De resonemang beträffande vägavgifternas

25 Options in Transport Tariff Policy, s 30 och s 46-48. 26 Om det vore möjligt att lägga neutralt verkande skatter pä de slutliga konsumenterna skulle de nämnda principerna inte behöva innebira något finansiellt underskott. I praktiken existerar dock här stora svårigheter, även om fasta avgifter vid "two-part tariffs" samt prisdifferentiering erbjuder vissa möjligheter. 27 Options in Transport Tariff Policy, s 39. SOU 1973 32

innebörd och funktion, som förts i detta kapitel, avser inte enbart avgifternas användning som fördelningsinstrument för tillgängliga "vägresurser" (punkt 1-2 ovan). Resonemangen är i princip tillämpliga på alla de relevanta kostnadsslagen; de samhällsekonomiska kostnaderna för miljöpåverkan och trafikolyckor lika väl som för vägslitage och trängsel. Genomgående gäller, att den merkostnad som trafikanten förorsakar andra (inkl det allmänna) genom att utföra den aktuella transporten, i görligaste mån bör utgöra grund för prissättningen. Då det gäller den praktiska tillämpningen uppvisar dock miljö- och olycksområdena vissa särdrag, vilka kan göra det motiverat att behandla dem i ett särskilt avsnitt. Detta i synnerhet som den mer konkreta diskussionen i de utredningar, som refererats i de föregående avsnitten, främst gällt väghållarens kostnader och trängselkostnaderna. Framställningen i detta principavsnitt kommer dock att bli mycket kortfattad. En mer utförlig diskussion av problemen beträffande bilavgaser och vägtrafikbuller — vilken i vissa avseenden också är tillämplig på olycksproblem - ges i bilaga A. För en analys av avgiftsproblematiken på trafiksäkerhetsområdet hänvisas till Mattssons undersökning, kapitlen 7—9 (Trafiksäkerhet och samhällsekonomi, avd III). Som framhölls i kapitel 2 kan statsmakterna i vissa fall tänkas göra avsteg från principen, att resursanvändningen bör styras i enlighet med konsumenternas individuella val. Orsaken kan vara s k merit wants, dvs att statsmakterna har andra värderingar än som svarar mot individernas egna. Bl a när det gäller olycksrisker kan också bristande insikter, t ex hos trafikanter om konsekvenserna av olika transportbeslut medföra att statliga ingrepp i konsumtionsvalet bedöms vara nödvändiga. Även om det individuella konsumtionsvalet skulle till fullo respekteras, när det gäller konsekvenser för den enskilde beslutsfattaren själv, uppkommer i en marknadsekonomi behov av statliga åtgärder på de här aktuella områdena. Orsaken är att produktion av SOU 1973:32

trafiktjänster ger upphov till bieffekter (externa effekter), vilka bärs av andra än beslutsfattaren. Som framhölls i föregående kapitel bör kostnaderna för sådana effekter i princip beaktas i ett avgiftssystem, som syftar till samhällsekonomisk effektivitet. Utmärkande för såväl miljö- som olycksområdet är att effekterna av flera skäl är ovanligt svåra att belysa i ekonomiska termer. Problemen uppkommer delvis redan vid försök att identifiera och kvantifiera effekterna, men framförallt är skador och olägenheter mycket svåra att värdera i pengar. Mätsvårigheterna är en starkt komplicerande faktor för "doseringen", oavsett vilket slags åtgärder som övervägs i syfte att komma till rätta med problemen. I vissa fall kan den samhällsekonomiskt bästa lösningen vara att immissionerna resp olycksriskerna helt elimineras. I andra fall framstår detta som alltför dyrt, samhällsekonomiskt sett. "Den optimala skadenivån" bestäms av en avvägning mellan skadornas och botemedlens kostnader. En utförlig diskussion av dessa problem i samband med immissioner återfinns i bilaga A. Valet av åtgärd för att nå en viss miljökvalitet eller olycksreduktion bör baseras på en bedömning av vilken åtgärd (ätgärdskombination), som åstadkommer önskat resultat till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Här som i andra fall har man att välja mellan tre huvudtyper av statliga åtgärder, nämligen: A. direkta resursinsatser, t ex bullerdämpande anordningar vid vägen, byggande av planskilda korsningar, förbättrad vägbelysning, B. regleringsåtgärder, t ex avgasbestämmelser för bilar, hastighetsbegränsning, C. avgifter, anpassade till de marginella miljö- respektive olyckskostnader, som förorsakas av trafikanternas beslut. Vid användning av regleringar (B) eller avgifter (C) bärs åtgärdernas kostnader i huvudsak av trafikanter. Kostnaderna representeras då antingen av högre monetära kostnader (t ex för avgasrenare), tidskost93

för emittenterna att reducera utsläppen just till nivån q 0 . A Skäl för att den ena eller den andra Skadefunktion,S (marginell kostnad Marginell kostnad metoden för intervention skall väljas kan för skador, orsakaför skadereducerananföras först då mer realistiska antaganden de av emission) de åtgärder, mc om informationsläget för olika inblandade parter förs in i bilden. Avgiftsmetoden har intresse särskilt därför att statsmakterna i en marknadsekonomi har mycket ofullständig information om produktionsbetingelserna och därmed om kostnaderna för immissionsbegränsning (kurvan mc). Decentralisering av Hög immiq0 Inqa immi"Miljöde direkta besluten om ändring av produksionsniva,q 1 sioner kvalitet" tionsinriktning och produktionsprocesser i Diagram 5.5 enskilda företag kan därför vara önskvärd. Genom att avgifter införs, som svarar mot nåder (vid hastighetsbegränsning) eller värde den marginella skadan, uttryckt i pengar, får företagen incitament att - till lägsta möjliga av "undanträngd" transportkonsumtion. kostnad — åstadkomma en skadereduktion När det gäller miljöpåverkan från produktill den nivå där marginell skada och margitionsverksamhet, t ex genom luft- och vatnell kostnad överensstämmer. tenföroreningar, föreligger ofta starka skäl Då mc-funktionen är okänd kan de effektiför att använda avgifter som (i varje fall ett va avgifterna givetvis inte omedelbart bestämbland flera) medel att minska utsläppen. De mas. Anpassningen måste ske genom en iteraskäl för denna ståndpunkt, som anförts i den tiv process, där man genom successiva ändekonomiska teorin, återges i bilaga A. Här ringar av avgifterna söker sig fram mot den skall endast ett par huvudargument illustreeffektiva immissionsnivån. En sådan ras med diagram 5.5 som utgångspunkt. marknadsmässig, successiv anpassning krävs De två kurvorna i diagrammet anger de då även vid ändrade produktionsbetingelser i verkliga - och i allmänhet ofullständigt kända den miljöpåverkande industrin. Den kan — marginalkostnaderna för skador respektive emellertid i vissa fall betraktas som alltför skadereduktion. Om statsmakterna hade in- riskfylld, nämligen om skadorna stiger mycformation om alla relevanta kostnadsförhål- ket snabbt vid immissioner utöver en viss landen - skadefunktionen S, tillgängliga nivå. Då man inte känner producenternas skadereducerande åtgärder och deras kost- kostnader, kan man med avgiftsmetoden inte nader och därmed också gränskostnaden mc försäkra sig mot oväntat höga immissionsför skadereduktion till lägsta kostnad - nivåer. Detta medför, att regleringar ofta skulle metodvalet sakna betydelse. Den krävs för att säkra vad som bedöms vara en optimala immissionsnivån är uppenbarligen från samhällssynpunkt oundgänglig minimiq 0 , där marginalkostnaden för reduktion standard - i särskilt hög grad gäller detta svarar mot den marginella skadan. Denna olycksområdet. När väl sådana grundläggande krav tillgonivå kan nås antingen genom att staten direkt föreskriver (eller själv genomför) de dosetts, kan emellertid avgifterna vara anlämpliga åtgärderna, eller genom att företa- vändbara för att utan onödiga kostnader nå gen får föreskrift om högsta tillåtna emis- en önskvärd, ytterligare förbättring. Som sionsnivåer, eller genom att en avgift införs, framgått av ovanstående resonemang är som svarar mot den marginella skadeeffekten reglerna för en samhällsekonomiskt effektiv i optimumläget. Denna avgift utgör i dia- utformning av sådana avgifter i princip grammet beloppet t, vid vilket det lönar sig desamma som för exempelvis trängselavgif-

Marginalkostnader

SL

94 SOU 1973:32

ter. Avgiften skall svara mot den merkostnad emittenten förorsakar samhället i övrigt per enhets ökning av utsläppen (MC-prissättning). Resonemanget bygger här på förutsättningen att den för avgiftssättningen ansvariga instansen känner till skadeeffekterna vid olika emissionsnivåer och kan åsätta dem värden i pengar. Som tidigare framhållits är denna förutsättning mycket sällan uppfylld; när det gäller vägtrafikens miljöeffekter torde den få betraktas som helt orealistisk. Men frånvaron av säker information medför givetvis inte att man kan avstå från miljöskyddande åtgärder. Bristen på sådan information är i de flesta fall knappast heller ett skäl mot avgiftsmetoden. Den drabbar i lika hög grad de övriga typerna av statliga interventioner. I praktiken kan endast mycket grova uppskattningar göras av de relevanta marginalkostnaderna. I många fall måste det bli fråga om att direkt uppställa normvärden, uttryckta i kvantitativa termer (stoftmängd, ljudtrycksnivå etc), utan skadekostnadsberäkningar i egentlig mening. Förutsättningarna för att med hjälp av miljöavgifter söka sig fram mot samhällsekonomiskt sett försvarbara immissionsnivåer diskuteras i bilaga A med en artikel av Baumol och Oates som utgångspunkt.28 Metoden innebär att en norm först fastläggs, som anger önskad reduktion av immissionerna. Avgiften anpassas därefter stegvis tills den medför att normen uppfylls - bristen på information gör att avgiften inte kan bestämmas utifrån kostnaderna i detta fall. Då reduktionskostnaderna bättre kan överblickas, omprövar man eventuellt normen, och en ny anpassningsprocess vidtar. En slutsats av diskussionen är, att avgiftsmetoden kan vara användbar som styrinstrument även i situationer där statsmakternas informationsunderlag är starkt begränsat vad gäller såväl skadefunktionen som kostnaderna för skadebegränsande åtgärder. Denna slutsats torde i och för sig vara giltig även i fråga om trafikimmissioner och trafikolyckor, under förutsättning att grundläggande minimikrav säkrats genom regleringar. SOU 1973:32

Trots detta måste utsikterna att utnyttja avgifter som styrmedel för denna del av vägtrafikens kostnader betraktas som starkt begränsade. Orsaken är svårigheter att differentiera avgifterna för utnyttjande av fordon i tillräcklig grad för att åstadkomma en meningsfull anpassning till de marginella skadeeffekterna. Möjligen med undantag för bilavgaserna, där skadeeffektens samvariation med den marginella trängselkostnaden kan tänkas vara betydande, synes de kraftiga variationerna mellan olika trafiksituationer i praktiken vara mycket svåra att fånga i ett avgiftssystem. Diskussionen i kapitel 9 rörande tänkbara immissions- och olycksförebyggande styrinslag i avgiftssystemet kommer därför i huvudsak att kretsa kring "grovt tillyxade" incitament. Exempel är viss differentiering mellan fordonstyper av kilometerskatt eller fordonsskatt med hänsyn till säkerhetsegenskaper eller immissionsskydd utöver tillämpade minimikrav. Det bör observeras, att diskussionen här — liksom i övrigt i detta kapitel - enbart rör avgiftssystemet som styrmedel för resursanvändningen. Avgifternas syfte har alltså förutsatts vara att påverka trafikanters och bilfabrikanters beslut i frågor som har betydelse för trafiksäkerhet och/eller miljöeffekter. Resonemangen har följaktligen här liksom tidigare gällt marginella kostnader, hänförliga till trafikanters beslut att utnyttja vägnätet. Frågan om andra skäl än styrning av detta slag motiverar skatteuttag i anslutning till immissions- eller olyckskostnader berörs i kapitel 7. Där aktualiseras bl a problem rörande vägtrafikens totala immissions- och olyckskostnad och eventuellt betalningsansvar i anslutning till detta, problem som behandlas mer utförligt i betänkandets senare del.

28 W. Baumol och W. Oates: The Use of Standards and Prices for Protection of the Environment, The Swedish Journal of Economics 1971, nr 1.

5.6 Frågan om "det näst bästa" Problemen rörande effektivt resursutnyttjande i vägtrafiksektorn har hittills i huvudsak behandlats utan hänsyn till begränsningar i handlingsfriheten eller till imperfektioner i ekonomin i övrigt. En realistisk beskrivning av avgiftspolitikens möjligheter kräver dock att hänsyn tas till i första hand tre typer av komplikationer för den ekonomiska politiken: (1) Förekomst av marknadsimperfektioner, såsom avvikelser mellan pris och marginell kostnad i vissa företag, beroende exempelvis på monopolism. En förutsättning är att imperfektionerna betraktas som "obotliga", alltså omöjliga att eliminera med hjälp av tillgängliga ekonomisk-politiska medel. Om så inte är fallet, är den normala handlingsregeln att imperfektionerna skall avskaffas, inte att man skall anpassa sin politik med hänsyn till dem. (2) Merkostnader - eller i ytterlighetsfallet absoluta hinder — för att tillhandahålla ett prissystem, som är anpassat till de relevanta alternativkostnaderna. Problemen uppstår här främst i de fall, där en hög grad av differentiering eller täta prisförändringar skulle krävas för en sådan anpassning. Som tidigare framhållits är sädana komplikationer av mycket stor betydelse på vägtrafikområdet. (3) Bristande möjligheter att omfördela inkomster eller konsumtionsmöjligheter på ett "allokeringsneutralt" sätt, dvs genom åtgärder, vilkas omfördelande effekt är oberoende av de berörda hushållens konsumtionsval, val mellan arbetstid och fritid osv. Dä avses såväl omfördelning till det allmänna (avsedd att finansiera t ex statliga investeringar) som transfereringar mellan grupper i samhället. Tillgängliga omfördelningsinstrument utgörs främst av inkomst- eller konsumtionsbestämda skatter och avgifter, dvs inkomstskatt, mervärdeskatt, punktskatter osv. Ingen av dessa kan betraktas som neutral i förhållande till resursanvändningen. De mest generella skatteformerna, som minst avviker från denna norm, torde dessutom 96

ofta vara alltför grova instrument, när det gäller att åstadkomma önskade kompensationer för olika åtgärder och önskade inkomstomfördelningar i övrigt. Problemen rörande marknadsimperfektioner och inkomstomfördelning hör till den kategori, som brukar kallas "second-bestproblem", och som har att göra med begränsad handlingsfrihet för den ekonomiska politiken. Frågan om systemkostnader får däremot ses som en utvidgning av den tidigare kostnadsanalysen. Framställningen i kapitlen 7 - 9 kommer till stor del att kretsa kring de tre nämnda problemen. Finansierings- och omfördelningsproblemen spelar också en huvudroll i diskussionen rörande vägtrafikens betalningsansvar i betänkandets senare del. Dessa frågor kommer inte att behandlas här; en relativt utförlig, principiell diskussion följer i kapitel 7. Problemen rörande marknadsimperfektioner och systemkostnader, skall behandlas i kapitlen 8 och 9. Den nära anknytningen till vissa av de frågor, som diskuterats i föreliggande kapitel, synes dock motivera att en kort beskrivning av problemen ges redan här. Att marknadsimperfektioner i olika delar av ekonomin påverkar situationen för vägtrafiken, betingas främst av de beroendeförhållanden, som berördes i efterfrågekapitlet. Efterfrågan pä vägtjänster beror på ett stort antal priser utöver avgifterna för själva vägutnyttjandet. Exempel utgör priserna på följande varor och tjänster: drivmedel (pris exkl skatter), bilar och bilreparationer, varor med hög transportkostnadsandel (priser fritt fabrik), godstransporter på järnväg, resor med tunnelbana, charterflygresor till utländska semesterorter. De tre första är exempel på komplement till vägtjänster. Om priserna på sådana varor stiger, tenderar efterfrågan på vägtjänster att påverkas i negativ riktning. De tre sista är substitut, dvs de konkurrerar med vägtrafiken. Om deras pris höjs, kan en överstrcmSOU 197::32

ning av trafik till vägarna bli följden. De nämnda beroendeförhållandena skulle inte komplicera prissättningsprinciperna på vägområdet, om priserna för komplement och substitut överensstämde med respektive marginalkostnader. Så är emellertid inte fallet; marknadsimperfektioner och priser som väsentligt överstiger marginalkostnaderna får betraktas som regel. I stor utsträckning är dessa imperfektioner troligen omöjliga att korrigera, då det gäller den privata sektorn, utan mycket kraftiga ingrepp i prisbildningen. För marknaderna utanför själva transportsektorn betraktas i det följande struktur och prisbildning som omöjliga att påverka. Under denna förutsättning måste marginalkostnadsprincipen för trafikanläggningarnas tjänster i viss mån modifieras. Ett strikt hänsynstagande till alla imperfektioner i andra delar av ekonomin skulle leda till mycket komplicerade prissättningsregler och till oöverstigliga informationsproblem. Man måste därför nöja sig med mycket grova korrigeringar för "det allmänna tillståndet" på angränsande områden. En utgångspunkt kan vara att störningarna i resursanvändningen skulle bli relativt begränsade, om avvikelserna mellan pris och marginell resurskostnad vore lika stora (i procent räknat) för alla slutprodukter. Det ligger därför nära till hands att dra slutsatsen, att priserna i transportsektorn bör överstiga marginalkostnaderna för att efterlikna den privata sektorn. Likaså att avvikelsen bör vara större, ju mer utpräglad monopolism som föreligger på områden med starkt beroendeförhållande till transportsektorn. Denna slutsats är emellertid giltig endast under förutsättning att beroendet främst har karaktär av substituerbarhet — konkurrensen "vrids rätt", om båda parter avviker ungefär lika mycket från marginalkostnadspriser. Emellertid är transporttjänster i hög grad att betrakta som komplement till produktion i den privata sektorn. Om denna senare produktion utmärks av hög monopolgrad, leder samhällsekonomiska effektivitetsöverväganden närmast till att SOU 1973:32 7

transporttjänsterna bör prissättas lägre än till marginalkostnad. Det är således inte möjligt att dra generella slutsatser om hur prisnivån i transportsektorn bör korrigeras med hänsyn till imperfektioner i andra delar av ekonomin. De viktigaste second best-komplikationerna, när det gäller prissättning av vägtjänster,. torde för närvarande gälla imperfektioner inom transportsektorn. Problemet gäller främst kraftiga avvikelser mellan pris och marginalkostnad för näraliggande substitut till vägtransporter (jfr de tre sista exemplen ovan).29 I kapitel 4 har intresset inriktats på dels konkurrensen från järnvägs- och sjötrafik vad gäller långväga godstransporter, dels konkurrensen från kollektiva färdmedel vid persontransporter i tätort. Dessa två områden har antagits uppvisa påtagliga "konkurrensytor" mellan trafikgrenar. De trafikföretag, som konkurrerar med vägtrafiken, är i allmänhet statsägda eller kontrolleras på annat sätt av det allmänna. Att söka "näst bästa" lösningar i vägtrafiken med hänsyn till imperfektioner i övriga trafikgrenars prissättning framstår därför inte utan vidare som naturligt. Förutsättningarna för att i högre grad anpassa prissättningen i andra trafikgrenar till de marginella kostnaderna måste också beaktas. Liksom inom vägsektorn måste emellertid detta önskemål vägas mot andra hänsyn (jfr diskussionen i kapitlen 7-9). Som tidigare framhållits har målen för den svenska trafikpolitiken i första hand formulerats i termer av effektiv uppdelning av transporterna inom och mellan trafikgrenarna. Det synes också troligt att avgiftspolitikens utformning i varje fall på kortare sikt främst har betydelse för trafikens fördelning (mellan färdmedel, mellan restider osv) och endast i mindre grad för det totala transportarbetet. En samhällsekonomiskt sett effektiv uppdelning av trafiken kan i så fall i princip 29 Som framhållits i kapitel 4 förekommer emellertid också stark komplementaritet i vissa fall, dvs olika färdmedel kombineras i samma transport eller resa.

åstadkommas genom avgiftspolitiken, även om prisnivån inom en trafikgren är fastlagd på sådant sätt, att den påtagligt avviker från marginalkostnaderna. Prissättningsreglerna i sådana fall har, när det gäller persontransporter, behandlats av bl a Turvey och Bergendahl.30 En huvudregel är, att om priset för en resa i den ena sektorn är fixerat och skiljer sig från marginalkostnaderna, skall skillnaden mellan pris och marginalkostnad gå i samma riktning i den konkurrerande sektorn. I vissa specialfall skall priserna vara proportionella mot marginalkostnaderna i de båda sektorerna. Det bör emellertid framhållas att med pris här avses trafikantens totala kostnad för en resa. I denna kostnad utgör avgifterna i många fall en mindre del, och deras andel varierar starkt mellan trafikgrenar. Med proportionalitet avses t ex inte att om biljettpriset på tåg är dubbelt så högt som motsvarande marginalkostnad, så skall relationen vara densamma mellan avgift och marginalkostnad för utnyttjande av en väg. Proportionella totalpriser kräver då i allmänhet att relationen på vägsidan är väsentligt högre än två till ett, eftersom avgiften här utgör en väsentligt mindre del. Liknande resonemang kan föras när det gäller godstransporter.31 Utgångspunkten är då, att transportkonsumenterna söker minimera en generaliserad kostnad ("full price") för transporterna, i vilken vägavgifter, fraktsatser på järnväg etc utgör en begränsad del. Under vissa förutsättningar — bl a beträffande enhediga relationer pris-marginalkostnad för övriga faktorinsatser — bör skillnaden mellan pris och marginalkostnad här vara densamma i de konkurrerande trafikgrenarna. Det bör dock understrykas att enkla tumregler av denna typ är giltiga endast i speciella fall. För en mer utförlig om än långtifrån generell — analys av olika tänkbara situationer hänvisas till kapitel 9. Där behandlas också avgiftspolitiken då såväl finansieringskrav (krav beträffande "kostnadstäckning") som marknadsimperfektioner föreligger. En effektiv avgiftspolitik i situationer, då 98

avvikelser från MC-prissättning krävs, förutsätter uppenbarligen en hög grad av samordning inom transportsektorn i fråga om prispolitiken. Om avgifterna i vägsektorn skall kunna anpassas med hänsyn till sådana avvikelser i konkurrerande trafikgrenar krävs information inte endast om priserna utan också om kostnaderna inom dessa senare trafikgrenar. Informationsbehovet för en fungerande "näst bästa"-prispolitik kan lätt bli så omfattande att decentraliseringen inom transportsektorn förlorar mycket av sin mening. Även om man vill hålla en prisnivå i transportsektorn, som i genomsnitt väsentligt överstiger de kortsiktiga marginalkostnaderna, synes starka skäl tala för att enhetliga regler skapas för alla inbördes konkurrerande trafikgrenar beträffande avvikelserna mellan pris och marginalkostnad. Behovet av informationsutbyte och direkt samordning skulle därigenom minskas vad gäller produktionen av transporttjänster. Däremot förefallet en samordning i form av samhällsekonomiska totalkalkyler under alla omständigheter svår att undvara vid investeringsbeslut rörande trafikanläggningar. Värdet av i tid och rum differentierade priser har varit ett huvudtema i den föregående redogörelsen. Det framhålls mycket starkt, såväl av den franska marginalkostnadsskolan som i de refererade trafikutredningarna. Samtidigt framhålls de begränsningar, som föreligger i möjligheterna att arbeta med komplicerade, starkt differentierade prissystem. Så konstateras exempelvis i Allais-rapporten: "I praktiken måste emellertid en viss stabilisering av avgifterna äga rum, eftersom avgifterna inte kan fullständigt differentieras för varje element av infrastruktur — särskilt vad gäller vägarna — och måste utjämnas i viss utsträckning."32 I rapporten 30 Turvey, R.: Public Enterprise Pricing, i Nationalekonomiska Föreningens Förhandlingar 1969, fjärde häftet, s 111. Bergendahl, G.: Aspects of Pricing Policy for Private and Public Transportation. Swedish Journal of Economics 1971:2 s 204-224. 31 En kortfattad diskussion av denna fråga återfinns i 1953 års trafikutredning, SOU 1961:23. 32 Options in Transport Tariff Policy, s 80-81 .

SOU 1973:32

hävdas vidare, att sådan utjämning "inte kan härledas från överväganden beträffande optimal resursanvändning". Detta påstående är dock inte korrekt. Den från effektivitetssynpunkt lämpliga graden av differentiering måste bestämmas genom en avvägning mellan å ena sidan möjliga allokeringsvinster i transportsektorn, å andra sidan de för differentieringen nödvändiga systemkostnaderna (inklusive informationskostnader). Det är tillsvidare osäkert hur starka teknisk-administrativa skäl, som föreligger för enhetliga priser. Detsamma gäller även de fördelningsskäl, som kan motivera enhetlig prissättning. Det bör understrykas att frågan här gäller differentiering inom ett gällande prissystem, fastlagt exempelvis för ett eller ett par år. Frågan om ändring av priserna, t ex vid kapacitetsutbyggnad och/eller vid successivt stigande efterfrågan, kan givetvis också aktualisera värderingen av prisstabilitet. Dessa senare frågor kommer att beröras i nästa kapitel. I samband med differentiering aktualiseras åtminstone två problem. För det första: Under vilka villkor är ett enhetligt eller genomsnittligt pris att föredra framför differentierade priser? För det andra: Hur skall ett sådant genomsnittspris beräknas, förutsatt att målet är effektivaste möjliga utnyttjande av trafikapparaten? Problemen uppkommer vid variationer i efterfrågan och kostnader, dels i tiden — t ex mellan olika timmar på dygnet och mellan olika veckodagar — dels mellan olika delar av vägnätet. Svaret på den första frågan beror som nämnts i hög grad av kostnaderna för det tekniska och administrativa system, som skulle krävas för att nå olika grad av differentiering. Dessa systemkostnader måste vägas mot allokeringsförluster, vilkas storlek i sin tur bl a beror av hur känslig efterfrågan är för prisändringar. Avvägningens mer precisa innebörd belyses i kapitel 9. Där behandlas också den andra frågan, dvs hur ett (eventuellt) enhetligt pris bör bestämmas. I själva verket måste givetvis denna fråga vara besvarad, innan valet görs mellan differentieSOU 1973:32

ring och enhetligt pris. Det gäller uppenbarligen att sätta priset mellan de aktuella MC-priserna och på sådant sätt att summan av allokeringsförlusterna blir så liten som möjligt. En enkel matematisk framställning av problemet beträffande val av enhetliga priser med utgångspunkt i ett specialfall utan korseffekter återfinns i R. Turvey: Public Enterprice Pricing.33 Det optimala, enhetliga priset erhålls där som ett vägt genomsnitt av de marginella kostnaderna i respektive fall, varvid vikterna utgöres av lutningen hos respektive efte rfrågekurva. Priserna beror m a o här inte bara på marginalkostnaderna utan också på efterfrågans priskänslighet vid olika tider (eller på olika delar av vägnätet). Det bör observeras att valet inte behöver stå mellan ett enda genomsnittligt pris och ett stort antal priser inom ett område, där vart och ett av priserna svarar mot en marginell kostnad. Det existerar i allmänhet också möjliga mellanformer med t ex två eller tre olika genomsnittspriser. Ur praktisk synvinkel är det ofta motiverat att välja ett litet antal olika priser framför båda de nämnda ytteraltemativen. Att data beträffande trafikefterfrågans priskänslighet utgör ett nödvändigt informationsunderlag vid avgiftssättningen, konstaterades redan i kapitel 2. Motivet där var närmast att önskemål om effektiv transportfördelning måste vägas mot andra ekonomisk-politiska hänsyn. Efterfrågedata är då nödvändiga för värdering av de effektivitetsförluster, som uppkommer vid avsiktliga avvikelser från MC-prissättning. Här uppkommer samma behov på grund av sådana avvikelser mellan pris och kostnad, som betingas av tekniska och administrativa kostnadsskäl. 33 För en diagrammatisk illustration av olika fall hänvisas till H. P. Myrup: Some Conflicts in Consequence of a Single-price Requirement in Case of Production with Varying Utilization of Capacity, Swedish Journal of Economics, 1970:3 och till G. Lagerholm: Om trängselavgifter på gator och vägar (stencil).

6 Samband mellan avgifter och investeringar

I kapitel 5 diskuterades prissättning baserad på de kortsiktiga marginalkostnaderna för utnyttjande av vägtjänster. Om avsikten är att trafikavgifterna skall bidra till en effektiv styrning av resursanvändningen, är dessa marginalkostnader i princip de för prissättningen relevanta. Ett nödvändigt villkor för effektivitet i transportsektorn är, att man gör det bästa möjliga av den rådande situationen, dvs utnyttjar existerande anläggningar effektivt. Den kortsiktiga marginalkostnaden hänför sig till de anpassningsmöjligheter vid ändrad trafikmängd, som faktiskt föreligger i varje givet ögonblick. Innebörden av att prissätta vägtjänsterna efter de marginella kostnader, som utnyttjandet av dem förorsakar, är därmed helt klar.1 Trafikantens eller transportkonsumentens sammanlagda kostnad för en transporttjänst — en resa företagen med en viss fordonstyp på en viss vägsträcka vid en given tidpunkt — skall svara mot den resursbesparing för samhället, som skulle erhållas om resan inte kom till stånd. Vid prissättning efter kortsiktig marginalkostnad är alltså priset och den kostnad detta grundas på knutna till samma beslutssituation. De utgör konsekvenser för den enskilde trafikanten resp för samhället som helhet av trafikantens beslut att företa en viss resa eller annan transport. Här bör understrykas, att det är kostnadsläget i den tidpunkt, då tjänsterna produceras och tillhandahålls, som bör bestämma priserna. Om en stor del av försäljningen sker 100

på långtidskontrakt — som är fallet exempelvis på elkraftområdet — skall priserna svara mot den förväntade marginalkostnaden vid leveranstidpunkten. De anpassningsmöjligheter, som förväntas råda under olika framtida perioder bestämmer således här värdet hos den för prissättningen relevanta, kortsiktiga marginalkostnaden. Avgiftspolitiken vid långtidskontrakt och dess eventuella betydelse på vägtrafikområdet skall beröras i slutet av detta kapitel. I flera trafikutredningar har hävdats, att en prissättning baserad på de långsiktiga marginalkostnaderna för tillhandahållande av vägtjänster är ett lämpligt medel för uppfyllande av målen för trafikpolitiken, och då närmast av målet effektiv trafikfördelning. I andra utredningar diskuteras avgiftspolitiken mot bakgrund av andra kostnadsdefinitioner, vilka företer vissa likheter med begreppet långsiktig marginalkostnad i ekonomisk teori. Det rör sig i alla dessa fall om kostnadsslag, som hänför sig till väghållarens val av produktionskapacitet, dvs i allmänhet till investeringsbeslut. Den kortsiktiga marginalkostnaden hänför sig däremot till utnyttjande av existerande produktionsanläggningar.

1 Att den principiella innebörden är klar och entydig utesluter givetvis inte, att det i praktiken kan föreligga stora svårigheter såväl att uppskatta kostnaderna som att påföra trafikanterna "de riktiga" avgifterna. Dessa problem skall diskuteras i kapitlen 8 och 9.

SOU 1973:32

För att belysa innebörden av de nämnda, långsiktiga eller investeringsrelevanta kostnadsslagen skall i det följande ges en kort beskrivning av olika investeringssituationer på vägområdet. Utbyggnad av trafikanläggningar skiljer sig i vissa avseenden från investeringar i industriell kapacitet, varför de gängse kostnadsbegreppen lätt kan misstolkas vid en tillämpning t ex inom vägsektorn. Såväl på investeringssidan som då det gäller avgiftspolitik har teorin för samhällsekonomiskt effektiv statlig produktionsverksamhet utvecklats längst på elkraftområdet. Här liksom i kapitel 5 skall därför teorins tillämpning först skisseras för fallet med produktion av elkraft och andra tjänster av fixerad kvalitet (avsnitt 6.1). I det därpå följande avsnitt 6.2 diskuteras de komplikationer, som tillkommer vid kalkyler för investeringar i vägsektorn. Diskussionen syftar i båda fallen till att belysa förekommande samband mellan effektiv investerings- och prispolitik. Prissättningsregler, där väghållarens investeringskostnader spelar central roll, har rekommenderats av utredningar i flera olika länder. En uppsättning sådana regler, baserade på s k "marginell väghållningskostnad", förekommer i norska utredningar på området. Detta system har fått stor betydelse för den svenska diskussionen rörande samhällsekonomiskt effektiva vägavgifter.2 I bl a de norska utredningarna rekommenderas en prissättning av vägtjänsterna baserad på utbyggnadskostnader och ökade driftskostnader för väghållaren, som kan sättas i samband med ökande trafikmängd. Tanken bakom sådana system för vägtrafikbeskattning är, att man från kostnader för att bygga ut trafikanläggningarna och hålla dem i visst skick kan härleda priser för utnyttjande av anläggningarnas tjänster, syftande till effektiv resursanvändning. I stället för att utgå från de kostnader trafikanternas beslut att utnyttja vägarna direkt förorsakar samhället, utgår man alltså här från kostnader för det allmänna, som väghållarens beslut om investeringar och underhåll medför. Då lönsamheten av väghållarens åtgärder är beSOU 1973:32

roende av den framtida trafikefterfrågan, betraktar man dessa väghållningskostnader som härledda från vägutnyttjandet, och framförallt från en över tiden ökande trafikmängd. De rekommendationer, som grundas på s k marginell väghållningskostnad skall beskrivas och diskuteras i avsnitt 6.3. Utgångspunkten är ett förslag till vägskattesystem, som presenterats av O.C. Hiorth vid Transportokonomisk institutt i Norge.3 I en bilaga till bilskatteutredningens betänkande Fordonsbeskattningen lämnas en redogörelse för hur avgifterna i praktiken beräknas med utgångspunkt i Hiorths metod.4 Här är avsikten främst att redogöra för och kommentera de grundläggande principerna bakom kalkylerna. Prissättningssystem, där kostnaderna för vägbyggande utgör ett viktigt element, diskuteras också i Allaisrapporten, och en liknande diskussion avseende elkraftområdet återfinns hos Boiteux.5 De i dessa sammanhang förekommande metoderna för prissättning utifrån "utvecklingskostnader" (development costs), skall kortfattat redovisas i avsnitt 6.4. 6.1 Investeringskalkyler för tjänster av given kvalitet En kort genomgång av olika kostnadsbegrepp, som har intresse i samband med prissättning och investeringskalkyler, gavs i förra kapitlet (avsnitt 5.1). Där berördes bl a begreppen långsiktig total- resp marginalkostnad, vilka avser kostnadernas nivå och förändringar under förutsättning att produktionskapaciteten - och inte bara utnyttjandegraden för denna kapacitet - kan väljas fritt. Sädana kostnadsbegrepp kan givetvis ha intresse i samband med investeringsbeslut, 2

Jfr bilskatteutredningens betänkanden, främst SOU 1969:45. 3 Hiorth, O.C: Kostnadsorienterte bilavgifter. T0I, Slemdal, 1964. 4 SOU 1969:45, bilaga 6. 5 Options in Transport Tariff Policy, kap 13. och Boiteux, Af.: Peak Load Pricing, i Nelson J.R.: Marginal Cost Pricing in Practice.

t ex vid statlig produktion av olika slags tjänster. Här skall en kort genomgång göras av olika tänkbara kalkylsituationer; en mer utförlig, i huvudsak diagrammatisk beskrivning ges i bilaga B. Först skall diskuteras det fallet, då ett statligt eller kommunalt företag säljer en vara eller tjänst av fixerad kvalitet. Med tanke på förekomsten av tillämpade studier har det bedömts vara lämpligt att även här använda bl a elkraftområdet för exemplifiering. Investeringsproblem i denna sektor har behandlats av Turvey och av den franska "marginalkostnadsskolan".6 De producerade tjänsternas kvalitet förutsätts alltså vara given, oberoende av såväl kapacitetsutnyttjandet som den valda kapitalutrustningen. Tills vidare antas dessutom att det finns en fixerad kapacitetsgräns för varje anläggning, och att producentens rörliga kostnader per producerad enhet - kostnader för t ex arbetskraft och bränsle - är konstanta ända fram till denna gräns. Kostnadssituationen vid kapaciteten k0 illustreras av de heldragna linjerna i diagram 6:1. Diagrammet avser produktion vid en enda anläggning eller vid flera anläggningar med samma rörliga kostnader per producerad enhet. SMC0 anger den kortsiktiga marginalkostnaden, som här är lika med den rörliga kostnaden per enhet. Detta starkt förenklade exempel illustrerar de två typer av motiv, som kan föreligga för ökade kapitalinsatser. För det första kan den rådande efterfrågan tänkas motivera en högre kapacitet än k 0 , t ex kj i diagram-

Kostnad

t 1

k2

Produktionsvolym Kapacitet

>gg< Kapacitetskostnad //^Rörlig

kostnad

Diagram 6:2

met. För det andra kan det vara möjligt att sänka de rörliga kostnaderna för underhåll och drift t ex från SMC0 till SMd i diagrammet. I det första fallet kan man tala om en kapacitetsinvestering, i det andra om en rationaliseringsinvestering. Båda slagen av investeringar aktualiserar kalkylproblem, som har intresse i samband med väginvesteringar, men det kan ofta vara svårt att särskilja de två motiven. Till en början skall dock kapacitets- och rationaliseringsinvesteringar diskuteras var för sig. Då det gäller valet av produktionskapacitet är det av stor vikt att skilja mellan fall med fritt varierbar kapacitet och fall då irreversibilitet och/eller odelbarhet föreligger. Valsituationen i det förstnämnda fallet illustreras i ovanstående diagram. Diagram 6:2 avser en situation, där producenten har möjlighet att fritt välja kapacitet med hänsyn till den för tillfället rådande efterfrågan. Produktionskostnaderna består av två delar. Kostnaderna för utnyttjande av produktionsanläggningarna mäts av den streckade ytan under kurvan SMC. Räknade per enhets produktion har dessa kostnader

Y

•

kQ

Diagram 6:1 102

Kostnad

kt

^

Produktionsvolym Kapacitet

6 Se t. ex. Turvey, R.: Public Enterprise Pricing och Dreze: Some Postwar Contributions by French Economists to Theory and Public Policy A E R 1964.

SOU 1973:32

här antagits vara konstanta ända fram till kapacitet. Prissättningsregeln är därmed tämkapacitetsgränsen. Anläggnings- eller kapaci- ligen självklar: priset skall väljas så, att jämtetskostnaderna anges av den skuggade ytan i vikt mellan tillgång och efterfrågan uppkomdiagrammet.7 Dessa kostnader har i det val- mer vid den rådande (effektiva) kapaciteten. da exemplet antagits öka mindre än propor- Kombinationen av effektiv investerings- och tionellt mot kapaciteten, vilket innebär att prispolitik leder således i detta fall till överstordriftsfördelar föreligger i produktionen. ensstämmelse mellan pris (p 2 ) och långsiktig 9 Detta fall torde vara det normala vid produk- marginalkostnad. Däremot leder den nortion där hänsyn behöver tas endast till fram- malt inte till att krav på "full kostnadsstäckställningskostnader, dvs kostnader för ar- ning" uppfylls. I det valda exemplet med betskraft och kapitaltjänster. Däremot kan stordriftsfördelar är intäkterna inte tillräckkapacitetskostnaderna per producerad enhet liga för att täcka summan av drifts- och bli stigande, om produktionen förutsätter att anläggningskostnader. Vid stigande långsiktig knappa mark- eller andra naturresurser tas i marginalkostnad kan i stället finansiella överanspråk (jfr diskussionen i nästa avsnitt av skott uppkomma som följd av detta slags avgifts- och investeringspolitik. Båda fallen markanvändning för tätortstrafik). Kurvan LMC anger den s k långsiktiga synes ha motsvarigheter inom den statliga marginalkostnaden. Detta kostnadsbegrepp produktionsverksamheten. Det bör understrykas, att slutsatsen om kan ges en meningsfull tolkning endast i det överensstämmelse mellan pris och långsiktig, fall som här skisserats, dvs då producenten samhällsekonomisk marginalkostnad bygger fritt kan välja kapacitet. Den långsiktiga på antaganden om mycket speciella produkmarginalkostnaden mäter då kostnaden för tionsbetingelser. I det följande skall ett antal att öka produktionen med en enhet, förutviktiga komplicerande faktorer successivt fösatt att kapaciteten är perfekt anpassad till ras in i diskussionen i syfte att beskriva efterfrågan. Som kommer att utvecklas i det investeringskalkylernas innebörd och deras följande måste detta fall betraktas som samband med avgiftsbestämningen under mycket orealistiskt vid nästan allt slags mer realistiska förhållanden. produktion, men det har trots detta betyEn viktig fråga i sammanhanget är i vad mån dande intresse som illustration till vissa kapacitetsinvesteringarna är reversibla, grundprinciper för investeringsval. dvs om det nedlagda kapitalet kan överDiagrammet illustrerar de investeringsföras till annan användning, då man vill skära regler, som skall följas om syftet är att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Reg- ned kapaciteten. Ett likartat fall skulle förelerna innebär i detta enkla fall, att den ligga, om investeringarna hade mycket kort kapacitet skall väljas, där efterfrågekurvan livslängd - följden skulle även då bli, att skär LMC-kurvan. Efterfrågekurvan mäter kapaciteten lätt kunde varieras nedåt lika väl vid varje kvantitet köparnas betalningsvilja för ytterligare en enhet av varan. LMC-kur7 van mäter merkostnaden för att vid effektivt En översiktlig presentation av de här förekomanpassad produktion åstadkomma en ytter- mande kostnadsbegreppen gavs i förra kapitlet, 5.1. ligare enhet.8 Konsumenternas betalnings- avsnitt 8 Då det här rör sig om en samhällsekonomisk vilja på marginalen skall således överensstäm- kalkyl, måste utöver ökningen i drifts- och kapitalma med denna merkostnad; i annat fall är kostnader Tor producenten även beaktas externa av produktionsökningen, t. ex. inverkan på det samhällsekonomiskt lönsamt att an- effekter den yttre miljön. 9 tingen öka eller minska produktionskapaciteDetta innebär givetvis inte, att någon motsättning skulle föreligga gentemot de prissättningsregten. ler, som skisserades i föregående kapitel. Den här Då kapaciteten här förutsatts vara full- angivna regeln överensstämmer med vad som i ständigt varierbar i båda riktningarna, finns avsnitt 5.2 angavs för prissättning vid fixerad kapagivetvis aldrig anledning att arbeta med över- citet och fullt kapacitetsutnyttjande. SOU 1973:32

som uppåt. Ingen av de två nämnda förut- investeringskalkyler inte kan åstadkommas sättningarna är emellertid ens tillnärmelsevis genom jämförelser mellan marginell betaluppfylld, vare sig i elkraftproduktionen el- ningsvilja (efterfrågan) och något slags margiler då det gäller trafikanläggningar. Det rör nella kostnader. Begreppet långsiktig margisig i stället om irreversibla investeringar i nalkostnad har i detta fall överhuvudtaiget anläggningar med ovanligt lång varaktighet. ingen självständig innebörd, eftersom margiInvesteringarna i vägar och järnvägar lika väl nella ändringar av produktionskapaciteten som i kraftverk och anläggningar för kraft- inte är möjlig - eller i varje fall skulle bli så överföring måste i stort betraktas som s k kostsamma att de saknar aktualitet. Beslut sunk costs. Såvida inte efterfrågan är helt beträffande produktionsanläggningarnas dikonstant eller stiger utan fluktuationer, måste mensionering eller beträffande utbyggnad av i såväl investeringsval som prissättning hän- redan existerande kapacitet måste här i stälsyn tas till detta faktum. let byggas på s k konsumentöverskottskalInvesteringsproblemet vid irreversibel real- kyler. Dessa innebär, att kostnaderna för kapitalbildning och fluktuerande efterfrågan utbyggnaden ställs mot uppskattningar av har utförligt diskuterats av flera författare i köparnas betalningsvilja för produktionsökanslutning till den franska elkraftproduk- ningen - mätt som ytan under efterfrågekurtionen.10 Som framhölls i föregående kapi- van - över hela det aktuella volymintervaltel, måste en effektiv prissättning här ges let. En redogörelse för innebörden av begrepformen av s k peak-load pricing, där pri- pet konsumentöverskott och för dess anserna varieras med hänsyn till belastnings- vändning vid olika slags investeringskalkyler variationer. Kapacitetsutvidgning kan givet- ges i bilaga B. Här skall endast något beröras vis i detta fall vara motiverad, trots att den vissa huvudfrågor i samband med investeexisterande produktionskapaciteten inte all- ringsvalet, vilka har betydelse för frågan om tid är fullt utnyttjad. Förutsättningen är, att effektiva avgifter. betalningsviljan vid högtrafiktid för ökad Värdet — eller de samhällsekonomiska inproduktion ensam överstiger kostnadsök- täkterna - av en kapacitetsutbyggnad kan ningen vid utvidgad kapacitet. Begreppet allmänt anges som skillnaden mellan köparlångsiktig marginalkostnad kan här inte ges nas samlade betalningsvilja för det uppkomentydig innebörd; det måste avse olika saker mande produktionstillskottet och ökningen vid fullt kapacitetsutnyttjande och vid över- av de rörliga samhällsekonomiska kostnaderkapacitet. I det senare fallet saknas motiv - na för produktionen. Detta värde skall ställas från synpunkten av effektivt resursutnyttjan- mot den sammanlagda utbyggnadskostnade - för att ta ut priser över de kortsiktiga den, som utöver kostnader för producenten marginalkostnaderna. Den för valet av kapa- kan innefatta s k externa effekter, t ex i citet avgörande efterfrågan under perioder form av miljöpåverkan. Såväl på intäkts- som med fullt kapacitetsutnyttjande skall här en- på kostnadssidan rör det sig i allmänhet om sam belastas med merkostnaden för ökad betalningsströmmar, fördelade över en betykapacitet. Kalkylreglerna kompliceras något dande tidsperiod, vilka måste omräknas till i de fall då efterfrågans variationer - t ex nuvärden med hjälp av en kalkylränta. över året - inte kan förutses med säkerhet, Kostnaden för att utöka produktionskapamen de grundläggande principerna för inve- citeten från en viss volym till en annan steringsval och prispolitik är desamma. skiljer sig normalt från den kostnadsskillnad Ett annat centralt problem, då det gäller som skulle uppträda vid jämförelse mellan de valet av kapacitet inom s k public utilities såsom kraft- eller transportförsörjning, 10 En sammanfattning har givits av Dreze i gäller de mycket påtagliga odelbarheterna i A.E.R. 1964. Ifrågavarande problem har också fråga om produktionsanläggningarnas dimenbehandlats i Williamson, O.: Peak-Load Pricing; sionering. Odelbarheter medför generellt, att tryckt i Turvey, R. (ed.) Public Enterprise, 1968. 104

SOU 1973:32

två kapacitetsalternativen i samband med jämviktspriset successivt stiger tills en ny den ursprungliga utbyggnaden. utvidgning blir lönsam. Konsekvenserna för I ett ytterlighetsfall är den ursprungliga avgiftssättningen av detta samspel mellan anläggningen helt oanvändbar vid uppbygg- efterfrågeutveckling och kapacitetsutnyttjannaden av den nya. Då måste i investeringskal- de skall diskuteras närmare i avsnitt 6.4. Det kylen hela kapacitetskostnaden för den stör- bör dock redan här framhållas, att en prissättre anläggningen ställas mot de samhällseko- ning byggd på kortsiktiga marginalkostnader nomiska intäkterna av kapacitetsökningen allteftersom överkapaciteten elimineras ger och av den ökning i återstående livslängd, ökat bidrag till täckning av fasta kostnader; i som i allmänhet blir följden av investeringen. en del fall även utöver kostnaderna för Successivt stigande efterfrågan och en kapacitetsutbyggnaden. stegvis utbyggnad av kapaciteten förekomProduktion med över tiden fallande eftermer inom såväl kraftförsörjning som väg- frågan är ovanlig på elkraftområdet och i tjänstproduktion. De långsiktskostnader, vägsektorn; situationen är däremot inte man sökt uppskatta i samband med den ovanlig på järnvägssidan. Kriterierna för franska elkraftsproduktionen och i norska minskning eller nedläggning av existerande trafikutredningar - "development costs" kapacitet skiljer sig inte från utbyggnadskalresp "marginella väghållningskostnader" — kylerna, då det gäller intäktssidan. Däremot måste tolkas som kostnader för att utvidga kan skillnaderna på kostnadssidan bli mycexisterande kapacitet. Det är också sådana ket stora, eftersom anläggningskostnaderna i kostnadsbegrepps eventuella relevans för huvudsak är "sunk costs", vilka inte kan prissättningen, som skall diskuteras i den återvinnas genom en nedläggning. Om senare hälften av detta kapitel. krympning av kapaciteten övervägs, skall Odelbarheter i fråga om kapacitetsutbygg- mot bortfallet i betalningsvilja eller samhällsnad i kombination med över tiden stigande ekonomiska intäkter ställas besparingar enefterfrågan leder i allmänhet till att kapaci- dast i fråga om sådana drifts- och underhållstetsutnyttjandet varierar kraftigt över tiden kostnader, som beror av produktionsvoly— inte endast säsongvis utan även mellan men. Vid nedläggning skall beaktas minskade olika år.1 ' Alternativkostnaden för utnytt- kostnader också för underhåll, som är oberojande av kapaciteten (dvs jämviktspriset) ende av produktionsvolymen men som bortstiger alltmer, och vid en viss tidpunkt har faller vid total produktionsnedläggelse. Därefterfrågan stigit så mycket att kapacitetsök- emot uppkommer inga besparingar i fråga ning är lönsam, samhällsekonomiskt sett. om anläggningskostnader, såvida inte anläggHuvudregeln för val av utbyggnadstidpunkt ningarna representerar någon form av restär, att kostnaden för att tidigarelägga inve- värde. Så länge driften upprätthålls kan avsteringen en period — t ex ett år - skall vara gifter utöver de volymberoende kostnaderna lika med det tillskott i betalningsvilja utöver här vara motiverade från effektivitetssynde rörliga kostnaderna, som utbyggnaden punkt endast om något slags second-bestproblem föreligger (jfr diskussionen i kapitel skapar under denna period. Då kapacitetsökningen måste ske i täm- 9). Diskussionen har hittills gällt rena kapaligen stora "steg", medför den normalt en kraftig sänkning av jämviktspriset. I citetsinvesteringar. Vid sidan av dessa föremånga fall uppkommer överkapacitet även kommer investeringar i förbättrad produkvid ett pris, som svarar mot de kortsiktiga tionsteknik vilka är avsedda att sänka produmarginalkostnaderna för produktionen, centens drifts- och underhållskostnader ("radvs mot volymberoende drifts- och un1 ' Diskussionen gäller här rena kapacitetsinvestederhållskostnader vid den nya anläggningen. ringar. Som visas i nästa avsnitt kan utvecklingen Denna överkapacitet elimineras efter ytter- bli en annan, om investeringarna även innehåller ligare en tids stigande efterfrågan, varefter betydande element av kvalitetsförbättring. SOU 1973:32

tionaliseringsinvesteringar"). Sådana investeringar har jämförelsevis liten omfattning på såväl elkrafts- som vägområdet, eftersom de nämnda kostnadsslagen här har mindre relativ betydelse än vid industriell produktion i allmänhet. Som skall visas i nästa avsnitt uppkommer emellertid delvis likartade kalkylsituationer vid kvalitetsinvesteringar i vägnätet. Sådana investeringar kan nämligen till dominerande del ses som åtgärder avsedda att sänka trafikantemas rörliga kostnader för produktion av transporttjänster, dvs för att genomföra resor och andra transporter. Vid rationaliseringsinvesteringar gäller kalkylen hur produktionen - en given mängd av en vara eller tjänst med given kvalitet skall åstadkommas till lägsta möjliga kostnad. Eftersom det här rör sig om samhällsekonomiska kalkyler, skall inte endast producentens kostnader beaktas, utan även eventuell inverkan på andra företags och hushålls ekonomiska situation, bl a genom s k externa effekter. Om den sammanlagda besparingen i rörliga kostnader per år överstiger den årliga kostnaden för investeringen, periodiserad utifrån en relevant kalkylränta, bör investeringen genomföras. Investeringsbeslut av detta slag kan inte knytas till marginalkostnader i någon mening. Efterfrågans storlek har normalt betydelse för hur lönsam en investering av detta slag är. Eftersom driftskostnaden brukar påverkas starkare än investeringskostnaden vid ökad produktionsvolym, tenderar "rationaliseringens" lönsamhet att öka med produktionsvolymen. Detta innebär emellertid inte, att man på ett meningsfullt sätt kan "belasta" den ökade produktionen med någon merkostnad för detta slags investeringar; mot investeringskostnaden svarar en minskning i övriga kostnader för producenten. I allmänhet leder sådana investeringar till att de effektiva avgifterna sänks. Huruvida producenten får täckning för sina investeringskostnader vid marginalkostnadsprissättning, bestäms främst av om kostnaderna stiger eller faller vid ökad produktionsvolym (jfr diagram 6:2 ovan) och av i vad mån odelbarheter föreligger. 106

6.2 Investeringskalkyler för väginvesteringar Resonemangen i förra avsnittet fördes i termer av kostnader och efterfrågan för tjänster av fixerad kvalitet, t ex elkraft. Tillämpat på väghållarens utbud av vägtjänster skulle detta innebära dels att vägtjänsternas kvalitet för varje vägutformning vore oberoende av kapacitetsutnyttjandet, dvs att inga trängselkostnader, ökade olycksrisker etc blev följden av ökad trafikmängd. dels att vägtjänsternas kvalitet inte skulle ändras vid investeringar i vägnätet. Ingen av dessa båda förutsättningar kan betraktas som realistisk. Kapaciteten för en vägsträcka eller för ett helt vägnät kan inte anges i form av en fixerad trafikmängd; i stället ökar trafikanternas tids-, fordons- och andra kostnader per resa successivt då trafikflödet ökas, dvs vägtjänsternas kvalitet försämras. Vägtjänsterna utgör för förbrukarna - företag eller privatbilister - ett av de resursslag, som krävs för att åstadkomma efterfrågade resor och andra transporttjänster. Efterfrågan på vägutnyttjande är lika väl som efterfrågan på t ex bensin härledd från efterfrågan på transporter av olika slag. Till stor del kan väginvesteringarna betraktas som avsedda att förbättra vägtjänsternas kvalitet, t ex genom att möjliggöra snabbare transporter eller minska olycksriskerna. Resultatet kan för trafikanternas del ses som en minskning av den sammanlagda färdkostnaden. Förbättringen medför i allmänhet att efterfrågan på - och betalningsviljan för — de aktuella vägtjänsterna ökar. I analogi med vad som gällt för andra produktionsförändringar kan kvalitetshöjningen i princip värderas med hjälp av ett studium av hur efterfrågan påverkas. Som framgått av diskussionen i kapitel 4 skulle emellertid en sådan värdering möta stora praktiska problem. I vägplanen liksom i de flesta beskrivningar av vägtjänstproduktionen behandlas investeringarnas effekt inte som en produktförändring utan direkt som en kostnadssänkning för de berörda trafikanterna. Man utgår SOU 1973:32

alltså från efterfrågan och kostnader för de hos väginvesteringarna har behandlats bl a av person- eller godstransporter, för vilka väg- Walters och inom VKU av J.O. Jansson.12 tjänsterna utnyttjas. I den samhällsekono- Kalkylproblemen och deras samband med miska kostnaden inräknas då inte endast olika slags marginalkostnader skall här illukostnader för själva vägan vändningen, utan streras med hjälp av några exempel. också trafikanternas egna fordons- och tidsVid dimensionering av en ny väg finns kostnader, olycksrisker osv. Innebörden i allmänhet endast ett begränsat antal alav denna analysteknik, då det gäller efterfrå- ternativ att välja mellan. Ett alternagan, skisserades i kapitel 4. Samma metod tiv med högre standard innebär dels lägre utnyttjades även i förra kapitlet i samband kostnader för trafikanterna, dels att det med diskussionen av trängselavgifter. Såsom maximala trafikflödet på vägen ökas. Sänkmetoden används där — liksom t ex i väg- ningen i trafikkostnader kan tänkas ensam planen eller i Walters' studier - innefattar motivera att detta alternativ väljs, även om den starka förenklingar i vissa avseenden. Så den beräknade trafikmängden under planebetraktas exempelvis tidskostnaderna för en ringsperioden skulle kunna åstadkommas viss resa som densamma för alla trafikanter i utan trängselkostnader även på en väg av genomsnitt som för marginella trafikanter, lägre standard. Det kan alltså vara samhällstrots att tidsvärderingen rimligen varierar ekonomiskt lönsamt att välja en väg av högre starkt mellan olika trafikantkategorier. Va- standard, även om inga som helst kapacitetsriationer i tidsvärdering kan också förekom- problem föreligger eller förväntas uppkomma inom de olika kategorierna alltefter tid- ma. Man räknar emellertid vid vägplanepunkt och resändamål. Den här skisserade ringen med att trafikanternas kostnader analysmetoden synes dock för närvarande påverkas något av trafikmängden även vid vara den enda tillgängliga, som medger en mycket låga flöden i landsvägstrafik. Valet hanterlig illustration av kalkylproblemen. mellan tre olika alternativ kan då tänkas få Den kommer också att utnyttjas i den följan- göras mot bakgrund av kostnadsförhållanden de diskussionen av kvalitetshöjande väginve- av den typ, som illustreras i följande diasteringar. När det gäller rena effektivitetsre- gram. De tre heldragna kurvorna anger samsonemang torde de nämnda förenklingarna hällsekonomisk (kortsiktig) marginalkostnad inte innebära någon allvarligare begränsning. i de tre fallen. Det blir däremot nödvändigt att återkomma MCS anger i enlighet med terminologin i till frågan i samband med diskussionen av kapitel 3 den samhällsekonomiska merkostfördelningsproblem i nästa kapitel. Där är naden för att ytterligare en resa företas på exempelvis skillnader i tidsvärdering mellan olika inkomstgrupper av central betydelse. Kostnad Den huvudsakliga svårigheten vid analys A av väginvesteringar är att investeringarna i J MCf MC| allmänhet varken kan betraktas som renodlade kapacitets-, rationaliserings- eller kvalitetsinvesteringar. De flesta investeringar i vägnätet får ses som en "förenad produktion" av kapacitet och kvalitet; samtidigt I I som man ger plats för mer trafik åstadkomX^ X2 Trafikmängd mer man sänkta färdkostnader för den existerande trafiken. Relationen mellan de två Diagram 6:3 komponenterna kan givetvis skifta, men fall 12 Walters, A.A.: The Economics of Road User där den ena komponenten helt saknas framCharges, kapitel III. står som mycket ovanliga. De problem som Jansson, J.O.: Medveten överdimensionering av sammanhänger med denna dubbla funktion kapaciteten, Sosialokonomen nr 8 1970. SOU 1973:32

den aktuella vägsträckan - här bortses tills vidare från skillnader mellan fordonskategorier. Ytan under resp kurva fram till den aktuella trafikmängden, t ex x, i diagrammet, mäter summan av de rörliga eller trafikmängdsberoende kostnaderna. Dessa kan som tidigare framhållits indelas i trafikantkostnader, kostnader för andra enskilda (t ex i form av miljöpåverkan) samt kostnader för det allmänna. Val av högre vägstandard innebär kostnadssänkningar framförallt för trafikanterna, i form av tidsvinster och reducerade olycksrisker. Ä andra sidan ökar de fasta kostnaderna, som till största delen består av anläggningskostnader för väghållaren. En vanlig kalkylmetod - som förekommer bl a i svensk vägplanering - innebär att man söker välja det alternativ, som ger den lägsta sammanlagda kostnaden, räknat som nuvärde över den aktuella planperioden. Denna metod innebär dock, att man bortser från två viktiga problem. För det första beaktas inte de kompensationskrav eller inkomstfördelningsproblem i övrigt, som kan aktualiseras genom åtgärderna. Dessa frågor skall diskuteras i nästa kapitel. För det andra tas ingen hänsyn till efterfrågans samband med färdkostnaderna; trafikmängden antas vara oberoende av såväl vägavgifter som fordonskostnader, tidsåtgång osv. Det sistnämnda antagandet är utan tvivel orealistiskt. Här liksom vid odelbara kapacitetsinvesteringar bör kalkylerna i princip byggas på skattningar av konsumentöverskott. Hur stor betydelse antagandet har för de investeringskalkyler, som genomförs inom ramen för vägplaneringen, är dock svårt att bedöma. Som framgått av redogörelsen i kapitel 4 är trafikefterfrågans känslighet för avgifter och andra komponenter i färdkostnaden långtifrån klarlagd. Med utgångspunkt i en minimering av de sammanlagda kostnaderna vid varje trafikmängd kan en långsiktig marginalkostnadskurva för transporttjänsterna specificeras.13 I exemplet har antagits, att vägalternativet nr 1 ger lägsta totalkostnad vid trafikflöden under x,, att alternativ 2 är billigast i intervallet xt—x3 och alternativ 3 vid större trafik108

mängder. Den långsiktiga marginalkostnader, ändras här språngvis beroende på odelbarheterna; den anges av den streckade kurvan ; diagrammet. Om vägstandarden i stället varit kontinuerligt varierbar, skulle kurvan LMCS varit kontinuerlig. Kurvans lutning bestäms av kostnadsstrukturen vid vägbyggande och produktion av vägtrafiktjänster. Förenklat uttryckt uppkommer fallande långsiktiga marginalkostnader, om stordriftsfördelar föreligger, medan kostnaderna i stället tenderar att stiga med ökande trafikmängd, om t ex knappa markresurser driver upp anläggningskostnaderna. Fallande kostnader kan antas ofta förekomma då det gäller landsvägstrafik, stigande kostnader i delar av tätortstrafiken och särskilt i de större städernas centrala delar. Diskussionen har hittills gällt dimensioneringsbeslut "på förhand", dvs val av standard för helt nya vägar. Liksom i fallet med kapacitetsinvesteringar ändras situationen i viss mån, om en väg - t ex standardalternativ nr 1 i diagram 6:3 - redan byggts på den aktuella sträckan. Även om den gamla vägen kan ha visst värde i alternativ användning, t ex genom att den underlättar byggandet av den nya, blir kostnaden för övergång från alternativ 1 till alternativ 2 normalt betydligt högre än den ursprungliga kostnadsskillnaden mellan alternativen. De resurser, som lagts ned på vägen med lägre standard, utgör till stor del s k sunk costs, vilka skall räknas bort, när man bedömer kostnaderna för att bibehålla detta alternativ. Om den mindre vägen en gång byggts, kommer det därför inte att bli samhällsekonomiskt lönsamt att bygga ut den förrän vid en större trafikvolym än x, i diagrammet. Den långsiktiga merkostnaden för samhället vid stegvis utbyggnad ligger inom vissa intervall högre än LMC^Mot den här skisserade bakgrunden skall slutligen kort diskuteras, vilken relevans de 13 Däremot saknar begreppet långsiktig marginalkostnad mening då det gäller vägtjänsterna. eftersom dessa får ändrad kvalitet allteftersom produktionen ökar; en marginalkostnadskurva miste avse tjänster med fixerade egenskaper.

SOU 1973:32

långsiktiga marginalkostnaderna för samhäl- täckning av utbyggnadskostnaderna faller då let — resp de långsiktiga merkostnaderna vid till dominerande del på tiden närmast före stegvis utbyggnad — kan ha för en effektivi- investeringstidpunkterna. Med hänsyn till tetsinriktad prissättning. Den kortsiktiga informationsproblem och avgifts tekniska marginalkostnaden påverkas av vägbyggnads- lämplighetsskäl kan dock starka skäl tänkas kostnaderna endast indirekt, genom att dessa föreligga för viss utjämning över tiden och senare kostnader får betydelse för valet av mellan vägsträckor (jfr avsnitten 6.4 och vägstandard resp tidpunkten för övergång 9.4). till ny utformning. Följande förhållanden Om vägstandarden inte är effektivt anpasråder mellan kortsiktig och långsiktig kost- sad, leder en prissättning byggd på långsiktinad i olika fall:1 4 ga marginalkostnader till effektivitetsförluster. Som tidigare framhållits måste grundom vägstandarden är effektivt anpassad, regeln i detta fall vara, att man skall göra det överensstämmer den kortsiktiga och den bästa möjliga av den situation som faktiskt långsiktiga marginalkostnaden med varuppkommit eller förväntas föreligga då den andra (utom i visst specialfall då kostnaaktuella trafiken kommer till stånd. En efderna inte är definierade) fektiv prissättning måste därför grundas på om vägens standard är högre än som är de kortsiktiga marginalkostnaderna, vilka anmotiverat från samhällsekonomisk effekger konsekvenserna av trafikanternas beslut i tivitetssynpunkt är den långsiktiga margiden rådande situationen. nalkostnaden högre än den kortsiktiga Vid underdimensionerat gatunät skulle avom standarden är lägre än den mest effektiva gifter för vägutnyttjande, bestämda på är den långsiktiga marginalkostnaden läggrundval av långsiktig marginalkostnad, medre än den kortsiktiga. föra oekonomisk trafikträngsel. Då det gäller Om både investerings- och avgiftspolitik är landsvägstrafik med obetydliga trängselkosteffektivt utformade, anpassas avgifterna så, nader, kan prissättningsregeln ge helt orimatt trafikantens färdkostnader överensstäm- liga resultat, om vägstandarden är lägre än mer med såväl den långsiktiga som den kort- som motiveras av trafikefterfrågan. Antag siktiga, samhällsekonomiska marginalkost- exempelvis att en utbyggnad skulle ha sänkt naden. Avgifterna svarar då mot de merkost- trafikantkostnaderna kraftigt och att mernader, en transport förorsakar medtrafikan- kostnaderna av ökad trafik för väghållaren terna, andra enskilda och det allmänna, vid den högre — och mest effektiva - vägdvs kostnadskategorierna II—IV i kapitel standarden är mycket låga. Regeln kan då 3. Huruvida en sådan investerings- och pris- mycket väl föreskriva en lägre färdkostnad politik leder till att väghållarens fasta kostna- för trafikanten än de kostnader, han automader för vägen täcks genom avgiftsintäkter, tiskt bär själv. I stället för att betala avgifter, beror på den rådande kostnadsstrukturen. I skulle trafikanterna alltså ersättas med ett landsvägstrafiken, där de långsiktiga margi- visst belopp per resa för de "alltför höga" nalkostnaderna troligen faller vid ökad tra- trafikantkostnaderna.1 s fikmängd, kan betydande finansiella under14 För en mer utförlig genomgång av de tre skott antas bli följden. I vissa tätorter — följande fallen hänvisas till bilaga B. särskilt de större städernas centrala delar 15 Om vägnätets standard är högre än som är kan marginalkostnadsprissättning å andra si- motiverat från effektivitetssynpunkt, blir följden dan antas ge finansiella överskott vid effektiv av LMC-prissättning i stället en lägre utnyttjandegrad än den effektiva. Vilket av de två fallen, som investeringspolitik för gatunätet. Som förut oftast förekommer inom vägsektorn är svårt att framhållits beträffande kapacitetsinvestering- bedöma. Det bör emellertid här understrykas, att ar kan vid stegvis utbyggnad av vägstandar- en väg mycket väl kan vara "underdimensionerad" i den meningen att vägstandarden är för låg, trots den betydande variationer över tiden upp- att kapacitetsutnyttjandet är lågt. Investeringar i komma i de effektiva avgifterna. Bidraget till höjd standard - och därmed också indirekt ökad SOU 1973:32

Detta något drastiska exempel är endast 6.3 "Marginell väghållningskostnad" avsett att belysa det faktum, att de "långsik- I detta avsnitt skall diskuteras förslag till tiga" prissättningsregler, som föreslagits i prissättningsprinciper, som förekommer i olika utredningar, inte rimligen kan avse norska utredningar på området. Först ges ett prissättning byggd på långsiktig marginal- kort referat av förslagen i O.C. Hiorths utkostnad i samhällsekonomisk mening. Avsik- redning "Kostnadsorienterte bilavgifter". ten synes i stället vara, att avgifterna skall Därefter diskuteras vilka förutsättningar, svara mot de merkostnader för det allmänna som krävs för att den där föreslagna metoi samband med ökning av vägarnas kapacitet den skall leda till avsett resultat. Slutligen och standard, som i någon mening förorsakas ges några synpunkter på hur metoden, bl a av ökande trafikvolym. Inverkan på de sam- då det gäller differentieringskrav, förhåller hällsekonomiska kostnaderna genom investe- sig till de prissättningsprinciper som skisseraringarnas kvalitetskomponent kommer såle- des i kapitel 5. des inte med i kalkylen. De föreslagna reglerI Hiorths studie diskuteras inledningsvis na framstår därför som intressanta från ef- möjliga syften för vägtrafikbeskattningen.'6 fektivitetssynpunkt, endast i de fall investe- Därvid berörs allmänpolitiska krav på dels en ringarna huvudsakligen kan karaktäriseras rimlig avgiftsnivå för bilismen totalt sett, som kapacitetsutbyggnad (jfr diskussionen dels en rimlig fördelning av avgiftsbördan rörande tjänster av given kvalitet i avsnitt mellan olika fordonskategorier. Med den s k 6.1). Det är också huvudsakligen i sådana kostnadsansvarsprincipen avses enligt Hiorth, termer reglerna motiveras t ex i de norska att biltrafiken bör svara för samhällets vägutredningar, som skall diskuteras i nästa kostnader, samt att de enskilda fordonen bör avsnitt. När det gäller investeringar, där insla- belastas i förhållande till sina respektive get av kvalitetsförbättringar för vägtjänsterna andelar av vägkostnaderna. Rimlighetsbeär betydande, leder en tillämpning av regler- dömningar av detta slag behandlas emellertid na däremot ofrånkomligen såväl till ineffek- inte närmare i Hiorths studie; de skall här tivt utnyttjande av vägnätet som till sam- diskuteras i nästa kapitel. hällsekonomiskt ineffektiva investeringsbeHiorth hävdar å andra sidan, att "Vad som slut hos dem som utnyttjar vägarna. Prissättegentligen menas med kostnadsansvarsprinning byggd på långsiktiga merkostnader för cipen är emellertid oklart". Han efterlyser det allmänna torde där knappast kunna moett mer väldefinierat mål som utgångspunkt tiveras på något annat sätt än utifrån önske"för att besvara frågan om vilket avgiftssymål — grundade t ex på något slags rimligstem som är bäst". Det mål som därefter hetsöverväganden - att finansiera investeläggs till grund för analysen är optimal ringsutgifterna med hjälp av vägavgifter. Till transportfördelning, dvs ett renodlat effektisådana aspekter finns anledning återkomma i vitetsmål. Ett bilavgiftssystem avses därvid de senare kapitlen rörande finansiell kostfylla två uppgifter: nadstäckning. l)Det skall bidra till att främja en lämplig fördelning av transporterna mellan bil och andra färdmedel 2) Det skall bidra till att främja en lämplig fördelning av biltransporterna mellan olika for dons ty per. kapacitet - kan vara samhällsekonomiskt motiverade, även om kapaciteten aldrig eller nästan aldrig är fullt utnyttjad. Det bör i detta sammanhang framhållas, att en prissättning byggd på långsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad leder till större avgiftsintäkter för det allmänna än kortsiktig MCprissättning, endast om vägstandarden i allmänhet är högre än som är samhällsekonomiskt motiverat. 110

I utredningen framhålls, att de så preciserade effektivitetsmålen kan komma i kon-

16 Hiorth, sid 2 - 4 . SOU 1973:32

flikt med andra mål, t ex finansieringskrav som de förut skisserade. Avgiftssystemet måste då utformas som en kompromiss mellan olika inbördes motstridande mål. Hiorth väljer emellertid att ta målet optimal (eller effektiv) transportfördelning som enda utgångspunkt för sin analys. Bilavgifter kan fungera som ett medel att nå effektiv transportfördelning, eftersom avgiftssystemet kan antas påverka vissa av de beslut, som ligger till grund för den faktiskt realiserade transportfördelningen. Hiorth framhåller, att vägavgifterna inte spelar någon direkt roll vid beslut om väginvesteringar och vägunderhåll. Avgörande för väginvesteringarna är i stället avvägningar mellan de kostnadssänkningar, trafikanterna kan uppnå vid en vägförbättring, och de kostnader åtgärderna innebär för vägväsendet. Det konstateras å andra sidan, att avgifterna indirekt kan få betydelse för väghållarens beslut, eftersom de påverkar den totala trafikmängden. 17 Beslut om inköp av nya eller användning av existerande fordon fattas av de enskilda transportkonsumenterna. Samhället måste tillse, att dessa individuella beslut även leder till samhällsekonomisk effektivitet. Därför gäller det att vid utformningen av bilavgifterna tillse, att envar görs medveten om att det allmännas vägkostnader ökas, då vägnätet belastas med ett ytterligare fordon, och att beslut om att reducera belastningen leder till att vägväsendet sparar motsvarande vägkostnader. De mer- eller mindrekostnader, som vägväsendet åsamkas vid individuella ändringar i trafikmängden, kallar Hiorth "marginella väghållningskostnader". Han hävdar, att man genom att pålägga de olika transportalternativen avgifter, som motsvarar deras marginella väghållningskostnader, åstadkommer förutsättningar för uppnående av en samhällsekonomiskt effektiv transportfördelning: "Principen kan konkretiseras genom att utgå från den situation vi har i dag med ett vägnät av given kvalitet och utsträckning (K 0 ) och en given trafikbelastning (T). Vi kan tänka oss detta vägnät och denna trafikSOU 1973:32

belastning oförändrade under ett antal år framåt. Det ger upphov till en bestämd årlig väghållningskostnad (V 0 ). Som alternativ till denna situation kan vi tänka oss, att trafiken ökar till T{. Den nödvändiga kapaciteten för att bibehålla oförändrade körförhållanden är i så fall K] och de årliga väghållningskostnaderna ökar till V,. Differensen Vj-V 0 är sammansatt av ökade underhållskostnader och årliga annuiteter av de investeringar, som är nödvändiga för att öka kapaciteten från K0 till Kj. De marginella väghållningskostnaderna blir: T,-T0

Denna storhet uttrycker vilka utgifter en trafikenhet genomsnittligt påför det allmänna genom att ansluta sig till den existerande trafiken, och vilka uppgifter den sparar för det allmänna genom att dra sig ur trafiken. Det är en avgift av ungefär denna storlek, som varje trafikenhet bör belastas med." 18 Att tolka och värdera denna rekommendation vållar betydande svårigheter, främst beroende på att Hiorth inte explicit presenterar vilka förutsättningar, som ska vara uppfyllda för att metoden ska leda till de uppställda målen. Det saknas således en precisering av den utnyttjade modellen. Här ska göras ett försök att precisera förutsättningar, som kan sägas svara mot rekommendationen ovan. En uppsättning sådana förutsättningar är följande: 1. Storheterna T, V och K - dvs trafikmängd, väghållningskostnad och kapacitet — hänför sig till en viss vägsträcka, på vilken inga variationer i efterfrågan förekommer under året. Alternativt kan storheterna hänföra sig till hela vägnätet, om kostnads- och trafiksituationen är densamma på alla vägar och trafikökningen fördelar sig jämnt mellan vägnätets olika delar. 2. Om vid beräkning av trafikbelastningen T olika fordons vägutnyttjande vägts sam17 18

Hiorth, sid 6. Hiorth, sid 8. 111

man till kapacitetsekvivalenta fordonskilometer - dvs med hänsyn till fordonens kapacitetsanspråk - "förorsakar" varje sådan fordonskilometer lika stora vägunderhållskostnader. Om T i stället anger antalet från underhållssynpunkt ekvivalenta fordonskilometer, måste dessa ha samma "kapacitetsbehov". 3. Trafikantkostnaderna per resa är oberoende av trafikmängden upp till kapacitetsgränsen K, vilken är en fysiskt given absolut gräns för trafikvolymen. 4. Kapaciteten kan varieras kontinuerligt och är alltid effektivt anpassad till efterfrågan. 5. Väginvesteringarna påverkar inte trafikanternas fordonskostnader, tidsåtgång etc. 6. Den hypotetiska variationen, T, —T0, är tillräckligt liten, för att kunna betraktas som marginell. Eller: de marginella kapacitetskostnaderna är konstanta. Antagandena ovan ger en modell av den typ, som diskuterades i avsnitt 6.1 för produktion av tjänster med given kvalitet. Om dessa antaganden vore uppfyllda i vägsektorn, skulle den marginella väghållningskostnaden vara lika med den långsiktiga, samhällsekonomiska marginalkostnaden för produktion av vägtjänster med given kvalitet. Som visades i avsnitt 6.1 är denna kostnad i sin tur lika med det pris, som ger jämvikt vid effektivt anpassad kapacitet. Under dessa mycket speciella förutsättningar skulle således en avgift lika med den marginella väghållningskostnaden leda till ett effektivt utnyttjande av vägen resp vägnätet. Hiorth påpekar, att den rekommenderade prissättningsprincipen skulle leda till en total avgiftsintäkt, "som inte har något sammanhang med de totala väghållningskostnaderna." 19 Om den marginella väghållningskostnaden V' är stigande, leder principen till intäkter, som överstiger kostnaderna. Om V' är fallande, leder den till underskott. Hiorth berör även i skilda sammanhang den bristande realismen hos förutsättningar, som ligger till grund för den ovan skisserade modellen. Antagandena 1—5 ovan torde 112

inte ens tillnärmelsevis vara uppfyllda i praktiken. 20 Prissättningsregler för vägtrafiken byggda på denna modell kan därför leda till betydande effektivitetsförluster. De problem som berörs i antagandena 1 och 2 diskuteras av Hiorth, och denna diskussion refereras kortfattat i det följande. Däremot finns, som tidigare framhållits, ingen explicit redogörelse för förutsättningarna i övrigt. Hiorth framhåller, att hans resonemang förutsätter att ". . . vägnätets kvalitet i stort sett håller jämna steg med trafikvolymen. Kortfattat kan detta uttryckas som att körförhållandena, . . ., i stort sett hålls konstanta över tiden". 21 Detta gäller visserligen, om antagandena 3-5 ovan är uppfyllda, men detta faktum synes mindre intressant med hänsyn till dessa antagandens bristande realism. Hiorths diskussion torde snarare syfta på en situation, där vägtjänsternas kvalitet beror av såväl kapacitetsutnyttjandet (vid given vägutformning) som väginvesteringarnas storlek och inriktning. Väghållaren väljer att hålla en given vägtjänststandard med avseende på tidskostnader, olycksrisker etc , oavsett trafikefterfrågan. Med denna senare tolkning blir beräkningsprincipen mycket svårtolkad. Vägtjänsternas kvalitet beror då bl a på trafikmängden, som i sin tur via trafikanternas resebeslut påverkas av de avgifter, man tillämpar. Varken trafikvolymen T0 eller vägtjänststandarden är då fixerad, utan beror av det avgiftssystem, kalkylen avses leda fram till. Trafikmängd och vägstandard betraktas som på något sätt bestämda i förväg - t ex utifrån förhållanden, som råder innan det rekommenderade avgiftssystemet införs. Även om sådana schabloner är möjliga att tillämpa, framstår resonemangen som mindre intressanta, om det är möjligt att genom väginvesteringarna åstadkomma väsentliga 19

Hiorth, sid 8. Jfr även avsnitt 6.1. Antagandet 6 har karaktären av definition, och saknar därför direkt intresse från denna synpunkt. Däremot får det givetvis betydelse, om kostnadsuppskattningarna i praktiken görs utifrån stora kapacitetsdifferenser. 21 Hiorth, sid 6. 20

SOU 1973:32

kvalitetsförbättringar. Det är då i allmänhet inte förenligt med samhällsekonomisk effektivitet att välja vägtjänstkvalitet oberoende av trafikmängden. En prispolitik, utformad som om investeringarna följde detta mönster, är då inte heller effektiv från samhällsekonomisk synpunkt. 22 Den följande diskussionen av "den norska prissättningsmetoden" kommer därför att inskränkas till fallet, där vägtjänsternas kvalitet betraktas som omöjlig att påverka (antagandena 3-5 antas vara uppfyllda). Beträffande det mer realistiska - och mer komplicerade — fallet, där väginvesteringarna utgör kombinerad produktion av kapacitet och kvalitet, hänvisas till den tidigare diskussionen i avsnitt 6.2. Här skall endast understrykas, att en prissättning, som beaktar endast vägutbyggnadens konsekvenser för det allmänna, och inte dess inverkan på trafikanternas färdkostnader, i allmänhet leder till ineffektiv resursanvändning. Som framhållits ovan diskuterar Hiorth konsekvenserna för prissättningen av att antagandena 1 och 2 — beträffande trafikens homogenitet och frånvaron av kortsiktiga variationer i efterfrågan - inte är uppfyllda. Därvid anförs att det kan finnas skäl för att differentiera avgifterna åtminstone enligt följande grunder: Efter var (på vilka delar av vägnätet) trafikökningen sker. Efter när (under dygnet, veckan, året) trafikökningen sker. Efter vilka fordonsslag (indelade efter biltyp, längd, bredd och vikt) som svarar för trafikökningen. Dessa tre indelningsgrunder skall i det följande kommenteras i tur och ordning. Av betydelse är självfallet om en trafikökning äger rum på vägar som förut varit hårt belastade, eller på vägar med ett betydande kapacitetsöverskott. Enligt Hiorths mening bör därför bilavgiften i princip differentieras regionalt, helst ända ned till varje särskild väg. Detta innebär, att något system med vägtullar skulle införas, vilket åtminstone på kort sikt är ogenomförbart. Man SOU 1973:32 8

kan då tvingas att använda en genomsnittlig marginell väghållningskostnad för ett helt lands vägnät. Hiorth finner i det sammanhanget anledning fråga sig, om i så fall överhuvudtaget något står att vinna vid en tillämpning av den föreslagna prissättningsprincipen. Om inte avgifterna differentieras rumsligt, uppnås inte någon möjlighet att med hjälp av priset dämpa trafiken på hårt utnyttjade vägar och att stimulera den på vägar med outnyttjad kapacitet. Emellertid framhålls, att kvar står möjligheten att vid en beräkning på genomsnittsbasis kunna åstadkomma en "riktig" avgiftsdifferentiering mellan olika fordonsslag. Det bör då observeras, att detta gäller endast under förutsättning att variationen mellan fordonsslag i de marginella vägkostnaderna är oberoende av vägtyp, något som normalt inte är fallet. Man får således även i denna dimension nöja sig med genomsnitt. Avgiftssystemet bör likaledes i princip differentieras efter den tidpunkt då en transport företas. Om en trafikökning äger rum under perioder med lågtrafik, erfordras normalt inte någon kapacitetsutbyggnad alls för bibehållen standard. Motsatsen gäller om ökningen uppkommer under t ex rusningstider i en storstad. Hiorth är emellertid pessimistisk, när det gäller möjligheterna att praktiskt genomföra en sådan tidsmässig differentiering. Även i detta avseende kan det bli nödvändigt att nöja sig med genomsnittliga utbyggnadskostnader som grund för avgifterna. Fördelningen av biltransporterna över tiden kommer härigenom att bli ineffektiv - för litet trafik under lågtrafik och för mycket under högtrafik. Också transportfördelningen mellan bilar och andra transportmedel kan komma att förskjutas i ogynnsam riktning. Med tidsdifferentierade 22

Det bör också framhållas, att en entydig uppdelning av enskilda vägbyggnadsprojekt i en kapacitets- och en kvalitetsdel i allmänhet är utesluten. Även om de teoretiska resonemangen i den refererade utredningen möjligen kan tolkas i termer av sådan uppdelning, görs heller inga försök i denna riktning, när resonemangen tillämpas på faktiska kalkylsituationer. 113

avgifter skulle "många som i dag kör bil under de mest belastade timmarna komma att använda andra transportmedel".23 De av Hiorth beskrivna problemen i samband med begränsade differentieringsmöjligheter är av samma slag som vid prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad (jfr diskussionen i avsnitt 9.4). En differentiering av avgifter efter fordonstyp kan enligt Hiorth lämpligen ta som utgångspunkt en bestämning av samband dels mellan fordonets längd, bredd och hastighet, och dess anspråk på vägkapacitet, dels mellan fordonets vikt och dess inverkan på vägunderhållskostnaderna. Beträffande den senare punkten gäller, att så länge inte vägarna tål obegränsade axeltryck, kommer underhållskostnaderna att stiga progressivt med den axeltrycksbelastning som vägarna utsätts för.24 Det bör observeras, att ju starkare vägen är byggd, desto svargare blir kostnadsprogressionen. Beslut om att bygga starkare vägar framstår därigenom som ett alternativ till höga årliga underhållskostnader. I samband med den första punkten ovan gäller det enligt Hiorths metod att belasta varje bilkilometer i enlighet med dess kapacitetskonsumtion. Därigenom måste fastläggas ekvivalenstal för hur stor kapacitet varje fordonstyp tar i anspråk. Därefter fastställs hur stora investeringskostnader i trafiken som anses svara mot varje ekvivalensenhet. När det gäller formen för att ta ut de väghållningskostnader som man på ovan skisserat sätt kan räkna fram för olika fordonstyper, hävdar Hiorth att enbart körlängdsberoende avgifter bör användas. Argumentationen kan sammanfattas på följande sätt: Bilismens kostnader för det allmänna — och för andra enskilda än bilister — bestäms av utnyttjandet av vägnätet, inte av bilbeståndet. Om en del av skatten knyts till köp eller innehav av fordon, kommer bilägarna vid överväganden om att använda eller inte använda bil inte att ta tillräcklig hänsyn till konsekvenserna för det allmännas vägkostna-

der. Som ett tänkbart motargument anförs, att besluten om bilinnehav skulle bestämma biltrafikens volym, dvs att utnyttjandegraden skulle vara i stort sett oberoende av de körlängdsberoende avgifterna. Men även i detta ytterlighetsfall skulle enbart körlängdsberoende avgifter vara lika effektiva som ett blandat system. Det senare skulle aldrig ge några fördelar, däremot i allmänhet nackdelar, jämfört med ren kilometerbeskattning. Slutsatsen är uppenbarligen riktig, förutsatt att avgiftssystemet fritt - dvs utan avgiftstekniska och fördelningspolitiska hänsyn - kan anpassas till de relevanta marginalkostnaderna.2 5 Lika uppenbart är emellertid, att denna frihet inte existerar, vare sig prissättningen bygger på marginell väghållningskostnad eller kortsiktig marginalkostnad. Som framhållits i anslutning till diskussionen av "le tarif vert" i kapitel 5 kan fasta avgifter vara ett viktigt komplement till de rörliga, när det gäller att åstadkomma differentiering efter belastningsvariationer. Dessutom har de fasta avgifterna - just på grund av sina svagare allmänna styrningseffekter — ett värde, om man av andra skäl vill avvika från marginalkostnadspriser. Ett näraliggande exempel är förekomsten av olika slags finansieringskrav; som framhölls ovan ger Hiorths prissättningsmetod lika litet som en prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad några garantier för finansiell kostnadstäckning. I allmänhet är det lämpligt att ta ut avvikelser från marginalkostnad med hjälp av avgifter med svagaste möjliga styreffekt. Hiorth omnämner några av dessa problem, särskilt i anslutning till storstadsbilismen, och påpekar att de kan motivera fasta avgifter på köp eller innehav av fordon.

23 Hiorth, sid 14. Jfr diskussionen beträffande underhållskostnader i kapitel 3. 25 Dessutom förutsatt, att kostnader som följer av själva bilinnehavet, t ex för garage och parkeringsplatser, bärs av bilisterna själva. 24

/ 114

SOU 1973:32

6.4 Prissättning byggd på "utvecklingskostnader" En grupp prissättningsregler, som diskuterats i olika utredningar, baseras på s k utvecklingskostnader ("development costs") för utbyggnad av trafikanläggningar.26 Liksom i den av Hiorth föreslagna metoden är en grundtanke, att man utifrån dessa kostnader kan härleda avgifter för utnyttjande av anläggningarna, och att dessa avgifter är effektiva från resursanvändningssynpunkt. Det finns flera varianter av begreppet utvecklingskostnad, men ett huvudsyfte med dess användning synes i samtliga fall vara att åstadkomma prisstabilitet över tiden. I Allaisrapporten definieras utvecklingskostnaden som kvoten mellan nuvärdet av de framtida kostnaderna för ny- och ombyggnad av trafikanläggningar och en vägd summa av trafikökningar under en serie framtida perioder.2 7 I en annan variant används som nämnare en vägd summa av de framtida kapacitetstillskott, som kan hänföras till utbyggnaden. Under mycket speciella förutsättningar kan en prissättning grundad på utvecklingskostnader leda till effektivt utnyttjande av trafikanläggningarna. Metoden är då identisk med den prissättning utifrån s k marginell väghållningskostnad, som diskuterades i förra avsnittet. Men som framhålls i Allaisrapporten är dessa antaganden — t ex rörande fixerad kvalitet och fritt varierbar kapacitet — inte uppfyllda när det gäller vägnätet. De förekommande argumenten för detta slags prissättning har att göra med andra mål för trafikpolitiken än ett effektivt utnyttjande av de existerande trafikanläggningarna. Tre skäl har framförts för att grunda prissättningen för t ex väg- och järnvägstjänster på utvecklingskostnader: 1. En prissättning byggd på utvecklingskostnader skulle innebära att krav på finansiell kostnadstäckning uppfylles, i varje fall i högre grad än vid kortsiktig marginalkostnadsprissättning. 2. En viss grad av prisstabilitet över tiden är nödvändig för att förbrukarna av vägSOU 1973:32

tjänster skall kunna fatta rationella investeringsbeslut. Sådan stabilitet kan lämpligen åstadkommas genom en prissättning byggd på utvecklingskostnader. 3. Ökad trafikmängd motiverar en successiv utbyggnad av vägnätets kapacitet. För att trafikutvecklingen skall ge användbart informationsunderlag för sådan utbyggnad bör avgifterna även avspegla kostnaderna för vägbyggande. Det förstnämnda argumentet förekommer bl a i Allaisrapporten: "Fördelen med utvecklingskostnadsmetoden, relativt ett system med prissättning utifrån kortsiktig marginalkostnad, är att den reducerar (det finansiella) underskottet. Samtidigt har den en relativ nackdel i och med att den förorsakar en viss störning av den effektiva resursanvändningen." Som tidigare framhållits är tesen om ett mindre underskott inte självklart riktig. Övergång från prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad till prissättning utifrån utvecklingskostnader innebär inte endast att man lägger till vissa kostnader för investeringar och för icke trafikmängdsberoende underhåll. Man drar samtidigt bort betydande kostnadsposter för trängsel- och andra interaktionseffekter. Förändringen går troligen i olika riktning för olika miljöer och olika tidsperioder, men totaleffekten är osäker till sin riktning. Argumentet rörande prisstabilitet aktualiseras av de variationer över tiden i de kortsiktiga marginalkostnaderna, som uppkommer vid långsiktigt stigande efterfrågan och odelbara investeringsprojekt (jfr diskussionen i avsnitt 6.1). Över- eller underkapacitet kan också uppkomma som följd av felaktiga efterfrågeprognoser. Vissa argument 26 Se t ex : Options in Transport Tariff Policy, sid 4 8 - 5 0 . Walters (1968), sid 112-115. Boiteux, M: Peak-Load Pricing (1964), i Nelson, sid 7 0 - 7 2 . 27 Options in Transport Tariff Policy, sid 120. Sammanvägningen av trafikökningar under olika år föreslås i rapporten ske genom en diskontering till nuvärde av samma slag som för kostnaderna. 28 Options in Transport Policy, sid 21.

för prissättning byggd på utvecklingskostnader i sådana situationer har framförts av Boiteux.29 För att uppnå effektivt utnyttjande av existerande kapacitet är det nödvändigt att sätta priset lika med kortsiktig marginalkostnad med korrektion i förekommande fall för avvikelser mellan pris och marginalkostnad för alternativ eller komplement till tjänsterna ifråga. Men Boiteux hävdar, att inte endast utnyttjandet i en tidpunkt är av intresse; det kan tänkas vara viktigare att åstadkomma en effektiv anpassning över tiden. Här spelar förbrukarnas information om framtida priser en huvudroll, och stabila priser är då ett tänkbart hjälpmedel. Prisstabiliteten kan enligt Boiteux lämpligen uppnås genom att priset bestäms utifrån den kortsiktiga marginalkostnad, som skulle gälla om anläggningen hade optimal kapacitet: "dvs priser lika med utvecklingskostnaderna". Boiteux förespråkar en prissättning på dessa grunder, om överkapacitet — och därmed "onormalt" låga priser vid prissättning enligt kortsiktig marginalkostnad — förväntas råda under en relativt kort period. Om nämligen de privata investeringar, som baseras på dessa låga avgifter, har längre varaktighet än överkapaciteten i transportsystemet, uppkommer överinvesteringar med åtföljande välfärdsförluster för samhället. Dessa investeringar kan gälla både transportmedel och sådana anläggningar, som i stor utsträckning utnyttjar transporttjänster. Ett motsvarande resonemang kan föras beträffande perioder med "onormalt höga", kortsiktiga marginalkostnader. Problemet gäller här prissystemets uppgift som informationssystem i situationer, där köparna fattar beslut som rör produktion under flera perioder. Boiteux' resonemang bygger på förutsättningen, att sådana beslut helt grundas på förväntan om att de för tillfället rådande priserna skall bestå. Även om denna förutsättning om köparnas beteende vore uppfylld, skulle emellertid resonemanget ha betydande svagheter. Den svenska affärsverksutredningen har kritiserat detta på 116

följande sätt: "Mot det anförda resonemanget kan invändas, att det naturliga sättet att förena önskemålet om marginalkostnadsprissättning med önskemål om en över tiden stabil prisnivå vore att sätta priset i anslutning till förväntningsvärdet av framtida kortsiktiga marginalkostnader."30 Denna berättigade invändning innebär, att priset i detta fall skall sättas utifrån kostnader, som normalt påverkas av framtida investeringsbeslut och därmed av investeringskostnader, men som inte överensstämmer med utvecklingskostnaderna. Vid kontinuerligt varierbar kapacitet och effektiv investeringspolitik överensstämmer de här aktuella, förväntade marginalkostnaderna däremot med den långsiktiga, samhällsekonomiska marginalkostnaden (jfr diskussionen rörande diagram 6:2 i avsnitt 6.1). Huvudfrågan är emellertid, om en prisstabilisering över tiden, som medför effektivitetsförluster i vägutnyttjandet, är det bästa sättet att förbättra trafikanternas beslutsunderlag för investeringar. Det torde i många fall vara möjligt att kombinera över tiden varierande priser med information om de prognoser, som producenterna av väg- och järnvägstjänster gör beträffande kostnadernas och därmed avgifternas utveckling över tiden. Investeringsunderlaget skulle därigenom förbättras, kanske i lika hög grad som genom den prisstabilisering, som erbjuds av en prissättning byggd på förväntade, framtida marginalkostnader. Om man inte tillåter priserna att vanera över tiden med hänsyn till uppkommande bristsituationer, måste den otillräckliga kapaciteten ransoneras på något annat, vanligen mera kostsamt och godtyckligt sätt, 1 ex genom köer. Under perioder med överkapacitet kommer stabila priser i stället att leda till välfärdsförluster genom att kapaciteten

29 Boiteux, M.: Peak-Load Pricing, sid 7.0 ff. Resonemanget illustreras för såväl fallet med pUnerad överkapacitet som situationer där överkapacitet uppkommit på grund av felaktiga prognoser. 30 Ekonomi och konkurrens i affärsverken, Del II, SOU 1968:46, Bilaga 1, sid 26.

SOU 1973:32

utnyttjas i mindre utsträckning, än som vore möjligt vid fluktuerande priser. Om informationsunderlaget inte kan förbättras med andra metoder, måste "informationsvärdet" av stabila priser vägas mot välfärdsförluster i utnyttjandet av de existerande anläggningarna. Dessa invändningar mot prisstabilisering över tiden anförs även i Allaisrapporten. Då det gäller fallet att priserna höjs till en genomsnittlig nivå under perioder med outnyttjad kapacitet, kan enligt rapporten skälen för en sådan ordning vid ett första påseende förefalla övertygande. Man återger det av Boiteux anförda argumentet, att om priset sätts lika med kortsiktig marginalkostnad under perioder med överkapacitet, kan felaktiga investeringsbeslut komma att fattas. Ett exempel gäller företagslokalisering, som grundas på felaktiga förväntningar om att trängselavgifterna allt framgent skall fortfara att vara noll. I rapporten framhålls emellertid detta arguments begränsningar: "I de fall, där trängselavgiften noll kommer att bestå för längre tid än den ekonomiska livslängden hos nyttjarnas investeringar, finns det ingen anledning att påföra avgifter som kan förhindra ett bättre utnyttjande av dan existerande infrastrukturen."3' Dessutom anförs, att man inte i första hand bör söka korrigera konsumenternas felaktiga prisförväntningar genom att på ett oekonomiskt sätt höja avgiften i syfte att nå prisstabilitet över tiden. Uppgiften är snarare att söka tillhandahålla bättre information om hur de framtida priserna kan komma att utvecklas än att hålla stabila priser. I Allaisrapporten framhålls å andra sidan, att säkerhet mot framtida prisförändringar kan vara önskvärd för vissa förbrukare av tjänster inom transportsektorn, särskilt med hänsyn till långsiktiga investeringar i fordon, terminaler etc. Man pekar på möjligheten att dessa förbrukare ges "viss möjlighet att försäkra sig mot risker för prisförändringar genom att ingå prisöverenskommelser för en bestämd tidsperiod". Fördelen är inte endast att kunden garanteras ett bestämt pris, utan också att förhandsbeställning ger producenSOU 1973:32

ten information om framtida förbrukning och kapacitetsanspråk. Möjligheten att arbeta med sådana långstidskontrakt har ingående behandlats av företrädare för den franska s k marginalkostnadsskolan i samband med prissättningen på elkraft. På elkraftområdet utnyttjas kontrakt för längre perioder i betydande utsträckning då det gäller större förbrukare. Samspelet mellan olika slags avgifter i detta sammanhang och anknytningen till valet av kapacitet har något berörts i kapitel 5, avsnitt 5.2. I de fall kontrakt sluts för så lång tid, att utrymme ges för anpassning av kapaciteten, får kalkylen för sådan anpassning - t ex utbyggnad - betydelse för det effektiva priset. Detta pris bestäms nämligen av det förväntade, framtida värdet av den kortsiktiga marginalkostnaden, som genom valet av utbyggnadstakt påverkas av investeringskostnaderna. Som tidigare framhållits kommer kortsiktig och långsiktig marginalkostnad att överensstämma, om utbyggnadstakten är effektivt anpassad. Skälen för förhandsprissättning av denna typ kan tänkas vara starka på områden, där producenten tillhandahåller tjänster av fixerad kvalitet och alltid måste tillfredsställa den rådande efterfrågan. För att undvika att kapacitetsbrist uppkommer - eller att drastiska prishöjningar blir nödvändiga för att undvika detta - kan det vara angeläget att förbättra informationsunderlaget i fråga om framtida efterfrågan. Långtidskontrakt är ett tänkbart medel att åstadkomma detta, samtidigt som förbrukarna därigenom kan försäkra sig om att tjänsterna kommer att tillhandahållas.32 Detta skäl för en prissättning, som vid samordning med investeringspolitiken innefattar ett hänsynstagande till an31

Options i Transport Tariff Policy, sid 31. Resonemanget är också tillämpligt på frågan om mer kortsiktig förhandsbeställning av tjänster. Ett exempel inom transportsektorn är det avgiftsproblem, som går under benämningen "passageraren till Calais", och som rör fastställandet av effektiva biljettpriser på järnväg. Kombinationen av odelbarheter och osäkerhet om efterfrågan leder till relativt komplicerade kostnadsförhållanden. Se t ex Dessus, G.: Rate Fixing in Public Utilities, Nelson sid 42 ff. 32

läggningskostnader, kan även ha relevans för hållits är i sådana fall det förväntade värdet vissa delar av transportsektorn, t ex järn- av framtida, kortsiktiga marginalkostnader vägs- och flygtrafik. För sådan prispolitik av betydelse för prisbestämningen. Via invebör emellertid utnyttjas avgiftstyper, vilka i steringskalkylerna för vägbyggande påverkas minsta möjliga mån påverkar kapacitetsut- dessa kostnader av byggnadskostnaderna, nyttjandet i nuläget. men de motsvarar inte de s k utvecklingsVid en motsvarande bedömning för väg- kostnaderna. Särskilt då det gäller väginvesektorns del - dvs av punkt 3 i den steringar där inslaget av kvalitetsförbättring är inledande uppräkningen — är situationen emel- betydande, kan skillnaden mellan de två lertid i viktiga avseenden en annan. "Försäk- kostnadsslagen vara mycket stor. Sambandet rings- och informationsargumenten" för mellan prisbestämning och investeringspolilångtidskontrakt eller förhandsbeställning är tik vid denna typ av vägbyggande har korthär svagare, eftersom absoluta kapacitets- fattat beskrivits i avsnitt 6.2. 33 gränser endast undantagsvis uppnås, och Bilaccisen är en fast avgift, som i jämförelmarginalkostnaderna endast på en mindre se med andra avgifter på området har mycdel av vägnätet — vägar och gator i ket svag effekt på kapacitetsutnyttjandet i tättbefolkade områden - stiger snabbt med nuläget. Samtidigt har den viss betydelse för ökad trafikmängd. Avvikelser från prognosti- fordonsparkens storlek och därmed för efterserad trafikmängd medför följaktligen var- frågan på vägtjänster längre fram i tiden. ken otillfredsställd efterfrågan eller behov av Användningen av detta slags avgifter i ett drastiska avgiftsändringar. prissystem för vägtjänster torde dock inte i Det är med hänsyn till dessa för- högre grad kunna knytas till en styrning av hållanden naturligt, att långtidskontrakt trafikefterfrågan. På grund av sin relativt av det slag, som är diskuterats, inte före- svaga styreffekt får de fasta avgifterna främst kommer då det gäller vägtjänster. Av- betraktas som ett medel att åstadkomma gifterna är i allmänhet knutna antingen till avgiftsintäkter från vissa kategorier av vägdet löpande utnyttjandet av vägarna eller till trafik, i situationer då de enbart från styrinnehav av fordon under året. Detta slags synpunkt motiverade avgifterna för vägutavgifter påverkar trafikanternas användning av nyttjande av olika skäl betraktas som otilldet existerande vägnätet, och avgiftsbestäm- räckliga. Motiven bakom sådana krav beträfningen bör bygga på de kostnader, denna fande avgiftsbeloppets storlek och fördelning väganvändning medför. Avvikelser från den- skall diskuteras i nästa kapitel. na huvudregel kan dock tänkas vara motiverade: dels om avgifterna för vägutnyttjande eller fordonsinnehav på grund av höga systemkostnader vid ändringar (för administration, information etc) fastläggs för en längre period, dels om det befinns lämpligt att som kompletterande styrmedel utnyttja avgifter - t ex acciser - vilka belastar fordonsägaren under en längre period beroende på att de knyts till investeringskostnaden. I båda fallen förutsätts, att den aktuella perioden har sådan längd, att anpassning av vägkapaciteten är möjlig. Som förut fram118

33 Resonemangen i detta kapitel har genomgående byggt på den förutsättningen, att beslut om investeringar i trafikapparaten fattas utifrån avvägningar mellan å ena sidan investeringskostnaderna, å andra sidan uppskattningar av de kostnadssänkningar och övriga förbättringar, investeringen medför för trafikanterna, väghållaren osv. Vissa av de argument, som framförts mot marginalkostnadsprissättning, grundas på förutsättningen, att väginvesteringar i stället framtvingas genom en efterfrågan från berörda intressenter, vilken manifesteras i krav på utbyggnad av vägnätet. Då dessa argument främst använts som stöd för krav på "full kostnadstäckning" i vägsektorn, tas de upp först i kapitel 7, avsnitt 7.1.

SOU 1973:32

7 Krav på full kostnadstäckning för vägtrafiken

Valet av prissättningsprincip för vägtrafiken har i de tidigare kapitlen diskuterats med hänsyn till målet effektiv resursanvändning. Intresset har därvid av naturliga skäl främst knutits till konsekvenserna av de enskilda trafikanternas val i form av kostnader för samhället i övrigt (andra trafikanter inräknade). Det är genom sin inverkan på dessa individuella val - mellan transportmedel, mellan resvägar, mellan restider osv - som avgifterna kan påverka resursanvändningen i samhället. Effektivitetsresonemang av detta slag leder fram till prissättningsprinciper baserade på marginella kostnader. Avvikelserna från en prissättning i enlighet med marginella kostnader - avvikelser som förvisso kan bli betydande - motiveras i huvudsak av praktiska svårigheter eller kostnader för att genomföra en långtgående prisdifferentiering i tid och rum. Det är emellertid också av stort ekonomisk-politiskt intresse, hur stora avgiftsintäkter för det allmänna, som uppkommer vid olika avgiftssystem. Frågan huruvida avgifterna räcker till för att täcka de utgifter eller kostnader, som utifrån någon bestämd beräkningsprincip kan hänföras till vägtrafiken, har vid flera tillfällen berörts i de tidigare kapitlen. I den första delen av föreliggande kapitel skall ett försök göras att belysa i vad mån och utifrån vilka motiv denna fråga betraktats som relevant av de refererade utredningarna. Förekommande krav på s k full kostnadsSOU 1973:32

täckning avser i flertalet fall det allmännas utgifter, så som dessa beskrivits i kapitel 3. Kraven berör således alla de utgifter för stat och kommuner, vilka kan uppfattas som konsekvenser av att vägnätet tillhandahålls, byggs ut och belastas med den rådande trafiken. Krav på kostnadstäckning med denna begränsade omfattning kommer fortsättningsvis att benämnas finansieringskrav. I vissa utredningar har hävdats, att vägtrafikanterna genom avgifter dessutom skall täcka de kostnader, som i kapitel 3 hänfördes till kategori IV dvs externa vägtrafikkostnader för bl a miljöpåverkan, som drabbar samhället i övrigt. För ett sådant mer omfattande kostnadstäckningskrav reserveras i det följande begreppet kollektivt betalningsansvar. Avgörande för vilka poster, som skall omfattas av ett krav på full kostnadstäckning, är givetvis motiven för att kravet uppställs. Dessa motiv bestämmer också, på vilken nivå man väljer att lägga kraven; om de skall avse transportsektorn som helhet, varje trafikgren för sig, olika regioner var för sig eller enskilda trafikantgrupper inom en trafikgren. Om finansieringskrav läggs på detaljerad nivå, kan de lätt komma i konflikt med mål beträffande effektiv resursanvändning. Dessa problem kommer att beröras i senare delen av kapitlets första avsnitt. Bland de motiv, som kan anföras för finansieringskrav i transportsektorn, intar de fördelningspolitiska en särställning. Hänsyns119

tagande till avgiftspolitikens inverkan påå realinkomsternas och därmed konsumtionssmöjligheternas fördelning aktualiserar svåraa avvägningsproblem. Vissa önskemål om förrdelningsrättvisa kan tänkas motivera, att vägTtrafikanterna åläggs ett kollektivt betalnings-äansvar för alla kostnader i samband medd vägtrafiken, även om en sådan regel begrän-isar handlingsfriheten, när det gäller att åstad-lkomma en effektiv prisstyrning. Men ävenn ett prissystem, där hänsyn tagits till sådanaa krav på kostnadstäckning, kan komma i kon-[. flikt med statsmakternas intentioner, när dett gäller inkomstfördelningen mellan olika grup-,. per av trafikanter. Fördelningsaspekterna påå avgiftssystemet och olika slags avvägningsproblem i samband med dessa skall diskuteras i avsnitt 7.2. Det ingår inte i utredningens uppdrag attt göra fördelningspolitiska bedömningar avv mer allmänpolitisk natur. Redovisningen fårr alltså inte uppfattas som ett uttryck förr värderingar från utredningens sida i dessai avseenden, utan endast som en belysning av/ det faktum att utformningen av avgiftssystemet inom vägtrafiksektorn, liksom inoml andra sektorer, påverkar realinkomsternas5 fördelning. Kapitlets avslutande avsnitt innehåller eni kort diskussion rörande olika slags kostnadsposter, som kan ha intresse vid bestämningeni av ett kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken. I samband med identifiering, kvantifiering och värdering i ekonomiska termer avt poster, som kan ha betydelse för en bedömning av denna fråga, uppkommer ett antal problem, vilka skall behandlas i senare: delen av detta betänkande (kapitel 10 ochi följande). Vissa hithörande frågor tas upp till1 en preliminär behandling i avsnitt 7.3, beroende på att de har betydelse för diskussionen i kapitel 9 av effektiva vägavgifter då ett kollektivt betalningsansvar utkrävs. 7.1 Finansieringskrav i olika utredningar I svenska, norska och engelska utredningar på transportområdet spelar begreppet "kostnadsansvarighetsprincipen" relativt stor roll. 120

Innebörden av detta begrepp skall här kortfattat diskuteras, innan de olika utredningarnas resonemang kring finansieringskravets syfte och omfattning refereras. Med "kostnadsansvarighetsprincipen" synes i vissa sammanhang avses ett finansieringskrav för en hel trafikgren; för vägtrafiken att det allmännas utgifter för vägnätet och trafiken på detta skall täckas genom avgifter från vägtrafikanterna.1 Med denna innebörd är begreppet operationellt. Det betyder att man måste ta hänsyn till en budgetrestriktion, när man söker utforma ett avgiftssystem i syfte att uppfylla de transportpolitiska effektivitetsmålen. Vid utformningen av de svenska trafikpolitiska riktlinjerna torde man i princip ha utgått från nyss angivna innebörd hos begreppet. Man synes emellertid här ha önskat gå ett steg längre såtillvida att det även förutsatts en fördelning av de skilda trafikgrenarnas finansiella kostnader på olika trafikantkategorier. I sistnämnda hänseende uttrycks ett liknande synsätt av flera utredningar, t ex i Bilskatteutredningens betänkanden och i den engelska Road Track Costs. De norska s k Ström- och Killikommitte'erna - som hade i uppdrag att undersöka, om den dåvarande norska bilbeskattningen uppvisade avvikelser från "kostnadsansvarsprinsippet" — tolkade begreppet så, att inte bara biltrafiken som helhet utan varje enskild trafikant skulle bära sin del av det allmännas utgifter. Om man på detta sätt tolkar kostnadsansvarighetsprincipen som en "fördelningsnyckel", förefaller det omöjligt att ge den en entydig innebörd. En mycket stor del av det allmännas utgifter och även andra kostnader i samband med vägtrafiken utgör gemensamma kostnader för olika fordonsslag och trafikantgrupper. Varje fördelning av "totalkostnader", inklusive sådana gemensamma kost-

1 I olika EG-utredningar kallas detta slags finansieringskrav antingen "budgetjämvikt" eller "total kostnadstäckning", beroende på om investeringsutgifterna skall direktfinansieras genom avgifter eller periodiseras och amorteras över en längre period.

SOU 1973:32

nåder, måste bygga på försök till rimlighetsbedömningar. Slutligen är det möjligt att tolka begreppet så, att varje trafikant skall stå för de kostnader för samhället, vilka är konsekvenser av hans individuella beslut. Denna strikt ekonomiska tolkning implicerar marginalkostnadsprissättning. I motsats till i föregående fall har kostnaderna för olika trafikantkategorier eller enskilda trafikanter här i principen entydig innebörd, vilket naturligtvis inte hindrar att mätproblemen är mycket stora. Som tidigare framhållits, blir finansiella budgetkrav - t ex för vägtrafiken som helhet - normalt inte uppfyllda vid en strikt tillämpning av principen i denna form. Med hänsyn till den brist på entydighet, som utmärker begreppet "kostnadsansvar" i de refererade utredningarna, kommer detta begrepp inte vidare att användas här. Diskussionen förs i stället i termer av olika slags finansieringskrav eller på annat sätt specificerat, kollektivt betalningsansvar. 7.1.1 Motiv för finansiell kostnadstäckning I flera av de genomgångna undersökningarna saknas explicita formuleringar av de mål för transportpolitiken, som ligger bakom kraven pä "full kostnadstäckning". De mål som uttrycks rör effektiv resursanvändning, medan finansieringskravens existens bara konstateras som ett faktum. Ett slående exempel är den norska Killi-rapporten. I stället för att redovisa skälen bakom kravet på full kostnadstäckning, skjuter man där kravet åt sidan med motiveringen, att dess innebörd är så oklar att det är meningslöst att diskutera den. Man väljer i stället att söka konstruera ett avgiftssystem, som syftar enbart till effektiv uppdelning av transporterna mellan olika trafikgrenar. Uppgiften att företa justeringar, om det föreslagna systemet skulle komma i konflikt med fiskala eller fördelningspolitiska önskemål, överlåts åt politiska organ.2 I rapporterna från den engelska Smeedkommitte'n och den franska Lavalkommitte'n kommer inte något speciellt intresse till utSOU 1973:32

tryck för förhållandet mellan totala intäkter och kostnader. En del av de resonemang, som förs i den senare rapporten, tyder dock på att avgiftsfinansiering av både drifts- och anläggningskostnader eftersträvas, även när detta medför avsteg från den i rapporten formulerade marginalkostnadsprincipen. Inte heller i Road Track Costs uttrycks något bestämt krav beträffande förhållandet mellan totala intäkter och kostnader. Däremot ligger implicit i utredningens uppläggning, att man anser budgetutfallet vara intressant. Man söker fördela "de totala kostnaderna" för det allmänna och i princip också för "befolkningen utanför vägsektorn" — dvs ett kollektivt betalningsansvar, som omfattar kostnadsgrupperna II och IV i kapitel 3 - mellan olika fordonskategorier. Dessutom görs en mängd jämförelser mellan olika kategoriindelningar av det allmännas intäkter och utgifter. Men eftersom det kollektiva betalningsansvaret inte närmare specificeras, saknas också diskussion av motiven för önskemål om sådan kostnadstäckning. Av de refererade vägutredningarna är det endast Allaisrapporten och Walters' studie, som innehåller mer omfattande resonemang kring finansieringskravens innebörd.3 De olika motiven skall i det följande refereras i punktform och kortfattat kommenteras. Först skall emellertid de aktuella "målkonflikterna" skisseras, så som de framställs i Allaisrapporten. Man utgår i rapporten från att det primära målet för transportpolitiken är att nå en samhällsekonomiskt effektiv nivå för transportproduktionen och en effektiv uppdelning av transporterna mellan de olika trafikgrenarna. Detta fordrar dels en prissättning, som ger ett effektivt utnyttjande av varje transportgrens fasta anläggningar, dels en investeringspolitik som utnyttjar samhällsekonomiskt relevanta investeringskriterier. Man understryker särskilt vikten av en cen-

2 Instilling fra Samferdseldepartementets bilavgiftsutvalg 1963, avsnitt 2. 3 Options in Transport Tariff Policy, avsnitt 23.3 och Walters (1968), kapitel 4.

tralisering och samordning av investeringsbesluten i de olika transportgrenarna, med hänvisning till de ofta mycket starka korseffekterna mellan dessa. Inledningsvis förordas en prissättning av trafikanläggningarnas tjänster, vilken utgår från de kortsiktiga marginalkostnaderna för nyttjandet av dessa tjänster, inklusive trängselkostnader. Sådana från resursanvändningssynpunkt effektiva avgifter skulle för vägsektorn innebära - om man inte tar hänsyn till olycks- och immissionskostnader - att avgifterna endast skall täcka de underhållskostnader, olika trafikanter förorsakar det allmänna, och i förekommande fall en trängselavgift. Upprepade gånger understryks att en sådan avgift måste vara den man skall eftersträva att i praktiken avkräva vägnyttjarna, om effektiv resursanvändning är målet för transportpolitiken. Som framgått av en utförlig diskussion i kapitel 6 förekommer det på stora delar av vägnätet liksom i övriga transportanläggningar stordriftsfördelar i produktionen av dess tjänster. Kombinationen av en samhällsekonomiskt effektiv investeringspolitik och effektiva avgifter för utnyttjande av fasta anläggningar kan då leda till ett finansiellt underskott; det allmännas kostnader för anläggningarna blir större än avgiftsintäkterna från nyttjarna. Då förutsätts att det är omöjligt att vid sidan av nyttjandeavgifterna avkräva trafikanterna sådana särskilda skatter, som inte på ett ineffektivt sätt begränsar användningen av trafikanläggningarna. Finansiella underskott av detta slag kan inte accepteras, menar man i Allaisrapporten. Även om höjning av avgifterna över marginalkostnaderna medför att vägtrafikanläggningarna inte utnyttjas effektivt, måste en sådan höjning företas, om underskott annars skulle uppkomma. Man framhåller samtidigt, att det inte finns någon "ekonomiskt riktig" lösning av problemet att definiera det allmännas budget för trafikanläggningar. Man måste se till motiven för finansieringskravet: "Att definiera budgetbalansen är i stor utsträckning ett praktiskt, institutionellt och politiskt pro122

blem, ty de syften budgetbalansen är avsedd att tjäna är i sig praktiska, institutionella och politiska. Den rent ekonomiska aspekten på problemet består helt enkelt i att söka pä bästa sätt undvika nackdelar som är förknippade med systemet med prissättning efter marginella kostnader och samtidigt minimera den störning av optimal resursallokering som kan bli följden av ett införande av budgetbalanskrav."4 De argument som i olika sammanhang anförts som stöd för krav på finansiell kostnadstäckning kan grovt indelas i fyra kategorier, nämligen sådana som har att göra med: (1) statlig investeringspolitik, (2) privata investeringsbeslut, (3) decentralisering och intern effektivitet och (4) realinkomsternas fördelning. Vi skall nedan kortfattat diskutera de olika argumenten: 1. Om det allmännas delbudget för trafikanläggningar - plus eventuella offentliga transporttjänster - är underbalanserad, måste underskottet täckas med allmänna skatter eller genom att ett begränsat upplåningsutrymme tas i anspråk. I vissa situationer anses det "politiskt omöjligt" att höja de allmänna inkomst- eller varuskatterna. Då andra lönsamma projekt konkurrerar om utrymmet i den allmänna budgeten, finns risk att transportsektorn blir underförsörjd med investeringsmedel. Innebörden är således att samhällsekonomiskt lönsamma, offentliga projekt inte skulle kunna genomföras på grund av finansiella restriktioner. Detta skulle då otvivelaktigt motivera avgiftsuttag, där sådana är möjliga, även utöver vad som erfordras för effektivt utnyttjande av befintliga trafikanläggningar. Däremot implicerar det inte nödvändigtvis just "full kostnadstäckning". Man kan exempelvis tänka sig en öv er balansering av transportsektorns delbudget med hänsyn till de lönsamma projekt på andra områden, som nämndes ovan. Detta såvida inte finansieringskravet anger en övre gräns för "poli4

Options in Transport Tariff Policy, s 83. SOU 1973:32

tiskt möjligt" avgiftsuttag på transportområdet, t ex beroende på sådana rättvise- eller fördelningsmål, som skall refereras under punkt 4 nedan. Argument med i huvudsak ovanstående innebörd anförs i Allaisrapporten.5 Där anförs emellertid också andra skäl som rör investeringsproblemet och som synes peka i motsatt riktning när det gäller investeringsvolymen. De kriterier, som måste användas vid bedömning av t ex väginvesteringars samhällsekonomiska lönsamhet, innehåller uppskattningar av såväl kostnader som betalningsvilja och monetära intäkter, vilka ligger långt fram i tiden. Det skulle därför enligt rapporten finnas stort utrymme för subjektivitet i sådana bedömningar. Man menar att beslutsprocessen beträffande dessa investeringar lätt kan påverkas av politiska, sociala och institutionella faktorer. Det skulle då finnas stor risk för att nyttjarna av trafikanläggningarna, om de inte behövde stå för den totala kostnaden för deras utbyggnad, skulle komma att utgöra en stark påtryckningsgrupp och tvinga fram samhällsekonomiskt sett alltför stora investeringar. Detta i synnerhet som en ökning av kapaciteten bidrar till sänkta trängselavgifter.6 Argumentets relevans förefaller svår att avgöra. I den mån det är giltigt synes det emellertid snarast tala för en prissättning byggd pä utbyggnadskostnader (jfr diskussionen i kapitel 6), förutsatt att avgifterna kan differentieras mellan olika projekts "intressenter". 2. Det finns risk för att ett system med marginalkostnadsbaserade avgifter medför, att nyttjarna av trafikanläggningar leds till felaktiga investeringsval, när de inte behöver stå för utbyggnadskostnaderna. Motsvarande resonemang torde kunna föras beträffande vissa privata investeringar i transportmedel. I Allaisrapporten bygger man detta argument på resonemang av samma slag som det nyss förda. Myndigheterna har svårt att i praktiken göra korrekta samhällsekonomiska kalkyler. I stället försöker man - t ex som resultat av "påtryckningar" - att bygga bort SOU 1973:32

all trängsel. Om man lyckas härmed skulle följden bli mycket låga avgifter. Företagen skulle i sin tur utgå från den låga avgiftsnivån i sina investeringskalkyler i förlitan på att nya offentliga investeringar skall hålla avgifterna på samma låga nivå även i framtiden. I denna form förefaller argumentet logiskt invändningsfritt; det är självklart att en felaktig investeringspolitik från offentliga myndigheters sida snedvrider resursanvändningen. Därav följer emellertid inte att nyttjarnas investeringsval blir felaktiga sett från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt givet den - visserligen felaktiga - statliga investeringspolitiken. Även Walters diskuterar liknande argument i samband med företagens lokaliseringsval. Han framhåller bl a att även om man tillämpar samhällsekonomiskt relevanta investeringskriterier och en konsekvent prispolitik, kan det finnas risk för felaktiga, privata investeringsval. Delvis är det här fråga om möjligheterna att ge information om framtida avgifter (jfr diskussionen om stabila priser i avsnitt 6.4). För mycket stora investeringsprojekt tillkommer den komplikationen, att ett företag själv kan påverka betingelserna för offentliga investeringsbeslut, t ex i vägar. Antag att lokalisering av ett företag till en viss ort är samhällsekonomiskt olönsam, om hänsyn tas även till erforderliga väginvesteringar. Om företaget ändå byggt anläggningar på orten, kan väginvesteringarna bli samhällsekonomiskt lönsamma, eftersom företagets irreversibla investeringar då bortfaller ur kalkylen. Sådana speciella näringspolitiska problem kan dock lösas på annat sätt än genom trafikpolitiken, exempelvis genom tillståndskrav eller (som Walters föreslår) genom speciella lokaliseringsav5

Options in Transport Tariff Policy, s 72. Allaisrapportens diskussion i denna fråga är på ett föga klargörande sätt kombinerad med en plädering för decentralisering av investeringsbeslut till trafikgrensnivå. Inte minst mot bakgrund av rapportens egen beskrivning av det inbördes beroendet mellan trafikgrenarna och med hänsyn till dess principiella resonemang i övrigt framstår argumenteringen på denna punkt som otillräckligt underbyggd. 6

gifter: "Men sådana skatter bör inte tillåtas inverka på användningen av vägen eller på andra marginella avvägningar."7 3. Finansiering med skattemedel av underskott, som uppkommer vid fallande kostnader - på grund av odelbarheter eller stordriftsfördelar - och marginalkostnadsprissättning, leder till sänkt intern effektivitet inom ifrågavarande offentliga företag eller verk. Krav beträffande kostnadstäckning - t ex för järnvägarna - skulle därför vara en förutsättning för decentralisering av beslut till sådana företag. Detta argument, som anförs bl a i Allaisrapporten, saknar direkt betydelse för vägsektorn, där transporttjänsterna produceras av fristående, privata företag och enskilda trafikanter. På grund av det inbördes beroendet mellan trafikgrenarna kan emellertid argumentet - om det är tillämpligt på järnvägarna - indirekt få betydelse för prissättningsproblemet i fråga om vägtjänster. Finansieringskravet uppfattas här som ett medel för effektivitetskontroll, dvs närmast kontroll av att kostnaderna inte blir onödigt höga. För exempelvis järnvägarna skulle från effektivitetssynpunkt motiverade underskott på fasta anläggningar inte kunna skiljas från sådana underskott, som kan uppkomma vid ineffektiv eller felaktigt prissatt transporttjänstproduktion eller ineffektiv administration. Kontrollsvårigheterna antas medföra sådana interna effektivitetsförluster, som är större än vinsterna av marginalkostnadsprissättningens positiva styreffekter på resursanvändningen. Det är svårt att bedöma styrkan hos detta argument för kostnadstäckning i offentlig verksamhet. Strikt tolkat innebär det ett ifrågasättande av möjligheterna att åstadkomma effektiv produktion i skattefinansierade verksamheter över huvud taget. Man kommer här in på en komplicerad problematik, som rör programbudgetering och lämpliga decentraliseringsformer i övrigt. Här skall endast framhållas, att argumentet rörande effektivitetskontroll knappast talar för finansieringskrav i vanlig mening. Snarare 124

synes det implicera olika krav beträffande kostnadstäckning för olika offentliga verksamheter, främst beroende på om man arbetar med stigande eller fallande kostnader vid utbyggnad och utnyttjande av fasta anläggningar. 4. Det är rimligt att trafikanterna står för alla de kostnader, som vägtrafiken åsamkar samhället i övrigt. Det allmännas utgifter och de externa kostnaderna bör vidare fördelas så rättvist som möjligt mellan olika trafikantgrupper. Det rör sig här om en fördelningspolitisk värdering, där önskemål om en rimlig eller rättvis fördelning av konsumtionsmöjligheter mellan grupper med olika konsumtionsinriktning står i centrum. Om ett sådant krav på kostnadstäckning vore att betrakta som ett mål i sig, skulle det utgöra antingen en restriktion för avgiftssystemets konstruktion eller ett önskemål som kan vägas mot andra, t ex rörande effektiv uppdelning av trafiken. Konsekvenser av bindande finansieringskrav och av kollektivt betalningsansvar i övrigt skall diskuteras i kapitel 9. Kraven på kostnadstäckning torde emellertid i allmänhet få uppfattas som härledda från mer grundläggande fördelningsmål.8 Därför aktualiseras frågan, om dessa mål kan nås mer effektivt med andra omfördelningsåtgärder än genom anpassning av trafikavgifterna. Som tidigare framhållits är det mycket svårt att dela upp fasta kostnader för väghållningen mellan olika trafikantgrupper. Försök att genomföra en sådan uppdelning med hjälp av något slags genomsnittskostnader för olika trafikkategorier kan dessutom i vissa fall motverka andra fördelningspolitiska åtgärder. Mest påtaglig är konflikten mellan gällande regionalpolitiska mål och krav på regional kostnadstäckning för vägnätet. Då fördelningsöverväganden måste få cen-

7 Walters (1968), s 102. 8 Exempelvis önskemål om att utjämna konsumtionsmöjligheterna eller åstadkomma fördelningsrättvisa i någon mening mellan grupper med dika inkomstnivå eller olika konsumtionsinriktning. SOU 1973:32

trål betydelse i samband med bestämning av finansieringskrav eller kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken, är det angeläget att mer utförligt diskutera konsekvenserna för den reala inkomstfördelningen av olika prissättningsmetoder. En sådan diskussion förs i avsnitt 7.2. Dessförinnan skall emellertid beröras några alternativa utformningar av finansieringskraven i vad avser omfånget hos den sektor, för vilken krav ställs om balans mellan intäkter och kostnader. 7.1.2 Finansieringskrav på olika nivåer

tillsammantagna som för enskilda delar av en trafikgren - har emellertid aktualiserats i olika utredningar. Valet av nivå har stor betydelse när det gäller handlingsfriheten vid utformning av ett effektivitetsinriktat avgiftssystem. Som tidigare framhållits anges i de flesta utredningar på området inverkan på transporternas uppdelning mellan trafikgrenar som det främsta syftet med avgiftssättningen. Denna inriktning torde motiveras av att den totala transportvolymen av dessa utredningar betraktas som relativt okänslig för trafikavgifternas höjd.9 Följden blir att prisrelationerna eller prisskillnaden mellan olika delmarknader, snarare än trafikavgifternas absoluta nivå, antas få betydelse för systemets effektivitet. Finansieringskrav kan då uppfyllas utan större effektivitetsförluster på resursanvändningssidan, förutsatt att kraven lagts "på tillräckligt hög nivå". Härmed avses framförallt, att finansiell kostnadstäckning inte krävs för enskilda trafikkategorier, t ex lastbilstrafik i Norrland eller arbetsresor i storstäderna.

Krav på full kostnadstäckning för olika delar av transportsektorn torde innebära, att en stor del av trafikanläggningarnas tjänster tillhandahålls till priser över marginalkostnaderna. Trafikanterna får m a o betala mer för dessa tjänster än vad som svarar mot de kostnadsmässiga konsekvenserna av deras individuella transportbeslut. Denna tendens bestäms främst av att kostnadsstrukturen och efterfrågans variationer gör överkapacitet närmast ofrånkomlig då det gäller t ex landsvägs- och järnvägstrafik. (Jfr diskussioFöljande resonemang i Allaisrapporten benen i kapitel 6.) Detta hindrar inte, att en lyser nivåvalets betydelse från effektivitetsmotsatt tendens kan uppkomma i de trafik- synpunkt: "Den totala transportefterfrågans miljöer och vid de tider, då trängsel och priselasticitet är relativt svag på kort och andra externa effekter föreligger i betydande medellång sikt (märk väl om man betraktar omfattning. alla transportmedel). Elasticiteterna är Krav beträffande finansiell kostnadstäck- mycket högre inom transportsektorn. Följning och i än högre grad utkrävande av ett aktligen är det vanligen långt viktigare att kollektivt betalningsansvar kan förefalla när- försäkra sig om optimala prisrelationer inom mast oförenliga med de tidigare uppställda transportsektorn än det är att åstadkomma effektivitetsmålen, vilka innebär krav på ett 'optimum' som nödvändigtvis bara kan marginalkostnadsprissättning. Det bör dock bli ett näst bästa med hänsyn till andra framhållas, att målkonflikterna under vissa sektorer i ekonomin."1 ° förutsättningar kan vara av ganska måttlig 9 storleksordning. I detta avsnitt skall konHär föreligger dock osäkerhet om inverkan på lång sikt på hushållens och företagens lokaliseringssekvenserna för avgiftssystemet av på olika val. Denna fråga torde behöva studeras närmare i sätt formulerade finansieringskrav kortfattat samband med andra problem rörande transportkommenteras; en mer utförlig, analytisk be- efterfrågan. 10 handling följer i kapitel 9. Options in Transport Tariff Policy, s 66. Formuleringen beträffande "näst bästa optimum" Vid granskningen av de motiv, som an- avser dominansen för olika former av monopolisförts för krav på full kostnadstäckning, an- tisk prissättning i den privata sektorn av ekonomin. togs kravet gälla varje trafikgren som helhet. Sådana imperfektioner motiverar - förutsatt att de som obotliga - att priserna för vägtjänsFinansieringskrav på såväl högre som lägre betraktas ter avviker från de marginella kostnaderna räknade "nivå" — dvs såväl för flera trafikgrenar utifrån marknadspriser (jfr avsnitt 9.2). SOU 1973:32

I rapporten förordas alltså marginalkost- i vilken riktning trafikfördelningen skulle nadsbaserade prisrelationer mellan olika al- påverkas. Här skulle troligen såväl väg- som ternativ inom transportsektorn. Däremot be- järnvägsavgifter höjas kraftigt, jämfört med traktas den genomsnittliga prisnivån för fallet med enhetliga taxor. Det förefaller alltså sannolikt, att en geotransporttjänster, jämfört med andra varor och tjänster, som mindre betydelsefull från grafisk uppdelning av finansieringskravet, resursanvändningssynpunkt. Som illustration baserad på de fasta kostnadernas fördelning, till här anförda synpunkter skall några jäm- skulle leda till övervägande negativa effekter förelser göras mellan tre enkla alternativ för på resursanvändningens effektivitet. Som tidigare framhållits är det i detta fall också ett finansieringskravs "nivå". mot bakgrund av rådande lokaliseringspoliEtt tänkbart ytterlighetsfall uppkommer, tiska strävanden - tvivelaktigt om fördelom man inom exempelvis vägsektorn söker ningsskäl talar för sådan differentiering. uppfylla särskilda finansieringskrav för olika Ett andra alternativ är att lägga finansievägsträckor, inom olika tätorter etc. Ett ringskravet på varje trafikgren för sig, medan enhetligt pris för vägutnyttjande (lika för inom trafikgrenarna fördelningen mellan tratätort och glesbygd) medför tendenser till fikanteller fordonskategorier kan göras trängsel i storstadstrafik, underutnyttjande utan särskilda restriktioner. Då förbättras av vägar i glesbygd. Orsaken är att odelbarförutsättningarna för en effektivitetsinriktad heter och avtagande styckkostnader (s k stordriftsfördelar) i allmänhet ger väsentligt prissättning, jämfört med det tidigare fallet. större utslag i det senare fallet. Den lägre Det bör emellertid framhållas, att prisrelatioutnyttjandegraden medför också, att väg- nerna inom respektive trafikgren ofta torde byggnads- och underhållskostnaderna utslag- vara jämförelsevis ointressanta från resursna per fordon eller fordonskilometer blir styrningssynpunkt. Viktiga undantag finns jämförelsevis höga i glesbygd. En geografisk givetvis; särskilt kan val mellan alternativa differentiering med hänsyn till dessa kostna- resvägar eller restider vara priskänsliga. Slutligen kan man tänka sig att låta finanders fördelning kan därför leda till "snedvridning" av väganvändningen. Effekterna på sieringskravet gälla transportsektorn som helresursanvändningen kan i viss mån begränsas, het. Detta innebär, att man skaffar sig möjom det är möjligt att differentiera avgifterna ligheter att uppnå från effektivitetssynpunkt i tiden med hänsyn till variationer i fråga om riktiga prisrelationer inte endast inom exempelvis vägsektorn utan även mellan de olika marginell kostnad. Pä lång sikt kan de nämnda effekterna på trafikgrenarna. Om man syftar till att uppnå vägnätets utnyttjande delvis avspegla lokali- samhällsekonomisk effektivitet, kan detta seringseffekter, som medför att den samman- nivåval för finansieringskravet innebära lagda trafikvolymen blir alltför stor i en del exempelvis att finansiella överskott uttas i tätorter, alltför liten på landsbygden, sett vägsektorn för att täcka finansiella underfrån effektivitetssynpunkt. Den viktigaste skott i järnvägstrafiken. faktorn torde dock vara trafikens uppdelning De nyss redovisade illustrationerna stöder mellan transportmedel. Då ett kostnadstäck- den preliminära slutsatsen, att möjligheterna ningskrav läggs även på den spårbundna trafi- att genom avgiftspolitiken bidra till en effekken, tenderar bilismens andel av trafiken att tiv resursanvändning ökar, ju mer aggregerad bli alltför stor i storstäderna. Denna tendens nivå man väljer för finansieringskraven. Även är påtaglig — i varje fall i rusningstid — redan om en övergång till prissättning, baserad på vid lika avgifter för tätorter och glesbygd. En de kortsiktiga marginalkostnaderna, kan ge geografisk differentiering utifrån drifts-, vissa effektivitetsvinster även vid bibehållanunderhälls- och anläggningskostnadernas för- de av ett krav på full kostnadstäckning för delning torde innebära, att tendensen för- varje enskild trafikgren, kan ytterligare vinsstärks. När det gäller glesbygd är det osäkert, ter stå att vinna vid en förläggning av kravet 126

SOU 1972:32

till flera trafikgrenar gemensamt eller till transportsektorn som helhet. Då ett effektivitetsinriktat prissystem skall anpassas till finansieringskrav på aggregerad nivå är en huvudprincip, att avvikelserna från marginalkostnadspriser skall förläggas i första hand till sådana tjänster, där efterfrågan bedöms vara relativt okänslig för prisändringar. En sådan prispolitik kräver viss samordning mellan olika trafikgrenar vid bestämning av avgifterna för trafikanläggningarnas tjänster. Prissättningsproblemen i samband med olika slags finansieringskrav eller kollektivt betalningsansvar i annan form skall behandlas mer utförligt i kapitel 9. Att frågan om "nivåvalet" berörts redan här beror på att de argument för kostnadstäckning, som nyss refererats, synes hänföra sig till finansieringskrav på olika nivåer. Resonemangen om statlig investeringsfinansiering synes närmast implicera finansiell kostnadstäckning för transportsektorn som helhet. Önskemålen beträffande kostnadskontroll leder till finansieringskrav på trafikgrensnivå. Båda dessa argument innebär alltså restriktioner av den typ, som diskuterats ovan. När det gäller de inkomstfördelningsargument, som refererades under punkt 4 i avsnitt 7.1.1, är situationen avsevärt mer komplicerad. I ytterlighetsfallet, där varje trafikant avses bära sin - utifrån något slags genomsnittskostnadsbegrepp definierade — del av de totala kostnaderna, uppkommer rimligen mycket svåra konflikter med principerna för effektiv avgiftspolitik. Om det individuella finansieringskravet utgör en absolut restriktion, blir prissättningen uteslutande en fråga om fördelningspolitik. I andra fall måste valet göras utifrån en avvägning mellan fördelnings- och resursanvändningsmål för avgiftssättningen. Inkomstfördelningsaspekterna på olika finansieringskrav berörs i avsnitt 7.2. Det kan emellertid vara lämpligt att redan här något kommentera det fördelningspolitiska resonemang, som i Allaisrapporten anförs som stöd för att lägga finansieringskrav på varje trafikgren för sig. I rapporten hävdas, SOU 1973:32

att rättviseskäl talar för en sådan ordning: "Om rättviseprincipen accepteras för transportsektorn som helhet, kan den logiskt utsträckas även till var och en av trafikgrenarna".1 ' Detta rättviseargument framstår som föga meningsfullt, om det inte drivs ytterligare ett steg och används som stöd för särskilda finansieringskrav i olika regioner eller rentav för varje särskilt vägavsnitt. Frågan om fördelningsrättvisa på transportområdet är emellertid avhängig av hur fördelningen av inkomster i andra sektorer av ekonomin bestäms. När det gäller transportområdet kan man ha anledning att intressera sig inte endast för fördelningen mellan trafikanter som utnyttjar olika färdmedel och mellan olika slags vägtrafik. Det kan vara nödvändigt att beakta även avgifternas betydelse för fördelningen mellan trafikanter från olika inkomstklasser och från olika delar av landet. Betydelsen av regionalpolitiska hänsyn diskuteras i annat sammanhang i Allaisrapporten: "Införande av krav på budgetbalans skulle i dessa fall medföra både slöseri med ekonomiska resurser — eftersom de resulterande avgifterna skulle förhindra att trafikanläggningarna utnyttjades effektivt - och en finansieringsbörda, som utan tvivel skulle bli för tung, för invånarna i ifrågavarande regioner".1 2 Valet av nivå för finansieringskravet med hänsyn till fördelningsmotivet betingas av beslutsfattarens värderingar. Att i detta sammanhang anföra allmängiltiga, logiska grunder för en viss ordning måste betraktas som omöjligt. 7.2 Fördelningsaspekter När avgifterna för vägtjänster i kapitlen 5 och 6 diskuterades som tänkbara medel att påverka resursanvändningen, fördes resonemangen "utifrån ren effektivitetssynpunkt". 11

Options in Transport Tariff Policy, s 36. Options in Transport Tariff Policy, s 71, not 3. 12

Därmed avses, att ingen hänsyn togs till fördelningen av de fördelar (den betalningsvilja) och av de kostnader, som exempelvis en omläggning av prissystemet skulle innebära. Som en utgångspunkt för värdering av statliga åtgärder på produktionssidan är sådan "neutralitet" inte ovanlig. Ett klassiskt exempel återfinns i den amerikanska Flood Control Act från 1936. Enligt denna skall de projekt genomföras (inom ramen för tillgängliga, finansiella resurser), för vilka: "nyttan, vem eller vilka den än må tillfalla, överstiger de beräknade kostnaderna".13 En motsvarande utgångspunkt har valts för prioriteringskalkylerna i den svenska vägplaneringen: "Det synes . . . vara allmänt accepterat att i normalfallet inte beakta inkomstfördelningseffekter utan helt enkelt värdera samhällets samlade konsumtion."14 Givetvis kan statliga produktionsbeslut påverka olika gruppers välfärd mycket ojämnt. Likaså får prisrelationerna, t ex inom transportsektorn, ofta påtagliga fördelningseffekter. Eftersom rimligen realinkomstens — eller välfärdens — fördelning lika väl som dess nivå har betydelse, kan man vid en totalbedömning helt bortse från avgiftssystemets fördelningseffekter endast under mycket speciella förutsättningar. Dessa förutsättningar gäller framförallt de tillgängliga metoderna att åstadkomma inkomstöverföringar. Genom att med olika skatter och avgifter minska hushällens och företagens disponibla realinkomst friställer man resurser för: (a) transfereringar, som möjliggör ökad privat konsumtion för t ex barnfamiljer och pensionärer, (b) offentliga utgifter för renodlat kollektiva nyttigheter, t ex försvar och rättsväsen, (c) offentlig finansiering, helt eller delvis, av andra varor och tjänster, för vilka man av olika skäl vill hålla låga priser (sjukvård, utbildning, vissa transporter osv). Om effektivitets- och fördelningspolitik skall kunna behandlas var för sig - och exempelvis avgiftspolitiken på vägområdet ses uteslutande frän resursanvändningssynpunkt - ställs främst krav på de tillgängliga 128

skatteformerna. Det krävs tillgång till metoder för inkomstomfördelning som har egenskapen att omfördelningens storlek inte kan påverkas av den enskilde individen själv genom de konsumtionsval han träffar. Exempel på sådana metoder är per capita-skatter och pensioner. Det synes emellertid allmänt accepterat att sådana metoder är otillräckliga för att tillgodose förekommande inkomstfördelningsmål. Den alldeles övervägande delen av alla inkomstomfördelningar sker med hjälp av andra skattetyper som saknar den nyssnämnda egenskapen.15 De dominerande instrumenten för inkomstöverföringar till det allmänna är allmänna varuskatter (omsättnings- och mervärdeskatt) samt inkomstskatter. Dessa skatter kan sägas besitta en relativt hög grad av neutralitet i förhållande till resursanvändningen. De ändrar inte direkt prisrelationerna mellan olika slags varukonsumtion. Däremot ändrar de prisrelationen mellan varukonsumtion och fritid. Marginalskatteeffekten innebär att det enskilda hushållet för varje enhets ökning av konsumtionsmöjligheterna måste avstå från mer fritid än vad som svarar mot den ökade arbetstidsåtgång i produktionen, konsumtionsökningen förorsakar. Detta kan ha viss betydelse för hushällens val av arbete och arbetstid. Även om inkomst-, omsättnings- och mervärdeskatter kan sägas ha svagare styreffekt än olika slags punktskatter, är de således inte helt neutrala gentemot resursanvändningen i samhället. Redan av detta skäl kan målkonflikter uppkomma mellan effektivitets- och fördelningsmål. Realinkomsternas fördelning kommer därför normalt att avvika från den i och för sig mest önskvärda, sett utifrån beslutsfattarnas värderingar. Intäkter och kostnader av olika åtgärder - exempelvis pä det trafikpolitiska området — bör då värderas olika, beroende på vilka grupper, de 13 Flood Control Act of 1936. (49 Stat 1570). 14 Vägplan 1970 SOU 1969:56, s 98. Avgränsningen baseras i vägplanen på antagandet, att möjligheter till kompensationer föreligger vid sidan av avgiftssystemet (jfr diskussionen i avsnitt 7.2.1). 15 Jfr avsnitt 5.6. SOU 1973:32

tillfaller respektive drabbar. En annan i föreliggande fall kanske mer besvärande egenskap hos de allmänna skatteformerna är, att de utgör tämligen trubbiga verktyg för inkomstomfördelning. De möjliggör omfördelningar mellan personer eller hushåll med olika inkomstnivå eller olika total konsumtion. I kombination med de ovan nämnda direkta bidragen ger de också möjligheter till omfördelningar med hänsyn till ålder, barnantal, bostadsort och vissa andra faktorer, som, i varje fall på kort sikt, kan betraktas som oberoende av hushällens ekonomiska beslut. Däremot är det inte möjligt att utnyttja de nämnda skatte- och bidragsformerna för omfördelning mellan grupper med olika konsumtionsmönster. I de fall prissättning utifrån marginella kostnader medför finansiella över- eller underskott, kan därför konflikter föreligga mellan effektivitets- och fördelningsmål. Då förutsätts att det betraktas som önskvärt från fördelningssynpunkt, att kostnaderna för stora, statliga resursinsatser, vilka huvudsakligen gynnar bestämda grupper i samhället, också främst bör belasta dessa grupper. I syfte att förenkla den följande framställningen kan det vara lämpligt att beskriva fördelningsproblemet i två steg. I det följande diskuteras således först ett trafikledsprojekt under det antagandet, att realinkomsternas fördelning i utgångsläget mellan berörda grupper betraktas som önskvärd. Frågan uppkommer då efter vilka normer man kan värdera möjliga inkomstökningar totalt i samhället. En tänkbar norm, som i den ekonomiska s k välfärdsteorin går under benämningen pareto-kriteriet, kan utgöra en lämplig utgångspunkt för en diskussion av krav på kompensationer av olika slag, t ex formulerade som "full kostnadstäckning". Pareto-kriteriet säger att en åtgärd alltid bör genomföras, om den medför förbättringar för någon eller några individer utan att andra försätts i en försämrad situation. I det andra steget diskuteras de trafikpolitiska åtgärdernas samband med allmänna fördelningsmål. Trafikinvesteringar och ändringar i avgiftssystemet får antas ha fördelSOU 1973:32 9

ningseffekter, såväl mellan inkomstklasser som regionalt. Frågan gäller då i vad mån önskemål beträffande inkomstutjämning eller regional utjämning bör påverka utformningen av ett avgiftssystem för vägsektorn. Problemet illustreras med några exempel på tänkbara fördelningseffekter vid omläggningar av det nuvarande avgiftssystemet. Det bör understrykas att resonemangen här är mycket preliminära; en mer utförlig behandling måste byggas på ett konkret dataunderlag rörande fördelningseffekter, hämtat bl a från efterfrågestudier. 7.2.1 Kompensationer och finansieringskrav Avgiftspolitiken på trafikområdet har i de föregående kapitlen främst betraktats som en fråga om prissättning för utnyttjande av trafikanläggningar. Prissättningens främsta syfte har förutsatts vara att styra detta utnyttjande mot effektivitet, sett från samhällsekonomisk synpunkt. Planeringen av utbyggnad och underhåll av trafikanläggningarna har då antagits ske utifrån särskilda kalkyler (jfr kapitel 6). Prissättningsreglerna har formulerats utan hänsyn till hur dessa senare åtgärder finansieras. De problem, som kan vara förbundna med en sådan uppläggning, skall här illustreras utifrån ett enkelt exempel. Antag att ett vägbyggnadsprojekt övervägs, som innebär öppnande av en ny vägförbindelse.16 Projektet förorsakar stora fasta anläggningskostnader, medan de rörliga, trafikvolymberoende kostnaderna är mycket låga, då vägen väl byggts. Dessa rörliga kostnader illustreras av marginalkostnadskurvan SMC i diagram 7:1. Denna kurva antas ange korrekta alternativkostnader. Den årliga efterfrågan på utnyttjande av vägen beror på den avgift - t ex per fordonskilometer som uttas. Sambandet framgår av efterfrågekurvan D i diagrammet för det fall inga 16 Resonemanget kan också tänkas avse vägtjänstproduktionen totalt, även om mängd- och kostnadsbegreppen då är omöjliga att klart specificerc.

Avqift, marginalkostnad

N.

/SMC

> Trafikvolym, antal fordon per år Diagram 7:1

andra extra avgifter än de direkt volymberoende påläggs utnyttjarna. De rörliga kostnaderna mäts av ytan under SMC-kurvan. Antag till en början, att de fasta kostnaderna, räknade per år, endast motsvarar den streckade ytan i diagrammet. Det är då uppenbart, att projektet bör genomföras; det kan vid priset ?2 ge väghållaren full kostnadstäckning och samtidigt ge ett betydande konsumentöverskott (den övre triangeln).17 Det är emellertid också klart, att priset P2 inte är det bästa, sett från synpunkten av ett effektivt utnyttjande av vägen. För sådan effektivitet krävs priset Pi (=SMC), vilket i det valda exemplet inte ger väghållaren något bidrag till täckning av de fasta kostnaderna. Om marginalkostnaden stiger, t ex beroende av trängsel- eller andra interaktionseffekter, erhålls visst täckningsbidrag. Det här diskuterade dilemmat kvarstår emellertid så länge detta bidrag är otillräckligt för att täcka alla fasta kostnader för vägförbindelsen. På något sätt måste de fasta kostnaderna täckas, och här föreligger i allmänhet ett fördelningspolitiskt problem. Antag att man väljer en finansiering med allmänna skattemedel. Efterfrågan på de aktuella vägtjänsterna lämnas då i huvudsak opåverkad, och effektiviteten i fråga om utnyttjande störs inte. Å andra sidan uppkommer en inkomstöverföring; projektet bekostas i stor utsträckning av andra än dem, som drar nytta av det. Det faktum, att den totala betalnings130

viljan överstiger kostnaderna, ger därmed inte längre en självklar motivering för projektets genomförande. Manga tvingas betala utan att ha intresse av projektet.18 En minst lika stor, ytterligare betalningsvilja förefinns visserligen hos de närmast berörda trafikanterna, men den utnyttjas inte till att ge kompensationer till de "drabbade". Utgångspunkten för ekonomiska "välfärdsresonemang" av här aktuellt slag är dels att den samhällsekonomiska värderingen utgår från individernas egna preferenser, dels att värderingar läggs på konsumtionsmöjligheternas (eller välfärdens) fördelning. Enkla summeringar av de beräknade konsumentöverskotten ger då tillräckligt underlag för investeringsbeslut, endast om kompensation ges till alla som vid frånvaro av kompensationer skulle uppleva en försämring pä grund av åtgärderna. I det fall, som skisserats ovan, är sådana kompensationer som nämnts möjliga genom att priset sätts lika med hela genomsnittskostnaden (priset P2). De effektivitetsförluster, som är förbundna med detta alternativ, kan dock vara betydande. Dessutom bör framhållas, att avgiftsfinansiering av denna typ långtifrån alltid är möjlig. Många odelbara statliga produktions- eller investeringsprojekt kan vara samhällsekonomiskt motiverade, trots att efterfrågeförhållandena inte vid något pris ger utrymme för finansiell kostnadstäckning. Särskilt för varor eller tjänster med fallande kostnader och priskänslig efterfrågan kan denna situation föreligga. Pä vägområdet torde den emellertid knappast aktualiseras, såvida man inte strävar efter kostnadstäckning för enskilda vägprojekt eller inom små geografiska områden vart för sig. Ett huvudproblem vid valet av avgifts- och finansieringspolitik exempelvis på vägområ17 Jfr diskussionen av konsumentöverskotbbegreppet i bilaga B. 18 Det bör framhållas att problemet kvarstår, även om alla i någon utsträckning drar nytta av investeringen, men denna av vissa personer värderas lägre än den andel av skattefinansieringen man själv måste bära. Denna situation kan sägas vara för handen när det gäller stora komplex av väginvesteringar.

SOU 1973:32

det kan alltså vara, att man måste väga icke önskade fördelningskonsekvenser av allmän skattefinansiering mot de effektivitetsförluster, som avgifter utöver den relevanta marginalkostnaden medför. Motsvarande problem föreligger, om finansiella överskott uppkommer vid en marginalkostnadsbaserad prissättning, t ex vid stark trafikträngsel. Införandet av trängselavgifter kan lika väl som ett trafikledsprojekt bedömas genom jämförelse mellan åtgärdens samhällsekonomiska intäkter och kostnader. Även om denna kalkyl visar överskott, kan vissa trafikantgrupper få sin situation försämrad genom avgifternas införande, och det kan vara mycket svårt att kompensera dessa genom inkomstöverföringar. Det kan därför tänkas, att en övergång från "full kostnadstäckning'' till de högre priser som trängselavgifter skulle medföra, betraktas som icke önskvärd från fördelningssynpunkt — biltrafikanterna skulle fa betala "orimligt mycket" för tillgång till gatunätet. Konsekvenserna av trängselavgifter skall i nästa delavsnitt diskuteras från mer allmänna fördelningssynpunkter. De mest påtagliga riskerna för konflikter mellan avgifternas styrfunktion och fördelningsbetingade krav på kostnadstäckning synes dock gälla landsvägstrafiken i regioner med låg trafiktäthet. De ovanligt markanta stordriftsfördelarna vid utbyggnad av vägnätet i förening med allmänna krav beträffande transportsystemets minimistandard medför, att vägbyggnadskostnaderna per fordonskilometer eller tonkilometer kan bli mycket höga i regioner med låg trafikintensitet. Ett regionalt uppdelat krav på finansiell kostnadstäckning kan därför tänkas implicera speciellt höga kilometeravgifter, drivmedelsskatter etc i dessa områden. Samtidigt innebär den låga trafikintensiteten normalt, att de marginella kostnader, den enskilde trafikanten förorsakar samhället i övrigt, är lägre här än i andra trafikmiljöer. Önskemål beträffande effektivt resursutnyttjande talar därmed för lägre avgifter än genomsnittligt. Det bör understrykas, att denna motsättning inte behöver innebära, att vägsystemet i såSOU 1973:32

dana områden är överdimensionerat, dvs att felaktiga investeringsval träffats i det förgångna. Som framhållits i kapitel 6 torde kostnadsförhållandena i produktionen av landsvägstjänster i allmänhet leda till finansiella underskott vid samhällsekonomiskt effektiv utbyggnads- och avgiftspolitik, beroende på att de långsiktiga marginalkostnaderna är fallande. Om avgiftssystemets styrfunktion enbart är att bidra till en samhällsekonomiskt effektiv uppdelning av trafiken mellan trafikgrenarna, behöver den nämnda konflikten inte föreligga. Det krävs då endast att prisförhållandet (eller prisskillnaden) mellan t ex väg och järnväg speglar förhållandet mellan marginalkostnaderna för de två alternativen. Då marginalkostnaderna är låga för utnyttjande av såväl väg som järnväg, kan det önskade prisförhållandet förenas med full kostnadstäckning, genom att avgifterna för båda alternativen sätts högre än respektive marginalkostnader. I vad mån det nuvarande prisförhållandet mellan de två alternativen svarar mot det relevanta marginalkostnadsförhållandet dem emellan, kan bedömas först sedan en studie av kostnadsstrukturen genomförts för båda trafikmedlen. Metoden att åstadkomma full kostnadstäckning genom att låta avgifterna avvika frän de marginella kostnaderna på ett likformigt sätt är emellertid inte alltid tillämpligt. Om full kostnadstäckning krävs för de två trafikgrenarna var för sig, förutsätts att de har likartad struktur på såväl efterfråge- som kostnadssidan. Om däremot finansieringskravet läggs "på högre nivå", t ex avser fjärrtrafiken — gods- resp persontrafik totalt eller inom viss region - kan det lättare förenas med en effektiv prissättning. Sett från finansieringssynpunkt innebär detta, att en trafikgren tillåts subventionera en annan. 1 9 Huvudproblemet med den här skisserade, relativa tillämpningen av marginalkostnads19

Frågan om trafikuppdelning har här illustrerats enbart med färdmedelsval. Motsvarande resonemang kan givetvis tillämpas på vägval och val mellan restidpunkter i den mån avgiftsdifferenser i dessa dimensioner är praktiskt möjliga.

prissättning har emellertid att göra med prisernas mer långsiktiga inverkan på resursanvändningen. Priserna på transporter kan ha betydelse för den sammanlagda trafikvolymen, för lokaliseringsmönster och produktionsstruktur. Det är då av vikt från resursanvändningssynpunkt att också prisnivån för transporttjänster är kostnadsanpassad. Prissättning efter dessa linjer, dvs anpassad till marginalkostnadernas absoluta nivå, leder som nämnts ofta till finansiella underskott. Detta beror på förekomsten av stordriftsfördelar i produktionen av vägar och andra trafikanläggningar i kombination med inslaget av kvalitetsförbättring hos väginvesteringarna.

Även om konflikterna mellan resursstyrningsmål och finansierings- eller kompensationskrav i avgiftspolitiken kan mildras genom olika slags differentiering och relativ prissättning, är det uppenbart att avvägningsproblem kvarstår. Trafikmängdsberoende avgifter och finansiering genom allmänna skatter torde inte förmå - var för sig eller tillsammans - fylla de krav, man kan ställa på avgiftssystemet. Det är därför nödvändigt att söka ersätta dessa två "ytterligheter" med andra direkta och indirekta metoder för beskattning och finansiering av vägtjänster. Det kan här röra sig om pålagor, som på olika sätt knyts till köp, innehav eller utnyttjande av fordon. Några exempel är bilaccis, fordonsskatter och parkeringsavgifter. De praktiska möjligheterna att använda dessa medel i trafikpolitiskt syfte och/eller fördelningssyfte diskuteras i kapitel 8, där också möjligheterna att i praktiken differentiera rörliga avgifter behandlas. Som framgått av diskussionen ovan, ställs betydande krav på differentiering vid ambitiöst formulerade krav på kostnadstäckning (t ex regionalt) lika väl som i ett marginalkostnadsbaserat system för avgiftssättning.

Frågan om finansiell kostnadstäckning behandlas här uteslutande från fördelningssynpunkt; i detta avsnitt närmast som uttryck för ett slags rättvisebedömning. Som framhölls inledningsvis, kan frågan emellertid också ses i samband med kriterier för statliga investeringsbeslut i transportsektorn. Om en prioritering av projekt skall kunna byggas på samhällsekonomiska kalkyler av gängse typ, måste kompensationer genomföras. Inkomstöverföringar måste m a o på något sätt komma till stånd från dem, som drar nytta av Möjligheterna att utnyttja olika slags skatprojektet, till kostnadsbärarna, dvs här pri- ter och avgifter i syfte att söka samtidigt märt till väghållaren och i sista hand till uppfylla olika syften för avgiftspolitiken, skattebetalarna.20 Om sådana kompensatio- berörs i kapitel 9. Av central betydelse i ner inte genomförs, måste i stället hänsyn till detta sammanhang är också möjligheterna fördelningseffekterna byggas in i kalkylerna. att kombinera avgifter med olika stark styrInvesteringskriterier oberoende av fördel- effekt till s k "two-part" eller "multipart ningspolitiska värderingar är då inte möjliga. tariffs". Sådana avgifter är sammansatta av Ett mer komplicerat samband mellan in- två eller flera delar, vilka hänför sig till vesteringsbeslut och finansiering kan förelig- och påverkar - olika beslut som trafikanterga, om de förra av tekniska eller politiska na fattar. Exempel på en flerdelad avgift är skäl inte kan grundas på samhällsekonomiska kombinationen av bilaccis, fordons- och benkalkyler i någon form. I olika utredningar sinskatt. Frågan om flerdelade avgifter behar antagits, att utbyggnad av transportappa- handlas i detta betänkande endast mycket raten delvis tvingas fram genom efterfrågan ofullständigt. Det måste dock redan nu - manifesterad på politisk väg - och har ett framhållas, att avvägningsproblem med hänbristfälligt samband med samhällsekono- syn till avgifternas styr- och fördelningsefmiska avvägningar med eller utan hänsyn till 20 fördelningseffekter. Prispolitiska rekommenI or prioriteringskalkyler av den typ, som utnyttjas i vagplaneringen krävs i princip att hela dationer, som grundas på detta synsätt, förebetalningsviljan (för tidsvinster etc) konfiskeras, kommer bl a i norska utredningar på områ- och att efterfrågeberäkningen korrigeras för condet (jfr diskussionen i kapitel 6, avsnitt 6.3). fiskationens effekt. 132

SOU 1973:3 2

fekter inte kan helt undvikas i något tillgängligt avgiftssystem. Det praktiska syftet med en utveckling av avgiftssystemet kan sägas vara att bidra till ett förbättrat resursutnyttjande i transportsektorn, i den mån detta kan ske utan att från inkomstfördelningssynpunkt oacceptabla konsekvenser uppkommer. Eftersom fullständig kompensation för alla konsekvenser nästan alltid är ogenomförbar, blir det fråga om en avvägning mellan olika hänsyn. Vad som utgör skadliga effekter från fördelningssynpunkt är en värderingsfråga. Som underlag för avvägningen krävs bl a en bedömning av hur olika grupper av trafikanter och andra enskilda påverkas av olika åtgärder. Några exempel på fördelningskonsekvenser vid olika ändringar i avgiftspolitiken skall ges i nästa delavsnitt. 7.2.2 Konsekvenser från allmän fördelningssynpunkt Trafikpolitiska beslut kan påverka konsumtionsmöjligheternas fördelning på flera olika sätt. Diskussionen i föregående avsnitt avsåg i första hand sådan påverkan, som bestäms av att olika individer eller grupper av individer utnyttjar vägnätet i olika utsträckning. Avsnittet rörde m a o fördelningen mellan "bilismen" och samhället i övrigt. Det bör understrykas, att en indelning av detta slag inte kan avse två avgränsade grupper av individer. Alla utnyttjar på olika sätt vägtjänster i sin konsumtion; om inte direkt genom egna resor eller transporter så indirekt genom att förbruka varor och tjänster, i vilka vägtransporttjänster ingår. Transportproducenternas kostnader för utnyttjande av vägnätet (inkl skatter och avgifter) bärs i sådana fall av de slutliga konsumenterna, genom att kostnaderna "övervältras" på priserna för varor och tjänster. När det gäller den mängd vägtransporttjänster, som direkt och indirekt utnyttjas, föreligger stora variationer mellan hushåll. Dessa variationer betingas givetvis i hög grad av skillnader i sådana faktorer som inkomst och bostadsort, men är också delvis resultat SOU 1973:32

av olikheter i individuella värderingar ("smakskillnader"). I den föregående diskussionen gjordes ingen skillnad mellan "objektiva" bestämningsfaktorer, t ex inkomstskillnader, och "subjektiva" faktorer, som påverkar hushållens transporttjänstförbrukning. Två individer (eller hushåll) kan få sina konsumtion sm oj lighe ter påverkade i väsentligt olika grad vid exempelvis en omläggning av trafikbeskattningen, även om deras konsumtion av transporttjänster är likartad. Avgörande är bl a olikheter i inkomster och tidsvärdering. Denna fördelningsaspekt illustreras i det följande exemplet rörande trängselavgifter. Huvudproblemet i föregående delavsnitt gällde möjligheterna att eliminera eller kompensera för olika trafikpolitiska åtgärders inverkan på inkomstfördelningen. Omfördelningseffekterna betraktades således som icke avsedda bieffekter av åtgärder med transportpolitiskt effektivitetssyfte. Detta kan sägas implicera ett antagande om att realinkomsternas fördelning i utgångsläget betraktas som den mest önskvärda. Vanligen synes dock en uppläggning av detta slag i stället ha motiverats med att transportpolitiken skall vara "neutral" i fördelningsavseende, bortsett från vissa specificerade uppgifter i anslutning till kravet på "tillfredsställande transportförsörjning". Tanken är då, att önskade omfördelningsåtgärder bör åstadkommas med hjälp av andra medel (allmänna skatter och bidrag). Det förefaller emellertid svårt att motivera, att neutralitetsbegreppet knyts till "full kostnadstäckning". Att uppfylla ett sådant finansieringskrav kan i en del fall innebära kostnader för samhället i form av ineffektiv resursanvändning, samtidigt som en inkomstfördelning åstadkommes, vilken från allmän fördelningssynpunkt betraktas som sämre än vid en mot marginalkostnaderna svarande avgiftsnivå. Samhällsekonomiskt sett måste "neutralitet" i fördelningsavseende betyda, att priserna bestäms enbart med hänsyn till sin resursstyrningseffekt. Fördelningshänsyn och eventuellt andra slags hänsyn kan motivera avvikelser från sådan neutralitet, och exem133

pelvis medföra krav på full kostnadstäckning. Som framhölls i kapitlets inledning, får den rådande realinkomstfördelningen normalt antas avvika från den av statsmakterna önskade. Detta innebär givetvis, att vissa omfördelningar, som blir resultat av exempelvis trafikpolitiska åtgärder, kan värderas positivt medan andra värderas negativt. Som underlag för en bedömning av åtgärderna från denna synpunkt krävs uppenbarligen dels att värderingarna beträffande inkomstfördelningen redovisas, dels att åtgärdernas konsekvenser för olika grupper bedöms. Utredningens uppgift inskränker sig till att lämna underlag för det senare av dessa led. För att kunna presentera konkreta uppskattningar av konsekvenserna skulle krävas framförallt efterfrågedata, som dock för närvarande saknas. Att åstadkomma ett sådant dataunderlag på viktigare områden kräver mer omfattande efterfrågestudier än de som refererades i kapitel 4. På nuvarande stadium kan endast vissa allmänna resonemang föras i syfte att illustrera strukturen hos de samband, som kan föreligga mellan avgiftspolitiken på trafikområdet och allmänna fördelningsmål.2' De följande illustrationerna anknyter till de två ovan nämnda bestämningsfaktorerna för utnyttjande av vägtjänster, nämligen bostadsort och inkomstnivå.

samband med frågor om näringslivets lokalisering.

Ett problem, som rör en stor del av lastbilstrafiken, är den låga utnyttjandegraden för många landsvägar. En prissättning direkt grundad på marginalkostnader - kortsiktiga eller långsiktiga - leder här till betydande finansiella underskott för staten/väghållaren. En motverkande faktor finns för långtradartrafiken, om denna trafik i särskilt hög grad bidrar till fördröjningseffekter och olycksrisker (punkt 2 i det föregående), men detta torde inte rubba slutsatsen om det finansiella underskottet. Tillämpning av finansieringskrav medför i detta fall att betydande modifieringar måste företas i ett effektivitetsinriktat prissystem. Som tidigare framhållits kan finansieringskrav, särskilt på detaljerad nivå - t ex avseende trafiken i en region - komma i konflikt med önskemål om effektivt vägutnyttjande. Problemen gäller här inte i högre grad trafikens uppdelning mellan väg och järnväg, eftersom kostnadsförhållandena i nämnda avseende torde vara likartade på järnvägssidan. Sådana avgifter för långväga godstransporter på både väg och järnväg som bestämts med hänsyn till ett regionalt finansieringskrav kan således i och för sig vara förenliga med en effektiv trafikuppdelning mellan de båda trafikgrenarna. Däremot kan Delmarknaden för långväga godstransporpå detta sätt bestämda avgifter i en del ter har ofta uppmärksammats i den trafikregioner leda till en icke önskvärd inverkan politiska debatten. I de föregående kapitlen på de två trafikgrenarnas sammanlagda transhar denna marknad återkommit i flera samportmängd och på näringslivets lokalisering. manhang; den har särskilt intresse av främst Problemen har hittills betraktats från efföljande skäl: fektivitetssynpunkt. Avgifternas inverkan på 1. Utbytbarheten - och därmed konkurren- inkomstfördelningen är svår att överblicka, sen - mellan väg- och järnvägstransport och torde för huvuddelen av godstransportarbetet på landsväg inte ge anledning till kan antas vara relativt stark. 2. Denna trafik aktualiserar frågan om de särskilda hänsynstaganden vid avgiftsbestämtunga fordonens inverkan på tidsåtgång ningen. Då avses sådana transporter, som främst berör landets mer tätbefolkade och och olycksrisker i landsvägstrafiken. från transportsynpunkt lättåtkomliga orn3. Den tunga lastbilstrafikens behov har fått motivera huvuddelen av bärighetsinvesteringarna i vägnätet. 21 En utförligare diskussion med sikte på en 4. Trafikpolitiken på detta område har nära precisering av databehovet förs i kapitel 9. 134

SOU 19:3:32

råden. Däremot torde för godstrafik, som möjliga fördelningseffekter. En huvudpunkt äger rum inom vissa mer avlägsna regioner, gällde betydelsen av hur de influtna avgifeller som förbinder sådana regioner med terna används. Den frågan skall här tas till andra landsdelar, även inkomstfördelnings- utgångspunkt för en indelning i olika typfall. Till en början antas att trängselavgiften är aspekter behöva övervägas vid bestämning av avgiftsnivån. Transportkostnaderna utgör i en statlig avgift. Den "återbetalas" då endast sådana områden en negativ lokaliserings- i obetydlig utsträckning till de avgiftspliktiga faktor. Önskemål att genom tillräckligt höga genom t ex sänkta allmänna skatter. För en avgifter för såväl väg- som järnvägstjänster nå bilägare blir kostnaden för att utnyttja bilen finansiell kostnadstäckning regionalt kan för resor till och från arbetet sammansatt av huvudsakligen fordonskostnader (dvs slidärför inom dessa regioner komma i motsätttage- och drivmedelskostnader), tidskostning till regionalpolitiska mål. En sådan prisnader samt eventuell trängselavgift. sättning kan motverka de i första hand utiDet bör observeras, att båda de första från fördelningsöverväganden motiverade strävandena att dämpa bortfallet av arbets- kostnadsslagen är individuella. De varierar tillfällen i stödområdena och söka skapa en från trafikant till trafikant, räknat i pengar, även om resväg och restid överensstämmer. balanserad regional utveckling. Ett regionalt uppdelat krav på finansiell Slitage- och drivmedelskostnaderna varierar kostnadstäckning skulle medföra ökad av- mellan bilar i olika prisklasser och med olika giftsbelastning för den långväga godstrafik, bensinförbrukning. Det är emellertid sannosom berör näringspolitiskt känsliga regioner. likt, att olikheter i fråga om tidsvärdering Som framgått av den här förda diskussionen, utgör en viktigare källa till individuella färdsynes såväl inkomstfördelnings- som effekti- kostnadsskillnader. Man kan anta att tidsvärderingen skiljer sig avsevärt mellan trafivitetsöverväganden tala mot en sådan förkanter i olika inkomstklasser i så måtto att 22 ändring. Det nuvarande, odifferentierade höginkomsttagare i genomsnitt har högre avgiftssystemet kan för dessa regioners del tidsvärdering än låginkomsttagare. Troligtvis ses som ett slags kompromiss mellan margiföreligger en positiv samvariation mellan nalkostnadspriser och regionalt uppdelad, tidskostnader å ena sidan och slitage- och full kostnadstäckning. Det regionala transdrivmedelskostnader å den andra räknat i portstödet innebär lägre priser och medför i kronor per fordonskilometer; båda varierar allmänhet ett närmande till marginalkostnamed trafikantens inkomster. derna med bibehållande i övrigt av de Tidsåtgången är i allmänhet högre för finansieringskrav, som gäller för väg- och alternativa, kollektiva färdmedel, varför järnvägstrafiken. grupper med hög tidsvärdering i jämförelseNär det gäller persontransporter i tätort, vis stor utsträckning utnyttjar bil för exemär sambanden mellan resursstyrnings- och pelvis arbetsresor. fördelningseffekter väsentligt mer kompliceTrängselavgifter är avsedda att reducera rade. Vid ett tänkt införande av trängselavbl a gatutrafikens tids- och fordonskostnagifter, är dessutom antalet på olika sätt der. Detta sker genom att bilisterna tvingas berörda grupper av hushåll så stort, att probetala en i allmänhet enhetlig avgift, som blemkomplexet på fördelningssidan kan bepressar ned efterfrågan på det "knappa" skrivas endast översiktligt. gatuutrymmet. Ett huvudproblem, som ofta De effektivitetsvinster i fråga om utnyttframhålls i debatten, är att bland bilisterna jandet av ett gatunät, som kan erhållas genom införande av trängselavgifter, diskuterades i kapitel 5. Diskussionen där, som bl a 22 Liknande resonemang kan troligen föras byggde på den engelska Smeedrapporten, beträffande persontrafik i samma områden. Det är innehöll också ett kort sammandrag av dock här mycket svårt att bedöma, hur stark denna rapports avsnitt rörande systemets inverkan avgifternas höjd kan ha på efterfrågan. SOU 1973:32

gynnar avgifterna "dem med mer pengar än nämnda försämringen för hushåll, som bor i tid" på bekostnad av "dem med mer tid än områden med ringa tillgång till kollektivtrapengar", om inga kompensationer genom- fik. förs. Avgifterna kan i detta fall tänkas relaFör tunnelbanans resenärer är situationen tivt starkt påverka situationen för bilister svårare att överblicka. En kraftig överströmmed låga inkomster. Bilägare med hög tids- ning av pendlare till tunnelbanan skulle på värdering påverkas mindre, och här kan av- kort sikt otvivelaktigt innebära stark tränggifterna t o m medföra, att vissa trafikanter sel, minskad komfort och ökade tidskostnaökar sitt utnyttjande av gatunätet vid rus- der för resenärerna. Här krävs en anpassning ningstid, beroende på att den minskade på investeringssidan, som kan ta relativt lång trängseln enligt deras värdering mer än upp- tid. Expansionen kan dessutom - bl a med väger avgiftens direkta effekt. hänsyn till eventuellt stigande investeringsEtt annat problem är, att avgifternas be- kostnader - behöva successivt vägas mot en lastning kan bli särskilt stor för hushåll, som utbyggnad av busstrafiken. För busstrafiken av olika skäl saknar möjlighet att utnyttja aktualiseras i sin tur avvägningar gentemot kollektiva transportmedel (jfr diskussionen i annan gatutrafik även vid sidan av avgiftspoavsnitt 4.2.1). Särskilt med hänsyn till att litiken. Så kan t ex lönsamheten av ytterliimperfektioner på bostadsmarknaden starkt gare särskilda bussfiler påverkas, om efterbegränsar hushållens möjligheter till fritt frågan på kollektiva resor ökas. Dessa faktobostadsval, kan ökade kostnader för bilut- rer talar för att eventuella trängselavgifter nyttjande i sådana fall framstå som en orätt- införs successivt, och att införandet samordvisa och aktualisera kompenserande åtgärder. nas med trafikplaneringen i fråga om kollekFlertalet personer med låga inkomster an- tiva färdmedel. vänder emellertid kollektiva färdmedel för Av diskussionen synes framgå, att inarbetsresor. En viktig fråga från fördelnings- förande av trängselavgifter i frånvaro av synpunkt är därför hur standarden när det kompenserande åtgärder kan medföra negagäller kollektiva resor påverkas, om trängsel- tiva konsekvenser i första hand för de lägre avgifter införs för biltrafiken. Primäreffekten inkomsttagarna bland bilisterna. Dessa kan är en ökad efterfrågan, inte endast för buss- genom avgifterna förmås att övergå till koltrafiken, där kvaliteten förbättras genom av- lektiva resor, trots att de upplever detta som gifterna, utan också för spårbunden trafik, en kraftig standardförsämring. 1 andra fall t ex tunnelbana. Avgörande blir därför, vil- kan de, beroende t ex på bostadens läge, ken anpassning på investeringssidan - av betrakta kollektivresor som ett helt oreakapacitet, turtäthet o s v - som blir följden listiskt alternativ. Avgifterna innebär då av avgifternas införande. ökade kostnader för pendlingsresor och i När det gäller busstrafiken torde förutsätt- motsvarande mån minskat utrymme för konningarna för positiva effekter överväga. Ka- sumtion. Det bör emellertid observeras, att paciteten kan här jämförelsevis lätt anpassas, detta resonemang gäller de bilister, som fakoch stordriftsfördelarna i verksamheten är tiskt berörs av avgifterna. Preliminära resulpåtagliga. Dessutom innebär den minskade tat från en undersökning, som gjorts inom trängseln en förbättrad situation för busstra- Stockholms generalplaneberedning, tyder fiken. På grund av den ökade framkomlig- på att låginkomsttagare jämförelsevis heten kan hastigheten ökas och möjlighe- sällan företar resorna vid tider med toppbeterna att hålla ankomst- och avgångstiderna lastning. Om trängselavgifterna kan differenökar. Trängselavgifterna skall i princip även tieras t ex för varje timme - vilket är synnergälla bussar, men deras inverkan torde här ligen önskvärt från effektivitetssynpunkt kunna betraktas som negligerbar, jämfört skulle bilister med låga inkomster drabbas i med förändringen i kvalitet. Utvidgad buss- förhållandevis liten utsträckning. trafik kan också delvis eliminera den ovan Diskussionen har hittills utgått från den 136

SOU 1973 32

faller på lägre inkomsttagare, kan möjligspeciella förutsättningen, att de berörda biheterna för kompensation öka. listerna inte "får tillbaka" någon större del av avgifterna, t ex i form av sänkt fordons- 2. omfördelas till kompensationer åt dem, som på grund av bostadens läge får sin skatt eller kommunalskatt. Dessutom har ekonomiska situation påtagligt försämrad antagits att inga andra omfördelningar föregenom avgifterna, t ex hushåll i områden tas mellan olika grupper i samband med med brist på kollektivtrafik. Det kan här systemets införande. De högre avgifterna i antingen röra sig om direkta bidrag eller storstadstrafiken kan då exempelvis ses som om särskilda anslag till utökning av den en tänkbar finansieringskälla, om man vill närma avgifterna i glesbygdstrafiken till de kollektiva trafiken. Om marknaden för marginella kostnaderna (jfr diskussionen i bostäder och byggnader vore perfekt, första delen av detta avsnitt). Alternativt kan skulle sådana kompensationer påverka reavgifterna ses som en allmän skatteintäkt, sursanvändningen via hyressättningen och vilken tillfaller alla hushåll i landet. Genom fastighetspriserna. I rådande situation är nämnda förutsättning har en renodling av det tvivelaktigt, om det föreligger nämnavgiftssystemets effekter kunnat uppnås. Om värd risk för sådan påverkan. inga andra omfördelningsåtgärder kombine- 3. användas för att sänka priserna på kollekras med avgiftssystemets införande måste tiva transporter. Härigenom gynnas de, dess användbarhet bestämmas genom att försom genom trängselavgifterna "tvingats delarna för dessa grupper vägs mot de nacköver" till dessa alternativ, liksom övriga delar som drabbar vissa storstadsbilister. kollektivresenärer. Dock stiger efterfrågan Det ligger emellertid nära till hands att se på - och därmed de samhällsekonomiska på "paket" av avgifter och omfördelningsåtmarginalkostnaderna för - sådana resor i gärder vilka bättre fyller ställda krav på varje fall på kort sikt genom avgifternas fördelningsrättvisa. Ett sådant synsätt underinförande. Från resursanvändningssynlättas om man tänker sig frågan om trängselpunkt framstår därför en sänkning av bilavgifter som en rent kommunal angelägenhet jettpriserna för t ex tunnelbaneresor som — eller regional, t ex för Storstockholm. ett mindre lämpligt komplement till trängMöjligheterna att kompensera olika grupper selavgifter. Detta gäller särskilt om åtgärär då väsentligt större. Några tänkbara anden skulle leda till överströmning från vändningssätt för avgiftsintäkterna angavs i gång- och cykeltrafik. referatet av Smeed-rapporten. Avslutningsvis 4. användas för sänkning av andra vägtrafikskall här dessa alternativ behandlas något skatter. Av intresse är då endast skatter utförligare.23 Intäkterna kan: med jämförelsevis svag styreffekt, eftersom annars trängselavgifternas syfte skulle 1. användas för att sänka kommunalskatten. motverkas. Närmast till hands ligger den i detta fall får kollektivresenärerna ökade disponibla inkomster som följd av åt23 Om möjligheter till individuella bidrag gärden. Däremot kvarstår troligen en nega- (klumpsummetransfereringar) förelåg, skulle det tiv effekt för en del låginkomsttagare normalt vara möjligt att kompensera alla, som fått sin situation försämrad. Avgiftsintäkterna skulle då bland bilisterna, medan bilister med hög användas för bidrag, byggda på bilanvändningen i tidsvärdering gynnas. Problemet är i detta utgångsläget och den individuella tidsvärderingen. fall i huvudsak detsamma, som skulle upp- Däremot måste de givetvis vara oberoende av om används efter avgiftens införande, då annars komma vid ett införande av kommunal bil systemets styreffekt skulle förstöras. Ett system av bilskatt i kombination med sänkt kommu- detta slag skulle emellertid bli så komplicerat och nalskatt.24 Det bör observeras, att resone- kräva så mycket information, att det i verkligheten måste betraktas som helt ointressant. manget här gäller sänkt utdebitering vid 24 Jfr diskussionen hos F7orsström (1971). given struktur hos kommunalskatten. Om Frågan om kommunal bilskatt kommer att kortskatteskalorna ändras, så att sänkningen fattat diskuteras i kapitel 11 nedan. SOU 1973:32

årliga fordonsskatten. En sänkning av oavsett om avgifter av denna storlek är nöddenna skatt skulle "återföra" avgifterna vändiga eller lämpliga från synpunkten av ett till bilägarna som grupp (ehuru ej nödvän- effektivt utnyttjande av trafikanläggdigtvis i relation till individuellt erlagda ningarna. I vissa fall har krav dessutom ställts avgifter), utan att dessa gavs incitament på att vägavgifterna skall omfatta kompensaatt utnyttja bil för pendling. Sädana kom- tion för sådana skador eller olägenheter, som pensationer underlättas om möjlighet fö- i samband med vägtrafik orsakas andra enreligger att differentiera fordonsskatten skilda än trafikanterna, t ex i form av immisregionalt, t ex i form av kommunal bil- sioner och olycksrisker. Det rör sig då skatt. enligt tidigare introducerad terminologi Givetvis finns ett antal andra, tänkbara om ett kollektivt betalningsansvar, omfattananvändningssätt för avgiftsintäkter, vilka i de poster även utöver dem som bärs av det varierande grad kompenserar berörda grup- allmänna. per av trafikanter. Det synes emellertid De framräknade totalbeloppen fördelas knappast vara meningsfullt att söka syste- mellan olika trafikantgrupper i enlighet med matiskt gå igenom olika alternativ, förrän vissa schablonregler. Vanligtvis tillgår detta ytterligare information om fördelningspro- så, att man utifrån vad som kan betraktas blemet erhållits genom studier av efterfråge- som rimlighets- eller rättviseöverväganden söförhållandena. De exempel som här givits på ker bestämma en genomsnittskostnad per inkomstfördelningsproblem vid ändrad av- fordonskilometer (i vissa fall tonkilometer) giftspolitik på trafikområdet syftar endast för olika typer och viktklasser av fordon. till att illustrera den allmänna strukturen hos Denna genomsnittskostnad läggs till grund sådana problem. En mer konkret och full- för avgifterna för den enskilde trafikanten, ständig behandling kräver större kunskaper oberoende av var och när han utnyttjar om kostnads- och efterfrågeförhållanden än vägnätets tjänster. Sådan uppdelning komde, som för närvarande finns att tillgå. mer inte vidare att diskuteras i detta betänkande. Intresset inriktas här på den tänkbara omfattningen hos ett kollektivt betal7.3 Vägtrafikens kollektiva betalningsansvar ningsansvar för vägtrafiken som helhet eller Diskussionen av finansieringskrav i de före- på högre nivåer. gående avsnitten har förts utan att det mera Som tidigare framhållits kan utifrån sampreciserat angivits, vilka kostnads- eller ut- hällsekonomiska resonemang inget entydigt giftsposter kravet omfattar. De krav på s k mått erhållas på vägtrafikens totala kostnafull kostnadstäckning för vägtrafiken, som der, än mindre på olika trafikantkategoriers behandlats i olika länders trafikutredningar, bidrag till ett sådant kostnadsbelopp. Valet innebär i allmänhet att de årliga intäkterna mellan olika alternativ för ett vägtrafikens från vägavgifter (fordonsskatt, drivmedels- betalningsansvar är en bedömningsfråga, som skatt osv) skall täcka en total årlig kostnad förutsätter en avvägning mellan olika inför det allmänna, vilken kan sättas i samband tressen. med väghållning och vägtrafik. Denna totalSom underlag för en bedömning av denna kostnad är sammansatt av dels drifts- och fråga krävs ett omfattande grupperings- och underhållskostnader, dels en på något sätt beräkningsarbete, som omfattar utgifts- och definierad kapitalkostnad. kostnadsposter med anknytning till vägtraKrav på full kostnadstäckning är ett ut- fiken. Det är en uppgift för detta betänkantryck för den uppfattningen, att vägtrafikan- des andra del - kapitel 10 och följande - att terna bör via avgifter finansiera utgifterna presentera sådan information. Redan här för väginvesteringar och andra utgifter för måste emellertid en preliminär genomgång det allmänna, som sammanhänger med att göras av några problem i samband med betalvägnätet tillhandahålls och utnyttjas. Detta ningsansvaret. En sådan genomgång krävs 138

SOU 1973:32

som bakgrund till diskussionen i kapitel 9 av hur effektiva priser kan bestämmas med hänsyn tagen till ett fastställt kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken. Som en förberedelse för principresonemangen i kapitel 9 skall alltså i detta avsnitt en översiktlig beskrivning ges av utgifts- och kostnadsposter, vilka kan sättas i samband med vägtrafiken. I korthet diskuteras också några viktiga avgränsnings- och definitionsfrågor samt värderingsproblemen i samband med vissa kostnadsposter. Det bör understrykas, att resonemangen här är mycket ofullständiga; en vidareutveckling och konkretisering följer i senare kapitel. För att underlätta framställningen har betalningsansvarets nuvarande omfattning i Sverige valts som utgångspunkt, och övriga poster med anknytning till vägtrafiken införs successivt i diskussionen. Posterna kan indelas efter kostnadsbärare i tre huvudgrupper, nämligen kostnader för: - det allmänna, varmed avses stat, primärkommuner och landsting - privata fastighetsägare - övriga enskilda ("icke-trafikanter"). I samband med väghållningen uppkommer kostnader hos det allmänna för byggande, drift och underhåll av vägar, gator och uppställningsplatser. Kostnader av detta slag svarar för den helt övervägande delen av de belopp, som nu bestrids med medel, vilka anvisas över bilismens s k specialbudget. Situationen är i detta avseende likartad i de övriga länder, som tillämpar finansieringskrav för vägtrafiken. Även de nyligen utarbetade förslagen till riktlinjer för samordnad trafikpolitik inom EG anvisar bestämning av ett finansieringskrav, som i huvudsak omfattar väghållningskostnader av ovan angivet slag. Ansvaret för väg- och gatuhållning är i Sverige uppdelat mellan staten, primärkommunerna och privata fastighetsägare, där de sistnämnda i vissa fall representeras av vägföreningar eller vägsamfälligheter. Finansiering med bilskattemedel tillämpas i fråga om hela det vägnät, där staten är väghållare. Vid SOU 1973:32

kommunal och enskild gatuhållning gäller att statsbidrag, som avräknas mot bilskattemedel, utgår för byggande och drift av vissa vägar och gator, vilka betraktas som betydelsefulla för den allmänna samfärdseln. Vägtrafikens betalningsansvar i fråga om själva väghållningen omfattar alltså för närvarande alla utgifter för statlig väghållning samt en del av utgifterna för vissa viktigare vägar och gator där kommuner eller enskilda är väghållare. För en utförlig beskrivning av vägnätets indelning och av principerna för bidragsgivning hänvisas till kapitel 11. Det allmänna belastas i samband med vägtrafiken också med kostnader för övervakning, kontroll och viss utredningsverksamhet. Sådana kostnader liksom vissa andra mindre poster bestrids nu i huvudsak med bilskattemedel. En fråga, som diskuterats i flera utredningar på området, är huruvida kostnaderna för vägbyggande bör representeras av de årliga investeringsavgifterna eller av en periodiserad kapitalkostnad, beroende av räntan och vägarnas förväntade livslängd. Det senare alternativet skulle kunna motiveras med en strävan att mer direkt knyta betalningsansvaret till utnyttjandet av vägen. Jämfört med kontantfinansiering skulle följden bli en viss förskjutning av betalningsansvaret i tiden, delvis mellan olika generationer av bilister. Valet mellan de två alternativen torde fä nämnvärd betydelse endast om väginvesteringarnas omfattning varierar kraftigt över tiden. En periodisering av investeringsutgifterna över anläggningarnas livslängd medför då även en utjämning av de fluktuationer, som annars skulle uppkomma i de kalkylerade avgiftsbeloppen. Kalkyler för finansieringskrav, där båda de nämnda alternativen medtagits, förekommer bl a i den engelska Road Track Costs och i de EG-studier av olika trafikgrenars kostnader, som presenterats de senaste åren. Det bör här understrykas, att den kalkylerade kapitalkostnaden lika litet som det årliga utgiftsbeloppet för investeringar utgör en samhällsekonomisk kostnad för trafiken (alternativkostnad) med relevans för en effekti139

vitetsinriktad avgiftssättning. I Sverige beräknas finansieringskravet utifrån skilda principer i de olika trafikgrenarna. Inom Statens Järnvägar baseras det sålunda på periodiserade kapitalkostnader, sammansatta av ränta och avskrivning på s k statskapital. För vägtrafiken definieras betalningsansvaret av de anslag på riksstaten, som helt eller delvis avräknas mot bilskattemedel. Det omfattar följaktligen de årliga utgifterna för bl a följande aktiviteter: Byggande och drift av större vägar och gator. Den statliga vägorganisationens administration. Trafiksäkerhetsarbete. Forskning på det vägtekniska och fordonstekniska området. Polisens trafikövervakning. De hittills behandlade posterna representerar en tänkbar omfattning -- bland många möjliga - av ett kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken. En tänkbar, mindre utvidgning uppkommer, om samtliga de utgifter för staten och landstingen inräknas, som kan sättas i samband med vägtrafik. Poster som då aktualiseras är bl a kostnader för rättskipning samt för sjukvård i samband med trafikolyckor och trafikimmissioner. Härtill kan läggas förekommande bidrag till de skadade och deras anhöriga, i den mån bidragen belastar staten eller den allmänna sjukförsäkringen.25 När det gäller primärkommunernas kostnader i samband med byggande och drift av trafikanläggningar är situationen mer komplicerad. Som nämnts ovan, finansieras en del av utgifterna för väg- och gatuhållning genom statsbidrag, som belastar bilskattemedel. Sådana medel har dessutom i viss utsträckning anvisats för bidragsgivning till utbyggnad av tunnelbanan i Stockholmsregionen. Frågan om en eventuell ytterligare utvidgning av vägtafikens betalningsansvar i fråga om kommunal gatuhållning torde ha samband med möjligheterna att differentiera vägavgifterna regionalt eller lokalt, eftersom det här rör sig om anläggningar som till 140

övervägande del utnyttjas för lokal trafik. Dessa frågor behandlas i kapitel 11. Liknande avgränsningsfrågor aktualiseras, när det gäller en del av de vägkostnader, som bärs av privata fastighetsägare. Det rör sig här dels om kostnader för enskild väghållning, som bestrids av vägsamfälligheter eller vägföreningar, dels om utgifter för trafikanläggningar i bl a bostadsområden, som belastar fastighetsägarna. Andra poster, som här kommer i fråga, rör särskilda kostnader för immissionsskydd, t ex avskärmning av trafikbuller. Frågor om statsbidrag till sådana kostnader och betalningsansvar för vägtrafiken behandlas i kapitel 15. De hittills uppräknade posterna har alla det gemensamt, att de motsvaras av utgifter för köp av varor och tjänster, eller av inkomstberoende transfereringar. Nästa steg i en tänkbar utvidgning är något annorlunda till sin karaktär. Det gäller kostnader för samhället i övrigt som huvudsakligen består i skada och olägenhet i samband med buller och avgaser vid givna normer för ifrågavarande immissioner, och i samband med riskerna för trafikolyckor. Det är alltså kostnader för existerande skada eller för kvarvarande skada efter genomförande av olika normer som här avses. De betalningar som kommer ifråga är av kompensatorisk natur. Frågan hur ifrågavarande skador eller olägenheter kan värderas skall kortfattat diskuteras nedan. Det bör emellertid redan här understrykas att värderings- och mätproblemen i samband med dessa poster är ytterligt svårlösta. En redovisning av möjliga omfattningar av ett kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken inrymmer givetvis mänga fler alternativ än dem som här angivits, eftersom man kan välja att räkna in bara vissa av de angivna posterna eller endast vissa delar av dem. Här 25 Ytterligare ett steg i en sådan tänkbar utvidgning är att även inräkna - utöver nyss behandlade utgifter - förändringar på intäktssidan för det allmänna som är förknippade med vägtrafiken. Härmed avses främst det bortfall av skatteintäkter som är förknippat med uppehåll i förvärvsarbete som följd av personskada vid trafikolyckor.

SOU 197332

existerar således många valmöjligheter och vis inte en rad praktiska mätproblem. Till valet kan resultera i varierande totalbelopp- dessa hör frågor om lämplig periodisering av inom vida gränser. Avgränsnings- och värde- investeringar, icke ändamålsenlig kontoindelringsproblem föreligger emellertid också i ning i redovisning osv. Behandlingen av andra dimensioner än dem som berörts ovan. sådana praktiska mätproblem tas upp i samBland avgränsningsproblemen kan nämnas band med redovisningen av beräkningsrefrågan om all vägtrafik skall omfattas av sultat. Till den andra gruppen hör de poster, som betalningsansvaret, eller om detta skall inskränkas exempelvis till motordrivna fordon. berördes under kategorin "samhället i övEtt värderingsproblem gäller huruvida (som rigt" i redovisningen ovan. Det rör sig här nu) utgifterna för exempelvis olika statliga till betydande del om sådana subjektivt åtgärder skall läggas till grund för bestäm- upplevda skadeverkningar, som de drabbade ningen, eller om försök skall göras att skatta personerna åsamkas pä grund av existerande motsvarande samhällsekonomiska kostnader, eller, efter införande av vissa normer, kvarvadvs resursernas värde i alternativ använd- rande immissioner och olycksrisker i samning. Dessa kostnader kan över- eller under- band med vägtrafik. Det är inte självklart, hur sådana poster stiga utgifterna. Som exempel pä det senare fallet kan nämnas arbetslöner för vägbyggen, från principiell synpunkt bör behandlas, då vilka utförs som beredskapsarbeten i områ- man vill åstadkomma ett underlag för betalden med arbetslöshet. Alternativutnyttjande- ningsansvarets bestämning. En tänkbar prinvärdet i produktionen är noll för den arbets- cip är att utgå från de skadelidandes egen kraft som eljest skulle sakna sysselsättning, värdering. Om syftet är att identifiera alla medan de utbetalade lönerna för samma kostnader med anknytning till vägtrafiken, arbetskraft ingår i finansieringskravet, om och man inte anser sig böra helt eliminera immissioner och olycksrisker, innedetta baseras på det allmännas utgifter. Med avseende på värderingsproblemen i bär principen, att man försöker uppskatta stort kan de i samband med en diskussion av ett kompensationsbelopp i pengar, som av de betalningsansvaret aktuella posterna indelas i drabbade skulle betraktas som likvärdigt två huvudgrupper. Den ena omfattar faktiskt med ett avskaffande av ifrågavarande skaderedovisade utgifter under den löpande perio- verkningar. Tanken bakom det refererade betraktelseden samt skattningar av motsvarande framtida utgifter. Till denna grupp hör även sättet är, att vägtrafiken förorsakar skador utgifter eller kostnader för åtgärder, avsedda och olägenheter och att det bör övervägas att minska de skador, som uppkommer i om en häremot svarande kompensation skall samband med vägtrafik, t ex kostnader för avkrävas vägtrafikanterna och eventuellt utatt uppfylla immissionsnormer eller säker- betalas till de drabbade. Huruvida fullständig hetsföreskrifter. Den andra gruppen utgörs kompensation i denna mening bör efterav sådana poster, där en kostnadsberäkning i strävas är - liksom alla bedömningar av pengar ofrånkomligen grundas på subjektiva betalningsansvarets lämpliga omfattning - e n fråga om fördelningsrättvisa, som inte kan värderingar. Till den första gruppen hör poster som avgöras utifrån objektiva kriterier. Utöver de principiella problemen föreligtidigare behandlats under kategorierna "det allmänna''' respektive "privata fastighets- ger synnerligen stora mätsvårigheter för efägare". Det förhållandet att det från prin- fekter av här aktuellt slag. När det gäller cipiell synpunkt är relativt klart hur sädana faktiskt inträffade skador föreligger ofta beposter skall värderas - beloppen anges av tydande problem vid såväl identifiering som storleken på ifrågavarande betalningstransak- kvantifiering och värdering i pengar av effektioner eller eventuellt av motsvarande sam- terna. Detta är fallet särskilt i fråga om hällsekonomiska kostnader — utesluter givet- trafikens miljöpåverkan (jfr diskussionen i SOU 1973:32

kapitel 14 och bilaga A). På trafikolyckssidan är en del av kostnaderna jämförelsevis lätta att mäta — t ex materiella skador och inkomstbortfall men huvuddelen av dessa poster belastar redan nu andra än de direkt drabbade. Överföringar sker sålunda dels genom trafikförsäkringar, dels genom de utbetalningar från landstingen och den allmänna sjukförsäkringen, som tidigare behandlats under rubriken utgifter för det allmänna. Däremot ger försäkringarna givetvis inte kompensation för alla de konsekvenser för olycksoffren själva och deras anhöriga, som uppkommer vid trafikolyckor med svåra personskador. Att utifrån något "objektivt" kriterium åsätta sådana konsekvenser ett entydligt värde i pengar framstår å andra sidan som en omöjlig uppgift. I de fall en värdering här framstår som nödvändig för beslut om olika åtgärder, torde den få ses som en ren allmän skälighetsbedömning. Detsamma gäller för det fall att lidande och sorg, förorsakade av dödsfall eller svår invaliditet för olycksoffer, skall beaktas vid bestämningen av ett betalningsansvar för vägtrafiken. Även då det gäller sådana kostnadsslag som det subjektivt upplevda obehaget att vara utsatt för trafikimmissioner och olycksrisker är mätproblemen mycket stora. Svårigheterna i samband med dessa poster sammanhänger delvis med att kostnadsuppskattningar endast kan erhållas genom intervjuer. En fundamental brist hos detta mätinstrument är, att de intervjuade ofta inte förmår överblicka komplicerade, hypotetiska situationer, en annan att det kan vara svårt att övertyga de intervjuade om lämpligheten att svara sanningsenligt på frågor beträffande t ex nödvändiga kompensationer. För överskådlig framtid torde man därför få acceptera avsaknaden av mätningar på flera av de aktuella områdena. Det faktum att vissa kostnader i samband med vägtrafiken är svåra eller omöjliga att entydigt värdera i ekonomiska termer innebär givetvis inte att de skall uteslutas vid en bedömning av betalningsansvarets omfattning. Här bör även framhållas, att de mätproblem som här illustrerats i fråga om "totala" 142

olycks- och miljökostnader till stor del återkommer, även när det gäller att värdera marginalkostnader för motsvarande poster. Om olycks- och miljökonsekvenser av ökad trafikmängd skall beaktas vid utformningen av ett effektivitetsinriktat avgiftssystem, måste man — i likhet med vad som gäller exempelvis vid planeringen av vägnätets utbyggnad - "sätta priser" även på sådana svårvärderade poster. Vägkostnadsutredningen kan emellertid endast redovisa vissa kvantitativa data som underlag för en sådan bedömning (jfr diskussionen i kapitlen 13-14).

SOU 1973:32

8 Metoder för avgiftsuttag

Hitintills har diskuterats principer för hur ning i vissa tätorter, i första hand storstäder. avgifter och skatter på vägtrafikområdet I 8.5 behandlas möjligheterna till direkt prisskall utformas för att kunna bidra till upp- sättning av vägutnyttjandet på trängseldrabnåendet av uppställda ekonomisk-politiska bade vägar och gator. En kort redogörelse mål. Diskussionen kan sägas i stor utsträck- ges för delar av det pågående utvecklingsarning ha gällt, hur en "ideal" prissättning betet rörande tekniska metoder för avgiftsutskulle se ut, om man icke behövde ta hänsyn tag. till begränsningar i möjligheterna att i praktiken, dvs till tillräckligt låga kostnader, påfö8.1 Allmänna krav på vägtrafikbeskattningra trafikanterna de från synpunkten av ett en som styrmedel effektivt vägutnyttjande riktiga avgifterna. I detta kapitel ska kortfattat redovisas, vilka Det viktigaste krav, som måste ställas på ett prissättnings- och debiteringsmetoder, som skatte- eller avgiftssystem för vägtrafiken, står till förfogande. Vidare diskuteras vilka om detta skall kunna användas som styrinmöjligheter som finns att med dessa och med strument, gäller möjligheter till differentiepraktiskt möjliga kompletterande metoder ring av vägavgifterna. Det rör sig här om utveckla prissystemet i riktning mot "det differentiering med hänsyn såväl till fordoideala". nens egenskaper som till var och när de Inledningsvis diskuteras några av de vikti- används. Kravet på differentiering är uppengaste krav, som ett avgiftssystem på vägtra- barligen helt centralt, om avgifterna ska kunfikområdet bör uppfylla, om det ska kunna na i stora drag avspegla de resursuppoffringfungera som ett effektivt medel för trafik- ar, en trafikants beslut om vägutnyttjande politiken. I de därpå följande avsnitten (8.2 förorsakar andra enskilda och det allmänna. och 8.3) ges en kortfattad redogörelse för de Storleken på dessa uppoffringar eller externa skatteformer, som idag tillämpas eller enligt kostnader skiljer sig i hög grad mellan olika fattade beslut skall införas i Sverige. Dess- slags utnyttjande av vägnätet. utom berörs frågan i vad mån dessa skatteEn färd med personbil på en belagd, lågformer uppfyller tidigare uppställda krav på trafikerad glesbygdsväg förorsakar normalt ett effektivt system, och vilka förändringar mycket låga externa kostnader (ett undantag som kan tänkas inom den allmänna ram, som är möjligen det fallet, att bilen är försedd dessa skatteformer ger. Kompletterande med dubbdäck). Samma bil, framförd vid medel, framförallt för prisstyrning av tätorts- rusningstid i centrum av en tätort, kan ge trafiken, diskuteras i avsnitt 8.4. Det rör sig upphov till externa kostnader, som uppgår här om s k indirekta system i form av parke- till flera kronor per kilometer. Vägslitageringsavgifter och speciella tillstånd för kör- kostnaderna kan mångdubblas, när ett lastSOU 1973:32

fordon framförs fullastat, jämfört med motsvarande kostnader för samma fordon utan last. Tvä tunga fordon med samma faktiska totalvikt kan också förorsaka mycket olika slitagekostnader, beroende på olikheter i axelarrangemangen. Utöver kraven på differentieringsmöjligheter kan från effektivitetssynpunkt ytterligare ett antal krav ställas på ett skatte- och avgiftssystem med transportpolitiskt syfte. Bland dessa krav kan följande nämnas: 1. Trafikanterna/beslutsfattarna skall enkelt och med rimlig grad av exakthet kunna avgöra de skatte- och avgiftsmässiga konsekvenserna av sitt handlande. Vikten av detta krav är uppenbar, då det är trafikanternas handlande man önskar styra med hjälp av avgiftssystemet. 2. Möjligheterna att genom fusk undandra sig de gällande skatterna och avgifterna, måste vara mycket begränsade. Detta är ett allmänt villkor för att ett skattesystem skall uppfattas som rättvist och accepteras av de berörda. 3. Risken för misstag, som leder till uteblivna eller icke avsedda skatte- och avgiftsuttag, måste vara liten. 4. Systemets bieffekter måste kunna överblickas och bör vara små. 5. Systemkostnaderna, inklusive trafikanternas kostnader för erläggandet av skatter och avgifter, bör hållas på en låg nivå. De måste naturligtvis vara mindre än värdet av de positiva effekter man förväntas uppnå med systemet. Dessa ganska allmänt formulerade krav, måste givetvis kompletteras och specificeras ytterligare, om de ska fungera som operationella kriterier vid bedömningen av olika system. Exempel pä en sådan mer utförlig genomgång gavs i avsnitt 5.3, där Smeedkommitténs lista på krav beträffande ett vägavgiftssystem redovisades. 8.2 Existerande skattesystem på vägtrafikområdet1 Av de nuvarande skatterna på vägtrafiken är främst tre av intresse: 144

Accis som utgår vid försäljning av vissa nya motorfordon. Fordonsskatt som utgår för registrerade motorfordon och släpvagnar. Skatter på drivmedel. Accis utgår vid försäljning, och i vissa fall vid import, av nya motorcyklar, personbilar och vissa lätta lastbilar. Skatten är differentierad efter fordonens tjänstevikter såsom ett approximativt mått på fordonens värde. Fordonsskatten är i princip en fast avgift, som berättigar till utnyttjande av vägnätet under den kalendermånad för vilken den erläggs. Skatten är differentierad efter fordonsslag och viktklass, men är oberoende av fordonens registreringsort och av var de används.2 På de i praktiken betydelsefulla drivmedlen — bensin och motorbrännolja — utgår skatt enligt flera olika förordningar. När det gäller t ex införselavgifter, den allmänna energiskatten och den del av drivmedelsskatten i övrigt, som kan anses motsvara mervärdeskatten på andra varor, är det rimligt att inte betrakta dessa som en del av vägtrafikbeskattningen. Däremot förefaller det från alla i detta sammanhang intressanta synpunkter likgiltigt, om skatt som utgår speciellt på motorbränsle är specialdestinerad eller ej, när det gäller att diskutera dess funktion som transportpolitiskt medel.3 Drivmedelsskatten utgår per liter och är oberoende av drivmedlets kvalitet och var det köps.

1 För en utförlig redovisning av den nuvarande vägtrafikbeskattningen och av den historiska utvecklingen på detta område i Sverige hänvisa* till kapitel 3 i Fordonsbeskattningen (SOU 1969:45). 2 Åtminstone så länge de används inom landet. 3 Av den särskilda skatten pä motorbränslen >om f n (1/1 1973) utgår med 15 öre/1 för bensin och med 13 öre/1 för motorbrännolja, utgör knappt 5 öre/1 resp drygt 4 öre/1 motsvarigheten till mervärdeskatten på andra varor. Den skatt som tillföres automobilskattemedlen utgår f n med 43 öre/1 för bensin och i allmänhet med 31 öre/1 för mctorbrännolja. Energiskatten uppgår till 9 öre/I för bensin och 2,5 öre/I för motorbrännolja. Den s k beredskapsavgiften utgår med 1 öre/1 för låda typerna av drivmedel. Den sammanlagda ska'ten per liter uppgår alltså till 68 öre för bensin och 47,5 öre för motorbrännolja.

SOU 1975:32

För en mindre del av fordonsparken har gen inte någon differentiering efter fordoriksdagen beslutat, att en för Sverige ny typ nens axelarrangemang vilken utgör en viktig av beskattning skall införas. Kilometerskatt faktor från slitagesynpunkt. Detta förhållanskall ersätta den nuvarande skatten på mo- de saknar dock praktisk betydelse, då den torbrännolja. Dessutom är avsikten att den helt dominerande delen av de bensindrivna skall ersätta fordonsskatten för motorfordon lastbilarna är tvåaxliga. En viss differentiesom inte är bensin- eller gasoldrivna och ring av skatteuttaget efter de använda vägarsläpvagnar med totalvikt över tre ton, vilka nas typ av slitlager åstadkommes via bensindras av kilometerskattepliktiga, motordrivna skatten. Denna differentiering torde dock fordon. Detta innebär att praktiskt taget inte vara tillräcklig för att återspegla skillnahela det tunga fordonsbeståndet kommer att derna i slitagekostnader. Det bör här underutrustas med kilometerräknare. De redovisa- strykas att de i huvudsak lätta fordon som de motiven till övergången är flera. Ett av de berörs av bensinskatten förorsakar ett mycviktigaste är, att brännoljeförbrukningen inte ket obetydligt vägslitage, åtminstone om de på samma sätt som bensinförbrukningen sti- framförs utan dubbdäck på belagda vägar. ger med ökande fordonsvikt, med tillkopp- Differentieringen av avgifterna mellan forlande av släpvagnar och med ökande vikt hos donen från slitagesynpunkt går i rätt riktdessa. Detta förhållande liksom bristande ning, men även en mycket låg bensinskattemöjligheter att via brännoljeskatten ta hän- sats ger avgifter som i allmänhet vida översyn till axelarrangemangens betydelse för stiger slitagekostnaderna. den tunga trafikens vägkostnader, har ansetts Från styrsynpunkt är emellertid främst otillfredsställande från "kostnadsansvarig- den avgiftsdifferentiering av intresse, som tar hetssynpunkt". Ett annat problem är att hänsyn till var och när fordonen framförs. obeskattad brännolja används i så stor ut- Såväl trängselkostnader som olycks-, bullersträckning till andra ändamål än vägfordons- och avgaskostnader varierar mer mellan olika drift. Detta har medfört omfattande risker tidpunkter och vägsträckor än mellan olika för skattefusk. För en ingående diskussion av fordon. Bränsleförbrukningen är visserligen motiven bakom reformen hänvisas till bil- större vid körning i tätort än vid körning på skatteutredningens betänkanden Kilometer- landsväg, och den stiger med ökande trängbeskattning4 och Vägtrafikbeskattningen.5 sel. Variationen är emellertid långtifrån tillI det följande diskuteras i vilken utsträck- räcklig för att avspegla föreliggande kostning ett på de ovan nämnda skatteformerna nadsskillnader. Med en bensinskatt på t ex uppbyggt vägskattesystem kan fungera som 60 öre/liter påförs ett fordon, som i landsett effektivt styrinstrument för vägutnyttjan- vägskörning utan trängsel förbrukar 1,0 liter det. Det viktigaste krav som ställs på skatte- per mil, en avgift på 6 öre per km vid sådan systemet är, att detta ska ge möjlighet till körning. Om samma fordon vid högtrafiktid differentiering av vägavgifterna mellan olika i en tätort förbrukar 1,5 liter per mil, leder fordonstyper och med hänsyn till tid och detta till en avgift på 9 öre per kilometer. I det sistnämnda fallet utgör bensinskatten plats för vägutnyttjandet. sannolikt endast en bråkdel av de externa Bensinskatten, som i huvudsak endast bekostnader, som bilisten förorsakar. I den rör personbilstrafiken och den lättare lastförstnämnda situationen betalar han troligen bilstrafiken, ger vissa möjligheter till diffemångdubbelt mer än de kostnader, färden rentiering mellan olika fordonsslag. Bensinger upphov till, dock möjligen med reservaförbrukningen varierar med körsträcka och tion för storleken på svåruppskattade olycksfordonsvikt, samt ökar vid tillkopplande av kostnader. Kostnadsrelationerna mellan olisläpvagnar och med ökande vikt hos dessa. Stora och tunga fordon förorsakar, allt annat 4 lika, mer trängsel och större slitageSOU 1970:36. 5 kostnader än lätta. Bensinskatten ger visserliSOU 1972:42. SOU 1973:32 10

ka bensindrivna fordonskategorier i tätortstrafiken då det gäller trängsel, samt i viss utsträckning avgaser och buller, återspeglas tämligen väl av bensinskatten. Detta är emellertid av mindre intresse, så länge nivån i allmänhet starkt skiljer sig från de relevanta kostnaderna. Det är således inte möjligt att genom den nuvarande typen av bensinskatt åstadkomma den från styrsynpunkt väsentligaste formen av avgiftsdifferentiering, d v s en differentiering efter tid och plats för vägutnyttjandet. Detta hindrar givetvis inte, att bensinskatten i andra avseenden kan vara en lämplig skatteform. Om den Önskade skattefördelningen bestäms av rimlighetsöverväganden snarare än av strävan att nå effektivt vägutnyttjande, och man anser det rättvist att ett fordon belastas framförallt efter hur många mil det körts, oberoende av fordonsvikt, vägsträcka och färdtidpunkter, kan givetvis bensinskatten fungera utmärkt. En låg bensinskatt kan också fylla en funktion i ett effektivitetsinriktat avgiftssystem, om den kompletteras med andra nyttjandeberoende avgifter. Kostnader för vägslitage, olycksrisker och avgasutsläpp6 vid nyttjande av landsvägarna kan i någon mån återspeglas med hjälp av bensinskatten. Att bensinskatten blivit en så allmänt använd form för vägtrafikbeskattning torde förklaras av olika slags rättviseöverväganden, men framförallt av det faktum att den är enkel och billig att administrera. Bensin används, i motsats till brännolja, till alldeles övervägande del för drift av vägfordon. Olägenheterna med att beskatta i princip all bensin har därför bedömts som relativt små. Möjligheterna att genom fusk undvika vägavgifter i form av bensinskatt är mycket begränsade. Bensinskattesystemet är lätt att förstå för trafikanterna, vilka dessutom med relativt stor säkerhet kan beräkna den skatt som en färd medför. Men det finns även nackdelar med bensinskatten, vid sidan av dess otillräcklighet som styrmedel för vägutnyttjandet. Skatten har en icke avsedd effekt på andra bensinförbrukare, som svårligen kan kompenseras genom skatterestitution, 146

t ex på fritidsbåtstrafiken.7 Ett fordon med onormalt hög bränsleförbrukning beskattas hårdare än ett i övrigt likadant fordon. Bensinskatten ger, allt annat lika, incitament att välja fordon med svag motor i förhållande till fordonsvikten, vilket kan ha negativa effekter från trängsel- och trafiksäkerhetssynpunkt. En hög bensinskatt leder enligt Walters till sänkt effektivitet i distributionen av bensin, genom att den minskar viljan till priskonkurrens. Om konsumentpriset till 80% utgörs av skatt, betyder en 10%-ig sänkning av detta att producentens nettopris minskar med hälften. Följden blir prisstelhet på bensinmarknaden.8 Kilometerskatten erbjuder större möjligheter än bensinskatten att differentiera avgiftsuttaget mellan olika fordonstyper. Med hjälp av kilometerräknare på fordonen kan avgifterna differentieras efter viktklass, axelarrangemang och andra egenskaper hos fordonen, som kan anses relevanta med hänsyn till kostnadsrelationerna. Möjligheterna att differentiera efter var och när vägutnyttjandet sker är å andra sidan ännu mindre i det beslutade kilometerskattesystemet än i ett system med drivmedelsskatter. Den ökning av bränsleförbrukningen, som uppstår vid trängselkörning, ger inget utslag i kilometeravgifterna. När det gäller differentiering av avgifterna i rummet har dock kilometerbeskattningen sannolikt större utvecklingsmöj6 I samband med avgaskostnader kan det finnas anledning att uppmärksamma möjligheterna att via en efter egenskaper hos bensinen differentierad bensinskatt ta hänsyn till de skillnader i mängden skadliga ämnen som förekommer mellan olika typer av bensin. 7 Just när det gäller fritidsbåtarna är det dock inte osannolikt, att den effekt bensinskatten har på utnyttjande av dessa är samhällsekonomiskt motiverad. De mycket omfattande miljökonsekvenser, i form av buller, avgaser och olycksrisker, som framförallt nyttjandet av motorstarka sportbåtar med stor bränsleförbrukning ger upphov till, kan eventuellt motivera ännu högre avgifter, än vad den nuvarande bensinskatten leder till. Det bör påpekas, att en del av de av fritidsbåtsutnyttjarna erlagda drivmedelsskatterna restitueras. Detta sker emellertid kollektivt i form av stöd till byggande och drift av fritidsbåtsanläggningar. 8

Walters (1968), sid 210 ff. SOU 1973:32

ligheter än drivmedelsskatterna. Dessa möj- med drivmedelsskatterna, ganska höga syligheter diskuteras i det följande avsnittet stemkostnader (för kilometerräknare etc). Fordonsskatten kan betraktas som en (8.3). fast avgift, vilken berättigar till att, mot Ett i rummet och i tiden odifferentierat erläggande av gällande rörliga avgifter, utkilometerskattesystem kan måhända vara nyttja det allmänna vägnätet under en viss lämpat för uttagande av avgifter motsvarantidsperiod. Denna avgift kan differentieras de genomsnittliga slitagekostnader och evenefter egenskaper hos fordonen. I ett system tuellt för att ta hänsyn till genomsnittliga utan lokala eller regionala variationer i skatolycksrisker för olika fordonstyper. När det tesatserna saknas däremot möjligheter att ta gäller de tunga fordonen, som utgör en stor hänsyn till var och när fordonen används. del av dem, som berörs av systemet, är Fordonsskatten är således inte effektiv slitagekostnaderna relativt betydande. Tunga som styrmedel för vägutnyttjandet, eftersom och framförallt långa fordon kan även vid den inte kan uppfylla viktiga krav beträffanganska gles trafik ge upphov till betydande de bl a rumslig och tidsmässig differentietidskostnader, genom att andra fordon tvingring. Den kan i varje fall inte bättre än as vänta på omkörningsmöjligheter. Omkörkilometerbeskattningen fylla någon funktion ningssvårigheterna är också förknippade med 9 i detta avseende. Däremot kan fordonsskatolycksrisker. Dessa förhållanden gör att det ter och andra fasta avgifter, just beroende på även i landsvägstrafik utan egentlig trängsel sina svaga styreffekter på vägutnyttjandet, kan vara motiverat att ta ut ganska betydande avgifter av de tyngsta och längsta for- ha en mycket viktig funktion som kompledonen under förutsättning att man i första ment till mer direkt styrande medel i ett hand eftersträvar ett effektivt vägutnyttjan- effektivitetsinriktat avgiftssystem. Ett sådant de. I dessa fall har kilometerbeskattningen komplement behövs nämligen, om man möjligheter, som drivmedelsskatten saknar, önskar ta in ett visst totalt skattebelopp från när det gäller dieseldrivna fordon och for- vägtrafikanterna, överstigande det som de utdonskombinationer. Om man anpassade nyttjandeberoende avgifterna skulle ge. Det brännoljeskatterna till de speciella förhållan- kan därför vara fråga om avsevärda belopp, den, som gäller för de allra tyngsta och som det från effektivitetssynpunkt är lämplängsta fordonstågen, skulle detta leda till ligare att ta in genom fasta avgifter än genom orimligt höga avgifter för de lätta brännolje- höjning av bensin- och kilometerskatter. Andrivna fordonen. Kilometerbeskattningen vändbara i detta sammanhang är främst såhar uppenbarligen en plats i ett effektivitets- dana fasta avgifter, som gäller en betydande inriktat vägavgiftssystem. Den måste dock tidsperiod, t ex ett år. Den svenska fordonsliksom bensinskatten kompletteras, om sy- skatten kan för merparten av fordonen stemet ska uppfylla de viktigaste kraven på särskilt personbilarna - i praktiken betraktas som en årlig avgift. För en betydande del av ett effektivt styrsystem. lastbilarna och de tyngre släpvagnarna har Kilometerskattesystemet är lätt att förstå denna skatt däremot genom olika restituför trafikanterna, och de kan exakt beräkna tionsoch dispensregler fått mer kortsiktig de avgiftsmässiga konsekvenserna av sina karaktär. I fråga om styreffekter liknar den färdbeslut. Möjligheterna till fusk anses vara därigenom mer en rörlig avgift, och blir mindre än i ett system med brännoljeskatt. Avgiften har praktiskt taget ingen effekt 9 utanför vägtrafikområdet. Den påverkar inte Som komplement till bensinskatten, med dess konkurrenssituationen i drivmedelsdistribu- mindre möjligheter till differentiering efter alla fordonsegenskaper, kan eventuellt fortionen och snedvrider inte prisförhållandena relevanta donsskatten ha en uppgift som styrmedel. Den kan mellan bränsle och andra resursinsatser i sättas högre för fordon med sådana egenskaper, transportproduktionen. Systemets enda som genomsnittligt sett är förknippade med höga egentliga nackdel torde vara dess, jämfört kostnader för t ex vägslitage och olyckor. SOU 1973:32

mindre användbar för det här diskuterade syftet. Höga fasta avgifter kan i vissa fall på ett från effektivitetssynpunkt olyckligt sätt avhålla från fordonsinnehav. Fordonsskatten förefaller att ha flera praktiska fördelar. Den är lätt att förstå för de berörda trafikanterna, dess effekter begränsas till vägtrafikområdet och möjligheterna till fusk är relativt små. I varje fall på personbilssidan kan också administrationskostnaderna betecknas som måttliga. I likhet med andra fasta avgifter och eventuellt kilometerskatten - kan fordonsskatten fylla en funktion även som medel att påverka fordonens utformning från trafiksäkerhets- och miljösynpunkt. Skatten måste då differentieras utifrån registrerbara olikheter mellan fordon i nämnda avseenden och får här ses som ett tänkbart komplement till direkta lagbestämmelser beträffande fordonens utformning. Den nödvändiga kontrollen av fordonen i samband med en eventuell skattedifferentiering av här aktuellt slag får förutsättas ske genom regelbundet återkommande besiktning av fordonen. Motorfordonsaccisen berör för närvarande endast personbilar, motorcyklar och skåpbilar med tjänstevikt under 1 800 kg.1 ° Dess giltighet skulle dock lätt kunna utsträckas till att omfatta alla vägfordon. En accis kan i princip uppfattas som betalning för ett tillstånd att under fordonets hela livslängd, mot erläggande av övriga skatter och avgifter, utnyttja vägnätet. Som styrmedel för vägutnyttjandet fungerar en accis analogt med en fordonsskatt, med den skillnaden att avgiften erläggs för en längre, icke fixerad tidsperiod. Accisen blir därigenom ett lika svagt styrmedel som fordonsskatten — i vissa fall t o m ännu svagare — då det gäller utnyttjandet av vägnätet. Inverkan sker här uteslutande via beslut om innehav av fordon. Som tidigare framhållits kan frånvaron av styreffekt i vissa fall vara en fördel, nämligen då man önskar avkräva trafikanterna ett belopp utöver vad som är motiverat från synpunkten av ett effektivt vägutnyttjande. En accis har flera nackdelar, jämfört med andra fasta avgifter. Det är relativt svårt för 148

konsumenterna att bedöma de skattemässiga konsekvenserna av fordonsvalet i relation till det beräknade vägutnyttjandet, beroende på osäkerhet beträffande fordonens livslängd. Acciser som endast gäller nya fordon kan påverka fordonsbeståndets åldersstruktur på ett från bl a trafiksäkerhetssynpunkt olämpligt sätt. Höjningar av acciser leder till ökad livslängd hos den existerande fordonsparken och värdestegringar som tillfaller dessa fordons ägare. Samtidigt synes en accis, som utgår även vid försäljning av begagnade fordon ha övervägande nackdelar, eftersom den medför trögheter i bilmarknadens sätt att fungera. Som alternativ till system utan accis med i motsvarande mån högre fordonsskatt kan accisen ha icke önskade fördelningskonsekvenser. Engångsbetalning av hela beloppet ställer nämligen likviditetskrav, vilka utgör problem främst för hushåll med låga inkomster. Jämfört med den nuvarande fordonsskatten kan en accis emellertid i andra avseenden tänkas ha betydande praktiska fördelar. Vissa administrativa problem, som föreligger i samband med fordonsskatten, gör att denna skatt för vissa fordonsslag kan få styreffekter som är svåra att överblicka. Om man vill utnyttja en fast avgift för att utkräva ett betalningsansvar med minsta möjliga styreffekt, kan en accis därför vara att föredra. En accis, som differentieras efter fordonens värde, kan även i andra avseenden utnyttjas i omfördelningssyfte.1 l En sådan "lyxskattefunktion" skulle också kunna åstadkommas genom att den årliga fordonsskatten gjordes beroende av fordonens ålder och inköpspris, men detta skulle vålla större administrativa svårigheter. Slutligen bör framhållas, att införande eller höjning av motorfordonsacciser i vissa fall kan vara motiverat av handels-

10 Skatten benämnes officiellt "Omsättningsskatt å motorfordon i vissa fall". Den omfattar även tidigare skattefria fordon vid omregistrering till personbil eller skåpbil med tjänstevikt under 1 800 kg. 1 * Värdet återspeglas i hög grad av tjänstevikten, vilket är anledningen till den nuvarande konstruktionen.

SOU 1973:32

nyttjandekostnader, som föreligger mellan olika områden. Som styrmedel inom exempelvis en storstadsregion torde den differentierade drivmedelsskatten inte vara särskilt effektiv. Mellan små och närliggande områden med påtagliga skattedifferenser skulle speciella 8.3 Tänkbara förändringar inom det nuvatankningsresor lätt kunna företas. Effekten rande skattesystemets ram av differentiering skulle därigenom minskas, Av ovanstående diskussion har framgått, att och resorna skulle i sig innebära resurskostdet nuvarande skattesystemet framförallt nader. I ett litet land, där tätortsområdena brister i möjligheterna till differentiering av ligger tätt, är därför de positiva effekter som vägavgifterna i tiden och rummet. För att kan uppnås med differentierade drivmedelsfungera som ett effektivt styrsystem för skatter förmodligen ytterst begränsade. Detvägutnyttjandet skall avgiftssystemet avspeg- ta synes också vara såväl Smeed-kommitténs som Walters' åsikt. la kostnaderna för utnyttjandet. Här skall I ett land som Sverige, med ett litet antal närmast diskuteras vilka möjligheter som mer betydande tätortsområden, i vilka det finns att, genom vissa förändringar inom regelbundet förekommer allvarliga trängselramen för nu existerande skatteformer, störningar, och stora glesbygdsområden, åstadkomma ett vägavgiftssystem, som bättinom vilka trafikträngsel praktiskt taget re än för närvarande återspeglar kostnaderna. aldrig förekommer, kan däremot förmodliDe varianter av de nuvarande skatteformergen större positiva effekter stå att vinna. En na, som kortfattat skall behandlas i detta relativt sett hög drivmedelsskatt i storstadsavsnitt är: regionerna med en successiv avtrappning, a. Differentierad drivmedelsskatt. anpassad till kostnaderna för speciella tankb. Regionalt och/eller lokalt differentierad ningsresor, kan åtminstone från styrsynfordons- och kilometerskatt samt kommupunkt ha fördelar framför en odifferentierad nal fordonsskatt. 12 skatt. Jämfört med ett system med genomEndast en viss rumslig differentiering av gående låga drivmedelsskatter skulle ett difvägavgifterna kan åstadkommas med dessa ferentierat system ge fördelar i form av medel. Kostnadsskillnaderna i tiden inom samhällsekonomiskt motiverade trafikminskvissa områden och på vissa vägar torde vara ningar vid högtrafiktider i centrala områden större än skillnaderna i genomsnittskostna- inom storstadsregionerna. Kostnaderna utder mellan olika områden. Detta utesluter görs då av det underutnyttjande, som skulle emellertid inte, att betydande positiva effek- uppkomma vid andra tidpunkter och i mindter kan uppstå genom en rumslig differentie- re hårt belastade delar av dessa regioner. Om ring efter genomsnittliga kostnadsskillnader. jämförelsen i stället görs med ett system med Frågan är huruvida de ovannämnda medlen genomgående höga drivmedelsskatter, utgörs kan åstadkomma en sådan differentiering de samhällsekonomiska fördelarna i första och om de i andra avseenden är lämpliga, hand av ett bättre utnyttjande av vägarna som en del av ett effektivitetsinriktat avgifts- inom glesbygdsregionerna. system. Värdet från styrsynpunkt av en regionalt Differentierade drivmedelsskatter har diskuterats av bl a Smeed-kommittén och Wal12 Riksdagen har tidigare ställt sig avvisande till ters. 1 3 Ett sådant system innebär, att samma tanken på regionala beskattningsregler i fråga om slags drivmedel beskattas olika, beroende på vägtrafikbeskattningen. Se t ex BeU 1970:36 och var det säljs. Det skulle därigenom vara BeU 1970:58. möjligt att i avgifterna återspegla de ganska i 3 Road Pricing sid 10-11 och Walters (1968) betydande skillnader i genomsnittliga vägut- sid 202.

politiska skäl, om importen av fordon är betydande. På kort sikt kan fordonsskatten och andra vägtrafikavgifter inte fylla en sådan funktion utan svåra störningar på trafikområdet.

SOU 1973:32

differentierad drivmedelsskatt är svårt att det gäller företagsägda fordon - på den ort bedöma med någon högre grad av säkerhet där den del av företaget är belägen, till vilken utan ytterligare undersökningar. Införande fordonet är hänförligt. Såväl fordonsskatten av detta slags beskattning skulle emellertid som kilometeravgifterna kan då differentiemedföra praktiska problem. Systemet måste ras efter de genomsnittliga kostnadsskillnaför att fungera kombineras med förbud mot der, som föreligger mellan olika regioner. "drivmedelssmuggling". Troligen skulle betyDifferentiering av detta slag är en indande kontrollkostnader erfordras för att direkt metod för att styra vägutnyttjandet. motverka smuggling, medan övriga adminiDen torde dock kunna ha betydande positiva strationskostnader torde vara av mindre beeffekter, om mer direkta styrmedel saknas. tydelse. Fordon som innehas av personer bosatta i De legala tankningsresor, som skulle upp- t ex Storstockholmsregionen, förorsakar i stå i alla gränsområden, även vid en successiv genomsnitt under en tidsperiod betydligt nedtrappning av skattesatserna, skulle då det större kostnader än exempelvis fordon, vars gäller lönsamheten hos enskilda bensinstatio- innehavare är bosatta i Norrland eller på ner medföra konsekvenser som eventuellt Gotland. Detta gäller även om de senare bedöms som icke önskvärda. Skattedifferen- fordonen har avsevärt längre körsträckor. serna skulle därmed också ge incitament till Utnyttjandet av fordonen påverkas visserliomlokalisering av stationerna, vilket innebär gen inte i nämnvärd omfattning av fordonssamhällsekonomiska kostnader. skattens höjd. Däremot kan man med hjälp Differentierade drivmedelsskatter i Sverige av skatten påverka det totala antalet fordon, skulle också innebära nackdelar i samband som utnyttjar vägnätet inom de olika regiomed beskattningen av dieselfordon. Om sy- nerna. För fordon med kilometerräknare är stemet skall kunna omfatta samtliga fordons- det möjligt att genom en regional differentietyper, måste brännoljeskatten återinföras ring i kilometeravgifterna mer direkt ta häninom vissa områden. Detta skulle innebära syn till variationer i kostnaderna för vägutatt man får tillbaka vissa av de problem, som nyttjandet. motiverat beslut om införande av kilometerI det skisserade systemet tas ingen hänsyn skatt. till att vissa fordon i hög grad används Det kan starkt ifrågasättas, om de i sig utanför registreringsorten, vilket givetvis är svåruppskattade styreffekterna av ett system en nackdel. Men dessa fordon utgör en så med regionalt differentierad drivmedelsskatt relativt obetydlig del av fordonsbeståndet, förmår uppväga systemets nackdelar i form att detta torde kunna ses mera som ett av i första hand kontrollsvårigheter och ökad rättviseproblem än ett effektivitetsproblem. resursåtgång för drivmedelsdistributionen. Problemet kan eventuellt begränsas genom Kontrollsvårigheter torde uppstå även i att speciella bestämmelser införs för fordon, system med regionalt eller lokalt differentie- som erfarenhetsmässigt i stor utsträckning rade fordons- och kilometerskatter. Dessa används i trafik på långa avstånd. svårigheter är emellertid av annat slag och Risk för skattefusk uppkommer I ex förmodligen mindre än vid differentierad genom möjligheterna för fordonsinnehavare i drivmedelsskatt. högskatteområden att ingå avtal med persoDe system, som avses i detta avsnitt, är ner i lågskatteområden om att dessa senare sådana, där fordonens hemort är avgörande officiellt ska stå som ägare till fordonen. för skatteuttaget. Merparten av fordonen Denna risk motverkas i viss utsträckning av används till alldeles övervägande del inom de olika förpliktelser, som åligger fordenssnävt begränsade områden. Detta gäller såväl ägare. Kompletterande regler fordras för utpersonbilar som lastfordon. Bestämmelser låning och uthyrning av fordon till personer kan införas om att fordonen skall registreras bosatta i andra regioner. För företagsägda på den ort, där innehavaren bor eller - om fordon föreligger samma typ av problem, i 150

SOU 1973:32

synnerhet om företaget bedriver verksamhet vägavgifterna i tiden och rummet. I detta i flera regioner. Kostnaderna för kontroll av avsnitt diskuteras ett par tänkbara, indirekta att fordonen faktiskt registreras på hem- prissättningsmetoder, avsedda att i detta avorterna är svåra att uppskatta. Regionalt och seende komplettera de i bruk varande skattelokalt differentierade fordonsskatter, som formerna. berättigar till vägutnyttjande endast inom de områden för vilka skatten erläggs, diskuteras 8.4.1 Trafikeringstillstånd i nästa avsnitt. En variant av regionalt differentierad for- Den nuvarande fordonsskatten kan ses som donsskatt är kommunal bilskatt. Denna skat- en avgift, vilken betalas för tillstånd att teform har förordats i vissa sammanhang under skatteperioden utnyttja hela det allmed hänvisning till såväl fördelnings- som männa vägnätet. Detsamma gäller för regioeffektivitetsargument. Kommunal bilskatt nalt differentierade skatter av den typ, som torde få särskild aktualitet, om det skulle bli diskuterades ovan. En utvecklad variant av aktuellt att utvidga vägtrafikens kollektiva det nuvarande systemet vore att vid sidan av betalningsansvar till att omfatta även kom- sådana tillstånd gällande hela landet ge trafimunernas utgifter för byggande och drift av kanterna möjligheter att mot lägre avgift få trafikanläggningar som nu inte är statsbi- tillgång till endast en del av vägnätet, exemdragsberättigade. Då den lokala trafiken i pelvis vägarna utanför storstadsregionerna. hög grad är avgörande för investeringsbeslut i En ännu lägre avgift kunde då eventuellt tas fråga om sådana anläggningar, kan rimlig- ut av fordon, som används endast inom de hetsskäl tänkas tala för en finansiering mest utpräglade glesbygdsregionerna. Denna genom kommunala fordonsskatter. Det är form av regionalt differentierad fordonsskatt dessutom av värde att de instanser som skulle, liksom de ovan diskuterade, vara fattar investeringsbeslut i görligaste mån ock- ägnad att spegla de huvudsakliga skillnaderna i så ges ansvaret för investeringarnas finansie- marginella vägkostnader mellan olika delar ring. En överflyttning av betalningsansvaret av landet. I det följande skall kortfattat för en större del av det kommunala gatunä- diskuteras vilka krav som måste ställas på tet från kommunalskattebetalare i allmänhet system av denna typ vid olika slags rumslig till bilisterna aktualiserar därför införande av differentiering. Som utgångspunkt för diskommunal bilskatt i någon form, om ansva- kussionen väljs det fallet att tillstånden gälret för den aktuella gatuhållningen skall ligga ler för kalendermånad, eventuellt med högre avgift för sommarmånaderna, och att en kvar hos kommunerna. De allmänna synpunkter som anförts i relativt kraftig rabatt ges för tillstånd som detta avsnitt beträffande kontrollproblem gäller hela året. Därigenom skulle incitament och kostnader i samband med regionalt dif- skapas för flertalet trafikanter att använda ferentierade, fasta avgifter är giltiga också denna senare administrativt enklare form. Skattekvittona (tillståndsbevisen) i ett syför den kommunala bilskatten. Denna skatstem med flera tillståndsklasser14 skulle teform kommer att något diskuteras även i samband med en utgiftsredovisning avseende exempelvis kunna utformas i olika färger och det kommunala väg- och gatunätet i kapitel förses med tydlig markering av giltighetsperioden. Om förarna ålades att ha tillstånds11. bevisen placerade exempelvis på insidan av vindrutan eller på registreringsskylten borde 8.4 Trafikeringstillstånd och parkeringsavgifter 14 Exempel: 1. A-tillstånd: gäller för vägnätet i Av de föregående avsnitten har framgått, att de nuvarande sk at te formernas största svaghet är frånvaron av metoder att differentiera SOU 1973:32

hela landet. 2. B-tillstånd: gäller för vägnätet i hela landet exkl storstadsregionerna. 3. C-tillstånd: gäller för vägnätet i Norrlandslänen samt i t ex I-, Soch W-län.

viss kontroll vara möjlig att genomföra utifrån. Det är givetvis önskvärt att även fordon i rörelse kan kontrolleras. Det är svårt att utan ingående undersökningar avgöra hur stor och dyrbar kontrollapparat som skulle erfordras för att hålla fuskfrekvensen på en acceptabel nivå i ett system av ovan skisserat slag. Klart är emellertid, att kontrollkostnaderna är det dominerande problemet. I förhållande till detta torde avgiftsadministrationen i övrigt vara ett mindre problem. Tillståndsbevisen skulle exempelvis kunna tillhandahållas av postanstalterna. System av den typ som diskuteras här har vissa klara fördelar, jämfört med det system för regionalt differentierad fordonsskatt, som skisserades i föregående avsnitt. Framförallt elimineras behovet av att kontrollera ägande- och nyttjandeförhållanden, och de fordon som i stor utsträckning används utanför ägarens hemort omfattas av systemet. Bristerna är i övrigt i stort sett desamma. De rumsliga variationerna i nyttjandekostnader kan beaktas endast i mycket grova drag. Tidsmässiga variationer beaktas inte alls vid denna typ av fasta avgifter. Konsekvenserna av de gränsdragningar, som måste göras mellan olika områden, kan från rättvisesynpunkt upplevas som oacceptabla. Den som i huvudsak trafikerar ett lågavgiftsområde, men som för att komma hem eller till sitt arbete måste köra en kort sträcka på 'fel" sida av en gräns, får exempelvis betala lika mycket som den, som uteslutande färdas i högavgiftsområden. Det är emellertid inte som medel för att åstadkomma en allmän regional differentiering som systemet med trafikeringstillstånd är av störst intresse. Kostnadsskillnaderna mellan regioner, genomsnittligt sett, kan visserligen vara betydande. Men det är framförallt de mycket höga vägutnyttjandekostnader, vilka föreligger vid vissa tidpunkter och i delar av vissa tätorter, som gör de nuvarande skatteformerna otillräckliga som styrmedel. Behovet av att komplettera de nu existerande, nyttjandeberoende avgifterna gäller i första hand tätortstrafiken. Det är 152

också i detta sammanhang som avgifter för trafikeringstillstånd har diskuterats i olika utredningar.15 I brist på mer direkta metoder för uttag av trängsel avgifter har indirekt prissättning, baserad på avgiftsbelagda tillstånd - licenser för körning i trängseldrabbade tätorter, intresse som ett tänkbart alternativ. Systemet måste då vara så utformat, att viss hänsyn tas till föreliggande kostnadsskillnader mellan olika tätorter, mellan olika delar av en viss ort och (kanske viktigast) mellan olika tidpunkter. För att illustrera funktionssättet i princip hos ett sådant licenssystem återges nedan ett enkelt exempel - i huvudsak hämtat från Smeed-rapporten — avseende systemets utformning då det gäller trafiken inom en tätort. Systemet måste grundas på en indelning av områden med mer regelbundet förekommande, påtagliga trängselkostnader. En klassificering utformas med hänsyn till trängselproblemens svårighetsgrad vid olika tidpunkter. Denna klassificering läggs till grund för bestämningen av vilken typ av licens, som krävs för körning inom ett visst område vid en viss tidpunkt. I princip kan ett licenssystem byggas på ett större eller mindre antal områdeskategorier, och den tidsmässiga differentieringen kan göras mer eller mindre omfattande. Mot värdet av de förbättrade styrmöjligheter, som skapas genom en utökning av antalet områdeskategorier och/eller antalet tidsklasser, måste ställas det faktum att fler områdes- och tidsgränser ökar kontrollsvårigheterna och gör systemet svårare att överblicka för trafikanterna. Ett system av detta slag kan bygga på t ex årliga, månatliga eller dagliga licenser. Fördelen med långtidslicenser är framförallt, att de är lätta att administrera. Så är i synnerhet fallet om de inte behöver utfärdas för ett visst fordon utan endast för en viss fordonstyp. Å andra sidan är t ex årslicenser under15

T ex Walters (1968) sid 206-208, Road Pricing, sid 14-16; Better Use of Town Roads. Ministry of Transport, HMSO, London 1967, sid 22-27. SOU 1973:32

lägsna dagslicenserna sett från styrsynpunkt. En annan nackdel med årslicenser är att de p g a sitt höga värde kan medföra finansieringsproblem för trafikanter med svag likviditet. Ett system med årslicenser kan också tänkas ge upphov till starka incitament till stöld och förfalskning. Administrationskostnaderna för ett system med speciella trafikeringstillstånd (licenser) för vissa delar av tätortstrafiken är svåra att bedöma, men skulle troligen i hög grad bli beroende av uppläggningen då det gäller licensernas varaktighet. Kontrollkostnaderna torde även i dessa system vara det största problemet. Hur stor kontrollapparat, som skulle erfordras, sammanhänger givetvis med hur stor fuskfrekvens, man från allmänna utgångspunkter kan tolerera. Fördelar med licenssystemen är att de kan göras lättfattliga för trafikanterna, och att de torde sakna mer betydelsefulla bieffekter. Från styrsynpunkt har systemen den nackdelen att de inte kan differentieras efter hur långt fordonen kör inom de områden, tillstånden avser. Detta är givetvis en begränsning från effektivitetssynpunkt men kan också uppfattas som ett rättviseproblem. De administrativt billigare långtidslicenserna medför inga incitament för dem som redan betalt licensavgift att vid de dagliga färdbesluten beakta konsekvenserna för andra enskilda och för väghållaren. Systemet med särskilda trafikeringstillstånd får främst ses som ett tänkbart komplement till olika färdlängdsberoende avgifter.

8.4.2 Parkeringsavgifter Ett system med speciella licenser för körning i tätortsområden skulle för Sveriges del innebära något principiellt nytt och oprövat. Möjligen kan systemet av denna anledning vara svårt att acceptera, men vilken vikt en sådan invändning kan tillmätas är svårt att avgöra. Om den anses tungt vägande, torde emellertid möjligheter nästan helt saknas att på kort sikt åstadkomma ett speciellt styrmedel för tätortstrafiken. Den enda i Sverige SOU 1973:32

existerande typ av vägtrafikavgift, som på något mer påtagligt sätt differentierar avgiftsbelastningen mellan tätorts- och landsbygdstrafik, är parkeringsavgifterna. Det finns visserligen ingen möjlighet att med hjälp av parkeringsavgifter styra tätortstrafik av genomfartskaraktär. För en relativt stor del av de resor, som företas inom tätorternas centrala delar, kompletterar emellertid parkerings- och vägtjänsterna varandra. Parkeringsavgifterna kan därför fungera som en form av indirekt prissättning av vägutnyttjandet för en del av tätortstrafiken. Det är uppenbart, att parkeringsavgifterna i denna funktion utgör ett tämligen grovt medel, eftersom de inte kan differentieras efter hur långt ett fordon körts inom trängseldrabbade områden. Däremot skulle det finnas möjligheter att med hjälp av parkeringsavgifterna åstadkomma en viss tidsmässig differentiering av avgifterna för vägutnyttjande. De fordon som parkeras vardagar mellan t ex kl 7 och 9.30, har genomsnittligt förorsakat tämligen stora trängselkostnader. Genom att en förhållandevis hög parkeringsavgift tas ut av dessa fordon, kan sådana merkostnader delvis återföras på ifrågavarande trafikanter. Tekniskt torde detta vara relativt enkelt att åstadkomma genom mindre kompletteringar av biljettautomater av den typ, som sedan länge är i bruk på många tomtparkeringar. Sådana automater skulle utan större kostnadsökningar kunna ersätta den traditionella typen av parkeringsmätare även vid gatuparkering. En biljettautomat kan ersätta mätarna i ett eller flera kvarter. Det skulle också vara möjligt att via parkeringsavgifterna ta viss hänsyn till de höga vägutnyttjandekostnaderna under eftermiddagarnas topptrafiktid (utöver den som indirekt åstadkommes genom en hög timtaxa för parkering på morgnarna). De fordon, som parkeras i parkeringshus eller på större tomtparkeringar, kan påföras en extra avgift om de lämnar parkeringsplatserna mellan t ex kl 16 och 18. Relativt enkla automatiska anordningar för erläggande av avgifter vid utfart från parkeringsanläggningar finns i bruk på många platser. Eventuellt kan också 153

parkeringstaxorna för gatuparkering konstrueras på ett sådant sätt, att de i någon mån avspeglar de högre kostnader, som är förbundna med att ett fordon lämnar en parkeringsplats under en viss tidsrymd. En mycket grov differentiering efter fordonens körsträcka i ett trängseldrabbat område under högtrafiktid kan möjligtvis åstadkommas, genom att högre parkeringsavgifter tillämpas ju närmare centrum av tätorten, som parkeringsplatsen ligger. Parkeringsavgiftssystemet torde sålunda i högre grad än för närvarande kunna utformas så, att det avspeglar vägutnyttjandekostnader (i första hand trängselkostnader) för den rullande trafiken. Problem kan emellertid uppstå bl. a i samband med parkeringsavgifternas funktion som styrmedel för utnyttjandet av parkeringstjänsterna i sig. Det kan eventuellt föreligga konflikter mellan önskemål om effektivt utnyttjande av å ena sidan parkeringstjänster, å andra sidan övriga vägtjänster. Om systemet med parkeringsavgifter ska kunna fungera som ett någorlunda effektivt styrmedel för vägutnyttjandet i tätorterna — och kanske framförallt om det ska kunna accepteras från rättvisesynpunkt - måste de problem, som följer av förekomsten av privata parkeringsplatser i de centrala delarna av tätorterna, lösas på ett tillfredsställande sätt. För närvarande parkerar en stor del av arbetspendlarna på sådana, av myndigheterna icke kontrollerade platser.16 Hur man skall kunna ändra på detta förhållande - eller "bygga in" de privata parkeringsplatserna i avgiftssystemet - är en fråga, som för närvarande utreds på många håll i världen. Ett system med tidvis mycket höga parkeringsavgifter i de inre delarna av städerna måste dessutom kompletteras med hänsyn till de bilinnehavare, som bor där men inte använder sina fordon vid högtrafiktid. I brist på mer direkta styrmedel för tätortstrafiken, framstår en utbyggnad av systemet med parkeringsavgifter som ett av de mest näraliggande medlen att på kort sikt påverka utnyttjandet av gatunätet. Det synes därför vara angeläget att ökade ansträngningar görs 154

för att lösa sådana praktiska problem som f n är förbundna med parkeringsavgiftssystemer. 8.5 Direkt prissättning av vägutnyttjande: Med direkta metoder för avgiftsuttag avses här sådana system, i vilka avgifterna utgår efter var och när vägutnyttjandet äger rum, och där avgifter påförs vid faktiskt utnyttjande av vägtjänsterna. 8.5.1 Vägtullar Den enda nu förekommande formen av direkt prissättning av vägtjänster är systemet med vägtullar som erläggs kontant. Detta system är relativt vanligt förekommande i USA och i en del västeuropeiska länder.17 Det har emellertid hittills kommit till användning endast för broar, tunnlar och motorvägar, där antalet tillfarter till anläggningarna är starkt begränsat. Vägtullarna har tagits ut i första hand för att finansiera dessa ofta mycket högklassiga trafikanläggningar. Det som emellertid från effektivitetssynpunkt främst skapar behov av direkt prissättning är förekomsten av trafikträngsel i tätorterna. I detta sammanhang torde ett system med tullportar endast i undantagsfall kunna komma i fråga, då tidskostnaderna i samband med uttagandet av avgifterna i allmänhet skulle bli mycket stora, åtmins.one om man önskar ta ut avgifterna inne i de centrala delarna av en tätort. För vissa tätorter med ett relativt litet antal infarter till de centrala delarna skulle emellertid et: system med vägtullar kunna fungera effekt.vt, i synnerhet om en stor del av trängselkoitna16 I detta sammanhang kan nämnas att enligt en 1971 utförd undersökning uppgav 90 % av bilpendlarna till Stockholms innerstad att de parkerari anslutning till arbetsplatserna utan att själva tetala avgift. (TU 71, tabell 523.) 17 Frågan om ett införande av avgiftsbeagda trafikanläggningar i Sverige har vid flera tillfällen genom motioner aktualiserats i riksdagen, viken dock ställt sig avvisande till denna tanke. Den utredning som i början av 1960-talet behandlade frågan intog också en avvisande ståndpunkt sitt betänkande Avgiftsbelagda trafikanläggningar, SOU 1962:26.

SOU19'3:32

derna orsakas av pendlingstrafiken till och från centrum eller av genomfartstrafik.18 Vägtullarnas styreffekt på denna trafik kan då motivera omfattande installationer vid infarterna för att möjliggöra ett snabbt och enkelt erläggande av avgifterna. Bl a i USA finns exempel på att manuella tullsystem kan fungera väl även vid mycket hårt belastade infarter. De kanske avgörande fördelarna med system där avgifterna erläggs direkt vid sådana tullportar vid in- och utfarterna till ett centralt område är, att det finns omfattande praktiska erfarenheter av systemen och att de på grund av sin enkelhet lätt accepteras av de enskilda trafikanterna. Däremot är det givetvis en nackdel att avgifterna inte kan differentieras efter hur fordonen som passerar tullportarna utnyttjar gatunätet innanför dessa. Man kan dessutom inte styra den trafik, som uteslutande använder detta gatunät. Detta kan också uppfattas som ett rättviseproblem, motsvarande det som aktualiseras i samband med system med speciella licenser (jfr föregående avsnitt). Dessa nackdelar är emellertid också förknippade med vissa av de mer automatiserade system för avgiftsuttag som skall diskuteras i det följande. 8.5.2 Några tekniska system för avgiftsdebitering De traditionella tullsystemen bedömdes av Smeed-kommittén som dyrbara och ineffektiva för vanliga vägar i tätortsområden.19 Denna bedömning kan antas delvis sammanhänga med förhållanden, som är annorlunda i England än i Sverige. Exempelvis är i många av de engelska tätortsområdena de svårt trängseldrabbade centrala delarna så stora, att en mycket betydande del av trafiken har både start och mål innanför vad som skulle kunna utgöra naturliga tullportar. Att inne i nät av gator ta ut avgifter kontant måste betraktas som uteslutet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de mycket betydande samhällsekonomiska intäkter, som en direkt prissättning beräknades kunna medföra, ingångsatte Smeed-kommittén omSOU 1973:32

fattande undersökningar kring ett antal mer sofistikerade metoder för avgiftsuttag. Vissa av de av kommittén föreslagna metoderna har senare utvecklats, i samarbete mellan Road Research Laboratory och engelska företag. Arbete med liknande system har också ägt rum i Frankrike och i USA. I Sverige har statens väg- och trafikinstitut på uppdrag av VKU bedrivit forskning kring tekniska metoder för avgiftsuttag. Här ska endast ges en kort beskrivning av de olika metoder, som utvecklats i England och Frankrike. Det svenska utvecklingsarbetet behandlas i nästa avsnitt. De föreslagna metoderna för avgiftsuttag kan delas upp i två huvudgrupper: a) System med avgiftsregistreringen i mätare placerade i fordonen. (On-vehicle-system eller internsystem.) b) System med avgiftsregistrering utanför fordonen. (Off-vehicle-system eller externsystem.) De av Smeed-kommittén undersökta intern-systemen kan i sin tur indelas i system med förarmanövrerade och automatiskt manövrerade mätare. I de förarmanövrerade systemen kan de områden i vilka man önskar ta ut direkta avgifter indelas i zoner. Dessa tilldelas exempelvis olika färger markerande vilken avgiftsklass resp zon tillhör. Genom markeringar vid alla infarter till en zon informeras fordonsföraren om vilken färg zonen i fråga har vid den aktuella tidpunkten. Föraren måste för att få köra in i zonen ställa in sin mätare på denna färg. Mätaren sitter innanför vindrutan, lätt åtkomlig för föraren och väl synlig för kontroll utifrån. Den är utrustad med tre glödlampor i olika färg, som visar vilken taxa som är inställd. När föraren lämnar zonen, slår han över till den färg som gäller för den nya zonen, eller om denna är avgiftsfri stänger han av mätaren. Mätaren kan användas som parkeringsmätare, genom att de i zonen befintliga parkeringsplatserna 18 Stockholm torde vara ett gott exempel på en tätort med relativt gynnsamma geografiska och trafikmässiga betingelser för ett vägtull sy stem. 19 Road Pricing, sid 17.

tilldelas färger; om man så önskar olika färger för olika delar av dygnet. Två olika system med förarmanövrerade mätare undersöktes av Smeed-kommittén. I det ena sker betalningen genom att förarna på en auktoriserad mätarverkstad köper en mätare, vars räkneverk är inställt på ett visst belopp. Mätaren drivs av ett urverk med fjäder. Den färg föraren ställer in bestämmer utväxlingen mellan urverket och räkneverket. Fjädern dras upp elektriskt genom koppling till fordonets elsystem. När räkneverket gått ner till noll, dvs när det i förväg erlagda avgiftsbeloppet förbrukats, skall mätaren utbytas och betalning ske för det på den nya mätaren inställda beloppet. I det andra förarmanövrerade systemet används en elektrolytisk tidtagare, som när den placeras i mätaren utgör en del av en krets som förbinder fordonets batteri och indikationslamporna. När föraren väljer färg, kopplas ett system av motstånd in, som gör att tidtagaren förbrukas i avsedd takt. När den är förbrukad bryts kretsen, och indikationslamporna kan inte lysa, förrän en ny tidtagare satts in i mätaren. Avgifterna erläggs genom köp av de specialkonstruerade elektrolytiska tidtagarna. Den största nackdelen med förarmanövrerade mätare bedömdes av Smeed-kommittén vara, att man påför förarna ytterligare uppgifter. Den uppmärksamhet förarna måste ägna åt informationen om den för en zon gällande taxan och inställandet av mätaren riskerar att påverka förarnas förmåga att koncentrera sig på körningen, även om mätarmanövreringen görs enkel och tydliga signaler markerar zonernas färg. Därför undersöktes också ett par system liknande de ovan beskrivna, men där apparatur vid sidan av och i gatan automatiskt ställer in mätaren rätt, när ett fordon inträder i och lämnar en zon. I dessa system placeras vid zongränserna lågfrekventa korthållssändare. En sådan, som kan göras mycket liten, sänder via en i gatan nedlagd kabel en signal med en av ett antal möjliga frekvenser, beroende på vilken taxa som gäller vid tillfället. När ett fordon passerar in i zonen, tas 156

signalen emot av en antenn fäst på undersidan av chassit. Mätaren ställs automatiskt in på den taxa som motsvarar signalens frekvens, och går på denna taxa tills en sändare som avger en signal med annan frekvens passeras, vilken ställer om eller stänger av mätaren. Sändarna kan förses med elektriska urverk, som automatiskt kopplar om dem mellan olika frekvenser efter tid på dygnet och veckodag. Mätarnas tidtagarmekanism och betalningsförfarandet är i de två automatiska intern-system för kontinuerlig prissättning, som Smeed-kommittén undersökte, i stort sett desamma som i systemen med förarmanövrerade mätare. Med kontinuerlig prissättning avses att en viss avgift per tidsenhet utgår under den tid fordonet framförs i en zon. Förutom de ovanstående systemen undersökte kommittén två intern-system för punktprissättning. I dessa registreras en eller flera markeringar i fordonets mätare varje gång fordonet passerar ett debiteringsställe. Mätarna aktiveras i det ena systemet av en impuls från en på eller i körbanan tvärgående placerad kabel genom vilken en elektrisk ström leds. Genom att vid ett debiteringsställe ha en eller flera sådana kablar inkopplade kan avgiften varieras. I det andra systemet sänds från en slinga i vägen en signal, vars frekvens avgör debiteringens storlek. Betalningen erläggs antingen i förväg, genom att de mätare som säljs är inställda på ett visst belopp och ska bytas till en ny när beloppet är förbrukat, eller genom ett system med särskilda stationer, dit mätarna måste föras för avläsning och betalning med jämna mellanrum. Den andra huvudtypen av system för direkt prissättning är extern-system, dvs sådana där avgiftsregistreringen sker utanför fordonen. Även dessa system skulle kunna utformas antingen för kontinuerlig prissättning eller punktprissättning. Externsystemen bygger på att ett fordon som passerar ett debiteringsställe automatiskt identifieras och passerandet registreras. Vid kontinuerlig prissättning skulle ett fordon registreras när det kör in i en zon och när det SOU 1973:32

lämnar den, och avgiften beräknas på den tid som tillbringats i zonen efter gällande taxor. Smeed-kommittén ansåg dock att de konsekvenser, som skulle bli följden om en "avregistrering" uteblev när ett fordon lämnar en prissatt zon, var så allvarliga att endast punktprissättning kunde komma i fråga för extern-systemen. 1 Smeed-rapporten presenteras endast en principiell diskussion av ett extern-system. Någon mer utvecklad apparatur för fordonsidentifiering och avgiftsregistrering hade kommittén däremot inte haft möjlighet att utvärdera. I sin sammanfattande bedömning av de olika metoderna för direkt prissättning menade man också att det, åtminstone för den närmaste framtiden, torde vara mest realistiskt att räkna med ett intern-system. Denna slutsats motiverades av dels kostnadsskäl och dels att det skulle vara lättare att få allmänheten att acceptera ett sådant system. De som i dag har ansvaret för vidareutvecklingen av de undersökningar Smeed-kommittén påbörjade tycks emellertid inte dela denna uppfattning. Försöken att i England utveckla metoder för direkt prissättning av vägtjänster har efter det att Smeed-kommittén avslutade sitt arbete letts av Road Research Laboratory (RRL). Man har utvecklat både intern- och extern-system i sambarbete med företag, vilka fått i uppdrag att ta fram prototyper till avgiftsmätare och extern-utrustning, lämpad för massproduktion. Flera typer av "internmätare" liksom utrustning för extern debitering har konstruerats och har vid test i laboratorieskala visat sig fungera tillfredsställande. Prov i stor skala i ett tätortsområde har planerats sedan en längre tid, men tillstånd att genomföra sådana har ännu inte erhållits. Inom RRL synes man nu anse, att det utvecklade extern-systemet av flera skäl är att föredra.20 Ett system med identifiering av fordonen och avgiftsregistrering utanför dessa anses ha bl a följande fördelar:2' 1. Risken att en avgiftsdebitering sker av misstag kan göras negligerbar. 2. Det fordras inga avläsningsstationer för SOU 1973:32

avgiftsmätare, med därtill hörande administrativa problem. 3. Avgiften vid ett debiteringsställe kan lätt varieras. 4. Den erhållna informationen kan användas på många andra sätt för att underlätta vägplanering och vägtrafikforskning. Nedan följer en kort beskrivning av det system med vilket man fn arbetar inom RRL. Som nämnts anser man detta så välutvecklat, att det från teknisk synpunkt är moget för försök i större skala. Den utrustning som ingår i systemet består av identifieringsenheter i fordonen och en extern-utrustning, som står i förbindelse med dels i gatan nedgrävda kablar och dels via telenätet med en datacentral. Systemets funktion kan i korthet anges på följande sätt: När fordonet passerar ett debiteringsställe, aktiveras fordonsenheten av en signal från en kraftkabel. Denna signal omvandlas till en för fordonet unik kodad signal, som via en mottagarkabel återsändes till externenheten. I denna sker vissa kontroller avkoden, och eventuell ytterligare information tillförs innan signalen sänds vidare till en datacentral. I denna behandlas informationen så att fordonets konto debiteras den gällande avgiften. Med regelbundna tidsintervaller eller när kontot belastats med ett visst belopp sänds automatiskt en räkning till fordonsägaren. Genom att fordonsenheten kan konstrueras av uteslutande elektroniska komponenter kan man med hjälp av mikro-elektronik göra den mycket liten och fullkomligt inkapslad, så att den blir helt opåverkad av yttre betingelser. Risken att det i systemet ska uppstå förväxlingar mellan fordonen, så att ett fordon påföres en avgift felaktigt anses försvinnande liten (<en på 10 12 ). Det mindre allvarliga felet att ett fordon inte påföres en avgift vid passage av ett debite20 Se t ex Road Research 1971, HMSO, London 1972, och Smith, A. U.: Automatic Metering Systems for Road Pricing, i OECD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. II, Paris 1971. 2 1 Smith sid 4

ringsställe bedöms som mindre än ett på hundra, förutsatt att fordonsenheten är intakt. Driftssäkerheten hos fordonsenheten bedöms som mycket stor. För att kontrollera att utrustningen inte saboteras och att inte fordon utan utrustning används i de prissatta zonerna, utvecklas fn olika typer av testapparater. Dessa ska kunna användas på såväl parkerade fordon som på fordon i rörelse. Kostnaderna för att införa ett system som det ovan beskrivna i ett "någorlunda stort" tätortsområde, har beräknats av RRL. Man räknar med att framställning och installation av en fordonsenhet med beräknad livstid på ca 10 år, skulle medföra en kostnad på £ 3,5 ± 1 (30-55 kr). Kostnaden räknad per fordon för all utrustning i systemet utanför fordonet inkl administration har uppskattats vara av ungefär samma storleksordning. Även i Frankrike pågår arbete med att utveckla metoder för direkt avgiftsuttag. Detta bedrivs vid Institut de Recherche des Transport på uppdrag av Ministére de 1'Equipment. I motsats till det engelska utvecklingsarbetet, som främst inriktats på trängselavgifter, har det franska aktualiserats av önskemål att avgiftsbelägga utnyttjandet av motorvägar. Sådana vägar är nu relativt vanliga i urbaniserade områden, främst Parisregionen. Syftet med vägtullar i tätortsområdena är emellertid inte enbart att åstadkomma en finansiering av projekten. Avgifterna anses även vara av intresse från effektivitetssynpunkt. Om man skulle använda traditionella tullgrindar vid in- och utfarterna till hårt utnyttjade leder, skulle själva upptagandet av avgifterna och kontrollen i vissa fall medföra stora trängselproblem. Man arbetar därför på att få fram system för ett automatiskt avgiftsuttag på dessa motorvägar. De metoder man söker utveckla skulle kunna appliceras även på andra typer av vägar och gator och utgöra den tekniska utrustningen vid införande av direkt prissättning av vägtjänster i vidare mening. Det pågående utvecklingsarbetet omfattar 158

flera olika metoder. 1971 hade fem olika prototyper framtagits med vilka man då genomförde experiment. Tre av systemen bygger liksom det engelska på identifiering av fordonen, medan man i de övriga två använder avgiftsmätare i fordonen (internsystem). Av de tre extern-systemen är ett helt analogt med det engelska. Fordonsenheten behöver inte någon kraftkälla i fordonet, utan aktiveras av en lågfrekvent signal från extern-enheten och återsänder därvid en kodad, för fordonet unik signal. Man arbetar också med ett alternativt elektroniskt system, där fordonsenheten drivs av ett batteri. Extern-enheten sänder här en högfrekvent signal, som moduleras och återsänds av sändaren i fordonet. I dessa båda system är extern-utrustningen i princip uppbyggd som i det engelska. Det tredje extern-systemet är optiskt. Fordonsenheten består här av ett band på 80 cm x 2 cm, vilket är uppdelat i 65 sektioner, vilka antingen reflekterar eller absorberar en ljusstråle som träffar det. Man kan i bandet lägga in en binär representation av fordonets identifikationsnummer. Extern-utrustningen består dels av en laser, dels av en parabolisk spegel med "ljusmottagare". Laserstrålarna kan med hjälp av en roterande trumma med speglar avsöka ett område motsvarande två körfiler. Mottagaren är försedd med ett filter för att eliminera störningar från andra ljuskällor. Efter avkodning och kontroll lagras informationen i extern-utrustningen eller sänds vidare direkt till en datacentral. De två intern-systemen skiljer sig åt i princip på samma sätt som de elektroniska extern-systemen. I det ena används en intern energikälla - ett batteri - medan i det andra avgiftsmätaren får sin energi endast från den mottagna signalen. Extern-utrustningen är av samma slag som i de ovan beskrivna elektroniska extern-systemen, med undantag för att identifieringsutrustning inte behövs. Registrering i avgiftsmätaren sker genom att den när den passerar ett debiteringsställe mottar en signal. I båda systemen återsänds en signal när (om) registrering sker i mätaren, vilket SOU 1973:32

möjliggör kontroll. Beträffande kostnaderna för de olika systemen kan inga säkra uppgifter lämnas. Det är emellertid värt att notera, att det optiska systemets fordonsutrustning inte behöver kosta mer än några kronor, även om man konstruerar den så, att varje försök att ändra koden på bandet gör att detta förstörs. Detta är en betydande fördel, i synnerhet om behovet av direkt prissättning är lokalt betingat. Fordonsutrustningen är så billig att man utan större olägenheter kan föreskriva, att alla fordon ska utrustas med sådan, även om de endast i undantagsfall används i prissatta områden.22 8.5.3 Färdstyrt avgiftsuttag I Sverige har statens väg- och trafikinstitut, på uppdrag av vägkostnadsutredningen, arbetat med att skapa ett system för direkt prissättning.23 Arbetet har inriktats på att utveckla en metod, som möjliggör uttag av avgifter med direkt anknytning till vägutnyttjandet i olika trafiksituationer. Metoden skulle därigenom kunna ersätta nuvarande indirekta metoder, t ex beskattning av drivmedel. Undersökningen har framförallt kommit att ägnas åt frågan, hur man skall kunna åstadkomma den önskvärda differentieringen av avgifterna (mellan olika vägar och mellan olika tidpunkter) med hänsyn till skillnader i trängselkostnader. De ovan beskrivna engelska och franska systemen har samtliga byggt på att man på förhand fastställer en avgift för utnyttjandet av en väg eller av gatorna i en zon vid varje given tidpunkt. Vid utnyttjande av intern-system måste man tillse, att föraren ställer in sin mätare rätt eller att rätt inställning automatiskt åstadkommes genom signaler från i vägen nedlagda kablar. I extern-systemen registrerar man automatiskt vilka fordon som använder de avgiftsbelagda gatorna. I det system som utarbetats på vägoch trafikinstitutet behövs däremot varken extern-utrustning eller medverkan från föraren för att åstadkomma ett kostnadsanpassat avgiftsuttag. Man har i stället utgått från en SOU 1973:32

helt ny teknisk princip och utarbetat en metod för färdstyrt avgiftsuttag. I korthet grundar sig metoden för färdstyrt avgiftsuttag på förhållandet att körning i trafikträngsel uppvisar vissa karaktäristiska drag. Det är framförallt antalet hastighetsförändringar över en viss körsträcka, som på ett markant sätt skiljer trängselkörning från annan långsam körning. En apparat i fordonen, som fortlöpande mäter körtid och körsträcka, skulle därför kunna avgöra om en viss färd företas i trafikträngsel och även graden av trängsel. Genom ett insatt program kan då en bestämning ske av trängselavgifternas höjd i varje trafiksituation, och avgiften kan registreras i ett i apparaten monterat räkneverk. Ett centralt problem i sammanhanget är givetvis att konstruera en avgiftsfunktion och debiteringskriterier, som faktiskt särskiljer körning i trafikträngsel. Så får exempelvis långsamkörning, som beror av låg vägkvalitet snarare än av trafikträngsel, inte leda till debitering av trängselavgifter. Metoden får inte heller ge incitament till ett körbeteende, som är trafikfarligt eller inverkar störande på trafikrytmen. Man har på väg- och trafikinstitutet under arbetets gång använt ett par olika ansatser vad gäller avgiftsfunktionerna och debiteringskriterierna. Den metod, som redovisas i den ovan nämnda rapporten, anser man vara sådan att risken för förväxling mellan vägoch trafikhinder är liten. Det anses dessutom att metoden ger incitament till trafiksäkerhet snarare än till trafikfarligt beteende. Metoden har använts vid en serie försökskörningar på vissa av Stockholms infartsleder och i delar av innerstaden. Någon apparat för avgiftsregistrering har visserligen ännu inte 22 För en mer ingående teknisk beskrivning av de franska metoderna hänvisas till: David, Y. och Quillot, M.: Systémes de perception automatique de redevances pour autoroutes urbaines, i OKCD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. II, Paris 1971. 23 Edholm, S. och Kolsrud, B.: Tekniska metoder för avgiftsuttag i vägtrafiken. Statens väg- och trafikinstitut, Rapport nr 7, Stockholm 1972.

konstruerats. I stället har vid försökskörningarna använts en inom väg- och trafikinstitutet konstruerad s k färdanalysator. På de samband mellan väg och tid som denna analysator registrerar har den framtagna avgiftsfunktionen och debiteringskriterierna applicerats. Resultaten visar, att metoden genomgående ger relativt höga avgifter i situationer där det erfarenhetsmässigt förekommer mest trängsel, dvs vid färder mot stadens centrum om morgnarna och från centrum om kvällarna. I de motsatta riktningarna registrerades inga eller mycket låga avgifter. Den kanske främsta fördelen med metoden för färdstyrt avgiftsuttag, framför de av engelsmännen lanserade, är att den varken kräver medverkan från föraren vid avgiftsdebiteringen eller några installationer utanför fordonen. Mot detta måste ställas vissa invändningar, som kan resas mot ett system, där trängselavgiftens höjd bestäms av den faktiska trängselsituationen. Den kanske allvarligaste är, att förarna inte med säkerhet i förväg kan beräkna, vilka avgifter, som deras vägutnyttjande kommer att medföra. Detta förhållande kan eventuellt uppfattas som tvivelaktigt från principiell synpunkt, även om det endast mycket sällan skulle uppstå några större avvikelser mellan faktiska och förväntade avgiftsuttag. Denna invändning skulle visserligen också kunna riktas mot nuvarande avgiftssystem, eftersom drivmedelsförbrukningen är beroende av trafikförhållandena. Med hänsyn till de jämförelsevis små variationer i drivmedelsförbrukning som det är fråga om, och de i detta sammanhang relativt låga skattesatserna, torde dock detta senare osäkerhetsproblem kunna betraktas som försumbart. Ovan berördes risken för ett från allmän synpunkt icke önskvärt körsätt, då det faktiska körbeteendet får bestämma avgifterna. Det rör sig här inte om ett argument mot principen om färdstyrt avgiftsuttag. I stället gäller frågan möjligheterna att i praktiken utforma metoden på ett acceptabelt sätt. Det torde vara svårt att helt eliminera riskerna för inverkan på körsättet, då föraren söker hålla avgifterna nere. 160

Systemet med färdstyrt avgiftsuttag skulle möjliggöra uttag även av andra typer av vägavgifter. I och med att fordonen utrustas med apparater för avgiftsmätning skulle dessa lätt och för en ringa merkostnad kunna utformas för uttag av kilometer- och parkeringsavgifter. Eventuellt kan avgiftsmätaren också sammankopplas med en lastviktsmätare, om man önskar differentiera kilometeravgifterna efter t ex det faktiska axeltrycket hos fordonen. Det i apparaten insatta programmet kan utformas så, att högre avgifter debiteras för vissa typer av trafikfarligt beteende, exempelvis körning med höga hastigheter. Som nämnts har hittills ingen avgiftsmätare konstruerats, men här skall avslutningsvis återges ett exempel, som väg- och trafikinstitutet givit på hur en sådan apparat kan utformas.24 Apparaten består bl a av följande delar, se figur 8:1. A. Huvudenhet, som innehåller 1. Elektronisk klocka. 2. Elektronikenhet, som bl a innehåller en räkneenhet för beräkning av avgiften samt kretsar för kontrollfunktioner m m. 3. Utbytbar programplatta, som bestämmer principen för skatteuttaget inom vissa gränser samt skatteuttagets storlek. Varje fordonstyp har en speciell programplatta. 4. Ett laddningsbart batteri. 5. Tryckande räkneverk, som förutom bilens identitetsnummer överför avgiftsbeloppets storlek på t ex en betalningsanvis•ning.

6. Tryckknappar för olika parkeringsavgifter, t ex kort- resp långtidsparkering. 7. Ett räkneverk, som visar totala avgiftssummans storlek. 8. Akustisk signalanordning för att uppmärksamma föraren på eventuella felaktigheter hos apparaten. B. Växelströmsgenerator för laddning av det i A inbyggda batteriet. Generatorn placeras i uttaget på växellådan för hastighets24 Beskrivningen är i huvudsak en direkt återgivning ur Edholm-Kolsrud, sid 1 9 - 2 1 .

SOU 1973:32

Om man använder s k miniatyrelektronik, kan huvudenheten A göras liten, t ex 20 x 15 x 15 cm. Genom att huvudfunktionerna bygger på elektroniska kretsar finns garanti för att driftsäkerheten blir hög även i den relativt ogynnsamma miljö (vibrationer, frätande gaser, stora temperaturvariationer m m) som kan råda i en bil. Apparaten behöver tillverkas i endast ett utförande. I huvudapparaten kan olika programkort insätE I I tas, som programmerar skatteuttaget för det aktuella fordonet. Apparaten skall vara plomberad. Genom att ett laddningsbart batteri är inbyggt i apparaten och att generator C och pulsgivare utgöres av samma enhet, behövs ingång till apparaten för endast en elektrisk givare. Ytterligare en ingång erfordras om lastviktsmätare skall tillkopplas. Genom att avläsa räkneverket (F) kan föraren beräkna skatteuttagets storlek för en viss resa. Momentana skatteuttaget kan uppskattas av den frekvens, med vilken en av lamporna D blinkar. Apparaten kan i sin helhet vara så konFigur 8:1 struerad att varje felaktighet, som uppstått mätarwiren, på kardanaxeln eller i ett av genom avsiktlig åverkan eller av annan anledframhjulsnaven. Den tjänstgör även som ning, resulterar i förhöjt skatteuttag. Det bör givare av pulser, vars antal är proportio- därför ligga i förarens intresse, att apparaten alltid fungerar. Det inbyggda elektroniska nellt mot körd vägsträcka. C. Öppning för insättning och tryckning av kontrollsystemet kan vidare vid varje felakavgiftens storlek på en betalningsanvis- tighet resultera i att föraren göres uppmärksam på detta via signallampan D eller en ning. D. Optisk signalanordning, som placeras på akustisk signal från E. Föraren har då att vindrutan och skall vara synlig både uti- uppsöka serviceställe och få apparaten utfrån bilen och från förarplatsen. Denna bytt. Servicemannen skall inuti apparaten signalanordning innehåller t ex tre lam- kunna avläsa hur många timmar eller dygn por, av vilka en ger ett antal blinkningar eller hur många mil som körts sedan felet per tidsenhet, som är proportionellt mot uppstod (beroende på vilken funktion som momentanvärdet av skatteuttagets storlek icke fungerat). Inspektion och skötsel av apparaterna kan per tidsenhet vid körning och vid parkering. Övriga två lampor visar vilken taxa utföras t ex i samband med den obligatoriska apparaten är inställd på vid parkering på kontrollbesiktningen. Tyvärr föreligger fn inget underlag för avgiftsbelagd parkeringsplats. Signalanordning på vindrutan gör det således möj- kostnadsberäkning, vare sig när det gäller ligt för både förare och övervakande per- kostnaderna för framställning och installasonal (t ex parkeringsvakt) att kontrollera tion av avgiftsmätare av ovan beskrivet slag att apparaten vid parkering är rätt inställd eller i fråga om övriga systemkostnader. Avoch i funktion och för polisatt kontrollera görande för frågan om ett visst system för direkt prissättning har sådana styreffekter, den under körning. D

Ö

A Huvudenhet B Växelströmsqenerator och väglängdsgivare C Öppning för betalningsanvisning D Optisk signalanordning för kontroll E Akustisk siqnalanordning F Fönster för avlösning av körkostnad

ooo

SOU 1973:32

att dessa kan motivera systemkostnaderna, torde vara bl a hur stor del av fordonsbeståndet, som måste utrustas med apparatur av något slag. I de system, som är enbart inriktade på trängselavgiftsuttag, uppstår problemet hur man ska förfara med fordon, som endast sällan används i trängseldrabbade områden. I det ovan skisserade systemet kan eventuellt de funktioner vid sidan av trängselavgiftsuttag (bl a de trafiksäkerhetsmässiga) som metoden möjliggör, vara så betydelsefulla att man kan föreskriva att samtliga fordon ska utrustas med apparaturen ifråga. Den ökning av systemkostnaderna som ett större antal apparatutrustade fordon i och för sig medför skulle kunna uppvägas av de styreffekter som metoden ger även utanför trängseldrabbade områden och av det faktum att behovet av kompletterande metoder bortfaller. 8.6 Några avslutande synpunkter Diskussionen i detta kapitel har främst gällt frågan i vad mån olika avgifts- eller skatteformer ger utrymme för differentiering. Avgiftssystemets olika funktioner ger anledning att eftersträva differentiering i följande avseenden: 1. efter fordonens egenskaper: längd, bredd och vikt, kanske också andra egenskaper, som har samband med trafiksäkerhet eller miljöpåverkan.25 2. efter vilken del av vägnätet fordonet använder: mellan regioner och orter men också mellan olika delar av gatunätet i en tätort. 3. efter tidpunkt för användning: årstid, veckodag, tid på dygnet. Härutöver finns ett behov av skatteformer med svag styreffekt: skatter som drabbar trafikanterna (eller mer generellt: dem som i hög grad drar nytta av vägtrafiken) men som endast i ringa mån påverkar utnyttjandet av vägnätet. Orsaken är givetvis, att enbart MCbaserade avgifter i en del trafikmiljöer kan ge upphov till ett lägre avgiftsuttag än som anses rimligt från fördelningssynpunkt. Det nuvarande skattesystemet för biltrafi162

ken - sammansatt främst av fordons-, drivmedels- och kilometerskatter - är i första hand inriktat på att åstadkomma differentiering utifrån fordonsslag (typ 1 ovan). Det torde också utan större ändringar kunna fylla alla nödvändiga funktioner i detta avseende inklusive en viss grad av differentiering med hänsyn till fordonens egenskaper från trafiksäkerhets- och immissionssynpunkt. Problemet när det gäller differentiering mellan fordonsslag är i jämförelsevis ringa utsträckning debiteringstekniska. De rör i stället möjligheterna att analysera kostnadsstrukturen och att utifrån denna bygga upp en ändamålsenlig avgiftsstruktur. Regional differentiering kan i viss utsträckning åstadkommas genom mindre förändringar inom ramen för nuvarande skatteformer. Om de aktuella regionerna är tillräckligt stora, torde det t o m vara möjligt att arbeta med differentierad fordonsskatt, eller med variationer i fordons- och kilometerskatt med fordonens registreringsort som utgångspunkt. Vill man åstadkomma markant högre avgifter för fordonens användning i exempelvis vissa större städer, är däremot möjligheterna att utnyttja det nu existerande systemet mycket begränsade. Av nuvarande avgiftstyper synes parkeringsavgifterna närmast svara mot detta syfte. Det torde i många fall vara möjligt att utveckla dessa avgifter så att de i viss utsträckning kan fylla en funktion som indirekta trängselavgifter. Parkeringsavgifterna har dock i det sammanhanget vissa brister; bl a har de ingen inverkan på genomfartstrafiken. Här kan kompletterande åtgärder t ex i form av vägtullar aktualiseras. En mer systematisk, regional eller lokal differentiering av vägavgifterna kräver, att det nuvarande systemet kompletteras med nya avgiftstyper. Ett system med tämligen begränsade systemkostnader (för administration, kontroll och information) synes därvid utgöras av särskilda avgifter för trafikerings25 Om avgiftssystemet även har ett immissionsbegränsande syfte, aktualiseras en differentiering bl a utifrån drivmedlens egenskaper, t ex blyhalt.

SOU 1973:32

tillstånd, sk differentierade licenser. Dessa ger möjlighet till lokal differentiering - ner till ungefär "stadsnivå" - och till vissa tidsmässiga variationer (månad och veckodag). Eftersom erfarenheter av sådana system i stort sett saknas, krävs emellertid visst utvecklingsarbete, innan säkra bedömningar kan göras av metodernas användbarhet. För ambitiöst utformade avgiftssystem med differentiering mellan olika delar av ett gatunät eller mellan olika tider på dagen torde emellertid krävas tekniskt mer avancerade debiteringsmetoder. Sådana system har intresse nästan uteslutande i samband med storstädernas trängselproblem. Utvecklingsarbetet i olika länder rörande tekniskt avancerade system drivs efter flera huvudlinjer, i föregående avsnitt användes beteckningarna intern- och externsystem samt färdstyrt avgiftsuttag. Detta utvecklingsarbete kan först på lång sikt förväntas ge underlag för direkt, praktiskt tillämpning, åtminstone i Sverige. Det synes vara omöjligt att nu bedöma, vilket av de olika systemen, som på längre sikt är att föredra. Ett sådant val kan troligen inte träffas utifrån enbart avgiftstekniska bedömningar. Hänsyn måste tas till möjligheterna att utnyttja systemet även för andra ändamål, t ex trafikövervakning och trafikreglering. Eventuella önskemål att beskatta trafikanterna med från styrsynpunkt svagt verkande medel synes kunna tämligen väl tillgodoses med hjälp av de existerande skatteformerna — accis och fordonsskatt.

SOU 1973:32

9 Synpunkter på tänkbara avgiftssystem

9.1 Inledning Detta kapitel har två huvudsyften. Det första är att sammanfatta huvuddragen i den allmänna bild av prissättningsproblemen, som givits i de föregående kapitlen. I första hand avses då den principiellt-teoretiska genomgången i kapitlen 5-7. Det andra syftet är att kort diskutera uppläggningen av det fortsatta arbetet på att skapa underlag för praktiskt realiserbara avgiftssystem. "Principdelen" måste här kombineras med den översiktliga och mycket preliminära bild av efterfrågan och kostnadsstruktur (inkl systemkostnader), som givits i kapitlen 3, 4 och 8. När det gäller underlaget för bestämning av tänkbara finansieringskrav eller av kollektivt betalningsansvar i mer vidsträckt mening kommer bilden att kompletteras i de följande kapitlen. De uppgifter beträffande efterfrågan och kostnader av olika slag, som presenteras i detta betänkande, är dock otillräckliga för att förslag eller skisser till tänkbara, kostnadsanpassade avgiftssystem nu skall kunna framläggas. Vägkostnadsutredningens uppgift enligt direktiven är att ge underlag för sådana beslut angående avgiftspolitiken på vägtrafikområdet, att den i högre grad än nu skall kunna bidra till uppnåendet av de mål för trafikpolitiken, som angivits i 1963 års trafikpolitiska beslut. Frågan om vilka egenskaper hos avgiftssystemet, som bör eftersträvas, har behandlats i de tidigare teorikapitlen. Resonemangen har där byggts på 164

gängse ekonomiska teori för prissättning av statligt producerade varor och tjänster. De; bör understrykas, att den grundläggande synen på avgifternas funktion är gemensam för flera nyare utredningar på det transportpolitiska området; ett exempel är det pågående utvecklingsarbetet inom den europeiska gemensamma marknaden. Bland annat pä grund av det starka inbördes beroende, som föreligger på vägtrafikområdet, såväl mellan olika trafikantgrupper som gentemot andra enskilda, är dock avgiftsproblemen här jämförelsevis komplicerade. De för prissättningen relevanta kostnaderna utgörs dels av iesurskostnader för producenten av vägtjänster (väghållaren, det allmänna), dels av konsekvenser av trafikantens val för andra enskilda, i form av tidskostnader, miljöpåverkan eller s k externa effekter i övrigt. Effekter av det senare slaget är förvisso inte något som utmärker enbart vägtrafik. Problemet synes dock vara mer dominant här än för de flesta andra tjänster, som tillhandahålls av statliga företag eller affärsverk. Detta illustreras kanske tydligast av trängsel- och olycksproblemens stora betydelse. Ett avgiftssystem på vägtrafikområdet, som syftar till effektivt resursutnyttjande, måste således fylla två funktioner samtidigt. Avgifterna skall bidra till en effektiv hushållning både med de resurser, som åtgår för själva väghållningen, och med andra knappa samhällsresurser såsom trafikanternas tid och den yttre miljön. För båda dessa funktioner SOU 1973:3.2

är en anknytning av avgifterna till marginella kostnader — dvs till konsekvenser av den enskildes transportbeslut - ofrånkomlig. Genomgången i kapitlen 5-6 av olika kostnadsslag ledde fram till den grundläggande slutsatsen, att de kortsiktiga marginalkostnaderna bör bilda utgångspunkt för avgiftssättningen. Av diskussionen därefter har emellertid framgått, att principen om prissättning efter kortsiktig marginalkostnad måste i hög grad anpassas och modifieras med hänsyn till olika komplicerande faktorer. Successivt har följande komplikationer förts in i bilden: 1 Förekomsten av imperfektioner, t ex monopolism, på marknader för näraliggande alternativ eller komplement till vägtjänster (avsnitt 5.6). 2 Förekomsten av finansieringskrav för det allmännas utgifter inom vägsektorn; eventuellt utsträckta till att omfatta betalningsansvar för bilismens "totala kostnad" i någon mening (kapitel 7). 3 Fördelningspolitiska önskemål i annan form, som gäller olika inkomstgrupper, befolkningen i olika regioner etc (avsnitt 7.2); önskemål som inte kan uppfyllas genom åtgärder utan inverkan på resursutnyttjandets effektivitet. 4 Systemrestriktioner eller eljest förekommande systemkostnader, dvs begränsningar av teknisk eller administrativ art i möjligheterna att utforma prissystemet i enlighet med de relevanta kostnaderna; särskilt att åstadkomma en hög grad av differentiering (kapitel 8). De här nämnda komplikationerna innebär i vissa fall att direkta restriktioner måste läggas på avgiftssystemet. I andra fall blir det fråga om en kompromiss mellan olika önskemål; värdet av att åstadkomma ett effektivt styrsystem för resursernas användning måste vägas mot andra hänsyn. Detta kapitel handlar i stor utsträckning om sådana målkonflikter och avvägningsproblem. Avsnitten 9.2-9.5 ger en serie illustrationer i modellform till de fyra nämnda problemen - om än i annan ordningsSOU 1973:32

följd. Analysen utgör, då det gäller de tre första problemområdena, en tillämpning av den ekonomiska teori för "det näst bästa", vars innebörd skisserades redan i avsnitt 5.6 ovan. Givetvis är illustrationerna inte avsedda att ge ett konkret beslutsunderlag för prissättningen i olika fall; därtill är modellexemplen alltför renodlade. I stället är avsikten att söka belysa dels vilken kunskap beträffande faktiska kostnads- och efte rfrågeförhållanden, som är av vikt för besluten, dels i vilken riktning olika faktorer bör påverka priserna. Den i litteraturen förekommande teoretiska diskussionen rörande prissättning under "näst bästa" förhållanden har delvis inriktats på inkomstfördelningsproblem. Detta är naturligt med hänsyn till de starkt förenklade antaganden om möjligheterna att omfördela inkomster vid sidan av prissystemet, som ligger bakom reglerna för "bästa optimum". Regeln att likhet mellan pris och marginalkostnad utgör villkor för samhällsekonomisk effektivitet är härledd för en situation, där statsmakterna har fullständiga möjligheter att kostnadsfritt påverka priserna och åstadkomma önskade omfördelningar av produktionsresultatet. Förekommande begränsningar i valfriheten förutsätts alltså uteslutande gälla de tekniska produktionsmöjligheterna, dvs problemets karaktär av hushållning med knappa resurser. Dessa begränsningar innebär: dels att de tillgängliga mängderna av produktionsfaktorer (arbetskraft och kapitaltjänster) är begränsade, dels att det existerar välpreciserade samband mellan de insatta mängderna produktionsfaktorer och det produktionsresultat, som kan erhållas. Statsmakterna har normalt värderingar knutna inte endast till de sammanlagda realinkomsterna i samhället, utan också till välfärdens fördelning mellan olika individer, grupper och regioner. Då är den enkla prissättningsregeln, pris lika med marginalkostnad, giltig endast under mycket speciella förutsättningar. Det krävs sålunda, att in165

komster eller konsumtionsmöjligheter fritt marknader med nära anknytning till vägsekkan omfördelas mellan olika personer eller torn. Det bör understrykas att det i båda de grupper genom åtgärder vid sidan av pris- här nämnda fallen endast undantagsvis rör systemet (s k klumpsummeskatter). Dessa åt- sig om absoluta begränsningar i handlingsgärder utmärks av att omfördelningens stor- friheten; vanligen är det i stället fråga om lek inte kan påverkas av de berörda själva, höga kostnader för administration, kontroll t ex genom valet av konsumtionsinriktning och information vid ambitiös utformning av eller val mellan arbetstid och fritid. Om prissystemet som styrinstrument. Avvägtillräckliga medel för sådan omfördelning ningar måste då göras mellan detta slags existerar, kan eventuella icke önskade fördel- "systemkostnader" och de samhällsekononingseffekter av prissättningen kompenseras, miska kostnader, som är förbundna med ett utan att prisernas funktion som styrmedel från styrsynpunkt alltför förenklat system för resursanvändningen därigenom störs. Det (jfr diskussionen i avsnitt 9.4.2). I det följansaknas då anledning att beakta fördelnings- de kommer begreppen restriktioner och beaspekterna vid bestämning av trafikavgifter gränsad handlingsfrihet även att användas för och andra priser. sådana fall, där "systemkostnaderna" för Tillgången på omfördelningsinstrument vissa alternativ efter en förhandsbedömning vid sidan av prissystemet är emellertid betraktas som alltför höga för att alternatimycket begränsad. Vissa sådana instrument ven skall äga aktualitet. existerar - t ex per capita-skatter och penKarakteristiskt för den i litteraturen föresioner — men de kan endast undantagsvis kommande behandlingen av prispolitik vid utnyttjas för omfördelning av konsumtions- begränsad handlingsfrihet är, att man vanlimöjligheter t ex mellan grupper med olika gen helt bortser från inkomstfördelningslönenivå eller mellan invånarna i olika regio- aspekten eller förutsätter att en önskad förner. Till största delen bedrivs fördelnings- delning kan åstadkommas genom åtgärder politiken med hjälp av vanliga inkomst- och vid sidan av prissystemet. Detta faktum varuskatter, dvs genom förändring av de avspeglar delvis en strävan att förenkla propriser, som möter hushållen på varu- och blemformuleringen, så att vissa väsentliga arbetsmarknaderna. Valet av priser samt av- delresultat klart framträder. Det måste emelgifts- och skattesatser måste därför i allmän- lertid också ses som ett uttryck för att het grundas på en avvägning mellan effek- principdiskussionen rörande effektiva pritivitets- och fördelningsönskemål från stats- ser i avsaknad av sådana omfördelningsmakternas sida. medel ännu inte avkastat någon allmänt Även andra tekniska eller institutionella accepterad teori. Detta förhållande kommer begränsningar i handlingsfriheten kan före- givetvis att påverka uppläggningen av analigga, då det gäller statlig prissättning eller lysen i det följande. statliga ingrepp i prissystemet i övrigt. Av Således förs i de närmast följande avsnitdirekt intresse för avgiftspolitiken i trans- ten en diskussion om möjligheterna att beportsektorn är eventuella begränsningar i stämma priser så att effektivaste möjliga promöjligheterna att differentiera avgifterna i duktion uppnås, utan hänsyn till eventuella, tid och rum eller att snabbt och ofta ändra icke önskade inkomstfördelningseffekter av avgiftsstrukturen vid ändrade kostnads- prissättningen. Denna diskussion förs under eller efterfrågeförhållanden. Men även det de tre huvudrubrikerna betalningsansvar, fallet, att enskilda företags prissättning en- marknadsimperfektioner och systemkostnadast i begränsad omfattning kan påverkas der. Den anknyts således till punkterna 1, 2 genom prispolitiska åtgärder såsom skatter och 4 i uppräkningen ovan av "second bestoch subventioner, har intresse. Särskilt gäller problem". detta då monopolistiska förhållanden eller I avsnitt 9.5 görs sedan ett försök att i andra marknadsimperfektioner föreligger på någon mån reparera den brist, som kan sägas 166

SOU 1973:32

ligga i att ingen hänsyn tagits till inkomstför- en styrning med hänsyn till tidskostnader, delningsproblemet. Som tidigare nämnts är miljöpåverkan och olyckor. Mot detta starka behov av differentierade den teoretiska litteraturen i detta avseende långtifrån uttömmande. Avsikten är inte hel- styrmedel måste ställas en - i varje fall på ler att här söka genomföra någon fullständig kort sikt - mycket begränsad arsenal av analys. Ambitionen begränsas till en beskriv- tillgängliga skatte- och avgiftstyper. Som ning av de mer påtagliga inkomstfördelnings- framgått av kapitel 8 synes vissa möjligheter effekter, som skulle uppkomma om "effekti- till differentiering föreligga, t ex när det va priser" under de i den första delen be- gäller tätortstrafiken. Vidare torde det vara handlade restriktionerna infördes. Härutöver jämförelsevis lätt att bygga ut differentieges några synpunkter på möjligheterna att ringen efter fordonstyper, t ex för att skapa korrigera för icke önskade sådana fördel- incitament för förbättringar i fråga om säkerhetsegenskaper och miljöpåverkan. Det bör ningseffekter. Kapitlets senare del syftar till att emellertid framhållas, att det här rör sig om komplettera den principskiss, som erhållits i grovt tillyxade medel. Det kan därför inte bli kapitlets ovan presenterade "teoridel" med fråga om att av olika trafikanter ta ut avgifmer konkreta synpunkter rörande tillgänglig ter, som i varje särskilt fall svarar mot de information. Härmed avses översiktliga be- relevanta kostnaderna. Frågan gäller i stället dömningar av efterfråge- och kostnadsförhål- på vilka områden avgifterna kan fås att landena (inkl systemkostnader) på viktigare bättre än nu motsvara konsekvenserna av delområden, som kan göras i första hand på trafikantens beslut. Som framhölls redan i inledningskapitlet grundval av utländska data. är inte heller arbetsfördelningen mellan regDiskussionen inriktas på försök att lokalileringsåtgärder och prisstyrning självklar på sera de delområden, där avgiftspolitikens utolika områden. För närvarande används regformning kan spela en viktig roll från transleringar som huvudsakligt kontroll- och styrportpolitisk synpunkt (avsnitt 9.6). En stor instrument, när det gäller trafiksäkerhet och del av utredningens arbete torde i fortsätttrafikens miljöpåverkan. Resursanvändningen få inriktas på sådana, med hänsyn till ningen i övrigt trafikens omfattning och avgiftssättningen särskilt betydelsefulla omfördelning — styrs i huvudsak marknadsmäsråden. Ett viktigt urvalskriterium i detta sammanhang är känsligheten hos efterfrågan sigt, men med hjälp av ett prissystem med re- och kanske särskilt hos efterfrågans upp- lativt små inslag av differentiering. Frågan delning mellan olika transportalternativ - om den lämpliga arbetsfördelningen mellan för ändringar i färdkostnaderna. Men det regleringar och prisstyrning på några viktiga framstår också som angeläget att bedöma, områden diskuteras i avsnitt 9.7. Utgångsvilka delområden inom transportsektorn, punkten är därvid dels systemkostnaderna som nu uppvisar särskilt stora avvikelser för de olika alternativen, dels deras ofta olikartade konsekvenser från inkomstfördelmellan pris och marginalkostnad. En anpassning av vägavgifterna, som syftar ningssynpunkt. Det avslutande avsnittet (9.8) innehåller till att dessa bättre skall avspegla de relevanta kostnaderna, ställer krav i första hand på en kort diskussion av det ömsesidiga beroenökad differentiering av skatte- och avgiftssat- de som föreligger dels mellan trafikgrenar då ser. Värdet av sådan differentiering i olika det gäller olika slags beslut, dels mellan sammanhang har utförligt motiverats i tidiga- avgifts- och investeringspolitik i vägsektorn. re kapitel. Detta behov aktualiseras redan då En huvudfråga är här vilka krav på informaman vill anpassa prissystemet till de margi- tionsöverföring och samordning mellan tranella kostnaderna för väghållaren av trafik på fikgrenar som aktualiseras vid olika utformolika delar av vägnätet. Det blir än mer ningar av avgiftspolitiken. markant, då man vill utnyttja avgifterna för SOU 1973:32

9.2 Prissättning med hänsyn till ett kollektivt betalningsansvar

naden ("full price"), som antas styra den enskilde trafikantens val, används beteckAvsikten med detta avsnitt är att illustrera ningen P. Begreppet färdkostnad har använts principerna för avgiftsbestämning, om syftet i den tidigare diskussionen av transportefterär att åstadkomma ett effektivt utnyttjande frågans bestämning i kapitel 4. Denna kostav trafikapparaten, samtidigt som ett finan- nad definieras således som avgiften1 plus trafisieringskrav eller betalningsansvar i annan kantens egen marginalkostnad MC . Som framgått av diskussionen i kapitel 5 form måste uppfyllas. Frågor rörande orsaskulle de effektiva avgifterna i frånvaro av ken till och lämpligheten av att ett betalett fastlagt betalningsansvar utgöra summan ningsansvar fixerats, exempelvis för vägtraav de tre kostnadsposterna MC11, MC111 och fiksektorn som helhet, har diskuterats i kaMCIV. pitel 7 och lämnas här utanför diskussionen. Avgiften skall alltså i detta fall motsvara Ingen hänsyn tas till eventuella icke önsden del av den samhällsekonomiska margikade effekter på inkomstfördelningen, vilka nalkostnaden, som inte automatiskt bärs av kan uppträda som följd av prissättningen i trafikanten/beslutsfattaren själv. Villkoret trafiksektorn. Dessa komplikationer kommer kan även uttryckas så, att trafikantens totaatt diskuteras i avsnitt 9.5 nedan. Vidare la färdkostnad skall vara lika med hela den kommer framställningen att begränsas till att samhällsekonomiska marginalkostnaden för omfatta enbart transporter på väg och järnresan. väg. Denna avgränsning medför en viss förI den följande diskussionen förutsätts enkling av frågeställningen, utan att några emellertid, att avgifter lika med de marginelväsentliga aspekter på prissättningen förbises, samtidigt som de mest betydelsefulla la kostnaderna enligt ovan skulle medföra, transportmarknaderna fångas in i analysen. att gällande betalningsansvar inte blev uppDå diskussionen här gäller prissättning syf- fyllt. Avgifterna måste då sättas högre än de tande till samhällsekonomisk effektivitet, är relevanta marginalkostnaderna, eller m a o de kortsiktiga marginalkostnaderna den na- så, att "full price" överstiger den totala samhällsekonomiska marginalkostnaden.' turliga utgångspunkten. I enlighet med uppDet är den relativa (eller den procentuella) delningen i kapitel 3 efter kostnadsbärare avvikelsen mellan dessa senare storheter, som används följande beteckningar för olika slags de följande resonemangen gäller. Resultaten marginalkostnader: framkommer således i form av relativa avviMC1: marginell kostnad som bärs av trafi- kelser: kanten/beslutsfattaren själv i form av bl a tidsåtgång och fordonskostnader. P - MCS eller annorlunda uttryckt P MC11: marginell resurskostnad för det allmänna, främst såsom väghållare. a - (MC11 + MC111 + MCIV) MC111: marginell kostnad för andra bilister a + MCl än beslutsfattaren, främst trängselkostnader. De effektiva avgifterna är differentierade MC IV : värdet av skador och obehag, som efter olika kostnadsbestämmande faktorer, resan förorsakar andra enskilda, t ex t ex fordonstyp samt tid och plats för färden. De baseras på kostnader som är körgenom ökade immisioner. längdsberoende, och det faller sig därför Summan av dessa fyra kostnadskategorier naturligt att räkna avgiften per fordonskilo- dvs den totala, samhällsekonomiska marginalkostnaden - betecknas liksom i tidigare Den här använda analysmetoden kan lätt applikapitel med MCS. Avgiften betecknas i det ceras även på det fall, då intäkterna vid MC-prissättning bedöms bli större än som motiveras av det följande med a, och för den totala färdkost- kollektiva betalningsansvaret. 168

SOU 1973:32

meter. Den kostnad för en viss resa, som blir avgörande för trafikantens val, består då av den egna marginalkostnaden per kilometer inklusive kilometeravgift multiplicerad med resans längd. Den följande analysen kan alltså sägas närmast syfta till bestämning av en differentierad kilometeravgift. Ickekörlängdsberoende avgiftstyper omfattas däremot inte av analysen i de två närmast följande avsnitten. Resonemangen kommer att föras i anslutning till två huvudalternativ, vilka anknyter till det tidigare presenterade problemet rörande "nivåförläggningen av betalningsansvaret". Först kommer att analyseras en formulering av betalningsansvaret, som i detta avseende överensstämmer med det i 1963 års trafikpolitiska beslut uttalade kravet att "varje trafikgren skall bära sina egna kostnader". I detta fall måste alltså avgifterna för vägtjänster och taxorna för järnvägstransporter bestämmas så, att skillnaden mellan avgiftsintäkterna å ena sidan och den direkta resursåtgången inom respektive trafikgren å den andra skall uppgå till ett visst bestämt belopp. I vägsektorn blir detta belopp beroende av omfattningen hos det betalningsansvar gentemot det allmänna och samhället i övrigt, som ålagts bilisterna. Det förutsätts här att vid beloppets bestämning hänsyn tagits till trafikens miljöpåverkan.2 För järnvägarna bestäms beloppet av det förräntningskrav, som statsmakterna ålagt SJ. Som alternativ till denna formulering kommer därefter att visas hur bestämningen av effektiva priser kan ske, om nivån för betalningsansvaret lyfts ett steg till att omfatta väg- och järnvägssektorn tillsammans. Här berörs också de effektivitetsvinster i fråga om trafiksystemets utnyttjande, som kan uppnås i detta senare fall, jämfört med det trafikgrensbundna alternativet för betalningsansvaret. Huvudansatsen i det följande utgår från att statsmakterna har frihet att samtidigt bestämma såväl järnvägstaxor som avgifter för vägtjänster. Denna utgångspunkt är naturlig med hänsyn till det starka inbördes SOU 1973:32

beroende, som råder mellan de båda trafikgrenarna på stora delar av transportmarknaden. Det kan emellertid möjligen vara intressant att undersöka det fall, då statsmakterna vid avgiftsbestämningen för vägtjänster måste betrakta prissättningen på järnvägstransporter som given utifrån. Också ett sådant fall tas därför upp i det följande avsnittet rörande marknadsimperfektioner (9.3). I föreliggande avsnitt bortses däremot från förekomsten av marknadsimperfektioner såväl inom transportsektorn som i ekonomin i övrigt. Framställningen har karaktär av ett antal modellexempel, som vart för sig illustrerar olika delar av underlaget för bestämning av effektiva priser i väg- och järnvägssektorn. I delavsnitt 9.2.1 behandlas sådana persontransporter, som har karaktären av konsumentvaror. Dessa transporter kan analyseras inom ramen för en modell, där konsumenter eller hushåll antas fatta ekonomiska beslut med hänsyn till givna prisrelationer mellan olika varor och till givna inkomster. Olika redovisade typfall representerar varierande komplikationsgrad och behov av information för prisbestämningen. Avgörande är här arten av och styrkan hos det inbördes beroendet mellan olika delmarknader, såväl inom transportsektorn som gentemot andra delar av ekonomin. Inte minst den komplementaritet, som råder mellan utnyttjande av vägtransporter och annan konsumtion, aren starkt komplicerande faktor. Diskussionen i avsnitt 9.2.2 gäller sådana godstransporter, som har karaktären av halvfabrikat eller producentvaror. De används huvudsakligen tillsammans med andra produktionsfaktorer i olika led i förädlingskedjan fram till den för slutlig konsumtion avsedda produkten. Också här redovisas olika typfall med varierande behov av informationsunderlag för prissättningen. Resonemangen är tillämpliga även på sådana personI bilaga C analyseras även det fallet att ingen hänsyn vid prissättningen tas till externa effekter, t ex avgaser och buller. Betalningsansvaret får dä formen av ett rent finansieringskrav för det allmännas utgifter.

transporter, som utgör resursinsatser i företagens produktion, dvs resor i arbetet. Slutligen behandlas frågan hur avgiftsbestämningen påverkas av nivån för betalningsansvaret. Framställningen under de två tidigare rubrikerna hänför sig till en situation med trafikgrensbundet betalningsansvar. I det avslutande delavsnittet redovisas de ändringar av de tidigare slutsatserna, som blir följden om finansieringskravet läggs på hela transportsektorn. Dessutom berörs mer allmänt inverkan av variationer i kravets omfattning och utformning. Framställningen i den följande huvudtexten kommer att utgöra en sammanfattande redovisning av analysresultat. För en utförlig presentation av de modeller som utnyttjats och för en mer fullständig genomgång av resultaten hänvisas till bilaga C. Det bör understrykas, att analysen bygger på starkt förenklade modeller, vilka var för sig endast kan illustrera viktigare delproblem vid den avvägning prisbestämningen här måste utgöra. Tillsammans med den diskussion rörande marknadsimperfektioner, systemkostnader och fördelningseffekter - som förs i de följande avsnitten, torde den dock kunna klargöra den huvudsakliga innebörden av en sådan avvägning. I ett senare steg måste procentuella påslag på marginalkostnaderna bestämmas på basis av ett konkret datamaterial. Uttryck av den typ som presenteras i bilaga C blir då av central betydelse. 9.2.1 Persontransporter Bil-, buss- och tågresor kommer här att behandlas som konsumentvaror, dvs som en del av hushållens efterfrågan på produkter för slutlig konsumtion. Beslut om en resa skall företas eller inte uppfattas som resultatet av en avvägning, grundad på konsumentens subjektiva värdering av resor och andra varor och tjänster. Konsumenterna antas betrakta de priser, som de möter på olika marknader, som givna och opåverkbara. En grundläggande förutsättning för de följande resonemangen är, att prissättaren (statsmakterna) respekterar de värderingar, 170

konsumenterna uttrycker i sina konsumtionsval. Dessa värderingar blir då bestämmande för de mål, som uppställs för bl a avgiftspolitiken, dvs för innebörden av begreppet "samhällsekonomisk effektivitet". Som tidigare framhållits får den svenska transportpolitikens inriktning på kostnadsbaserade priser betraktas som härledd från denna grundförutsättning. Längre fram i kapitlet skall dock diskuteras avvikelser från principen om att respektera individuella konsumtionsval. Sådana avvikelser aktualiseras bl a då konsumenterna inte kan överblicka konsekvenserna av sina beslut (jfr diskussionen rörande olycksrisk i avsnitt 5.5). Tills vidare förutsätts, att individernas konsumtionsval vid den rådande inkomstfördelningen läggs till grund för statsmakternas målformulering. Detta innebär, att avgifterna på transportområdet bör sättas så, att realvärdet av konsumtionen av varor och tjänster blir så stort som möjligt. Då bortses från de önskemål, som kan föreligga beträffande detta konsumtionsvärdes fördelning mellan olika grupper av hushåll. Denna fråga behandlas i stället i avsnitt 9.5. Med "effektiva priser" avses således här de priser eller avgifter, som leder till största möjliga konsumtionsvärde. Det bör framhållas, att i detta värde bör inräknas också konsumenternas värdering av icke prissatta konsumtionselement såsom kollektiva varor och externa effekter. Trafikens externa konsumtionseffekter är ofta negativa, t ex olycksrisk, avgaser och buller. De utgör således en avdragspost vid värderingen, och deras värde på marginalen (MC^V) betraktas i det följande som en del av samhällets marginalkostnad för respektive tjänster (MCS). Maximeringen måste ske under hänsynstagande till dels de resursbegränsningar, som berördes i kapitlets inledning, dels omfattningen av det betalningsansvar, som fastlagts för väg- resp järnvägssektorn. I detta avsnitt behandlas dessa trafikgrenar, som om de enbart tillhandahöll persontransporttjänster. Lösningen till det skisserade maximeringsproblemet anger de effektiva priserna vid SOU 1973:32

rådande resurstillgång och gällande betal- järnväg. ningsansvar. Den formuleras som tidigare Den relevanta, samhällsekonomiska marginämnts i termer av relativ eller procentuell nalkostnaden är högre vid högtrafik än vid avvikelse mellan "full price" och den rele- lågtrafik. Priser lika med resp marginalkostvanta, samhällsekonomiska marginalkostna- nader förutsätts inte vara tillräckliga för att den. I det följande skall diskuteras, hur betalningsansvaret för vägsektorn skall uppdenna avvikelse bestäms i några olika fall, fyllas. Båda priserna skall då sättas högre än och vilken information rörande faktiska för- resp marginalkostnader. Regeln för samhållanden, som krävs för att man skall kunna hällsekonomiskt effektiv prissättning kan ange avgiftens lämpliga storlek. här formuleras i följande villkor: De fyra fall som behandlas skiljer sig åt i De relativa avvikelserna mellan pris och fråga om förekomsten av inbördes beroende samhällsekonomisk marginalkostnad för de — sk korseffekter — på efterfrågesidan melolika transporttjänsterna skall vara omvänt lan olika marknader för transporttjänster: proportionella mot priselasticiteterna för reFall 1 avser den situationen att olika slags spektive tjänster.3 transporttjänster varken kan ersätta eller Redan utifrån detta starkt förenklade fall komplettera varandra i hushållens konsum- kan alltså konstateras, att de relativa avvikeltion, dvs att inga korseffekter föreligger. serna mellan pris och marginell kostnad inte Fall 2 förutsätter att utbytbarhet före- skall vara desamma för alla vägtjänster.4 De kommer mellan olika slags bilresor men inte största avvikelserna bör tas ut för de typer av mellan bil och tåg. vägutnyttjande, där efterfrågans priskänsligFall 3 förutsätter i stället att utbytbarhet het bedöms vara låg. Denna huvudprincip föreligger mellan bil- och tågresor, medan kommer att avspeglas även i de mer kompliolika slags bilresor inte kan ersätta varandra. cerade fall, som skall behandlas i det följanFall 4 avser situationer då bil- och tåg- de. Den angavs redan av 1953 års trafikuttransporter kompletterar varandra, t ex som redning i samband med en diskussion om fidelar av samma resa. nansieringskravet för statens järnvägar. Den nödvändiga informationen för beTillsammans illustrerar de olika fallen instämning av effektiva priser inskränker sig i nebörden av den avvägning, som alltid måste det här diskuterade fallet uppenbarligen till göras, om önskemål beträffande effektiva data, som berör enbart den egna trafikgrepriser skall förenas med ett kollektivt betalnen. Känner man till efterfrågans elasticitet ningsansvar för varje trafikgren. Som visas i nästa avsnitt är problemet i allt väsentligt Med priselasticitet avses här den s k direkta likartat då det gäller godstransporter. priselasticiteten eller egenpriselasticiteten. Denna Fall 1 är ett rent specialfall, där inget in- mäter den procentuella förändringen i efterfrågan bördes beroende mellan olika slags transport- per procent ändring av priset på samma vara eller tjänst - i detta fall per procent ändring av "full tjänster antas föreligga på efterfrågesidan. price" för transporttjänsten i fråga. Sådana priselasAntag som exempel, att vägsystemet enbart ticiteter är nästan alltid negativa tal. utnyttjades för fritidsresor, och att dessa Om beteckningen H används för hög- och L för lägtrafik kan villkoret skrivas: kunde indelas i två kategorier: resor under P H - MC& / P L - MCJ E L perioder med högtrafik resp lågtrafik. ReseP H / PL "EH närerna antas vidare inte kunna utnyttja tågtransport för dessa resor, och inte heller där Ei och EJ_J är priselasticiteterna. Resultatet kan till ett godtyckligt antal resetyper kunna förskjuta sin konsumtion mellan de generaliseras med de angivna egenskaperna. två typerna av bilresor. Efterfrågan på bilreVissa utländska transportutredningar har valt sor/vägtjänster av resp typ kan då antas vara att arbeta med proportionalitet mellan priser och oberoende såväl av priset för den andra marginalkostnader, trots att man är medveten om att detta är principiellt felaktigt. Ett exempel är typen av vägtransport som av priserna på EG:s s k pilotstudie. SOU 1973:32

inom det relevanta intervallet för olika slags resor, kan förhållandet mellan de procentuella "påslagen" på marginalkostnaderna direkt anges. Information om de relevanta marginalkostnaderna - inkl den del, som direkt bärs av bilisten själv - och om betalningsansvarets omfattning är därefter tillräcklig för att fastställa avgifternas absoluta nivå. Genomgången av detta enkla fall ger en illustration till vilken typ av information, som krävs för att kunna bestämma effektiva avgifter för vägtjänster. De övriga fallen skiljer sig inte särskilt mycket från det första i just detta avseende. Vissa komplikationer tillkommer dock, då hänsyn tas till inbördes beroende via efterfrågan mellan olika delmarknader. Det faktum, att lösningen för effektiva priser här har relativt okomplicerad struktur, får inte tolkas som att informationsbehovet är lätt att uppfylla. Såväl de för avgiftssättningen relevanta marginalkostnaderna som efterfrågans känslighet för avgiftsändringar är i sig sammansatta storheter, som är svåra att mäta. En översikt över de mätförsök, som gjorts när det gäller olika komponenter i den samhällsekonomiska marginalkostnaden, gavs i kapitel 3. En motsvarande översikt för efterfrågesidan återfinns i kapitel 4. I båda fallen har framgått, att tillgången på data är mycket begränsad. Fall 2 avser att illustrera betydelsen av inbördes beroende på efterfrågesidan mellan olika slags vägtrafik i form av utbytbarhet, sett från resenäremas synpunkt. Ett tänkbart exempel utgör fritidsresor per bil, som kan förläggas till antingen hög- eller lågtrafikperioder. Antalet resor vid högtrafik blir då beroende av reskostnaden ("full price") såväl vid lägtrafik som vid högtrafik, och antalet lågtrafikresor beror också på båda priserna. Ett annat exempel är utbytbarheten mellan å ena sidan resor med egen bil, å andra sidan resor med taxi eller buss på sträckor, där järnvägstrafik saknas. Även här påverkas efterfrågan på ett slags bilresor av priserna på andra vägtrafikalternativ. Analysresultaten får här en mer komplice172

rad form än i föregående fall. Informationsbehovet överensstämmer dock till största delen med det som gällde i fall 1. På efterfrågesidan krävs nu information om det inbördes beroendets styrka, dvs om känsligheten för priserna på andra vägtrafiktjänster. Detta slags priskänslighet kan anges i form av s k korspriselasticiteter,5 vilkas bestämning diskuterats i kapitel 4 ovan. Av betydelse är också substitutmarknadernas storlek, jämfört med den marknad, som studeras. Prissättningsreglerna för olika tjänster inom vägsektorn kan i detta fall sammanfattas så att ett givet betalningsansvar - utöver vad som föranleds av marginalkostnaderna skall fördelas mellan de olika vägtrafiktjänsterna så att: a. Ju större (mer negativ) direkt priselasticitet, som råder för en viss typ av bilresor, desto mindre procentuell avvikelse mellan pris och marginalkostnad skall tillämpas för sådana resor. b. Ju större inbördes utbytbarhet (korspriselasticitet) inom en grupp av olika slags bilresor, desto större procentuell avvikelse skall — vid givna direkta priselasticiteter — tillämpas inom just denna del av vägtrafiksektorn. Slutsats b innebär, att en prishöjning utöver marginalkostnaden är mer "lönsam" för de bilresor, vilkas näraliggande substitut återfinns inom vägsektorn än för andra typer av resor. Denna slutsats skall diskuteras närmare under fall 3 nedan. De resonemang, som här förts beträffande vägsektorn, är givetvis tillämpliga även på prissättningen vad gäller järnvägsresor, förutsatt att sådana resor betraktas som utbytbara dels inbördes och dels mot varor och tjänster utanför landtransportsektorn. 5 Med korspriselasticitet avses den procentuella förändringen av efterfrågan på den ena typen av resor för en procents prisförändring på den andra. Tecknet på korspriselasticiteten anger, om förhållandet mellan varorna är substitutivt eller komplementärt: i det förstnämnda fallet är korselasticiteten positiv, i det senare negativ. En översiktlig redogörelse för de olika elasticitetsbegreppen gavs i avsnitt 4.1.3.

SOU 1973:32

Fall 3 illustrerar inverkan på prissättningen av utbytbarhet mellan väg- och järnvägsresor. Sådan utbytbarhet är av central betydelse för utredningen med tanke på avgiftspolitikens starka inriktning på trafikens uppdelning mellan trafikgrenar. Som exempel kan väljas arbets- eller fritidsresor mellan orter som förbinds med såväl landsväg som järnväg eller tunnelbana. Det förutsätts här, att eventuella skillnader i fråga om de båda transportalternativens tillgänglighet på avrese- och ankomstorterna inte av resenärerna upplevs som så stora, att det ena alternativet aldrig övervägs. Väg- och järnvägsresor betraktas alltså, åtminstone av vissa trafikanter, som utbytbara inbördes. Det inbördes beroende mellan de två trafikmedlen, som härigenom uppkommer, har betydelse för den lämpliga utformningen av såväl prissättning som investeringspolitik. Här gäller frågan dock enbart inverkan på prissättningen. Efterfrågan på olika slags bilresor påverkas även av priser på vissa järnvägsresor och omvänt. Prisförändringar inom var och en av trafikgrenarna påverkar då också möjligheterna att uppfylla betalningsansvaret inom såväl väg- som järnvägssektorn. Om exempelvis ett underskott föreligger i järnvägssektorn, är avgiftshöjningar för viss vägtrafik, där järnväg utgör ett näraliggande substitut, ett tänkbart alternativ till höjda järnvägstaxor. De höjda priserna på bilresor kan nämligen medföra en överströmning av trafik med större intäkter på järnvägssidan som följd. Samtidigt ökar i allmänhet avgiftsintäkterna även i vagsektorn som följd av höjningen.6 Prishöjningar utöver gränskostnaden för vissa tjänster bidrar här till uppfyllande av betalningsansvaret inom såväl den konkurrerande som den egna trafikgrenen. En prishöjning är därmed mer effektiv för de bilresor, vilkas näraliggande substitut återfinns inom landtransportsektorn, än för bilresor med konkurrens från andra sektorer. Den efterfrågan, som undanträngs genom prishöjningen, övergår ju i det förra fallet åtminstone delvis till järnvägssektorn och bidrar till SOU 1973:32

uppfyllande av betalningsansvaret där. Slutsatserna ovan kan sammanfattas så, att de nödvändiga avgiftsuttagen utöver marginalkostnad bör förläggas dels till transporttjänster, vilkas efterfrågan bedöms vara föga priskänslig, dels till grupper av väg- och järnvägstjänster, som bedöms vara starkt utbytbara inbördes men sakna nära substitut utanför landtransportsektorn. I det senare fallet skall höjningen omfatta samtliga kategorier av transporttjänster i gruppen. Möjligheterna att uppfylla betalningsansvar med hjälp av likformiga avgiftshöjningar för vägoch järnvägsresor diskuterades i kapitel 7. Innebörden av den likformighet, som krävs vid fullständig substituerbarhet - ett specialfall som kan tänkas förekomma i fråga om vissa arbetsresor, där valet står mellan bil och tåg - diskuteras i bilaga C avsnitt C l . Det inbördes beroendet på efterfrågesidan ställer krav på viss samordning mellan de olika trafikgrenarna i fråga om avgiftspolitiken. Detta innebär också, att kravet på informationsutbyte ökar. Vid trafikgrensvis betalningsansvar kan effektiva priser på vägtrafiktjänster, t ex bilresor, inte fastställas utan kännedom om kostnadsförhållanden i järnvägssektorn. 1 övrigt är informationsbehovet detsamma som i föregående fall; det omfattar marginalkostnader av olika slag samt efterfrågans känslighet (direkta priselasticiteter och korspriselasticiteter) inom de aktuella intervallen. Genomgången av det tredje fallet har förutsatt att det finns parvis substitutionsmöjligheter "från dörr till dörr" mellan väg- och järnvägstransport. Visserligen kan detta ge en realistisk beskrivning för vissa transporter, men i allmänhet torde förhållandena vara mer komplicerade. Normalt föreligger stora skillnader i tillgänglighet mellan transportmedlen, såväl på avreseorten som på destinationsorten. Det ena transportmedlets anDetta förutsätter, att efterfrågan inte är "alltför priskänslig", eller närmare bestämt att den direkta avgiftselasticitetens absolutvärde är mindre än ett. Som framgått av redogörelsen i kapitel 4, synes starkare priskänslighet vara synnerligen ovanlig på persontransportsidan. 173

vändning förutsätter då ofta resurskrävande komplement. Fall 4 har till syfte att belysa innebörden av detta förhållande. Som illustration kan här väljas vissa långväga persontransporter; arbets- eller fritidsresor. Dessa antas kunna ske antingen med bil "från dörr till dörr" eller med bil på avgångsorten, med tåg därifrån till destinationsorten och eventuellt vidare med bil på destinationsorten. Korta bilresor fungerar här som ett komplement till järnvägstransport; ett förhållande som också är vanligt på godstransportsidan. För trafikanten är det i detta fall ett "paket" av bil- och tågresor, som är utbytbart mot bilresor på landsväg. För dessa landsvägsresor sker bestämningen av det effektiva priset i princip på samma sätt som i föregående fall. Såsom substitut betraktas då den korta bilresan och den längre järnvägsresan tillsammans som en vara, vars gemensamma kostnad har betydelse för prisbestämningen. Korta bilresor fungerar dock i allmänhet endast till mindre del som komplement till längre järnvägsresor. De är också alternativ till korta järnvägsresor och tunnelbaneresor för dem som både bor och arbetar på orten, och kan dessutom i andra sammanhang vara utbytbara mot konsumtion utanför transportsektorn. Då vissa av vägtjänsterna på detta sätt kan användas för flera ändamål uppkommer mer komplicerade prisbestämningar än de, som angivits i de föregående specialfallen. Det effektiva priset på korta bilresor påverkas här liksom tidigare av den direkta priselasticiteten för sådana transporter - ju större priskänslighet, desto lägre pris. Komplementariteten gentemot järnvägsresor får betydelse främst genom att Finansieringskraven (eller motsvarande) för de två trafikgrenarna kan ha olika styrka. Härmed avses, att ett marginellt intäktstillskott genom prishöjning förorsakar större effektivitetsförluster i den ena trafikgrenen än i den andra. Då betalningsansvar utkrävs trafikgrensvis, kan en utjämning inte ske genom direkta inkomstöverföringar. Den här aktuella komplementariteten medför emellertid, att en av174

giftshöjning för korta bilresor (bilresor till tåget) normalt ökar intäkterna i vägsektorn men minskar dem i järnvägssektorn, eftersom efterfrågan på de berörda tågresorna minskas. Följaktligen skall, om betalningsansvaret är "dyrare att uppfylla" i järnvägssektorn, priserna på sådana bilresor sättas lägre än vad som i övrigt vore motiverat, i extrema fall t o m under marginalkostnaden. Det bör framhållas, att detta slags prispolitik givetvis har större användbarhet i de fall, då bilresor till tåg eller tunnelbana kan utskiljas och åsättas ett särskilt pris. Ett exempel på sänkning av reskostnaden ("full price") i likartat fall utgör tillhandahållande av parkeringsplatser — gratis eller till mycket lågt pris — i anslutning till vissa järnvägs- eller tunnelbanestationer. För bestämningen av det effektiva priset på komplementvaran långa tågresor tillkommer här ytterligare en bestämningsfaktor utöver dem, som behandlades under fall 3. Denna faktor utgör en motsvarighet till den nyss diskuterade betydelsen av skillnader i betalningsansvarets styrka för prissättningen på vissa bilresor. En prishöjning för järnvägsresorna — i syfte att uppfylla betalningsansvaret — kan här genomföras utan efterfrågebortfall, genom att efterfrågan i stället stimuleras genom sänkt pris på komplementet i vägsektorn. Därigenom uppnås en omfördelning av intäkter mellan de två sektorerna med jämförelsevis svag inverkan på resursanvändningen. Även om olika bestämningsfaktorer här påverkar de effektiva priserna på ett mer komplicerat sätt, är behovet av information om faktiska kostnads- och efterfrågeförhållanden av samma slag som i föregående fall. Sammanfattningsvis kan alltså den slutsatsen dras, att kunskap om marginalkostnader samt om direkt- och korspriselasticiteter inom landtransportsektorn är nödvändig, för att från samhällsekonomisk synpunkt effektiva priser på väg- och järnvägsresor skall kunna bestämmas.

SOU 1973:32

9.2.2 Godstransporter Godstransporter är produktionsmedel och används i kombination med andra produktionsmedel för förädling av olika produkter till färdiga konsumtionsvaror. Det enskilda företagets transportmedelsval kan i många fall antas bli bestämt helt enkelt av vilket transportmedel som är billigast för en given transport. Det bör framhållas, att jämförelsen då gäller den sammanlagda transportkostnaden inkl. terminalkostnad, lagringskostnad, kostnader i samband med tidsåtgång osv.7 Den prisbestämmande myndighetens uppgift blir att sätta avgifterna för vägoch järnvägstjänster så, att de enskilda transportörerna förmås välja det alternativ, som från samhällsekonomisk synpunkt bedöms vara minst resurskrävande. Ju mindre resurser som går åt för produktionen av en given mängd transporttjänster, desto mer blir över för annan produktion. Härtill kommer, att den sammanlagda produktionen av transporttjänster måste avvägas mot annan resursanvändning med hänsyn till transporternas bidrag till produktionsvärdet. De tillgängliga resurserna bör fördelas mellan användning inom transportsektorn och för andra ändamål på sådant sätt, att produktionens totalvärde maximeras. Det förutsätts därvid, att ett fixerat betalningsansvar måste uppfyllas för varje trafikgren. Tills vidare förutsätts att produktionen av konsumentvaror sker i vinstmaximerande företag, vilka betraktar priserna som givna och opåverkbara. Genom att variera priserna t ex i trafiksektorn kan statsmakterna påverka producenternas varuproduktion och resursförbrukning. Inom ramen för en modell av det nu skisserade slaget kan de viktigaste bestämningsfaktorerna för effektiva priser analyseras. Det visar sig då, att resultaten blir helt analoga med dem, som tidigare redovisats för persontransporter. I det följande skall därför motsvarigheterna på godstransportsidan till de ovan skisserade fyra fallen endast exemplifieras och kommenteras mycket kortfattat. Fall 1 kan för godstransporter exemplifieSOU 1973:32

ras med biltransporter på väg av varor med helt olika egenskaper. Efterfrågan på vägtjänster för detaljdistribution av frysta livsmedel kan exempelvis antas vara oberoende av priset på vägutnyttjande för transport av betongelement till byggnadsplatser, och vice versa. Båda dessa typer av vägtransporter kan i sin tur antas i allmänhet vara oberoende av fraktsatserna på järnväg. Liksom i persontransportfallet kommer de effektiva priserna för respektive typ av väganvändning - dvs i praktiken skattesatserna för respektive fordonsslag — att bestämmas så att den relativa avvikelsen mellan pris och gränskostnad är omvänt proportionell mot respektive (direkt) priselasticitet. Huvudregeln är alltså även här, att betalningsansvaret skall uppfyllas så, att de största procentuella "påläggen" utöver gränskostnad tas ut, där priskänsligheten hos efterfrågan bedöms vara lägst. Fall 2 kan på godstransportsidan exemplifieras med utbytbarhet mellan olika typer av lastfordon vid en bestämd typ av transporter. Således kan det för transportörer av fjärrgods på landsväg finnas möjlighet att välja mellan antingen långa s k "landsvägståg" eller kortare och lättare lastbilar, samtidigt som järnvägstransport saknar betydelse som alternativ. Ett annat tänkbart exempel är valmöjlighet mellan olika tider för transporterna, om priset kan differentieras, exempelvis mellan veckodagar eller mellan dygnets olika delar. På områden, där utbytbarheten i hög grad är av detta slag, dvs faller inom vägsektorn, kan prishöjningar genomföras till jämförelsevis obetydlig samhällsekonomisk kostnad. Höga korspriselasticiteter medför därför vid given direkt priselasticitet - att avvikelsen mellan pris och marginalkostnad skall göras större än eljest. Det är då givetvis fråga om att höja priserna på alla de inbördes utbytbara vägtransportalternativen. Även i övrigt är resultaten analoga med vad som framkom i fall 2 på persontransportsidan. 7 Betydelsen av olika kostnadskomponenter vid transportörens val, liksom andra tänkbara bestämningsfaktorer, har behandlats relativt utförligt i kapitel 4.

Fall 3 kräver substitutionsmöjligheter "från dörr till dörr" mellan biltransport och järnvägsfrakt. Det kan för företag med egna stickspår föreligga en sådan valmöjlighet t ex då det gäller försörjningen med viktiga råmaterial. Om det finns ett sådant ömsesidigt beroende mellan väg- och järnvägssektorn, kommer den relativa avvikelsen mellan effektivt pris och gränskostnad att bli bestämd så att:

ticiteter och korspriselasticiteter är av vikt för bestämning av hur betalningsansvaret bör påverka avgiftspolitiken. 9.2.3 Ett gemensamt betalningsansvar för landtransportsektorn

I de två föregående avsnitten har antagits, att finansieringskrav eller kollektivt betalningsansvar i annan form tillämpats för varje trafikgren för sig. I detta avsnitt skall undera. Ju mer omfattande betalningsansvar - för sökas, vilka konsekvenser för prissättningen, båda sektorerna - desto större avvikelser som följer av att kravet i stället läggs på väg(högre priser) för alla väg- och järnvägsoch järnvägssektorn tillsammans.8 tjänster. En omläggning från trafikgrensbundet till b. Ju större (dvs mer negativa) direkta prisgemensamt betalningsansvar - med totalt elasticiteter, desto mindre avvikelser för sett samma omfattning — innebär alltid ökad ifrågavarande transporter. rörelsefrihet vid prissättningen. Därigenom c. Ju större korspriselasticiteter inom en uppnås också möjligheter till mer effektivt grupp transporttjänster, ju större avvikelutnyttjande av trafikanläggningarna. En omser för dessa tjänster. fördelning av betalningsansvar från den sekFör att få fram en motsvarighet på gods- tor, där kravet på marginalen starkast påvertransportsidan för fall 4 kan man helt enkelt kar resursanvändningen, till den andra sekanta att — i exemplet under fall 3 - företa- torn skulle visserligen medföra ett bortfall av get saknar egna stickspår. Järnvägstranspor- produktionsvärde ("minskad effektivitet") i ten måste då kompletteras med en kortare den senare sektorn. Bortfallet är emellertid lastbilstransport. I själva verket torde denna alltid mindre än den ökning av produktionssituation vara den mest allmänt förekom- värdet, som genom åtgärden åstadkommes i den sektor, som avlyfts betalningsansvar. Så mande. I likhet med vad som sagts om person- länge betalningsansvarets effekt är olika transporter tillkommer här för bestämningen stark i de två sektorerna, kan sådana samav effektiva priser endast en komplikation i hällsekonomiskt lönsamma omfördelningar jämförelse med föregående fall. Komplemen- ske. Slutsatsen blir, att från synpunkten av taritetsförhållandet mellan korta lastbils- prissystemets bidrag till ett effektivt resurstransporter och långa tågtransporter möjlig- utnyttjande är ett gemensamt betalningsangör en ändrad "arbetsfördelning" mellan väg- svar alltid att föredra framför ett trafikgrensoch järnvägstjänster, när det gäller att upp- bundet. fylla betalningsansvaret i de två sektorerna. De relativa avvikelserna mellan effektivt Exempelvis kan låga priser på vissa korta pris och marginalkostnad vid denna formulebiltransporter medverka till att betalningsan- ring av betalningsansvaret skiljer sig i variesvaret på järnvägssidan lättare uppfylls. Det rande grad från dem, som presenterades i de förutsätts då att kilometeravgifternas höjd kan differentieras mellan fordon som an8 Jämför diskussionen i avsnitt 7.1.2. En mer vänds för olika ändamål. utförlig analys följer i bilaga C avsnitt C.3. Gemensamt för de fyra fallen är också Uttrycket "landtransportsektorn" används här som här, att för prissättningen krävs information benämning för väg- och järnvägssektorn tillsamom marginalkostnader, om efterfrågans pris- mans. I syfte att förenkla framställningen bortses från andra alternativ, t ex pipelinetransport. Hukänslighet och om betalningsansvarets inne- vudresultaten påverkas dock inte, om hänsyn även börd. Särskilt kännedom om direkta priselas- tas till dessa transportalternativ. 176

SOU 1973:32

föregående avsnitten. Eftersom det sammanlagda betalningsansvaret inte ändrats, rör det sig givetvis om prishöjningar för vissa tjänster och prissänkningar för andra. I fall 1, där alla korspriselasticiteter antagits vara lika med noll, gäller nu för alla landtransporttjänster, att de procentuella avvikelserna mellan pris och marginell kostnad skall vara omvänt proportionella mot priselasticiteterna. I fallen med trafikgrensbundet betalningsansvar gällde detta endast inom respektive sektor. Avvikelserna måste då sättas högre i den sektor, där betalningsansvarets verkan var starkast. Fallen 2 och 3 kommer att sammanfalla, eftersom båda trafikgrenarna nu ingår i en sektor, med gemensamt betalningsansvar. Omläggningen skulle här framför allt innebära, att priserna lättare kunde anpassas med hänsyn till utbytbarhet mellan väg- och järnvägstjänster. Som visas i bilaga C, skulle vid fullständig, parvis substituerbarhet mellan vissa väg- och järnvägstjänster endast prisskillnaden mellan dessa tjänster få betydelse för resursanvändningen. Även om detta är ett orealistiskt specialfall, illustrerar det möjligheterna att uppfylla betalningsansvaret genom rätt avpassade prishöjningar på de transporttjänster, vilka i första hand konkurrerar med andra tjänster inom landtransportsektorn. Fall 4 skulle förenklas väsentligt vid en övergång till gemensamt betalningsansvar. Givetvis måste komplementaritet lika väl som utbytbarhet mellan olika slags transporter beaktas vid prissättningen. Komplementariteten inverkar sänkande särskilt på priserna för sådana transporter, som uteslutande eller till stor del används i kombination med andra väg- eller järnvägstjänster. Men den tidigare berörda funktionen att omfördela intäkter mellan väg- och järnvägssektorn bortfaller givetvis här. Man kan vidta prisändringar direkt för de tjänster, vilkas efterfrågan man vill påverka, i stället för att gå omvägar via komplement i den andra trafikgrenen. Bortsett från vissa specialfall med fullständig komplementaritet innebär detta att effektivitetsvinster kan nås i fråga om SOU 1973:32 12

utnyttjandet av trafikapparaten. Vad gäller behovet av dataunderlag för prisbestämningen ändras ingenting som följd av att ett gemensamt betalningsansvar införs. Existensen av kollektivt betalningsansvar innebär — oavsett nivån — att såväl efterfrågesom kostnadsdata är nödvändiga för bestämning av effektiva priser. 9.3 Marknadsimperfektioner utanför vägsektorn I detta avsnitt skall undersökas hur bestämningen av effektiva priser i vägsektorn påverkas av att marknadsimperfektioner förekommer inom andra delar av ekonomin. Problemet gäller de fall, där priserna på substitut- eller komplementvaror till vägtransporter avviker från den samhällsekonomiska marginalkostnaden för varorna, dvs från värdet av resursåtgången för marginella förändringar av produktionen. Sådana avvikelser kan förekomma: 1. av institutionella skäl, t ex om det inom andra delar av transportsektorn finns finansieringskrav, och prissättningen där inte är samordnad med avgiftspolitiken i vägsektorn, 2. som följd av att det inom andra sektorer förekommer inslag av monopol eller fåtalskonkurrens, och 3. på grund av externa effekter vid produktion av vissa varor. Diskussionen kommer här främst att inriktas på det — säkerligen vanligaste — fallet, där priserna för de aktuella varorna överstiger marginalkostnaderna. Det motsatta fallet, som kan förekomma i samband med negativa externa effekter av produktionen (t ex miljöpåverkan) och vid subventionerad produktion t ex i kommunal regi, skall något beröras i slutet av avsnittet. Liksom tidigare i detta kapitel kommer här inkomstfördelningsaspekter att lämnas åt sidan. Framställningen inriktas helt på frågan om samhällsekonomisk effektivitet i resursanvändningen.

den ena marknaden till den andra. Avgörande är här bl a antalet säljare och graden av Förekomsten av monopolistisk prissättning utbytbarhet gentemot andra varor, sett från utgör en komplicerande faktor endast om köparens synpunkt. En annan komplikation begränsningar föreligger i statsmakternas är, att förädlingskedjan för olika produkter i möjligheter att använda skatter och subven- varierande utsträckning är uppdelad pä olika tioner som styrmedel. De mest näraliggande led, vilka faller inom skilda företag. Sådan korrektiven mot effektivitetsförluster vid uppdelning innebär, att monopolpåslag i de marknadsimperfektioner utgörs normalt av olika leden lagras på varandra, så att den åtgärder direkt riktade mot den aktuella samlade monopolgraden för hela förädlingsmarknaden. Med lämpligt utformade skatter kedjan blir högre än i varje enskilt företag. och/eller subventioner är det i princip alltid Ett analysresultat, som ibland förekommöjligt att förmå en vinstmaximerande mo- mer, är att samma relativa avvikelse mellan nopolist att producera önskad mängd, exem- pris och marginalkostnad skall tillämpas i pelvis så att konsumentpriset anpassas till resten av ekonomin som i den opåverkbara, marginalkostnaden. En tänkbar metod är monopolistiska sektorn (jfr diskussionen av subventionering av monopolistens köp av proportionella påslag på marginalkostnaderproduktionsmedel — eller av konsumenter- na i samband med finansieringskrav i avsnitt nas köp av den aktuella varan — eventuellt 9.2). Detta fall bygger på så orealistiska kombinerad med höjd vinstskatt. Problem förutsättningar, att det saknar direkt, prakför den statliga avgiftspolitiken uppkommer, tisk betydelse. Det kan dock ha visst värde om korrigerande åtgärder av detta slag är som utgångspunkt, om man vill systematiskt tekniskt ogenomförbara eller på förhand gå igenom alla komplicerande faktorer i bedöms medföra alltför höga "systemkost- samband med korrektioner för monopolism. nader" för informationsöverföring, kontroll Här skall därför inledningsvis de nödvändiga etc. Det är svårt att bedöma i vad mån förutsättningarna för detta specialfall kort sådana begränsningar förekommer i situatio- presenteras. ner, där samtidigt anpassningsmöjligheter För det första måste, som antytts ovan, föreligger i fråga om vägtrafikavgifterna; regeln om "samma monopolgrad" avse förhandlingsmöjligheterna måste undersökas hållandet mellan pris och marginell resursåtfrån fall till fall. I det följande förutsätts gång för hela förädlingskedjan tillsammans. emellertid, att förhållandet mellan priser och Vid beräkning av den relevanta samhälls kostnader pä vissa marknader är omöjligt att ekonomiska marginalkostnaden i slutledet påverka genom åtgärder från statsmakternas måste följaktligen värdet av producerade sida - "monopolgraden" i prissättningen är resursinsatser (halvfabrikat, transporter osv) given. Frågan gäller vilka avvikelser mellan korrigeras för eventuella monopolinslag i priser och marginalkostnader, som då är tidigare led. Detta kan också innebära, att önskvärda i vägtrafiksektorn, sett från effek- samhällsekonomiskt ineffektiva priser i vissa led i en förädlingskedja är möjliga att tivitetssynpunkt. I den ekonomiska litteraturen återfinns en kompensera genom prisavvikelser i tidigare rad ansatser till bestämning av effektiva eller senare led (se nedan). priser för sådana fall. Det finns emellertid För det andra är regeln giltig endast om här ingen möjlighet att formulera enkla, all- utbudet av produktionsfaktorer, t ex olika mängiltiga regler för prisbestämning, slags arbetskraft, är helt okänsligt för de reala då förekommande monopolinslag på vissa faktorersättningarna. Valet mellan arbetstid marknader inte kan korrigeras. Monopol- och fritid skall således vara helt oberoende graden i prisbildningen — dvs relationen av reallönen. Denna förutsättning måste mellan pris och marginalkostnad — i den betraktas som orealistisk. Följden blir — privata sektorn av ekonomin varierar från förenklat uttryckt - att de påverkbara 9.3.1 Vägavgifter som korrektiv

178 SOU 1973:32

priserna måste bestämmas genom en kompromiss mellan å ena sidan regeln om lika monopolgrad, å andra sidan vanlig MC-prissättning. Priserna på slutprodukter skall överstiga marginalkostnaderna, räknade utifrån produktionsresursernas priser, men monopolgraden skall vara lägre än i den opåverkbara sektorn. För det tredje förutsätts, att monopolgraden är densamma i hela den del av ekonomin, vars prisbildning inte kan påverkas av statsmakterna. Det är emellertid uppenbart, att monopolgraden i prissättningen varierar starkt mellan olika varuområden, bl a beroende på att produktionsbetingelserna ger skiftande förutsättningar för stordrift och säljarkoncentration. Det effektiva priset för en viss vara eller tjänst - t ex i transportsektorn — påverkas inte i lika hög grad av förhållandena på alla andra marknader. Enkla regler, byggda på genomsnitt för avvikelsen mellan priser och marginalkostnader inom den opåverkbara sektorn, kan därför inte läggas till grund för avgiftsbestämningen. Man måste i stället särskilt beakta monopolinslag på sådana "näraliggande" varor eller tjänster, gentemot vilka påtagliga korseffekter på efterfrågesidan föreligger. Genomgängen leder alltså fram till samma typ av slutsats som då det gällde inverkan av kollektivt betalningsansvar på de effektiva priserna. Som underlag för prisbestämningen krävs en genomgäng av de olika typer av samband, som föreligger mellan vägtjänster och annan produktion. Här skall tre former av inbördes beroende diskuteras, vilka alla kan ha betydelse för valet av effektiva priser i vägsektorn, då marknadsimperfektioner förekommer utanför denna sektor:

tjänster bör sättas högre än marginalkostnaderna. Detta gäller även om inte någon form av kollektivt betalningsansvar tillämpas i vägsektorn, dock förutsatt att de monopolistiska förhållandena på substitutmarknaden betraktas som omöjliga att korrigera. 9 Prishöjningen utöver marginalkostnad för vägtrafiktjänsterna motiveras av att efterfrågan i annat fall skulle styras över mot vägtrafik i högre grad än som är effektivt med hänsyn till rådande kostnadsskillnader. Den inbördes utbytbarheten gör det angeläget att prisförhållandet mellan de båda alternativen väl avspeglar kostnadsförhållandet dem emellan. Detta kan i det aktuella fallet åstadkommas endast genom att vägtjänsternas priser justeras uppåt med hänsyn till den icke påverkbara monopolgraden i prissättningen för de konkurrerande (substitut-) tjänsterna. En utgångspunkt för den tidigare diskussionen har varit, att priser lika med de kortsiktiga marginalkostnaderna, räknade i rådande marknadspriser, skulle medföra finansiella underskott för vägsektorn som helhet. Så har antagits bli fallet, trots att överskott troligen skulle uppkomma i fråga om delar av tätortstrafiken. Man kan nu ställa frågan, om en anpassning enligt ovan till monopolitiska förhållanden i omgivningen skulle medföra, att full täckning av exempelvis det allmännas utgifter i vägsektorn skulle uppkomma automatiskt, - dvs även om inget finansieringskrav upprätthölls. Denna fråga är omöjlig att besvara med säkerhet utan noggranna studier av efterfråge- och kostnadsförhållandena. Flera skäl synes dock tala för att finansiella underskott skulle bli följden, om alla priser i vägsektorn bestämdes utifrån respektive marginalkost-

9 Denna förutsättning innebär också, att man inte genom skärpt priskonkurrens från vägtjänsternas sida kan pressa ned priset på substitutmarknaden närmare marginalkostnaderna. Om en sådan inverkan kan uppnås kan den å andra sidan utgöra skäl för att sänka vägavgifterna ned mot eller t o m I en del fall får vägtjänster antas vara nära under marginalkostnaderna. I vissa fall kan det substitut till — dvs av köparna betraktas dessutom vara samhällsekonomiskt effektivt att hjälp av låga priser helt konkurrera ut som lätt utbytbara mot — varor eller tjänster med substitutvaran från marknaden. Åtgärder av denna med en monopolgrad i prissättningen över typ kan närmast betraktas som ett slags investeden genomsnittliga. Priserna för dessa väg- ringar och behandlas inte i detta betänkande.

a) substituerbarhet (utbytbarhet) köparsynpunkt b) komplementaritet c) delar av samma förädlingskedja.

SOU 1973:32

från

nåder och med hänsyn till förekommande Diskussionen har hittills gällt fall, då monopolism på andra marknader. Ett skäl priserna på näraliggande marknader överstiär, att stora delar av vägtrafikanläggningarna ger motsvarande samhällsekonomiska mar— särskilt landsbygdsvägarna — torde uppvisa ginalkostnader. Som nämndes inledningsvis starkare inslag av odelbarheter och fallande är även det motsatta fallet möjligt, t ex dä kostnader (stordriftsfördelar) än huvuddelen negativa externa effekter uppkommer vid av varuproduktionen. För att finansiell kost- produktion av de aktuella varorna. Slutsatnadstäckning skall uppnås krävs då en större serna går då genomgående i motsatt riktning avvikelse mellan pris och marginalkostnad mot de hittills angivna. För vägtjänster som för vägtjänsterna än för varor i allmänhet. kan ersätta de "alltför lågt" prissätta varorna Det bör också framhållas, att monopolism skall priserna sättas under marginalkostnapå näraliggande varu- och tjänsteområden derna, för vägtjänster som kan komplettera inte alltid är ett skäl att välja priser över sådana varor skall priserna överstiga margimarginalkostnaderna på vägtrafikområdet. nalkostnaderna. Det sistnämnda fallet kan Om tvä slags tjänster kompletterar varandra i tänkas ha intresse, om produktionen av hushållens konsumtion eller i vissa produk- drivmedel medför negativa miljöeffekter, tionsprocesser (s k komplementaritet) får och korrigerande åtgärder av något skäl inte det inbördes beroendet dem emellan mot- kan knytas direkt till denna produktion, t ex satt innebörd mot dem som ovan beskrivits. i form av reglering eller avgiftsbeläggning av Om sålunda ett komplement till vissa väg- emissioner. trafiktjänster prissätts monopolistiskt, ger Sammanfattningsvis kan konstateras, att detta från samhällsekonomisk effektivitets- marknadssituationen för varor och tjänster synpunkt motiv för att prissätta vägtrafik- med nära anknytning till vägtrafik kan ha tjänsterna under marginalkostnad. Det är betydelse för utformningen av en effektiv nämligen här i hög grad priset för de två avgiftspolitik för vägtjänster. Det gäller då tjänsterna tillsammans, som bestämmer ef- inte endast tjänster, som kan ersätta vägtraterfrågan, och detta sammanlagda pris kan fik, utan också varor eller tjänster, vilka är korrigeras genom sådana prissänkningar för komplement till sådan trafik och varor med vägtrafiktjänster. högt transportkostnadsinnehåll. MöjligheMotsvarande resonemang kan föras, då terna att anpassa avgiftssättningen till förhålvägtransporter och monopolistiskt prissätta landena på sådana områden är svåra att varor utgör led i samma förädlingskedja, en bedöma, då kravet på information är ovansituation som torde vara mycket vanligt ligt stort i detta fall. Troligen kan man förekommande. Det är här priset för slut- åstadkomma endast mycket ungefärliga beprodukten, som får betydelse för hur myc- dömningar eller skattningar av monopolgraket som förbrukas och därmed för resursan- den på marknader med nära anknytning till vändningens effektivitet. Det kan därför vara vägtrafiken. Den anpassning av vägavgifterna, motiverat från effektivitetssynpunkt att som kan bli aktuell i detta sammanhang, kompensera "obotliga" avvikelser mellan måste därför bli schablonmässig och avse pris och marginalkostnad i ett förädlingsled endast mycket markanta imperfektioner i genom motriktade avvikelser i andra led, t ex omgivningen. Även i sådana situationer måstransportledet. Monopolism för varor med te dessutom övervägas, om inte korrigeringen stort transportkostnadsinnehåll kan tänkas för imperfektionerna enklare kan genomfövara ett skäl för att sätta vissa vägtrafikavgif- ras direkt på de monopolistiska marknaderna ter under marginalkostnaderna. Främst gäller än genom en anpassning av vägavgifter. emellertid frågan, om monopolgraden på de I de allmänna resonemang kring markaktuella, transportintensiva varumarknader- nadsimperfektionernas roll, som förts i detta na är högre eller lägre än genomsnittligt för avsnitt, har det förutsatts att inget kollektivt hela ekonomin. betalningsansvar utkrävs av vägtrafikanterna. 180

SOU 1973:32

I det följande skall däremot båda typerna av komplikationer behandlas samtidigt. Frågan är således, hur de effektiva priserna på vägtrafiktjänster skall bestämmas, om monopolistisk prissättning förekommer för tjänster som kan ersätta eller komplettera vägtrafiktjänster, och dessutom ett bestämt, kollektivt betalningsansvar för vägsektorn måste uppfyllas. Avsnittet har indelats så, att i ett första delavsnitt diskuteras konsekvenserna av att taxesättningen i järnvägssektorn syftar till minimering av järnvägarnas rörelseunderskott. Därefter behandlas frågan om bestämning av effektiva priser i hela landtransportsektorn, då monopolism förekommer på marknader för konkurrerande eller kompletterande varor eller tjänster — substitut eller komplement - utanför denna sektor. 9.3.2 Prissättning på vägtjänster vid förlustminimerande prispolitik i järnvägssektorn De följande resonemangen bygger på antagandet, att järnvägstaxorna fastställs utan samordning med avgiftspolitiken i vägsektorn och med syfte att nå minsta möjliga rörelseunderskott i järnvägsföretagets verksamhet. Relevansen hos detta fall beror självfallet på vilken grad av samordning, som är möjlig när det gäller prissättningen i olika delar av trafiksektorn. Om den nuvarande institutionella ramen - i vad gäller t ex befogenhetsuppdelningen mellan SJ och andra organ - betraktas som given, är fallet utan tvivel av intresse. Förlustminimerande prispolitik hos SJ på affärsbanenätet synes nämligen vara helt förenlig med en strävan hos verket att i görligaste mån uppfylla det av statsmakterna uppställda förräntningskravet. När det gäller avgifts- och taxefrågor föreligger för närvarande ingen samordning med politiken på vägtrafikområdet. Den i avsnitt 9.2 skisserade modellen kan användas för analys även av det här aktuella fallet, om några smärre ändringar införs. Statsmakternas syfte förutsätts liksom tidigare vara att söka åstadkomma en effektiv styrning av resursanvändningen i enlighet SOU 1973:32

med hushållens värdering av olika konsumtionsalternativ vid rådande inkomstfördelning. Som tidigare framhållits är detta i allmänhet liktydigt med att man söker maximera konsumtionens realvärde. Handlingsfriheten för myndigheterna förutsätts emellertid nu vara begränsad till att omfatta priserna på vägtjänster. För vägsektorn gäller ett kollektivt betalningsansvar av samma slag som tidigare. Däremot förutsätts prissättningen för vägtjänster ske utan hänsyn till inverkan på järnvägsföretagets intäkter och lönsamhet. Lösningen av de effektiva priserna på vägtjänster blir i detta fall beroende av monopolgraden - dvs den relativa avvikelsen mellan pris och marginalkostnad - i järnvägssektorn. Om priset där i sin tur sätts i förlustminimerande syfte och utan hänsyn till eventuella återverkningar på vägavgifterna, blir monopolgraden i prissättningen för järnvägstjänster bestämd av priselasticiteterna för dessa tjänster. Ju lägre priskänslighet, desto mer lönsamt är det nämligen för järnvägsföretaget att sätta taxorna väsentligt över marginalkostnaderna. Priskänsligheten för sådana järnvägsresor eller -transporter, som är utbytbara mot vägtjänster, får följaktligen också här betydelse för avgiftssättningen på vägområdet. I motsats till fallet med samordnad prissättning är emellertid påverkan indirekt; den utgör en anpassning till järnvägsföretagets uteslutande på företagsekonomisk lönsamhet inriktade taxepolitik. Betalningsansvaret för vägtrafiken skall uppfyllas på sådant sätt att de största procentuella avvikelserna tas ut för de vägtjänster: a) vilkas efterfrågan är minst känslig för förändringar i det egna priset (låg egenpriselasticitet) b) vilka i första hand är utbytbara mot andra tjänster inom vägtrafiken, eller c) som är utbytbara mot tjänster i järnvägssektorn, för vilka en hög "monopolgrad" tillämpas. De två första punkterna överensstämmer 181

med slutsatserna i fallet med samordnad prissättning. Den tredje avspeglar betydelsen av att uppdelningen av trafik mellan väg och järnväg anpassas till kostnadsförhållandena. Taxor väsentligt över de relevanta marginalkostnaderna för vissa järnvägstjänster måste "kompenseras" genom relativt höga priser för konkurrerande vägtransporter. I annat fall överflyttas trafiken till landsvägarna i större omfattning än som är motiverat av rådande efterfråge- och kostnadsförhållanden. Beträffande informationsbehovet bör här observeras, att frånvaron av samordning med prissättningen i järnvägssektorn inte innebär, att varje trafikgrens prissättning kan ske utan kunskap om kostnadsförhållandena i den andra trafikgrenen. För bestämning av de effektiva priserna på vägtjänster räcker det inte att känna priserna i järnvägssektorn; också marginalkostnaderna för järnvägstjänster måste vara kända. Dessutom måste man även här skatta vägavgifternas inverkan på efterfrågan för olika slags transporter (egenoch korspriselasticiteter).

som annars vore fallet. Det kan visas, att resultaten i avsnitt 9.2 fortfarande är giltiga, förutsatt att alla marginalkostnader där är räknade som alternativkostnader. Marginalkostnaderna skall alltså ange resursernas värde i den relevanta, alternativa användningen. Vilken denna användning är, bestäms av ifrågavarande tjänsters utbytbarhet mot andra inom och utanför transportsektorn. Vid monopol på substitutmarknaderna, är marknadsvärdet av resurserna lägre än deras värde i alternativ användning. Marginalkostnaderna måste i sådana fall räknas om till ett högre värde än som anges av resursernas marknadsvärden, och därmed blir även de effektiva priserna högre än som annars blivit fallet. Priserna skall sättas högre, ju högre "monopolgrad" som råder på substitutmarknaderna. För sådana väg- och järnvägstjänster, som i ringa mån eller inte alls konkurrerar med monopolprissatta tjänster, skall då å andra sidan en mindre del av det fastställda betalningsansvaret utmätas genom att priserna sätts lägre än då inga monopolinslag förekommer. En ännu starkare nedåtriktad inverkan på de effektiva priserna uppkommer för trans9.3.3 Monopolism på marknader utanför porttjänster, som används i kombination landtransportsektorn med monopolistiskt prissatta varor och tjänsI detta avsnitt skall först diskuteras, hur ter. De senare kan då vara antingen kompleslutsatserna i avsnittet rörande betalningsan- ment eller varor vilkas framställning kräver svar ändras, om hänsyn tas till monopolin- hög transportförbrukning. Som exempel kan slag på marknader för tjänster, som kan väljas fritidsaktiviteter, som måste kombineersätta transporttjänster. Här liksom tidigare ras med bil- eller järnvägsresor. Lägre priser förutsätts, att förhållandet mellan pris och på transporterna bidrar i dessa fall till effekmarginalkostnad på dessa senare marknader tivare resursutnyttjande, genom att det saminte kan påverkas genom statliga åtgärder. manlagda priset för kombinationen av tjänsResultaten blir i stor utsträckning analoga ter bättre avspeglar de samhällsekonomiska med dem som i föregående delavsnitt fram- kostnaderna för att öka produktionen. Det kom beträffande priserna på vägtrafiktjäns- är nämligen till stor del detta sammanlagda ter. pris som styr konsumenternas efterfrågan på Här förutsätts, att ett finansieringskrav inbördes komplementära tjänster. gäller för varje trafikgren. Vissa konkurreranEtt i praktiken likartat fall föreligger, om de tjänster (substitut) utanför landtransport- drivmedel, bilar, bilreparationer osv tillhansektorn uppvisar priser högre än marginal- dahålls av företag med monopolistisk priskostnaderna på grund av monopolistisk politik. I den modell, som här utnyttjats, har marknadsstruktur. Huvudslutsatsen är, att de korrektionen den innebörden, att den relemed dessa tjänster konkurrerande transport- vanta, samhällsekonomiska marginalkostnatjänsterna då skall åsättas högre priser än den för bilresor måste räknas om till ett lägre 182

SOU 1973:32

belopp, som svarar mot de insatta resursernas värde i alternativ användning. När det gäller bestämningen av vägavgifter och järnvägstaxor blir slutsatserna under sådana förhållanden desamma som ovan. Skäl för högre vägavgifter kan däremot föreligga, om t ex drivmedel prissätts under marginalkostnad, beroende på att negativa externa effekter i produktionen inte beaktas. Som tidigare framhållits är det informationsbehov, som aktualiseras då man vill beakta marknadsimperfektioner, mycket omfattande. Det gäller dels transportprisernas betydelse för efterfrågan på olika slags varor och tjänster, dels konkurrenssituationen på de varuområden, som konkurrerar med transportsektorn, förser den med tjänster eller utnyttjar dess tjänster. Man torde här få koncentrera intresset till ett litet antal näraliggande områden, och där göra översiktliga bedömningar av konkurrensförhållanden och prisbildning. 9.4 Systemrestriktioner och systemkostnader

ett komplicerat avgiftssystem innebär också kostnader för samhället. Förutsättningen att avgifterna fritt och utan kostnad kan differentieras och varieras är således, som också framgick av diskussionen i kapitel 8, i hög grad orealistisk. I detta avsnitt skall de komplikationer behandlas, som följer av begränsade möjligheter att kostnadsfritt differentiera vägavgifterna. Huvudsyftet är att söka belysa, hur prissättningsreglerna påverkas, om absoluta restriktioner läggs på avgiftssystemets utformning. För ett antal förenklade typfall diskuteras bestämningen av effektiva priser, när en bestämd utformning av avgiftssystemet betraktas som den enda möjliga. I det därpå följande delavsnittet diskuteras avgiftsbestämningen för ett par fall, där kostnaderna för prissättning (systemkostnaderna) vid olika utformningar av prissystemet explicit införs. Avsikten är alltså här att belysa hur ett val i princip kan träffas mellan olika systemutformningar, vilka skiljer sig åt t ex i fråga om antalet olika avgifter. Det gäller att väga de ökade systemkostnaderna vid ett differentierat avgiftssystem mot de effektivitetsförluster i fråga om vägan vändningen, som blir följden om mer förenklade alternativ väljs.

Diskussionen i de föregående avsnitten har byggt på förutsättningen, att man fritt och utan särskilda kostnader kan välja den uppsättning av priser eller avgifter, som befinns effektiv med hänsyn till prisernas 9.4.1 Enhetliga kilometeravgifter inverkan på trafikens volym och fördelning. Eftersom de kortsiktiga marginalkostnaderna Prissättningen antas syfta till att åstadkomför vägutnyttjande varierar mycket starkt ma samhällsekonomisk effektivitet i utnyttmellan olika typer av trafik, skulle ett jandet av trafikanläggningarna. Vidare antas effektivitetsinriktat avgiftssystem — om det- — för att renodla problemet med själva ta kunde införas utan särskilda kostnader - systemutformningen - att inga andra restrikbestå av en stor mängd olika avgifter. tioner, t ex i form av marknadsimperfekAvgifterna skulle då differentieras utifrån en tioner eller finansieringskrav, behöver beakrad kostnadspåverkande faktorer, såsom oli- tas. Indelningen av vägtjänster kan tänkas ske ka fordonskarakteristika, körsätt, tid och efter fordonets och vägens egenskaper, var plats för färden osv. den aktuella vägen är belägen och när den Det är uppenbart, att administrerandet av utnyttjas. Trafikantkostnaderna per fordonsäven de enklaste typerna av avgiftsuttag, t ex systemet med drivmedelsskatt, är förbundet kilometer antas i de följande exemplen vara med icke oväsentliga kostnader. Dessa kost- desamma för alla trafikanter, som utnyttjar nader stiger troligen kraftigt vid användning en bestämd kategori av vägtjänster, dvs av mer differentierade system. Svårigheter samma vägsträcka vid samma tid med samma för trafikanten att hålla sig informerad om slags fordon. Vidare antas att kilometeravgifSOU 1973:32

ter för vägutnyttjande utan kostnader kan differentieras mellan olika fordonstyper. En fordonstyp definieras här av samma slags storheter som i det gällande fordonsskattesystemet, dvs av fordonsslag, skattevikt och axelarrangemang. I ett system, där samtliga fordon av andra skäl är utrustade med kilometerräknare, torde merkostnaderna för en sådan differentiering vara obetydliga. Diskussionen kan med det gjorda antagandet inskränkas till en fordonstyp, och de begränsningar i handlingsfriheten som diskuteras i det följande avser uteslutande differentiering efter tid och plats för färderna. Om det vore möjligt att fritt variera avgifterna, skulle dessa för varje särskild vägsträcka och tidpunkt sättas så att avgiften svarade mot den del av den samhällsekonomiska marginalkostnaden, som inte automatiskt belastade trafikanten själv. Här antas emellertid, att det inte är möjligt att variera avgiften för den studerade fordonstypen mellan vägsträckor eller mellan tidpunkter. Det gäller i stället att bestämma den gemensamma avgift per fordonskilometer för denna fordonstyp, som är mest lämplig med hänsyn till effektivitetsmålet. Denna gemensamma avgift kan allmänt karakteriseras som en vägd summa av de olika marginalkostnader, som fordon av detta slag i skilda trafiksituationer förorsakar väghållaren, medtrafikanterna och andra enskilda. 10 Diskussionen i det följande gäller vilka vikter, som skall tillmätas olika slags trafiksituationer - dvs olika kategorier av vägtjänster - i en sådan kompromisslösning. Bestämningsfaktorer av stor betydelse i detta sammanhang är: dels hur känslig efterfrågan för de olika kategorierna av vägtjänster är för förändringar av det egna priset (färdkostnaden) och av andra vägtjänsters priser dels hur trafikanternas färdkostnader inkl tidsåtgång och olycksrisk - påverkas av trafikmängden på resp vägsträckor. För att göra framställningen så enkel som möjligt har beräkningarna av effektiva avgifter gjorts för fall där endast två slags vägtjänster - kallade typ 1 och typ 2 184

utnyttjas av den aktuella fordonskategorin. 1 princip förändras ingenting, om man arbetar med ett större antal olika vägtjänster, men vissa av de presenterade lösningarna skulle bli mer svåröverskådliga. Den effektiva avgiften i tvåtjänstfallet är en vägd summa:

a = vx (UC\ - Mej) + v2 (Mcf - MCJ), där Vj + v2 = 1. Problemet gäller att fastställa, hur vikterna V! och v2 bestäms, och därmed vilken information som krävs för att beräkna avgiften a. De algebraiska uttrycken för v t och v2 i olika fall presenteras och diskuteras i avsnitt C.6. Här skall endast ges en kort översikt över huvudresultaten. Det kan ligga nära till hands att vänta sig, att höga vikter vid bestämmande av den gemensamma avgiften bör tillmätas de vägtjänster, där efterfrågan bedöms vara mycket känslig för prisändringar. Genom att sådana tjänster ges hög vikt, kommer priserna där att jämförelsevis litet avvika från de relevanta marginalkostnaderna. Avvikelserna kommer i stället att bli större än genomsnittligt för de vägtjänsttyper, vilkas efterfrågan i mindre grad påverkas av priset. Denna "intuitiva" lösning illustrerar en huvudaspekt på det samhällsekonomiskt effektiva viktsystemet. Slutsatsen måste emellertid nyanseras och kompletteras med hänsyn till ett par komplicerande faktorer. Som ovan antytts rör det sig här dels om s k korseffekter mellan olika delmarknader (vägsträckor eller restider), dels om att de marginella kostnaderna kan variera med

10 Om den samhällsekonomiska marginalkostnaden för vägtjänsten nr i betecknas med MC5? och den del, som automatiskt bärs av trafikanten själv med MCl skulle den effektiva avgiften per fordonskilometer i frånvaro av systemrestriktioner vara: aj = MCS-MCl Om en gemensam avgift måste uttas för vägtjänsterna 1 . . .n, kan denna avgift allmänt skrivas som

a=2

i-l

Vj (MC^-MCl), där v; > 0 och 2 i

i

j= i

v, = 1 i

Bestämningen av vikterna beskrivs i bilaga C. SOU 1973:32

efterfrågan inom vardera vägkategorin är för färdkostnaderna på olika vägsträckor. Diagrammet avser det enklaste fallet, där korseffekter på efterfrågesidan saknas - de två vägkategorierna kan från trafikantsynpunkt varken ersätta eller komplettera varandra. Då kan efterfrågan betraktas som en funktion av enbart färdkostnaden för den egna vägtypen eller - eftersom trafikantkostnaden MC är given - direkt av avgiftsnivån. Dessa funktioner anges av de två efterfrågekurvorna i diagrammet, D, och D2. Den effektiva situationen, då endast en avgift kan uttas, anges av avgiften a0 och av trafikmängderna x 1 0 och x 20 - Avvikelserna mellan avgift och marginalkostnad skall här vara omvänt proportionella mot lutningen hos respektive efterfrågekurva, dvs mot efterfrågans priskänslighet. Kompromissens inverkan på avgifter och trafikmängder, jämfört med läget i frånvaro av systemrestriktioner, illustreras av pilarna i diagrammet.1 ' Om de två kategorierna av vägtjänster kan ersätta eller komplettera varandra, förändras vikterna något, och slutsatserna beträffande avvikelser mellan pris och marginalkostnad Nu måste emellertid en gemensam avgift måste följaktligen modifieras. Utbytbarhet uttas per fordonskilometer. Denna avgift inebördes innebär — vid given direkt pris(a 0 ) utgör en vägd summa av de relevanta elasticitet - att avgiften skall sättas ännu marginalkostnaderna i respektive fall, dvs ett slags kompromiss mellan avgifterna a, och 1 • Om efterfrågekurvorna är linjära i det aktuella a 2 . Under de givna förutsättningarna be- intervallet, blir kvantitetsförändringen lika stor på stäms vikterna uteslutande av hur känslig båda delmarknaderna: x 2 0 - x 2 2 = - ( x i o ~ x i 1)

trafikmängden. Inverkan av de olika faktorerna skall illustreras med hjälp av några typfall. Till en början förutsätts, att trafikantkostnaden per resa är oberoende av trafikmängden. Denna förutsättning torde vara uppfylld, åtminstone approximativt, för en betydande del av landsvägstrafiken. Kapacitetsutnyttjandet är där så lågt, att trafiktillskott endast obetydligt eller inte alls påverkar färdhastigheten. Förutsättningen innebär också, att olycksriskerna för de enskilda vägtrafikanterna är oberoende av trafikmängden i det aktuella intervallet. Som ett konkret exempel kan väljas trafik med en bestämd fordonstyp på glesbygdsvägar av olika kvalitet, t ex med olika beläggning. Såväl väghällarens kostnader som trafikanternas egna fordonskostnader varierar mellan vägtyperna, och olika avgifter skulle ha uttagits i frånvaro av systemkostnader. I nedanstående diagram illustreras detta av avgiften a, för vägar av lägre kvalitet - där bl a de marginella slitagekostnaderna kan antas vara jämförelsevis höga - och avgiften a2 för vägar med högre kvalitet. De effektiva trafikmängderna för respektive vägkategorier antas då bli x i ( och x2 2 •

Avgift

Avgift

x

11 Q1

=MCf-MC|

x

^>

*20 x 2 2

Trafikmängd

->

Trafikmängd

a2=MCf-Mc£

Diagram 9:1 SOU 1973:32

närmare marginalkostnaden för den mest att viktsystemet för bestämning av den priskänsliga av de två tjänsterna än i föregå- enhetliga avgiften måste ändras. Avgörande ende fall. Vid komplementaritet är det är här, att trängselkostnaderna i sig själva däremot liksom tidigare i hög grad det bidrar till att dämpa efterfrågan. Denna sammanlagda priset för en kombination av effekt kan sägas utgöra en - visserligen de två tjänsterna, som påverkar efterfrågan. ofullständig - ersättning för prisstyrningen i Detta medför att kompromissen mellan de de fall avgiften satts under den relevanta två marginalkostnadspriserna i jämförelsevis marginalkostnaden (en s k automatisk stabiringa grad påverkas av skillnader i priskäns- lisator). En avvikelse av bestämd storlek får lighet; avgiften skall ligga närmare genom- därför mindre effekt på resursanvändningen i snittet av de två tjänsternas marginalkostna- detta fall än då trafikantkostnaderna är der. oberoende av trafikmängden. Här liksom i fallet med kollektivt betalFör en effektiv avgiftssättning vid systemningsansvar är uppenbarligen information restriktioner blir slutsatsen att ju mindre om efterfrågans priskänslighet nödvändig för känslig trafikantkostnaden är vid utnyttjanbestämning av effektiva vägavgifter med de av en vägtjänst, desto större vikt skall hänsyn till rådande restriktioner. Skillnaden denna vägtjänst tillmätas vid bestämning av är endast, att här efterfrågekurvornas lutning den gemensamma avgiften. Som tidigare - inte elasticiteterna - utgör det återkom- visats medför å andra sidan en stark känsligmande inslaget i uttrycken för effektiva het hos efterfrågan för ändrade färdkostnaavgifter. Från datainsamlingssynpunkt är der, att ifrågavarande vägtjänster skall tillskillnaden obefintlig. Uppskattningar måste mätas stor vikt vid avgiftsbestämningen. göras av efterfrågekurvornas utseende inom Dessa två slutsatser sammanfattar läget för aktuella intervall och av de relevanta margi- de fall, där inga s k korseffekter föreligger nalkostnadernas storlek. mellan de två vägtjänsttyperna. Vissa modiBegränsade möjligheter att differentiera fieringar krävs, om hänsyn tas till inbördes avgifterna mellan olika typer av sådan beroende mellan vägtjänsterna. Effekterna vägtrafik, som diskuterats i ovanstående fall, på avgiftssättningen av olikheter i fråga om torde inte utgöra ett särskilt allvarligt pro- kostnads- resp efterfrågekurvornas lutning blem från effektivitetssynpunkt. Vid lands- förstärks, om tjänsterna är substitut till vägstrafik utan trängsel kan såväl trafikbero- varandra - produktionstekniskt eller i efterende vägunderhåll som externa effekter frågeavseende - och försvagas om de är antas utgöra små kostnadsposter, jämfört komplement. med trafikanternas egna fordons- och tidsBestämning av effektiva, gemensamma avgifkostnader. Den för avgiftsbestämningen rele- ter ställer krav på information dels om efterfråvanta marginalkostnaden utgör en relativt gans känslighet för ändringar i färdkostnader liten del av färdkostnaden. En enhetlig avgift ("full price") hos olika trafiktjänster, dels behöver därför inte avvika så mycket från om hur dessa kostnader i sin tur påverkas gemarginalkostnaderna i resp fall, att avvikel- nom ändrad trafikvolym. Informationsbehoserna får påtaglig inverkan på resursanvänd- vet sammanfaller alltså delvis med det som ningen. aktualiseras då ett kollektivt betalningsanFrån effektivitetssynpunkt betydelsefulla svar utkrävs av vägtrafiken. I och för sig komplikationer kan däremot föreligga, när fordras sådan information även i ett system, det gäller de delar av vägnätet, där högt där man fritt kan variera avgifterna för olika kapacitetsutnyttjande och trängseleffekter slags vägutnyttjande, om man skall kunna tidvis uppkommer. Den följande diskussio- bestämma effektiva avgifter på förhand. Man nen inriktas på fall, då samma avgift måste kan emellertid i detta fall genom en stegvis uttas för vägar med och utan trängsel. anpassning söka sig fram mot effektiva Förekomsten av trängselkostnader innebär, avgifter utan annan information än den, som 186

SOU 1973:32

gäller den avgiftsrelevanta marginalkostnaden. Genom att i varje steg observera faktiskt uppkommande avvikelser mellan avgiften och den föreliggande marginalkostnaden kan man successivt föra systemet mot ett läge, där avgift och kostnad överensstämmer. Att på motsvarande sätt "känna igen" den effektiva situationen, när man är hänvisad till några få, hopvägda avgifter - eller när t ex ett finansieringskrav skall uppfyllas - är däremot inte möjligt.

9.4.2 Systemkostnaderna och antalet avgifter Diskussionen i förra delavsnittet byggde på antagandet, att det inte var möjligt att använda annat än en enhetlig avgift för olika typer av vägutnyttjande med en viss typ av fordon. Någon fullständig differentiering av avgifterna mellan alla de vägtjänsttyper, som från kostnadssynpunkt skiljer sig åt, kan av tekniska och administrativa skäl aldrig komma i fråga i ett effektivt avgiftssystem. Avvägningar av det ovan diskuterade slaget måste därför alltid göras vid fastställande av avgifterna. Men det bör också understrykas, att ett avgiftssystem utan annan differentiering än mellan olika fordonstyper — och eventuellt mellan olika regioner - är ett mycket grovt och troligen ineffektivt styrinstrument. För att avgöra, vilken grad av differentering som är effektiv, fordras en avvägning mellan de effektivitetsvinster i väganvändningen och de ökade systemkostnader, som en mer utbyggd differentiering skulle medföra. Frågan behöver inte vara om man ska sätta ett stort antal olika avgifter eller endast en enhetlig avgift för vägutnyttjande med en viss fordonstyp. Det effektiva avgiftssystemet kan givetvis bestå av en, två, tre eller flera olika avgifter för varje fordonstyp. I de följande exemplen har problemet formulerats som ett val mellan att sätta en eller två avgifter för två typer av vägtjänster. Skälet till detta är emellertid endast liksom i den tidigare diskussionen - att det SOU 1973:32

framställningstekniskt är lättare att behandla fall med två tjänster i stället för flera. Avsikten med exemplen är att illustrera avvägningsproblemet och ge en bild av vilken information, som behövs för att lösa detta. I det första fallet görs samma antaganden som ovan i samband med diagram 9:1. Trafikantkostnaderna antas således vara oberoende av trafikmängden i det aktuella intervallet, och korseffekterna på efterfrågesidan betraktas som försumbara. Inverkan på efterfrågan av att man tvingas välja den enhetliga avgiften a0 i stället för avgifterna a! resp a2 illustreras av ökningen från Xi { till x, o och av minskningen från x 2 2 till x 2 0 i diagram 9:1. Om man ser enbart till inverkan på trafikanternas handlande - och alltså bortser från systemkostnadema innebär detta en effektivitetsförlust. För vägtjänsten 1 är marginalkostnaden i intervallet x M - x 1 0 högre än trafikanternas marginella värdering, vilken anges av efterfrågekurvan Di. Härigenom uppkommer en förlust av konsumtionsvärde eller betalningsvilja, vars belopp i pengar approximativt kan mätas med den skuggade ytan mellan kostnads- och efterfrågekurvan. På den andra marknaden innebär den enhetliga avgiften "för liten" förbrukning, då den marginella värderingen överstiger marginalkostnaden i intervallet x 2 0 - x 2 2- Förlusten av konsumtionsvärde mäts approximativt av den skuggade ytan under efterfrågekurvan (jfr diskussionen av s k konsumentöverskott i bilaga B). Summan av de två nämnda beloppen (ytorna) skulle vara att betrakta som en samhällsekonomisk effektivitetsförlust, om systemkostnaderna - för prissystemets administration och för informationsöverföring beträffande priserna - vore desamma vid differentierad som enhetlig avgift. Då så inte är fallet, skall den enhetliga avgiften väljas, om systemkostnaderna bedöms vara högre än summan av de två skuggade ytorna. Av detta starkt förenklade exempel framgår den allmänna principen för tillvägagångssättet, då antalet avgifter skall bestämmas. Huruvida man skall välja ett mer eller mindre differentierat system, avgörs av om den 187

minskning av systemkostnaderna, som ett minskat antal avgifter möjliggör, är större eller mindre än värdet av den samtidigt uppkommande effektivitetsförlusten i fråga om trafikanläggningarnas utnyttjande. Denna senare förlust kan diagrammatiskt illustreras som en summa av ytor mellan efterfrågeoch marginalkostnadskurvorna. Dess storlek bestäms följaktligen av efterfräge- och kostnadssambandens utseende för de aktuella kategorierna av vägtjänster. I bilaga C visas med några mer komplicerade exempel, hur olika faktorer påverkar de belopp, som är av intresse för valet mellan en eller flera avgifter. Effektivitetsförluster vid enhetlig avgift betingas av följande faktorer, vilka alltså medför, att höga systemkostnader för ett relativt starkt differentierat avgiftssystem kan vara motiverade:

skulle ett sådant system medge differentiering mellan fordonstyper; eventuellt också en grov, regional differentiering. Vid försök till mer långtgående avgiftsdifferentiering mellan vägsträckor eller mellan tidpunkter uppträder emellertid betydande administrations- och kontrollproblem (jfr diskussionen i kapitel 8). Dessa kan medföra sådana höjningar av systemkostnaderna som inte kan motiveras av de ökade styrmöjligheterna. Komplettering av de färdlängdsberoende avgifterna med andra avgiftstyper kan därför vara av intresse från styrsynpunkt. Så kan exempelvis parkeringsavgifter och fasta års-, månads- eller veckoavgifter för tillgäng till vägnätet eller bestämda delar av detta, tänkas ha en funktion att fylla i detta sammanhang. Problemet med bristande rumslig och tidsmässig differentiering är i hög grad ett — stora skillnader mellan de olika vägtjänstätortsproblem. Relativt sett mycket stora terna i fråga om merkostnaderna vid skillnader mellan marginalkostnaderna för trafikökning för medtrafikanter, väghålolika vägtjänster kan visserligen förekomma lare och/eller icke-trafikanter (MC 1 även i landsvägstrafik. Där är kostnadernas MC ), nivå dock så låg, att långtgående enhetlighet — priskänslig efterfrågan för flera av de hos avgifterna för sådana tjänster torde aktuella vägtjänsterna, endast obetydligt störa resursanvändningens — inbördes utbytbarhet, sett från trafikanternas synpunkt mellan olika vägtjänster effektivitet. Det är därför i första hand för inom den aktuella gruppen - komplemen- tätortstrafiken, som parkeringsavgifternas taritet bidrar å andra sidan till att minska och de fasta avgifternas användbarhet som effektivitetsförlusterna vid enhetliga avgif- styrmedel är av intresse. I det följande ter och därmed försvaga motiven för skall en illustration ges till ett av de problem, som uppträder då sådana avgifter används differentiering. — ingen eller obetydlig inverkan av trafik- som styrmedel för vägutnyttjandet. Exempmängden på trafikantkostnaderna; exem- let gäller parkeringsavgifter. Trafikanternas kostnader för parkering pelvis då skillnaderna i marginalkostnad bestäms bl a av antalet bilresor med olika bestäms av olika vägkvalitet. syften, där destinationerna ligger inom centrala tätortsområden. Avgifterna för parkering får styreffekter inte endast på utnyttjan9.4.3 Parkeringsavgifter det av parkeringsplatser utan också på Diskussionen hittills i detta avsnitt har gällt väganvändningen. Pendlingsresor i tätortsomkilometeravgifter - eller mer allmänt pro- råden svarar för en stor del av de för portionella, färdlängdsberoende avgifter — prissättningen relevanta trängsel- och immisoch de avvägningar som bestämmer den sionskostnaderna i dessa områden. För merönskvärda graden av differentiering för såda- parten av dessa resor är parkerings- och na avgifter. Det har förutsatts att ett system vägtjänster helt komplementära nyttigheter; med kilometerräknare i fordonen finns att det är rimligen den sammanlagda kostnaden tillgå. Även med enklaste möjliga utformning för båda som blir bestämmande för resenä188

SOU 1973:32

kunna utnyttjas som styrmedel för gatuanvändningen är, att detta problem löses genom någon form av särskilda parkeringstillstånd (licenser) för ifrågavarande grupp. Problemet med att endast en del av rusningstrafiken kan nås med hjälp av parkeringsavgifter, finns utförligare behandlat i bilaga C avsnitt C.4. Där visas hur parkeringsavgifter skall bestämmas under ett antal förenklande antaganden. Här redovisas endast ett par av dessa antaganden och resultatet av analysen. Parkeringsavgifter betraktas som det enda tillgängliga styrmedlet, och genomfarts- och friparkerande trafik antas i kostnadsavseende inte skilja sig från den trafik, som kan nås med parkeringsavgifter. Det kan då visas, att den effektiva parkeringsavgiften per resa skall sättas lägre än den marginella kostnad, MCS-MCl, som drabbar andra än trafikanten själv. 13 Orsaken är, att de sänkta färdkostnaderna (MC ) vid höjda parkeringsavgifter även Andra problem - t ex att de parkerade påverkar mängden genomfarts- och friparfordonen utnyttjat gatunätet i varierande kerande trafik. Dessa resor ökar i antal och utsträckning, och att trängsel förekommer "fyller u t " en del av det utrymme, avgifterna även vid andra tider än i samband med åstadkommer. Då denna effekt inte kan arbetspendlingen — torde tämligen väl kunna elimineras genom några åtgärder, minskas hanteras genom sådan differentiering i tid värdet av höjda parkeringsavgifter, samhällsoch rum av parkeringsavgifterna, som be- ekonomiskt sett. Höga avgifter kan då sägas skrevs i kapitel 8. 1 de tätortsområden, där medföra, att gatunätet delvis utnyttjas av trängselproblem främst förekommer på in- "fel trafikanter", beroende på att olika och utfartsleder (t ex Stockholm) torde grupper får betala olika pris för samma rumslig differentiering av parkeringsavgifter- vägtjänster. na inom innerstaden inte vara särskilt angeAvgifterna skall alltså sättas högre än den lägen med hänsyn till vägutnyttjandet. 12 I nivå, som motiveras av enbart parkeringstätorter med annan struktur, där trängsel- kostnader. Höjningen skall dock vara mindre än kostnaderna ökar med närheten till centrum, 12 torde en häremot svarande differentiering av Däremot är troligen varierande tillgång på parkeringsutrymme i förhållande till efterfrågan i parkeringsavgifterna — åtminstone då det sig ofta ett skäl att differentiera avgifterna mellan gäller arbetspendlare - tämligen lätt kunna stadsdelar. 13 åstadkommas. Under de antaganden som görs i bilaga C,

rernas beslut, t ex beträffande färdmedelsvalet. Under vissa förutsättningar skulle därför parkeringsavgifterna utan effektivitetsförluster kunna ersätta förhöjda vägavgifter i tätortstrafiken som styrmedel för gatuutnyttjandet. De förutsättningar, som då måste vara uppfyllda är (1) att de marginella kostnaderna för vägutnyttjande är desamma på alla infartsleder, (2) att ingen genomfartstrafik förekommer under rusningstid och (3) att alla parkerade bilar kan påföras avgifter. I realiteten är ingen av dessa förutsättningar uppfylld. Frågan är därför i vad mån parkeringsavgifter kan utgöra ett lämpligt — fastän inte perfekt - styrmedel, och hur parkeringsavgifterna i så fall bör bestämmas. Här skall det fallet diskuteras, att avvikelser förekommer från de två sista av de tre ovan angivna förutsättningarna. Det antas alltså, att en del av rusningstidstrafiken passerar genom stadens centrala delar utan att parkera där, och att vissa av de parkerade fordonen i centrum inte kan avgiftsbeläggas.

Ett ofta uppmärksammat problem i samband med höga parkeringsavgifter är, att mänga bilägare med bostad i centrum, som inte använder sina fordon för arbetsresor, drabbas av avgifterna pä ett både ineffektivt och — som det upplevs av många - orättvist sätt. En förutsättning för att avgifterna skall SOU 1973:32

skall parkeringsavgiften a sättas =

Z dx, dMC1 där Xi betecknar antalet fordon som dp! dx parkerar gratis eller endast passerar genom innerstaden och x det totala antal fordon som utnyttjar det studerade vägnätet under tidsperioden i fråga. ?i betecknar "full price" per resa, dvs trafikantkostnaden plus parkeringsavgiften.

marginalkostnaden för gatuutnyttjande, MC MC . Avvikelsen från den sistnämnda nivån skall vara större, ju mer känslig efterfrågan för genomfart är för färdkostnaden och ju starkare denna kostnad i sin tur påverkas av trafikmängden. Lösningen kan ses som en kompromiss mellan å ena sidan önskemålet att undantränga trafik, vars betalningsvilja understiger dess samhällsekonomiska kostnader, å andra sidan en strävan att låta dem som värderar resan högst utnyttja gatunätet i första hand. Exemplet illustrerar karaktären hos de avvägningsproblem som uppkommer, då man tvingas tillgripa indirekta metoder för prissättningen. De här beskrivna problemen har uppmärksammats i flera utredningar, där man sökt anpassa parkeringsavgifterna så att de kan fylla ett syfte även som styrmedel för gatutrafiken. 14 9.5 Trafikavgifter och

inkomstfördelning

Framställningen i detta kapitel har hittills helt inriktats på de avgifter och taxor i transportsektorn, som är att föredra från renodlad effektivitetssynpunkt. Hänsyn har tagits till några förekommande typer av begränsningar i den prisbestämmande myndighetens valmöjligheter. De effektiva priserna i olika fall har bestämts utan hänsyn till eventuella, icke önskade effekter av prisförändringarna på realinkomsternas fördelning. Ett undantag utgör de speciella fördelningshänsyn, som kan ligga till grund för att vägtrafiken eller transportsektorn avkrävs ett kollektivt betalningsansvar. Krav beträffande "full kostnadstäckning" får konsekvenser för inkomstfördelningen. Sådana krav måste också åtminstone delvis ses som uttryck för överordnade mål beträffande realinkomsternas fördelning mellan grupper, som i olika utsträckning utnyttjar transportapparaten (jfr diskussionen i avsnitt 7.2). Sädana rimlighetsöverväganden berör emellertid endast en mindre del av det mycket komplicerade fördelningsproblemet i samband med avgiftspolitik. Större omläggningar i avgiftspolitiken på 190

transportområdet medför otvivelaktigt att konsumtionsmöjligheternas fördelning mellan olika grupper påtagligt ändras. Detta gäller även om det kollektiva betalningsansvaret bibehålls oförändrat. Förskjutningar uppkommer troligen i första hand mellan olika geografiska områden, men också fördelningen mellan inkomstklasser kan påverkas. En fråga av stor betydelse i detta sammanhang är, hur konsumtionen i olika inkomstklasser fördelas mellan skilda slags varor och tjänster. Resekonsumtion, färdmedelsval och förbrukning av varor med stor transportkostnadsandel kan variera starkt med inkomsten. Också priskänsligheten hos olika gruppers efterfrågan på transporter har betydelse. Priskänsligheten speglar i hög grad trafikanternas tillgång på alternativ och möjligheterna att anpassa sig till höjningar av färdkostnaderna, utan att konsumtionsstandarden sänks kraftigt. Om ett kollektivt betalningsansvar utkrävs, kan en därav föranledd inriktning på att utnyttja områden med låg priskänslighet som inkomstkälla antas till stor del drabba grupper, som saknar alternativ till biltransport. Denna tendens är troligen mest påtaglig i områden med litet trafikunderlag. För fördelningen av konsumtionsmöjligheter mellan hushåll i olika inkomstlägen är troligen främst färdkostnaderna vid persontransporter av betydelse. 1 5 Införande av trängselavgifter i storstäderna skulle exempelvis innebära en höjning av de monetära kostnaderna för personbilstransporter och eventuellt i någon mån för busstransporter. Samtidigt skulle vissa andra kostnadselement i den totala färdkostnaden minska, t ex 14

T ex Bayliss, D.: Restraint of Traffic in Greater London by Means of Parking Control. OECD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. II, Paris 1971, sid. 61. 15 Även avgifterna för godstransporter kan ha betydelse för inkomstfördelningen mellan hushåll i olika inkomstlägen. Avgörande är om systematiska skillnader föreligger då det gäller förbrukning av varor med högt transportkostnadsinnehåll. Det är omöjligt att nu bedöma, om nämnvärda skillnader föreligger i detta avseende. SOU 1973:32

drivmedelskostnader och tidskostnader för de enskilda resenärerna. Beroende på skillnader i värdering av tidsvinster och komfort innebär detta i frånvaro av kompenserande åtgärder, att en omfördelning av realinkomster uppkommer mellan olika grupper av hushåll. Den närmare innebörden av denna omfördelning och tänkbara metoder för kompensation har diskuterats i kapitlen 5 och 7. Då det gäller den regionala inkomstfördelningen kan även kostnaderna för godstransporter tänkas spela stor roll. Det rör sig här om mer långsiktig inverkan på lokaliseringen av olika slags produktion och därmed på inkomstbildningen i olika regioner. Betalningsansvarets omfattning är en faktor av stor betydelse i detta sammanhang. Också eventuella regler om regional uppdelning av betalningsansvaret får konsekvenser för realinkomsternas fördelning. Frågan i vad mån konsekvenser som de här skisserade behöver beaktas vid avgiftspolitikens utformning på vägtrafikområdet har berörts i avsnitt 7.2. Slutsatserna där kan sammanfattas så, att avgiftspolitiken - liksom trafikpolitiken i övrigt - svårligen kan fastläggas oberoende av fördelningspolitiska överväganden. Detta skulle nämligen förutsätta: antingen att statsmakterna är helt likgiltiga för vilken fördelning av realinkomster (konsumtionsmöjligheter) mellan olika grupper i samhället, som realiseras, eller att det vid sidan av transportsektorn existerar tillräckliga medel för inkomstomfördelning, vilka inte stör effektiviteten i fråga om resursanvändning. Som tidigare framhållits, kan ingen av dessa förutsättningar betraktas som realistisk. Åtgärder inom transportområdet, som är motiverade från synpunkten av en effektiv trafikförsörjning, kan få konsekvenser, vilka uppenbart strider mot statsmakternas intentioner på det fördelningspolitiska området. Om åtgärderna i fråga då skall genomföras, måste bestämmas med hänsyn även till konsekvenserna för resursanvändningen av kompenserande omfördelningsåtgärder utanSOU 1973:32

för transportsektorn. I en del fall kan resultatet bli, att man avstår från de aktuella, transportpolitiska åtgärderna eller ersätter dem med andra, vilkas fördelningskonsekvenser bättre svarar mot intentionerna på detta område. För avgiftspolitiken innebär detta - liksom vid de avvägningar som behandlats tidigare i detta kapitel — att motiv finns för avvikelser från de enkla reglerna om marginalkostnadsprissättning. I andra fall väljs i stället att följa dessa prissättningsregler och vidta omfördelande åtgärder vid sidan av transportsektorn, trots att även sådana åtgärder i viss utsträckning påverkar resursanvändningen. Den principiella innebörden av de aktuella avvägningarna beskrivs i bilaga C med hjälp av ett par olika modeller. Dessa belyser i första hand det förhållandet, att man inte kan ange allmängiltiga prissättningsregler utan explicit angivna mål för inkomstfördelningen. De fördelningshänsyn, som i princip kan aktualiseras i samband med avgiftsbestämningen, är så omfattande, att en genomgång med anspråk på fullständighet inte kan göras i detta sammanhang. I realiteten torde också betingelserna för ett systematiskt hänsynstagande till fördelningskonsekvenserna av olika avgiftsalternativ vara mycket ogynnsamma. Möjligheter att få fram det informationsunderlag beträffande inverkan på olika gruppers realinkomster, som här skulle krävas, synes nämligen för närvarande saknas. De ovan berörda avvägningarna får därför förutsättas ske mot bakgrund av endast mycket grova skattningar av effekterna på realinkomsternas fördelning. Frågan om vilken vikt, som skall tillmätas fördelningseffekter vid avgiftspolitikens utformning, kan betraktas från två synpunkter. För det första kan den sägas gälla, huruvida trafikavgifterna skall uppfattas (delvis) som ett av instrumenten för omfördelning av realinkomster och konsumtionsmöjligheter mellan olika grupper i samhället. För det andra gäller frågan i vad mån och på vilket sätt allmänna fördelningskonsekvenser skall beaktas, då man tar ställning till åtgärder 191

med primärt trafikpolitiskt effektivitetssyfte. Det är inte vägkostnadsutredningens uppgift att ta ställning i sådana fördelningsfrågor, varför här endast några allmänna synpunkter skall anföras beträffande avvägningsproblemens innebörd. Trafikpolitiska åtgärder med uttalat syfte att påverka realinkomsternas fördelning kan sägas vara relativt ovanliga. Man har strävat efter att i fördelningspolitiken utnyttja medel med svagaste möjliga konsumtionsstyrande effekt, främst inkomst- och allmänna varuskatter. Som tidigare framhållits har sådana medel den begränsningen, att de inte kan utnyttjas för omfördelningar mellan grupper, som skiljer sig åt enbart i fråga om konsumtionens inriktning. Fördelningspolitiska hänsyn av typen rimlighets- eller rättviseöverväganden kan därför leda till att man vid utformningen av exempelvis avgiftspolitiken på olika områden avviker från vad som med hänsyn till prisernas styreffekter bedöms vara att föredra. Som närmare utvecklats i kapitel 7, kan ett finansieringskrav eller kollektivt betalningsansvar i annan form, t ex för vägtrafiken, ses som uttryck för sådana överväganden. Trafikpolitiska åtgärder, inriktade på omfördelning av konsumtionsmöjligheter, har förekommit främst på det regionalpolitiska området. Av de trafikpolitiska målen aktualiseras här kravet på tillfredsställande transportförsörjning för landets olika delar. Detta har i fråga om persontransporter uttolkats så, att människor var helst de bor skall ha tillgång till samhällsservice på en viss miniminivå och till en bestämd maximikostnad. I första hand har genomförts åtgärder för att säkra olika befolkningsgruppers tillgång till vissa persontransporter. Kravet på tillfredsställande transportförsörjning rör således i första hand tillhandahållande av resemöjligheter inom olika orter eller regioner, men även trafikanternas kostnader per resa har betydelse. På godstransportsidan har avgiftspolitiken direkt utnyttjats som regionalpolitiskt omfördelningsmedel, nämligen då det gäller det s k regionala transportstödet. Detta stöd 192

innebär särskilda fraktrabatter på väg och järnväg för vissa landsdelar. Den regionala trafikplaneringen behandlas för närvarande av en särskild utredning. Som framhållits i avsnitt 7.2, torde en närmare anknytning till marginalkostnaderna av vägavgifter och järnvägstaxor i glesbygdsområdena i och för sig inte kunna komma i konflikt med regionalpolitiska fördelningsmål av här aktuellt slag. Den avgörande frågan i detta sammanhang gäller i stället utformningen av regler för betalningsansvar. Målkonflikter kan uppkomma, om betalningsansvaret är omfattande och särskilt om reglerna föreskriver regionalt differentierad utgiftstäckning i fråga om exempelvis väginvesteringar och driftkostnader för regionens vägnät. Sådana finansieringskrav kan medverka till en från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt olämplig industrilokalisering. Problemet accentueras, om fördelningspolitiska önskemål föreligger att gynna produktion och inkomstbildning i regioner, för vilka transporterna spelar jämförelsevis stor roll. Om de regionala inkomstfördelningsproblemen i samband med person- och godstransporter skall kunna belysas, krävs en indelning av vägnätet efter åtminstone två kriterier. Det ena är bebyggelsetätheten, det andra existensen av alternativ till vägtransporter. Dessutom skulle regionalt inriktade efterfråge- och kostnadsstudier behöva genomföras, bl a i syfte att utröna trafikefterfrågans känslighet för olika statliga åtgärder på investerings- och avgiftssidan. Undersökningar på dessa områden synes emellertid snarare falla inom den regionala trafikplaneringens än inom vägkostnadsutredningens uppdragsområde. Endast mycket översiktliga studier med regional inriktning kan därför komma att aktualiseras i utredningens fortsatta arbete. Motsvarande studier beträffande avgifternas betydelse för olika grupper av hushåll är nödvändiga bl a då det gäller att belysa inverkan av trängselavgifter och behovet av kompenserande åtgärder i detta sammanhang. Här ställs krav framförallt på underSOU 1973:32

Skattningar av skilda slags marginalkostnader är således ett nödvändigt inslag i ett utvecklingsarbete som rör vägavgifter. Tillgången på data när det gäller kostnadsförhållanden inom vägsektorn har förut behandlats i kapitel 3. Systemkostnaderna måste beaktas vid varje bedömning rörande omläggningar av prissystemet. Här liksom då det gäller de marginella vägtjänstkostnaderna har endast en översiktlig beskrivning av problemområdet givits i detta betänkande (kapitel 8). För närvarande finns endast mycket ofullständiga data att tillgå beträffande kostnader för olika tekniska lösningar. Övriga kostnader eller utgifter, som kan 9.6 Inriktning pä delområden av det påverka prisbestämningen har i första hand fortsatta utredningsarbetet att göra med förekommande finansieringsGenomgången i de föregående avsnitten av krav eller betalningsansvar i övrigt för vägolika avvägningsproblem, som uppkommer trafiken. Ifrågavarande poster har kortfattat vid bestämning av effektiva avgifter i väg- diskuterats i kapitlen 3 och 7. 1 de följande sektom, aktualiserar ett mycket stort in- kapitlen kommer en utförlig redovisning att formationsbehov. Här skall närmast en kort ges av kostnadsposter, vilka kan ha betydelse översikt ges över de storheter, som kan för omfattningen hos ett kollektivt betalbehöva uppskattas. Syftet är att ge underlag ningsansvar för vägtrafiken. Konkurrensförhållanden och prisbildning för en bedömning av möjligheterna att få på marknader med nära anknytning till vägfram den erforderliga informationen. Marginalkostnaderna för utnyttjande av trafiken måste belysas, om relevanta altervägnätets olika delar vid olika trafikflöden är nativkostnader för vägutnyttjandet skall av central betydelse för avgiftsbestämningen. kunna framräknas. För de avvägningar, som Detta gäller oberoende av vilka begräns- diskuterades i avsnitt 9.3, är skattningar av ningar som föreligger i statsmakternas hand- den s k "monopolgraden" i prissättningen, lingsfrihet i fråga om prissättningen. De kost- d v s av förhållandet mellan priser och gränsnader som direkt bärs av den enskilde trafi- kostnader på sådana marknader nödvändiga. kanten/beslutsfattaren själv - kategori I en- Av intresse är här i första hand marknaderna ligt indelningen i kapitel 3 - saknar di- för konkurrerande transporter och andra rekt relevans för vägavgifterna. Motsvarande substitut till vägtrafiktjänster samt marknakostnader, och då i första hand tids- och derna för sådana varor och tjänster, som olyckskostnader, återkommer emellertid används i kombination med vägtransporter. vid bestämningen av trafikbeslutens kon- Till den senare kategorin bör även räknas sekvenser för medtrafikanterna. 1 de varor med stor transportkostnadsandel. mer komplicerade fall, som diskuterats i det- Översiktliga studier av konkurrensförhållanden och monopolistisk prissättning har unta kapitel, har trafikanternas egna kostnader der senare år genomförts på många områden. direkt relevans för avvägningarna vid avgiftsDet rör sig emellertid då oftast om mycket systemets utformning. Här aktualiseras dessgrova skattningar, vilka dessutom gjorts för utom ett informationsbehov även beträffande annat syfte än det här aktuella. Om data från förhållandena utanför vägsektorn; framförallt sådana studier skall kunna utnyttjas som gäller det marginella kostnader för nära subunderlag för avgiftsbestämning på transportstitut och komplement till vägtrafiktjänster.

sökningar, som kan belysa färdmedelsfördelningen och efterfrågan på olika typer av resor. Efterfrågan måste uppdelas på grupper av hushåll i olika inkomstlägen, med olika bostads- och arbetsplatslokalisering. Förutom färdmedelsvalets nuvarande struktur är känsligheten hos respektive kategoriers efterfrågan för variationer i reskostnad, tidsåtgång etc av intresse. Som framhölls i början av detta avsnitt är nämligen förekomsten av alternativ till de aktuella tjänsterna och anpassningsmöjligheterna i övrigt för olika grupper av hushåll av stor vikt vid bedömning av avgifternas fördelningseffekt.

SOU 1973:32 13

området, krävs en systematisering för detta Fördelningen mellan inkomstklasser torde i ändamål och troligen en icke obetydlig fråga om storstädernas persontrafik kunna komplettering av materialet. delvis belysas med hjälp av pågående efterEfterfrågans priskänslighet i fråga om frågestudier, som avser i första hand pendelolika transporttjänster har spelat en huvud- trafiken inom Storstockholm. roll i tidigare delar av detta kapitel. PrisRedan av denna översikt framgår, att avelasticiteter och andra mått på efterfrågans giftsbestämningen i varje fall på kort sikt känslighet för ändrade färdkostnader har be- inte kan grundas på en systematisk och tydelse för avgiftsbestämningen, då betal- detaljerad genomgång av alla de storheter, ningsansvar, marknadsimperfektioner och vilka principiellt har relevans i sammansystemkostnader beaktas. Förutom känslig- hanget. Själva uppbyggnaden av ett avgiftsheten för det egna priset — som mäts av den system skulle i så fall bli orimligt kostnadsdirekta priselasticiteten - är korseffekterna krävande. Som tidigare i skilda sammanhang gentemot andra transporttjänster av stort framhållits i detta betänkande, måste de intresse. Dessa mått på substituerbarhet och praktiska slutsatserna av utredningsarbetet komplementaritet får nämligen betydelse vid hittills närmast gälla den allmänna inrikten prisbestämning, där hänsyn tas till före- ningen av en sökprocess för stegvis utveckkomsten av kollektivt betalningsansvar i oli- ling av ett system med inslag av både regleka delar av transportsektorn. Också kors- ringar och prisstyrning. Syftet är då att ett effekter gentemot andra varor och tjänster, tillräckligt underlag skall kunna skapas för bl a sådana för vilka monopolgraden i pris- att man successivt skall kunna vidta sådana sättningen starkt avviker från den genom- förändringar i avgiftspolitiken, som kan besnittliga i ekonomin, kan ha betydelse. Till- dömas innebära förbättringar med avseende gången på undersökningsresultat rörande på de uppställda målen. Informationsunderefterfrägeförhållanden i transportsektorn laget kan därigenom byggas ut steg för steg, diskuterades i kapitel 4. Där konstaterades varigenom ett fortsatt utvecklingsarbete unatt informationsunderlaget är mycket be- derlättas. gränsat, i fråga om inte bara svenska utan Även en stegvis sökprocess måste emelleräven internationella förhållanden. Stora tid styras och inriktas med utgångspunkt i utredningsinsatser på detta område synes vissa kriterier, och dessa kriterier måste i sin vara erforderliga som underlag för såväl av- tur grundas på åtminstone översiktliga begiftspolitik som investeringsplanering i trans- dömningar av efterfräge- och kostnadsförportsektorn. hållanden. Behovet att överväga ändringar i Efterfrågans fördelning mellan olika grup- avgiftspolitiken är rimligen störst på de omper i samhället har betydelse vid en bedöm- råden, där avgifterna nu bedöms starkt avning av olika åtgärders inverkan på real- vika från de relevanta kostnaderna, och där inkomsternas fördelning. En viktig fråga är i effekterna av sådana avvikelser på efterfråvad mån det är nödvändigt för olika befolk- gan kan vara betydande. Det framstår följningsgrupper, t ex invånarna i olika regioner, aktligen här som särskilt angeläget att snabbt att utnyttja vägtrafiktjänster i stor omfatt- åstadkomma ett förbättrat informationsning. I skilda sammanhang företagna studier underlag beträffande: av transportbetingelsernas betydelse för olidels marginella kostnader för utnyttjande ka gruppers sysselsättningsförhållanden och av olika delar av väg- och gatunätet med konsumtionsstandard och av priskänslighe- olika slags fordon vid olika tidpunkter. ten i respektive gruppers trafikefterfrågan dels efterfrågans känslighet för ändringar måste troligen kompletteras i vissa avseenden. av olika slags färdkostnader - inkl avgifter När det gäller den regionala aspekten kan som belastar resenärer och andra förbrukare ytterligare material framkomma i samband av vägtjänster. med den regionala trafikplaneringen. För de marknader, som utifrån dessa kri194

SOU 1973:32

terier betraktas som särskilt betydelsefulla i långväga persontransporter. Utbytbarheten avgiftspolitiskt hänseende, får i ett nästa steg mellan bil, tåg och flyg kan - liksom motbedömas möjligheterna att åstadkomma ett svarande marginalkostnader - behöva studenärmande av avgifterna till de relevanta kost- ras för exempelvis långväga resor i arbetet naderna. Vid denna bedömning måste givet- och vissa fritidsresor vid veckosluten. Någon samlad bild av hur priskänsliga vis beaktas såväl systemkostnaderna som åttrafikanternas val är på de tre hittills nämnda gärdernas förenlighet med statsmakternas områdena är inte möjlig att nu presentera. De intentioner på inkomstfördelningsområdet. spridda resultat, som föreligger i fråga om I detta betänkande har vissa data beträffjärrgodstransport och vissa persontransporfande efterfrågan återgivits, medan den viktiter, motsäger dock inte hypotesen, att de ga frågan om kostnadsstruktur och marginalkostnader inte kunnat belysas. Innan de färdlängdsberoende trafikavgifternas nivå nödvändiga, statistiska översiktsstudierna och inbördes relationer kan ha väsentlig begenomförts, kan här endast en tänkbar in- tydelse för resursanvändningen på dessa områden. En genomgång av kostnadsstrukturen riktning av utvecklingsarbetet preliminärt med särskild inriktning på marginella kostskisseras. I kapitel 4 diskuterades efterfrågans be- nader framstår därför som en angelägen utstämningsfaktorer på två områden, nämligen redningsuppgift, då det gäller såväl fjärrgodsdels långväga godstransporter, dels person- trafiken som de nämnda kategorierna av transporter i storstadsområden. Båda dessa persontrafik. Samtidigt är det givetvis av stor områden har i olika länders trafikutredningar vikt, att ett underlag skapas för säkrare bedömts ha stort intresse i samband med bedömning av de faktiska efterfrågeförhålavgiftspolitiken för vägtjänster och taxesätt- landena på dessa områden. De anförda exemplen avser främst kostnaningen för andra trafikgrenars tjänster. Orsaken torde vara, att förbrukarna av trans- dernas beroende av kapacitetsutnyttjandet i porttjänster på dessa områden kan ha bety- olika delar av trafiksystemet och i vad mån dande möjligheter att välja mellan olika al- detta kapacitetsutnyttjande påverkas vid ternativ med hänsyn bl a till trafikantkost- prisändringar. Det är emellertid också av nader eller fraktpriser för skilda slags trans- stort intresse, vilken inverkan sådana faktoporter. En felaktig avgiftspolitik - särskilt rer som fordonens och drivmedlens egendå det gäller de färdlängdsberoende avgifter- skaper kan ha på olika slags kostnader i na - kan därigenom leda till betydande samband med vägtrafiken. Här aktualiseras "snedvridningar" och effektivitetsförluster i bl a frågor rörande externa effekter av vägfråga om resursanvändningen. När det gäller trafik, vilka drabbar andra enskilda än trafigodstransporter påverkas i första hand valet kanten/beslutsfattaren själv, t ex immissiomellan transportmedel, men på längre sikt ner och vissa konsekvenser av trafikolyckor. kan avgifterna också få betydelse för lokali- Men även vägslitage och andra kostnader för seringen av olika aktiviteter och för det väghållaren har intresse i detta sammanhang, totala transportarbetet. I fråga om person- eftersom de kan vara beroende av axelartrafiken i de större städerna framstår i första rangemangen, däcksutrustningen och fordohand val av färdmedel och restidpunkter som nens egenskaper i övrigt. Fordonens egenpåverkbara via avgiftssystemet. För delar av skaper kan i sin tur påverkas via avgiftssystede större städernas nuvarande genomfarts- met genom en differentiering mellan fortrafik är det också av intresse att undersöka, donsslag av såväl fasta som rörliga avgifter om man med hjälp av avgifterna kan påverka som tidigare framhållits är differentiering i denna dimension tekniskt sett jämförelsevis trafikanternas vägval. Från synpunkten av trafikavgifternas in- lätt att åstadkomma. Avgiftsskillnaderna kan verkan på färdmedelsvalet kan det också knytas bl a till skillnader i fråga om fordonens finnas anledning att närmare studera vissa utrustning i den mån dessa kan bedömas SOU 1973:32

ha betydelse i vägkostnads-, trafiksäkerhets- - vid sidan av direkta lagbestämmelser eller emissionsavseende. då det gäller fordonens egenskaper. Skillnader i vägutnyttjandekostnader mellan olika fordonsslag har undersökts av många utredningar i olika länder (jfr redo- 9.7 Om arbetsfördelningen mellan olika görelsen i avsnitt 3.3). Intresset har därvid slags åtgärder i första hand inriktats på de kostnader Inledningsvis i kapitel 2 indelades de transför väghållaren, som utifrån olika beräk- portpolitiska medlen i tre huvudkategorier, ningsmetoder kan hänföras till de skilda nämligen: fordonskategorierna. Om beräkningarna på detta område skall kunna utnyttjas för en 1. Statliga och kommunala resursinsatser i form av ny- och ombyggnad av trafikavgiftspolitik, som bl a avses påverka fordoanläggningar samt underhåll och drift av nens egenskaper, måste de kompletteras i existerande sådana anläggningar. I järnvissa avseenden. Från transportpolitisk synvägssektorn ingåräven produktion av transpunkt är det här framförallt av vikt, att porttjänster. avgiftsförhållandet mellan sådana fordonskategorier - eller fordonsutformningar - 2. Regler och föreskrifter t ex rörande fordonens egenskaper och utnyttjande av som kan ersätta varandra i transporttjänstmotorfordon i olika trafikmiljöer, inkl produktionen, rätt avspeglar de kostnadsdirekta förbud mot viss trafik vid vissa mässiga konsekvenserna av att det ena altertider. nativet utbyts mot det andra. Det är alltså skillnaderna exempelvis mellan olika slags 3. Ekonomiska incitament, exempelvis i lastbilar i fråga om vägslitagekostnader vid form av olika slags trafikavgifter, som samma slags landsvägstransport som är av påverkar företags och enskilda personers betydelse, inte skillnader mellan fordon som beslut i fråga om innehav och utnyttjande används för olika ändamål. av fordon. För överväganden om avgiftsdifferentiering mellan fordon med olika egenskaper är det av stor vikt att åstadkomma ett bättre informationsunderlag beträffande olika fordonstypers inverkan på trängsel, olycksrisker och trafikmiljö i övrigt. De mycket svåra kvantifierings- och värderingsproblem, som föreligger på olycks- och miljöområdet, har berörts i kapitel 7, och vissa uppgifter rörande immissioner återfinns i bilaga A. När det gäller de tunga fordonens inverkan på färdhastigheter/tidskostnader och på olycksrisker i landsvägstrafik har undersökningar under de senaste åren genomförts bl a i Sverige.16 Det torde dock på samtliga här nämnda områden vara nödvändigt att företa ytterligare statistiska kostnadsstudier, om inverkan på de samlade vägtrafikkostnaderna av fordonsparkens sammansättning och av fordonens utrustning skall kunna belysas. Först därigenom kan ett underlag skapas för bedömning av frågan huruvida differentierade avgifter utgör ett användbart styrmedel 196

Trafikpolitiken måste bygga på ett samspel mellan åtgärder inom samtliga dessa kategorier. Även om vägkostnadsutredningens uppgift är att belysa avgiftspolitikens roll - d v s den tredje gruppen av åtgärder - måste även anknytningen till de två övriga åtgärdstyperna diskuteras. Sambanden mellan investerings- och prispolitik har behandlats relativt utförligt i kapitel 6 och bilaga B. De långsiktiga avvägningarna rörande trafikanläggningarnas kapacitet och kvalitet, bl a inom ramen för vägverkets planering, måste kombineras med en effektiv prispolitik i syfte att säkra ett ändamålsenligt utnyttjande av anläggningarna. Beslut beträffande vägnätets standard får genom inverkan på olika slags marginella kostnader i vägtrafiken betydelse även för avgiftspolitikens lämpliga utformning. Det behov av samordning, som aktualiseras i 16 Undersökningarna har genomförts inom statens väg- och trafikinstitut. Jfr prop 1973:19.

SOU 1973:32

detta sammanhang, skall kort diskuteras i avsnitt 9.8. De avvägningar, som måste göras mellan å ena sidan avgiftspolitik och å andra sidan regleringsåtgärder enligt punkt 2 ovan, är svårare att sammanfatta inom ramen för enkla principresonemang.1 7 I viktiga avseenden måste administrativa regleringar och prisstyrning byggd på differentierade avgifter betraktas som utbytbara inbördes. Den lämpliga arbetsfördelningen dem emellan, då det gäller att bidra till uppfyllandet av transportpolitiska mål, får bedömas från fall till fall med hänsyn till främst tre faktorer: a) informationsbehov b) systemkostnader c) inverkan på inkomstfördelningen. För att kunna bedöma den lämpliga arbetsfördelningen mellan reglering och prispolitik i olika fall krävs mer detaljerade undersökningar än de som hittills företagits i denna utredning. Detta torde klart framgå av den översikt av databehovet redan i ett första utvecklingssteg, som gavs i föregående avsnitt. Avsikten här är endast att som avslutning skissera för- och nackdelar som är förknippade med de två huvudkategorierna av åtgärder. Utgångspunkten är därvid de ovan angivna tre faktorerna, som kan påverka valet, nämligen informationsbehov, systemkostnader och fördelningseffekter av åtgärderna. Eftersom såväl systemkostnader som fördelningsfrågor diskuterats relativt utförligt i tidigare kapitel, kommer huvuddelen av utrymmet här att ägnas åt den första av de tre nämnda aspekterna. Informationsaspekten är av central betydelse i varje system för hushållning med samhällets resurser. En av de viktigaste motiveringarna för att utnyttja marknadsmekanismen som ett medel för att decentralisera beslut är, att behovet av information hos centrala organ och av informationsspridning mellan olika delar av ekonomin därigenom starkt minskas. Jämförelsen görs då med system, där central planering av produktionen tillämpas, och i båda fallen förutsätts syftet vara att styra produktionen i enlighet SOU 1973:32

med de enskilda konsumenternas värdering av olika alternativ. I transportsektorn påverkas situationen av att en stor del av produktionsanläggningarna tillhandhålls av det allmänna. Tillämpad på transportsektorn kan principen för decentraliserad marknadshushållning ges följande tolkning: Det allmänna bör, t ex i egenskap av väghållare, hålla de priser på trafikanläggningarnas tjänster, som svarar mot de relevanta, marginella kostnaderna. Ingen information behöver då inhämtas från hushållen beträffande dessas värdering av olika slags konsumtion eller från företagen beträffande produktionsförhållanden och transportbehov. Samordningen av konsumtions- och produktionsbeslut genom marknadsmekanismen medför en effektiv resursanvändning, under förutsättning att inga marknadsimperfektioner föreligger. Denna principskiss är givetvis starkt förenklad och skiljer sig på viktiga punkter från verkligheten. Bristande information hos den prissättande myndigheten utgör ett problem redan då det gäller att mäta de för avgiftsbestämningen relevanta kostnaderna. Såväl identifiering och kvantifiering av de konsekvenser, trafikanternas färdbeslut medför, som värdering i pengar av sådana konsekvenser kan kräva betydande resursinsatser. Problemet torde vara av jämförelsevis begränsad omfattning då det gäller egentliga vägkostnader. I fråga om trängselkostnader och konsekvenser av trafikolyckor i samband med ökad trafik är mätproblemen väsentligt större, och betydande utredningsresurser torde krävas för att de relevanta marginalkostnaderna skall kunna fastställas. Detta gäller i minst lika hög grad beträffande kostnader för ökade immissioner. Diskussionen i tidigare delar av detta kapi17 Med regleringar avses här uteslutande tekniska och legala styråtgärder, som rör fordonsparken och utnyttjandet av trafikanläggningar. S k fysiska regleringar, avseende planering av bebyggelse och trafikleder har givetvis också stor betydelse för transportsektorns funktionssätt. Sådana åtgärder är hänförliga till investeringspolitiken, vilken i detta betänkande behandlats endast kortfattat (jfr diskussionen i kapitel 6).

tel visar också att informationsbehovet i system, som bygger på prispolitik och marknadsmässig styrning ökas mycket kraftigt på grund av olika slags begränsningar i statsmakternas handlingsfrihet. Sammanfattningsvis kan konstateras, att behovet av information hos centrala myndigheter kan vara mycket stort även i ett system som bygger på prisstyrning. Här bör emellertid omedelbart tilläggas, att nämnda informationsbehov i och för sig inte är ett skäl att använda regler och föreskrifter i stället för priser som medel att styra resursanvändningen. För en effektiv styrning med hjälp av sådana regleringar skulle nämligen krävas ett mycket omfattande informationsunderlag beträffande hushållens efterfrågan och företagens produktionsbetingelser. I de allra flesta fall är informationsbehovet väsentligt större vid regleringar än då marknadsmekanismen utnyttjas.18 De uppräknade komplikationerna medför endast, att prisalternativets överlägsenhet i detta avseende minskas. En viss typ av informationsbrist beträffande efterfrågan kan dock tänkas utgöra motiv för att använda direkta regleringar i stället för avgifter. Ett sådant fall anfördes i samband med diskussionen av immissioner i kapitel 5. 1 9 Förutsättningen var där, att skadeverkningarna av vissa immissioner bedöms bli helt oacceptabla, om de sammanlagda utsläppen överstiger en viss nivå. Om efterfrågans — och därmed immissionernas — storlek vid olika priser är svår att förutsäga, kan prisstyrning i sådana fall framstå som en alltför osäker metod. Eftersom priserna inte ger någon garanti för att immissionerna vid varje tidpunkt kommer att understiga den kritiska nivån, kan direkta regleringar vara nödvändiga. Inte endast informationstillgången hos centrala prissättande organ utan också de enskilda hushållens och företagens informationsläge har intresse för valet mellan olika styråtgärder. Den tidigare återgivna principskissen baseras på förutsättningen, att hushåll och företag har fullständig information om såväl 198

priserna som konsekvenserna i övrigt för dem själva av olika handlingsalternativ. Detta är givetvis en orealistisk förutsättning. Men inte heller här utgör informationsbristen ett tillräckligt motiv för att arbeta med central styrning av produktion och konsumtion i stället för marknadsincitament. Den avgörande frågan för ett val mellan dessa alternativ är inte om hushåll och företag har fullständig information om sin egen valsituation, utan om någon annan har bättre förutsättningar att överblicka den. En grundprincip för svensk trafikpolitik och därmed också för de styrsystem, som diskuterats i detta betänkande är, att de enskilda transportkonsumenterna i det helt övervägande antalet fall själva bäst kan bedöma vad som - med hänsyn till deras egna mål - är den bästa användningen av de resurser, de förfogar över. När det gäller konsumtionsvalet förutsätts, att statsmakterna respekterar enskilda individers värdering av olika alternativ. Undantag från denna regel kan förekomma i så måtto att statsmakterna på vissa punkter har värderingar som avviker från de enskilda individernas, s k "merit wants". I andra fallkan statsmakterna göra den bedömningen, att de enskilda beslutsfattarna — hushåll och företag - inte förmår överblicka konsekvenserna av sina beslut. Redan i kapitel 2 framhölls, att överväganden av detta slag på trafiksäkerhetsområdet kan motivera styråtgärder utöver dem, som följer av att den enskilde trafikantens handlande här kan ge konsekvenser för andra enskilda och för det allmänna. De aktuella åtgärderna är då i allmänhet av regleringskaraktär, t ex hastighetsbegränsningar och bestämmelser rörande fordonens utrustning. Liksom då det gäller immissioner 18 Nästan all den information, som krävs för en effektiv prissättning, är också nödvändig om effektivitet skall nås med regleringar - undantaget är viss information om företagens beteende, som krävs i prisalternativet. I regleringsfallet tillkommer för den centrala myndigheten ett behov av att kunna överblicka såväl de enskilda hushållens efterfrågan som produktionsbetingelser och kostnader i enskilda företag. 19 Avsnitt 5.5.

SOU 1975:32

kan avgiftspolitik i viss utsträckning komplettera direkta förbud och administrativ styrning. Överväganden beträffande informationsbehov och informationstillgång kan - trots de här uppräknade imperfektionerna — allmänt sett sägas ge stöd för den nu gällande huvudprincipen om prisstyrning och decentraliserat beslutsfattande i vägtrafiken. Avvikelser från denna princip innebär att marknadsmekanismen sätts ur spel och ersätts av direkta regleringar. Sådana åtgärder torde få tillgripas främst i de fall, då systemkostnaderna för en eljest nödvändig avgiftsdifferentiering bedöms bli alltför höga, eller då avgiftspolitikens inverkan på inkomstfördelningen betraktas som icke acceptabel och omöjlig att motverka genom kompensatoriska åtgärder. Systemkostnadernas storlek i respektive fall torde ofta bli den avgörande faktorn i valet mellan olika slags åtgärder, som syftar till att påverka trafikens storlek och sammansättning. Betydelsen av sådana kostnader i avgiftsalternativet har illustrerats i de tidigare kapitlen. Tillgången på översiktlig kostnadsinformation är mycket begränsad, när det gäller olika typer av direkt reglering av trafiken. Det är således inte möjligt att nu redovisa jämförelser mellan de två kategorierna av åtgärder då det gäller systemkostnader för styrning i olika situationer. Erfarenheter har emellertid under de senaste åren vunnits genom den tillämpning av reglersystem, delvis av experimentkaraktär, som förekommit bl a i tätortstrafiken.20 Det framstår som mycket angeläget, att en utvärdering av sådana åtgärder får formen av jämförelser, bl a med avseende på systemkostnadernas storlek, med avgiftspolitiska åtgärder, vilka kan förväntas ha likartad inverkan på trafikarbetet. Även i fråga om vissa immissionseffekter, där motåtgärder i form av direkt reglering införts under senare år — t ex på bilavgasområdet — torde de tekniska förutsättningarna för att utnyttja prisincitament behöva undersökas. Troligen får ett eventuellt utnyttjande av avgiftssystemet här ses främst som ett komplement till SOU 1973:32

regler som säkrar en viss minimistandard. Liknande synpunkter kan anföras, då det gäller bieffekter av trafikavgifter och regleringar, i de fall dessa effekter betraktas som icke önskvärda med hänsyn till statsmakternas intentioner på olika områden. En ofta diskuterad fråga gäller här konsekvenser för realinkomsternas fördelning av att trafikavgifterna differentieras, exempelvis med hänsyn till kapacitetsutnyttjandet (jfr diskussionen i avsnitt 7.2). En grundläggande förutsättning för att sådana effekter skall tala mot avgiftsalternativet är, att effekterna bedöms omöjliga att kompensera genom olika slags transfereringar, utan att betydande effektivitetsförluster uppstår. Om så är fallet kan olika slags regleringar i en del fall tänkas utgöra överlägsna alternativ. Det krävs emellertid då att fördelningskonsekvenserna av dessa senare åtgärder kan överblickas och bedöms vara acceptabla. För närvarande saknas tillräckligt underlag för att bedöma hur konsekvenserna av olika slags regleringar - t ex i storstadstrafik - fördelas mellan olika trafikant- och andra befolkningsgrupper. En samlad bedömning av sådana åtgärder förutsätter, att de jämförs med tänkbara alternativ t ex på avgiftssidan med avseende på samtliga här diskuterade effekter. Jämförelsen måste således omfatta såväl systemkostnader och fördelningskonsekvenser som effekter på utnyttjandet av gatunätet, på olycksrisker och immissioner. Det bör slutligen framhållas att de frågor beträffande arbetsfördelning, som i detta avsnitt illustrerats utifrån val mellan prispolitik och regleringar, har motsvarighet även inom ramen för avgiftspolitiken. En viktig fråga i detta sammanhang gäller val mellan fasta och rörliga (färdlängdsberoende) avgifter samt kombinationer av dessa i olika sammanhang. De fasta avgifternas roll i prissystemet har endast mycket ofullständigt belysts i detta delbetänkande, men frågan är av stor vikt i ett fortsatt utvecklingsarbete på vägavgiftsområdet. 20 Vissa data beträffande kostnader och miljöpåverkan vid s k trafiksanering skall presenteras i kapitel 14.

9.8 Om interdependens och samordning

föreligger inom vägsektorn. I motsats till den ovan berörda interdependensen mellan traAvgiftssystemets roll i en transportpolitik, fikgrenar har denna fråga relativt utförligt som syftar till att åstadkomma "en samhällsbehandlats i flera trafikutredningar. Den fölekonomiskt riktig uppdelning av trafiken" jande framställningen får därför delvis karakbygger bl a på det inbördes beroende, som tären av referat. kan antas föreligga mellan trafikgrenar via I Allais-rapporten förekommer en viss efterfrågan (s k korseffekter). Innebörden av ambivalens då det gäller valet av investeringssådant inbördes beroende har behandlats i kriterium. I de inledande kapitlen framhålls, kapitel 4, och betydelsen för avgiftspolitiken att man klart måste skilja mellan de finani transportsektorn illustreras av resonesiella intäkterna från avgiftssystemet och inmangen i tidigare delar av detta kapitel, täktssidan i samhällsekonomiska kalkyler för avsnitten 9.2-9.5. En viktig konsekvens av investeringar i trafikanläggningar. Särskilt korseffekter, t ex mellan väg- och järnvägsgäller detta för odelbara, irreversibla investetransport, är att vissa krav ställs på samordringsprojekt. Vid en prissättning, inriktad på ning mellan trafikgrenarna då det gäller olika effektivt utnyttjande av trafikanläggningarslags beslut. Att ett behov av samordning na, kan finansiella underskott uppkomma föreligger på investeringssidan - och särskilt även vid effektiv investeringspolitik. Utbyggdå det gäller utbyggnad eller nedläggning av nad av trafikanläggningar bör bedömas med trafikanläggningar - framhölls av 1953 års hjälp av samhällsekonomiska kalkyler, där trafikutredning.21 Detta behov har också projektens inverkan på trafikanternas valkraftigt understrukits i den s k Allais-rappor- möjligheter och kostnader - värderad utten och andra EG-utredningar. ifrån s k konsumentöverskott — spelar en Då det gäller avgiftspolitiken för trafik- central roll. 22 anläggningarnas tjänster, har samordningsI rapportens senare del redovisas ett annat behovet relativt utförligt behandlats tidigare synsätt. Där hävdas, att det med tanke på i detta kapitel. Av analysen framgår, att om- problem vid förekomst av finansiella underfattningen av den samordning och det in- skott är lämpligast att genomföra endast formationsutbyte som krävs i hög grad är av- sådana investeringar i vägar, järnvägar etc, hängigt av hur starkt begränsad handlings- som kan finansieras genom avgiftsintäkter. friheten är, då det gäller att anpassa avgifter- Man medger att detta kriterium avviker na med hänsyn till effektivitetssyftet. Av "från de investeringskriterier, som gäller för betydelse är här restriktioner av avgiftstek- effektiv resursanvändning, främst genom att nisk natur och framförallt de krav beträffan- det inte beaktar de överskott, som inte kan de finansiell kostnadstäckning, som gäller vid tas in med avgifter". Trots detta hävdas, att avgiftsbestämningen. I det fall inga sådana det rekommenderade kriteriet "har fördelen begränsningar föreligger i handlingsfriheten, att direkta intäkter är ett mer objektivt och i kan effektiva avgifter bestämmas för varje praktiken mindre godtyckligt mått än totala trafikgren för sig utifrån enbart kostnadsför- samhällsekonomiska intäkter, vilka innefathållandena inom denna trafikgren. Om å tar överskott, som är svåra att korrekt värdeandra sidan t ex finansieringskrav tillämpas ra". för varje enskild trafikgren, är behovet av intersektoriella avvägningar i en gemensam 21 prispolitik mycket påtagligt, då man vill Svensk trafikpolitik I, SOU 1961:23, lid. 121-122. undvika stora effektivitetsförluster i trafik22 Options in Transport Tariff Policy, sid 31-32 fördelningen. samt sid 45. En kort redogörelse för begreppet Diskussionen i detta avsnitt skall inriktas konsumentöverskott och dess användning i sampå innebörden av det inbördes beroende hällsekonomiska kalkyler skall ges i bilaga B. För mer utförlig diskussion av investeringsproblemen mellan avgifts- och investeringspolitik, som hänvisas till avsnitten 6.1-6.2. 200

SOU 1972:32

Att denna argumentering är otillfredsstäl- kommer att avvika - från dessa kostnader. lande underbyggd och kan leda till orimliga Denna beräkningsgrund är felaktig, vilket investeringsval, har påvisats i ett flertal ut- framhållits bl a av A A Walters: "Det skulle redningar. Ett exempel är Foster-Beesleys vara förödande att investera i vägar och klassiska kalkyl för tunnelbanelinjen "Victo- järnvägar som om priserna vore väl anpassade ria Line" i London.23 De avgörande intäkts- till kostnaderna. Om man bedrev en sådan posterna i denna kalkyl - som uppvisade ett politik, skulle man ha få eller inga nya vägar samhällsekonomiskt överskott om 31 milj tillsammans med betydande investeringar i pund, att jämföras med ett företagsekono- tunnelbanor. Vägarna skulle bli överfulla, miskt underskott om 22 milj pund - utgjor- medan tunnelbanetågen skulle bli jämförelsedes av tidsvinster och ökad bekvämlighet för vis tomma. Varje ineffektivitet hos prissysteolika trafikantgrupper. Som framhölls i ka- met skulle förstärkas av det ineffektiva inpitel 6 är denna typ av intäkter oftast avgö- vesteringsprogrammet. Om man anser, att rande även då det gäller väginvesteringar; vägavgifterna inte kan höjas, d v s att vägtuldessa innebär ofta främst kvalitetsförbätt- lar eller höjda skatter inte kan införas på ringar hos de vägtjänster som erbjuds trafi- vägar med trängsel, är otvivelaktigt den bästa kanterna. Samhällsekonomiska intäkter av metoden att basera investeringspolitiken på denna typ har normalt inget som helst sam- den prispolitik som faktiskt förs eller förväntas i framtiden."24 band med avgiftsintäkterna. Den faktiskt tillämpade prispolitiken för Principerna för en effektiv avgiftspolitik har utförligt diskuterats i kapitel 5 och 6. En vägtjänster och andra tjänster från trafikanviktig regel i detta sammanhang är, att avgif- läggningar utgör alltså en viktig del av underterna måste bestämmas utifrån den situation laget för investeringskalkyler, eftersom prisom faktiskt föreligger, då det gäller trafik- serna påverkar efterfrågan på de olika tjänsanläggningarnas kapacitet och kvalitet. Detta terna. Oavsett vilka avgifter som tillämpas, gäller oavsett om denna situation är följden måste investeringspolitiken anpassas till den av en effektiv investeringspolitik eller är rådande prispolitiken. Detta synsätt hävdas följden av felaktiga kalkyler på investerings- även i den svenska vägplanen, även om det sidan. Prissättning byggd på kortsiktig margi- där synes ha mindre betydelse, eftersom man nalkostnad kan ses som en regel för att göra för landsvägarna utgår från en av priser och det bästa möjliga av den faktiskt rådande tidskostnader oberoende efterfrågan. I detta sammanhang kan det vara av insituationen, att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av den tillgängliga trafikappara- tresse att diskutera konsekvenserna för investeringspolitiken av ett närmande till margiten. Av betydelse är även hur investeringskal- nalkostnadsprissättning. Flera olika typer av kylerna påverkas, då priserna sett från trans- förändringar kan tänkas uppkomma. Inföportekonomisk styrsynpunkt är "felaktiga", rande av "road pricing" med trängselavgifter d v s avviker från de relevanta marginalkost- i storstäder skulle exempelvis sannolikt mednaderna. Som framgått av diskussionen tidi- föra en förskjutning av efterfrågan mot kolgare i detta kapitel kan sådana avvikelser lektiv trafik. Därigenom skulle den samhällsvara motiverade - eller t o m ofrånkomliga ekonomiska lönsamheten för investeringar i — vid vissa typer av begränsad trafikpolitisk 23 Foster och Beesley: estimating the Social handlingsfrihet. Frågan är vilka avgifter för Benefit of Constructing an Underground Railway trafikanläggningarnas tjänster, som i detta in London; Journal of the Royal Statistical Sociefall bör läggas till grund för investeringskal- ty, 1963, och The Victoria Line; Journal of the Statistical Society, 1964. kylerna. Foster och Beesley hävdar i sin Royal 24 Foster och Beesley (1963). Discussion. Walförut nämnda artikel, att man bör utgå från ters exempel avser anläggningar i tättbefolkade avgifter, som avspeglar marginalkostnaderna, områden, där vägavgifterna förutsätts vara alltför trots att de faktiska avgifterna avviker — och låga, jämfört med järnvägstaxorna. SOU 1973:32

bl a tunnelbanor öka, medan gatuinveste- frågan på ifrågavarande delmarknad är otillringar skulle te sig mindre lönsamma än i räcklig för att motivera mer än ett trafikutgångsläget. system, får valet av system antas vara irreverSom framhållits i kapitel 4 kan ändrade sibelt, dvs bindande för en längre period. avgifter, t ex införande av trängselavgifter i När väl ett alternativ realiserats, kommer de stadstrafik, också få betydelse för hushållens övriga i sådana fall inte längre att uppfylla och företagens investeringsval. Man kan för- lönsamhetskriteriet, eftersom efterfrågan vänta sig en ökad tendens att inom tätorter- delas upp mellan flera transportmedel. En na välja bostad i närheten av arbetsplatsen. kombination av marginalkostnadsprissättDessutom förstärks incitamenten att omför- ning och samhällsekonomiska investeringsdela produktion och andra aktiviteter så, att kalkyler leder även i detta fall till att det "transporttunga" verksamheter lokaliseras mest effektiva trafiksystemet väljs.25 till stadens utkanter. Vissa sådana aktiviteDet är således av stor vikt att även beakta ter, som nu är förlagda nära centrum, skulle de långsiktiga effekterna av den valda prisersättas med andra, vilka är mindre känsliga politiken. Inte minst gäller detta då avvägdå det gäller vägtransportkostnader. Även ningar görs mellan å ena sidan trafikpolitiskoncentrationen av hushåll och företag till ka effektivitetsvinster, å andra sidan systorstadsområdena kan påverkas genom höj- stemkostnader och andra komplicerande fakda vägavgifter, men här är effektens riktning torer vid ambitiöst utformade avgiftssystem. osäker, bl a beroende på hur avgiftsin- Någon fullständig genomgång av dessa avvägkomsterna används. ningsproblem kan inte göras i detta betänNedläggning av trafikanläggningar — t ex kande. De här anförda exemplen på samband järnvägslinjer — som aktualiseras vid nuva- mellan avgifts- och investeringspolitik är enrande avgiftspolitik, kan tänkas inte te sig dast avsedda att belysa sambandens allmänlönsam från samhällsekonomisk synpunkt, na karaktär och behovet av samordning vid en prissättning byggd på marginal- mellan olika slags åtgärder. kostnader. Vid övergång till sådan prissättning för såväl väg- som järnvägstjänster är emellertid även det motsatta fallet tänkbart; ytterligare nedläggningar skulle kunna aktualiseras, om prisförhållandet mellan olika trafikmedel knöts till de marginella kostnaderna. Avgifternas nuvarande relation till dessa kostnader är oklar för såväl järnvägs- som vägtjänster, och dessutom är utbytbarheten på olika delmarknader inte klarlagd. Det är därför inte möjligt att ännu bedöma, i vilken riktning olika "nedläggningskalkyler" skulle påverkas vid en omläggning av nuvarande prispolitik i riktning mot marginalkostnadsprissättning. Det bör framhållas, att jämförelsen då bygger på förutsättningen, att samhällsekonomiska kalkyler tillämpas vid 25 Jfr Options in Transport Tariff Policy, sid 77. beslut om nedläggning eller fortsatt drift (jfr Problemen vid detta slags icke marginella föränddiskussionen i avsnitt 6.1). ringar har även behandlats av V, Mishan i artikeln Slutligen skall beröras konsekvenser av Interpretation of the Benefits of Private Transport (Growth: The Price we pay, 1970). Där framhålls prispolitiken för valet mellan trafiksystem i starkt riskerna för samhällsekonomiskt ineffektiva områden där konkurrens på lång sikt måste val av transportsystem, om pris- och investeringsbetraktas som utesluten. Då den totala efter- politik inte anpassas till de relevanta kostnaderna. 202

SOU 1973:32

10 Vägtrafikanternas kollektiva betalningsansvar

10.1 Allmänt Framställningen i detta och efterföljande kapitel avser frågan om ett vägtrafikanternas kollektiva ansvar för kostnader, som genereras inom vägtrafikgrenen i dess helhet. Häri behandlas således icke frågor, som sammanhänger med ansvars- eller kostnadsfördelning vare sig regionalt eller mellan olika trafikantgrupper. 10.1.1 Betalningsansvar, betalningsansvariga och vägtrafikens kostnader I den föregående teoretisk-principiella analysen har behandlats möjliga system för prissättning av vägtjänster i syfte att uppnå samhällsekonomisk effektivitet inom vägtrafiksektorn. Därvid har bl. a. skisserats ett prissättningssystem baserat på marginalkostnader för vägutnyttjande med utgångspunkt i befintliga väg- och gatunät. Det kan antas att summan av avgiftsintäkterna vid ett renodlat sådant avgiftssystem väsentligt skulle understiga de kostnader hos det allmänna och hos samhället i övrigt som det enligt allmän uppfattning kan anses skäligt att vägtrafiken skall bära. Därför har även behandlats möjligheten av att förena ett på marginalkostnader baserat prissättningssystem med villkoret att med prissättningssystemet uppnå en önskad sammanlagd intäktssumma vägavgifter. Detta villkor kan formuleras såsom ett betalningsansvar för vägtrafikens SOU 1973:32

kostnader att läggas på kollektivet av vägtrafikanter. Detta betalningsansvar kan anses ha samma principiella omfattning som det i 1963 års trafikpolitiska beslut angivna trafikgrensvisa kostnadsansvaret. Det betalningsansvariga kollektivet av trafikanter begränsas av de praktiska möjligheter som föreligger att via ett avgiftssystem utkräva ett betalningsansvar. Därtill kommer att vissa trafikantkategorier i förhållande till andra får anses vålla det allmänna och samhället i övrigt ringa kostnader. Trafikantkategorier, som av dessa båda skäl hittills icke varit föremål för utkrävande av betalningsansvar, är i första hand gång- och cykeltrafikanter. Åtminstone beträffande den senare kategorien kan i och för sig vissa skäl tala för att inrymma den i ett betalningsansvarigt kollektiv. Vägkostnadsutredningen har emellertid i detta sammanhang icke funnit anledning att räkna med ett annat betraktelsesätt än det hittillsvarande ifråga om dessa trafikantkategorier. De kategorier, gentemot vilka ett utkrävande av betalningsansvar kan tänkas komma att riktas, har således här utan närmare precisering ansetts vara trafikanter, som använder sig av motordrivna fordon. Nuvarande och planerade avgiftssystem inriktas direkt på fordonet och dess utnyttjande i form av skatter på fordon och drivmedel samt kilometeravgifter. Även i de tänkbara nya avgiftssystem, som tidigare skisserats i detta betänkande, kommer samma förhållande att gälla även om andra 203

avgiftstyper i framtiden kan komma att verk samt en del av kostnadskonsekvenserna tillämpas. Detta innebär att de rättssubjekt, till följd av trafikolyckor. Till den andra mot vilka det direkta betalningsanspråket kategorien hör vissa andra konsekvenser av kommer att riktas i det övervägande flertalet vägtrafikolyckor, vilka kan identifieras och fall blir fordonens ägare. När det gäller kvantifieras men inte värderas. Till de kostlånade och förhyrda fordon kan anspråket nader som är särskilt svåra att bestämma hör delvis riktas mot brukaren — exempelvis när vägtrafikens miljökonsekvenser. det gäller drivmedelsskatt, vägtullar etc. Det Alla kostnader med anknytning till vägtraförhållandet att det direkta betalningsansva- fiken, som i och för sig kan anses motsvara ret för vägtjänster kommer att riktas mot kompensationsanspråk av ovan angivet slag producenterna av transporttjänster innebär konstituerar inte självklart ett betalningsanemellertid inte att övriga motorfordonstra- svar. Detta kan åskådliggöras med följande fikanter, dvs förbrukarna av dessa tjänster exempel. Genom vägtrafikolyckor uppkom(passagerare och godsbefraktare), befrias mer betydande utgifter för det allmänna för från betalningsansvar. Det får nämligen sjukvårdsresurser som tas i anspråk på grund förutsättas att avgifterna för vägtjänster av dessa olyckor och som icke täcks genom kommer att övervältras på dem via priser och sjukvårdsavgifter samt förluster bl a genom taxor, som producenten tar ut för sina skattebortfall. Dessa kostnadsposter kan även om svårigheter föreligger och alternatransporttjänster. För bestämmandet av det kollektiva betal- tiva förutsättningar kan behöva uppställas ningsansvaret för ett vägavgiftssystem saknas identifieras samt i varje fall approximativt anledning att beakta kostnader som direkt kvantifieras och värderas. Hur betalningsandrabbar vägtrafikanterna själva. Ett utta- svaret för dessa kostnader skall avvägas är gande av trafikantkollektivets egna kostna- emellertid icke åtkomligt från objektiva utder förutsätter nämligen att motsvarande gångspunkter. I dag avkrävs vägtrafikanterna belopp återföres till trafikanterna såsom i likhet med andra samhällskollektiv eller kompensation för att dessa inte skall belastas verksamheter som medför särskilda anspråk dubbelt. Vägtrafikens kostnader, varmed här på sjukvårdsservice inget betalningsansvar för avses de kostnader med anknytning till väg- dessa kostnader. Sjukvården betraktas som trafiken, som är av intresse i betalningsan- en allmän samhällsservice, tillgänglig på samsvarssammanhang är generellt sett alla kost- ma villkor för alla oberoende av utnyttjandenader, som kan anses motsvara kompensa- frekvens. Omfattningen av vägtrafikens eventionsanspråk1 hos det allmänna (stat och tuella betalningsansvar i fråga om sådana kommun) och hos övriga rättssubjekt utan- kostnader måste bedömas utifrån allmänna skälighetsöverväganden. Motsvarande gäiler för vägtrafikantkollektivets krets, däribland även för andra områden där vägtrafiken tar i enskilda samhällsmedborgare när dessa icke anspråk allmän samhällsservice, exempeivis uppträder som vägtrafikanter. Som underlag inom rätts- och kriminalvården. Allmänna för statsmakternas beslut om betalningsanskälighetsöverväganden utgör även i andra svarets omfattning krävs en genomgång av en sammanhang den enda framkomliga vägen rad olika samhällskostnader med anknytning för att bestämma ett eventuellt betalningstill vägtrafiken. Vissa av dessa kostnader är ansvar. Särskilt gäller detta inom de kostmöjliga att beloppsmässigt bestämma mer nadsområden där möjligheterna att identieller mindre direkt, andra kan identifieras fiera, mäta och värdera vägtrafikens kcstoch kvantifieras men ej värdemässigt benadskonsekvenser är små eller obefintliga. stämmas, andra åter kan vara svåra eller 1 omöjliga att identifiera, kvantifiera och/eller "Kompensationsanspråk" användes här i en vid bemärkelse och omfattar såväl det allmännas krav värdera. Till den förstnämnda kategorien kan på kostnadstäckning för bl a väg- och gatuhållhänföras utgiftsposter eller eljest direkt be- ningen som kompensationsanspråk i övrigt Förrägstämbara kostnader hos myndigheter och trafikens kostnadskonsekvenser i samhället. 204

SOU 1972:32

För vägkostnadsutredningen är uppgiften att analysera kostnader, som kan vara av betydelse för att efter ett statsmaktemas senare beslut ingå i ett kollektivt betalningsansvar, som via vägtjänstavgifter skall avkrävas vägtrafikanter samt att diskutera olika tänkbara synsätt till grund för sådana beslut. 10.1.2 Kostnadsanalysens allmänna omfång

upprätthållare av annan samhällsservice såsom sjukvård, rättskipning, kriminalvård etc, kostnader vilka kan sättas i samband med vägtrafiken. Även ytterligare utvidgningar av det allmännas kostnader, för vilka ett vägtrafikens betalningsansvar skulle kunna ifrågasättas, är tänkbara. Man kan exempelvis väl tänka sig att av vägtrafiken föranledda externa effekter i form av skadlig miljöpåverkan leder till kostnader hos det allmänna såsom ansvarigt för att vissa krav beträffande miljöstandard uppfylls. Vad ovan sagts om kostnaderna hos det allmänna gäller utgifter, som bäres av det allmänna i dess egenskap av upprätthållare av samhällsservice. Det allmänna — stat och kommun — kan emellertid även i andra egenskaper drabbas av kostnader i samband med vägtrafiken och då bl a i egenskap av fastighetsägare eller företagare. Från systematisk synpunkt är emellertid kostnaderna för det allmänna i dessa egenskaper att jämställa med kostnader för samhället i övrigt, dvs kostnader som bärs av andra än stat och kommun.

Vägtrafiken griper in i och påverkar utvecklingen inom praktiskt taget alla andra samhällssektorer på sådant sätt att den kan sägas utgöra en väsentlig intregrerad del av samhällsutvecklingen. Den är en förutsättning för bl a ett utvecklat näringsliv och en rörlig arbetsmarknad. Samtidigt som vägtrafiken medför utgifter, kostnader eller resursuppoffringar inom andra sektorer tillför den också dessa sektorer viktiga tjänster och leder till kostnadsbesparingar. Det är inte vägkostnadsutredningens uppgift att i en samhällsekonomisk kalkyl för vägtrafiken mot varandra ställa å ena sidan all samhällelig nytta, å andra sidan alla samhälleliga Vad gäller kostnader för samhället i övresursuppoffringar, som kan härledas ur väg- rigt, vilka kan vara relevanta för bestämtrafiken. På samma sätt som vägtrafiken mande av ett betalningsansvar, bör först medför kostnader inom andra samhällssek- konstateras att dessa kostnader i princip kan torer medför verksamheter inom sådana uppträda hos praktiskt taget alla typer av andra sektorer kostnader inom vägtrafiken. rättssubjekt i det svenska samhället. En total Det är inte heller vägkostnadsutredningens kartläggning är en mycket omfattande och uppgift att belysa kostnader av sistnämnda komplicerad samt för analysen onödig uppslag. Det gäller här i stället att avgränsa gift. Från systematisk synpunkt kan det kostnadsanalysens allmänna omfång till så- emellertid vara angeläget begränsa analysens dana kostnader med anknytning till vägtra- allmänna omfång genom att avskilja vissa fiken som i någon mening kan antas vara av typer av kostnader, som saknar relevans. betydelse för att bestämma den totalsumma Sådana kostnader, som bärs direkt av vägvägavgifter, som i framtida avgiftssystem skä- trafikantema själva, är enligt vad ovan sagts ligen bör avkrävas vägtrafikantema. ointressanta som grund för ett kollektivt 2 Kostnadsanalysen skall enligt ovan om- betalningsansvar. Hit hör exempelvis forfatta kostnader för det allmänna samt vissa donsägarnas kostnader för anskaffning, unkostnader för samhället i övrigt. Kostna- derhåll och drift av fordon samt försäkderna hos det allmänna sammanhänger i ringar. Vidare kostnader för anläggningar av huvudsak med upprätthållandet av dels för olika slag, vars syfte kan sägas vara att förse vägtrafiken nödvändiga vägar, gator och vägtrafiken med tjänster och som via prisandra trafikanläggningar, dels den admi2 I kap 15 lämnas en redogörelse för "bilisternas nistration i vid bemärkelse, som krävs för egna kostnader" i syfte att ge en allmän referensvägtrafikens bedrivande. Dämtöver upp- ram för de kostnader som kan komma att uttagas kommer för det allmänna i egenskap av av dem via ett system för vägtjänstavgifter. SOU 1973:32

sättningen får förutsättas betalade av fordonsägarna vid utnyttjandet av respektive tjänster. Som exempel kan nämnas raffinaderier för framställning av drivmedel, bensinstationer, garage och verkstäder. I den mån det skulle anses att exempelvis ett raffinaderi ej avkräves ett fullt samhällsekonomiskt ansvar för sina kostnader, t ex för miljöskador, är detta en fråga som sammanhänger med raffinaderiverksamheten som sådan och icke med vägtrafiken. Om raffinaderiet påförs en skatt eller avgift, som svarar mot miljöpåverkan, kommer dessa kostnader till uttryck i de priser, som tas ut för bl a drivmedel. Kostnaderna ifråga har då ingen relevans för storleken av ett kollektivt betalningsansvar, som skall utkrävas via avgifter för vägtjänster. Om däremot av någon anledning miljökostnaderna inte kan tas ut i anslutning till raffinaderiverksamheten, skulle det kunna bli aktuellt att beakta dem då ett betalningsansvar för vägtrafiken skall fastställas. Trängselkostnader, dvs främst kostnader för ökad tidsåtgång särskilt i stadstrafik i förhållande till en av medtrafikanter ostörd framkomlighet, som åsamkas förare, passagerare och andra vägtrafikanter utgör samhällsekonomiska kostnader. Sådana kostnader, som bärs av vägtrafikanterna själva, har icke någon betydelse för utmätande av ett kollektivt betalningsansvar. Däremot har dylika tidskostnader stor betydelse för att utifrån marginalkostnader åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv prisstyrning. Tidskostnader, som på grund av motorfordonstrafiken kan uppstå för gång- och cykeltrafikanter och eventuellt vissa andra kostnadsbärare, synes principiellt med utgångspunkt i den ovan gjorda generella bestämningen av vilkas kostnader som är av intresse, utgöra grund för ett betalningskrav. Praktiska och allmänna skäl talar för att dessa kostnader kan försummas i detta sammanhang. På samma sätt som gång- och cykeltrafikanter vållas tidskostnader vållar de i sin tur motortrafikanterna tidskostnader när de utan avgifter får utnyttja samma väg- och gatuutrymme. I det efterföljande medtages 206

icke några tidskostnader i samband med trafik och trafikträngsel. En annan typ av kostnader, som framstår som försumbara med hänsyn till analysändamålet, är kostnader för vägtrafikanläggningar, vars syfte uteslutande är ett annat än ett allmänt vägtrafikbehov, som det åvilar det allmänna att tillgodose. Hit hör vägtrafikanläggningar, som tillkommit och upprätthålles för utnyttjande av fastigheter eller för annan uteslutande intern användning. Exempel härpå är enskilda utfartsvägar, skogsbilvägar och omlastningsterminaler för virke, tillfälliga eller permanenta vägar och terminaler vid byggnadsplats (såsom kraftverk), vägtrafikanläggningar uteslutande tillkomna för intern användning inom industrier, försvaret etc. Kostnader för enskilda vägar, som är upplåtna för allmän trafik, är däremot självfallet av intresse. Vad gäller trafiken på ovannämnda anläggningar bör emellertid observeras att såväl det allmänna som samhället i övrigt belastas med vissa kostnader, bl a för upprätthållande av viss administrativ tillsyn och för inträffade olyckor. Sådana trafikkostnader synes emellertid i detta sammanhang i likhet med vad ovan sagts om raffinaderianläggningar m m böra kunna betraktas såsom genererade av den verksamhet, för vilken trafiken bedrives och därför hänföras till det eventuella samhällskostnadsansvar, som bör gälla för sådan verksamhet.

10.1.3 Kostnadsanalysens allmänna karaktär och disposition Vägkostnadsutredningens uppdrag avser analys av kostnader m m för att utgöra grund för utformningen av framtida avgiftssystem för vägtjänster. Vägtrafikanternas kollektiva betalningsansvar, dvs anspråket på summa avgiftsintäkter, kommer att utgöra ett grundelement i sådana framtida avgiftssystem. Det kollektiva betalningsansvaret skall bestämmas utifrån kostnader, som kan förväntas vara representativa för den tidsperiod, under vilken ansvaret skall utkrävas. Detta innebär SOU 1973:32

att det siffermässiga underlaget för det med tiden löpande betalningskravet successivt måste underkastas nya beräkningar och bedömningar utifrån förändrade förutsättningar, bl a i fråga om storleken av uppkomna kostnader inom vägtrafiksektorn, prisutveckling m m. Vägkostnadsutredningen har i denna utredningsetapp inriktat sig på att finna ett system för identifiering och analys av för betalningsansvaret relevanta kostnadsposter. För att åskådliggöra framställningen och antyda storleksordningen av olika kostnadsposter genomföres exemplifierande siffermässig redovisning. Denna grundas på — från synpunkten av framtida prissättningssystem — historiskt datamaterial. När det gäller monetära angivelser utgörs detta material i regel av utgifter under budgetåret 1970/71. De beloppsmässiga angivelserna har endast en exemplifierande och storleksordningsorienterande karaktär med avsikten att nu fånga in de mer betydande poster, vilka i ett senare sammanhang är mest angelägna att vidareanalysera och uppdatera till aktuell nivå den dag ett betalningsansvar skall bestämmas. Det anses i denna analys icke erforderligt att närmare gå in på frågan huruvida, när det gäller investeringar, dessa vid betalningsansvarets bestämmande skall baseras på utgifter under viss tid eller på för samma tid periodiserade kostnader. Här analyseras således icke betydelsen av den beloppsmässiga skillnaden visst år mellan årliga investeringsutgifter och exempelvis såsom annuiteter beräknade årskostnader för investeringar som erhålles om investeringstakten för exempelvis vägbyggnader varierar oregelbundet med tiden. Frågan om huruvida ett betalningsansvar för investeringskostnader skall grundas på beräknade utgifter under visst år eller för samma år periodiserade kostnader har ägnats stort intresse i olika utländska utredningar, vilka refereras bl a i kapitel 6. En analys av dessa förhållanden blir en uppgift i ett senare sammanhang. Det bör också framhållas att den siffermässiga beloppsredovisningen för olika poster icke kommer att vara enhetlig; i vissa fall utgifter, i andra fall periodiserade SOU 1973:32

kostnader. För en systematisk identifiering och analys av de enligt ovan till sitt allmänna omfång begränsade relevanta kostnaderna bör en uppdelning ske dels efter arten av uppkommande kostnader - kostnadsobjekt, dels efter hos vem kostnaderna primärt uppkommer — kostnadsbärare. Härigenom erhålles en rad kostnadsposter, exempelvis statens vägverks kostnader för allmän väghållning, landstingens kostnader för vård av olycksoffer etc. I samhällsekonomisk mening utgör även sådana konsekvenser som samhällsmedborgarnas obehag av trafikbuller och avgaser kostnadsposter i detta sammanhang, även om dessa poster kan vara mycket svåra att konkretisera. Uppdelningen i kostnadsposter kan beroende på bl a relevans i förhållande till analysändamålet, kravet på noggrannhet, tillgången på mätdata, analysmetoder m m drivas mer eller mindre i detalj. Det allmänna uppträder som kostnadsbärare efter i stort sett hela raden av tänkbara kostnadsobjekt. På motsvarande sätt spänner exempelvis vägtrafikolyckoma över en hel rad av olika kostnadsbärare. Bilismens s k specialbudget, dvs de under olika huvudtitlar redovisade utgifter, som avräknas mot automobilskattemedel, kan sägas åskådliggöra de kostnadsposter, som med hittillsvarande synsätt betraktats som relevanta från betalningsansvarssynpunkt. För flertalet poster är staten direkt kostnadsbärare via en rad olika statliga myndigheter och verk. Dessa kostnader kan i huvudsak hänföras till allmänna väg- och trafikanläggningar samt den allmänna vägtrafikens administrerande i vid bemärkelse - trafiksäkerhet, trafikövervakning, utredningar, undervisning, forskning m m inom trafikområdet etc. Till samma kategori kan också lämpligen föras de statliga bidragen till kommunal vägoch gatuhållning även om kommunerna med sitt ansvar för väg- och gatuhållningen också skulle kunna betraktas som kostnadsbärare. Vissa poster motsvarar mera direkt utbetalningar till andra bärare av kostnader hänförliga till vägtrafiken, exempelvis bidrag till byggande och drift av enskilda vägar, bidrag 207

till föreningar verksamma inom trafiksäkerhetsområdet etc. Det bör anmärkas att för närvarande icke upptages några poster, som avser vägtrafikens s, k negativa externa effekter, dvs olycks- och miljöområdena. Även i ett utvecklat system för identifiering och analys av kostnadsposter kan det vara lämpligt att bygga vidare på redan i praktiken existerande systematik. Denna bör kompletteras med de nya kostnadsposter, som kan ifrågasättas böra ingå vid bedömningen av ett kollektivt betalningsansvar. Härvid erhålles nedanstående huvudgrupper, nämligen dels kostnader för väg- och gatuhållning samt vägtrafikväsendet i övrigt, för vilka det allmänna genom statliga och kommunala organ står som huvudsaklig kostnadsbärare men där även andra kostnadsbärare uppträder, dels kostnader i samband med vägtrafikolyckor, trafikemissioner och andra miljöeffekter — med en rad olika kostnadsbärare från det allmänna över till enskilda samhällsmedborgare. En vidare presentation av principiella förhållanden och avgränsningsproblem för den förra huvudgruppen av kostnader ges under avsnitt 10.2 och för den senare huvudgruppen av kostnader under avsnitt 10.3. 10.2 Kostnader för väg- och gatuhållning samt för vägtrafikväsendet i övrigt

gatuhållning samt för vägtrafikväsendet i övrigt av allmänna statliga och kommunala skattemedel samt av enskilda, främst fastighetsägare. Kostnader i samband med väg- och gatuhållning behandlas i kapitel 11. Utgifterna för vägtrafikanläggningar hänför sig övervägande till byggande och drift av vägtrafikleder — vägar och gator. Gator förekommer inom områden med stadsplan. Också allmän väg finns inom sådant område. I princip är gatuhållningen en kommunal angelägenhet. Är staten väghållare inom område med stadsplan hålls dock gator, vilka även är allmän väg, av staten. Inom eget väghållningsområde kan kommunen ha statsbidrag för hållande av vissa gator som enligt statligt beslut anses nödvändiga för den allmänna samfärdseln. Kommuner som icke är egna väghållare svarar med egna medel för gatuhållningen. Vägar är benämningen på trafikleder utanför område med stadsplan. Om en väg är upplåten för allmän samfärdsel och hålles av det allmänna dvs staten eller kommun, kallas den allmän. Vilka vägar som är allmänna vägar fastställes genom statliga beslut. Staten är väghållare för huvuddelen av alla dessa vägar. I vissa områden omhänderhar kommunen väghållningen av allmänna vägar. I regel utgår statsbidrag härför. Bl a genomfartsleder av motorvägstyp hålls dock i vissa fall av praktiska skäl av staten inom dessa kommunala väghållningsområden. Andra vägar än allmänna benämnes enskilda vägar. Dessa hålles av vägsamfälligheter, vägföreningar eller av enskilda fastighetsägare. Vissa av dessa vägar finansieras delvis med statsbidrag.

Som ovan framhållits bestämmes vägtrafikanternas betalningsansvar för närvarande av de anslag på riksstaten, som helt eller delvis avräknas mot bilskattemedel - utgiftssidan i I den utsträckning staten är väghållare, bilismens s k specialbudget. Sammanlagt uppgick dessa anslag budgetåret 1970/71 till eller ger bidrag till kommunal och enskild cirka 2,6 miljarder kronor. Huvuddelen — väghållning, sker detta med medel som redocirka 2,3 miljarder kronor — avsåg kostnader visas över den inom totalbudgeten uppförda för väg- och gatuhållning, m m. Återstående specialbudgeten för automobilskattemedel. - cirka 0,3 miljarder kronor — fördelas på Staten svarar för närvarande inte för alla ett flertal poster däribland trafikövervak- kostnader för väg- och gatuhållning. En icke ning, trafiksäkerhetsarbete och trafikad- oväsentlig del bärs av kommuner och fastigministration. hetsägare. Kommunernas kostnader för bilisUtöver finansieringen med bilskattemedel men finansieras till stor del via kommunaltäcktes betydande kostnader för väg- och skatt, i vilket fall kommunens skattebetalare 208

SOU 1973:32

är kostnadsbärare, i förhållande till taxerad 10.3 Kostnader i samband med vägtrafikinkomst. Genom de statsbidrag som utgår olyckor, vägtrafikens emissioner och annan finansierar dock bilismen viss del av kommu- miljöinverkan nernas kostnader. Kostnadsansvarets utkrä10.3.1 Allmänt vande vid den kommunala väghållningen har utsatts för kritik i olika sammanhang. Bl a Vägolyckomas skadekonsekvenser och deras har förslag framkommit om att utrusta kom- med trafikvolymen stigande omfattning har munerna med särskild rätt att utkräva avgif- sedan länge varit föremål för uppmärksamter från bilismen. het. Genom successivt ökade insatser till För analysen av kostnadsförhållandena förmån för bättre trafiksäkerhet har under inom väg- och gatuhållningen har i kapitel 11 de senaste åren, där övergången till högertraen systematisering av förekommande väg- fik kan betecknas som en vändpunkt, en till och gatukategorier genomförts för att under- synes lagbunden ökningstakt kunnat brytas. lätta datainsamlingen och för att bättre Under de senaste åren har även vägtrafikens åskådliggöra kostnadssammanhangen. Indel- och väghållningens skadeverkningar på naturningen har skett på grundval av den 1 januari och kulturmiljön kommit att alltmer upp1972 gällande väglagstiftning. Några föränd- märksammas och förstärkta åtgärder härringar efter år 1970 - beräkningsåret — som emot har aktualiserats. Intresset har därvid i nämnvärd grad påverkar bilden har inte främst inriktats på emissionsskador av bl a skett. Vid systematiseringen har vidare tagits buller, avgaser och partikulära föroreningar hänsyn till införandet av en enhetlig kom- samt på miljö förändringar i samband med munindelning den 1 januari 1971. Detta utbyggnaden av nya trafikleder. innebär att begreppen stad, köping och Såväl skadeverkningarna som åtgärder och landskommun har försvunnit. Samtliga vägar insatser för att nedbringa skadeverkningamas och gator ligger därigenom inom kommuner. omfattning leder till samhällsekonomiska Av landets 464 kommuner den 1 januari kostnader av intresse från betalningsansvars1971 var 103 kommuner egna väghållare synpunkt. Vad gäller åtgärdskostnader utunder beräkningsäret 1970. Dessa kom- säges i direktiven den 29 oktober 1971 till muner var tidigare städer eller i ett fåtal fall utredningen rörande kostnaderna för miljöstörre köpingar. Väghållningsområdet utgörs vården bl a normalt endast av ett område inom kom"Som en huvudprincip måste därför gälla munen som omfattar tätbebyggelsen i kom- att den som tar i anspråk naturresurser skall muncentrum jämte en vanligen ganska be- bära de kostnader som är förenade med de gränsad del av intilliggande landsbygd. Med åtgärder som krävs för att vidmakthålla en kommuns väghållningsområde menas här god miljö." område där kommun övertagit väghållningen Den därvid uttalade principen synes äga av allmänna vägar från staten. Härav följer tillämpning även på vägtrafikens miljöförhålatt all yta i riket utanför kommuns väghålllanden. ningsområde ligger inom statens väghållFör att på lång sikt åstadkomma en samningsområde. hällsekonomisk avvägning mellan kostnader Kostnader i samband med vägtrafikväsen- för skador och kostnader för att nedbringa det i övrigt, dvs trafikövervakning, trafik- skadeverkningar krävs nytto-kostnadsanalysäkerhetsarbete, trafikadministration m m ser av de olika skadeförebyggande åtgärder behandlas i kapitel 12. som successivt övervägs för genomförande. Kostnaderna för skadeförebyggande åtgärder får i allmänhet anses möjliga att bestämma med hjälp av vanliga kostnadsberäkningar. Den skadekostnad som elimineras är emellertid, som torde framgå av det nedanstående, i SOU 1973:32 14

varje fall när det gäller trafikemissioner ytterligt svåråtkomlig för beräkningar. Det är inte vägkostnadsutredningens uppgift att åstadkomma kostnadsunderlag för sådana nytto-kostnads-analyser. Material som framtagits i sådana sammanhang kommer emellertid att utnyttjas för att belysa problematiken i samband med betalningsansvarsbegreppet.

10.3.2 Skadekostnader Identifierings-, kvantifierings-, värderingsoch avgränsningsproblem Bestämningen av vägtrafikens skadekostnader kan från analytisk synpunkt sägas inrymma identifiering, kvantifiering och värdering av olika skadekonsekvenser. Identifieringen innebär att till art, bärare och samband med vägtrafiken urskilja olika skadeposter, kvantifieringen att ange omfattningen av respektive post i någon mätenhet och värderingen att uttrycka denna omfattning i monetärt belopp. För vägtrafikolyckorna innebär identifieringen av skadekonsekvenserna till art och bärare i allmänhet inga principiella svårigheter och sambandet med vägtrafiken kan betraktas som entydigt. De omedelbara skadorna samt deras följdverkningar är oftast påtagliga och utlöses av den inträffade trafikolyckan. En långtgående uppdelning är därför möjlig såväl på olika slag av skadekonsekvenser som på olika bärare av dessa. Vägtrafikolyckorna och deras följdverkningar har sedan länge varit föremål för statistisk registrering, bl a hos statistiska centralbyrån och hos försäkringsbolagen. Även om denna statistik får antagas inrymma en icke oväsentlig underskattning i förhållande till det verkliga antalet trafikolyckor och deras följdkonsekvenser, blir det härigenom i betydande omfattning möjligt att identifiera och kvantifiera de i ett kollektivt betalningsansvarssammanhang relevanta skadeposterna. För vägtrafikens emissionsskador - i samband med trafikbuller, avgaser, damm, vägsalt etc erbjuder redan identifieringen och mätningen av emissionerna — dvs av skade210

verkningarnas primära orsaker — betydande svårigheter. Medan vid trafikolyckor skadeverkningar och skadekostnader i regel kan ledas tillbaka till en konkret händelse och normalt inträder samtidigt med eller kan ses som en direkt följd av händelsen, saknas detta direkta samband i regel vid emissionsskadeverkningar. Oftast torde skadeverkningarna i dessa fall ge sig tillkänna först sedan den drabbade under en längre eller kortare tid kontinuerligt eller med viss frekvens utsatts för emissionskonsekvensema — immissionen. Eventuellt påvisbara skadeeffekter blir därför svåra att härleda till en bestämd orsak. Bullerskadade eller bullerstörda personer kan ha utsatts för en kombination av buller från vägtrafik, annat trafikbuller och buller pä arbetsplatsen. Skador av luftemissioner — på människor eller på växtlighet, byggnader och fordon - kan på motsvarande sätt vara resultatet av samverkande föroreningar från många emissionskällor. Skadeverkningar som har sitt ursprung i en fortlöpande emission omfattar en hel skala av effekter alltifrån en allmän och svårgripbar trafikmiljöförsämring, över upplevda obehags- och störningseffekter till påtagliga materiella och/eller personella skador. Möjlighet saknas i allmänhet att göra distinkta avgränsningar i avseende pä skadeverkningarnas art och bärare. Undersökningar i avsikt att påvisa samband mellan emissioner av visst slag och skadeverkningar sker i många länder i stigande omfattning. Längst torde man ha kommit ifråga om den joniserande strålningens konsekvenser. Inom delområden har undersökningar — bl a en svensk "case-study" till miljökonferensen i Stockholm3 - med många reservationer ansett sig kunna ange ett mätbart samband mellan å ena sidan svaveldioxidemissioner och å andra sidan skador på byggnader (korrosion) och växtlighet. Inom det för utredningen aktuella området finns få sådana ansatser. Omfattande 3 Air pollution across national boundaries. The impact on the environment of sulphur in air and precipitation; Royal Ministry for Foreign Affairs and Royal Ministry of Agriculture - Stockholm 1971.

SOU 1973:32

undersökningar och insatser motsvarande andras värdering av ett visst område från dem som företagits inom strålningsområdet miljö-, boende-, rekreationssynpunkt etc, dvs torde även här kunna ge information, som i närmast värden av estetisk och av mer allmän varje fall skulle kunna underlätta att ge vissa karaktär. Av liknande allmän karaktär är givna skattningar rörande skadefunktionen. olika personers subjektiva upplevelser av traHuruvida sådana undersökningar är att på- fikmiljöriskerna, dvs främst av risken för att räkna blir delvis beroende av om man anser råka ut för trafikolycksfall men även riskerdet vara av samma vikt att inom detta na för emissionsskador och -obehag. Riskområde strikt klargöra orsakssammanhangen upplevelsen kan i sin tur påverka indivisom det ansetts vara inom strålningsområdet. dernas handlande exempelvis så att man med I varje fall torde man för överskådlig tid även hänsyn till oro för egen eller barns säkerhet i bästa fall vara hänvisad till att från special- eller hälsa väljer annan bostad, företar resor undersökningar inom begränsade områden på andra tider eller med andra färdmedel. göra mycket ungefärliga skattningar av de av Sådan upplevelse av trafikmiljörisker är ofta bilismen orsakade kvantitativa skadeeffek- svår att skilja från andra subjektivt upplevda allmänna miljöfaktorer och är synnerligen terna. För bestämningen av den egentliga skade- svår att värdera eller ens beskriva i kvantitakostnaden är det nödvändigt att även kunna tiva termer. Trots detta är det vid vissa beslut — t ex vid byggande av trafikleder — värdera skadeverkningarna i pengar. För manödvändigt att väga in denna faktor i den teriella skador, inkomstbortfall, ianspråkslutliga bedömningen. För den i detta betagande av sjukvårdsservice etc, som leder till tänkande aktuella genomgången av samhällsutgifter eller uteblivna intäkter är det möjligt ekonomiska kostnader av betydelse från beatt genomföra en värdering, även om därvid talningsansvarssynpunkt är det emellertid osäkerhet kan föreligga i beräkningsresulicke möjligt att ens tillnärmelsevis uppskatta taten. När det gäller kompensationskrav i den sammanlagda storleksordningen av dysamband med s k ideella eller immateriella lika allmänna miljökostnader. I det följande skador - allmän miljöinverkan, människors kommer dessa kostnader inte att vidare beobehag, lidande och ohälsa etc — är värdehandlas. ring utifrån utgifter eller uteblivna intäkter Det kollektiva betalningsansvaret i ett vägoftast icke möjlig. Inom olika delar av samavgiftssystem har innebörden av ett genthället - exempelvis inom försäkringsbranemot vägtrafikanterna riktat kompensationsschen och inom rättsväsendet - har behovet krav för kostnader hos andra bärare. Denna av att kunna bestämma om kompensation kompensatoriska innebörd synes i princip även för skador av denna typ lett till skönsförutsätta att utkrävt betalningsansvar också mässiga bedömningar, delvis med utgångsåterföres som kompensation till de verkliga punkt i subjektiva kompensationskrav. På områden där härigenom en viss praxis i kostnadsbärarna. Med verkliga kostnadsbedömningarna utbildats skulle motsvarande bärare kan dels avses individuella kostnadsbedömningar även kunna vara till ledning vid bärare — t ex individer, som drabbas av fastställandet av ett kollektivt betalningsan- trafikskador — dels kollektiva kostnadsbärare — staten eller kommunen eller i sista svar. hand alla medborgare i riket eller i en viss 1 samband med samhällsekonomiska inkommun. Om de drabbade utgör en stor del vesteringsbeslut inom trafiksektorn aktualiav antalet människor i landet eller inom en seras olika slag av kostnader som kan sägas kommun kan kompensationen tänkas ske pä motsvara samhällsmedborgarnas subjektiva det viset att avgifter upptages från de skadevärdering av miljöfaktorer av mer allmän orsakande och att den statliga eller kommukaraktär. Beslut att bygga trafikleder eller nala beskattningen minskas i motsvarande att tillåta eller förbjuda trafik av visst slag grad, dvs ges en form som kan betecknas kan exempelvis påverka närboendes och SOU 1973:32

såsom kollektiv kompensation. -utkrävare naturligt att detta betalningsDe ovan behandlade trafikolycksfalls- och ansvar utkräves via vägavgiftssystemet. miljöskadekonsekvensema har alla — även Om ett totalt sett utvidgat betalningsanom det i åtskilliga fall inte är möjligt att svar för olycksfallskostnader hos samhället i distinkt identifiera kostnadsbärarna - den övrigt anses böra uttagas uppkommer frågan kompensatoriska innebörd, som enligt ovan huruvida detta ansvar skall utkrävas via det är den principiella grunden för betalningsan- existerande trafikförsäkringssystemet eller svaret. Vid dödsfall kan den döde icke be- via vägavgiftssystemet. I det förra fallet traktas som kompensationskrävande för det måste försäkringssystemet byggas ut att omideella värde som representeras av hans eget fatta och täcka även det tillkommande betalliv — det sk humanvärdet vid dödsfall. Det ningsansvaret i avseende på såväl premiesättär heller icke principiellt möjligt att åsätta ning som skadeersättningar till dem, som bär detta humanvärde ett monetärt belopp vare olyckskonsekvenserna. 1 det senare fallet sig utifrån objektiv eller den drabbades uppkommer frågor om och hur det utkrävda, subjektiva värdering. Förlust av människoliv utvidgade betalningsansvaret skall återföras anses i vissa sammanhang representera en som skadeersättning till dem som bär olyckskostnad i samband med vägrafiken. Kost- fallskonsekvenserna, samt hur det existenadsuppskattningar baserade på humanvär- rande trafikförsäkringssystemet kan pådet vid dödsfall har främst kommit till an- verkas. Ett utvidgat sammanlagt betalningsvändning vid värdering av olycksfallskost- ansvar för trafikolycksfallskostnader kan sånader i samband med trafiksäkerhetsåtgär- ledes föranleda överväganden såväl om betalder. Sådana värderingsproblem behandlas ningsansvarets utformning och omfattning i närmare i kapitel 13. ett vägavgiftssystem som om ändringar av det existerande trafikförsäkringssystemet och det däri inbyggda betalningsansvaret. Trafikolycksfallskostnader - betalningsDärest ett betalningsansvar för enskilda ansvarets omfattning personers trafikolycksfallskostnader anses Den obligatoriska trafik- och ansvarsförsäk- böra tas ut i vidare mån än vad som nu sker ringen med dess kollektivfinansiering av vissa genom den obligatoriska trafik- och ansvarstrafikolycksfallskostnader inrymmer en form försäkringen synes starka skäl tala för att av kollektivt betalningsansvar av principiellt kompensationer faktiskt utbetalas. Som tidisamma innebörd som det här för vägavgifts- gare framhållits har olycksfallskostnaderna i systemet avsedda kollektiva betalningsansva- allmänhet mycket påtaglig karaktär och ret. Olycksfallskostnader som via trafikför- distinkt anknytning till skadebärarna. Komsäkringssystemet kommer att bäras av tra- pensationsanspråken från enskilda skadelifikantkollektivet skall icke ingå i det betal- dandes sida är därför mycket starka och kan ningsansvar som uttages via vägavgifter. Om också av utomstående och betalningsansvaså skedde skulle nämligen ett dubbelt betal- riga uppfattas som berättigade. Detta leder ningsansvar komma att utkrävas för dessa till att ett betalningsansvar baserat på skadekostnader. Huvuddelen av det allmännas kostnader hos enskilda skadelidande också kostnader faller utanför trafikförsäkrings- bör återföras till dem i form av skadesystemet. Åtskilliga kostnadsposter hos sam- kompensation. hället i övrigt omfattas och täckes helt eller Framställningen i kapitel 13 tar i första delvis av trafikförsäkringssystemet medan hand sikte på att bestämma trafikolycksfadsandra poster faller helt utanför. Om ett kostnader hos det allmänna av betydelse för utvidgat betalningsansvar för det allmännas ett kollektivt betalningsansvar i ett vägivolycksfallskostnader anses böra uttagas, är giftssystem. Dämtöver skall även belysas tradet med hänsyn till att det allmänna sam- fikolycksfallskostnader hos samhället i övtidigt uppträder som kostnadsbärare och rigt, dvs enskilda samhällsmedborgares kost212

SOU 197332

den ingår som ett väsentligt element i det allmännas väghållning och trafikadministration. Även trafikemissionerna och andra miljöeffekter övervägs i dessa sammanhang. Överväganden av detta slag medverkar till att Skadekostnader för trafikemissioner genomfartsleder dras utanför bebyggelsekonbetalningsansvarets omfattning centrationerna, att vägarna ges en god geoAv redogörelsen i det föregående framgår att metrisk standard och att skyddszoner och identifiering, kvantifiering och värdering av bullervallar utlägges. Trafiksäkerhetsinfortrafikemissionernas skadekonsekvenser stö- mation och -forskning, övervakning och konter på synnerliga svårigheter. Som följd härav trollverksamhet är inriktade på att minska är det icke möjligt att i objektiv mening ens skadeverkningarna. I den mån det allmänna på detta sätt blir tillnärmelsevis beräkna eller uppskatta den kostnadsbärare för åtgärder eller insatser av totala samhällsekonomiska kostnaden för förebyggande karaktär påverkas därigenom trafikemissioner eller någon mer betydande kostnaderna för väghållning och trafikadmidel därav. Siffermässigt underlag för bestämmande av betalningsansvar kan på den grun- nistration. Åtgärdskostnadema kommer att den icke presteras. I motsats till vad som automatiskt registreras (men ej särre do visas) gäller för trafikolycksfallskostnader torde vid den genomgång av det allmännas väghållskadekonsekvenserna av trafikemissioner en- ning och trafikadministration, som sker i dast i undantagsfall - exempelvis korrosion kapitel 11 respektive kapitel 12. I den mån - kunna distinkt hänföras till enskilda ska- vägtrafikanterna själva blir bärare av åtgärdsdelidande rättssubjekt. Individuell kompen- kostnader, saknar dessa kostnader enligt sation är därför icke annat än undantagsvis ovan betydelse från betalningsansvarssynmöjlig. Ett eventuell;• betalningsansvar för punkt. Exempel på sådana kostnader är ökad trafikemissioner får därför i huvudsak ges tidsåtgång pä grund av hastighetsbegränsden tidigare antydda prägeln av en kollektiv ningar och kostnader för utrustning i forkompensation till samhället i dess helhet donen (säkerhetsanordningar, avgasrenare, eller till invånarna i olika kommuner genom bullerdämpande utrustning etc). Åtgärdsatt vägavgifterna medger en viss minskning kostnader kan emellertid komma att belasta även andra bärare. Detta blir fallet exempelav den allmänna beskattningen. vis när en fastighetsägare får bekosta åtgärSåväl frågan om kollektivt betalningsander för ljudisolering i en bostadsfastighet svar skall utkrävas som frågan om omfattintill en bullrande trafikled, kostnader som ningen av ett e-entuellt betalningsansvar för åtminstone delvis övervältras på hyresgässkadekostnader på grund av trafikemissioner terna. Från betalningsansvarssynpunkt är det får anses ha karaktär av allmänna rimlighetsdärför angeläget att kartlägga i vad mån överväganden. I kapitel 14 presenteras bl a andra än vägtrafikanterna själva och det allen översikt av vägtrafikens emissioner och männa i direkt samband med väghållningen lämnas vissa kvantitativa data, som kan tänoch trafikadministrationen belastas med åtkas ha betydelse för sådana rimlighetsövervägärdskostnader, som det kan anses rimligt att ganden. via ett avgiftssystem för vägtjänster återföra på vägtrafikanterna. De normer för begränsning av trafikbuller, som kan komma att 10.3.3 Kostnader för skadeförebyggande föreslås av trafikbullerutredningen och de åtgärder åtgärder av olika slag som kan komma i fråga Åtgärdskostnaderna hänför sig i huvudsak som konsekvens härav kan antagas leda till till insatser från det allmännas sida i sam- sådana kostnader. band med väghållningen och vägtrafikens administrerande. Trafiksäkerhetsövervägan-

nåder som enligt ovan även framdeles kan antagas komma att regleras via trafikförsäkringssystemet.

SOU 1973:32

11 Väg- och gatuhållning

11.1 Inledning Inom väg- och gatuhållningen intar den statliga väghållningen en dominerande ställning. Den omfattar samtliga allmänna vägar — riksvägar och länsvägar - utom i vissa kommuner vilka är egna väghållare inom särskilda väghållningsområden. De statliga vägarna utgöres i första hand av fjärrtrafikleder utanför tätbebyggelse men i viss utsträckning även av mera lokalt betonade vägar. Den utpräglat lokala gatuhållningen ombesörjes av kommunerna medan enskilda — vägföreningar, vägsamhälligheter och enskilda fastighetsägare — handhar drift och byggande av enskilda vägar. Det förekommer dock ofta att kommunerna liksom staten genom stöd och bidrag tar del i den enskilda väghållningen. Som närmare redovisas i det följande var kostnaderna för väg- och gatuhållning år 1970 ungefär 4 miljarder kronor, varav cirka 60 procent var utgifter för byggande av vägoch gatuanläggningar och cirka 40 procent var driftutgifter. Cirka 2 1/4 miljarder kronor avräknades mot bilskattemedel medan ungefär 1 1/4 miljarder kronor bars av kommunerna genom kommunala skattemedel. Fastighetsägare bidrog med cirka en halv miljard kronor. Kostnadsfördelningen återspeglar i viss mån verksamhetens fördelning på olika väghållningsansvariga. Uppdelningen av ansvaret för väg- och gatuhållningen på stat, kommun och enskilda samt den blandade finansieringen med bilskattemedel, kommunala skattemedel och 214

enskilda medel kan i praktiken försvåra rationell planering och samordning av utbyggnaden och driften av det samlade vägnätet. Härtill inverkar också kommunernas varierande engagemang i den enskilda väghållningen — särskilt i driften - samt den statliga bidragsgivningen till kommuner och enskilda. I avsnitt 11.2 lämnas en närmare beskrivning av väg- och gatuhållningens förutsättningar m m. Vid en diskussion av betalningsansvarets omfattning och fördelning kan det vara lämpligt att utgå från vissa funktionella krav och synpunkter på väg- och gatuhållningen. I avsnitt 11.2.1 skisseras därför en funktionell indelning av väg- och gatunätet. Det administrativa förfarandet beträffande väg- och gatuhållningen regleras av lagstiftning, vars huvuddrag redovisas i punkt 11.2.2. Helhetsbilden av det existerande vägoch gatunätet kompletteras i 11.2.3 med vissa fysiska data såsom t ex väglängder, trafikarbete och standard. För att göra en kostnadsanalys av väg- och gatuhållningen möjlig erfordras emellertid en kategoriindelning med hänsyn till kostnadsbärare och tillgängliga data. Denna indelning redovisas i 11.2.4. I avsnitten 11.3—11.5 redogörs för statlig, kommunal respektive enskild väg- och gatuhållning jämte kostnaderna. En total sammanställning av de i kapitlet redovisade kostnaderna sker i avsnitt 11.6. SOU 1973:32

11:1 är en sammanfattning i huvudkategorier av förekommande klassificeringar från ovan11.2.1 Väg- och gatunät från funktionell nämnda synpunkter (forskargruppen Scaft1, synpunkt Statens vägverk etc). Figuren utgör ett förEtt funktionellt betraktelsesätt på väg- och sök att funktionellt beskriva existerande väggatuhållningen har sin främsta betydelse för och gatunät med denna form av klassificeplaneringsverksamheten, där länkar i väg- ring. Kännetecknande för de i nyssnämnda och gatunäten ges olika beteckningar, som syftar på den trafiktekniska anpassningen till sammanhang använda länkbeteckningarna är olika förflyttningsbehov, se fig 11:1. Anpass- att de inbördes bildar en hierarki. Ju mera ningen göres såväl med hänsyn till dimensio- lokalt betonade förflyttningarna på länken nering (kapacitet m m) som till trafikregle- normalt är, desto lägre befinner sig länken i rande åtgärder (hastighetsgränser m m) och hierarkin. Med det hierarkiska systemet kan särskilda miljösynpunkter (lämpligt buller- därför den standard på förflyttningskvalitén avstånd m m). En på detta sätt genomförd (hastighet m m) som erbjudes bilisten anfunktionell indelning medelst trafiksepare- passas till de miljökrav (säkerhet m m) som ring och trafikdifferentiering och därigenom övriga trafikanter samt närboende kan ställa. länktyper av mera renodlad karaktär medför Detta kan ske genom att länkarna i systemet totalt sett ökad trafiksäkerhet och kapacitet rangordnas med hänsyn till krav på trafiki väg- och gatunätet. Länkbegreppen i fig differentiering och trafikseparering. Sålunda differentieras länksystemet t ex med stegvis minskade hastighetsgränser ju längre ned i hierarkin man går. Samtidigt minskar kraven =^= Fjörrlönkor vilka främst utqör förbindelser mellan olika orter på separering av gång- och cykelvägar. Anta(i huvudsak allmänna vägar) = = Samlinqslonkor vilka förbinder let nivåer i hierarkin beror av bebyggelsens fjärrlänkar och lokallänkar (tex täthet. Principiellt sett kan således klassificestatsbidraqsberättiqade q a t o r och enskilda v ä g a r s a m t icke ringstekniken användas även i glesare bebygbidrogsberättiqade qator av typ matarleder) gelse. Den ligger numera även till grund för Lokollonkar vilka sammanbinder fastiqheter främst med somlinqsgatuomläggningar i anslutning till de flesta länkar men i vissa f a l l även direkt m e d f j ä r r l ä n k a r (tup trafiksaneringar. e n t r é g a t o r samt icke statsbiLänkarna inom äldre väg- och gatunät är i draqsberättiqade enskilda vägar) allmänhet svårare att inordna i det funktionella hierarkiska systemet. En och samma länk måste då i många fall ges flera beteckningar, dvs länken tjänstgör t ex både som fjärrlänk och samlingslänk - kanske även som lokallänk. På landsbygdens ofta förekommande pärlbandsbebyggelse längs vägarna kan detta vara fallet, likaså inom äldre stadsbebyggelse med gatunät av klassisk rutnätstyp. Ett hierarkiskt system av skisserad modell erbjuder emellertid betydande fördelar vad beträffar möjligheterna att på ett rationellt 11.2 Väg- och gatuhållningens bakgrund

rr

1 Figur 11:1 Länktyper från funktionell synpunkt huvudindelning SOU 1973:32

Forskargruppen Scaft (Stadsbyggnad, Chalmers, Arbetsgruppen för forskning om trafiksäkerhet). 215

sätt definiera ett bilismens betalningsansvar för byggande och drift av vägar och gator. Systemet kan relativt lätt anpassas till gränsdragningen mellan enskild och allmän vägoch gatuhållning. Ett rimligt tillvägagångssätt med hänsyn även till förhållandena i äldre bebyggelse synes därför böra härledas ur en funktionell modell med utgångspunkt i det hierarkiska systemet. Funktionella synpunkter kan även anläggas på organisatoriska förutsättningar för lokal väg- och gatuhållning och begränsar sig således icke enbart till den ovan beskrivna trafiktekniska anpassningen av väg- och gatunäten till trafikbehoven. Bestämmande och utkrävande av betalningsansvaret har i sin tur ett nära samband med de organisatoriska förutsättningarna. Som nämndes i kapitel 10, innehåller de kommuner som är egna väghållare genomgående en omfattande tätbebyggelse av stadskaraktär. Den kommunala gatuhållningen har därför en sådan omfattning att det av organisatoriska skäl varit såväl möjligt som fördelaktigt att inom vissa områden låta dessa kommuner mot ersättning svara för även den väghållning som annars skulle åvila staten. Organisatoriska m fl fördelar torde - jämte vissa standardkrav från allmänhetens sida - vara utslagsgivande även i de fall, dä kommunerna i större utsträckning engagerar sig i byggande och drift av de enskilda vägarna. 11.2.2 Administrativa förhållanden, lagstiftning m m Framställningen i detta avsnitt syftar till att ge en allmän bakgrund till kostnadsanalysen vad avser administrativa förhållanden, lagstiftning m m. Den är av översiktlig och orienterande karaktär. Som framgick i kapitel 10 indelas vägtrafiklederna i tre grupper nämligen allmänna vägar, gator och enskilda vägar. Statens väghållning begränsas till allmänna vägar - frånsett de enskilda vägar, vars hållande åvilar staten i egenskap av fastighetsägare. Även vissa kommuner håller, som framgått, allmänna vägar. Gator hålls av kommunerna, i vissa fall med bidrag av stat 216

eller fastighetsägare. Om gatorna samtidigt är allmänna vägar är staten väghållare. Väghållande i övrigt avser enskilda vägar och ansvaret för denna verksamhet vilar ytterst på enskilda fastighetsägare. Allmänna vägar och gator I fråga om allmänna vägar regleras väghållningen, dvs vägs byggande och drift, av väglagen och vägkungörelsen. Väglagen trädde i kraft 1 januari 1972 och ersatte 1943 års lag om allmänna vägar. Samtidigt ersattes den tidigare vägstadgan med en ny vägkungörelse. Den nya väglagstiftningen innebär väsentligen en modernisering av rättsreglerna och en anpassning till lagstiftningsreformer inom andra rättsområden. Bland annat har trafiksäkerhetssynpunkterna bättre tillgodosetts i den nya lagen. 1 det följande lämnas först en redogörelse för huvuddragen i den nya lagstiftningen m m, även om de nya reglerna icke i detalj överensstämmer med de regler som gällde under 1970. Regeländringarna har ingen praktisk betydelse för en kartläggning av kostnaderna för väghållningen år 1970. De allmänna vägarna som indelas i riksvägar och länsvägar tillhör vägnätets grundstomme, dvs de länkar i vägsystemet som förbinder olika orter med varandra, jämför figur 11:1. Enligt väglagen är allmän väg dels sådan väg som enligt lagen anlägges eller förändras till allmän väg och dels "sådan för allmän samfärdsel upplåten väg som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som eller förändrats till allmän" och som vid väglagens ikraftträdande "hålles av staten eller kommun". Såväl denna definition som övrig lagtext visar att det för tillkomsten av allmänna vägar ytterst krävs statliga beslut. Väglagen anger således pa vilka grunder och enligt vilket förfarande staten beslutar att en väg skall upplåtas som allmän väg eller indragas. Lagen anger vidare de statliga och kommunala väghållningsmyndigheterna. Statens vägverk svarar för den statliga väghållningen och har tillsyn över kommunal vägSOU 1973:32

hållning. Vägförvaltningen i länet är väghållningsmyndighet för de av länets allmänna vägar som staten håller. Vid väghållningen skall hänsyn tas såväl till enskilda som till allmänna intressen. Väglagen nämner särskilt trafiksäkerhet, miljövård, naturvård och fornminnesvård. Huvuddelen av lagen behandlar väghållarens rättigheter och skyldigheter. Av stor betydelse är lagens bestämmelser om vågrätt, vägområde, vilka s k vägan ordningar som räknas till allmän väg och byggnadsfritt område. När väghållare förvärvar mark för allmän väg sker detta i regel genom s k vågrätt som är en till tiden obegränsad rätt för det allmänna att med företräde framför andra sakrättsägare använda marken till allmän väg. Väghållaren har rätt att inte enbart nyttja själva vägmärken, utan också i ägarens ställe bestämma över marken och tillgodogöra sig material ur denna. Vägområdet utgöres enligt lagen av den mark som tas i anspråk av vägbana och övriga väganordningar. Med väganurdning menas då anordning som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande, t ex diken och slänter. Även rast- och parkeringsplatser samt vägbelysning kan höra dit. Till vägen kan också räknas en kantremsa på upp till två meters bredd i anslutning till det egentliga vägområdet. Väghållaren är inte skyldig att bygga alla dessa väganordningar utan har möjlighet att göra det, om och när disponibla medel finnes. Genom skärpta ordnings- och säkerhetsföreskrifter tillgodoser väglagen trafiksäkerheten bättre än tidigare lag. Av trafiksäkerhetsskäl krävs särskilt tillstånd från länsstyrelsen för att en enskild körväg skall få anslutas till allmän väg. Det byggnads fria avståndet från vägområdets ytterkant skall vara minst 12 meter och kan ökas upp till 50 meter om länsstyrelsen sä beslutar. Kommunen är enligt byggnadslagen i princip ansvarig för iordningställande och upplåtande till allmänt begagnande av gata eller annan allmän plats inom stadsplanelagt område. Kommunen ansvarar också i princip för underhållet av gata eller annan allmän plats. SOU 1973:32

Inom statliga väghållningsområden svarar staten helt för de allmänna vägarna, även när dessa ligger inom stadsplanelagt område och även när de är upplåtna som gator i byggnadslagens mening. Övriga gator inom statens väghållningsområde hålls av kommunen. 1 kommunens väghållningsområde ingår allmänna vägar. Kommunen har vidare ansvaret för gator inom sådant område. Skall gata enligt vägverkets beslut anses nödvändig för den allmänna samfärdseln utgår för hållandet av gatan statsbidrag. Statsbidrag utgår också till hållandet av allmän väg. Statsbidrag till väg- och gatuhållning täcker större delen av kommunens kostnader för byggande och drift enligt vissa statliga normer. Resten bestrids med kommunala skattemedel. De bidragsberättigade gatorna utgörs för närvarande i första hand av större samlingslänkar, vilka bildar gatunätets grundstomme. I andra hand kan vissa hårt trafikerade mindre samlingslänkar av typ matarleder ingå jämte vissa lokala gatulänkar som ansluter till allmänna serviceanläggningar (sjukhus m m), knutpunkter (hamn, järnvägsstation) eller större industrier. Länkarnas funktion — icke trafikens storlek - är således i första hand avgörande för statsbidrag till de egna väghällarnas gator. I fråga om de gator inom statens väghållningsområde, som inte är allmänna vägar och de gator inom kommunens väghållningsområde, för vilka statsbidrag inte utgår bestrider kommunen hela kostnaden med kommunala skattemedel. Fastighetsägare kan dock på grundval av byggnadslagens bestämmelser åläggas skyldighet att för byggande av gator utge ersättning i form av gatumarksersättning och gatubyggnadskostnadsbidrag. Läggs stadsplan över ett större område som är i en ägares hand har kommunen möjlighet att upprätta stadsplaneavtal — också kallade exploateringsavtal — med större markägare i samband med upprättande av stadsplan. 1 allmänhet innebär dessa avtal att exploatören bekostar byggandet av alla gator inom området. Dessa kostnader uttas i sin tur av fastighetsköparna. I de fall kommunerna i egen regi 217

värden. Inom stadsplan är bestämmelserna om vägsamfälligheter och vägföreningar inte tillämpliga. Fastighetsägarnas väghällningskostnader minskas emellertid genom stöd från kommunerna och bidrag från staten. I vissa fall Enskilda vägar träffar kommunen avtal med enskilda väghålDe enskilda vägarna utgör en heterogen lare, framför allt vägföreningar, vilket i prakgrupp i fråga om teknisk standard och trafik- tiken oftast innebär att kommunen övertar belastning. I vissa fall är vägens utformning väghållningen från de enskilda intressenoch trafikflödets storlek fullt jämförbar med terna. Statsbidrag lämnas till byggande och de förhållanden som gäller allmän väg. Som drift av enskild väg av väsentlig betydelse för regel är dock standarden lägre och trafiken en bygds befolkning. Om statsbidrag erhälles glesare. Hållandet av enskild väg sker genom måste vägen upplåtas för allmän trafik. Befastighetsägarnas försorg, antingen genom träffande principerna för statlig bidragsgivsammanslutningar av dessa - vägsamfällighe- ning se vidare avsnitt 11.5. ter och vägföreningar - eller direkt av enskilda fastighetsägare. När det gäller vägar, som är till nytta för 11.2.3 Vissa fysiska data angående väg- och mer än en fastighet, kan väghållningsansvaret gatunätet bestämmas vid förrättning inför en av läns- Det statliga vägnätet2 styrelsen förordnad förrättningsman. Genom förrättningen bildar de anslutna fastig- De allmänna vägar, för vilka staten är väghålheterna en vägsamfällighet för vilken skall lare indelas i riksvägar och länsvägar. Vissa finnas stadgar och styrelse. Fördelningen av allmänna vägar kan enligt internationella kostnaderna mellan de enskilda väghållnings- regler förklaras vara europavägar. För närskyldiga fastlägges genom andelstal med hän- varande är alla europavägar riksvägar och de syn tagen till varje särskild fastighets nytta länsvägar som förklarats som europavägar har därmed överförts till riksvägar. Vissa av vägarna. länsvägar, som går genom mera än ett län, Inom tätare bebyggelse kan pä liknande sätt för ett givet område bildas en vägförening, som ansvarar för väghållningen inom 2 Principuppgifter i följande avsnitt har erhållits området. Kostnaderna fördelas i detta fall i från statens vägverk. Viss bearbetning av materialet förhållande till fastigheternas taxerings- har skett inom utredningen. gör en sammanhängande exploatering av ett område tar kommunerna ut ersättning för gatubyggnadskostnaderna vid fas tighets försäljningen.

Tabell 11:1 Våglängd för statliga allmänna vägar 1.1.1971 jämte uppskattat trafikarbete är 1970. %

Trafikarbete (milj fkrn)

7<

12,5 13,2

18091 4 741

50,4 15,8

72 825

74,3

7 142

23,8

Totalt, allmänna vägar med staten som väghållare

97 954

100,0

29 974

100,0

Därav: Europavägar Allmänna vägar, tillika gator (se tab 11.5)

3 467 2 300

3,5 2,4

8 757

29,2

Vägkategori

Väglängd (km)

Riksvägar Genomgående länsvägar

12 248 12 881

Övriga länsvägar

218 SOU 1973:32

Antal fordon i 0 medeltal p e r dygn 0 - 250

•

0 Väqlänqd i 1000-tal km 20 30 40

I

1 I

l

Oljeqrus

A s f a l t och b e t o n g

_

Trafikarbete i milj f o r d o n s k m / d y g n 0 5 10 15"

_l

I

I

l

l

I

I

I

l

Grus

Figur 11:2 Våglängd resp trafikarbete år 1970 på det statliga vägnätet med fördelning pä vägarnas beläggning och trafik.

kallas genomgående länsvägar. Våglängden den 1 jan 1971 hos dessa olika kategorier allmänna vägar som staten är väghållare för framgår av tabell 11:1.

o/o 100—i

Trafikarbete (milj fordonskm/dygn) 80-

5050-

—p 50

100 Våglängd i 1000-tal km Il I I I T T I I I 1 1 1 4 2 I 0,5 0,5 0,25 0,Z5 0,125 0,075 0 0 0 1000-tal f o r d o n i m e d e l t a l per d y g n Asfalt-och betonqvägar — — — Oljeqrusvaqar - - - - - - - Grusvägar

Figur 11:3 Samband mellan våglängd och trafikarbete pä vägar med trafik över viss årsmedeldygnstrafik. SOU 1973:32

De allmänna vägarna i områden där kommun är väghållare uppgår till sammanlagt nära 2 000 km (se nedan), varför totala längden allmän väg i landet i början av år 1971 var nästan 100 000 km. Den statliga väghållningen omfattar cirka 98 procent av de allmänna vägarna. År 1970 omfattade det statliga vägnätet även 88 färjleder med en total längd av 62 km. Trafikarbetet år 1970 på det statliga vägnätet har pä grundval av vägverkets trafikräkningar uppskattats till ungefär 30 miljarder fordonskilometer. En överslagsberäkning, baserad på erfarenheter angående genomsnittsvärden för personbilars och lastbilars årliga körsträcka, visar att det totala trafikarbetet 1970 kan ha varit av storleksordningen över 40 miljarder fordonskilometer. Trafikarbetets fördelning med avseende på vägens standard kan översiktligt illustreras av fig 11:2, som anger våglängdens respektive trafikarbetets fördelning med hänsyn till vägens beläggning och trafik. Det framgår att vägar med lägre beläggningsstandard (grus och oljegrus) omfattar en relativt sett stor andel av det statliga vägnätets längd. Emellertid sker den övervägande delen av trafikarbetet på vägarna med permanent beläggning, dvs betong- eller asfaltvägar. Våglängd 219

Tabell 11:2 Statliga allmänna vägars slitlager 1955-1972. Är

1955 1960 1965 1970 1972

Vägandel (%) med slitlager av Asfalt eller betong

Oljegrus

Grus

9 14 22 27 28

0 5 16 19 20

91 81 62 54 52

respektive trafikarbete för de tre slagen av vägar kan direkt avläsas av figur 11:3 såväl absolut som relativt. Utvecklingen av de statliga allmänna vägarnas slitlager framgår av tabell 11:2. Den 1 jan 1972 var 48 procent av de statliga vägarna försedda med ett varaktigare slitlager än grus (permanent beläggning eller oljegrus). Andelen permanent beläggning och oljegrus tillsammans var för riksvägar 97 procent, för genomgående länsvägar 79 procent och för övriga länsvägar 34 procent. Av europavägarna var 98 procent belagda och resterande 2 procent oljegrusbehandlade. Utvecklingen sedan 1955 av det högsta

axeltryck som tillåts på statliga allmänna vägar visas i tabell 11:3, medan läget den 1 april 1973 framgår av tabell 11 4. De vägar, vilka har högsta tillåtna axel-/ boggitryck 10/16 ton, bildar det sk tunga vägnätet. Antalet broar på de allmänna vägarna uppgick den 1 januari 1972 till 9 678 inklusive broarna inom kommuners egna väghållningsomräden. Av totalantalet var 95 respektive 94 procent upplåtna för 8 tons axeltryck respektive 12 tons boggitryck, medan 87 respektive 83 procent var upplåtna för 10 tons axeltryck respektive 16 tons boggitryck.

Tabell 11:3 Tillåtet axel try ck hos statliga allmänna vägar 1955--1973. År

1955 1960 1965 1970 1973

Vägandel (%) med högsta tillåtna axeltryck, ton 10

<8

0 0 11 37 76

2 47 79 62 23

98 53 10 1 1

Tabell 11:4 Andel statlig allmän väg med angiven bärighet i procent samt våglängd, 1.4.1973. Vägkategori

Högsta tillåtna axe -/boggitryck, tor i 8/12

10/16

Riksvägar Genomgående lär svägar Övriga länsvägar Totalt

<6/l0

%

km

%

km

%

km

99,3 93,0 69,1

12 580 11 682 49 610

0,7 6,4 30,3

95 804 21 772

0,6 0,6

81 427

76,1

73 872

23,4

0,5

508 SOU 1973:32

Genom s k kvalitétsgradering, som innebär en värdering av vägens standard med hänsyn till förekommande trafik söker statens vägverk vartannat år följa vägstandardens utveckling för riksvägar och genomgående länsvägar. Uppgifter för det övriga länsvägnätet föreligger endast för år 1965. Vägstandarden beskriver kvalitativt vägens fysiska egenskaper såsom kondition och kapacitet med hänsyn till trafikvolymen. Indirekt ger den även upplysning om framkomligheten (reshastighet, säkerhet och bärighet). Vägstandardens förändringar för landet som helhet under 1960-talet kännetecknas enligt kvalitetsgraderingen av en klar förbättring av standarden för genomgående länsvägar medan endast en marginell höjning av standarden för riksvägarna kan noteras. För den del av riksvägarna som utgör europavägar kan till och med en standardförsämring konstateras. Kommunala vägar och gator samt enskilda vägar Kvalitativa och kvantitativa data om det kommunala väg- och gatunätet och det enskilda vägnätet och trafiken på dessa finns i betydligt mindre utsträckning än beträffande det statliga vägnätet. Detta är ganska naturligt eftersom väghållningen är splittrad pä en mängd enheter av skiftande storlek. Följande uppgifter är därför till stor del uppskattningar baserade på antaganden om och skönjbara samband i de få data som finns tillgängliga. Såsom redan nämnts skötes väghållningen av de allmänna vägarna till allra största delen (97 954 km) av staten. Resterande del ligger inom områden där kommuner är väghållare och utgjorde är 1970 1 880 km. För dessa liksom för vissa gator, vilka anses nödvändiga för den allmänna samfärdseln, erhåller kommunen statsbidrag. Längden statsbidragsberättigade gator 1970 var 3 590 km och totala längden statsbidrags be rättiga de vägar och gator sålunda 5 470 km. I nämnda väghällningsområden var längden övriga gator 9 960 km. Den totala gatulängden inom SOU 1973:32

Tabell 11:5 Längden kommunala vägar och gator 1970. Väg- och gatukategori

Väg- och gatulängd km

Områden där kommunen är egen väghållare Kommunala allmänna vägar (statsbidragsberättigade) Statsbidragsberättigade gator Övriga gator

1 880 3 590 9 960

Områden där staten är väghållare3 Övriga gator

6 700

a

Allmänna vägar även upplåtna som gator ingår i det statliga vägnätet (2 300 km).

dessa var således 13 550 km. Data om gatulängden i orter där staten är väghållare finns ej, varför en uppskattning måste göras. Med hjälp av tillgängliga uppgifter om gatulängd och folkmängd i stadsplanelagda områden i varje kommunalt väghällningsomräde kan gatulängden per invånare studeras inom de väg- och gatuhållande kommunerna. Gatutäthetens samband med ortsstorlek visar därvid god korrelation och bör därför kunna användas för uppskattning av gatulängden i orter där staten är väghållare. Totala gatulängden i dessa orter skulle med denna metod kunna uppskattas till cirka 9 000 km. I orter där kommunen är väghållare var år 1970 26 procent av totala gatulängden statsbidragsberättigade, dvs gator nödvändiga för den allmänna samfärdseln. Denna andel har befunnits vara relativt oberoende av ortsstorlek. Tillämpas därför relationen även i orter där staten är väghållare, skulle cirka en fjärdedel av totala gatulängden i dessa orter, dvs ungefär 2 300 km, vara allmänna vägar som tillika är upplåtna som gator, medan återstående 6 700 km hålles av kommunerna. Längden kommunala vägar och gator sammanfattas i tabell 11:5. Med ledning av ovanstående tabell kan totala gatulängden i landet anses vara cirka 22 500 km. Längden kommunalt hållna vägar och gator är cirka 22 000 km. Den totala längden enskilda vägar vilka 221

erhöll statsbidrag uppgick 1970 till 62 580 km. Av dessa hölls 75-80 procent av vägsamfälligheter eller enskilda fastighetsägare (se avsnitt 11.2.4) och resten av vägföreningar. Längden övriga enskilda vägar är mycket svåruppskattad. Av avgörande betydelse för uppskattning av den totala väglängden i landet för denna kategori är var man sätter gränsen mellan vad som är väg och vad som icke är väg. Enda tillgängliga uppgift (170 000 km) härvidlag härrör från en väginventering utförd av skogshögskolan 1957— 1963. Här ingår bl a både skogsbilvägar och s k inägovägar, dvs i princip alla enskilda med bil farbara vägar i jordbruksbygden, till fritidsbebyggelse osv, dock ej enskilda vägar inom egentliga tätorter, vilkas längd kan uppskattas till 30 000-40 000 km. Med tanke på detta samt en viss tillväxt hos det enskilda vägnätet torde väglängden övriga enskilda vägar i landet år 1970 uppskattningsvis snarare vara över än under 200 000 km. Några andra fysiska data beträffande det kommunala och enskilda väg- och gatunätet än väglängdsuppgifter finns ej tillgängliga. Ovan gjordes emellertid en uppskattning av det totala trafikarbetet 1970 i landet till 40 miljarder fordonskm. Av detta arbete utfördes cirka 70 procent pä det statliga vägnätet. Återstoden ca 30 procent eller ca 10 miljarder fordonskm skulle då motsvara trafikarbetet på det kommunala väg- och gatunätet och det enskilda vägnätet. 11.2.4 Indelning av vägar och gator med avseende pä kostnadsbärare Som framgick i avsnitt 11.2.2 kan med hänsyn till lagstiftning tre huvudkategorier av trafikleder särskiljas, nämligen allmänna vägar, gator och enskilda vägar. Med hänsyn till hällande, finansiering och områdestyp är dessutom en typindelning inom varje kategori av betydelse för en meningsfull kostnadsanalys. En systematisering av vägar och gator har därför utförts, och redovisas i huvudsak i figurerna 11:4 och 11:5. Med 222

WMffl

Kommungräns Område med stadsplan A l l m q n v ä g av t y p q e n o m f a r t s l e d (staten väghållare) A l l m ä n väg ( s t a t e n v ä g h å l l a r e ) Allmän väq som t i l l i k a ä r gata (staten väghållare) Annon q a t a (kommunen g a t u h S l l a r e erhaller ej s t a t s b i d r a q ) Enskild v ä g , s t a t s b i d r a q s b e r ä t t i q a d e l l e r a n n a n (enskild v ä g h å l l a r e )

Figur 11:4 Vägar och gator i kommun, där staten är väghållare

Kommunqräns Väqhållninqsområde for allmänna vägar W%%M%. Område med stadspion Allmän v ä g av typ qenomfartsled (staten väghållare) Allmän väg (staten v ä g h å l l a r e ) = = = Allmän väg (kommunen väghållare, erhåller statsbidrag) WttifflM Allmän väg s o m t i l l i k a ä r q a t a (staten väghållare) För den allmänna samfärdseln nödvändig gata (kommunen väghållare, erhåller statsbidrag) Annan qata (kommunen ga+uhållare.erhaller ej s t a t s b i d r a g ) Enskild väq, statsbidragsberättigad eller annan (enskild väqhållare)

Figur 11:5 Vägar och gator i kommun, som är egen väghållare SOU 1973:32

idealiserade kartskisser visar nämligen figurerna de olika kategorier av vägar och gator som är av intresse vid redovisningar av utgifterna för väg- och gatuhållningen. I skissen har en uppdelning skett på kommuner utan respektive med egen väghållning. Indelningen knyter i figurerna an till vägoch gatuhållningsförhållandena inom olika slag av områden. För kostnadsanalysen är det av betydelse att känna till om vägen eller gatan ligger - inom kommuns väghållningsområde - inom statens väghållningsområde - inom område med stadsplan - utanför område med stadsplan De allmänna vägarna har således indelats i följande kategorier: - allmän väg av typ genomfartsled, staten väghållare - allmän väg som tillika är gata, staten väghållare - annan allmän väg för vilken staten är väghållare - allmän väg för vilken kommunen är väghållare, statsbidrag utgår Gatorna har indelats på följande sätt: - gata som tillika är allmän väg, staten väghållare (se ovan) - för den allmänna samfärdseln nödvändig gata med statsbidrag och med kommunen som gatuhållare - annan gata, för vilken kommunen är gatuhållare men som ej är statsbidragsberättigad. Enskilda vägar har i kostnadsanalysen endast indelats i två grupper: - statsbidragsberättigad enskild väg - annan enskild väg. Kategoriindelningen grundar sig pä gällande lagstiftning som redovisats i 11.2.2. 1 avsnitten 11.3 — 11.5 lämnas ytterligare information om administrativa detaljer, lagstiftning m m som berör de olika väg- och gatukategorierna som här angivits. Beträffande anknytning av ovanstående kategorier till de funktionella länkbegrepp som införts, se fig 11:1. SOU 1973:32

11.3 Den statliga väghållningens kostnader* Byggande på vägverkets anslag Enligt väglagen är, förutom anläggning av ny väg samt omläggning av väg i ny sträckning, även förbättring av befintlig väg till högre standard att anse som vägbyggande. Statlig ny- eller ombyggnad av väg sker enligt vägverkets gällande normalbestämmelser såväl beträffande geometrisk standard som beträffande vägkroppens uppbyggnad. Genom bl a en typ av lönsamhetsberäkningar av aktuella projekt eftersträvar vägverket att anvisade medel för byggande av statliga vägar förbrukas pä ett ur ekonomisk synpunkt riktigt sätt. Vägbyggnadsprojekten är inom planerna rangordnade efter angelägenhet med hjälp av vägverkets lönsamhetsbedömning. Om vägverket och länsstyrelse har olika uppfattning om de projekt som bör ingå i flerårsplan skall fastställd sen av planen hänskjutas till Kungl Maj:t. För vägplaneringen upprättar och fastställer vägverket efter samråd med bl a länsstyrelserna länsvisa flerårsplaner för byggande av riksvägar och länsvägar. Planerna omfattar fem år men förnyas vart tredje år. Vägverkets utgifter 1970 för samtliga objektgrupper, utrednings- och utvecklingsarbete samt administration redovisas i tabell 11:6. Tabell 11:6 Förbrukade medel 1970 på vägverkets byggnadsanslag. Anslagspost

Milj kr

Byggande av riksvägar » Byggande av länsvägar Byggande av ödebygdsvägar Byggande av storbroar

391 174 5 51

Summa byggande Utrednings- och utvecklingsarbeten Administration Byggande, totalt

621 11 41 673

3 Uppgifter i detta avsnitt har erhållits från statens vägverks redovisningar, väsentligen verksamhetsberättelsen för är 1970.

Verksamheten på vägverkets byggnadsanslag gav år 1970 följande resultat. En sammanlagd våglängd av ca 500 km öppnades för trafik under året. Arbeten pågick med ca 290 km väg som påbörjats tidigare år och beräknades bli öppnade för trafik år 1971 eller senare. Objekt påbörjades motsvarande en total våglängd av ca 460 km, vilka var avsedda att öppnas för trafik år 1971 eller senare.

Omfattningen av beredskapsarbeten med uppdelning på riksvägar och länsvägar som vägverket resp arbetsmarknadsverket svarat för under åren 1966-1970 framgår av tabell 11:7. Variationerna mellan de olika åren beror främst på konjunkturväxlingarna. De totala administrationskostnaderna för dessa arbeten utgjorde 15 milj kr. Följande resultat av beredskapsarbeten redovisas för 1969/70. En sammanlagd våglängd av totalt ca 200 km öppnades för trafik under budgetåret. Arbeten pågick med Byggande pä arbetsmarknadsverkets anslag ca 300 km väg som påbörjats tidigare budVägarbeten har utgjort och utgör alltjämt en getår och var avsedda att öppnas för trafik betydande del av arbetsmarknadsverkets s k 1969/70 eller senare. Objekt påbörjades beredskapsarbeten, vilkas syfte är att inom motsvarande en total våglängd av ca 100 km. vissa tidsperioder och regioner öka sysselsätt- Dessa var avsedda att öppnas för trafik ningsgraden. Dessa arbeten sker administra- 1970/71 eller senare. Mindre omläggningstivt dels i vägverkets och dels i arbetsmark- och förbättringsarbeten inklusive byggande nadsverkets regi men bekostas av arbets- av mindre broobjekt utfördes för ca 47 marknadsverket och avräknas i princip mot milj kr. bilskattemedel. Arbetsmarknadsverket väljer i samråd med vägverket ut lämpliga vägDrift objekt som beredskapsarbeten bland dem som finns upptagna i långtids- och flerärs- Vägverket indelar inom driften förekommande arbeten — från kortsiktiga serviceplaner. Vägverkets engagemang i de vägbyggnads- åtgärder till åtgärder av mera permanent arbeten som utförs i arbetsmarknadsverkets karaktär - i tre huvudgrupper, nämligen regi består i planerings-, projekterings- och servicearbeten, egentligt vägunderhåll och marklösenverksamhet samt viss teknisk till- förstärkt vägunderhåll. Service arbe ten är syn av byggnadsobjekt. Omfattningen av arbeten som har direkt samband med trafiberedskapsarbeten i vägverkets regi är bl a kens framkomlighet och säkerhet pä kort beroende av de egna fasta arbetslednings- sikt exempelvis snöröjning och reparation av resursenia samt möjligheten att utöka dessa skador. Egentligt vägunderhåll är arbeten för med tillfälligt anställd arbetsledningspersonal vidmakthållande av vägen mot förslitning genom underhäll av beläggningar, grusning, för beredskapsarbetena.

Tabell 11:7 Beredskapsarbeten på allmänna vägar 1966—70. År

Vägbyggande i vägverkets regi

Vägbyggande i arbetsmarknadsverkets regi

Totalt

70 71 58 68 78

212 231 265 282 252

Därav Riksvägar

Länsvägar

106 84 72 84 105

106 147 193 198 147

Milj kr 1966 1967 1968 1969 1970 224

142 160 207 214 174

SOU 197 3:32

Figur 11:6. Driftkostnadernas procentuella fördelning på olika åtgärder år 1970. SOU 1973:32 15

Tabell 11:8 Driftutgifter på det statliga vägnätet år 1970. Delprogram

Milj kr

Servicearbeten Egentligt vägunderhåll Förstärkt vägunderhåll

370 202 110 Summa

682 Totalt

745 Administration

dikning m fl arbeten. Förstärkt vägunderhåll är åtgärder som leder till förbättring av vägens standard, t ex förstärkning av vägkroppen, övergång från grusvägbana till oljegrus eller enkel beläggning, kurvrätningar etc. Driftutgifterna fördelade på huvudgrupper visas i tabell 11:8. En ytterligare uppspjälkning på utgifterna för olika driftåtgärder för år 1970 visas i figur 11:6. Flertalet driftåtgärder som tillhör huvudgruppen servicearbeten varierar starkt i omfattning från år till år beroende på väderleken. Budgeten upprättas för behov av åtgärder under år med normal väderlek. Avvikelserna är därför till stor del ett uttryck för konsekvenserna av annan väderlek än den som antagits råda under normalåret. Driftverksamheten påverkades under år 1970 starkt av besvärande snö- och temperaturförhållanden i stora delar av landet under vinterhalvåret. I södra och mellersta delarna av landet förekom under första kvartalet betydligt fler snöfall än vanligt. Samtidigt rådde stabil kyla. Den starka dagsmejan som följde med den utdragna vintern gjorde att även halkbekämpningen blev omfattande. Sammanlagt blev under 1970 vinterkostnaderna 40 miljoner kronor högre än under en normal vinter, en ökning med 25 procent. Till egentligt vägunderhåll hör bl a enligt fig 11:6 vägbanereparationer och nya slitlager på de asfaltbelagda vägarna. Utgifterna för dessa typer av arbeten nådde år 1970 sin dittills största omfattning. De ökade från år 1969 med 20 miljoner kronor vilket motsvarar drygt 35 procent. Trots den stora voly226

men var det inte möjligt att lägga nya slitlager i takt med den ökade förslitning som förorsakas av dubbade däck och den ökande tyngre trafiken. Den belagda våglängden ökar årligen som resultat av väginvesteringar och andra förbättringar. Därmed blir det också i motsvarande grad allt kostsammare att vidmakthålla beläggningarna. För att bevara vägbanorna förnyades under året slitlager i den omfattning som framgår av tabell 11:9. Vägverket har 1972 beräknat att årskostnaden för ett återställande av beläggningarna m m på grund av dubbslitage torde vara ca 100 milj kr, varav ca 60 milj kr avser ren bortslitning av beläggningen. De vinterkostnadsökningar som inträffade under år 1970 framtvingade motsvarande minskningar inom andra delar av verksamheten. Dessa drabbade främst det egentliga vägunderhållet och utgjordes huvudsakligen av minskat grusvägbaneunderhåll samt senareläggning av vissa dyrbara broreparationer. Även dikning och andra torrläggningsarbeten utfördes i mindre omfattning än som var planerat. Den planerade volymen av dessa arbeten underskred avsevärt behovet. Det förstärkta vägunderhållet resulterade år 1970 i 590 km förstärkt väg. Under år 1970 försågs totalt ca 27 miljoner m2 vägyta med h\i\imenbeläggning. Beläggningen avsåg emellertid såväl ny- och ombyggd väg som väg där slitlagret utbytts och viss del av kostnaderna har således belastat byggnadsanslaget. Provbeläggningar med bland annat s k ljus beläggning utfördes på ca 300 km väg. Under året försågs 788 km väg med ny slitbana av oljegrus. Nettotillskottet av oljegrusad våglängd var 346 km. Tabell 11:9 Beräknade behov av och faktiska förbättringar av slitlager år 1970. Slitlager

Årsbehov

Utfall

Grusväg Oljegrusväg Belagd väg

1 800 m 3 12 7 0 0 a m 2 17 400 a m 2

1 412 m 3 8 442 m 2 14 262 m 2

a Exklusive behov på grund av slitage av däckdubbar.

SOU 1973:32

11.4 Den kommunala väg- och gatuhållningens kostnader 11.4.1 Kommunala allmänna vägar samt statsbidragsberättigade gator4 Enligt vad som tidigare framhållits kan kommun som är egen väghållare erhålla bidrag av statsmedel till byggande och drift av allmän väg och av gata, som är nödvändig för den allmänna samfärdseln. Byggande

verket att bidragsgrundande arbeten utfördes för 322 milj kr. Kommunerna svarade författningsenligt för skillnaden mellan dessa belopp. Dessutom byggde kommunerna i viss omfattning väg- och gatuprojekten i högre standard än som enligt vägverket svarade mot trafikens behov och var bidragsgrundande samt utförde i anslutning till bidragsberättigade väg- och gatuprojekt vissa ledningsomläggningar, lokal gatuutbyggnad m m för vilka kostnaderna ej anses statsbidragsberättigade. Slutligen genomförde kommunerna vissa statsbidragsberättigade projekt för vilka statsbidragsmedel inte fanns tillgängliga. Tillsammantaget var utgifterna år 1970 för byggnadsverksamheten på det statsbidragsberättigade väg- och gatunätet 487 milj kr. Av dessa utgifter bar alltså vägtrafiken medelst statsbidrag 300 milj kr. Utöver detta byggdes med beredskapsmedel vägar och gator för 30 milj kr.

Bidrag till byggandet på det statsbidragsberättigade kommunala väg- och gatunätet regleras enligt statsbidragsförfattningen genom s k fördelningsplaner. Dessa upprättas av statens vägverk för femårsperioder och förnyas vart tredje år om inte Kungl Maj:t föreskriver annat. Fördelningsplanerna är inte som den statliga väghållningens flerårsplaner ett bundet arbetsprogram eftersom kommunerna i princip själva kan bestämma när och i vilken Drift ordning de olika objekten skall komma till utförande. I praktiken följs normalt fördel- För bidragsgivning till driften av det statsningsplanens utbyggnadsordning. Vägverket bidragsberättigade väg- och gatunätet beräkkan dock efter samråd med vederbörande nas driftkostnaderna av statens vägverk för kommun och efter hörande av länsstyrelsen en tvåårsperiod efter kommunens hörande. förordna att visst i fördelningsplanen upp- Beräkningen kan justeras under löpande tvåtaget byggnadsföretag får bytas ut mot annat årsperiod om väsentligt ändrade förhållanden företag. Statsbidrag lämnas med 95 procent inträder. Bidrag till kommunerna utgår med till bidragsberättigat byggande av väg samt av 95 procent av det belopp, vartill kostnaderna gata, mot vilken enligt gällande stadsplan för drift av de bidragsberättigade vägarna utfart eller annan utgång från tomt eller och gatorna skäligen bör uppgå. Bidrag till annan fastighet inte får anordnas. Dessutom driften utgår fr o m år 1972 i mån av tillgång utgår bidrag med 95 procent till större till medel. De kostnader som driften skäligen beräkkonstarbeten eller trafikanordningar, som ingår i gata. Till annat bidragsberättigat gatu- nades uppgå till för år 1970 uppskattades av byggnadsarbete utgår statsbidrag med 85 vägverket till 128 milj kr, vilket motsvarade procent. I kostnaden får inräknas skälig er- ett statsbidrag av 122 milj. kr. Kommunersättning för mark och för intrång, som föran- nas driftutgifter var dock ca 200 milj kr ledes av vägs eller gatas byggande eller använ- beroende på otillräckliga statsbidragsmedel. dande. Bidrag utgår i mån av tillgång på Av de totala driftutgifterna bars således 122 miljoner kronor av bilismen samt 78 miljomedel. För bidragsverksamheten på det stats- ner kronor av kommunerna. bidragsberättigade väg- och gatunätet — dvs 4 i detta avsnitt har hämtats från de de för biltrafiken viktiga vägarna och gatorna årligaUppgifterna redogörelser, som författningsenligt lämnats - anvisades för år 1970 ett belopp av 300 från de kommuner, som är egna väghållare, till milj kr. För bidragsbeloppet beräknade väg- statens vägverk. SOU 1973:32

11.4.2 Övriga kommunala gator

Drift

Byggande

Driftkostnaden för ej statsbidragsberättigade gator år 1970 var enligt de egna väghållarnas redogörelser4 153 miljoner kronor. Denna uppgift avser endast kommunernas väghållningsområden. Gatulängden för denna kategori var 9 960 km, varför driftkostnaden per km blir 15 400 kronor. Någon variation med ortsstorlek i denna driftkostnad per km kan ej påvisas. Enligt avsnitt 11.2.3 var längden kommunala gator i orter där staten är väghållare 6 700 km. Driftkostnaden för denna gatukategori skulle sålunda vara cirka 100 miljoner kronor och kommunemas totala driftkostnader för ej statsbidragsberättigade gator år 1970 ungefär 250 miljoner kronor. Kostnadsbärare för drift av dessa gator är enbart kommun.

4 Enligt redogörelser från de kommuner, vilka är egna väghållare, nedlades år 1970 362 miljoner kronor på byggande av ej statsbidragsberättigade gator. För återstående gator, dvs gator inom statens väghållningsområde, föreligger inga kostnadsuppgifter. I syfte att uppskatta dessa har följande tillvägagångssätt använts. Vid en undersökning5 av de egna väghållarnas gatuinvesteringar per invånare åren 1964-1968 fann man vad gällde kategorin övriga gator att dessa var relativt oberoende av ortens storlek. Detta förhållande har använts för att uppskatta kommunernas kostnader för gator inom statens väghållningsområde. Dessa kostnader kan med detta betraktelsesätt uppskattas till cirka 100 miljoner kronor år 1970. Totalt var kommunernas nettokostnader för ej statsbidragsberättigat gatubyggande år 1970 av storleksordningen 450 miljoner kronor.6 En del av icke statsbidragsberättigat gatubyggande sker inom exploateringsområden. Kostnaderna för detta byggande kan uppskattas explicit. En undersökning beträffande det planerade bostadsbyggandets följdinvesteringar i gator och vägar 1968-1972 har gjorts inom statens vägverk.7 Följdinvesteringens storlek är helt naturligt beroende av hustyper, topografi, markpriser etc. En högst ungefärlig genomsnittskostnad torde dock kunna sättas till 4 000 kronor per byggd lägenhet. Med kännedom om att totala bostadsproduktionen inom stadsplanelagda områden i landet år 1970 omfattade cirka 90 000 lägenheter, kan fondinvesteringarna i gator för exploateringsområden samma år därför ha varit av storleksordningen 350 miljoner kronor. Denna kostnad bärs dels av kommunerna och dels av fastighetsägare. En enkät, utförd av kommunförbundet, 1971, indikerar att kommunerna svarar för 150 miljoner kronor medan resterande 200 miljoner kronor bärs av fastighetsägare.

11.4.3 Administration Administrationsutgifterna6 hos kommunerna för den kommunala väg- och gatuhållningen uppgick till ca 100 milj kr för byggande och ca 150 milj kr för drift. De statliga administrationsutgifterna för bidragsgivningen var 3 milj kr. 11.5 Den enskilda väghållningens kostnader 11.5.1 Statsbidragsberättigade enskilda vägar8 Byggande Statsbidrag lämnas till byggande av enskild väg av väsentlig betydelse för en bygds befolkning. Bidrag lämnas med 70 procent av kostnad för upprättande av arbetsplan samt med högst 70 procent av beräknad byggnadskostnad för objektet. Föreligger synnerliga 5 Kent Persson: De egna väghållarnas investerings- och driftutgifter, Choros 35, Göteborg 1971. 6 Se även statistiska centralbyråns publikation Kommunernas finanser 1970. 7 B. Borgstrand: Bostadsbyggandets följiinvesteringar i gator och vägar 1968-72, TÖ 105. 8 Uppgifter i följande avsnitt är hämtade från statens vägverks redovisningar eller genom underhandskontakter.

SOU 1973:32

skäl kan sistnämnda bidrag höjas till högst Drift 85 procent. Villkoren för statsbidragsgivning varierar Bidrag lämnas till drift av enskild väg av beroende på vilken typ av enskild väg det väsentlig betydelse. Bidrag kan även utgå om gäller. Inom tätbebyggt område är det i vägen är utfart för bebyggelse och av betyallmänhet enskilda vägar av typ samlings- dande längd eller om vägens underhåll är länkar som får statsbidrag. Andra enskilda synnerligen betungande för väghållaren. vägar erhåller bidrag emedan de är betydelse- Bidrag utgår med 70 procent av beräknad fulla från fri tidssyn punkt, t ex vägar till väl- kostnad för väghållningen. Bidrag kan bevilbesökta natursköna platser. För övriga vägar jas med 85 procent om synnerliga skäl föregäller att bidrag till byggande av enskild väg ligger. Vidare kan s k iståndsättningsbidrag utgår med minst 70 procent om byggnads- beviljas med 70 procent för åtgärder som kostnaden per fastighet överstiger 15 pro- bedöms nödvändiga ur trafiksynpunkt för cent av fastighetens taxeringsvärde och är förbättring av framkomlighet och trafiksäkerhet. minst 5 000 kronor. 20—25 procent av de enskilda vägar som Statsbidrag till byggande av enskilda vägar gavs under år 1970 med 20 milj kr. Genom- erhöll statsbidrag år 1970 var "vägföreningssnittliga bidraget utgjorde ca 70 procent av vägar" inom tätbebyggt område. Av den den beräknade kostnaden, 30 milj kr. Av totala våglängden "vägföreningsvägar" utresterande 10 miljoner kronor efter stats- gjorde denna del mellan 30 och 50 procent. bidragbärs en del av kommunerna. 75 procent Övriga enskilda vägar, vilka erhöll statsav antalet kommuner gav år 1968 bidrag till bidrag, hölls av vägsamfälligheter och endrift och byggande. Variationer i sätt och skilda fastighetsägare. En mindre del av dessa mängd var stor. Genomsnittligt torde de var sådana vägar som ansågs vara av betykommunala bidragen dock uppgå till 10-15 delse från fritidssynpunkt. Under verksamhetsåret 1970 beviljades procent av beräknade kostnader, dvs ca 4 bidrag till 20 254 enskilda vägar med en milj kr. Återstående 6 milj kr skulle då bäras total längd av 62 580 km. Statsbidrag till av enskilda fastighetsägare, vägsamfälligheter såväl barmarkssom vinterväghållning bevileller vägföreningar. Under verksamhetsåret 1970 påbörjades jades till 97 procent av den totala våglängtotalt 152 nya vägobjekt med en beräknad den. Drygt 13 procent av totala våglängden total byggnadskostnad av 21 milj kr. Vidare erhöll förhöjt bidrag. Totalt beviljat statspågick 262 äldre vägobjekt med en beräknad bidrag uppgick till 46 milj kr vilket motsvatotal byggnadskostnad av 46 milj kr. Antalet rar ett genomsnittligt bidrag av 735 kr/km. färdigställda vägobjekt var under samma Bidrag till iståndsättningsarbeten (ombyggperiod 219 med en total våglängd av 378 nad och förstärkning av broar och trummor m m) beviljades med 4 milj kr. km. Statsbidrag till drift av enskilda vägar gavs Förutom egentliga statsbidrag förekommer andra bidrag från bilskattemedel till alltså under år 1970 med 50 milj kr. Genombyggande av enskilda vägar. Visst byggande snittliga bidraget utgjorde 72-73 procent, av enskilda vägar utfördes under 1970 som varför totala beräknade kostnaden torde vara arbetsmarknadsprojekt. 20 milj kr av bil- 70 milj kr. För att erhålla den verkliga skattemedel förbrukades för sådant ändamål. kostnaden, varvid även hänsyn tas till tillägg Skogsbilvägar byggdes 1970 för ca 15 milj kr för ej bidragsberättigade arbeten samt högre av bilskattemedel. Motivet härför är formellt standard än erforderligt, bör en uppskrivning restitution för fordons- och drivmedelsskatt ske med 20-40 procent. Det bör dock påpeoch samtidigt stöd för skogsnäringen. Resti- kas, att skillnaden mellan beräknad och verktutionen medför i sig ingen skyldighet att lig kostnad varierar starkt från objekt till objekt. Vid en uppräkning med 30 procent upplåta dessa vägar för allmän trafik. SOU 1973:32

blir den verkliga kostnaden för drift av statsbidragsberättigade enskilda vägar ca 90 milj kr. Med ett genomsnittligt kommunalt bidrag av 10-15 procent bärs 10 milj kr av kommunerna. Enskilda fastighetsägare, vägsamfälligheter eller vägföreningar bär sålunda ca 30 miljoner kronor.

11.6 Kostnadssammanställning Kostnaderna år 1970 för väg- och gatuhållningen sammanfattas i tabell 11:10.1 nedanstående sammanfattning har kostnaderna för det allmänna under resp huvudrubrik redovisats. Kostnad för det allmänna miljoner kronor

11.5.2 Övriga enskilda vägar För denna kategori vägar saknas helt statistiska uppgifter. De uppskattningar av kostnader, som i det följande redovisas, baseras på bedömningar av vägverket.

Byggande Byggnadskostnaderna har överslagsvis bedömts vara av storleksordningen 100—200 milj kr, varav kommunens andel skattats till ca 20 milj kr.

Drift En bedömning av driftkostnaderna kan ske på följande sätt. Om man utgår från väglängdsuppskattningen 200 000 km i avsnitt 11.2.3 samt en genomsnittlig driftkostnad per km av 1 250 kr respektive 750 kr för vardera hälften av denna våglängd erhålles en ungefärlig total driftkostnad av 200 milj kr. Den dyrare driftklassen hänför sig till statsbidragsberättigade enskilda vägar och den andra till skogsbilvägar. Som tidigare nämnts är kommunerna engagerade i driften av enskilda vägar. Storleken i detta engagemang är mycket svår att uppskatta, men man kan utgå från att en stor del av de "vägföreningsvägar" vilka ligger inom tätbebyggt område men ej erhåller statsbidrag åtnjuter kommunalt stöd. Våglängden hos dessa vägar ligger i storleken 30 000-40 000 km. Utgående från dessa siffror torde den kommunala andelen i ovanstående kostnad ligga i storleksordningen 50 miljoner kronor. 230

Statlig väghållning Kommunal väg- och gatuhållning Enskild väghållning

1 690 1 670 190

Summa

3 550

Kostnaderna för statlig väghållning uppgick sålunda till nära 1,7 miljarder kronor. Frånsett vägverkets egna obetydliga uppbördsmedel om 1,3 miljoner kronor har dessa kostnader täckts av anslag från bilskattemedel. Beträffande den kommunala väg- och gatuhållningen täcktes 450 milj kr med bilskattemedel medan återstoden av beloppet finansierades med kommunala skattemedel. Av kostnaden för enskild väghållning utgjorde 105 milj kr bidrag från bilskattemedel. Av den totala kostnaden om cirka 3 550 milj kr för det allmänna avräknades således cirka 2 250 milj kr mot bilskattemedel. Dessutom avräknades för byggande av tunnelbanor 21 milj kr över anslaget till statliga vägar samt 35 milj kr över anslaget till kommunala vägar och gator. En bild av samtliga väg- och gatuhållningskostnaders samband med kostnadsbärandet visas i figur 11:7.

SOU 1973:32

Tabell 11:10. Sammanställning över samtliga kostnader för väg- och gatuhållning år 1970 (milj kr) Kostnadsposter

Kostnadsbärare Samhället i övrigt

Det allmänna Staten (Bilskattemedel) Statliga vägar Byggande Administration, byggande Byggande, beredskapsarbeten Administration, byggande Drift Administration, drift Summa Kommunala vägar och gator Statsbidr. ber. leder, byggandee Statsbidr. ber. leder, drift Övriga gator, byggande Övriga gator, drift Administration, byggande Administration, drift

1 685

-

517 200 (650) (250) 100 150

-

-

187 78 (450) (250) 100 150

(1 215)

(200)

(1 867)

55b 50

4 10 (20) (50)

6 30 (130) (150)

65 90 (150) (200)

(84)

' 2 250

~ 1 300

(316) ~500

~ 4 050 c

_ Summa

Totalt

621 52 252 15 682 63

_ _

Enskilda vägar ie Statsbidr. ber. vägar, byggande Statsbidr. ber. vägar, drift Övriga vägar, byggande Övriga vägar, drift

Fastighetsägare

621 52 252 15 682 63

330 a 122

Summa

Kommun

Summa

(200)

(505)

a

Varav 30 milj kr till beredskapsarbeten b Varav 15 milj kr till skogsbilvägar och 20 milj kr till beredskapsarbeten c Varav cirka 2 400 milj kr till byggande och cirka 1 650 milj kr till drift ( ) anger osäkra kostnadsposter

SOU 1973:32

Kommunala skattemedel (1,3)

Kostnadsbärare Q

J Kostnadsställe 1 miljard kronor

Figur 11:7 Den totala kostnadsbilden för byggande och drift av vägar och gator år 1970.

232 SOU 197332

12 Trafikövervakning och trafikadministration

12.1 A vgränsning och disposition I likhet med väg- och gatuhållningen har trafikövervakning, trafiksäkerhetsarbete och trafikadministration ökat i takt med den ökade bilismen. Det allmännas funktioner i dessa avseenden är fördelade på olika myndigheter och verksamheter. Kostnaderna härför täcks till större delen av bilskattemedel och bärs således av vägtrafikanterna. Rättsskipning, undervisning och viss administration med anknytning till vägtrafiken finansieras med allmänna skattemedel. I denna framställning redovisas kostnader i ovan berörda avseenden under budgetåret 1970/71. Redovisningen ansluter väsentligen till den metod som tillämpas i riksrevisionsverkets budgetredovisning. I vissa fall sker en bruttoredovisning. Detta är fallet vad avser t ex trafiksäkerhetsverket. För detta redovisas bruttoutgifterna. Dessa täcks dels av vägtrafikanterna kollektivt genom anslag, som avräknas mot bilskattemedel, dels av trafikanterna direkt och individuellt genom debitering med avgifter för vissa tjänster som verket utför såsom körkorts- och trafikkortsförrättningar. I andra fall såsom beträffande statens väg- och trafikinstitut sker en nettoredovisning. Endast de utgifter, som bärs genom anslag för institutets räkning å riksstaten — och dessa avräknas mot bilskattemedel — redovisas. De tjänster som institutet utför till andra verk, väsentligen statens vägverk och statens trafiksäkerhetsverk, redoSOU 1973:32

visas som utgifter för dessa och bärs sålunda indirekt av vägtrafikanterna. Det bör framhållas att en viss oenhetlighet i framställningen blivit en följd av eftersträvad förenkling. I framställningen medtages icke olika former av stödåtgärder till transportföretag, näringsliv eller allmän transportservice. Statsbidrag, finansierade med bilskattemedel, till trafikföretag för drift av icke lönsamma busslinjer har berörts i kapitel 1. Ej heller behandlas närmare vissa restitutioner av bilskattemedel som sker på grund av ofullständigheter i avgiftssystemet. Restitutionerna sammanhänger väsentligen med användning av beskattade drivmedel för andra ändamål än vägtrafik på svenska vägar. Omfattningen och arten av dessa restitutioner var 1970/71: ca 9 milj kr till åkerier m fl för färder utomlands och för s k arbetsaggregat (sopkompressorer, tippanordningar och dylikt), ca 11 milj kr till jordbrukare för traktorer, skördetröskor m m samt ca 3 milj kr till användare av motorsågar. Av bilskattemedel avräknades dessutom ca 5,5 milj kr som restitutioner och kompensationer till trädgårds-, fiskeri- och rennäringarna samt som stöd till idrotten. Sammanlagt restituerades enskilt eller kollektivt nära 28 milj kr. I det följande har framställningen uppdelats på olika avsnitt. I avsnitt 12.2 och 3 behandlas de sammanlagt betydande kostnaderna i samband med trafikövervakning och 233

rättsskipning. Dessa verksamheter har stark inriktning på och betydelse för trafiksäkerheten. I avsnitt 12.4 behandlas särskilda trafiksäkerhetsaktiviteter. I avsnitten 12.5 och 12.6 behandlas kostnader för vägtrafikadministration, utredningar och forskning samt kostnader i samband med bilregister och skatteuppbörd. De behandlade kostnadsposterna sammanställes i avsnitt 12.7.

12.2 Trafiköver-v åkning m m

väsendets förstatligande och omorganisation har de i propositionen angivna principerna omarbetats. Resultatet av denna omarbetning redovisas i rikspolisstyrelsens petita för budgetåret 1965/66. Enligt nu gällande principer skall avräkning mot bilskattemedlen ske av den del av polisväsendets totala budgetanslag som svarar mot polisens arbetsinsatser för trafikövervakning och övrig trafiktjänst. Uppgifterna om hur stor del av den totala arbetsinsatsen som trafikövervakningen utgör grundar sig till stor del på en undersökning utförd av polisväsendets organisationsnämnd 1958.

Av grundläggande betydelse för trafiksäkerheten är att hos trafikanterna säkra erforderliga kunskaper om de krav som ställs på fordonen samt på trafiksäkert beteende. Av anslaget till rikspolisstyrelsen göres fölGenom polisens trafikövervakning och på- jande avräkningar mot bilskattemedel: följderna vid beivrade överträdelser förstärks — hela kostnaden för trafiksektionen vid rikspolisstyrelsen trafikanternas motiv till efterlevnad av gäl— hälften av kostnaden för länspolisorganisalande trafikbestämmelser. tionen, eftersom en av länspolischefens Polisväsendet svarar för en mångsidig trafrämsta uppgifter skall vara att leda trafikfiktjänst som kostnadsmässigt domineras av övervaknings- och trafiksäkerhetsarbetet trafikövervakning inklusive rapportering av inom hans verksamhetsområde trafikbrott. Det är inte möjligt att fördela kostnaderna på olika slag av huvudaktiviteter — 13% av kostnaderna för polisskoleverksamheten. såsom trafikövervakning, trafikdirigering, bistånd vid och utredning angående trafikolyckor, trafikundervisning samt administrativa Av anslaget till polisverket för inköp av trafikärenden m m. För den här avsedda kost- motorfordon m m avräknas nadsinventeringen saknar en sådan uppdel- — hela kostnaden för nyinköp av bilar som används inom ordningspolistjänsten (ca ning praktisk betydelse. 66 %av beståndet) Budgetåret 1970/71 avräknades polisväsendets anslag mot bilskattemedel enligt — hela kostnaden för nyinköp av motorcyklar nedan: — hela kostnaden för radioutrustning som används i fordon inom ordningspolistjänsRikspolisstyrelsen 3,9 milj kr ten Polisverket: — 50 % av kostnaden för helikopter. Inköp av motorfordon m m Underhåll och drift av motorfordon Lokala polisorganisationen: Förvaltningskostnader Utrustning

18,2

"

28,5

"

188,2 " 2,7 " Summa 241,5 milj kr

Avräkningsprinciperna finns angivna i proposition nr 100 år 1964. I och med polis234

Avräkningarna grundas bl a på följande principer. Kostnader som hänför sig till de fordon, som helt eller delvis används för trafikövervakning, avräknas mot bilskattemedel till en mot användningen svarande del av kostnaderna. Av denna orsak avräknas hela kostnaden för polismotorcyklarna. I rikspolisstyrelsens petita för budgetåret 1965/66 framhålles att samtliga polisbilar som är SOU 1973:32

målade i svart och vitt samt försedda med ordet "Polis" kommer att ha en övervakande effekt på trafiken, även om personalen ej alltid har trafikövervakning som huvuduppgift. Då dessa beräknas utgöra två tredjedelar av polisens bilpark avräknas 66 % av kostnaderna för inköp av polisens bilar mot bilskattemedel. Även anslaget till polisverket för underhåll och drift av motorfordon m m avräknas med de andelar som ovan angivits för inköp av motorfordon m m. Den del av anslaget till lokala polisorganisationen för förvaltningskostnader som avräknas mot bilskattemedel är 23 % av avlöningarna till lokala polisorganisationen, vilket svarar mot den andel av polismännens arbetsinsats, som åtgår för trafikövervakning och trafiksäkerhetsarbete m m. Vissa delposter på anslaget till lokala polisorganisationen för utrustning, vilka kan avses gemensamma för trafikövervakning och övrig verksamhet avräknas likaledes med 23 %. Inköp av utrustning som är direkt avsedd för trafikövervakning avräknas helt mot bilskattemedel. För övrig utrustning görs ingen avräkning. Till övervakningen kan även räknas kommunernas parkeringsövervakning. Kostnaderna för parkeringsövervakning inkl administration täcks i princip av parkeringsavgifter, varför någon kostnadsredovisning här ej lämnas.

12.3 Rättsskipning och kriminalvård vid trafikbrott Huvuddelen av trafikbrotten är enkla förseelser som endast medför parkerings- eller ordningsbot. Ordnings- och parkeringsbot får föreläggas av därtill behörig polisman. Riksåklagaren utfärdar förteckning över förseelser, för vilka ordningsbot kan föreläggas, med angivande av bötesbelopp. Trafikövervakare i övrigt får endast förelägga parkeringsbot. Betalas förelagd parkerings- eller ordningsbot inom föreskriven tid avskrivs ärendet. Bötena tillfaller staten. År 1970 inbetalades nära 465 000 parkeringsböter. SOU 1973:32

Samma år inbetalades även drygt 106 000 ordningsböter för trafikförseelser. Kostnaderna för administrationen av de enkla förseelserna och övriga kostnader för polisväsendet i samband med rättsskipningen ingår i de kostnader som beskrevs i föregående avsnitt. I samband med trafikbrott uppstår kostnader för åklagare, domstolar, rättegångsväsendet i allmänhet samt kriminalvården. Dessa kostnader täcks av allmänna budgetmedel. Enklare trafikbrott utöver de fall, där parkerings- eller ordningsbot inbetalats inom föreskriven tid efter föreläggande, kan beivras genom s k strafföreläggande, vilket meddelas av åklagare. Straffet är alltid böter. För trafikbrott betalade ungefär 70 000 personer böter efter strafföreläggande. Övriga beivrade trafikbrott behandlas av domstol. Nära 30 000 personer betalade böter som ålagts av domstol medan drygt 4 000 dömdes till fängelse för trafikbrott — övervägande rattfylleri. Frånsett eventuellt upprepade förseelser drabbades således under 1970 ca 675 000 personer av påföljd för trafikbrott — mest parkeringsförseelser. På grund av den höga andelen enkla förseelser är den sammanlagda kostnaden för rättsskipning och kriminalvård i samband med trafikbrott av jämförelsevis måttlig storlek. På grundval av vissa skattningar av den arbetsbörda, som denna rättsskipning medför i förhållande till övrig rättsskipning, kan kostnaderna grovt uppskattas. Budgetåret 1970/71 var enligt dessa skattningar de ungefärliga kostnaderna följande: Åklagarväsendet Domstolarna Rättegångsväsendet i allmänhet (rättshjälp m m ) Kriminalvården

6 milj kr 10 2 14 Summa 32 milj kr

12.4 Särskilda trafiksäkerhetsaktiviteter En ansenlig del av väg- och gatuhållningens kostnader har sin grund i trafiksäkerhets235

överväganden. Breda vägrenar, planfria kors- ökad trafiksäkerhet. Kungl Maj:t förordnar ningar, övergångsställen, trafiksäker utform- ordförande och representantskapet utser ning av gatunätet, motorvägsstandard etc ger styrelsen, som inom sig utser ett arbetsutoftast en kombination av ökad framkomlig- skott. NTF har alltsedan sin tillkomst erhållit statsbidrag. NTF fungerar även i stor het och höjd säkerhet för trafikanterna. I detta avsnitt behandlas verksamhet som utsträckning som remissinstans för utredär speciellt inriktad på trafiksäkerhet. Till ningar med anknytning till trafiksäkerhet. större delen bedrivs detta arbete av trafik- Vid beviljandet av statsbidrag för 1970/71 säkerhetsverket på olika anslag, som i sin förutsattes, att NTF:s verksamhet skulle helhet avräknas mot bilskattemedel. Trafik- planeras och bedrivas i samarbete med stasäkerhetsverket är central myndighet för tens trafiksäkerhetsverk. NTF har åtagit sig uppgifter rörande trafikreglering, fordons- att svara för vissa lämpliga delar av trafikinformationsverksamhet. kontroll, förarutbildning samt information säkerhetsverkets och allmänt trafiksäkerhetsarbete. Utgifterna Likaså har NTF samarbetat med förutvaranå anslaget förvaltningskostnader uppgick de statens trafiksäkerhetsråd och de forskbudgetåret 1970/71 till 10,7 milj kr och ningsresultat som framkommit genom rådets avser täckande av kostnaderna för den cen- verksamhet har till stor del legat till grund trala administrationen. Utgifterna å anslaget för NTF:s kampanjer och aktioner. För budgetåret 1970/71 avräknades 2,2 uppdragsverksamhet var samma år 14,7 milj kr. Från detta anslag bestrids kostnaderna milj kr mot automobilskattemedel. Dessför förarprov och fordonsbesiktning m m. utom erhåller NTF medel från TrafikförsäkAv den ovan omnämnda uppdragsverksam- ringsföreningen, genom medlemsavgifter, gåheten erhålles intäkter som 1970/71 uppgick vor och bidrag samt genom förlagsverksamtill 18,7 milj kr. Intäkterna avser avgifter för het. Dessa medel uppgick budgetåret 1970/ körkorts- och trafikkortsprov, prov med 71 till nedanstående belopp: föreståndare, lärare och instruktör vid trafikskolor, typbesiktning av fordon samt TIRbesiktning och kan till viss del disponeras av Trafikförsäkringsföreningens bidrag 3,3 milj kr trafiksäkerhetsverket. Bidrag från föreningar 0,2 Från anslaget bidrag till trafiksäkerhets- och företag 2,2 " främjande åtgärder vid järnvägskorsningar ut- Övrigt Summa 5,7 milj kr går statsbidrag till järnvägar för sådana säkerhetsanordningar, som huvudsakligen betingas av vägtrafikens säkerhetskrav. Utgiften på anslaget var 1970/71 6,5 milj kr. Bidragen Som aktiva medlemmar i NTF ingår de 24 utgår med högst 90 procent av beräknad länsförbunden för trafiksäkerhet samt trafikskälig engångskostnad för kryssmärke och säkerhetskommittén i Stockholm och trafiksäkerhetsanordning, annan trafiksäkerhets- säkerhetsföreningarna i Göteborg och Malfrämjande åtgärd till fördel för vägtrafiken, mö. Deras huvuduppgift är att inom sig marklösen och ersättning för skada och in- förena organisationer, sammanslutningar, trång samt med högst 45 procent av engångs- företag och myndigheter samt enskilda i kostnad för automatisering av befintlig syfte att åstadkomma samordnade insatser säkerhetsanordning. för ökad trafiksäkerhet genom upplysningsI trafiksäkerhetsinformationen medverkar och utbildningsverksamhet samt att planera även andra organ, som erhåller medel från och leda det frivilliga trafiksäkerhetsarbetet det allmänna. Av särskild betydelse är Natio- inom respektive område. NTF har sedan nalföreningen för trafiksäkerhetens främjan- länge lämnat ekonomiskt stöd åt länsförde (NTF). NTF är en ideell förening, som bunden, vilka även stödjes av landstingen. genom upplysningsverksamhet arbetar för Till länsförbundens verksamhet har under 236

SOU 1973:32

budgetåret 1970/71 utgått anslag från NTF 12.5 Trafikadministration, utredningar och med sammanlagt 0,8 milj kr och från lands- forskning m m tingen med omkr 0,4 milj kr. Anslag till Vägtrafikväsendet omfattar viss administratrafiksäkerhetsorganen i Stockholm, Götetiv verksamhet utöver den som ingår i vad borg och Malmö har utgått med 0,1 milj kr som beskrivits i det föregående. Till denna från NTF och med 0,5 milj kr från kommuadministration kan räknas regeringens, riksnerna. dagens, planverkets och länsstyrelsernas beSåväl trafiksäkerhetsverket som NTF stälhandling av väg- och vägtrafikfrågor. Kostnaler material till förfogande för grundskolans derna för denna kan uppskattas till 10 milj trafikundervisning. I denna undervisning, kr per år, vilka täcks av allmänna skattesom omfattar ca 20 lektioner per klass och medel. år i huvudsak under de fem första läsåren, De kommunala trafiknämndernas årliga medverkar - förutom skolans lärare - även kostnader, som bestrids med kommunala polisen i viss utsträckning. Kostnaderna för skattemedel, bedöms uppgå till ungefär sampolisens undervisning torde vara täckta av ma belopp. den del av polisens anslag som avräknas mot I statens vägverks ämbetsuppgifter ingår bilskattemedel, medan kostnaderna för skolornas trafikundervisning i likhet med övriga administrativ verksamhet av mera övergriundervisningskostnader i grundskolan utgår pande slag inom vägtrafikväsendet, som ej av allmänna budgetmedel. Med kapital- direkt berör drift och byggande av vägar och utgifter inräknade kan statens kostnader be- gator. Från särskilt anslag som helt avräknas räknas till 25,5 och kommunernas kostnader mot bilskattemedel bestrids vägverkets kostnader för den del av vägverkets centrala till 10,3 milj kr budgetåret 1970/71. förvaltning som är att hänföra till denna Av övriga särskilda trafiksäkerhetsåtgärder verksamhet. Vidare bestrids kostnader för kan nämnas kontroll av gällande bestämmelöversiktlig vägplanering, fastställelse av arser avseende arbetstider och arbetarskydd. betsplaner, försvarsfrågor samt järnvägsärenDenna kontroll utövas genom yrkesinspekden m m. Utgifterna på anslaget fördelades tionen, som sorterar under arbetarskyddsbudgetåret 1970/71 enligt nedan: styrelsen. Kontrollerna utföres i allmänhet i samband med polisens trafikkontroller. AnCentral administration 0,5 milj kr slagen till denna kontrollverksamhet avräk- Översiktlig vägplanering 1,0 nas i sin helhet mot bilskattemedel och Fastställande av arbetsplaner 0,3 2,2 uppgick budgetåret 1970/71 till 1,3 milj kr. Försvarsfrågor Järnvägsärenden m m 0,2 Till särskilda trafiksäkerhetsaktiviteter Summa 4,2 kan även räknas den av Motorförarnas hel- Uppbördsmedel 1 - 0,2 nykterhetsförbund (MHF) bedrivna verksamSumma nettoutgift 4,0 milj kr heten. MHF erhöll under det här aktuella 1 Inkomst från försäljning av publikationer m m. året 0,6 milj kr i statsbidrag från den allmänna budgeten. Översiktlig vägplanering omfattar framtagEn sammanräkning av de ovan redovisade ning, analys och sammanställning av det kostnaderna för det allmänna visar, att dessa underlag verket har att lämna för statsmakunder budgetåret 1970/71 tillsammans upp- ternas utformning av samhällets vägpolitik gick till drygt 58 milj kr, varav ca 21 milj kr samt utarbetande av såväl långsiktiga som avräknades mot bilskattemedel. I denna sam- mera aktuella förutsättningar för verkets manräkning har icke trafiksäkerhetsverkets konkreta planläggning för detta ändamål. självbärande uppdragsverksamhet medtagits. Vägverkets uppgifter avseende fastställande av arbetsplaner regleras i väglagen och i vägkungörelsen. Försvarsfrågor omfattar bl a åtgärder beSOU 1973:32

träffande fredstida arbetsplaner och förändringsärenden, krigsvägplaner, tillgodoseende av personal- och materielbehov, försvarsutbildning och säkerhetsskydd, åtgärder för att initiera och samordna vägverkets krigs- och beredskapsplanläggning och förbereda dess försvarsorganisation. Statens vägverk handhar vissa uppgifter för tillsyn över enskilda järnvägar, spårvägar och tunnelbanor. Verket har att bl a granska och fastställa arbetsplaner för bana och rullande materiel (lok och vagnar), besiktiga, avsyna och meddela trafiktillstånd avseende banorna med signalanläggningar m m samt den rullande materielen. Tillsynen omfattar även trafikföretagens drift och underhåll. Vidare skall säkerhetsanordningar för företagen fastställas av vägverket och erforderliga dispenser och undantag från dessa meddelas. Dessa kostnader är väsentligen att hänföra till andra trafikgrenar än vägtrafiksektorn, men bärs av bilskattemedel. Kostnaderna är av ringa omfattning. Transportnämnden är central myndighet för planläggning av den civila transportregleringsverksamheten vid krig eller krigsfara. Nämnden svarar vidare för beredskapsplanläggning i fråga om transportledningen på landsväg, handhar tillståndsgivningen för internationella landsvägstransporter samt fastställer rikets indelning i lokalområden för beställningstrafik för godsbefordran. I nämnda arbetsuppgifter ingår även att fastställa allmänna grunder för uppställning av taxor för yrkesmässig biltrafik samt meddela föreskrifter och anvisningar för sådan trafik. Nämndens mest tidskrävande arbetsuppgift avser utlandstrafikfrågor vilka uppskattningsvis utgör 3/4 av den totala arbetsvolymen. Utgifterna för verksamheten budgetåret 1970/71 var 0,9 milj kr varav 3/4, dvs 0,7 milj kr, avräknats mot automobilskattemedel. Forskning, utredning och undervisning ingår i den verksamhet som under 1970 bedrevs av dåvarande statens väginstitut, statens trafiksäkerhetsråd, utredningar som tillsatts av kommunikationsdepartementet samt institutionerna för vägbyggnad inom de tek238

niska fakulteterna. Kostnader för dessa verksamheter avräknades mot bilskattemedel. Utgifterna var för statens väginstitut under budgetåret 1970/71 3,6 milj kr varav 0,2 milj kr på ett speciellt utrustningsanslag. Utgifterna för statens trafiksäkerhetsråd under rubriken "trafiksäkerhetsforskning" var 3,1 milj kr. Statens väginstituts och statens trafiksäkerhetsråds egna forskningsuppgifter tillfördes den 1 juli 1971 det nybildade statens väg- och trafikinstitut. Samtidigt inrättades transportforskningsdelegationen, som handhar uppgifter avseende planläggning, samordning och stöd för forskning och utveckling rörande transporter, trafik och trafiksäkerhet i den mån sådana uppgifter inte ankommer på annan statlig myndighet. Vid delegationen finns inrättad en extra ordinarie professur i trafiksäkerhet vid Chalmers tekniska högskola. Trafiksäkerhetsrådet upplöstes och dess funktion övertogs av delegationen. Utgifterna på anslaget kommunikationsdepartementet, kommittéer m m var för budgetåret 1970/71 3,8 milj kr varav 0,8 milj kr avräknades mot bilskattemedel. Fr o m budgetåret 1970/71 avräknas 50 % av reservationsanslaget för året mot bilskattemedel. Anslaget tekniska fakulteterna m m avser löner för lärarpersonal i vägbyggnad inom sektionen för väg- och vattenbyggnadsteknik vid KTH resp. CTH. Under budgetåret 1970/71 avräknades 1,1 milj kr mot bilskattemedel. Ersättning för befordran av tjänsteförsändelser utgår med viss procent av postverkets frankoteckensuppbörd. Procenttalet bestäms av postverket och riksrevisionsverket med utgångspunkt i tjänsteförsändelsernas omfattning hos statens vägverk, statens trafiksäkerhetsverk, statens väg- och trafikinstitut mfl. Budgetåret 1970/71 avräknades 2,6 milj kr mot bilskattemedel. En sammanräkning ger vid handen att ovan nämnda kostnader tillsammans kan uppskattas till ungefär 36 milj kr. Mot bilskattemedel avräknades ca 16 milj kr. SOU 1973:32

sernas tidigare arbete. Länsstyrelsernas kassaverksamhet avseende bilregistrering har ockDen 1 januari 1971 inrättades en särskild så upphört. En del av länsstyrelsernas tidiganämnd — bilregisternämnden - med uppgift re kostnader för uppbörd av fordonsskatten att svara för återstående planerings- och har därigenom överflyttats på fordonsägarna systemutvecklingsarbete samt för idrifttaggenom den s k registerhållningsavgiften. Ett ning av det nya bilregistret. Efter den slutvisst ansvar för att debiteringarna är korrekta förda omläggningen kommer trafiksäkerhetskommer dock fortfarande att åligga länsverket att bli ansvarig myndighet för de nya styrelserna. Införandet av det nya bilregistret centrala bil- och körkortsregistren. Av kosthar medfört att postbanken inkopplats för naderna för bilregisternämnden avräknades kontroll av att fordonsskatten inbetalats. budgetåret 1970/71 2,0 milj kr mot bilskattemedel. Utgifter i samband med statens uppbörd 12.7 Kostnadssammanställning av fordons- och drivmedelsskatterna täcks av De olika kostnadsposter som behandlats i de allmänna budgetmedel. De myndigheter som föregående avsnitten har sammanställts i tai olika sammanhang har att syssla med forbell 12:1. donsskatt är länsstyrelserna, postverket, Huvudposterna av kostnader för det allexekutionsväsendet, polisen, åklagarna och männa är: domstolarna. Överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser lämnade vid en under241,5 milj kr Trafikövervakning m m sökning 1965 uppgifter om tidsåtgång m m Rättsskipning vid trafik32.0 " för administration av fordonsskatterna. Upp- brott Särskilda trafiksäkerhetsskattningsvis motsvarade 3,8 milj kr kostnaaktiviteter 58.0 1 " den för uppbörden. För 1970/71 kan mot- Allmän trafikadministrasvarande kostnad uppskattas till 7,7 milj kr. tion, utredningar och 35,9 " Postverkets kostnader i samband med bil- forskning Bilregister och skatteskatteuppbörden beräknas ha uppgått till 6,4 uppbörd 23,8 " milj kr. Exekutionsväsendets organisationsSumma 391,1 milj kr nämnd lämnade 1965 på begäran av bilskat1 Kostnaderna uppgick till 72,7 milj kr, varav 18,7 teutredningen uppgifter om kostnaderna för milj kr bärs av intäkter för trafiksäkerhetsverkets indrivning av fordonsskatt. På grundval av tjänster. bl a dessa uppgifter har kostnaderna för budgetåret 1970/71 uppskattats till 4,6 milj kr. För år 1970 har riksskatteverket uppgivit att Av kostnaden för det allmänna om ca 390 kostnaderna för att centralt och lokalt admi- milj kronor avräknas 280 milj kronor mot nistrera drivmedelsskatterna uppgick till ca bilskattemedel. 3,1 milj kr, varav 3,0 milj kr avsåg brännoljeskatt och 0,1 milj kr bensinskatt. Sammanlagt uppgick enligt ovanstående beräkningar det allmännas kostnader för skatteuppbörd budgetåret 1970/71 till ca 22 milj kr, vilka icke avräknas mot bilskattemedel. I och med att det nya datorbaserade bilregistret tagits i bruk har fr o m januari 1973 ett nytt system för debitering av uppbörd införts, vilket innebär att det maskinella systemet övertar en stor del av länsstyrel12.6 Bilregister och skatteuppbörd

SOU 1973:32

Tabell 12:1. Sammanställning av kostnader för trafikövervakning, trafiksäkerhet och trafikadministration mm under budgetåret 1970/71 (milj kr) Kostnadsposter

Summa

Kostnadsbärare Det allmänna Bilskattemedel

Trafikövervakning m m Rikspolisstyrelsen Polisverket: Inköp av motorfordon m m Polisverket: Underhåll och drift av motorfordon Lokala polisorganisationen: Förvaltning Lokala polisorganisationen: Utrustning Summa

3,9 18,2

28,5 188,2 2,7 241,5

28,5 188,2 2,7

6,0 10,0 2,0 14,0 32,0

10,7

10,7

6,5 2,2

0,4 25,5

0,5 10,3

0,6 26,1

11,2

5,7

0,2 1,1 20,7

5,7

4,0 0,7 3,6 3,1 0,8 1,1 2,6

Bilregister och skatteuppbörd Uppbörd av fordonsskatt Uppbörd av drivmedelsskatt Bil registernämnden

10,0

35,9

10,0

18,7 3,1

18,7 3,1 2,0 23,8

2,0 Summa

2,0

21,8

Totalt

280,1

89,9

63,7

10,0 10,0 4,0 0,7 3,6 3,1 0,8 1,1 2,6

10,0

15,9

6,5 8,3 0,5 35,8 0,2 1,1 0,6

10,0

Summa

241,5 6,0 10,0 2,0 14,0 32,0

Summa

Allmän trafikadministration, utredningar och forskning Viss administrativ verksamhet Kommunala trafiknämnder Statens vägverk: Ämbetsuppgifter Transportnämnden Statens väginstitut Statens trafiksäkerhetsråd Kommunikationsdep: Kommittéer m m Tekniska fakulteterna m. m. Frsättning till postverket

Kommuner

3,9 18,2

Rättsskipning vid trafikbrott Åklagarväsendet Domstolarna Rättegångsväsendet i allmänhet Kriminalvården

Särskilda trafiksäkerhetsaktiviteter Trafiksäkerhetsverket: Förvaltning Trafiksäkerhetsfrämjande åtgärder vid järnvägskorsningar NTF med länsförbund Trafiksäkerhetsorganen i Sthlm, Gbg och Malmö Grundskolans trafikundervisning Arbetarskyddsstyrelsen Yrkesinspektionen Bidrag till MHF Summa

Allmän budget

Samhället i övrigt

21,2

5,7

396,9

SOU 1973:32

13 Vägtrafikolyckor

13.1 Allmänt Olyckor och olycksrisk i vägtrafiken leder till trafikoly eks fallskostnader, dvs kostnader för skadekonsekvenser av inträffade eller förväntade olyckor och trafiksäkerhetskostnader, dvs kostnader för åtgärder och insatser för att nedbringa antalet olycksfall eller minska deras svårighetsgrad. Båda dessa kostnadsslag kan anses ha betydelse som underlag för bestämningen av ett kollektivt betalningsansvar. Tra fikoly eks fallskostnaderna som behandlas i avsnitt 13.2 innehåller utgifts- eller kostnadsposter hos det allmänna och hos samhället i övrigt. Kostnaderna hos det allmänna avser huvudsakligen sjukvård, administrativa insatser, skattebortfall samt transfereringar till trafikolycksoffer och deras anhöriga. De olika kostnadsposterna uppträder som utgifter eller minskade intäkter för statsverket, primärkommuner och landsting. De är förhållandevis lätta att identifiera, kvantifiera och värdera. Det allmännas trafikolycksfallskostnader behandlas i avsnitt 13.2.1. Trafikolycksfallskostnaderna hos samhället i övrigt faller i huvudsak på enskilda personer som direkt drabbas eller indirekt berörs av trafikolyckorna. Bestämningen av dessa kostnader bereder i åtskilliga fall betydande svårigheter. Relativt åtkomliga för bestämning är sådana poster som bortfall av SOU 1973:32 16

disponibel inkomst för olycksoffer och deras anhöriga. Svårigheterna ökar väsentligt då det gäller de drabbades egen värdering av lidande och sorg efter en inträffad olycka. En mycket svåråtkomlig kostnadspost är de enskilda individernas värdering av det obehag som medvetandet om trafikolycksrisker medför. Som anförts i avsnitt 10.3.2 kommer denna kostnadspost, som är av mycket allmän och svårbestämbar karaktär, ej vidare att behandlas i detta sammanhang. När det gäller trafikolycksfallskostnader hos samhället i övrigt erinras om redogörelsen i avsnitt 10.3.2 för det betalningsansvar för vissa av dessa kostnader som regleras genom den obligatoriska trafikförsäkringen. En diskussion rörande omfattningen av vägtrafikanternas kollektiva betalningsansvar för trafikolycksfallskostnader aktualiserar gränsdragningsproblem mellan vägtrafikavgiftssystemets och trafikförsäkringssystemets ansvarsområden. Trafikolycksfallskostnader hos samhället i övrigt behandlas under avsnitt 13.2.2. Kostnader baserade på det s k humanvärdet vid dödsfall, som enligt vad som anförts i avsnitt 10.3.2 icke har den kompensatoriska innebörd som inlagts i begreppet betalningsansvar kommer att ytterligare belysas i avsnitt 13.2.3. 1 sin av vägkostnadsutredningen initierade avhandling "Vägtrafikolyckornas samhälls241

ekonomiska kostnader"' redovisar Bengt Mattsson en undersökning av trafikolycksfallskostnader. Avsikten med Mattssons undersökning var att söka få fram en metod för värdering av samhällets intäkter - besparingar i skadekostnader - i investeringskalkyler för trafiksäkerhetsprojekt. Som underlag för bestämning av trafikolycksfallskostnader av intresse för ett betalningsansvar är däremot resultaten av Mattssons undersökning inte direkt användbara. Vissa av resultaten kan emellertid utnyttjas som utgångspunkt för överslagsberäkningar av vissa poster som kan vara relevanta i ett betalningsansvarssammanhang. Trafiksäkerhetskostnaderna behandlas i avsnitt 13.3. Insatser för att nedbringa olycksfrekvensen och olyckornas svårighetsgrad ingår som integrerade element i väghållningen - vägbyggandet och vägunderhållet och i den statliga trafikadministrationen i vid bemärkelse, bl a trafiksäkerhetsverkets verksamhet. Dessa trafiksäkerhetskostnader kommer därigenom att ingå i det allmännas utgifter, vilka omfattas av redovisningen i kapitel 11 och 12. För omfattningen av ett framtida kollektivt betalningsansvar är det av intresse att studera och analysera tänkbara framtida åtgärder till förmån för ökad trafiksäkerhet. Vissa förslag i form av olika s k åtgärdspaket framlades sommaren 1972 av trafiksäkerhetsverket.2 Trots att de däri antagna sambanden mellan åtgärder och trafiksäkerhetskonsekvenser framstår som mycket osäkra, har utredningen tagit de föreslagna åtgärdspaketen till utgångspunkt för en principiell analys av kostnadskonsekvenserna om åtgärder av detta slag skulle komma att genomföras. Trafikolycksfallskostnaderna exemplifieras med utgångspunkt i olycksstatistiken och prisnivån under år 1970, och fördelningen på olika kostnadsbärare sker utifrån de under samma år gällande institutionella förhållandena. Kostnadskonsekvenserna av trafiksäkerhetsverkets "åtgärdspaket" redovisas i enlighet med den tidsplan, som verket angivit. 242

13.2 Trafikoly eks fallskostnader Som inledning till den efterföljande genomgången av trafikolycksfallskostnaderna ges i tabell 13:1 en kvantitativ bild av personskador i vägtrafiken under 1970 hämtad ur "SOS - Vägtrafikolyckor med personskada". Det bör observeras att tabellen bygger uteslutande på polisrapporterade olyckor, och att därför antalet svårt och lindrigt skadade underskattas något. Det senare gäller även beträffande antalet dödsfall på grund av den valda definitionen av "trafikdödad".

13.2.1 Kostnader hos det allmänna Trafikolyckor medför anspråk på offentlig konsumtion och transfereringar av olika slag, där stat, landsting och primärkommuner uppträder som direkta kostnadsbärare. Den offentliga konsumtionen avser främst sjukvårdskostnader, kostnader för läkemedel och transporter samt administrativa kostnader i samband med polisutredningar och jurisdiktion. De administrativa kostnaderna ingår men särredovisas ej - bland de kostnader som analyseras i kapitel 12. Transfereringarna avser utgifter för det allmänna genom olika inkomstöverföringar via statens och kommuners budgeter. Det gäller exempelvis sociala bidrag till olycksdrabbade och deras anhöriga vid nedsatt arbetsförmåga. Det allmänna åsamkas dessutom intäktsbortfall genom minskning av inkomstskatter och i viss mån även av indirekta skatter. För skadade som överlever blir konsekvenserna för det allmänna i regel både ökade utgifter och minskade intäkter. Vid dödsfall blir konsekvenserna för det allmänna att såväl intäkter som utgifter minskar. De i det följande redovisade kostnadsuppskattningarna bygger på uppgifter hämtade

1 Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader, rapport Nr 116, statens trafiksäkerhetsråd, 1968. 2 Ökad trafiksäkerhet - mål och medel; statens trafiksäkerhetsverk, 27.6.1972.

SOU 1973:32

Tabell 13:1. Vid vägtrafikolyckor dödade och skadade personer, fördelade på trafikantgrupper samt efter kön och ålder, 1970. Trafikantgrupper

Åldersår 0 - 2 3 - 6 7 - 1 4 15-17 1 8 - 1 9 2 0 - 2 4 2 5 - 3 4 3 5 - 4 4 4 5 - 5 4 5 5 - 6 4 65 o över

Dödade 2 1 Personbil, förare — 26 12 10 pass. 6 Annan bil, förare — 2 pass. Motorcykel, förare 7 1 6 pass. Moped, förare o pass 4 19 20 3 Cykel, förare o pass. 6 Annat fordon, förare 1 1 2 pass. 27 10 Gående 8 25 1 2 1 Annan 75 Summa 70 15 43 52 49 7 24 Därav män 18 26 19 kvinnor 8 ej uppgivet Svårt skadade 12 Personbil, förare — 208 24 120 pass. 55 Annan bil, förare — — 4 4 1 pass. 2 109 Motorcykel, förare 7 28 pass. 260 Moped, förare o pass. 36 22 48 183 Cykel, förare o pass. 4 5 Annat fordon, förare — 4 pass. 2 3 40 7 140 150 Gående 1 3 Annan — 2 Summa 31 252 512 689 Därav män 323 490 19 172 199 12 80 189 Därav kvinnor ej uppgivet Lindrigt skadade 1 33 Personbil, förare — — 592 pass. 111 227 415 2 Annan bil, förare — 21 24 pass. — 8 1 194 Motorcykel, förare — 54 6 pass. 515 1 44 Moped, förare o pass 1 Cykel, förare o pass. 285 43 1 64 1 2 Annat fordon, förare — 2 1 pass. _ 75 233 Gående 13 171 1 5 5 3 Annan Summa 131 475 1015 1534 71 285 584 1007 Därav män 527 kvinnor 60 190 431 ej uppgivet Samtliga dödade och skadade personer 177 770 1597 2298

32 25

-

1 13 2 4 2

63 40 8 3 13 3 1

-

75 32 5 1 4 1 2 4

43 16 3

-

3 4 1

57 27 2 1 1

-

7 15 33

54 37 6 1

-

23 29 5 1 48

41 35 1

—

362 266 25 9 40 13 108 141 15 6 308 8 1307 898 409

- 763 490 273 — —

1944 1683 104 49 322 64 655 673 44 16 1051 9 6614 4451 2153 5452 5075 266 261 600 129 1141 1139 35 33 1464 21 15616 9939 5673 4 23537

-

45 53 5

87 63 24

-

1 2 9 1 144 114 30

7 1 132 106 26

87 60 27

133 90 43

202 127 75

135 2 319 206 113

-

-

-

-

-

-

-

200 188 4 5 80 17 20 11

452 289 21 10 88 7 17 21 3 4 56

446 165 41 1 23 4 31 35 2

255 137 13 8 7

276 130 13 4 4

206 179 9 6 2

97 138 3 6 7 1 120 120 11 3 257

-

1 7

-

-

-

-

-

-

-

-

968 735 233

832 599 233

-

-

-

-

—

—

657 514 10 11 159 36 43 26 3

1296 639 77 30 54 3 50 94

497 430 30 29 9

2367 1560 807

781 464 41 22 9 1 51 101 4 3 107 2 1586 945 641

692 503 39 28 6

1501 1041 460

1236 869 62 36 159 27 43 60 7 8 98 1 2606 1824 782

1658 959 699

148 174 4 3 176 2 1502 901 601

-

-

-

-

-

-

255 4 296 15 5 51 1 3 1 2 146 146 3 7 11 1 284 3 2 1213 28 747 15 466 9 - 4

2295 28

22 2 549 417 132

-

-

-

-

-

-

3 121

-

-

87 103 7

-

33 57 4 1 72 1 588 357 231

-

51 73 4 3 106

-

Summa ej känt

-

-

694 400 294

736 449 287

-

99 142 7 1 441

-

-

—

—

Kommentar till tabell 13:1: Med svåra skador avses i statistiken "brott, krosskada, allvarlig skärskada, hjärnskakning eller inre skada eller annan skada, som väntas medföra intagning på sjukhus. SOU 1973:32

ur Mattssons och trafiksäkerhetsverkets ovan omnämnda rapporter, vilka uppgifter bearbetats av vägkostnadsutredningen. Syftet är att ge en uppskattning av storleksordningen för år 1970 på de aktuella posterna. Uppskattningen av sjukvårdskostnaderna har gjorts med utgångspunkt i uppgifter i trafiksäkerhetsverkets rapport. Dessa uppgifter har omräknats till 1970 års förhållanden med avseende på antal olycksoffer och kostnadsnivå.

kostnad per vårddag på ca 180 kronor. Antalet återbesök i öppen vård uppskattas till i medeltal 1 6 till en kostnad av 90 kronor per besök. Övriga kostnader för hemsjukvård, handikapputrustning, mediciner o dyl uppskattas till 180 kronor per invalidfall. En ambulanstransport å 100 kronor samt 20 personbilsresor å 6 kronor per invalidfall ger tillsammans med övriga kostnader för invalidiserade ca 99 miljoner kronor fördelade på sluten vård (95,9 mkr), öppen vård (2,4 mkr), övriga kostnader (0,3 mkr) samt transporter (0,4 mkr). För övriga trafikskadade uppgår kostnaDe nedan återgivna beräkningarna avseenderna för kategorin "sluten vård" enligt de sjukvårdskostnader skiljer sig i två viktiga trafiksäkerhetsverkets rapport till ca 300 avseenden från basmaterialets: dels har uppkronor per dygn för i medeltal 15 dygn. gifter om antalet dödade hämtats ur SOS Antalet återbesök uppskattas till i medeltal "Dödsorsaker", varvid de utomlands trafik3, till en kostnad av 90 kronor per besök. dödade uteslutits; och dels avser siffrorna Övriga kostnader beräknas till 90 kronor per 1970 års förhållanden vad gäller antalsanskadad. En ambulanstransport och tre pergivelser och kostnader. sonbilstransporter till samma kostnad som Antalet trafikdödade blir då 1 342 för för invalidiserade ger tillsammans med övriga 1970. Antalet invalidiserade uppskattas i poster ca 72 miljoner kronor fördelade på trafiksäkerhetsverkets PM till 1 700 år 1971. sluten vård (65,3 mkr), öppen vård (3,9 Siffrorna baseras på uppgifter från trafikförmkr), övriga kostnader (1,3 mkr) samt säkringsanstalternas nämnd. Samma siffra transporter (1,8 mkr). har antagits gälla för 1970. Övriga trafikKategorin "endast omplåstrade" antas skadade indelas efter typ av vård i tre kosta 90 kronor per intaget fall på akutmotkategorier: skadade i sluten vård, endast omplåstrade på akutmottagning samt övriga. tagning samt göra ett återbesök i öppen vård. De i trafiksäkerhetsverkets rapport presente- Med övrig vård till en kostnad av 45 kronor rade antalsuppskattningarna för respektive per fall samt en ambulans- och en personbilskategori har framkommit efter vissa jämfö- transport per fall erhålls (med samma kostrande undersökningar av antalet polisrappor- nader i övrigt som ovan) totalt ca 6 miljoner terade olyckor och patientstatistik för sjuk- kronor fördelade på akutmottagning (1,6 hus i uppsalaregionen och vid Karlstads mkr), öppen vård (1,6 mkr), övrig vård (0,8 lasarett. Antalet skadade fördelar sig med mkr) samt transporter (1,9 mkr). Av kategorin "övriga skadade" antas hälf14 500 i kategorin "sluten vård", samt ten göra ett besök i öppen värd och förbruka 17 500 i vardera kategorierna "endast omen personbilstransport. Alla antas erhålla plåstrade" och "övriga". En undersökning vid Karlstads lasarett, på "övrig vård". Med samma kostnad per fall vilken kalkylen i trafiksäkerhetsverkets rap- som för de "endast omplåstrade" erhålls port bygger, antyder att hälften av dem som totalt ca 2 miljoner kronor fördelade på registreras som txai'\kdödade får sjukhusvård öppen vård (0,8 mkr), övrig vård (0,8 mkr) i medeltal ca 6 dygn innan de avlider. samt transporter (0,1 mkr). Sjukvårdskostnaderna för samtliga skadeDygnsvårdskostnaden för denna kategori uppskattas till 450 kronor. Vidare antas, att kategorier uppgår enligt den redovisade bedet förbrukas en ambulanstransport per dö- räkningen till ca 181 miljoner kronor. Med dad å 100 kronor per transport. Totalt hjälp av sjukvårdsförvaltningarnas redoviserhålls för denna kategori ca 2 miljoner ningar kan detta belopp fördelas på kostkronor fördelade på sluten vård (1,8 mkr) nadsbärare. Enskilda personer betalar ca 3 miljoner och av resterande belopp faller ca 8 och ambulanstransporter (0,1 mkr). miljoner på staten, 1 58 miljoner på landsting Enligt samma undersökning är medelvårdoch primärkommuner samt 12 miljoner tiden i sluten vård för invalidiserade ca 180 kronor på allmän försäkring. dagar med en kostnad per vårddag på ca 300 kronor. Därtill kommer för rehabiliteringsDet allmännas sjukvårdskostnader i saminsatser avseende 250 av de 1 700 invalidiserade ytterligare 90 dagar i medeltal till en band med vägtrafikolyckor uppgår enligt 244

SOU 1973:32

denna omräkning till ca 180 miljoner kronor fördelade på; ko stn adska tego rier Sluten vård Övrig vård Transporter

160mkr 15 5

och på kostnadsbärare Staten Landstingen Allmän försäkring

10 mkr 160 10

Det bör betonas, att såväl basmaterialet som omräkningen är behäftade med osäkerhet i flera avseenden. Den sannolikt största svagheten ligger däri att skattningen av genomsnittliga vårdtider och vårdkostnader baserats på undersökningar för ett enda sjukhus - Karlstads lasarett. Bland kostnader som belastar det allmänna återfinns direkta transfereringar, dvs olika statliga och kommunala bidrag inom ramen för socialvård. För dessa poster kan inga skattningar presenteras. Det torde dock vara fråga om blygsamma belopp jämfört.med övriga poster som belastar det allmänna. Bortfall av skatteintäkter (minskat med visst bortfall av offentlig konsumtion och transfereringar) samt utbetalningar från allmän sjukförsäkring kan beräknas med utgångspunkt i Mattssons kalkyler över produktionsbortfall i samband med vägtrafikolyckor. Syftet med produktionsbortfallsberäkningen i Mattssons undersökning är att uppskatta intäkter i samhällsekonomiska kalkyler för trafiksäkerhetsåtgärder. Produktionsbortfallet kan under vissa förutsättningar mätas med individens arbetsinkomst, vilket gör mätningarna användbara även för syftet med denna undersökning. En detaljerad beskrivning av tillvägagångssättet vid bestämningen av inkomstbortfallets storlek återfinns i Mattssons utredning. En omräkning till 1970 års förhållanden har gjorts av vägkostnadsutredningen. Beräkningen av inkomstbortfallet baseras på samma antalsuppgifter som används vid uppskattningen av sjukvårdskostnaderna. En SOU 1973:32

uppdatering av Mattssons kalkyl i "Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader" över produktionsbortfall förknippat med trafikskador med avdrag för det beräknade värdet av hemarbetande kvinnors produktion, ger ett förväntat inkomstbortfall på ca 300 000 kronor per trafikdödad. Detta belopp utgör nuvärdet av framtida förväntat inkomstbortfall diskonterar till 6 % ränta och dividerat med antalet trafikdödade. Det bör anmärkas att beloppets känslighet för den valda diskonteringsräntan är betydande. Exempelvis ger en ränta på 8 % ett ca 15 % lägre värde medan en diskonteringsränta på 4 % skulle resultera i ett 25 % högre belopp. Inkomstbortfallet för samtliga trafikdödade blir ca 403 miljoner kronor. Beräkningen av inkomstbortfallet avseende invalidiserade bygger på fastställd genomsnittlig invaliditetsgrad för fall som prövades av trafikförsäkringsanstalternas nämnd 1970. Invaliditetsgraden används som ett mått på minskningen i arbetsinkomst vid fixeringen av livräntor för trafikolycksoffer. För 1970 var den genomsnittliga invaliditetsgraden ungefär 30 %. Det förväntade inkomstbortfallet för invalidiserade kan således approximeras med 30 % av inkomstbortfallet för dödade, och uppgår totalt till 153 miljoner kronor. Skadade i "sluten vård" uppskattas i trafiksäkerhetsverkets rapport vara sjukskrivna i medeltal 2 månader. Genomsnittligt årligt inkomstbortfall har bestämts på basis av en uppdatering av kalkylen i Mattssons "Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader" (med avdrag för hemarbetande kvinnors produktionsvärde) till 12 400 kronor. Inkomstbortfallet för skadade i sluten vård kan då beräknas till 30 miljoner kronor. Arbetsfrånvaron för "endast omplåstrade" har uppskattats till i medeltal 2 dagar och inkomstbortfallet kan beräknas till 2 miljoner kronor. Arbetsfrånvaron för "övriga" har uppskattats till en dag och därmed ger en motsvarande kalkyl för inkomstbortfallet 1 miljon kronor. Det totala inkomstbortfallet år 1970 fördelat på stat och kommun i proportion till skatternas andel av arbetsinkomsterna totalt samt på enskilda framgår av tabell 13:2. Det totala inKomsfbortfallct i samband med vägtrafikolyckor år 1970 uppgick enligt denna omräkning till ca 600 miljoner kronor fördelade på trafikdödade med 400 milj kronor och på överlevande trafikskadade 245

Tabell 13:2. Inkomstbortfallets fördelning år 1970 - miljoner kronor. Dödade

Stat Landsting Primärkommun Samhället i övrigt (enskilda)

Skadade Övriga

23 11 20

5 2 4

149 41 76

22 33

121 28 52

Summa

Summa

Invalidiserade

(I denna fördelning har för kategorin dödade även bortfall av mervärdeskatt inkluderats i beloppet som avser skattebortfall för staten.)

med 200 milj kronor. Beräkningen av inkomstbortfall är förenad med flera betydande osäkerhetsfaktorer. Resultatens känslighet för olika osäkra antaganden illustreras av följande räkneexempel. Om man i stället för diskonteringsräntan 6 % och invaliditetsgraden 30 % använder 4 % diskonteringsränta och invaliditetsgraden 40 % samt förutsätter en femtioprocentig ökning av sjukskrivningstiden för "övriga skadade i sluten vård" ökar det totala inkomstbortfallet från ca 600 till ca 800 milj kr. Med utgångspunkt i antagandet att det totala inkomstbortfallet (600 milj kronor) fördelas på samma sätt som de totala arbetsinkomsterna i Sverige under 1970 kan skattebortfallet (brutto) beräknas till ca 270 milj kronor fördelat på staten med ca 150 milj kr, på landstingen med ca 40 milj kr och primärkommunerna med ca 80 milj kr. Beloppet fördelas på trafikdödade med ca 200 milj kr och överlevande trafikskadade ca 70 milj kronor. Vid bestämning av nettoeffekten för det allmänna måste emellertid beaktas dels att det bortfaller anspråk på offentlig konsumtion och transferering från dem som dödas i trafiken och dels att en del av skattebortfallet ersätts av skatt på livräntor (se vidare avsnitt 13.2.2). Livräntor utgår till efterlevande anhöriga till trafikdödade och till vid trafikolyckor invalidiserade personer i den mån de ej dömts som vållande till olyckan. Livräntorna 246

till efterlevande beräknas på den del av den dödades bruttoinkomst, som kan anses åtgå för de efterlevandes konsumtion. Om det antas att skillnaden mellan skatteintäkten för det allmänna om dödsfallet ej inträffat och den skatt som betalas på livräntor till efterlevande anhöriga och på deras konsumtion (främst mervärdeskatt) ungefär motsvaras av (netto-)bortfallet av offentlig konsumtion och transferering, blir nettoeffekten för det allmänna lika med noll vad avser kategorin trafikdöcfacte. På motsvarande sätt skall skattebortfallet avseende kategorin invalidiserade reduceras med ett belopp utgörande skatt på livräntor till (icke vållande) invalidiserade olycksoffer. Med ledning av uppgifter från de största trafikförsäkringsbolagen kan reduktionen uppskattas till ca 35 miljoner kronor. Resultatet av en sådan nettoberäkning av konsekvenserna för det allmänna kan sammanfattas på följande sätt. Skattebortfall med avdrag för bortfall av offentlig konsumtion och transferering vad avser trafikdödade antas bli lika med noll kronor. Skattebortfallet vad avser invalidiserade uppgår till ca 20 miljoner kronor och för övriga skadade till ca 10 miljoner kronor och totalt blir skattebortfallet (netto) för det allmänna ca 30 miljoner kronor. Utbetalningarna från allmän sjukförsäkring kan uppskattas till ca 80 %3 av samtliga överlevande trafikanters nettoinkomstbort-

3 Som stöd för denna approximation anföres Lundberg-Malm: Hitta rätt i allmän försäkring, Supplement II, Stockholm 1967, sid. 6 ff.

SOU 1973:32

Tabell 13:3. Det allmännas kostnader i samband med inträffade trafikolyckor år 1970 miljoner kronor.

Sjukvård Direkta transfereringar Skattebortfall (netto) Ersättning för inkomstbortfall via allmän försäkring Summa (exklusive direkta transfereringar)

Staten och allmän försäkring

Landsting och primärkommuner

Totalt

-

20_

av hemarbetande kvinnors produktion. Det befintliga materialet ger icke möjlighet att fördela nettoinkomstbortfallet på olika trafikantkategorier med godtagbar noggrannhet. En sådan fördelning skulle i och för sig vara av intresse för att särskilja de betalningsansvarigas egna kostnader för inkomstbortfall från övriga trafikolycksfallsoffers och för Osäkerheten i de utförda beräkningarna är att fördela de sistnämndas kostnader på betydande. Vägkostnadsutredningen finner olika kompensationskrävande grupper. Egendock rimligt att med utgångspunkt i de domsskadorna uppgick år 1970 till ca 1 gjorda beräkningarna ange det allmännas miljard kronor. I och för sig skulle det även kostnader i samband med vägtrafikolyckor för dessa kostnader vara intressant att särunder år 1970 till storleksordningen 1/4 skilja den del som faller på de betalningsansvariga. Med hänsyn till vad som nedan miljard kronor. anförs beträffande den obligatoriska trafikförsäkringen anses en sådan fördelning här 13.2.2 Kostnader hos "samhället i övrigt" icke nödvändig av vare sig inkomstbortfallet Kostnaderna för "samhället i övrigt" - dvs eller egendomsskadorna. En allmän bild av för andra enskilda än trafikanterna själva - fördelningen av inkomstbortfallet kan dock vid trafikolyckor kan indelas i två huvud- erhållas ur tabell 13:1 ovan. Person- och egendomsskador i samband kategorier. Materiella kostnader omfattar med vägtrafikolyckor regleras delvis av den bortfall av arbetsinkomst efter skatt inklusive eventuellt andra förmåner för de olycks- obligatoriska trafikförsäkringen.4 Dessa drabbade och deras anhöriga samt egendoms- kostnader omfattas således redan nu av ett skador. Humanitära kostnader omfattar de kollektivt betalningsansvar, även om finanskadades värdering av fysiskt och psykiskt sieringen sker med försäkringspremier i ställidande samt de anhörigas värdering av lidan- let för med vägtrafikavgifter. Den obligatode och sorg vid skador och dödsfall. riska försäkringen är avsedd att tillsammans Bland de materiella kostnaderna kan in- med allmän försäkring täcka all ekonomisk komstbortfallet efter skatt för år 1970 enligt ovan anges till totalt 320 miljoner kr fördela4 För detaljer hänvisas till den nya skadeståndsde på trafikdödade med ca 200 milj kr och lagen av den 2.7.72 och till Nordenson-Bengtssonöverlevande trafikskadade med ca 120 milj Strömbäck: "Skadestånd", Publica, Allmänna Förkr. Härtill får läggas (det obeskattade) värdet laget, 1972.

fall under sjukskrivningstiden (med avdrag på 5 kronor per dygn under tid för sluten vård på sjukhus). Beloppet uppgår då till ca 20 miljoner kronor. De ovan beräknade kostnaderna för det allmänna i samband med inträffade vägtrafikolyckor, redovisas i tabell 13:3.

SOU 1973:32

skada som en olycka medför för andra än låga ersättningar föreligger emellertid ej. föraren av eller ägaren till det försäkrade Sammanfattningsvis kan konstateras att fordonet. Vid personskador innebär detta, materiella olycksfallskostnader redan i dag att inkomstbortfall och utgifter för en trafik- omfattas av ett betalningsansvar via den skadad såväl under vårdtiden som under obligatoriska trafikförsäkringen. Om föreeventuell efterföljande invaliditet avses skola kommande ersättningsbelopp skulle anses täckas av försäkringar. Detsamma gäller för innebära undervärdering av materiella perde ekonomiska skador som vid dödsfall son- och egendomsskador eller att det ovan drabbar den bortgångnes närmaste anhöriga. antydda generella betraktelsesättet bör anVid egendomsskador innebär det att skadade läggas ifråga om medvållandet, aktualiseras motorfordon och annan egendom återställs i häremot svarande tillkommande kostnadsursprungligt skick eller att ägaren kompen- poster som relevanta för ett betalningsseras med ett penningbelopp. Ersättnings- ansvar. Det har icke varit möjligt för vägkostbeloppen reduceras dock vid fall av medvål- nadsutredningen att närmare analysera och lande. Även i övrigt torde i åtskilliga fall bedöma omfattningen av sådana eventuellt åtminstone den drabbade själv uppfatta ut- tillkommande kostnadsposter. gående skadestånd som icke motsvarande För de humanitära kostnaderna föreligger full kompensation. Särskilt torde detta gälla svåra värderingsproblem. Som ett mått på ifråga om livräntor och engångsbelopp, vilkas humanitära kostnader skulle i princip kunna värden urholkas på grund av inflation. användas penningbelopp som den skadade Det underskott i förhållande till full kom- själv eller dennes anhöriga anser motsvara pensation till förare eller ägare av motorfor- "full kompensation". En sådan på de drabdon, som kan uppstå genom att frivillig bades subjektiva värdering baserad metod är förarplatsförsäkring, vagnskadeförsäkring dock i detta sammanhang av praktiska skäl och allmän sjukförsäkring ej ger full kom- icke användbar. Storleken på lämpliga kompensationstäckning, saknar intresse i detta pensationsbelopp för s. k. humanitära kostsammanhang. Den häremot svarande kost- nader måste därför avgöras på basis av nadsposten får nämligen anses motsvara in- skälighetsbedömningar. komstomfördelning eller kostnadspridning Inom ramen för den obligatoriska trafikinom gruppen av producenter av transport- försäkringen förekommer ersättning för s k tjänster och saknar därför intresse som un- ideell skada, dels för sveda och värk under derlag för bestämning av vägtrafikens betal- vårdtiden och dels för framtida lyte och ningsansvar gentemot samhället i övrigt. men. Däremot är inte anhörigas lidande och Däremot skulle kunna hävdas att under- sorg kompensationsberättigande. Ersättning skott i förhållande till full kompensation - för sveda och värk varierar med skadans såväl för person- som egendomsskador - på svårighetsgrad. Trafikförsäkringsföreningens grund av medvållande eller eljest, som åsam- rekommenderade belopp - som överenskas icke betalningsansvariga trafikanter, skul- stämmer med rättspraxis - vid sjukhusvård le kunna utgöra grund för ett mot dessa av "svårartad skada" på vuxna personer är ca kostnadsposter svarande utvidgat betalnings- 720 kronor/månad under 3 månader, däransvar. Tankegången skulle därvid vara att efter under högst 6 månader 360 kronor/ vägtrafikanternas betalningsansvar vid ett månad. För längre ersättningstid sker bemer generellt betraktelsesätt icke bör in- dömningar från fall till fall. Ersättning för skränkas eller begränsas av skadestånds- och lyte och men varierar med skadans art samt trafikrättsliga regler eller av tillämpnings- med invaliditetsgrad och ålder. Ersättning praxis i försäkringssammanhang. Någon möj- sker med engångsbelopp. Som ledning för de lighet att på objektiv grund bedöma i vad enskilda försäkringsbolagen har trafikförmån den reglering av humanitära kostnader säkringsanstalternas nämnd exempelvis ansom sker via försäkringssystemet leder till för givit ca 25 000 kr för amputation av bästa 248

SOU 1973:32

arm på en person under 25 år. I motsvarande alder kan en skallskadad person som genom olyckan förorsakats grav talrubbning tillerkännas upp till 40 000 kronor i ersättning för lyte och men. I den mån det skulle anses att de kompensationsberättigades krets bör utvidgas eller att förekommande ersättningsbelopp bör vara högre i förhållande till vad som nu gäller inom det obligatoriska försäkringssystemet uppkommer frågan om betalningsansvar för ytterligare kostnadsposter. Vidare uppkommer frågan huruvida ett på så sätt utvidgat betalningsansvar bör regleras via trafikförsäkringssystemet eller via vägavgiftssystemet. Det har icke varit möjligt för vägkostnadsutredningen att analysera och bestämma eventuella tillkommande kostnadsposter för humanitära kostnader. Till ledning för rimlighetsbedömning av eventuella kvarstående kompensationsbehov kan dock viss information hämtas, bl a ur de antalsangivelser för dödade och skadade personer, som redovisas ovan i tabell 13:1. Som tidigare nämnts saknar de betalningspliktiga trafikanternas egna kostnader relevans från betalningsansvarssynpunkt. Gruppen kompensationsberättigade trafikanter skulle därigenom komma att begränsas till olycksoffer som redovisas som fotgängare och cyklister samt det relativa fåtal under kategorin "annan" upptagna olycksoffer, som inte tillhör det betalningsansvariga kollektivet. Enligt tabell 13:1 uppgick antalet dödade respektive skadade gång- och cykeltrafikanter under år 1970 till 449 respektive 4 327 personer eller 35 %av alla trafikdödade respektive 20 % av alla trafikskadade. Antalet dödade respektive skadade av kategorin "annan" uppgick till 8 respektive 30 personer. En minsta omfattning av eventuellt tillkommande humanitära kostnadsposter skulle med denna utgångspunkt kunna anges vara dels kompensation för fysiskt och psykiskt lidande till skadade fotgängare, cyklister och andra icke betalningsansvariga för mellanskillnaden mellan "full kompensation" och faktiskt utbetalade belopp, SOU 1973:32

dels kompensation för lidande och sorg åt anhöriga till dödade fotgängare, cyklister och andra icke betalningsansvariga. Ett nästa steg kan vara övervägande av kompensationsposter för lidande och sorg till anhöriga till alla vägtrafikens offer. De kompensationsberättigades krets kan i och för sig tänkas omfatta alla trafikanter. I så fall utvidgas emellertid frågan om utbetalning av kompensationer till att även avse de trafikantkategorier, som samtidigt är direkt (fordonsägare) eller indirekt (medresenärer) betalningsansvariga. De i tabell 13:1 presenterade uppgifterna om antalet dödade och skadade av olika kategorier ger givetvis endast en del av den information, som är nödvändig för bedömning av betalningsansvarets storlek i vad avser humanitära kostnader. Vilka poster som skall medtagas och hur de skall värderas kan endast bestämmas utifrån allmänna skälighetsöverväganden under beaktande av kompensationskravens styrka och möjligheterna att återföra ersättningarna till de kompensationskrävande. Som anförts i avsnitt 10.3.2 synes det rimligt att anta att eventuella tillkommande kostnadsposter bör regleras via trafikförsäkringssystemet.

13.2.3 Human värdet vid dödsfall Vid lönsamhetsberäkningar för väginvesteringar och för särskilda trafiksäkerhetsprojekt har ansetts föreligga behov av att åsätta ett minskat antal dödsfall ett monetärt värde. Som grund för rimlighetsbedömningar av denna post i lönsamhetskalkyler har i olika sammanhang föreslagits varierande belopp framtagna med ledning av hur statsmakterna har fattat beslut i andra situationer där människoliv står på spel. Som exempel kan nämnas det resonemang som i "Vägplan 1970" leder fram till att varje räddat människoliv i kalkylerna äsätts värdet en halv miljon kronor. Detta belopp motsvarar en grov uppskattning av den kostnad varmed det allmänna belastas för vård av en svårt 249

invalidiserad människa. Statsmakterna antas acceptera ett minst lika högt belopp för att undvika ett svårt invaliditetsfall och förutsätts även värdera ett räddat människoliv minst lika högt. Ett belopp som pä detta sätt kommer att åsättas människolivet vid sidan om de värderbara konsekvenserna av ett dödsfall brukar betecknas med begreppen humanvärde eller humankostnader, som ej får förväxlas med det ovan använda begreppet humanitära kostnader. Fråga uppkommer om man även i betalningsansvarssammanhang har anledning att inräkna s k humankostnader. Sådana kostnader skiljer sig i två viktiga avseenden från övriga poster. För det första är det inte ens i princip möjligt att erhålla en individuell värdering av olyckans konsekvenser för den drabbade. För det andra kan den trafikdödade ej själv uppträda eller betraktas som kompensationskrävande för förlust av sitt eget liv. Inte heller den avlidnes anhöriga kan uppfattas som kompensationskrävande i annan mån än för egna ekonomiska förluster och s k humanitära kostnader av tidigare behandlat slag, dvs lidande och sorg med anledning av dödsfallet. Det allmänna kan betraktas som kompensationskrävande endast för ekonomiska konsekvenser som drabbar stat och kommun. Med utgångspunkt i ett kompensatoriskt betraktelsesätt skulle således humankostnader icke logiskt omfattas av ett betalningsansvar. Å andra sidan kan det för många te sig stötande eller orimligt att man, samtidigt som man för en olycka med svår invaliditet som följd i betalningsansvaret inräknar betydande belopp för såväl det allmänna som den drabbade själv, inte inräknar ett minst lika stort belopp för en dödsolycka. Överväganden av detta slag skulle då leda till att i betalningsansvaret inräknas ett kollektivt belopp för dödsfall i trafiken. Ett ställningstagande erfordras i så fall även till vilka trafikantgrupper som skall utgöra bas för betalningsansvarets utkrävande. I den mån ett betalningsansvar anses böra utkrävas för kostnader baserade på det s k humanvärdet måste en sådan bedömning liksom även en 250

bestämning av storleken på ifrågakommande belopp för humanvärdet avgöras utifrån allmänna skälighetsöverväganden. Styrsynpunkter, dvs avsikten att med särskilda avgifter söka minska trafikdöden, kan inte användas som argument för att i betalningsansvaret inräkna humankostnaden. Sådana avgifter kan införas helt oberoende av omfattningen av ett betalningsansvar, så länge betalningsansvarets omfattning är större än trafikavgiftsintäkterna vid avgiftsbestämning baserad på kortsiktiga marginalkostnader. 13.3 Trafiksäkerhetskostnader 13.3.1 Effekter av trafiksäkerhetsåtgärder Beslut om genomförande av trafiksäkerhetsåtgärder aktualiserar frågan om ett betalningsansvar för de resursuppoffringar som är förknippade med sådana åtgärder. Genomförande av trafiksäkerhetsåtgärder medför en minskning av antalet olyckor och deras svårighetsgrad och sänker trafikolycksfallskostnaderna för det allmänna och för samhället i övrigt. I nedanstående figur illustreras detta förhållande av en jämförelse mellan två staplar, vilkas ytor mäter trafikolycksfalls- och trafiksäkerhetskostnader: utan åtgärden

med åtgärden

åtgärdskostnader åtgärdskostnader

kompensationer för kvarvarande skada kompensationer för kvarvarande skada

SOU 1973:32

Den övre delen av stapeln ökar samtidigt som den nedre delen minskar i storlek. Figuren illustrerar också en annan viktig förutsättning nämligen att stapelns totala höjd minskar. Om åtgärden är samhällsekonomiskt lönsam överstiger intäkterna kostnaden för att genomföra den.5 Då ökar visserligen de totala kostnaderna för åtgärder men samtidigt minskar kvarvarande skada med ett större belopp. I det följande diskuteras de åtgärdsalternativ som trafiksäkerhetsverket presenterade sommaren 1972. Som redan inledningsvis nämndes är utredningen medveten om den stora osäkerhet som vidlåder de effektbedömningar och kostnadsuppskattningar som verket företagit. Stor tveksamhet till förslagen har även anförts i många remissyttranden som avgivits över förslagen. Den följande redovisningen får därför närmast karaktären av ett räkneexempel genomfört i syfte att illustrera olika i ett betalningsansvarssammanhang tänkbara poster för tillkommande trafiksäkerhetskostnader. Trafiksäkerhetsverket presenterar fyra åtgärdsalternativ (I, II, III och IV) med olika ambitionsgrad. Endast de tre första har behandlats utförligt varför diskussionen här begränsas till dessa. Åtgärderna sätts i relation till den prognostiserade utvecklingen

Tabell 13:4. Trafiksäkerhetsverkets prognos över antal dödade och skadade under perioden 1971-79; "nollalternativet". År

Antal dödade

Antal skadade

1213 1300a 1325 1350 1375 1400 1425 1450 1475

21900 240003 24500 25000 25000 25500 26000 26500 26500

72 73 74 75 76 77 78 79

a Trafiksäkerhetsverkets prognos daterar sig till juni 1972. Antalet dödade 1972 kom - enligt statistiska centralbyrån - att uppgå till 1 194 personer och antalet skadade till 21 256.

SOU 1973:32

under perioden 1971-79. Detta ' nollalternativ" bygger pä antaganden om befolkningsutveckling och fordonsutveckling och på förutsättningen att de åtgärder som förutses i trafiksäkerhetsverkets arbetsprogram för budgetåren 1972/73 och 1973/74 kan realiseras. Prognosen återges i tabell 13:4. Alternativ I innebär bibehållande av 1971 års siffror och alternativ II en minskning med 20 procent fram till 1977 av antalet dödade och skadade i trafiken. Minskningen jämfört med "nollalternativet" tankes utgöra resultatet av olika åtgärder: 1. användning av skyddsutrustning, bl a bilbälten, hjälm för motorcykel- och mopedtrafikanter, samt lykta eller reflex vid mörkertrafik; 2. trafiksanering; 3. trafikövervakning; Skillnaden mellan alternativen I och II består huvudsakligen däri att det sistnämnda förutsätter lagstiftning om användning av bilbälte och hjälm medan alternativ I bygger på information om värdet av sådan säkerhetsutrustning. De redovisade effekterna avser partiella förändringar av åtgärderna var för sig. Eftersom genomförandet av vissa olycksförebyggande åtgärder påverkar resultatet av andra skadeförebyggande åtgärder måste en sammanvägning ske. Resultatet av de sammanlagda åtgärderna förutsätts ge en successiv förbättring i förhållande till nollalternativet så att målet uppnås 1977. Alternativ III antas successivt leda till att en 40-procentig reduktion av olyckstalen fram till år 1977 uppnås. I alternativet ingår, utöver åtgärder enligt alternativen I och II ovan (vilka förstärks på vissa punkter), huvudsakligen: 4. reformering av trafikantutbildning och körkortssystem from 1.1.1975; 5. genomförandet av vägverkets behovsplan för ombyggnad av huvudvägnätet i dess 5 Jfr bilaga A till betänkandet; kriteriet på lönsamhet är här att ytan under (den marginella) skadefunktionen är större än ytan under gränskostnadsfunktionen för skadereduktion.

helhet 1973-84, samt vissa andra vägförbättringar; 6. stationär belysning på vissa vägar; 7. vägsamaritverksamhet. Det är uppenbart att effektbedömningarna av de olika alternativen inrymmer flera osäkerhetsmoment. Bland dessa bör särskilt framhållas det inbördes beroende som råder mellan olika åtgärder inom resp alternativ. Primärmaterialet bygger på studier av enstaka åtgärder (partiella effekter). Om de presenterade alternativen tolkas som grova approximationer avsedda att utgöra underlag för en mera allmän bedömning av lämpliga mål för trafiksäkerhetsarbetet torde denna osäkerhet minska i betydelse.

på vägbyggande och vägförbättringar samt återstoden på installation av vägbelysning och på trafiksaneringsåtgärder. Utbildningskostnaderna kan antas belasta staten, medan övriga kostnader torde bli delade mellan stat och kommun. Beroende på ambitionsnivå för trafiksäkerhetsarbetet kan belopp mellan 250 miljoner och 2,5 miljarder kronor bli aktuella för den femårsperiod trafiksäkerhetsverkets projektbeskrivning omfattar. I medeltal per år för perioden skulle den i ett betalningsansvarssammanhang relevanta kostnaden antagas kunna uppgå till mellan 50 och 500 miljoner kronor.

13.3.2 Kostnadsuppskattningar Det allmännas kostnader för alternativ I uppgår enligt trafiksäkerhetsverkets beräkningar till i medeltal ca 50 miljoner kronor per år för perioden 1973/74 till 1977/78 (räknat i 1972 års priser). Beloppet fördelar sig med ca 10 procent på information och 45 procent på vardera trafiksanering och trafikövervakning. Av dessa kostnader kan saneringskostnaderna antas komma att delas mellan stat och kommun medan övriga kostnader i sin helhet belastar statsverket. Kostnader för bilbälte och hjälm samt för lyktor/reflexanordningar bärs av trafikanterna själva. Om gång- och cykeltrafikanter räknas till gruppen kompensationsberättigade aktualiseras ett betalningsansvar för lyktor och reflexanordning för vilka dock inga separata kostnadsuppskattningar föreligger. För alternativ II har det allmännas utgifter uppskattats till samma belopp som för alternativ I. Kostnaderna för lagstiftningsarbete (om skyldighet att använda bilbälte och hjälm) kan förmodas vara av jämförelsevis ringa storlek. Kostnaden för alternativ III utöver den för I och II har beräknats till i medeltal ca 450 miljoner kronor per år, varav nära 50 procent faller på utbildning, ca 35 procent 252

SOU 1973:32

14 Vägtrafikens miljöeffekter

14.1 Inledning Levnadsmiljön i industriländerna påverkas mångsidigt och höggradigt av bilismen och dess expansion. Vägtrafikens miljöeffekter i mera allmän bemärkelse berör därför ett synnerligen vidsträckt frågekomplex av såväl fördelar som nackdelar. Den genom bilismen vunna ökade rörligheten skapar bl a tillgång till en större och mera differentierad arbets-, service- och utbildningsmarknad samt möjligheter till berikande resor och friluftsliv för stora medborgargrupper. Framställningen i det följande avser emellertid en behandling av miljöfrågorna i en mer begränsad bemärkelse, nämligen dels negativa verkningar av vägtrafiken genom luftförorening, buller, skakningar m m, och dels de miljövårdande åtgärder som vidtas eller kan vidtas för att begränsa dessa verkningar. I båda dessa avseenden uppstår kostnader som kan hänföras till vägtrafiken. De negativa miljöeffekterna berör människorna delvis oberoende av deras eget användande av motorfordon. Särskilt påtagligt är detta förhållande i bebyggelse ansluten till livligt trafikerade vägar och gator. I dessa områden präglar trafiken direkt eller indirekt alla människors fysiska miljö, intryck och anpassning. I regel ingår sådan bebyggelse i tätorterna, där huvuddelen av befolkningen är bosatt. I svenska tätorter bodde således 6,6 miljoner människor år 1970 varav 5,4 miljoner i städer och köpingar. Även en icke obetydlig andel av befolkningen utanför tätorterna torde bo nära intill mera trafikeSOU 1973:32

rade vägar - ofta i utpräglad randbebyggelse längs vägarna. Negativa miljöeffekter som direkt påverkar människorna är således synnerligen utbredda. Av betydelse är emellertid även de materiella skadorna — korrosion, skador på växtligheten, förorening av grundvattnet m m - som i olika former på sikt drabbar individerna och samhället och som icke begränsar sig till tätbebyggelse längs vägar och gator. Kännetecknande för de negativa verkningarna är emellertid att de huvudsakligen — så långt våra kunskaper för närvarande sträcker sig - kan konstateras bestå av olägenheter, vilka i vissa områden medfört en mera uttalad sänkning av den standard som en god miljö kan erbjuda. Inom vägtrafiksektorn har sedan lång tid tillbaka en säkrare — mindre olycksbringande — miljö eftersträvats, vilket bl a kommit till uttryck i plannormer, detaljutformning av vägar och gator, trafikregleringar, fordonstekniska åtgärder m m. Föroreningarna och bullret från vägtrafiken har däremot mera påtagligt uppmärksammats först i ett senare skede i nära anknytning till det ökade samhälleliga engagemanget för bättre miljö. I likhet med många andra verksamheter i det moderna samhället bidrar den expansiva bilismen i vissa avseenden till en sänkning av miljövärdet. Avgaser och buller utgör en del av miljön och de olägenheter — eventuellt skador - som dessa negativa miljöeffekter medför leder till en reduktion av knappa miljötillgångar. Delvis kostsamma 253

åtgärder måste tillgripas för att hejda miljö- ning, ny lagstiftning och betydande utredförstöringen. ningsarbete präglar situationen. Som redan framhållits är bilismens negaStatens naturvärdsverk inrättades den 1 tiva miljöeffekter till övervägande del ett juli 1967 som central myndighet för miljötätortsproblem. Såväl föroreningar som bul- vård. Verket understödjer bl a en omfatler ger mindre påverkan — immission - med tande forskning. Det sorterar jämte koncesfärre skador och olägenheter till följd, ju sionsnämnden för miljöskydd under jordlängre avståndet är till källan - emittenten. bruksdepartementet. Koncessionsnämnden Inom tätorterna är det vanligt att den emit- handlägger ärenden angående tillstånd till terande trafiken passerar nära intill bostäder, miljöfarlig verksamhet. Även inom andra arbetsplatser och fotgängarstråk, vilket resul- departement och verk samt inom länsstyrelterar i en hög immissionsgrad i förhållande serna behandlas ärenden av betydelse för till emissionsnivån. Gator i städernas centrala miljövården. Kommunala styrelser och delar jämte in- och utfarter är tidvis hårt nämnder skall i enlighet med olika bestämtrafikerade med hög fordonstäthet och icke melser bevaka miljövårdsintressen. sällan trafikstockningar. Tät trafik innebär Genom miljöskyddslagen och miljösmå avstånd mellan bilisterna inbördes och skyddskungörelsen, båda givna den 29 maj medför hög immission för dessa trafikanter 1969, har samhällets inflytande i miljöfrågor - i synnerhet genom bilavgaser. Samtidigt stärkts. Den 1 december 1972 gavs bilavgasökar även immissionen för övriga berörda: kungörelsen som på vägtrafikområdet utgör gångtrafikanter, närboende m fl. Tätorternas ett viktigt led i en effektiviserad luftvård. problem med trafikimmissioner är till väsent- Även den nya trafiklagstiftningen. (SFS 1972 lig del en följd av privatbilismen och har fått nr 592—605) i övrigt, väglagen och hälsoen alltmer svårartad karaktär i takt med dess vårdsstadgan kan ge stöd för miljövårdande ökning. Transportbehov som tillgodoses åtgärder riktade mot avgasförorening och genom privatbilism medför nämligen i regel trafikbuller. I sammanhanget bör också näm- jämfört med kollektiva transporter — en nas konventionen om transport av farligt mycket låg beläggningsgrad uttryckt i perso- gods som redovisas i betänkandena SOU ner per fordon, dvs biltrafiken är mycket 1971:20-23. stor i förhållande till det utförda personEtt flertal utredningar har arbetat och transportarbetet. Den ökande urbaniseringen arbetar med frågor som direkt eller indirekt medför dessutom att en allt större del av sammanhänger med miljövården. Av betybefolkningen får vidkännas bilismens nega- delse för vägtrafikens miljöfrågor är dels tiva miljöeffekter. Bl a förstärks den luftför- slutbetänkandet - publicerat 1971 — av orening i tätorterna som emitteras från bo- kommunikationsdepartementets ledningsstadsuppvärmning och industrier. grupp rörande utvecklingsarbete pä bilavgasDe åtgärder som vidtas eller planeras mot området och dels de undersökningar som vägtrafikens negativa miljöeffekter står i nära pågår inom trafikbullerutredningen, vilken samband med den allmänna miljöpolitik som tillkallades 1969. Bland övriga utredningar bedrives i Sverige. Sambandet antyds i med direkt inriktning på miljöfrågor bör huvuddrag i det följande. nämnas miljökontrollutredningen, tillkallad 1969 för att utreda informationen på miljövårdsområdet m m resp kontrollen av miljö14.1.1 Samhället och miljövården farliga produkter, utredningen rörande kostDet utbredda engagemanget för bevarande av naderna för miljövården, tillkallad 1971, miljötillgångar uttryckes bl a genom den om- samt miljöforskningsutredningen, tillkallad fattande statliga och kommunala verksamhet 1972 för utredning om samordning av miljösom för närvarande äger rum på detta områ- vårdsforskningen. Den i kapitel 11 omde. Nya administrativa organ, ökad forsk- nämnda bygglagutredningen, som behandlar 254

SOU 1973:32

planfrågor och byggnadslagstiftning, är av betydande intresse ur trafikmiljösynpunkt. Samma förhållande gäller kollektivtrafikutredningen med dess inriktning på förbättrad kollektiv trafik i tätorterna — delvis som en motvikt mot den ur miljösynpunkt ofördelaktigare privatbilismen. I lagstiftning, utredningsdirektiv m m har ett flertal ståndpunkter och värderingar kommit till uttryck. Således hävdas i regel att emittenten har kostnadsansvaret för de åtgärder som han av samhället kan tvingas vidtaga för att minska eller undanröja riskerna för skador på omgivningen. Vidare har inom luftvården redan 1967 av regeringen framförts som princip, att "åtgärder som leder till en förbättring av förhållandena och som kan genomföras till rimlig kostnad och utan nämnvärda olägenheter bör vidtas, även om det tekniska underlaget inte är tillräckligt omfattande för ett bestämt påstående att åtgärden är nödvändig från hälsovårdssynpunkt" (Kungl Maj:ts proposition nr 166 år 1967 sid 49. Frågor om avgaser m m). Principen torde i praktiken tillämpas allmänt i den svenska miljövården och har som bakgrund de relativt långsiktiga perspektiven vad gäller att vinna erforderliga insikter om skadeverkningar i de komplicerade ekologiska sammanhang, där immissioner av giftiga eller i övrigt främmande ämnen från tekniska processer uppträder i den naturliga miljön. Miljöpolitiken bedrivs med två huvudtyper av medel, nämligen å ena sidan regleringar och å andra sidan ekonomiska incitament. Regleringar — vilka framtvingar miljövårdsåtgärder företrädesvis från emittenternas sida — dominerar fn. Kännetecknande för användning av denna typ av medel är bekämpandet av verifierade eller förmodade skaderisker genom att bl a fastställa emissions- eller immissionsgränser. Av ekonomiska incitament har hittills endast subventioner till miljöförbättrande åtgärder använts - främst till kommunala vattenreningsverk. Vidare har från experthåll rekommenderats, såsom alternativ eller komplement till förbud eller andra regleringar, användning av avgifter att bäras av emittenterna. SOU 1973:32

14.1.2 Vägtrafikens miljökostnader - problemstruktur I detta betänkandes principdel diskuteras avgifter, vilka bl a anpassas med hänsyn till marginella miljökostnader, som vållas av vägtrafik an tern a. Emellertid uttrycker icke avgifter av detta slag ett kollektivt betalningsansvar för värdesänkning av miljön genom förorening och buller. Ett inräknande av dessa skadekostnader i betalningsansvaret måste baseras på rimlighets över vägan den. Vad gäller kostnader för av myndigheterna påkallade åtgärder, som motverkar skador på miljön, har — som redan framhållits — kostnadsansvaret av myndigheterna i princip lagts på emittenterna. Vägtrafikens skador på miljön - immissionsskadorna - och kostnaderna för av myndigheterna påkallade åtgärder, som motverkar skadorna, belyses i det följande. För närvarande saknas en utvecklad teknik för skattning av skadekostnader. För belysning av teoribildningen på området hänvisas till bilaga A. Kostnadsuppskattningar är således förenade med stora svårigheter som framför allt gäller immissionsskadorna och deras monetära värde. Även åtgärdskostnaderna, vilka i princip kan beräknas, måste anges med betydande osäkerhetsmarginaler. Den komplexa karaktären av såväl materiell emission som bulleremission ger upphov till besvärliga mätproblem, vilka försvårar gradering av emissionerna i enkla, sammanfattande mått, se avsnitt 14.2. Det är därvid väsentligt -- vilket ytterligare komplicerar mätproblemet - att graderingen kan ske med hänsyn tagen till graden av immissionspåverkan i form av skada och obehag. Trafikimmissionens direkta inverkan på människor och deras hälsa är primär, men även inverkan på djur och vegetation, särskilt vad gäller giftiga föroreningar samt skadlig inverkan på material, måste beaktas. Även dessa frågor tas upp till behandling i avsnitt 14.2, där resultat från undersökningar av samband mellan immissionsgrad och immissionsskador redovisas. Med immissionsskador avses här såväl skador i mera direkt och påtaglig be255

märkelse — förgiftningar, hörselskador, skör- berörs av ett vägtrafikens betalningsansvar. deskador, korrosionsskador mm — som Slutligen bör påpekas, att vissa kostnader, människors obehag och andra olägenheter av som bärs av bilisterna själva och således icke mera allmän och obestämbar karaktär. Av ingår i det kollektiva betalningsansvaret, bebl a praktiska skäl är det som redan antytts handlas i detta kapitel. Det har nämligen nödvändigt att uttrycka immissionsskadorna ansetts lämpligt att ge en samlad översikt av i starkt sammanfattande mått, så att såväl aktuella åtgärder mot vägtrafikens negativa skadegrad som skadefrekvens blir belyst. miljöeffekter. Kostnadsuppskattning i monetära termer utgör en sådan typ av sammanfattning. Dessa 14.2 Vägtrafikens emissioner och immisfrågor behandlas i avsnitt 14.3. sionsskador Miljövården inom vägtrafiksektorn är inriktad på åtgärder som minskar riskerna för Ur samhällsekonomisk synpunkt brukar — immissionsskador. De många problem, som som nämnts i det föregående — god miljö föreligger vid val av åtgärder, belyses i avsnitt numera betraktas som en begränsad resurs 14.4-14.7. Av grundläggande betydelse i med viss efterfrågan. Miljövärdet är beroende svensk miljövård är fastställande av emis- av de tjänster miljön lämnar, deras kvalitet, sions- eller immissionsnormer. Inom vägtra- och hur dessa tjänster värderas i beroende av fikområdet har vissa emissionsnormer redan kvaliteten. I allt högre grad har det visat sig, införts genom lagstiftning beträffande avgas- att våra kunskaper om miljövärdet varit och rening. Förslag till bullernormer i form av är otillräckliga. Konstaterade eller förmoimmissionsgränser föreligger eller är under dade skadliga verkningar som orsakas av utarbetande. Ju strängare normerna är, desto tekniska processers emissioner i luft, mark större kostnader medför deras tillämpning. och vatten kan vara svåra att upptäcka för Åtgärder som riktas mot emissionen utgör en människorna—miljökonsumenterna. 1 många särskild — i viss mening primär — kategori. fall ger sig emellertid immissionerna direkt Förutom bränsle- och fordonsteknik, med till känna på sätt som inverkar menligt på vars hjälp det enskilda fordonets emission människornas trivsel. Det sistnämnda fallet reduceras, utnyttjas även trafikreglerande åt- är uttalat vad gäller immissionerna från trafigärder som lokalt minskar biltrafiken (trafik- ken genom de obehagliga luft- och andningssanering m m). Vid given emission kan emel- förnimmelser som avgaser i luften ger upplertid i många avseenden åtgärder genom- hov till samt genom störande, tröttande och föras som reducerar graden av påverkan — irriterande trafikbuller. Helt naturligt är det immissionen. I huvudsak sker detta på tre dessa sistnämnda, för människorna påtagliga olika sätt, nämligen dels med avståndsökning effekter av vägtrafiken som direkt kan till trafiken, dels med vallar, tunnlar och inverka på värdesättningen av miljön via dylikt som avskärmar trafiken och dels med marknadsmekanismer — om sådana är för bättre ljudisolering i byggnader. handen. Samtidigt står det klart att de evenI åtgärdspanoramat beträffande bilismens tuella skadeverkningar som icke låter sig negativa miljöeffekter ingår vidare forskning fastställas av miljökonsumenterna, och som samt sådana åtgärder som av miljöskäl vidtas därför icke heller inverkar på deras miljöbeträffande kollektivtrafiken för att främja värdering, självfallet skall inverka på en samen övergång från privatbilism till kollektiva hällelig värdering av kapitalförluster genom transporter inom tätorterna. Kostnaderna i miljöförsämring. dessa sammanhang berörs icke närmare i det Av det följande framgår, att tillräckliga följande, dels emedan forskningskostnader i kunskaper för närvarande saknas om grad huvudsak berörts i kapitel 12 och dels eme- och omfattning av eventuella hälsoskador dan kostnader för kollektivtrafik i hög grad som uppstår vid de relativt låga eller måttliga berör spårbunden trafik som icke närmare grader av immission som vägtrafiken ger 256

SOU 1973:32

upphov till. Däremot är skador vid högre Förorening av dagvattnet sker med olja, immissionsgrader ofta väl kända. Problemet gummistoft m m. Trafiken på 1 km motorkan bl a ses som frågan huruvida det ur väg avger exempelvis i genomsnitt per dygn hälsosynpunkt kan tänkas föreligga tröskel- ca 65 kg olja och gummi motsvarande slitnivåer i grad och varaktighet av immission lagret från 4 däck. Dagvattnet med dessa med hänsyn till skadeeffekter. Till följd av föroreningar rinner oftast orenat ut i sjöar kunskapsbristerna i sådana avseenden utgör och vattendrag. Skrotade bilar i skog och materialet som redovisas i detta avsnitt i mark förorsakar stat och kommun direkta huvudsak bakgrund för framställningen i de kostnader för borttransport. Enbart i Stockefterföljande avsnitten rörande skadevärde- holms kommun samlades år 1970 in 2 500 rings- och åtgärdsfrågor. övergivna bilar. Transport av miljöfarliga Kännetecknande för vägtrafikens miljö- ämnen kan leda till föroreningar av grundeffekter i den mera begränsade bemärkelse vattnet m m om en olycka skulle inträffa på som här behandlas är att den delvis kompli- vägen. cerade orsakskedjan ytterst beror av att fordonen avger - emitterar - gaser, stoft och ljud. Den materiella emissionen innehåller 14.2.1 Avgaser relativt stora andelar fasta och gasformiga Avgaserna från ett bensindrivet fordon begiftiga ämnen av olika slag i form av förbrän- räknas innehålla 150-200 olika ämnen vars ningsprodukter. Dessutom ingår stoft från kemiska sammansättning endast för ett slitage av företrädesvis däck och vägens slit- mindre antal har i detalj identifierats. Av lager samt under vin ter förhåll an den sprid- föroreningarna svarar koloxid för den volymning av salter och sand. Olägenheten av mässigt största andelen av bilavgaserna. Av framför allt mera beständiga ämnen, såsom stor betydelse är även kolväten, kväveoxider, bly från bensinen, kvarstår sedan emissionen blyföreningar samt sot och partikulära förupphört - i motsats till trafikbuller. Ljud- oreningar. En uppskattning av den genomemissionen härrör i stort sett från förbrän- snittliga emissionen per bil, grundad på svensningsprocessen, kraftöverföringen, vindbruset ka prov, ger de värden som framgår av tabell och däckens vägkontakt och ökar med hastighets- och accelerationsnivån. Ljuden från ett fordon fördelar sig över ett brett register av Tabell 14:1. Genomsnittliga utsläpp av luftfrekvenser. föroreningar per 1 000 liter konsumerad Trafikens avgaser och buller är av helt bensin. Värden för bilar utan emissionsdominerande betydelse ur miljösynpunkt begränsande anordningar vid genomsnittlig och behandlas närmare nedan. Vissa övriga stadskörning (ECE-körcykel).1 effekter, som i det följande icke vidare behandlas, kan här kortfattat beröras. Det står Förorening Kg/1 000 liter bensin dock klart, att de icke saknar betydelse med Koloxid 350 avseende på miljökostnader. Kolväten (totalmängd) Vägdammet har negativa effekter på den avgaser 30 vevhusgaser 10 växtlighet som finns intill vägarna och kan avdunstning 10 förorsaka förluster genom minskad skörde- Kväveoxider 15 avkastning m m. Dammet kan även ge upp- Blyföreningar 0,6 1,5 hov till medicinska besvär i lungor, ögonirri- Fasta partiklar (totalt) 0,6 tationer m m. Vägsalter kan skada grundvat- Svaveldioxid ten och växtlighet samt ökar korrosio1 Luftföroreningar genom bilavgaser. Slutbetännen av fordonsparken. Vibrationer och skakkande av kommunikationsdepartementets ledningsningar främst från den tunga trafiken kan grupp rörande utvecklingsarbete på bilavgasomförorsaka skador på bebyggelsen vid vägen. rådet 1971. SOU 1973:32 17

Tabell 14:2. Beräknat utsläpp i Sverige år 1970 av luftföroreningar (i 1 000 ton).2 Föroreningsslag

trafik

indus

lokaluppv.

kraftprod.

avfallförbr.

Kolmonoxid

0,8

—

—

2,2

0,8

2,5 1,8

/o

Svaveldioxid

%

Kolväten

%

Kväveoxider

%

Stoft

a

-

—

1 058 47

650 29

428 19

88 4

%

Övrigt

% Summa

% a

19 1

S:a 953 42 812 36 172 8 180 8 112 5 14 1 2 243 100

Frånsett källor i marknivå.

14:1. Förutom de avgaser som brukar beteck- fikerade gator i Sverige under åren nas som luftföroreningar innehåller avgaserna 1969-1971. stora mängder vattenånga och koldioxid. Vid en exponering under längre tid än 8 Avgaserna från vägtrafiken svarar kvantita- timmar med mängder 10-15 ppm koloxid tivt för nära hälften av luftföroreningarna, se påvisades vissa skadliga hälsoeffekter. För tabell 14:2. samma tidrymd men vid mängden 30 ppm Biltrafiken och lokaluppvärmningen är de var förmågan att utföra vissa psykomotoemittenter som huvudsakligen bestämmer riska test försämrad, och för ännu större luftkvaliteten i tätorterna, då en stor del av mängder koloxid fick patienter med hjärtluftföroreningarna från industrin emitteras åkommor psykiska besvär. Vissa observatioutanför tätorterna. ner talar för att dödligheten ökat för sjukVid mätning av bilarnas emission räknas huspatienter med hjärtinfarkter vid koloxidden vanligen i gram per kilometer (g/km). halter 8-14 ppm och högre. Koloxiden När däremot avgashalten mäts i en viss punkt tycktes däremot inte ha någon skadlig vervid vägen noterar man den mottagna immis- kan på växtlighet, olika material m m.3 Stusionen i enheten ppm (parts per million), dvs dier som hittills utförts om skadliga koncenantalet andelar av en viss avgas per en miljon trationer av kolväten har inte kunnat påvisa andelar luft. skadliga effekter på människors hälsa. EmelJämförelser kan på olika sätt göras mellan lertid har man kunnat påvisa att bildning av immissionsgrader och deras hälsoeffekter fotokemiska oxidanter, vilka har skadlig m m. En omfattande kartläggning av avga- effekt på hälsan (se nedan), är direkt berosernas skadeverkningar har utförts av fede- ende av koncentration av kolväten. Vid en rala myndigheter i USA. Skadeverkningarna koncentration större än uppskattningsvis särredovisas för koloxid, kolväten, kväve- 0,1 5 ppm kolväten bildas fotokemiska oxioxider, fasta partiklar samt s k oxidanter (= oxiderande ämnen såsom ozon). Nedan 2 Sveriges nationalrapport till Förenta Natioföljer en resumé av de hälsoeffekter m m nerna rörande den mänskliga miljön. Aktstycken som dessa gaser konstaterats ge upphov till utgivna av Utrikesdepartementet. Ny serie 11:24. vid olika koncentrationer och exponerings- Stockholm 1971. 3 Air Quality Criteria For Carbon Monoxide. U S tider. Efter resumén ges sedan för jämförelDepartment of Health, Kducation and Welfare, ser vissa värden som uppmätts på mera tra- 1970. 258

SOU 1973:32

danter i en utsträckning som medfört skad- utsläpp av sura förbränningsprodukter från i liga hälsoeffekter.4 Skadliga hälsoeffekter första hand värmecentraler. Bland de partisom tagit sig uttryck i att spädbarn och kulära föroreningarna är oorganiska blyskolbarn drabbats av akut luftrörskatarr har föreningarna de som ur hälsosynpunkt har observerats i samband med kvävedioxid i väckt mest oro. Ca 2 000 ton bly i blyförehalter av 0,063 till 0,083 ppm i medeltal ningar från bensinen emitteras årligen fn. per dygn under en 6-månadersperiod. Dåden Några skadliga effekter som kan knytas till genomsnittliga kvävedioxidhalten per ca 24- blyexponering genom bilavgaser har hittills timmars period, 6 månaders mätningar, låg inte rapporterats. Av allmänhygieniska skäl mellan 0,062 och 0,109 ppm konstaterades är det dock angeläget att undvika upplagring andningsbesvär hos observerade familjer. av vissa metaller i människokroppen. Liksom kolväten kan kvävedioxid ge upphov Illaluktande ämnen i bilavgaserna återtill fotokemiska oxidanter. Skadliga effekter finns främst i gruppen delvis oxiderade kolpå växtligheten har konstaterats vid koncen- väten. Vissa kväveoxider har också en slemtration omkring 0,25 ppm under en 8-måna- hinneretande effekt. Bidrag till bilavgaslukt ders period. Kväveoxider kan bilda kemiska erhålls vidare från vevhusgaser och genom reaktioner med isoleringsmateriel som ger avdunstning av bensin. Kommunikationsupphov till korrosion och fel på elektriska departementets tidigare omnämnda ledningskomponenter. Uppmätta kvävedioxidhalter i grupp rörande utvecklingsarbetet på bilavgasanslutning till dessa fel var i de två städer där området har i samarbete med Karolinska undersökningen utförts 0,066 resp 0,084 institutets hygieniska institution låtit underppm.5 söka reaktioner på avgaslukt.1 UndersökNär kolväten och kväveoxider utsätts för ningarna skedde genom att man under nogsolstrålning uppstår fotokemiska reaktioner i grant definierade yttre förhållanden med atmosfären, vilka bl a ger upphov till oxidan- hjälp av försökspersoner bestämde hur ter, som kan orsaka s k fotokemisk smog. I många gånger avgaserna måste spädas för att USA orsakar fotokemisk smog årligen omfat- lukten nätt och jämnt skall uppmärksammas tande växtskador. Är 1969 uppskattades t ex av 50 % av försökspersonerna. Av provresuljordbrukets förluster till följd av direkta taten framgick att den avgasmängd som avskördeskador genom luftföroreningar i södra söndras per kilometer körning av en normalKalifornien till 44 milj dollar, skogsskador stor bil skulle behöva spädas med ca 9 000 oräknade.6 Tendenser till fotokemisk smog andelar frisk luft för att hälften av försöksperhar vid flera tillfällen rapporterats även i sonerna inte skulle uppfatta bilavgaslukten. vissa europeiska städer. Ökad frekvens av Enligt företagna mätningar (se nedan) var astmaattacker har uppträtt bland personer emellertid utspädningen normalt av storleksmed astma då toppvärden omkring 0,13 ppm ordningen 1 000-5 000 ggr intill livligt trafiuppmätts. Vid åtskilliga undersökningar har kerade gator. Registrerade skillnader i luktman funnit att ögonirritation uppkommer styrkan vid användning av bilar med resp utan vid kort exponering med koncentration om- avgasrenare skulle inte i någon större utsträckkring 0,10 ppm. Koncentrationer större än ning ha påverkat förhållandena. 0,03 ppm har konstaterats försämra idrottsprestationer. Skadliga effekter på växtlig4 Air Quality Criteria för Hydrocarbons. U S heten har konstaterats vid koncentrationer Department of Health, Education and Welfare, 1970. omkring 0,05 ppm under 4 timmar.7 5 Air Quality Criteria for Nitrogen Oxides. U S Påtagliga ölägenheter är vidare nedsmuts- Environmental Protection Agency, 1970. 6 California Air Resources Board Bulletin, Vol 2, ningen i trafikmiljön genom utsläpp och No 7,p4, July-Aug 1970. uppvirvling av sot och andra par t ikulära för7 Air Quality Criteria for Photochemical Oxioreningar. Partikulära föroreningar bidrar dants. U S Department of Health, Education and också till de rostangrepp som förorsakas av Welfare, 1970. SOU 1973:32

Tabell 14:3. Uppmätta 1969-1970. 1 Stad

koncentrationer

av vissa

städer

Kvävedioxid

Medianvärde

Högsta värde

Medianvärde

Högsta värde

4-6 3 1 11

33-56 33 32 51

0,04-0,06

0,09-0,22

Under åren 1969-1970 genomfördes omfattande mätningar i Sverige av luftföroreningar i gatumiljö. Därvid kunde bl a konstateras, att de genomsnittsvärden för koloxidkoncentrationen som erhölls för Stockholm var av samma storleksordning som de som erhållits i t ex Berlin, Washington och San Fransisco. Däremot har högre genomsnittsvärden uppmätts för Chicago och Los Angeles än för Stockholm. För att kunna ge en uppfattning om mera extrema grader av vissa luftföroreningar, huvudsakligen förorsakade av biltrafiken, redovisas några svenska mätresultat som erhölls 1969-1970, se tabell 14:3. Föroreningsgraden genom bilavgaser är nära korrelerad med trafikintensiteten. Utsläppen av bilavgaser vållar sålunda problem främst i tätorter på starkt trafikerade gator. Mätresultaten härrör från sådana gator. Tabellen illustrerar den relativt stora varia-

Tabell 14:4. Högsta halten av koloxid och nitrösa gaser i Stockholm 1969-1970 (ppm). 2 Halvtimmesmedelvärde som överskridits

Koloxid Kväveoxid Kvävedioxid

i svenska

Koncentration ppm Koloxid

Stockholm Göteborg Malmö Nyköping

luftföroreningar

5 % av tiden

1 % av tiden

18 0,8 0,11

36 1,2 0,15

Maximalt halvtimmesmedelvärde

56 1,4 0,22

tionen i föroreningsgraden. Detta belyses ytterligare i tabell 14:4, vars data härrör från mätningarna i centrala Stockholm. Från den tidigare nämnda ledningsgruppens betänkande angående bilavgaser1 kan slutligen citeras följande uttalanden i betänkandets bilaga 4 av med dr Ragnar Rylander, angående hälsoeffekten. "De effekter på människan som för närvarande klart kan knytas till exponering för bilavgaser är ögonirritation, lukt, sveda i näsa och hals samt bronkokonstriktion. Dessa effekter har påvisats i ett flertal ur vetenskaplig synpunkt korrekt utförda undersökningar både av experimentell och epidemiologisk natur. Förändringarna synes gå tillbaka då exponeringen upphör, men säkra uppgifter huruvida en ökning av känsligheten eller utveckling av bestående effekt kan äga rum på längre sikt föreligger inte. För närvarande finns inte tillräckligt underlag för att fastställa gränsvärdet för uppträdande av ovannämnda effekter. Upplevelse av olägenheter, särskilt lukt, är dock antagligen relativt utbredd vid de högsta koncentrationer som förekommer vid starkt trafikerade svenska trafikstråk. Även om allvarligare medicinska effekter hittills inte påvisats efter exponering för bilavgasföroreningar, måste det understrykas, att det stora flertalet undersökningar, som belyst frågan om samband mellan exponering för bilavgaser och uppträdande av medicinska effekter, har använt relativt grova utvärderingsmetoder i vad avser lungfysiologi och lungpatologi. De undersökningar på cellulär nivå, som utförts under senare år, har givit resultat som tyder på att vissa förändringar uppträder vid relativt låg expositionsnivå, även om det inte ännu visats vilken betydelse dessa förändringar har för senare uppkomst av sjukdom." SOU 1973:32

skalan, väljes det svagaste ljud som ungdomar utan hörselskador brukar kunna uppAv trafikens negativa miljöeffekter är ljud- fatta. Varje fördubbling av ljudintensiteten störningarna - trafikbullret - otvivelaktigt ökar decibel talet (dB) med cirka 3 enheter. de som mest omedelbart upplevs av männi- Blir ljudintensiteten 10 ggr större, ökar deciskorna. Eventuella olägenheter och övriga bel talet med exakt 10 enheter, blir den 100 skadeverkningar består således i eller är ggr större ökar decibeltalet med 20 enheter, direkta följder av omedelbara sinnestryck. etc. Dessa följder är i hög grad beroende av Emedan den upplevda ljudstyrkan står trafikbullrets styrka och varaktighet m m, i något olika förhållande till ljudintensiteten individuell känslighet för bullerstörningar, på olika tonhöjd, används s k filter i apparaden situation som dessa störningar uppträder ter för mätning av total ljudstyrka. Dessa i samt de attityder individen har till sådana störningar i olika situationer. Inledningsvis filter dämpar intensiteten på frekvenser, vars skall emellertid en starkt förenklad framställ- ljud uppfattas som mindre starka jämfört ning lämnas angående ljud ur sinnesfysio- med andra ljud av samma intensitet. Vanligen används sk A-filter och decibeltalet logisk och fysikalisk synpunkt. betecknas med enheten dB(A). Våra ljud förnimmelser uppstår vid relativt För att konkretisera decibelskalan kan snabba svängningar i örats trumhinna, vilka anges att en viskning på nära håll kan ha en via örats inre organ ger upphov till nervimljudnivå av 40 dB(A), normalt samtal ca 60 pulser. Långsamma svängningar ger förnimdB(A), bullret inne i en buss ca 80 dB(A), melser av bastoner, snabba ger diskanttoner. diskotekmusik ca 100 dB(A). Smärtgränsen, Är svängningarna för långsamma eller för som kan uppnås vid t ex flygplansbuller, ligger snabba uppstår inga ljudförnimmelser, dvs vid ca 120 dB(A). Momentana hörselskador tonerna är för höga eller för låga för att uppstår vid ca 140 dB(A), t ex vid en explokunna uppfattas. Svängningarna i trumsion. Det erinras om att en skillnad på 20 hinnan förorsakas av variationer i lufttrycket i örongången. Dessa variationer i lufttrycket dB(A) innebär att ljudet ur fysikalisk synbrukar kallas ljudvågor. Den genomsnittliga punkt är 100 ggr starkare. För en observatör innebär ett ökat avavvikelsen från normalt lufttryck i dessa stånd från en ljudkälla att ljudstyrkan avtar. svängningar betecknas som ljudtrycket. Utan energiförluster på vägen avtar nämligen Ljudintensiteten är proportionell mot såväl ljudintensiteten med kvadraten på avståndet ljudtrycket i kvadrat som svängningsfretill ljudkällan, och en avståndsfördubbling till kvens. I regel är ljudet sammansatt av många olika frekvenser (toner), som vid mätning ljudkällan skulle då innebära att ljudstyrkan minskade med ca 6 dB. Om ljudkällan icke kan särskiljas. befinner sig i en punkt - som förutsatts Vårt subjektiva intryck av ljudstyrka ökar utan i stället utbreder sig linjärt, som t ex en med den fysikaliska ljudintensiteten. För att trafikkö, blir motsvarande minskning endast vi skall märka att ljudet blir starkare, krävs ca 3 dB. I praktiken sker dock energiföremellertid en viss procentuell ökning av ljudluster via olika hinder. Förlusterna beror av intensiteten. Detta innebär att viss relativ ljudets frekvenssammansättning, ljudkällans förändring av intensiteten i svagt ljud urskiloch observatörens höjd över marken, hinder jes med samma lätthet eller svårighet som mellan ljudkälla och observatör samt meteosamma relativa förändring av intensiteten i rologiska förhållanden. ett starkt ljud. Följden är, att den subjektiva Till följd av trafikens vanligen betydande ljudstyrkan följer logaritmen av ljudintentidsmässiga variation varierar även siteten, emedan en given logaritmisk förändtrafikbullret påtagligt under dygnet och ring svarar mot en given procentuell förändäven inom korta tidsintervaller. Ett enskilt ring. Som nollpunkt i denna skala, decibelfordons acceleration kan t ex förorsaka en 14.2.2 Trafikbuller

SOU 1973:32

ljudtopp. Emellertid är det ändamålsenligt att beskriva bullret under en längre tidsperiod med ett enda tal, den s k ekvivalentnivån. Med ekvivalentnivå avses det decibeltal som svarar mot den genomsnittliga ljudintensitet som uppmätts eller beräknats för den avsedda perioden. Vid samma ekvivalentnivå kan bullrets störande verkan vara olika beroende på bullrets fördelning över t ex dygnet. Ett jämnt bakgrundsbuller kan vara mindre störande än kraftiga ljudtoppar med tystnad emellan, fastän ekvivalentnivån över dygnet kan bli densamma. Det finns ett nära samband mellan trafikmängden på en väg och bullerstörningarna vid sidan av vägen. Av väsentlig betydelse är ljudnivån inomhus i intilliggande bebyggelse. För att ge en mycket grov uppskattning av förhållandena år 1970 i våra städer och köpingar redovisas nedanstående siffror.8 Trafikintervall fordon per årsmedeldygn

Våglängd km

- 1 000 10 580 1 000 - 2 000 2 470 2 000 - 4 000 1 340 4 000 - 8 000 830 8 000 - 16 000 590 16 000 - 32 000 250 32 000 - 64 000 50 64 000 10 Summa

Genomsnittlig ljudnivå (dygnsekvivalentnivå) dB(A) inomhus längs vägen

% invånare 75

<26 28 31 34 37 40 43 >45

16 120

Siffrorna ger vid handen att ca 20 % av vägnätet har så intensiv trafik att ett gränsvärde av 30 dB(A) inomhus överskrids. Bl a på grundval av dessa siffror kan det mycket ungefärligt - beräknas att i våra tätorter har drygt en miljon invånare ljudnivåer i sina bostäder som överstiger en dygnsekvivalentnivå av 30 dB(A). Statens planverk har 1972 i sin rapport nr 22, "Samhällsplanering och vägtrafikbuller", givit riktlinjer för högsta acceptabla bullerstörningar i bostäder. Dessa anges med 35 dB(A) som ekvivalentnivå för dag och 25 dB(A)för natt. 262

I det följande lämnas en kort redogörelse för de negativa verkningar av buller, som konstaterats eller antytts av svenska och utländska undersökningar. I en undersökning, företagen av statens institut för byggnadsforskning och publicerad 1968, söktes samband mellan en subjektivt angiven störningsgrad - ett störningsmått - och de ljudstyrkor som objektivt kunde uppmätas med vanliga bullermätare. Störningsmåttet utformades som ett störningsindex med 6 steg. Den lägsta störningen karakteriseras genom orden "Märker ej buller" och den högsta genom "Störs mycket eller ganska mycket en eller ett par gånger i veckan eller oftare". Detta responsmått prövades sedan genom att relateras till uppgivna besvär av typ huvudvärk, ej kunna lyssna till radio osv. Resultatet visas i figur 14:1 som anger andelen störda resp mycket störda personer

48 52 56o 60 64 68 72 76 80 Ekvivalen+nivå dB(A) f ö r dygn u+omhus

= = Ca 30 dB(A) inomhus

Figur 14:1 Andel störda resp mycket störda personer vid olika bullernivåer.

8 Skattningarna av gatulängder vid olika trafikflöden har skett inom vägkostnadsutredningen på grundval av uppgifter till statens vägverk från kommuner som är egna väghållare. Grundmaterialet har sedan uppräknats för att även innefatta gatorna i de städer och köpingar, som ej var egna väghållare år 1970. Den ekvivalenta ljudnivån vid olika trafikflöden bygger på uppgifter från statens planverk.

SOU 1973:32

vid olika expositionstal i dB(A). De angivna reaktioner på ljud. Enkelt uttryckt kan ljud decibeltalen anger ljudnivån utanför fönster. sätta kroppen i ett slags alarmberedskap, I den rapport, där statens planverk fram- som orsakar omställningar i cirkulationen lägger förslag till riktlinjer för planering med och ändrar blodets halt av socker, fett m m. hänsyn till vägtrafikbuller, stöder man sig på Bland reaktioner som uppkommer redan vid figur 14:1 vid val av normgränser. I planver- nivåer som motsvarar vägtrafikbullret, förkets rapport sägs att det kan anses vara utom de ovan nämnda, märks sammandragrimligt att mellan 15 och 25 % av befolk- ningar av blodkärl och ökning av pupillens ningen känner sig störd av buller även vid storlek. Vidare har man funnit en ökning av den högsta ljudnivå som normerna angiver. det perifera kärlmotståndet, en minskning av Enligt figuren skulle detta motsvara en bul- muskelsammandragningarna i mage och tarm lernivå utanför fönsterna av omkring 54 och av produktionen av magsaft. Även anddB(A). Ett vanligt stängt fönster ger en ningen tycks påverkas av störande ljud. Oläbullerreduktion av omkring 24 dB(A). Detta genheter av dessa reaktioner torde vara svårresulterar i en högsta bullernivå inomhus av mätbara men kan utgöra en effekt av vägtraca 30 dB(A). Då bullerkänsligheten är större fikbullret som inte får förbises. Mera påtagligt är trafikbuller som störpå natten än på dagen har man i planverkets m fl rapport rekommenderat att ekvivalent- ningskälla vid samtal. nivån i bostäderna inte skall överstiga 35 dB(A) klockan 06.00-18.00 eller Ljudnivå 25 dB(A) klockan 23.00-06.00. vägtrafikbuller Byggforskningen konstaterade att ett samband föreligger mellan uttalade störningar och uppgivna medicinska besvär. Även tidigare forskning visar att de som uppger sig vara mycket störda också i stor utsträckning uppvisar symptom som nervositet, sömnlöshet och huvudvärk. Huruvida buller orsakat dessa besvär eller besvären ökat känsligheten för buller kan knappast helt klarläggas. En liknande undersökning har gjorts vid "The British Building Research Station".9 De intervjuade fick beskriva den rådande trafikbullersituationen med en missnöjespoäng från 1 - helt tillfredsställande - till 7 - helt otillfredsställande. Även denna undersökning gav god överensstämmelse mellan den subjektiva missnöjespoängen och objektiva mätningar av bullret försöksper- Rös+s+yrka: -Skrikande ———Hög sonerna varit utsatta för. I en österrikisk Mycket hög Normal undersökning1 ° fann man bl a att mer än Figur 14:2 Samtalsstörande effekt av buller. Förhälften av de svarande upplevde ljudnivåer hållandet bakgrundsnivå av trafikbuller, avstånd inomhus på 50-55 dB(A) som mycket stö- från talare samt erforderlig röststyrka för att en rande eller outhärdliga på dagen. Motsva- normalhörande åhörare skall uppfatta talet. rande siffra för natten var 40 dB(A). Dessa 9 Griffiths, I. D., and Langdon, F. J., "Subjective värden visar god överensstämmelse med Response to Traffic Noise". Journal of Sound and Vibration, Vol 8: pp 16-32 (1968). byggforskningens resultat. 1° Bruckmayer and Lang "Störung der BeDet påpekas ofta att störande ljud utgör en völkerung durch Verkehrslärm" PP 312-385, stressfaktor, delvis till följd av vissa primitiva Vol 10, Osterreichische Ingenieur-Zeitschrift. SOU 1973:32

Figur 14:2, som hämtats från plan- nat när ljudnivån nådde 45 dB(A) och att verkets rapport, visar bullrets maskerande olika individer hade mycket olika känslighet. effekt. Vid t ex ett avstånd mellan de talan- Vissa personer vaknade vid 35 dB(A) medan de på 5 meter innebar en ökning av bullret andra vaknade först vid 70 dB(A). Sovjetisk från 45 dB(A) till 65 dB(A) att de talande forskning på området14 visar att vid en som vid 45 dB(A) kunde göra sig förstådda ljudnivå av 50 dB(A) tog det i genomsnitt en med normal röst blev tvungna att skrika. och en halv timme att somna och därefter Ljudnivåer som i och för sig inte orsakar blev det ganska korta perioder med djup hörselskador orsakar ändå svårigheter såväl sömn (ca 1 timme). Vid uppvaknandet kände vid direkta samtal som vid telefonsamtal. På sig försökspersonerna trötta. 35 dB(A) var vissa farliga arbetsplatser kan detta vara all- enligt undersökningen den högsta bullernivå varligt då möjligheten att uppfatta varnings- som borde tolereras. Vid 35 dB(A) tog det rop minskar. Även möjligheten att njuta av genomsnittligt endast 20 minuter att somna musik i radio och television minskar vid och insomnandet följdes av drygt två timvägtrafikbuller. Den högsta bakgrundsljudni- mars djup sömn. vån vid vilken television och radio kan uppEtt stort antal undersökningar angående fattas bekvämt brukar anges till 40-45 dB(A) övriga bullereffekter har gjorts, där man bl a enligt Baranek.1 l studerat sambandet mellan bullernivån i arTrafikbullret torde orsaka omfattande betslokalen och prestationsförmåga. I allsömnstörningar. mänhet har man då studerat effekten av Enligt bl a byggforskningens undersök- starkare buller än det som kommer från ning, som refererats tidigare, torde sömnstör- vägtrafiken. Enligt dessa studier inverkar ningar vara en viktig anledning till att männi- bullret mer på arbetets kvalitet än på dess skor uppger sig vara mycket störda av trafik- kvantitet. Det krävs en mera påtaglig anbuller. Under sömn påverkas således bl a strängning från de arbetande för att koncenhjärtfrekvens och perifer cirkulation avljud. trera sig så att kvaliteten bibehålies. Ju mer Under den djupa delen av sömnen är det kvalificerad en uppgift är desto mer störs svårt att väcka en sovande men under andra den av buller. sömnstadier går det lättare. Om man väcks Undersökningar visar även att slumpmäsav buller under en viss typ av lättare sömn är sigt uppträdande ljud, som man inte kan det risk för att de naturliga relationerna kontrollera, skapar större irritation och mellan de olika sömnstadierna förskjuts, vil- minskning i arbetseffektivitet än ljudet från ket inverkar på det allmänna hälsotillståndet. maskiner som man kan stänga av och som är Med experiment har dessa och andra reaktio- nödvändiga för arbetet. ner objektivt belysts. Sovande personer utFörsök har gjorts bland skolbarn i klasssattes i en undersökning12 för en inspelning rum. Barnen fick lyssna på bullerimpulser på av ljudet från en passerande lastbil, som 60-70 dB(A). Ljudet var inte kontinuerligt, spelades upp vid olika tillfällen under natten. tidpunkterna och ljudnivån ändrades. ResulMan fann att sannolikheten att personen skulle vakna var 5 % om ljudstyrkan var 40 11 Baranek, L. L., Acoustics. New York, 1954. 12 dB(A) och 30 % vid ljudstyrkan 70 dB(A). Thiessen, G. J., "Effects of Noise from PassOm även övergång från ett sömnstadium till ing Trucks on Sleep". Paper Ql presented in ett annat räknades in blev sannolikheten för Philadelphia, Pennsylvania, at the 77th meeting of the Acoustical Society of America (April 1969). 13 störning 10 % vid 40 dB(A) och 60 % vid 70 Organization for Economic Co-operation and 13 dB(A). Steinicke undersökte inverkan av Development. "Urban Traffic Noise: Status of ljud på sömn för 350 människor. Han utgick Research and Legislation in Different Countries". Paris (January 1969). 14 från en ljudnivå av 30 dB(A) och höjde Lang, J., and Jansen, G., "Report on the sedan med 5 dB(A) var tredje minut. Resul- Environmental Health Aspects of Noise Research tatet visar att 52 % av personerna hade vak- and Noise Control". United Nations, Word Health Organization Report (May 1967).

264 SOU 1973:32

oförändrad. Vidare uppskattar man att om svavelutsläpp av ungefär nuvarande storlek från inhemska och utländska källor fortsätter, skulle detta år 2000 innebära en årlig förlust av omkring 170 milj kr i form av minskad tillväxttakt för skogen jämfört med förhållandena före år 1950 då försurningen ännu var obetydlig. I rapporten presenteras 14.3 Ekonomisk värdering av immissionsdock dessa resultat med stark reservation. skador Vid höga halter av svaveldioxid och samFör närvarande saknas en utvecklad teknik tidigt hög koncentration av partiklar i luften, för ekonomisk värdering av miljöförsämring kan en viss överdödlighet uppstå. Så konstagenom immissionsskador, jämför bilaga A. terades t ex i London i december 1952 att Svårigheterna är uttalade vad gäller vägtrafi- omkring 4 000 fler personer än normalt avkens negativa miljöeffekter. I det följande led under knappt en tvåveckorsperiod.15 skall dock vissa allmänna exempel ges röran- Detta antas bero på att luftföroreningarna de ekonomiska miljövärderingar med anknyt- kan utgöra en allvarlig extra belastning för ning till vägtrafikens immissionsskador. personer som redan är svårt sjuka. I OsloExemplen avser dels direkta materiella skador området har ett samband konstaterats meloch hälsoskador - i regel mycket lindriga — lan halten av svaveldioxid i luften i genomoch dels fastighetsprisernas variation i sam- snitt under en vecka och överdödligheten under denna vecka. Effekter har uppmätts band med miljökvaliteten. 16 Några exempel avser skadeverkningar av ner till en halt av 0,05 ppm svaveldioxid. svavelhaltiga luftföroreningar. Trots att vägI Sverige har den acceptabla genomsnittliga trafiken ger upphov till en obetydlig andel — månatliga svaveldioxidkoncentrationen maxca 1 % — av den årliga svaveldioxidemissionen imerats till 0,05 ppm. Sedan restriktioner i Sverige är exemplen dock av intresse vid stu- beträffande svavelhalten i eldningsoljan i die av skadeverkningar från luftföroreningar Sverige har införts överskrides detta tröskelfrån bilar, då man ännu endast delvis kan fast- värde mycket sällan. Om det är så att konställa vilka luftföroreningar som orsakar centrationer under tröskelvärdet är ofarliga konstaterade skadeverkningar. Ofta kan en för människan, skulle ingen överdödlighet kombination av luftföroreningar orsaka ska- p g a luftföroreningar genom svaveldioxid deverkningar, exempelvis kan fasta partiklar förekomma i Sverige. Det kan dock icke utefrån bilavgaser och svavelföroreningar gemen- slutas att svaveldioxiden även i Sverige medför samt ge skadeverkningar. Svavelundersök- viss överdödlighet, förorsakad av att svårt ningarna kan vidare ses som ett exempel på sjuka personer avlider några veckor tidigare på hur man i princip även skulle kunna angripa grund av luftföroreningarna än vad som skulle värdering av skadeverkningar från andra luft- vara fallet om luften var ren.' 5 föroreningar. I en svensk rapport till FN:s miljövårdskonferens i Stockholm 1972 beskrives vissa materiella skadeverkningar av svavelföroreningar.15 Om svaveldioxidhalten år 1982 i våra mindre städer, som beräknas omfatta 15 across national boundaries, The 46 % av befolkningen, kommer att vara lika impactAironpollution the environment of sulfur in air and stor som i Sveriges storstäder i dag, uppges precipitation; Sweden Sweden's case study for the detta år 1982 innebära en merkostnad för United Nations conference on the human environkorrosion av omkring 150 milj kr per år. ment. 16 Walter Lindberg. Den alminnelige luftforuSvavelhalten i storstäderna antages då vara rensning i Norge. tåtet av undersökningen visar en markant prestationsförsämring och en försämring av beteende hos barnen. Antingen slutade de arbeta för att de stördes eller också visade de tecken på att koncentrera sig med stor ansträngning för att klara situationen.

SOU 1973:32

En av de få undersökningar där långtgående slutsatser dras om luftföroreningars skadeeffekter på hälsan gäller samtliga luftföroreningar. Forskarna Lave och Seskin1 7 har sålunda genom en rad undersökningar omfattande 117 städer i USA beräknat, att vid en nedgång av luftföroreningarna med 50 % skulle kostnaderna för sjukdomar och dödlighet reduceras med 4,5 %. Bl a skulle en sådan reduktion öka den förväntade livslängden för ett nyfött barn med 3 till 5 år. Om dessa omstridda resultat är riktiga, kan man dock förmoda att svavelföroreningarna har störst betydelse och att en minskning av trafikens svavelfattiga luftföroreningar inte skulle medföra en motsvarande nedgång av sjuklighet och dödlighet. The Environmental Protection Agency (EPA) gjorde en grov bedömning av de totala kostnaderna för luftföroreningar i USA. För hälsoeffekter, som ger upphov till vårdkostnader och produktionsbortfall, uppskattades en årskostnad av 6 miljarder dollar. För korrosion, nedsmutsning och skador på växtlighet beräknades 4,9 miljarder dollar och för minskning av fastighetsvärden uppskattades 5,2 miljarder dollar. Summan blir då 16 miljarder dollar eller omkring 80 dollar (400 kr) per invånare och år i USA.1 8 Uppskattningarna torde få tas med stor reservation. Bortsett härifrån återstår problemet att försöka skilja ut hur stor del av skadorna genom luftföroreningar som orsakas av bilarna och hur stor del som kommer från andra källor. Ett hittills troligen unikt försök, som avser förhållandena i USA, har gjorts att uppskatta skadekostnader förorsakade av bilavgaser, se tabell 14:5.' 9 Vid värderingen av hälsoeffekter har man utgått ifrån de bestämmelser om högsta tillåtna halter som finns uppställda i olika delar av USA. Den stora skillnaden i hälsoskador mellan uppskattning A och B i tabellen beror på att man vid uppskattning A går efter de bestämmelser om acceptabel luftföroreningsnivåer som ger de högsta kostnaderna och vid B efter dem som ger lägsta kostnad. Bestämmelserna i USA om acceptabla luft266

Tabell 14:5. Uppskattad årlig kostnad för luftföroreningar från bensindrivna bilar i USA år 1969. Milj dollar. Skador på

Uppskattning A Uppskattning B

Hälsa 4 550 Material 587 Växtlighet 24 Fastighetsvärden 39

1 305 587 24 39

Summa, 1968 års priser

5 200

1955 Summa, 1970 års priser

5 720

2 150

föroreningsnivåer varierar starkt för olika områden och olika tidpunkter. Vägtrafikbuller orsakar stora olägenheter för befolkningen främst i våra tätorter, medan de direkt mätbara kostnader som orsakas, t ex sjukvårdskostnader, är obetydliga. Det ligger därför nära till hands att försöka bestämma enskilda människors värdering av obehaget att vara utsatt för buller och bilavgaser. Miljöeffekterna har ett marknadsvärde endast i den mån de påverkar priset på andra varor och tjänster, t ex bostäder. Miljöeffekterna överlagras andra kvaliteter, som den utbjudna bostaden har. Det är svårt att särskilja och mäta inverkan av t ex trafikbuller på det slutliga försäljningspriset. Ett möjligt tillvägagångssätt är att studera marknadsvärden på likvärdiga bostäder som ligger i störda resp icke störda områden. Ett annat sätt att nå en värdering är att genom intervjuundersökningar fråga människor hur de värderar miljöeffekterna. Båda dessa tillvägagångssätt användes vid nedan refererade undersökning av bullerkostnad i samband med en lokaliseringsstudie.

n Lave, L. B. and Seskin, b. P.: Health and Air Pollution. The Swedish Journal of Economics, 1971:1. 18 Environmental quality. The second annual report of the council on environmental quality, August 1971. 19 Cumulative Regulatory Effects on the Cost of Automotive Transportation (RECAT) final Report of the ad hoc Committee, February 28, 1972, Office of Science and Technology. SOU 1973:32

Som underlag för samhällsekonomiska beräkningar av lämpligt läge för Londons tredje flygplats gjordes försök att värdera förväntade bullerstörningar. För att få reda på marknadsvärden för i övrigt likvärdiga enfamiljshus i bullrig miljö och i tyst miljö skickade man frågeformulär till 200 fastighetsmäklare i Londonområdet.20 Man introducerade två olika bullernivåer, "mycket bullrigt" och "bullrigt". "Mycket bullrigt" ansågs karaktäristiskt då huset var beläget mycket nära en motorväg med tät trafik dag och natt. "Bullrigt" var lämplig karaktäristik då huset var beläget några kilometer från en stor flygplats, med störningar som tillfälligt krävde att man måste koncentrera sig för att uppfatta samtal. Dessa definitioner kan kritiseras då nivån "mycket bullrigt" hänför sig till buller från motorväg och "bullrigt" relateras till flygbuller. Buller från dessa båda källor har ganska olika karaktär. Vidare innebär definitionerna en sådan miljöbeskrivning att obehag av bilavgaser m m kunde komma med i bedömningen. Enkätresultaten i figur 14:3 kontrollerades genom studier av faktiska försäljningspriser, Man letade fram parvis likvärdiga hus där det ena huset låg i bullrig miljö och det andra i icke bullrig miljö. De resultat man då fick överensstämde väl med dem som redovisas i figur 14:3. Med stigande fastighetsvärden ökar inte bara bullrets absoluta betydelse för fastighetsvärdet utan även bullrets relativa betydelse såsom figuren visar. Detta torde ha samband med en begränsad betalningsförmåga hos köpare av de billigare husen, när det gäller mindre elementära behov såsom miljövärden. En ytterligare undersökning gjordes där man genom hemintervjuer med 530 personer försökte få fram en värdering av bullereffekterna. De intervjuade fick först ange vad de var villiga att betala för en för dem lämplig ny villa, som de skulle kunna tänka sig att flytta till. Därefter fick de ange hur priset de var villiga att betala skulle minska om huset hade vissa brister. Man beskrev åtta olika brister och av dessa hade tre att göra med SOU 1973:32

50 75 100 125 150 Husens försöljningsvörde i tusental k r o n o r

Mycket bullrigt—Londons förorter — — ^ Mycket bullrigt — London — — — Bullriqt — Londons förorter - - - - - Bullrigt —London Figur 14:3 Försäljningsprisets minskning för hus i London-området på grund av bullerstörningar.

buller. Resultatet framgår av figur 14:4. Resultaten påverkades emellertid av att många hade svårt att över huvud taget tänka sig att flytta till en dålig miljö. Man ser dock att omkring 50 % av de intervjuade anser en penningkompensation av upp till 25 000 kr vara tillräcklig för att kompensera den bullriga miljön. Som jämförelse ses i figuren 14:3 att mäklaren ansåg försäljningsvärdena minska med upp till 8-9 % för hus vid bullrig miljö. Detta skulle högst innebära en värdeminskning på 15 000 kr. En viktig skillnad mellan de två värderingarna är att de intervjuade personer som angav hög värdering av bullerstörningar aldrig skulle vara bland spe-

20 Piowden, London 1970.

S: The Cost of

Noise. Metro,

försöka värdera de förändringar i miljökvalitet som uppnås. Omfattningen av de åtgärder som behöver vidtagas för att mildra bilismens miljöolägenheter inverkar även starkt på frågan om vilka lösningar som skulle sökas. Åtgärdsproblematiken bör därför ses mot bakgrund av att uppskattningsvis minst en miljon människor bor i bullerstörda bostäder som skulle kunna motivera att åtgärder vidtages (se 14.2.2). När myndigheterna står inför beslutet att genomföra en viss skadereducerande åtgärd måste en avvägning göras mellan å ena sidan samhällets värdering av den förbättrade miljön och å andra sidan kostnaderna för den åtgärd som planeras. Målsättningen borde i 70 princip vara att genom en optimal avvägning % % a v svarande för vilka prisskillnaden mellan å ena sidan kostnader för åtgärder, å skulle räcka för att acceptera det bull- andra sidan kostnader för faktiska skador, riga huset skaderisker och obehag minimera den totala Nära stor-flygplats samhällsekonomiska kostnaden. Sambandet •——•—Mycket bullrigt (nära motorväg) - - • • " " - B u l l r i g t (några miles från storflygplats) mellan direkta skadeeffekter och kostnaden för åtgärder illustreras i följande figur 14:5. Figur 14:4 Värdering av obehaget att bo i bullrig Figur 14:5 illustrerar hur miljökostnaden miljö. för skadeverkningar och åtgärder successivt skulle kunna tänkas minska vid oförändrad total trafik allteftersom fler åtgärder vidtages. I figuren förutsattes, att man endast kulanterna på bullriga fastigheter i verkliga försäljningssituationer. Om endast den hälft av de intervjuade som angav lägsta bullervärdering ingår bland potentiella köpare av bullriga fastigheter överensstämmer storleks- Totalkostnad per år ordningen på intervjuresultaten med mäklarMiljövårdsätgärder nas bedömningar.

m

14.4 Miljövård - åtgärdsproblematik Trots svårigheterna att ekonomiskt värdera de skadeverkningar och olägenheter, som vägtrafiken medför i form av buller och avgaser har i flera länder bestämmelser fastställts, som medför åtgärder till betydande total kostnad. Tanken bakom dessa bestämmelser torde vara att de förbättringar av miljön som åtgärderna medför minst motsvarar kostnaden för att vidtaga åtgärderna. För att kunna besluta om rimliga åtgärder är det därför viktigt att så realistiskt som möjligt 268

m

Skadeverkningar

m —>

Tidsaxel Figur 14:5. Principskiss över kostnaden för miljöeffekter och dess fördelning på direkta skadeverkningar (olägenheter) och kostnader för skadeförebyggande åtgärder under en tidsperiod då allt flera åtgärder successivt vidtages. SOU 1973:32

vidtager sådana åtgärder, för vilka förväntade kostnader bedömes vara lägre än den nytta som åtgärden medför i form av bättre miljö, med påföljd att totalkostnaden minskar trots att kostnaderna för skadeförebyggande åtgärder ökar. Enär svårigheter föreligger att värdera miljöeffekter blir den praktiska målsättningen ofta att minimera den samhällsekonomiska kostnaden för åtgärder mot bakgrund av ett fastställt mål. Även detta förfaringssätt innebär emellertid en värdering fastän den inte uttrycks explicit. När en norm är fastlagd kan man räkna fram kostnaderna för de åtgärder som fordras för att nå normgränsen, samtidigt som man klarlagt vilket miljötillstånd man åstadkommer jämfört med förhållandena utan åtgärden. Man kan således räkna fram den värdering som kan sägas ligga inbyggd i en viss norm. Kostnaderna för åtgärder för att minska bilismens miljöeffekter kan i motsats till kostnaderna för de direkta skadeverkningarna bestämmas utan stora värderingsproblem. Tre olika angreppssätt kan användas för

att motverka bilismens negativa miljöeffekter. Det första är att vidtaga åtgärder vid källan till föroreningen dvs på själva fordonet. Det andra är att begränsa immissionen av buller genom att sätta hinder mellan källan och mottagaren. Det tredje angreppssättet är att genom förutseende planering av nybebyggelse eller genom trafikreglering i befintlig bebyggelse flytta trafiken till sådana områden där få personer blir utsatta för skadeverkningarna eller där ett ytterligare tillskott av fordon förändrar immissionsnivån endast obetydligt, (se 14.5, 14.6 och 14.7). Trots svårigheten att värdera bullerolägenheter har en stark opinion vuxit fram som kräver att åtgärder skall vidtagas mot trafikbullret. Bl a har en arbetsgrupp med representanter från statens planverk, socialstyrelsen, statens naturvårdsverk och statens vägverk utarbetat ett förslag till riktlinjer för planering med hänsyn till vägtrafikbuller. Förslaget presenteras i tabell 14:6. Immissionsnormerna föreslås vara tillämpliga på planeringssituationer. Därmed avses

Tabell 14:6. Rekommenderad högsta trafikbullernivå för olika slag av områden och lokaler VERKSAMHET/LOKAL

EKVIVALENTNIVÅ dB(A Dag 06- 18

Natt 2 3 - 0 5

35 40

25 A rbetslokaler Arbetsrum med begränsa t bakgrundsbuller

-

Utbildningslokaler Skolrum (även förskola) sam ingslokaler, rum för kursverksamhet o d

35 Vårdbyggnader Vård rum Behandlingsrum o d

35 35

INOMHUS Bostäder Boningsrum Övriga utrymmen

UTOMHUS R ekreationsområden Bostadsnära rekreationsområden (lekplats, trädgård, sittplats etc).

55 Rekreationsområden i anslutning till skolor, sjukhus o d

55 SOU 197 3:32

nybebyggelse samt sanering i befintlig bebyggelse. Man har således inte avsett att de skall vara tillämpbara i befintlig bebyggelse utan planerade saneringsåtgärder. Förklaringen till detta är självfallet att det i allmänhet är betydligt billigare att vidtaga miljöförbättrande åtgärder vid nyproduktion än genom ändringar på befintliga produkter, vilket gäller såväl bebyggelse som fordon. En statlig utredning, trafikbullerutredningen, har tillsatts för att bl a studera alternativa normer för vägtrafikbuller. Enligt direktiven för trafikbullerutredningen skall de sakkunniga studera bl a fysiska åtgärder, såsom skyddszoner, bullerskärmar m m, och väga effekten av sådana åtgärder mot uppkommande kostnader. Likaså bör möjligheterna att begränsa bullerstörningarna från enskilda fordon övervägas. Utredningen bör utmynna i förslag till bullernormer. Normernas gränsvärden bör i första hand vara baserade på medicinsk-hygieniska överväganden men även tekniska, ekonomiska och allmänt sociala faktorer bör beaktas vid normernas utformning. Utredningens första betänkande väntas till årsskiftet 1973/74. Av särskilt intresse för vägkostnadsutredningen är de åtgärdskostnader som nu eller i framtiden drabbar andra än trafikanterna själva. I detta fall uppkommer nämligen frågeställningen om dessa kostnader via ett avgiftssystem skall återföras på trafikanterna. Under 70-talet förutses att en rad åtgärder mot bilismens miljöeffekter kommer att vidtagas. Bestämmelser om avgasrening finns redan och för vägtrafikbuller kan normer väntas under de närmaste åren. De riktlinjer för planering med hänsyn till buller, som föreligger (se ovan), inverkar redan på planeringen av nya bostadsområden. De följande tre avsnitten behandlar olika möjliga åtgärder genom vilka men kan minska vägtrafikens negativa miljöeffekter. I 14.5 behandlas fordonstekniska åtgärder och i 14.6 byggnadstekniska åtgärder. Planeringsåtgärder och vissa trafikreglerande åtgärder som trafiksanering diskuteras därefter i 14.7

14.5 Kostnader för åtgärder

fordonstekniska

Både avgas- och bullerproblemen skulle kunna minskas betydligt om alternativa miljövänliga motortyper kom till användning. De alternativa motorer som framför allt har diskuterats är ångmotorn, stirlingmotorn och batteridrivna eller bränslecelldrivna motorer. Ingen av dem torde emellertid i nämnvärd grad komma att påverka fordonstrafiken under de närmaste tio åren. Det verkar således vara realistiskt att tills vidare framför allt ta vara på möjligheterna att minska utsläpp av avgaser och buller genom förbättringar av fordon med konventionella motorer. 14.5.1 Avgasrenande åtgärder De bilar som f n säljs i Sverige måste uppfylla vissa krav på avgasrening. Redan 1967 bestämdes (prop. 1967:166) om sluten vevhusventilation för bensindrivna bilar från och med 1969 års modeller. Vidare har för bensindrivna bilar av 1971 eller senare års modell bestämts (prop. 1968:160) att vid fullständigt ECE-prov avgaserna per km får innehålla högst 45 gram koloxid, uppmätta som hexan, och 2,2 gram kolväten. Utsläppen av koloxid och kolväten minskar då med omkring 40 % jämfört med tidigare svenska förhållanden utan avgasrenare. Bilfabrikanterna har valt att möta dessa krav genom att vidtaga motormodifikationer, dvs åtgärder för att förbättra och finjustera förbränningen. Kostnaderna per fordon för motormodifikationer kan ha rört sig om något hundratal kronor. Ökade servicekostnader för reningsanordningarna kompenseras av att åtgärderna medför minskad bensinförbrukning. 1 Bilar av 1970 eller tidigare års modell får enligt bestämmelser, som trätt i kraft den 1.7.1970, vid tomgång ha en koloxidhalt av högst 4,5 volymprocent i avgaserna. För bilar med dieselmotor gäller sedan 1969 bestämmelser som huvudsakligen reglerar utsläppet av färgade avgaser. Kommunikationsdepartementets ledningsgrupp rörande utvecklingsarbete på bilavgasområdet har i sitt tidigare nämnda slutbetänSOU 1973:32

kände föreslagit en ytterligare skärpning av bestämmelserna angående bilavgaser från och med årsmodell 1974. Enligt regeringsbeslut hösten 1972 kommer dessa bestämmelser med en mindre ändring i stället att gälla från 1976 års modeller. Bestämmelserna avser bensindrivna bilar med cylindervolym över 0,8 liter och totalvikt under 2,5 ton och fastställer, att mängden koloxid i avgaserna inte får överstiga 24,2 g/km samt att mängden kolväten, uppmätta som metan, begränsas till 2,1 g/km. För kväveoxider, uppmätta som kvävedioxid, gäller en högsta tillåten mängd av 1,9 g/km. Detta innebär att från och med 1976 års modeller skall koloxidutsläppet minska med omkring 65 %, kolväteutsläppet med 70 % och kväveoxidutsläppet med 45 % jämfört med bilar utan avgasrening. Av bestämmelserna följer att bilar som försäljs i Sverige av årsmodell 1976 och senare i stort sett inte får avge mer avgaser än vad som gäller för bilar sålda i USA av årsmodell 1973. Enda skillnaden är att i Sverige inte medtagits bestämmelser som begränsar bränsleavdunstningen. Det är naturligt att USA-bestämmelserna följs, då de flesta bilfabrikanter redan har utvecklat anordningar för avgasrening för att kunna exportera till USA. I USA orsakade luftföroreningar genom bilavgaser tidigare än i andra länder påtagliga direkta olägenheter för allmänheten. Los Angeles med stor biltäthet och ogynnsamma klimatologiska förhållanden har särskilt svåra problem. Detta ledde till att man redan för 1963 års bilmodeller införde bestämmelser om avgasrening i Kalifornien. Den fortsatta utvecklingen i USA mot alltmer skärpta bestämmelser har skett utan att man har kunnat värdera de vinster som åtgärderna för avgasrening för med sig. Man konstaterar endast att de stora medicinska och miljömässiga vinster som uppnås motiverar resursinsatsen. Under åren 1968 till och med 1977 räknar man med att totalkostnaderna för avgasreningsåtgärder på fordon som säljs i USA, inklusive ökad bensinförbrukning och ökade underhållskostnader, kommer att uppgå till 27 miljarder dollar. 21 Ar 1977 beräkSOU 1973:32

nas fordonsbeståndet i USA uppgå till 125 miljoner fordon och enbart detta år uppskattas kostnaderna för avgasrening till 8,4 miljarder dollar eller ca 70 dollar (340 kronor) i genomsnitt per fordon. De åtgärder på svenska fordon som fordras från och med 1976 års modeller beräknas kosta omkring 300 kr per fordon. Därtill ökar bränsleförbrukningen med omkring 10%. Merkostnaden per fordon för bensin blir omkring 50 kr per år exklusive skatt. 2 2 Underhållskostnaden kan samtidigt grovt antas öka med 25 kr per fordon och år. 1970 nyregistrerades 212 000 personbilar i Sverige. 1969 var motsvarande antal 232 000. Om normen hade gällt år 1970 skulle merkostnaden för nya bilar ha blivit omkring 64 milj kr. Ökad bränsleförbrukning och underhållskostnad kan uppskattas till 75 kr per fordon och år, vilket ger ca 16 milj kr om bestämmelserna hade varit i kraft i ett år. Om alla personbilar varit utrustade med avgasrenare år 1970 skulle ökad bränsleförbrukning och underhåll kostat omkring 170 milj kr. Från och med årsmodell 1977 föreslår kommunikationsdepartementets ledningsgrupp i sitt slutbetänkande att bestämmelser antages, som överensstämmer med USA-föreskrifterna för årsmodell 1976. Bestämmelserna innebär enligt tabell 14:7 preliminärt att utsläpp av koloxid minskar med 96 %, kolväten med 97 % och kväveoxid med 93 % jämfört med utsläppen från ett genomsnittsfordon i USA utan avgasrening. 23 Bilindustrin har överklagat de skärpta bestämmelserna för 1975 års modeller med motivering att tekniska möjligheter inte 21 "The economics of clean air". Annual Report of the Administration of the environmental Protection Agency, March 1972. 22 Bensinskatten är ingen samhällsekonomisk kostnad utan en överföring av medel till staten. Det finns ingen anledning att öka skattebördan via bensinskatten på bilister som skaffar bilar med avgasrenare. Om av praktiska skäl bensinskatten hålls oförändrad kan ägarna till fordon med fullgod avgasrening kompenseras t ex genom lägre fordonsskatt. 23 "Model Year Emission Factors", Environmental Protection Agency, 1971.

Tabell 14:7. USA-föreskrifternas reduktion av totala avgasutsläppen för olika årsmodeller. Årsmodell 1967

1968 1969

1973 1974

1976 Reduktion % A vgaser koloxid kolväten kväveoxider

0 0 0

48 52 0

67 63 0

67 63 0

71 83 0

71 83 50

(96) (97) 50

(96) (97) (93)

Anm: Värden inom parentes gäller skärpningar som ännu inte fastställts.

finns att utveckla och masstillverka tillfredsställande reningsanordningar på så kort tid. Detta resulterade i ett beslut (april 1973) att bestämmelserna för årsmodell 1975 ovan skall gälla först för årsmodell 1976 samt att mindre stränga övergångsbestämmelser kommer att gälla för årsmodell 1975. Troligen kommer även bestämmelserna enligt tabellen för årsmodell 1976 att skjutas framåt i tiden. 1976 års svenska och 1973 års amerikanska bestämmelser kommer att överensstämma beträffande högsta tillåtna emission uttryckt i g/km. Reduktionen i avgasutsläpp för en genomsnittsbil med avgasrening jämfört med utan avgasrening blir emellertid större i USA än i Sverige. Orsaken är att de stora amerikanska motorerna i genomsnitt avger betydligt mer avgaser utan avgasrening än de svagare motorer som flertalet bilar sålda i Sverige är utrustade med. Preliminära kostnadsuppskattningar visar att 1976 års planerade USA-bestämmelser skulle ge en merkostnad per fordon av ca

1 000 kr utöver 1973 års bestämmelser (från 1976 i Sverige). Om man i ett hypotetiskt räkneexempel beräknar kostnaden för att införa 1976 års USA-bestämmelser i Sverige år 1970, då 212 000 personbilar nyregistrerades, fås en merkostnad för fordon i denna andra etapp på 212 miljoner kronor. Dessutom kan man räkna med en ökad årlig bensinförbrukning och underhållskostnad av omkring 200 kr per fordon.21 Detta skulle motsvara ca 42 milj kr, om US A-bestämmelserna för årsmodell 1976 varit i kraft ett år och omkring 460 milj kr för år 1970, om alla personbilar detta år hade haft högvärdig avgasrening. Se tabell 14:8. Om de föreslagna normerna blivit antagna av riksdagen före år 1970, skulle bilisterna detta år ha övertagit betalningsansvar för olägenheter genom avgasutsläpp som tidigare drabbat samhället i övrigt. Beloppets storlek varierar med antagandet om andelen av fordonsparken som 1970 hade avgasrenande utrustning.

Tabell 14:8. Hypotetisk kostnad för avgasrening av personbilar år 1970 vid alternativa normer, milj kr. Normer enligt

1976 års svenska bestämmelser 1976 års USAbestämmelser

272 Årlig investering

Kostnad för underhäll och drivmedel efter ett år

Kostnad för underhåll och drivmedel då alla bilar är utrustade

64 + 212 = 276

16 + 42 = 58

170 + 460 = 630

SOU 1973:32

Största delen av denna kostnad skulle tro- öre/1. En sänkning från 0,40 till 0,15 g/1 ligen bäras av bilägarna själva genom högre kostar ytterligare omkring 1 öre/1. En redukinköpspris, högre underhållskostnader och tion av därefter återstående bly från bensihögre bränsleförbrukning. Dessutom skulle nen skulle dra en kostnad av omkring 1,5 öre bilisterna antagligen drabbas av högre avgif- per liter. Detta resulterar i högre bensinpriser ter för bilinspektion. En mindre del kan för konsumenterna. Giftnämnden och statens naturvårdsverk drabba bilfabrikanterna, som eventuellt får föreslår vidare att nya bensindrivna bilar svårare att sälja de dyrare bilarna, så att prishöjningarna icke täcker ökade kostnader. skall vara så konstruerade att de skall kunna I USA finns även bestämmelser om avgas- framföras med oblyad bensin, vilket i praktirening för tunga fordon, dvs fordon med en ken tidigast kan gälla från 1975 års modeller. totalvikt överstigande 2,5 ton, fastän dessa Kostnaden uppskattas enligt amerikanska 24 inte är lika långtgående som för personbilar. beräkningar till ungefär 10 kr per fordon. Ledningsgruppen rörande utvecklingsarbete på bilavgasområdet framför i sitt slutbetän- 14.5.2 Fordonstekniska åtgärder mot buller kande åsikten att regler som begränsar utsläppen från tunga fordon kan avvaras tills Av tänkbara åtgärder för att minska olägenvidare, då dessa fordon utgör en förhållande- heterna av vägtrafikbuller har direkta åtgärder på fordonen stora fördelar då de dämpar vis liten del av hela fordonsparken. Avgasutsläppen från begagnade bilar kom- bullret vid källan. Det ger, jämfört med mer under en övergångsperiod att stå för byggnadstekniska åtgärder på fastigheter, största delen av föroreningarna. Redan idag bl a fördelen att man även förbättrar bullerkontrolleras utsläppen av koloxid vid tom- miljön utomhus. Ljudemissionerna från forgång i Sverige vid den årliga bilbesiktningen. donen kan sänkas huvudsakligen genom åtFör närvarande finns emellertid ingen snabb gärder på drivkällan men även med åtgärder och billig testmetod som ger upplysning om som avser karossens utformning, kraftövergasutsläpp av koloxid, kolväten och kväve- föringen och däcksutrustning. Vid hastigoxider under normala körförhållanden. Om heter lägre än ca 70 km/t dominerar motoren sådan metod utvecklas och kommer i och avgasljuden, medan vid hastigheter högre bruk anses det möjligt att genom kontroll än ca 70 km/t de mera högfrekventa fartljuden från karosseri och däck dominerar. och förbättrat underhåll uppnå en genomDetta gäller för bilar med vanliga däck. snittlig avgasreduktion i storleksordningen Dubbdäcken ger upphov till påtagliga buller15-25 %. I USA finns redan tillsatser som störningar särskilt på släta vägbanor. för en kostnad av omkring 100 kr kan I trafiklagstiftningen ingår bestämmelser installeras på begagnade bilar. Dessa reningsom att fordon skall vara utrustade med anordningar minskar avgasutsläppen med effektiv ljuddämpare. Emellertid fastställes omkring 20 %. inte hur mycket ett fordon får bullra, utFörutom bestämmelser om högsta tillåtna tryckt i decibel, varför tillämpbarheten är mängder av vissa ämnen i bilavgaser har även begränsad. Det är även förbjudet att framföreskrifter meddelats som reglerar halten av föra fordon så att onödigt buller åstadbly i bensin, som används till motorbränsle. kommes samt att företa onödig och störande Från 1 januari 1970 till 1 januari 1973 fick körning vid bostadsbebyggelse. Bestämmelblyhalten inte överskrida 0,70 g/1. Från januari 1973 har föreskrifterna skärpts till högst 0,40 g/1. Giftnämnden och statens naturvårdsverk har föreslagit en ytterligare skärp24 Ang förslag till åtgärder beträffande tillsatsning av bestämmelserna till 0,15 g/1 från medel till motorbränsle m m (Jordbruksdepartejanuari 1976. Kostnaderna för sänkningen mentet, dnr 2064/68), giftnämnden och statens från 0,70 till 0,40 g/1 uppskattas till 0,8 naturvårdsverk. SOU 1973:32 18

Tabell 14:9. Emissionsnormer antagna av EG Fordonsslag

Max. värde

Personbilar

82 dB(A)

Lastbilar och bussar totalvikt < 3 , 5 ton totalvikt > 3 , 5 ton

84 dB(A) 8 9 - 9 1 dB(A)

lättare att åtgärda än lastbilarna beroende på att motorn av konstruktionsskäl byggs in i bussarna varigenom inkapsling av motorn förenklas. Man har för bussar lyckats sänka bullernivån med 9 dB(A), från omkring 86 dB(A) till omkring 77 dB(A), för en merkostnad av 6 500 kr.2 7 Motorcyklar orsakar ofta bullernivåer väl jämförbara med de största lastbilarna, dvs över 90 dB(A). Då motoreffekten är liten jämfört med de effekter som lastbilsmotorer utvecklar borde bullernivån för en begränsad kostnad kunna sänkas åtskilligt. Om mopeder framförs med de ljuddämpare de från början är utrustade med har bullret ringa betydelse, men tyvärr är detta inte alltid fallet. Hypotetiskt kan man konstruera ett räkneexempel för år 1970, som visar hur stora kostnader köpare av nya bilar skulla ha fått betala detta år om emissionsnormer för buller då gällde. Det antages att bullerreduktionen för den hypotetiska normen i genomsnitt är 5 dB(A). Antalet nyregistrerade personbilar, bussar, lastbilar och motorcyklar år 1970 var ca 240 000. Om man räknar med en kostnad på 500 kr för alla fordon, vilket totalt ger 120 milj kr, får man en undre gräns. Om åtgärder på lastbilar och bussar för att nå 5 dB(A) bullersänkning antages vara högst fem gånger högre än för personbilar, dvs 2 500 kr, fås en övre gräns. Vid ett hypotetiskt antagande om att åtgär der vidtogs på alla nyregistrerade fordon år

ser av detta slag har givit rättslig påföljd i en del fall. Den internationella standariseringskommissionen (ISO) har utarbetat rekommendationer för metod att mäta fordonsbuller vilka lagts till grund för svensk standard25 (SIS 025 131 "Mätning av fordonsbuller"). Med denna mätmetod som grund har EG antagit förslag till högsta tillåtna värden för fordonsbuller. Se tabell 14:9. Mot EG:s gränsvärden kan anföras att de är så högt satta att de endast torde medföra obetydliga förbättringar av bulleremissionen från nya fordon. I Sverige har EG:s normer inte antagits då de ej ansetts medföra någon förbättrande effekt. Vid typbesiktning kontrolleras emellertid bullret från bilarna, som då inte bör överstiga EG-gränserna. Trafikbullerutredningen väntas i sitt betänkande lägga fram förslag om emissionsnormer för Sverige. För att försöka ange storleksordningen på kostnader för bullerdämpande åtgärder på fordonen visas här ett grovt räkneexempel över vad en minskning av bullret från fordonen med 5 dB(A) skulle kunna kosta. Om en 25 Mätomräde: öppet fält med minst 50 m radie större reduktion än 5 dB(A) skulle efteroch bakgrundsbuller minst 10 dB(A) lägre än det strävas för personbilar skulle kostnaderna man skall mäta. Körbanan får inte förorsaka extrestiga granska brant. En reduktion med 5 ma ljudnivåer. Motorn: denna skall i alla avseenden vara i nordB(A) kan därför anses vara en rimlig målmal kondition. sättning. De åtgärder som i första hand kan Mätförfarande: mikrofon placeras 10 m in på vara aktuella att genomföra är en effektivi- provsträckan på ett avstånd av 7,5 m från en tänkt serad avgas- och insugningsljuddämpning, centrumlinje genom fordonet och på en höjd av 1,2 m. Fordonet körs med jämn hastighet av 50 ljudabsorberande material i motorrummet km/tim eller med ett jämnt effektuttag av 3/4 av och inkapsling av motorn. Kostnaderna för max på näst högsta växeln mot provsträckan. Dä åtgärder på personbilar, som skulle sänka fordonet når provsträckan (20 m läng) ges full gas till slutet av provsträckan. Minst 2 mätningar skall bullernivån med 5 dB(A), kan uppskattas till göras på var sida om fordonet. 26 26 omkring 500 kr per fordon. Någon exakt Publikation nr 6 - september 1971, NKTF, sid 40. Kostnadsuppgifterna stöds även av uttalanuppgift om vad en reduktion med 5 dB(A) frän Volvo och Saab. skulle kosta för lastbilar finns ej. Bussar är den 27 Uppgift från Saab-Scania. 274

SOU 1973:32

ljudisolerande fönster beror på ökat avstånd mellan glasen, större massa hos glaset och bättre infästning än för standardfönster. Kostnaden för att byta ett fönster i befintlig bebyggelse ligger mellan 600 och 700 kr medan merkostnaden för speciella ljudisolerande fönster vid nybyggande är omkring 60 kr. 29 Skärmning mellan fastighet och väg kan uppnås med jordvallar eller olika typer av skärmar. Den höjd som är nödvändig för att uppnå önskad bullerreduktion beror bl a på nivåförhållandet mellan väg och bebyggelse. Ett rimligt mått på skärmverkan är ca 8 dB, vilket kan åstadkommas med en 3-4 m hög skärm.30 Kostnaden för en genomsnittsskärm kan uppskattas till ca 1 milj kr per km. Bland de krav som kan ställas på skärmar kan nämnas akustiska krav, krav på livslängd samt krav på miljöanpassning. I vissa fall kan det vara lämpligast att sänka vägbanan under marknivån. Kostnaden beror på djupet av nedskärningen samt av grundförhållandena. Nedskärning 2 m i jord av 4-filig väg medför en merkostnad av ca 1 milj kr per km. 31 I svåra fall finns möjligheten att bygga tunnlar. Anläggningskostnaderna är bl a beroende av bergkvaliteten och vattengenomsläppligheten. Vallar, skärmar och nedsänkning av körbanan orsakar emellertid även vissa problem. Dels kan resultatet bli estetiskt mindre tilltalande för de kring14.6 Kostnader för byggnads tekniska boende och för bilisterna själva som blir åtgärder utestängda från ljus och utsikt och dels kan Bullerimmissionerna kan sänkas genom bygg- åtgärderna ha mindre önskvärda effeknadstekniska åtgärder. Dessa kan antingen ter, då avgaser, snö och annat samlas mellan avse åtgärder på fastigheter eller åtgärder vallarna. mellan väg och fastighet. De i första hand i frågakommande åtgär2 8 Det vore t ex tänkbart att i samband med den derna på fastigheter torde vara byte av fönsårliga bilbesiktningen mäta fordonens emission av ter. Utbyte av vanliga fönster, som reduce- buller och avgaser. Därvid skulle en avgift kunna rar buller med ca 20-25 dB(A), mot speci- tas ut som är relaterad till utsläppens storlek. De ella ljudisolerande fönster med en buller- nya bilar som har mindre utsläpp än vad normerna tillåter skulle även kunna belönas t ex genom att dämpande förmåga av ca 35 dB(A) kan i den ordinarie avgiften för bilbesiktningen minskas. flerfamiljshus ge en extra bullerdämpning av Problematiken med avgifter behandlas allmänt i ca 10 dB(A). Bullerdämpningen blir emeller- kapitel 9. 29 Uppgift från miljövårdsberedningen i Stocktid inte så stor, om ljudisoleringen i väggar, ventilsystem, dörrar, takkonstruktion m m holm. 30 Se t ex statens planverk, rapport 22, 1972. 31 har brister. Den kraftiga bullerreduktionen i Statens vägverks uppgift.

1970 för att minska bulleremissionen från fordon med 5 dB(A) blir årskostnaden vid en grov överslagsberäkning således av storleksordningen 120-160 milj kr. Det skulle ta drygt tio år innan alla bilar utrustats med skydd mot bulleremission. Några driftkostnader p g a de bullerdämpande åtgärderna har då inte medräknats. Kostnaderna för emissionsreduktion genom bättre ljuddämpare, inkapsling av motor m m skulle primärt drabba bilfabrikanterna. Dessa lägger i sin tur troligen merkostnaden på försäljningspriset för nya bilar. Betalningsansvaret för emissionsbegränsande åtgärder skulle då huvudsakligen drabba köpare av nya bilar. De aktuella emissionsnormerna innebär merkostnad på nya fordon jämfört med begagnade fordon, som slipper kostnader för avgasrening och bullerdämpning. Begagnade bilar får fortsätta att släppa ut föroreningar. Det skulle bli ekonomiskt fördelaktigt att behålla de begagnade bilarna längre. Effekten man önskar uppnå med miljöförbättrande åtgärder på fordonen motverkas således av att andelen nya fordon i fordonsparken skulle minska. För att neutralisera denna effekt vore det tänkbart att komplettera normerna med miljöavgifter som skulle falla på begagnade bilar.28

SOU 1973:32

Utifrån uppgifter om gatunätets längd i tätorter och fördelningen av detta på trafikflödesklasser och trafikmiljöklasser finns möjlighet att grovt uppskatta omfattningen av de bullerreducerande åtgärder som behöver vidtagas i tätorter för att nå alternativa decibelgränser. De åtgärder som är praktiskt genomförbara varierar med bebyggelsen. Trafikbullerutredningen ämnar göra en total kostnadsuppskattning för hela riket avseende de åtgärdskombinationer som kan tänkas genomföras för att nå alternativa bullernormgränser. I avvaktan på trafikbullerutredningens slutbetänkande illustreras de byggnadstekniska åtgärderna mot buller här endast med några praktiska exempel. Kommunstyrelsen i Stockholm beslöt 1972 att låta undersöka möjligheterna att reducera rådande bullerstörningar för ett speciellt bullerutsatt kvarter (Snöfrid) - vid Essingeleden. Kvarteret rymmer 138 lägenheter varav 68 har fönster mot Essingeleden. Inomhus har under dagen i dessa lägenheter uppmätts ekvivalentnivåer på mellan 51 och 57 dB(A). Arbetsgruppen, som studerat problemen, anser att insättande av ljudisolerande fönster är den åtgärd som i första hand bör väljas. Utbyte av 156 fönster har kostnadsuppskattats till ca 100 000 kr, dvs ca 650 kr/fönster. Inklusive förbättringar av ventilationssystemet har totalkostnaden uppskattats till 125 0 0 0 - 1 5 0 000 kr. I avvaktan på hur ansökan om statsbidrag skall utfalla har ljudisolerande fönster monterats i en lägenhet (mars 1973). Konsekvenserna av Örbyledens utbyggnad för bullerförhållandena längs leden har utretts av gatukontoret i Stockholm. Utredningsarbetet utmynnade i förslag om att skydda omgivande bebyggelse från buller genom byggande av jordvallar med plantering. I de fall jordvallarna ej kunnat uppläggas i tillräcklig höjd kompletteras dessa med 2 till 3 meter höga skärmar. De föreslagna bullerskyddens sammanlagda längd uppgår till ca 2 600 meter. Träskärmarnas gemensamma längd uppgår till 725 meter. Kostnaderna för de föreslagna bullerskydden har beräknats till 3,8 mkr varav kostnaderna för träskärmar utgör 0,4 mkr. Kostnaden per kilometer blir således omkring 1,5 mkr. Utbyggnaden av Örbyleden pågår i samarbete med arbetsmarknadsverket, vilket även står för större delen av kostnaderna för bullerskyddsåtgärderna. 276

Stockholms gatunämnd beslöt hösten 1969 att utbyggnaden av Nynäsvägen skulle kompletteras med bullerskydd utmed den västra sidan. Gatukontorets undersökningar visade att det skulle behövas en 1 140 meter lång bullerskärm vars höjd skulle varieras mellan 2,5 och 3,5 meter. Bullerskärmen skulle utgöras av en betongmur vilken har kostnadsberäknats till 1,6 mkr. Byggnationen har ännu (mars 1973) ej kommit igång, då man avvaktar beslut från Kungl Maj:t om statsbidrag kan utgå. För utformande av ett betalningsansvar i enlighet med uttalandet om att den vållande skall svara för kostnader för åtgärder aktualiseras för utredningen frågan om den kostnad som uppstått på den primära kostnadsbäraren skall överföras på trafikanterna. Detta skulle i så fall kunna ske genom att väghållaren ålades stå för kostnaden och att väghållaren i sin tur via vägtrafikanternas avgifter kompenserades härför. Väghållaren kan vara statens vägverk eller kommun. I senare fallet skulle kompensation kunna ske via den statliga bidragsgivningen till kommunerna alternativt genom kommunal bilskatt (se kapitel 11). Kostnader för bullervallar och skärmar leder liksom skyddszoner för buller och avgaser till kostnader för väghållaren eller för den som ansvarar för byggandet av nya bostadsområden. Här aktualiseras frågan om överförande av betalningsansvar från väghållaren till trafikanterna.

14.7 Plantekniska och åtgärder

trafikreglerande

14.7.1 Planåtgärder I nybebyggelse är avståndsökning den mest använda metoden för att skydda bostadsområden från trafikbuller. Vägledande för användningen av skyddszoner blev en utredning om lämpligt bebyggelseavstånd mellan motorvägen Göteborg-Kungälv och ett bostadsområde i Backa. 32 Av denna framgår att ett bebyggelseavstånd av ca 150 meter synes ge erforderlig minimireduktion av bul32

Meddelande från byggnadsstyrelsen 1967 (5).

SOU 1973:32

lerstörningarna i markplanet. Det ställer sig emellertid dyrt med stora skyddsområden mellan trafikleder och bostadsområden. Därför lokaliserar man ibland mindre miljökänsliga aktiviteter i zonen mellan vägen och bostäderna. Man placerar t ex parkeringsanläggningar, industrier, kontor och affärer närmast trafikleden. Vid planering av bebyggelsen bör man vidare tänka på att gruppera bebyggelsen så att skärmning utomhus erhålles och höga, mer känsliga byggnader förläggs längre bort från trafiklederna än lägre, mindre känslig bebyggelse. Hänsyn måste även tas till topografins betydelse för bullerstörningarnas storlek. Planverket har vid en målnivå på 35 dB(A) dagtid och 25 dB(A) nattetid beräknat en merkostnad för bullerskyddsåtgärder i nybebyggelse som inte överstiger 0,5 % 33 av de totala investeringskostnaderna i ett bostadsområde eller omkring 1 000 kr/lägenhet under förutsättning av i övrigt oförändrad standard. Kostnaderna är då relaterade till en noll-nivå där ingen hänsyn tagits till vägtrafikbuller och beskriver alltså ej en kostnadsökning jämfört med dagens planeringspraxis. Den angivna merkostnaden exkluderar kostnader för råmark samt vissa kostnader av generalplanekaraktär. Om samtliga investeringskostnader inkluderas, dvs även råmarkskostnader och dylikt, skulle merkostnaden för tillämpning av planverkets mfl:s riktlinjer vid nyexploatering medföra en årlig merkostnad inom marginalen 100 milj kr. 34 Kostnadsförhöjningen i förhållande till dagens läge kan beräknas ligga lägre, då kostnader för bullerskyddande planering av bostadsområden redan i dag påföres byggenskåpen. 14.7.2 Trafikreglerande åtgärder sanering m m

trafik-

Genom trafikreglerande åtgärder kan olägenheter av buller och avgaser minskas i känsliga områden. Trafikreglering genom trängselavgifter är därvid särskilt fördelaktig då höga koncentrationer av bilavgaser uppstår vid trafikträngsel , 35 SOU 1973:32

Under de senaste åren har även stor uppmärksamhet ägnats åt möjligheten att förbättra miljön i befintlig bebyggelse genom trafiksanering. Trafiksanering är ett sammanfattande begrepp för åtgärder i befintligt gatunät med syfte att utan omfattande byggnadsarbeten öka trafiksäkerheten och förbättra trafik- och boendemiljön. Att byggnadsarbetena är begränsade medför att investeringskostnaderna för trafiksaneringar i regel är relativt låga. Genomfartstrafik från känsliga bostadsområden och cityområden förs över till större trafikleder, där ett ytterligare trafiktillskott ur miljösynpunkt har liten betydelse. Därigenom förbättras miljön i de känsliga områdena i större utsträckning än den försämras längs de vägar som övertar genomfartstrafiken. Dessutom vill man totalt sett uppnå en dämpning av biltrafiken och en ökning av kollektivtrafiken, när framkomligheten för bilarna försämras. En förbättring av den totala bullersituationen i ett bostadsområde åstadkommes således genom att koncentrera trafiken till gator som redan har stort trafikflöde, sänka hastigheten samt reducera andelen tung trafik. Det är då lämpligt att exempelvis någon form av byggnadstekniska åtgärder vidtages längs de vägar till vilken trafiken koncentreras för att boendemiljön där åtminstone inte skall försämras. Flera städer har redan i begränsad skala genomfört trafiksaneringar och flera saneringar är under planering. Kostnader för trafikreglering, t ex vid trafiksanering eller vid förbud mot genomfartstrafik nattetid, belastar i första hand bilisterna genom längre färdvägar och minskad möjlighet att utnyttja bilen. Kostnader för 33 Samhällsekonomiska konsekvenser vid tilllämpning av riktlinjer för planering med hänsyn till vägtrafikbuller. Förslag från statens planverk m fI d 10.2.1972. 34 PM "Betr remissyttranden över riktlinjer för planering med hänsyn till vägtrafikbuller", Gösta Blucher, statens planverk, 23.2,1972. 35 Jansson. J. O., Prissättning av gatuutrymme. EFI Stockholm, 1971.

planering och genomförande av de trafiktekniska åtgärder som fordras faller på kommunen i första hand. Polisen kan få ökade kostnader för övervakning av de trafikreglerande åtgärderna. Även här föreligger samma frågeställning om ett slutligt övervältrande av dessa kostnader på trafikanterna.

278 SOU 1973:32

5 Vägtrafikens kostnader - översikt och diskussion

15.1 Allmänt I den allmänna debatten om vägtrafikens kostnader framkommer motsatta uppfattningar; ä ena sidan att vägtrafiken icke bär sina kostnader i tillnärmelsevis full utsträckning, å andra sidan att vägtrafiken avkräves högre skatter och avgifter än vad som motsvaras av kostnaderna. Sådana skilda uppfattningar får antagas främst återspegla olika betraktelsesätt ifråga om vilka kostnadsslag som skall hänföras till vägtrafiken. Någon entydig bestämning är inte möjlig, men den efterföljande sammanställningen och diskussionen av olika kostnadsposter som underlag för bestämningen av ett betalningsansvar avser att bidraga till vissa klarlägganden. Även ifråga om den i sådana sammanhang aktuella intäktssidan kan olika uppfattning råda om vilka skatter som bör beaktas. Beslut att ta vägtjänster i anspråk genererar kostnader också hos trafikanterna själva, dvs kostnader som ligger utanför ramen för vägavgiftssystemet och det för detta bestämda betalningsansvaret. Dessa kostnader hänför sig bl a till köp, underhåll och drift av fordon, till tidsåtgång och försäkringar. Det får förutsättas att vägtrafikanterna vid utnyttjandet av vägtjänster söker beakta alla kostnadskonsekvenser, de ådrar sig genom sina beslut. Att klarlägga den ungefärliga storleken av bilisternas totala kostnader och att sätta dessa kostnader i relation till avgifterna är av allmänt intresse bl a vid beSOU 1973:32

dömningar av efterfrågans avgiftskänslighet och därmed möjligheterna att genom avgiftssystemet åstadkomma påtagliga styreffekter. Någon beräkning av denna kostnadsrelation för enskilda trafikanter eller trafikantgrupper görs dock icke i detta betänkande. Däremot skall uppskattningar av totalbeloppen för vissa av bilisternas mer betydande kostnadsposter lämnas i avsnitt 15.2. Huvuddelen av de skatter som nu uttages på fordon och drivmedel avräknas mot det allmännas utgifter i samband med vägtrafiken. Vägtrafiken belastas emellertid även med andra skatter; dels sådana, som är speciella för vägtrafiken, dels sådana, som närmast har karaktär av allmän beskattning. Vägtrafikens betalningsansvar bör ses i relation till samtliga de skatter som speciellt belastar vägtrafiken. En genomgång av nuvarande skatteförhållanden inom vägtrafikområdet sker i avsnitt 15.3. Vägtrafikanternas betalningsansvar kommer att behandlas i det avslutande avsnittet 15.4. Först sammanfattas den i kapitel 10-14 gjorda genomgången av kostnader i samband med vägtrafiken, vilka kan ha betydelse för bestämmandet av vägtrafikanternas betalningsansvar. De framkomna huvudkostnadsposterna sammanställes i en tabell. De olika huvudkostnadsposterna kommer därefter att diskuteras i de avslutande delavsnitten. 279

15.2 Vägtrafikan temas to tala kostnader

skapssammanhang. Detta innebär att en del I kapitel 10 har behandlats den allmänna trafikantkostnader, som i andra sammanhang avgränsningen av kostnader av betydelse för är av betydelse, ej ingår; nämligen restidsett betalningsansvar. Därvid har konstaterats kostnader för privatbilisterna samt en del av trafikolycksfallskostnaderna. Däremot inkluatt det inte är vägkostnadsutredningens uppderas restidskostnader för fordonsförare i gift att i en samhällsekonomisk kalkyl mot yrkesmässig trafik. För förare av fordon varandra ställa å ena sidan all samhällelig inom företagssektorn har data avseende tidsnytta och å andra sidan alla samhälleliga kostnader icke varit tillgängliga. De nedan resursuppoffringar som kan härledas från angivna beloppen för sådana kostnader har vägtrafiken. Med denna utgångspunkt har därför måst uppskattas av utredningen. från den fortsatta analysen avskilts alla kostDessa belopp är i hög grad osäkra. För nader som vägtrafikanterna själva bär direkt. uppskattningarna av totalkostnaderna för Bland de kostnader som sålunda icke vidare fordon i yrkesmässig trafik har nationalbehandlats i samband med betalningsansvaräkenskapernas uppgifter om bruttoprodukret ingår kostnader för anskaffning, under- tionsvärden använts. Kostnaderna inklusive håll och drift av motorfordon, försäkringar skatter har antagits vara lika med respektive samt kostnader för tidsåtgång. näringsgrens bruttoproduktionsvärde. Det Avsikten i detta avsnitt är att ge en bör betonas att det statistiska underlaget ungefärlig uppskattning av vägtrafikanternas nödvändiggör att olika poster måste uppskattotala kostnader och utgifter i samband med tas med olika metoder, för en del poster på innehav och användning av motorfordon för mer osäker och skönsmässig grund. Detta vägtrafik. Kostnadsuppskattningarna bygger gäller bl a tidskostnader och kostnader för i huvudsak på de publicerade nationalräken- traktortrafik. skaperna eller grundmaterialet till dessa. I Redovisningen återfinns i tabell 15:1 och kostnaderna inkluderas således endast resurs15:2. förbrukning, som registreras i nationalräkenTabell 15:1 Vägtrafikanternas för olika fordonskategorier uppskattade totala kostnader år 1970 Totalkostnad inkl skatter. Miljarder kronor

Därav tidskostnader för förare. Miljarder kronor

Antal bilar resp bussar i tusen enheter

Fordon i hushållssektorn Personbilar, motorcyklar, mopeder och campingvagnar

8,4

Fordon i yrkesmässig trafik Bussar Droskbilar Lastbilar och släpvagnar

1,2 0,4 3,0

i i l

7,9

4,7

1,3

0,7

,68

2,2 0,7 25,1

1,2 0,5

39 Fordon i företagssektorn Personbilar Lätta lastbilar och släpvagnar 2 Tunga lastbilar och släpvagnar 3 Traktorer Summa

1 822 14 9 37

1 Ingår, men ej särbehandlade Maximilastvikt < 2 ton 3 Maximilastvikt > 2 ton 2

280 SOU 1973:32

Tabell 15:2 Vägtrafikanternas för olika kostnadsslag uppskattade totala kostnader år 1970 Totalkostnad Miljarder kronor Fordonsinvesteringar Reparationer, underhåll, service, gummi, kontrollbesiktning Driv- och smörjmedel Tidskostnader för förare (exkl privatbilister) Fordonsskatt Övrigt, bl a körskoleutbildning, administration av yrkesmässig trafik, parkering och förut icke inräknade försäkringskostnader Summa

5,2 4,5 4,4 8,9 1,2

1,2 25,4

Vägtrafikanternas totala kostnader och utgifter, inklusive skatter, försäkringskostnader och tidsåtgång i angivna fall, kan således för år 1970 uppskattas till storleksordningen 25 miljarder kronor. Detta belopp har framräknats dels genom summering av uppskattade totalkostnader inklusive skatter för olika fordonskategorier, enligt tabell 15:1 ovan, dels genom summering av — på delvis annat grundmaterial byggda - uppskattningar av totalbelopp för olika kostnadsslag, enligt tabell 15:2 ovan. Totalbeloppet av storleksordningen 25 miljarder kronor motsvarar kostnader, som kan härledas ur nationalräkenskaperna. I samband med väginvesteringar brukar även tidskostnader för andra än förare inom den yrkesmässiga trafiken och inom företagssektorn beaktas. Det är i detta fall fråga om att värdera de förändringar i tidsåtgång som kan bli följden av väginvesteringar.1

15.3 Vägtrafikanternas skatteförhållanden2 En väsentlig del av beskattningen av vägtrafiken utgöres av de sk specialdestinerade skatterna, vilka är av två huvudtyper; fordonsskatter och drivmedelsskatter. InflytanSOU 1973:32

de skattebelopp uppföres på intäktssidan i bilismens s k specialbudget och ställs där mot de utgifter å riksstaten, som i särskild ordning avräknas mot bilskattemedel. Vägtrafiken belastas även med annan beskattning, varifrån intäkterna tillföres den allmänna budgeten. Delar av denna beskattning har karaktär av punktskatter för vägtrafiken, medan andra delar är att anse som beskattning av generell karaktär. Som punktskatter kan betraktas omsättningsskatten å motorfordon i vissa fall (bilaccisen) och den särskilda skatten på motorbränslen. Till gruppen av generella skatter kan räknas mervärdeskatt på motorfordon, mervärdeskatt på reparation, service etc på motorfordon samt mervärdeskatt på godstransporter m m. Till denna grupp kan även hänföras pålagor i form av tull, arbetsgivareavgifter för förare av fordon, oljelagringsavgift m m. Dessa skatter och pålagor skiljer sig inte från den allmänna beskattningen av varor och tjänster inom andra sektorer av samhällslivet. De representerar således inte någon särbeskattning av bilismen eller trafiksektorn och kommer därför inte att vidare behandlas i detta sammanhang. Energiskatten, som också omfattar drivmedel inom vägtrafiksektorn, är att anse som en generell skatt på energianvändning i samhället. Gas och flytande bränslen av det slag som användes inom vägtrafiken är befriade frän mervärdeskatt. Viss användning av energi är befriad från energiskatt och i vissa fall kan skattenedsättning meddelas av riksskatteverket. Bland de användningsområden som

1 Den i samband med väginvesteringar använda tidsvärderingen har ett helt annat syfte än det här aktuella. Om trots detta tidsvärderingen enligt Vägplan 1970 tas till utgångspunkt erhälles ytterligare tidskostnader för år 1970 i storleksordningen 8 miljarder kronor. Härav faller ca 5,5 miljarder kronor på förare och passagerare i privatbilar, medan återstoden faller pä passagerare i bussar, taxi och personbilar inom företagssektorn samt hjälppersonal inom den övriga företagssektorn och i den yrkesmässiga trafiken. 2 Utförliga framställningar över vägtrafikbeskattningen och dess utveckling återfinns bl a i SOU 1953:34, 1968:50, 1969:45 och 1972:42.

är befriade från energiskatt är tåg- och flygtrafik. I samband med införandet av energiskatten sänktes drivmedelsskatten på brännolja. Energiskatten kan till viss del - beroende på valet av jämförelsesektor - vara att anse som en speciell punktskatt på vägtrafiken. Med anledning härav redovisas i det följande även energiskatter i samband med vägtrafiken. De specialdestinerade fordonsskatterna utgår enligt förordningarna om automobilskatt och traktorskatt. Skatteplikt föreligger för registrerade och ej avställda motorfordon, släpvagnar, traktorer och motorredskap. Fordonsskatten är angiven per kalenderår och utgår med olika belopp för olika fordonsslag. Den varierar med fordonsvikterna och i vissa fall med axelarrangemangen. För bussar, lastbilar och släpvagnar är den bestämd med hänsyn till fordonens totalvikt (år 1970 tjänstevikt för bussar och lastbilar). Beräkningen av skatten på motorcyklar och personbilar sker efter tjänstevikt. För lastbilar och bussar göres åtskillnad mellan bensinoch gasoldrift samt brännoljedrift. De brännoljedrivna lastbilarna uppdelas i sin tur i olika kategorier efter antalet hjulaxlar och åtskillnad göres mellan lastbilar med resp utan anordning för påhängsvagn. För släpvagnar tillämpas olika skatteskalor, dels beroende på om de klassificeras som påhängsvagn eller annan släpvagn, dels beroende på antalet hjulaxlar. Traktorfordonen indelas i traktorer och motorredskap för transport på allmän väg (trafiktraktor) samt annat traktorfordon än trafiktraktor. De specialdestinerade drivmedelsskatterna utgår pä bensin, brännolja och gasol. Bensinskatten utgår för närvarande med 43 öre per liter. Brännoljeskatt utgår pä brännolja, som är ägnad att användas till drift i motorfordon eller i trafiktraktor eller registrerat motorredskap. Skatten utgår enligt huvudregeln med 31 öre per liter. Brännoljeskatten ersattes den 1 januari 1974 av kilometerskatt å motorfordon och fordonsskatt ä släpvagnar och traktorer. Gasolskatt erlägges för gasol och vissa andra huvudsakligen gasformiga kolväten, som används till drift av motorfor282

don och trafiktraktorer. Skatten uppgår med visst undantag till 29 öre per liter. Bilaccis utgår på personbilar, motorcyklar samt vissa lastbilar med tjänstevikt upp till 1 800 kg. Accisen utgår för närvarande för personbilar och lastbilar med 2:30 kr per kg upp till 1 600 kg tjänstevikt och därutöver ett tillägg med 290 kronor för varje 50-tal kgSärskild skatt på bensin och brännolja utgår för bensin med 18 öre, för brännolja med 13 öre och för gasol med 12 öre per liter. Den särskilda skatten å motorbrännolja ersattes den 1 januari 1974 av särskild kilometerskatt å motorfordon och särskild fordonsskatt å släpvagnar. Energiskatt utgår pä bl a bensin, gasol samt motorbrännolja. Skattesatsen är enligt huvudregeln för bensin 9 öre, för gasol 7 öre (2 öre för gasol för drift av buss med tjänstevikt överstigande 3 000 kg) och för brännolja 2,5 öre per liter. F ö r ett åskådlighetsexempel på de ovan behandlade skatterna med i maj 1973 gällande skattesatser har valts den i Sverige mes: sålda personbilen (Volvo 1 4 2 / 1 4 4 ) med en antagen körsträcka av 1 500 mil per år och en bensinförbrukning av 1,0 liter per mil.

Skatter i samband med fordonsanskaffningen Bilaccis 2 870 k (Försäljningspriset inkl bilaccis uppgick brutto till ca 22 500 kr. Mervärdeskatten utgjorde 3 375 kr) Skatter i samband med ärlig fordonsanvändning Fordonsskatt (exkl registr avg 26:-) 333 k: Bensinskatt (43 öre/liter) 645 k" Särskild drivmedelsskatt (18 öre/liter) 270 k: Fnergiskatt (9 öre/liter) 135 k: Summa ärligen

1 383 k:

F ö r att anskaffa och u n d e r 10 är använda en Volvo 142/144 med en årlig körsträcka om 1 500 mil k o m m e r bilägaren vid oförändrade skattesatser således att få betala 16 700 kronor i skatter av o v a n n ä m n d a slag. Därutöver k o m m e r han att få betala ytterligare minst 6 0 0 0 k r o n o r i form av mervärdeskat: SOU 1973:32

vid anskaffningen och i samband med service och reparation. I tabell 15:3 redovisas statens intäkter av ovan behandlade specialdestinerade vägtrafikskatter under budgetåren 1961/62— 1970/71. 1 tabell 15:4 har sammanställts skatteintäkterna under budgetåren 1961/62-1970 /71 från ovan behandlade icke specialdestinerade skatter. I tabell 15:5 visas bilismens s k specialbudget för tiden 1961/62-1970/71. Mindre delar av de i tabellerna 15:3 och 15:4 redovisade skatteintäkterna hänför sig till drivmedelsanvändning för annat ändamål än allmän vägtrafik. Sålunda användes beskattade bränslen även för bl a fiske- och fritidsbåtar, snöskotrar samt motordrivna arbetsredskap av olika slag, t ex kompressorer, jordfräsar och motorsågar. Vidare utnyttjas vägfordon framdrivna med beskattat bränsle även för andra ändamål än allmän vägsamfärdsel. Vissa av de anslag på riksstaten, som avräknas mot bilskattemedel, är att uppfatta som restitutioner för skatt, som erlagts på grund av sådan användning. Då avsikten här endast är att till sin storleksordning belysa vägtrafikens skattebelastning, synes det icke nödvändigt att mer i detalj analysera vilka skatteintäkter som i någon mer strikt mening icke är att hänföra till den allmänna vägsamfärdseln. Det bör emellertid här påpekas att en sådan analys möjligen kan leda till att även skatteintäkter från annan användning av motorfordon och drivmedel än vad ovan nämnts kan böra frånräknas de i tabellerna angivna beloppen. Bruttosumman intäkter av specialdestinerade skatter, punktskatter och energiskatt lagda på vägtrafiken uppgick under budgetåret 1970/71 till ca 4,4 miljarder kr enligt nedanstående fördelning. Fordonsskatt Drivmedelsskatt

1 230 1 990

Bilaccis

410 Särskild drivmedelsskatt Fnergiskatt

420 370 3

SOU 1973:32

Tabell 15:3 Statens intäkter av specialdestinerade vägtrafikskatter 1961/62-1970/71, milj kr Budgetår Fordons- Drivme- Därav skatt delsskatt

443 1961/62 477 1962/63 1963/64 510 545 1964/65 1965/66 579 617 1966/67 1967/68 866 963 1968/69 1969/70 1 130 1970/71 1 232

784 1 110 1 223 1 324 1 537 1 659 1 696 1 800 1 914 1 991

skatt

skatt

614 903 1 006 1 078 1 269 1 378 1 398 1 481 1 564 1 612

170 207 217 246 268 281 298 319 350 379

Tabell 15:4 Statens intäkter av vissa icke specialdestinerade skatter som berör vägtrafiken, milj kr Budgetår

Bilaccis

1961/62 1962/63 1963/64 1964/65 1965/66 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71

210 228 276 312 318 314 309 425 469 407

Särskild driv-Fnergimedelsskatt skatt

_ -

26 204 211 225 239 422

170 231 256 275 287 311 317 336 356 368

Tabell 15:5 Bilskattemedlens specialbudget 1961/62-1970/71, milj kr Budgetår Inkomster

Utgifter

Årets Ackumuöverskott lerat överresp un- skott av derskott bilskattemedel

1961/62 1 233 1962/63 1 594 1963/64 1 827 1964/65 1 970

1 269 1 429 1 752 1 918

- 36 + 164 + 75 + 51

1 087 1 251 1 327 1 378

2 224 2 396 2 575 2 780 3 064

2 034 2 326 2 390 2319 2512

+ 191 + 69 + 185 +461 +552

1 569 1 638 1 823 2 283 2 835

1970/71 3 243

2 634

+609

3 444

1965/66 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70

3 Det är osäkert i vad mån det upptagna beloppet för energiskatt är att anse som en för vägtrafiken speciell skattebelastning.

15.4 Kostnader av betydelse för ett betalningsansvar

bärare från det allmänna över till enskilda samhällsmedborgare. I tabell 15:6 har sammanställts kostnads15.4.1 Inledning poster i anslutning till här nämnda två Den allmänna bakgrunden för genomgången grupper med uppdelning på kostnadsslag och i kap 10-14 har varit, att alla kostnader i kostnadsbärare. I den utsträckning monetära samhället, som kan anses genererade av väg- värden införts hänför sig dessa till förhållantrafiken med undantag av dem som åvilar dena år 1970. För några poster har det icke trafikanterna själva, skall presenteras för en varit möjligt att insätta monetära värden. bedömning huruvida de bör ingå i ett betal- Detta gäller i huvudsak för den andra grupningsansvar, som skall avkrävas trafikan- pen av kostnadsposter. I de fall man får utgå terna. Som nämnts i kap 10 kan dessa poster från att kostnader förekommit eller i framlämpligen uppdelas i två huvudgrupper näm- tiden uppstår, har dessa poster markerats ligen dels kostnader för väg- och gatuhållning med ett X. Frånvaron av numeriska värden samt vägtrafikväsendet i övrigt, för vilka det beror på avsaknad av tillräckligt statistiskt allmänna genom statliga och kommunala underlag och avsaknad av prognosunderlag. I organ står som huvudsaklig kostnadsbärare, tabellen ingår även s k åtgärdskostnader, dvs men där även andra kostnadsbärare upp- kostnader föranledda av att beslut träffats träder, dels kostnader i samband med väg- om restriktioner av olika slag bl a för att trafikolyckor, trafikemissioner och andra minska de negativa miljöeffekterna. Det bör miljöeffekter — med en rad olika kostnads- uppmärksammas att beträffande redan vid-

Tabell 15:6 Huvudposter av kostnader, vilka kan anses vara av intresse vid övervägande av ett betalningsansvar för vägtrafiken Angivna belopp i milj kr hänför sig till år 1970 (i vissa fall budgetåret 1970/71) Huvudkostnadsslag

Kostnadsbärare Det allmänna

Kostnader för väg- och gatuhållning m in' (Produktionskostnader) Statliga vägar Kommunala vägar oeh gator Enskilda vägar Trafikövervakning och -administration m m 4 Kostnader i samband med externa effekter Trafiksäkerhet 4 Trafikolycksfall Trafikmiljöätgärder Trafikmiljöeffekter

Samhället i övrigt (exkl betaln ansv väg trafikanter)

Staten

Kommuner

Fastighetsägare

1 710 2 4852 105 2

1 200 100

200 300

20 X 50 5 X X

X 180 X X

Övriga enskilda

X X6

X X

X

* Inkl integrerade ätgärdskostnader i samband med externa effekter, bl a trafiksäkerhet Finansierades är 1970 med bilskattemedel 280 mkr finansierades är 1970 med bilskattemedel och 90 mkr med allmänna medel 4 Identifierade trafiksäkerhetskostnader under 1970 redovisas under 'Trafikövervakning och -administration m m" 5 Finansierades år 1970 med allmänna medel 6 Huvudpost som delvis omfattas av den obligatoriska trafikförsäkringen 2

284 SOU 1973:32

terna såsom utredningen i kapitel 10 sökt definiera detta. Om man bortser frän osäkerhet rörande vissa delposter där bedömningen icke kan påverka den angivna storleksordningen, synes en närmare diskussion kunna begränsas till frågan om beredskapsarbeten för vägar och gator. Utgifterna för beredskapsarbeten på statliga vägar uppgick 1970 till ca 270 miljoner kronor. Det skulle kunna hävdas, att sådana arbeten primärt ingångsättes av sysselsättningsskäl och därför icke leder till ett optimalt tillgodoseende inom en given ram av behovet av vägtjänster. Slutsatsen skulle då 15.4.2 Diskussion om produktionskostnader kunna bli, att dessa poster partiellt bör Totalt har för produktionskostnader angivits undantas från trafikanternas betalningsett belopp, som för under 1970 rådande ansvar. förhållanden är av storleksordningen 4,4 Den metodik som tillämpas sedan ett miljarder kronor, vilket belopp utgör den antal år innebär att beredskapsobjekt utvälram inom vilken en fortsatt diskussion om jes inom ramen för de långtidsplaner för ett betalningsansvar i denna del kommer att vägbyggandet som vägverket upprättar. De föras. Ett slutligt bestämmande av ett betal- ligger därför alla inom en av vägverket för en ningsansvar som underlag för ett framtida flerårsperiod prioriterad byggnadsvolym och avgiftssystem måste å ena sidan baseras på en utgöres av projekt som i mån av tillgång till prognos hur ingående kostnadsposter kom- ordinarie medel skulle ha utförts av vägvermer att utveckla sig i tiden, å andra sidan ket under samma period. Prioriteringsordbaseras på en skälighetsbedömning om och i ningen följs också i stort sett men ibland kan vilken utsträckning de upptagna posterna igångsättning av ett företag som beredskapseller eventuella där utanför liggande kostna- arbete innebära en tidigareläggning i förhalder bör ingå i betalningsansvaret. lande till andra arbeten. En sådan förskjutning i vissa fall i den optimala vägutbyggnaden sedd frän trafikanternas synpunkt skulle Statliga vägar i och för sig kunna anses motivera en viss De under år 1970 nedlagda till denna huvud- reducering av den kostnad som skall ingå i post hänförliga utgifterna uppgick till 1710 betalningsansvaret. Härtill kan sägas att priomiljoner kronor. 1 denna huvudpost har riteringen vid långtidsplaneringen knappast medtagits en delpost om ca 20 milj kr vilar på så säker grund att den skäl igen kan utgörande statsbidrag till tunnelbanor i stor- tas till utgångspunkt för dylika bedömstockholmsområdet. Beträffande denna del- ningar. För övrigt torde den kostnadsreducepost och en motsvarande under huvudposten ring som möjligen skulle kunna motiveras Kommunala gator och vägar medtagen del- uppgå till så relativt sett blygsamma belopp post hänvisas till vad som anförts i kapitel 1 att den kan anses helt försumbar. Några skäl under avsnitt 1.3.2. I övrigt är — om man i synes därför knappast föreligga att behandla anslutning till vad i annat sammanhang an- kostnaden för beredskapsarbeten på annat förts av utredningen tills vidare bortser från sätt än övriga kostnadsdelar under denna frågan om ärlig täckning eller periodisering huvudpost. av utgifterna - här upptagna delposter av relativt entydig karaktär och naturligen hänförliga till ett betalningsansvar för trafikan-

tagna åtgärder konsekvenserna i den utsträckning de kostnadsmässigt drabbar andra än trafikanterna själva i regel återfinns i någon av posterna i den första huvudgruppen "Produktionskostnader". Avsnittet åtgärdskostnader i sammanställningen avser sålunda främst att belysa kostnader, som uppstår för samhället för redan beslutade men ännu ej ikraftträdda åtgärder liksom för förslag som planeras men ännu ej lett till beslut. Diskussionen i det följande kommer att ansluta till sammanställningen i tabellen.

SOU 1973:32

Kommunala vägar och gator De under år 1970 nedlagda och till denna huvudpost hänförliga identifierade och uppskattade utgifterna uppgick till ca 1,9 miljarder kronor. Härav utgjorde 450 milj kr statsbidrag till väg- och gatuhållning, varav 30 milj kr till beredskapsarbeten och 35 milj kr statsbidrag till tunnelbanor. Dessa belopp avräknades mot automobilskattemedel. Ca 200 milj kr belastade fastighetsägare eller föreningar. Kommunernas egna utgifter för den kommunala väg- och gatuhållningen har uppskattats till omkring 1 200 milj kr. I detta belopp ingår utgifter utöver det statliga bidraget för byggande och drift av egentliga såväl bidragsberättigade som icke bidragsberättigade gator och vägar samt utgifter för byggande av gång och cykelbanor. Hela gatu- och vägarean i kommunerna kan icke anses vara en följd av bilismen. Även i ett billöst samhälle behövs kommunikationsleder och olika ytor för bl a gångoch cykeltrafik, brandskydd, ljusinsläpp och ventilation. Mätningar4 som utredningen låtit göra avseende den tätbebyggda areans fördelning efter funktioner i ett antal mellansvenska städer visar att åren kring 1920, dvs innan någon nämnvärd bilism förekom, omfattade arean av gator, vägar och allmänna uppställningsplatser m m vanligen 9 å 12 % av hela tätortsarean. Per 10 00 invånare uppgick denna gatu- och vägarea då till 0,12 å 0,25 km 2 . Motsvarande tal omkring år 1970 var 10 å 14 % respektive 0,30 å 0,45 km 2 . Av dessa värden, kan bl a konstateras att gatuareans andel av hela tätortsytan ökat ganska måttligt från "före-bilepoken" till tiden omkring 1970. Skillnaden i per capita-värdena mellan de båda inventeringstillfällena uppgår till i avrundat tal 0,20 km 2 , vilket tal således kan anses teckna det specifika yttillskottet för gatu funktionen under den angivna perioden. Givetvis är nu nämnda tillskott påverkat av en rad faktorer - bl a av stadsplanemässig, teknisk, social och ekonomisk art — som ej alls eller endast i ringa utsträckning har med det stigande bilantalet att göra. Tillskottet kan möjligen 286

anses utgöra en indikator på att i runt tal hälften av det nuvarande lokala gatu- och vägnätet i kommunerna är av vad man kan kalla primär social natur, medan den andra hälften torde kunna relateras till bilismen. Beräkningsexempel5 från Göteborgs kommun visar att mellan 20 och 30 % av gatukontorets totala investeringsutgifter för vägar och gator avser gång- och cykelbanor. Detta resultat stöds av andra undersökningar. Allmänt synes utvecklingen motivera ett övervägande av nuvarande bestämmelser, som ytterst reglerar kostnadsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda för den kommunala gatu- och väghållningen. Detta är ett komplicerat område som berör såväl byggnadslagstiftningen som skattelagstiftningen och reglerna om statlig bidragsgivning. Det skulle kunna ifrågasättas, att gränsen för vad som i dag är statsbidragsberättigat och därmed faller in under betalningsansvaret bör förskjutas i riktning mot en avsevärt mer omfattande statlig bidragsgivning och att betalningsansvaret för trafikanterna i motsvarande mån vidgas. I utredningens betänkande har i skilda sammanhang också berörts möjligheten att via kommunala vägtrafikavgifter erhålla täckning för kostnader som motorfordonstrafiken orsakar. Kommunernas stora utlägg för väg- och gatuhållning kan utgöra motiv för införande av sådana avgifter. Fastighetsägare och andra enskilda har år 1970 uppskattats bära ca 200 milj kr av kostnaderna för kommunal väg- och gatuhållning. Dessa kostnader torde i dag i större eller mindre omfattning övervältras pä utnyttjarna av fastigheterna. Frågan reser sig om nuvarande uppdelning är skälig eller om en förskjutning bör ske i den primära fördelningen mellan fastighetsägare och kommu-

4 Åke Forsström, Ulf Grahm och Kent Persson: Bilismens stadsbyggnadskostnader - Studier över markbehov och markkostnader. Choros 22, Göteborg 1970. 5 Kent Persson: De egna väghållarnas investerings- och driftutgifter, Choros 35, Göteborg 1971.

SOU 1973:32

ner, vilka i sin tur kan få konsekvenser för omfattningen av vägtrafikens betalningsansvar. Möjligt är att en del av de ovan berörda problemen bör utredas i särskild ordning. Vissa frågor avser utredningen att vidare bearbeta i sitt fortsatta arbete. Här skall blott konstateras, att det betalningsansvar som kan härledas från kommunernas vägoch gatuhållning rör sig mellan nuvarande statsbidragsbelopp om ca 0,5 miljarder kronor, som år 1970 togs från automobilskattemedel, och ca 1,9 miljarder kronor. Enskilda vägar De inom huvudposten år 1970 fallande kostnaderna kan med stor osäkerhetsmarginal uppskattas till ca en halv miljard kronor. Bidragen från automobilskattemedel uppgick till 105 milj kr. I detta belopp ingår en delpost om 15 milj kr för statsbidrag till skogsvägar, vilket bidrag motsvarar restitution för drivmedelsskatter och en delpost om 20 milj kr för beredskapsarbeten. Även för enskilda vägar föreligger i princip samma frågeställning som gäller för den kommunala väg- och gatuhållningen. Generellt kan sägas, att motiven för en radikalare förskjutning av gränsdragningen i riktning mot större finansiering med automobilskattemedel förefaller svagare inom detta område än för kommunal väg- och gatuhållning. Frågor som sammanhänger med ansvaret m m för den enskilda väghållningen utreds för närvarande av 1969 års vägutredning. Vidare har statens vägverk under 1972 erhållit Kungl Maj:ts uppdrag att se över de nuvarande reglerna för statsbidrag till enskilda vägar. Trafikövervakning och trafikadministration mm Inom denna huvudpost faller en mångfald verksamheter vid sidan om den egentliga vägoch gatuhållningen, vilka fördelar sig pä olika myndigheter och institutioner. Huvudpostens omfattning har för 1970 beräknats till ca 400 miljoner kronor. SOU 1973:32

Mot automobilskattemedel avräknades ca 280 milj kr. Den största häri ingående delposten utgjordes av den polisiära övervakningen - ca 240 milj kr. Utredningen har icke funnit anledning närmare ingå på en prövning av de på erfarenhet grundade avräkningstal, som använts för att nå fram till detta belopp. Mot bilskattemedel avräknas även ca 20 milj kr av kostnaderna för trafiksäkerhetsfrämjande aktiviteter. Övriga delposter har direkt anknytning till administration, utredning och forskning på vägtrafikområdet. Den största delposten bland de ca 90 milj kr hos staten, som år 1970 finansierades med allmänna skattemedel, utgörs av utgifter för rättsskipning och kriminalvård med anknytning till vägtrafiken. Det kan ifrågasättas, huruvida denna post om drygt 30 milj kr på samma sätt som den polisiära skall föras in under trafikanternas betalningsansvar. Motiv skulle kunna vara en bedömning att vägtrafiken på rättsskipningsområdet, liksom när det gäller trafikövervakningen, tar i anspråk resurser i en omfattning, som inte äger någon nämnvärd motsvarighet inom andra transportgrenar eller samhällssektorer. En annan mer betydande delpost, vilken kan ifrågasättas böra ingå i betalningsansvaret, motsvaras av statens kostnader, ca 25 milj kr, för trafikundervisning i grundskolan. Övriga delposter består av uppskattade kostnader för central och regional behandling av väg- och vägtrafikfrågor vid sidan om egentliga vägoch vägtrafikmyndigheter samt av kostnader för uppbörd av automobilskattemedel. Kommunernas kostnadspost om ca 20 milj kr motsvaras i huvudsak till ungefär lika delar av kostnader för trafikundervisning i grundskolan och för kommunala trafiknämnder. Gränserna för ett betalningsansvar för trafikövervakning, och -administration kan sålunda antas ligga mellan 0,3 och 0,4 miljarder kronor. En sammanfattning av diskussionen om kostnadsposter tillhörande huvudgruppen produktionskostnader från synpunkten av vad som skulle kunna ingå i ett betalnings287

ansvar för vägtrafikanterna leder fram till de ungefärliga undre och övre beloppsgränserna 2,6 resp 4,2 miljarder kronor baserade på 1970 års förhållanden. 15.4.3 Diskussion om kostnader i samband med externa effekter Kostnaderna i samband med externa effekter hänför sig till två kostnadsområden, vägtrafikolyckor och vägtrafikens miljöförhållanden. I det efterföljande diskuteras först kostnader avseende trafiksäkerhet och trafikolycksfall. Därefter behandlas kostnader för trafikmiljöätgärder och slutligen övriga kostnader som kan hänföras till vägtrafikens miljöpåverkan. Trafiksäkerhetskostnader Vissa trafiksäkerhetskostnader ingår på ett svåridentifierbart sätt i kostnaderna för vägoch gatuhållning. Andra kostnader, hänförliga till huvudposten "Trafikövervakning, -säkerhet och -administration", är i och för sig möjliga att urskilja som betingade av trafiksäkerhetsöverväganden. Under 1970 identifierade dylika trafiksäkerhetskostnader har behandlats i avsnitt 15.4.2. I tabell 15:6 har under rubriken "Kostnader i samband med externa effekter" upptagits en särskild huvudpost "trafiksäkerhet" med markering av kostnadsposter hos kostnadsbärarna "staten", "kommuner" och "fastighetsägare" (enskild väghållning). Markeringen är principiell och avser tänkbara framtida förhållanden och exklusiva trafiksäkerhetsobjekt. Trafikoly cksfallsko striader Trafikolycksfallskostnaderna är i betydande utsträckning bestämbara. Detta gäller exempelvis sjukvårdskostnader och ersättningar av allmän sjukförsäkring, inkomstbortfall och därav betingat skattebortfall samt fordonsskador. Delar av dessa kostnader omfattas av den obligatoriska trafikförsäkringen och kompletterande förarplatsförsäkring. De kostnader för det allmänna, som ej pä detta 288

sätt inrymmes i ett befintligt betalningsansvar för vägtrafikanterna, är visst skattebortfall, huvuddelen av sjukvårdskostnaderna samt regleringen av enskildas inkomstbortfall genom den allmänna sjukförsäkringen. De kostnader av detta slag, som sålunda drabbar det allmänna, redovisas i tabell 15:6. För år 1970 har denna kostnadsbelastning med stor osäkerhetsmarginal beräknats till ca 230 milj kr, fördelat på staten med ca 50 milj kr och kommunerna - främst landstingen — med ca 180 milj kr. Vid en bedömning av ett betalningsansvar för dessa kostnader kan bl a den frågan böra tillmätas betydelse, huruvida vägtrafiken kan anses vara så olycksbelastad i förhållande till andra samhällssektorer, att ett avsteg är motiverat från principen att betrakta sjukvården och därmed förknippade kostnader som allmän samhällsservice. Jämförelser med andra samhällssektorer är svårgenomförbara. Allmänt kan det utan ingående statistiska undersökningar konstateras att olycksfallsfrekvensen inom vägtrafiken är väsentligt högre än inom exempelvis järnvägstrafiken.6 Huruvida en högre olycksfallsfrekvens kan anses föreligga jämfört med vissa andra verksamheter i samhället får dock anses tveksamt med hänsyn till de ifrågavarande olycksfallskostnadernas begränsade storlek i förhållande till vägtrafikens totala omfattning. Trafikförsäkringssystemet omfattar i princip alla bestämbara såväl humanitära som materiella trafikolycksfallskostnader, som drabbar och primärt bärs av olycksoffren och deras anhöriga. Vissa i och för sig bestämbara kostnader faller emellertid utanför trafikförsäkringssystemet, vilket bl a sammanhänger med behandlingen av frågan om medvållande i samband med trafikolycksfall. Dämtöver uppkommer frågor huruvida utfallande skadeständsbelopp i andra fall skall anses motsvara full kompensation. Det har inte varit möjligt för vägkostnadsutredningen

6 Skiljelinjen mellan låg och hög olycksfrekvens i trafiken synes primärt gå mellan kollektiva och individuella färdmedel.

SOU 1973:32

kombinationer av åtgärder och kostnader för att begränsa trafikbullerimmissioner. En av statsmakterna i olika sammanhang uttalad grundprincip är, att kostnader för åtgärder som vidtages för vidmakthållande av en god miljöstandard bör belasta dem som påverkar miljöstandarden genom att ta naturresurser i anspråk. Kostnader som utlöses av beslutade och genomförda åtgärder berörande trafikmiljön bör normalt som följd av denna princip ingå i vägtrafikanternas betalningsansvar. Det på grundval av åtgärdskostnader bestämda betalningsansvaret kommer successivt att påverkas av omTrafikm iljöå tgärder fattningen av de vidtagna åtgärderna. BeKostnader för åtgärder syftande till att upp- stämningen av olika kostnadsposter hos olika rätthålla en god miljö i avseende på vägtrafi- kostnadsbärare kommer därvid att i detalj kens miljöskadeeffekter ingår på ett liknande kunna klarläggas först sedan en tillämpningssätt som trafiksäkerhetskostnader ofta i pro- praxis ifråga om ansvar för utförande och duktionskostnaderna för vägtjänster. Ofta är direkt kostnadsbärande har utformats. Vad gäller det allmänna kan förutsättas, trafiksäkerhets- och miljöskyddskostnader att kostnaderna för trafikmiljövården även i förenade inbördes på ett sådant sätt att de fortsättningen i första hand kommer att ingå inte klart kan åtskiljas. Den helt övervägande som integrerade delar i produktionskostnadelen av trafikmiljöskyddskostnaderna under år 1970 får anses ingå i de ovan behandlade derna för vägtjänster. Det kan emellertid inte produktionskostnaderna. Några väsentliga uteslutas, att trafikmiljövåldsåtgärder kan kostnader för trafikmiljöskydd hos andra komma att utföras helt fristående i förhålkostnadsbärare har inte kunnat identifieras. lande till vägtjänstproduktionen endera som Framtiden torde komma att uppvisa separata trafikmiljöåtgärder eller i kombinaväsentligt ökade statliga och kommunala tion med allmänna miljövårdsåtgärder. Deninsatser till förmån för en god trafikmiljö. na möjlighet har markerats i tabellen genom Omfattningen och fördelningen mellan olika att särskilda poster för trafikmiljöåtgärder typer av åtgärder blir beroende av främst angivits för både stat och kommun. Trafikstatsmakternas beslut bl a ifråga om de miljövårdskostnader kan i övrigt tänkas falla normer som uppställes för begränsning av på kategorin "Fastighetsägare m m", vilket emissioner och immissioner. En väsentlig markerats i tabellen. utveckling inom detta område kan sägas ha inletts under de senaste åren. När det gäller Övriga trafikm iljö kos tnader avgaser har ett viktigt steg tagits med det arbete, som utförts inom kommunikations- På senare år har i anknytning till det samdepartementets ledningsgrupp för utveck- hälleliga engagemanget för bättre miljö även lingsarbete på bilavgasområdet. Principbeslut vägtrafikens miljöeffekter alltmer uppmärkbeträffande bestämmelser om emissionsbe- sammats. Luftföroreningar, buller och även gränsning har fattats av riksdagen för genom- annan inverkan, som sammanhänger med förande från och med år 1976. Ifråga om vägtrafiken - däribland olycksrisker - är trafikbuller pågår för närvarande ett utred- faktorer, som tillsammans bestämmer trafikningsarbete inom trafikbullerutredningen. miljöstandarden. En god miljö är något som Utredningen kan väntas komma att avge man eftersträvar och inte utan kompensation förslag med sikte på att belysa olika möjliga är beredd avstå från. En försämring av miljön

att bedöma, i vilken omfattning i och för sig bestämbara trafikolycksfallskostnader icke kommer att täckas av det av trafikförsäkringssystemet reglerade betalningsansvaret. Utredningen har heller inte uppfattat det som sin uppgift att presentera underlag för eller att föreslå ändringar ifråga om detta särskilda betalningsansvar. Utöver de ovannämnda olycksfallskostnaderna finns kostnader av mycket allmän karaktär, vilka kommer att beröras under det sista avsnittet "Övriga trafikmiljökostnader".

SOU 1973:32 19

kan föranleda hälsoskada, risk för skador, icke är något helt nytt för det svenska obehag och materiella skador. Värderingen samhället. Sålunda har s k regleringsföretag av en god miljö å ena sidan, skador, skade- att erlägga avgifter i samband med att vattenrisker och obehag å andra sidan kommer magasin uppföres i anslutning till vattenkrafmed i en bedömning av om vägtrafikens tens utnyttjande. Dessa avgifter avses i prinnegativa miljöeffekter skall föranleda ett cip vara en kompensation till bygden för den betalningsansvar för vägtrafikanterna. Avga- allmänna försämring av miljön i området ser, buller och andra negativa trafikmiljöfak- eller av dess utvecklingsbetingelser i övrigt, torer leder till en reduktion av knappa miljö- som vattenregleringar anses medföra. I annat tillgångar och till skador på människor, natur sammanhang utreds för närvarande huruvida och materiella tillgångar. I den tidigare fram- avgifter skall uttas även med anledning av ställningen har framhållits, att ett betalnings- andra aktiviteter i samhället som medför ansvar för en mer allmän miljöförsämring stora miljöeffekter. Närmast gäller detta skulle kunna betraktas som en form av kol- emission av svaveldioxid. lektiv kompensation, vilken uppbärs av det Utomordentliga principiella och praktiska allmänna - stat eller kommun. Tankegången svårigheter föreligger emellertid att kvantitaär därvid att miljöförsämringen får förutsät- tivt mäta uppstående olägenheter och än mer tas upplevd av flertalet samhällsmedborgare, att ge dem ett monetärt uttryck som kan och att det allmänna får anses vidarebefordra infogas i ett betalningsansvar. Det måste kompensationen till medborgarna genom att konstateras, att kostnaderna här icke är mätde allmänna skatterna - allt annat givet - bara på det sätt, som gäller för huvuddelen blir i motsvarande mån lägre. av posterna under rubriken produktionskostnader. Den allmänna inställning som förhärskar i vårt land kan ges formuleringen, att den som Data om emissionernas materiella och genom bl a emissioner av olika slag försämrar fysiska verkningar är än så länge mycket miljön även skall bära kostnaderna härför. sporadiska och där de förekommer osäkra Därmed skulle det principiella svaret bli ja på eller svåruttydbara för det område som här frågan, om kostnader för negativa miljö- är aktuellt. Möjligen kan de försök till uteffekter från vägtrafiken bör ingå i ett betal- värdering som gjorts inom delområden i ningsansvar. Detta skulle vidare gälla oavsett kombination med bestämning av kostnader om åtgärder vidtas för att reducera effekter- till följd av beslutade eller planerade skyddsna eller om miljöeffekterna kvarstår med åtgärder bidra till att ge en allmän belysning av hur skadeverkningar respektive miljöförovan beskrivna verkningar. I det senare avseendet bör emellertid en bättringar värderas i samhället. Denna väg att reservation göras. Många aktiviteter inom komma fram till en skälighetsbedömning vårt samhälle medför negativa miljöeffekter. genom att använda sig av bl a implicita I regel utkrävs för närvarande icke något värden, svarande mot det faktiska handlanekonomiskt ansvar härför. En förutsättning det på åtgärdssidan - förefaller tills vidare för att ålägga vägtrafikanterna ett betalnings- och säkerligen på ganska lång sikt vara den ansvar i detta avseende torde få anses vara, enda möjliga. Även här finns för närvarande att vägtrafikens försämrande inverkan på relativt få fasta punkter, men fortsatt forskmiljö och hälsa är av väsentlig omfattning ning och praxis inom området bör med tiden jämfört med andra aktiviteters, och då kan- kunna ge ett rikligare bakgrundsmaterial. ske i första hand andra transportgrenars Några ur kapitel 14 valda exempel får här (järnväg, sjöfart, flygtrafik) milj öve rknin gar. illustrera sådana utvärderingsförsök och möjAlla överväganden och försök till mätningar ligheter till implicitvärderingar. och kvantifieringar pekar också på att så är Den tidigare redovisade Londonundersökfallet. Det kan också framhållas, att ett ningen om fastighetsvärdering vid olika bulbetalningsansvar av här diskuterad karaktär lernivåer visade, att 50 % av villaspekulanter290

SOU 1973:32

na var beredda att flytta till den bullriga fordonen. Trafikolyckorna leder, som tidigare bemiljön om de ersattes med 25 000 kr rörts i kapitel 13, till vissa mycket svårbevardera. stämbara effekter av allmän karaktär. Hit I den svenska specialrapporten till miljökan räknas obehag av att uppleva skade- och konferensen i Stockholm uttalades - visserdödsrisker samt lidande och sorg i samband ligen med mycket starka reservationer för med inträffade dödsfall. Dessa effekter är av osäkerheten i uppskattningarna - att korroden kompensatoriska karaktär, som varit sionsskadorna till följd av luftföroreningar grundläggande för urvalet av kostnader, vilka med svaveldioxid som väsentlig ingrediens i denna genomgång ansetts kunna ha betyskulle öka i våra mindre städer med omkring 150 milj kr per år på 1980-talet, om svavel- delse i betalningsansvarssammanhang. Värdet dioxidhalten i luften där steg till samma av dylika skadeeffekter kan inte bestämmas nivå, som vi i dag har i våra storstäder.7 Ett och ej heller knytas till bestämda kostnadsfortsatt svavelnedfall av ungefär nuvarande bärare. I samband med lönsamhetskalkyler utstorlek skulle kunna medföra en årlig förlust framemot sekelskiftet av omkring 170 milj nyttjas värderingsmetoder baserade på det kr i form av minskad tillväxttakt för skogen. s k humanvärdet vid dödsfall. En redogörelse Norska undersökningar om luftföroreningar härför ges i kapitel 13. Som därav framgår anger en ökad dödlighet i kvantitativa termer kan kostnader som beräknas på humanvärsom en följd av svaveldioxidutsläppen. Den det icke betraktas som kompensatoriska. Om omfattande federala undersökningen i USA det ändock bedöms rimligt att utkräva betalom avgasernas skadeverkningar gav en rad ningsansvar grundat på humanvärdering och observationer om faktiska skadliga konse- om därvid tillämpas motsvarande humanvärkvenser vid vissa koncentrationstal på olika debelopp som i Vägplan 1970 skulle det luftföroreningar. Någon skadevärdering i resulterande årsbeloppet motsvara storleksmonetära termer gjordes ej, men undersök- ordningen drygt en halv miljard kronor. De ovan anförda exemplen och resoneningarna har legat till grund för ett omfatmangen ger icke grund för någon mer definitande åtgärdsprogram. tiv skälighetsbedömning. Härför fordras bePå åtgärdssidan kan nämnas, att bl a dessa tydligt mer av punktundersökningar och undersökningar i USA lett till en rad skärpta åtgärdskostnadsberäkningar. Framhållas bör bestämmelser. Man räknar med att dessa också, att åtgärdskostnaderna endast ger en under 10-årsperioden 1968-1977 skall dra uppfattning om hur marginella förbättringar en kostnad om 27 miljarder dollar, vilket motsvarar en genomsnittlig årskostnad per - som dock kan vara av avgörande betydelse fordon om 150 svenska kronor. Nu diskute- - av miljön värderas, och att frågor rörande rade åtgärder för avgasrening i Sverige, som samhällets värderingar av negativa miljökan tänkas sättas i verket mot decenniets effekter totalt icke kan besvaras med sådant slut, förefaller dra en årskostnad på mer än underlag. Materialet kan möjligen föranleda en halv miljard kronor i mitten av 1980-talet. den preliminära bedömningen att vägtrafiDen pågående svenska trafikbullerutred- kanternas totala negativa inverkan på miljön ningen torde komma att presentera kost- måste kostnadsvärderas snarare till någon nadsberäkningar för olika tänkbara åtgärder eller några miljarder än i hundratal miljoner för att nedbringa bullerstörningar. I avvaktan kronor. Utredningen avser att i det fortsatta härpå har vägkostnadsutredningen beräknat arbetet fördjupa studierna på detta avsnitt i kostnaderna för att sänka bulleremissionen från nuvarande typer av fordon med 5 7 Endast ca 1 % av den totala svaveldioxidemisdB(A). Denna mycket schematiska beräk- sionen uppskattas komma från bilavgaser. Underning visar en årskostnad om 120-160 milj kr sökningar rörande svaveldioxidemissioner har dock för nya bilar. Kalkylen avser utrustningar på ett stort principiellt intresse. SOU 1973:32

avsikt att förbättra utgångsunderlaget för en skälighetsbedömning. Därvid måste även studeras konsekvenserna på kort och lång sikt ifråga om den inkomstomfördelning mellan bilister och samhället i övrigt, som blir följden om miljöeffekter förs in under vägtrafikanternas betalningsansvar. Omfördelningseffekterna kan exempelvis beräknas bli relativt måttliga vid storleksordningen en miljard kronor - jämfört med en totalkostnad för vägtrafikanterna av storleksordningen 25 miljarder kronor - medan ett flermiljardbelopp säkerligen skulle få avsevärda konsekvenser för realinkomsternas fördelning.

292 SOU 1973:32

Reservation

1. Av Sven Godlund Det framlagda betänkandet ger värdefulla informationer om bl a intäkter och kostnader avseende bilismen för sig och som helhet för landet. Även vissa av utredningens mera principiella avsnitt är enligt min mening förtjänstfulla. Mot en rad viktiga avsnitt har jag emellertid så allvarliga invändningar att jag nödgas ge dessa formen av en reservation. Dessa invändningar gäller framför allt följande sex punkter: 1. Målen för avgiftssättningen 2. Konnektionen med verkligheten 3. Regionala förhållanden och regionalpolitiska strävanden 4. Effekterna av avgiftssystemet inom olika sektorer av samhället och inom olika regioner m m 5. Erforderliga "basstudier" beträffande bl a godstrafiken 6. Konstruktionen av en kommunal eller regional bilskatt. Kombinationsmöjligheterna i fråga om fysiska regleringar och avgifter. I korthet må dessa punkter kommenteras nedan, delvis i vad som kallas operationell riktning, dvs i form av riktlinjer för fortsatta utredningar och bedömningar inom problemområdet.

till grund för vägavgifterna. Jag är icke övertygad härom. En avgiftssättning grundad på kortsiktiga marginalkostnader syftar till ett effektivt utnyttjande av de existerande väganläggningarna. Man kan emellertid även tänka sig andra mål för avgiftssättningen och jag vill framhålla ytterligare två, nämligen a) en avgiftssättning som syftar till ett effektivt utnyttjande av de befintliga väganläggningarna och av de medel som investeras i väganläggningar inom överblickbar framtid b) en avgiftssättning som syftar till avgifter som under relativt lång tid är stabila i förhållande till andra priser i samhället.

De förstnämnda alternativen - den kortsiktiga marginalkostnadsprincipen och alternativ a - ger avgifter som för många vägar förändras kraftigt med tiden. Avgifterna stiger allteftersom vägen blir starkare utnyttjad. Då vägen ersattes med en ny med större kapacitet sjunker avgifterna kraftigt. Om principen enligt b tillämpas elimineras sådana fluktuationer vilket torde avsevärt underlätta vägutnyttjarnas planering av hur de skall inrikta sin verksamhet och var den skall lokaliseras etc. Utredningen har behandlat sådana alternativ och problem som nu avses (bl a i kapitel 6) men jag anser att denna framställning, trots lovvärda ansatser, icke är tillfyllest. Punkterna 1 och 2 Det måste betecknas som en mycket allEnligt utredningen bör teorin för kortsiktiga varlig brist att utredningen nästan helt sakmarginalkostnader för vägutnyttjande läggas nar resonemang om hur det skisserade avSOU 1973:32

giftssystemet skall kunna genomföras i praktiken, dvs hur det skall fungera som ett delsystem i den verklighet som utgörs av ekonomiska, sociala, politiska m fl system. Punkterna 3 och 4 Oavsett vilken typ av avgifts- eller skattesystem som användes vid prissättningen av vägutnyttjandet får detta system konsekvenser inte endast för väghållning och vägtrafik utan även för andra sektorer i samhället. Vägavgiftssystemet påverkar således konkurrensförmågan hos andra transportmedel. Det har vidare betydelse för näringslivets lokalisering och strukturförändringar, särskilt inom person- och godstrafikintensiva näringar. Kostnadsbilden för transporter blir alltmer komplex genom att själva undervägskostnaden i allt flera fall kommit att framstå som endast en mindre del av kostnaden för eller inom ett större system. Hänsynstaganden till tid och snabbhet, bekvämlighet och turfrekvens har i allt högre grad blivit nödvändiga, särskilt när det gäller resor och transporter av mera förädlade produkter. Transportapparatens funktioner i samhället och i den regionala planeringen och utvecklingen samt därmed även bilismens olika roller hade bort erhålla en väsentligt utförligare behandling redan i detta betänkande än som skett. Människor och näringsliv har i nuläget anpassat sig till existerande vägavgifter. Stora förändringar i avgiftssystemet medför i många fall betydande förändringar i konkurrenssituationen med en successiv omstrukturering av transportförsörjningen samt omlokalisering av delar av bebyggelsen och näringslivet som följd. Ju mer ett nytt avgiftssystem avviker från det bestående, ju större blir sannolikt sådana effekter. Oavsett om följdverkningarna är önskvärda eller ej bör man försöka att beräkna och analysera dem innan man tar slutlig ställning till vilket avgiftssystem som bör väljas. Innan man väljer vägavgiftssystem bör man därför söka belysa vilka följdverkningar som tillämpningen av detta ger upphov till i 294

skilda delar av landet och i olika regioner eller typer av tätorter. Detta bör kunna få formen av en simuleringsstudie eller en empirisk kontroll av utfall och konsekvenser. Undersökningen bör avse några lämpligt valda regioner och orter i landet. Studien bör visa hur de skilda avgiftssystemen inverkar på vägtrafikavgifter och konkurrensförhållanden och därigenom ge underlag för bedömning av konsekvenser och effekter. Punkterna 5 och 6 Som underlag såväl för de mera principiella övervägandena enligt punkterna 1 och 2 som för de under punkterna 3 och 4 nämnda effektstudierna erfordras bl a uppgifter om kostnadsförhållanden och priselasticiteter inom vägtrafikområdet. Priselasticiteten för personresor torde vara väsentligt olika för olika resändamål, t ex för arbete, dagligvaruinköp och rekreation. Jag beklagar att en av utredningen planerad elasticitetsstudie över godstrafiken i Sverige ej kunnat utföras som följd av bl a svårigheterna att erhålla relevant källmaterial. En sådan studie hade annars sannolikt blivit av stor betydelse för behandlingen av avgiftspolitiken inom lastbilstrafiken och visavi andra transportmedel, framför allt järnvägarna. Frågorna om en kommunal fordonsskatt eller regionalt differentierad skatt kräver en avsevärt utförligare behandling än vad sjm skett i utredningen. Slutligen anser jag att ytterligare belysning bort ägnas åt miljöproblemen och de därmed förknippade ansvarsoch kostnadsfrågorna rörande framför allt tätorternas centralare delar genom skisser.ng av lämpliga kombinationer av fysiska regleringar - t ex av göteborgsmodell - cch avgifter.

SOU 197332

politiska åtgärderna och de i samband därmed uttalade intentionerna om en vidgad Direktiven för vägkostnadsutredningen kan samordning och en ömsesidig anpassning av sammanfattas i två huvuduppgifter enligt insatserna på olika områden i samhället i följande förenklade beskrivning riktning mot ett fullföljande av de för vart - att ta fram och pröva vilka kostnader för och ett av dem gällande politiska målsättsamhället som bör ingå i den totalsumma ningarna. Utredningens arbete kom tidigt att kretsa som det kan vara rimligt att söka täckning kring frågan om den närmare tolkningen av för hos vägtrafikanterna de trafikpolitiska målsättningarna beträffan- att överväga hur dessa kostnader lämplide kostnadsansvarets omfattning och fördelgen bör fördelas på olika trafikantkategoning m m, de inbördes beroendeförhållanrier med hänsyn till bl a i sammanhanget dena mellan olika delmålsättningar samt den relevanta skillnader mellan dels olika for"rätta" innebörden av en sammanvägd fordonsslag och trafikantgrupper, dels olika mulering av de trafikpolitiska målen. I och geografiska regioner i landet. för sig finner jag detta helt naturligt och Utredningsarbetet förutsattes ske mot invändningsfritt mot bakgrund av vad jag bakgrunden av de trafikpolitiska riktlinjerna, nyss anfört. dvs med utgångspunkt i bl a kostnadsanÖvervägandena i dessa delar ledde emellersvarighetsprincipen. tid utredningen fram till ståndpunkten att Det torde stå utom all diskussion att målet för avgiftspolitiken bör vara att uppnå fullföljandet av uppdraget ställt utredningen ett effektivt utnyttjande av det vid varje inför en mängd komplicerade frågeställning- tidpunkt existerande vägnätet (infrastruktuar av både teoretisk och praktisk natur. ren). Mot denna bakgrund har utredningsinRedan på ett tidigt stadium av utrednings- satserna under den etapp som slutföres gearbetet har det varit klart att några naturliga nom framläggandet av detta betänkande i och entydiga lösningar knappast står att betydande grad kommit att koncentreras på finna. Detta förhållande bekräftas bl a av försök att formulera principer för avgiftssättatt - såsom framgår av redovisningen i före- ningen inom vägsektorn som kan medverka varande betänkande - hithörande problem till att detta mål uppnås. Det medel som ägnats betydande uppmärksamhet av ett fler- skall användas i detta syfte är enligt utredtal utredningar utomlands utan att några ningen en prissättning efter de kortsiktiga slutliga allmänt accepterade och praktiskt marginalkostnaderna. En sådan prissättning genomförbara resultat kunnat uppnås annat leder i sig inte till att det av statsmakterna uppställda kravet på kostnadstäckning uppän möjligen för vissa delområden. Komplexiteten i uppdraget belyses också fylls annat än möjligen för vissa begränsade - beträffande åtminstone de svenska förhål- regioner, vilket utredningen också är medlandena - av att målet för de trafikpolitiska veten om. Det finns skäl som talar för att strävandena inte kan ges en alltför snäv kostnadstäckningsgraden för vägtrafikseksammanfattande definition. Kravet på en torn som helhet med en prissättning som tillfredsställande transportförsörjning för enbart beaktar de kortsiktiga marginalkostnalandets olika delar till lägsta samhällsekono- derna blir endast ca en tredjedel. Detta miska kostnader måste ges en innebörd som i sammanhänger bl a med att investeringarna det praktiska arbetet möjliggör en fortlöpan- inte beaktas vid en sådan prissättning. Med den angivna utgångspunkten för arbede och så långt möjligt störningsfri anpasstet har kravet på kostnadstäckning av utredning av trafikapparaten till den allmänna ningen måst behandlas som ett finansieringsutvecklingen i samhället. Detta följer av krav, grundat på fördelningspolitiska överbl a de under senare år i ökad grad konkreväganden med utgångspunkt i rättvisesyntiserade målen för de regional- och närings-

2. Av Lennart Johansson

SOU 1973:32

punkter. Med utredningens bestämning av uppsatta målet, vilket uppenbarligen är enavgiftspolitikens mål och medel blir kost- dast ett bland många. Enligt min mening nadstäckningskravet således en restriktion finns det desto större anledning att ifrågasom - oavsett på vilken nivå kravet skall sätta utredningens målsättning, när brister i vara uppfyllt - begränsar möjligheterna att andra trafikpolitiska medel, främst på invesuppnå det uppställda målet. Denna begräns- teringsidan, gör det sannolikt att en prispolining leder tillsammans med flera andra fak- tik med utredningens begränsade inriktning torer - prissättningsprinciperna för andra kommer att motverka det totala resultat som transportgrenar, bristande kännedom om man önskar uppnå med trafikpolitiken, nämpriselasticitetsförhållandena, praktiska svå- ligen en tillfredsställande transportförsörjrigheter att differentiera avgiftsuttagen - till ning till lägsta möjliga kostnader. att utredningen måste avlägsna sig från Som jag inledningsvis sökt beskriva är det tanken på en renodlad marginalkostnadsprissamlade målet för trafikpolitiken enligt min sättning och i stället söka en "näst-bästa-lösmening ingalunda begränsat till att uppnå ett ning". effektivt utnyttjande av trafiksektorns infraFörevarande betänkande innehåller inte struktur utan det gäller att få en i vidaste några slutliga ställningstaganden utan endast mening samhällsekonomiskt riktig dimenen principdiskussion om hur avgiftspolitiken sionering och differentiering av transportfrån utredningens utgångspunkter bör utfor- apparaten, totalt och regionalt med insats av mas med tillämpning av traditionell ekono- minsta möjliga resurser av olika slag - invesmisk teori. Med hänvisning till min inled- teringar, rullande materiel, arbetskraft etc. ningsvis gjorda tolkning av direktiven för Det gäller vidare att utforma de trafikpolitisutredningsarbetet måste jag först helt all- ka instrumenten på ett sätt som möjliggör en mänt hävda att denna koncentration av över- fortlöpande och smidig samordning av trafikvägandena till de principiella avgiftspolitiska politiken med målsättningar inom andra spörsmålen (kap 2-9) innebär att arbetet samhällsområden. inom utredningen i denna del kommit att få Om målet för prispolitiken inom vägtransen inriktning som inte ter sig helt naturlig portsektorn är ett effektivt utnyttjande av mot bakgrund av de primära huvuduppgifter- de fasta anläggningar som finns vid varje na enligt direktiven. Genom att man redan tillfälle kommer investeringspolitiken att bli på ett tidigt stadium fastlagt målet för av- den helt dimensionerande faktorn. Vägavgifgiftspolitiken till att åstadkomma ett effektivt terna kommer i ett sådant system att accenutnyttjande av befintliga väganläggningar, har tuera och förstora de effekter som blir följövervägandena samtidigt fått ett begränsat den av en - på grund av planeringsinstruperspektiv, som enligt min mening är olyck- mentens ännu så länge ofullkomliga beligt. Till undvikande av missförstånd vill jag skaffenhet - inoptimal inriktning eller avhär understryka att det även enligt min vägning av investeringarna. Ett fasthållande mening rent teoretiskt är en prissättning av det kortsiktiga effektivitetsmålet för prisenligt - eller åtminstone i nära anslutning politiken kan därigenom leda till att effektitill - de kortsiktiga marginalkostnaderna vitetsförlusterna på längre sikt blir mångfa:t som bör tillämpas om målet är att uppnå ett större än som eljest skulle behöva vara fallet. effektivt utnyttjande av de vid varje tillfälle Mellan investeringspolitik och prispolitik befintliga väganläggningarna. De tidigare an- finns ett ömsesidigt beroende och samband. givna restriktionerna, som leder till att pris- Att detta faktum inte är förenligt med förutsättningen i realiteten måste komma att ligga sättningarna för den prissättningsprincip son mycket långt från de kortsiktiga marginal- är den teoretiskt riktiga under ideala förhåkostnaderna, borde dock ha föranlett utred- landen får dock inte hindra, att man allvarningen att ställa frågan om det över huvud är ligt prövar möjligheterna att även genon rimligt att hålla fast vid det inledningsvis prissättningen bidra till att styra utveck296

SOU 1973:32

lingen av den totala trafiken och av trafiken med olika slag av fordon så att investeringarna får en samhällsekonomiskt riktig omfattning och inriktning. Detta kan då inte ske med utgångspunkt i den begränsade målformulering för prispolitiken som utredningen valt. I detta sammanhang bör också framhållas att de av utredningen förordade principerna lägger prispolitikens tyngdpunkt på differentiering av avgifterna mellan glestrafik och trängseltrafik, medan differentiering mellan lätt och tung trafik blir av sekundärt intresse. Sistnämnda förhällande är betänkligt med hänsyn till den trafikpolitiska betydelsen av en riktig avgiftsdifferentiering mellan olika fordonskategorier. Givetvis är det väsentligt att komma till rätta även med trängselproblematiken, men de praktiska möjligheterna att differentiera avgifterna med hänsyn till trängselkostnaderna är enligt min mening så små, att man under alla omständigheter måste i betydande grad kombinera en prissättning enligt kortsiktiga marginalkostnader med andra styrmedel för att nå önskade resultat. Utredningen har i betänkandet redovisat olika faktorer som försvårar tillämpningen av den prissättningsteori som utredningen mycket utförligt diskuterar och förordar. Jag har ovan gett uttryck för uppfattningen att problemen och de därav betingade modifieringarna och förenklingarna är så stora, att det knappast är realistiskt att tänka sig att i praktiken kunna skapa en tillräckligt effektivitetsinriktad prissättning. Utredningens redovisning i kap 9 av de svårigheter som möter är enligt min mening belysande och jag finner det osannolikt att man i tillräcklig grad skall kunna klarlägga de däri angivna frågorna om priselasticitet och korspriselasticitet, tjänsters substituerbarhet och komplementaritet etc eller tillgodose de med utredningens betraktelsesätt mycket långtgående behoven av samordning mellan olika trafikgrenar i olika hänseenden. De beräkningsmässiga svårigheterna är visserligen inte närmare belysta. Ett studium av de problem som mött redan vid de förhållanSOU 1973:32

devis enkla kalkyler som ligger bakom redovisningen i kap 11 och följande ger emellertid en uppfattning om hur små möjligheterna är att med tillräcklig säkerhet fastställa de verkliga marginalkostnaderna i olika situationer. De problem när det gäller att åstadkomma en rimlig differentiering av avgiftsuttagen som påtalas i betänkandet torde väsentligt ha underskattats av utredningen. Under angivna förhållanden borde utredningen enligt min mening - sedan den i och för sig värdefulla kartläggningen av problemen genomförts - ha kunnat avsevärt begränsa den fortsatta utförliga diskussionen och i stället sökt andra vägar för fastställande av prispolitikens mål och medel. Mina invändningar i det föregående tar närmast sikte på uppläggningen av och innehållet i stora delar av kapitlen 2-9 som jag inte anser mig kunna ställa mig bakom. Härav följer att jag heller inte i alla delar är överens med utredningen när det gäller den i kapitel 1 gjorda beskrivningen av utredningens uppdrag.

Bilaga A

Bilavgaser och vägtrafikbuller Av Roland Andersson

Produktion av vägtrafiktjänster ger upphov till ett antal viktiga bieffekter, s k externa effekter. Annorlunda uttryckt rör det sig om en förenad produktion av dels transporttjänster, dels miljöpåverkan i vid mening. I denna bilaga behandlas två viktiga typer av sådana bieffekter, nämligen bilavgaser och vägtrafikbuller, vilka i ekonomiskt avseende har likartade egenskaper. Bl a kan de uppfattas som lokala problem i den meningen att de skador de vållar i första hand uppstår i fordonens närmaste omgivning och vanligen vid trafik i tätortsmiljöer. Det kan därför vara ändamålsenligt att behandla de två emissionsslagen tillsammans. Avgaser och buller kan leda till skador pä människors hälsa, på natur och yttre miljö i övrigt. Effekterna är av flera skäl ovanligt svåra att belysa i ekonomiska termer: 1. De berör oftast ett flertal aktiviteter och stora grupper av individer. 2. De kan vara svåra att identifiera. 3. Även om identifieringsproblemen lösts, föreligger ofta betydande kvantifieringsproblem. 4. Vissa av de konstaterade skadorna är mycket svåra att värdera i kronor och ören (s k intangibles). En annan sida av problemet gäller kostnaderna för att med olika medel eller medelkombinationer åstadkomma en reduktion av emissionerna eller begränsa deras skadeverkningar. Styrning i riktning mot en bättre 298

hushållning med samhällets resurser (dvs en högre effektivitet) förutsätter här liksom eljest en värdering av konsekvenserna av tänkbara förändringar, t ex av det gällande normsystemet. Här aktualiseras en jämförelse mellan den skadereduktion och de kostnader som uppkommer vid minskning av utsläppen. Vid valet mellan olika kombinationer av åtgärder måste beaktas de konsekvenser, som uppkommer för välfärdsfördelningen mellan berörda parter. Effekterna kan här bli mycket olika, beroende på vilka medel man tillgriper. En bedömning i ekonomiska termer av skadorna aktualiseras också då syftet i första hand är att söka åstadkomma en mera rättvis fördelning av de kostnader, som de existerande bilemissionerna innebär. Därvid kan exempelvis aktualiseras frågan efter vilka grunder, som kompensationer från bilister till recipienter skall beräknas och utgå. Vid val av kompensationsform eller val mellan olika kombinationer av kompensationsformer måste beaktas de konsekvenser som uppkommer med hänsyn till samhällets effektivitetsmål. Denna uppläggning kan delvis ses som ömvändningen till den ovan diskuterade ansatsen, där effektivitetsmälet bildar utgångspunkt för diskussionen. Syftet med denna bilaga är att diskutera problemen i samband med bilavgaser och vägtrafikbuller i termer av ekonomisk teori och utifrån mål vad gäller såväl effektiv resursanvändning som välfärdsfördelning. I SOU 1973:32

avsnitt A.l formuleras kortfattat problemen med utgångspunkt i företagna undersökningar av emissionsnivåer och skadeverkningar av emissioner. Svårigheterna är betydande då det gäller dels att fixera bestämda immissionsvärden, dels att avgöra, vilka medel som är bäst ägnade att använda och i vilken kombination och dosering. Dessa svårigheter hänger bl a samman med osäkerheten vad gäller de förbättringar och kostnader, olika åtgärdsalternativ ger upphov till. Dessa och liknande frågor behandlas i avsnitten A.2 och A.3. Därvid redovisas en i vissa fall användbar ansats för att komma till rätta med miljöproblemen i situationer med mycket bristfällig information om välfärdsvinster och kostnader för alternativa reduktioner av utsläppen. Frågan om vilka, som skall göras ansvariga för skadeverkningarna av bilemissionerna, är central utifrån VKU:s direktiv om kostnadsansvarets fördelning. Av det skälet har det bedömts som angeläget att i ett särskilt avsnitt A.4 dels förutsättningslöst diskutera konsekvenserna för välfärdsfördelning och effektivitet av alternativa synsätt på vem som skall bära kostnaderna, dels något behandla problemen vid beräkning av kompensationsbelopp från bilister till skadelidande individer. A. 1 Problembeskrivning AAA Problem med bilavgaser Bland bilavgaserna är koloxid den gas, som svarar för den volymmässigt största andelen. Av stor betydelse är även utsläpp av kolväten, kväveoxider och blyföreningar samt utsläpp och uppvirvling av sot och partikulära föroreningar.1 Föroreningsgraden genom bilavgaser är nära korrelerad med trafikintensiteten. Utsläppen av bilavgaser vållar sålunda problem främst i tätorter på starkt trafikerade gator. Under åren 1969-1970 genomfördes omfattande mätningar i Sverige av luftföroreningar i gatumiljö. Därvid kunde bl a konstateras, att de genomsnittsvärden som erhölls för Stockholm var av samma storleksordning SOU 1973:32

som de som erhållits i t ex Berlin, Washington, San Francisco och Tokyo. Däremot har uppmätts högre genomsnittsvärden för Chicago och Los Angeles än för Stockholm.2 De skador, som bilavgaser kan leda till, faller inom följande kategorier: a) fysiologiskt iakttagbara effekter b) psykiska effekter c) effekter på egendom. De allvarligaste konstaterade skadorna är självfallet de dödsfall, som kan påvisas vara förorsakade av bilavgaser. Emellertid är det svårt att isolera de skador, som förorsakas genom bilavgaser, från skador orsakade av andra luftföroreningar. Det är därför inte oväntat, att en av de få undersökningar som påvisat ett klart samband mellan emissioner av luftföroreningar och skador därav, gäller inte endast utsläpp av bilavgaser utan det totala utsläppet av luftföroreningar i de undersökta städerna. Lave och Seskin hävdar sålunda på grundval av en rad undersökningar omfattande 117 städer i USA, att utsläpp av föroreningar i luften "has a marked effect on the mortality rate". Dessa forskare har beräknat, att vid en nedgång av luftföroreningarna med 50 % skulle den förväntade livslängden för ett nyfött barn öka med 3 till 5 år.3 Emellertid har även andra medicinska effekter än de som kan spåras i högre dödlighetstal intresse vid en samhällsekonomisk värdering av luftföroreningarnas kostnader. Det gäller då exempelvis ögonirritation, lukt, sveda i näsa och hals samt andningsbesvär, vilka är klart förbundna med utsläpp av bilavgaser. Psykiska besvär p g a bilavgaser bedöms vara "relativt utbredda vid de högsta koncen-

Luftföroreningar genom bilavgaser. Slutbetänkande av kommunikationsdepartementets ledningsgrupp rörande utvecklingsarbete pä bilavgasomrädet 1971 sid 12 f. a a sid 62. 3 La ve, L B and Seskin, E P: Health and air pollution, The Swedish Journal of Economics, 1971:1, sid 94.

trationer, som förekommer vid starkt trafikerade svenska trafikstråk".4 Till egendomseffekter räknas den ökade vittringen pä byggnader p g a svaveldioxid i bilavgaser, vilken uppges spela en viss roll i USA. Detta torde däremot inte vara ett problem för Sverige vad bilavgaserna beträffar, eftersom svavelhalten i de i landet använda drivmedlen är låg. Sammanfattningsvis kan konstateras, att bilavgaserna vid starkt trafikerade gator uppfattas som ett påtagligt obehag. Huruvida några allvarligare medicinska effekter till följd av bilavgaser förekommer i Sverige är dock mera oklart. A. 1.2 Problem med vägtrafikbuller De viktigaste bullerkällorna vid biltrafik är a) motorn b) friktionen mot vägbanan c) vindbruset. Vid en hastighet understigande ca 50 km/tim är motorbullret dominerande, medan de övriga faktorerna tar överhand över denna hastighet. De effekter, som är dominerande i samband med trafikbuller, är inte fysiologiska skador utan subjektivt upplevda störningar. Avgörande för dylika skador i samband med

Trafikbuller f r å n leden. Beror av egenskaper hos t r a f i k e n och hos l e d e n (Emission)

Egenskaper hos o m r å d e t mellan led -> och b o s t a d

olika aktiviteter är såväl ljudets fysikaliska karakteristika som hörselorganets funktionssätt. Vad gäller den förstnämnda faktorn är ljudtrycksnivån och tonhöjden av betydelse. Den subjektivt upplevda ljudstyrkan mäts i decibel och följer ungefär logaritmen av ljudtrycket och tonhöjden (frekvenser) med vissa frekvensberoende avvikelser. Genom elektriska filter kan frekvensvägda mått på ljudstyrkan erhållas, exempelvis s k decibel med filter A eller dB(A). De samband som är av intresse att studera, när man behandlar problem med vägtrafikbuller, kan översiktligt beskrivas i nedanstående schema.5 Ljudstyrkan i dB(A), som mäts vid leden, avser att sammanfatta betydelsen av trafikens och ledens egenskaper. Detta mått på emissionen betingas sålunda av förekommande trafikmängder, proportionen mellan lastbilar och personbilar, bilarnas hastigheter, ledens lutning m m. Som exempel på lastbilsandelens betydelse kan nämnas, att bullerreduktionen vid en flödesminskning på Rylander, R.: Omgivningshygieniska värderingar av bilavgasföroreningar, Luftföroreningar genom bilavgaser: Bilaga 4 sid 8. Jfr Trafikbuller i bostadsområden - en undersökning från Byggforskningen och Folkhälsan, 1968 sid 8.

arakteristika -> Khos individen Dos (Immission) ^> (Exposition)

såsom: • ålder, k ö n , ^> • aytrtki et y d e r t i l l buller och trafik • upplevelse och värdering av bostads- och områdessituationen

Respons (Reaktion) (Störning)

->

A Andra likartade stimuli: •husbuller • områdesbuller • a n n a t buller

300 SOU 1973:32

vissa situationer upplevas som svårare störningar än en ljudnivå som löper kontinuerligt. Ett problem är, att ljudets tidsfördelning inte är möjlig att i något enkelt mått beskriva kvantitativt på ett helt entydigt sätt. Mätmetodernas begränsningar kan medföra risker för att kartläggningen av sambanden mellan immission av buller och upplevd skaAn+al b i l a r / t i d s e n h e t da blir för grov. Ett konkret exempel kan Diagram A:1 illustrera betydelsen av att man faktiskt beaktar bullrets fluktuationer över tiden. De 50 % har uppmätts som likvärdig med en kanske mest påtagliga skadorna som buller kan förorsaka (om man bortser från rent eliminering av en lastbilsandel på 10 %.6 Ökningen i bullernivån kan antas avta med fysiologiska förändringar vid mycket höga ökat trafikflöde under i övrigt lika omstän- bullernivåer) torde vara sömnstörningar. Situationen är sådan, att varje individ kan tåla digheter, vilket illustreras i diagram A:l. 7 buller upp till en viss nivå, innan han vaknar. Immissionen bestäms också av egenskaper Vid lägre bullernivåer upplever den sovande hos området mellan led och bostad. Exempel inte någon mer betydande olägenhet; en på dylika egenskaper är avstånd mellan led och lägenhet, lägenhetens avstängning via sådan uppkommer först i och med väckbarriärer och vegetation, fönstrens riktning, ningen. När väl en person har blivit väckt, höjdskillnader mellan led och lägenhet, hus- kan även en höjd bullernivå förväntas vålla typ m m. en mindre skada än den nivå vid vilken han I undersökningen "Trafikbuller i bostads- väcktes. Därefter kan skadeupplevelsen antas områden" har studerats samband mellan im- öka kontinuerligt och i avtagande grad vid missioner av buller och förekomst av subjek- ytterligare förhöjd bullernivå. Implikationertivt upplevda, medicinska besvär. En huvud- na av detta fall vad gäller val av normer och uppgift var att pröva om ett tillräckligt åtgärder kommer att diskuteras i de närmast starkt samband mellan immissionen och ett följande avsnitten. störningsindex skulle kunna konstateras. Skadenivån är beroende av vilka aktiviteGränsvärden på immissionen skulle då kunna ter, som störs av bullret. Som redan omanvändas som ett approximativt mått för att nämnts är sömn mera känslig än t ex arbete. ange förekomst av icke tolerabla störningar. Detta medför ett behov av att differentiera De utförda beräkningarna visade genomgåen- bullernormerna i tid och rum. de ett starkt och nästan linjärt samband En viktig iakttagelse vid de intervjuer, som mellan de studerade förklaringsvariablerna utförts inom den ovannämnda undersökoch det genom maskerade intervjuer skatta- ningen, var att buller från olika källor uppde störningsindexet. fattas på ett likartat sätt. I undersökningen Vid utformningen av mätprogrammet har drar man därför den slutsatsen, att det är i första hand tagits hänsyn till ekvivalent- ändamålsenligt att söka få en bild av den nivån. Det är dock uppenbart att bullrets totala bullermiljön vid en bestämning av fluktuationer över tiden kan ha stor betydel- normer. se för skadeupplevelsen. Ett fätal höga ljudUtredning angående restriktioner för tung trafik toppar och ett större antal lägre värden kan inom Stockholms innerstad. G k 16.11.1971. 7 Jfr Bergendahl, G - Malmberg, A: Principer inte utan vidare anses vara likvärdiga från 8 för ekonomisk bedömning av bullerdämpande åtstörningssynpunkt. gärder (med inriktning på biltrafik). (Stencil.) 8 Plötsliga ljudtoppar i samband med starter Detta understrykes för övrigt i undersökningen, Trafikbuller i bostadsområden, sid 41. och accelerationer (t ex vid trafikljus) kan i

dB (A)

SOU 1973:32

Av stort intresse är också det resultatet, att markanta skillnader i störningsgrad för en viss "bullerdos" kan konstateras mellan olika individer. Detta innebär självfallet en komplicerande faktor vid valet av bullernormer; problemet skall diskuteras i nästa avsnitt. A. 1.3 Olika valsituationer Det finns anledning att noga skilja mellan en rad olika val på vägtrafikområdet som kan påverka emissioner på olika sätt. Följande situationer kan bl a utskiljas: 1. Den enskilde trafikantens val av färdmedel för en viss sträcka vid en viss tidpunkt. 2. Bilfabrikantemas val av fordonsutformning. 3. Statens och/eller kommunernas val av trafiksystem för olika sträckor eller geografiska områden. 4. Statens och/eller kommunernas val av lokalisering och utformning av bebyggelse (bostäder, arbetsplatser, shopping- och fritidscentra m m). 5. Utformningen av bestämmelser beträffande fordon, bränslen, hastigheter m m. 6. Valet av skatte- och avgiftssystem. 7. Valet av kostnadsbärare. Sannolikt tas i dessa beslutssituationer f n på ett ofullständigt sätt hänsyn till de kostnader, som emissioner av avgaser och buller åsamkar samhället. Under senare år har man dock i den fysiska planeringen infört eller övervägt att införa särskilda bestämmelser, t ex olika maximigränser för tolerabla ljudnivåer på arbetsplatser och i bostadsområden. Riksdagen har på avgasområdet beslutat om en reduktion av emissioner, och skärpningar av dessa regler övervägs. Att konsekvenser av avgaser och buller tidigare inte räknats som lika reella kostnader som vägslitage och bensinåtgång, måste emellertid i en del fall ha medfört felaktiga beslut i de ovan angivna valsituationerna. På vissa sträckor och vid vissa tidpunkter har enskilda valt färdmedel, som medfört ett större utsläpp av avgaser och buller än vad som är förenligt med samhällsekonomisk effektivitet. Valda trafik302

system och kombinationer av trafiksystem och bebyggelsestruktur har medfört för stora emissioner. Självfallet har denna politik också fått konsekvenser för välfärdsfördelningen. De som särskilt är utsatta är personer i s k riskzoner, t ex sjuka, barn och åldringar, vilka har svårt att undvika att bli exponerade. Det är också dessa gruppers behov som varit avgörande för de normer, som under senare tid har införts eller är under övervägande. Beslut om att minska utsläppen av avgaser och buller kan rimligen få konsekvenser i form av ett annat färdmedelsval, ett annat val av trafiksystem och av lokalisering för såväl företag som hushåll. Det kan inte uteslutas, att i vissa fall radikalt nya alternativ kan komma att övervägas. Sannolikheten för sådana förändringar ökas givetvis, om man räknar med ett samtidigt ökat hänsynstagande till trängselkostnader och olyckskostnader i trafiken. Det är angeläget, att olika beslutsorgan är informerade om konsekvenserna av en eventuellt ändrad politik i sådana avseenden, och att besluten samordnas så att felinvesteringar undviks på olika berörda områden. A. 1.4 Mål - medel-diskussion för ett "standardfall" I de följande avsnitten diskuteras (a) valet av normer för vägtrafikimmissioner, (b) valet av medel för att uppfylla normerna och (c) valet av kostnadsbärare för åtgärderna och kvarstående skador. Som en inledning skall nedan presenteras ett "standardfall" för hur man under en rad förenklande förutsättningar kan formulera miljöproblem i den ekonomiska teorins termer. De förenklande förutsättningarna är främst följande:9 1. Alla relevanta variabler kan beräknas med full säkerhet. 9 Diskussionen i de följande avsnitten utgår från att dessa förutsättningar på ett par väsentliga punkter inte är giltiga. Sålunda behandlas i avsnitt 2 problem med att bestämma en optimal skadenivå under osäkerhet. I det avslutande avsnittet diskuteras inkomstfördelningsaspekter på emissionsproblemen.

SOU 1973:32

stäms i princip utifrån mottagarnas (recipienternas) betalningsvilja för skadereduktioner. Därvid förutsätts, att en rationell individuell anpassning till emissionerna ägt rum. Denna anpassning kan ha inneburit, att individuella motåtgärder vidtagits. Recipientemas skadefunktion (kurvan S) är ett slags efterfrågekurva för miljökvalitet. Den kan jämföras med en vanlig efterfrågekurva för prissatta och marknadsförda nyttigheter. Marginalkostnaden för skadereducerande åtgärder (kurvan mc) har antagits vara noll vid utsläppsnivån qj. Denna representerar emissionsnivån vid frånvaro av samhälleliga kontrollåtgärder eller avgifter. För att reducera emissionerna och de därav förorsakade skadorna under denna nivå erfordras successivt ökade resursuppoffringar. dels kostnader för de skador, som uppkomGenom en marginell sänkning av emissionsmer p g a utsläpp, om samhälleliga mot- nivån från qi görs en samhällsekonomisk åtgärder inte vidtas vinst. Från samhällsekonomisk synpunkt är dels kostnader för åtgärder, som syftar till det lönsamt att reducera utsläppen till nivån att reducera utsläpp och skadeverk- q Vid denna nivå är betalningsviljan för att ningar av dessa. Den relevanta kostna- undgå skador på marginalen lika med miniden avser de åtgärder, som med minsta mikostnaden för skadereducerande åtgärder. möjliga resursuppoffring åstadkommer Om emissionerna minskas ytterligare (dvs till den aktuella förbättringen av miljökvali- en nivå under q ), kommer kostnaderna för teten. skadereducerande åtgärder att överstiga betalningsviljan på marginalen, varigenom samDiagram A:2 innehåller marginalkostnadskurvorna för de båda slagen av kostnader i hället gör en förlust. Den optimala emissionsoch skadenivån bestäms således i den punkt, ett renodlat fall av ovan angivet slag. Kostnaderna för de skador som uppstår där betalningsviljan pä marginalen är lika till följd av emissionerna antas öka konti- med den marginella reduktionskostnaden nuerligt med emissionsnivån. Värdena be- (dvs där SQ = mcQ). Bestämningen av den optimala skadenivän förutsätter uppenbarligen, att alla tillgängliga medelkombinationer klarlagts och att den Marginalkostnader samhällsekonomiska kostnaden för varje såA dan kombination beräknats. MarginalkostSkadef unktion,S (margineli kostnad M a r g i n e l l kostnad nadskurvan för skadereduktion i diagram för skador, orsakaf ö r skadereduceranA:2 baseras på den lägsta möjliga kostnaden de av emission) de å t g ä r d e r , mc för att uppnå de olika emissionsnivåerna. Ett vanligt antagande i teorin är, att samhället centralt förfogar över säkra informationer om skadefunktionens utseende men inte om kostnader för skadereducerande åtgärder. De enskilda företagen antas däremot Hög i m m i q0 Inqa i m m i "Miljö— 6ionsnivä,q1 sioner kvalitet" ha säker kunskap om kostnaderna för alternativa åtgärder. Genom att införa en avgift Diagram A :2 2. Inga odelbarheter förekommer (t ex vid utformningen av skadereducerande åtgärder). 3. Inget inbördes beroende förekommer mellan olika "projekt". 4. Mål för inkomstfördelningen kan utan svårigheter eller särskilda "omfördelningskostnader" nås genom åtgärder vid sidan av dem, som rör trafikimmissioner. I vissa fall kan den samhällsekonomiskt bästa lösningen på emissionsproblem vara, att emissionerna helt bringas att upphöra. Emellertid är detta ofta ett alltför dyrbart sätt att använda samhällets resurser. Vad som bestämmer en optimal skadenivå är förhållandet mellan två olika slags kostnader, nämligen:

Kl SOU 1973:32

ger den centrala myndigheten emittenterna ett direkt pekuniärt motiv att reducera sina emissioner. Genom emittenternas anpassningsrörelser erhåller myndigheterna information om kostnadsfunktionen för skadereducerande åtgärder och kan justera avgiften så att den blir lika med värdet av den marginella skadan. Ställd inför den optimala avgiften (t) kommer varje emittent att finna det lönsamt att reducera emissionerna till dess att den optimala emissionsnivån uppnås. Det förutsätts då, att det är möjligt för emittenterna att vidta de åtgärder, som realiserar optimum till minsta samhällsekonomiska kostnad. Avgiftslösningen för emissioner utgår i princip från samma teori som systemet med trängselavgifter ("road-pricing"-modellen). Denna teori är utformad i analogi med prisbildningen pä privata marknader. På dessa antas köpare välja rationellt efter sina värderingar fullt informerade om resp. nyttigheters egenskaper. Producenterna utbjuder nyttigheterna till lägsta möjliga kostnader. Genom "marknadskrafterna" bildas ett jämviktspris. Ekonomer har i allmänhet förordat avgiftsmetoden såsom det medel som leder till ett optimumläge. Emellertid gäller inte alltid de förutsättningar som ligger till grund för "standardmodellen". Bl a förfogar inte någon central myndighet över säkra informationer om skadefunktionens utseende.1 ° Det är heller inte alltid möjligt att konstruera praktiskt fungerande prissystem. I en del fall då det rent tekniskt finns möjligheter att få fram ett prissystem kan systemet vara för dyrbart att använda. Man har därför valt att utgå från mått på olika miljökvaliteter, s k immissionsnormer, som skall uppfyllas. Genom samhälleliga åtgärder söker man förmå olika subjekt att anpassa sitt handlande, så att dessa normer uppfylles. Avgiftsmetoden övervägs därvid som ett medel bland flera. Följande grupper av medel kan urskiljas: 1. Prissättningsåtgärder såsom avgifter på emissioner och/eller differentierade fordonsskatter. 304

2. Reglerande åtgärder såsom förbud mot eller kvoteringar av emissioner. 3. Investeringsåtgärder som ger höjd kvalitet, sett från emissionssynpunkt, hos fordon, trafikanläggningar och bebyggelse. Åtgärder av dessa slag kan ersätta och/eller komplettera varandra. Reglerande åtgärder är enkla att tillgripa, men det bör observeras att regelsystem på detta område kan ta stora kostnader i anspråk. Ett förbud innebär i princip att man sätter ett oändligt högt pris på en nyttighet. Kostnader för investeringsåtgärder registreras lättare, eftersom de noteras i form av direkta utgifter t ex för det allmänna. Som kommer att framgå av avsnitt A.3 kan det i många fall vara ekonomiskt motiverat att arbeta med "blandade" system, dvs med olika kombinationer av ovannämnda medel. 11 A. 1.5 Bestämning av skadefunktionen i monetära termer — empiriska ansatser Bestämningen av skadekonsekvenser av luftföroreningar och buller kan i princip tänkas ske på flera olika sätt. Vissa typer av skadekonsekvenser har karaktären av direkta resursuppoffringar. Exempel härpå utgör sjukvårdskostnader för vård av skadade människor, produktionsbortfall som följd av arbetsfrånvaro vid akut sjukdom, kostnader för korrosionsskador och annan materialförstöring samt kostnader för skador på växtlighet. En bestämning av enskilda individers värdering i monetära termer av miljökvalitet kan erhållas med hjälp av intervjuundersökningar. Möjligheterna att framgångsrikt genomföra sådana undersökningar begränsas Baumol-Oates vill rekommendera avgiftsmetoden även under antagande om osäkerhet om skadefunktionens utseende såsom det medel som till lägsta kostnad satisfierar en given norm. (Jfr ett tämligen utförligt referat av Baumol-Oates argumentation i avsnitt 2 nedan.) Möjligheterna att uppskatta skadefunktionen diskuteras även kortfattat i avsnitt A. 1.5 nedan. Jfr Bohm, P : Pollution: Taxation or Purification? Kyklos 1972:3. SOU 1973:32

dock av två faktorer. Dels är intervjuperso- nik för estimering av skadefunktionen i monerna i allmänhet ofullständigt informerade netära termer. Detta gäller i allmänhet om om skadeverkningarna. Dels finns incitament luftföroreningar och buller och i synnerhet att lämna för låga uppgifter, om intervjuper- om sådana konsekvenser orsakade av vägtrasonen tror att åtgärden ändå kommer att fik. genomföras, och att han då avkrävs det uppgivna beloppet (det s k "free rider"-pro- A. 2 Val av normer blemet vid kollektiva varor). En annan me- A.2.1 Normer för bilavgaser och vägtod som ger information om enskilda indivi- trafikbuller i Sverige ders värdering av förändringar i miljökvalitet är att studera ändringar i konsumtionsmönst- Valet av speciella normer för bilavgaser och ret som följd därav. Om en viss miljökvalitet vägtrafikbuller förutsätter i princip att vägkan ersättas med konsumtion av någon trafiken upplevs som skild från andra emismarknadsprissatt vara, så kan priset på denna sionskällor. Detta är givetvis ofta inte fallet. vara ge ledning vid värderingen av marginella Man borde i många fall välja normer för den förändringar av miljökvalitet. Studier avprå- totala immissionen av luftföroreningar resp. förändringar på marknadsförda varor som buller. Av olika skäl har man dock valt att följd av individuella reaktioner på ändrad arbeta med särskilda normer. Kommunikationsdepartementets ledningsmiljökvalitet kan ge direkt information om skadefunktionen. Det är närmast i detta grupp rörande utvecklingsarbete på bilavgasförhållande man får se förklaringen till den området har förordat vissa normer för hårt mångfald av fastighetsvärdesundersökningar trafikerade platser. Ledningsgruppen har stusom förekommit. Det kan visas att under derat vilka effekter på emissionsnivån, som vissa förutsättningar det monetära värdet av olika ambitiöst inriktade emissionsbegränsmiljöförändringar kan beräknas utifrån infor- ningar kommer att få, jämfört med alternamation om förändringar i fastighetspriser tivet att inga åtgärder vidtas i syfte att orsakade av miljöförändringar. Det krävs då reducera emissionerna. En redogörelse för att fastighetsmarknaderna är perfekta och dessa resultat och för ledningsgruppens föratt miljöförändringens påverkan på fastig- slag till åtgärder för att reducera bilavgaserna, ges i avsnitt A.3.1. hetspriserna kan isoleras. För vägtrafikbuller existerar f n inte några Det framgår av undersökningar rörande i svensk lag bestämda immissionsgränser. luftföroreningar, att svaveloxider (tillsamSvensk Byggnorm 1967 föreskriver 35 dB(A) mans med partikulära föroreningar) utgör som högsta tillåtna ljudnivå inomhus, men den tyngsta posten. Luftföroreningar orsakadetta gäller för "utom lägenhet, men inom de av motorfordon synes i jämförelse härhuset alstrat buller". Emellertid har statens med spela en mindre roll. Det enda kända planverk utarbetat ett förslag till rekommenhittills företagna försöket att estimera totala dationer av immissionsgränser för vägtrafikkostnader för luftföroreningsskador orsakabuller. Som framgår av följande uppställning de av motorfordon får anses ha givit så över förslaget, har immissionsgränserna diffeosäkra resultat att det är tvivelaktigt om det rentierats efter buller inomhus och utomhus. kan tillmätas något värde. De försök att uppskatta vägtrafikbuller- Dessutom har en differentiering gjorts dels kostnader som hittills utförts har främst haft efter aktiviteter knutna till olika lokaler, dels formen av fastighetsvärdesundersökningar. mellan dag och natt. Immissionsnormerna har av statens planResultatet av dessa synes inte avslöja några verk föreslagits bli tillämpliga för planeringsentydiga samband mellan bullernivåer och situationer. Därmed avses nybebyggelse samt fastighetsvärden. sanering i befintlig bebyggelse. Man har såSammanfattningsvis torde därför kunna lunda inte avsett, att normerna också skall sägas att det ännu saknas en utvecklad tekSOU 1973:32 20

Immissionsgränser för vägtrafikbuller Rekommenderad högsta ekvivalentnivå i dB(A) av vägtrafikbuller för olika slag av områden och lokaler: Verksamhet/Lokal

Inomhus Bostäder Boningsrum Övriga utrymmen A rbetslokaler Arbetsrum med begränsat bakgrundsbuller

Ekvivalentnivå Dag Natt 06-18 23-06

35 40

40 Utbildningslokaler Skolrum (även förskola) samlingslokaler, rum för kursverksamhet o.d.

35 Vårdbyggnader Vårdrum Behandlingsrum o.d.

35 35

Utomhus Rekreationsområden Bostadsnära rekreationsområden (lekplats, trädgård, sittplats etc) Rekreationsområden i anslutning till skolor, sjukhus o d

25 Framkomlighet Diagram A3

vara tillämpliga för befintlig bebyggelse i allmänhet. A.2.2 Komplikationer vid val av normer under full säkerhet Om man kan åstadkomma en säker värdering av alternativa skadereduktioner och av de resursuppoffringar, som krävs för de olika reduktionerna, vet man också vilka skadenivåer som för samhället representerar effektiva nivåer. Emellertid förekommer det en rad olika komplikationer även för situationer med full säkerhet, som försvårar valet av normer. Avsikten med detta delavsnitt är att söka renodla några väsentliga problem när det gäller att tillräckligt väl differentiera normsystemet med hänsyn till ekonomiskt relevanta variabler. Osäkerhetens betydelse 306

vid val av ambitionsgrad skall diskuteras separat i det följande delavsnittet. Den samhällsekonomiska kostnad, som konsekvenserna (skadan) av en viss bilemission representerar, är en funktion av antalet störda individer och deras (olika) störningsgrad. Störningsgraden är i sin tur beroende av vilka aktiviteter som en viss individ ägnar sig åt. Så kan exempelvis en bullerstörning upplevas som en större skada i ett bostadsområde än i ett arbetsplatsområde. En viss bullernivå som är påtagligt störande i ett bostadsområde nattetid, kan sakna betydelse i samma område under dagen. Det finns sålunda starka skäl för att differentiera bullernormerna efter olika aktiviteter och mellan dag och natt (jfr de ovan nämnda rekommenderade immissionsgränserna för buller). Som framgått av föregående delavsnitt avser statens planverks rekommendationer inte befintlig bebyggelse, utom i de fall saneringsåtgärder är aktuella. Grunden för detta undantag är givetvis att resursuppoffringarna kan vara mycket olika för att genomföra åtgärder i befintliga områden jämfört med områden för nybebyggelse.1 2 Detta förhållande illustreras i diagram A:3. Jfr Tegnér, G - Algers, S: Samhällsekonomiska bedömningar av trafiksaneringsprojekt, sid 18. Stockholms stads generalplaneberednings kansli. (Stencil.) SOU 197332

På ena axeln mäts "miljökvalitet", varmed i detta sammanhang avses alternativa skadenivåer p g a bilavgaser och vägtrafikbuller. På den andra axeln mäts "framkomlighet" i form av exempelvis olika restider. Indifferenskurvorna IiI, och I 2 I 2 antas ge uttryck för en viss bostadskonsuments värderingar vid avvägning mellan olika kombinationer av miljö och framkomlighet. Kombinationer som ligger på kurvan betraktas som likvärdiga. Inom ramen för en given total trafikbudget är det möjligt att realisera olika kombinationer. Transformationskurvan T T uttrycker de kombinationer som är realiserbara i en tätorts befintliga innerstad, medan kurvan S S illustrerar de som kan vara möjliga i en tätorts områden för nybebyggelse i periferin. Under de givna förutsättningarna väljer bostadskonsumenten olika kombinationer mellan trafikmiljö och framkomlighet beroende på om han slår sig ner i innerstadens befintliga bebyggelse eller i nybebyggelsen i ytterområdena. Sålunda representerar kombinationen A en bättre trafikmiljö men sämre framkomlighet i jämförelse med kombination B för innerstaden. Bostadskonsumentens lokaliseringsval bestäms av indifferenskurvornas läge i förhållande till transformationskruvorna. I det fall som illustreras i diagram A:3 kommer bostadskonsumenten att välja en lokalisering till nybebyggelseområden, eftersom detta val för honom upp på en högre välfärdsnivå än en lokalisering till innerstaden. Trafiken utgör ett mer eller mindre nödvändigt komplement till andra aktiviteter. Det är inte effektivt att helt separera trafiken från andra aktiviteter. Detta medför problem bl a vid val av immissionsnormer. Emellertid är problemen mer hanterbara då en viss aktivitet finns renodlad inom ett område, t ex inom bostadsområden i en tätorts ytterområden. Betydligt svårare blir valet av normer om olika aktiviteter finns blandade, som normalt är fallet i innerstaden. Därvid föreligger konflikter mellan olika aktivitetsutövare t ex bostadskonsumenter och butiksinnehavare. De senare kan vara benägna att i högre grad än de förra SOU 1973:32

Miljökvalitet

IAI

T'

AC

T Framkomliqhet Diagram A :4

välja en god framkomlighet på bekostnad av en god trafikmiljö. Denna målkonflikt illustreras i diagram A:4. I B I B representerar bostadskonsumenternas värderingar vid en avvägning mellan trafikmiljö och framkomlighet, T T de kombinationer som är realiserbara i innerstaden för en viss given trafikbudget. Punkten B representerar, som ovan, bostadskonsumentens bästa val av kombination bland de realiserbara kombinationerna. Indifferenskurvan I A I A representerar butiksinnehavarnas värderingar vid en avvägning mellan trafikmiljö och framkomlighet i enlighet med vad som antagits ovan. Den bästa kombinationen utifrån denna grupps intressen representeras av punkten C. Om samhället fäster avseende vid såväl bostadskonsumenternas som butiksinnehavarnas värderingar bör en norm väljas så att någon punkt mellan B och C på transformationskurvan T T väljs. Ovannämnda fördelningsproblem vid val av normer framstår som kritiskt för grupper som är särskilt känsliga för emissioner. Exempelvis är personer med etablerad hjärtoch kärlsjukdom, åldringar och barn känsliga för vissa luftföroreningar. Vid valet av immissionsnormer uppges man numera inte längre utgå från en genomsnittsbefolknings reaktioner, utan syftar till att som grund för gränsvärden lägga reaktio307

ner hos speciellt känsliga grupper. Det kan Marginella skador, kostnader emellertid vara alltför kostsamt för samhället marginella för skadereduktion att exempelvis förbjuda allt under natten Marginella kostförekommande vägtrafikbuller. Detta inneRecipientens noder för att reduskadefunktion cera emissioner bär, att en viss andel av befolkningen fortfaS ^ C1 rande kommer att drabbas av sömnstörningar även efter genomförandet av en ambitiös bullernorm. För en allmän diskussion av ^ ifff fördelningsproblem i samband med emissioner hänvisas till avsnitt A.4. Slutsatsen av den ovan förda diskussionen j^^uu^u skulle kunna vara att det är olämpligt att arbeta med enhetliga normer för en hel q q Reducering tätortsregion. Emellertid är en möjlig lösning L_ I i utsläpp r att man - av t ex praktisk-politiska skäl MöjHghets(effekt mä-tt område i ppm) sätter en viss enhetlig bullernorm. Denna kompletteras sedan efter en zonindelning Diagram A:5 med differentierade normer som fastställs på grundval av samhällsekonomiska kalkyler fördelar, som en ökning i reningsgraden vari ingår sådana avvägningar som ovan skulle innebära, dels de samhällsekonomiska diskuterats. Därvid skall dock erinras om de i kostnaderna för en sådan höjning i ambimånga avseenden osäkra faktorer som måste tionsgraden. Problemen med osäkerhet illubeaktas i dylika kalkyler. Hur man skall ta streras i diagram A:5. (Jfr sträckan ef— q!) hänsyn till osäkerhet i praktisk politik diskuAtt söka fastlägga mera exakt vilka teras i det följande delavsnittet. värden på målvariablerna som representerar effektiva punkter är en svär forskningsuppgift. I USA har på vattenområdet bedrivits A.2.3 Val av normer under osäkerhet ett omfattande forskningsarbete för att I föregående delavsnitt diskuterades kompli- kvantitativt belysa fördelar med och kostnakationer vid val av normer under förutsätt- der för alternativa normer för miljökvalitet. ningen att alla konsekvenser av en skadere- De viktigaste exemplen är undersökningarna duktion kan beräknas med full säkerhet. rörande floderna Delawares och Potomacs Detta är självfallet ett högst orealistiskt mynningar.13 Med hjälp av en linjär proantagande. Osäkerheten är, som framgått grammeringsmodell har i Delawareundersökovan, mycket stor när det gäller att i ningen beräknats fördelar med och kostnadagsläget söka "korrekt" värdera skadorna der för fem olika "ambitionsnivåer" för av olika emissioner. Valet av normer blir vattenkvaliteten. Varje målalternativ bestod särskilt problematiskt, då ett längre tids- av ett antal kvalitetsvariabler, var och en perspektiv skall anläggas. Det kan finnas med fixerade och mätbara värden (t ex minst ackumuleringseffekter, som vi inte vet så 6,5 ppm syrehalt för det mest ambitiösa mycket om, men som man genom de valda alternativet). åtgärderna måste söka gardera sig mot. Det Att tillämpa den teknik som använts för blir dä vid normbestämningen en fråga om dessa och andra målanalyser av vattenkvalivilken säkerhetsmarginal, som anses rimlig vad gäller olika slags långsiktseffekter. Frå13 Kneese, A and Bower, B T: Managing Water gan gäller i detta perspektiv en avvägning av Quality, Economics Technology, Institutions. Balden nuvarande generationens välfärd visavi timore, 1968. Kap 11. Davis, R: The Range of Choice in Water Managekommande generationers. ment: A Study of Dissolved Oxygen in the PotoOsäkerhet föreligger beträffande dels vilka mac Estuary, Baltimore 1968. 308

SOU 1973:32

tet även på luftkvaliteter är självfallet i tioner för emission av avgaser och buller, princip möjligt. Det är emellertid ingen tillräckliga för att de uppställda normerna tillfällighet att forskarna i första hand valt skall uppfyllas. Dessa priser ger normalt inte att studera miljökvaliteter i avgränsade flod- ett effektivt utnyttjande av resurserna. Emelområden. Motsvarande studier av luftkvalite- lertid menar B-0 sig kunna visa att denna ter torde sannolikt vara svårare att genomfö- metod möjliggör att den bestämda minskra bl a med tanke på problemen att avgränsa ningen av utsläppen kan uppnås till lägsta effekterna av olika luftföroreningar.14 En samhällskostnad. Metoden illustreras i diaflod rinner "alltid" i en viss bestämd flodfå- gram A:6. B-0 framhåller de svårigheter, som föreligra, medan skador till följd av luftföroreningger att i kronor och ören beräkna värdet av ar betingas av bl a ändringar i vindriktningen. den marginella skadan av olika utsläpp, t ex I princip är dock en partialanalys otillräcklig av avgaser och buller. I allmänhet berörs ett även vid studium av ett flodområde, efterflertal aktiviteter och ett stort antal persosom eventuella åtgärder kan få biverkningar ner. Dessutom har skadorna karaktär av över stora områden. Genom exempelvis en svårvärderbara sk intangibles (skador på avloppstunnel kan en region helt enkelt hälsa, natur m m). överflytta sina emissionsproblem till en anBeräkningsproblemen kompliceras av att nan region. Avgörande blir då hur man den optimala skattenivån ( t ^ inte är lika geografiskt avgränsar den grupp, vars välfärd med den marginella skadan (S) vid rådande beaktas vid valet av åtgärder. utsläppsnivå (q) utan lika med den marginelI artikeln "The use of standards and prices la skadan (S 0 ) vid den mest fördelaktiga for protection of the environment" presente(optimala) utsläppsnivån (qQ). rar W Baumol och W Oates (i det följande Om man sätter skatten lika med den kallade B-O) en ansats som gör anspråk på marginella skadan i utgångsläget (F= S), blir att vara praktiskt användbar vid osäkerhet av den typ, som diskuterats ovan.15 B-0:s följden en alltför stor reduktion i utsläppsniförslag går ut på att politiska beslut fattas vån (från q till q i stället för till q Q ). Vad gäller svårigheterna att korrekt skatta om införande av vissa, relativt godtyckliga normer för miljökvaliteter - högst x% den marginella skadan vid en optimal utkoloxid i luften, en bullernivå om högst släppsnivå avger B-0 följande omdöme: "If ydB(A) i känsliga områden etc. Därefter there is little hope of estimating the damage införs en uppsättning avgifter eller subven- that is currently generated, how much less likely it is that we can evaluate the damage that would occur in an optimal world which we have never experienced or even described Morqinell skada in quantitative terms." B-0 diskuterar försöksvis alternativet att som en första approximation basera skatten (eller subventionen) på rådande skadenivå. Sedan väl produktion och skadenivå reducerats som en följd av skatten, kan denna i sin tur ändras för att svara mot den marginella skadan vid den nya emissionsnivån. I gynn-

Hög emissionsnivå

Digram A:6 SOU 197 3:32

emissioner

14/1 Kneese diskuterar dessa svårigheter i Air Pollution - General Background and Some Economic Aspects i The Economics of Air Pollution (ed: H Wolozin). New York, 1966. Se bl a sid 35. IS Artikeln har publicerats i T i e Swedish Journal of Economics 1971:1. 309

samma fall är denna iterativa process konver- regel än undantag när det gäller varor och gerande, dvs optimumläget uppnås efter en tjänster, för vilka marknadsmekanismen inte rad anpassningar. (Jfr diagram A:6 ovan.)16 kan förväntas ge korrekta signaler. Det är då Men även om denna process skulle vara nödvändigt att använda en politisk process divergerande erhålls ett förbättrat underlag för att genom kollektiva beslut bestämma en för uppskattning av optimala värden, exem- aktivitetsnivå. Emellertid understryker B-0 pelvis utifrån ett antagande om linjära skade- att denna metod endast bör tillgripas då det och kostnadsfunktioner. finns klara belägg för att den existerande Denna iterativa process har emellertid emissionsnivån medför höga kostnader för begränsad användbarhet, då den kan vara samhället och att dessa kan påtagligt reduceförenad med mycket stora omställningskost- ras genom emissionsreduktioner. Vad den nader. I stället föreslår B-0 att man (medve- första punkten beträffar föreligger klara betet något godtyckligt) väljer en norm som lägg i vissa fall.17 Därefter gäller det att bedöms någorlunda svara mot samhällets klarlägga att också förutsättning nr 2 gäller. önskemål beträffande miljökvalitet, t ex B-0 summerar: "In such cases the rational högst q i ovanstående diagram. Därefter väljs for the imposition of environmental stanen avgift, som syftar till att satisfiera det dards is clear, and it seems to us that the valda målet. Varje emittent ålägges att betala rejection of such crude measures on the en skatt med hänsyn till emissionsnivå efter grounds that they will probably violate the ett fastlagt schema. Därigenom skapas ett requirements of optimality may well be finansiellt motiv för minskning av emissioner considered a kind of preverse perfectionoch förbättring av dessas kvalitet. Om skatte- ism.18 satsen sätts tillräckligt högt, är samhället i B-0 framhåller, att politikerna i själva stånd att uppnå den miljökvalitet man verket har långvarig erfarenhet av denna önskar. ansats på andra områden. Författarna nämDet är möjligt, att man måste gå fram ner tillämpningen av finans- och penningpoligenom stegvisa anpassningar. Om den valda tiska medel för att realisera makroekonoskattenivån inte reducerar utsläppen tillräck- miska mål som det mest betydelsefulla ligt för att uppnå normen, behöver man exemplet. Eftersom politiker och administraendast höja avgiften. Denna metod ger ytter- törer sålunda redan kan förväntas vara väl ligare en fördel. Om det visar sig, att den förtrogna med metodiken i fråga, drar B-0 inledningsvis valda kvalitetsnormen uppnås den slutsatsen att "the achievement of till oväntat låg kostnad kan samhället övervä- specified environmental standards through ga att höja kvalitetskraven. the use of unit taxes (or subsidies) seems to B-0 är medvetna om att metoden inte är us to possess great promise as a workable utan kostnader. Berörda parter bör därför i method for the control of the quality of the förväg vara informerade om att anpassnings- environment."19 Man kan instämma i detta rörelser kan komma att äga rum. Genom omdöme med den reservationen att i flera metoden kan varje önskad miljöstandard fall blandade system, där såväl avgifter som realiseras. Metoden leder inte (utom slump- kvantitativa metoder tas i anspråk för att nå vis) till samhällsekonomiskt effektiva kvali- en given miljökvalitet, är att föredra. I tetsnivåer - ej till qQ utan q i ovanstående diagram - men är enligt B-0 den metod som 16 Jfr Johannesson, M: Dynamic Aspects on the till lägsta kostnad kan realisera givna kvaliUse of Prices for Protection of the Environment. tetsnormer. The Swedish Journal of Economics, 1972:2. 17 B-0 diskuterar rimligheten av att mer eller Jfr t ex Lave and Seskins i avsnitt A. 1.1 mindre godtyckligt fastställa en viss miljö- refererade resultat om samband mellan dödlighet utsläpp av luftföroreningar. kvalitet som samhälleligt önskvärd. Denna och 18 Baumol-Oates: sid 50. 19 metod är emellertid, menar B-O, snarare Baumol-Oates: sid 50. 310

SOU 1973:32

är också fastställda. I tabell 1 redovisas vilka reduktioner av biltrafikens viktigaste luftföroreningar, som väntas i USA till följd av de federala föreskrifterna om emissionsbeA.3 Val av medel gränsning. För Sveriges vidkommande har ledningsA.3.1 Medel mot bilavgaser gruppen föreslagit följande för bensindrivna Ledningsgruppen rörande utvecklingsarbete bilar:21 på bilavgasområdet har rekommenderat fölatt för årsmodellerna 1974-1976 skall gälla jande medel för att reducera emissioner av USA-föreskrifter för årsmodell 1973, bilavgaser och skadeverkningar därav.20 att årsmodell 1977 och senare års modeller skall anpassas till kommande USA-föreskrifter (som ännu endast är ett princip1. Planeringsmässiga och trafiktekniska åtförslag) för fordon av 1975/1976 års gärder: modeller. A Införande av trafikzonsystem som förhindrar gen om farts t rafik i tätortscentra, Konkret har de föreslagna emissionsnormerB Ordnande av bilfria miljöer och separering na för fordon av årsmodell 1974-1976 av gång- och cykeltrafik från biltrafik i främst följande innebörd: city- och ytterområden, 1. mängden koloxid och kolväten i avgaser C Åtgärder för att främja kollektivtrafiken. får inte överstiga 24 g/km resp 2,1 g/km avsnitt A.3 kommer dessa frågor att diskuteras mera ingående.

per fordon, 2. mängden kväveoxider i avgaserna får ej överstiga det gränsvärde, som kommer att fastställas genom federala USA-föreskrif-

2. Emissionsbegränsningar: A Tekniska åtgärder på fordonen B Förändrad sammansättning av bränslet. Vad gäller åtgärderna under punkt 1 ovan föreligger inte något mera detaljerat förslag. Ledningsgruppens förslag under punkt 2 A innebär i huvudsak att de svenska bestämmelserna skärps genom en anpassning efter federala USA-föreskrifter. Federala beslut om emissionsbegränsningar gäller fr o m 1968 års modeller, och skärpningar av dessa

20 Dieselavgaser. Utredning med förslag till åtgärder, Stencil K 1967:8 samt Luftföroreningar genom bilavgaser, Stencil K 1971:1. 21 Avseende fordon med ett cylindermått om minst 0,8 1 samt en totalvikt om högst 2,5 ton, dvs flertalet lätta bilar. Vad gäller emissioner från dieseldrivna fordon har förslagen till åtgärder i första hand inriktats på en reducering av rökutsläppen.

Tabell 1 Reduktion (%) av vissa föroreningar från personbilar i USA till följd av federala krav och förslag. Årsmodell 1968, 1970 1969

1973, 1974

1976 Reduktion i % Avgaser koloxid kolväten kväveoxider A vdunstningsförluster

52 70

69 80

69 80

69 80

69 80 (45)

(96) (97) (45)

(96) (97) (90)

94 Anm. Värden inom parentes gäller skärpningar som ännu inte fastställts. SOU 1973:32

ter för "light duty vehicles" (sannolikt 1,9 g/km, beräknat som kvävedioxid), 3.avdunstningen från bränslesystemet får inte överstiga 2 g kolväten/prov per fordon. Förväntade effekter av de föreslagna emissionsbegränsningarna har beräknats vad gäller de totala utsläppen av koloxid och kolväten i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöregionerna. De föreslagna åtgärderna (inklusive en anpassning av 1977 eller senare års modell till de amerikanska föreskrifterna

för 1975/1976 års modeller) skulle innebära en kraftig reduktion av utsläppen av koloxid och kolväten. Detta illustreras av kurvdelarna e-e i diagram A:7. Härigenom skulle på 1980-talet uppnås en reduktion av utsläppen till 1960 års nivå, trots en förväntad stark årlig ökning av bilbeståndet. Kostnaderna för föreslagna emissionsbegränsningar uppges för bilar av 1974^1976 års modell uppskattningsvis medföra en ökning av anskaffningskostnaderna med ca 500 kr per fordon samt någon ökning i de årliga kostnaderna, t ex genom ökad

Index 400

Index 400

CO

/ /

åZ

b .rXf

d

c

^

^e 100

I960

1990 Diagram A:7 Beräknad förändring av de totala utsläppen av koloxid (CO) och kolväten (HC) från bensindrivna bilar i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö till följd av beslutade och föreslagna åtgärder (Index 100 = utsläppet år 1960.) Beteckningar kurva a-a:

inga utsläppsbegränsande åtgärder.

kurvdel b - b : effekt av bestämmelser om sluten vevhusventilation införd fr o m 1969 års modeller samt om tomgångskontroll i fråga om bilar av 1970 eller tidigare års modell fr o m den 1.7.1970. kurvdel c - c : effekt av åtgärder enligt b - b och av avgasbestämmelser införda fr o m 1971 års modeller. kurvdel d - d : effekt av beslutande åtgärder och av skärpta bestämmelser fr o m 1974 års modeller. kurvdel e - e :

effekt av åtgärder enligt d - d och av ytterligare skärpta bestämmelser f r o m 1977 års modeller. SOU 1973:32

bensinförbrukning.22 Detta kommer för cipiell art riktas mot ledningsgruppens Sverige att innebära årliga investeringsutgif- rekommendationer. Man vet dock inte, om den kombination ter om drygt 100 milj kr. Därtill kommer av medel, som ledningsgruppen valt att årliga underhållskostnader. Emellertid kan föreslå, är just den som ger målet till lägsta den uppgivna siffran vara tilltagen i överkant. Man måste även räkna med kostnad. Det kan dessutom finnas andra kostnader för samhället för att tillhandahålla typer av medel, som skulle kunna bidra till kontrollresurser. För Sveriges vidkommande att samma mål uppnås till ännu lägre kost25 har i en nyligen publicerad utredning föresla- nad. VKU har i två olika remissvar framgits införandet av en stickprovskontroll på hållit lämpligheten av att pröva de av lednya bilar avseende ett fullständigt avgasprov. ningsgruppen föreslagna åtgärderna. I reKostnaden härför beräknas till 1,1 milj kr missvaret av den 17 juni 1968 framhölls per år utöver en engångsinvestering på 3,2 dessutom att en differentiering av skattesatmilj kr. Dessutom har föreslagits en utökad serna mellan bilar med och utan avgasrenanavgaskontroll i samband med den årliga de anordningar - utöver dem som krävs för besiktningen av begagnade bilar, som utökar att uppfylla föreskrifterna - skulle kunna den nuvarande kontrollkostnaden om 9 milj övervägas. Metoden med differentierad beskattning förlorar inte sin aktualitet i och kr med ca 6,6 milj kr per år.2 3 Vad gäller åtgärderna på bränslesidan (2 B med att man bestämmer sig för ett absolut ovan) föreligger inga förslag till detaljerade krav på att alla nya bilar skall begränsa sina föreskrifter. 22 Luftföroreningar genom bilavgaser, sid 26. I undantagsfall nås ett givet mål till minsta 23 Förslag till förbättrad avgaskontroll av benkostnad genom att ett enda medel utnyttjas. sindrivna bilar i Sverige. Publikation från statens ang 1972. I många fall erfordras dock en kombination naturvärdsverk, 24 För en teoretisk analys av blandade lösningars av åtgärder för att till minsta kostnad åstadtillämplighet kan hänvisas till Bohm, P: Pollution: komma t ex en önskad luftkvalitet.24 Så Taxation or Purification? sid 10. 2 5 Den 17 juni 1968 samt den 7 juli 1971. långt kan inte några invändningar av prin-

20 Cincinnati

40 50 100 10 20 Fordonets medelhas-righe+ km/h

40 50

— — — Los Angeles

Diegram A :8 SOU 197 3:32

emissioner. Det kan finnas skäl att t ex via Marqinella olikheter i bilaccis och fordonsskatt premie- kostnader ra de fordon, som är särskilt "sparsamma" med emissioner. Ytterligare en metod kan ha aktualitet som ett komplement, nämligen ett system av trängselavgifter. Detta har också påpekats i nämnda remissvar: "Att avgasproblemet i huvudsak är knutet till tätortsbilismen sammanhänger icke endast med det stora antalet i trafik varande bilar, utan också med att medelhastigheten är låg och att körsättet blir ryckigt bl a på grund av köbildningar. En q 0 och q 0 emissionsnivåer i utgångsläget för smidigare flytande trafik skulle sålunda vä- fordon A resp. fordon B sentligen nedbringa luftföroreningarna." Att q, emissionsnorm för såväl fordon A som B q 2 och q_ emissionsnivåer efter anpossninq till man vid låga medelhastigheter i stadstrafik en enhetlig avqift t för fordon A resp. fordon B erhåller stora utsläpp av bilavgaser är klarlagt Diagram A :9 och sambandets karaktär illustreras i diagram A:8. I sitt ovan anförda remissvar framhåller dyrbar åtgärd är att lagstifta om att emissioVKU att "en samhällsekonomiskt riktig lös- nerna från varje bil skall reduceras från ning av tätortsregionernas bilträngselproblem utgångslägena (såsom q^ resp qj) till ett visst genom att bilismens efterfrågan på gatuut- bestämt värde (q,) lika för alla bilar. (Jfr de rymme nedbringas samtidigt skulle i väsentlig ovan refererade emissionsbestämmelserna för grad lösa jämväl bilavgasproblemet". Därmed bilar.) För ett fordon A kan den marginella avses bl a att även om ingen hänsyn tas till kostnaden för avgasreduktion vid denna nivå avgaskostnaderna i prissättningen, kommer tänkas uppgå till endast en bråkdel av vad en trängselavgift - avsedd att åstadkomma det kostar för fordon B. Därför vore det tidsbesparingar - att i viss utsträckning billigare för samhället att ålägga fabrikanten förbättra avgassituationen, eftersom en ökad av fordon A en större minskning i emissiogenomsnittshastighet under rusningstid kan nerna än man ålägger fabrikanten av fordon förväntas. Genom en speciell avgift, differen- B. Frågan kvarstår emellertid, hur man i tierad efter fordons utsläpp av olika bilavga- praktiken skall bestämma dessa relativa kvoser per km, skulle man i princip kunna ta ter utan tillgång till data om respektive hänsyn till hela den skada på marginalen som emittents kostnadsförhällanden. En enhetlig utsläppen av bilavgaser förorsakar. Avgörande avgift (t) kan antas automatiskt leda till en för avgiftsmetodens lämplighet synes dock anpassning i utsläppskvoterna, sä att målet vara möjligheten att utarbeta ett hanterligt nås till minsta kostnad. Kostnadsminimeranavgiftssystem. Emellertid kan i vissa fall de företag kommer att skära ner emissiogrövre approximationer vara användbara, nerna sä långt, att den marginella kostnaden som t ex en extra avgift för blyhaltig bensin. för en ytterligare enhet blir lika med avgifFördelarna med att i vissa fall använda ten. Detta leder till att marginalkostnaden avgiftsmetoden framför andra metoder (t ex för ytterligare reduktion blir lika för alla förbud eller kvoteringar) kan klargöras ge- företag och aktiviteter. För fordon A skärs nom ett exempel, som illustreras i diagram emissionerna ner ända till nivån qA, medan A:9. det för fordon B räcker med en nedskärning Utgångspunkten är att man syftar till att till q 9 . Den kostnadsbesparing, som samhälreducera koloxiden i städernas luft med en let därigenom gör, illustreras i diagram A:9 viss procentuell andel. En enkel men kanske genom skillnaden mellan de streckade och 314

SOU 1973:32

intill bostadsområden kan reduceras gerutade ytorna. Dessa vinster kan vid avgiftsnom att trafiken leds längs andra, nya metoden göras, utan att myndigheterna beeller redan befintliga vägar. Genomfartshöver inhämta uppgifter om företagens kosttrafik kan förhindras. Förbud för motornadsfunktioner och utföra komplicerade betrafik i bostadsområden nattetid kan införäkningar på grundval av dessa uppgifter. ras. De kostnadsbesparingar som kan göras genom att använda avgiftsmetoden i stället 4. Avskärmning. Obebyggd mark kan lämnas längs vägkanten. (Ljudnivån avtar med för kvoteringar, är i mänga fall långtifrån avståndet till bullerkällan.) Vägar kan negligerbara. Kneese-Bower redovisar exemförsänkas i rännor eller förses med vallar. pelvis från Delawareprojektet, att kvaliteten 5. Isolering av bostäder. Ljudisolering av 3-4 ppm syrehalt kunde uppnås antingen fönster och tak kan vara ändamålsenlig. genom likformig kvotering till en kostnad Väggarna kan byggas tjockare, och ljudisoom 20 milj dollar/år eller genom tillämpning lerande material kan användas i större av en enhetlig avgift till kostnaden 12 milj utsträckning. dollar/år.26 Om dessa siffror är representativa, kan de ekonomiska konsekvenser- 6. Minskning av trafikvolymen, t ex genom avgifter på trafiken. na av valet mellan avgiftsmetod och direkta, kvantitativa regleringar vara av betydande storleksordning. Mot den bakgrunden fram- Valet av medel betingas självfallet av de står det som angeläget att i vissa fall nog- kostnader till vilka normvärdena kan uppnås grant överväga användning av avgiftsmeto- i olika alternativ. Det kan i en del fall vara den. Av betydelse för valet är dessutom effektivt att använda ett enda medel eller en under vissa förutsättningar det faktum, att grupp av närbesläktade medel. Statsmakteravgiftsmetoden ger stat och kommun ytterli- na kan genom lagstiftning ålägga bilfabrikanterna att genom införande av effektivare gare en möjlighet till ökade intäkter. ljuddämpare och mer effektiv inkapsling av motorn nedbringa bulleremissionerna per fordon under en viss gräns. Självfallet ökas A.3.2 Medel mot vägtrafikbuller härigenom valmängden vad gäller lokaliseAntag att man utgår från fastställda eller ringar av "ljudkänsliga" aktiviteter. Trafikavföreslagna immisionsgränser för buller. Då är ledningar med hänsyn till buller behövde frågan: Med vilka medel kan normvärden nås inte göras så omfattande (men skulle kanske till lägsta kostnader? Trafikbullerutredning- ändå vara befogade med hänsyn till olycksen utför fn kalkyler över vad det skulle risker och avgaser). Kostnaderna för avkosta att med olika medel uppfylla olika skärmning skulle minska genom att inga immisionsnormer. Därvid syftar man också barriärer behövde byggas. Fördyrande åtgärtill att beräkna, vad det skulle kosta att der för att isolera byggnader mot trafikbuller uppfylla dessa normer för befintlig bebyggel- kunde undvaras. Om sålunda ljuddämpande se, där saneringsåtgärder inte planeras.27 åtgärder på själva fordonet kan åstadkommas De viktigaste medel som kan användas för till en "rimlig" kostnad, synes det vara att uppfylla en viss bullernorm, är följande: naturligt att i första hand överväga denna 1. Minskning av det pä trafikleden alstrade 2 6 Kneese-Bower: sid 162. motorljudet, t ex med hjälp av ljuddämpa2 7 Beräkningar har även utförts av Ulf Hammarre, inkapsling av motorn m m. ström inom VKU:s sekretariat. Vid Stoekholms 2. Ändrad lokalisering av ljudkänsliga aktivi- stads generalplaneberedning har man sökt beräkna teter. Bostäder och sjukhus lokaliseras i minimikostnader för bullerreduktioner vid avstängav viss trafik i innerstaden, exempelvis på mindre utsträckning nära bullerkällor med ning Kungsgatan oeh Östermalm. (Jfr Tegnér-Algers: hög störningsgrad. Samhällsekonomiska bedömningar av trafiksane3. Trafikavledning. Trafikflödet inom eller ringsprojekt. Steneil 1972.) SOU 1973:32

utväg (i analogi med ledningsgruppens förslag på avgasområdet). För närvarande föreligger inga entydiga data över vad sådana åtgärder skulle kosta. Det framstår som mycket angeläget att undersökningar genomförs i syfte att nå klarhet på denna punkt. I normalfallet måste bullerreduktionen åstadkommas genom en kombination av olika samverkande medel.28 Vid bestämningen av den uppsättning åtgärder, som till lägsta kostnad uppfyller en viss bullernorm, är det av central betydelse att skilja mellan ny bebyggelse och befintlig bebyggelse. Av uppenbara skäl kommer åtgärdskombinationen i de flesta fall att vara mycket olika i de båda fallen. Man kan utgå från att byggandeåtgärder av olika slag har större aktualitet vid nybebyggelse än i befintlig bebyggelse. I stället kan trafikavledning i form av exempelvis förbud mot genomfartstrafik och förbud mot motortrafik i bostadsområden nattetid komma att övervägas för områden med befintlig bebyggelse. I avsnitt A. 1.2 påpekades ett viktigt samband mellan antalet resor och den resulterande bullernivån, vilket är viktigt att observera vid val av åtgärder mot vägtrafikbuller. Bullernivån kan antas öka snabbt inom ett intervall med litet antal bilresor. Vid hög trafikintensitet är det marginella tillskottet i bullernivå däremot litet. Slutsatsen härav är, att det kan vara ändamålsenligt att söka välja åtgärder, som koncentrerar trafiken och därigenom bulleremissionerna.29 Därvid måste dock vinsterna i form av minskade skador till följd av buller vägas mot kostnader för förlängda restider förutom de eventuella merkostnader i byggandeätgärder som en koncentration av trafiken kan medföra. Det är troligt att svårigheterna att utarbeta praktiskt fungerande avgiftssystem kan vara betydligt större på trafikbulleromrädet än när det gäller att lösa problem med bilavgaser. I princip skall ju avgiften sättas lika med kostnaden för den skada som beräknas uppstå genom den tillkommande bilistens bulleremission i optimumläget. Men det kan vara svårt att utforma praktiskt 316

fungerande avgiftssystem som tillräckligt väl differentierar för olika bullerskador i tid och rum. Exempelvis kan sömnen visserligen rubbas av att en bilist startar sin motor men inte tillräckligt för att individen ifråga skall vakna. Det gör han emellertid kanske om ytterligare en bilist startar sin motor strax efteråt. Frågan är då hur ansvaret för denna väckning skall fördelas pä de båda bilisterna genom en tillämpning av avgiftsmetoden. Aggregations- (eller disaggregations)problem är givetvis inte specifika för bullerområdet utan är kanske snarare regel än undantag på emissionsområdet. Både de principiella problemen och genomförandeproblemen innebär emellertid att man i praktisk politik ofta måste nöja sig med relativt grovt tillyxade medel. A.4 Val av kostnadsbärare A.4.1 Lagstiftningens betydelse Beroende på vilket medel som väljs för att minska skadeverkningarna av bilavgaser och vägtrafikbuller kan högst olika effekter uppkomma på välfärdsfördelningen. Detta gäller såvida inte fixerade regler för betalningsansvaret föreligger, exempelvis sä att bilisterna alltid skall svara för alla kostnader, oavsett vilket medel man väljer. Kostnaderna för emissionsreduktioner genom införande av effektivare avgasrenare eller ljuddämpare, inkapsling av motor etc fördelas mellan bilfabrikanter och bilister, såvida inga särskilda kompensationer utgår. Vilken fördelning som uppkommer mellan de nämnda grupperna beror på pris- och inkomstelasticiteternas storlek. Kostnader för trafikavledning, t ex vid förbud mot genomfartstrafik, kan komma att i första hand belasta bilisterna. Kostnader för speciell lokalisering av bostäder och sjukhus kan komma att drabba de boende resp skattebetalarna. Avskärmning med hjälp av t ex vallar kan leda till kostnader för det allmänna (eventuellt för bilister28 Jfr Bohms analys i Pollution: Taxation or Purification? 29 Jfr Bergendahl -Malmberg.

SOU 1973:32

na genom höjda vägtrafikskatter). Kostnader för ljudisolering av bostäder kommer att belasta de boende samt i viss mån fastighetsägaren. Politikerna kan i det läge då en reduktion av emissioner övervägs, betrakta den rådande inkomstfördelningen som önskad eller icke önskad. I båda fallen är det av intresse att beakta konsekvenserna för välfärdsfördelningen av reduktionerna (såvida man inte uppfattar välfärdsfördelningsmålet såsom varande av underordnad betydelse). Om man anser utgångslägets välfärdsfördelning vara önskvärd, gäller det att klarlägga på vilka punkter den "störs" genom åtgärderna samt vilka medel, som står till buds för att genomföra de kompensationer (t ex inkomstöverföringar) som därigenom aktualiseras. Om man å andra sidan i ett utgångsläge önskar ändra välfärdsfördelningen, kan de medel, som används för minskning av utsläpp, leda till att man antingen närmar sig eller avlägsnar sig från välfärdsfördelningsmålet. Det är givetvis en fördel, om man kan finna medel, som samtidigt förbättrar den samhällsekonomiska effektiviteten och välfärdsfördelningen. Om man genom reduktionerna i stället förbättrar effektiviteten pä bekostnad av välfärdsfördelningen, kan det bli aktuellt att genomföra kompensationer. Oavsett om utgångsläget representerar en önskad eller icke önskad välfärdsfördelning, kan det sålunda bli aktuellt att kompensera vissa grupper för åtgärdernas fördelningseffekter. En viktig aspekt i det sammanhanget är i vilken utsträckning generella medel för inkomstfördelning (allmänna skatter och subventioner) står till buds. Begränsningar i de generella medlens användbarhet kan leda till: a) att vissa miljöpolitiska medel blir "politiskt omöjliga" p g a sina icke önskade effekter på välfärdsfördelningen, b) att vissa miljöpolitiska medel föredras för att de leder till såväl en högre effektivitet som en välfärdsomfördelning i önskad riktning. Såväl de som emitterar luftföroreningar SOU 197 3:32

eller buller som de som upplever en skada härav, kan i viss mening sägas "vara orsak till" skadan. En effektiv lösning av ett emissionsproblem kan nämligen uppnås, antingen genom att t ex en bilist upphör med sina utsläpp, eller genom att den som har olägenhet därav flyttar till en plats utan dylika störningar. Hur bör då en samhällsekonomiskt effektiv lösning uppnås med hänsyn tagen till bilavgaser och vägtrafikbuller? Enligt ett "klassiskt" synsätt är privata förhandlingar mellan berörda parter den bästa lösningen.30 Det är möjligt, hävdas det, att nå effektiva lösningar utan statlig intervention. Som grund för denna slutsats ligger analyser med tväpersonsmodeller.3' Förhandlingskostnader mellan berörda parter antas vara negligerbara. De författare som drivit denna argumentationslinje tycks ha den uppfattningen att om en förhandlingslösning kan vinnas utan att det står någonting i lagen, är detta att föredra framför en från effektivitetssynpunkt "onödig" intervention i marknadsekonomin från samhällets sida. Om "endast" välfärdsfördelningen berörs av valet av strategi, förefaller det emellertid rimligt att målsättningen i denna fråga får fälla utslaget. Beroende pä förhållandena i övrigt kan politikerna föredra att gynna antingen emittenterna eller recipienterna. Om en förhandlingslösning kan uppnås, är det givetvis ändamålsenligt att inte i lag stadga ovillkorligt förbud mot utsläpp. Om det ä andra sidan betraktas som önskvärt att gynna recipienterna, är det rimligt att i lagen stipulera emissionsförbud, kombinerat med rätt för recipienterna att mot kompensationer från emittenterna tillåta utsläpp. Den effektiva punkt, som man styr mot, blir olika beroende på vems sida lagstiftaren ställer sig pä. Om han väljer att ställa sig på emittenternas sida (dvs att i lagen inte 3 0 Coase, K H: The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, Oct 1960, I, 1-44. 31 Davis, O A and Whinston,A: Externalities, Welfare and the Theory of Games, Journal of Political Economy, June 1962.

Marqinell skada för A resp. B A Recipienten (A) V (med lagen på sin sida)

Höq bullernivå Hög luftföroreningsgrad

Emittenten (B)V (med lagen på sin sida) Xl

_ Tystnad j Ren luft

i* Fallet då recipienten A har lagen på sin sida illustreras genom de heldragna kurvorna --'Fallet da emi+tenten B har lagen på sin sida illustreras genom de streckade kurvorna Diagram A: 10

uppställa hinder mot utsläpp) innebär detta, nivån till q 2 . Denna nivå är högre än q,, men att recipienterna i förhandlingar måste söka utgör optimum vid den i detta fall rådande "muta" emittenterna. Om förhandlingarna välfärdsfördelningen. lyckas, uppnås en effektiv punkt. Förhandlingslösningens förespråkare har Om lagstiftaren i stället ger recipienterna också kritiserats för att basera sina slutsatser rätt till att i förhandlingar utkräva kompen- på modeller, vilka bygger på alltför förenklasationer för sina skador, uppnås en annan de antaganden om verkligheten. Bl a har effektiv punkt med mindre avgaser och J Rothenberg hävdat betydelsen av att man buller än i föregående effektiva punkt. Skill- skiljer mellan en aktiv och en passiv part vid naderna i välfärdsfördelningen medför sålun- diskussioner om emissionsproblemens lösda skillnader i val av effektiv punkt. Mishan ning. "There is an important asymetry behar med hjälp av ett diagram demonstrerat tween those who spew gases into the air and betydelsen för resursanvändningen av lagstif- those who only want to breathe it. The tarnas ställningstagande för eller emot emit- former do at least potential ill to the latter, tenterna. Diagrammet återges i ett något för- but the latter do not do damage to the enklat skick.3 2 Om recipienten har lagen på sin sida, kan 32 han förhandla med emittenten om att tillåta Jfr Mishan, E: Pareto optimality and the Law, visst utsläpp mot kompensation. Den skugga- publ i Ten essays, 1969. För en roande framställav detta och närliggande problem hänvisas till de ytan V, utgör då ett mått på den ning samme författares artikel: Pangloss on Pollution, samhällsekonomiska vinsten av att öka emis- The Swedish Journal of Economics, 1971:1. Förskjutning inåt i efterfrågekurvan efter tystnad sionen från noll till den optimala nivån q,. Om i stället emittenten har lagen på sin sida, från A\ till Aj är uttryck för att en superior vara behandlas. Vid inferiora varor uppkommer i stället måste recipienten betala en kompensation en förskjutning utåt i efterfrågekurvan. I gränsfall för att emissionen skall nedbringas. Ytan V2 mellan superiora och inferiora varor kan efterfrågeutgör i detta fall ett mått pä den samhälls- kurvan förväntas ligga stilla. Valet av effektiv punkt är m a o i detta specialfall oberoende av ekonomiska vinsten av att fä ned emissions- välfärdsfördelningen. 318

SOU 1973:32

former.1'33 Om fria förhandlingar lyckas, så A.4.2 Bilisternas betalningsansvar att emittenterna kan fä "mutor" frän reci- Utgångspunkt för diskussionen i detta delavpienterna, föreligger vinstincitament, som snitt är den värderingen, att bilisterna bör ha direkt kan uppmuntra till produktion av ett betalningsansvar för de kostnader som de negativa externa effekter. Företagen upp- "förorsakar" samhället i övrigt genom emismuntras att välja sådana produktionsalterna- sioner av avgaser och buller. De frågor, som i tiv som ökar skadan för tredje part. Härige- första hand aktualiseras i detta sammanhang, nom kan resurserna komma att i alltför stor är följande: utsträckning inriktas mot aktiviteter, som 1. Efter vilken princip skall betalningsansvavållar skador för tredje part. ret eller "skadeståndet" beräknas (alltså Om emellertid recipienterna kunde fördet belopp, med vilket bilisterna ett visst handla med lagen på sin sida skulle dessa "i bestämt år skall anses vara skyldiga att efterhand" systematiskt kunna placera sig på kompensera övriga samhällsgrupper för orter, där emissioner redan förekommer i avgaser och buller)? avsikt att fä "mutor" från emittenterna. I avsikt att undvika dylika motiv till snedvrid- 2. Hur skall man identifiera recipienterna, och hur skall ett kompensationsbelopp ningar av resursallokeringen kan man tänka fördelas mellan dem? sig att följa regler av typ "först pä platsen" har lagen på sin sida.34 Om sålunda emitten- 3. Hur skall det totala betalningsansvaret för bilisterna kunna fördelas på olika bilister? ten var "först" utgår inga kompensationer, medan så är fallet om den negativa effekten Avsikten med detta avsnitt är att söka av recipientens aktiviteter tillkommit senare. Ett annat förenklande antagande gäller något belysa innebörden av dessa inbördes antalet inblandade personer eller parter. 1 33 Rothenberg, J: The Economics of Congestion Davis och Whinstons modell finns det två and Pollution: An integrated view. The American personer. När det gäller miljöpåverkan från Economic Review, March 1970, sid 1 1 4 - 1 2 1 . biltrafik är emellertid såväl antalet emitten- Rothenberg presenterar dessutom ett analysscheter som antalet recipienter i allmänhet myc- ma, i vilket "pure congestion" avser det fall där alla eller konsumenter genererar identiskt ket stort. Det föreligger stora svårigheter att producenter lika stor kvalitetsförsämring per aktivitetsenhet, effektivt organisera förhandlingar, om mänga och drabbas i lika stor grad av den resulterande personer är inblandade. Skillnaderna i för- kvalitetsförsämringen. "Then the central interpersonal distributive fact about it is that all users are handlingsstyrka t ex mellan bilfabrikanter using the medium (the public good) in much the och bilister ä ena sidan, och recipienter av same way, each damaging service quality for both bilimmissioner ä andra sidan påverkar förut- others and himself, and the ratio of self to other damages is approximately the same for all users." sättningarna för en förhandlingslösning. Or- Därför är trängsel, menar Rothenberg, en process i ganisations- och förhandlingskostnader kan vilken ingen "important real income redistribution utgöra alltför starka hinder för att en uppgö- occurs - some benefiting by imposing damages upon others. The whole user group loses homogerelse skall åstadkommas, även om man skulle nously by its self-imposed interaction." Emellerlyckas organisera sig. Därvid kommer resulta- tid kan Rothenbergs karakteristik inte vara särskilt tet att bli en emissionsnivå, som ligger högre träffande, om man antar att olika resenärer har olika tidsvärdering. Dessutom förbiser Rothenberg än den effektiva vid rådande fördelning (q2 i inkomstfördelningseffekterna av trängselproblemet diagrammet ovan). I dylika fall föreligger ett för en tredje part, nämligen de som av olika skäl valt andra transportmedel än bilen. klart motiv för statlig intervention.3 5 34 Bohm, P: Pollution, Purification and the Vem som skall bära kostnaderna för ska- Theory of External Effects, The Swedish Journal deverkningar av emissioner bestäms ytterst of Economics, No 2, June 1970, sid 165 samt av beslutsfattarnas politiska bedömning av Bohm, P: Samhällsekonomisk effektivitet, (SNS), Uddevalla 1972, sid 50. vad som kan anses vara rättvist. En diskus3 5 Bohm, P: A Note on the Logic and Eeasibility sion av valet av kostnadsbärare följer i nästa of the Taxation Solution to the Externality Problem (Opubl). delavsnitt. SOU 1973:32

sammanvävda problem, då i synnerhet problem nr 1. Som underlag för ett politiskt beslut om vilken omfattning bilisternas betalningsansvar skall ha kan det vara lämpligt att behandla frågan under två skilda förutsättningar: A Skall en ändring i betalningsansvaret ske vid oförändrade emissionsnivåer? eller B Skall ändringen av betalningsansvaret kombineras med samhälleliga åtgärder för att i effektivitetssyfte sänka emissionsnivåerna eller minska skadeverkningarna av emissionerna?

Marqinella skador

4\ Skadefunktion för recipien+en

Radande emissionsnivS Diagram A :11

Nollnivån

Emissioner

Alternativ A betyder, att diskussionen helt driver skadornas ekonomiska betydelse, när inriktas på en förändring av välfärdsfördel- de vet att de kompensationsbelopp, som kan ningen. Alternativ B innebär, att en kombi- komma att utgå, beror på hur stora eller små nation av åtgärder diskuteras, som syftar till belopp man uppger? Vissa lovande experiatt samtidigt uppnå effektivitets- och väl- ment har under senare tid utförts i syfte att färdsfördelningsmål. De inledningsvis upp- utröna huruvida olika utformningar av interräknade problemen kommer att diskuteras vjufrågor leder till signifikanta olikheter i en under dessa båda förutsättningar i tur och grupp individers uppgivna värdering av en ordning. En ändring av betalningsansvaret kollektiv nyttighet. 36 Emellertid föreligger under förutsättning A kan innebära, att ännu inte några standardmodeller för hur bilisterna skall kompensera recipienterna av individernas sanna preferenser skall kunna bilemissioner för en kvarstående skada. avslöjas. Kompensationsprincipen kan formuleras på Olika individer eller grupper av individer följande sätt: Varje recipient skall betrakta har olika värderingar av kvarstående skador situationen med skadorna av emissionerna p g a bilemissioner. För det första kan indivioch med kompensation härför som likvärdi- der inom samma inkomstklass värdera skaga med en situation utan emissioner och dan av en given luftförorening mycket olika, utan kompensation. Skattningen av värdet beroende på om vederbörande är t ex astmapå kvarstående skada syftar sålunda till att få tiker eller fullt frisk. För det andra finns det fram varje recipients individuella värdering en inkomsteffekt, som innebär att individer av de skadeverkningar, han drabbas av. Med med höga inkomster i allmänhet värderar andra ord: man söker uppskatta en kompen- skador högre (räknat i pengar) än individer sation till recipienterna, som av dem uppfat- med låga inkomster. För det tredje kan tas som likvärdig med ett borttagande av skillnader mellan olika individer eller grupskadeverkningarna av emissionerna. 1 prin- per i fråga om institutionella förutsättningar cip söker man därför svar pä följande fråga: påverka värderingen. 1 en del fall kan sålunda Hur mycket måste vi betala för att ni skall vissa enskilda samfällt genom existerande acceptera den rådande skadenivån i stället institutioner vidta effektiva motåtgärder mot för nollnivån? (likvärdig variation). skadeverkningar av bilemissioner. Samtidigt Det belopp som man vill skatta illustreras har andra enskilda inte möjligheter att uti diagram A:l 1 av den streckade ytan. Huvudfrågan är emellertid i allmänhet om det är möjligt att avslöja individernas värde36 Jfr t ex Bohm, P: Estimating Demand for ring av effekterna. Hur skall man i praktiken Public Goods: An Experiment, European Econokunna undvika att recipienterna starkt över- mic Review, april 1972. 320

SOU 1973:32

nyttja dylika åtgärder, även om det skulle vara samhällsekonomiskt lönsamt.37 I sådana fall liksom i de två nyssnämnda aktualiseras frågan om olika kompensationsbelopp skall utgå till olika grupper, som exponeras för samma emissionsnivåer. En differentiering av detta slag vid bestämningen av kompensationer kan emellertid dels komma att uppfattas som orättvis, dels försvaga incitamenten att vidta motåtgärder mot emissioner. Det kan sålunda finnas flera olika skäl att välja en enhetlig norm för kompensationerna. I samband med att ett betalningsansvar Diagram A:12 införs, så att bilisterna kompenserar recipienterna för skador i samband med bilavgaser Genom sänkningen i emissionsnivån från och vägtrafikbuller vid rådande normer, kan q till qi reduceras kompensationsbehovet en dynamisk effekt på emissionsnivån påräktill ett belopp, som svarar mot den kvarstånas. Till följd av att fördelningen av betalningsansvaret ändras, kommer sannolikt bil- ende skadan (den streckade ytan). I diagram A: 12 illustreras också kostnaden fabrikanterna att få ökade incitament att satsa resurser på att få fram biltyper med för den emissionssänkande åtgärden genom lägre emissionsnivåer. Styrkan i detta incita- den rutade ytan. De skadereducerande åtgärment beror av kompensationsbeloppens stor- derna behöver inte nödvändigtvis riktas dilek. Ju större belopp bilisterna får betala, rekt mot bilisterna. Alternativt kan bilfabridesto starkare blir givetvis incitamentet att kanter, statliga och kommunala institutiofå fram emissionsreducerande metoder. Häri- ner, byggherrar m fl subjekt åläggas att genom kommer på längre sikt behovet av genomföra emissionsbegränsande åtgärder. kompensationer från bilister till recipienter Om värderingen är den, att bilisterna skall stå för alla kostnader i samband med bilemisatt minska. Så långt har diskussionen förts under sioner, skall givetvis betalningsansvaret för förutsättning att en ändring av betalningsan- dylika åtgärder utkrävas av dessa. Som redan understrukits är svårigheterna svaret skall ske vid oförändrade emissionsniatt korrekt skatta värdet av kvarstående våer. I det följande skall diskussionen föras skador hos recipienterna stora. Om detta utifrån alternativ B. Den avser alltså fall, då problem inte kan lösas, kan skäl tänkas man syftar till att kombinera en ändring av föreligga för att helt enkelt skärpa normerna betalningsansvaret med samhälleliga åtgärder utöver den optimala nivån, t ex till q 2 . för att i effektivitetssyfte sänka emissionsniDärigenom minskar på samma sätt som våerna eller minska skadeverkningarna av tidigare den kvarstående skadan, här dock emissioner. till priset av att en ineffektiv lösning väljs. Utgångspunkten är fortfarande den värdeEn avvägning mellan effektivitetsoch välringen, att bilisterna genom ett ändrat betalfärdsfördelningsmål med beaktande av svåningsansvar skall kompensera recipienterna righeterna att på andra sätt uppnå dessa mål, för skador orsakade av avgaser och buller. kan sålunda motivera en lägre emissionsnivå Genom att man med olika åtgärder, t ex avgifter och/eller förbud av skilda slag, redu37 Som påpekades i föregående delavsnitt, är cerar bilemissioner eller skadeverkningar där- detta ett exempel på fall, då statliga eller kommuav, reduceras samtidigt kompensationsbeho- nala interventioner framstår som nödvändiga för att nå effektiva lösningar. vet. Detta illustreras i diagram A:12. SOU 1973:32 21

än den, som är motiverad från renodlad effektivitetssynpunkt. Det är uppenbart att någon säker grund för hur kompensationsbelopp skall beräknas, icke kan presenteras här. Syftet har i stället varit att belysa några problem, som är förknippade med dylika beräkningar. Utbyggnaden av ett kompensationssystem förutsätter, att enkla, schablonmässiga regler kan utformas. Själva överflyttningen av "kostnadsansvaret" från recipienter till bilister baseras i sig på ett rimlighetsövervägande. Det finns inget som hindrar, att man vid identifiering av recipienter och bestämning av kompensationsbelopp fortsätter att tillämpa dylika rimlighetsöverväganden. Frågan som kvarstår gäller, hur man skall fördela den totala skuldsumman på dem som "orsakar" skadorna, dvs bilisterna och/eller bilfabrikanterna, i de fall avgiftsmetoden inte används. I princip kan det hävdas att betalningsansvaret bör differentieras efter var, när och hur mycket var och en har utnyttjat sitt fordon. I praktiken måste en sådan differentiering ske utifrån enkla schablonregler.

322 SOU 1973:32

Bilaga B

Kalkylsituationer vid väginvesteringar Av Alf Carting

Denna bilaga utgör en teknisk kommentar till resonemangen rörande vägbyggnadskostnader och långsiktiga marginalkostnader i kapitel 6, avsnitten 6.1-6.2. Med hjälp av en serie diagram illustreras den kategoriindelning av investeringarna i kapacitetsutbyggnad, rationalisering och kvalitetsförbättring, som förekommer i kapiteltexten. Avsikten är att beskriva kalkylsituationen och de olika kostnadsbegreppens innebörd något mer utförligt än som varit möjligt i texten. Däremot rör det sig inte om någon utförlig genomgång av de samhällsekonomiska kalkyler, som aktualiseras i samband med investeringsprojekt i vägsektorn. Frågor rörande vägplaneringen ligger vid sidan av vägkostnadsutredningens uppdrag utom i den mån de har betydelse för valet av avgiftspolitik. Samhällsekonomiska kalkyler för vägbyggnadsprojekt har diskuterats i Vägplan 70, och valet av metoder på detta område behandlas för närvarande av en särskild utredning. Valet av investeringskriterier vid utbyggnad av trafikanläggningar och vid andra statliga investeringsbeslut har analyserats i ett flertal studier såväl i Sverige som utomlands. 1 B.l Betalningsvilja och

konsumentöverskott

De samhällsekonomiska intäkterna av en utbyggnad av statliga produktionsanläggningar, t ex kraftverk, vägar och järnvägar, tillfaller delvis enskilda förbrukare av ifrågavarande SOU 1973:32

produkter, såvida inte kompenserande omfördelningsåtgärder (konfiskering) genomförs. Förbättringarna för konsumenterna uppkommer antingen genom att nya och förbättrade tjänster tillhandahålls, eller genom att priserna för existerande tjänster sänks på grund av utbyggnaden. Den del av förbättringen, som tillfaller hushåll, representeras till stor del inte av faktiska förändringar i in- och utbetalningar, dvs av inkomstökning eller kostnadssänkning i vanlig mening. Den måste i stället mätas som hushållens betalningsvilja för ökad förbrukning av eller förbättrad kvalitet hos olika varor och tjänster. Det är i detta sammanhang egenskaper hos efterfrågefunktionerna, som måste beaktas. Då det gäller marginella förändringar anges betalningsviljan - dvs det högsta belopp hushållen är beredda att betala för ytterligare en enhet av varan - direkt av efterfrågekurvans avstånd från kvantitetsaxeln (t ex b i vid kvaliteten q, i diagram B:l). Efterfrågekurvorna har i allmänhet negativ lutning, vilket innebär att den marginella betalningsviljan avtar för varje ytterligare enhets konsumtion, om priserna på övriga varor hålls oförändrade. Då möjligheter föreligger att i För en kortfattad genomgång av principerna för samhällsekonomiska kalkyler - sk cost-benefitanalys - hänvisas till Bohm, P.: Samhällsekonomisk effektivitet (1972), kapitel 4, och Mattsson, B.: Trafiksäkerhet och samhällsekonomi (1970), del I. 323

A

konsumentöverskott anges för en prissänkning. Man måste då beakta inte endast de besparingar, konsumenterna genom prissänkningen erhåller för den ursprungliga mängden, utan också det överskott, som sammanhänger med ökningen i efterfrågan vid det lägre priset. Den samlade betalningsviljan för en ny produkt eller för en kvantitetsökning kan mätas med ytan under efterfrågekurvan inom det aktuella kvantitetsintervallet. Det 91 q2 Kvantitet är emellertid i princip inte den vanliga Diagram B:l efterfrågekurvan, som är relevant i detta sammanhang, utan den s k kompenserade variera produktionskapaciteten kontinuerligt efterfrågan, där man dragit ifrån prisänd- dvs ge den hur små tillskott som helst - ringarnas inkomsteffekt, dvs inverkan på kan värdet av kapacitetsutvidgning anges uti- efterfrågan av att köparnas realinkomster har från denna marginella betalningsvilja, mins- förändrats genom ändrade priser. Härledkad med ökningen i rörliga produktionskost- ningen av ett konsumentöverskott från efternader. Om efterfrågan varierar mellan delar frågan förutsätter nämligen, att uppkommanav planperioden, t ex mellan dygnets tim- de överskott faktiskt konfiskeras genom bemar, och inga lagringsmöjligheter existerar, skattning och därefter fritt kan fördelas måste den marginella betalningsviljan under mellan olika hushåll i ekonomin. Vid en de olika delperioderna vägas samman. åtgärd, som innebär kvantitetsökning, ligger Mer komplicerade mätproblem föreligger den kompenserade efterfrågekurvan i allmänvid odelbarheter, dvs då kapacitetsanpass- het under den okompenserade; elimineringen ningen måste ske i stora steg - t ex från q, av ökningen i realinkomst genom beskatttill q2 i diagrammet - eller då en sådan ning medför minskad efterfrågan på varan. I stegvis anpassning bedöms vara överlägsen den följande framställningen antas emellermed hänsyn till investeringskostnaderna. tid, att inkomsteffekten av utbyggnaden på Den marginella betalningsviljan i utgångs- efterfrågan av de aktuella vägtjänsterna är så läget ger då inte tillräcklig information om liten, att skillnaden mellan kompenserad och investeringens värde eller samhällsekono- okompenserad efterfrågan kan försummas. miska intäkter, och detsamma gäller om den Det förutsätts dessutom, att konfiskering av marginella betalningsviljan i den situation, då konsumentöverskott och kompensationer i kapacitetsanpassningen genomförts. Man övrigt kan genomföras med hjälp av skatter måste i stället uppskatta den samlade betal- utan inverkan på vägutnyttjandet. Det är då ningsviljan för hela den förändring, åtgärden möjligt att summera kostnadssänkningar och medför. Skillnaden mellan denna totala be- konsumentöverskott, som tillfaller olika talningsvilja och den del, förbrukaren får grupper.2 Innebörden av begreppen betallämna ifrån sig i form av priser eller rörliga ningsvilja och konsumentöverskott skall då avgifter, kallas konsumentöverskott. 2 Konsumentöverskottet (compensating vaFrågan huruvida konfiskering av konsumentriation) för existens av en vara mäter det överskott faktiskt kan genomföras är givetvis av belopp i pengar, konsumenterna högst skulle central betydelse vid värdering av investeringar och avgifter från fördelningssynpunkt. Denna fråga vara beredda att avstå från, om varan i berörs i kapitel 7, avsnitt 7.2, samt i bilaga C, gengäld tillhandahålls till ett bestämt pris avsnitt 7. För en utförlig behandling av konsumentoch kompensationer hänvisas till Arvids(jämfört med alternativet att varan inte överskott son, G. och Niklasson, H.: Om konsumentöverskottillhandahålls). På motsvarande sätt kan ett tet och närbesläktade begrepp (stencil). 324

SOU 1973:32

det gäller trafikområdet illustreras i de föl- Kostnad, pris jande diagrammen för några enkla fall. 4\ De kostnadsbegrepp som används i det följande avser genomgående alternativkostnader i samhällsekonomisk mening. Då konsument- eller producentöverskott på angränsande områden bortfaller som följd av de övervägda åtgärderna, måste detta således beaktas vid kostnadsberäkningen. Ett näraliggande exempel gäller inverkan av väginvesteringar på järnvägstrafiken. Om efterfrågan på en ny eller förbättrad väg till stor del representerar överströmning från järnväg, k, Uz Mängd där taxorna överstiger marginalkostnaderna, Diagram B:2 måste i kalkylen hänsyn tas till bortfall av producentöverskott på järnvägssidan. 1 de fall följden blir nedläggning av järnvägslinjer, Valet av kapacitet, då odelbarheter föreligger måste förlusten av konsumentöverskott i i fråga om kapaciteten, illustreras i diagram samband härmed räknas in i kostnaderna för B:2. väginvesteringen. Antag att valet står mellan tre alternativ, nämligen kapaciteterna noll, k t och k 2 ; värden däremellan saknar aktualitet vid tillB.2 Kapacitetsinvesteringar gänglig produktionsteknik. De volymberoenDiskussionen av investeringsprojekt baseras de drifts- och underhållskostnaderna är konpå ett antal typfall, av vilka inget torde stanta (=SMC), oberoende av kapacitet. förekomma renodlat annat än undantagsvis. Efterfrågan anges av kurvan D. De olika fallen kan ses som illustrationer till Först jämförs den mindre anläggningen några av de synpunkter på olika kalkylsitua- med nollalternativet. Vid kapaciteten k! är tioner och mot dessa svarande kostnadsbe- Pi det pris som ger jämvikt mellan eftergrepp, som anfördes i kapitel 6. Liksom i frågan och tillgång på transporttjänsten i kapiteltexten inleds diskussionen med det fråga. I det valda exemplet ger detta pris fallet, att de producerade tjänsterna har visst bidrag till täckning av de fasta kostnafixerad kvalitet, oberoende av kapacitetsut- derna; täckningsbidraget illustreras av den nyttjandet i produktionen. Ett tänkbart streckade rektangeln i diagrammet. Även om exempel utgör godstransporter på järnväg. detta belopp inte är tillräckligt för att täcka Till en början antas också att de rörliga alla anläggnings- och andra fasta kostnader, kostnaderna per enhet är konstanta fram till kan produktionen vara lönsam, samhällsen bestämd kapacitetsgräns, och att dessa ekonomiskt sett. Vid en samhällsekonomisk kostnader inte förändras vid kapacitetsut- kalkyl skall nämligen också konsumentöverbyggnad. Kalkylsituationen under förutsätt- skottet - den helt skuggade ytan i diagramning att kapaciteten är kontinuerligt varier- met - räknas med på intäktssidan. Om bar beskrevs i kapitel 6 i anslutning till avvikelser från marginalkostnadsprissättning diagram 6:1. Den effektiva kapaciteten anges på andra marknader beaktats vid värderingen här av skärningspunkten mellan efterfrågekur- av resursinsatserna, och inga andra "second van och den långsiktiga marginalkostnadskur- best-problem" föreligger, kan kriteriet här van. Det effektiva priset kommer - under för- formuleras: utsättning att kapaciteten är rätt anpassad Investeringen skall genomföras, om sumatt överensstämma med såväl den långsiktiga man av konsumentöverskott och avgiftssom den kortsiktiga marginalkostnaden. SOU 1973:32

intäkter - dvs den totala betalningsviljan - överstiger summan av fasta och rörliga kostnader (samtliga poster omräknade till nuvärde).

Kos+nod, pris

[ \

^-a^

Återstår frågan, om i stället den större kapaciteten k2 bör väljas. Jämfört med det lägre alternativet skulle då få sättas ett lägre ^T r ~ * ^ — S M C pris, nämligen P 2 . I det valda exemplet skulle de samlade avgiftsintäkterna därigek\ k 2 Trafikflöde nom bli lägre. Trots detta kan kapaciteten Diagram B:3 k2 vara att föredra från samhällsekonomisk synpunkt, eftersom konsumentöverskottet ökas kraftigt. Tillskottet av betalningsvilja syn tas till kortsiktiga variationer i efterfråutöver de rörliga kostnaderna kan illustreras gan. Valet måste i allmänhet också träffas med summan av ytorna T och S i diagramutifrån osäkra bedömningar av efterfrågan i met. Vid valet av kapacitet skall detta framtida perioder. Investeringarnas långsikbelopp jämföras med skillnaden i fasta kosttiga karaktär i trafiksektorn och frånvaron av nader ("kapacitetskostnader") mellan de två möjligheter att snabbt anpassa kapaciteten alternativen. medför, att dessa komplikationer kan få stor Även i det fall då kapaciteten k, existerar betydelse för investeringsvalet. Här skall i utgångsläget och utbyggnaden är irrever- endast det förstnämnda problemet - dvs sibel, kan summan T + S användas som "peak-load-situationen" - kort behandlas. intäktsmått, om en utbyggnad till k2 över- Situationen illustreras för fallet med två vägs. Som framhölls i kapitel 6 skiljer sig delperioder med olika efterfrågan i diagram emellertid detta fall från det föregående då B:3. det gäller investeringens kostnadssida. KostKapaciteten i utgångsläget är k,. Efterfrånaden för att bygga ut existerande kapacitet gan vid högtrafik anges av DH, vid lågtrafik är normalt skild från den kostnadsskillnad, av DL- Den senare ger inte fullt kapacitetsutsom "från början" föreligger mellan de två nyttjande vid marginalkostnadspris. Däremot anläggningsstorlekarna. Över tiden ökande är vägkapaciteten en påtagligt knapp resurs efterfrågan och successiv utbyggnad av kapavid högtrafik; alternativkostnaden för en resa citeten utmärker flertalet trafikgrenar. Inpå marginalen (jämviktspriset) ligger då vid vesteringsbesluten gäller i sådana fall till stor PH, dvs högt över de rörliga kostnaderna. del valet av tidpunkt för utbyggnad. De ovan En kapacitetsökning till k2 kan givetvis skisserade kalkylerna måste då avse de samvara motiverad, trots att den rådande kapacihällsekonomiska intäkter och kostnader som teten inte alltid är fullt utnyttjad. Detta är förbundna med att den större anläggunder förutsättning att betalningsviljan enningen görs tillgänglig ett bestämt år i stället bart under högtrafik för den ökade kapaciför något eller några år senare. Tekniken vid teten ensam överstiger kostnadsökningen. detta slags kalkyler har diskuterats i VägNärmare bestämt skall den skuggade ytan i plan 70. Det bör observeras, att begrepp av diagrammet multiplicerad med den andel av typen långsiktig marginalkostnad saknar inplanperioden då högtrafik råder, överstiga tresse vid kalkyler av här aktuellt slag, dels 3 ökningen i kapitalkostnad. på grund av odelbarheterna, dels beroende Också för det specialfall, där inga odelbarpå utbyggnadens irreversibla karaktär (jfr heter föreligger i vägdimensioneringen, meddiskussionen i avsnitt 6.1).

l

Som framhölls inledningsvis måste vid valet av kapacitet för trafikanläggningar hän326

v

i ^

3 Jfr Williamson, O.: Peak load pricing; i Turvey (ed):Public Enterprise (1968).

SOU 1973:32

för svängningar i efterfrågan vissa förändringar. Regeln att priset överensstämmer med långsiktig marginalkostnad, om kapaciteten är rätt anpassad, gäller här i genomsnitt men inte för trafikanterna var för sig. "Den dimensionerande" trafiken - dvs de trafikanter som utnyttjar vägen vid högtrafik får svara för hela vägbyggnadsdelen i marginalkostnaden. Denna trafik prissätts alltså högre än LMC (jfr diskussionen av "peak load pricing" i kapitel 5). I diagrammet ovan illustreras situationen för det fall högtrafik råder under ca en tredjedel av planeringsperioden. I det valda exemplet kommer full kostnadstäckning inte att uppnås vid MCprissättning, eftersom stordriftsfördelar föreligger - utbyggnadskostnaderna minskar vid ökad kapacitet.

Kostnad,

X1

x2

k

Mängd

Diagram B:4

situation påverkas inte. Om däremot kapaciteten inte är fullt utnyttjad i utgångsläget, bör priset ändras, och intäkterna av åtgärden tillfaller åtminstone delvis köparna. Situationen illustreras i diagram B:4 för ett enkelt fall med konstanta rörliga kostnader fram till kapacitetsgränsen. Priset bör här sänkas från SMd till B.3 Rationalisering och kvalitetsförbättring SMC2, och åtgärdens intäkter tillfaller helt Vid sidan av kapacitetshöjande åtgärder köparna. Intäkterna består delvis av bespamåste kalkylerna avse investeringar i ny ringen i rörliga kostnader vid den ursprungproduktionsteknik. Sådana åtgärder kan liga kvantiteten X!; denna del anges av den innebära kostnadssänkningar antingen för streckade ytan. Därtill kommer ett konsuproducenten eller för dem som köper pro- mentöverskott i samband med produktionsdukterna. För det förstnämnda fallet kom- ökningen till x 2 , vilket anges av den helskugmer här att användas uttrycket rationalise- gade ytan. En viktig del av intäktssidan i samhällsringsinvesteringar, för det senare används uttrycket kvalitetsinvesteringar. De två kate- ekonomiska kalkyler för väginvesteringar utgorierna skall här diskuteras var för sig, trots görs av kvalitetsförbättring hos de vägtjänsatt de ofta förekommer tillsammans, och ter, som tillhandahålls trafikanterna. För tradessutom i kombination med kapacitetsut- fikanterna tar sig dessa förbättringar uttryck i minskad tidsåtgång, sänkt drivmedelsförbyggnad. Rationaliseringsfallet illustreras av följan- brukning, minskat fordonsslitage, reducerade de enkla exempel. Antag att odelbarheter olycksrisker osv. De medför således en sänkföreligger i fråga om trafikanläggningarnas ning av den generaliserade färdkostnad ("full kapacitet, och att valet av kapacitet inte price") för olika transporter, som diskuterats påverkas av de övervägda åtgärderna. Om i kapitel 4 ff. Den gängse metoden att värdera åtgärder fullt kapacitetsutnyttjande råder i utgångsav detta slag bygger på ett studium av läget, är det här fråga om en rent företagsefterfrågans förändring - konsumentöverekonomisk lönsamhetsbedömning. Väghållaskottet för de nya, förbättrade tjänsterna rens eller järnvägsföretagets kalkyl gäller hur den givna produktionen skall åstadkommas 4 Ett tänkbart exempel på vägsidan utgör val till lägsta möjliga, totala kostnad.4 Om mellan beläggningstyper med olika underhållskostbesparingen i rörliga kostnader - diskontenader. Det förutsätts då, att valet mellan alternarad till nuvärde - överstiger investeringskost- tiven inte påverkar fordonsslitage, färdhastigheter naden, bör åtgärden genomföras. Jämvikts- eller andra för trafikantkostnaden bestämmande priset blir oförändrat, och förbrukarnas faktorer. !

SOU 1973:32

jämförs med motsvarande överskott för de ligen några av huvudproblemen i de försök gamla. Åtgärden höjer vägtjänsternas värde som gjorts att i praktiken tillämpa avgiftsför förbrukarna; dock i olika grad för olika system baserade på vägbyggnadskostnader. grupper, beroende bl a på varierande tidsvär- Då avses främst de problem, som sammandering. hänger med att olika fordon skiljer sig åt, Med här skisserade betraktelsesätt fram- sett från kostnadssynpunkt. Dessa frågor har står investeringen varken som en kapacitets- dock behandlats i avsnitt 6.3 och - då det höjande eller kostnadssänkande åtgärd. Det gäller fördelningskonsekvenser - avsnitt 7.2. framstår också som meningslöst att tala om Det följande modellexemplet5 avser väglångsiktiga marginalkostnader eller om mar- trafik mellan två orter, och bygger på följanginella kapacitetskostnader i sammanhanget; de antaganden: det är ju primärt produktens egenskaper och inte mängden som ändrats. Visserligen ökar i 1. Samtliga fordon är identiska i kostnadsavseende, dvs en resa mellan orterna medför allmänhet den utnyttjade kvantiteten, men samma fordonskostnader för alla trafikandetta är en följd av kvalitetsinvesteringen, ter och alla har samma tidsvärdering. inte en orsak till den. Det är fullt tänkbart 2. Efterfrågan på resor är jämnt fördelad över att investeringar av detta slag är motiverade, dygnet och året, dvs det föreligger inga utan att ökad förbrukning blir följden. Det "peak-problem". kan nämnas att den svenska vägplanens lönsamhets- eller prioriteringskalkyler - där 3. De rörliga kostnader, som färderna förorsakar väghållaren och andra enskilda än kvalitetsinvesteringar synes vara den helt trafikanterna, stiger proportionellt med dominerande komponenten - i allmänhet trafikmängden. utgår från en förutsättning om opåverkad 4. Vid låg trafikbelastning är också trafikantefterfrågan vid rådande priser. kostnaderna per resa konstanta, dvs inga Som framhölls i kapitel 6 väljer man ofta trängsel- eller interaktionskostnader föreav framställningstekniska skäl att behandla kommer i sådana fall. hela "förädlingskedjan" vägtjänster - transValet av vägstandard och sambanden melporttjänster som en enhet vid analys av lan olika kostnadsslag kan illustreras med väginvesteringar, trängselavgifter osv. I syfte diagram B:5 som utgångspunkt. Antag att att renodla vissa centrala aspekter på kvalitetsinvesteringar skall i det följande en sådan 5 Exemplet bygger till stor del på en promemostarkt förenklad modell väljas. På grund av ria, författad av J.O. Jansson: Medveten överdimende valda förutsättningarna försummas visser- sionering av kapaciteten (Augusti 1970). To+ala

kostnader

Marginalkostnader

SMCC LMC

2 X3

Trafikmängd

Diagram B:5

328 SOU 1973:32

det i planeringstidpunkten inte finns någon faktorer. Av vikt är dels vägbyggnadsteknivägförbindelse på sträckan, och att det en- kens utformning, dels i vilken utsträckning dast existerar tre alternativ, när det gäller de resurser, som lagts ned i den existerande möjlig vägutformning. De tre vägtyperna vägen, kan återvinnas för annan användning. kallas A, B och C. Med typ A kan exempelvis Dessa två faktorer kan vara svåra att skilja åt; avses en smal tvåfältsväg, där vägsträck- i allmänhet är det som "stomme" till eller ningen valts med sikte på låga kostnader för del av en ny väg, den existerande vägen kan väghällaren, vilket kan medföra omvägar för representera ett alternativutnyttjandevärde. trafikanternas del. Typ B representerar då Även om viss sådan användbarhet föreligger, exempelvis en bredare och snabbare tvåfälts- innebär existensen av väg A, att merkostnaväg, typ C en fyrfältsväg med annan sträck- den för övergång till vägtyp B blir väsentligt ning. Utformningen i övrigt då det gäller högre än "ex ante". De resurser, som lagts bärighet etc kan inte varieras. Trafikantkost- ned på den mindre vägen, utgör till stor del naderna antas sjunka med stigande vägstan- "sunk costs", som skall räknas bort, när man dard, medan givetvis investeringskostnader bedömer kostnaderna för att bibehålla detta och underhållskostnader per dygn - dvs alternativ. Slutsatsen är, att om väg A en väghållarens fasta kostnader - ökar med gång byggts, kommer det inte att bli lönsamt stigande standard. Dessa senare kostnader att övergå till ett större alternativ, förrän vid anges i diagrammet med FA, FB och Fe för väsentligt större produktionsvolym än x,. Det bör slutligen framhållas, att valet av de tre alternativen. vägstandard vid odelbara projekt inte kan Den samhällsekonomiskt lägsta kostnaden göras enbart utifrån jämförelser av långsiktig för olika trafikvolymer, när man har möjligmarginalkostnad och marginell betalningshet att "fritt" välja vägutformning, illustreras vilja. Här liksom vid kapacitetsutbyggnad "i i figuren av den streckade kurvan, vilken har stora steg" krävs en samhällsekonomisk kalkallats LTC. Av denna kurva framgår att vid kyl. Den sammanlagda kostnadssänkningen en planerad trafikvolym, understigande x, resor per dygn ska väg A väljas. Vid en för trafikanterna plus tillkommande konsuvolym större än x,, men mindre än x2 väljs mentöverskott måste ställas mot investeväg B. För större trafik än x2 resor per dygn ringskostnaden för väghällaren. Situationen är det väg C, som ger den lägsta totalkostna- illustreras nedan för valet mellan standardden. Från totalkostnadskurvorna kan här- alternativen A och B i det förra diagrammet. Kostnaden för en standardförbättring från ledas motsvarande samhällsekonomiska marginalkostnadskurvor. Dessa illustreras i det alternativ A till alternativ B, dvs F B - F A enhögra diagrammet. Den långsiktiga marginal- ligt diagram B:5, skall ställas mot den förbättkostnadskurvan, LMC, förändras "språngvis" ring, som övergången innebär för trafikantervid volymerna x, och x 2 , beroende på förut- na. Denna förbättring utgörs i diagrammet sättningen att vägstandarden inte kan varieras kontinuerligt. Totalkostnaderna mäts här av ytor under marginalkostnadskurvorna. Vid effektivt anpassad kapacitet mäts den totala rörliga kostnaden för en bestämd mängd, t ex x 3 , av summan av den skuggade ytan (kostnader för väghällaren) och den streckade ytan (trafikantkostnader). Illustrationerna har hittills gällt val av kapacitet, då ingen vägförbindelse finns i utgångsläget. Hur motsvarande kalkylsituaTrafikmängd *A*1 B tion skiljer sig från denna, när en väg redan existerar på sträckan, beror på flera Diagram B:6 X

SOU 1973:32

ovan av dels den streckade rektangeln, som är en färdkostnadssänkning för trafikmängden XA dels den helskuggade triangeln, som är ett konsumentöverskott för trafikökningen till XB- Om intäkterna överstiger investeringskostnaden, ska standardalternativ B väljas, och färdkostnaden blir PB. I motsatt fall väljs alternativ A, och färdkostnaden blir P A . Kostnaderna för vägförbättringar påverkar primärt valet av vägutformning - resp tidpunkten för övergång till ny vägutformning. Vägbyggnadskostnaderna kan därigenom också indirekt få betydelse för den effektiva avgiften, nämligen om de kortsiktiga marginalkostnader, som drabbar andra än trafikanten själv, påverkas genom utbyggnaden. I exemplet ovan har förutsatts att så inte är fallet, och avgiften (a) påverkas inte av vilken standard man väljer. I verkligheten måste man dock räkna med en viss kapacitetskomponent hos alla väginvesteringar (jfr diskussionen av diagram 6:3 i kapitel 6). Allmänt gäller, att det effektiva priset ("full price") för trafiktjänsten kommer att överensstämma med den långsiktiga, samhällsekonomiska marginalkostnaden, under förutsättning att vägstandarden är effektivt anpassad. Då är nämligen LMC lika med den relevanta, kortsiktiga marginalkostnaden. Huruvida avgifterna i detta fall ger full täckning för väghållarens och "icke-trafikanternas" kostnader för trafiken, beror på kostnadssambandens utseende. Vid stigande LMC medför kombinationen av effektiv investerings- och prispolitik att finansiella överskott uppkommer; vid stordriftsfördelar såsom i det föregående exemplet uppkommer i stället underskott. Om trafikanläggningarnas kapacitet och/ eller kvalitet skiljer sig från den samhällsekonomiskt effektiva, är LMC däremot inte lika med den för prissättningen relevanta marginalkostnaden. En prissättning byggd på de långsiktiga marginalkostnaderna leder då till effektivitetsförluster, vilka diskuteras närmare i kapitel 6.

Bilaga C

Effektiva priser vid olika tänkbara restriktioner Av Alf Carling, Göran Lagerholm, Leif Magnusson

Resonemangen i det följande är avsedda att belysa hur, från samhällsekonomisk synpunkt, effektiva priser i vägsektorn bestäms vid vissa typer av restriktioner utöver vad som betingas av begränsad resurstillgång. I första hand behandlas konsekvenser av budgetrestriktioner (finansieringskrav eller betalningsansvar i vidare mening) inom vägsektorn och järnvägssektorn. Dessutom berörs inverkan av marknadsimperfektioner utanför vägsektorn och av systemkostnader eller absoluta restriktioner vad gäller antalet priser för vägtjänster. Till sist visas hur prisbestämningen kan ske då hänsyn till inkomstfördelningen förs in explicit i analysen. Utgångspunkten är en femvarumodell, där kvantiteterna betecknas på följande sätt: Xj och x2

x3 och x4 xs

förbrukade mängder av två slags vägtrafiktjänster (t ex bilresor) förbrukade mängder av två slags järnvägstjänster konsumtion av övriga varor och fritid.

I vissa fall måste modellen utvidgas genom att ytterligare varukategorier tillförs. Gruppen "övriga varor" uppdelas sålunda i avsnitt 4 i två (mängderna x5 och x 6 ). När externa effekter i konsumtionen - t ex genom trafikimmissioner - behandlas i avsnitt 5, införs miljöpåverkan som en särskild "vara" vars mängd betecknas x 0 . SOU 1973:32

Produktionen av vägtrafik tjänster förutsätts vara förenad med kostnader dels för väghållaren (vägslitage etc), dels för transportproducenterna (fordonskostnader, tid) och dels för andra enskilda (externa effekter). Vi bortser tills vidare från den sist nämnda kostnadskategorin.1 Vägtrafikens kostnader kan skrivas: Cv = F 1 (x 1 ) + F 2 (x 2 ) + G(x 1 ,x 2 ), där Fi och F 2 anger trafikantkostnader, G kostnader för väghållaren. Det har då förutsatts, att trafikantkostnaderna för vardera trafikkategorin är oberoende av den andras kvantitet. Denna förutsättning kan överges utan större komplikationer; den förenklar dock diskussionen i vissa avseenden. De studerade järnvägstjänsterna antas i det följande ha given kvalitet i vad avser tidsåtgång, bekvämlighet etc. Trafikantkostnaderna behöver då inte behandlas explicit, och kostnaderna kan skrivas: Cj = H(x 3 ,x 4 ), där H anger kostnader för järnvägsföretaget. De totala färdkostnaderna ("full price") för respektive nyttighet anges med Pi . . . P 5 , där enheterna väljs så att Ps = 1.

1 Se avsnitt CA nedan. 331

Dessa priser måste på vägtrafiksidan definieras så, att de innefattar trafikantkostnader i form av t ex fordonsslitage och tidsåtgång. Avgifterna för utnyttjande av vägnätet betecknas då med a! och a 2 , vilka är lägre än Pi resp P 2 . Taxorna för järnvägstjänster (resor eller godstransporter) överensstämmer däremot med respektive färdkostnader P 3 och P 4 . Det förutsätts att man vid prissättningen respekterar de enskilda konsumenternas värderingar, såsom dessa uttrycks vid individuella val av konsumtionssammansättning inom ramen för givna disponibla inkomster. Vidare antas i avsnitt C l - C . 6 att vid prissättningen inget avseende fästs vid inkomstfördelningen mellan enskilda konsumenter; en enhets tillskott i konsumtionsvärde värderas lika högt, oavsett vem det tillfaller. I avsnitt C l behandlas persontransporter inom ramen för en konsumentvarumodell med de nyss beskrivna egenskaperna. Optimumvillkoren uttrycks som relativa avvikelser mellan pris och marginalkostnad. I avsnitt C.2 behandlas godstransporter i en enkel producentvarumodell. Gemensamt för avsnitten C l och C.2 är, att ett betalningsansvar formulerat som en budgetrestriktion har ålagts vardera väg- och järnvägssektorn. I avsnitt C.3 undersöks vilka ändringar av resultaten, som föranleds av en övergång till en gemensam budgetrestriktion för väg- och järnvägssektorn. I avsnitt C.4 införs externa effekter av vägtrafik. Där behandlas först fallet då betalningsansvaret för vägsektorn utöver väghållarens och transportproducentens kostnader även omfattar kompensationer för (åtminstone marginella) kostnader som drabbar övriga enskilda. Det visas att de optimala priserna kan uttryckas helt analogt med resultaten i avsnitt C l om marginalkostnaderna inkluderar även marginella externa effekter. Det visas även vilken typ av komplikationer som uppträder, om betalningsansvaret ej omfattar externa effekter. Avsnitt C.5 behandlar fall då marknadsimperfektioner i form av monopolprissättning förekommer för substitut eller komplement till vägtransporter, samtidigt som vägsektorn 332

är ålagd en budgetrestriktion. I avsnitt C.6 visas hur effektiva priser bestäms då det finns begränsningar vad avser antalet priser och vilken typ av avgiftssystem som det i praktiken är möjligt att operera med. Avsnitt C.7, slutligen, tar upp fördelningsaspekterna på prisbelastningen till behandling. C l Konsumentvarumodell med budgetrestriktioner Persontransporterna behandlas här som rena konsumentvaror, vilkas kvantiteter i analogi med annan konsumtion antas ingå som argument i de enskilda hushällens preferensfunktioner. 1 de följande avsnitten - fram till avsnitt C.7 - beskrivs bestämningen av effektiva priser med hjälp av en förenklad modell, där fördelningsvärderingar inte explicit beaktas.2 Prisbestämningen antas ske genom maximering av en funktion av följande typ: U(x, , . . . x 5 ) , där kvantiteterna X\ ,. . .x5 i sin tur är bestämda av priserna P, , . . . P5 och hushållens inkomster. Eftersom alla hushåll möter samma relativpriser, blir de marginella substitutionskvoterna mellan varje par av varor lika för alla hushåll. Substitutionskvoterna i funktionen U ( ) förutsätts överensstämma med dessa individuella kvoter. Innebörden av detta kan sägas vara dels att individuella värderingar av olika slags konsumtion är utgångspunkt för prissättningen, dels att prisernas inverkan på köpkraftens fördelning mellan olika hushåll inte tillmäts betydelse. Den mer precisa innebörden av sistnämnda förutsättning behandlas i avsnitt 2 Framställningen nedan bygger på den analysteknik som använts av bl a Baumol-Bradford: "Optimal departures from marginal cost pricing", American Economic Review, 1971. Problemet har behandlats tidigare av t ex M Boiteux: "Sur la gestion des monopoles public astreints a 1'equilibre budgetaire", Econometrica 1956, och på senare tid av P A Diamond och J A Mirrlees: "Optimal taxation and public production", American Economic Review, March-June 1971.

SOU 1973:32

C.7, där också prisbestämningen beskrivs för några fall, då inkomstfördelningseffekter explicit beaktas. Allmänt kan prisbestämningen analyseras med utgångspunkt i en samhällelig målfunktion av typen: W(u,,...un), där u, . . .u n är de olika hushållens individuella preferensfunktioner, i vilka deras egen konsumtion - inklusive externa effekter ingår som argument. Som visas i avsnitt C.7 ger en maximering av U samma resultat som en maximering av W (med hänsyn till rådande resurs- och budgetrestriktioner), om endera av följande två förutsättningar är uppfylld: antingen att valet av priser är det enda medlet att påverka realinkomsternas fördelning, samtidigt som inkomsttillskott på marginalen värderas lika högt, oavsett vem de tillfaller,

Problemet kan således sägas gälla att välja priserna på de olika transporttjänsterna så att funktionen U(x, , . . . x 5 ) maximeras. De ovan nämnda förutsättningarna beträffande målfunktionen medför - om den femte varan väljs som räkneenhet - att:

9xi 9U 9x5 Maximeringen av U( ) sker under två slags bivillkor. Det första är att samhällets produktionsresurser är begränsade. Dessa resurser kan användas för produktion av väg3

Villkoren för max U( ) ges av 9ll/9Pi =0, eller att inkomstöverföringar mellan olika i=l,. . . , 4; om 9U/9xi=Pj substitueras i dessa villhushåll är möjliga vid sidan av prissystemet kor erhålls: ("klumpsummetransfereringar"), samtidigt 5 9* i som effekten av dessa inkomstöverföringar f P i — - 0,j-l,...A på användningen av transporttjänster är föri=l 9Pj sumbar. Maximering av konsumtionens realvärde, dvs de Som framhållits bl. a. i kapitel 9 är ingen av dessa två förutsättningar realistisk; avsik- konsumerade varumängderna vägda med en prisindex, byggd på optimumlägets förhållanden kan ten med detta och de närmast följande av- skrivas: snitten är endast att i ett första steg renodla 5 1 • Xj, där Xj anger problemet med prisernas styrfunktion vid max V= £ Pj • M i p iXi förekomst av budgetrestriktioner. För enkeli=l hets skull förs diskussionen enbart i termer av den första av de ovan nämnda förutsätt- konsumerade mängder i optimum. ningarna. Det kan visas, att den valda formu9V/9Pj = 0 ger: leringen av målfunktionen innebär maximering av konsumtionens realvärde under rå5 5 9x; S +x ) ( S PX} 2 Ppq(£ PiW j i i *J dande restriktioner.3 Då förutsätts att såväl dH £l i=1 J i=l =0 tranformationsfunktion som preferensfunk5 2 ( 2 PjXj) tioner är konvexa. Då problemet här gäller i=l optimering på kort sikt - effektivt utnyttjande av existerande anläggningar - torde förutsättningen beträffande transformations- Detta villkor kan förenklas till 2 Pj—L = o i=l 9Pj funktionen vara realistisk. Odelbarheter och 5 fallande kostnader skulle däremot göra det dåi optimum 2l iXj=2PiXi och Xj=Xj. Villkoret samorealistiskt i fråga om långsiktig anpassning. manfaller alltså med villkoret för max U( ). SOU 1973:32

transporter och järnvägstransporter samt för övriga konsumtionsändamål. Det är betydelsefullt att klargöra, vilka kategorier av resurser, som begränsningen avser. I detta och följande två avsnitt antas resursrestriktionen avse alla produktionsmedel samt fritid. Resursrestriktionen uttrycker alltså att resursåtgången för transportproduktion och för övriga ändamål icke kan överstiga ett visst tal, säg Y:

den följande analysen. En sådan formulering har dock bedömts vara av mindre intresse för vägkostnadsutredningens ändamål. Optimeringsproblemet kan nu formuleras analytiskt: max L = U(x,, . . . ,x 4 ; Y - F, - F 2 - G - H) - X, (P, x, + P 2 x 2 - F, - F2 - G - M, ) -X 2 (P 3 x 3 + P 4 x 4 - H - M 2 )

Y>F 1 (x,) + F 2 (x 2 ) + G(x,,x 2 ) + + H(x3 ,x4) + x5

X] och X2 är hjälpvariabler (s k lagrangemultiplikatorer), och resursrestriktionen har substituerats för x5 i målfunktionen U ( ). Resursrestriktionen antas fortsättningsvis Om L-funktionens derivator med avseende vara bindande. på alla priser och på Xx och X2 sätts lika med Restriktioner av den andra typen är lagda noll, erhålles första ordningens villkor för på skillnaden mellan produktionsvärde och maximum till L. Ur dessa villkor kan de resurskostnader inom respektive sektor. De obekanta priserna och lagrange-multiplikakan uttryckas: torerna lösas. Vi antar här och i det följande, att andra ordningens villkor för maximum är P,x, +P 2 x 2 - F , ( x , ) - F 2 ( x 2 ) uppfyllda. -G(x, ,x2) = M, För marginalkostnaderna införs följande beteckningar: P3 x3 + P4 x4 - H(x3 ,x 4 ) = M2 Restriktionerna avser alltså resornas "marknadsvärde" minus resurskostnader. Denna skillnad skall uppgå till ett visst fastställt belopp uttryckt i enheter av den femte varan. Den sammanlagda färdkostnaden för en resa på väg, som anges av P, resp P 2 , är alltså det pris som styr individens val. Det består som tidigare nämnts dels av vissa kostnader som den resande automatiskt ikläder sig för drivmedel, fordonsslitage och dylikt, dels av eventuella avgifter. Om restriktionen för vägsektorn uttrycks i termer av avgifter, erhålls: P,x, - F,(x,) + P 2 x 2 - F 2 (x 2 ) = = a, x, + a 2 x 2 = G(x, ,x 2 ) + M, Det förutsätts här och i det följande, att budgetrestriktionerna innebär krav på täckning av ett eljest uppkommande finansiellt underskott. Även det motsatta fallet med ett krav beträffande högsta tillåtna differens mellan intäkter och utgifter kan lätt införas i 334

MCj =

+ 3XJ

, i = 1,2; dvs summan av

9XJ

resenärens och väghållarens marginalkostnad; MCj =

, i = 3,4; dvs järnvägssektorns ÖXj

marginalkostnad, för vilken motsvarande uppdelning - i förenklande syfte - ej företagits. Första ordningens villkor för maximum till det ovan beskrivna optimeringsproblemet består då dels av finansieringskraven, dels av villkor som kan skrivas i form av följande fyra ekvationer: 2 (Pj - MCj) p i=l J -X, 2 ( P j - M C j ) — - X . x i 9P J i=l J 4 8x' - X 2 2 ( P j - M C j ) — = 0 ; j = 1,2 3P i=3 1

SOU 1973:32

starkare budgetkrav, dvs ju större |Xj|, desto större avvikelse mellan pris och marginalkostnad.

2 (Pi - MQ) p J

i=l

X, 2 (Pi-MCO — 9P i=l 4 - X 2 2 ( P i - M C i ) p - X 2 x j = 0;j=3,4 9P i=3 J Ur dessa villkor härleds uttryck för den relativa avvikelsen mellan pris och marginalkostnad för fyra olika fall. Dessa representerar olika grad av interdependens mellan de olika marknaderna för resor.

Fall 1: Alla korseffekter är lika med noll, dvs. ^ J - = 0 f ö r i £ j.Dåerhålles: 9P R. =

- Xl >o — - >0, övriga korsderivator i ap2 ' ap, transportsektorn lika med noll. Då erhålls följande uttryck för de relativa avvikelserna mellan pris och gränskostnad för vägtransporter: R _Pi - M C ! _X t 1-X, P. P2X2

1 'i 1

E21

Pix,

1 MC, P> MC2

Fall 2: Inga korseffekter mellan trafikgrenarna men substituerbarhet inom trafikgren förekommer; t ex för vägtransporter:

Ei 2 E2

1 -X,

E,, E 2 2

1 1-X,

P3 - MC3 R.3

R* =

P3 P4 - MC4

1 X2

1 -X 2 E 3 3 x2 1 1 —X2

E44

En betecknar elasticiteten hos efterfrågan på den i:te typen av resor för variationer av det j:te priset. X, och X2 kan visas vara lika med resp 8L/8M, och 3L/8M2 (budgetrestriktionernas resp "skuggpriser"). Under det tidigare gjorda antagandet om budgetkravets underskottstäckande syfte antar då Xi och X2 negativa värden. Eftersom Eji är negativa gäller då att R[ är större än noll. Uttryckens innebörd kan sammanfattas i följande slutsatser: 1. Inom en trafikgren skall finansieringsbördan fördelas mellan olika restyper i omvänd proportion till resp direkta priselasticiteter. 2. För restyper tillhörande olika trafikgrenar men med samma priskänslighet gäller: ju SOU 1973:32

R.

P, - MC,

X, 1 -X,

P.x. P2x2

E 12 E,,

Jämfört med fall 1 tillkommer här korselasticiteterna och storleksrelationen mellan de båda transporttypernas marknadsvärde samt direkt elasticiteten för substitutet som bestämningsfaktorer för avvikelsen mellan pris och marginalkostnad. Om det absoluta beloppet av direktelasticiteterna antas vara större än motsvarande korselasticiteter blir N, >0 i uttrycket:

1 L_ Ni

P2X2

E2,

Pi Xi

E22

K3

P 3 - MC 3 _ X2 P3

Ei2 E21

j

Ei 1 E 2 2

Fall 3: Korseffekter inom vardera trafikgrenen är lika med noll, men substituerbarhet mellan delmarknader inom olika trafikgrenar förekommer. Som exempel behandlas fallet då resor av typ 1 och 3 är enda förekommande substitut i transportsektorn: 3x 3

> 0 , — - > 0 , övriga korsderivator i 3P 3 3Pi transportsektorn lika med noll. Då blir uttrycken för den relativa avvikelsen mellan pris och marginalkostnad för R2 och R4 desamma som i fall 1 och för R, och R 3 följande: 1

Vid givna direkta priselasticiteter skall en större differens mellan pris och marginalkostnad tas ut på sådana resor, som har nära substitut inom transportsektorn, jämfört med resor som där saknar nära substitut. Marknadsandelarna spelar samma roll som i fall 2. Styrkerelationen mellan budgetkraven spelar en roll vid fördelningen av budgetkravet: under i övrigt lika förhållanden skall differensen mellan pris och marginalkostnad för t ex vägtransporter av typ 1 sättas större ju starkare budgetkravet är i järnvägssektorn jämfört med vägsektorn. Om förhållandet mellan transporter av typ 1 och 3 i stället karaktäriseras av komplementaritet är Ei 3 och E 3 [ negativa och slutsatserna omkastas. En mindre differens mellan pris och marginalkostnader skall tas ut för transporter som har utpräglade komplement inom transportsektorn jämfört med resor som där saknar komplement. Ett specialfall behandlas nedan i fall 4. Genom att uttrycka resultaten i kvoter mellan de relativa avvikelserna inom respektive trafikgren mellan pris och marginalkostnad åskådliggöres på ett klarare sätt i termer av proportionalitet hur ett givet budgetkrav skall fördelas. Exempelvis för vägsektorn gäller då i fall 1: Ri _ E 2 2

Xi P|X| E 3 3

R2

Ei1 E33

336 X,

E31

Ei 1 E 3 3

X2 F V S E 3 , Ei3 E 3 ]

E3 3

Xi P . x ! E13

1 _ E'3

P, - MC,

1 X2 P 3 x 3 E, 1

R! och R 2 är således positiva. Korspriselasticiteternas inverkan kan tolkas meningsfullt endast om det inom trafikgrenen förekommer fler än två typer av resor. Av uttrycken för R framgår då att ju högre korspriskänslighet för ett par av delmarknader — allt annat lika - desto större del av det givna budgetkravet skall täckas med hjälp av priserna på detta varupar. Fördelningen av budgetkravet mellan de båda delmarknaderna skall ske så att den delmarknad vars andel är minst skall ha störst avvikelse mellan pris och marginalkostnad.

9x]

1 —X2

.

E, 1

dvs att R i / R 2 skall förhålla sig som inverterade värden av respektive direkta priselasticiteter. 1 fall 2 blir kvoten:

SOU 1973:32

P2X2 E21

R±

C-2 2

PlXi

R2

E,,

PlXi Ei 2

1 -

E22

R, =

Ei 3 E 3 1

1 —X2 E3 3

Ei 1 E 3 3

dvs den omvända proportionaliteten mot direktelasticiteterna måste korrigeras för styrkan i korspriseffekternas inverkan. I fall 3 blir motsvarande uttryck

1 E22

R2

E,,

P3X3 E 3 1

x, 1 -

P l X , E33 Ej 3 E 3 x ^ 1 1 C-3 3

där styrkan i budgetkravet för järnvägssektorn i relation till vägsektorn påverkar korrigeringen för korseffektens inverkan. Fall 4: Korseffekter mellan trafikgrenar kan som ovan sagts innebära såväl komplementaritet som utbytbarhet. Som exempel behandlas här fallet då x, är substitut till x2 och x 3 , vilka används i fixa proportioner (dvs är fullständigt komplementära inbördes). x2 förutsätts dock kunna användas även för andra ändamål och har då substitut i x 5 . 4 I detta fall erhålls följande uttryck för de relativa avvikelserna mellan pris och gränskostnad : _ h. Al

X,

R, =- 1-Xi

P

3X3 E3 1

P,X!

E33

Ei 3 E 3 1 Ei 1 E 3 3

R, =1 -X,

E13

X2 P3X3 E ! 1

1 P 2 x 2 E,,

R.

Xt P i X t

1+

Xi — x2

X3 X2

1 -X, P 2 x 2 x 3 1 —X2 P3X3 x 2

R,

Ri bestäms i analogi med föregående fall eftersom resor av typ 2 och 3 som substitut till 1 är att betrakta som en enda vara. För bestämningen av R2 inverkar - utöver de direkta effekterna av budgetkrav och priselasticitet - även skillnaden i styrka mellan budgetkraven för de båda trafikgrenarna. R3 påverkas dels på vanligt sätt av korseffekten gentemot substitutvaran (den första termen i högerledet), och dels av den relativa avvikelsen mellan pris och marginalkostnad för x 2 . Den senare termen ger spegelbilden för x 3 av den betydelse skillnaden i budgetkravens styrka har för x 2 . Komplementaritetsförhållandet mellan x2 och x 3 ger en möjlighet att begränsa de allokeringsförluster som sammanhänger med uppfyllandet av budgetkravet för en av transportgrenarna. Detta sker genom att priset sänks för ett komplement i den andra trafikgrenen. Skillnaden i styrka mellan budgetkraven är givetvis av betydelse för användbarheten hos denna metod. Av betydelse är dessutom dels hur stor andel av x2 som används som komplement till x 3 , dels de två marknadernas relativa storlek. Det informationsbehov, som bestämningen av optimumpriser aktualiserar, omfattar efterfråge- och gränskostnadskurvornas utseende såväl för den studerade typen av transporter som för komplement och substitut till densamma. Man måste beräkna direkta och korspriselasticiteter i optimumläget, samt marknadernas relativa storlek i både värdetermer och volymmått. 4 För enkelhets skull har enheterna av x 2 definierats så att det krävs en enhet av x 2 för varje konsumerad enhet x 3 . Då ger kvoten x 3 / x 2 information om relationen mellan mängden x 2 som används i komplementär konsumtion med x 3 och den mängd x 2 som används för andra ändamål.

SOU 1973:32 22

C.2 Producentvarumodell sieringskrav

med finan-

I detta avsnitt presenteras en modell i vilken transporter behandlas som producentvaror; faktorinsatser i produktionen av varor för slutlig konsumtion. Valet av priser är här underkastat samma restriktioner som i konsumentvarumodellen. Finansieringskrav förutsätts alltså gälla för väg- resp järnvägssektorn. Den femte varan får här representera alla konsumentvaror, av vilka beslutsfattaren antas föredra större mängd framför mindre. Den initiala resurstillgången, mätt i enheter av den femte varan och betecknad som Y, kan användas antingen för konsumtionsändamål direkt, eller förädlas i transportsektorn så att mer av konsumtionsvaror erhålles. De tekniska betingelserna för denna produktion beskrivs av funktionen AY = T ( x , , . . . ,x 4 ).

dU den femte varan så att , = 1. Vinstmaxidx 5 me ringsbeteendet hos producenterna av konsumentvaror innebär, att i l = Pi,i=l,...,4 3XJ

Transporter av olika typer används i en utsträckning så att bidraget till produktionsvärdet på marginalen överensstämmer med priset för transporten. Under dessa förutsättningar får första ordningens maximumvillkor (utöver finansieringskraven) samma utseende som i konsumentvarumodellen, nämligen: 4

2 3xi 3XJ 5 ( P i - M C j ) — - \ , 2 (Pj-MCO — 9P i=l j i=l 9pj

- X, Xj -\7 J

Funktionen T anger således den maximala mängd av konsumtionsvaror som kan åstadkommas med olika mängder av transporter av de fyra typer vi tidigare analyserat. Med samma beteckningar i övrigt som användes i föregående avsnitt kan nu resursrestriktionen tecknas Y + T(x,,...,x4)>F1(x1)+F2(x2) + + G(x,,x 2 ) + H(x3,x 4 ) + x s . Denna restriktion antas vara bindande så att de tillgängliga resurserna Y + AY används helt till produktion av transporttjänster av olika slag samt till konsumtion. Produktionen av konsumtionsvaror antas äga rum i vinstmaximerande företag. Beslutsfattarens optimeringsproblem kan nu analytiskt formuleras på följande sätt: max W = U(Y + T - F, - F 2 - G - H) -XiiPiXi + P2x2 - F , - F 2 - G - M i ) - X 2 ( P 3 x 3 +P4X4 - H - M 2 ) Resursrestriktionen har här substituerats för x s . Konsumtionsvärdet mäts i enheter av 338

4 gx. 2 (Pj-MCj) — - = 0 , j = 1,2 i=3 9pj

9xi 2 2 (Pj-MQ) J - X . I 9P i=l J i=l 4

- \ 2

i=l

9x. (Pi-MQ)—-8P j

3xi (Pj-MQ)

\2XJ=0

3Pj

J

, j =3,4 J

'

MCi har samma innebörd som i föregående avsnitt. Således gäller samma villkor för den relativa avvikelsen mellan pris och gränskostnad som i konsumentvarumodellen. C.3 Konsumentvarumodellen med ett finansieringskrav för hela transportsektorn I de föregående avsnitten behandlades fall då finansieringskrav var ålagda varje trafikgren för sig. Lösningen till ett optimeringsproblem som i princip hade följande utseende analyserades under olika antaganden: m a x L = U ( x , , . . . ,x 5 ) - \ , [g(x, ,x 2 ) -M,]-X2[g(X3,X4)-M2]

SOU 1973:32

Efterfrågan på resp vara är funktioner av parametrarna Pj och Mj. Optimumlösningens storheter betecknas med asterisk (*). Det kan visas att

Ro =

1-X

E: P1X1 Ei 3 P3X3 E n

dU* =

dM, +

9M, + X 2 * dM 2

dM 2 = Ai * dMj +

R3 =

9M 2

Om man företar en omfördelning av finansieringskraven mellan vägsektorn och järnvägssektorn sådan att dM, = - dM 2 gäller dU* - X , dM, Man kan alltså dra slutsatsen att om X, £ X2 så är ett gemensamt finansieringskrav alltid att föredra framför ett trafikgrensvis uppdelat finansieringskrav, om man eftersträvar så stort realt konsumtionsvärde som möjligt. Uttrycken för de effektiva prisernas relativa avvikelse från marginalkostnaden i fallet med gemensamt finansieringskrav erhålls enkelt genom att i fall 1-4 i avsnitt 1 ovan sätta X, = X 2 . Om X, = X2 = X där X är lagrangemultiplikatorn till den nya gemensamma restriktionen så blir uttrycken för den relativa avvikelsen mellan pris och gränskostnader x

*

fall 1: Rj = -1 - X

A

1 - X E33

P2X2

X

3 R2

X

X

2 P3 3

1 Ej 3

E31

Vad gäller behovet av empirisk information ändras inget vid införande av gemensamt finansieringskrav. Speciellt enkla lösningar uppkommer, då vissa transporttjänster (här x, och x 3 ) är perfekta substitut: 9X3

b\

axi_=

3xi

aPi

3P,

9P3

3P3

och deras efterfrågan är oberoende av andra priser. Om väg- och järnvägssektorn är underkastade ett gemensamt betalningsansvar kan de effektiva priserna då uttryckas genom krav beträffande prisskillnader. Första ordningens villkor för maximum (utöver budgetrestriktionerna) är: 9x, 9x3 (P, -MC,)(1 -X) — + ( P 3 - M C 3 ) — • oPj o"\ .(1 - \ ) = X x ,

Ejj

!_£mäi X

1 Pjxi Ejj iL

fall 2 - 3 : Rj = 1 -X

Ey

9x2 (P2-MC2)(1-X)-—-Xx2 dr 2

Ejj Eji^ Eii Ejj

(P,-MC1)(l-X)^i+(P3-MC3)^ 9P, 9Ps ( l - X ) = Xx3

i,j = l , . . . 4 , i ^ j P3X3 E31

X fall 4: R, =

1 —X E[ j

or 4

P l X , E33 E, 3

E31

E ,1, 1 E^ 3 3

SOU 1973:32

9x4 (P 4 -MC 4 )(1-X) — = X x 4

.9 X , Genom att bryta ut ( l - A ) ^

ur

den

dPj

första och ( l - X ) ^ i - ur den tredje ekvatio9P3 339

nen erhålles (1 - X ) ^ I

[ (Pl _MC,) - (P 3 -MC 3 )]=

= Xx, (l-X)^I 3P3

[(Pi-MCO-CPs-MCa)!-

De effektiva priserna på "övriga tjänster" i transportsektorn - här 2 och 4 - kommer nu att avvika från marginalkostnaderna. I den sektor, där betalningsansvaret är minst omfattande i förhållande till de marginella kostnaderna, skall priserna sättas under dessa kostnader. Prisskillnaden mellan de två inbördes utbytbara tjänsterna skall nu avvika från MC-skillnaden. Den kan skrivas:

= Xx3 Dessa båda ekvationer ger: X X] 1 -X 3x,/3P,

X x3 1 -X 3x,/3P 3

P, - P 3 = MC, - MC3 + +

(1+7-)

-+

( p 3-MC 3 )

Eftersom x, och x3 har samma tecken och 3x, /3P, och 3x,/3P 3 olika tecken, så är Om X, <0 - dvs vägsektorn har "stardenna ekvation uppfylld endast för X = 0. X kast" budgetkrav - är uttrycket inom paren= 0 reducerar optimumvillkoren ovan till tesen negativt. P, - P 3 skall då vara större än MC,-MC 3 . P, - M C , =P 3 - M C 3 Det här diskuterade fallet, där den sammanlagda efterfrågan för två transportP2 - MC2 = 0 tjänster förutsatts vara helt oberoende av priserna, är givetvis synnerligen orealistiskt. P4 - MC4 = 0 Det är endast avsett att så klart som möjligt beskriva prisernas funktion i de fall, där Tillsammans med budgetrestriktionen de- intresset knyts till en given trafikmängds uppfinierar dessa villkor en lösning för effektiva delning mellan trafikgrenarna. 1 det sammanpriser (restriktionen anger nivån för P, och hanget behöver existensen av finansieringsP 3 ). Denna lösning gäller också för fallet krav eller andra former av kollektivt betalmed trafikgrensvis betalningsansvar - x, ningsansvar inte medföra nämnvärda komplivägtransport, x3 järnvägstransport - om kationer. Dä förutsätts att priserna på transrestriktionerna innebär, att intäkterna skall porttjänster är rätt avvägda inbördes, och att uppgå till minst ett visst bestämt belopp. Det restriktionerna lagts på hög nivå. Risken för är då den "starkaste" restriktionen, som effektivitetsförluster har i stället att göra bestämmer den (lägsta) nivån för P, och P 3 , med inverkan på hushållens val mellan att som skall gälla. Överskott uppkommer i den utnyttja transportapparaten och att efterandra trafikgrenen. fråga annan konsumtion (och motsvarande Restriktionerna får emellertid antas vara avvägning på företagssidan). bindande i båda riktningarna. Vid fullständig substituerbarhet av här aktuellt slag, verkar restriktionerna då i olika riktning (X, och X2 C.4 Externa effekter får olika tecken). De i föregående fyra avsnitt behandlade modellerna har varit starkt förenklade särskilt när det gäller beaktandet av externa P3 En effekter. Endast de tidskostnader som vägtrafikanten orsakar andra vägtrafikanter kan 340

SOU 1973:32

sägas ha beaktats explicit.5 Detta har skett effekter. Detta belopp behöver specificeras på så sätt att fritid inkluderats i resursrestrik- endast i fråga om de ändringar i kompensationen. Tidsåtgång har, tillsammans med tionskraven, som marginella externa effekter andra resursuppoffringar mätta i enheter av föranleder. Sådana ändringar skall således x 5 , ingått bland de kostnader som represen- svara mot de skadelidandes marginella skadeterats av funktionerna Fi(xi) och F 2 (x 2 ). värdering. Genom att L-funktionens partiella derivaFritid tankes därvid ha värderats (på marknaden) till alternativutnyttjandevärdet i pro- tor med avseende på (Pi,. . ., P 4 ) sätts lika duktion av transporter eller annat. Externa med noll erhålles, utöver finansieringskraven, effekter i form av avgaser och buller samt av följande första ordningens villkor för maxiolyckor och olycksrisk kan emellertid inte mum: behandlas pä samma sätt. Sådana effekter 2 8Fi 3G au af, värderas inte på marknader och kan därför — ))- X r • + (Pi3xi 3xi 3x 0 dxi inte på ett enkelt sätt åsättas pris och addei=l L ras till kostnaderna. I detta avsnitt skall visas hur man, utan att /p._d£i_9G_3K) m+ s ( P i _ | H ) 3XJ t 3x;i j o3P analystekniken från de föregående avsnitten 9XJ 9xi ] i=3 avsevärt ändras, kan ta hänsyn till även dessa = Xixj för j = 1,2 (1 -X 2 ) 9*i externa effekter. Detta sker genom en = X2xj förj = 3,4 3P mindre utvidgning av de tidigare analyserade konsument- och producentvarumodellerna. Dels introduceras de externa effekterna med Om K bestäms så att ^ : = _ ^L^L([=1,2) 9XJ 3x 0 3XJ ett särskilt argument i målfunktionen, dels förutsätts finansieringskravet för vägsektorn kan de två första ekvationerna skrivas innefatta ett belopp som utgör kompensation för hela eller en del av den skada 2 a*- 4 samhällets medborgare åsamkas genom ex2 ( P i - M C O O - X , ) — + 2 (Pi-MCOterna effekter. I övrigt överenstämmer mo- i=l 9P J i=3 dellerna med dem som behandlats tidigare. ( l - X 2 ) ^ = X 1 x j ; j=l,2 1 konsumentvarwnodellen får då optime3Pj __ ringsproblemet följande analytiska formuledär den nya beteckningen MQ = ring: 3U 3f MCj har införts. max L = U(x,, . . . ,x 4 , Y - F, - F 2 3x 3XJ 0 - G - H , x 0 ) - X , (Pix, +P 2 x 2 - F i Med denna nya definition av marginal_F2 - G - K - M , ) kostnaden, MCi, är resultaten helt analoga - \ 2 (P3X3 +P4X4 - H - M a ) med motsvarande optimumvillkor i avsnitt Beteckningarna överensstämmer med de C l . De tidigare härledda uttrycken för de retidigare använda, men därutöver har x 0 in- lativa avvikelserna mellan priser och marginaltroducerats i målfunktionen och K i finansie- kostnader (med ny definition av MCt och ringskravet för vägsektorn. För enkelhets MC2) gäller oförändrade. skull har antagits, att endast vägtransporter Optimeringsproblemet i producentvaruger upphov till externa effekter. De externa modellen får, om externa effekter införs på effekterna representeras av x 0 och är en samma sätt, följande analytiska formulering: funktion f(x,, x 2 ). I enlighet härmed innehåller också endast vägsektorns finansierings5 Även vissa element bland externa olyckskrav ett belopp, K, vilket helt eller delvis kostnader kan sägas höra hit. svarar mot värdet av förekommande externa SOU 1973:32

max L = U(Y + T ( x , , . . . ,x4)-Fl - F 2 -C-H;x0)-\l(PlXl +p 2 x 2 _ -F, -F2 -G-K-M1)-\2(P3x3 +

der. Exempelvis antas för dessa varor och tjänster att punktskatter eller subventioner (eller socialisering) icke är tillåtna medel. + P4X4 - H - M 2 ) Frågan gäller då vilka priser staten skall sätta på transporter i denna opåverkbara omvärld. Med samma nya definition av marginalEtt analysresultat, som förekommer i litkostnader som ovan blir resultaten även här teraturen, är att "samma monopolgrad" då helt analoga med dem som härletts i avsnitt skall tillämpas i transportsektorn som i andra C.2. sektorer. Denna prissättningsregel säger alltNågot annorlunda blir resultaten om det så, att kvoten mellan pris och marginalkostantas att den marginella skadans värde ej nad skall vara densamma i alla sektorer. omfattas av budgetkravet för vägsektorn. Eftersom detta analysresultat stundom refe3K/9xi är då lika med noll, och uttrycket för reras, skall först lämnas några enkla modellde relativa avvikelserna mellan pris och mar- illustrationer till de relativt restriktiva förutginalkostnader MCj ändras. Ändringen kan sättningar, på vilka nämnda analysresultat uttryckas med en korrigering av marginal- vilar. Därefter visas hur bestämningen av kostnaden. Om marginalkostnaden definieras effektiva priser sker i den tidigare introduceMCi = MCi- — • — - * ,kanderela- rade konsumentvarumodellen, då ett kollektivt betalningsansvar skall uppfyllas för väg3x 0 3xj 1 -Xj ' sektorn och då samtidigt marknadsimperfektiva avvikelserna mellan pris och marginaltioner förekommer utanför vägsektorn. kostnaden (MCj) uttryckas på samma sätt som tidigare. Det förtjänar understrykas, att även om C.5.1 Lika monopolgrad de analytiska problemen i samband med externa effekter är lättöverkomliga så erbju- De förutsättningar, som måste vara uppder mätproblemen stora svårigheter. I prin- fyllda för att regeln om "lika monopolgrad" cip krävs kännedom om den aggregerade i prissättningen skall äga giltighet, skall här marginella skadefunktionen i hela det inter- illustreras med hjälp av en förenklad variant vall som kan komma i fråga vid införande av av den tidigare använda konsumentvarumodellen. Endast två typer av vägtjänster, 1 optimala priser. och 2, förekommer i transportsektorn, och C.5 Prissättning vid marknadsimperfektioner till en början endast en vara, 6, utanför transportsektorn. Produktionen antas i de utanför vägsektorn första modellerna äga rum med användning I föregående avsnitt räknades alla priser och av enbart arbetskraft. Den totalt tillgängliga kostnader i enheter av den femte varan. De arbetstiden Y konsumeras till en del som gav därigenom korrekt uttryck för resurser- fritid och används i övrigt i produktionen av nas alternativutnyttjandevärde utanför trans- vägtjänster och av den sjätte varan. Resursportsektorn. I detta avsnitt skall visas, hur restriktionen kan då, i analogi med det förebestämningen av effektiva priser kan ske, då gående, skrivas: det förekommer avvikelser mellan marknadspriser och alternativutnyttjandevärden utanY - F ( x , , x 2 ) - F 6 ( x 6 ) - x 5 =0 för vägsektorn. Sådana avvikelser kan uppträda exempelvis som resultat av monopolDet är realvärdet av konsumtionen av prissättning på någon eller några marknader. fritid, vägtjänster och av den sjätte varan Det förutsätts här, att de priser som avvi- som skall maximeras med resursrestriktionen ker från marginalkostnaderna (eller det bete- som bivillkor. Om resursrestriktionen substiende som medför sådan avvikelse) inte är tueras för x i målfunktionen kan problemet 5 direkt påverkbara med korrigerande åtgär- formuleras 342

SOU 1973:32

p

maxU(x,,x 2 ; Y - F - F 6 ; x 6 )

6x6/c

1 P^

Först antas att samtliga priser, P, , P2 och P 6 , är påverkbara. De effektiva priserna kan då lösas ur första ordningens villkor för max U, vilka kan skrivas: 3x.

. 3X2

(P, - M C , ) ^ + ( P 2 -MC 2 ) —2- + 3Pi aPi ax,, + ( P 6 - M C 6 ) ^ = 0 ; i = 1,2,6 9Pi Alla priser uttrycks i enheter av fritid så att 3U/9xi = Pi, i = 1,2,6, och 3U/3x5 = 1. Under rimliga antaganden6 existerar till detta ekvationssystem endast lösningen

E22

^12,

c

( E ö 2

"

61 El 2

E

E

>'}

R

21 Ei i E 2 2

Av lösningen framgår, att monopolinslaget i försäljningen av den sjätte varan får betydelse för Ri dels direkt via E 6 , och dels indirekt via efterfrågan på den andra typen av vägtransporter genom termen

c

fc62

E21

-—

t-2 2

Ju större marknaden är för den sjätte varan relativt marknaden för vägtransport av typ 1, desto större betydelse får R 6 . Tecknet på p

uttrycket (E6 , - E 6 2

-^

) avgör om P,

skall sättas över eller under marginalkostnaden. Om vägtjänster och den sjätte varan alla Pi = MCi ; i = 1,2,6. är inbördes substitutiva, skall Pi sättas högre än marginalkostnaden. Om vägjtänsterna är Det är således ett "first-best"-fall som inbördes substitutiva men den sjätte varan är beskrivits. ett komplement till vägtjänster så skall Pi Om istället endast P, och P2 är direkt sättas under marginalkostnaden. påverkbara medan P6 bestäms exogent så att Allmänt kan alltså konstateras att regeln P6 = k6 MC6, där k6 > 1 , ges lösningen för om "lika monopolgrad" inte gäller här. Det de effektiva priserna på vägtjänster av gör den däremot under vissa förutsättningar 3U/3P, = 3U/3P2 =0. då fritidskonsumtionen (och arbetskraftstillgången) är fixerad till ett visst antal timmar x ax. 3 2 per dag och inte påverkas av prisvariationer. (P - M d ) — + 0*2 - M C 2 ) — = 3Pi 3Pi För att ge möjlighet att illustrera dessa förutsättningar urskils även en sjunde vara utanför - ( P 6 - M C 6 ) ^ ; i =1,2 transportsektorn. 3Pi Den tillgängliga arbetskraften skall fördeLösningen, uttryckt i relativa avvikelser las mellan produktion av vägtransporter och varorna 6 och 7. Resursrestriktionen kan då mellan pris och marginalkostnad, skrivas P MC i i ur A» Rj = _ , blir da: Y _ x 5 =y- = F(x,,x 2 ) + F 6 (x 6 )+F 7 (x 7 ) där F 7 anger förbrukningen av arbetstid i produktionen av den sjunde varan. Fritidskonsumtionen kan uteslutas ur målfunktionen och optimeringsproblemet skrivas: max L = U(x,, x 2 , x 6 , x 7 ) + X(y - F -F6-F7) 6 Nämligen att matrisen [3XJ/3PJ] , ij = 1,2,6 är icke-singulär.

343 SOU 1973:32

Pi och P2 betraktas som handlingsparametrar under det att P6 och P7 bestäms exogent så att P6 = k6 MC6 och P7 = k7 • •MC7. 3L/3P, = 0 respektive 3L/3P2 = 0 ger: (P, - M C , ) — + (P2 - M C 2 ) --2- = 3Pi 3P,

Betrakta nu först fallet då priserna på varorna 6 och 7 sätts lika med marginalkostnaden (k6 = k7 = 1). Då erhålls "first-best"fallet P, = MC,. Låt därefter monopolgraden i försäljningen av varorna 6 och 7 vara lika men större än 1 ; då erhålles: P.

= (\-k6)MC6

^+(\-k7)MC7^-; 9Pi 3Pj

i = 1,2

Ur detta ekvationssystem kan lösas:

P, -\MC,=r(X-k6)MC6(!£!£l.

MC,

= k6 = k7

Här gäller regeln om lika monopolgrad. Om emellertid k6 f= k7 gäller den inte ty då blir P, =k 6 MC, - ( k 6 - k 7 ) M C 7

S,

d P , dP 2 ax

3X2^ , n

där S är positiv om samtliga varor är substitutiva och negativ om den sjunde varan är komplementvara till vägtjänster. Om S > 0 skall monopolgraden för vägtransporter av 3Po 3P, N typ 1 sättas högre än för den sjätte varan när k7 > k 6 . Om istället k6 > k 7 skall monopol3x, 3x2 3x, 3x2 graden för 1 sättas lägre än k 6 . Om S< 0 3PT3P7 ~ 3P73P7 gäller resultaten omvänt. Vid substituerbarhet mellan varorna kan p Detta uttryck kan förenklas med hjälp av "monopolgraden" —— ses som ett vägt resursrestriktionen. En prisförändring skall MC, genom anpassning av efterfrågan och pro- genomsnitt av de två "monopolgraderna" k 6 duktion lämna den totala arbetskraftsåt- och k 7 . Vikterna bestäms av dels korsprisgången oförändrad: elasticiteterna för resp varor gentemot transporttjänster och dels marginalkostnaderna ax, förvarorna 6 och 7. 2 +MC2 — + Resonemanget som här genomförts för P, 3Pi 3Pi aPi gäller analogivis för P 2 . Slutsatserna av det x a ft ax, sagda är + MC6 ^ + MC7 - ^ 3Pj 3Pi dels att regeln om lika monopolgrad gäller endast om arbetsutbudet är fixt och Om ur denna likhet exempelvis 3x 6 /3P, och 3x 6 /3P 2 löses och sätts in i uttrycket dels att monopolgraden måste vara lika för P, - \MC, , erhålles efter något räk- för alla andra varor än dem, vilkas priser nande: skall bestämmas. 6

,

U4„

, 3x 7 ax

P, = k6 MC, -

3x7 3x2 3P, 2 3x, 3x2

3x2 3x,

ap,

ap, 3P2

3P

(k 6 -k 7 )MC 7

3P2

3x7 3x2 3P, 3P2

Det bör noteras att samtliga varor, 1, 2, 6 och 7, hittills har behandlats som konsumentvaror. Även om arbetsutbudet är fixt och monopolgraden lika för alla varor utanför transportsektorn, upphör regeln att gälla om ett slags vägtransporter används som producentvara. Om exempelvis vägtransSOU 1973:32

porter av typ 1 uteslutande används tillsammans med arbetskraft i produktionen av den enda utanför transportsektorn förekommande sjätte varan, kan optimeringsproblemet formuleras: maxL = U(x 2 ,x 6 ) + xfy - F

[G6(X6),

x2J - F 6 ( x 5 ) ] Åtgången av vägtransporter i produktionen av den sjätte varan anges av funktionen G 6 (x 6 ) vilken substituerats direkt för x, i resursrestriktionen. Pi och P2 är handlingsparametrar och P6 sätts så att dG,

k6 (P

+ ^ ) = P 6 3L/3P, -Ooch dx6

dx6

att priserna skall sättas lika med resp marginalkostnad uttryckt i alternativanvändningsvärdet av arbetskraften, dvs en "first best"situation är för handen. Det kan noteras att den relevanta monopolgraden hänför sig till hela produktionskedjan för den sjätte varan. Regeln om lika monopolgrad gäller emellertid inte för vägtransporter av typ 1. Om k6 (P, i ^ å + $E±) substitueras för dx6 dx6 P6 i optimumvillkoret kan P, lösas: X X dF 6 /dx 6 P, = - M C , + ( - - 1 ) — k* k6 dG 6 /dx 6 eller annorlunda uttryckt:

3L/3P2 =0 ger då: 3x2 3P6 (P2 - XMC2) • + V 3P 6 3P, 3XÖ3P6 3F_ 3G_6 + dFö) 3P6 3P, 3x, 3x6 dx6 (P2 -XMC 2 )

3x2 3P2

3x2 3x6

= Q

3xt dx6

3x2 3x6

XMC,

X( -3F dGö + ^ ) dx6

Monopolgraden, eller kvoten mellan pris och marginalkostnad, skall vara lika för vägtransporter av typ 2 och den sjätte varan. Om marginalkostnaden uttrycks i enheter av arbetskraftsåtgång skall kvoten sättas lika med X. Eftersom X anger knapphetsvärdet ("skuggpriset") på arbetskraft innebär det SOI) 1973:32

dx5

dG6 3F dG, = XMC, dx6 " 3x, dx6

P«6 =X

P, J_ • P r o XMC, k6 duktionskostnaderna för den sjätte varan subventioneras med ett pris under marginalkostnaden i samma grad som P6 sätts över marginalkostnaden för den sjätte varan. Om nu även arbetskraft används i produktionen av den sjätte varan måste hänsyn tas till att marginella variationer i P, påverkar arbetskraftsanvändningen. Eftersom arbetslönen antagits vara opåverkbar får en korrigering ske genom att priset P, sätts ännu något lägre.7 Härmed lämnas modellerna med fixerat arbetsutbud. I nästa avsnitt återupptas be-

uppfyllas genom att sätta

— —-) >0 finns till 3P2 3P6 3P6 3P2 detta ekvationssystem endast lösningen

3x,dx 6

K

Tolkningen av detta uttryck underlättas kanske om den genomförs i två steg. Antag först att den sjätte varan produceras endast med vägtransporter som produktionsmedel. Då kan optimumvillkoret

X(_3£dG,+

+

!

XMC, = - + ( - — TX) MC, dx.

dFe, 3^6 = 0 dx6 3P, Om(;

1 Pi

7 Skälen till att en "first besf-lösning ändå uppnås i detta fall är två. För det första att vägtransporter av typ 1 inte har någon alternativ användning. För det andra att arbetskraft och

handlingen av konsumentvarumodellen från de tidigare avsnitten. Där behandlas fallet då ett kollektivt betalningsansvar och marknadsimperfektioner uppträder samtidigt. C.5.2 Prissättning vid kollektivt betalningsansvar och marknadsimperfektioner utanför vägsektorn I detta avsnitt skall undersökas hur bestämningen av effektiva priser sker, då hänsyn måste tas till såväl ett finansieringskrav som förekomst av avvikelse mellan priser och marginalkostnader utanför vägsektorn. Två fall tas upp till behandling. Det ena avser prisbestämning i vägsektorn då järnvägssektorns prissättning betraktas som opåverkbar. Det andra gäller prisbestämning i transportsektorn då det förekommer påverkbara avvikelser mellan pris och marginalkostnad i andra delar av ekonomin. Konsumentvarumodellen har valts att illustrera prisbestämningen i samtliga fall. I det första fallet antas priserna på järnvägsresor bli bestämda så, att största möjliga vinst för järnvägsföretaget uppnås. Analysen begränsas till fallet då en typ av vägresor, x ( , är substitut till en typ av järnvägsresor, x 3 , men då substituerbarhet och komplementaritet i övrigt inte förekommer mellan transporttjänster. Optimeringsproblemet kan analytiskt tecknas på följande sätt: max L = U(x,, . . . ,x4 ; Y - F, - F 2 - G - H) - X(P, x, +P 2 x 2 - F , - F 2 -G-M) där M betecknar finansieringskravet utöver resursåtgången. Första ordningens villkor för maximum erhålles genom bestämning av 3L/3P, = 0 och 3L/3P2 = 0. Under de uppställda antagandena att 3x2

3x4

8x]

3x3

3P,

3P,

3P2 "

3P2 " 3P2 "

kan villkoren skrivas: 346

3x4

X

1 P. 1 P 3 x3 • 1-T-p E,, X P, x,

1 -X

EM

P2 - MC2

X

D

K, =

P. - M C ,

P2

=

•

R3 1

1 —X E2 2

Betalningsansvaret för vägtrafiksektorn skall alltså i högre grad tas ut på resor av typ 1 ju mindre priskänsligheten är för dessa resor jämfört med resor av typ 2, samt ju större avvikelse mellan pris- och marginalkostnad som tillämpas på substitutet i järnvägssektorn. Betydelsen härav blir större ju starkare korselasticitet och ju större marknaden för substitutet x 3 är jämfört med x,. Behovet av information som underlag för prisbestämningen omfattar i detta fall samma storheter som i de tidigare genomgångna fallen av utbytbarhet mellan väg- och järnvägsresor. Det andra fallet gäller inverkan av avvikelser mellan pris- och marginalkostnad på marknader utanför transportsektorn. Här skall undersökas hur resultatet i föregående avsnitt ändras, då ett trafikgrensbundet betalningsansvar samtidigt beaktas. Optimeringsproblemet kan då formuleras: Max L = U(x,, . . . ,x4 ; Y - F, - F 2 - G - H - F 6 ;x6)- Xi(P,x, +P 2 x 2 - F , - F 2 - G - M , ) - X2(P3x3 +P4X4 - H - M 2 ) Ur första ordningens villkor för maximum kan då de relativa avvikelserna mellan pris och marginalkostnad lösas för x, och x 3 , och skrivas på följande form:8 vägtransporter används i fixerade proportioner i produktionen av den sjätte varan. De kan därför behandlas som en enda produktionsfaktor vilken subventioneras tills arbetskraftens alternativutnyttjandevärde blir lika stort i framställningen av båda konsumentvarorna. 8 Det förutsätts att alla korseffekter är noll utom för X] och x 3 inbördes samt mellan dessa och x 5 samt x 6 , vilket gör att direkt jämförbarhet uppnås med det i avsnitt C.5.1 behandlade "second best"fallet med variabelt arbetsutbud. SOU 1973:32

R = ±i

Ln _ h

1 - X , E, j L P , x , X, V __^

E33

\ i PiX,E33 /J

N

ningarna. För att renodla problemet med själva utformningen av avgiftssystemet antas vidare, att inga andra restriktioner - t ex av det slag som diskuterades i de föregående avsnitten - behöver beaktas vid avgiftssättningen.

i_ n _ Xi_ PiXiEjj +

1 -X2 E33 L

.h*L

i^hi+

C.6.1 Systemkostnader

X 2 P3X3E11

(E8, Sil-E.,)] R . 1

P 3 x 3 X2 V

EM

/J

N

Ei 1 E 3 3

Existensen av en avvikelse mellan pris- och marginalkostnad för den sjätte varan inverkar på bestämningen av R, och R2 på ett sätt som är likartat fallet i föregående avsnitt. Arten av och styrkan i beroendet till den sjätte varan avgör vilken betydelse R6 får. Om den sjätte varan är ett substitut underlättas en strävan att uppfylla finansieringskraven till minsta möjliga allokeringsförlust. Om den är ett komplement verkar däremot de två "second best"-korrektionerna i olika riktningar. Transporttjänster, som är komplement till monopolprissatta varor skall alltså i relativt liten utsträckning bidra till uppfyllandet av betalningsansvaret. I vissa sådana fall kan det effektiva priset ligga under marginalkostnaden, räknad utifrån resursernas marknadspriser.

Till utgångspunkt för diskussionen väljs en n-varumodell, där kvantiteterna betecknas på följande sätt: xi (i=l,. . ., n-1) utnyttjande mängder, räknade i fordonskilometer per tidsperiod, av n-1 olika typer av vägtjänster.9 x n konsumtion av övriga varor och fritid per tidsperiod. Med användande av samma beteckningar som i tidigare avsnitt kan kostnaderna för vägutnyttjandet skrivas: n-1 2 F i ( x , , . . . ,x n _i) + i=l + G(x,, . . . ,x n _i), Cv=

där Fj anger de totala trafikantkostnaderna (exklusive vägavgifter) för utnyttjande av vägtjänsttyp i och G de utnyttjandeberoende kostnaderna för väghållaren och för samhället i övrigt. De enda handlingsparametrar beslutsfattaren har till sitt förfogande antas vara km-avgifter, som i princip är möjliga att C.6 Effektiva avgifter vid bristande differentiera mellan de n - 1 olika vägtjänstdifferen tieringsm öjligh eter typerna. Km-avgiften för den i:te typen av I detta avsnitt diskuteras de komplikationer, vägtjänst betecknas aj. Kostnaderna för att som följer av bristande möjligheter att kost- på billigaste möjliga sätt påföra trafikanterna nadsfritt variera avgifterna för olika vägtjäns- en viss uppsättning km-avgifter är en funkter. Huvudsyftet är att försöka belysa hur tion som här kallas systemkostnadsfunktiode prissättningsregler, som tidigare härletts, nen, vilken kan betecknas: påverkas av att olika typer av restriktioner S = S(a,, . . . ,a n _!) läggs på det möjliga avgiftssystemets utformning. 9 Klassificeringen av en vägtjänst kan ske efter Det antas genomgående i det följande, att egenskaper hos det fordon som utnyttjar vägnätet, syftet med avgifterna är att åstadkomma var den utnyttjade vägen är belägen, egenskaper effektivitet i utnyttjandet av trafikanlägg- hos vägen och när vägen utnyttjas. SOU 1973:32

Allmänna utsagor om formen på systemkostnadsfunktionen, S, går inte att ge. Följande egenskaper kan den emellertid antas ha:

en odifferentierad drivmedelsskatt, men skattens storlek påverkar knappast systemkostnaderna. En regional differentierad kmskatt gör att grupper av aj:n blir lika inbördes, men avgiftsskillnadernas storlek mellan S = 0 om aj = 0 för i = 1, . . . ,n-1 dessa grupper påverkar endast i ringa mån systemkostnaderna. S minskar med antalet aj som sätts = a; £ Det är således i allmänhet kostnaderna för 0 i ett system där km-räknare finns i att åstadkomma en viss grad av differentiefordonen. ring, som är avgörande för systemkostnaMan kan utgå från att S inte är kontinuer- dernas storlek, snarare än avgifternas absoluta storlek. ligOptimeringsproblemet ovan kan lösas Den målfunktion som ska maximeras kan genom att man väljer ut ett antal avgiftsliksom tidigare tecknas metoder som a priori förefaller rimliga. Då en specificerad metod valts, föreligger ett (l)U=U(x1,...,xn_1,xn). bestämt samband mellan avgifterna (eller vissa av dem). Värdet på systemkostnadsMaxime ringen av U ( ) kan här sägas ske funktionen är då i allmänhet oberoende av under endast ett slags bivillkor - att samavgifternas nivå. Om mål- och trafikkosthällets produktionsresurser är begränsade. nadsfunktionerna - liksom i tidigare avsnitt Hänsyn tas dock explicit till att användandet - antas vara differentierbara kan den tidiav handlingsparametrarna (avgifterna) med-. gare utnyttjade optimeringsmetoden använför resursåtgång, s k systemkostnader. Redas vid lösandet även av detta problem. För sursrestriktionen kan tecknas: varje avgiftsmetod, som bedöms vara relevant, beräknas mälfunktionens värde, och n-i den metod som ger det högsta värdet väljs. (2)Y> 2 Fi(x,,...,xn_1) + Som ett exempel antas, att det endast i=] förekommer tre typer av vägtjänster mellan + G(x,, . . . pcn_i) + S(a, , . . .a n -i)+x n vilka utnyttjandekostnaderna varierar, landsvägstrafik samt tätortstrafik under dagen och Vad som söks här är således den uppsätt- under natten. Det antas vidare, att endast tre ning aj:n som utgör lösningen till problemet: avgiftsmetoder bedöms som möjliga att anm a x ( l ) m h t (2). vända, nämligen: Eftersom systemkostnadsfunktionen inte kan antas vara differentierbar, kan den tidi- Metod 1: km-räknare i fordonen som ej gare använda optimeringsmetoden inte ut- registrerar var eller när en färd äger rum. nyttjas för att lösa detta problem. Man torde Systemkostnaden S = S . Avgiftsrestriktion: emellertid a priori kunna avgöra att endast a l = a 2 = a 3 • ett tämligen begränsat antal tekniska metoMetod II: km-räknare som registrerar var der för avgiftsuttag är intressanta i prakti- färden äger rum. S = S11. Avgiftsrestriktion. ken. Det är alltså förmodligen för ett relativt a = a . 2 3 litet antal avgiftsuppsättningar, som systemkostnaderna behöver beräknas. I allmänhet Metod III: km-räknare som registrerar var 111 torde inte avgifternas absoluta storlek, utan och när färden äger rum. S = S . Avgiftsendast möjligheterna att differentiera dem restriktion: saknas. inbördes, vara avgörande för värdet pä S. En Metoderna ger var för sig följande optiuppsättning km-avgifter för de olika typerna meringsproblem: av vägtjänster kan exempelvis erhållas med 348

SOU 1973:32

Metod I:

max U = U(xi ,x2 ,x 3 ,x 4 ) 3

m h t 1) Y>

2 Fi(x1,x2,x3) + i=l

+ G ( x , , x 2 , x 3 ) + S* + X4

2) a] = a2 = a3 Metod II: max U = U(x, ,x 2 ,x 3 ,x 4 ) 3

m h t 1) Y> 2 F i ( x , , x 2 , x 3 ) + i=l + G ( x 1 , x 2 , x 3 ) + S'I+ X4 2) a2 = a3 Metod III: max U = U(x, ,x 2 ,x 3 ,x4 ) 3

m h t Y > 2 Fi(x,,x2,x3) + i=l + G ( x , , x 2 , x 3 ) + sHI + x 4 Regeln för val av metod kan formuleras: Välj den metod, för vilken optimeringen ger det högsta värdet pä U. Problemet kan således i princip ses som bestående av två delar. Den första består av att för en given avgiftsmetod - dvs en viss restriktion lagd på det inbördes förhållandet mellan aj:n och en given systemkostnad — söka de effektiva avgifterna. I den andra delen gäller det att beräkna och jämföra målfunktionens värden för de olika uppsättningar avgifter, som är effektiva för respektive metod. Den följande framställningen bygger på denna uppdelning. Närmast i avsnitt C.6.2 diskuteras bestämningen av effektiva avgifter, när en viss utformning av avgiftssystemet betraktas som given. För att förenkla framställningen väljs en trevarumodell, dvs det antas att endast två typer av vägtjänster förekommer. Den restriktion, som läggs på avgiftsutformningen, är att samma km-avgift måste tas ut för båda typerna av utnyttjande. Den framställningsmässiga förenkling det innebär att inskränka diskussionen till fallet med två vägtjänster och helt odifferentierade avgifter medför inte att några väsentliga aspekter går förlorade. Syftet med framställningen är endast att belysa vilka faktorer, som har störst betydelse, och hur man ska ta SOU 1973:32

hänsyn till dessa faktorer vid bestämningen av effektiva avgifter, när dessa inte kan varieras fritt. Huvudslutsatserna påverkas inte av hur många slags vägtjänster som förekommer eller av vilket förhållande som råder mellan de olika avgifterna, så länge detta är givet. I avsnitt C.6.3 behandlas det andra delproblemet, hur man i princip kan uppskatta värdet av att gå över från en avgiftsmetod till en annan och vilka faktorer som är avgörande för detta värde. Samma modell som i avsnitt C.6.2 används, och den där studerade avgiftsmetoden jämförs med en metod som tillåter fri differentiering av avgifterna. C.6.2 Bestämning av effektiva enhetliga km-avgifter Under de antaganden och med de beteckningar som används ovan i avsnitt C.6.1 kan det problem, vars lösning ska diskuteras här, formuleras: max U = U(x t ,x 2 ,x 3 ) m h t l ) Y > F 1 ( x 1 , x 2 = ) + F 2 (x 1 ,x 2 )+ +G(x, ,x 2 ) + S+ x 3 2) ai = a2 = a Det antas även här, att beslutsfattaren beaktar individuella värderingar och bortser frän fördelningseffekter. Då gäller, om vara 3 väljs som räkneenhet:

Ui=

— = P j (i=l,2) 3XJ

au

u3 = — = i 3x 3

De

genomsnittliga

trafikantkostnaderna i

Fj

per fordonskilometer MC: = ~ ( i = 1,2) anI

Xj

tas vara lika för alla trafikanter som utnyttjar vägtjänst i. För att lösa ovanstående problem kan resursrestriktionen substitueras för x 3 i mål349

funktionen U ( ). Om denna differentieras m a p X) och x 2 , och dU sätts = 0, erhålls efter

Den effektiva enhetliga avgiften är således en vägd summa av de ur de enskilda trafikaninsättning av Uj = Pj = a+ Mc! och omflyttning ternas synvinkel externa kostnaderna för de av termerna första ordningens villkor för båda typerna av vägutnyttjande. Vikternas storlek bestäms av känsligheten hos eftermaximum: frågan på de båda vägtjänsttyperna för ändringar i det egna priset och den andra väg2 (MCf-McJ)dxj tjänstens pris och av trafikantkostnadernas känslighet för förändringar i utnyttjandedxi + d x 2 graden. Hur komplicerade uttrycken för de båda vikterna blir, är beroende av dels om M C S = ^ i + ^ll+^9_ trafikantkostnaderna påverkas av utnytt1 3x, 9XJ dxj jandegraden, dels i vilken utsträckning det förekommer korseffekter mellan de båda Efter totaldifferentiering av efterfråge- typerna av vägutnyttjande på efterfråge- och kostnadssidan. funktionerna Det kan antas att båda vikterna är större än noll. Detta innebär, att den effektiva x, =x 1 (P 1 ,P 2 ) = x,(a + Mc!,a + MC2) enhetliga avgiften understiger de externa och marginalkostnaderna för den ena typen av x2 = x 2 (P, ,P2) = x2 (a + MC|, a + MC2) utnyttjande och överstiger motsvarande kostnader för den andra. kan dx, och dx2 lösas ur det erhållna ekvaI huvudsak skall i detta avsnitt diskuteras tionssystemet. Insättning av dx, och dx2 i vilka faktorer som är av strategisk betydelse uttrycket för a ovan ger följande första för fastställande av avgiften, och hur dessa ordningens villkor: faktorer inverkar på de vikter, som ska tilldelas de externa kostnaderna för resp typ av a= 2 vj(MC S -McJ)där utnyttjande. i=l Det är i detta generella fall - trots att endast två typer av vägtjänster diskuteras 1 dxi dxi något svårt att överblicka hur de olika fakto+ v =_. + rerna påverkar vikternas storlek. Därför N ^ap, 3P2 diskuteras nedan ett antal förenklade fall med successivt stigande "svårighetsgrad". 3x, 3x2 3x, 3 x 2 \ För konkreta exempel på situationer, där 3P, dP2~W2"dFj' antagandena i de följande fallen approxima/aMCJ _3MC 2 \ tivt kan vara uppfyllda, hänvisas till kapitel 9 \3x 2 3x2 ./_ avsnitt 4. I det första fallet antas, att den trafik som v2 = 1 - v, ska avgiftsbeläggas äger rum under sådana och förhållanden, att de genomsnittliga trafikantkostnaderna är oberoende av trafikmängden N= ^ i + ^ i + f*l + dx* + 3P, 3P2 3P, 3P2 , 3MC| 3MC2 3xi 3x2 3x, 3x2 \ ( = - = 0 f ö r i = 1,2). 3XJ 3x| 3P, 3P2 3P2 3P, /

(

(

/3MCJ

3MC2 _ 3MC1 _ 3MC2\

\3x 2

3x,

dxx

3x2

/

Antagandet innebär, att kapacitetsutnyttjandet pä det aktuella vägnätet är så lågt att SOU 1973:32

inga trängselkostnader uppstår, och att exempelvis olycksriskerna för de enskilda trafikanterna är oberoende av trafikmängden i de aktuella trafikmängdsintervallen. Under ovanstående antagande kan de vikter, som skall tilldelas resp externa kostnader vid bestämningen av den effektiva enhetliga avgiften, tecknas: 3xi

3xi

3P,

3P2

3P2

3P,

1 v, = - •

N

3xi

3x 2

3MC2

UPi

3P 2

3x 2

och

1v2 där

3xi 3xi 3x 2 3x 2 — i +—L + — i + —t

3P,

skall tilldelas den externa marginalkostnaden för utnyttjande av respektive vägtjänsttyp vid fastställande av den enhetliga avgiften, kan tecknas

3P2

1 N

3x!

3x 2

3X!

3x2

3Pj

3P 2

9P,

3P7

,1

3MC

3MC

3x!

3x-

Av uttrycket framgår, att ju mindre känsliga trafikantkostnaderna för en viss typ av vägutnyttjande är för förändringar i utnyttjandegraden, desto större vikt måste vid fastställandet av den enhetliga avgiften läggas vid de externa kostnaderna för denna typ av utnyttjande. Om trafikantkostnaderna är relativt okänsliga för utnyttjandeförändringen, innebär detta att en avgiftsändring får "stor" effekt på priset ("full price"). Att dessa kostnaders känslighet har betydelse för vikternas storlek återspeglar således endast vad som konstaterades i det första fallet och vad som framgår av formeln ovan, nämligen att ju större egenelasticitet hos efterfrågan på en viss vägtjänsttyp, desto större vikt måste läggas vid dennas externa kostnader. Den "förlust" som en marginell avvikelse hos avgiften från den externa marginalkostnaden medför blir större ju känsligare efterfrågan är. I det tredje fallet kombineras antagandena från fall ett och två. Utnyttjande av den ena typen av vägtjänster antas äga rum under konstanta trafikantkostnader. Utnyttjandegraden för den andra typen av vägtjänster är så hög att det förekommer trängseleffekter. Korseffekter antas förekomma endast pä 3MC! 3MC 3xi 3x2 efterfrågesidan. X| och x2 kan exempelvis = 0 3x. 9x, 3P2 3Pi beteckna trafikarbetet på en tätorts gatunät under "låg"- resp "högtrafiktid". Under De vikter, som under dessa antaganden dessa antaganden

Vid fastställandet av den enhetliga avgiften skall de marginella externa kostnader, som utnyttjandet av en viss typ av vägtjänster medför, ges större vikt ju känsligare efterfrågan på dessa vägtjänster är för förändringar i det egna priset och priset på komplementära vägtjänster. Ju större känsligheten är för förändringar i priset på substituttjänster, desto mindre vikt behöver, ceteris paribus, läggas vid de externa kostnaderna för en viss typ av vägutnyttjande. De stora, från effektivitetssynpunkt viktiga, skillnaderna i externa kostnader mellan olika typer av vägutnyttjande torde emellertid återfinnas inom områden där det på vissa avsnitt av vägnätet och vid vissa tidpunkter förekommer så stora trafikmängder att påtagliga trängseleffekter uppstår. I de följande fallen antas därför att de marginella trafikantkostnaderna för en viss typ av vägutnyttjande är beroende av utnyttjandegraden. I det andra fallet antas dessutom, att det varken på efterfråge- eller kostnadssidan förekommer några korseffekter mellan de kategorier av vägutnyttjande, för vilka den enhetliga avgiften skall bestämmas

SOU 1973:32

3MC!

(

dessa kostnader för en viss vägtjänsttyp avser skillnaden mellan MCS och MC' i optimum. Slutsatserna om vikternas relativa storlek får därför inte utan vidare tolkas som utsagor om vilken hänsyn man behöver ta till olika typer av vägutnyttjande vid bestämningen av den enhetliga avgiften.

3MC = O för i = 1,2

3x;

3xi

kan vikterna tecknas:

3P,

3xi

3X!

Fi

3P 2

3x 2

3xi

3x 2

3MC!

3P,

3P 2

3Pi

3x 2

3x 2

3x.

3P7

3P

och

där 3xi 3x] N = —- + 3P,

3x 2

3x 2

3Pi

3P 2

3x]

3x 2

3xj

3x 2

3MC[

3P,

3P 2

3P 2

3P,

3x->

Även vid en relativt liten känslighet hos efterfrågan på de vägtjänster, som utnyttjas under konstanta trafikantkostnader, kan det i vissa fall finnas anledning att i hög grad anpassa den enhetliga avgiften till de relevanta marginalkostnaderna för dessa tjänster. Så kan vara fallet om trafikantkostnaderna för den andra typen av vägutnyttjande är starkt beroende av utnyttjandegraden. För den senare typen av utnyttjande fungerar den automatiska stegringen av färdkostnaderna vid ökad trafikmängd som ett slags stabilisator. I de starkt förenklade exemplen ovan har belysts vilka faktorer som avgör hur den optimala enhetliga avgiften ska förhålla sig till de externa marginalkostnaderna för olika typer av vägutnyttjande. Den effektiva avgiften har i lösningarna presenterats som en vägd summa av de externa marginalkostnaderna (MCS-MCl) för olika vägtjänsttyper, där vikterna endast ger uttryck för efterfrågans känslighet för avgiftsförändringar. Det bör observeras, att de externa marginalkostnaderna i allmänhet är positivt beroende av utnyttjandegraden, och att slutsatserna ovan om vilken vikt man behöver lägga vid 352

C.6.3 Val av avgiftsmetod Här skall - i en i huvudsak grafisk framställning - diskuteras vilka faktorer som är avgörande för tecknet på AU = 0 - U, där 0 och 0 är målfunktionens värde vid effektiva avgifter, givet den billigaste avgiftsmetoden för uttag av odifferentierade resp differentierade avgifter. Om systemkostnaderna för de båda metoderna betecknas S resp S, och utnyttjandet vid effektiva avgifter betecknas X! och X2 resp x, och x 2 , kan målfunktionens värde för de två metoderna tecknas: U = U(x, ,x 2 , Y - C v ( x , ,x 2 ) - §) och 0 = U(x,,x2,Y-Cv(x1,x2)-S) Det antas här, att varken trafikanternas eller det övriga samhällets utnyttjandeberoende kostnader direkt påverkas av valet av avgiftsmetod. Detta är ett rimligt antagande, om de effektiva metoderna i båda fallen bygger på system med olika slags km-räknare. Om däremot metoden för differentiering av avgifterna har inslag av exempelvis korttidslicenser eller vägtullar, är det ovanstående antagandet uppenbarligen orealistiskt. Kostnadsfunktionen för såväl trafikanterna som samhället i övrigt, skulle då påverkas av valet av avgiftsmetod. Möjligheterna att lösa problemet skulle i princip inte påverkas av att det gavs denna senare, mer generella formulering, men den grafiska framställningen skulle försvåras. 10 10 Trafikantkostnaderna Fj och det övriga samhällets utnyttjandeberoende kostnader G, skulle i det senare fallet uttryckas som funktioner av utnyttjandegrad och typ av avgiftsmetod: Fj = Fj (x 1 ,x 2 ,cv) och G = Gj(x!,x 2 , a) där a är en index som anger typen av avgiftsmetod. S skulle då beteckna endast de icke nyttjandeberoende systemkostnaderna.

SOU 1973:32

Det antas vidare att inkomsteffekten på prices") betecknas a, Pi och P2 resp vägutnyttjandet av förändring i systemkost- a,,a 2 ,Pi och P 2 . Vid användande av metonader vid övergång från den ena avgifts- den som tillåter fri differentiering skall avgifmetoden till den andra är försumbar. Denna terna aj sättas = MCS - MC?l (i=l,2) och de i approximation är rimlig, om utnyttjande av Den vägtjänster utgör en liten del av den totala effektiva priserna blir således Pj 2= MCS. * konsumtionen i samhället. Skillnaden i effektiva enhetliga avgiften a = 2 VJ (MCS systemkostnader mellan relevanta avgiftsi=l 1 metoder måste då vara mycket liten i förhål- - MC ), där VJ är de vikter som härleddes i i lande till den totala resursförbrukningen i avsnitt C.6.2 ovan. Motsvarande priser är P[ = ekonomin. 1 Under ovanstående antagande kan AU = U - = MC + a. Mecl användande av ovanstående beteck- 0 mätas som en summa av tre förändningar kan skillnaden i betalningsvilja för ringar: vägtjänsterna vid utnyttjande av effektiva 1. Skillnaden i trafikanternas betalningsvilja avgifter med de båda metoderna tecknas: för vägutnyttjandet (xj ,x2) resp (5Li ,x 2 ): :AB =B (xi ,x 2 ) - B (x, ,x 2 ). Denna skillAB = P\XI +P 2 x 2 -(PiX, + P 2 x 2 ) nad kan mätas som summan av ytor under efterfrågekurvorna för de båda typerna av « / Pi! x 1 (P,,P 2 )dP 1 + vägutnyttjande. rf 2. Skillnaden i utnyttjandekostnader: ACV= 2 =CV (xi,x 2 )-C v (x 1 ; x 2 ). Denna skillnad p / x 2 (P 1 ,P 2 )dP 2 kan under vissa förutsättningar mätas som summan av ytor under resp MC-kurvor. 1 de följande exemplen antas att inga 3. Skillnaden i systemkostnader: AS = S - S. korseffekter förekommer på kostnadssidan, Regeln för val mellan avgiftsmetoderna dvs. kan formuleras som: Välj metoden med fritt differentierade avgifter om AU = AB - AC - AS < 0, dvs om A S > AB - A C. Välj metoden med enhetlig avgift om AS<AB-AC.

3MC!

9MC?

8MC

3MC?

8x-

9xc

3xi

9x,

= 0.

Skillnaden i utnyttjandekostnader kan då mätas som:

Här skall diskuteras uppskattningen av skillnaden i samhällsekonomiskt värde från vägutnyttjandesynpunkt mellan de båda avACv = _ / 1 M C ? ( x 1 ) d x 1 + x. giftsmetoderna, dvs uppskattningen av AB + _ / 2 MC? (x2)dx2 - A C = AW. Skillnaden i betalningsvilja, AB, definieras 1 1 Se bilaga B. som summan av skillnaden i faktiska utgifter 12 Att skillnaden_ i konsumentöverskott vid en i termer av "full price", och skillnaden i övergång från (Pi,P 2 ) till (Pi,P 2 ) kan mätas som 11 konsumentöverskott. Det antas i det föl- summan av de båda integralerna, visas i Soeriajande att inkomsteffekterna av prisföränd- Atmadja, H : On the Treatment of Consumer's ringarna på vägtjänsterna är försumbara. Surplus with Related Goods. Inst för nationalekoStockholms universitet 1971 (stencil). Där Detta innebär att de kompenserade och van- nomi, visas också att liga efterfrågekurvorna sammanfaller, och att aggregerade efterfrågekurvor kan användas _ / ' x,(P,,P 2 )dP, + - / 2 x 2 (Pi,P 2 )dP 2 Pi P2 vid mätningen av konsumentöverskottsförP l ändringar. / x ^ P . j ^ d P , +_/P2x2(P,,P2)dP2. Pl De effektiva avgifterna och priserna ("full SOU 1973:32 23

dvs som summan av ytor under resp MCSkurvor. Under gjorda antaganden kan alltså skillnaden i värde från vägutnyttjandesynpunkt mellan de båda metoderna mätas som: A W = A B - A C = F 1 * I + P2S2 - ( p , x , + +

P2x2)-

jp/'x^P^P^dP, +

?> x (P,,P )dP

+p/

/ ' MC?(x,)dx, + _ / 2 MC?(x2)dx^l

Xi

x2

_J

I det första exemplet antas att korseffekterna på efterfrågesidan mellan de båda typerna av vägutnyttjande är försumbara och att kostnaderna per fordonskilometer är oberoende av utnyttjandegraden. Kostnads- och efterfrågeförhållandena illustreras i diagrammet nedan. För att ytterligare förenkla framställningen har antagits att MCS - MCl = 0. 2

2 För metoden som tillåter fri differentiering är de optimala avgifterna ?LX respektive 0, dvs lika med respektive externa kostnader. Motsvarande utnyttjande blir x, förvägtjänster av typ 1 och x 2 för tjänster av typ 2. Den optimala enhetliga avgiften, a, ger ett högre utnyttjande, * , , av den "dyra" vägtjänsten och ett lägre utnyttjande, x 2 , av den "billiga". Förlusten från utnyttjandesynpunkt av en övergång från differentierade till enhetliga avgifter, AW, illustreras i figuren av

summan av de båda streckade ytorna. Är summan av dessa ytor större än den årliga besparingen för systemet med odifferentierade avgifterIASI=IS - Slska således differentierade avgifter väljas. Om systemkostnadsbesparingen är större, är det - trots det därav följande "oekonomiska" utnyttjandet - effektivt att arbeta med endast en avgift. Av figuren torde omedelbart framgå att "effektivitetsförlusten" i vägutnyttjandet, dvs summan av de båda streckade ytorna, blir större ju större skillnaden i externa kostnader är mellan de båda typerna av utnyttjande. Vidare framgår att kostnaden blir större ju känsligare efterfrågan på de båda typerna av vägtjänster är. I det ytterlighetsfall där efterfrågan på någon av tjänsterna är helt okänslig för avgiftsändringar ska den enhetliga avgiften sättas approximativt lika med den'externa marginalkostnaden för utnyttjande av den andra tjänsten. Allokeringsförlusten i utnyttjandet bortfaller, och en övergång till enhetlig avgift är då alltid effektiv, om prissättningskostnaden för en sådan metod är lägre än i ett system med differentierade avgifter. Slutsatserna av det första exemplet, som också gäller när ytterligare komplikationer förs in i bilden, kan sammanfattas sålunda: Om skillnaden i externa marginalkostnader för olika typer av vägutnyttjande är små och/eller efterfrågekänsligheten är liten kan redan små systemkostnads-

S _MrI MC|=*MC£

Diagram C:l 354

SOU 1973:32

enhetlig avgift medför ett överutnyttjande av den tjänst som har högsta kostnad inte endast genom avgiftssänkningen för denna utan Även i det andra exemplet antas att de också genom den samtidiga avgiftshöjningen marginella trafikantkostnaderna är obero- på substituttjänsten. Alla annat lika, kan ende av utnyttjandegraden för de båda ty- således högre systemkostnader för differenperna av vägtjänster. Vidare antas att de tierade avgifter motiveras ju starkare substibåda typerna av vägutnyttjande betraktas tutionsförhållandet är mellan de båda tjänssom substitut för varandra, dvs att terna. Om de tjänster, för vilka en enhetlig avgift övervägs, är komplement till varandra, inne^!>0och^>0. bär detta att det ökade utnyttjandet av den aPi 3P-, dyra tjänsten som följer av avgiftssänkningen För att förenkla den grafiska framställ- på denna, motverkas av avgiftshöjningen på ningen görs här också antagandet att även de den billigare tjänsten. I ytterlighetsfallet med externa marginalkostnaderna är konstanta. I fullständig komplementaritet kan de båda tjänstetyperna lika gärna behandlas som en diagram C:2 nedan illustreras exemplet. Eftersom prisförändringen på den ena tjänst. Då medför det givetvis inga kostnader typen av vägtjänst medför förändring av från utnyttjandesynpunkt att övergå från två 13 efterfrågan (=skift i efterfrågekurvan) på den avgifter till en. andra, saknar utsagor om förändringen av 13 Som exempel kan antas att det mellan två betalningsviljan B för den ena tjänsten isole- orter A och C går en väg, vilken från A till B är rad innebörd. Som visades ovan kan emeller- belagd, men mellan B och C endast har slitlager av tid förlusten från utnyttjandesynpunkt, av grus. Utnyttjande av den belagda vägen medför endast ett försumbart vägslitage, medan det slitage övergång till metoden med enhetlig avgift, som en färd på grusvägen förorsakar är betydande. mätas som summan av hela den streckade Betydligt större externa marginalkostnader är såytan i den ena figuren och den horisontal- lunda förbundna med utnyttjande av vägen mellan B och C (vägtjänsttyp 1) än av vägen mellan A och streckade ytan i den andra. B (vägtjänsttyp 2). Men om i det närmaste all Det framgår av figuren att problemen vid trafik, som utnyttjar de båda vägtjänsterna, gör enhetlig avgift kan sägas öka genom det detta i samband med färder mellan A och C, är det uppenbarligt likgiltigt från utnyttjandesynpunkt föreliggande substitutionsförhållandet mel- om man tar ut ai (=MCS-MC') och lan de båda vägtjänsterna. Övergången till besparingar motivera en övergång till en enhetlig eller ett mindre antal avgifter.

Diagram C:2 SOU 1973:32

Pris, kostnad

MC{

P2

MC£+a

p2

Mcf MC x

z(Pa)

-> Diagram

C:3

Diagram

C:4

I det tredje exemplet antas att det varken på efterfråge- eller kostnadssidan föreligger några korseffekter, men att den ena typen av vägutnyttjande medför trängselproblem. Förlusten från utnyttjandesynpunkt (AW) av övergång från fritt differentierade avgifter till metoden med enhetlig avgift mäts som summan av de streckade ytorna i diagram C:3. I diagram C:4 nedan illustreras en situation där tjänsterna är substitut och den ena typen av utnyttjande sker under trängselförhållanden. AW mäts som summan av hela den streckade ytan i den ena figuren och den horisontalstreckade ytan i den andra. 356

C.6.4 Parkeringsavgifter I detta avsnitt ska kortfattat behandlas ett problem som sammanhänger med användandet av vissa indirekta avgiftsmetoder - bl a parkeringsavgifter — med syfte att styra vägutnyttjandet. Problemet, vilket även diskuteras i kapitel 9, avsnitt 4.3, uppkommer då endast en del av den trafik, som

a2

S I (-MC2-MC2)

per kilometer för färder över 11 a! + l 2 a 2 resp. vägsträcka eller om man tar ut a = + V. per km för färder över hela sträckan AC, o m 1] och 1 2 är resp. sträckas längd i k m .

SOU 1973:32

uppträder i en viss situation, kan påföras de aktuella avgifterna. Frågan gäller hur den från vägutnyttjandesynpunkt effektiva avgiften bestäms under sådana förhållanden. Här antas, att man med hjälp av parkeringsavgifter vill påverka valet av färdmedel vid arbetspendling i tätortsområden. Orsaken till denna önskan kan exempelvis vara bristande möjligheter att till tillräckligt låga systemkostnader genomföra en tidsmässig differentiering av de väglängdsberoende avgifterna. För att renodla problemet antas att:

nyttigheter kan det här diskuterade problemet formuleras som:

a. under högtrafiktid förekommer endast arbetspendlingsresor b. inga kostnader är förbundna med tillhandhållandet av själva parkeringstjänsten och det är möjligt att differentiera parkeringsavgifterna efter när ett fordon anländer till och lämnar en avgiftsbelagd parkeringsplats. c . inga färdlängdsberoende avgifter förekommer. d. endast två slag av arbetspendlingsresor förekommer under högtrafiktid - resor med fordon som parkeras på avgiftsbelagda platser i de centrala delarna av tätorter och genomfartsresor - och alla resor inom respektive kategori är lika från kostnadssynpunkt; x, och x2 betecknar antalet resor per tidsperiod av respektive slag.

och den tredje varan väljs som räkneenhet. Om inga korseffekter föreligger på efterfrågesidan mellan de båda typerna av utnyttjande kan första ordningens villkor för maximum till ovanstående problem ges formen:

De totala kostnaderna per tidsperiod för att avveckla trafiken under högtrafiktid är: Cv - F, (x, ,x2) + F 2 (x, ,x 2 ) + G(x, ,x 2 ) där Fi( ) och F 2 ( ) betecknar trafikantkostnaderna för parkerande trafik resp genomfartstrafik och G betecknar kostnaderna för det allmänna och samhället i övrigt. Trafikantkostnaderna per resa betecknas MCl resp MCl och de samhällsekonomiska 1

marginalkostnaderna MC^ och MCS. De totala trafikantkostnaderna, inklusive avgift, per resa ("full prices") betecknas P, och P2 och parkeringsavgiften per resa IT. Om x3 betecknar konsumtion av övriga SOU 1973:32

Max U(xi ,x 2 ,x 3 ) u b 1) Y>F 1 (x 1 ,x 2 ) + F 2 (x 1 ,x 2 ) + + G(xi,x 2 ) + x 3 I 2) P, = MCf + IT P2 = MC| Målfunktionen antas ha samma egenska3U per som i tidigare avsnitt, dvs att —— = Pi, dx[

(MC?-MC}) +

dx2

jjMC

dP2

9xi

dx2

3MC2

dP2

3x2

Här förutsätts att antalet genomfartsresor är beroende av trafikantkostnaden, och att körförhållandena för genomfartstrafiken påverkas av antalet pendlare som parkerar i centrum: 3x2 9MC] — > 0 och >0 3P2 3x, Parkeringsavgiften (per resa), n, ska då sättas lägre än den marginella externa kostnad, som den parkerande trafiken medför, dvs77<MCS-MCl. i

i

Detta förhållande kan ges följande ekonomiska tolkning: Införande av parkeringsavgifter medför att den trafik som kan påföras sådana avgifter minskar. Körförhållandena kommer därigenom att förbättras för den kvarvarande trafiken, dvs även för genomfartsresenärerna. Dessa kan enligt de gjorda antagandena inte påföras några avgifter. En följd av parkeringsavgifterna blir därför att 357

genomfartstrafik, som i förhållande till de externa kostnader den förorsakar värderar vägutnyttjandet relativt sett lägre än den "undanträngda" parkerande trafiken, tar den senares plats. Om n sätts = MCS - MC^ i

med fordon som parkerar på avgiftsbelagda platser respektive parkerar gratis. Under i övrigt samma antaganden som ovan är den effektiva parkeringsavgiften då:

i

nu 1 (MC^-MC 1 ), kommer av den trafik som parkerar på av1 dx dMC 2 giftsbelagda platser endast sådan till stånd för vilken trafikanterna är villiga att betala dP2 dx hela den samhällsekonomiska kostnad som vägutnyttjandet medför. Å andra sidan kom- där x=X! + x 2 ; MCS = MC? = MC? ochMC[= mer då skillnaden i marginell betalningsvilja = MCl = MCj (enligt antagandena ovan). mellan undanträngd parkerande trafik och nytillkommen genomfartstrafik att bli "stor" (=MCS-MCJ). Lösningen ovan kan C.7 Prissättning med hänsyn till således ses som en kompromiss mellan å ena inkomstfördelningsmål sidan en strävan att - av de trafikanter man I de tidigare redovisade modellillustratiokan påföra avgifter - endast låta dem som är nerna har inkomstfördelningssynpunkter ej villiga att betala hela den samhällsekono- beaktats explicit. Det har uttryckts så, att miska kostnaden utnyttja vägarna och å varje tillskott i konsumtionsvärde skattas andra sidan ett önskemål om att - av alla lika högt, oavsett vem det tillfaller. I detta trafikanter - de som värderar utnyttjandet avsnitt skall visas, hur avvägningar vid valet relativt sett högst, skall få köra i första hand. av inkomstfördelning kan föras in i optimeVid givna externa kostnader för de båda ringsproblemet. Först behandlas ett fall där slagen av vägutnyttjande ska parkeringsav- endast priserna på transporttjänster kan pågiften sättas lägre ju känsligare efterfrågan är verkas, medan fördelningen av disponibla på genomfartsresor och ju känsligare trafi- inkomster är given. Denna uppläggning samkantkostnaderna för dessa resor är för för- manfaller med de tidigare avsnittens, då optiändringar i mängden parkerande trafik. Å meringen där genomfördes med hänsyn andra sidan verkar stor känslighet hos trafi- endast till priserna på transporttjänster. Den kantkostnaderna för förändringar i antalet fördelningspolitiska medelarsenalen får emelgenomfartsresor, som en "automatisk stabili- lertid antas inrymma även transfereringar av sator", varför parkeringsavgiften ska sättas inkomst mellan olika grupper. För att belysa c i 3MCJ vilken typ av konsekvenser detta medför för 2 närmare MC -MC 1 ju större : är. Den bestämningen av effektiva priser presenteras i i 3x2 avslutningsvis ett enkelt fall, där statsmakeffektiva parkeringsavgiften blir lägre ju terna tankes kunna fritt variera både priserna större externa kostnader genomfartsresorna på transporttjänster och fördelningen av medför. disponibel inkomst. De ovanstående slutsatserna blir likartade, För enkelhets skull begränsas analysen om det antas att det i stället för eller vid till två grupper av individer. Individerna sidan av genomfartstrafiken förekommer trainom respektive grupp antas ha samma värfik som parkerar i centrum, men som av dering av olika konsumtionsalternativ och något skäl inte kan påföras parkeringsavsamma inkomst. Värderingen av olika kongifter. Antag att det under högtrafiktid sumtionsalternativ inom respektive grupp endast förekommer sådan "friparkerande" representeras av funktionerna Ut ( ) och trafik och sådan som parkerar på avgiftsU2 ( ) där konsumerade mängder av transbelagda platser, samt att kostnadsförhållanporttjänsterna 1-4 samt övriga varor, 5, dena är desamma för de båda typerna av ingår som argument. trafik. Xi och x2 betecknar antalet resor 358

SOU 1973:32

Beslutsfattarens värdering av olika alterna- dvs den totala resurstillgången fördelas på de tiv antas liksom i de föregående avsnitten båda grupperna och konsumeras helt. Reutgå från konsumenternas preferenser. Vid striktionerna antas vara bindande. Eftervalet av priser skall då samma avvägningar frågan inom respektive grupp är en funktion göras mellan varor inom respektive grupp av varupriser och inkomst: som de enskilda individerna gör vid sina xjj = xij(P 1 ,.. ,P4;yO; i=i,2: j = i , . . . , 4 konsumtionsval inom ramen för givna disponibla inkomster. Beslutsfattarens värdering i Beteckningarna i övrigt sammanfaller med fördelningsavseende mellan de båda grupde tidigare använda. perna representeras av funktionen Optimeringsproblemet kan nu analytiskt W flJ, ( ), U2 ( ) ] där respektive grupps värdering, U, resp U 2 , av olika konsumtions- tecknas: alternativ kan väga olika tungt. Liksom tidimaxL = W [ u , ( x l h . . . ,xl4;ylgare väljs en sådan representation av prefe-P x .. . -P4X14); l ll rensfunktionerna, att värdet för respektive grupp av ytterligare en enhet av varan 5 sätts U2(x21,...,x24;Y-y1+P,x11+...+ lika med ett, och priserna räknas i enheter av +P 4 x 1 4 -F 1 ( ) - F 2 ( ) - G ( ) - H ( ) ) j den femte varan. Det ovan sagda kan sammanfattas på föl-X, [Pi(x,,+x 2 1 )+P 2 (x 1 2 + x 2 2 ) jande sätt: Beslutfattarens målfunktion är:

- F , ( ) - F 2 ( )-G( ) - M G W [ U , ( x , , , . . . ,x, s ) ; U 2 ( x 2 1 , . . . , x 2 s ) ] där xjj betecknar den i:te gruppens konsumtion av den j:te varan, och där det gäller att

^ i = P j0 ch

?HL =l(i=l,2;j=l,...,4)

3xjj

9xis

Optimeringsproblemet är då att maximera målfunktionen W( ) med hänsyn tagen dels till en resursrestriktion och dels till budgetrestriktioner för resp väg- och järnvägssektorn: Y > x l s +x 2 S + F i ( x , i + x 2 1 ) + + F 2 (x 1 2 +x 2 2 ) + G(x, i+x 2 1 ;x 1 2 +x 2 2 ) + + H(xi3+x 23 ; x 1 4 +2 4 )

-X 2 [P 3 (Xl3+X 2 3)+P4(Xi4+X 24 )-

-H(

)-MJ

där resursrestriktionen och respektive grupps inkomstrestriktion substituerats i målfunktionen. Fall A: Betrakta först situationen där endast priserna på transporttjänster är påverkbara. Om W( ) väljs sådan att dW/dUx = = Wt och 3W/8U2 = 1 ger 9L/9Pj = 0: ( l - \ , ) 2 (Pi-MCO—L + (l -X 2 )H 9Pj

• 2 (Pi-MCO

^U

i=3

9P

J

+x

Pr(xi i 21) + M x i 2+x 22 ) - Fl( ) - F 2 ( ) - G ( ) - M , >0 P.r(xi 3+x 23 ) + P4'(xi 4+x 24 ) - H( ) - M2 > 0, 4

där Y = y, + y2 och yj = 2 Pj xy + XJ5 J=l

0*1.2) SOU 1973:32

JX1xj + (W 1 -l)x l J ; j=l,2 =

lX 2 xj+(W 1 -lpc 1 j;j-3,4

Dessa uttryck ger, tillsammans med de båda budgetrestriktionema, första ordningens villkor för maximum till det beskrivna optimeringsproblemet. Om det här, i likhet med fall 3 i avsnitt 1, 359

antas att korseffekter inom transportsektorn förekommer endast mellan transporter av typ 1 och 3, kan lösningen för kvoten mellan de relativa avvikelserna mellan pris och marginalkostnad inom vägsektorn skrivas (beteckningen ajj=xjj/xj har införts):

R2

P

M

'

n( 1 _ E ' 3

i

E

^ ) n( 1 +W l _ 1

E~

. ~i _

^ p 3 x 3 E3i

_

\ i Pj X] E 3 3

^

+

,'

ai2)

Wt-1 \,

/ ail - ai3 P3X3E 31 Y \

P.x, E33/_

"hjälper till" att uppfylla budgetkravet för den andra trafikgrenen. Så skall ske i högre grad ju mer angeläget det är - ju starkare budgetkravet är - jämfört med den studerade trafikgrenens. Dessa slutsatser kvarstår i huvudsak även då Wx 7^1, men modifieras något. Antag att W! >1 så att ett marginellt tillskott i konsumtionsvärde tillmäts större vikt om det tillfaller grupp 1 än om det tillfaller grupp 2. Då gäller att ju större grupp l:s konsumtionsandelar är av såväl transporttjänst typ 1 som dess substitut, desto mindre relativ avvikelse mellan pris och marginalkostnad ( R , ) skall uttas under i övrigt lika betingelser. Hur stor del av ett givet budgetkrav som skall tas ut för respektive vägtjänsttyp måste alltså avvägas även med hänsyn till respektive grupps konsumtionsandelar för vägtjänster och substitut till dessa.

(Uttrycket för R3/R4 bildas helt symmetriskt.) Det bör noteras att i detta fall de relativa avvikelserna I*! och R 2 är funktioner av Fall B: Antag att statsmakterna - vid ( W , - l ) . Man får således, beroende på den sidan av prissättningen - även kan företa differens (W, - 1 ) som valts som uttryck för klumpsummetransfereringar av disponibel rådande värdering i inkomstfördelningsavseinkomst mellan de båda grupperna. Utöver ende mellan grupperna 1 och 2, olika löstidigare angivna första ordningens villkor för ningar för de effektiva relativa avvikelserna maximum skall då även villkoret 3L/3Y! = 0 mellan priser och marginalkostnader. vara uppfyllt: Om den rådande fördelningspolitiska värderingen är sådan att W,=l sammanfaller 2 9x lösningen med motsvarande fall i avsnitt 1. ( 1 - X , ) 2 (Pj-MCj) r a x ' i 2i) + Detta är alltså innebörden i den fördelningsi=l 3y, 9y 2 värdering som förutsatts i avsnitt 1-6 och 4 9x som där uttryckts så att ett marginellt till- + ( l - \ 2 ) 2 (Pj-MCj) ( 6 x ' i 2i) skott i konsumtionsvärde skattas lika högt i=3 öy, 3y 2 oavsett vem det tillfaller. Slutsatserna i fall 3, avsnitt 1, var:

-U-wo-o

vid lika direkta elasticiteter skall en större skillnad mellan pris och marginalkostnad tas ut för transporter med nära substitut inom transportsektorn jämfört med transporter som saknar substitut där; under i övrigt lika förhållanden skall en större avvikelse mellan pris och marginalkostnad tas ut ju starkare budgetkravet är för substitutvaran. En större differens skall alltså tas ut för transporter där överströmningseffekterna 360

Den allmänna lösningen till detta fall ger relativt komplicerade och svårtolkade uttryck. Det beror främst på att i detta fall tillkommer som bestämningsfaktorer - utöver konsumtionsandelarna för respektive grupp - även differenser i gruppernas marginella konsumtionsbenägenheter för respektive typ av transporter. För att belysa den huvudsakliga innebörden av skillnaderna mellan fall A och B torde dock ett starkt förenklat exempel vara tillfyllest. Antag därför SOU 1973:32

Av uttrycken ovan framgår att skillnaden i marginell konsumtionsbenägenhet mellan grupperna för vara 1 spelar en avgörande roll. Om Ci 1 > C21 gäller exempelvis för vägsektorn att en större andel av budgetkravet där skall tas ut via priset på den första typen av vägtransporter ju större grupp 1 :s andel är av konsumtionen av såväl vägtransporter av typ 1 som dess substitut i den Då kan ur första ordningens maximumvill- andra sektorn. kor lösas dels de relativa avvikelserna mellan Det bör understrykas att i motsats till pris och marginalkostnad och dels (1— Wi). föregående fall beslutfattarens värdering av Om de marginella konsumtionsbenägenhe- marginella tillskott av konsumtionsvärde till terna hos respektive grupp för transporter av grupp 1 jämfört med grupp 2 framkommer typ 1 betecknas som en del av lösningen till optimeringsproblemet, dvs (1-Wi) är endogent bestämd inom modellen. Att maximum för W ( ) C n =P, • ^11 respC 21 =P, f ^ l i under de givna bivillkoren kan inträffa t ex 9Y! 3Y2 vid W, >1 beror på att tillskottet till W( )av så kan kvoterna mellan de relativa avvikel- en marginell transferering av inkomst från serna och uttrycket för (1-W), skrivas på grupp 2 till grupp 1 precis uppvägs av en minskning i W( ) till följd av en ökad följande sätt: kostnad för att uppfylla budgetkraven. Endast i det fallet att de båda gruppernas \ 2 P3x3 E 3 1 \ 1 R - 1 = ±22 .(1 marginella konsumtionsbenägenhet är lika R2 B„ \ \ , P,x, E 3 3 / N för alla typer av transporter, dvs då en marginell transferering inte påverkar möjligE44 R3 1 _ ^ PlXl E'3 + heterna att uppfylla budgetkraven, skall omR4 E33 \2 P3X3 Ei 1 fördelningen drivas så långt att Wi = W2 = 1. Detta framgår direkt av uttrycket för (1-W) x f ovan om (Ci 1-C2 1) sätts lika med noll. I + (aM -ai3)-(Ci 1-C21) - — det fallet sammanfaller lösningen med lösE X2 i 1. ningen i fall 3 i avsnitt 1. Härmed antyds en alternativ tolkning till och det sätt varpå fördelningsaspekterna behandlats i de tidigare avsnitten 1—6. De däri ( 1 - W 1 ) = (\lE33-X2E3l h**y presenterade lösningarna för effektiva priser P,x, kan sägas gälla för fallet då den önskade inkomstfördelningen åstadkoms med klump<C,,-Cai) • summetransfereringar och då den marginella N konsumtionsbenägenheten är lika för alla JK VT _ 1 E13E3I , P3X3 E 3 1 , (grupper av) individer och för alla förekomdar N = 1 - E I 1 E 3 3 + (ai 1 - a !P3l X , E 3 3 ) mande typer av transporttjänster. Det kan sammanfattningsvis konstateras, 1 (CM-C21) att ett explicit beaktande av fördelningsvärE77 deringar — bortsett från vissa specialfall — ställer större krav på empirisk information än det som aktualiserats i de föregående avsnitten. I fall A måste sålunda även beakatt korseffekter förekommer i transportsektorn endast mellan tjänster av typerna 1 och 3; att den marginella konsumtionsbenägenheten är lika för de båda grupperna vad gäller transporter av typ 2, 3 och 4, samt att grupp 1 :s användning av transporter av typ 2 och 4 är av negligerbar omfattning.

SOU 1973:32

tas de olika gruppernas konsumtionsandelar av de olika typerna av transporter. I fall B kommer därtill de marginella konsumtionsbenägenhe terna.

362 SOU 1973:32

Litteraturförteckning

Monografier, artiklar, debattinlägg m. m. Air Pollution across national boundaries. The impact on the environment of sulphur in air and precipitation, Royal Ministry for Foreign Affairs and Royal Ministry of Agriculture. Stockholm 1971. Air Quality Criteria for Carbon Monoxide. U S Department of Health, Education and Welfare. National Air Pollution Control Administration. Publication No. AP - 62. Washington D.C. 1970. Air Quality Criteria for Hydrocarbons. U S Department of Health, Education and Welfare. National Air Pollution Control Administration. Publication No. AP - 64. Washington D.C. 1970 Air Quality Criteria for Nitrogen Oxides. U S Environmental Protection Agency. Air Pollution Control Office. Publication No. AP - 84. Washington D.C. 1971. Air Quality Criteria for Photochemical Oxidants. U S Department of Health, Education and Welfare. National Air Pollution Control Administration. Publication No. AP - 63. Washington D.C. 1970. Arvidsson, G. och Niklasson, H., Om konsumentöverskottet och närbesläktade begrepp. Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet 1968. (Stencil) Ayres, R. och Kneese, A., Production, Consumption and Externalities. American Economic Review 1969:3. Baranek, L.L., Acoustics. New York 1954. Baumol, W. och Bradford, J., Optimal Departure from Marginal Cost Pricing. American Economic Review, 1970:3. Baumol, W. och Oates, W., The Use of Standards and Prices for Protection of the Environment. Swedish Journal of Economics 1971:1. SOU 1973:32

Bayliss, D., Restraint of Traffic in Greater London by Means of Parking Control, OECD: Symposium of Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. II. Paris 1971. Bergendahl, G., Aspects of Pricing Policy for Private and Public Transportation. Swedish Journal of Economics, 1971:2. Bergendahl, G., Kostnads- och intäktsparametrar i målsättningsformuleringar för väginvesteringar. Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, 1967. Bergendahl, G. och Malmberg, A., Principer för ekonomisk bedömning av bullerdämpande åtgärder (med inriktning på biltrafik). Stencil 1972. Better Use of Town Roads. Ministry of Transport, HMSO, London 1967. Bohm, P., A Note on the Logic and Feasibility of the Taxation Solution to the Externality Problem. Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet 1970. (Stencil) Bohm, P., Estimating demand for Public Goods: An Experiment. European Economic Review, 1972:2. Bohm, P., Pollution: Taxation or Purification? Kyklos 1972:3. Bohm, P., Pollution, Purification and the Theory of External Effects. Swedish Journal of Economics, 1970:2. Bohm, P., Samhällsekonomisk effektivitet. (SNS) Uddevalla 1972. Boiteux, M., Electrical Energy: Facts, Problems and Prospects, i Nelson (ed.). Boiteux, M., Peak Load Pricing, i Nelson (ed.) Boiteux, M., Sur la gestion des monopoles publics astreints a l'e'quilibre budge'taire. Econometrica, 1956:1. 363

Boiteux, M., The "Tarif Vert" of Electricité de France, i Nelson (ed.). Boiteux, M. och Stasi, P., The Determination of Costs of Expansion of an Interconnected System of Production and Distribution of Electricity, i Nelson (ed.). Bruckmayer, F. och Lang, J., Störung der Bevölkerung durch Verkehrslärm. Osterreichische Ingenieur-Zeitschrift, Vol. 10. California Air Resources Bulletin, 1970:7. Cassel, G., Grundsätze fur die Bildung der Personentarife auf den Eisenbahnen. Archiv fur Eisenbahnwesen. 1900. Coase, R. H., The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960:3. Cumulative Regulatory Effects on the Cost of Automotive Transportation (RECAT). Final Report of the ad hoc Committee. Office of Science and Technology, Washington D.C. 1971. David, Y. och Quillot, M., Systémes de perception automatique de redevances pour autoroutes urbaines, i OECD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. II, Paris 1971. Davis, R. K., The Range of Choice in Water Management: A Study of Dissolved Oxygen in the Potomac Estuary. Baltimore 1968. Davis, O. A. och Whinston, A., Externalities, Welfare and the Theory of Games, Journal of Political Economy, 1962:3. Dessus, G., The General Principles of RateFixing in Public Utilities, i Nelson (ed.). Diamond, P. och Mirrlees, J., Optimal Taxation and Public Production. American Economic Review, 1971:2 — 3. Dieselavgaser, Utredning med förslag till. åtgärder. Stencil K 1967:8. Domencich, T. och Kraft, G., Free Transit. Lexington, Mass. 1970. Domencich, T., Kraft, G. och Valette, J-P., Estimation of Urban Passenger Travel Behaviour: An Economic Demand Model. Highway Research Record, no. 238. Washington, D.C. 1968. Dréze, J. H., Some Postwar Contributions of French Economists to Theory and Public Policy with Special Emphasis on Problems of Resource Allocation. American Economic Review 1964:4, Part 2 (suppl.). Economic Evaluation of Travel Time. NKTF, Publication No 5. 1970. The Economics of Clean Air, Annual Report of the Administration of the Environmental Protection Agency. Washington D.C. 1972. 364

Edholm, S. och Kolsrud, B., Tekniska metoder för avgiftsuttag i vägtrafiken, Statens väg- och trafikinstitut. Rapport nr 7. Stockholm 1972. Ekonomisk värdering av trafikolyckor och trafikens miljöeffekter. NKTF, Publication No6. 1970. Environmental quality, The Second Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D.C. 1971. Forsström, Å., Grahm, U. och Persson, K., Bilismens stadsbyggnadskostnader - studier över markbehov och markkostnader. Choros. 22. Göteborg 1970. Forsström, Å., Gatubyggandets omfattning i orter av olika storlek under perioden 1956-67. Choros. 34. Göteborg 1971. Foster, C.D., The Transport Problem. Blackie 1963. Foster, C. D. och Beesley, M. E., Estimating the Social Benefit of Constructing an Underground Railway in London. Journal of the Royal Statistical Society, 1963:1. Foster, C. D. och Beesley, M. E., The Victoria Line: Social Benefit and Finances. Journal of the Royal Statistical Society, 1965:1. Friedlaender, A. F., The Interstate Highway System. A study in public investment, Amsterdam 1965. Förslag till förbättrad avgaskontroll av bensindrivna bilar i Sverige. Publikation från statens naturvårdsverk, augusti 1972. Godlund, S., Transporter i samhället. Stockholm 1960. Griffiths, I. D. och Langdom, F. J., Subjective Response to Traffic Noise. Journal of Sound and Vibration. 1968:1. Hiorth, O. C, Innenlandske transporter. Oslo 1969. Hiorth, O. C., Kostnadsorienterte bilavgifter. TOI. Slemdal 1964. Houthakker, H. S. och Taylor, L. D., Consumer Demand in the United States 1929-1970. Cambridge, Mass. 1966. Handbok for beregning av kjorekostnader på veg. Kjorekostnadskomitéen. Transportokonomisk utvalg. Oslo 1962. Industrial Demand for Transport. Ministry of Environment. London 1970. Instilling fra Finansdepartementets bilavgiftsutvalg 1964. (Strömrapporten). Orkanger 1965. Instilling fra Samferdseldepartementets bilavgiftsutvalg 1963 (Killirapporten). Publ. som bilaga till närmast ovannämnda arbete. Jansson, J. O., Medveten överdimensionering av kapaciteten. Sosialokonomen, 1970:8. SOU 1973:32

Jansson, J. O., Prissättning av gatuutrymme. (EFI) Stockholm 1971. Johannesson, M., Dynamic Aspects on the Use of Prices for Protection of the Environment. Swedish Journal of Economics, 1972:2. Kneese, A., Air Pollution - General Background and Some Economic Aspects. Publ. i The Economics of Air Pollution (ed. H. Wolozin). New York 1966. Kneese, A. och d'Arge, R., Pervasive External Costs and the Response of Society. Publ. i The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System. Washington 1969. Kneese, A. och Bower, B. T., Managing Water Quality, Economics, Technology, Institutions. Baltimore 1968. Kraft, G., Demand for Intercity Passenger Travel in the Washington-Boston Corridor. U S Dept. of Commerce, Washington, DC. 1963. Lagerholm, G., Om trängselavgifter på gator och vägar. Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet, 1969. (Stencil). Lang, J. och Jansen, G., Report on the Environmental Health Aspects of Noise Research and Noise Control. United Nations, World Health Organization Report. 1967. Lave, C. A., A Behavioral Approach to Modal Split Forecasting. Transportation research. 1969. Lave, L. B. och Seskin, E. P., Health and Air Pollution. Swedish Journal of Economics, 1971:1. Lindberg, W., Den alminnelige luftforurensning i Norge. Roykskaderådet 1968. Lindhagen, G., Glesbygdens lokala kommunikationer. KTH 1964. Lindhagen, G., Uthamnsutredningen. Stockholm 1970. Luftföroreningar genom bilavgaser. Slutbetänkande av kommunikationsdepartementets ledningsgrupp rörande utvecklingsarbete på bilavgasområdet. Stencil K 1971:1. Lundberg, A. och Malm. E., Hitta rätt i allmän försäkring. Stockholm 1967. Mattsson, B., Trafiksäkerhet och samhällsekonomi. Statens trafiksäkerhetsråds rapport nr 168, 1970. Mattsson, B., Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader. Statens trafiksäkerhetsråds rapport nr 116, 1968.

SOU 1973:32

McGillivray, R. G., Demand and Choice Models of Modal Split. Journal of Transport Economics and Policy, 1970:1. Mishan, E., Interpretation of the Benefits of Private Transport i Mishan, E., Growth: The Price We Pay. London 1969. Mishan, E., Pangloss on Pollution, Swedish Journal of Economics. 1971:1. Mishan, E., Pareto Optimality and the Law i Mishan, E., Welfare Economics. Ten introductory essays. New York 1969. Model Year Emission Factors, U S Environmental Protection Agency. Washington D.C. 1971. Myrup, H. P., Some conflicts in Consequence of a Singleprice Requirement in Case of Production with Varying Utilization of Capacity, Swedish Journal of Economics, 1970:3. Nelson, J. R. (ed.), Marginal Cost Pricing in Practice. Englewood Cliffs, N.J. 1964. Nordenson-Bengtsson-Strömbäck, Skadestånd. Stockholm 1972. Options In Transport Tariff Policy. EECstudies: Transport series No 1. Brussels 1965. (Allaisrapporten) Persson, K., De egna väghållarnas investerings- och driftutgifter. Choros. 35. Göteborg 1971. Premier rapport de la commission d'etude de couts d'infrastructure. Ministére de 1'equipment. Paris 1967. (Lavalrapporten) Plowden, S., The Cost of Noise. Metro, London 1970. Quarmby, D. A., Choice of Travel Mode for the Journey to Work. Some findings. Journal of Transport Economics and Policy, 1967:3. Rapport de la Commission au Conseil. Sec (71) 2911 final. Bruxelles, le 28 juillet 1971. Rapport sur l'etude prevue par l'article 3 de la decision du Conseil 65/270/CEE du 13 mai 1965. Bruxelles 1969. (Pilotstudien eller Paris-LeHavrestudien) Regional trafikplanering. Transportarbete, transportströmmar, trafikanläggningar. DS K 1972:4. Road Pricing, The Economic and Technical Possibilities. HMSO, London 1964. (Smeedrapporten) Road Research 1971. HMSO, London 1972. Road Track Costs. HMSO, London 1968. Rothenberg, J., The Economics of Congestion and Pollution: An Intergrated View. American Economic Review, 1970:2. 365

Rylander, R., Omgivningshygieniska värderingar av bilavgasföroreningar. Bilaga 4 i Luftföroreningar genom bilavgaser. Samhällsekonomiska konsekvenser vid tillämpning av riktlinjer för planering med hänsyn till vägtrafikbuller. Förslag från statens planverk m fl den 10.2.1972. Sloss, J., The Demand for Intercity Motor Freight Transport: A Macroeconomic Analysis. Journal of Business of the University of Chicago, 1971:1. Smith, A. U., Automatic Metering Systems for Road Pricing, i OECD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. II, Paris 1971. Soeria-Atmadja, H., On the Treatment of Consumer's Surplus with related Goods. Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet 1971. (Stencil) Starkie, D. N. M., Modal Split and the Value of Time. A Note on "Idle-Time". Journal of Transport Economics and Policy, 1971:2. Stopher, P. R. och Lisco, T. E., Modelling Travel Demand. A disaggregate behavioral approach; issues and applications. Paper presented at the 11 th annual meeting of the Transportation Research Forum, New Orleans, 1970. Tegnér, G. och Algers, S., Samhällsekonomiska bedömningar av trafiksaneringsprojekt. Stockholms stads generalplaneberednings kansli 1972. (Stencil) Theoretical and Practical Research on an Estimation of Time-saving. (Report of the sixth round table on transport economics.) Economic research center. ECMT. Paris 1969. Thiessen, G. J., Effects of Noise from Passing Trucks on Sleep. Paper Ql presented in Philadelphia, Pennsylvania at the 77th meeting of the Acoustical Society of America. April 1969. Trafikbuller i bostadsområden — en undersökning från Byggforskningen och Folkhälsan. Stockholm 1968. Trafikundersökningar i stockholmsregionen hösten 1971 (TU71): Resultatrapport nr 1. Stockholms läns landstings trafiknämnd. Täby 1973. Turvey, R. (ed.), Public Enterprise. Bungay, Suffolk 1968. Turvey, R., Public Enterprise Pricing. Nationalekonomiska Föreningens Förhandlingar 1969:4.

366 Urban Traffic Noise: Status of Research and Legislation in Different Countries. OECD. Paris 1969. Walters, A. A., The Economics of Road User Charges. (IBRD). Baltimore 1968. Walters, A. A., The Theory and Measurement of Marginal Private and Social Costs of Highway Congestion, Econometrica, 1961:4. Warner, S. L., Stochastic Choice of Mode in Urban Travel: A Study in Binary Choice. Evanston.Ill. 1962. Wicksell, K., Finanztheoretische Untersuchungen. Jena 1896. Williamson, O., Peak-Load Pricing and Optimal Capacity under Indivisibility Constraints. American Economic Review, 1966:4. Ingår även i Turvey (ed.), (1968). Wohl, M. och Martin B. V., Traffic System Analysis. (McGraw-Hill) 1967. Ökad trafiksäkerhet - mål och medel Statens trafiksäkerhetsverk. 1972. Statens offentliga

utredningar

SOU 1953:34 Beskattningen av motorfordonstrafiken. SOU 1961:23-24 Svensk Trafikpolitik I—II. SOU 1962:26 Avgiftsbelagda trafikanläggningar. SOU 1966:1 Svensk Ekonomi 1966-1970. SOU 1967:34 Kompensation i vissa fall för bensinskatt, som utgår vid användande av motorsåg och snöskoter. SOU 1968:46 Bilaga I, Ekonomi och konkurrens i affärsverken. SOU 1968:50 Traktorbeskattning. SOU 1969:45 Fordonsbeskattningen. SOU 1969:56 Vägplan 1970. SOU 1969:57 Vägplan 1970, Bilaga. SOU 1970:30 Stordriftsfördelar i industriproduktionen. SOU 1970:36 Kilometerbeskattning. SOU 1970:71 Svensk ekonomi 1971-75 med utblick mot 1990. SOU 1971:34 Lastbil och Taxi. SOU 1972:42 Vägtrafikbeskattningen.

SOU 1975:32

Statens offentliga utredningar 1973

Kronologisk förteckning

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Litteraturen i skolan. U. Högskolan. U. Högskolan. Sammanfattning. U. Fastighetstaxering. Fi. Museerna. U. Data och näringspolitik. I. Trygghet i anställningen. In. Radio i utveckling. U. Fortsatt uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. U. 10. Reklam I I I . Ställningstaganden och förslag. U. (Utkommer senare) 11. Reklam IV. Reklamens kostnader och bestämningsfaktorer. U. 12. Försöksverksamhet med yrkesteknisk högskoleutbildning. U. 13. Snyltningsbrott och sjukförsäkringsmissbruk. Ju. 14. Mål och medel i skogspolitiken. Jo. 15. Kommunal planering och detaljhandel. H. 16. Samhället och filmen. Del 3. U. 17. Teknisk översyn av studiemedelssystemet. U. 18. Styrelserepresentation för bankanställda. Lagteknisk översyn. Fi. 19. TRU:s försöksverksamhet 1 9 6 7 - 1 9 7 2 . U. 20. Varudeklaration — ett medel i konsumentpolitiken. H. 2 1 . Svensk ekonomi fram till 1977. Fi. 22. Utsökningsbalk. Utsökningsrätt X I I . Ju. 23. Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser. Ju. 24. Boendeservice 7. In. 25. Unga lagöverträdare I I I . Ju. 26. Lag och rätt i grundskolan. Ju. 27. Sanering I I I . In. 28. Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter. Fi. 29. Järn- och metallmanufakturindustrin under 70talet. I. 30. Järn- och metallmanufakturindustrin under 70talet. Bilagor. I. 3 1 . Revision av vattenlagen. Del 3. Vattenförbud. Ju. 32. Vägtrafiken — kostnader och avgifter. K.

Statens offentliga utredningar 1973

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Snyltningsbrott och sjukförsäkringsmissbruk. [13] Utsökningsbalk. Utsökningsrätt X I I . |22] Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser. 1231 Unga lagöverträdare I I I . (25) Lag och rätt i grundskolan. | 2 6 | Revision av vattenlagen. Del 3. Vattenförbud. [31] Kommunikationsdepartementet Vägtrafiken — kostnader och avgifter. | 32 ] Finansdepartementet Fastighetstaxering. [4] Styrelserepresentation för bankanställda. Lagteknisk översyn. [ 1 8] Svensk ekonomi fram till 1977. |21 ] Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter. |28] Utbildningsdepartementet Litteraturen i skolan. Separat bilagedel 4 t i l l litteraturutredningens huvudbetänkande. [1] 1968 års utbildningsutredning. 1. Högskolan [2] 2. Högskolan. Sammanfattning. |3] 3. Försöksverksamhet med yrkesteknisk högskoleutbildning. [12] Museerna. [ 5 ] Radio i utveckling. [8] Fortsatt uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. |9] Reklamutredningen. Reklam I I I . Ställningstaganden och förslag. | 1 0 | (Utkommer senare) Reklam IV. Reklamens kostnader och bestämningsfaktorer. [11]

Samhället och filmen. Del 3. |16] Teknisk översyn av studiemedelssystemet. |17] TRU:s försöksverksamhet 1 9 6 7 - 1 9 7 2 . |19] Jordbruksdepartementet Mål och medel i skogspolitiken. |14] Handelsdepartementet Kommunal planering och detaljhandel. |15] Varudeklaration — ett medel i konsumentpolitiken. I20] Inrikesdepartementet Trygghet i anställningen. |7] Boendeservice 7. | 24] Sanering I I I . [27] Industridepartementet Data och näringspolitik. |6] Metallmanufakturutredningen. 1. Järn- och metallmanufakturindustrin under 70-talet. | 2 9 | 2. Järnoch metallmanufakturindustrin under 70-talet. Bilagor. [ 3 0 |

KUNGL BIBL

2 5 JUL 1973 STOCKHOLM A n m . Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

Allmänna Förlaget

ISBN 91-38-01459-9