Affärsverken : ekonomi, konkurrens och effektivitet

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

affärsverken ekonomi •konkurrens neffektivitet

Statens offentliga utredningar 1968:46 Finansdepartementet

Ekonomi och konkurrens i affärsverken Del II

Betänkande avgivet av Affärsverksutredningen Stockholm 1968

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1968

Innehåll

Bilaga 1 Prissättning i offentliga företag 7 1.1 Studiens uppläggning och innehåll . 7 1.2 Det offentliga företagets uppgift i samhällsekonomin 9 1.3 Pris/kostnadssambandet i diskussionen om offentliga företag 11 1.3.1 Kostnaden som en målstyrnings- eller programstyrningsimpuls 11 1.3.2 Olika typer av samband mellan pris och kostnad vid kostnadsanpassad prissättning . . 12 1.3.3 Prissättning med utgångspunkt från olika kostnadsbegrepp. . 13 1.3.4 Pris-lika-med-kostnadsbeskrivningen i normativa och deskriptiva sammanhang . . . . 14 1.3.4.1 Värderingar eller målsättningar bakom en normativ användning av pris-lika-medkostnadsbeskrivningen 14 1.3.4.2 Beskrivningsmodeller bakom en deskriptiv användning av prislika-med-kostnadsbeskrivningen 15 1.4 Diskussionen om offentliga företags pris- och produktionspolitik . . . . 16 1.4.1 Den idéhistoriska bakgrundens betydelse 16 1.4.2 Antika, medeltida och merkantilistiska ekonomiska idéer . . 16 1.4.3 Den ekonomiska liberalismens syn på offentliga företag . . . 17 1.4.4 Framväxten av principen om marginalkostnadsprissättning . 18 1.4.5 Olika samlade lösningar på prissättnings-, investerings- och finansieringsproblemen i offentliga företag 22 Prisdifferentiering, kostnadsSOU 1968:46

proportionell fördelning och tudelad taxa såsom metoder att förena kortsiktiga marginalkostnadspriser med full kostnadstäckning Beckwith's marginalkostnads/konsumentöverskottssystem Lewis' användning av långsiktig marginalkostnad . . Boiteux' offentliga monopol med budgetrestriktion . . . Franska marginalkostnadsskolan Fosters kooperativa kriterium 1.5 Marginalkostnadsbegreppet och dess användning för prissättningsändamål 1.5.1 Avsnittets uppläggning och syfte

23 23 24 25 25 26 28 28

EXKURS 1.5.2 Kortsiktiga och långsiktiga marginalkostnader i ett kontinuerligt producerande och investerande företag 31 1.5.2.1 Förutsättningar i modellen 31 1.5.2.2 Kapacitet med kort livslängd 32 1.5.2.3 Dimensionering av kapacitetsinsatsen under osäkerhet 34 1.5.2.4 Dimensioneringsproblemet och beräkning av långsiktiga marginalkostnader vid varaktiga produktionsfaktorer. . 39 1.5.2.5 Produktionsfaktorsinsatser som inte ryms i modellens antaganden 43 3

1.5.2.6 Avgränsningen av »långsiktig marginalkostnad» vid praktisk användning 43 1.5.3 Kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnadsprissättning 44 1.5.3.1 Om differensen mellan den kortsiktiga och den långsiktiga marginalkostnadens förväntningsvärden 44 1.5.3.2 Det resursallokeringsmässiga betraktelsesättet bakom prissättning och produktionsplanering i anslutning till kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnad 46 1.5.4 Kan redovisningsmässig genomsnittskostnad utformas så att den ger uttryck för långsiktig marginalkostnad? . . . . 49 1.5.4.1 Problemställningen . . 49 1.5.4.2 Modellens förutsättningar 50 Fall I Konstant skalavkastning . . . . 53 Fall II Stigande eller fallande skalavkastning 54 Använda beteckningar 55 1.6 »The theory of the firm» och dess resursallokeringsmässiga implikationer 56 1.6.1 Mikro- och makroekonomiska aspekter på »the theory of the firm» 56 1.6.2 Ren konkurrens och »pris-lika med-marginalkostnadsbeskrivningen» av resursallokeringen 56 1.6.3 Marknadsimperfektioner och pris-lika-med-marginalkostnadsbeskrivningen 57 1.6.4 Marginalkostnadsmodeller som lämnar ett spelrum för »skälig vinst» 58 1.6.5 »The theory of the firm» och »organisational slack» . . . . 60 1.6.6 Två på den moderna organisationsteorin baserade modeller för företagens beteende . . . 63 1.6.7 Den moderna organisations-

teorins syn på det redovisningsmässiga kostnadsbegreppet . . 64 1.7 Investeringsbedömning och resursallokering 65 1.7.1 Investeringsbedömning på inkomst- och utgiftsbasis . . . 65 1.7.2 Klassisk och neoklassisk investeringsteori 65 1.7.3 Moderna »skolor» inom investeringsteorin 66 a) Acceleratorprincipen . . . 67 b) Vinstteorier 67 c) S a t i s f i e i i n g s t e o r i e r . . . . 67 d) Aktievärdeteorier . . . . 68 1.7.4 Empiriska undersökningar . . 69 1.7.5 Kostnadsbegreppet i modern investeringsteori 71 1.7.6 Användning av investeringskalkyler för prissättningsändamål 72 1.7.7 En satisfieringsteoretisk prissättningsmodell 73 1.8 Målformuleringsproblemet . . . . 74 1.8.1 På vilket sätt kan den samhällsekonomiska målsättningen återspeglas i det offentliga företagets målsättning? . . . . 74 1.8.2 Begreppen mål respektive funktion 75 1.8.3 Det institutionaliserade företagets målsättning 75 1.8.4 Begreppen operationalitet och målsättningshierarki . . . . 76 1.8.5 Nytto/kostnads-analys . . . . 77 Avgränsning av projekt . . 77 Externa effekter 77 Sekundära fördelar . . . . 78 Värderingsproblem . . . . 78 1.8.6 Investeringsekonomer om kalkylräntan i offentlig investeringsbedömning 79 1.8.7 Teorin för den »nästa bästa» resursallokeringen 81 1.8.8 Om möjligheten att spjälka upp den samhällsekonomiska målsättningen 82 1.9 Sammanfattande synpunkter på en målformulering för offentliga företag 84 1.9.1 Avgränsning av målsättningsbegreppet 84 1.9.2 Resursallokering versus »intern effektivitet» 85 1.9.3 Det samhällsekonomiska inslaget i offentliga företags målsättning 86 SOU 1968:46

1.9.4 Principer för prissättning i offentliga företag Litteratur

87 90

Bilaga 2 Affärsverksutredningens pensionspromemoria 93 2.1 Huvuddragen av pensionsstrukturen 93 2.2 Allmänna synpunkter på pensionsfinansieringen 94 2.3 1968 års petitaanvisningar angående lönekostnadspålägg för pension m. m. 97 2.4 Marknadsmässig medelsreservering för pension 98 2.5 Grundläggande frågor vid medelsreservering för pension på affärsverkens område 99 2.6 Numeriska beräkningar 103 Bilaga 3 Vattenfall—Sydkraft. En jämförelse mellan statlig och enskild kraftindustri. — Ur »Från verk till bolag». . . . 1 0 7 Bilaga 4 Affärsverkens nuvarande redovisningssystem 112 4.1 Postverkets ekonomisystem . . . . 1 1 2 4.1.1 Redovisning 112 4.1.2 Kostnadskontroll 112 4.1.2.1 Fortlöpande kostnadsberäkningar 113 4.1.2.2 Kalkylering 113 4.1.2.3 Budgetering 114 4.2 Statens järnvägars budgeterings- och redovisningssystem 114 4.3 Televerkets budgeterings- och redovisningssystem 116 4.3.1 Nuvarande budgeterings- och redovisningssystem 116 4.3.2 Programbudgetering . . . . 1 1 7 4.3.2.1 Arbetsgruppen för programbudgetering samt direktiven till denna . 117 4.3.2.2 Allmänt om programbudgetarbete . . . . 117 4.3.2.3 Programbudgetarbetets uppläggning 118 4.3.2.4 Programbudgetsystem för teleområde . . . . 118 4.3.2.5 Budgetarbetet i stort inom teleområdet . . 1 1 9 4.3.2.6 Prestationsmått och budgetenheter . . . . 119 4.3.2.7 Sammanfattning . . . 119 4.4 Statens vattenfallsverks ekonomi-administrativa system 119 SOU 1968: 46

4.4.1 Administrativa system . . . . 119 4.4.2 Löpande internredovisning . . 120 4.4.3 Internbokslut för driftsverksamheten 121 4.4.4 Kostnadsuppföljning för anläggningsarbeten 121 4.4.5 Budget 122 4.4.6 Effektivitetsmätning 122 4.4.7 Kalkylhandbok 122 4.4.8 Utvecklingsbehov 122 4.5 Domänverkets redovisnings- och budgetsystem 123 4.5.1 Domänverkets budgetsystem . 123 4.6 Försvarets fabriksverks administration och redovisning 124 4.6.1 Organisation 124 4.6.2 Medelsanskaffning 124 4.6.3 Redovisning 124 4.7 Luftfartsverkets redovisning, budgetering och kostnadsuppföljning . . 126 4.7.1 Kontoplan 126 4.7.2 Redovisning 126 4.7.3 Budgetering 126 4.7.4 Kostnadsuppföljningen . . . 1 2 6

Bilaga 1

Prissättning i offentliga företag En behandling av mål och medel för prissättning och resursanvändning mot bakgrunden av den ekonomiska litteraturen av Bengt Fornstad

1.1 Studiens uppläggning och innehåll Föreliggande studie avser att med hjälp av den ekonomiska litteraturen skissera en bakgrund till den målformulering för de svenska affärsverken som affärsverksutredningen haft i uppdrag att utföra. Affärsverksutredningens uppdrag har gått ut på att komma fram till konkreta rekommendationer beträffande de svenska affärsverkens prisoch taxepolitik och ekonomiska handlande i övrigt. Detta har också framstått som det slutliga målet för denna bilaga. I princip har det eftersträvats att framställningen i denna »bakgrundspromemoria» endast skulle föras fram så långt det var möjligt utan att föra in utredningens värderingar och åsikter. Frågan huruvida det är möjligt att i samhällsekonomiska sammanhang avge rekommendationer som är helt fria från värdeomdömen är en av de centrala välfärdsekonomiska frågeställningarna. Välfärdsekonomer från senare tid synes emellertid vara i stort sett ense om att det inte är möjligt att i samhällsekonomiska frågor avge normativa uttalanden på enbart objektiva grunder, utan att man - explicit eller implicit - tvingas införa antaganden om önskvärd inkomstfördelning m.m. för att exempelvis kunna bestämma vilken prissättnings- eller produktionspolitik som är den samhällsekonomiskt bästa. (Jfr. A SOU 1968:46

survey of contemporary economics (1952) sid 1 ff.) Det förhållandet att det inte existerar värderingsfria regler för prissättning och produktion i offentliga företag har i viss utsträckning påverkat studiens uppläggning och avgränsning, såtillvida att intresset inriktas på att analysera de samhällsekonomiska värderingar som ligger bakom de olika prissättnings- och produktionsregler som föreslagits såsom ledstjärna för offentliga företag. Det har också inneburit att framställningen blivit »försiktig» i den meningen att ingen prissättningsprincip eller ekonomisk målsättning har kunnat betecknas såsom oförbehållsamt överlägsen en annan. En presentation av studiens innehåll kan lämpligen ske i anslutning till dess disposition: Avsnitt 1.2, »Det offentliga företagets uppgift i samhällsekonomin», avser att precisera begreppet offentligt företag samt att ge en kortfattad introduktion till det för studien centrala effektivitetsproblemet. Härmed avses problemet att utforma sådana målsättningar eller effektivitetskriterier på företagets nivå som står i samklang med en överordnad, mångdimensionell samhällsekonomisk målsättning. Avsnitt 1.3, »Pris/kostnadssambandet i diskussionen om offentliga företag», tar fasta på att man såväl på det principiellt 7

resursallokeringsmässiga planet som i prak- liga handlingsalternativ såsom besknvna av tiskt politiska sammanhang använt sig av i tiden utsträckta betalningskedjor. Detta kostnadsbegreppet för att formulera pris- synsätt gör det bl. a. möjligt att precisera sättnings- och produktionsregler för offent- hur förväntningar om föränderligt penningliga företag. Framställningen presenterar de värde och teknisk utveckling påverkar den olika kostnadsbegrepp som härvid kommit långsiktiga marginalkostnaden. till användning, varvid kontrasten mellan I den andra punkten - som kan ses »marginell kostnadstäckning» och »full som ett inlägg i diskussionen kring margikostnadstäckning» är av speciellt intresse. nalkostnadsprissättning - hävdas att det ligVidare understrykes att staten inom vissa ger olika betraktelsesätt bakom prissättning gränser har valmöjlighet när det gäller kost- i anslutning till långsiktig marginalkostnad nadsbegreppets utformning och att kravet respektive prissättning i anslutning till kortpå precision och entydighet hos detta kost- siktig marginalkostnad. Det hävdas vidare nadsbegrepp är beroende av den typ av att det långsiktiga betraktelsesättet är det styrningsmekanism, som staten väljer för att relevanta när det gäller företag som produdirigera det offentliga företagets beteende. cerar och investerar kontinuerligt, samt att Redogörelsen för »Diskussionen om of- marginalkostnadsberäkningen i dylika fall fentliga företags pris- och produktionspoli- kan - och bör - inriktas på att bedöma såtik» i avsnitt 1.4 ger inledningsvis en idé- väl »små» som »stora» förändringar i prohistorisk bakgrund till principen om full duktionsvolym. kostnadstäckning. I sin senare del redogör Den tredje diskussionspunkten, slutligen, avsnittet för framväxten av olika varianter avser att undersöka under vilka förutsättav principen om marginalkostnadsprissätt- ningar det råder likhet eller olikhet mellan ning. Avsnittet avslutas med ett försök till prissättning i anslutning till långsiktig marsystematisering av de olika lösningar som ginalkostnad och prissättning i anslutning presenterats när det gällt att modifiera mar- till principen om full kostnadstäckning. Avginalkostnadsprincipen så att den blir för- snittet avser att visa att det i många fall är enlig med kravet på full kostnadstäckning. möjligt att anpassa avskrivningstakten så, Avsnitt 1.5 utgör en exkurs kring margiatt man på sikt kan uppnå ett läge där »full nalkostnadsbegreppet. Avsnittet ifråga är kostnadstäckning» ligger på samma nivå delvis tekniskt och formelmässigt till sin som långsiktig marginalkostnad. karaktär. Det första delavsnittet har med Avsnitt 1.6 tar upp en diskussion kring hänsyn härtill utformats såsom en sam- utvecklingen inom "the theory of the firm", manfattande redogörelse för framställdvs. de teorier som avser att förklara ningen i följande delavsnitt. Analysen ut- hur företaget fungerar. Avsnittet börjar går från förhållandena i ett kontinuerligt med en redogörelse för de förutsättningar expanderande företag och tar upp en dis- beträffande företagens beteende, som förkussion av marginalkostnadsproblematiken knippas med principen om marginalkostpå tre olika punkter. nadsprissättning, för att senare övergå till Den första diskussionspunkten gäller an- att diskutera vissa aspirationsnivåmodeller vändningen av kortsiktig respektive lång- för företags beteende som utvecklats mot siktig marginalkostnad såsom underlag för bakgrunden av den moderna organisationsprissättningen. Härvid hävdas att förvänt- teorin. Förekomsten av »organisational ningsvärdet av kortsiktiga marginalkostna- slack» - dvs. förhållandet att produkder under osäkerhet ligger lägre än mottionsfaktorerna vanligen inte arbetar på svarande långsiktiga marginalkostnader. Betoppen av sin effektivitet - blir också föregreppet långsiktig marginalkostnad bestäms mål för diskussion, framför allt med avmed ledning av ett betraktelsesätt som ofta seende på möjligheten att med utgångskommit till användning inom investerings- punkt från registrerade kostnadsdata göra teorin, enligt vilket man tänker sig tillgäng- uttalanden om de samhällsekonomiska möj8

SOU 1968: 46

ligheterna till alternativ användning. I avsnitt 1.7 »Investeringsbedömning och resursallokering», är intresset framför allt inriktat på sambandet mellan finansiering och investeringsbedömning. Härvid ställs den »neoklassiska» investeringsteorins uppfattning, att marknadsräntan utgör gränsvärdet för investeringarnas avkastning, mot under senare år utvecklade satisfieringsteorier och aktievärdeteorier, enligt vilka företaget kan kräva en avkastning på den marginella investeringen som skiljer sig från den registrerade genomsnittliga kostnaden för kapitalanskaffning. Här redogörs också i korthet för resultaten från vissa empiriska studier, som tyder på att självfinansieringsmålsättningar har en viss självständig betydelse för företagens beteende. Avsnitt 1.8, »Målformuleringsproblemet», avser att belysa olika möjligheter att genomföra en uppdelning av den samhällsekonomiska målsättningen i undermålsättningar på företagets nivå. Framställningen tar härvid sikte på att belysa hur man inom Dlika teoribildningar angripit detta i sammanhanget centrala problem. Särskilt intresse ägnas härvid problemet att formulera en ekonomisk målsättning för en sektor av en ekonomi när resursutnyttjandet i övriga delar av denna ekonomi är icke optimalt. Det avslutande avsnittet, 1.9, avser att sammanfatta den ganska vida framställningen i sådana slutsatser som bedömts vara av värde för affärsverksutredningens arbete.

1.2 Det offentliga företagets uppgift i samhällsekonomin Produktionen i samhället indelas av Musgrave (1959) i fyra kategorier med avseende på om de producerade nyttigheterna säljs eller tillhandahålles gratis samt huruvida det är staten eller enskilda företag som står för produktionen, (a.a. sid. 42 ff.)1 Litteraturen om »public pricing», som i denna framställning står i centrum för intresset, syftar emellertid också till att omfatta sådana företag som - oberoende av SOU 1968:46

äganderättsförhållanden och företagsform - är föremål för statens mer eller mindre detaljerade kontroll. (Jfr. Beckwith [1955] sid. 80 ff.) Termen »offentligt företag» kommer alltså i den fortsatta framställningen att användas såsom beteckning på företag som kontrolleras av staten och vars produkter blir föremål för försäljning. För att man skall kunna tala om ett offentligt företag (vilket begrepp i denna framställning betraktas såsom synonymt med »offentligt a//ärsföretag») krävs emellertid någon form av särställning gentemot förvaltningen i övrigt. Avgörande för om en viss verksamhet skall betraktas såsom »statlig affärsverksamhet» eller som statlig verksamhet av allmän karaktär är enligt Tersman (1956) det relativa inslaget av samhällsaspekter i rörelsen samt organets självständighet gentemot förvaltningen i övrigt. En generell gränsdragning skulle därför knappast vara möjlig att genomföra: »Om man vill söka fastställa vilka organ, som är att betrakta som statliga affärsföretag, ställs man ofta inför betydande svårigheter, och man är ofta hänvisad till en bedömning i varje särskilt fall, huruvida de affärsmässiga aspekterna i verksamheten överväger över de mera samhällsinriktade. En betydelsefull omständighet vid denna bedömning är givetvis, huruvida det organ, som utövar verksamheten i fråga på något sätt erhållit en särställning i förhållande till förvaltningen i övrigt, vilken kan anses innebära ett mera officiellt erkännande av den övervägande affärsmässiga inriktningen av dess verksamhet.» (a.a. sid. 11.) Tersman ser utvecklingen av en statlig affärsverksamhet mot bakgrunden av den betydande åsiktsförskjutning som ägt rum rörande inriktningen av statens verksamhet. Medan statens uppgifter enligt tidigare betraktelsesätt borde begränsas till sådana områden som försvaret och rättsvården, har den uppfattningen successivt brutit igenom att staten också bör ingripa på de ekonomiska och sociala områdena. Till 1 Källhänvisningar i texten sker medelst utsättande av författarnamn jämte tryckår för åsyftat arbete. Betr. källbehandlingen i övrigt gäller att citat i texten från utländska arbeten såvitt annat icke angetts - översatts till svenska av författaren.

följd av denna utveckling skulle således affärsinriktad verksamhet ha kommit att bli en statlig uppgift, (a. a. sid. 11.) Welinder (1962) skiljer mellan två typer av motiv för att tillskapa offentlig företagsamhet:

i Sverige har, enligt Welinder, varit betingad av dylika, »särskilda omständigheter». Givet att ett offentligt företag väl etablerats ter det sig i allmänhet angeläget att ge det en verksamhetsinriktning, som för att använda Welinders terminologi befrämjar såväl teknisk effektivitet som af>Man kan fråga, huruvida offentlig eller enskild drift är mest effektiv ur rent ekonomisk- färsskicklighet så långt som är möjligt inom teknisk synpunkt, dvs. vilken som kan utnyttja ramen för ett beaktande av de »särskilda produktionsfaktorerna mest effektivt och där- skäl» som motiverade etableringen. En uppför arbetar med lägst kostnad, vilken företagsamhet som för den mest önskvärda prispoli- delning av det samhällsekonomiska effektiken, vilken som lättast kan konjunkturanpas- tivitetsbegreppet, som i detta sammanhang sas, vilken som är den bäste arbetsgivaren etc. kan vara av intresse är Liebensteins (1966) Av dessa synpunkter är den förstnämnda så- indelning i allokeringsmässig effektivitet och tillvida av primärt intresse som att, om man kunde förutsätta ekonomisk-teknisk överlägsen- »X-effektivitet». Allokeringsmässig effektihet hos offentlig drift, det funnes en stark pre- vitet syftar på de effektivitetsvinster som sumtion för att denna är att föredra, medan i man kan upnå genom att i ena eller andra annat fall särskilda omständigheter bör förelig- riktningen flytta resurser från ett användga för att enskild drift skall ersättas med ofningsområde inom ekonomin till ett annat fentlig.» (a.a. sid. 47 f.) - exempelvis mellan den offentliga företagssektorn och den enskilda företagssektorn. Bland de faktorer som i viss mån skulle Den traditionella pristeoretiska begreppskunna bidraga till sämre ekonomisk-teknisk apparaten kan sägas vara utformad med effektivitet i det offentliga företaget tar tanke på att lösa denna typ av problem. Welinder upp den byråkratiska traditionen, (Liebensteins något okonventionella beteckdet svaga effektivitetsincitamentet och den ning på icke-resursallokeringsmässig effekbristande smidigheten i personalpolitiken. tivitet kan kanske ses som ett uttryck för en Det understrykes emellertid att utvecklingen önskan att markera front mot denna tradii Sverige under senare år gått i den rikttion.) X-effektivitet står i Liebensteins framningen, att skillnaden mellan offentliga och ställning som beteckning på övriga typer av enskilda företag i dessa avseenden tenderat effektivitetsförbättringar, dvs. de effektiviatt minska. Welinder anser också att den tetsvinster som man kan erhålla utan reoffentliga företagsamheten genom större sursomflyttningar. Hit hör förbättrad mokapitaltillgång har bättre möjligheter att tillvarata stordriftens fördelar, särskilt på tivation, förbättrad organisation, ökad benägenhet att acceptera tekniska förbättde områden där »teknisk effektivitet» är ringar, vissa slag av rationaliseringsingrepp relativt sett betydelsefullare än »affärsetc. Denna typ av effektivitet har framför skicklighet» . allt ägnats intresse i företagsekonomisk, Om de »särskilda omständigheter» som administrativ och organisationsteoretisk litkan motivera offentlig drift säger Welinder: teratur samt i »moderna» varianter av the »Även om man ej anser den offentliga före- theory of the firm. tagsamheten generellt vara ekonomiskt överLiebenstein hävdar att X-effektivitet på lägsen den enskilda, kunna skäl anföras för att det hela taget kan sägas vara av minst lika den bör föredras på vissa områden. Den kan stor betydelse som allokeringsmässig effekt. ex. motiveras med att det allmänna sedan gammalt äger naturtillgångar, som man söker tivitet. Det skulle - i den mån som man utnyttja, med att ett monopol måste innehas delar denna övertygelse - kunna te sig av det allmänna för att ej missbrukas, eller naturligt att tänka sig en parallell tillämptvärtom med att det bör utnyttjas till beskattning av de bägge slagen av teoribildningar ning av konsumenterna.» (a.a. sid. 50.) när det gäller att ge en bakgrund för en Användningen av offentlig företagsamhet målformulering för offentliga företag. Det

10 SOU 1968: 46

är emellertid - som bl. a. Horowitz (1967) framhållit - på nuvarande stadium förenat med stora svårigheter att ge en preciserad beskrivning av företagens beteende i termer av den senare typen av teorier. Utan en preciserad beskrivning av hur företagen beter sig, är det inte möjligt att genomföra resursallokeringsmässiga resonemang, eftersom man saknar underlag för en bedömning av hur resurserna utnyttjas på sitt förra användningsområde och hur de kommer att användas i den sektor dit de förs. Den naturliga uppläggningen i en framställning av detta slag blir därför att i första hand redogöra för de modeller som utarbetats med utgångspunkt från ett allokeringsmässigt betraktelsesätt för att i ett andra steg undersöka vilka modifikationer som »X-effektivitetsbetraktelsesättet» kan ge upphov till.

1.3 Pris/ kostnadssambandet om offentliga företag

i

diskussionen

1.3.1 Kostnaden som en målstyrningseller programstyrningsimpuls När det gäller att styra prissättningen i ett företag kan kostnaden komma till användning på olika sätt. Vi skall i detta sammanhang utgå från s. k. styrteori enligt vilken man undersöker hur en överordnad instans kan »styra» en underordnad instans' beslutsfattande genom att använda olika slag av administrativa hjälpmedel, styrimpulser. När det gäller att styra det decentraliserade beslutsfattandet i en organisation är det i detta sammanhang två typer av styrning som är av speciellt intresse, nämligen programmering av beteendet och påverkan av beslutsfattarnas mål. (Jfr Rhenman 1961.) Ramström (1963) använder en mera differentierad skala som omfattar styrformerna direkt-, program-, kontroll- och målstyrning. Med programstyrning menas då att via reglementen och på förhand meddelade instruktioner ge den underordnade mer eller mindre preciserade direktiv om hur han i en viss given situation skall handla. Vid SOU 1968:46

målstyrning däremot specificeras inte det önskade beteendet utan i stället det resultat man vill erhålla. Målstyrningen erbjuder således den underordnade instansen ett större mått av handlingsfrihet. Förhållandet mellan staten och det offentliga företagets ledning kan också beskrivas i dylika styrsystemtermer. Man ser då som statens uppgift att med utgångspunkt från den samhällsekonomiska målsättningen välja en lämplig form för styrning av det offentliga företaget. Oavsett om staten väljer programstyrning eller målstyrning kan direktiven eller »styrimpulserna» hänvisa till kostnadsbegreppet. Målstyrning kan exempelvis innebära ett krav på »högsta möjliga vinst», dvs. största möjliga differens mellan intäkter och kostnader. Tänkbara exempel på programstyrning är »anpassa produktionen så att marknadsmässig jämvikt uppstår vid ett pris som är lika med marginalkostnaden». När prissättningen på det sistnämnda sättet regleras av en styrimpuls i vilken »kostnad» ingår som ett element skall vi fortsättningsvis tala om kostnadsanpassad prissättning. Kostnaden kommer naturligtvis att bli en bestämmande faktor vid prissättningen i bägge fallen, oberoende av huruvida den styrimpuls i vilken kostnaden ingår såsom ett element är av program- eller målstyrningstyp. Anspråken på kostnadsbegreppets precisering kommer emellertid att vara annorlunda när kostnaden skall påverka prissättningen via målstyrningen än när inflytandet kommer till uttryck via programstyrning. Vid målstyrning har kostnadsbegreppet uppgiften att specificera hur måluppfyllelsen kommer att mätas. För att få en i snäv bemärkelse effektiv styrning erfordras egentligen endast att kostnadsbegreppet är operationellt definierat, dvs. att den underordnade beslutsfattaren har klart för sig hur kostnaderna för de resurser han tar i anspråk kommer att beräknas. Det kan exempelvis vara tillräckligt att specificera att kostnadsberäkningen kommer att ske efter vissa redovisningsmässiga normer. När den underordnade beslutsfattaren 11

ställs i valsituationer av mera komplicerat möjligheterna att laborera med priset är slag är det troligt, att han kommer att finna begränsade kommer principen så att säga det besvärligt att formulera sitt beslutspro- att fungera i motsatt riktning. Företagets blem i termer av den givna målsättningen. produktions-, service-, investerings- och förKostnaden för en viss åtgärd kan exempel- säljningspolitik måste i ett sådant läge anvis vara beroende på en osäker framtida passas så, att priserna kan hållas på den utveckling eller föra med sig framtida kon- givna nivån eller inom den givna ramen. sekvenser som inte i sin helhet kan överblickas. Vid målstyrning har emellertid be1.3.2 Olika typer av samband mellan pris slutsfattaren möjlighet att föra in de egna och kostnad vid kostnadsanpassad prissättbedömningar och värderingar som behövs ning för att träffa ett avgörande. Eventuellt kan beslutsfattaren låta dessa bedömningar och Den enklaste varianten av kostnadsanpasvärderingar komma till uttryck i interna eller sad prissättning stipulerar att det skall råda »kalkylmässiga» kostnadsuppskattningar, likhet mellan pris och kostnad. I vissa samsom får komplettera målstyrningsimpulsens manhang kan man släppa på kravet på kostnadsbegrepp. (Det förhållandet att man fullständig likhet över tiden och tala om i större företag brukar göra åtskillnad mel- »genomsnittlig överensstämmelse mellan lan bokföringsmässiga och kalkylmässiga pris och kostnad över en konjunkturcykel» kostnader kan ses mot denna bakgrund.) eller liknande. Så länge som kostnadsbegreppet kommer Ofta har kravet på kostnadsanpassad till användning såsom ett element i en mål- prissättning karaktären av en restriktion. styrningsimpuls är det således inte nödvän- Såsom minimirestriktion kräver den att pridigt att det är så specifikt att det ger nöd- set skall ligga över en viss specificerad vändig vägledning för alla typer av beslut. nivå. I andra fall kan det vara fråga om en Det är vid målstyrning underförstått, att maximirestriktion som avser att hindra pribeslutsfattaren efter bästa förmåga skall set från att överstiga en högsta gräns. När tolka om och precisera målsättningen till det gäller en dylik restriktion är inte priset kriteria som är användbara i den specifika bestämt med mindre än att man förutsätter beslutssituationen. antingen flera begränsningar i handlingsfriVid kostnadsanpassad prissättning - dvs. heten eller att företaget har som mål att då kostnadsbegreppet kommer till använd- söka maximum (eller minimum) av någon ning i samband med programstyrning - annan storhet såsom exempelvis försäljkrävs i princip att kostnadsbegreppet skall ningsvolymen. Vi skall längre fram återvara så definierat att beslutsfattaren med komma till pristeoretiska modeller som utledning av givna direktiv kan bestämma arbetats med utgångspunkt från dylika ankostnaden i varje given situation. I den taganden av bl. a. Baumol (1959). mån som kostnaden är obestämd kan naDet är emellertid inte alltid som man är turligtvis beslutsfattaren försöka »komplet- ute efter att få fram en determinerad löstera» ofullständigheterna. Det finns emel- ning. I praktiken kan man ofta vara inlertid ingen garanti för att detta sker på tresserad av att använda kostnadsanpassad ett sätt som står i samklang med den över- prissättning för att avgränsa ett »prissättordnade beslutsfattarens intresse. ningsutrymme» inom vilket andra, kanske Termen »kostnadsanpassad prissättning» icke preciserade hänsyn kan få fälla avleder i första hand tankarna till bestäm- görandet. ningen av priser och taxor i ett visst givet Även på den teoretiska sidan gäller att läge. Sedd i ett vidare sammanhang har man i vissa fall givit upp kravet på att den emellertid också en styrande effekt på lösningen skall vara determinerad. Mot bakandra områden än prispolitiken. Om priset grunden av kritiken av högsta vinstmålsättär fixerat eller om de marknadsmässiga ningen såsom varande icke operationell har 12

SOU 1968: 46

det föreslagits att beskriva företagets målsättning i termer av etappmål, vars samband med slutliga mål kunde vara ovisst (Frenckner [1953], sid. 39-48). Hänsynen till beslutsfattarens begränsade rationalitet har lett en modern organisationsteoretisk skola företrädd av bl. a. Barnard, Simon, March och Cyert (se avsnitt 1.6) in på att arbeta med förklaringsmodeller, som bygger på förutsättningen att beteendet styrs av satisfiering snarare än optimering. Med satisfiering avses då att individen eller företaget på grund av ofullständiga kunskaper och ofullständig överblick får nöja sig med att finna en godtagbar lösning. Utifrån detta synsätt blir det naturligt att avgränsa en av godtagbara lösningar sammansatt mängd snarare än en enda »bästa» lösning. I ett företag som uppvisar otillfredsställande resultat kan det vara naturligt att översätta minimirestriktionen till att bli en optimeringsregel som kräver en minimering av differensen mellan företagets kostnader och intäkter. Priset skall i sådana fall sättas på en nivå som leder till en minimering av förlusten. Detta är exakt samma prispolitik som skulle tillämpas om det förlustbringande företaget i stället tillämpade målsättningen »högsta möjliga vinst». 1.3.3 Prissättning med utgångspunkt från olika kostnadsbegrepp En stor del av den följande framställningen tar sikte på att precisera vissa kostnadsbegrepp som kommit till användning för att styra offentliga företags pris- och produktionspolitik. Det kan därför i detta avsnitt endast bli fråga om att ge en översiktlig presentation av några av de väsentligaste kostnadsavgränsningsproblemen. Termen full kostnadstäckning brukar ofta komma till användning såsom beteckning på ett krav att ett företags intäkter skall vara tillräckligt stora för att täcka samtliga kostnader jämte en viss, skälig vinst på verksamheten. Vilket slag av kostnader som avses är emellertid inte alltid klart. (1948 års järnvägstaxekommitté talar exempelvis om full reaZ-ekonomisk kostnadstäckning. SOU 1968:46

Jfr statens järnvägars taxor SOU 1956: 54 sid. 56 ff.) Termen skall i denna framställning användas med utgångspunkt från det av det aktuella företaget tillämpade redovisningssystemet. Full kostnadstäckning får alltså beteckna ett krav på att redovisade intäkter skall täcka redovisade kostnader jämte en viss redovisningsmässig vinst. Medan man i mer principiella eller teoretiska sammanhang ofta varit inne på att rekommendera den marginella kostnaden eller gränskostnaden såsom bas vid kostnadsanpassad prissättning har man i praktiska tillämpningar ofta utgått från genomsnittskostnaden. Skillnaden blir betydelsefull när produktionsförutsättningarna är sådana att genomsnittskostnaderna i det aktuella intervallet faller eller stiger med ökande produktionsvolym. I det förra fallet ligger den marginella kostnaden under genomsnittskostnaden. I det senare fallet ligger den över. Vid praktiska tillämpningar kommer eventuella skillnader mellan marginella kostnader och genomsnittskostnader att återspegla - förutom skalekonomiska faktorer - förändringar i penningvärdet. Detta blir uppenbarligen fallet om genomsnittskostnaden bestäms med ledning av anläggningarnas historiska anskaffningsvärde medan marginalkostnaden beräknas med utgångspunkt från det sist anskaffade kapacitetstillskottet. Ofta kommer också den tekniska utveckling över tiden som ägt rum att ha ett betydande inflytande på relationen mellan marginell och genomsnittlig kostnad. Särskilt när det gäller de marginella kostnaderna har det diskuterats huruvida man skulle använda sig av kortsiktiga kostnader eller av långsiktiga kostnader. En annan kontroversiell fråga gäller huruvida man skall använda sig av historiska kostnader eller av nulägets kostnader. Därigenom att den teoretiska litteraturen ofta utgått från förhållandena i en oföränderlig värld har den i relativt liten utsträckning uppmärksammat denna problematik. Med få undantag kan den dock i princip ses såsom varande inriktad på framtida kostnader. I 13

praktiska tillämpningar har tyngdpunkten legat på de historiska kostnaderna. Man har emellertid i vissa fall varit inne på att justera dessa kostnader för att de skulle ge en bättre överensstämmelse med aktuella priser. Diskussionen om kostnadsberäkning på anskaffnings- eller nuanskaffningsvärdebasis kan ses mot denna bakgrund. 1 Marshall (1890) och Pigou (1912) har understrukit att kostnaden kan upplevas annorlunda från samhällets och den enskilde individens synpunkt. Det föreligger alltså en differens mellan samhällsekonomisk och privatekonomisk kostnad (social cost resp. private cost). En förklaring till skillnaden mellan dessa bägge begrepp är s. k. externa effekter i produktionen, varmed avses det förhållandet att samhällsordningen inte ålägger producenten att ersätta omvärlden för alla de olägenheter som produktionen kan vålla. Inte heller kan han ta ut ersättning för alla de fördelar som hans verksamhet kan komma att medföra för omgivningen. Medan man i den tidigare ekonomiska diskussionen synes ha utgått från att dessa effekter var av mindre betydelse har utvecklingen både på det teoretiska och praktiska planet kommit att understryka deras betydelse. (Jfr Bohm 1964.) Det är således inte att vänta att de kostnader som registreras i företagets redovisning skall ge ett uttryck för den samhällsekonomiska kostnaden. Även om man bortser från externa effekter i produktionen och från marknadsmässiga imperfektioner stämmer en sådan parallellitet dåligt överens med det betraktelsesätt enligt vilket de redovisade kostnaderna är föremål för påverkan av olika intressegrupper. (Jfr avsnitt 1.6.7.) 1.3.4 »Pris-lika-med-kostnadsbeskrivningen» i normativa och deskriptiva sammanhang Det är för den fortsatta framställningen väsentligt att skilja mellan en deskriptiv och en normativ användning av uttalanden om att det råder eller skall råda likhet mellan pris och kostnad. När pris-lika-med-kostnadsbeskrivningen åberopas i deskriptiva 14

sammanhang avser man att ge en komprimerad beskrivning av hur prissättningen och det ekonomiska handlandet i övrigt faktiskt går till i vissa företag eller i samhället som helhet. I normativa sammanhang, däremot, avser man att ge uttryck för hur beslutsfattaren borde handla. 1.3.4.1 Värderingar eller målsättningar bakom en normativ användning av pris-likamed-kostnadsbeskrivningen Bakom en rekommendation eller uppmaning till en beslutsfattare att sätta priset lika med någon typ av kostnad måste ligga någon form av målsättning eller grundläggande värdering hos den överordnade beslutsfattaren. Det är emellertid ofta svårt att avgöra vilka dessa värderingar är. Det kan emellertid finnas anledning att i detta sammanhang göra åtskillnad mellan å ena sidan etiska värderingar och å andra sidan optimeringssträvanden. I det förra fallet baserar sig rekommendationen att tillämpa kostnadsanpassad prissättning på »icke-ekonomiska» grundsatser såsom exempelvis »riktigheten» och »rättvisan» av att priset sätts lika med en på visst sätt beräknad kostnad. När samma rekommendation utfärdas såsom resultatet av optimeringssträvanden avser den rekommenderande att styra handlandet så att det blir >bäst» med utgångspunkt från en eller annan målsättning. För att den som avger rekommendationen skall kunna avgöra att kostnadsanpassad prissättning verkligen leder till det utifrån den aktuella målsättningen »bästa» handlandet, måste han använda sig av en be1 Enligt Sveriges standardiseringskommissions »enhetliga principer för självkostnadsberäkningar jämte normer rörande enhetlig terminiologi vid industriell självkostnadsberäkning» från 1943 är »nuanskaffningsvärde» den korrekta benämningen när det är beräkningstidpunktens priser som ligger till grund för värderingen. Termen »återanskaffningsvärde» som ibland kommer till användning såsom synonymt med »nuanskaffningsvärde» borde egentligen reserveras för att beteckna värdering med utgångspunkt från de priser som förväntas gälla vid den framtida tidpunkt vid vilken en faktisk återanskaffning blir aktuell.

SOU 1968: 46

skrivningsmodell, som gör det möjligt för honom att bedöma denna rekommendations faktiska konsekvenser med avseende på måluppfyllelse. Beslutsfattaren måste exempelvis göra klart för sig hur efterfrågan reagerar inför olika priser och hur kostnaderna varierar inför förändringar i producerad volym. Denna beskrivningsmodell jämte målfunktion kan ibland vara klart redovisad. I andra sammanhang kan det vara svårt att förstå utifrån vilket syfte och i vilket sammanhang som man söker efter en bästa lösning. När vi låter »optimering» beteckna även denna senare typ av resonemang är det således fråga om en ganska extensiv användning av uttrycket. 1.3.4.2 Beskrivningsmodeller bakom en deskriptiv användning av pris-lika-medkostnads-beskrivningen En utsago om att ett företag eller en grupp av företag tillämpar kostnadstäckning kan betyda olika saker i olika sammanhang. Beskrivningen kan avse företagets mål; man kan mena att företaget har som mål att uppnå likhet mellan pris och kostnad. I andra fall menar man att företagets handlande - fastän det egentligen är inriktat på någon annan målsättning - resulterar i att pris och kostnad stämmer överens. Ibland kan deskriptionen innehålla vissa normativa element. Man kan exempelvis i ett första steg påvisa att ett företag borde tillämpa en viss prispolitik för att tillgodose sin målsättning, samt i ett andra steg hävda att företaget säkert måste vara rationellt nog för att handla på det angivna sättet.

1.4 Diskussionen om offentliga pris- och produktions politik

företags

1.4.1 Den idéhistoriska bakgrundens betydelse Såsom antyddes i avsnitt 1.3, bör de regler för kostnadsanpassad prissättning som kommer till användning när det gäller att styra SOU 1968:46

offentliga företags handlande ses mot bakgrunden av å ena sidan optimeringssträvanden - varvid något slag av största samhällsnytta eftersträvas - och å andra sidan etiska värderingar. De olika varianter av marginalkostnadsprissättning (se avsnitt 1.4.5) som framkommit brukar traditionellt associeras med samhällsekonomiska optimeringssträvanden. Att även marginalkostnadsprincipen implicit eller explicit måste bygga på vissa värderingar är emellertid numera allmänt erkänt (se avsnitt 1.4.4). Principen om full kostnadstäckning har i marginalkostnadssammanhang ibland betraktats som ett mer eller mindre irrationellt krav från den allmänna opinionens sida. Denna uppfattning kommer exempelvis till uttryck i Lerners (1944) diskussion av möjligheterna att få förståelse för en tillämpning av den form av marginalkostnadsprissättning - »regeln» - som Lerner utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter kommit fram till: »Många finner det otillfredsställande att lugnt acceptera ett konstant underskott hos en produktionsenhet eller i en bransch såsom varande av ingen betydelse så länge regeln är uppfylld. Var och en som uppfostrats i ett kapitalistiskt samhälle känner 'instinktivt' att något är fel när utgifterna överstiger inkomsterna och att det borde finnas ett förbud däremot.» . . . »Allt som kan sägas här är att denna känsla inte är någonting annat än en ologisk (men lättförståelig) överföring av ett tänkesätt från den kapitalistiska ekonomin, där den är fullständigt på sin plats, till en kontrollerad ekonomi, där den helt enkelt är irrelevant.» (a.a. sid. 198 f.)1 Foster (1963) understryker att principerna för offentliga företags prissättning måste tillgodose kravet på full kostnadstäckning för att vara politiskt acceptabla: »Den avgörande invändningen till att använda den [marginalkostnadsprincipen] som ledande princip vid transportproblemets lösning är att det inte synes föreligga någon möjlighet att den skulle bli politiskt accepterad»... »Om det verkliga skälet för att avfärda marginalkostnadsprissättning är att det inte syns föreligga några möjligheter att parlamentet eller den allmänna opinionen godtar den, måste den 1 Med »kontrollerad ekonomi» avser Lerner en av staten manipulerad marknadsekonomi.

rimligaste vägen vara att välja en utgångspunkt, eller flera utgångspunkter, som ter sig acceptabla för stora delar av den allmänna opinionen och härleda deras ekonomiska konsekvenser. Det är den metoden som valts i denna bok. Den innebär att man tar hänsyn till den allmänna opinionens styrka och inriktning.» (a.a. sid. 29 f.) Zeuthen (1936) synes ha en mera positiv inställning till kravet på full kostnadstäckning, som han betecknar såsom »ett värn mot egen svaghet»: »Anhängarna av räntekravet1 som norm för prispolitiken önskar att skapa ett värn mot överflödiga anläggningar, som intresserade kretsar alltid är snara till att kräva, mot priser som gynnar enstaka grupper bland befolkningen samt mot ruinering av det offentliga och belastning av skattebetalarna...» »[Detta värn tjänar syftet] . . . att skaffa förräntning och amortering på lån till sådana anläggningar som inte i lika hög grad gagnar hela befolkningen. Man söker ett värn mot egen svaghet.» (a.a. sid. 144.) Att principen om full kostnadstäckning kommit att betraktas såsom politiskt neutral har i sin tur varit av stor administrativtekonomisk betydelse. Principen om full kostnadstäckning har så att säga utgjort grundvalen för en befogenhetsdelegering från statsmakterna till de offentliga företagens företagsledningar. Den kanske största svårigheten när det gäller att få grepp om diskussionen kring principerna för offentliga företags prissättning och ekonomiska handlande i övrigt är, att argument som vid första påseende ter sig rationellt underbyggda ofta är förknippade med etiska övertoner av svårgripbart slag. Den idéhistoriska bakgrunden kan vara till viss hjälp när det gäller att förklara inslaget av icke rationella motiv bakom den allmänna opinionens ställningstagande för principen om full kostnadstäckning. (Jfr exempelvis Vickrey (1948) sid. 234, Zweig (1950) sid. 114 ff.) Vi avser att i den fortsatta framställningen argumentera för att användningen av principen om full kostnadstäckning vid formuleringen av offentliga företags målsättningar kan vara motiverad av andra, ur principiell synvinkel mera vägande skäl än 16

nödvändigheten att göra en eftergift åt den allmänna opinionen. Ett argument är att en målsättning som bygger på full kostnadstäckning är ägnad att befrämja det rationella utnyttjandet av produktionsfaktorerna på den plats i ekonomin där de redan befinner sig. I den mån som denna typ av effektivitet - »X-effektivitet» i Lieoensteins terminologi (jfr avsnitt 1.2) betraktas såsom betydelsefullare än allokeringsmässig effektivitet, skulle detta kunna motivera att full kostnadstäckning ges prioritet framför andra principer. Vi avser emellertid även att diskutera om inte användningen av full kostnadstäckning kan ha ett visst resursallokeringsmässigt berättigande. Om nämligen principen om full kostnadstäckning kan anses ge en godtagbar bild av det sätt på vilket resurserna prissätts i ekonomin i övrigt kan man - med det kanske något bräckliga stödet av vissa uttalanden i Lipsey och Lancasters artikel om »det näst bästas teori» (se avsnitt 1.8.8 nedan) - ifrågasätta om inte full kostnadstäckning skulle kunna vara en acceptabel ledstjärna för offentliga företags prispolitik även från resursallokeringssynpunkt. Även när det gäller dessa argument är emellertid den »icke-ekonomiska» bakgrunden till principen om full kostnadstäckning av intresse. (Jfr avsnitt 1.6.6 nedan.) 1.4.2 Antika, medeltida och merkantilistiska ekonomiska idéer En ekonomisk idé från antiken som otvivelaktigt haft stort inflytande på senare tiders ekonomiska tänkande är föreställningen om penningens improduktivitet. I Aristoteles framställning tar sig denna idé följande uttryck. En penningsumma som lagts i en kassakista förblir oförändrad över tiden. Eftersom penningsumman icke förändras över tiden kan icke dess ägare, om han i stället väljer att låna ut beloppet, vara berättigad att kräva ersättning för någon vär1 Med »räntekravet» menar Zeuthen ett avkastningskrav baserat på löpande driftkostnader, avskrivning samt ränta på investerat kapital, d.v.s. begreppet är synonymt med vår användning av full kostnadstäckning.

SOU 1968:46

deförändring eller för någon utebliven alternativintäkt. Via den medeltida katolska kyrkan, som övertog Aristoteles tankegångar, kom denna idé om penningens improduktivitet att ta sig uttryck i förbud mot att ta ränta. Det ter sig också troligt att senare tiders ockerlagstiftning har vissa rötter i dessa föreställningar. Tanken om penningens improduktivitet befrämjar också ett nominalistiskt betraktelsesätt. Använder man placeringen i kassakista såsom referenspunkt kan man ju inte gärna hävda att borgenären skall ha ersättning för en under lånetiden inträffad penningvärdeförsämring (Khun 1963, Zweig 1950 sid. 114 ff.). Grundläggande medeltida ekonomiska idéer var föreställningen om det sanna priset, justum pretium, och den därmed intimt förknippade föreställningen om den ståndsenliga bärgningen. Det sanna priset innebar att man tänkte sig att det existerade ett enda acceptabelt pris för en vara samt att avvikelser från detta pris var etiskt förkastliga. Principen om den ståndsenliga bärgningen innebar att priset skulle sättas på en nivå som medgav att den som saluförde varan skulle erhålla en förtjänst som var så avpassad att den medgav honom möjlighet att hålla den levnadsstandard som ansågs förenlig med hans yrke och samhällsställning. Den ståndmässiga bärgningen ansågs alltså utgöra ett rättesnöre för producentens skäliga avkastning, vilken i sin tur utgjorde en ingrediens i de kostnader som »det sanna priset» skulle täcka. (Heckscher 1953 sid. 249 f.) Det bör understrykas, att idén om den ståndsenliga bärgningen står i kontrast till moderna välfärdsekonomiska betraktelsesätt, såtillvida att det är producentens i stället för konsumentens välfärd som står i centrum. Medan det enligt medeltida betraktelsesätt är producentens ståndsmässiga bärgning som kommer i första rummet vid bestämningen av priset, utgår man i den »klassiska» diskussionen av prissättningen i offentliga företag från att det är konsumentintresset, i form av ökat konsumentSOU 1968:46 2—814360 II

överskott, som skall vara avgörande. Heckschers (1953) arbete om merkantilismen är i detta sammanhang av intresse från flera synpunkter. Heckscher gör en åtskillnad mellan den ideologiskt inriktade merkantilismen och » . . . fiskalismen, statsingripandets inriktning på att bereda statskassan extra ordinarie inkomstkällor under förevändning av att leda näringslivet på rätta vägar.» (a.a. sid. 158.) Den populära föreställning som förknippar merkantilismen med ett ekonomiskt system som tillgodoser statsnyttan i begränsad mening, har enligt Heckscher mycket litet att göra med merkantilismen såsom ideologi. Heckscher betonar vidare, bl. a. i sin analys av monopolfrågan, att merkantilismen på många punkter övertagit medeltida ekonomiska idéer. Merkantilismens monopolfientlighet var således delvis baserad på grundtanken om den ståndsenliga bärgningen. Monopolet tenderade ju att begränsa volymen och därmed också de potentiella möjligheterna för näringsidkarna att förskaffa sig en ståndsenlig bärgning. Merkantilismens monopolfientlighet utgick emellertid också från andra, från det medeltida tänkandet nedärvda grundtankar. »Ty ett monopolpris kunde ej vara ett rättvist pris i medeltida mening; och monopolistens tendens att höja priserna måste dessutom komma i strid med den försörjningspolitiska iver för prisbillighet och riklig tillgång som utgjorde en viktig ingrediens i medeltidens ekonomiska ideal...» (a.a. sid. 254.) Heckscher understryker vidare, att tankegången om den ståndsenliga bärgningen och det sanna priset, som det kom till uttryck i monopolfrågan, utövat det allra största inflytande på hela vår kulturkrets' ekonomiska politik.

1.4.3 Den ekonomiska på offentliga företag

liberalismens

syn

Den ekonomiska liberalismen framförde en mycket hård kritik av merkantilismens politik att lägga vissa med statsförvaltningen

intimt sammanhängande uppgifter på privatägda handelskompanier. I sitt klassiska arbete »Wealth of Nations» rekommenderade Adam Smith (1776) att dessa kompanier - när så kunde ske - borde ersättas med konkurrerande företag. Beträffande den ekonomiska verksamhet som var att hänföra till statsförvaltningens egentliga uppgifter borde staten själv svara för driften. I vissa fall - Smith nämner bank- och försäkringsverksamhet samt kanaler - borde en av staten reglerad, enskild skötsel kunna komma ifråga (a. a. sid. 303 ff.). Att den ekonomiska liberalismen - paradoxalt nog - ville ersätta ekonomisk verksamhet i enskilda händer med statlig var delvis betingat av den tilltro till möjligheten att skapa en stark och av integritet präglad statsförvaltning, som kunde ersätta de ineffektiva förhållandena på denna punkt under merkantilismen. Heckscher hävdar emellertid att även ideologiska olikheter spelade in på denna punkt, såtillvida att liberalismen icke hade samma » . . . böjelse att använda det genom subsidier och andra lockelser omriktade privatintresset som politikens främsta verktyg ...» (a.a. sid. 426.)

Prissättningen på statsförvaltningens tjänster, liksom inom de få »allmännyttiga» enskilda företag som Smith ville tillåta, borde inriktas på en lågprispolitik som tjänade allmännyttan. Rekommendationerna på denna punkt ligger i linje med de föreställningar om ett justum pretium och den »strävan efter prisbillighet» som berörts i det föregående. I liberalismens framställning tillkommer emellertid ett nytt element, nämligen föreställningen om samhällsnyttan som en konkret, ibland direkt mätbar storhet, vars tillväxt skulle vara den ekonomiska politikens främsta mål. Såväl liberalismens grundsyn på önskvärdheten av att öka samhällsnyttan som dess uppfattning om denna samhällsnyttans påtaglighet eller mätbarhet blev av grundläggande betydelse för den senare diskussionen av »public pricing». 18

1.4.4 Framväxten av principen om m arginalkostn adsprissättning 1 I en i modern tid ofta citerad artikel från 1844 utvecklar Dupuit 2 argumentet att staten skall avstå från att ta upp avgifter för nyttjandet av broar och andra offentliga anläggningar. Kärnpunkten i Dupuits resonemang är att upptagandet av broavgift avskräcker vissa potentiella trafikanter, varigenom brons totala samhälleliga »nytta» minskar. I Dupuits argumentering presenteras nyttan såsom en kvantifierbar storhet, närmare bestämt såsom det belopp som man vid perfekt prisdifferentiering skulle kunna ta in från konsumenterna. Den nytta som en enskild konsument erhåller från en offentlig anläggning skulle således enligt detta betraktelsesätt kunna mätas därigenom att man undersöker det högsta pris, som denne skall kunna förmås att betala för att få utnyttja anläggningen ifråga. Samhällets totala nytta av anläggningen kan man sedan enkelt få fram genom att summera samtliga konsumenters »nyttotillskott». Dupuit menar att upptagandet av en broavgift får följande effekt: De trafikanter som icke avskräcks av broavgiften måste bedöma nyttan av att få passera bron såsom mera värd än broavgiften. Broavgiften flyttar således i detta fall endast över en del av nyttan från trafikanten till broägaren. De trafikanter som bedömer nyttan av bropassagen såsom mindre än broavgiften kommer däremot att avstå från att passera bron. Summan av de avskräckta trafikanternas nyttotillskott som härigenom går förlorad anser Dupuit representera den minskning av samhällsnyttan som broavgiften föranleder. 1 Föreliggande avsnitt bygger delvis på mera utförliga översikter i arbeten av Ruggles (1949 —1950), Beckwith (1955), Coase (1946, 1947) och Thiemeyer (1964). 2 Att Dupuits bidrag rönt så stor uppmärksamhet i anglosaxisk litteratur är delvis betingat av att det blev föremål för en ingående redogörelse i Hotellings (1938) mycket diskuterade artikel. Dupuit var emellertid känd av en äldre generation kontinentala och engelska ekonomer, * däribland Marshall. Jfr Marginal cost pricing in practice, 1964, sid.vii.

SOU 1968: 46

Dupuits sätt att mäta samhällsnyttan som direkt går tillbaka på den ekonomiska liberalismens samhällsnyttoidéer - används också av Marshall (1890). Marshall använder härvid termen »the consumer surplus» - konsumentöverskottet - för att beteckna skillnaden mellan den i »betalningsvillighet» uttryckta nytta som en konsument får från en vara eller tjänst och det pris han verkligen nödgas betala. Annorlunda uttryckt blir konsumentöverskottet skillnaden mellan det pris som skulle kunna ha tagits ut vid perfekt prisdifferentiering och det faktiskt erlagda priset (a. a. sid. 103 ff.). Medan Dupuits analys avser ett specialfall - nämligen det fallet att anläggnings- och driftkostnaderna inom vida gränser är oberoende av utnyttjandegraden behandlar Marshall det mera allmänna fallet där kostnaderna varierar med produktionsvolymen. Marshall skiljer mellan tre fall av kostnadsförlopp där styckkostnaden stiger, faller eller förblir konstant vid ändringar i verksamhetsvolymen (a.a. sid. 383 ff.). Marshall påvisade att en primär kostnadssänkning i en bransch med fallande styckkostnader kan medföra en stor ökning av konsumentöverskottet. Om nämligen denna primära kostnadssänkning får slå igenom i priset - Marshall förutsatte att så är fallet - skulle efterfrågan öka. Denna ökade efterfrågan leder till större volym och därmed till ännu lägre styckkostnader och ännu lägre priser. Härigenom får de ursprungliga avnämarna av produkten förmånen att köpa den till lägre pris samtidigt som nya, marginella förbrukare tillkommer. I fallet med stigande genomsnittskostnader gäller att en primär höjning av kostnad och pris leder till minskad efterfrågan och volym. Den lägre volymen leder emellertid till lägre kostnader och priser varför den ursprungliga kostnadshöjningen aldrig slår igenom i full utsträckning. Marshall förordar på grundval av detta resonemang, att staten via subventioner bör verka för att hålla priserna nere vid fallande styckkostnader, »stordriftsfördelsfallet», för att i stället punktbeskatta de branSOU 1968:46

scher där kostnadsförloppet är stigande (utnyttjandet av naturtillgångar som successivt blir mer och mer svårtillgängliga brukar anföras som exempel). Motsvarande effekt kan naturligtvis erhållas därigenom att staten övertar företagen ifråga och direkt påverkar deras prissättning. Medan Marshall aldrig vidare utformar dessa tankar till någon specifik prissättningsregel, utvecklar Wicksell (1896) mycket tidigt den tankegång som senare benämns marginalkostnadsprissättning. Wicksell sysselsätter sig härvid med det »stordriftsfördelsfall», där kostnaden kan delas upp i en rörlig, volymberoende komponent och en fast, av volymen oberoende kostnadskomponent. (Dupuits bro kan ses som ett specialfall där den rörliga kostnaden är noll.) Wicksell kommer fram till att priset för den producerade nyttigheten bör sättas lika med den marginella rörliga kostnaden, eller annorlunda uttryckt, den merkostnad som den sist producerade enheten förorsakar. (Eftersom den rörliga kostnaden för trafiken på Dupuits bro också var noll innebär Wicksells rekommendation, tillämpad på detta fall, detsamma som Dupuits, nämligen avgiftsfrihet.) De fasta kostnaderna däremot bör enligt Wicksell finansieras skattevägen. Skatten bör härvid fördelas så att varje konsument/ skattebetalare får betala en skatt som är mindre än hans konsumentöverskott. Wicksell anser att tillämpningen av denna prissättningsregel är en viktig samhällelig angelägenhet. »Varje brev, varje telegram, varje järnvägskolli som förblir obefordrat, varje resa som uraktlåtes, emedan man för ifrågavarande tjänst begär mer än den kostnadsökning som den i och för sig föranlett, utgör faktiskt ett olöst samhällsekonomiskt problem, som skulle kunna och borde lösas rationellt.» (a.a. sid. 127 ff., översättning Gårdlund (1956) sid. 232 f.) Marginalkostnadsansatsen - fastän formulerad i andra termer - kommer också till uttryck i en artikel av Cassel (1900) i Archiv fur Eisenbahnwesen. Till skillnad från Wicksell förkastar Cassel idén att fi19

nansiera de vid ett fallande kostnadsförlopp uppkommande underskotten skattevägen. Cassel förordar i stället en sådan modifiering av marginalkostnadsregeln att kravet på full kostnadstäckning uppnås. Cassels lösning bygger på prisdifferentiering, dvs. olika delmarknaders bidrag till finansiering av det underskott, som skulle uppkomma om det skulle råda likhet mellan pris och marginalkostnad, blir högre ju mera oelastisk efterfrågan på denna delmarknad är. Cassels tankegångar kom att påverka arbetet i 1907 års järnvägskommitté, där de bland annat tog sig uttryck i krav på bestämning av minimitariffer som i princip skulle motsvara marginalkostnaderna (Sjöberg 1956). Lindahl (1919) tar i sin doktorsavhandling upp såväl Wicksells som Cassels användning av marginalkostnaden som utgångspunkt för prissättningen (a. a. sid 157 ff.). Lindahl kom senare - bl. a. genom sitt arbete med 1938 års och 1948 års järnvägskostnadsutredningar att medverka till en praktisk tillämpning av dessa tankegångar. Man kan alltså - när det gäller järnvägstaxeområdet - tala om en relativt självständig svensk marginalkostnadstradition. Wicksells formulering av marginalkostnadsprissättningen, som av Beckwith betraktas såsom principiellt sett överlägsen andra samtida framställningar, blev emellertid inte internationellt uppmärksammad förrän under senare tid (jfr Buchanan 1951, Beckwith 1955 sid. 27 ff.). Det synes överhuvudtaget vara en svår uppgift att klarlägga hur marginalkostnadsprincipen utvecklats internationellt sett. Beckwith (1955), som synes ha varit den som haft den största ambitionen att göra en idéhistorisk exposé, betonar inledningsvis sin begränsning till anglosaxisk litteratur (a.a. sid. 25) Nelson anmärker också i förordet till Marginal cost pricing in practice (1964) att det ända sedan Dupuits tid funnits en på den praktiska tillämpningen inriktad fransk marginalkostnadstradition. Hotelling (1938) har emellertid, enligt Nelson, givit den franska marginalkostnadsskolan värdefulla impulser (a.a. sid. vii f.). En kortfattad

översikt av »den franska marginalkostnadsskolan» - som betraktas såsom mera praktiskt och mindre principiellt välfärdsekonomiskt inriktad än den anglosaxiska - lämnas i Marschak (1960). Enligt Beckwith är det framför allt den av Marshall inspirerade diskussionen kring prissättningen vid olika typer av kostnadsförlopp, som så småningom leder fram till Hotellings banbrytande artikel om användningen av marginalkostnadsprincipen i offentliga företag. I samband med denna diskussion kom man på det välfärdsekonomiska planet att särskilt intressera sig för Paretos villkor för optimal resursallokering i samhället. Paretos insats består i att formulera villkor för optimal resursallokering utan att tillgripa interpersonella jämförelser. Pareto visar bl. a., att om resursallokeringen är sådan att priset på en eller flera nyttigheter inte överensstämmer med marginalkostnaden, så är det möjligt - utan att försämra läget för någon konsument - att omfördela resurserna så att vissa konsumenter får det bättre. Att priset är lika med marginalkostnaden för samtliga varor och tjänster skulle med andra ord fungera som ett villkor för att optimal resursallokering skall föreligga. Paretos sätt att nalkas dessa problem är överlägset Marshalls såtillvida att han icke förutsätter att nyttan hos olika individer kan adderas till att representera en meningsfull storhet »konsumentöverskott» eller »samhällsnytta». En stor del av den senare välfärdsekonomiska diskussionen kring marginalkostnadsprissättningen har uppehållit sig vid dessa principiella aspekter. Hotelling (1938) väckte uppmärksamhet med förslaget att principen om marginalkostnadsprissättning skulle få tjäna såsom grundval för taxesättningen i offentliga företag i en blandad ekonomi. Bakgrunden till förslaget var att de amerikanska järnvägarnas taxor under 1930-talets depression inte justerades nedåt på det sätt som ur samhällsekonomiskt synpunkt hade kunnat vara rimligt. Enligt Hotelling är det angeläget att man SOU 1968: 46

tar avstånd från att basera taxorna på kostnadsdata som tillhör det förflutna, för att i stället gå in för en samhällsekonomiskt orienterad taxepolitik. Hotelling inser emellertid att taxor baserade på kortfristiga marginalkostnader skulle bli så låga att järnvägarna inte skulle få in de intäkter som erfordras för att täcka de totala kostnaderna. Hotelling förordar att differensen skall täckas med allmänna medel, dvs. genom skatter. Hotellings förslag om marginalkostnadspriser möttes av stark kritik från flera håll. Frisch (1939) understryker att en finansiering skattevägen av det underskott som uppkommer vid marginalkostnadspriser skulle kunna få större skadeverkningar än en på full kostnadstäckning - dvs. på täckning av genomsnittskostnaden - inriktad taxepolitik. Frisch föreslog i stället att sätta priset på basis av marginalkostnad jämte ett proportionellt tillägg, dvs. priserna skulle sättas på en nivå som medgav full kostnadstäckning samtidigt som de var proportionella till marginalkostnaderna. Ytterligare en lösning på problemet att kombinera marginalkostnadsprissättning med full kostnadstäckning är förslaget om tvådelad taxa, dvs. en prissättning baserad på en volymrörlig taxa som var lika med marginalkostnaden och en fast grundavgift som var så avvägd att den medgav full kostnadstäckning. Montgomery (1939) och Lewis (1941) synes oberoende av varandra ha lämnat bidrag till marginalkostnadsdiskussionen med utgångspunkt från denna i praktiken sedan länge tillämpade - taxekonstruktion (jfr Beckwith, 1955, sid 89 ff. och 95 ff.). Flera författare, bl. a. Henderson (1947) och Little (1950) kritiserar tanken att tilllämpa marginalkostnadspriser i en ekonomi där priserna till följd av imperfekt konkurrens i allmänhet ligger högre än marginalkostnaden. Att tillämpa principen om marginalkostnadspriser i en sådan situation skulle kunna leda till en överexpansion inom de offentliga företagen och till att resurser skulle flyttas över från högvärdigare till lågvärdigare användningsområden. SOU 1968:46

Lewis (1946) betraktas av Beckwith såsom förespråkare för en ny tolkning av marginalkostnadsprissättningen, nämligen den att priset skall vara lika med den långsiktiga marginalkostnaden. Genom att sätta priset lika med den långsiktiga marginalkostnaden undviker man enligt Lewis de ur konsumenternas synpunkt irriterande snabba skiftningar i priset, som skulle bli följden om priset får följa en med kapacitetsutnyttjandet starkt fluktuerande kortsiktig marginalkostnad. Ett på den långsiktiga marginalkostnaden baserat pris innebär också att konsumenten får betala ett pris som täcker såväl marginalkostnaden som kostnaden för att ersätta den del av kapaciteten som utnyttjades, medan det allmänna får bära kostnaden för inte utnyttjad kapacitet jämte mellanskillnaden mellan historisk kostnad och nuanskaffningskostnad. I sådana branscher där styckkostnaderna stiger med produktionsvolymen skulle principen leda till uppkomsten av ett överskott utöver historisk kostnad (a.a. sid. 231 ff., se även avsnitt 1.4.5 nedan). Såväl Little (1950 sid. 183 ff.) som Beckwith (1955 sid. 103 ff.) kritiserar Lewis därför att hans förslag på flera punkter bygger på egna värderingar, snarare än på välfärdsekonomiska optimalitetsvillkor, och att förslaget följaktligen - trots att det i vissa fall kunde te sig som en från praktisk synpunkt rimlig målsättning för offentliga företag inte kan göra anspråk på att leda till en i någon bestämd mening optimal resursallokering. Wilson (1952) gjorde gällande att Lewis använt termen långsiktiga marginalkostnader på ett oegentligt sätt och att termen »på lång sikt förväntade kostnader» hade varit mera adekvat och bättre ägnad att upplysa praktikens män om förslagets innebörd. (Jfr Thiemeyer 1964.) Att Lewis' resonemang inte var hållbart utifrån strikt välfärdsekonomiska utgångspunkter anser emellertid Little också vara en indikation på omöjligheten att enbart på objektiva grunder konstruera ett system för prissättning inom offentliga företag (a.a. sid. 186). En modern välfärdsekonom, 21

Graaf (1957), argumenterar också för ståndpunkten att bestämningen av prissättningsprinciperna inom offentliga företag inte kan ske annat än med utgångspunkt från bestämda värderingar avseende den ur samhällets synpunkt önskvärda inkomstfördelningen (a.a. sid. 142 ff.). Denna uppfattning synes stå i samklang med en mer eller mindre allmänt accepterad ståndpunkt inom modern välfärdsekonomi som understryker svårigheterna att på enbart objektiva grunder komma fram till förslag till samhällsekonomiska förbättringar. (Jfr A survey of contemporary economics (1952) sid. 32 ff.) Erkännandet av att man i den välfärdsekonomiska analysen måste introducera vissa värdeomdömen synes också ha inneburit ett förnyat intresse för det konsumentöverskottskriterium som kom till användning i Dupuits och Marshalls arbeten. Ett antal artiklar av Hicks från början av 1940-talet brukar betraktas såsom den drivande kraften bakom detta återupplivande av konsumentöverskottsanalysen. (Jfr A Survey of contemporary economics 1952 sid. 10.) Foster (1963) har dragit konsekvenserna av invändningarna mot en på paretokriteriet grundad, »välfärdsekonomiskt neutral» härledning av marginalkostnadsprincipen. Foster ser önskemålet om största möjliga nationalinkomst såsom ett i förhållande till marginalkostnadsprincipen överordnat mål. Detta överordnade mål är i sig självt värdeladdat, eftersom nationalinkomst mäter »välstånd» med utgångspunkt från gällande inkomstfördelning. Ser man - som Foster gör - marginalkostnadsprincipen såsom ett medel att förverkliga målsättningen största möjliga nationalinkomst, kan den inte längre göra anspråk på att utgöra en paretooptimal - dvs. från inkomstomfördelningssynpunkt neutral - regel för optimal resursallokering. Målsättningen »största möjliga nationalinkomst» betraktas av Foster såsom identisk med »högsta möjliga konsumentöverskott». (Foster använder uppenbarligen nationalinkomst-begreppet i överförd bemärkelse, dvs. som synonymt med konsument-

överskottsbegreppet.) Det förnyade intresset för konsumentöverskottet som kriterium på samhällsnytta bör emellertid också ses mot bakgrunden av den kritik som tog fasta på att marginalkostnadsprissättning inte medgav lönsamhetsbedömning och lönsamhetskontroll av investeringar. Wilson (1945) och Henderson (1947) m. fl. har påpekat att en tilllämpning av principen om pris lika med marginalkostnad innebär att man avhänder sig möjligheten att genomföra en sedvanlig för- och efterhandsbedömning av lönsamheten av det offentliga företagets investeringar. I ett företag med fallande kostnadsförlopp kommer ju inte inflytande intäkter att ge någon täckning för de fasta kostnader som investeringen drar med sig. Genom att hänvisa till konsumentöverskottet såsom lönsamhetskriterium kan man komma undan denna kritik. Beckv/ith hävdar således att det inte är marginalkostnadsprissättningens uppgift att lämna underlag för investeringsbedömning, utan att sådana bedömningar måste ske med utgångspunkt från konsumentöverskottskriteriet. Frågan kommer då i stället att gälla effektiviteten i en investeringsbedömning grundad på konsumentöverskottsvärderingar jämfört med effektiviteten i en motsvarande bedömning grundad på företagets intäkter a.a. sid. 204 ff.). Foster betraktar det som troligt att möjligheterna att mäta konsumentöverskott i framtiden skall kunna förbättras därhän att efterkalkylering i konsumentöverskottstermer bör kunna bli lika effektiv som en monetär efterkalkyl (a.a. sid. 142-144). 1.4.5 Olika samlade lösningar på prissättnings-, investerings- och finansieringsproblemet i offentliga företag I den fortsatta framställningen kan det vara en fördel att ha tillgång till några sammanfattande redogörelser för alternativa »ekonomiska system» för prissättning, investering och finansiering i offentliga företag. Den föregående framställningen har betonat att en prissättningsprincips välfärdsekonoSOU 1968: 46

miska eller allmänt samhällsekonomiska lämplighet inte kan bedömas för sig själv. Prissättningsregeln måste sättas i samband med den metod för investeringsbedömning och den metod för finansiering av eventuella underskott som det offentliga företaget skall tillämpa för att man skall erhålla den erforderliga helhetsbilden. Önskvärt vore egentligen att beskrivningen av de olika systemen också omfattade riktlinjerna för service, produktutveckling, forskning m. m. Eftersom den formella analysen mestadels utgår från ett antagande om homogena produkter har emellertid intresset för dessa policy-aspekter varit tämligen magert. Prisdifferentiering, kostnadsproportionell fördelning och tudelad taxa såsom metoder att förena kortsiktiga marginalkostnadspriser med full kostnadstäckning. Om man vill försöka förena kravet på full kostnadstäckning med vissa av de resursallokeringsmässiga fördelarna, som är förenade med principen om prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad, kan man välja att prisdifferentiera, att fördela det annars uppkommande överskottet via ett »pålägg» på marginalkostnaden eller - som en tredje utväg - slå ut det i form av en fast grundavgift. I Thiemeyer (1964) framstår termen »péage» som en inom den gemensamma marknadens ekonomiska organ allmänt accepterad gemensam benämning på de »pålägg» som avser att täcka skillnaden mellan full kostnadstäckning och (en lägre) kortsiktig eller långsiktig marginalkostnad (a.a. sid. 134). Alla tre utvägarna drar naturligtvis med sig avvikelser från pareto-optimaliteten. Prisdifferentiering innebär att viss konsumtion på de oelastiska marknadsavsnitt där priset ligger över marginalkostnaden kommer att hållas tillbaka trots att den skulle ha kommit till stånd om priset hade varit lika med marginalkostnaden eller strax däröver. Detta innebär att potentiella, ur paretooptimalitetssynpunkt »ömsesidigt fördelaktiga byten» inte realiseras (jfr avsnitt SOU 1968:46

1.4.4). Effekten blir i princip densamma vid proportionalitetsmetoden eftersom man även här måste räkna med att »pålägget» har en liknande konsumtionshämmande effekt. Vid tvådelad taxa gäller i stället att vissa potentiella konsumenter kan avskräckas från att överhuvudtaget konsumera varan eller tjänsten. Valet mellan dessa olika varianter av »justerad» marginalkostnadsprissättning måste i praktiken ofta avgöras med utgångspunkt från den allmänna opinionens mer eller mindre rationella uppfattning samt med hänsynstagande till de praktiska möjligheterna att tillämpa de olika systemen. Beckwiths marginalkostnads/ överskottssystem

konsument-

Beckwith (1955) definierar »den rena teorin för pris- och produktionsvolymskontroll» som innebärande att priset på varje prissatt vara som är möjlig att återanskaffa skall höjas eller sänkas till dess priset blir lika med den monetära marginella produktionskostnaden. Den monetära marginella produktionskostnaden definieras i sin tur såsom nulägets kostnader för en marginell produktionsökning inom ramen för befintliga fasta anläggningar (a. a. sid. 173 f.). Beckwith's förslag framstår ur tillämpningssynpunkt såsom en mera preciserad och utvidgad framställning av huvudtankegångarna i exempelvis Wicksell (1896) och Hotelling (1938). Utvidgningen gäller framför allt investeringsproblematiken. Beckwith observerar - liksom också den franska marginalkostnadsskolan (se nedan) - att marginalkostnaden kan ligga över eller under genomsnittskostnaden beroende på om produktionsanläggningen arbetar med under- resp. överkapacitet. Beckwith kommer emellertid - delvis med utgångspunkt från en diskussion av sitt eget förslag till investeringsbedömning, delvis med utgångspunkt från observationer av faktiska förhållanden - fram till att överkapacitet kan förväntas vara det normala i olika produktionsanläggningar. Marginalkostnaden och därmed priset kommer därför att ligga un-

der genomsnittskostnaden. Eftersom Beckwith i sammanhanget bortser från penningvärdeförsämring och teknisk utveckling antages differensen mellan genomsnittskostnad och marginalkostnad komma till uttryck såsom en förlust (a. a. sid. 211 ff). När det gäller investeringar i fasta produktionsanläggningar föreslår Beckwith följande kriterium. Man skall investera i en fast produktionsanläggning när detta ställer i utsikt att summan av konsumentöverskott, faktiska intäkter och faktiska kostnadsbesparingar kommer att kunna täcka totalkostnaderna för att förvärva och använda anläggningen ifråga. Både »plussidan» och »minussidan» skall härvid avse anläggningens livslängd. Vidare gäller att kostnaderna skall beräknas exklusive sådana kostnader som hänger samman med prishöjningar. När det gäller investeringar som endast medför mindre tillskott till redan befintlig kapacitet hävdar Beckwith att man kan bortse från konsumentöverskottsdelen. Att så är fallet beror på att en relativt liten produktionsökning på en marknad föranleder förändringar i konsumentöverskottet som är små i förhållande till de monetära intäkterna (a. a. sid. 207). Beckwith tror således att marginalkostnadsprissättning i förening med detta investeringskriterium i branscher med fallande kostnadsförlopp kommer att leda till underskott - åtminstone som ett genomsnitt över tiden. Härvid definierar Beckwith »fallande kostnadsförlopp» som en situation där ökande produktionsvolym medger lägre löpande driftkostnader. Nya investeringar innebär emellertid inte endast lägre löpande driftkostnader utan också temporär överkapacitet vilket innebär att marginalkostnaden i samband med anskaffningen av den nya investeringen kommer att sjunka kraftigare än vad som är fallet med löpande driftkostnader. Man bör emellertid, enligt Beckwith, vänta med att genomföra nya investeringar till dess att tillgänglig kapacitet är hårt utnyttjad, varvid marginalkostnaden kan förväntas vara hög. Den låga marginalkostnaden i samband med anskaffningen av en investering motverkas alltså i det långa

loppet i viss utsträckning av att marginalkostnaden stiger fram till tidpunkten för nästa investering (a. a. sid. 209 ff.). Lewis' användning kostnad

av långsiktig

marginal-

Lewis (1946) föreslår att långsiktiga marginalkostnader skall tjäna som utgångspunkt för offentliga företags prissättning. Lewis utgår från en kostnadsklassificering som delvis skiljer sig från den som använts i den tidigare diskussionen (se även Håkansson 1954). Kostnaderna delas in i undvikliga och oundvikliga kostnader allteftersom de förändras med en minskning i producerad volym. Härvid kan fyra olika indelningsgrunder urskiljas: a) vissa kostnader är undvikliga på kort men inte på lång sikt b) vissa kostnader är gemensamma kostnader och undvikliga endast i den bemärkelsen att de faller bort om produktionsvolymen för flera produkter sjunker samtidigt c) vissa kostnader är oundvikliga för små men undvikliga för stora minskningar i producerad volym d) vissa kostnader är oundvikliga i alla dessa betydelser. (a.a. sid. 231.) Lewis kritiserade användningen av den kortsiktiga varianten av marginalkostnadsprissättning på följande punkter: - man kan urskilja en hel rad marginalkostnader beroende på den sikt på vilken man ser en viss produktionsförändring - den kortsiktiga marginalkostnaden fluktuerar från ett ögonblick till ett annat - det är önskvärt att priserna täcker även oundvikliga kostnader eftersom detta är ett villkor för att det skall finnas ett incitament till att täcka kostnaden för förslitna fasta anläggningstillgångar. - det är önskvärt att priserna också täcker eventuella skillnader mellan nulägets undvikliga kostnader och de fasta kostnader som registreras redovisningsmässigt (a.a. sid. 236 ff). Lewis argumentering leder fram till att prissättningen bör baseras på långsiktiga marginalkostnader. Härigenom tillgodoses - enligt Lewis - kravet på stabila priser SOU 1968:46

samtidigt som man i själva »marginalkostnadskomponenten» får med så mycket som möjligt av den kostnadsmassa som man ändå avser att täcka. Till den del som marginalkostnaden kommer att ligga lägre än den fulla kostnadstäckning som Lewis eftersträvar får differensen täckas genom något slag av prisdifferentiering. Det har ovan nämnts att Lewis argumentering utsattes för hård kritik från välfärdsekonomiskt inriktade författare för de värdeomdömen som han tämligen reservationslöst för in i texten. Beckwith (1955) konstaterar vidare att Lewis' kostnadsbegreppsapparat är otillfredsställande (a. a. sid. 104). Thiemeyer (1964) hävdar emellertid att Lewis' förslag trots sina brister på det teoretiska planet är överlägset den kortsiktiga varianten av marginalkostnadsprissättning såsom underlag för utformningen av praktiska kostnadsberäkningsprinciper (a. a. sid. 129 f., 134 ff.). Vi avser att i avsnitt 1.5.2 försöka ge oss in på en mera exakt formulering av kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnad samt i någon mån antyda möjligheterna till en mera hållbar resursallokeringsmässig argumentering för den långsiktiga marginalkostnaden såsom prissättningsunderlag. Boiteux' offentliga restriktion

monopol

med

budget-

Boiteux (1956 D) har på ett relativt abstrakt plan behandlat frågan om prissättningen i ett i en biandekonomi befintligt offentligt monopolföretag vars ekonomiska politik begränsas av en budgetrestriktion. Med budgetrestriktion menas då att företagets intäkter och kostnader skall gå jämnt upp, dvs. det skall varken redovisa vinst eller förlust. Denna budgetrestriktion kan ses som en formalisering av ett krav på full kostnadstäckning. Tanken är att det offentliga företaget skall prissätta med utgångspunkt från »skuggpriser» i stället för faktiska priser. Problemet - såsom Boiteux formulerar det - är alltså att hitta en uppsättning skuggpriser på produktionsfaktorerna som är så beSOU 1968: 46

skaffade att företaget för det första varken redovisar vinst eller förlust vid faktiska priser och för det andra får incitament till att driva verksamheten på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. Den samhällsekonomiska optimeringen, som det i detta sammanhang är fråga om, är en »näst bästa resursallokering», dvs. en optimering under betingelsen att de enskilda företagens verksamhetsinriktning är icke-optimal. Tanken är alltså att skillnaden i ekonomisk målsättning mellan offentliga företag och enskilda företag kan motivera att de tillämpar sinsemellan olika prissystem. Boiteux förutsätter att de offentliga företagens ekonomiska målsättning skall kunna formuleras så att de skall sätta priserna lika med sina egna, på skuggprisbasis beräknade marginalkostnader. Det åligger alltså den centrala statsmakten att formulera skuggpriserna så att budgetrestriktionen blir uppfylld när de offentliga företagen producerar optimalt. I det fallet att det råder ren konkurrens i den enskilda sektorn är det enligt Boiteux möjligt att konstruera prissystem som uppfyller de givna villkoren. (Lösningen innebär egentligen endast en allmännare formulering av det traditionella paretovillkoret.) I den mån som den enskilda sektorn kännetecknas av icke-ren konkurrens synes det emellertid inte vara möjligt att bestämma en vektor av skuggpriser som länkar in de offentliga företagens handlande i riktning mot en näst bästa lösning. (Jfr diskussionen av Lipsey och Lancaster 1956 i avsnitt 1.8.8 nedan.) Franska

marginalkostnadsskolan

Flera kända franska ekonomer har arbetat med att tillämpa marginalkostnadsdoktrinen inom statliga franska företag, företrädesvis Electricité de France. Vissa i detta sammanhang tillkomna artiklar skall här tas upp till diskussion under rubriken »franska marginalkostnadsskolan» .* 1 Vissa av de åberopade uppsatserna finns sammanställda och översatta till engelska av Nelson i Marginal cost pricing in practice (1964). Marschak (1960) ger utförligare sammanfattande redogörelser för vissa av de här redovisade tankegångarna. 25

Formellt stöder sig den franska marginalkostnadsskolan på kortsiktig marginalkostnad. När det gäller att bestämma priset på elektrisk kraft synes man emellertid medvetet utgå från beräkningar av långsiktiga marginalkostnader. Boiteux (1949) argumenterar för att en prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad är den med hänsyn till resursallokeringen i samhället principiellt riktiga lösningen. Samtidigt gäller emellertid att behovet av en över tiden stabil taxa gör det erforderligt att inrikta taxesättningen på de förhållanden som gäller vid optimalt anpassad kapacitet. Man bör alltså inte låta de fluktuationer i marginalkostnaden som följer belastningsvariationerna komma till uttryck i taxorna. Boiteux hänvisar i nästa steg till den traditionella pristeorins sats att långsiktig marginalkostnad är lika med kortsiktig marginalkostnad givet att kapaciteten är optimalt anpassad: »Givet att man för en optimal investeringspolitik kommer kortsiktig prissättning att överensstämma med långsiktig prissättning och det kommer inte längre att föreligga något motsatsförhållande emellan dem.» (Marginal cost pricing in practice, 1964, sid. 56.) Boiteux' resonemang synes på ett något diskutabelt sätt balansera mellan säkerhetsoch osäkerhetsfallet. Mot det förda resonemanget kan invändas att det naturliga sättet att förena önskemålet om marginalkostnadsprissättning med önskemålet om en över tiden stabil prisnivå vore att sätta priset i anslutning till förväntningsvärdet av framtida kortsiktiga marginalkostnader. Vi skall i avsnitt 1.5.2 försöka visa att detta förväntningsvärde normalt inte överensstämmer med den långsiktiga marginalkostnaden. Boiteux hänvisar också till den klassiska regeln om likhet mellan kortsiktig och långsiktig marginalkostnad såsom det för investeringspolitiken bestämmande kriteriet. När den kortsiktiga marginalkostnaden tenderar att fluktuera kring en nivå ovanför långsiktig marginalkostnad är detta ett tecken på att man skall investera mera. Skulle den i genomsnitt ligga lägre är det ett tecken på att man investerat för mycket. (En

diskussion av denna regels uttolkning i osäkerhetsfallet skall också genomföras i avsnitt 1.5.2.) Beroende på flera faktorer har marginalkostnadspriserna inom Electricité de France legat på en nivå som inte legat alltför långt ifrån vad som skulle krävas för full kostnadstäckning. Boiteux (1960) talar om en skillnad på 7 procent. (Se en närmare redogörelse för och diskussion av Boiteux' redogörelse på denna punkt i avsnitt 1.5.4.) Denna skillnad har utjämnats därigenom att eltaxorna på icke närmare angivet sätt justerats så att full kostnadstäckning kunnat uppnås. Massé-Gibrat (1957) och Massé-Bessiére (1958) diskuterar möjligheten till en totalplanering av investeringsverksamheten på lång sikt via användningen av matematisk programmering. (Framställningen i de ovan citerade artiklarna av Boiteux tyder för övrigt på att det varit dylika programmeringsformuleringar som utgjort referensram.) Programmeringen ger framför allt bättre möjligheter att överblicka möjligheterna att via kombinationer av vatten- och värmekraft tillgodose ett över tiden fluktuerande behov. Programmeringstekniken är också av intresse eftersom problemet att dimensionera kapaciteten har en dualformulering som gör det möjligt att beräkna knapphetsvärdet vid varje tidpunkt av olika anläggningstypers kapacitet. Dessa dualpriser eller knapphetsvärden kan i sin tur ligga till grund för bestämningen av ett tariffsystem, som är kongruent med investeringspolitiken. Med kongruent avses då el-priser som är höga nog att motivera marginell kapacitetsutbyggnad. De svarar således närmare mot begreppet långsiktig än kortsiktig marginalkostnad. Programmeringsformuleringens innebörd skall diskuteras närmare i avsnitt 1.5.3 i samband med preciseringen av begreppet långsiktig marginalkostnad.

Fosters kooperativa

kriterium

Foster (1963) har utarbetat ett system för offentliga företags ekonomiska politik SOU 1968:46

som går ut på att prissätta med utgångspunkt från genomsnittskostnaden, samtidigt som investeringspolitiken baseras på en variant av konsumentöverskottskriteriet som Foster själv kallar »kooperativt». Foster utvecklar i sin sammanfattning motiven för att utveckla denna princip: »Jag hävdar att marginalkostnadsprissättning och den investeringspolitik som sammanhänger därmed av flera skäl är oacceptabla utgångspunkter för [transport-Jpolitiken, huvudsakligen därför att den har ett inflytande på inkomstfördelningen som inte är politiskt gångbar. Detta ekonomins favoritrecept måste därför ersättas med något annat. Problemet att hitta ett acceptabelt kriterium har jag definierat som ett problem att hitta en politik som hade ett visst stöd i den allmänna opinionen.» (a. a. sid. 307). Foster säger sig utifrån denna utgångspunkt kunna tänka sig två alternativa utformningar av det offentliga transportföretagets ekonomiska målsättning: 1. att offentliga transportföretag skulle åläggas att uppnå maximal vinst eventuellt med vissa begränsningar ifråga om de vinster som de skulle tillåtas göra. 2. att de skulle skötas i konsumentens intresse. (a. a. sid. 307). Foster överväger olika möjligheter till exakt formulering av politik nummer två. Den formulering som Foster stannar för kallar han »the social surplus criterion». Härmed avses genomsnittskostnadsprissättning (på varje tillhandahållen vara eller tjänst) och en på uppnåendet av maximalt konsumentöverskott baserad investeringspolitik (a. a. sid. 62 ff.). När det gäller att bestämma vilka kostnader som skall ligga till grund för prissättningen hänvisar Foster till att den allmänna opinionen kräver att det offentliga företaget skall betala sina privatekonomiska (i motsats till samhällsekonomiska) kostnader på precis samma sätt som det enskilda företaget. Utgiftsposterna i det offentliga företaget skall alltså vara desamma som i ett företag som strävar efter högsta vinst. Det enda undantaget är att det offentliga företaget i stället för utdelning till ägarna skulle ha en rubrik »vinster avsatta SOU 1968:46

för prissättningsändamål». Foster specificerar också vissa riktlinjer för det offentliga företagets kostnadsberäkning och redovisning. Det offentliga företaget skall, enligt Foster, göra »vederbörliga» avsättningar för värdeminskning (a. a. sid. 120-121). Eftersom det har samma behov av en säkerhetsbuffert för att kunna möta oförutsedda händelser som ett enskilt företag bör det också genomföra fonderingar. Foster hävdar att styrelsen i det offentliga företaget - liksom styrelsen i det enskilda företaget - måste sträva efter att bedöma huruvida företagets intressenter är mera betjänta av att omedelbart komma i åtnjutande av vinsten eller om en del därav bör stanna inom företaget. Skillnaden är endast den att det offentliga företagets intressenter är konsumenter och att avvägningen måste ske med hänsyn till intresset av prissänkningar i nuläget jämfört med de framtida fördelar som fonderingsalternativet kan skapa (a. a. sid. 121-122). Det offentliga företaget bör även betala skatt i likhet med vad fallet är för ett enskilt företag. (Härvid skulle Foster - om inte mätproblem lade hinder i vägen - vilja inkludera den vinst som kommer konsumenterna tillgodo i beskattningsunderlaget.) Ifråga om kapitalkostnader hävdar Foster att någon motsvarighet till aktiekapitalet i ett enskilt företag inte är tänkbart för det offentliga företaget med motiveringen att själva grundmeningen med en aktie är att det residuella överskottet tillfaller ägaren. Det offentliga företaget är därför hänvisat till att låna till fix ränta på kapitalmarknaden eller av regeringen. Foster ställer sig emellertid i viss mån tveksam till det förra alternativet (a. a. sid. 122-123). Det i sammanhanget grundläggande kapitalkostnadsproblemet för regeringen blir avvägningen mellan å ena sidan den avkastning i form av konsumentöverskott det kan få genom att investera medel i det offentliga företaget och å andra sidan den vinst den kan erhålla på de medel som investeras i vinstmaximerande företag. Foster understryker att det inte finns något enkelt recept att klara av denna avvägning som

måste återspegla hur regeringen värderar angelägenhetsgraden hos investeringarna i de bägge sektorerna. Den meravkastning som regeringen kunde få vid kapitalplaceringar i exempelvis enskilda företag måste alltså vägas mot de vinster i form av konsumentöverskott som kan uppstå vid kapitalplaceringar i offentliga företag (a. a. sid. 123). (Jfr begreppet »social time preference» i avsnitt 1.8.6 nedan.) När det gäller prissättningen räcker det emellertid inte att hänvisa till önskemålet om största konsumentöverskott. Kravet på att priset skall vara stabilt och skapa jämvikt på marknaden måste också beaktas. Detta leder Foster till att rekommendera genomsnittskostnaden som bas för prissättningen. Vid beräkningen av genomsnittskostnaden - som alltså här utgör de totala av det offentliga företaget registrerade »privata» kostnaderna fördelade på den aktuella produktionen - vållar emellertid fördelningen av fasta och gemensamma kostnader problem. Så kan exempelvis i ett företag med blandad produktion de olika produktslagen tvingas bära en större eller mindre del av dessa fasta och gemensamma kostnader (a. a. sid. 124 ff.). Foster understryker att fördelningen egentligen är en värderingsfråga. Den lösning som förefaller honom att ligga bäst i linje med »the social surplus criterion» är en tvåstegsprocess i vilken man i ett första steg beräknar en »orsakslogisk» långsiktig genomsnittskostnad och i ett andra steg fördelar resterande gemensamma kostnader proportionellt mot den i det första steget beräknade kostnaden. Även den vinst som företaget kan komma att göra föreslås bli utproportionerad efter dessa grunder. Principerna för fördelning av det offentliga företagets vinst är en nyckelvariabel i Fosters »kooperativa princip». Den kooperativa principen - i den bemärkelse som Foster ger denna term - innebär att prissättning och investeringsbedömning sker precis på samma sätt som om företaget strävade efter högsta vinst. Skillnaden ligger däri att man i efterhand fördelar vinsterna på konsumenterna i formen av prissänkning28

ar (a. a. sid. 124 ff.). Foster medger att det rent principiellt gäller att användningen av vinstmaximeringskriteriet såsom approximation till konsumentöverskottskriteriet är i strikt bemärkelse hållbar endast vid ganska speciella antaganden. Fosters framställning tar emellertid upp en diskussion av hur betydelsefull denna skillnad kan anses vara. När det gäller investeringar som är små i förhållande till den totala verksamhetsvolymen bortfaller emellertid en del av dessa invändningar. I den mån som man avser att jämföra investeringar som ökar företagets produktion är priskänsligheten (efterfrågekurvans utseende) för denna merproduktion av betydelse. Vinst- respektive konsumentöverskottskriteriet ger upphov till en mera likartad rangordning av tillgängliga investeringsprojekt när priskänsligheten (efterfrågekurvan) är likartad än om projekten är sinsemellan olika på denna punkt (a. a. sid. 133-144).

1.5 Marginalkostnadsbegreppet och dess användning för prissättningsändamål 1.5.1 Avsnittets uppläggning och syfte Föreliggande avsnitt tar upp en diskussion av begreppet marginalkostnad och dess användning för prissättningsändamål. Till skillnad från många andra diskussioner av marginalkostnadsprincipen förs resonemanget med hänsyn till ett i tiden utsträckt skeende. Vi intresserar oss med andra ord för förhållandena i ett företag som kontinuerligt planerar för den produktion som skall äga rum såväl vid planeringstidpunkten som längre fram. Framställningen tar också explicit hänsyn till förekomsten av osäkerhet ifråga om prisförändringar och teknisk utveckling och till att produktionsfaktorsinsatsen ofta kännetecknas av odelbarheter. Eftersom framställningen i de tre följande delavsnitten är relativt teknisk har den rubricerats såsom en exkurs. Detta inledande delavsnitt syftar emellertid till att ge den sammanfattning som är nödvändig för att förstå följande avsnitt. SOU 1968:46

De tre delavsnitten, som är relativt fristående från varandra, har följande rubriker: a) Kortsiktiga och långsiktiga marginalkostnader i ett kontinuerligt producerande och investerande företag. b) Kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnadsprissättning. c) Kan redovisningsmässig genomsnittskostnad utformas så att den ger uttryck för långsiktig marginalkostnad? Kortsiktiga och långsiktiga marginalkostnader i ett kontinuerligt producerande och investerande företag (1.5.2) I de flesta fall kan inte ett företag med säkerhet förutsäga den produktionsvolym som kommer att efterfrågas vid en framtida tidpunkt. I en dylik situation kommer »planeringstiden», dvs. den tid som måste förflyta mellan beslutet om anskaffande av en produktionsfaktor och den tidpunkt vid vilken den faktiskt sätts in i produktionen, att vara av centralt intresse. Produktionsplaneringen kommer då att kännetecknas av att vissa produktionsfaktorsinsatser måste bestämmas tidigare och därmed under ett större mått av osäkerhet än vad som gäller för andra produktionsfaktorer med kortare planeringstid. En kortsiktig produktionsfaktorinsats kännetecknas av att den alltid kan anpassas optimalt i förhållande till aktuell produktionsvolym. För att en produktionsfaktor skall betraktas såsom kortsiktig krävs alltså att dess planeringstid är så kort att insatsen kan dimensioneras med ledning av en säker volymprognos. När förutsättningen för optimal anpassning saknas är produktionsfaktorn långsiktig. Insatsen av långsiktiga produktionsfaktorer kommer - i det allmänna fallet - att vara behäftad med ett »systematiskt fel» som innebär att det såsom ett genomsnitt på sikt kommer att föreligga en skillnad mellan dimensioneringen av långsiktiga produktionsfaktorer och utnyttjandet därav. Det fall där differensen tar sig uttryck i överkapacitet är kanske det ur praktisk synpunkt mest intressanta. Den med planeringstiden sammanhängSOU 1968:46

ande osäkerheten tar sig uttryck i att kostnaden för planerad produktionsvolym blir högre än om planeringstiden för samtliga produktionsfaktorer varit noll. I detta senare fall hade heller inte den med planeringstiden sammanhängande osäkerheten behövt leda till någon överkapacitet. Skillnaden i kostnad mellan de bägge fallen svarar mot vad som i statistisk beslutsteori kallas »förväntad alternativförlust» eller »värdet av perfekt information». Medan det vid fullständig säkerhet gäller att optimal dimensionering medför likhet mellan kortsiktig och långsiktig marginalkostnad gäller i osäkerhetsfallet att förväntningsvärdet av kortsiktig marginalkostnad skiljer sig från förväntningsvärdet för långsiktig marginalkostnad. Slutsatsen blir således att en prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad kommer att ge ett genomsnittligt prisläge som är lägre än vad som erfordras för att täcka den långsiktiga marginalkostnaden. Ett annat problem som tas upp i delavsnittet 1.5.2 gäller principerna för beräkning av långsiktig marginalkostnad. När det gäller varaktiga produktionsfaktorer uppkommer frågan huruvida det är möjligt att beräkna en till en viss tidpunkt hänförlig marginalkostnad. I ett företag där även långsiktiga produktionsfaktorer är föremål för kontinuerlig ny- eller ersättningsanskaffning gäller oftast att den produktionskapacitet man skaffar i nuläget har användning även framdeles. Förutsättningen är dock att man med säkerhet vet att förväntad produktionsvolym aldrig kommer att sjunka mer än vad som motsvarar ny- och ersättningsanskaffningen av produktionskapacitet. Är denna förutsättning uppfylld, kan anskaffningen av produktionskapacitet vid en viss tidpunkt ses såsom en marginell tidsförskjutning, eftersom den kapacitet som inte anskaffas idag ändå måste anskaffas i morgon. Anskaffandet av kapacitet kan alltså ses som en fråga om tidigareläggning. Merkostnaden för en dylik tidigareläggning representerar den långsiktiga marginalkostnaden. Detta sätt att se på långsiktig marginal-

kostnad har likheter med det sätt på vilket man beräknar kapitalkostnader i s. k. maskinbyteskalkyler. Den teknik som i dylika sammanhang kommit till användning och som på ett relativt enkelt sätt tar hänsyn till förväntad prisutveckling och förväntad teknisk utveckling kan alltså även komma till användning vid beräkning av långsiktig marginalkostnad.

band med det ekonomiska beslut där den ter sig minst angelägen. Det kan alltså - enligt detta betraktelsesätt - vara rationellt att inställa produktionen av en produkt med låg »egentlig» marginalkostnad med motiveringen att den äger rum inom ett företag som icke bär sig som helhet.

marginal-

Kan redovisningsmässig genomsnittskostnad utformas så att den ger uttryck för långsiktig marginalkostnad? (1.5.4)

Avsnitt 1.5.2 avser bl. a. att visa att prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad inte ger täckning för den på grund av osäkerhetsfaktorn nödvändiga överkapaciteten. Vid en allmän tillämpning av denna princip kommer de varor för vars produktion man måste hålla ett relativt stort mått av överkapacitet att bli relativt billiga i förhållande till de produkter där planeringstiden är kort och kostnaden för feldimensionering liten. Så länge som konsumtions- och produktionsplanering över tiden avses ske med ledning av prissystemet kan en dylik ordning knappast vara rimlig. Utifrån dessa förutsättningar blir det istället långsiktiga marginalkostnader som blir den naturliga utgångspunkten för prissättning respektive produktionsplanering. Vid en prissättning i anslutning till långsiktig marginalkostnad - som vi här tolkat den - ger priset uttryck för värdet av den totala produktionsfaktorsinsatsen, oavsett planeringssikt. Principen om prissättning i anslutning till långsiktig marginalkostnad fungerar alltså samhällsekonomiskt sett som ett prioriteringssystem som medger konsumenterna att väga behovet av en vara mot ett pris som ger uttryck för hela värdet av den bakomliggande produktionsfaktorsinsatsen. Accepterar man att det är detta synsätt som ligger till grund för användningen av långsiktiga marginalkostnader finns det ingen anledning att begränsa de marginella övervägandena till infinitesmala kvantiteter. Det kan tvärtom argumenteras för att den »marginella» kvantiteten bör bli föremål för samhällsekonomisk prioritering i sam-

När man på ett praktiskt plan talar om långsiktig marginalkostnad avses ofta en kalkylmässig kapitalkostnad, beräknad på grundval av de senast företagna investeringarna, fördelad på den produktion som anses hänförlig till dessa investeringar. Delavsnittet 1.5.4 avser att undersöka under vilka omständigheter som ett på historiska värden grundat avkastningskrav kan förväntas överensstämma med en dylik kalkylmässig marginell kostnad. Bakgrunden till denna undersökning är faktiska observationer av att »stor- eller smådriftsfördelar», teknisk utveckling och penningvärdeförsämring har tenderat att ta ut varandra i en utsträckning som medfört att skillnaden mellan marginalkostnad och historisk genomsnittskostnad blivit mindre än vad man kunde haft anledning att vänta. Det kan hävdas att avkastningskravet på ett företag med fördel kan formuleras i redovisningsmässiga termer. Samtidigt gäller emellertid att man från resursallokeringssynpunkt kan ha intresse av att hålla avkastningskravet på en nivå som överensstämmer med marginalkostnaden. Det är därför av intresse att undersöka möjligheterna att utforma det på historiska värden grundade avkastningskravet så att överensstämmelse med marginalkostnaden erhålles. Delavsnittet 1.5.4 avser att visa att den takt i vilken avskrivning sker på historiska anskaffningsvärden utgör en nyckelvariabel när det gäller att åstadkomma en dylik likhet samt att möjligheterna att på sikt uppnå den sagda överensstämmelsen - förutom på skalfaktorer, teknisk utveckling och pen-

Kortsiktig respektive långsiktig kostnadsprissättning (1.5.3)

30 SOU 1968:46

ningvärdeutveckling - också beror på företagets expansionstakt.

T <^ (*-m). Vid beställningstidpunKten specificeras kapacitetens kostnad och tekniska standard. Det är denna »leveranstid» för en proEXKURS duktionsfaktor som här får avgöra om dess 1.5.2 Kortsiktiga och långsiktiga marginal- användning skall betecknas såsom kortsikkostnader i ett kontinuerligt producerande tig eller långsiktig. Som vi skall återkomma och investerande företag till längre fram kan emellertid produktionsfaktorernas livslängd under vissa förhål1.5.2.1 Förutsättningar i modellen landen vara utslagsgivande. Vi förutsätter att samhället tillhandahålAtt leveranstiden får en avgörande roll i ler produktionsfaktorer som ett företag kan sammanhanget sammanhänger med följananvända såsom »kapacitet» eller »arbete» i de förhållande: Ett företag som i varje tiderforderliga kvantiteter. När det gäller att punkt ersätter en del av sina »fasta anläggomvandla samhällets produktionsfaktorer ningar» har möjlighet att över tiden antill kortsiktig användning, »arbete», sker passa produktionsapparaten till efterfrågad detta utan fördröjning. Att i stället omvand- kvantitet under förutsättning att efterfrågela dessa produktionsfaktorer till långsiktig fluktuationerna håller sig inom vissa gränanvändning, »kapacitet», är en tidskrävan- ser. Den viktigaste faktorn, som i en dylik de process och antages vara förenat med en situation hindrar företaget från att i varje »leveranstid» av m. Den i tidpunkten % er- tidpunkt arbeta med optimalt kapacitetsutforderliga kapaciteten måste alltså beställas nyttjande, är det förhållandet att beslut om senast vid en planeringstidpunkt T, där kapacitetsanskaffning måste träffas »med

Diagram 1: Kostnadsförloppet på kort sikt. Kostnad/st

SRAC

""""nnnnnn

AVC

• • • • I I I AFC

Produktionsvolym SOU 1968:46

framförhållning». Det antages att en viss produktionsvolym kan presteras med olika insatser av arbete och kapacitet. Det finns för varje produktionsvolym en optimal kombination av kapacitet och arbete, dvs. en faktorkombination som ger lägsta sammanlagda kostnad. För bestämningen av den kortsiktiga produktionsfaktorsinsatsen krävs kännedom om den kostnad till vilken produktion av olika volymer kan ske med viss given kapacitet. I traditionell pristeoretisk framställning brukar detta illustreras såsom i diagram 1: kostnadsförloppet på kort sikt.1 För optimering av hela produktionsfaktorsinsatsen erfordras kännedom om den kostnad som är förbunden med olika arbete/kapacitetsinsatser vid en viss given volym. Diagram 2 - kostnadsförloppet på lång sikt - avser att åskådliggöra ett dylikt samband. I övrigt gäller att produktionsfaktorn arbete avser att motsvara de produktionsfaktorer som ligger bakom kortsiktig kostnad i den traditionella pristeoriens mening. Med kapacitet menas på motsvarande sätt de produktionsfaktorer som endast kan anpassas på lång sikt. 1.5.2.2 Kapacitet med kort livslängd Så länge vi har att göra med kontinuerligt producerande och investerande företag kan vi i tidpunkten T = (r-m) anpassa kapacitetsinsatsen till varje produktionsvolym i T som ligger över »den kritiska volymen», dvs. den volym till vilken optimal kapacitetsanpassning kan ske även utan insats av långsiktiga produktionsfaktorer. Detta innebär att vi också har underlag för en beräkning av långsiktiga kostnader över detta produktionsintervall. Så länge vi håller oss till företag vars produktion kontinuerligt ökar - eller åtminstone inte minskar i alltför snabb takt - är detta tillräckligt för produktionsplanerings- och prissättningsändamål. Ett antagande om oändligt kort livslängd kan underlätta en renodling av det problem som betingas av olikheterna i planerings-

sikt eller leveranstid för olika produktionsfaktorer. En verklighetsanknytning av detta antagande får man kanske lättast genom att tänka sig att företaget hyr kapacitet på korttidsbasis, men att kontraktet måste undertecknas en tid av m före leveransdatum. Företaget kommer alltså i varje godtycklig tidpunkt T = (T - m) att teckna kontrakt för det planerade kapacitetsbehovet i T. Antagandet om oändligt kort livslängd innebär att man vid varje planeringstidpunkt T = (r-m) tar ställning till företagets hela produktion i tidpunkten r, eftersom ju samtliga produktionsfaktorer nyanskaffas från en tidpunkt till en annan. »Den kritiska volymen» är alltså noll. Vi skall tills vidare tänka oss att produktionsfaktorsinsatsen i T kan uppdelas i infinitesmala enheter 2 och att beräkning av marginalkostnaden således kan ske med hjälp av de i pristeorin traditionella kostnadskurvorna. Denna beskrivningsmodell synes bl. a. väl ägnad att tjäna såsom utgångspunkt för en dimensionering under osäkerhet av kapaciteten i r. 1 1 diagrammen 1—4 har de olika kostnadskurvorna försetts med de ofta använda engelska förkortningarna. Vi får alltså: SRAC - kortsiktig genomsnittskostnad (short run average cost) AVC - (kortsiktig) genomsnittlig rörlig kostnad (average variable cost) AFC - (kortsiktig) genomsnittlig fast kostnad (average fixed cost) SRMC - kortsiktig marginalkostnad (short run marginal cost) LRAC - långsiktig genomsnittskostnad (long run average cost) LRMC - långsiktig marginalkostnad (long run marginal cost) 2 Vi skall längre fram - i 1.5.2.6 -argumentera för att det på grund av produktionsfaktorernas odelbarhet, marknadsmässiga trösklar m m kan vara svårt att beskriva dimensioneringsproblemet i T i termer av kostnader för marginella volymförändringar. Vi skall i anslutning därtill observera att man i praktiken ofta beräknar marginalkostnader såsom en genomsnittskostnad över hela eller en betydande del av det volymtillskott som kapacitetsökningen i T är avsett att producera. Vi kommer bland annat - såsom underlag för framställningen i delavsnittet 1.5.4-att definiera »kalkylmässig långsiktig marginalkostnad» såsom kostnaden i tidpunkten T för den vid denna tidpunkt anskaffade kapaciteten fördelad på den merproduktion utöver kritiska volymen som den är dimensionerad för.

SOU 1968: 46

Diagram 2: Kostnadsförloppet på lång sikt. Kostnad/st

SRAC (q+Aq)

(q+Aq)

Om företaget vid planeringstidpunkten T = (r-m) känner till det deterministiska pris-volymsambandet som kommer att gälla vid tidpunkten T kommer inga osäkerhetsöverväganden att komplicera produktionsfaktorawägningen. Vid en produktionsvolym q skall företaget uppenbarligen se till att skaffa den kapacitet som svarar mot kurvan SRMC (q) i figur 2. Så länge som denna kapacitet användes för att producera SOU 1968:46 3—814360 II

Produktionsvolym

q kommer den kortsiktiga marginalkostnaden att vara lika med den långsiktiga marginalkostnaden. Detta framgår i figuren därav att kurvorna SRMC och LRMC skär varandra vid en produktionsvolym av q. Att producera en större volym, exempelvis q + Aq, med denna kapacitet - i stället för den vid denna volym bästa faktorskombinationen som representeras av kurvan SRAC (q + Aq) - är emellertid uppenbar33

ligen oförmånligt. Om man fick varsel med kortare tid än ra skulle man emellertid kunna bli tvingad härtill. Merkostnaden per styck skulle härvid representeras av avståndet mellan kurvan SRAC (q) och kurvan SRAC (q + A q) vid volymen q + Aq. Det skulle på liknande sätt vara oförmånligt att tvingas till att producera en volym av q med den kapacitetsinsats som motsvaras av kurvan SRAC (q + Aq). 1.5.2.3 Dimensionering av kapacitetsinsatsen under osäkerhet I det förra delavsnittet arbetade vi under förutsättning av säkerhet i den bemärkelsen, att den volym för vilken kapacitetsutrustningen dimensionerats antagits vara känd vid planeringstidpunkten. Vi avser nu att släppa detta antagande för att i stället tänka oss att företaget vid planeringstidpunkten (r-m) endast har tillgång till en beskrivning av aktuell volym i r i form av en sannolikhetsfördelning för olika tänkbara volymvärden. Dimensioneringen av kapacitetsinsatsen måste alltså ta sikte på ett volymintervall inom vilket varje volymvärde tilldelats en viss sannolikhet. När det gäller kapacitetsanpassning vid ett stokastiskt pris-volymsamband kan det finnas anledning att skilja mellan två fall a) planering i T = (T - ra) med perfekt information om utfallet i T. b) planering i T = (r-m) utan information om utfallet i r. I fallet a) är det uppenbarligen möjligt att direkt anpassa kapaciteten till det faktiska utfallet. Förväntad volym är densamma som i säkerhetsfallet. Skillnaden blir emellertid den att kostnaden för denna förväntade volym - sett i ett långtidsperspektiv - framkommer såsom förväntningsvärdet av alternativa volymutfalls kostnader på lång sikt. Huruvida kostnaden för förväntad produktionsvolym är högre än kostnaden för motsvarande volym i säkerhetsfallet beror på tillordningen av den långsiktiga genomsnittskurvan och den sannolikhetsfördelning som beskriver sannolikheten för alternativa

utfall. Så länge som långsiktskurvan är konstant eller, alternativt, om den har ett linjärt stigande eller fallande förlopp i det aktuella intervallet samtidigt som volymfördelningen är symmetrisk uppkommer ingen skillnad. Den förväntade kostnaden för en i tidpunkten T förväntad produktion kommer då att överensstämma med den i säkerhetsfallet aktuella deterministiska kostnaden för motsvarande produktionsvolym. När kostnadsförloppet är icke-linjärt kan emellertid skillnader uppkomma. Om exempelvis genomsnittskostnadskurvan är fallande och samtidigt konvex nedåt kommer kostnadsstegringarna vid undernormal volym att bli större än kostnadsreduktionerna vid övernormal volym. Om volymfördelningen är »rimlig» är det troligt att den förväntade kostnaden kommer att ligga högre än i säkerhetsfallet. Vi skall forsättningsvis kalla denna kostnadsdifferens för »långsiktig volymvariationskostnad». I fallet b) där företaget inte känner till volymutfallet i r måste företaget - i stället för att planera för en bestämd volym - övergå till att dimensionera kapaciteten för ett av en sannolikhetsfördelning beskrivet mönster av volymutfall. Vi antar således att företaget i planeringstidpunkten T = (r-m) känner sannolikhetsfördelningen för volymen i T. En dylik bedömning illustreras av det schematiserade exemplet i diagram 3. Figur 3 a illustrerar sannolikhetsfördelningen för alternativa volymutfall i t, varvid den streckade, vertikala linjen markerar genomsnittligt eller förväntat värde, E(q). Figur 3 b avser att illustrera totalkostnaden för olika volymutfall. Kurvan - i detta fall linjen - LRTC illustrerar totalkostnaden för olika volymutfall, givet att optimal långsiktig anpassning hade kunnat äga rum. 1 Detta skulle i sin tur förutsätta att man i planeringstidpunkten T = (r-m) hade till1 Diagrammet förutsätter att den rörliga kostnaden är noll upp till kapacitetsgränsen. Det förändrar emellertid inte problemet om vi »lägger till» en förutsättning om en konstant kostnad, cs, såväl under som över denna kapacitetsgräns. Rörlig kostnad per styck under kapacitetsgränsen" blir då cs. Över kapacitetsgränsen blir den Cs+Cu.

SOU 1968: 46

Diagram 3: Härledning av långsiktig kostnad under osäkerhet i schematiserat exempel. Sannolikhet

•

Totalkostnad

LRTC

Produktionsvolym

E(q)

SOU 1968:46

gång till perfekt information om volymutfallet i T. I avsaknad av perfekt information är företaget emellertid hänvisat till att dimensionera kapaciteten under osäkerhet. Antag att företaget dimensionerat kapaciteten så att den volym som markeras med den vertikala, prickade linjen kan produceras utan extra insats av rörliga produktionsfaktorer. Ovanför denna volym tillkommer emellertid en kostnad av cu per producerad enhet för att täcka sådana kostnader som övertid, merkostnader för med kort varsel hyrd kapacitet el. dyl. Totalkostnadskurvan på kort sikt, SRTC, kommer under dessa betingelser att få det utseende som figur 3 b visar. För att kunna träffa ett avgörande i denna fråga måste företaget bestämma vilket kriterium för beslut under osäkerhet som skall användas. Att ett dylikt val knappast kan ske utan att man inför ganska »starka> antaganden om företagets riskvärdering understryks av det förhållandet att den s. k. statistiska beslutsteorin tillhandahåller flera olika kriterier. (Se exempelvis Schlaifer, 1959.) Antagandet i den fortsatta framställningen - som bygger på förutsättningen att företaget använder sig av det förväntade monetära värdet som underlag för beslut — kan bl. a. kritiseras för att det låter ev. framtida vinster väga lika tungt som ev. framtida förluster. Företaget skall nu i figur 3 b välja den SRTC-kurva som leder till lägsta förväntade produktionskostnad för den sannolikhetsfördelning av olika volymer som ritats in i figur 3 a. I en osäkerhetssituation av ifrågavarande typ (den går i den s. k. statistiska beslutsteorin ibland under benämningen »tidningspojkeproblemet») kan man visa att dimensioneringen skall ta sikte på att man med en sannolikhet av pu — — (cu ~ coVcu s kall få överskottskapacitet, samtidigt som man med en sannolighet av p0 = 1 - pu — c0/cu skall riskera att få underskottskapacitet. Eftersom (cu-c0) i det aktuella fallet är avsevärt större än c0 kommer det att te sig mest rationellt att överdimensionera kapaciteten i förhållande till förväntad volym. 36

I den stiliserade modellen i diagram 3 kan c0 tolkas som kapacitetskostnad och c u som rörlig kostnad. Den ovanstående formeln kan också skrivas pu' cu=(l -pu) icu-c0) dvs förväntad kapacitetskostnad skall vara lika med förväntad merkostnad för den rörliga produktionsfaktorn. Den statistiska beslutsteorin visar att en dylik beslutssituation också kan ges en »altera ativförlustformulering». Alternativf örlustformuleringen innebär - populärt uttryckt - att man gör en efterhandsbedömning av hur mycket man förlorat på att under förhandenvarande osäkerhet inte kunnat ha dimensionerat för det faktiska utfallet. Eftersom dimensioneringsbeslutet fattades innan det faktiska utfallet var känt har ju beslutsfattaren måst dimensionera på basis av osäker information. Figur 3 c illustrerar en dylik alternativförlustformulering av figur 3 b. N ä r man i efterhand - dvs. vid tidpunkten r eller senare - känner till volymutfallet kan man beräkna den förlust man gjort genom att man inte haft möjlighet till en optimal kapacitetsanpassning. Om faktisk efterfrågan varit lägre än vad man dimensionerat för, blir den betingade alternativförlusten lika med kostnaden för överkapacitet, c0, gånger denna volymdifferens. Om efterfrågan varit större blir den betingade alternativförlusten istället lika med kostnaden för underkapacitet, (cu-c0). I den schematiska modell som vi här arbetar med skall vi tänka oss att kostnaden för underkapacitet, (cu-c0), är densamma oavsett den kapacitetsinsats, som valts. Detta innebär att alla kortsiktiga totalkostnadskurvor - eller alternativförlustkurvor - är likformiga. Vi kan med andra ord föreställa oss kapacitetsanpassningsproblemet genom att tänka oss en förskjutning av SRTC-kurvan längs linjen LRTC. I alternativförlustformuleringen i figur 3 c är det på motsvarande sätt den v-formade alternativförlustkurvans rörelse längs volymaxeln som illustrerar kapacitetsvalet. Alternativförlusten för ett godtyckligt faktiskt utfall definieras såsom differensen mellan kostnaden för en viss förhandsdimenSOU 1968:46

sionering under osäkerhet och en tänkt optimal efterhandsdimensionering under säkerhet. Det ter sig då intuitivt rimligt - och visas också inom beslutsteorin - att förväntad alternativförlust vid optimal förhandsdimensionering under osäkerhet är lika med »värdet av perfekt information». Man borde ju rimligen vara benägen att betala upp till vad som motsvarar förväntad alternativförlust för att få tillgång till information på vars basis man alltid kan dimensionera efter faktiskt utfall. Den optimala förhandsdimensioneringen kan i sin tur definieras som den som ger lägsta förväntade alternativförlust. Alternativförlustformuleringen ter sig kanske som det i detta sammanhang naturliga betraktelsesättet. Om nämligen företaget - trots att en planeringstid av m stått till förfogande - tvingats dimensionera under osäkerhet, blir alternativförlusten lika med differensen mellan osäkerhetsfallets och säkerhetsfallets långsiktiga kostnad för samma volym. Vi låter SRTC° beteckna den kortsiktiga kostnadskurva som svarar mot optimal kapacitet. Den betingade alternativförlusten för ett faktiskt volymutfall, q%, i figur 3 b kan då avläsas såsom differensen SRTC°(qi)-LRTC(qi) I alternativförlustformuleringen kommer företagets kapacitetsdimensioneringsproblem i figur 3 c att kunna formuleras på följande sätt. »Kapaciteten skall dimensioneras så att den förväntade alternativförlusten blir så liten som möjligt. Förväntad alternativförlust beräknas såsom summan (eller integralen) av produkterna av varje volymutfalls kostnad och sannolikhet.» Vi kan alltså skriva: förväntad alternativförlust = + oo

- / {SRTC0

(q) - LRTC (q)}p(q)

dq =

— oo

= värdet av perfekt information. Av diagram 3 framgår det att alternativförlusterna vid underkapacitet är relativt stora. Det kommer därför att bli angeläget för företaget att se till att sannolikheten härför blir relativt låg. Den optimala kapaciteten, dvs. den som medför lägsta förväntade alSOU 1968:46

ternativförlust, erhålls därför i exemplet vid en överdimensionering av kapaciteten i förhållande till förväntad produktionsvolym. Oberoende av om utfallet i T är känt eller okänt i planeringstidpunkten ( r - m ) kommer förväntad produktionsvolym i denna tidpunkt att vara E(q). Vilken är nu den förväntade kostnaden för denna volym jämfört med säkerhetsfallet? Vi kan uppenbarligen skriva: Förväntad styckkostnad för förväntad produktionsvolym vid långsiktig planering under osäkerhet = långsiktig styckkostnad under säkerhet för samma volym + volymvariationskostnad + värdet av perfekt information. Den förväntade totalkostnaden L R T C och den förväntade genomsnittskostnaden L R A C för den diagram 3 givna volymfördelningen har markerats med ringar. Det bör understrykas att det samband mellan volym och kostnad som denna ring ger uttryck för är betingat av den givna sannolikhetsfördelningen. En annan fördelning skulle uppenbarligen ha gett upphov till en annan dimensionering och därmed till en annan förväntad kostnad. Resonemanget kring diagram 3 har hittills varit inriktat på att fastställa den optimala kapacitetsanpassningen på lång sikt. Det kan på detta stadium vara av intresse att undersöka kortsiktsaspekten. På kort sikt är kapaciteten given. Den kortsiktiga marginalkostnaden för en produktionsvolym som ligger under den valda kapaciteten är noll. Över kapacitetsgränsen, däremot, är den kortsiktiga marginalkostnaden cu. Detta illustreras av den streckade kurvan i figur 3 d. Vilket är nu i tidpunkten ( t - m ) förväntningsvärdet av kortsiktig marginalkostnad i tidpunkten T? - När man har överskottskapacitet är marginalkostnaden 0. När vi har överskottskapacitet är den c u . Vid optimalt dimensionerad kapacitet är sannolikheten för dessa bägge fall p0* = ^ = ^ s a m t ^ = ( l - J p * ) = ^ cu

cu

Förväntningsvärdet för kortsiktig marginalkostnad blir alltså

E(SRMC)

= O ^ - f £ . 4 . cu ^ = c0

Under givna förutsättningar blir alltså förväntningsvärdet av kortsiktig marginalkostnad under osäkerhet lika med säkerhetsfallets långsiktiga marginalkostnad. Huruvida förväntningsvärdet av kortsiktig marginalkostnad också blir lika med osäkerhetsfallets långsiktiga marginalkostnad blir då beroende av om långsiktig marginalkostnad under säkerhet blir lika med långsiktig marginalkostnad under osäkerhet. För att det skall föreligga likhet mellan säkerhets- respektive osäkerhetsvarianterna av långsiktig marginalkostnad krävs att värdet av perfekt information förblir konstant vid förändringar i produktionsvolym. Om produktionsvolymförändringar för med sig ändringar i förväntad spridning kring det förväntade värdet håller inte denna förutsättning. Så är heller inte fallet om relationen mellan kostnaden för över- respektive underkapacitet ökar eller minskar med volymen. Långsiktig marginalkostnad under säkerhet skulle - i enlighet med ovanstående resonemang - kunna tolkas såsom långsiktig marginalkostnad endast under förutsättningen att sannolikheten för efterfrågan fördelar sig på samma sätt kring nivån E(q + Aq) som kring E{q). Det förutsätter också att kapacitetskostnaden är konstant och att relationerna mellan kostnader för över- respektive underkapacitet förblir oförändrade. Detta är i princip ganska starka antaganden eftersom det kanske vid många tillämpningar ter sig troligt att spridningen i efterfrågan bör ha en viss tendens att öka med tilltagande efterfrågan. Om kapacitet blir proportionellt sett dyrare eller billigare vid ökande volym kommer genomsnittskostnad och marginalkostnader att skilja sig åt av de traditionella skalfaktorsskälen. I osäkerhetsfallet tillkommer emellertid att skalfaktorsförändringar i kapacitetskostnaden kan återverka på relationen mellan över- och underkapacitetskostnad. Härvid förändras den kritiska sannolikheten och - i sista hand - det »värde

av perfekt information» som ingår såsom en kostnadspost i beräkningarna. Det kan finnas anledning att i förbigående dröja vid effekten av att släppa antagandet om odelbara produktionsfaktorsinsatser. Vi kan exempelvis tänka oss att produktionsfaktorn kapacitet endast kan anskaffas i »klumpar». Dimensioneringsavgörandet gäller i ett dylikt fall inte för marginella avvägningar utan val mellan större och mindre kapacitetsklumpar. Så länge som spridningen i förväntad efterfrågan är så stor att olika kapacitetsinsatser är betingat optimala för olika volymvärden kommer säkerhets- respektive osäkerhetsfallets kostnader att skilja sig åt. I ett dylikt fall gäller nämligen att man riskerar att »dimensionera fel» i den bemärkelsen, att den volym som faktiskt efterfrågas i r kommer att produceras med en kapacitetsinsats som leder till högre kostnader än vad som hade varit fallet om man haft tillgång till perfekt information. En generalisering av de schematiska förutsättningarna i diagram 3 medför inga större problem. Att V-formen ersätts med ett Uformat genomsnittskostnadsförlopp innebär endast att ett matematiskt formulerat villkor för en optimal tillpassning till den aktuella sannolikhetsfördelningen skulle bli mera komplicerat. Förekomsten av skalfaktorer, som yttrar sig i att den långsiktiga genomsnittskostnaden stiger eller faller med den kapacitet företaget skaffar sig, kommer att ha ett visst inflytande på dimensioneringsavgörandet. Vid ökande skalavkastning - »stordriftsfördelsfallet» - kommer det att bli lönsamt att driva överdimensioneringen av kapaciteten längre än tidigare. För den i och för sig oförmånliga placeringen av det kortsiktiga kostnadsförloppet i förhållande till volymfördelningen utgår ju kompensation i form av en förskjutning nedåt av hela detta kortsiktiga kostnadsförlopp. Ytterligare komplikationer uppkommer i den mån som genomsnittskostnadens V- eller U-formade förlopp förändras vid högre kapacitet eller, med andra ord, om kapacitetsutvidgningar leder till förändringar i SOU 1968: 46

kapacitetens rigiditet. Om - vilket kanske verkar troligast - rigiditeten ökar med ökande kapacitet kommer överdimensionering att bli relativt lönsammare än tidigare. Detta innebär i figurens termer att U-kurvans (eller V-kurvans) lägsta punkt förskjuts ännu längre ut mot sannolikhetsfördelningens högra svans. (Jfr fig. 3 d och diagram 4.) Att konstruera en kurva som utvisar hur den långsiktiga förväntade styckkostnaden vid planering under osäkerhet förändras med volymen är ganska besvärligt, eftersom så många faktorer spelar en roll. För den följande diskussionen kan emellertid en analys med utgångspunkt från följande förutsättningar vara av intresse: - Det antages att företaget söker maximum av förväntat monetärt värde. Detta antagande ignorerar asymmetrin i riskvärderingen. Det förutsätter också att företagsledningen är villig att tillskriva subjektiva sannolikheter till de för företagets resultat avgörande framtida händelserna. - Langsiktskostnaden är sjunkande i jämn takt, volymfördelningen antas vara symmetrisk, varför volymvariationskostnaden bör bli negligerbar. Jämnt sjunkande långsiktskostnader innebär också att benägenheten att överdimensionera för att vinna skalfördelar blir konstant. - Volymfördelningens spridning antas öka med efterfrågan om än i långsammare takt. - För anläggningar med större kapacitet blir den fasta kostnaden relativt sett mera betydelsefull. Samtidigt kan den rörliga kostnaden förväntas stiga kraftigt när kapacitetsutnyttjandet närmar sig eller översträffar den normala kapacitetsgränsen. Den kortsiktiga genomsnittskostnadskurvan (SRAC) kan alltså förväntas få ett allt snedare U ju större volymen blir. De två sista antagandena talar för att den genomsnittliga alternativförlusten skulle tendera att öka med volymen. Eftersom volymvariationskostnaden är negligerbar bör avståndet mellan säkerhets- och osäkerhetsvarianterna av den långsiktiga genomsnittskostnadskurvan öka med produktionsvolymen. Förhållandet illustreras i diagram 4. Vi har tills vidare förutsatt att produktionsfaktorerna har kort livslängd och att produktionsfaktorsinsatsen i konsekvens härmed måste förnyas från en produktionsperiod till en annan. Sambandet mellan kostnad och produktionsvolym har därför kunSOU 1968: 46

nat studeras för varje period för sig, varvid kostnaden för marginella kvantiteter kunnat särskiljas från genomsnittlig kostnad. Tänker vi oss emellertid att dessa perioder är korta kan vi se totalproduktionen i varje period som en marginell kvantitet och kostnaden härför såsom kostnaden för att fortsätta produktionen under ytterligare en marginell tidsenhet. Eftersom produktionen i sin helhet är marginell saknas möjlighet att särskilja genomsnittlig och marginell kostnad inom en dylik, »marginell» period. I ett företag som använder sig av kontinuerligt ny- eller ersättningsanskaffade, varaktiga produktionsfaktorer kommer det tidsmarginella betraktelsesättet inte att gälla hela produktionen under varje tidsperiod, utan endast den delen av produktionen för vilken dessa ny- eller ersättningsanskaffningar är en förutsättning för optimal produktionsfaktorsanpassning. För att produktionen över huvud taget skall kunna fortgå krävs emellertid att ersättningsanskaffning sker även av sådana icke kapacitetsdimensionerande produktionsfaktorer, som utgör en förutsättning för hela företagets eller den berörda avdelningens fortsatta existens. När frågeställningen gäller merkostnaden för att fortsätta produktionen, är det konsekvent att ta med kostnaden för dylika, för fortsatt produktion nödvändiga, men icke kapacitetsdimensionerande faktorer. 1.5.2.4 Dimensioneringsproblemet och beräkning av långsiktiga marginalkostnader vid varaktiga produktionsfaktorer. Medan vi i 1.5.2.2 och 1.5.2.3 sysslade med kapacitetsanpassning i det fall när kapitalutrustningens livslängd var oändligt kort skall vi inleda detta delavsnitt med att utsträcka analysen till att omfatta även en ändlig livslängd n. Vi skall liksom i föregående delavsnitt inledningsvis förutsätta att produktionsfaktorn kapacitet är kontinuerligt anpassningsbar, dvs. att inga odelbarheter förekommer. Vi skall härvid observera att »långsiktigheten» hos produktionsfaktorerna fortfarande beror på leveranstiden, ra, och att den i ett kontinuerligt in-

Diagram 4: Långsiktigt kostnadsförlopp under osäkerhet. Kostnad/st

Produktionsvolym

vesterande företag är oberoende av livslängden n inom vissa volymvariationsintervall. Att så är fallet visas i följande resonemang. Ett kontinuerligt producerande och investerande företag måste i tidpunkten T = ( r - m ) ta ställning till såväl kapacitetsförändringar som till ersättningsanskaffningar för utrangerad kapacitet. Om företaget är i »konstant jämvikt» förnyas i varje ögonblick en andel av \ln av dess maskinpark. Om företaget expanderar kontinuerligt på 40

investeringssidan blir den mindre. (Jfr delavsnittet 1.5.4 nedan.) Vilka förutsättningar skall gälla för att företag vid planeringstidpunkten T skall kunna nöja sig med att dimensionera kapaciteten uteslutande med avseende på volymen i tidpunkten (T + m) och alltså bortse från kapacitetsbehovet under tiden (T + m + n) ? - Företaget har i varje planeringstidpunkt T=(r-m) möjligheten att justera kapaciteten i x nedåt genom att inställa ersättningsanskaffningarSOU 1968: 46

na. Givet att man med säkerhet vet att under vissa förutsättningar inte innebära förväntningsvärdet för efterfrågan aldrig någon komplikation, eftersom vi visat att det är möjligt att betrakta dimensioneringsfaller snabbare än att en optimal kapacitetsanpassning kan klaras av genom ett in- problemet i varje tidpunkt såsom isolerat ställande av ersättningsanskaffningen kom- från övriga tidpunkters dimensioneringspromer aldrig den i (T + m) anskaffade kapa- blem och eftersom det är möjligt att enciteten att bli överflödig vid en senare tid- tydigt beräkna en till varje tidpunkt hänförpunkt. Vi skall tills vidare arbeta med förut- lig kapitalkostnad även för varaktiga produktionsfaktorer. sättningen att företaget arbetar i en dylik efterfrågesituation. Kostnaden för en kapacitetsutbyggnad i Antagandet att planeringen i {r-m) en- tidpunkten T - »kapitaltjänstkostnaden» dast behöver ta sikte på kapacitetsbehovet i måste beräknas med utgångspunkt från en T är betydelsefull ur den synpunkten att jämförelse mellan två alternativ, alternativen det under dessa omständigheter är möjligt I och II. Alternativ I innefattar en kapaciatt entydigt beräkna en till tidpunkten % hän- tetsutbygnad i T samt en under denna förlig kostnad för marginell kapacitet. Man betingelse fortsatt optimal produktions- och vet nämligen att om man avstår från att kapacitetsutbyggnadspolitik fram till föreskaffa viss kapacitet i T så kommer i stället tagets tidshorisont. I alternativ II däremot motsvarande kapacitetsinsats att anskaffas avstår man från kapacitetsutbyggnaden i T vid tidpunkten (r + zlt). Marginalkostnaden men tillämpar i fortsättningen likaledes en för kapacitet i T kan alltså beräknas såsom betingat optimal produktionsutbyggnad. När kostnaden för en tidigareläggning av en det gäller att bestämma kapitaltjänstkostnakapacitetsanskaffning som annars hade ägt den i tidpunkten r måste denna tydligen berum i tidpunkten (r + zlt). stämmas såsom den till denna tidpunkt diskonterade betalningsströmsdifferensen melSlutsatsen blir således att det i ett kontinuerligt producerande företag - under vissa lan alternativ I och alternativ II från tidförutsättningar om efterfrågans variationer punkten T fram till tidshorisonten. Denna över tiden - är möjligt att för varje god- kostnad kommer att bli avhängig av hur de två alternativen kommer att gestalta sig. tycklig tidpunkt T beräkna en entydig långsiktig marginalkostnad även för varaktiga Beräknas kostnaden för marginell kapaciproduktionsfaktorer, givet att dessa varaktitet på detta sätt kommer villkoret för en ga produktionsfaktorer är föremål för konoptimal kapacitetsanpassning i r att vara tinuerlig anskaffning. det »klassiska», dvs. ett krav på likhet Till skillnad mot fallet med oändligt kort mellan långsiktig och kortsiktig marginallivslängd, gäller emellertid vid varaktiga pro- kostnad. Merkostnaden för att skaffa kapaduktionsfaktorer att företaget vid planeringscitet i r jämfört med att vänta till (T + tidpunkten T = (t - m) endast kan åstadAt) måste ju - om man överväger att komma en optimal dimensionering för proupprätthålla oförändrad volym — balanseduktionsökningar eller för produktionsminskras mot den kortsiktiga merkostnad som föningar som håller sig inom ramen för erretaget i gengäld träffas av. sättningsanskaffningarna, dvs. - i vår terminologi - den del av produktionsvolymen Fall A. Alternativ 11 utgör endast ett tidssom ligger ovanför den kritiska punkten. 1 förskjutet alternativ 1. Om alternativet till När det gäller den delen av produktions1 För en optimal dimensionering för produkvolymen som ligger ovanför den kritiska tion under denna kritiska volym krävs en längre punkten kan vi i princip använda oss av planeringstid än m. Den i praktiken ofta gesamma analysteknik som i föregående av- nomförda distinktionen mellan produktionens snitt, dvs använda oss av de traditionella merkostnader respektive mindrekostnader kan ses mot denna bakgrund. Jfr exempelvis 1953 pristeoretiska kurvorna. Det förhållandet att års trafikutrednings betänkande SOU 1961:23 analysen tar hänsyn till tidsfaktorn behöver sid 90 ff. SOU 1968:46

att skaffa kapacitet i T endast innebär att kapacitet anskaffas till samma pris och samma tekniska standard i (r + At) blir det endast fråga om en tidsförskjutning av betalningskedjan. Kapitaltjänstkostnaden i r kommer att kunna beräknas såsom annuiteten (vägd årsmedelskostnad) av den med kapacitetsanskaffningen förbundna grundinvesteringen. (Användningen av annuiteten baseras egentligen - liksom fallet är i traditionella »maskinbyteskalkyler» - på att kapacitetsanskaffningen alltid upprepas vid livslängdens slut ända intill oändlig tid.) Så länge det uppskjutna alternativ II bortsett från tidsförskjutningen - är identiskt med alternativ I kommer kostnaden för marginell kapacitet i r att överensstämma med den på annuitetsbasis beräknade kapitaltjänstkostnaden för denna marginella investering. Fall B. Alternativ II uppvisar förutom tidsförskjutningen vissa differenser gentemot alternativ I. Så snart tidsförskjutningen får »sekundära» effekter, dvs om de med den framtida dimensioneringen sammanhängande betalningskonsekvenserna förändras, kommer inte längre kapitaltjänstkostnaden att vara lika med annuiteten av den i t företagna investeringen. (Det är emellertid fullt tänkbart att man vid en praktisk tillämpning av marginalkostnadsprincipen bortser från denna förändring, och beräknar den långsiktiga marginalkostnaden som »kalkylmässig långsiktig marginalkostnad». Se avsnitt 1.5.3.3 nedan.) Vi tänker oss härvid att själva dimensioneringsbeslutet träffas med avseende på homogen maskinkapacitet, vars pris kan förändras över tiden på grund av såväl prisförändringar som teknisk utveckling. Om priset på homogen maskinkapacitet faller över tiden kommer kostnaden för kapacitet att bli högre än i fall A, beroende på att anskaffningen i (T + At) kan ske billigare än i T. (Sett i ett oändlighetsperspektiv kompenseras i någon mån denna skillnad därigenom att alternativ II blir dyrare under tiden (t + n) till (t + n + At) osv). Vid stigande pris på homogen maskinkapacitet

blir kapitaltjänstkostnaden däremot lägre än en på annuitetsbasis beräknad genomsnittskostnad, beroende på att tidigareläggningar blir relativt sett lönsammare än tidigare. 1 Slutsatsen blir alltså att överensstämmelse mellan kapitaltjänstkostnad och på annuitetsbasis beräknad genomsnittskostnad inte kan förväntas föreligga i det fallet att ett uppskjutande av kapacitetsanskaffningen innefattar förändringar i de villkor till vilka kapacitetsanskaffning kan ske. Formelmässigt 2 kan detta resonemang genomföras på följande sätt. Vi låter GT, T representera det till tidpunkten T diskonterade värdet av grundinvesteringarna för en oändlig kedja av kapacitetsanskaffningar. Den första kapacitetsanskaffningen, som motsvaras av grundinvesteringen gP, äger härvid rum vid T, varefter förnyelse sker med n års mellanrum. Vidare gäller att r representerar den aktuella kalkylräntefoten, P priset på homogen maskinkapicitet vid tidpunkten noll, p takten i prisutvecklingen för homogen maskinkapacitet samt n maskinernas livslängd. Vi får GT,T = gPe-r(x-T> + é*(p-r>"+...)=

gPerT e^~r^

Derivatan av GT.r kan skrivas d[G

T>JPerT dr g

epT(l+ e(p-r>n + ; — - (1)

med avseende på t

e(P-r)r

P~r 1 - eO-r>n

(2) K }

Eftersom kapitaltjänstkostnaden är en positiv storhet och eftersom kapitalvärdet lämpligen hänföres till den tidpunkt då den första anskaffningen i kedjan är aktuell kan vi vid en godtycklig tidpunkt, T, de1 Dylika, tidsförskjutna maskinanskaffningskedjor har framför allt kommit till användning i sådana kalkylmodeller som avsett maskinbyten under teknisk utveckling. Såväl Liljeblad (1936) som Terborgh (1949) förutsätter att tidsförskjutningen tar sig uttryck i att en maskin med senare anskaffningsdatum uppvisar en »driftsöverlägsenhet» i förhållande till en lika gammal maskin av tidigare årsmodell. Johansson (1961) sid 16 ff lämnar en redogörelse för de modeller som dessa bägge författare bygger på. 2 En sammanställning av använda beteckningar återfinnes i slutet av avsnitt 1.5.

SOU 1968: 46

finiera kapitaltjänstkostnaden

CT,T

såsom

«|a«J_ gP^-LzE-

(3)

Räknar man med att priset på homogen maskinkapacitet icke förändras över tiden, dvs. att p = 0, erhålles

Cflp-A-sPTTpi

(4)

1.5.2.5 Produktionsfaktorsinsatser som inte ryms i modellens antaganden. Tidigare har vi utgått från att långsiktiga produktionsfaktorer är föremål för kontinuerlig ny- eller ersättningsanskaffning. Det är emellertid inte svårt att finna exempel på produktionsfaktorer som på grund av odelbarhet blir föremål för nyeller ersättningsanskaffningar endast med långa mellanrum. En strikt tillämpning av vårt betraktelsesätt ger vid handen att en dylik produktionsfaktors kapitaltjänstkostnad är positiv endast när en ny- eller ersättningsanskaffning är aktuell men noll under tiden mellan två dylika anskaffningar. Det synes vara svårt att ur principiell synvinkel rikta någon invändning mot en dylik »intermittent» kapitaltjänstkostnad, eftersom den ju bygger på den faktiska resursåtgången vid olika tidpunkter. När det gäller att i praktiken beräkna långsiktiga marginalkostnader torde emellertid praxis ofta vara den, att man räknar med den positiva marginalkostnaden även under tiden mellan två ersättningsanskaffningar. Man arbetar alltså med fiktionen att produktionsfaktorn ifråga är föremål för kontinuerlig anskaffning. 1.5.2.6 Avgränsningen av »långsiktig marginalkostnad» vid praktisk användning. Vi har i avsnitt 1.5.2.3 argumenterat för att det är principiellt möjligt att tillämpa den traditionella »statiska» synen på marginalkostnader i varje ögonblick i ett skeende över tiden. Detta innebar i princip att man gjorde kostnaden för produktionsfaktorsinsatsen vid varje tidpunkt (eller kanske SOU 1968:46

bättre uttryckt, för varje marginell tidsperiod) till föremål för ett studium med avseende på dess volymkänslighet. När det gäller varaktiga produktionsfaktorer kommer emellertid den korta tidsperioden att medföra att ny- respektive ersättningsanskaffningar under perioden är små i förhållande till den totala mängden av i bruk varande produktionsfaktorer. Den nämnda ansatsen skulle alltså innebära att man studerade marginell volymkänslighet för en redan marginell produktionsinsats. Enligt en OEEC-rapport, The theory of marginal cost and electricity rates (1958), är det även i praktiken ofta nödvändigt att beräkna marginalkostnaden på grundval av betydande volymintervall, (a. a. sid. 29) Svårigheterna att förutse den framtida utvecklingen i förening med uppfattningen att det är samhällsekonomiskt förkastligt att kalkylera in förväntad penningvärdeutveckling innebär vidare att beräkningarna synes utgå från nulägets pris på maskinkapacitet, (a. a. sid. 26) Vi skall fortsättningsvis utgå ifrån att man vid praktiska tillämpningar använder sig av marginalkostnadsbegreppet såsom en genomsnittskostnad över produktionsfaktorsinsatsen för den del av produktionen vid en viss tidpunkt, som är beroende av att ny- och ersättningsanskaffningar kommer till stånd. Vi skall också anta att dessa »kalkylmässiga marginalkostnader» beräknas med utgångspunkt från konstanta priser och oförändrad teknisk utveckling alltså enligt fall A i avsnitt 1.5.2.4. Vi skall i anslutning till dessa iakttagelser använda termen »kalkylmässig långsiktig marginalkostnad» för att beteckna kostnaden för den i T planerade produktionsinsatsen i T dividerad med den volym till vilken den i T betraktades såsom hänförlig. Denna produktionsvolym bör i princip bestämmas såsom skillnaden mellan planerad volym och den högsta kostnadsoptimala volym som är förenlig med alternativet att icke sätta in några långsiktiga produktionsfaktorer vid tidpunkten x. Till skillnad från antagandena i 1.5.2.4 skall vi här förutsätta, att det också före-

kommer icke kapacitetsdimensioner ande produktionsfaktorer som är föremål för nyeller ersättningsanskaffning samt att kostnaden för dessa produktionsfaktorer ingår i ovannämnda sammanlagda värde. Begreppet »kalkylmässig långsiktig marginalkostnad» kan såväl beloppsmässigt som principiellt uppvisa stora skillnader i förhållande till det egentliga långsiktiga marginalkostnadsbegrepp som vi utvecklat i det föregående. Den kalkylmässiga långsiktiga marginalkostnaden i x kommer nämligen att fördela kostnaden för de i tidpunkten t aktuella ersättningsanskaffningar för icke volymdimensionerande produktionsfaktorer på den aktuella mer produktionen. Detta förhållande innebär också att skalavkastningsbegreppet blir annorlunda jämfört med den traditionella pristeoretiska ansatsen. Skaleffekten kommer här att avse produktiviteten för de i r ersättnings- eller nyanskaffade produktionsfaktorsinsatserna jämfört med den genomsnittliga produktiviteten för de produktionsfaktorer som inte är aktuella att återanskaffa. I bägge kategorierna ingår emellertid icke volymdimensionerande produktionsfaktorsinsatser. Vi skall i avsnitt 1.5.3.2 hävda att användningen av begreppet »kalkylmässig långsiktig marginalkostnad» bottnar i ett betraktelsesätt med avseende på resursallokeringsproblemet, som i grunden skiljer sig från det resursallokeringsmässiga betraktelsesätt som ligger bakom den traditionella marginalkostnadsdoktrinen. Vi skall också försöka visa att det enligt detta förstnämnda betraktelsesätt inte nödvändigtvis måste vara det »egentliga» långsiktiga marginalkostnadsbegrepp, som vi försökt avgränsa i föregående avsnitt, som är relevant utan att ett inkluderande av kostnaden för ersättningsanskaffningar av icke volymdimensionerande produktionsfaktorer i vissa lägen kan vara motiverat.

1.5.3 Kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnadsprissättning 1.5.3.1 Om differensen mellan den kortsiktiga och den långsiktiga marginalkostnadens förväntningsvärden. Som vi redogjort för i avsnitt 1.4.5 har den franska marginalkostnadsskolan företrädd av Boiteux (1949) hänvisat till att det råder likhet mellan kortsiktig och långsiktig marginalkostnad vid optimal dimensionering. Denna sats utgör en grundsten både för den prissättningsregel och det investeringskriterium som Boiteux förordar. Vi har emellertid i avsnitt 1.5.2.3 visat att denna likhet avser långsiktig marginalkostnad under säkerhet och att den inte gäller osäkerhetsfallets långsiktiga marginalkostnad. När det gäller priser som av praktiska skäl måste vara stabila över tiden hävdar således Boiteux att man lika gärna kan använda långsiktig som kortsiktig marginalkostnad såsom bas för prissättningen. Vi skulle alltså gentemot Boiteux vilja invända att önskemålet om stabila priser vid prissättning på basis av kortsiktig marginalkostnad borde ta sig uttryck i att man prissatte på basis av förväntningsvärdet av kortsiktig marginalkostnad och att detta förväntningsvärde inte annat än tillfälligtvis kan antagas överensstämma med långsiktig marginalkostnad. Vår framställning underströk också, att kriteriet på en kortsiktig produktionsfaktor blir ganska restriktivt, när man tar hänsyn till förekomsten av osäkerhet. Det blir således endast kostnader för produktionsfaktorer med en så kort planeringstid att produktionsfaktorsinsatsen kan anpassas efter efterfrågeutfallet som ingår i marginalkostnaden. Som vi antydde i redogörelsen för den franska marginalkostnadsskolan, framgår det »mellan raderna» att man betraktar och avgränsar kostnaderna med utgångspunkt från stokastisk programmering snarare än utifrån den traditionella pristeorins synsätt. Såväl Massé (1953) som Boiteux (1956 c), Massé-Gibrat (1957) samt Massé-BesSOU 1968:46

siére (1958) tar hänsyn till behovet av en genomsnittlig överdimensionering av kapaciteten för att täcka »topparna» i energiförbrukningen genom »garantirestriktioner». I Massé-Bessiére ingår dessa garantirestriktioner i ett programmeringsproblem som avser den framtida utbyggnaden av elektrisk kraft i Frankrike. Garantirestriktionerna påverkar naturligtvis lösningen av detta problem. Vad som i detta sammanhang är speciellt intressant är MasséBessiéres påpekande att dualformuleringen av detta problem kan utnyttjas för att beräkna dualpriset för olika kraftverkstypers marginella kapacitet. Författarna förordar att taxan utformas för att återspegla dessa dualpriser. Härvid beräknas ett särskilt dualpris som hänför sig till garantiekvationen. Tanken är tydligen att den erforderliga genomsnittliga överkapaciteten skall täckas genom en speciell avgift. Näslund (1967 sid. 66 ff.) understryker att det kan vara naturligt att utforma dualformuleringen av ett programmeringsproblem under risk så att den till »riskrestriktionen» eller »garantiekvationen» hänförliga dualvariabeln omformuleras till att evalvera en marginell förändring i fysisk kapacitet snarare än en marginell förändring av risknivån. Näslund visar också att det är programmeringsmässigt möjligt att genomföra en dylik omformulerad dualprisberäkning. Denna omformulering kommer bland annat att få den konsekvensen att viss produktionskapacitet kan tilldelas ett marginellt knapphetsvärde, trots att den förväntas vara i genomsnitt icke fullt utnyttjad. Näslund säger sammanfattningsvis: »Vi har visat att problemet med överskottskapacitet under risk skiljer sig från säkerhetsfallet. Under säkerhet kommer en överskottstillgång att ha ett [dual-]pris som är noll. I riskfallet kan företaget skaffa sig tillgångar som genomsnittligt inte kommer att användas men som fortfarande har priser som är större än noll.» Givet att man väljer endera av dessa vägar att låta priset inkludera kostnaden för genomsnittlig överkapacitet kommer priset - eller den tvådelade taxan - att ge SOU 1968: 46

täckning för den marginella anläggningens genomsnittskostnad. (Jfr Massé-Bessiére sid. 250.) Det förefaller rimligt att antaga att det är denna överensstämmelse som Boiteux syftar på i uttalandet, att kortsiktiga marginalkostnader överensstämmer med långsiktiga marginalkostnader vid optimal dimensionering. Det ter sig emellertid tveksamt huruvida en prissättning i anslutning till sådana över tiden fluktuerande dualpriser som inkluderar kostnaden för nödvändig överkapacitet kan betecknas såsom kortsiktig marginalkostnadsprissättning. Den välfärdsekonomiskt inriktade marginalkostnadsskolan för vilken Beckwith kan betraktas såsom den modernaste representanten - kan sägas vara inriktad på att finna en lösning på problemet att fördela de vid en viss tidpunkt tillgängliga, ännu icke »specialdestinerade» produktionsresurserna på bästa sätt. En omformulering av marginalkostnadsbegreppet för att inkludera ersättning för marginell överkapacitet hos de fasta anläggningarna är i ett dylikt läge inte kongruent med problemställningen. För att anknyta till den formulering som vi använt i tidigare avsnitt är den traditionella välfärdsekonomiska teorin endast intresserad av att åstadkomma en optimal fördelning av de i T tillgängliga resurserna som det är möjligt att vid denna tidpunkt flytta till alternativa användningsområden. Detta är i vårt exempel endast fallet med kortsiktiga produktionsfaktorer. Marginalkostnaden bör följaktligen avgränsas för att medverka till en optimal fördelning av dylika, vid tidpunkten T »fria» resurser. Marginalkostnaden kan inte fylla denna uppgift om den inkluderar kostnadselement som är beroende av en vid en tidigare tidpunkt T = (r-m) genomförd dimensionering av kapaciteten. Resonemanget ger oss alltså anledning att påpeka att den kortsiktiga marginalkostnad som Boiteux (1949) åsyftar troligen är på fundamentala punkter skild från den traditionella välfärdsekonomins kortsiktiga marginalkostnadsbegrepp. Sambandet mellan den traditionella välfärdsekonomin och det »pro-

grammeringstänkande» som den franska marginalkostnadsskolan synes vara förespråkare för synes således mindre starkt än vad Boiteux synes vilja mena.

1.5.3.2 Det resursallokeringsmässiga betraktelsesättet bakom prissättning och produktionsplanering i anslutning till kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnad. Antag att vi vid en bestämd tidpunkt T har tillgång till en viss mängd produktionsfaktorer, vars användning för olika slags produktion i nuläget och framdeles vi skall besluta om. Härvid måste vi överblicka alla de framtida tidpunkter, r, som ligger inom tidsintervallet T till (T + m), dvs. tidrymden mellan nuläget och den framtida tidpunkt som svarar mot den längsta »leveranstiden» som krävs för att en produktionsfaktorsinsats skall börja lämna avkastning. Skall vi använda oss av prissystemet för att genomföra denna resursfördelning gäller det att produktionsfaktorerna måste fördelas på produktionen av olika produkter med ledning av de priser som man förväntar sig kunna ta ut vid framtida tidpunkter. En produktionsfaktor skall alltså avsättas för produktion vid en framtida tidpunkt om man förväntar sig att priset på den produktion som den härvid medger kommer att ligga högre än det pris som man skulle kunna ta ut om den i nuläget sattes in i en kortsiktig användning eller vice versa. Man kan emellertid ställa frågan om det förhållandet att man vid planeringstidpunkten T genomför resursfördelningen på basis av de priser som det vore möjligt att ta ut nödvändigtvis kräver att man tillämpar en prissättning som innebär att dessa förväntningsvärden sedermera infrias. Man skulle med andra ord kunna tänka sig att i T fördela resurserna på basis av högsta möjliga priser, men sedan när den planerade produktionen väl kommit igång i T = (T + m) prissätta på andra grunder. Beckwith's (1955) förslag till kortsiktig marginalkostnadsprissättning parad med en investerings46

bedömning på konsumentöverskottsbasis innebär egentligen just detta. Frågan huruvida kortsiktig marginalkostnadsprissättning är praktiskt tillämpbar såsom ledstjärna för offentliga företags prisoch produktionspolitik, liksom också frågan om den kan förväntas leda till en samhällsekonomiskt optimal resursallokering, synes vara intimt förknippad med de praktiska möjligheterna att arbeta med dubbla kriterier vid investeringsbedömning samt med frågan om huruvida en dylik ordning ger konsumenten möjlighet till en rationell planering av sin konsumtion över tiden. När det gäller den första aspekten - de praktiska möjligheterna att arbeta med dubbla kriterier - har vi i avsnitt 1.4.5 redogjort för inställningen hos Foster och Beckwith. Beckwith synes inte förknippa några administrativa svårigheter med ett investeringskriterium, som innebär att investeringskalkylens plussida kommer att upptaga såväl monetära inkomster som konsumentöverskott. Eftersom posterna inte är adderbara kan det emellertid invändas att problemet att rangordna investeringar vars plussida innehåller olika andelar inkomster och konsumentöverskott måste vara olösligt. Foster är mera medveten på denna punkt och hänvisar bl. a. till att politiska instanser måste ta ställning till frågan om den relativa avvägningen. När det gäller avkastningen från offentliga företag observerar således Foster att denna kommer att utgöras av såväl vinst som konsumentöverskott och att regeringen måste genomföra en politisk bedömning hur dessa bägge storheter skall vägas mot varandra. Användningen av kombinationen kortsiktig marginalkostnadsprissättning och investeringsbedömning på konsumentöverskottsbasis kan te sig tveksam om man undersöker dess effekt på konsumtionssidan. En dylik analys måste enligt vår mening utgå från konsumentens behov av konsumtionsavvägning över tiden. Antag att en viss produktionsfaktorsinsats kan användas antingen för omedelbar produktion av en vara i tidpunkten T eller att den kan sättas in såsom »långsiktig» produktionsfaktor för SOU 1968:46

utbyggnaden av en viss kapacitet i tidpunkten (T + m). Tillämpar man principen om prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad, kommer dess kostnad att slå igenom i priset vid tidpunkten T medan konsumenten vet att den vid tidpunkten (T + m) kommer att undervärderas i priskalkylen. Med en något tillspetsad formulering skulle man kunna säga att ett fortlöpande bedrägeri gentemot konsumenten som innebar att denne vid varje tidpunkt övertygades om att dagens priser sattes med utgångspunkt från kortsiktig marginalkostnad samtidigt som morgondagens skulle komma att återspegla långsiktiga marginalkostnader skulle vara lösningen på problemet. Ett sådant bedrägeri skulle emellertid snabbt förlora sin trovärdighet. När konsumenterna inser att priserna även framdeles kommer att baseras på kortsiktiga marginalkostnader, blir det fördelaktigt att inskränka konsumtionen i nuläget av sådana produkter som framställs på basis av en kortsiktig produktionsfaktorsinsats till förmån för kapacitetskrävande produkter vid framtida tidpunkter. Om priserna tidigare satts på basis av långsiktig marginalkostnad inträffar alltså en omfördelning av konsumtionen i riktning mot produkter vars framställning kräver en stor andel långsiktiga produktionsfaktorsinsatser. Studerar man frågan om marginalkostnadsprissättning med utgångspunkt från en unik anskaffning av en anläggningstillgång kan det däremot te sig naturligt att betona betydelsen av en prissättning som ger uttryck för marginalkostnaden på kort sikt. Givet att anläggningstillgången väl anskaffats representerar dess anskaffningsvärde en »sunk cost» vilken inte har någon betydelse för beslutsfattandet. Ser man i stället - som vi här gör — produktionsflödet såsom en i tiden utsträckt process som förutsätter kontinuerliga ersättningsanskaffningar av förbrukad kapacitet framstår en anknytning till långsiktig marginalkostnad såsom ett åtminstone lika berättigat önskemål. Det paradoxala förhållandet mellan dessa bägge önskemål brukar åskådliggöras i det klassiska exemplet om »passageraren på tåSOU 1968:46

get till Calais». (Jfr Boiteux 1949.) Denne antages i sista minuten ha beslutat sig för resan ifråga och hoppar på tåget vid Gare du Nord i Paris. Den kortsiktiga marginalkostnaden för denna passagerare är försumbar. Han borde alltså, kan man hävda, få åka gratis. Boiteux' »förklaring» till att passageraren trots allt bör betala ett visst pris för sin resa bygger huvudsakligen på att produktionsfaktorerna är odelbara - kapaciteten byggs ut järnvägsvagnsvis och inte sittplatsvis - och på att marginalkostnadsberäkningarna måste ta sikte på en extrapolation av dessa kostnader. Denna extrapolation ger, menar Boiteux, till resultat en kortsiktig marginalkostnad som överensstämmer med den långsiktiga marginalkostnaden. Enligt vårt betraktelsesätt är produktionsfaktorernas delbarhet eller odelbarhet irrelevant eller åtminstone inte avgörande i sammanhanget. Insatsen av järnvägsvagnar och av andra »långsiktiga» produktionsfaktorer skiljer sig från de kortsiktiga produktionsfaktorerna i så måtto att de planerats på förhand på grundval av ofullständig information av produktionsfaktorsinsatsen. Oavsett dessa produktionsfaktorers delbarhet är de fixerade när passageraren tar sig upp på tåget. De kan av denna anledning inte betraktas såsom en del av den kortsiktiga marginalkostnaden. Argumenteringen för inkluderandet av fasta produktionskostnader i det kostnadsunderlag på vilket prissättningen skall baseras måste därför enligt vårt betraktelsesätt ske utifrån en argumentering för att det är långsiktig marginalkostnad som sådan som är det korrekta underlaget. Kravet på en dylik motivering understrykes också av att förväntningsvärdet av kortsiktiga marginalkostnader - som vi visat i avsnitt 1.5.2.4 - inte överensstämmer med långsiktig marginalkostnad. Användningen av långsiktig marginalkostnad måste alltså ses mot en annan bakgrund än vad som ligger bakom användningen av kortsiktig marginalkostnad. Det är således önskemålet att använda prissyste-

met för att verkställa en optimering över tiden av ianspråktagandet av samhällets resurser som utgör grundvalen för prissättning och produktionsplanering i anslutning till långsiktig marginalkostnad. Tänker man sig principen om prissättning i anslutning till långsiktig marginalkostnad genomförd inom hela samhällsekonomin framstår den såsom ett system för prioritering av samhällsekonomiskt angelägen produktion på bekostnad av samhällsekonomiskt mindre angelägen produktion. Priset för en nyttighet (eller för en icke delbar »klump» av nyttigheter) återspeglar vid varje givet ögonblick merkostnaden för att producera nyttigheten nu, jämfört med alternativet att skjuta på produktionen därav till nästa ögonblick. Samhällsekonomiskt icke angelägen produktion skjuts därför undan för undan på framtiden ända till dess att förhållandena på produktions- eller konsumtionssidan ändras därhän att konsumenterna är villiga att betala ett pris som täcker denna samhällsekonomiska merkostnad. Det blir då i stället produktionen av någon annan nyttighet som skjuts på framtiden. Detta synsätt på den långsiktiga marginalkostnadsprincipens uppgift påverkar också ställningstagandet till frågan om hur stora delar av produktionsvolymen som skall bli föremål för marginella avvägningar. Förutsätter vi att allokeringen av resurser skall ske med prissystemets hjälp och antar man att de produktionsfaktorsinsatser som ingår i större projekt alltid har alternativ användning som infinitesmala produktionsfaktorsinsatser på annat håll gäller att kostnaden för produktionsblock på alla nivåer måste täckas av förväntade priser. Det räcker exempelvis inte med att produktionen av de två varugrupperna A respektive B var för sig täcker sin marginalkostnad »på lägsta nivå». Låter man A och B utgöra ett »produktionsblock på en högre nivå» kommer även de för varugrupperna gemensamma kostnaderna med som en del av marginalkostnaden. Bedömer man att priset vid den aktuella framtida tidpunkten inte täcker marginalkostnaden för detta produktionsblock på högre nivå är detta ett tecken på att 48

de resurser som erfordras för att producera A jämte B vid denna framtida tidpunkt kan användas på ett alternativt, samhällsekonomiskt mera angeläget sätt. Kriteriet för att ett marginellt produktionsblock på lägsta nivå skall bedömas såsom samhällsekonomiskt försvarligt är att priset bedöms täcka såväl den långsiktiga marginalkostnaden för detta block som den långsiktiga kostnaden för de produktionsblock på högre nivå i vilket det aktuella produktionsblocket - tillsammans med samtliga andra lönsamma produktionsblock på lägre nivå - ingår såsom en delmängd. Det kommer med andra ord att bli den produktionsblocksnivå på vilken den långsiktiga marginalkostnaden är högst som kommer att bli avgörande. Det är denna högsta marginalkostnad som skall jämföras med det pris, som man bedömer det vara möjligt att ta ut. Det är också denna marginalkostnad som blir normerande för den faktiska prissättningen. När det gäller företag med fallande skalavkastning kan marginalkostnaden på låg nivå bli avgörande. I övriga fall tenderar det att bli den långsiktiga marginalkostnaden för hela företagets verksamhet som blir den högsta och därmed den för produktionsplaneringen och prissättningen bestämmande. När prissättning sker med utgångspunkt från en marginalkostnadsberäkning på högre nivå uppstår ett problem att fördela de »fasta kostnaderna» som i mångt och mycket liknar självkostnadsberäkningarnas problem att fördela fasta och gemensamma kostnader. När det gäller produktionsfaktorsinsatser av engångskaraktär - exempelvis Dupuits bro - uppkommer emellertid problemet att den långsiktiga marginalkostnaden (som vi här definierat den) är hög före anskaffningen, men försumbar efter det att bron väl blivit byggd. Så länge som vi ser brobyggnaden såsom en unik tilldragelse i det förgångna - eller i Deans (1951) terminologi såsom en »sunk cost» - ter sig detta betraktelsesätt som det naturliga. När bron väl är anlagd synes alltså långsiktiga marginalkostnader - som vi här definierat dem - överensstämma med kortsiktiga. SOU 1968:46

Anlägger vi emellertid den synpunkten att det sätt på vilket vi prissätter nyttjandet av bron också skapar prejudikat för framtida brobyggen ter sig emellertid frågan genast mera diskutabel. När det gäller att väga behovet av framtida broförbindelser mot annan konsumtion ingår emellertid kapitalkostnaden för bron såsom ett element i marginalkostnaden. Vi råkar således in i den paradoxala situationen att vi vill betrakta kostnaden för redan byggda broar såsom irrelevant för prissättningen samtidigt som behovet av framtida broar skall baseras på en bedömning av huruvida konsumenterna kan förmås att betala ett pris som täcker dessa broars kapitalkostnad. Frågan huruvida bron skall prissättas på basis av kortsiktig marginalkostnad eller i anslutning till en långsiktig marginalkostnad som inkluderar någon form av kapitalkostnad, synes bli beroende av huruvida synpunkten att anlagda broar skall utnyttjas extensivt skall anses väga tyngre, än synpunkten att efterfrågan på broar bör balanseras mot efterfrågan på de produkter, som man med en alternativanvändning av de till brobyggnad avdelade produktionsresurserna skulle kunna framställa. Denna fråga synes hänga samman med vem som fattar beslutet om brobyggnaden. Om brobyggen kommer till såsom politiska beslut och om de politiska instanserna tror sig om att vid dessa beslut kunna stå emot det efterfrågetryck på nya broar, som prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad på existerande broar skapar, finns inte så mycket att invända. Vill man däremot använda prissystemet för att få en samhällsekonomisk prioritering av brobyggen finns det anledning att ta ut en broavgift som baseras på en långsiktig marginalkostnad beräknad under den fiktiva förutsättningen att produktionsfaktorerna är föremål för kontinuerlig ersättningsanskaffning. Återvänder vi till passageraren på tåget till Calais kan vi alltså endast hänvisa till att hans under omständigheterna i och för sig berättigade önskemål om en prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad SOU 1968:46 A—814360 II

skulle kunna skapa ett prejudikat som kunde komma att omöjliggöra för konsumenterna att med prissystemets hjälp träffa ett samhällsekonomiskt rationellt val mellan nyttigheter vars framställning kräver stor respektive liten insats av långsiktiga produktionsfaktorer.

1.5.4 Kan redovisningsmässig genomsnittskostnad utformas så att den ger uttryck för långsiktig marginalkostnad? 1.5.4.1 Problemställningen Att penningvärdeförändringar och teknisk utveckling spelat en stor roll för de praktiska möjligheterna att tillämpa marginalkostnadsprissättning, framgår av följande citat från Boiteux (1960) med avseende på den statsägda franska elindustrin: »Den starka tendensen till stigande skalavkastning i distributionen motverkar mer än väl tendensen till minskande skalavkastning i produktionen. Electricité de France som helhet får därför vidkännas tilltagande skalavkastning.» »I denna situation gäller att marginalkostnaden för elektrisk kraft kommer att ligga under genomsnittskostnaden och att försäljning av kraft till ett pris som är lika med marginalkostnaden måste leda till förluster. När man talar om genomsnittskostnad i samband med budgetmässig jämvikt använder man sig emellertid av redovisningsmannens snarare än nationalekonomens språkbruk. Det är genomsnittligt redovisad kostnad inte genomsnittlig [samhälls-]ekonomisk kostnad som avses.» »Nu är förhållandet det att en del av kapitalinvesteringarna i Electricité de France genomfördes före kriget och att räntekostnaden för denna del av investeringarna har blivit förhållandevis liten beroende på den följande inflationen ...» »I dag är bokföringsmässig kostnad och marginalkostnad av ungefär samma storleksordning därför att skillnaden mellan kalkylmässig kostnad och bokföringsmässig kostnad är ungefär lika stor som skillnaden mellan kalkylmässig kostnad och marginalkostnad. Vi är nu inte så cyniska att vi beräknat den optimala inflationstakt som skulle medge att detta lyckliga jämviktsläge skulle fortsätta i evighet. Men det existerar nu.» (Marginal cost pricing in practice (1964) sid. 25 ff.) 49

Boiteux' framställning synes acceptera den ungefärliga likheten mellan bokföringsmässig kostnad och marginalkostnad såsom given av försynen. De diskuterade förhållandena kan emellertid aktualisera en annan frågeställning, nämligen huruvida det under vissa specifika förhållanden vore möjligt att anpassa beräkningen av genomsnittlig kostnad så att den gav uttryck för marginalkostnaden. Den senare frågeställningen förutsätter att den bokföringsmässiga kostnadsberäkningen är anpassningsbar, dvs. att olika utformningar av kostnadsberäkningsprinciperna ger olika resultat även på sikt. Vi avser fortsättningsvis att undersöka vilka möjligheter man har att via avskrivningspolitiken på sikt anpassa den bokföringsmässiga genomsnittskostnaden så att den blir lika med eller närmar sig marginalkostnaden. En stringent diskussion av dessa frågor förutsätter ett modellresonemang. Den modell som kommer till användning bygger liksom i avsnitt 1.5.2 och 1.5.3 på förutsättningen om ett kontinuerligt expanderande och investerande företag. 1.5.4.2 Modellens förutsättningar Med redovisningsmässig genomsnittskostnad avses en fördelning av i redovisningen registrerad kostnad för förbrukade produktionsfaktorer - inklusive räntor på kapitalet - på företagets samlade produktion. Med »kalkylmässig långsiktig marginalkostnad» avses kostnaderna för de i T anskaffade produktionsfaktorerna utslagna på det produktionstillskott som anses hänförligt till produktionsfaktorsinsatsen ifråga. Jämförelsen begränsas till att avse sådana produktionsfaktorer som är föremål för kontinuerlig återanskaffning. Produktionsfaktorerna kan emellertid vara såväl »dimensionerande» som »icke dimensionerande» för företagets kapacitet. (Jfr avsnitt 1.5.2.5.) Termen »maskinparken» skall användas såsom sammanfattande benämning på företagets innehav i nuläget av dylika produktionsfaktorer. Det förutsätts vidare att företagets avskrivningar, liksom också

dess kapital jämte ränta härpå, i sin helhet hänför sig till »maskinparken». Inledningsvis antages att kalkylräntefoten överensstämmer med den räntefot till vilken företaget disponerar sitt kapital. I ett andra steg slappes denna bindning. Jämförelsen bygger på en s. k. tillväxtmodell som förutsätter att ett företags investeringsutveckling kan beskrivas medelst en exponentiell tillväxtserie. (Modeller av detta slag har kommit till användning för studier av avskrivningsproblem av bl. a. Edwards, 1961.) Det förutsattes närmare bestämt att företaget över tiden ökar sin maskinpark mätt i homogen maskinkapacitet - i oförändrad takt. Det förutsattes också att prisutvecklingen på denna homogena maskinkapacitet kan beskrivas medelst en exponentiell serie. Priset på homogen maskinkapacitet förändras över tiden i jämn takt, beroende på penningvärdeförändring och teknisk utveckling. Produktionsfaktorernas produktivitet förändras med mängden, dvs. det föreligger icke-konstant skalavkastning. Företaget arbetar under förutsättningar som innebär att det skall prestera ett överskott utöver avskrivningar som är stort nog att förränta maskinparkens bokföringsmässiga värde, dvs. den oavskrivna delen av tillgångarnas anskaffningsvärde. Företaget kan exempelvis tänkas arbeta med enbart lånat kapital, varvid upplåning alltid skett med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan investering och avskrivning. I det fallet att företaget får in otillräckliga intäkter kan detta i första hand tänkas gå ut över överskottet. I den mån som de inte täcker avskrivningarna kan företaget tänkas få en »subvention» som täcker bristen. 1 Företagets bokföringsmässiga genomsnittskostnad utgör summan av avskrivning 1

Boiteux (1956 A) delar in företaget i en finansiell och en industriell avdelning, där den senare lånar pengar till sina investeringar från den förra. Det åligger sedan den industriella avdelningen att av inflytande medel betala ränta på lånade medel samt att verkställa amorteringar i form av avskrivningar. De förutsättningar som vi har specificerat för modellen stämmer uppenbarligen nära överens med villkoren för Boiteux's industriella avdelning. SOU 1968: 46

och förräntning fördelad på aktuell produktion. Företaget tankes alltså beräkna sin >genomsnittskostnad» på så sätt att avskrivningar plus förväntat överskott divideras med tillgänglig kapacitet. (Vi bortser från insatserna av »kortsiktiga produktionsfaktorer», vars kostnader antas bli desamma i bokföring som i marginalkostnadskalkyler.) Denna form av kostnadsfördelning är naturligtvis öppen för kritik eftersom den sett över företagets hela livstid - kan leda till en över tiden ojämn kostnadsfördelning även vid fasta priser. Denna över företagets livstid »snedfördelade» kostnad för homogen kapacitet är en ofullkomlighet som hänger samman med gängse avskrivningsmetoders schablonartade karaktär. (En översikt av olika avskrivningsmetoders effekt ges i Edwards (a. a.), Prenreich (1938), Johansson (1961) m. fl.) Företaget antages sedan lång tid tillbaka ha investerat i en takt av v.1 Företagets investeringar - mätt i homogen maskinkapacitet - har alltså kontinuerligt ökat med v från en tidpunkt till en annan. Om livslängden på varje maskin sättes till n år, och investeringen vid tidpunkten noll sättes till ett, kommer maskinparkens fysiska kapacitet i tidpunkten T att utgöra t=T

Kx = /

evt dt = evr

2 _

e~vn

(5)

Företagets produktionsvolym i r, WT antages vara en funktion av maskinparkens storlek. Sambandet antages ha formen WT = w Krs

(6)

där s representerar en skalfaktorsvariabel. När s > 1 föreligger ökande skalavkastning, dvs. tillskott av produktionsfaktorer blir efterhand mer och mer produktiva. När J = 1 föreligger konstant, och när s < 1 avtagande produktivitet. Det antagna skalfaktorssambandet innebär att maskinparkens produktivitet är beroende av dess storlek. Maskinparkens genomsnittliga produktivitet kan skrivas

medan marginell produktivitet ges av uttrycket d W

7yT = ^ ^ - 0 d

(8)

ÄT

Det antagna sambandet ger alltså uttryck för att en produktionsinsats på marginalen ger upphov till en produktion per produktionsfaktorsenhet som är s gånger större än genomsnittlig produktion per produktionsfaktorsenhet. Vi antar att genomsnittlig produktion per produktionsfaktorsenhet i T är lika med ett. Eftersom investeringen i T utgör en i förhållande till hela maskinparken marginell produktionsfaktorsinsats erhålls den produktionsvolym som är förknippad därmed genom att multiplicera med det marginella produktivitetsuttrycket. När man beslutar sig för att vid tidpunkten T genomföra en investeringsvolym på evr tar man alltså samtidigt ställning till frågan om att bibehålla eller utöka produktionen med volymen s w evr. Penningvärdeförändringar, teknisk utveckling (inklusive skalfaktorsförändringar) har tagit sig uttryck i att priset på homogen maskinkapacitet förändrats i en takt av p i förhållande till tidpunkten noll, då priset per enhet maskinkapacitet var P. Den nuvarande maskinparkens sammanlagda historiska anskaffningsvärde i T kommer då att utgöra (9) *-*

HT = Pf

1 _

e (v+^)f dt = P-e^+P^ —

t=r-n

e-(v+p)n

— (V+P)

Vi antar att företagets avskrivning i r, Dr, kan skrivas såsom en konstant a gånger maskinparkens sammanlagda historiska anskaffningsvärde. Vi får alltså Dr - a Hx

(10)

Företagets förräntningspliktiga kapital i t, Bz, utgör summan av alla kapitaltillskott över företagets hela livstid. Med kapitaltillskott avses då skillnaden mellan investeringen i varje tidpunkt t, It, och avskriv1 En sammanställning av använda beteckningar återfinnes i slutet av avsnitt 1.5.

SOU 1968: 46

ningen i varje tidpunkt /, Dt. Vi får alltså Br = f p e (v+p)' dt *

-

1_

Mx = -Ix s

(15)

1 - e~rn w

e-(v+p)n

faPe^+P^' t=®

dt

(11)

v+p

där o representerar den tidpunkt vid vilken företaget startade sin verksamhet. Om starttidpunkten ligger oändligt långt borta kan uttrycket skrivas

Br = f I P e(v+p)t _ 1 _

nella produktiviteten swe ^erhåller vi

Eftersom vi fortsättningsvis avser att jämföra uttrycken 12 och 13 ter det sig bekvämt att slopa termen

(Detta inne-

bär, om vi så vill, att vi sätter produktionsvolymen i T till 1.) Eftersom alla beteckningar avser tidpunkten T skall också tidpunktsangivelsen på variablerna slopas. Vi får alltså

e-{v+p)n-\

-aPe^+P^

dt = v-p

A = —V-— \-e-vn\_

J

\D

+ — K( / - D)~] v+p 'J

(16)

P e{v+p)X _ a p e(v+p)T

(v+p)

L

M^U

1 — e-(v+P)nH

1 V+ p

V+P

J

(12)

Formeln (12) kan verbalt utläsas så att företagets bokföringsmässiga kapital under angivna förutsättningar blir lika med det med investeringstakten kapitaliserade värdet av nutidpunktens kapitaltillskott. Antar vi att det åligger företaget att förränta det förräntningspliktiga kapitalet med q kan vi nu skriva företagets avkastningskrav i T, Qx, som Ör = £ r +

(v+p)

(17)

s 1 — e~

(IT-DT)

(13)

Vi kan nu definiera företagets genomsnittskostnad i r, A x, som

Vi skall med utgångspunkt från de härledda uttrycken för M och A undersöka under vilka förutsättningar som dessa bägge kostnader blir lika med varandra. Vi skall därvid till att börja med förutsätta konstant skalavkastning, dvs. att s = 1. Låt oss i ett första steg undersöka under vilka förutsättningar som likhet mellan M och A kan erhållas oberoende av D. När v = q-p gäller att Q är lika med / och alltså oberoende av värdet på D. När Q = I gäller att likhet mellan M och A erhålles endast om

1 s \ - e~

\-e-

r-vx

AX = QX\WX = -

w 1 - e~ M = A för aUa D, 0 < D^

[DX + L

-2-(IX-DX)]

v+p

J

(14)

Företagets kalkylmässiga långsiktiga marginalkostnad kan beräknas såsom kapitaltjänstkostnaden för den i T genomförda investeringen fördelad på investeringsvolymen i T. Eftersom investeringen i t utgjorde / T, annuitetsfaktorn 52

1 - e~r

och den margi-

I

r om v = (# - p) och s =

-e-

(18)

1 - e-

Om företaget använder en kalkylränta som är lika med förräntningsfaktorn, dvs. om r — q, får vi i stället SOU 1968: 46

kalkylränta som överensstämmer med förräntningsfaktorn, dvs. q = r.

När r = q är M = A för alla A O <, D <, I

FALL I Konstant skalavkastning (s = 1) om p = O och s =

1 1

(19)

1. v > r - »snabb om v > r gäller

expansion»

-<?-'

1 - e~vn Bägge lösningarna är ganska restriktiva eftersom det endast existerar ett par av värden på p och s som ger likheten M — A för alla värden på D. När skalfaktorn är lika med kvoten mellan annuitetsfaktorn för kalkylränta respektive expansionstakt föreligger således två fall i vilka bokföringsmässig genomsnittskostnad blir lika med långsiktig marginalkostnad - oberoende av avskrivningstakten. Det ena inträffar när förräntningskravet är lika med monetär expansionstakt. Det andra inträffar när kalkylräntan är lika med förräntningskravet och priset på homogen maskinkapacitet förblir oförändrat. Låt oss i ett andra steg undersöka i vilka fall det är möjligt att åstadkomma likhet mellan M och A givet att företaget har möjlighet att fritt anpassa D mellan värdena O och /. För att M skall vara lika med A krävs att (20) s

1-

e~rn

rJL_rp__L.(/_Z))l l-e-vn[_ v + pK 'J

om man löser för D erhålles

D*

l r l - e~vn

g

v v 1 — prrn

vv + p

(21)

v+p

där D* representerar en avskrivning anpassad så att M = A. Kravet på att 0 £ D £ I medför emellertid att det för vissa värden på parametrarna i uttrycket icke går att finna acceptabla värden på £>*. Det kan vara lämpligt att i en första etapp förutsätta att företaget använder en SOU 1968:46

a) Q = 1 omD

1 - e-rn

= l

Q>1 om 0£D<I Vi får alltså

>

och om

A>Mnär

p<(r-v)

p<(r-

v)<0

b) Q < I om O <>D< I och om (r-v)<p<0 dQ

= 1 dD D = 0;

< O. Minimum A erhålles då v+ p

A min =

1-

e-"nv+p

A min > M om r 1 -e~rn

<

" 1 -erm

v+p

löses detta uttryck för p erhålls (22)

Högra ledet, pUm, representerar det gränsvärde som p icke får understiga om ett snabbt expanderande företag (v > r) skall kunna anpassa avskrivningspolitiken så att genomsnittskostnaden blir lika med marginalkostnaden. Uttrycket pltm är beroende av n. När n->o går pHm-+ (r - v), dvs samma villkor som under punkt 1. När n-+oo går pUm-+ o.

Vi får alltså A min < M då V > J ' och då p <p (23) c-rnl -vnj e

f.

c) Fallet (r - v) < O < p ger upphov till samma analys som under punkt 1 b. 2. v < r — »långsam expansion» Om v < r gäller att v r 1 _ e - » n < l _ r-rn a) ö < 1 om r > v + p A < M när p > (r - v) > 0 b) Q > I om O ^ D < / och om (r - v) > p > O A max erhålles då D = O, eftersom — < O dD Villkoret A max > M kan alltså skrivas r 1 -e~rn

>

v 1 -e~vn

r vilket ger v+p

P>v\}^n-iyPum Detta uttryck för pHm är detsamma som erhölls under punkt 1 b. Uttrycket p l i m ger i detta fall uttryck för den högsta takt i maskinprisutvecklingen som gör det möjligt för företaget att avskrivningsvägen åstadkomma likhet mellan genomsnittskostnad och kalkylmässig långsiktig marginalkostnad. A max ;> M då v < r och då p < plim

=

[1 - e~vn

c) Fallet 0 < (r - v ) < p ger upphov till samma analys som i punkt 2 b. Vi kan i en andra etapp släppa förutsättningen att kalkylränta och förräntningsfaktor stämmer överens och arbeta med förutsättningen q ^ r. Det kan vara lämpligt att göra detta som en generalisering av av punkterna 1 och 2 ovan. I punkt 1 gäller att ena villkoret för Q > 1 nu blir p < (q-v). Slutsatsen kan alltså formuleras: A > M om v > r och om p < (q-v). Motsvarande förändring blir aktuell i punkt 2 a). I punkten 1 b kommer villkoret för A min > M att skrivas 54

r

v

Q

< 1 -e~rn

p<v

1 -erm v + p fa l - e~r" "1

\jr^»~lrPiim

vilket ger

(25)

Hur detta värde på pUm kommer att förhålla sig till det uttryck som vi fick i det föregående fallet där r — q beror naturligtvis på förhållandet mellan q och r. Allmänt kan sägas att det intervall inom vilket företaget har möjlighet att åstadkomma likhet mellan A och M vidgas om q »befinner sig på samma sida om» r som v, dvs. om q < r när r < v eller om q > r när r > v. Påståendet att plim är ickepositivt gäller en dast under förutsättningen att dessa villkor är uppfyllda. FALL II Stigande eller fallande skalavkastning (s T^ 1). Det skulle i detta sammanhang föra för långt att använda samma typ av analys som i fall / när vi tar in ännu en variabel s. Detta är heller inte nödvändigt eftersom man kan betrakta skalfaktorn som en »restvariabel» under de punkter i fall / där olikhet förelåg mellan genomsnittskostnad och marginalkostnad. Vi skall därför i detta fall använda oss av en schematiserad framställning. Vi antar att kalkylränta och förräntningsfaktor är desamma och att företaget i utgångsläget expanderar i samma takt som dessa bägge räntefaktorer, dvs. r = q — v. Vi antar vidare att företaget i första hand via avskrivningarna söker anpassa genomsnittskostnaden så att den blir lika med marginalkostnaden. I den mån som detta inte räcker kan eventuellt en anpassning av expansionstakten komma ifråga. Beträffande motiveringen för slutsatserna hänvisas till analyserna under fall I. Tilltagande skalavkastning (låg marginalkostnad), stigande pris på maskinkapacitet En anpassning av genomsnittskostnaden till en lägre nivå kan ske genom långsam avskrivning och/ eller långsam expansion. En långsammare expansion har dock viss »biSOU 1968: 46

verkan» därigenom att avskrivningseffekten avtar. Tilltagande skalavkastning (låg marginalkostnad) fallande pris på maskinkapacitet Snabb avskrivning och långsam expansion kan föra genomsnittskostnaden närmare marginalkostnaden. Avtagande skalavkastning (hög marginalkostnad) stigande pris på maskinkapacitet Den önskvärda anpassningen av genomsnittskostnaden erhålles genom snabb avskrivning eller genom snabbare expansion.

ningsfaktorn minus takten i prisutvecklingen faller avkastningskravet med ökande avskrivning och vice versa. - Möjligheterna att enbart via avskrivningspolitiken anpassa genomsnittskostnaden så att den överensstämmer med marginalkostnaden är i hög grad beroende av konstellationen av övriga variabler i utgångsläget. Tänker man sig emellertid att man kan anpassa både avskrivningar och expansionstakt synes det föreligga goda möjligheter att åstadkomma likhet mellan bokföringsmässig kostnad och marginalkostnad. Använda

beteckningar i

Avtagande skalavkastning (hög marginalkostnad) fallande pris på maskinkapacitet Långsam avskrivning, eventuellt i förening med snabbare expansion, leder i riktning mot den önskade anpassningen. Snabbare expansion förtar emellertid i någon mån avskrivningspolitikens effekt. Från modellresonemanget kan följande slutsatser dragas. - Att priset på homogen maskinkapacitet förändras över tiden till följd av exempelvis penningvärdeförsämring eller teknisk utveckling behöver inte nödvändigtvis innebära att bokföringsmässig genomsnittskostnad kommer att skilja sig från en kalkylmässig långsiktig marginalkostnad beräknad såsom en annuitet på nuanskaffningsvärdet, vare sig vid konstant eller icke-konstant skalavkastning. . - I det speciella fallet att expansionstakten är lika med kalkylräntan samtidigt som förräntningsfaktorn är lika med summan av expansionstakt och takten i kapacitetsprisutvecklingen gäller att den bokföringsmässiga genomsnittskostnaden är oberoende av avskrivningspolitiken. - När expansionstakten ligger över eller under kalkylräntan har företaget möjlighet att via valet av avskrivningspolitik påverka den bokföringsmässiga genomsnittskostnad det kommer att redovisa i jämviktsläget. Om expansionstakten är mindre än förräntSOU 1968:46

A a B C c0 cs cu D e G g H

bokföringsmässig genomsnittskostnad avskrivningssats förräntningspliktigt kapital kapitaltjänstkostnad kostnad för överkapacitet/styck konstant styckkostnad kostnad för underkapacitet/styck avskrivning basen i naturliga logaritmsystemet kapitalvärdet av investeringskedja investeringskapacitet maskinparkens sammanlagda historiska anskaffningsvärde / investering (mätt i pengar) K maskinparkens fysiska kapacitet m planeringstid för produktionsfaktorsinsats n produktionsfaktors livslängd P priset på homogen maskinkapacitet vid tidpunkten noll p takten i prisutvecklingen på homogen maskinkapacitet q produktionsvolym Aq » , marginell ökning i qt » , viss godtycklig E(q) förväntad produktionsvolym r kalkylränta s skalfaktorskonstant t tid At tid, marginell förskjutning i T planeringstidpunkt r produktionstidpunkt 0 företagets starttidpunkt v expansionstakt (mätt i homogen maskinkapacitet) W produktionsvolym w produktivitetskonstant 55

1.6 »The theory of the firm-» och dess resursallokeringsmässiga implikationer 1.6.1 Mikro- och makroekonomiska aspekter på »the theory of the firm» Termen »the theory of the firm» är i företags- och nationalekonomiska sammanhang en allmänt accepterad beteckning på de teorier som avser att förklara hur företaget fungerar. Man talar ibland också om att »the theory of the firm» arbetar på mikronivån, varmed avses att det är handlandet hos vissa ekonomiska subjekt, företagarna, som är föremål för analys. På makronivån däremot är det totalbilden, d v s den sammanlagda effekten på hela ekonomin av samtliga ekonomiska beslut som står i centrum för intresset. En makroekonomisk analys måste baseras på mikroekonomiska teorier. Steget från mikro- till makroekonomisk framställning är emellertid ofta ganska besvärligt. För att tillgodose kravet på hanterlighet på makroplanet tvingas man ofta att förenkla den ganska differentierade mikroekonomiska beskrivningen. Vid aggregeringen av de mikroekonomiska beskrivningarna stöter man ibland också på interdependensproblem som gör att aggregatet inte kan uttryckas såsom summan av komponenterna. När man diskuterar prissättningen inom offentliga företag är således »the theory of the firm» av intresse från såväl mikrosom makrosynpunkt. Sedd från mikrosynpunkt ger den en fingervisning om hur det enskilda - eller offentliga - företaget som sådant kan förväntas fungera. Från makrosynpunkt är den intressant därför att den utgör utgångspunkten för den beskrivning av resursallokeringen i ekonomin i övrigt, som man måste ha till hands såsom en kontroll på att det offentliga företaget inte tar i anspråk produktionsresurser, som kunde ha använts på ett högvärdigare sätt eller underlåter att ta i anspråk resurser som har en lågvärdigare alternativanvändning.

1.6.2 Ren konkurrens och »pris-lika-miedmarginalkostnadsbeskrivningen» av resursallokeringen Den variant av »the theory of the firm> som är bekvämast att arbeta med när det gäller att komma fram till en hanterlig makroekonomisk beskrivning av resursallokeringen i samhället är den variant som brukar betecknas »ren konkurrens». Ren konkurrens innebär att produktionen ligger i händerna på företag som antas sträva efter högsta vinst, men som är så små att de inte upplever något samband mellan marknadspriset och den kvantitet som var och en av dem kan avsätta på marknaden. Var och en av företagarna förväntas i detta läge utöka sin produktion så länge priset ligger över den merkostnad som utökad produktion för med sig. Det läge där marginalkostnaden är lika med priset bestämmer den förväntade produktionsvolymen. Att förutsättningen om ren konkurrens är särskilt bekväm att arbeta med sammanhänger därmed att den medger en mycket koncis beskrivning av hur produktionsresurserna förväntas komma till användning. Det gäller ju att resurser efterfrågas inom samtliga företag tills dess deras marginella kostnad blir lika med det pris till vilket den aktuella volymen kan vinna avsättning. För att beskriva hur resurserna är allokerade i ekonomin räcker det således att slå fast att »priset är lika med marginalkostnaden». Att priset är lika med marginalkostnaden på samtliga områden är också ett av de villkor som skall vara uppfyllda för att det skall föreligga pareto-optimal resursallokering. Pareto-optimalitet innebär, kort uttryckt, en resursallokering som är optimal i den meningen att alla sådana byten av varor eller arbetsinsatser som kan leda till ömsesidiga fördelar för parterna är tillvaratagna. Om löntagaren-konsumenten på ett rationellt sätt fördelar sin inkomst för att uppnå största behovstillfredsställelse skall han - enligt nyttoteorin - fördela sin inkomst på olika varor tills dess den sist spenSOU 1968:46

derade kronan på varje vara ger honom samma tillfredsställelse. Han fastställer då också sin arbetsinsats så att arbetets marginella (negativa) behovstillfredsställelse är lika med den marginella tillfredsställelsen från det konsumtionstillskott som lönen för den marginella arbetsprestationen möjliggör. Denna lön representerar samtidigt tillsammans med andra direkt eller indirekt påförda löner - en marginell kostnad för företagaren som överväger att utvidga sin produktion. Den marginella produktionen kommer till stånd därför att den ger företagaren ett (mycket litet) bidrag till vinsten och därför att löntagarna finner det nätt och jämnt mödan värt att göra en sista arbetsinsats för att få medel att förvärva den. Den marginella produktionen är alltså paretooptimal, eftersom den medför ett för alla parter fördelaktigt byte av produktionsinsats och konsumtion. Man kan på liknande sätt visa att marginalkostnadsprissättning leder till optimal produktionsfaktorssammansättning samt till optimal fördelning av produktionen på olika producenter. Författarna bakom inläggen i den public pricing-diskussion som refererats i avsnitt 1.4.4 har säkerligen i de allra flesta fallen varit medvetna om att det på vissa håll i ekonomin förekommit marknadsmässiga ofullkomligheter, d v s diskrepanser mellan pris och marginalkostnad. Att föra in hänsyn till dylika förhållanden i analysen medför emellertid att den marginella analysmetodiken snabbt blir oframkomlig. För att kunna hantera problemet om prissättning i offentliga företag i en ekonomi där det råder marknadsimperfektioner måste man också på det välfärdsekonomiska planet föra in avsevärt starkare antaganden beträffande exempelvis samhällets preferenser för inkomstfördelning. Givet att man på det hela taget bedömt de marknadsmässiga imperfektionerna såsom mindre betydelsefulla har det tett sig rimligt att använda sig av en hanterlig men förenklad beskrivning snarare än en mera verklighetstrogen beskrivning av ohanterligt slag. SOU 1968: 46

Senare års forskning både på den teoretiska och empiriska sidan ger emellertid anledning att ifrågasätta huruvida »prislika-med-marginalkostnadsbeskrivningen» av resursutnyttjandet i ekonomin utanför de offentliga företagens sektor är godtagbar såsom underlag för utformningen av dessa offentliga företags ekonomiska politik. Eftersom man vid praktiska tillämpningar ofta ser sig föranlåten att acceptera utgångspunkter som innebär ganska »starka» värdeomdömen (jfr exempelvis diskussionen av Lewis' och Fosters förslag i det föregående), behöver heller inte hänsynen till den välfärdsekonomiska hanterligheten spela någon avgörande roll för valet av beskrivningsmodell. För övrigt gäller också - som tidigare nämnts - att den välfärdsekonomiska neutraliteten i principen om marginalkostnadsprissättning ifrågasatts. (Jfr A survey of contemporary economics 1952 sid 1 ff.) 1.6.3 Marknadsimperfektioner och pris-likamed-marginalkostnadsbeskrivningen Så länge man vid en kritisk granskning av utgångspunkterna för marginalkostnadsprissättning håller sig inom ramen för den traditionella marginalkostnadsanalysen är det naturligt att intressera sig för marknadsimperfektioner. I främsta rummet kommer sådana marknadsimperfektioner som hänför sig till icke-ren konkurrens, d v s monopol på köpar- och säljarsidan, duopol, monopolistisk konkurrens och oligopol. (Beträffande en definition av dessa begrepp hänvisas exempelvis till Due & Clower, 1966.) Gemensamt för alla dess konkurrensformer är att köparen (eller säljaren) behärskar eller på något sätt lyckats avskilja en så pass stor del av marknaden att han kan påverka priset genom att producera mer eller mindre. En företagare som strävar efter högsta vinst skall i detta läge anpassa sin produktion till det läge där den marginella intäkten - i stället för priset - är lika med den marginella kostnaden. Att den marginella intäkten är lägre än

priset sammanhänger därmed att företaget upplever att den på marginalen producerade varan eller tjänsten har en viss pristryckande effekt på dess tidigare produktion. Icke-ren konkurrens leder alltså i princip till att priset ligger högre än marginalkostnaden samt till en produktion som är mindre än vid ren konkurrens. På löntagarsidan kan löntagarorganisationernas monopolistiska förhandlingsställning leda till att lönen icke bestäms av arbetsinsatsens marginella produktivitet. En annan typ av marknadsimperfektioner hänför sig till s k externa effekter, d v s det förhållandet att en företagare eller konsument kan påverka andra företags eller konsumenters kostnader, intäkter resp behovstillfredsställelse. När man i detta sammanhang talar om påverkan undantas emellertid sådan »legitim» påverkan som hänför sig till prissystemets knapphetsvärden. Det är således endast när påverkan äger rum utanför prissystemet, exempelvis befolkningens obehag och kostnader för att avhjälpa effekterna av de luftföroreningar som ett visst företags verksamhet medför, som man talar om att externa effekter gör sig gällande. (För en närmare diskussion av begreppet »externa effekter» hänvisas till Bohm 1964.) Via externa effekter uppkommer vad som kallas diskrepanser mellan samhällsekonomisk och privatekonomisk kostnad. Samhällsekonomiskt sett är de obehag som luftföroreningarna medför en kostnad. Strävar man efter ett samhällsekonomiskt optimum borde alltså val av produktionsmetod, produktionsvolym i företaget etc. baseras på det samhällsekonomiska i stället för det privatekonomiska begreppet. (Jfr Pigou 1912.) Det är emellertid inte analysen av dessa marknadsimperfektioner som sådana, utan snarare den betydelse som de tillmäts som i detta sammanhang är av intresse. En jämförelse mellan framställningen i klassiska ekonomiska arbeten, såsom exempelvis Marshall och Pigou med moderna standardverk i pristerori, ger för handen att det ägt rum en betydande förskjutning i ton58

vikten på denna punkt. Medan den rena konkurrensen tidigare framstått som den normala ordningen brukar den numera framställas såsom idealtillstånd som det är svårt att hitta verklighetsillustrationer till. Debatten kring industriers och kommunikationsmedels miljöpåverkan har också medfört att man blivit mera medveten om be* tydeisen av olika slag av externa effekter. 1.6.4 Marginalkostnadsmodeller som nar ett spelrum för »skälig» vinst

läm-

Den analys av monopolistisk konkurrens, som har Robinson och Chamberlin som upphovsmän, jämte den av Sweezy presenterade modellen för s k oligopolistisk konkurrens samt den av Hall & Hitch (1939) genomförda studien av företagens prissättningsbeteende är i detta sammanhang av intresse från den synpunkten, att de ger anledning ifrågasätta i vad mån pris-lika-medmarginalkostnads-beskrivningen är relevant för företag som arbetar i icke-ren konkurrens. (För en översiktlig redogörelse hänvisas exempelvis till Baumol (1961) sid 206 ff.) Dessa studier avser att analysera den »fåtalskonkurrens» som uppkommer när ett mindre antal företag konkurrerar med varandra med i högre eller lägre grad differentierade produkter. Oligopolet kännetecknas av att företagen inte vill sänka priset i medvetande om att konkurrenterna kommer att göra detsamma såsom motåtgärd. Å andra sidan kan företaget räkna med att konkurrenternas svar på en ev. prishöjning skulle vara att ligga kvar med oförändrat pris för att i stället erövra en del av det förstnämnda företagets marknad. Under i övrigt oförändrade förhållanden föreligger därför en stark presumtion för att det historiskt givna priset på kort sikt blir bestående. Vid monopolistisk konkurrens däremot antas de konkurrerande företagarna vara oberoende av varandra i den meningen att de icke beaktar konkurrenternas motåtgärder vid utformningen av sin prispolitik. När det inträffar mera betydande förändringar i exempelvis produktionsfaktorsSOU 1968:46

priserna är det emellertid nödvändigt att prisutvecklingen »följer med». Det måste på något sätt etableras ett nytt jämviktspris. Någon av de konkurrerande företagen - »prisledaren» - måste ta initiativet och gå i spetsen med en prishöjning. För att prisledaren skall vara säker på att de övriga höjer till samma nivå är det emellertid angeläget för honom att finna en nivå som anses rimlig och skälig. Oligopolteorin kan således sägas lämna ett visst spelrum för företagarna att företa prisförändringar på grunder som åtminstone delvis ligger utanför själva marknadsprisbildningen. Bestämningen av ett dylikt jämviktspris i en oligopolsituation kan ses såsom ett spelproblem av »icke-nollsumme-typ» i vilket det gäller för de medverkande parterna - oligopolföretagen - att en samförståndslösning är bättre än att inte komma överens. Shubik (1959) har utvecklat prissättningsmodeller utifrån dylika spelteoretiska utgångspunkter. Den spelteoretiska lösningen på dylika prissättningsproblem är såtillvida otillfredsställande som att den inte ger vid handen vilken lösning som parterna kan förväntas komma fram till. Det kan vara rimligt att tänka sig att företagen har sinsemellan olika uppfattningar om vad som är en för branschen lämplig prispolitik. Teorin kan endast avgränsa den lösningsmängd inom vilken parterna förhandlingsvägen kan komma fram till en eller annan lösning. För att kunna förutsäga vilken lösning som parterna kommer att välja måste man ha tillgång till en beskrivning av de utgångspunkter som parterna accepterar som bas för sina förhandlingar. Det är i detta sammanhang av intresse att notera att man via det s k Nash-kriteriet försökt föra in »skälighetspostulat» som en förklaringsgrund till parternas beteende i en dylik spelsituation. (Jfr Shubik 1959, Baumol 1961.) Att företagen i större eller mindre utsträckning tar hänsyn till vad som betraktas som skälig vinst och skäliga priser har understrukits i flera mer empiriskt betonade diskussioner av företagens målsättning. Baumol (1959) har utvecklat en modell för företagets pris- och produktionsanSOU 1968: 46

passning som tar explicit hänsyn till vad som betraktas såsom en rimlig eller skälig vinst. Det klassiska antagandet att företagen strävar mot högsta vinst har i denna modell ersatts med antaganden om att företagen strävar efter högsta möjliga försäljningsintäkt inom ramen för en »skälig» vinst. Denna ansats kan ses såsom ett försök att i pristeoretiska termer utveckla några av de synpunkter på målsättningsproblem som framförts inom den organisationsteroretiska diskussion som närmare skall utvecklas i avsnitt 1.6.5. Baumol sammanfattar skillnaden mellan sin egen modell och den traditionella »högsta-vinst»-modellen på följande sätt. Det företag som strävar efter största försäljningsintäkter disponerar en »fond» uppgående till skillnaden mellan den maximalt uppnåeliga och den stipulerade, skäliga vinsten. Denna fond används för att, så att säga, finansiera den del av produktionen som ligger bortom den mest lönsamma punkten. Det gäller för företaget att använda denna fond på ett sätt som befrämjar intäktsutvecklingen. De marginella vinster som företaget avstår från måste därvid vägas mot det intäktsöverskott som det ger upphov till. Betraktar man dessa »skälig-vinst»-modeller från resursallokeringssynpunkt kan man observera att de ännu tydligare änoligopolmodellen pekar på möjligheten att företagens uppfattning om vad som är skälig vinst kan ha ett direkt inflytande på prisbildningen och därmed också på resursallokeringen. Liksom i oligopolfallet gäller att någon mera preciserad utsaga om det resursutnyttjande som modellen leder fram till icke är möjlig förrän de överväganden som ligger bakom företagets tröskelkrav på vinst klarlagts. Ser man, som vi gjort i avsnitt 1.5, företaget i ett perspektiv över tiden, ter det sig tveksamt om en pris-lika-med-marginalkostnadsbeskrivning (i någon av de betydelser som begreppet marginalkostnad kan ha) skulle kunna utgöra en bättre beskrivning än en skälig-vinst-modell. Den mest betydelsefulla faktorn när det gäller en oli59

gopolbranschs prispolitik brukar anses vara det hot om nyetablering som gör sig gällande om företagen i oligopolgruppen lämnar en för marknaden övernormal avkastning. Håller man priset på en nivå som betraktas såsom skälig undviker man att branschen lockar till sig nya företag samtidigt som existerande företag får den lönsamhet som erfordras för sitt fortbestånd. En marginalkostnadsprissättning som leder till en lönsamhet som ligger mycket över eller under denna nivå är därför knappast tänkbar såsom en för oligopolgruppen acceptabel långsiktig lösning. Det kan visserligen förekomma att redan existerande företag arbetar under gynnsammare villkor än eventuella nyetablerade företag därigenom att de disponerar över bättre produktionsfaktorer än som står de nytillkomna företagen till buds och att det därför skulle kunna förekomma »skalavkastningsdifferenser» mellan gamla och eventuellt nyetablerade företag. I ett dylikt läge gäller emellertid att priset på dessa »bättre» produktionsfaktorer stiger till en nivå som reducerar en med ledning av aktuella produktionsfaktorspriser beräknad vinst till den nivå som betraktas såsom skälig. Något behov av en marginalkostnadsbeskrivning för att differentiera mellan gynnsamt och mindre gynnsamt lottade företag synes därför heller inte föreligga.

1.6.5 »The theory of the firm» och »organisational slack» I avsnitt 1.3 framhölls att kostnaden bl. a. kunde ses såsom ett uttryck för en kompromiss mellan berörda intressegruppers krav och påtryckningar. Detta synsätt skiljer sig alltså från det ovan diskuterade pristeoretiska sättet att beskriva företaget såsom dirigerat av en enda företagare med en endimensionell, på högsta vinst inriktad målsättning med tillgång till perfekt information om nuläget och framtiden. Det kan också sägas innebära att man flyttar ned beskrivningen till en aggregeringsnivå som

ligger ett steg lägre än mikro besk rivningen - till milli-mikroplanet. Intresset för konflikter bland företagets intressenter synes vara av relativt gammalt datum. Detta gäller särskilt på redovisningssidan där utformningen av värderingsprinciper bland annat tagit sikte på att skydda borgenärernas intressen gentemot aktieägarnas. Detta synsätt synes under senare tid ha fått speciellt inflytande via den teoribildning som vanligen sammanfattas under beteckningen »modern organisationsteori» eller »the new theory of the firm».1 Att koalitionsbetraktelsesättet - som det framställs inom modern organisationsteori - fått en sådan slagkraft sammanhänger med att det sammankopplats med föreställningar om beslutsfattarna såsom icke fullständigt rationella individer och med ett beaktande av att den information som kommer beslutsfattaren till del är ofullständig och behäftad med osäkerhet. Horowitz (1967) understryker i sin jämförelse mellan gamla och nya varianter av theory of the firm att hänsynen till osäkerhet är de nyare teoriernas främsta bidrag. För att markera skillnaden mellan den klassiska nationalekonomins antagande om en beslutsfattare som kännetecknas av entydig målsättning, rationalitet och tillgång till full information - »the economic man» - brukar man ställa »the administrative man». The administrative man kännetecknas enligt Ramström (1963) av följande egenskaper: - Endast ett fåtal av de möjliga handlingsalternativen beaktas. Man går sålunda inte igenom alla tänkbara alternativ utan koncentrerar sig på ett litet antal av dessa. Av stor betydelse för det slutgiltiga beslutet blir sålunda rangordningen mellan alternativen, dvs. i vilken ordning man studerar dem. 1 Impulserna till framväxten av denna teoribildning har kommit från arbeten framför allt av Selznick, Barnard och Simon. Moderna standardverk i ämnet är March & Simon (1958) och Cyert & March (1963). Synpunkter på hur den moderna organisationsteorin förändrat och kan komma att förändra vår uppfattning om resursallokeringen i en marknadsekonomi framförs i Cohen & Cyert (1965). Bland på svenska utgivna arbeten om modern organisationsteori märks bl a Rhenman (1964) och Ramström (1967)

SOU 1968:46

- Satisfiering ersätter optimering. Människan är mer intresserad av att finna ett tillfredsställande alternativ än att hitta det absolut bästa av alla tänkbara. - Endast få förhållanden som kan ha inverkan på resultatet beaktas. Man gör alltså en ganska snäv begränsning av de faktorer, vars betydelse för de olika alternativens utfall man söker ta med i beräkningen. - Enkla tumregler används för att bedöma, vilket resultat de olika alternativen kommer att ge. Då man saknar möjlighet att med större säkerhet kunna uppskatta de olika alternativens inverkan på resultatet, begagnar man sig av mer omedelbara kriterier på »lägre nivå», vilka antas ha ett indirekt samband med de slutgiltiga kriterierna. (a.a. sid 44) Enligt den moderna organisationsteorin - såsom den kommer till uttryck i Cyert & March - betraktas således en organisation som en koalition mellan personer eller grupper av personer. I stället för att ge sig in på en förment meningslös avgränsning av organisationen gentemot yttervärlden föreslås att man definierar organisationen genom att för en relativt lång period specificera de viktigaste grupperna av koalitionsmedlemmar. Enligt Cyert & March finns det heller inte anledning att tala om mål eller målsättningar för organisationen som sådan. (Jfr emellertid Rhenmans användning av företagets målsättning som en »teoretisk hjälpkonstruktion» i delavsnittet 1.8.2 nedan.) Författarna hävdar i stället att de relevanta målen är de som koalitionsgrupperna för fram och att dessa mål kännetecknas av en relativt hög grad av oförenlighet. Den samstämmighet som finns gäller vanligen mycket oklara mål, medan organisationen ofta fortlever trots hög grad av oenighet och osäkerhet med avseende på mera konkreta policyfrågor. Av särskilt intresse för organisationens utveckling är den centrala process varvid förhandlingar beträffande kompensationsersättningarna till de olika grupperna äger rum. Dylika förhandlingar kan belysas medelst en analys i spelteoretiska termer. För utgången av ett dylikt spel kan andra faktorer än rent ekonomiska - exempelvis skälighetsöverväganden - spela en väSOU 1968:46

sentlig roll. (Jfr diskussionen om bestämningen av en prisnivå i en oligopolbransch i avsnittet 1.6.4 ovan). Framför allt är det de koalitionsmedlemmar som har anspråk på ersättning i form av policyåtaganden (i stället för de monetära kompensationsbetalningar varmed de passiva medlemmarna vanligen låter sig nöja) som utövar inflytande på organisationens mål. En ur vår synpunkt mycket viktig fråga i denna teori är att de flesta organisationsmål får formen av en aspirationsnivå snarare än ett krav på att maximera eller minimera och att denna aspirationsnivå förändras under intryck av fortlöpande erfarenheter. Enligt Cyert & March kan man - åtminstone som en approximation till en mera förfinad modell - göra följande påståenden beträffande aspirationsnivån: »1. Under ett tillstånd som tenderar att bestå kommer aspirationsnivån att överskrida prestationsnivån med liten marginal. 2. Då prestationsnivån ökar i stigande takt kommer aspirationsnivån på kort sikt inte att öka i samma takt. 3. När prestationsnivån minskar kommer aspirationsnivån att ligga över denna.» Huruvida de olika gruppernas aspirationer på policy-åtaganden skall kunna tillgodoses är beroende på den »organisational slack» som står till buds. Med organisational slack menas skillnaden mellan de resurser som organisationen har möjlighet att tillgodogöra sig och de totala, för organisationens fortbestånd nödvändiga betalningarna eller åtagandena. Att slack förekommer innebär således att man till vissa medlemmar av koalitionen betalar mer än vad som är nödvändigt för att dessa medlemmar skall fortsätta att arbeta inom organisationen. Slack kan alltså komma andra intressenter än ägarna tillgodo. I den mån som företagets intäkter överstiger dess kostnader - bägge begreppen tagna i vid mening - kan exempelvis olika intressegrupper bland företagets befattningshavare få tillfälle att genomdriva sina andra delmål såsom låga priser, snabb expansion, stora insatser på forskning och produktutveckling 61

m. m. Såsom en följd därav kommer redovisad vinst och utdelning att öka mindre än vad marknadsläget egentligen skulle medge. Det kan i sammanhanget vara av intresse att dröja vid sambandet mellan begreppet slack och den klassiska teorins jordränta eller »kvasiränta», dvs. den del av ett företags vinst som kan betraktas som värdestegring på de produktionsfaktorer som företaget äger eller - om företaget inte äger dem — den del av vinsten som »går bort» i form av fördyringar. Jordränta eller kvasiränta på en produktionsfaktor uppkommer när ekonomin »på marginalen» använder sig av sämre kvaliteter av produktionsfaktorn ifråga och ger alltså uttryck för den större produktiviteten hos den överlägsna kvaliteten. Den bättre kvaliteten kan alltså tillgodogöra sig den kostnadshöjning som en användning av den sämre kvaliteten skulle medföra. Slack kan emellertid utgå till en produktionsfaktor utan att den är kvalitativt överlägsen och förutsätter över huvud taget inga jämförelser med alternativ produktionsfaktorsinsats. Enligt de citerade författarna torde det inte vara så att slack uppkommer såsom resultatet av en medveten strävan från koalitionsmedlemmarna att skapa stabilitet. För att organisationen skall fungera och fortleva erfordras således ett visst mått av slack, som emellertid tenderar att finnas där utan att någon egentligen tagit till sin uppgift att skapa den. Cyert & March's betraktelsesätt understryker att företagets mål utgörs av en serie mer eller mindre oberoende minimikrav vilka förändras och anpassas till följd av vissa kortsiktiga påtryckningar. Bakom de aktuella delmålen kan tänkas olika konfigurationer av intressegrupper. Intresset av snabb expansion torde inom många företag återfinnas bland produktionsteknikerna för vilka en större volyms stordriftsfördelar kan framstå som särskilt uppenbara. Kundgrupper och försäljningspersonal kan vara intresserade av en lågprislinje som emellertid kan tänkas få negativa verkningar på lönsamheten av de individuella investering62

arna. Borgenärer kan påfordra att en relativt liten del av företagets kapital skall utgöras av lånade medel. Företagsledningen kan vara intresserad av att hålla anspråken på kapitaltillskott från ägarnas sida på låg nivå. En i detta sammanhang väsentlig iakttagelse är att skillnaden mellan ett enskilt och ett »allmännyttigt» företag framstår såsom mindre i den moderna organisationsteorins framställning än vad den gör i den klassiska »theory of the firm». Så framstår exempelvis i den klassiska framställningen av monopolföretaget företagens och kundernas intressen såsom renodlat motstridiga, medan det organisationsteoretiska synsättet understryker att företagets prispolitik måste ta sikte på en samarbetslösning mellan företagare och kunder. För det andra betonar den att intressemotsättningen mellan företagare och kund inte behöver vara den enda eller ens den dominerande. Det kan exempelvis vara de anställdas anspråk på lön och arbetsmiljö eller påtryckningarna till förmån för en annorlunda företagspolitik från vissa nyckelbefattningshavare som kan vara de anspråk som mest markant bryter sig mot övriga gruppers intresseinriktning. Den högsta företagsledningen - som naturligtvis har en nyckelroll när det gäller att balansera intressegruppernas önskemål mot varandra - torde ofta känna ett behov att ha ett visst mått av »organisational slack» till förfogande för att få manöverutrymme. Cyert och March hävdar att förekomsten av slack stabiliserar systemet på två olika vägar: (1) Genom dess neutralisering av överskott fördröjs aspirationsnivåns uppåtgående rörelse under en högkonjunktur, eller när andra gynnsamma betingelser är förhanden. (2) Den gör det möjligt att skapa reserver som kan tas fram i sämre lägen. Det blir därför möjligt föf aspirationsnivån att kvarstanna i sitt tidigare läge även under sämre perioder. De argument som i praktiken brukar anföras för att ett företag skall ha ett visst mått av självfinansiering och att det skall ha möjlighet att resultatutjämna ligger i linSOU 1968: 46

je med den uppfattning som Cyert och March gör sig till tolk för. Det brukar således hävdas att en hög grad av självfinansiering innebär att företagsledningen i mindre grad binds av aktieägareintressen eller av kreditinstitutens åsikter om företagets politik, att det ger möjlighet att genomföra mera riskbetonade projekt osv. De flesta av dessa argument brukar emellertid ta fasta på självfinansieringens betydelse såsom reserv under dåliga tider snarare än på dess betydelse såsom accumulator av överskottsresurser under goda tider. En följd av detta betraktelsesätt är att önskemål om självfinansiering och resultatutjämning tenderar att få en överordnad uppgift, eftersom deras funktion är att göra övriga delmålsättningar förenliga med varandra. 1.6.6 Två på den moderna organisationsteorin baserade modeller för företagens beteende Den moderna organisationsteorin arbetar på ett ganska allmänt plan. För att man skall kunna härleda konkreta utsagor beträffande företagets resursutnyttjande erfordras därför att de grundläggande tankegångarna förs vidare i specifika modeller. Vi har i framställningen ovan redan berört en modell som bygger på vissa organisationsteoretiska föreställningar, nämligen Baumols på intäktsmaximering under vinstrestriktion inriktade modeller. Cohen & Cyert (1965) redogör för ytterligare två modeller som avser att utveckla vissa av den moderna organisationsteorins tankegångar. Den ena modellen som hämtats från Williamson (1963) undersöker den inverkan på företagets politik som företagsledningens på andra storheter än vinsten inriktade preferenser kan komma att få. Den andra modellen, »det icke-maximerande monopolet» i Cohen & Cyert (1965) lägger tonviken vid aspirationsnivåns förändringar i ett företag som saknar bestämd målsättning. (För en mera utförlig redogörelse för dessa modeller hänvisas till Cohen & Cyert (1965) samt Williamson (1964).) SOU 1968: 46

Williamson utgår från att den maximala vinst som företaget skulle kunna realisera vanligen ligger högre än minimivinsten, dvs. vad som erfordras för utdelningsändamål. En del av utrymmet mellan maximalt uppnåelig vinst och minimivinsten tas emellertid i anspråk av »onödigt stora personalkostnader» samt av »management slack». Denna senare term inbegriper allsköns »guldkantsbetonade» åtgärder, alltifrån extraförmåner till företagsledningen till prestigebetonad reklam och public relations. Maximal vinst måste alltså minskas med dessa bägge »dispositioner» för att »vinst enligt redovisningen» skall erhållas. Det förutsätts vidare att den del av redovisad vinst som icke utdelas kan användas för investeringar i företaget. Williamson tänker sig att företagsledningen har en sammansatt målsättning där var och en av dessa dispositioner av den maximala vinsten spelar en viss roll. Företagsledningen ser alltså positivt på att ha rikligt med personal till sitt förfogande. Den tycker också att det är trevligt med »guldkantsåtgärder». Samtidigt antas företagsledningen vara angelägen om att öka företagets investeringar. Williamson antar att den tillfredsställelse som företagsledningen känner inför dessa dispositioner är marginellt avtagande, dvs. marginella ökningar av personal, »guldkantsåtgärder» eller investeringar ger efter hand mindre och mindre tillfredsställelse. Den avgörande skillnaden mellan Williamsons modell och den traditionella vinstmaximeringsmodellen ligger i valet av optimalitetskriterium. I Williamsons modell träder således kriteriet »företagsledningens högsta möjliga tillfredsställelse» in i stället för kriteriet »högsta möjliga vinst». Högsta tillfredsställelse uppnås tydligen när dispositionerna personal, »guldkantsåtgärder» och investeringar är riktigt balanserade mot varandra. Det är i detta sammanhang av intresse att observera att ett av villkoren för optimum i den Williamsonska modellen är att marginalkostnader skall vara lika med marginalintäkter. Detta är formellt sett samma 63

villkor som gäller i den traditionella theory ogynnsamt resultat, sänker företaget i stälof the firm. Skillnaden ligger emellertid let sina priser. I Cohen och Cyerts modäri att kostnadsbegreppet i den William- dell finns också, liksom i Williamsons mosonska modellen innefattar element av dell, en slack-mekanism som tillåter medslack, dvs. kostnader för överflödig perso- arbetarna i företaget att absorbera en del nal och »guldkantade åtgärder». Företaget av vinsten såsom kostnad. kommer alltså - uttryckt i den här använDen av aspirationsnivåmekanismen dirida terminologin - att använda sig av ett gerade anpassningen leder till en inriktning institutionaliserat kostnadsbegrepp som skil- av företagets politik som i mångt och mycjer sig från den gängse ekonomiska teorins ket påminner om den traditionella monopolnär det söker bestämma sitt optimum. Pro- modellen. I det icke-maximerande monopoduktionsinriktningen i Williamsons modell let blir emellertid vinsten betydligt mindre kommer därför att bli en annan än i vinst- än i det vinstmaximerande företaget, beroenmaximeringsmodellen. Det synes dessvär- de på förekomsten av »organisational slack». re icke möjligt att göra generella uttalan- Detta beror naturligtvis till en del på att poden om den skillnad i produktionsinrikt- tentiella vinster omvandlas till slack. Cohen ning som denna diskrepans kan förväntas och Cyert observerar emellertid också att leda till. denna slack har en indirekt, vinstminskanDe villkor för företagsledningens optide effekt som uppkommer därigenom att mala tillfredsställelse som kan härledas ur kostnadsbegreppet förvanskas. Förekomsten Williamsons modell visar - naturligt nog av slack - som ju är avhängig av vinstut- att företaget kommer att spendera mera rymmet - återspeglas i kostnaderna. De pengar på personal och på »guldkantade kostnader som företaget registrerar kommer åtgärder» än om företaget vore inriktat på således - förutom de »riktiga» kostnaderatt åstadkomma maximal vinst. Modellen na för produktionsfaktorsförbrukningen betonar också att företaget anpassar sig till att innehålla en faktor som ger uttryck för förändringar i den yttre miljön genom att ökningen eller minskningen i slack under utöka eller inskränka på sin organisational redovisningsperioden. Därigenom att föreslack, dvs. i det här fallet personal resp. taget får en ofullständig uppfattning om sin >guldkantsåtgärder». Det statistiska mate- kostnadsutveckling försämras dess möjligrial som Williamson lagt fram bedöms av heter att genomföra en korrekt anpassning Cohen och Cyert tyda på att modellen har till förändrade förhållanden. bättre empirisk relevans än vinstmaximeringsmodellen, åtminstone när det är fråga 1.6.7 Den moderna organisationsteorins syn om företag på marknader med svaga konpå det redovisningsmässiga kostnadsbegrepkurrensinslag. Cohen och Cyert redogör också för möj- pet ligheterna att simuleringsvägen konstruera Rhenman (1964) anser att vinstbegreppet modeller som beskriver företagens beteende, (och därmed också kostnadsbegreppet) i hög utan att man behöver göra antaganden om grad avspeglar företagets beroende av sina att företagsledningen söker maximum av intressenter: en eller annan väldefinierad målfunktion. I »Man kan sålunda observera hur genom en modell för ett »icke-maximerande mo- trycket från intressenterna det vinstbegrepp nopol» låter Cohen och Cyert en aspiraman kommit att arbeta med i många fall inte tionsnivåmekanism ersätta målfunktionen har något annat gemensamt med den ekonosåsom den drivande kraften bakom fö- miska teorins än namnet.» retagets handlande. Att aspirationsnivån Rhenman räknar upp ett antal intressentmed avseende på vinst höjs när vinstläget grupper som haft ett betydelsefullt inflyär gynnsamt tar sig uttryck i prishöjningar. tande på redovisningens utformning. Hit När den sjunker, såsom anpassning till ett hör främst lagstiftningens hänsyn till långi-

64 SOU 1968: 46

varnas krav på en »försiktig» värdering av företagets tillgångar. Företagsledningens intresse av att konsolidera företaget - vilket i sin tur bottnar i önskemål att genom självfinansiering göra företaget oberoende av ägarna - har medfört att det har kommit att anses redovisningsmässigt sunt att skapa reserver även utöver dem som en långtgående försiktighet kan motivera. Statens krav på skatt har i allmänhet verkat i motsatt riktning mot borgenärernas och företagsledningens önskemål genom att den infört vissa krav på en lägsta tillåtna värdering av tillgångarna. Statens krav på en aktiv konjunkturutj ämnande insats från företagens sida har via investeringsfondslagstiftningen kommit att få ett betydande inflytande på företagens redovisning. En annan intressegrupp är aktieägarna vars krav på stabilitet och kontinuitet i företagens utdelning i hög grad påverkat den redovisade vinsten, liksom också företagsledningens uppfattning att de anställda värdesatt en i redovisningen presenterad jämn och kontinuerlig utveckling. Det förhållandet att man inom företagen skiljer mellan offentlig och intern redovisning skall, enligt Rhenman, ses mot bakgrunden av att den officiella redovisningen utgör en intressentredovisning: »Den offentliga [redovisningen] är ett instrument att förhandla med intressenterna. Med dess hjälp skall ägare, taxeringsmyndigheter, fackföreningar och en bred allmänhet göras tillfreds.» Den interna redovisningen däremot är ett företagsledningens instrument att överblicka hur resurserna bevarats och konsoliderats och hur man ligger till på olika fronter samt vilka möjligheter man har att även i framtiden »hålla intressenterna stången». 1.7 Investeringsbedömning kering

central ställning. Att så är fallet kan ses mot bakgrunden av den stora betydelse som investeringsbeslut ofta har för företagets framtida lönsamhet och utveckling över huvud taget. Man kan också peka på att en relativt stor del av de beslut som fattas i företagen har konsekvenser över tiden och att de ofta med fördel kan formuleras såsom investeringsproblem. Senare års stora intresse för området sammanhänger emellertid också med att man haft tillgång till en avancerad analysteknik baserad på matematiska och statistiska metoder, linjär och icke-linjär programmering, simulering m. m. Den moderna investeringslitteraturen har därför kommit att bli relativt svårtillgänglig och specialiserad på olika aspekter av investeringsbedömning. I detta sammanhang kan det således endast bli fråga om en översiktlig presentation av utvalda tankegångar i några av de arbeten som förefallit mest intressanta i sammanhanget. Vårt intresse för investeringsbedömning är - liksom fallet var när det gällde the theory of the firm - motiverat utifrån två utgångspunkter. Den ena gäller investeringsbedömningen ur företagets synpunkt. Den andra avser den inverkan på den samhällsekonomiska resursallokeringen som företagets investeringspolitik leder till. Redogörelsen för vissa arbeten som uttryckligen sysslar med frågan om offentlig investeringsbedömning har sparats till avsnitt 1.8.6. Vi har alltså när det gäller diskussionen av investeringsproblematiken skilt på investeringsbedömning på inkomst- och utgiftsbasis och sådan investeringsbedömning som är inriktad på att lönsamhetsbedöma eller rangordna investeringar på basis av den »nytta» de förväntas leda till. Detta sammanhänger med att problemställningarna i de två fallen mestadels legat på olika områden.

och

resursallo-

på

inkomst-

1.7.2 Klassisk och neoklassisk investeringsteori

I modern företagsekonomisk litteratur har investeringsproblemen kommit att inta en

Den författare som brukar betraktas såsom grundläggaren av den moderna investeringsteorin är Fischer (1906, 1930). I Sverige la-

1.7.1 Investeringsbedömning och utgiftsbasis

SOU 1968: 46 5—814360II

de Wicksell (1898) tidigt fram liknande tankegångar. Lutz' & Lutz' arbete från 1951 som använder samma utgångspunkter som Fischer, betecknas av Gordon (1962) såsom karakteristiskt för den »neoklassiska» investeringsteorin. Bedömningen av ett investeringsalternativ sker utifrån den principen att man i ett första steg kartlägger de in- och utbetalningar (eller strömmar av in- respektive utbetalningar) som det ger upphov till. Betalningarna diskonteras sedan till en referenstidpunkt (nuvärdemetod, slutvärdemetod), eller till ett genomsnittsbelopp vid flera tidpunkter (annuitetsmetod). Om det diskonterade värdet av inbetalningarna överstiger det diskonterade värdet av utbetalningarna eller - annorlunda uttryckt - om kapitalvärdet är positivt, bedöms alternativet såsom lönsamt. Kapitalvärdet kan vidare - när så erfordras - användas för att rangordna de investeringar som är under övervägande. Avgörande för värderingen blir den räntefot - kalkylräntefoten - som kommer till användning vid diskonterings- eller ackumuleringsförfarandet. Denna räntefot betraktas i den neoklassiska teorin såsom bestämd av den marknadsränta till vilken företaget kan låna erforderliga medel. För lönsamma investeringar gäller att kalkylräntan ligger under den förräntning, internräntan, som investeringen kan beräknas lämna. Strikt definierad är internräntan den räntefot vid vilken investeringens nuvärde vid tidpunkten för dess genomförande blir noll. I praktiken förekommer ofta att investeringsprojekt rangordnas efter den internränta som de lämnar. Denna metod förordas bl. a. av Dean. (Dean 1951 sid 560 ff.) Mot metoden har riktats kritik därför att den inte tar hänsyn till projektens livslängd. (Ett långsiktigt projekt med god avkastning kan vara att föredra framför ett kortfristigt med högre internränta.) Hållsten (1966) har påvisat att metoden är principiellt otillfredsställande även för investeringar med samma livslängd men olika betalningsmönster, (a. a. sid. 51 ff). Den neoklassiska teorins mera specifika

antaganden är i korthet följande. Företagets mål är att göra det sammanlagda kapitalvärdet av företaget så stort som möjligt. Det förutsätts att framtida betalningsströmmar kan förutsägas med säkerhet. Några begränsningar i företagets möjlighet att ta upp lån på marknaden föreligger inte. Marknadsräntan antas vara konstant eller vara en funktion av det belopp som företaget lånar. Under dessa förutsättningar skall företaget tydligen söka genomföra samtliga de investeringar vars internränta ligger över kalkylräntan, som i sin tur antages ge uttryck för marknadsräntan för företagets marginella upplåning. Företagets investeringspolitik är därmed entydigt bestämd av investeringarnas lönsamhet samt av räntevillkoren på kapitalmarknaden. Den klassiska och neoklassiska investeringsteorin har under de senaste årtiondena kommit att spela en viss roll i praktisk investeringsbedömning därigenom att många företag inkorporerat vissa av dess tankegångar i sina interna investeringsbedömnings- och kapitalbudgeteringsrutiner. Detta hindrar emellertid inte att andra faktorer än investeringskalkylen i praktiken utövar ett betydande inflytande på det faktiska investeringsavgörandet \ 1.7.3 Moderna »skolor» inom investeringsteorin När det gäller modern investeringsteori skiljer Gordon (1962) mellan ett antal olika inriktningar som benämns a) accelcratorteorier b) vinstteorier c) satisfieringsteorier d) aktievärdeteorier. Vi skall i det följande försöka ge en komprimerad bild av denna översikt. I anslutning därtill skall grunddragen i Gordons egen modell återges. De empiriska undersökningar som därvid åbe1 Renck (1967) redogör för investeringspraxis i 30 svenska större företag samt återger i ett appendix ett 20-tal svenska och utländska undersökningar med liknande uppläggning. Det allmänna intrycket från Rencks och övriga studier är att praxis inom de flesta företag är osystematisk och att bedömningen vid sidan av investeringskalkylerna spelar en betydande roll.

SOU 1968: 46

ropas avser så gott som uteslutande amerikanska förhållanden. a) Acceleratorprincipen. En på acceleralorprincipen grundad investeringsteori arbetar från förutsättningen att ett företags investeringar under en period är direkt relaterade till periodens produktionsökning. Teorin som sådan är »naiv» eftersom den uppenbarligen inte kan förklara investeringspolitiken vid underkapacitet, genomförandet av »kostnadssänkande» investeringar av engångskaraktär eller av sådana investeringar som avser att göra det möjligt att gå in på en ny marknad. Acceleratorprincipen har mera tjänstgjort såsom en utgångspunkt för att konstruera empiriskt testbara hypoteser än såsom en förklaringsmodell. I på acceleratorprincipen grundade empiriska undersökningar har man kunnat göra observationer som är av visst intresse i detta sammanhang. Meyer och Kuh (1957) påvisar ett starkt samband mellan kapacitetsutnyttjande och investering medan Eisner (1960) kunde påvisa att sambandet mellan försäljning och en »fördröjd» investeringseffekt var särskilt påtaglig i företag med ökande försäljning och snabb långsiktig tillväxt. b) Vinstteorier. Vinstens inflytande på företagens investeringar kan komma till uttryck på två olika vägar. Å ena sidan gäller att nulägets vinstnivå påverkar förväntningarna om framtida vinster och därmed investeringsbenägenheten. Den andra effekten är betingad av att vinstmedlen utgör en finansieringskälla för företaget och att företaget kan föredra intern framför extern finansiering. Gordon redogör för flera studier som - med eller utan beaktande av ovanstående distinktion - funnit belägg för att vinsten utgör en väsentlig förklaringsvariabel. Man har också kunnat konstatera att det finns en påtaglig tendens hos företagen att begränsa sin investeringsbudget till vad som kan internfinansieras. Man har däremot inte kunnat konstatera att marknadsräntan som ju utgör nyckelvariabeln i den neoklassiska teorin - hade något signifikant inflySOU 1968: 46

tande, möjligen med undantag för branscher där tillgångarna har lång livslängd och i stor utsträckning finansieras lånevägen. c) Satisfieringsteorier. Att företaget anpassar sin investeringspolitik så att den ryms inom ramen för de till buds stående interna medlen kan användas såsom ett argument mot den neoklassiska investeringsteorin och mot dess föreställning att företag söker att uppnå högsta möjliga kapitalvärde av sina framtida betalningsströmmar. Förhållandet kan i stället ses såsom ett uttryck för att företagsledningen vill hålla företagets betalningsberedskap över en viss risknivå samt att den vill undvika ett alltför långt gående inflytande över företaget från utomstående. Investeringspolitiken utformas därför så att dessa delmål inte rubbas. Ett alternativ till den neoklassiska teorin skulle därför vara en på satisfiering baserad investeringsteori. (Jfr diskussionen av satisfieringsmodeller i avsnitt 1.6.5.) En sådan teori skulle helst vara så utformad att den kunde lämna förklaringar till varför riskvärdering och motvilja mot externt inflytande i ett visst givet läge ledde till en viss aspirationsnivå med avseende på investeringens lönsamhet. Gordon (1960) har gjort ett försök att konstruera en sådan satisfieringsteori vars centrala tankegångar är följande: Ett företag antas ha vissa minimikrav på den säkerhet med vilken det skall kunna infria sina betalningar i ett ansträngt läge, exempelvis under en lågkonjunktur. Ju större det egna kapitalet är i förhållande till det lånade kapitalet ju större är detta säkerhetskrav. Förhållandet mellan dessa bägge slag av kapital blir därför en nyckelvariabel. Det är därför rimligt att tänka sig att varje företag utifrån sina egna förutsättningar och sin egen riskvärdering bestämmer sig för en rimlig relation mellan eget och främmande kapital samt håller sina investeringar inom en så snäv ram att denna relation kan bibehållas. Empiriska data gav visst stöd för denna hypotes såtillvida 67

att förhållandet mellan eget och främmande kapital i ett och samma företag var ganska stabilt över tiden samtidigt som det förelåg starka variationer företagen emellan. Gordon anmärker själv att modellen är ofullständig. Den skulle behöva innefatta andra satisfieringsmål än risk, exempelvis utdelning, marknadsandel, avkastning på investeringarna, kursen på företagets aktier etc. Eftersom situationen i verkligheten ofta är den att det inte finns något handlingsalternativ som tillfredsställer alla aspirationer skulle teorin helst också innefatta en förklaring av den mekanism enligt vilka satisfieringsmålen förändras över tiden. På grund av att tekniken att utveckla och testa satisfieringsmodeller är dåligt utvecklad säger sig dock Gordon föredra att arbeta med utgångspunkt från en aktievärdemodell. d) Aktievärdeteorier. Med »aktievärdeteorier» avses sådana investeringsteorier, som utgår från att företagsledningen söker att avväga sin investerings- och finansieringspolitik så, att kursen på företagets aktier blir den högsta möjliga. Med detta mål för ögonen bör företagsledningen å ena sidan se till att genomföra lönsamma investeringar samtidigt som den inte får glömma att en expansiv eller riskabel investeringspolitik kan verka sänkande på aktiekurserna. Stora investeringar kan ju förutsätta hög fonderingsandel och liten utdelning eller en så omfattande lånefinansiering att aktien på grund av riskhänsyn får försämrad kurs. Värderingsteorierna - liksom f. ö. också accelerator-, vinst- och satisfieringsteorierna - skiljer sig från den neoklassiska teorin såtillvida att kalkylräntan strängt taget inte utgör en nödvändig del av teorin. Företaget kan tillgodose sina satisfieringsmål eller, alternativt, bedöma vilken investeringspolitik som ger bästa aktiekurs, utan att stämma av den marginella investeringens förräntning mot någon kalkylräntesats. Det är å andra sidan tänkbart att företaget formulerar sin investeringsbedömning på detta sätt. Kalkylräntan kommer därför i större eller mindre utsträckning att få ka68

raktären av en teoretisk hjälpkonstruktion. Kalkylräntans eller kalkylkostnadens karaktär av hjälpkonstruktion framgår av följande citat från Löwenthal (1966): »Förhållandet mellan externa medel och sparande i företaget påverkar sannolikt även företagsledningens egen riskvärdering och därmed också kalkylkostnaden. Intervjuer och andra undersökningar har påvisat en stark ovilja inom många företag mot skuldsättning, vilket får tillskrivas bl. a. risken för främmande kontroll av företaget och risken med tidsbundna amorteringar och räntebetalningar vid vikande konjunkturer. Detta kan sägas vara ett uttryck för att kalkylkostnaden för externa medel uppfattas som betydligt högre än för det egna sparandet.» (a.a. sid 20 f) Givet att företagets målsättning är att uppnå högsta möjliga kurs på företagets aktier, bör kalkylräntan - om den skall tjänstgöra såsom ett praktiskt användbart verktyg i investeringsbedömningen - ligga på den nivån att genomförandet av en investering vars förräntning ligger över denna kalkylränta skall höja värdet på företagets aktier, medan en investering vars internränta icke når upp till kalkylräntan, skall verka kurstryckande. I de investeringsteoretiska arbeten som här diskuteras brukar kapitalkostnadsbegreppet definieras såsom varande synonymt med kalkylräntan i ovan angivna bemärkelse. När risk och osäkerhet är för handen leder denna typ av kostnadsdefinition till en avgränsning av kapitalkostnaden som skiljer sig från det konventionella betraktelsesättet. Det s. k. Modigliani-Miller-teoremet (Modigliani-Miller 1958) innebär att kalkylräntan eller kapitalkostnaden är densamma oberoende av den utsträckning i vilken ett visst företag är finansierat med eget eller främmande kapital. Eftersom ju låneräntan vanligen är lägre än avkastningskravet på det egna kapitalet kan teoremet te sig paradoxalt. Man skulle ju vänta sig att ökad lånefinansiering skulle innebära sänkt kapitalkostnad. Förklaringen bygger på att aktieägarna förutsätts höja sitt krav på effektiv avkastning på sina aktier såsom komSOU 1968: 46

pensation för den ökade risk som följer med större lånefinansiering. Att detta sker i en sådan takt att kursen förblir oförändrad sammanhänger med Modigliani och Millers antagande att aktieägaren har en egen värdepappersportfölj som han vill hålla på en konstant risknivå och att han följaktligen byter aktier mot obligationer i en takt som kompenserar företagets ökade lånefinansiering. Modigliani-Millerteoremet kan skrivas (förväntad bruttovinst före avskrivningar och räntor)/(aktiernas marknadsvärde + lånat kapital) = en konstant Konstanten kan - efter justering för investeringarnas livslängd - direkt översättas i en räntefot som alltså representerar kapitalkostnaden eller kalkylräntan. Att förhållandet är konstant innebär att kalkylräntan inte förändras till följd av förändringar i lånefinansiering eller utdelningspolitik. Gordon (1962) avviker såväl i sin uppläggning som i vissa sakfrågor från Modigliani och Miller, men tar liksom dessa ett helt internfinansierat företag såsom utgångspunkt för sina betraktelser. Expansionstakten i ett självfinansierat företag är beroende av hur stor del av vinsten som delas ut och hur stor del som fonderas. För att värdet på företagets aktier skall bli så stort som möjligt gäller det tydligen för företagsledningen att träffa en bästa kompromiss mellan utdelning och expansionstakt, varvid aktieägarnas tidspreferenser samt investeringarnas genomsnittliga och marginella avkastning kommer att spela en avgörande roll. Gordon argumenterar för att aktieägarna på grund av osäkerhetsfaktorn är benägna att i sin värdering använda en högre räntefot när det gäller att beräkna kursen för företag med hög expansionstakt. Det kommer därför att finnas ett läge där fondering och investering är optimalt avvägda mot utdelningen i den bemärkelsen att aktiekursen därvid blir den högsta som kan uppnås. När det gäller lånefinansieringen påvisar Gordon att Modigliani-Millers behandSOU 1968: 46

ling av osäkerhet varit överförenklad. Det är således icke möjligt för aktieägaren att via byten mellan aktier och obligationer säkerställa sig för den ökade risk för betalningsinställelse som ökad lånefinansiering medför. Gordon visar också att den utdelningskedja som aktieägarna erhåller från ett företag som använder fonderade medel för att finansiera sin expansion inte kan efterliknas genom portfölj dispositioner. I motsats till Modigliani och Miller kommer därför Gordon fram till att graden av lånefinansiering som sådan har ett inflytande på kurssättningen på företagets aktier. I den modell som Gordon slutligen kommer fram till beror aktiekursen på förväntad utdelning och på utdelningens förväntade tillväxttakt. Utdelningens storlek är emellertid direkt avhängig av hur stor del av vinsten som företaget fonderar. Eftersom minskad fondering innebär ökat upplåningsbehov föreligger emellertid ett indirekt samband mellan upplåning och utdelning. Fondering, upplåning jämte nyemissioner bestämmer företagets investeringstakt. Kalkylräntan är beroende av dessa variabler och samvarierar därför också med företagets investeringstakt. Den är samtidigt beroende av andra riskpåverkande variabler, exempelvis resultatvariablerna. Gordons modell omfattar så många variabler att det är svårt att göra generella uttalanden om hur kalkylräntan påverkas av en förändring i en variabel. När det gäller lånefinansiering kommer emellertid Gordon i motsats till Modigliani och Miller fram till att det finns en relation mellan eget och främmande kapital som är optimal i den bemärkelsen att aktiekursen faller om företaget väljer att låna mer eller mindre. 1.7.4 Empiriska undersökningar I samband med presentationen av vissa moderna skolor inom investeringsteorin omnämndes vissa slutsatser från empiriska undersökningar av amerikanska förhållanden. (Se även Renck (1967) - jfr fotnot i an-

slutning till delavsnitt 1.6.1.) I detta avsnitt skall några undersökningar av svenska förhållanden göras till föremål för en summarisk presentation. Lundberg (1960) har haft tillgång till ett relativt ofullständigt material som analyseras huvudsakligen med utgångspunkt från vad som ovan kallats en klassisk eller neoklassisk föreställningsram. Arbetet ger emellertid stort utrymme åt en diskussion av investeringsproblemet ur företags- och nationalekonomiska synpunkter. En av Lundbergs observationer är att investeringskalkylen har mindre inflytande på företagets investeringsavgöranden än vad den klassiska eller neoklassiska investeringsteorin vill göra gällande. Förklaringen härtill är bl. a. att vissa investeringar är »självklart» lönsamma, att investeringen är nödvändig för att företaget skall kunna följa med i utvecklingen eller att premisserna är så osäkra att en kalkyl förefaller meningslös. Lundberg iakttog också att det förelåg betydande skillnader i kalkylräntans höjd mellan olika företag samt att samma företag kunde använda olika hög kalkylränta för olika ändamål. Dessa iakttagelser bekräftas av Renck (1967). Denna praxis bör ses mot bakgrunden av att företagets investeringar kan vara interdependenta. Så kan exempelvis byggandet av en måttligt lönsam fabriksbyggnad utgöra en förutsättning för att vissa lönsamma rationaliseringsinvesteringar skall kunna komma till stånd. Det kan i en dylik situation te sig naturligt att använda en lägre kalkylränta vid bedömningen av fabriksbyggnaden. Man kan också vända på problemet och säga att interdependensen egentligen bara är en följd av att lönsamheten mäts på ett godtyckligt sätt. Man kan således argumentera för att investeringskalkylen för byggnaden på plussidan borde ha tagit upp en del av de förväntade rationaliseringsvinsterna. I praktiken kan emellertid en sådan avgränsning vara omöjlig att genomföra. (Den principiellt riktiga vägen är egentligen att jämföra tre alternativ - byggnaden, rationaliseringsinvesteringen samt

byggnad jämte rationaliseringsinvestering.; Att avgränsningen och evalveringen av de fördelar som en investering för med sig är problematisk kan också vara en förklaring till den stora skillnad mellan kalkylränta och faktiskt observerad lönsamhet som Lundberg registrerar. Medan kalkylräntan eller »lönsamheten ex ante» ofta uppgår till 10-20 % eller mer ligger den faktiska cx-post-räntabiliteten på en betydligt lägre nivå. Även smärre differenser i sådana faktorer som inkörningstid, livslängd och produktpris kan ge betydande utslag i lönsamheten och kan alltså tänkas vara förklaringar till denna »systematiska» differens. (Jfr Lindström 1958.) Lundberg understryker att skillnaden mellan företagen i såväl kalkylränta som faktisk räntabilitet uppvisar synnerligen stora variationer. Att de stora skillnaderna mellan företagen i investeringshänseende också kommer till uttryck på finansieringssidan framgår av Löwenthal (1966). Ett av de främsta syftena med Löwenthals arbete var att studera hur stor del av företagens investeringar som finansierades med sparade resp. externa medel under perioden 1955-1962. Löwenthals studie ansluter sig i sin upplägning till Dahmén (1960), vilket innebär att utvecklingstrenden i många fall kunnat dras tillbaka så långt som till 1950. Ser man till investeringarna i fasta anläggningstillgångar hade mer än hälften av företagen kunnat sparandefinansiera dessa till mer än 75 %. För ungefär 10 % av företagen gäller att sparandet utgjorde mindre än 25 %, medan övriga företag hade en sparandefinansiering som låg mellan dessa värden. Sparandefinansieringen, dvs. relationen mellan sparande och investeringar i fasta anläggningstillgångar var sjunkande över perioden men låg genomsnittligt på en hög nivå. Av tekniska skäl blir det exakta procenttalet beroende av den tidsperiod som avses. Rent allmänt kan sägas att sparandefinansieringen utgjorde omkring 80 %. Löwenthals studie gav också belägg för att investeringarna uppvisade en starkare samvariation med sparandet än med externfinanSOU 1968: 46

sieringen. Det framgick också att sambandet mellan investeringar och sparande var särskilt påtagligt i snabbt expanderande företag, medan det var svagt i lågexpansiva företag. Att sambandet var starkt i högexpansiva företag hindrade emellertid inte att deras externfinansiering var större än övriga företags. Löwenthal studerade också andra relationer än förhållandet mellan eget och främmande kapital. Det visade sig bl. a. föreligga en samvariation mellan omsättningstillgångar och externa medel. Av de externa medlen anskaffades en relativt liten del, 21 %, via nyemission. I Dahméns studie var motsvarande siffra ännu lägre - 15 %. I syfte att >förklara» de stora skillnaderna i finansieringsförhållanden mellan olika företag grupperades materialet efter olika karakteristika hos de undersökta företagen såsom expansionstakt, storlek och branschtillhörighet. Ingen av dessa variabler förefaller att ha kunnat förklara mer än en ganska liten dei av de observerade variationerna. När det gäller relationen sparande/investering synes emellertid expansionstakten vara den i denna mening bästa förklaringsvariabeln. Löwenthals studie bekräftar den slutsats som rapporterats från de ovan diskuterade amerikanska undersökningarna (se avsnitt 1.6.3), nämligen att det föreligger ett samband mellan företagens sparande och investering. Studien är också i detta sammanhang av intresse därigenom att den påvisat en trend mot ökad lånefinansiering. Denna trend har blivit föremål för ytterligare behandling i SOU 1967: 6, Finansiella långtidsperspektiv. 1.7.5 Kostnadsbegreppet i modern investeringsteori Kapitalkostnadsbegreppet hos moderna investeringsteoretiker som Modigliani-Miller och Gordon är snarast synonymt med kalkylräntebegreppet, dvs. en vid investeringsbedömningen använd räntesats som är så avvägd att den leder till optimala beslut. Kapitalkostnadsbegreppet i denna mening SOU 1968:46

är snarast att betrakta såsom ett verktyg för beslutsfattaren/investeraren än som en objektivt avgränsbar storhet. Särskilt i Gordons (1962) arbete framträder tydligt kapitalkostnadens karaktär av hjälpkonstruktion. Kapitalkostnaden är subjektiv i den meningen att den är beroende av den uppställda målsättningen. Avgränsningen av kapitalkostnadsbegreppet i Modigliani-Millers och Gordons arbeten är således direkt betingad av att företagsledningen antogs sträva efter högsta kurs på företagets aktier. Hade målsättningen varit en annan skulle detta tydligen ha återverkat på bestämningen av kapitalkostnadsbegreppet. En viktig skillnad mellan dessa författares angreppssätt och den klassiska eller neoklassiska uppfattningen är att aktieägarens tidspreferens och riskvärdering kommer in som ett väsentligt element vid bestämningen av kapitalkostnaden. Enligt det konventionella betraktelsesättet faller kapitalkostnaden med ökad lånefinansiering (under förutsättning att låneräntan ligger lägre än den erforderliga avkastningen på det egna kapitalet). Såsom redogjorts för i avsnitt 1.6.3 ovan företräder Modigliani-Miller och Gordon olika uppfattningar om hur lånefinansieringen påverkar kapitalkostnaden. De är emellertid överens om att kapitalkostnaden, efter det att en viss relation mellan eget kapital och lånekapital passerats, inte längre faller med ökande lånefinansiering. Den moderna investeringsteorins behandling av denna fråga gör det således befogat att skilja mellan å ena sidan kapitalkostnaden som den kommer till uttryck i företagets kalkylränta och det observerbara, genomsnittliga avkastningskravet på företagets egna och främmande kapital. De rent praktiska svårigheterna att isolera och evalvera de merintäkter och merkostnader som är förknippade med ett visst investeringsprojekt kan också återverka på kalkylräntebestämningen. Dessa avgränsnings- och evalveringsproblem kan exempelvis vara sådana att företaget erfarenhetsmässigt finner att det systematiskt över71

skattar eller underskattar dessa effekter. Det kan i en dylik situation vara bekvämt, och ur administrativa synpunkter kanske försvarligt, att förse kalkylräntan med en »korrektionsfaktor» genom att lägga till eller dra ifrån några procentenheter i stället för att lägga ned arbete på att utveckla en förfinad avgränsningsmetodik. Vissa företags praxis att tillämpa olika kalkylränta för olika ändamål måste ses mot denna bakgrund. Den av Lundberg observerade diskrepansen mellan kalkylränta och faktiskt observerad förräntning kan också ses såsom en indikation på att de investeringskalkyler som görs ofta är behäftade med systematiska fel. Orsaken härtill är, förutom avgränsnings- och evalveringsproblem, att prognoserna beträffande pris- och kostnadsutveckling är osystematiska eller överoptimistiska. Att det föreliger stora skillnader mellan lönsamhet ex ante och lönsamhet ex post pekar på att den observerade lönsamheten i det egna företaget eller i andra företag kan utgöra en dålig utgångspunkt för bestämningen av kalkylräntan. 1.7.6 Användning av investeringskalkyler för prissättningsändamål Inom såväl klassisk som modern investeringsteori gäller att priserna för den produktion som en investering förväntas medföra i de flesta fall betraktas såsom givna. Detta hänger samman med den uttalade eller outtalade förutsättningen att företaget söker ta ut högsta möjliga marknadsmässiga priser i samband med genomförandet av den aktuella investeringen. Frågeställningen är således i princip huruvida investeringen - vid uttag av de högsta priser som marknadsmässigt är förenliga med dess genomförande - leder till en tillfredsställande lönsamhet. I ett offentligt monopolföretag är det som regel inte så att det marknadsmässigt högsta priset skall tas ut. De priser som ligger till grund för beräkningen av investeringens lönsamhet kan varieras inom ramen för det marknadsmässigt möjliga. Det kan därför

te sig naturligt att koppla samman investeringsbedömning och prissättning och låta investeringskalkylen vara vägledande för bägge typer av beslut. Det kan vid första påseende synas som användningen av investeringskalkyler för prissättningsändamål i ett offentligt monopolföretag skulle vara begränsad till en kontroll av att det finns tillräckligt med marknadsmässigt utrymme för att över investeringens hela livslängd ta ut priser som ger stipulerad lönsamhet. I den mån som maximalt prisuttag skulle ge en lönsamhet som skulle råka överensstämma med den stipulerade ger visserligen bedömningen klart besked; marknadsmässiga priser bör tas ut vid alla tidpunkter över investeringens hela livslängd, inklusive nutidpunkten. I det mera allmänna fallet när det finns marknadsmässigt utrymme för en prissättning som ger en lönsamhet som ligger över lönsamhetsanspråken kan däremot denna typ av kalkyl inte ge vägledning. Det är i en dylik situation inte möjligt att använda investeringskalkylen för att bestämma priser vid olika tidpunkter med mindre än att man bestämmer sig för i vilken takt som priserna skall förändras över investeringens livslängd. Att vid investeringstidpunkten avgöra vilken prisutveckling som kan vara den rimliga i en osäker framtid kan emellertid te sig besvärande. Vi har i avsnitt 1.5.3.2 argumenterat för att den centrala frågeställningen bakom principen om prissättning på basis av långsiktig marginalkostnadskalkyl avser det samhällsekonomiska berättigandet av tidigare- respektive senareläggning av viss produktion. I delavsnittet 1.5.2.4 visade vi också att »kapitaltjänstkostnaden» för en investering i ett kontinuerligt investerande företag kunde avgränsas med utgångspunkt från detta betraktelsesätt. Vi observerade också att investeringskalkyler som bygger på en tidsförskjutningsbeskrivning av tillgängliga alternativ är vanlig inom investeringsteorin, exempelvis såsom underlag för maskinbytesöverväganden. Ett offentligt monopolföretag - varmed i sammanhanget avses ett företag vars markSOU 1968:46

nadsmässiga utrymme för att ta ut priser är större än vad som rimligen kan utnyttjas - kan alltså investeringsbedömningsvägen få underlag för sin prissättning genom att anlägga ett betraktelsesätt som innebär att priserna skall täcka merkostnaden för att tidigarelägga (eller avstå från att senarelägga) planerade projekt. Tanken bygger således på en investeringskalkylering i två steg. I det första steget undersöks projektens lönsamhet, varvid i princip prognos över de högsta priser som kan tas ut under projektets livslängd bör ligga till grund. I ett andra steg beräknas kostnaden för en förskjutning i tiden av detta projekt. Prissättningen i nutidpunkten baseras därvid på kostnaden för denna tidsförskjutning. En prissättning efter dessa riktlinjer kan erbjuda vissa fördelar även på det praktiska planet. Bestämningen av nulägets pris kan komma till stånd utan att man i kalkylen tar in mer eller mindre osäkra antaganden om framtida prisutveckling. En annan fördel är att de tyngst vägande posterna i kalkylen - grundinvesteringen i tidigareläggnings- respektive senareläggningsalternativet - ligger nära i tiden och således bör kunna bli föremål för relativt exakta uppskattningar. (Det bör dock uppmärksammas att tidsförskjutningen av ersättningsanskaffningen vid livslängdens slut spelar en viss roll för kapitaltjänstkostnadens höjd.) Kalkylen kan - och bör enligt det långsiktiga marginalkostnadsbetraktelsesättet (se delavsnitt 1.5.4.2 fall II) - utvecklas till att ta hänsyn till teknisk utveckling och till prisutvecklingen på produktionsfaktorerna. Det är däremot knappast rimligt att tänka sig att kalkylen skulle ta hänsyn till förväntad penningvärdeförsämring eftersom den i princip avser att ge uttryck för den samhällsekonomiska kostnaden för en tidsförskjutning. (Jfr McKean, 1958, sid. 180 f.f.) Man kan emellertid också förutse principiella och praktiska problem vid dess tilllämpning. Den främsta principiella invändningen är att en dylik prissättning kan leda till priser som ligger såväl över som under vad som krävs för full kostnadstäckning. SOU 1968: 46

Det är också tänkbart att prisutvecklingen vid en fortsatt tillämpning av principen ifråga kan innebära ett så dåligt utnyttjande av tillgängligt marknadsutrymme att projekten kan förväntas bli olönsamma. Dessa principiella problem har emellertid redan varit föremål för en diskussion på ett allmänt plan i del avsnitt 1.5.3. På ett mera praktiskt plan kan man konstatera att förhållandena ofta är sådana att det saknas förutsättningar för att fördela kostnaden för ett projekts tidigareläggning på ett visst kapacitetstillskott. Ovanstående resonemang har utgått från den förutsättningen att investeringarna avser avgränsningsbara kapacitetstillskott för produktionen av en enhetlig vara. I verkligheten är emellertid detta relativt ovanligt. Många investeringar tillkommer i kostnadssänkande syfte. Intäktsposterna i kalkylen utgörs härvid av de kostnadsbesparingar som man förväntar sig att investeringen skall leda till. Detta innebär att förutsättningarna för att använda en dylik kalkyl för prissättningsöverväganden saknas. Beträffande andra investeringar kan kapacitetstillskotten vara svåra att avgränsa från produktionsappaten i övrigt. Det kan då vara ogörligt att bestämma den produktionsvolym som är hänförlig till den aktuella investeringen. Detta innebär att det icke är möjligt att finna den volym på vilken den med tidigareläggningen förenade kapitaltjänstkostnaden skall slås ut. 1.7.7 En satisfieringsteoretisk prissättningsmodell I traditionella pristeorier antas monopolet sträva efter högsta möjliga vinst. Man kan visa att monopolföretaget för att tillgodose detta syfte bör inrikta sig på att producera en mindre volym än vad som skulle gälla vid ren konkurrens. Det minskade utbudet medför en knapphet på varan som gör det möjligt att ta ut ett högt monopolpris. Genom att undersöka olika kostnads- och intäktskurvors förlopp kan pristeorin visa vilken producerad kvantitet och vilket pris som ger monopolföretaget den största vinsten.

Att monopolföretaget medvetet skulle inrikta sig på en produktionsbegränsning strider emellertid mot den moderna organisationsteorins beskrivning av företagets mål såsom varande i väsentlig utsträckning inriktat på tillväxt och expansion. Viktiga driftkrafter på denna punkt är bl. a. företagsledningens prestige, personalens befordringsmöjligheter etc. Kopplar man samman expansionsdelmålsättningen med företagets finansiella aspirationer i form av fullständig eller partiell självfinansiering, så har man ingredienserna till en teori för prisbildningen över tiden vid monopol eller andra former av icke-ren konkurrens. (Jfr Gordons beskrivning av vinstteorier och satisfieringsteorier i avsnitt 1.6.3 ovan.) Priset skulle enligt denna teori sättas på en sådan nivå att marknaden stimulerades till just den expansionstakt för vilken företaget med hjälp av de vid detta pris erhållna vinsterna förmår finansiera de för den utökade produktionen erforderliga expansionsinvesteringarna. Vinsten måste härvid vara så stor att investeringarna kan internfinansieras i den utsträckning som krävs för att de finansiella aspirationerna skall kunna tillgodoses. Desto snabbare marknadens potentiella tillväxttakt, desto större investeringar som krävs för att tillgodose ökande efterfrågan och ju högre finansiella aspirationer företaget har, ju högre kommer priset att bli. En dylik förklaringsmodell skiljer sig från de traditionella främst därigenom att den ser prisbildningen såsom en process över tiden. En annan skillnad är att företagets vinst i nuläget - som i sin tur är betingat av företagets dispositioner i det förgångna - kommer att utöva ett inflytande på framtida investeringsverksamhet och prissättning. Galbraith (1967) hävdar att en prisbildning efter dessa linjer är vad som förekommer i de allra flesta amerikanska storföretag oberoende av om dessa företag har monopol på marknaden eller om de ingår i en oligopolgrupp. Galbraith utgår härvid från att företagen eftersträvar hundraprocentig självfinansiering.

1.8 Målformuleringsproblemet

1.8.1 På vilket sätt kan den samhällsekonomiska målsättningen återspeglas i det offentliga företagets målsättning? Om resursallokeringen i ekonomin utanför de offentliga företagens sektor vore samhällsekonomiskt sett optimal skulle det vara en relativt enkel uppgift att formulera en på samhällsekonomiska alternativkostnader baserad målsättning för offentliga företag. De samhällsekonomiska alternativutnyttjandevärdena för varje resurs skulle ju då vara entydigt bestämda. Det offentliga företagets målsättning kunde ges den innebörden att resurser finge tas i anspråk i den utsträckning som det offentliga företaget kunde prestera en avkastning i form av »samhällsnytta» som överträffade detta samhällsekonomiska alternativutnyttjandevärde. (Det kan emellertid ifrågasättas om en dylik målformulering vore den administrativt lämpligaste.) I avsnitten 1.6.3 och 1.6.5 påvisades emellertid att resursallokeringen i ekonomin på många punkter är sådan att man kan påvisa att de klassiska villkoren för vad som skall gälla vid optimal resursallokering icke är uppfyllda. Inför dessa komplikationer kan man i princip välja att gå endera av två vägar. Man kan å ena sidan säga sig att man trots svårigheterna skall försöka hålla fast vid att basera offentliga företags politik på en jämförelse mellan den samhällsekonomiska nytta den medför och det samhällsekonomiska alternativutnyttjandevärde som de ianspråktagna resurserna representerar. Man strävar alltså - trots mätsvårigheterna - efter att basera det offentliga företagets politik på en jämförelse mellan samhällsekonomiska intäkter och samhällsekonomiska kostnader. Den andra utvägen består i att acceptera en målsättning som förutsätter en jämförelse mellan sådana intäkter och kostnader som finns tillgängliga eller som är lätta att avgränsa, men om vars överensstämmelse med samhällsekonomiska kostnader och intäkter det knappast går att bilda sig någon exakt uppfattning. Man väger med andra ord SOU 1968:46

fördelarna av att basera målsättningen på lättavgränsade storheter mot nackdelen av att ha en målsättning som i vissa situationer kan leda till ett handlande som avviker från det från allokeringsmässig synpunkt önskvärda. Det förra betraktelsesättet synes lämna större spelrum för tillgodoseende av administrativa synpunkter. En administrativt lämplig utformning av det offentliga företagets målsättning kan verka effektivitetsbefrämjande i den bemärkelsen att resurserna används mera produktivt på den plats där de redan befinner sig. Att effektiviteten på denna »lägre» nivå kan vara synnerligen betydelsefull även i ett samhällsekonomiskt perspektiv har bl. a. understrukits av Liebenstein (1966). (Jfr avsnitt 1.2.) Detta avsnitt avser att referera och diskutera vissa idériktningar inom den ekonomiska litteraturen som har relevans för denna problemställning. Det blir härvid dels fråga om litteratur som direkt tagit upp problemet att mäta samhällsekonomiska intäkter och kostnader och dels sådan litteratur som behandlar möjligheterna att spjälka upp den samhällsekonomiska målsättningen i sinsemellan relativt oberoende delmålsättningar. 1.8.2 Begreppen mål resp. funktion Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att skilja mellan ett företags uppgift i samhällsekonomin och företagets målsättning. Organisationens funktion definieras av Rhenman (1964) såsom ». . . de objektivt observerbara konsekvenserna av organisationens existens och verksamhet för ett visst större system i vilket organisationen ingår som en komponent . . . » Såsom exempel anföres att LKAB:s funktion för Sverige är att bereda sysselsättning i övre Norrland, förbättra handelsbalansen och ge staten vinstmedel. Begreppet organisationens mål bör däremot »knytas till något slag av föreställning hos en organisationsmedlem eller hos en utomstående observatör om önskade konsekvenser av organisationens verksamhet.» SOU 1968: 46

Det behöver inte nödvändigtvis föreligga någon parallellitet mellan organisationens funktion och dess mål: »En organisations funktion för ett omgivande större system och en viss persons föreställning om organisationens mål kan vara likartade men också skilja sig betydligt och kanske till och med vara motstridiga. Ur samhällets synvinkel kan ett företags funktion vara att producera varor, ge sysselsättning och kanske i vissa sammanhang även t. ex. svara för bostadsförsörjningen och utbildningen. Företagsledningen upplever kanske organisationens mål som att överleva genom att expandera till nya marknader.» (Rhenman 1964) I många fall har man emellertid ett uppenbart behov av att diskutera företagets mål utan att direkt knyta detta begrepp till en viss individs målföreställning. Rhenman har utvecklat ett betraktelsesätt enligt vilket organisationens mål kan ses som en »teoretisk hjälpkonstruktion». Man tänker sig då organisationen ersatt av en enda problemlösare/beslutsfattare och avser med organisationens mål det mål som en sådan problemlösare/beslutsfattare måste antagas sträva mot om man med utgångspunkt därifrån skall kunna förklara organisationens beteende. Rhenman anför såsom exempel på en dylik teoretisk hjälpkonstruktion den klassiska ekonomins antagande att företaget eftersträvar maximal vinst. Det kan i detta sammanhang observeras att exemplet också duger som illustration till det ovannämnda förhållandet att företagets funktion och mål inte nödvändigtvis behöver överensstämma. Den klassiska ekonomiska liberalismen betonade ju att marknadsekonomin såsom »en osynlig hand» länkade företagets på högsta vinst inriktade handlande i en riktning som innebar att det fullgjorde sin funktion i samhället, nämligen att ta i anspråk resurser för att producera nyttigheter på ett ur samhällets synpunkt optimalt sätt. 1.8.3 Det institutionaliserade företagets målsättning Tanken att ett bevarande av företagets kapacitet och kontinuitet har ett egenvärde synes mycket tidigt ha kommit till uttryck

i företagsekonomisk litteratur. (Jfr Frenckner 1953.) Selznick (1957) har präglat uttrycket »institutionalisering» för att beteckna det förhållandet att företaget självt snarare än dess uppgifter kommer att framstå såsom det primära. I begreppet institutionalisering ligger bl. a. att företagsledningen upplever företagets överlevande såsom ett värde i sig själv och härtill som en av de väsentligare punkterna i företagets målsättning. En i den moderna organisationsteorin allmänt accepterad beskrivning av hur företagsledningen upplever villkoren för organisationens överlevande är den teori som Rhenman (1964) kallar Barnards jämviktsteori: »Huvudtanken i Barnards jämviktsteori är att organisationen för sitt överlevande är beroende av frivillig medverkan från vad som skulle kunna kallas intressenterna i organisationen. Till dessa räknas ägarna, kunderna, leverantörerna, långivarna, de anställda etc. För att stanna kvar i organisationen måste dessa intressenter få vissa av de krav som de ställer på organisationen tillgodosedda. Enligt teorin är de krav de olika intressenterna ställer beroende av bl. a. intressenternas behov och intressenternas möjligheter att i andra organisationer få sina behov tillfredsställda.» Hur intressenternas anspråk på organisationen förändras över tiden beskrivs i de aspirationsnivåmodeller som blev föremål för en närmare behandling i avsnitt 1.6.5. Att företagens officiella redovisning och det därmed sammanhängande bokföringsmässiga kostnadsbegreppet är starkt influerat av intressegruppernas påtryckningar utvecklades i avsnitt 1.6.7.

1.8.4 Begreppen operationalitet och målsättningshierarki I den organisationsteoretiska litteraturen liksom också inom operationsanalytisk litteratur har man bl. a. uppmärksammat svårigheten att uppställa operationella målsättningar - dvs. att göra målsättningen så specifik att graden av måluppfyllelse kan mätas. (Jfr Simon, 1945, sid. 62ff., Hitch & McKean, 1954). En operationellt definie76

rad målsättning är tydligen en förutsättning för att ett beslut skall kunna styras av den uppställda målsättningen - i motsatt fall får tydligen den beslutsfattade »tolka» målsättningen innan han kan avgöra om ett handlingsalternativ är mera önskvärt än ett annat. Att målsättningen är operationell är också ett nödvändigt villkor för att verksamhetens effektivitet skall kunna mätas. Det har framhållits att målsättningen »högsta möjliga vinst» är en ickeoperationellt definierad målsättning, eftersom det erfordras riktlinjer för hur framtida vinster skall värderas i nuläget samt hur risk och osäkerhet skall bedömas innan företagsledningen fått de nödvändiga riktlinjerna för att fatta i verksamheten normalt förekommande beslut. (Jfr Frenckner, 1953, sid. 17-22.) Modern organisationsteori har vidare uppmärksammat hur det inom ett företag (eller annan organisation) förekommer hela system av över- och undermålsättningar. Simon (1945) använder termen »målmedelhierarki» för att beteckna detta fenomen. Sambandet mellan över- och underordnade målsättningar i målmedelhierarkin kan vara komplicerad. Rhenman (1964) observerar: »Det är naturligtvis inte självklart att delmålen är så avvägda att de möjliggör förverkligande av de överordnade målen. För att detta skall uppnås är det i en föränderlig värld ofta nödvändigt att delmål tas upp till omprövning. Detta omprövande av delmål samt uppsättande av nya etappmål när det tidigare uppnåtts betecknas i ett företag som planering.» När det gäller att styra det decentraliserade beslutsfattandet i en organisation står i huvudsak två metoder till företagsledningens förfogande, nämligen dels programmering av beteendet, dels påverkan av beslutsfattarnas mål. Med programstyrning menas då att befattningshavaren genom reglementen och på förhand meddelade instruktioner entydigt bestämmer hur befattningshavaren i en viss given situation skall handla. När det gäller beslut på »högre SOU 1968: 46

nivå» står inte denna möjlighet öppen. Företagsledningen får i stället styra befattningshavaren ifråga genom att ange hur hans prestationer kommer att mätas och bedömas, dvs. genom att föreskriva ett lämpligt mål. (Jfr avsnitt 1.3.1 ovan.) 1.8.5 Nytto/kostnads-analys Vi redogjorde i avsnitt 1.4.4 för den roll som det s. k. konsumentöverskottskriteriet spelat vid utvecklingen av teorin för offentliga företags prissättning. Konsumentöverskottskriteriet har under senare år kommit till praktisk användning för att evalvera »nytto»-sidan i s. k. nytto/kostnadskalkyler, vilka funnit tillämpning vid evalvering av olika samhällsnyttiga investeringar. De ursprungliga tillämpningarna avsåg flodsystemsprojekt. (Jfr Mc Kean 1958.) Eftersom Beckwiths och Fosters förslag till ekonomiska riktlinjer för offentliga företag innefattar förslag till tillämpning av konsumentöverskottskriteriet kan det finnas anledning att närmare studera de problem som är förenade med en tillämpning av nytto/ kostnadsanalys - och därmed också konsumentöverskottskriteriet - på ett mera praktiskt plan. Nytto/kostnadskalkylen synes vara den ekonomiska idériktning som mest renodlat svarar mot ambitionen att mäta olika åtgärders positiva och negativa samhällsekonomiska konsekvenser. (Framställningen är på detta område i stor utsträckning baserad på en översikt i ämnet av Prest & Turvey (1965).) Nytto/kostnadskalkylen syftar till att kvantifiera och värdesätta hela den nytta och hela den samhällsekonomiska kostnad som ett projekt förorsakar. Nytto/kostnadskalkyl har i Sverige främst kommit till användning vid planering av väginvesteringar. Härvid har man på »intäktssidan» tagit upp sådana poster som det beräknade värdet av förkortad restid, värdet av de minskade materiella och personella skador som den förbättrade vägens lägre olycksfallsfrekvenser förväntas ge upphov till osv. På kostnadssidan har man sökt ge uttryck för resursernas samhällsekonomiska alternaSOU 1968: 46

tiwärde bl. a. genom att avväga kalkylräntan på lämpligt sätt. (Diskussionen om kalkylräntans höjd behandlas mera utförligt i ett särskilt avsnitt.) För att konkretisera de svårigheter som uppstår när man försöker ge sig på att evalvera olika handlingsalternativs samhällsekonomiska konsekvenser kan det vara anledning att gå igenom vissa av de principiella svårigheter som diskuterats i nytto/ kostnads analyslitteraturen. Avgränsning av projekt. Om olika projekt eller handlingsalternativ står i ett beroendeförhållande till varandra bör nytto/kostnadskalkylen ta hänsyn till de sammanlagda effekterna. Om exempelvis ett företags eller myndighets genomförande av projekt A påverkar förutsättningarna för ett projekt B som ligger under en annan instans domvärjo skall konsekvenserna även för detta projekt beaktas. Avgränsningen av projekt och handlingsalternativ bör således i princip kunna skära över administrativa befogenhetsgränser. Externa effekter. De effekter som ett visst projekt har utanför den berörda myndighetens eget ansvarsområde brukar med ett gemensamt namn benämnas externa effekter. Det är emellertid inte alla externa effekter som skall tas med i nytto/kostnadskalkylen. För att undvika dubbelräkningar av nyttan eller kostnaden är det enligt McKean (1958) nödvändigt att beakta teknologiska externa effekter, medan sådana externa effekter som förmedlas via prisförändringar skall lämnas utan avseende. Ett exempel på teknologiska externa effekter är kostnaden för muddringen i ett flodsystem som föranletts av dammbyggnader högre upp. Prismässiga externa effekter däremot, kan exempelvis vara de ökade vinster som detaljhandelsföretagen längs en förbättrad väg kan komma i åtnjutande av. Givet att nyttan av trafikökningen redan evalverats genom att man räknat minskat fordonsslitage, tidsvinst m. m. som en intäktspost skulle ett inkluderande av dessa prismässiga

externa effekter medföra en dubbelräkning av nyttan. Prest & Turvey anmärker att regeln är värdefull såsom ledande princip, men att distinktionen ofta är svår att upprätthålla i verkligheten. Sekundära fördelar. Dubbelräkningsproblematiken kommer också in när det gäller att dra gränslinjer mellan primär och sekundär nytta. Denna problematik uppkommer när de nyttigheter som ett visst projekt producerar icke har något marknadspris. Ett ofta diskuterat amerikanskt exempel gäller frågan om vattentillförseln i ett konstbevattningsprojekt skall värderas enbart utifrån de sockerbetsproducerande böndernas ökade inkomster eller om grossisternas och raffinaderiernas ökade vinster skall inkluderas. Svaret blir att särskild hänsyn till senare produktions- eller distributionsleds ökade vinster måste tas i den mån som resursallokeringen i samhället avviker från den optimala. Värderingsproblem. Avvikelser från optimal resursallokering i ekonomin i övrigt medför även andra värderingsproblem i nytto/kostnadskalkylen. Prest & Turvey tar exempelvis upp till diskussion frågan om offentliga myndigheters prissättning. De kommer till den försiktiga slutsatsen att offentliga instanser inte bör tillämpa monopolprissättning med mindre än att graden av monopolism är densamma i ekonomin i övrigt. (Jfr redogörelsen för Lipsey & Lancasters »teori för det näst bästa» i avsnitt 1.8.7 nedan.) I den mån monopolismen förekommer i senare stadier av produktionsprocessen kan inte värdering ske utifrån det faktiska priset. I princip bör värdering ske med utgångspunkt från det pris som skulle gälla i det hypotetiska fallet att monopolsituationen vore eliminerad. När det gäller produktionsfaktorernas kostnad är det inte givet att den skall beräknas med ledning av de utgifter som företaget i fråga vidkänns. Kostnaderna skall i princip rensas från varje »kvasi-ränte»-element, dvs. den del av kostnaden som icke är erforderlig för att behålla produktions78

resurser i sin användning. Det innebär exempelvis för arbetskraftens del att det är den lön som den kunde få på annat håll i »en näst bästa anställning» som utgör den lönekostnad som rent principiellt skulle inkluderas i nytto/kostnadskalkylen. 1 Även på intäktssidan kan det inträffa att bokföringens uppgifter icke stämmer med nytto/kostnadskalkylens intäktssida. Intäktssidan i nytto/kostnadskalkylen utgörs i princip av konsumentöverskottet - dvs. en summering av vad konsumenterna maximalt skulle vara villiga att betala. Det faktiska priset däremot kan exempelvis vara noll eller lika med marginalkostnaden (jfr avsnitt 1.4.4 ovan). Det blir regel snarare än undantag att kalkylens nyttovärdering kommer att skilja sig från priset. När nytto/kostnadskalkylen skall tillämpas för en bedömning av projekt vars konsekvenser sträcker sig över tiden blir valet av kalkylränta ett problem. Kalkylräntediskussionen i samband med nytto/ kostnadsproblem tas emellertid upp till separat diskussion i det följande delavsnittet 1.8.6. Prest & Turvey säger sammanfattningsvis att svårigheterna att finna de rätta ingångsvärdena i nytto/kostnadskalkylen kan föras tillbaka på ett och samma förhållande, nämligen svårigheten au tillämpa ett beslutskriterium som härletts ur föreställningen om en ekonomi baserad på ren konkurrens i ett läge där detta antagande uppenbarligen inte håller streck.2 Författarna rekommenderar att man vid en praktisk tillämpning av nytto/kostnads1

I Prest & Turveys analys förklaras alla avvikelser från optimal resursallokering bero på marknadsimperfektioner. Ingenting synes emellertid hindra att ramen vidgas till att omfatta även andra avvikelser från samhällsekonomisk alternativkostnad än de som vanligen associeras med marknadsimperfektioner. Hit hör exempelvis alla former av »organisational slack» som tar sig uttryck i att registrerad kostnad ligger högre än produktionsfaktorns samhällsekonomiska värde. 2 Att ett kriterium som kommer till användning för prioritering i samband med »små beslut»^ bygger på en schematisk beskrivning av förhållandena i omvärlden är emellertid enligt Magnusson (1963) en generell företeelse. SOU 1968: 46

kalkyl justerar gällande marknadsvärden endast i den utsträckning, som avvikelser från den välfärdsekonomiskt optimala resursallokeringen kan ha en uppenbart snedvridande effekt på den förhandenvarande bedömningen. Det skulle vara för arbetskrävande och opraktiskt att söka justera för alla imperfektioner som principiellt sett vore motiverade. I förevarande sammanhang är det emellertid också av intresse att observera att Prest & Turvey hävdar att det också av administrativa skäl kan finnas anledning att hålla sig till marknadsvärden. Det skulle, hävdar författarna, vara ur administrativ synpunkt otänkbart att en myndighet efter eget skön exempelvis skulle få avgöra huruvida de priser och taxor som togs ut av andra myndigheter var för höga eller för låga och justera sina egna kostnadskalkyler med hänsyn härtill. 1.8.6 Investeringsekonomer om kalkylräntan i offentlig investeringsbedömning Ännu en »skola» som intresserat sig för frågan om resursallokeringen mellan den enskilda och den offentliga sektorn är vissa författare som med utgångspunkt från investeringsproblem i allmänhet diskuterat samhällets investeringsbedömningsproblematik. Härvid har ett explicit beaktande av tidsfaktorn trätt i stället för de komparativa statiska välfärdsekonomiska modeller som principen om prissättning i anslutning till kortsiktig marginalkostnad i stor utsträckning bygger på. 1 Till dessa hör de amerikanska författarna Feldstein och Marglin. I Sverige har Mattson och Hållsten (1967) genomfört en relativt teknisk diskussion av dessa problem. Den fortsatta framställningen på denna punkt bygger i stor utsträckning på Hållsten (1967). Rent allmänt kan sägas att frågan om resursallokeringen mellan enskild och offentlig sektor i denna diskussion framstår som avsevärt mera konkret och verklighetsnära än vad fallet är i den »rent» välfärdsekonomiska diskussionen. Ett annat realistiskt SOU 1968:46

drag är att man rör sig med investeringsprojekt, alltså en av tekniska eller administrativa skäl sammanhängande klump av produktionsresurser, snarare än med simultana marginella avvägningar i en mängd riktningar. Det förutsätts att konsekvenserna av dessa investeringsprojekt kan uttryckas i utbetalningar och inbetalningar eller i form av nytto/ kostnadsstorheter (se diskussionen ovan) vid olika tidpunkter. Diskussionen har framför allt inriktats på att bestämma den kalkylränta som skall läggas till grund för bedömningen av offentliga investeringar. Man har alltså velat sikta till att få fram en räntesats som utvisar vid vilken förräntning gränsen mellan resursallokeringsmässigt fördelaktiga och ofördelaktiga offentliga investeringar skall dras. En central roll i denna diskussion spelar föreställningen om att samhället har en speciell tidspreferens för konsumtion (social time preference). Denna samhällets tidspreferens för konsumtion är politiskt betingad men antas ändå vara kvantifierbar. De citerade författarna är i stort sett eniga om att denna samhällets tidspreferens för konsumtion avviker från de aggregerade, individuella tidspreferenser som marknadsräntan ger uttryck för. Att så är fallet beror främst därpå att individen tillämpar en annan måttstock för tidsavvägningen av kollektiv konsumtion än beträffande sin egen konsumtion. Individen förutsätts alltså vara villig till en större inskränkning av sin egen konsumtion förutsatt att andra accepterar motsvarande inskränkningar. Det är givetvis en nästan omöjlig uppgift att empiriskt bestämma vad denna samhällets tidspreferens för konsumtion skulle vara. I allmänhet synes man dock vara ense om att den bör representeras av en relativt låg räntefot. Mattson uppskattar - med vederbörliga reservationer för osäkerheten - att samhällets tidspreferens för konsumtion skulle vara omkring 4 %. För att man skall vara villig att inskränka kon1

Jfr vårt uttalande i avsnitt 1.5.3.2 enligt vilket principen om prissättning i anslutning till långsiktig marginalkostnad bör ses mot bakgrunden av konsumentpreferenser över tiden. 79

sumtionen med 1 kr i nuläget kräver man således att denna uppoffring skall möjliggöra en konsumtion av 1,04 kr om ett år. Hållsten betraktar Mattsons skattning såsom tilltagen i underkant och använder själv 6 % i sina räkneexempel. Det kan argumenteras för att den samhälleliga tidspreferensen skulle utgöra den korrekta kalkylräntan för vissa typer av offentliga investeringar; nämligen de offentliga investeringar vars genomförande enbart går ut över konsumtionen. Ett dylikt investeringsprojekt är ju liktydigt med en omfördelning av konsumtionen över tiden. I investeringsögonblicket måste konsumtionen minskas med ett belopp som motsvarar grundinvesteringen, medan man i framtiden har möjlighet att utöka konsumtionen i en utsträckning som motsvarar den avkastning som investeringen i fråga lämnar. I den mån denna investering lämnar en avkastning i procent som är högre än den räntesats som uttrycker samhällets tidspreferens för konsumtion är den också fördelaktig från samhällets synpunkt. När det gäller de investeringar vars återverkningar i stället är att återfinna på investeringar på andra håll i ekonomin, exempelvis i den enskilda sektorn, blir emellertid dessa författares bedömning en annan. Genomförandet av en sådan offentlig investering leder ju till att samhället går miste om den avkastning som denna alternativa enskilda investering skulle ha lämnat. Gentemot den offentliga investeringen står alltså en samhällelig alternativkostnad (social opportunity cost). För att investeringen i fråga skall te sig acceptabel bör den således lämna en avkastning som - med utgångspunkt från samhällets tidspreferens för konsumtion - ter sig såsom varande högre än denna alternativkostnad. För att kunna genomföra en dylik investeringsbedömning behöver man alltså en uppskattning av vad enskilda företags investeringar avkastar. Det är ganska svårt att komma fram till en preciserad skattning på denna punkt. (Jfr Lundberg 1960 sid. 134 ff.) Ännu svårare att finna ett svar blir det om man - som man egentligen

borde - begränsar frågeställningen till att gälla enbart den marginella investeringsverksamhet inom enskilda företag som kan tänkas bli berörd av de offentliga investeringarna. Även om ifrågavarande räntesats vore känd är det inte självklart att man såsom lönsamhetskriterium skulle ställa upp villkoret att den offentliga investeringen till den del den påverkar enskilda investeringar - skulle lämna en förräntning som är lika hög eller högre. Hållsten för på denna punkt ett resonemang som av flera skäl kan vara av principiellt intresse för den fortsatta framställningen. Hållsten visar att en lägre förräntning icke nödvändigtvis behöver betyda en ur samhällets synpunkt sämre investering. Vad som egentligen skall jämföras är de bägge alternativa investeringarnas avkastning diskonterad till kapitalvärde medelst den räntefot som ger uttryck för samhällets tidspreferenser för konsumtion. Eftersom denna tidspreferens kan antas ta sig uttryck i en ganska låg räntefot - kanske 4-6 % - kommer det diskonterade värdet av sådan avkastning som ligger långt fram i tiden att värderas relativt högt. När det gäller att bestämma en förräntning (internränta) av storleksordningen 7-10 % eller mer väger däremot denna avlägsna avkastning relativt lätt. Hållsten hävdar därför att en kalkylränta som avser att ge uttryck för den samhälleliga alternativkostnaden måste modifieras för att ta hänsyn till skillnader i dessa investeringars genomsnittliga livslängd. I den mån som den offentliga investeringen är långsiktigare än den enskilda bör man således använda en kalkylränta som är lägre än den samhälleliga alternativkostnaden. (Man kan utifrån samma motivering tala om behovet av en »justering» av räntefoten då den offentliga investeringen har samma livslängd men en annan tidsfördelning i avkastningen. I den mån som den offentliga investeringens avkastning i högre utsträckning än normalt inträffar under de sista åren krävs också en »justering nedåt» av räntefoten.) Hållsten påvisar å andra sidan att dessa »modifikationer» av kalkylräntan knappast SOU 1968:46

kan komma att bli av någon mera betydande storleksordning. Skulle exempelvis - för att ta ett extremfall - livslängden för de marginella enskilda investeringarna ligga på 30 år och lämna en internränta på 8,7 % samtidigt som samhällets tidspreferens för konsumtion uttrycktes av en räntefot på 4 %, så skulle den sökta kalkylräntan för en 50-årig offentlig investering ligga vid 7,4 %. Eftersom skillnaden i livslängd förmodligen är mindre och eftersom sociala tidspreferensen för konsumtion kanske 1iger högre skulle den erforderliga »justeringen» vid mera normala förhållanden bli avsevärt mindre. Investeringsekonomernas bidrag till resursallokeringsdiskussionen kan sammanfattas på följande sätt. 1. Bedömningen av en offentlig investering blir till en del beroende av huruvida den bedöms återverka på konsumtionen i samhället eller om den antas ta i anspråk resurser som annars hade kommit till användning för investeringar inom enskilda företag (eller på andra håll i ekonomin). 2. Till den del som investeringarna bedöms påverka konsumtionen bör en räntesats som ger uttryck för samhällets tidspreferens för konsumtion komma till användning såsom kalkylränta. Det är rimligt att tänka sig denna räntesats såsom förhållandevis låg. 3. Till den del som investeringarna bedöms påverka investeringarna inom enskilda företag bör förräntningen (internräntan) för dessa på marginalen påverkbara enskilda investeringar återspeglas i kalkylräntan. Denna räntesats kan förväntas ligga relativt högt. Olikheter mellan enskilda och offentliga investeringars livslängd och betalningsstruktur kan ev. motivera smärre justeringar av denna räntefot. 4. Själva ansatsen förutsätter att bedömningen av det offentliga projektet sker centralt och att tillgängliga kostnadsdata ger uttryck för samhällsekonomiska kostnader. Det antas också att resursallokeringen i ekonomin kan ges en tillfredsställande beskrivning medelst en internräntefot.

SOU 1968:46 6—814360II

1.8.7 Teorin för den »näst bästa» resursallokeringen Svårigheterna att komma fram till en optimal allokering av resurserna i en sektor av samhällsekonomin givet att resursutnyttjandet i ekonomin i övrigt är icke-optimalt har blivit föremål för en närmare analys av Lipsey & Lancaster i en artikel som kallats »den generella teorin för det näst bästa». 1 Lipsey och Lancaster understryker att paretovillkoret för optimal resursallokering - dvs. »pris-lika-med-marginalkostnads»villkoret - kräver att priset är lika med marginalkostnaden på samtliga områden i samhällsekonomin. Det räcker emellertid med att det på något eller några områden råder sådana förhållanden att det där uppstår en skillnad mellan pris och marginalkostnad för att upphäva giltigheten för detta optimalitetsvillkor. Med andra ord; givet att pris och marginalkostnad går isär i någon sektor är likhet mellan pris och marginalkostnad inte längre önskvärd i övriga sektorer. Författarna visar också att det inte går att få belägg för att en fördelning av samhällets resurser som kännetecknas av att det på många marknader råder likhet mellan pris och marginalkostnad skulle vara bättre än ett läge i vilket färre sektorer uppfyller villkoret i fråga. Det är heller inte så att en situation där graden av monopol är densamma för hela ekonomin skulle vara förmånligare än ett alternativ där graden av monopol varierar mellan olika branscher och företag. Som illustration till sin generella teori ställer Lipsey och Lancaster upp en modell för prissättningen för ett nationaliserat företag (författarna talar om en nationaliserad bransch, men förutsätter uppenbarligen att den utgör en beslutsenhet) i en ekonomi som kännetecknas av en viss grad av monopol. Därigenom att författarna gör explicita 1 Att teorin benämnts »generell» sammanhänger med att författarna tänkt sig möjligheterna av att tillämpa teorin på flera ekonomiska områden (förutom offentlig företagsamhet), såsom exempelvis utrikeshandel och finanspolitik.

antaganden om samhällets preferenser för de varor som produceras av det nationaliserade företaget och av ekonomin i övrigt blir det möjligt att fastställa hur det nationaliserade företaget skall bete sig. Analysen visar att det nationaliserade företaget bör tillämpa priser som ligger över marginalkostnaden, men som ligger på en relativt sett lägre nivå än vad fallet är i monopolföretagen. Lipsey och Lancaster understryker emellertid att dessa resultat är avhängiga bl a av de antaganden som gjorts beträffande utseendet av samhällets preferenser för de bägge produktslagen. Författarna nöjer sig därför med att konstatera, att det icke är möjligt att i marginalkostnadstermer formulera någon generell prissättningsregel för hur offentliga företag skall bete sig för att bäst medverka till en samhällsekonomisk resursallokering. Lipsey och Lancaster förfäktar emellertid att den för biandekonomin karakteristiska uppdelningen i en strikt kontrollerad sektor och en okontrollerad sektor kan vara av ondo: »Givet att det förefinns en hög grad av kontroll i den ena sektorn medan den andra sektorn är i det närmaste i fullständig avsaknad av kontroll är det osannolikt att en näst bästa lösning har uppnåtts. Skulle det vara på detta sätt så följer att effektiviteten kunde ökas antingen genom att man utökar graden av kontroll över den okontrollerade sektorn eller därigenom att man släpper en del av kontrollen över den kontrollerade sektorn. Såväl den ena som den andra politiken kommer att styra ekonomin i riktning mot en näst bästa lösning.» I artikeln i fråga observeras också svårigheterna att formulera kriterier för optimal resursallokering i en ekonomi där optimering sker på flera olika nivåer. Den traditionella marginalkostnadsansatsen bygger exempelvis på att företagets kostnadskurva framkommer såsom resultatet av en minimering av produktionsfaktorskostnaden för olika produktionsvolym. Om nu »pris-likamed-marginalkostnads»-villkoret rubbas någonstans i ekonomin kommer företagets kostnadskurva att förändras. Det är tänkbart, menar Lipsey & Lancaster, att denna

senare kostnadskurva kan komma att utgöra ett felaktigt underlag för bestämning av den näst bästa lösningen. Man skulle i så fall tvingas till att föreskriva något annat kriterium än kostnadsminimering för att få fram den för optimeringen på den högre nivån erforderliga »kostnadskurvan». Det blir i så fall inte bara optimalitetskriteriet på den högsta nivån utan också optimalitetskriteriet på lägre nivåer som förändras när man angriper problemet med utgångspunkt från det näst bästas teori. 1 1.8.8 Om möjligheten att spjälka upp den samhällsekonomiska målsättningen Musgrave (1959) diskuterar utifrån statsfinansiella utgångspunkter hur statsmakternas politik bör utformas för att tillgodose den samhällsekonomiska målsättningen. Att utgångspunkten är statsfinansiell hindrar emellertid inte att begreppsapparaten kan komma till användning för en analys av sådana åtgärder från statsmakternas sida som faller utanför vad som i trängre bemärkelse brukar benämnas statsfinansiella. Musgrave vill på det begreppsmässiga planet urskilja tre olika »delbudgets» som svarar mot en uppdelning av den samhällsekonomiska målsättningen i resursallokerings-, inkomstfördelnings- och konjunkturstabiliseringsmässiga delmålsättningar. Grundtanken är att planeringsarbetet i ett första steg kan ske inom ramen för varje sådan delbudget, medan man i ett andra steg kan ägna sig åt en samordning eller »konsolidering» av dessa delbudgets. Fördelen med detta betraktelsesätt är att det medger en renodling av de åtgärder som den samhällsekonomiska målsättningens komponenter kan aktualisera. Musgrave utgår från att önskemålet om en optimal resursallokering i normala fall tillgodoses genom marknadsprismekanismen och att offentliga ingripanden endast är 1 Nytto/kostnadskalkyleringens svårigheter att avgränsa de till ett visst projekt hänförliga samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna kan ses såsom ett uttryck för denna omformulering av optimalitetskriteriet på en lägre nivå.

SOU 1968: 46

motiverade i vissa undantagsfall. Hit hör bl a frågan om åtgärder mot monopol och andra ofullkomligheter i marknadssystemet. Sådana ofullkomligheter i marknadsmekanismen kan i sin tur ofta ledas tillbaka till förhållanden som har att göra med produktionsfaktorernas odelbarhet och till en »stordriftsfördelsbetingad» kostnadsstruktur. I arbetet med resursallokeringsbudgeten måste också hänsyn tas till s. k. externa effekter, dvs. till sådana kostnader och olägenheter som tredje man kan träffas av. Hit hör exempelvis frågan om de luftföroreningar som vissa industriers verksamhet drar med sig. I den mån som sådana externa effekter åstadkommer kostnadsökningar (eller intäktsminskningar) hos tredje man uppkommer en diskrepans mellan individens eller företagets kostnader och den samhällsekonomiska kostnaden. Att kostnads- eller intäktsbegreppen på detta sätt blir snedvridna leder i sin tur till att företag och individer genomför åtgärder som ur samhällsekonomins synpunkt är icke lönsamma eller till att förutsättningarna för ett genomförande av samhällsekonomiskt sett angelägna projekt kommer att saknas. I arbetet med resursallokeringsbudgeten bör statsmakterna se till att kompensera för den snedvridning som sådana externa effekter kan ha åstadkommit. Det finns även andra typer av beroendeförhållanden mellan individer än de som här kallats för externa effekter som kan motivera korrigerande åtgärder från statens synpunkt. Musgrave nämner skillnader mellan samhällelig och privat tidspreferens, skillnader i samhällelig och privat riskvärdering och tillägger att strängt taget varje situation där en individs välfärd beror på andras åtgärder utgör en imperfektion i marknadsmekanismen. Musgrave observerar emellertid att det endast i vissa marginella fall är praktiskt möjligt att vidta korrigerande åtgärder. När det gäller samhällets gemensamma behov, dvs. den offentliga konsumtionen, är emellertid marknadsmekanismen satt ur spel. Staten måste därför i sin resursallokeringsbudget se till att dessa ofSOU 1968:46

fentliga behov blir tillgodosedda. Musgrave framhåller att detta är en principiellt sett svår uppgift eftersom den egentligen kräver kännedom om de individuella preferenserna vis å vis konsumtion av offentliga tjänster samt om den »välfärdsfunktion» varmed dessa preferensers samhällsekonomiska angelägenhetsgrad skulle kunna graderas. Det bör observeras att den resursallokeringsmässiga planeringen tänks äga rum under antagande av att erforderliga inkomstfördelningar redan vidtagits i inkomstfördelningsbudgeten. Staten bör därför, menar Musgrave, i princip kunna använda sig av konsumenternas »betalningsvillighet» (i den mån den kan mätas) för att bestämma i vilken utsträckning behovet av offentliga tjänster skall tillgodoses. Närbesläktade med de offentliga tjänsterna är vad Musgrave kallar prioriterade behov (merit wants). Exempel på statliga åtgärder som föranletts av sådana prioriteringar är subventioner av bostadsbyggande och - om man vill tänka sig »negativ prioritering» - konsumtionshämmande beskattning. Vad som är utmärkande för dessa prioriterade behov är enligt Musgrave att staten medvetet gör avsteg från principen om konsumentens självbestämmanderätt. I vilken utsträckning behovet av dylika »prioriterade behov» skall tillgodoses kan således inte avgöras med utgångspunkt från konsumenternas betalningsvillighet. Musgrave framhåller att resursallokeringsbudgeten alltid måste vara en balanserad budget i den meningen att de reala resurser som den tar från den enskilda sektorn alltid är lika stora som de resurser som ställs till den offentliga sektorns förfogande. Att så är fallet beror på att resursallokeringsplaneringen förutsätter att eventuella avvikelser från full sysselsättning och fullt resursutnyttjande i övrigt avhjälpts genom konjunkturstabiliseringsavdelningens arbete. Finansiellt sett tar sig denna balansering uttryck däri att resursallokeringsbudgetens löpande utgifter bestrids med skattemedel medan dess investeringar finansieras lånevägen. Den andra av de tre »delbudgeterna», in83

komstomfördelningsbudgeten, avser att via beskattning och bidrag åstadkomma den politiskt önskvärda inkomstfördelningen i samhället. Denna omfördelning måste uppenbarligen ske med utgångspunkt från politiska värderingar. Beträffande inkomstomfördelningsbudgeten gäller liksom beträffande resursallokeringsbudgeten att den måste vara balanserad i den bemärkelsen att den tar i anspråk lika mycket reala resurser som den fördelar. Bortser man från inkomstomfördelningar över tiden skall denna reala balansering motsvaras av en finansiell balans mellan inkomster och utgifter. Den tredje delbudgeten, konjunkturstabiliseringsbudgeten, skiljer sig från de övriga därigenom att den icke tar reala resurser i anspråk. Den avser i stället att upprätthålla full sysselsättning samt att förhindra inflation. På det finansiella planet är den en över- eller underskottsbudget. Antingen tar den in skattemedel eller lånemedel för att dämpa efterfrågan eller också söker den stimulera efterfrågan genom att finansiera lämpliga projekt. Eftersom planeringen inom varje delbudget skett utifrån antagandet om att planeringsarbetet inom de övriga redan gjorts medför sammanställningar till en enda, »konsoliderad» budget vissa tekniska problem. Det kan exempelvis hända att konjunkturstabiliseringsbudgeten haft en inverkan på inkomstfördelningen i samhället som icke beaktats i inkomstomfördelningsbudgeten. En ny inkomstomfördelning kan alltså aktualiseras. Inkomstomfördelningen kan påverka konsumenternas preferenser och aktualisera en justering av resursallokeringsbudgeten. Denna justering kan medföra ett nytt inflations- eller deflationstryck som aktualiserar nya stabiliseringsåtgärder osv. Musgrave understryker att dessa tekniska detaljer icke bör få undanskymma det faktum att budgeten tjänar olika, sinsemellan särskiljbara syften. I föreliggande sammanhang är det i främsta rummet följande punkter i Musgraves resonemang som är av intresse: 1. En renodling av den samhällsekono-

miska målsättningens delkomponenter är möjlig och från principiell ståndpunkt klargörande. 2. Planeringen av statens åtgärder på det samhällsekonomiska planet kan tänkas vara upplagd så att den i ett första steg sker med utgångspunkt från en delmålsättning, exempelvis resursallokeringsaspekten. Samordningen med övriga delmålsättningar - inkomstomfördelnings- och konjunkturstabiliseringsönskemål - kan tänkas äga rum i ett andra steg. 3. De delbudgets som avser resursallokering och inkomstomfördelning är - i motsats till konjunkturstabiliseringsbudgeten finansiellt balanserade. En myndighet av vilken man kräver finansiell balans kan däremot icke själv generera konjunkturstabiliserande åtgärder.

1.9 Sammanfattande synpunkter på en målformulering för offentliga företag 1.9.1 Avgränsning av målsättningsbegreppet Uppgiften att formulera en målsättning för ett offentligt företag bör ses mot bakgrunden av distinktionen mellan mål och funktion. Att ett offentligt företag har en viss funktion att fylla i samhället, behöver inte nödvändigtvis innebära att målsättningen utformas med tanke på att precisera denna funktion. Det kan mycket väl vara så att företaget fullgör sin funktion i samhället bäst genom att det försöker förverkliga en från denna funktion mer eller mindre fristående målsättning. Det som man avser att påverka vid utformningen av en målsättning för ett företag är företagsledningens målsättning. Det är emellertid troligt att företagsledningen i sitt handlande kommer att påverkas av delmål vid sidan av de officiellt föreskrivna. Det gäller också att andra intressegrupper såsom anställda, kunder m. fl. har ett visst inflytande på företagets politik. Man talar ibland om »målsättningshierarkin» för att markera att man ofta kan urskilja en mer eller mindre kongruent kedja av Över- och undermålsättningar i ett föreSOU 1968:46

tag. Man tanker sig då att i allmänna termer formulerade målsättningar på hög nivå stegvis översätts i mera konkreta undermålsättningar. Medan målen på hög nivå kan förväntas vara relativt stabila över tiden gäller att de operationellt formulerade undermålsättningarna relativt ofta måste revideras för att möta situationens krav. Det offentliga företaget, liksom andra typer av organisationer, kännetecknas ofta av institutionalisering, vilket bl. a. innebär att företagsledningen och andra intressegrupper upplever organisationens överlevande som ett självändamål. Man kan räkna med att denna målsättning kommer att finnas där oavsett vad den officiella målsättningen föreskriver. Givet att detta »överlevandemål» i vilket fall som helst kommer att ingå i företagsledningens målsättning, kan det ur ägarens synvinkel vara förnuftigt att försöka åstadkomma kongruens mellan detta överlevandemål och uppfyllandet av företagets funktion. Målsättningen borde alltså formuleras så, att företagsledningens strävan att få företaget att överleva verksamt bidrar till att ägarens syften tillgodoses. 1.9.2 Resursallokering versus »intern effektivitet» De klassiska, marginalistiska varianterna av »the theory of the firm» koncentrerar intresset på problemet att åstadkomma en optimal avvägning mellan produktionsfaktorer, varvid produktionsfaktorernas kostnad betraktas såsom en given storhet. Den moderna organisationsteorin och de med utgångspunkt därifrån utvecklade modellerna för företagets beteende inom the theory of the firm har i stället understrukit att kostnaden för att en viss produktionsfaktorsinsats inte är given, utan att det finns utrymme för ett betydande mått av kostnadspress eller »effektivisering» i snäv mening. Förekomsten av »organisational slack» innebär att vissa intressenter erhåller större förmåner i form av betalningar eller i form av en för dem gynnsam verksamhetsinriktning än vad som är erforderligt för att föreSOU 1968:46

taget skall kunna försäkra sig om deras fortsatta medverkan. Det finns alltså möjlighet att genom att utöva »press» på de berörda intressegrupperna erhålla samma produktionsfaktorsinsats till lägre kostnad eller att »få ut mer» för en viss given produktionsfaktorsinsats. Det är således inte säkert att det viktigaste problemet vid formuleringen av det offentliga företagets målsättning ligger i att med utgångspunkt från givna kostnadsoch intäktsförhållanden finna en resursallokeringsmässigt tillfredsställande avvägning ifråga om pris och produktionsvolym. Den kan i stället gälla att balansera anspråk som direkt påverkar de kostnader och intäkter som den klassiska teorin betraktar som givna. Hit hör sådana faktorer som olika kundgruppers serviceanspråk, personalens anspråk på arbetsförhållanden, ledande teknisk personals anspråk på produktionsinriktning, företagsledningens politik när det gäller personal, forskning etc. Det torde inte existera någon systematisk behandling av hur man ur samhällsekonomisk eller välfärdsekonomisk synpunkt bör se på förekomsten av »slack». Det kan naturligtvis argumenteras för att den typ av slack som kommer till uttryck i trivsammare arbetsförhållanden etc. kan representera ett visst värde. Det måste emellertid vara avgörande att denna form av slack inte betingar något pris och därför heller inte kan vägas mot andra förmåner såsom lön eller semester. Vi skall därför fortsättningsvis förutsätta att staten såsom ägare till ett offentligt företag är intresserad av att »tillgängligt vinstutrymme» i första hand tas i anspråk för låga priser, socialt betingad prisutjämning eller prisdifferentiering, investeringar, serviceförbättringar eller utdelning på det insatta kapitalet. I en konkurrenssituation tenderar pris-, service- och investeringspolitik att få hög prioritet. Att så är fallet kan sägas bero på att företagets möjligheter att överleva framstår som påtagligt beroende av att dessa former av ianspråktagande av »slack» kommer i främsta rummet. Givet att konkurrens medför ett ur ägarens synpunkt för85

delaktigt ianspråktagande av slack bör den uppmuntras. För att företagsledningen och andra berörda intressegrupper skall uppleva att en konkurrenssituation verkligen föreligger måste det offentliga företagets villkor utformas så att de motsvarar vad som gäller de företag varmed det konkurrerar. 1.9.3 Det samhällsekonomiska offentliga företags målsättning

inslaget

i

Resursallokeringsmålet i den vanligen avsedda, ganska snäva bemärkelsen utgör endast en del av en större samhällsekonomisk målsättning. I denna ingår - förutom resursallokeringsmålet - exempelvis inkomstomfördelningsmål och konjunkturstabiliseringsmål. Vi har i avsnitt 1.8.8 diskuterat möjligheten av en uppspjälkning av den samhällsekonomiska målsättningen i dessa delmålsättningar. Det föreföll åtminstone på det principiella planet vara möjligt att göra denna uppdelning på ett sådant sätt att dessa målsättningar i den löpande planeringen kunde betraktas såsom varande oberoende av varandra, medan den erforderliga samordningen kunde ske i form av en »konsolidering» av denna planering. Genom denna uppspjälkning blir det möjligt att särskilja det samhällsekonomiska önskemålet om högre levnadsstandard från inkomstfördelnings- och konjunkturutjämningsaspekten. Mot bakgrunden av en dylik uppdelning kan det te sig naturligt att inrikta det offentliga företaget på att tillgodose delmålet om levnadsstandard och förutsätta att myndigheter med direkt ansvar för inkomstfördelning och konjunkturutjämning får ta initiativ till - och bestrida kostnaderna för - sådana modifieringar av det offentliga företagets politik som från deras synpunkter ter sig befogade. Den moderna organisationsteorin understryker att en dylik uppspjälkning i mer eller mindre oberoende delmålsättningar är ett väsentligt drag när det gäller beslutsfattande och problemlösning. Det bör alltså ur administrativ synpunkt finnas en stark presumtion för att man bör försöka avgränsa

ett offentligt verksamhetsområde så att dess funktion blir att tillgodose ett snarare än flera av dessa delmål. Det förhållandet att resursallokeringen i samhället är icke-optimal liksom det förhållandet att tillgängliga, institutionella kostnadsdata icke utan komplicerade korrigeringar kan tolkas som samhällsekonomiska kostnader gör det svårt att formulera offentliga företags målsättning i samhällsekonomiska termer. Det är icke desto mindre nödvändigt att se till att det offentliga företagets ianspråktagande av resurser samordnas med den övriga ekonomins. Det gäller således att göra en sådan avvägning att inte resurser dras från högvärdigare till lågvärdigare användningsområden, eller omvänt, att det offentliga företaget underlåter att ta i anspråk resurser, för vilka de har den samhällsekonomiskt angelägnaste användningen. Såsom framhölls i diskussionen kring den »näst bästa» resursallokeringen i avsnitt 1.8.7, kan man knappast räkna med att på analytisk väg komma fram till en generell formulering av hur prissättningen och det ekonomiska handlandet i offentliga företag skall handhas. Den rimligaste utgångspunkten i en ekonomi där offentliga företag svarar för en relativt liten del av den ekonomiska aktiviteten kan vara att ta det ekonomiska handlandet i den om de aktuella resurserna konkurrerande delen av ekonomin i övrigt som utgångspunkt. Man torde också kunna argumentera för att denna utgångspunkt ter sig rimligare ju mer likartad som resursanvändningen är i referensgruppen och ju större denna referensgrupp är i förhållande till det offentliga företaget. Utifrån denna utgångspunkt får man sedan inrikta sig på att precisera de av speciella samhällsekonomiska hänsyn motiverade modifikationer som kan vara aktuella i det specifika fallet. Tanken att använda resursanvändningen i ekonomin i övrigt såsom utgångspunkt för utformningen av offentliga företags politik ter sig emellertid inte särskilt lättframkomlig, eftersom man endast har ofullständig kunskap om hur denna resursanvändning SOU 1968: 46

verkligen gestaltar sig. De teorier eller modeller som avser att förklara resursanvändningen i samhällsekonomin brukar hänvisa till produktionsfaktorns kostnad såsom ett centralt led i en dylik beskrivning. Tanken måste då vara den att en produktionsfaktors kostnad såsom företaget upplever den bestämmer eller har åtminstone ett väsentligt inflytande på företagens användning av produktionsfaktorn i fråga. De produktionsfaktorer för vilka det gäller att kostnaden upplevs på samma sätt i offentliga företag och övriga delar av ekonomin är ur denna synpunkt inte förknippade med några problem. Intresset koncentreras i stället till de produktionsfaktorer som det offentliga företaget i kraft av sin särställning skulle kunna registrera eller uppleva på ett annat sätt än vad som gäller för företag (eller andra beslutsenheter) i ekonomin i övrigt. Den produktionsfaktor som ur denna synpunkt är förknippad med de största problemen är kapitalet. Vi har i avsnitt 1.7.5 redogjort för vissa tankegångar inom modern investeringsteori, enligt vilka kapitalkostnaden som företaget upplever den är beroende av bl. a. sådana faktorer som ägarnas tidspreferens och riskvärdering, företagsledningens motvilja mot externfinansiering m. m. Det offentliga företaget kan inte, just på grund av att det är offentligt, uppleva riskmomentet på samma sätt som ett enskilt företag. Normalt framstår heller inte skillnaden mellan rörelsefriheten vid intern resp. extern finansiering såsom varande särskilt påtaglig.

1.9.4 Principer för prissättning i offentliga företag Det framgick av redogörelsen för diskussionen om prissättning inom offentliga företag att principen om prissättning på marginalkostnadsbasis vid praktiska tillämpningar ofta modifierats så att den samtidigt medgav full kostnadstäckning, d. v. s. täckning för bokföringsmässiga kostnader inklusive skälig vinst. Det framgick härvid också att dylika modifieringar av vissa författare SOU 1968: 46

betraktas såsom eftergifter åt en mer eller mindre irrationell allmän opinion. Vi försökte också i inledningen till avsnitt 1.4 visa att principen om full kostnadstäckning har en stark idéhistorisk förankring. Man kan emellertid göra den reflektionen att principen om full kostnadstäckning - just på grund av att den allmänt uppfattas såsom en skälig norm för olika ekonomiska beslut - också kan ha viss resursallokeringsmässig relevans. Den pristeoretiska diskussion av principerna för prissättningen under oligopol - d. v. s. när ett mindre antal företag konkurrerar inom en bransch - har understrukit att företagen i syfte att förhindra priskrig eller av rädsla för nyetablering inom branschen kan utbilda en praxis som går ut på att prissätta i anslutning till skäliga priser. Spelteoretiska studier av oligopolbeteende har också understrukit att man kan ha behov av »skälighetsnormer» för att komma fram till för oligopolföretagen acceptabla lösningar på prissättningsproblemet. Modern organisationsteori har understrukit att företagets målsättning bör ses såsom bestående av flera sinsemellan relativt oförenliga delmål, såsom strävan efter vinst, stor marknadsandel, social prestige, konsolidering, teknisk utveckling osv. Med varje sådant delmål är förknippat en aspirationsnivå - dvs. en föreställning inom företaget om vad som är att betrakta såsom en tillfredsställande grad av måluppfyllelse när det gäller delmålet ifråga. De delmål som tenderar att få störst inflytande på företagets politik är de där verklig måluppfyllelse ligger under aspirationsnivån. Om företagets resultat vid en viss given tidpunkt bedöms såsom tillfredsställande skulle alltså, enligt detta betraktelsesätt, andra delmålsättningar få ett visst mått av prioritet. Aspirationerna med avseende på vinst förändras fortlöpande med ledning av de erfarenheter man gör. Samtidigt gäller emellertid att uppfattningen om vad som är skälig vinst kan ha inflytande på aspirationsnivåns höjd. Den av Baumol (jfr avsnitt 1.6.4) utvecklade modellen för volymmaximering under restriktionen av att en skälig vinst

skall upprätthållas kan ses som ett uttryck för dylika tankegångar. I denna modell gäller att priserna i allmänhet inte ger uttryck för marginell kostnad. Det kan mot bakgrunden av det sagda åtminstone ifrågasättas om inte en utsago om att enskilda företags priser sätts på en nivå som motsvarar full kostnadstäckning skulle kunna ge en beskrivning av verkligheten, som kunde anses såsom lika god som en utsago om att priserna sätts på marginalkostnadsbasis. (Bägge beskrivningarna är naturligtvis att se som betydande förenklingar.) Om »pris-lika-med-genomsnittskostnaden» vore korrekt, rycker det undan grundvalarna för principen om marginalkostnadsprissättning. Att priset är lika med marginalkostnaden i den del av ekonomin som ligger utanför de offentliga företagen är en förutsättning för att en tilllämpning av principen om prissättning i anslutning till marginalkostnaden skall leda till optimal eller förbättrad resursallokering i ekonomin som helhet. Det är inte lika lätt att argumentera för den omvända satsen - nämligen att prissättning på basis av full kostnadstäckning inom enskilda företag skulle medföra att användningen av principen om full kostnadstäckning i offentliga företag blev samhällsekonomiskt önskvärd. Resonemangen kring »det näst bästas teori» (jfr delavsnitt 1.8.7) synes emellertid tala för att man när det gäller en relativt liten sektor och när det gäller varor som huvudsakligen har karaktären av substitut snarare än komplement i förhållande till andra varor bör sträva efter att tillämpa prissättningsprinciper som överensstämmer eller liknar dem som gäller inom ekonomin i övrigt. Slutsatsen av det förda resonemanget blir att användningen inom offentliga företag av principen om prissättning i anslutning till ett krav på full kostnadstäckning inte nödvändigtvis behöver vara en eftergift åt den allmänna opinionens krav på rättvis och skälig prissättning. Principen ifråga bör också - åtminstone under vissa betingelser kunna betraktas såsom en från resursfördelningssynpunkt tillfredsställande regel.

88 Det skall emellertid observeras att marginalkostnadsprissättning - i den betydelse som begreppet mestadels kommit att få vid praktiska tillämpningar - och prissättning med utgångspunkt från önskemålet om full kostnadstäckning inte nödvändigtvis behöver stå i ett motsatsförhållande till varandra. I exkursen kring marginalkostnadsprissättningsprincipen har vi argumenterat för att det i ett företag som producerar kontinuerligt och som är hänvisat till att investera på lönsamhetsbasis måste vara prissättning i anslutning till långfristig marginalkostnad som är samhällsekonomiskt relevant. Detta innebär på det praktiska planet att priset sätts lika med kostnaden för att producera med de sist anskaffade anläggningstillgångarna. Vi har i delavsnittet 1.5.4 genom ett modellresonemang försökt ge visst belägg för att företag genom anpassning av avskrivningstiderna i många fall har möjlighet att på sikt åstadkomma ett läge i vilket gäller att full kostnadstäckning leder till lika höga priser som en dylik marginalkostnadskalkyl. Principen om full kostnadstäckning respektive marginalkostnadsprissättning ses ibland som regler för prissättning snarare än scm allmänna målsättningar för företagets verksamhet. Vi har i denna bilaga försökt sätta in prissättningsprinciperna i det senare, vidare sammanhanget. Härvid gäller att principen om marginalkostnadsprissättning måste kompletteras med ett särskilt kriterium, konsumentöverskottskriteriet, för investeringsbedömningsändamål. Ser man marginalkostnadsprincipen såsom ett verktyg för staten att styra det offentliga företaget kan man - för att låna en term från modern organisationsteori - se den såsom en programstyrningsimpuls, varmed avses att den förutsätter direkta instruktioner till det offentliga företaget om hur kostnaderna skall beräknas i varje särskilt fall och hur de skall komma till användning i prissättningssammanhang. Principen om full kostnadstäckning, däremot, kan med viss rätt betecknas såsom målstyrning eftersom den specificerar hur företagets resultat kommer att mätas. Det bör dock understrykas att SOU 1968: 46

full kostnadstäckning endast ger uttryck för ett av de delmål, som ingår i företagets målsättning, nämligen önskemålet om ett tillfredsställande överskott på rörelsen. Därutöver lämnar den fältet öppet för andra delmålsättningar - expansionsplaner, teknisk utveckling m. m. - att utöva ett inflytande på företagets fortsatta utveckling.

SOU 1968:46

Litteratur

Asztély S., 1955, Finansiell planering. Stockholm. Baumol W., 1959, Business behavior, value and growth. New York. Baumol W., 1961, Economic theory and operations analysis. New Jersey. Beckwith B., 1955, Marginal-cost price-output control. New York. Bergson A., 1938, A reformulation of certain aspects of welfare economics. Quarterly journal of economics 52, 310-334. Bohm P., 1964, External economics in production. Stockholm. *Boiteux M., 1949, La tarification des demandes en pointe: application de la théorie de la vente au coöt marginal. Revue generate de 1'électricité 58, 321-340. Boiteux M., 1956 A, L'amortissement industriel. Incidence des lois de depreciation individuelle des installations sur les charges de capital d'une grande entreprise. Annales des mines, III—1—III, 15. *Boiteux M., 1956 B, Le vente au cout marginal. Revue Francaise de l'energie 8, 113-117. *Boiteux M., 1956 C, Le choix des equipments de production d'energie électrique. Revue Francaise de recherche opérationelle 1, 45-60. Boiteux M., 1956 D, Sur la question des monopoles publics astreint å 1'équilibre budgetaire. Econometrica XXIV, 22-41. *Boiteux M., 1957, Le tarif vert d'electricite de France. Revue Francaise de l'energie 8, 137-151. *Boiteux M., 1960, L'energie électrique: données problémes et perspectives. Annales des mines 1960, 31-51. Buchanan J., 1951, Knut Wicksell on marginal-cost pricing. Southern economic journal, XVIII, 173-178. Cassel G., 1900, Grundsätze fur die Bildung

der Personentarife auf den Eisenbahnen. Archiv fiir Eisenbahnwesen 23, 116-146, 402^04. Coase R., 1946, The marginal cost controversy. Economica, XIII, 168-182. Coase R., 1947, The marginal cost controversy: Some further comments. Economica 1947, 150-153. Cohen K. & Cyert R., 1965, Theory of the firm; resource allocation in a market economy. New Jersey. Cyert R. & March J., 1963, A behavioral theory of the firm. New Jersey. Dahmén E., 1960, Industrins finansiering under 1950-talet. I Industriproblem 1960. Uppsala. Dean J., 1951, Managerial economics. New Jersey. Due J. & Clower R., 1966, Intermediate economic analysis. Homewood. Edwards E., 1961, Depreciation and the maintenance of real capital. I Depreciation and replacement policy, Meij (ed.). Amsterdam. Eisner R., 1960, Determinants of capital expenditure; an interview study. Studies in business expectations and planning 2. Illinois. Fisher I., 1906, The nature of capital and income. New York. Fisher I., 1930, The theory of interest. New York. Foster C , 1963, The transport problem. London. Frenckner T., 1953, Syfta företagen mot högsta möjliga vinst? Stencil. Stockholm. Frisch R., 1939, The Dupuit taxation theorem. Econometrica VIII, 145-150, 156-157. Fotnot: Med * markerade arbeten finns medtagna i engelsk översättning i Marginal cost pricing in practice, 1964, Nelson (ed.). New Jersey. SOU 1968: 46

Galbraith J., 1967, The new industrial state. Boston. Gandemo B., 1967, Företagens finansieringspolitik, Teori och praktik. Stencil. Göteborg. Gordon M., 1960, Security and a financial theory of investment. Quarterly journal of economics 74, 472-492. Gordon M., 1962, The investment, financing and valuation of the corporation. Homewood. Graaff J., 1957, Theoritical welfare economics. Cambridge. Gårdlund T., 1956, Knut Wicksell. Rebell i det nya riket. Stockholm. Heckscher E., 1953, Merkantilismen. 1-2. Stockholm. Henderson A., 1947, The pricing of public utility undertakings. Manchester school, XV, 223-250. Henderson A., 1948^9, Prices and profits in state enterprises. Review of economic studies, XVI, 13-24. Hitch C. & McKean R., Suboptimisation in operations problems. 1 Operations research for management. McCloskey & Trefethen (eds.). John Hopkins 1954. Horowitz I., 1967, The advance of the theory of the firm; one step forward, one step back. Quarterly review of economics and business 7, 53-63. Hotelling H., 1938, The general welfare in relation to problems of taxation and of railway and utility rates. Econometrica VI 242-269. Hotelling H., 1939, The relation of prices to marginal costs in an optimum system. Econometrica VII 151-155, 158-160. Håkansson H., 1954, Kostnadsproblem inom trafikpolitiken. Arbetspromemoria inom sekretariatet till 1953 års trafikutredning. Hållsten B., 1966, Investment and financing decisions. Stockholm. Hållsten B., 1967, Val av kalkylräntefot vid bedömning av investeringar inom statliga verk och företag. Stencil. Stockholm. Johansson S-E., 1961, Skatt - investering värdering. Stockholm. McKean R., 1958, Efficiency in government through systems analysis. New York. Kragh B., Finansiella långtidsperspektiv. Statens offentliga utredningar 1967: 6. Stockholm 1967. Kuhn W., 1963, The evolution of economic thought. Cincinnati. Lange O., 1936-37, On the economic theory of socialism, Review of economic studies, IV. Lerner A., 1944, The economics of control. New York. Lewis W., 1941, The two-part tariff. Economica VIII 249-270, 399-408. SOU 1968: 46

Lewis W., 1946, Fixed costs. Economica XIII, 231-258. Liebenstein H., 1966, Allocative efficiency vs. »X-efficiency». American economic review, 392-415. Liljeblad R., Om avskrivning å fasta produktionsmedel. Nordisk tidskrift for teknisk ökonomi. Lindahl E., 1919, Die Gerechtigkeit der Besteuerung. Lund. Lindström B., 1958, Investeringar, produktivitet och räntabilitet - företagsekonomiska aspekter. Studier och debatt, 55-64. Lipsey R. & Lancaster K., 1956, The general theory of the second best. Review of economic studies 24, 11-32. Little I., 1950, A critique of welfare economics. Oxford. Lundberg E., 1960, Produktivitet och räntabilitet. Stockholm. Lutz F. & Lutz V., The theory of investment of the firm. Princeton. Löwenthal B-G., 1966, Industrins finansiering 1955-62. Stockholm. Magnusson B., 1963, Interdependenta valsituationer i företagets ekonomiska bedömning. Stencil. Stockholm. March J. & Simon H., 1958, Organizations. New York. Marginal cost pricing in practice, 1964, Nelson (ed.). New Jersey. Marschak T., 1960, Capital budgeting and pricing in the French nationalized industries. The journal of business 33, 133-156. Marshall A., 1890, Principles of economics. 8th ed. New York. *Massé P., 1953, Les investissements électriques, Revue de statistique appliquée 1, 119-129. *Massé P. & Gibrat R., 1957, Application of linear programming to investments in the electric power industry. Management science 3, 149-166. *Massé P. & Bessiére F., 1959, La programmation å long terme des investissements électriques. Colloque sur la recherche opérationelle, 95-114. Mattson B., Samhällsekonomiska kostnader av dödsolycksfall i vägtrafiken - med speciellt intresse för diskonteringsfaktorn. Stencil. Göteborgs universitet. Meyer J. & Kuh. E., 1957, The investment decision: an empirical study. Cambridge. Modigliani F. & Miller M., 1958, The cost of capital, corporation finance and the theory of investment. The American economic review 48, 261-297. Modigliani F. & Miller M., 1959, The cost of capital, corporation finance, and the theory of investment: reply. The American economic review 49, 655-669.

Montgomery R., 1939, Government ownership and operation of railroads. I American academy annals CCI, 137-145. Musgrave R., 1959, The theory of public finance. A study in public economy. New York. Näslund B., 1967, Decisions under risk. Stockholm. Pigou A., 1912, Wealth and welfare. London. Prest A., & Turvey R., 1965, Cost-benefit analysis: a survey. The economic journal LXXV, 685-735. Prenreich G., 1938, Annual survey of economic theory: the theory of depreciation. Econometrica, 219-241. Principer och metoder för kostnadsberäkningar vid statens järnvägar. Statens offentliga utredningar 1949: 5. Stockholm. Ramström D., 1963, Administrativa processer. Organisationslära och företagsledning. Uppsala. Ramström D., 1967, The efficiency of control strategies. Communication and decisionmaking in organizations. Stockholm. Renck O., 1966, Investeringsbedömning i några svenska företag. Stockholm. Rhenman E., 1961, Tre uppsatser om organisation. Stencil. Rehnman E., 1964, Organisationens mål. Sociologisk forskning 2, 41-54. Ruggles N., 1949-50, Recent developments in the theory of marginal cost pricing. Review of economic studies, XVII, 107-126. Ruggles N., 1949-50. The welfare basis of the marginal cost pricing principle. Review of economic studies, XVII, 29-46. Schlaifer R., 1959, Probability and statistics for business decisions. New York. Selznick P., 1957, Leadership in administration. Illinois. Shubik M., 1959, Strategy and market structure. New York. Simon H., 1957, Administrative behavior. New York. Sjöberg A., Produktions- och kostnadsstrukturen vid statens järnvägar. Bilagor till 1942 års järnvägskostnadsutrednings betänkande. Stockholm 1949. Sjöberg A., 1956, Ekonomi och taxor. Stockholm. Sjöberg A., 1967, Cost and revenue analysis, profitability estimates, budgetary planning. A selection of papers on transport economics. Stockholm. Smith A., 1776, An inquiry into the nature and couses of the wealth of nations. London. Statens järnvägars taxor. Statens offentliga utredningar 1956: 54. Stockholm 1956. Svensk Trafikpolitik, 1963, Riktlinjer och handlingsprogram, del I. Betänkande avgi-

vet av 1953 års trafikutredning. Statens offentliga utredningar 1961: 23. A survey of contemporary economics, Haley (ed.), 1952. Homewood. Terborgh G., 1949, Dynamic equipment policy. London. Tersman R., 1956, Statsägda aktiebolag i Sverige. Stockholm. Theimeyer T., 1964, Grenzkostenpreise bei öffentlichen Unternehmen. Köln och Opladen. The theory of marginal cost and electricity rates. 1958. OEEC. Paris. Thorburn T., 1968, Kompendium i förvaltningsekonomi. Stencil. Stockholm. Welinder C , 1962, Offentlig hushållning. Lund. Wicksell K., 1896, Finanztheoretische Untersuchungen. Jena. Vickrey W., 1948, Some objections to marginal cost pricing, Journal of political economy LVI, 218-238. Williamson J., 1966, Profit, growth and sales maximization. Economica XXXIII, 1-16. Wilson T., 1945, Price and output policy of state enterprise. Economic journal LV, 454-460. Wilson T., 1952, The inadequacy of the theory of the firm as a branch of welfare economics, I OEP N/S vol. 4, 1952. Zeuthen F., 1936, Principper for offentlig anlaegspolitik og prispolitik 1-2, 138-157. Zweig F., 1950, Economic ideas. A study of historical perspectives. New York.

SOU 1968: 46

Bilaga 2

Affärsverksutredningens pensionspromemoria

2.1 Huvuddragen av

pensionsstrukturen

I det ekonomiska trygghetssystemet på arbetsmarknaden väger pensioneringen tyngst. Den är uppbyggd med folkpensionen AFP i botten och tilläggspensionen ATP ovanpå. Som en extra påbyggnad till dessa lagfästa, allmänna förmåner förekommer beträffande vissa kategorier av arbetstagare en kompletteringspension KP. Förmånssystem. AFP utgår från 67 år med i princip lika belopp för alla medborgare oavsett inkomststandard under produktiv ålder. Årsbeloppet utgör 90 eller 70 %, beroende på civilstånd m. m., av ett värdebeständigt s. k. basbelopp som f. n. är 5 800 kr. AFP innehåller dessutom änkepension och barnpension i vissa relationer till basbeloppet. För löntagarna kan AFP tekniskt uppfattas som pensionsrätt på den mot basbeloppet svarande bottenlönedelen. ATP har också pensionsåldern 67 år. Den täcker hela arbetsmarknaden och intjänas successivt mellan 16 och 65 års ålder på lönedelar mellan ett och 7,5 basbelopp. Enär ATP börjat intjänas först år 1960, är antalet nu löpande ATP-ålderspensioner ringa och starkt avkortade jämförda med de pensioner som i framtiden kommer att grundas på normala intjänandetider. Först på 1980-talet är systemet så utbyggt att arbetstagare som går in i pensionsåldern kan få hel ATP. Även ATP SOU 1968:46

innehåller änkepension och barnpension. Dessa pensioner beräknas på samma lönedelar som ålderspensionen. KP förekommer såsom utfästelser i avtal eller reglementen för den stora massan av tjänstemän inom alla sektorer av arbetsmarknaden samt på den offentliga arbetsmarknaden och undantagsvis i andra fall även för arbetare. Pensionsåldrar och systemkonstruktioner varierar mellan olika områden. I princip syftar KP till att komplettera den allmänna pensionen, i första hand genom att ge pension från lägre ålder än 67 år men även på andra sätt såsom genom påbyggnader av pension efter 67 år, mera generellt med pensionsrätt på lönedelar över 7,5 basbelopp samt övergångsvis under uppbyggnaden av ATP. På den statliga sektorn - såväl förvaltnings- som företagsdelen - är utfästelserna inskrivna i ett av Kungl. Maj:t med riksdagens bemyndigande utfärdat reglemente den 28 maj 1959 (nr 287). Finansieringssystem. vägen.

AFP finansieras skatte-

ATP finansieras medelst årliga arbetsgivaravgifter som utgår med viss procent av pensionsgivande lönedelar. Procentsatsen har enligt en i femårsperioder fastställd skala successivt stigit från 3 % för år 1960 till 9 % för innevarande år och fortsätter att stiga till 11 % för år 1974. 93

KP finansieras - i motsats till ATP inte enligt ett för hela arbetsmarknaden gemensamt system. Medan de statliga affärsverken - liksom statsverket för myndigheternas räkning - i huvudsak direktfinansierar utgående pensioner så använder huvudparten av företagen inom övriga delar av marknaden metoden att i en eller annan form reservera medel för framtida utbetalningar av pension. Finansdepartementet förbereder emellertid nu en omläggning av det statliga systemet till mer marknadsmässig ordning. För myndighetsområdet har sålunda redan meddelats vissa preliminära anvisningar rörande storleken av beräknad medelsreservation för budgetåret 1969/70.

2.2 Allmänna synpunkter sieringen

på

pensionsfinan-

Med pension förstås i detta avsnitt sådan ersättning på grund av utfört arbete, som i form av KP utgår efter viss uppnådd levnadsålder eller tidigare under varaktig arbetsoförmåga eller efter arbetstagarens död till familjen. Förutsättningarna för att pension skall utgå i olika situationer jämte reglerna för beräkning av pensionens storlek bildar tillsammans pensionsförmånssystemet. Faktorer som normerar pensionskostnaden. Pensionsförmånssystemets tillämpning ger upphov till kostnader för varje verksamhetsår och arbetstagare: en kostnadspost för risken att arbetstagaren under året blir arbetsoförmögen eller avlider och en annan kostnadspost för hans under året inarbetade pension avsedd att utgå efter yrkesaktiv tid. Kostnaden är beroende av å ena sidan pensionsbelopp, pensionsålder och övriga faktorer som normerar förmånssystemets materiella innehåll och å andra sidan arbetstagarens levnadsålder m. fl. persondata. Beräkning av kostnaden för väntade framtida pensionsutbetalningar sker enligt försäkringsmatematisk metod med användande av bl. a. dödlighetstabeller och ränteantaganden. 94

Tablå 1

Årskostnad i kr för ålderspension å 1 000 kr för år som inarbetas mellan nedan angiven levnadsålder och vidstående pensionsålder

Pensionsålder

Levnadsålder då pensionen börjar inarbetas 30 år 40 år 50 år 60 år

55 år 60 år 65 år 67 år

426 276 176 147

850 500 300 245

3 053 1 209 609 478

14 639* 2 257 1452

") engångskostnad

Den tyngsta kostnadsposten är den som avser inarbetad pension. Vanligen sätts denna pension i relation till arbetstagarens genomsnittliga lön för åren närmast före pensionsålderns uppnående. Den allt brantare löneutvecklingen har med hänsyn därtill medfört att inarbetningstiden per pensionskrona avkortats och att kostnaden för inarbetad pension mer och mer koncentrerats till den produktiva ålderns senare skede. Detta gäller särskilt beträffande grupper av arbetstagare med låg pensionsålder. Tablåerna 1 och 2 belyser dessa förhållanden. Angivna kostnader avser livsvarig ålderspension för man och är beräknade med tillämpning av gällande grunder för avgiftsberäkning vid kollektiv pensionsförsäkring. Hänsyn har alltså inte tagits till den effekt på kostnaden för inarbetad pension som kan komma att följa av återbäring på erlagda avgifter och pensionens efterreglering. Antag att en arbetstagare har 20 000 kr. i årslön och att pensionsåldern är 60 år. Om lönen höjs med 5 %, dvs. med 1 000 kr., och som följd härav utföst ålderspension höjs med 65 % av 1 000 kr., dvs. 650 kr., visar tablå 1 att pensionskostnaden ökar med 27,6 % av 650 kr. för 30-åringen, med 50 % av 650 kr. för 40-åringen osv. Med hjälp av tablån kan pensionskostnadsökningen för olika levnadsåldrar beräknas i förhållande till 20 000 kr. eller annan lön. Sammanlagd procentuell kostnadsökning för lön och ålderspension vid olika pensionsåldrar, om lönehöjningen är 5 %, framgår av tablå 2. SOU 1968: 46

Tablå 2

Sammanlagd kostnadsökning för lön och ålderspension uttryckt i % av lön, om löneökningen är 5 %

Pensions- Levnadsålder vid löneökningen ålder 30 år 40 år 50 år 60 år 55 år 60 år 65 år 67 år

6,4% 5,9% 5,6% 5,5%

7,8% 6,6% 6,0% 5,8%

14,9% 9,0% 7,0% 6,6%

— 52,6% 12,3% 9,7%

Pensionskostnad — pensionsskuld - medelsreservering. En strikt företagsekonomisk pensionskostnadstäckning - i betydelsen att varje verksamhetsårs produktion skall bära sin pensionskostnad - skulle innebära att företaget varje år avsatte medel för framtida förväntade pensionsutbetalningar. När en arbetstagares anställning upphörde och lön ej längre utgick för honom, fanns alltså inte längre någon pensionskostnad för honom att ta hänsyn till. Överhuvudtaget skulle det vid varje tidpunkt finnas medel avsatta och uppsamlade - en medelsreserv - svarande mot gjorda men till betalning ännu ej förfallna pensionsutfästelsers kapitalvärde, företagets pensionsskuld. Definitionsenligt skulle alltså en nödvändig förutsättning för medelsreserveringen vara att rätten till pension byggs upp enligt oantastbarhetsprincipen - en rättsgrundsats som länge gällt för pensionsförsäkring och numera är ett huvudvillkor även beträffande andra former av medelsreservering. Att varje år eller sekvens av år eller att varje företag eller grupp av företag skulle bära sin pensionskostnad är numera praktiskt omöjligt med hänsyn till den betydelse som bl. a. tilläggen för penningvärdets fall har i de moderna pensionsförmånssystemen och svårigheten att kalkylera kostnaden för sådana tillägg årtionden innan tilläggsbeloppen har fastställts. Ett företag kan visserligen tänkas varje verksamhetsår genom förmögenhetsavskiljning till något försäkringsorgan uppdra åt detta att fullgöra företagets under året gjorda pensionsåtaganden. Försäkringsorganets förSOU 1968: 46

måga att svara för framtida pensionsutbetalningar begränsas emellertid av tilldelad förmögenhet och dess avkastning. Det kan alltså inte garantera utgivandet av indextillägg och naturligtvis inte heller av andra förmåner, vilkas belopp inte är kända under verksamhetsåret. En annan sida av samma problem är att försäkringspremierna måste bestämmas enligt antaganden om ränta, dödlighet, invaliditet m. fl. storheter som är valda »på den säkra sidan». I en försäkringsrörelse uppstår således normalt räntevinster och andra överskott, som skall återföras till de särskilda försäkringarna. Genom ett försäkringsorgan går på så sätt en ständig ström av medel - in flyter premier och ut pensioner och återbäring i olika former. Återbäringsmedlen kanaliseras antingen till den försäkrade eller till arbetsgivaren. Fördelningen av räntevinst har som senare skall visas fått stor betydelse för finansiering av pensionstillägg till utgående privata pensioner. I den mån överskott i försäkring eller annan medelsreserv återgår till arbetsgivaren kan detta uppfattas som en negativ pensionskostnad, vilken skall upptas som intäkt i rörelsen. Direkt negativa medelsreserveringar kan också förekomma. Exempel härpå är de avtappningar ur pensionsstiftelser som ägt rum under 1960talet i anslutning till införandet av ATP. Den negativa medelsreserveringen har särskild betydelse på områden där rätten till pension inte byggs upp enligt oantastbarhetsprincipen. Så starkt som rätten till pension för statsanställda villkoras av anställningens bestånd till pensionsålderns uppnående måste en eventuell medelsreservering på det området organiseras så att medel kan återföras till företaget. Av det föregående följer att pensionskostnaden för den samlade arbetsinsatsen hos en arbetsgivare under ett visst verksamhetsår inte kan slutgiltigt bestämmas före, under eller omedelbart efter verksamhetsåret. Pensionsstrukturen omöjliggör en med lönekostnaden helt sammanfallande pensionskostnadsperiodisering. För pen95

sionsborgenären ligger frågans betydelse mindre i om periodiseringen sker på ena eller andra sättet än i att utbetalningen är tryggad. Pensionstryggheten kräver nödvändigtvis inte förmögenhetsavskiljning samtidigt som arbetstagaren fullgör sin arbetsprestation. Tryggheten kan också ordnas genom att en större krets av arbetsgivare solidariskt påtar sig betalningsansvaret såsom skett genom den av Försäkringsbolaget Pensionsgaranti, FPG, meddelade kreditförsäkringen för tryggande av privat ITP-pension. På den offentliga sektorn slutligen är huvudmannaskapet i sig tillräcklig borgen för att pension kommer att utbetalas. Slutsatsen av det anförda är att företagsekonomisk pensionskostnadstäckning inte är en ordning enligt vilken varje års produktion bär sin pensionskostnad utan ett marknadssystem för kostnadens fördelning i tiden, som etablerats och fungerar enligt gällande lagstiftning och de pensionsavtal som arbetsmarknadens parter träffat. Häri ligger med nödvändighet vissa kostnadsöverföringar från ett år till ett annat, från den ena generationen till den andra och därmed också mellan företagen. Sålunda innebär avgiftssystemet för ATP att kostnaderna för ATP periodiseras på ett visst sätt. Inom näringslivet fördelas kostnaderna för kompletteringspensionen KP genom det av staten godkända instrument för medelsreservering, för vars konstruktion en närmare redogörelse lämnas i avsnittet om den s. k. tryggandelagen.

Pensionskostnadens fördelning inom och mellan företag. Ett särskilt problem är hur pensionskostnaden bör fördelas internt på ett företags olika grenar eller inbördes mellan flera företag under gemensam ekonomisk ledning. Praktiskt-administrativa skäl talar för att pensionskostnader så vitt möjligt tas ut genom lönekostnadspålägg som är procentuellt lika för alla kategorier av anställda tillhörande företaget eller företagsområdet oavsett variationer i verklig kostnad mellan individer, personalgrupper el-

ler verksamheter. Så sker inom ATP-systemet så när som på att avgifter inte beräknas på lönedelar under basbeloppet och över 7,5 basbelopp och överhuvudtaget inte på lön till arbetstagare under 16 år och över 65 år. Denna relativa enkelhet i beräkningen sammanhänger med att pensionsålder och övriga pensionsförutsättningar är principiellt lika för alla löntagare. Tack vare obligatoriet har avgiftsdifferentiering efter uppnådd levnadsålder kunnat undvikas, varmed inte endast vunnits en administrativ fördel utan även förhindrats att företag med övervägande äldre arbetskraft belastas med högre avgifter än företag med en ur pensionskostnadssynpunkt gynnsammare åldersfördelning. I det föregående har belysts hur pensionskostnaden påverkas av bl. a. pensionsålder och uppnådd levnadsålder. Vad statens verksamhetsområde beträffar fördelar sig kostnaden för KP ojämnt på de olika verken och myndigheterna främst därför att många grupper av anställda tilldelas pension från 60 år eller tidigare i stället för att utnyttjas till normal och mindre kostnadskrävande pensionsålder. Detta gäller särskilt beträffande personal i försvaret men också för vissa grupper av affärsverksanställda m. fl. En allmän revision av det statliga pensionsålderssystemet och/eller förbättrad personaladministrativ samverkan över verks- och myndighetsgränser skulle kapa pensionskostnadstopparna och därmed minska behovet av differentiering av de lönekostnadspålägg varmed pensionskostnaden skall uttas. Men differenser i personalens medelålder bidrar också till den ojämna kostnadsbelastningen på företag och verksamhetsgrenar. På grund härav är sålunda, räknad per lönekrona, den nuvarande KP-kostnaden för de tunga grupperna av arbetare, ban- och trafikbiträden etc. i järnvägstjänst flera gånger högre än vad den skulle vara med den medelålder som f. n. gäller för postbankens anställda. En för pensionskostnaden ogynnsam åldersfördelning inom ett personalkollektiv har oftas: ett så oupplösligt samband med företagets egen SOU 1968: 46

ålder, struktur och inriktning av verksamhet att kostnaden från denna utgångspunkt får anses given. I detta hänseende är alltså pensionskostnadsproblemet rent fördelningsmässigt. Om och i vilken mån hänsyn till denna kostnadsdifferentiering inom affärsverken skall tas i kostnadsbokföringen är ett spörsmål som inte kan besvaras generellt utan är beroende av hur långt verket har drivit den interna fördelningen av kostnader i sin kostnadsredovisning. Vad angår pensionskostnadsdifferenserna mellan affärsverken finns det inte f. n. skäl för att genom en kostnadsomfördelning mellan verken söka åstadkomma en utjämning. Saken skulle emellertid komma i ett annat läge om personaladministrationen för verken gjordes gemensam eller samordnades. Från denna utgångspunkt skall frågan om kostnadsutjämning diskuteras ytterligare längre fram i promemorian vid behandlingen av pensionssamordningens finansieringsproblem.

2.3 1968 års petitaanvisningar angående lönekostnadspålägg för pension m. m. Enligt Kungl. Maj:ts anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåret 1969/70 (1968 års petitaanvisningar) skall under myndighetsanslagen beräknas pålägg för KP- och socialförsäkringskostnader med 22 % av avlöningssumman. Pensionsålderns stora spännvidd och andra förhållanden som bidrar till att kostnaderna varierar kommer att utredas med syfte att redovisa ett begränsat antal olika lönekostnadspålägg för att ta hänsyn till de största skiljaktigheterna i kostnader mellan olika verksamheter. Avsikten är att dessa olika pålägg om möjligt skall tas upp i regleringsbreven våren 1969. Åt Riksrevisionsverket (RRV) har uppdragits att utreda det administrativa förfarandet vid omläggningen av anslagsberäkningen. I realiteten har med dessa åtgärder tagits ställning för en övergång på myndighetsområdet från direktfinansiering av pension till medelsreservering. Enligt anvisningarna berör omläggningen inte statens affärsverk, vilket SOU 1968:46 1—814360 II

torde sammanhänga med att affärsverksutredningen förutsatts komma med förslag i ämnet. Beslutet att i myndighetsanslagen uppta lönekostnadspålägg för pension och socialförsäkring har föregåtts av särskild utredning i frågan, som utförts av Riksförsäkringsverket (RFV) och Statens Personalpensionsverk (SPV). Resultatet av utredningen har redovisats av verken i gemensam underdånig skrivelse den 29 december 1967. Såsom huvudantaganden vid utförda kostnadsberäkningar har tillämpats räntefoten 3,5 % och även i övrigt grunder som är stadfästa för privat kollektiv pensionsförsäkring. Skrivelsen utmynnar i förslag om att under en första tillämpningsperiod kostnaderna skall upptas till för KP 13 % av verksamhetens totala lönesumma och för socialförsäkringen (ATP, sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring) 9 % av samma lönesumma eller sammanlagt 22 %, vartill skall läggas en särskilt beräknad kostnad för sådan höjning av KP som genomföres under pensionärstiden, av R F V SPV benämnd efterregleringskostnad. Som ett genomsnitt för hela det statliga pensionsområdet har kostnaden för varje procents höjning av utgående KP ansetts motsvara 1 a 1,5 % av samtidig lönesumma. Karakteristiskt för den till pensionärstiden periodiserade efterregleringskostnaden är att den växlar starkt mellan myndigheterna. Många myndigheter är så unga att de har inga eller endast få pensionärer, varför efterregleringskostnaden för dessa myndigheter är ingen alls eller försvinnande liten i förhållande till den samtidiga lönesumman. Detsamma kan vara fallet med sent förstatligade verksamheter. Exempel härpå är polisväsendet och domstolsväsendet, som förstatligats fr. o. m. 1965, och det två år senare förstatligade uppbördsväsendet. Enär huvuddelen av de pensioner som f. n. utgår på dessa områden är kommunala, har efterregleringskostnaden där knappast hunnit bli en nämnvärd statlig angelägenhet. Andra myndigheter åter har existerat så länge att pensionärerna hunnit bli relativt många och efterregleringskostnaden i motsvarande mån 97

hög. Den nu berörda olikheten mellan myndigheter har otvivelatigt stor betydelse för frågan om differentierade lönekostnadspålägg och får därför anses tillhöra de förhållanden som enligt petitaanvisningarna skall särskilt utredas.

2.4 Marknadsmässig pension

medelsreservering

för

Pensionsöverenskommelserna efter ATP. I anslutning till ATP-reformen träffades år 1960 en uppgörelse om kompletteringspension KP för industrins tjänstemän enligt den s. k. ITP-planen. Därvid överenskoms att ålderspensionsförmånerna enligt företagets bestämmande får beredas antingen genom tecknande av pensionsförsäkring eller på annat sätt som kan anses vara betryggande. Pensioneringen skulle anses vara betryggande ordnad om den skedde genom samtidigt utnyttjande av medelsreservering i pensionsstiftelse, en kreditförsäkring för företaget och ett särskilt organ för registrering av intjänad pension. För kreditförsäkringen inrättades Försäkringsbolaget Pensionsgaranti, FPG, som i händelse av ett kreditförsäkrat företags insolvens har att inlösa då intjänad pension i SPP eller annan försäkringsinrättning. Som registreringsorgan inrättades Pensionsregistreringsinstitutet, PRI. Överenskommelsen innebar vidare att om företaget valde FPG/PRI-metoden medelsreserveringen i princip skulle motsvara fonderingen i försäkringsinrättning för att möjliggöra samma dyrtidstillägg på pension som vid försäkring. Medel förutsattes alltså skola reserveras även för vad som motsvarar försäkringens räntevinst. I enlighet därmed har införts en s. k. överräntekonstruktion för vilken bestämmelser intagits i bolagsordningen för FPG. Bl. a. skall årligen till försäkringsinspektionen anmälas vad bolaget fastställer rörande vissa i bolagsordningen angivna huvudgrunder för överräntornas beräkning och fondering. ITP-uppgörelsen blev normerande för motsvarande partsöverenskommelser inom handel, transportväsen, banker, koopera98

tion, vissa statliga aktiebolag m. fl. områden. 1967 års lagstiftning (tryggandelagen m. m.). Det praktiska genomförandet av den överenskomna pensionsordningen förutsatte en civil- och skatterättslig lagreglering av formerna för medelsreservering utan pensionsförsäkring. Prövningen av de härmed förknippade spörsmålen uppdrogs åt den redan tillsatta pensionsstiftelseutredningen, som redovisade resultaten av sitt utredningsarbete i två huvudbetänkanden (SOU 1961: 14 och 1965:41). Efter överarbetning i justitie- och finansdepartementen ledde utredningens förslag till lagen den 9 juni 1967 (nr 531) om tryggande av pensionsutfästelse m. m. (tryggandelagen) samt till därav betingade ändringar i kommunalskattelagen m. m. (prop. 1967:83, 84 och 172). Tryggandelagen har trätt i kraft den 1 mars 1968, inom skatterätten med huvudsaklig verkan från och med 1969 års taxering. Den nya lagregleringens centrala utgångspunkt är oantastbarhetsprincipen, dvs. att utfäst ålderspension inte får i betydande grad villkoras av fortsatt anställning hos arbetsgivaren. Gränsen för vad som är godtagbart i detta hänseende har överlämnats till rättstillämpningen. Grundsynen är att ålderspension intjänas successivt under anställningstiden. Pensioneringen skall med andra ord vara fribrevsbildande, exempelvis på samma sätt som vid pensionsförsäkring. Vad angår förmånssystemen i ITP och motsvarande pensionsplaner är detta rättskrav uppfyllt genom partsöverenskommelsen om att pensionsförsäkringen skall vara normerande för utfästelsens materiella innehåll oberoende av finansieringsmetod. Intill en viss beloppsgräns godtar lagen dock antastbar pensionsutfästelse som är given senast den 31 december 1966. Följande regelsystem gäller för beräkning av årlig medelsreservation. Om företaget tankes bestå endast av i tjänst varande personer, utgörs medelsreservationen för ett visst år av dels kapitalvärdet av de ytterligare fribrev som intjänats under SOU 1968:46

året, dels ock ökningen under året av kapitalvärdena av tidigare intjänade fribrev. Finns dessutom pensionärer, tillkommer pensionernas kapitalvärdesförändring (tagen med + eller - ) . Härtill skall läggas saldot av årets ut- och inbetalningar av pension eller däremot svarande värden och slutligen årets förändring av överräntefonden. Den sammanlagda medelsreservationen ett visst år för anställda och pensionärer kan således uttryckas som summan av betalningarnas soldo, kapitalvärdesförändringar och över ränt efondens förändring. Det med överräntefonden ökade kapitalvärdet av utgående pensioner och upplupna fribrev utgör medelsreserven, som är identisk med företagets pensionsskuld. Tryggandelagen innehåller bindande regler om hur kapitalvärdena skall beräknas. Dessa regler avser såväl beräkningsobjekt som försäkringstekniska grunder. I det senare hänseendet skall tillämpas ränta, dödlighet och övriga riskmått som fastställes av Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer. I enlighet härmed gäller sålunda f. n. den tekniska räntefoten 3,5 % (försäkringsinspektionens beslut den 28 december 1967). Vid platsbyte behåller arbetstagaren sin rätt till inarbetad pension. Skyldigheten att infria denna pension åvilar alltid någon existerande arbetsgivare eller försäkringsinrättning. Upphör arbetsgivare med sin rörelse är han skyldig infria pensionsskulden genom pensionsförsäkring. Pensionsskulden kan också med pensionsborgenärernas samtycke överflyttas på en efterträdare. I förra fallet erlägger han engångsavgift till ett försäkringsorgan, i senare fallet ett vederlag till efterträdaren. Arbetsgivaren äger med rätt till skatteavdrag reservera medlen i pensionsstiftelse eller direkt i bokföringen. Det förra alternativet förutsätter reservering i kontanter eller motsvarande. I det senare alternativet upptas pensionsskulden i balansräkningen bland långfristiga skulder. Skulden förs där på ett särskilt skuldkonto, kallat Avsatt till pensioner. Vid tillämpning av aktiebolagslagens regler om skyldighet att SOU 1968:46

avsätta till reserv- och skuldregleringsfond behöver ett sålunda bokfört skuldbelopp dock inte inräknas bland skulderna i den mån beloppet täcks av kreditförsäkring. Tryggandelagen förbjuder uttag ur pensionsstiftelse om stiftelsens förmögenhet därigenom nedgår under erforderlig medelsreserv. Vid medelsreservering i bokföringen gäller samma spärr beträffande' skuldkontot. Mycket tyder på att medelsreservering i bokföringen - eller kontometoden med lagkommentarernas kortare namn - kommer att bli synnerligen vanlig för finansiering av kompletteringspensionen KP. F. n. torde sålunda den planenliga ålderspensioneringen för ca två tredjedelar av industrins tjänstemän finansieras enligt denna metod.

2.5 Grundläggande frågor vid medelsreservering för pension på affärsverkens område Motiv för medelsreservering. De statliga affärsverken är inte bundna av det regelsystem för pensionsåtagandens värdering och redovisning m. m. för vilket redogjorts här ovan. En orsak härtill torde vara att pensionsborgenärernas intressen på det statliga området ansetts skyddade förutan sär-' skild lagstiftning. I vart fall föreligger ju inte något behov av försäkringsanordningar av typen SPP eller F P G / P R I för att trygga de affärsverksanställdas pensionsrätt. Frågan om medelsreservering har emel 1 lertid även andra aspekter. Sedan lång tid tillbaka har i skilda sammanhang yrkats på att staten borde övergå från redovisning av utgifter för löpande pensioner tillredovisning av beräknade pensionskostnader och upplupen pensionsskuld. De företagsekonomiska skälen för staten att genomföra en omläggning av pensionsredovisningen har angivits av bl. a. programbudgetutredningen (SOU 1967:11, 12 och 13) och behoven inte nu upprepas. Endast ett ur programbudgeteringens synpunkt sidoordnat motiv: för att lösa medelsreserveringsfrågan på det statliga området skall beröras. Här syftas på den praktiska roll medels99

reserveringen har för den ekonomiska och finansiella behandlingen av företagens pensionsfrågor. Efter hand som den statliga verksamheten expanderar och integreras med annat företagande blir det allt påtagligare att detta problem måste ges en praktisk lösning även på det statliga området. Det kan framhållas att på andra marknadssektorer befintliga pensionsinrättningar, SPP, F P G / P R I osv., har pensionsfinansieringen som en huvuduppgift. Med hjälp av instrumentet för medelsreservering beräknar dessa inrättningar företagens årliga medelsreservationer men lämnar också annan finansiell pensionsservice, t. ex. vid pensionsskuldöverföringar mellan företag och i samband med pensionsförhandlingar eller eljest då kostnadsberäkningar eller upprättande av finansieringsplaner påkallas. På det statliga området skulle en organiserad och rationellt utnyttjad medelsreservering likaså bli en faktor av stor praktisk betydelse utanför den rena kostnadsredovisningen. Efterregleringskostnaden. Som förut berörts, har RFV-SPV i sina beräkningar av statens kostnader för KP utgått från att pensionshöjningar som beviljas efter arbetstagarens aktiva tid skall kostnadsperiodiseras till det år höjningen beviljas, medan en huvudtanke för privat pensionering är att under den aktiva tiden skall reserveras erforderliga medel inte endast för därunder utfäst pensionsbelopp utan också för dyrtidstillägg som kan komma att beviljas under pensionärstiden. För dessa tillägg anlitas återbäringskapital i pensionsförsäkringen eller särskilda överräntefonder vid annan medelsreservering. De för år 1968 utgående tilläggen kompenserar pensionärerna för prisstegringar som ägt rum under pensionärstiden. Högsta tillägg, 253 % av grundbeloppet, utgår till dem som fått pension från 1935 eller tidigare. Lägsta tillägg med 4 % tillkommer dem som fått pension från 1967. I och för sig kunde det synas naturligt att affärsverkens medelsreservering för pension helt anpassades till det privata finansie100

ringssystemet, men samtidigt kan riktas både principiella och praktiska invändningar mot att staten skulle införa medelsreservering för rent potentiella pensionsåtaganden enligt regler liknande dem som tillämpas på den privata sektorn med avseende på förväntade framtida tillägg. Under dessa förhållanden synes frågan om den statliga efterregleringskostnadens periodisering lämpligen böra hänskjutas till den utredning som finansdepartementet tillsatt för att utreda frågan om differentierade lönekostnadspålägg inom myndighetsområdet. I dessa närbesläktade och för kostnadsberäkningen grundläggande spörsmål torde prövningen böra ske i ett sammanhang och inriktas på enhetliga lösningar för myndighets- och affärsverkssektorerna. Oantastbarheten. Systemet för pensionsutfästelser till statsanställda är som antytts mindre fast i uppbyggnaden än ITP och andra pensionsplaner enligt vilka pension byggs upp enligt fribrevsmetod med utgångspunkt i en fix pensionsålder. Den statliga pensionen är en form av emeritilön som utbetalas till personal som kvarstått i statsanställning till viss lägsta, för tjänsten bestämd levnadsålder. För affärsverkens tjänster är 60 år vanlig åldersgräns men också 55, 63 och 65 år förekommer. Arbetaranställningarna har hänförts till åldersgränsen 60 år. I princip äger arbetstagare kvarstå i tjänst eller anställning under viss tid efter denna ålder (den s. k. pensioneringsperioden) om han önskar det. Lämnar han däremot - frivilligt eller efter entledigande - den statliga anställningen tidigare, utbetalas i allmänhet endast en i förhållande till pension starkt reducerad livränta från 65 års ålder. Som förut anförts godtas på tryggandelagens och skatterättens områden antastbar pension endast om den utlovats före 1967. För att affärsverkens medelsreservationer skall kunna beräknas på samma förutsättningar som gäller för aktiebolagen måste alltså på sikt en anpassning äga rum av det statliga förmånssystemet till SOU 1968: 46

den marknadsmässiga rättsgrundsatsen för utfästelse om pension. Hur medelsreserveringen fungerar vid nuvarande statliga system belyses av följande exempel. Antag, att ett verk har 100 jämnåriga anställda tillhörande pensioneringsperioden 60-63 år, att medelsreservering skett i laga ordning med utgångspunkt i pensioneringsperiodens nedre gräns 60 år och att medelsreserven vid 60 års ålder når beloppet 10 milj. kr. Om alla avgår med pension vid 60 år uppstår tydligen jämvikt mellan medelsreserv och pensionernas kapitalvärde. Men om i stället alla uppskjuter avgången till 63 år måste medelsreserven avtappas under kvarståendetiden så att den kommer att motsvara det lägre kapitalvärdet av de från 63 års ålder utgående pensionerna. Mellan 60 och 63 år är således medelsreserveringen negativ och kanske av storleksordningen 1 milj. kr. varje år. Finansiell pensionssamordning. Det statliga pensionssystemet brister i grundläggande tekniska förutsättningar för att affärsverken skall kunna lösa de pensionsekonomiska samordningsproblemen i marknadsmässig ordning - ett förhållande som blir allt påtagligare med arbetskraftens ökande rörlighet och den fortgående strukturomdaningen på företagsområdet. En grundläggande princip inom kooperativ och privat verksamhet är att varje arbetsgivare tillhörande dessa områden kostnadsmässigt svarar för den pension, som intjänas hos honom. Den siste arbetsgivaren kan visserligen komma att stå som gäldenär för all intjänad pension men i så fall har gottgörelse erhållits från föregående arbetsgivare med ett belopp som motsvarar den därifrån medförda pensionsrättens kapitalvärde. På den statliga sektorn tillämpas i stället normalt den ordningen att siste arbetsgivaren är gäldenär för all pension, även om anställningen hos honom varat helt kort tid. Ett affärsverk kan sålunda få bekosta pension, som till huvudsaklig del intjänats på grund av anställning hos anSOU 1968: 46

nat affärsverk, i den centrala förvaltningen eller inom försvaret. Siste arbetsgivarens kostnadsansvar kan gälla även pension, som utgår på grund av anställning hos vissa icke-statliga arbetsgivare, t. ex. kommuner och statsunderstödda institutioner, detta på grund av att den statliga pensioneringen länge och i betydande omfattning fungerat som statsbidragsanordning. Den konkreta innebörden av principen skall i det följande diskuteras något med anknytning till en grupp av affärsverksanställd a. Antag, att gruppen skall överföras till ett annat affärsverk. Reguljärt får det senare företaget bekosta hela pensionen. Enligt marknadsmässig ordning skall däremot den tidigare arbetsgivaren bekosta den hos honom intjänta pensionen, vars kapitalvärde är lika med den hos honom bokförda medelsreserven för gruppen. Med den uppbyggnad kooperativ och privat avtalsenlig pensionering har är det i allmänhet inte förenat med svårigheter att beräkna detta värde. På det statliga området uppkommer frågan om beräkningen skall ske med utgångspunkt i 60 eller 63 eller eventuellt annan pensionsålder. Tydligt är att denna fråga inte kan lösas på annat sätt än genom en överenskommelse mellan företagen. Frågan kan också ges en vidare aspekt, nämligen om det antas att gruppen överförs till ett företag på den icke-statliga sektorn, där pensionsåldrarna 67 och 65 är dominerande. Om det mottagande företaget är kommunalt, kooperativt eller privat, kan man därför utgå från att gruppen kommer att inrangeras i en pensionsålder, som i vart fall överstiger 60 år. Även nu måste den pensionsekonomiska frågan lösas på basis av en överenskommelse mellan företagen om vilka pensionsåldrar och förutsättningar i övrigt som skall läggas till grund för beräkningen av upplupen pensionsskuld. Men frågan kompliceras i detta fall av att företagen har olika ägare, av statens låga pensionsåldrar och av pensionsförmånssystemens olika uppbyggnad. Under senare år har staten konfronterats 101

med denna fråga vid förstatligande av polisväsendet och vissa andra kommunala verksamhetsgrenar. Mellan stat och kommun har i samband därmed träffats överenskommelser av den innebörden att kommunen behållit allt pensionsansvar för redan pensionerad personal, att staten påtagit sig allt pensionsansvar för personal, som nyanställs efter förstatligandetidpunkten, och att pensionsansvaret för personal med anställningstid såväl före som efter nämnda tidpunkt fördelats så att staten skall vara gäldenär för all framtida pension på grund av kommunal och statlig anställningstid och kommunen ersätta staten för den del av blivande pension, som svarar mot kommunal tid. Ersättningen har beräknats försäkringstekniskt på grundval av de löner och andra förhållanden, som var rådande omedelbart före förstatligandet. Betalningen kan ske antingen på en gång eller medelst amortering. Principiellt och grovt räknat även resultatmässigt ansluter lösningen nära till den marknadsmässiga anordningen för skuldöverföring mellan två företag. En ordnad medelsreservering på det statliga affärsverksområdet skapar praktiska förutsättningar för att den finansiella samordningens problem mellan affärsverken skall kunna lösas. I samma mån som medelsreservering införes för de statliga myndigheterna vidgas det samordningsbara området. En motsvarande samordning mellan statlig och privat verksamhet förutsätter en modernisering av den statliga pensioneringens förmånssystem och en lösning av denna fråga måste därför bedömas som mer avlägsen. På den privata sektorn fungerar samordningen på det sättet att inarbetad pensionsrätt följer med arbetstagaren oavsett var han är anställd. Om en arbetstagare vid t. ex. 55 års ålder byter arbetsgivare, åvilar kostnaden för dittills inarbetad pension den föregående arbetsgivaren A och för den pension som inarbetas mellan 55 år och pensionsåldern den nye arbetsgivaren B. Skall kostnaden för förstnämnda pension övertas av B regleras detta finansiellt ge102

nom att ett värde, som motsvarar pensionens medelsreserv vid 55 år, överföres från A till B. Antages att A och B i stället är statliga affärsverk, fungerar samordningen f. n. på samma sätt med undantag av att B inte erhåller något vederlag av A för det övertagna kostnadsansvaret. Företagsekonomiskt är detta en orimlig ordning och en anpassning till den privata sektorns system får anses nödvändig. Det kan emellertid diskuteras om medelsreserven för inarbetad pension sakligt räcker för finansiell reglering av samordningsfallen. Som tidigare visats ökar nämligen pensionskostnaden mycket starkt med stigande levnadsålder. Löneutvecklingen har alltså medfört att den äldre arbetskraften i pensionshänseende är dyrare än medelålders och mycket dyrare än yngre. Att B i anförda exempel tillföres medelsreserven per 55 års ålder ändrar således ingenting i det faktum att de följande årens pensionskostnader fram till pensionsåldern blir avsevärt högre än om en yngre arbetstagare med samma lön hade anställts i stället. Frågan är onekligen värd att prövas om möjligt redan under förberedelserna till pensionsfinansieringssystemets omläggning fr. o. m. budgetåret 1969/70. Statens kostnadsåtagande vid övergång till medelsreservering. En övergång på affärsverkens område från direktfinansiering till medelsreservering förutsätter att ställning tas till ägaren-statens kostnadsansvar vid övergångstillfället. Såsom framgår av kapitel 10, avsnitt 6, har affärsverksutredningen ansett staten vara ansvarig för kostnaderna för dittills inarbetad men ej utbetald pension, varmed i huvudsak avses återstående utbetalningar av då löpande pensioner + av då aktiv personal inarbetade pensionsdelar + framtida efterregleringar av dessa pensioner och pensionsdelar. Affärsverkens pensionskostnader begränsas därigenom till medelsreservationer för pension som inarbetas efter finansieringssystemets omläggning. Det administrativa systemet. Medelsreservering genom försäkring eller enligt trygSOU 1968:46

gandelagens regler är något som bl. a. enskilda företag i praktiken tvingas till därför att de inte ensamma kan garantera gjorda pensionsåtaganden. Givetvis präglas också medelsreserveringssystemets utformning av detta förhållande. Där staten är ägare kan medelsreserveringen ordnas på ett betydligt enklare sätt än vid enskilt ägande.

uppdrag att göra. Med hänsyn till affärsverkens självständiga ställning inom statsekonomin kan sålunda - om affärsverkens medelsreservationer inte reinvesteras utan överlämnas till statsverket - redovisningen av dessa medel behöva ägnas särskild uppmärksamhet vid utredningen.

Samtidigt med att affärsverken börjar inleveransen till statsverket av beräknade medelsreservationer göres enligt vad nyss sagts staten ansvarig för kostnaderna för dittills inarbetad pension. Om detta förslag genomföres kan fortsättningsvis all utbetalning av pensioner eller däremot svarande värden finansieras direkt av statsverket. Den finansiella belastningen på affärsverken kommer följaktligen endast att bestå av årliga medelsreservationer. Systemomläggningen åskådliggöres schematiskt av nedanstående diagram. De administrativa systemen för affärsverkens resp. myndigheternas medelsreservering måste självfallet samordnas. Det får därför förutsättas att RRV kommer att beakta affärsverkens förhållanden vid den utredning av systemfrågan som verket fått

2.6 Numeriska

beräkningar

Å rspensionskostnad. Affärsverksutredningens behandling av pensionsfrågan sker från två givna utgångspunkter. Den ena är att det finns ett etablerat fast system för medelsreservering i alternativa former. Med hjälp härav kan såväl det aktuella verksamhetsårets pensionskostnad som upplupen pensionsskuld beräknas. Med 1968 års petitaanvisningar får - även om betydelsefulla detaljspörsmål återstår att utreda - staten anses ha tagit ställning för att medelsreservering skall införas på det statliga verksamhetsområdet. Härvid är försäkringsformen utesluten av praktiska skäl. Den andra utgångspunkten är nuvarande ordning för statlig personalpensionering. Det är där problem uppstår när af-

Diagram 1: Systemomläggning vid tidpunkten T.

Löpande pensioner affärsverksfinansiering

Statens kostnadsåtagande ><-—

<

SOU 1968:46

statsverksfinansiering

Medels-

^*

reservering

>

affärsverksfinansiering

>

färsverken skall närmas marknadsmässig pensionsfinansiering. I det föregående har berörts vissa med förmånssystemet sammanhängande spörsmål. Därtill kommer svårigheter att någorlunda snabbt och säkert ur nuvarande löne- och personalredovisning ta fram grunddata som behövs för en numerisk pensionskostnadsberäkning. På grund härav kan pensionskostnaden för ett affärsverk inte bestämmas med den exakthet (och snabbhet), som är möjlig med försäkringsmatematisk metod och databehandling. Det praktiska räknearbetet måste till stor del utföras på grundval av antaganden och schematiseringar, vilket gör att felmarginalen i beräkningsresultaten får anses vara relativt stor. Det bör emellertid observeras att eventuella felaktigheter i medelsreservationer, som beräknats och sedan förvaltas enligt tryggandelagens regler, endast har betydelse för kostnadsperiodiseringen. Medelsreserveringsgraden kan vara för hög eller för låg i förhållande till den teoretiskt riktiga och medelsreserven kan också ligga på »fel» nivå. Enär pensionsutbetalningarnas summa ingår som kostnadspost i beloppet för årlig medelsreservation, kommer dock alltid en finansiell reglering senare till stånd i pensioneringens utbetalningsled. Affärsverksutredningen har - på grundval av uppgifter om personalens löner, ålderssammansättning och fördelning på pensionsåldrar m. m. under 1967 - utfört beräkningar av de medelsreservationer (frånsett avsättning till överräntefond) som verken skulle ha att göra för sina anställda enligt tryggandelagens bestämmelser. Ett sammandrag av löneuppgifterna lämnas som särskild bilaga till promemorian, sid. 106. Materialet har tillhandahållits av de olika verken, som också svarat för huvuddelen av det med beräkningarna förenade sifferarbetet. De sålunda beräknade medelsreservationerna redovisas nedan i % av totala lönesummor. På grund av vad tidigare anförts rörande affärsverkens löne- och personalredovisning måste nu beräknade procenttal betraktas som approximativa. Det får därför förutsättas att en ny beräkning kommer till

stånd per den omläggningstidpunkt som kan komma att beslutas. Som uttryck för graden av kostnadsdifferentiering mellan verken på grund av olikhet i personalens ålderssammansättning m. m. kan dock nu framräknade procenttal anses godtagbara. Här må understrykas att i tablå 3 angivna procenttal avser endast kompletteringspensionen KP. För att beräkna all kostnad för pension och socialförsäkring har man att till medelsreservationens belopp lägga avgifter för ATP och sjukförsäkring samt kostnader för yrkesskadeförsäkring och grupplivförsäkring. I genomsnitt torde utgifterna för dessa ändamål f. n. vara av storleksordningen 9 % av lönesumman. Slutligen tillkommer kostnaden för efterregleringen av KP. Som tidigare omnämnts kommer utredningen om differentierade lönekostnadspålägg att pröva spörsmålet om efterregleringskostnadens periodisering. I avvaktan på resultatet av denna prövning är det en öppen fråga om efterregleringskostnaden för ett visst verksamhetsår avser årets pensionärer eller anställda. Under de första åren efter finansieringssystemets omläggning kommer dock affärsverken att under alla förhållanden i endast ringa grad belastas av sådana kostnader på grund av det kostnadsåtagande staten enligt affärsverksutredningens förslag förutsätts ha vid omläggningstidpunkten. Totalomdömet är att kostnaden för KP på affärsverkens område är hög i jämförelse med motsvarande kostnad för ickestatliga företag. Starkast bidragande orsak härtill är pensionsåldern. Mer än hälften av KP-kostnaden för affärsverken hänför sig till ålderspension före den allmänna Tablå 3

Medelsreservation i % av total lönesumma

Postverket* Televerket Statens järnvägar Statens vattenfalls verk Domänverket Försvarets fabriksverk Luftfartsverket Samtliga verk

8,5 14,5 16,0 12,0 15,0 11,0 10,5 13,5

*) varav postbanken 7,4% och postverket utom banken 8,6%. SOU 1968: 46

Tablå 4 Förändring i finansiell belastning på affärsverken

Postverket Televerket Statens järnvägar Statens vattenfallsverk Domänverket Försvarets fabriksverk Luftfartsverket Samtliga verk

Pensionsutbetalning årssumma 1 000-tal kr

Ökning resp minskning Medelsreservation års belopp % av års1 000-tal kr 1 000-tal kr lönesumma

53 245 102 397 285 162 19 417 21 187 7 717 622 489 747

73 383 118 672 209 176 24 206 27 480 14 253 3 162

pensionsåldern 67 år. Det må emellertid erinras om att medelsreserveringen för statlig personalpension enligt vad tidigare visats inte är definitiv på samma sätt som vid privat pension. På affärsverkens område kan därför medel som avsatts för pension komma att återföras till rörelsen i jämförelsevis betydande omfattning, t. ex. i anslutning till personalindragningar. Förändring i finansiell belastning. Omläggningen av pensioneringens finansieringssystem från direktfinansiering till medelsreservering medför ändrad finansiell belastning på såväl affärsverken som statsverket. Med utgångspunkt i förhållandena vid slutet av 1967 ändras belastningen på affärsverken enligt vad som framgår av tablå 4. Vid uträkningen av medelsreservationernas belopp har tillämpats i tablå 3 angivna procenttal och av verken beräknade belopp för utbetald lön. För statsverket innebär omläggningen en ökning av den finansiella belastningen med omkring 19 milj. kr. per år enligt vad som framgår av tablå 4.

Tablå 5

Medelsreserv vid systemomläggningen, milj kr

Postverket Televerket Statens järnvägar Statens vattenfallsverk Domänverket Försvarets fabriksverk Luftfartsverket Samtliga verk SOU 1968:46

900 2 000 5 000 400 300 200 50 8 850

470 332:

+ 20 138 + 16 275 — 75 986 + 4 789 + 6 293 + 6 536 + 2 540 19 415

+ 2,33 + 1,99 — 5,81 + 2,37 + 3,44 + 5,04 + 8,43 — 0,55

Medelsreserv. RFV-SPV har i sin utredning redovisat resultatet av vissa överslagsberäkningar av affärsverkens pensionsskuld till pensionärerna. Affärsverksutredningen har kompletterat dessa beräkningar med uppskattningar av pensionsskulden till aktiv personal vid utgången av 1967. Tablå 5 innehåller ett sammandrag av värdena av verkens totala pensionsåtaganden vid nämnda tidpunkt. Av samma skäl som beträffande beräknad pensionskostnad måste den approximativa karaktären hos dessa värden understrykas. Däri ingår inte något belopp som motsvarar överräntefonden vid privat medelsreservering.

:0 60 ro cs T f - * © r~ —« (O ^ M |-> (N V) r i

S3 «

r o o o h H t o a o VD - H o o oo < N r o OOOOtON-i«

O r-» wo O fN S •>*• r-~ ON r f oo oo <N wo 00 ON ON VD NO

NO

- H CN oo r o 00 r o T f WCNTfii co r o <S

ON

co

wo wo

" 1 00 O ON O ON O r o oo r~ ^ NO oo r o « r~ r - - o o N V N T C f » <N wo oo f » T t wo wo ON CO ( N WO 00 t-~ ON <N ON •O wo c-1 T ^ ^

O 0O CO I ON ON 00 00 I - H i-i ( N ON ~H 0 0 ON

CO

"* O

NO 00

»i

rrf

£ ° ° 00 WO

OO WO

VD

i—I NO

•*© WO Tfr

OJ

ON r-f~ CO

2 =5«G

cS GO

O J ^

<u -3 G O O

r o ON ON " * ro

> _

A

•—i O

oo NO NO wo rN ro f » t O N - H ^ t O O T f ro r o oo oo r~ ON —< ON r - r o ON <N O T f ts oo < N N O V H r~ ^H <N i-l

<N NO © WO NO rN ON r~ r— r- < N Tf wo O N vo (^ oo O N wo oo ro

VD O NO O NO r-( 00 r- rs| rj- (N wo wo TJVD NO ON O N - H O f~ — NO ro 00 (N NO CO CM NO —i NO i—l rj-H (N i-t

c :Q

t~~ Tj- 00 ON ON 00 ON NO vo i~» t~» wo oo r o NO ON ON " I r t N - l O O O V l 00 CN 00 ro wo WO CN l o m O r t ON TJ- T f NO r -

O

c

i •ca <u

B o

1-1

G O

03 C 03 ÖO

G G

a

^ ••a ui

oo

C

<L> o/)

c C

T3 0> H

G 00

y i-i

X

ro o r~ o T f o r-~ - H ro ON O I-- ON ro oo r~ r t r- ON r o —< <N ON NO 00 (N 00 ON -3" ON O i—i ro —1 ON CN CN •^f T t —< ON wo oo rN ro vo wo T t ON oo r o oo NO © CN 00 00 ON W0 NO CN NO wo co oo i—i ON >—I t ~ O TJ- « ^ - T^- rN in ON CO CO O •—I

<u

X)

Tj-

ON

NO wo wo wo

oj

i£ 00

tu

^C

a

G G

^ > CO

>

^ > o

03 3

>

o <u

Statens jarn Statens vatt Domän verk Försvai etsf Luftfar hsver

* .*-* h h

JO 60 O

.14 u

ss !« ;>;

:oS C ->-» - ° 4> > CD <U rt AS

106 O

oo

C

r-

n E

c3

n

G

o 3

:0 G

.y

' u ri s J-i > 00

O E Pi 3 CO

*

en O PH

SOU 1968:46

Bilaga 3

Vattenfall—Sydkraft. En jämförelse mellan statlig och enskild kraftindustri. Ur «Från verk till bolag«.

»Jämförelse med enskild kraftindustri Vattenfall - Sydkraft. I PM av den 28.7.1966 har Kraftindustrins Service AB på begäran av ordföranden i affärsverksutredningen redovisat ett förslag till jämförbara avkastningsberäkningar mellan olika företag, oberoende av finansierings- och företagsformer. I promemorian behandlas alternativa jämförelsegrunder med utgångspunkt från balansräkningens såväl tillgångs- som skuldsida. Sammanfattningsvis anger Servicebolaget att det kan ifrågasättas, huruvida skuldsidan är en riktig bas för bedömning och jämförelse av det slag, varom det här är fråga. Det framhålles, att en minskning av investeringstakten kan komma att medföra en tillfällig höjning av avkastningstalet samt att en på sådant sätt gjord jämförelse blir felaktig, om man inte beaktar, att kapacitetsuppbyggnaden kan ha skett i olika penningvärden. Vidare pekar man på problemen med att bestämma det egna kapitalets storlek, kostnader för det främmande kapitalet o. s. v. vid affärsverken. Enligt Servicebolaget bör därför avkastningsberäkningar baseras på det verkliga totala kapitalet. Därmed menas samtliga redovisade tillgångars verkliga värde (inkl. anläggningar under uppförande, omsättningstillgångar m. m.). Detta värde framräknas som ett återanskaffningsvärde justerat med hänsyn till tillgångarnas kvarvarande ekonomiska livslängd, det är sålunda ett s. k. bruksvärde. SOU 1968:46

Med utgångspunkt från Servicebolagets metod, som Vattenfall i princip kan acceptera, påvisas i efterföljande avsnitt avseende en jämförelse mellan Sydkraft och Vattenfall, att viss bearbetning och justering av det officiella bokslutsmaterialet ändock erfordras. Vidare anlägges synpunkter i övrigt på underlaget för avkastningsberäkningarna. Bestämning av tillgångarna. Vid jämförelse mellan Vattenfall och Sydkraft är det nödvändigt att exkludera sådana verksamheter hos ettdera företaget, som ej har någon motsvarighet hos det andra företaget. För Vattenfalls del ingår stamlinjesystemet med ca 20 % av de totala tillgångarna. Vattenfall skall enligt statsmakternas beslut äga och driva stamlinjesystemet, som betjänar även andra kraftföretag (bl. a. Sydkraft). Endast ett fåtal ledningar byggda före 1949 äges av enskilda kraftföretag. Avgifterna för stamlinjetransitering baseras på ett avtal från 1949 med 20 års löptid. Eftersom de avtalsenliga avgifterna ej korresponderar mot Vattenfalls nuvarande avkastningsnormer och Vattenfalls stamlinjerörelse ej har någon motsvarighet hos de enskilda kraftföretagen, bör denna verksamhet ej medtagas vid jämförelsen. I Vattenfalls verksamhet ingår också kanalrörelsen. Även om denna är av relativt ringa omfattning i förhållande till rörelsen i övrigt, bör den frånräknas. För såväl Vattenfall som Sydkraft gäller att en jämförelse baserad på tillgångarna 107

bör utöver koncernredovisningens tillgångar der under byggnadstiden. Behandlingen av även inkludera tillgångar i delägda bolag, dessa kostnader är inte oväsentlig för avsom ej är dotterbolag. Av särskild betydelse kastningsberäkningen och kan, om jämföär detta i fråga om Sydkraft. Av Sydkrafts relsen endast avser ett visst år eller en allttotala kraftomsättning produceras ca en för kort tidsperiod, ha en avgörande betyfjärdedel i sådana bolag. delse. Vid bestämning av tillgångarnas värde I anläggningarnas historiska anskaffningskan man teoretiskt tänka sig att fixera ett värde ingår bl. a. kostnader för krigsskydd. bruksvärde lika med försäljningsvärdet. Av Utöver de åtgärder, som anbefalles av krigspraktiska skäl är detta dock ogörligt. En skyddsnämnden och som torde belasta alla möjlighet är däremot att, såsom Service- kraftföretag lika, tillkommer för Vattenfalls bolaget föreslagit, bestämma tillgångarnas del vissa kostnader för att tillgodose synbruksvärde med utgångspunkt från histo- punkter, som Vattenfall instruktionsenligt riskt anskaffningsvärde. Härvid bör man har att efterhöra hos försvarsstaben. emellertid vara medveten om vissa svagheter De enskilda kraftföretagens i Riksbanken i utgångsmaterialet såsom framgår av föl- innestående investeringsfondmedel är ej jande. Det historiska anskaffningsvärdet in- räntebärande och saknar motsvarighet hos flueras i betydande grad av råkrafttillgång- Vattenfall, varför de ej bör medtagas bland arnas beskaffenhet och läge. Det torde vara tillgångarna. ostridigt, att topografi, grundförhållanden, regleringsmöjligheter etc. spelar en avgöran- Intäkter och kostnader. Kraftföretagens de roll för vattenkraftens ekonomi. För det huvudsakliga intäkter erhålles från försåld ekonomiska resultatet av enstaka utbygg- kraft. Här nedan redovisas Sydkrafts (SK) nadsobjekt eller för skilda kraftföretags eko- och Vattenfalls (SV) intäkter av försåld nomi torde dessa förhållanden spela stor kraft under de senaste fem åren. Från Vatroll. Ett företag, som med knapp marginal tenfalls intäkter har avdrag gjorts för inkan tillgodogöra sig en dålig råkrafttillgång, komster av transiteringar på stamlinjesystebehöver inte vara sämre skött än ett, som met. med god vinst tillgodogör sig en god råOvanstående tabell visar bl. a. att Sydkrafttillgång. Detsamma gäller om företag, krafts intäkt per försåld kWh är ca 50 % som distribuerar kraft under ogynnsamma högre än Vattenfalls. Anledningarna härtill respektive gynnsamma förhållanden (exemär flera. En undersökning baserad på 1964 pelvis glesbygd resp. tätort). En jämförelse belyser dessa förhållanden. Vattenfall har mellan två kraftföretags avkastningsförmå- högre utbyggnadsgrad i vattenkraft och därga, beräknad med utgångspunkt från till- med större andel tillfälliga kraftleveranser. gångarnas historiska anskaffningsvärde, kan Beaktas enbart fasta kraftleveranser, blir därför löpa risken att i högre grad ge ut- prisdifferensen i stället ca 37 % . Sydkraft tryck för vilka råkrafttillgångar och avsätt- säljer proportionsvis mera förädlad kraft, ningsområden, som stått företagen till buds, d. v. s. har större andel detaljdistribution och än företagens förmåga att förvalta dem an- större belastningsvariationer. Korrigeras för förtrott kapital. Å andra sidan ingår även detta blir den resulterande differensen för påverkan av förutsättningarna för verksam- engrosförsäljning ca 22 %. Det har tradiheten i ledandet av företaget. tionellt ansetts motiverat att hålla en hcgre Vid jämförelse mellan olika företag bör normaltaxa i landets sydligare delar ned även observeras, att i de historiska anskaff- hänsyn till längre överföringsavstånd för ien ningsvärdena kan ingå kostnader, som har norrländska vattenkraften, varpå kraftiöraktiverats av det ena företaget men ej av det sörjningen hitintills i huvudsak varit baserad. andra. Exempel på kostnader, som kan be- Differenser i normaltaxor ger f. n. ca 6 % handlas olika, är konstruktionskostnader, högre medelpris för Sydkrafts engrosfönäljadministrationskostnader samt räntekonstna- ning. Resterande differens vid fast engros108

SOU 1968:46

Intäkter, Mkr 1961

SK SV

1965 Mkr

Index

Mkr

Index

Mkr

Index

Mkr

Index

Mkr

Index

217,3 570,2

100 100

238,8 631,8

110 111

242,9 641,6

112 113

240,6 692,9

111 122

253,4 719,3

117 126

Kraftomsättning, GWh 1961

SK SV

1963 GWh

Index

GWh

Index

4 285 17 435

100 100

4 510 105 18 255 105

GWh

Index

GWh

4 435 103 19 180 110

5 140 22 420

120 129

5 705 133 24 210 139

o/kWh

Index

o/kWh Index

4,68 3,10

92 95

4,44 2,97

GWh

Index

1965 Index

Intäkter, öre)k Wh

SK SV

o/kWh

Index

o/kWh

Index

o/kWh Index

5,07 3,27

100 100

5,29 3,46

104 106

5,48 3,35

försäljning ca 16 % beror på att Vattenfall i större utsträckning säljer kraft till stora kunder till specialpriser. Mer än hälften av Vattenfalls leveranser är försåld enligt sådana specialpriser till företag, som i väsentlig grad baserat sin verksamhet på låga kraftpriser, såsom Statens Järnvägar, cellulosaindustrin, aluminiumindustrin, elektrokemiska industrin, Norrbottens Jernverk m. fl. Bland enskilda kraftföretags intäkter finns härutöver sådana som saknar motsvarighet hos Vattenfall. Som exempel kan nämnas vinster vid avyttring av anläggningstillgångar, kursvinster och oljelagringsbidrag. Vinster, som Vattenfall gör vid avyttringar, går direkt till statskassan och syns ej i verkets resultatredovisning. Enskilda kraftföretag kan genom upphandling av egna obligationer till gynnsamma kurser göra ej obetydliga vinster. Vattenfall har samma skyldigheter som andra i fråga om tvångslagring av olja men har i motsats till enskild kraftindustri hittills icke fått några bidrag till kostnadernas täckande. De löpande årliga kostnaderna för kraftverksrörelsen domineras av kostnaderna för anläggningarnas drift och underhåll. Driftoch underhållskostnaderna kan vara förSOU 1968:46

108 102

88 91

hållandevis större eller mindre med hänsyn till anläggningsbeståndets sammansättning och utformning, d. v. s. hur mycket arbetande kapital som satts in i företaget. Skillnader i drift- och underhållskostnaderna motverkas av skillnader i kapitalkostnader. Under förutsättning att det stått företagen fritt att välja och utforma sina anläggningar såsom bedömts mest lönsamt, borde det i princip därför inte föreligga någon skillnad mellan företagens avkastningsförmåga, även om det föreligger stora skillnader i driftoch underhållskostnader. Överskott. Det belopp, som enligt Servicebolagets metod skall sättas i relation till bruksvärdet, utgörs av överskottet efter avdrag för årets avskrivningar, baserade på konstant avskrivning på det framräknade återanskaffningsvärdet och med tillämpning av samma ekonomiska livslängd för likartade anläggningstillgångar för samtliga jämförda företag. Ett företag med större anpart anläggningstillgångar med kort ekonomisk livslängd behöver större överskott före avskrivningar än ett med anläggningstillgångar med lång ekonomisk livslängd. Med den innebörd, som överskott efter avskrivningar enligt Servicebolagets metod får, blir kravet

på dettas storlek för de olika företagen dock oberoende av anläggningstillgångarnas sammansättning. Genomförd beräkning. Det är på grund av det anförda påtagligt, att genomförandet av korrekta beräkningar enligt Servicebolagets principer fordrar tillgång till uppgifter utöver vad som framgår av företagens officiella redovisning. Den förutsätter därför medverkan av berörda företag. Sydkraft har genomfört sådana beräkningar för 1961-1965 och har välvilligt ställt resultatet till Vattenfalls förfogande. Med tillämpning av samma förutsättningar som Sydkraft har Vattenfall gjort motsvarande beräkningar. I det föregående omnämnda korrigeringsbehov har kunnat beaktas i den utsträckning, som framgår av följande. 1. I anläggningstillgångarna ingår i sin helhet de under de senaste tjugo åren tillkomna anläggningarna. För tidigare tillkomna anläggningar har för vattenkraftstationer endast upptagits ett råfallsvärde om 200 kr per utbyggd kW och för ledningar en tredjedel av nyanläggningsvärdet. För övriga anläggningar vid 20-årsperiodens början har Sydkraft upptagit en tredjedel av dåvarande nyanläggningsvärde. Vattenfall har i avsaknad av underlag för beräkning av nyanläggningsvärde i stället upptagit en tredjedel av ursprungligt anskaffningsvärde. Skillnaden torde sakna praktisk betydelse. Anläggningstillgångarna har härutöver omräknats till att omfatta även andelar i dotterbolag och andra bolag, varvid i balansräkningen upptagna aktievärden m. m. utbytts mot motsvarande andelar i nämnda bolags uppindexerade anläggningstillgångar. 2. Återanskaffningsvärdena har bestämts med visst hänsynstagande till den tekniska utvecklingen genom att de historiska anskaffningsvärdena uppräknats med byggnadskostnadsindex (enligt VAST) för olika anläggningsslag. I viss utsträckning har uppskattning bakåt i tiden av indexseriernas troliga utveckling fått ske med hänsyn till indexseriernas begynnelsetidpunkt. För vissa slag av anläggningar har i avsaknad av VAST-indexserier använts näraliggande se-

rier. Investeringar i produktionsanläggningar, som tagits i drift under jämförelseperioderna, har indexuppräknats först fr. o. m. idrifttagningstidpunkten. För ledningar har återanskaffningsvärdet genomgående beräknats som nyanläggningsvärde, d. v. s. ledningslängderna har vid varje tidpunkt multiplicerats med gällande å-priser enligt resp. företags kostnadskalkyler. 3. Avskrivningen på återanskaffningsvärdena har skett enligt vissa fastställda avskrivningsprocentsatser för olika anläggningsslag. För sjöregleringar räknas med 1,5, vattenkraftstationer 2,5 och värmekraftstationer 4 % linjär avskrivning. För samtliga distributionsanläggningar tillämpas 3 % avskrivning samt för bostäder och inventarier 2 resp. 20 %. 4. Bruksvärdet har fastställts som återanskaffningsvärdet efter avdrag av gjorda (uppindexerade) avskrivningar enligt de i punkt 3 fastställda procentsatserna samt med tillägg av omsättningstillgångarna. 5. Överskottet att sättas i relation till bruksvärdet har framräknats som överskott före kostnadsräntor, skatter, bokföringsmässiga avskrivningar samt bokslutsdispositioner och med eliminering av aktieutdelningar från dotterbolag och andra bolag ingående i föreliggande beräkningsmaterial, skatterestitutioner, kursvinster, vinster vid försäljning av anläggningstillgångar, oljelagringsbidrag och ianspråktagande av fonder samt efter avdrag för årliga avskrivningar enligt i punkt 3 ovan angivna procentsatser. 6. Stamlinjetransitering och kanaltrafikrörelse har lämnats åsido. Korrigeringar har icke kunnat göras för ev. skillnader beträffande aktivering av anläggningskostnader liksom ej heller för Vattenfalls kostnader i egenskap av statligt organ. Med hänsyn till Sydkrafts redan genomförda beräkningar har någon efterhandskorrigering ej heller gjorts för Sydkrafts investeringsmedel innestående i Riksbanken. Resultatet av beräkningarna visar, att inga påtagliga skillnader föreligger under de senare åren mellan Sydkrafts och Vattenfalls avkastning, uttryckt i procent av bruksvärdet. SOU 1968:46

Den här refererade jämförelsen mellan Sydkraft och Vattenfall belyser svårigheterna att anställa ekonomiska jämförelser mellan olika företag särskilt när de icke bedrivas i samma juridiska form. Trots att korrigeringar så långt sig göra låter har vidtagits för skillnader i olika avseenden, kan resultatet det oaktat vara påverkat av sådana. Försiktigheten bjuder därför att icke draga mer specifika slutsatser av jämförelsen.»

SOU 1968:46

Bilaga 4

Affärsverkens nuvarande redovisningssystem

4.1 Postverkets

ekonomisystem

4.1.1 Redovisning I Postverket tillämpas sedan den 1 juli 1964 en kontoplan, som i huvudsak bygger på principerna i Mekanförbundets normalkontoplan. Utom vad gäller Postverkets industrier utnyttjas emellertid bara kontoklasserna 0, 1, 8 och 9. Fördelning av kostnaderna till kostnadsställen behandlas i avsnitt 4.1.2.3 Budgetering. Fördelning till kostnadsbärare sker genom de kostnadsberäkningar som omnämnes i avsnitt 4.1.2.1 Fortlöpande kostnadsberäkningar. Postverkets redovisning är sedan gammalt uppbyggd på kassaprincipen. Denna tillämpas med vissa undantag fortfarande i det officiella affärsbokslutet. För att få mera rättvisande uppgifter om resp. års intäkter och kostnader omformas numera affärsbokslutet till ett driftbokslut genom att inkomster och utgifter hänföres till rätt period. Vidare görs pålägg för kalkylmässiga kostnader i form av kalkylränta på bundet kapital och merkostnader vid försäkringsmässig beräkning av pensionskostnaderna. Driftboksluten vilka bl. a. används som underlag vid beräkningar av lönsamheten för rörelsegrenar och prestationer redovisas t. v. inte utåt. Målet är att ersätta den nuvarande kassamässiga redovisningen med en företagsekonomiskt riktigare redovisning. Som 112

grundval för driftboksluten inom de olika verksamhetsområdena görs avräkning mellan verksamhetsområdena varje halvår genom internfakturering. Principerna för denna innebär i korthet, att prissättningen i stort skall vara densamma som används eller skulle användas mot externa kunder. Marknadsprissättning tillämpas sålunda så långt möjligt. Prissättningen skall dock alltid ske så att bästa möjliga resultat uppnås för Postverket som helhet. Den största posten i internavräkningen är Postbankens ersättning till Allmänna poströrelsen för handhavandet av postgiro- och postsparbanksgöromål vid postanstalterna. Denna ersättning baseras på de rullande kostnadsberäkningar som omnämnes under avsnitt 4.1.2.1. 4.1.2 Kostnadskontroll Postverket utarbetar f. n. ett nytt kostnadskontrollsystem. För detta syfte har Poststyrelsen som vetenskaplig expert engagerat professor Ulf af Trolle. Arbetet sker delvis inom ramen för en internationell studie av metoder för kostnadskontroll inom postal förvaltning. Denna studie, som är mycket omfattande, tar upp kostnadskontrollproblemen i vid bemärkelse. Under utredningsarbetets gång har hittills bl. a. utformats principer och metoder för beräkning av kostnader (särkostnader) för de olika prestationer som utföres inom PostSOU 1968:46

verket. Arbetet har därefter varit inriktat på att bygga upp ett informationssystem som är nödvändigt för att Postverket skall kunna styras mot det uppställda målet. Detta arbete har i dess första skede bl. a. inneburit en genomgång av olika metoder för kostnadskontroll som finns och deras användning. I anslutning därtill har utformats en ny kontoplan. Vidare har igångsatts en utredning om uppbyggnaden av moderna kostnadsredovisnings- och budgeteringssystem. Försök pågår som syftar till att finna lämpliga metoder för jämförelser mellan aktuella kostnader och tidigare uppnådda kostnader för granskade aktiviteter (systematiska kostnadsjämförelser från år till år, mätningar av produktivitets- och effektivitetsutvecklingen samt som komplement till dessa metoder användning av en förfinad statistisk teknik vid de nämnda jämförelserna - cost control charts, regressionsanalys). Andra metoder, som kommer att utvecklas, bygger i princip på jämförelser antingen med någon form av konstruerad standard för aktiviteten i fråga eller med resultat som uppnåtts inom andra aktiviteter under samma tidsperiod. Utveckling av dessa metoder pågår. Nedan lämnas vissa upplysningar om läget inom vissa områden av kostnadskontrollen. 4.1.2.1 Fortlöpande kostnadsberäkningar För revidering av det tekniska underlaget för kostnadsberäkningarna rörande prestationer inom Allmänna poströrelsen (verksamhetsområde 1) har sedan hösten 1964 kostnadsstudier genomförts för flertalet funktioner. Fältstudierna omfattar därvid ett helt år för att förekommande säsongvariationer skall infångas. Resultatet av studierna har använts bl. a. för en fördelning av 1965 års faktiska kostnader. En ny total fördelning skall avse 1967 års kostnader. Med totalfördelning avses här ett avskiljande av samkostnaderna och en fördelning till resp. prestationer av särkostnaderna. SOU 1968:46 8—814360 II

Målet är dels att uppnå en snabbare bearbetning än vad som f. n. är möjlig av det material som insamlas vid de årliga kostnadsstudierna, dels att genomföra årliga totalfördelningar. Dessa totalfördelningar är att anse som utfall/feed-back till de prognoser över kostnaderna för olika prestationer som vid behov utföres och som har karaktären av indexmässiga uppräkningar av resultaten från senast genomförda totalfördelning. Resultatet från de ovannämnda »rullande» kostnadsberäkningarna, som utgör beslutsunderlag för Postverkets prispolitik, används också som tidigare nämnts även som underlag för avräkningar mellan Allmänna poströrelsen och Postbanken. 4.1.2.2 Kalkylering Förkalkyler ing. I Postverket utföres kalkyler i växande omfattning. Vanligtvis rör det sig om investerings- och driftkalkyler. Vid distrikts- och lokalförvaltningar dominerar kalkyler av nu nämnt slag. Inom den centrala förvaltningen utarbetas dels mera omfattande investeringskalkyler och beräkningar beträffande lönsamheten av att genomföra strukturella förändringar i verkets organisation, utbildningsverksamhet e t c , dels kalkyler som utgör underlag för prissättning och försäljning m. m. Behovet av kalkyler har blivit allt större, bl. a. på grund av att Postverket befinner sig i ett skede som karakteriseras av stark expansion och dynamisk utveckling. Investeringarnas antal och storlek har snabbt ökat. De ständigt stigande kostnaderna framför allt för arbetskraften samt den allt intensivare konkurrensen på de marknader där Postverket uppträder har medverkat till att skärpa kraven på kalkyleringen. En ekonomihandbok är f. n. under utarbetande. Ett avsnitt i denna handbok kommer att handla om för- och efterkalkylering. Ef ter kalkylering. Under 1967 har igångsatts en studie som syftar till att dra upp riktlinjer för i vilken omfattning och hur en efter113

kalkylering bör gå till. Målen är i första hand 1. att förbättra framtida förkalkyler genom att erfarenheterna från tidigare projekt nyttiggöres 2. att förebygga orealistiska bedömningar i förkalkylerna 3. att följa upp beslutade projekt, bl. a. genom kontroll av att genom projektet möjliggjorda vinster verkligen tas hem. Postverkets redovisning är f. n. ej tillrättalagd för efterkalkyländamål. Frågan om hur förkalkyler och redovisning bör läggas upp med tanke på efterkalkylering kommer att tas upp till prövning. 4.1.2.3 Budgetering Som ett led i uppbyggandet av ett system för kostnads- och intäktsbudgetering i postverket ingår sedan 1.7.1966 en försöksverksamhet i kostnadsbudgetering. I försöket deltog under det första året ett mindre antal postkontor inom varje postdistrikt. Fr. o. m. 1.7.1967 utvidgades verksamheten att omfatta samtliga postkontor (förvaltningsområden), postdirektioner och Poststyrelsens byråer. Budgetförslagen byggs upp kring fyra delbudgeter, nämligen personalkostnadsbudget, lokalkostnadsbudget, transportkostnadsbudget och budget för övriga kostnader. Budgeteringen omfattar ännu inte alla kostnadsslag som ingår i de fyra delbudgeterna. De två sistnämnda används dessutom t. v. endast inom ett begränsat antal enheter. Budgeten för personalkostnader har anknutits till en arbetstidsredovisning som tidigare införts i postverket. Vid postkontoren görs ett budgetförslag för varje särskilt s. k. arbetsområde (kassatjänst, stadsbrevbäring etc.) och vid central- och distriktsförvaltningarna för olika funktionella enheter. Grupperingen av kostnadsslagen i delbudgeter har gjorts med ledning av den indelning som finns i postverkets kontoplan. Kostnadsslagen har därvid klassificerats och specificerats så att underlag er114

hållits för en bedömning av till vilka kostnadsställen (ansvarsområden) kostnaderna skall hänföras. Denna bedömning har gjorts med utgångspunkt från att kostnaden till övervägande del skall ha nyttiggjorts eller komma att nyttiggöras (förbrukas) i den verksamhet som normalt bedrivs inom ansvarsområdet ifråga. Arbetet med kostnadsställeredovisningens utformning pågår. Uppföljningen av de fastställda budgeterna sker med hjälp av periodiska rapporter som sammanställs inom ekonomibyrån och tillställs samtliga budgetenhetschefer. 4.2 Statens järnvägars bokföringssystem

budgeterings-

och

Den ekonomiska redovisningen är ett av de områden vid statens järnvägar, där mekaniseringen började tidigt, först med hjälp av hålkortsmaskiner - den första hålkortsmaskinen installerades vid statens järnvägar redan år 1929 - och senare med hjälp av elektroniska datamaskiner. År 1954 installerades en LM Ericsson-kalkylator, som användes huvudsakligen för beräkning av pensionsutbetalningar. När statens järnvägar år 1958 fick sitt första elektroniska databehandlingssystem IBM 650 förelåg sedan år 1956 ett budgeterings- och bokföringssystem, vilket i sina grundläggande principer fortfarande gäller. Några kännetecknande drag i det nu tillämpade systemet för affärs- och kostnadsbokföring, budgetering, intäktsredovisning, materialredovisning m. m. kan sammanfattas sålunda. I det nu fungerande systemet förekommer en relativt hög integrationsgrad. Som exempel härpå kan nämnas att budget och bokföring ingår i ett helt integrerat system på det sättet att det grundläggande räkenskapsmaterialet grupperas och användes i full överensstämmelse mellan budget- och redovisningsdelarna. Koordinationen mellan dessa gäller inte bara grupperingen på konton utan även registreringen av data på ansvarsområden, periodisering, internavräkning osv. Budgeteringens krav har i stor utsträckSOU 1968:46

ning fått styra kontoplanens utformning. Sålunda följer budget, bokföring och rapportering utan undantag ansvarskriteriet. Alla transaktioner noteras på ansvarsområden (kostnadsställen) och varje chef för ett förvaltningsorgan får rapporter för kontroll av kostnader och prestationer inom sitt område. Gränsdragningen mellan affärs- och kostnadsbokföringen är ej till alla delar bestämt dragen utan affärsbokföringen framkommer som ett resultat av kostnadsbokföringen närmast via huvudbokskontona avdelningsvis. Samtidigt som posterna noteras i kostnadsbokföringen görs detta även i affärsbokföringen. Affärs- och kostnadsbokföringen är med andra ord direkt hopkopplade. Statens järnvägars kontoplan innehåller emellertid självfallet kontogrupper och konton för att klart kunna avgränsa och korrekt redovisa följande delar av bokföringen: - tillgångar och skulder, statskapital och värderegleringar - drifträkningens inkomster och utgifter - investeringsuträkningens utgifter (och inkomster) - poster som skall aktiveras i bokslutet (balansposter) Kostnadsbokföringen bygger på en principiell 3-stegsklassificering, nämligen på 1) enkla kostnadsslag (resursslag) 2) kostnadsställen (ansvarsområden) 3) kostnadsbärare (huvud- och delverksamheter) Utöver notering på dessa enheter inrapporteras vid konteringen vissa påkopplade data för att ge möjlighet att framställa diverse statistikrapporter. Exempel på sådan statistik är bandels-, stations- och inventarienummer. På bandel redovisas löpande kostnader för underhåll av fasta anläggningar (spår, byggnader etc.) samt terminaltjänsten på stationer. Bandelsredovisningen lämnar underlaget för den lönsamhetsundersökning av olönsamma bandelar, vilken är anbefalld äga rum vart 3:e år. Följande fem kostnadsslag används i den löpande budgetkontrollen: - lön - material - externa tjänster SOU 1968:46

- interna tjänster - övrigt Kostnadsställena representerar de olika förvaltningsorganen i organisationen. Kostnadsslagen grupperas enhetligt oavsett vilken verksamhet inom företaget det är fråga om. Kostnadsbärarna däremot är verksamhets- och avdelningsbundna. Stationstjänsten har sitt kontoschema, bantjänsten sitt, biltrafiken sitt osv. Sådana samkostnader som avskrivningar, pensioner och räntor fördelas ej på primära ansvarsområden utan redovisas övergripande för hela företaget. Kostnaderna betraktas i dessa fall som icke påverkbara av lokal, regional eller central chef. Huvudregeln är överhuvudtaget den att kostnaderna skall redovisas på det ansvarsområde där de av vederbörande chef direkt kan påverkas. Av detta följer att kostnader gemensamma för flera ansvarsområden redovisas och budgeteras på närmast högre nivå. Som allmän princip gäller att endast särkostnaderna redovisas på kostnadsställe och kostnadsbärare. Delvis avvikande principer tillämpas dock på denna punkt. En hel del kostnader av omkostnadskaraktär redovisas på ansvarsområdet, men blir ej fördelade vidare på kostnadsbärareverksamheter. I SJ-planen redovisas de ofördelade på »gemensamma konton». Undantag finns från denna regel, t. ex. vid huvudverkstäderna, som fördelar samtliga kostnader inkl. andel av pensioner, avskrivningar m. m. på sina kostnadsbärare »underhåll av lok och vagnar per littera». Förrådsomkostnaderna inkl. avskrivningar men ej kalkylränta på i lager och anläggningar investerat kapital debiteras förbrukarna inom företaget i form av pålägg på utdebiteringspriset. Kalkylmässiga kostnader, exempelvis avskrivningar, baseras på nuvärden och inkalkyleras i den löpande bokföringen endast i samband med internavräkningar mellan de s. k. redovisade rörelsegrenarna och »övriga» statens järnvägar. Särredovisade rörelsegrenar, varmed avses att redovisa resultatet avskilt från övrig av statens järnvägars verksamhet, är följande: biltrafik, Åre fjällbana, färjedrift, hu115

vudverkstäder, förråd, hyresverksamhet jämte ett fåtal övriga till omfattningen mindre rörelsegrenar. Internavräkningar förekommer i princip ej vid utbyte av tjänster och varor mellan verksamheter och avdelningar inom statens järnvägar utom just för nämnda särredovisade grenar. Trafikinkomsterna redovisas i ett huvudboken sidoordnat system som månadsvis avslutas mot huvudbokens intäkts- och balanskonton. Intäkterna fördelas direkt i den löpande bokföringen på resp. rörelsegrenar. För järnvägsdriften och bildriften gemensamma intäkter fördelas i den sidoordnade intäktsbokföringen i regel schablonmässigt. Investeringsutgifter liksom balanserade utgifter och inkomster redovisas i slutna system och överföres summariskt månadsvis till vederbörliga huvudbokskonton. Redovisningen av lagerförd material redovisas också i ett sidoordnat system, helt lagt på ADB. Redovisningen avser såväl värdemässig som kvantitetsmässig redovisning. Summariska belopp tas även i detta fall in i huvudboken månads- och budgetårsvis. Materialeffekterna är prissatta till standardpris, vilket pris är förkalkylerat och nära ansluter till senaste inköpspris. Standardpriset gäller under hela budgetåret och underlättar därigenom budgetering och budgetkontroll. Periodisering förekommer såväl i månads- som i budgetårsbokslut. Trafikintäkter, avskrivningar, personalförsäkringskostnader, elenergikostnader samt retroaktiva men ej utbetalda löner, upplupna men ej betalda materialfakturor är exempel på poster som bokföres på rätt period i boksluten. Månatliga kostnads- och budgetrapporter framställes maskinellt och tilldelas varje chef för förvaltningsorgan. Rapporterna innehåller såväl månadstal som ackumulerade tal från räkenskapsårets början. Dessa rapporter innehåller inga kvantitativa tal, prestationstal o. dyl. utan sådana uppgifter hämtas från diverse statistikrapporter. Inom statens järnvägars ekonomiavdelning pågår f. n. en översyn av det nu gällande budgeterings- och bokföringssystemet. Detta är motiverat av flera skäl. 116

De ökade kraven på affärsmässighet i skötseln av statens järnvägar innebär bl. a. även att fordringarna på moderna affärsmässiga principer då det gäller den ekonomiska redovisningen bör skärpas. Den nya organisationen av statens järnvägar gör det också behövligt med en bättre anpassning av budgetering och bokföring dels formellt till nya ansvarsområden, dels till i organisationen förutsatt delegering av beslutanderätten. Översynen motiveras också av att ett nytt datamaskinsystem har beställts. 4.3 Televerkets budgeteringsredovisningssystem

och

Organisation. Televerkets centralförvaltning är sedan 1 januari 1968 indelad i sex huvudavdelningar: administrativa avdelningen driftavdelningen ekonomiavdelningen industriavdelningen projekteringsavdelningen utvecklingsavdelningen Den regionala verksamheten är uppdelad på fyra teledistrikt som i sin tur är uppdelade på totalt tjugo teleområden samt sex radio-fjärrnätsområden. Teledistrikten samt en över hela landet för större projekt arbetande byggnadsavdelning sorterar under driftavdelningen i centralförvaltningen. Ytterligare regionala enheter är fyra förrådsområden vilka sorterar under ekonomiavdelningen samt tre televerkstäder vilka sorterar under industriavdelningen. 4.3.1 Nuvarande budgeterings- och redovisningssystem Uppbyggnad. Teledistrikten deltar i budgetarbetet genom att till televerkets centralförvaltning inkomma med sina samlade önskemål om medel för investerings- och underhållsverksamhet. Till grund för teledistriktens äskanden ligger äskanden från teleområdena och radiofjärrnätsområdena inom resp. distrikt. Önskemålen från teledistrikten beträffande medel för investeringsverksamhet kompletterade med centralförvaltningSOU 1968: 46

ens egna önskemål för centralt projekterade anläggningar ligger till grund för det investeringsäskande som inges till Kungl. Maj:t. Som framhålles ovan deltar teledistrikten i budgeteringen av driftkostnaderna genom att äska medel för underhållsverksamheten. Någon motsvarande budgetering av kostnader för administrativ verksamhet inom teledistrikten och övrig förvaltning sker ej utan dessa kostnader beräknas av ekonomiavdelningen för hela verket och ingår i driftskostnadsstaten bland löner m. fl. kostnadsslag. Ekonomiavdelningen svarar likaledes för beräkningar av de totala intäkterna i samband med överskottsberäkningar för verket. För närvarande har televerket två separata redovisningssystem. Det ena för att följa upp utgifter och inkomster samt tillgångar och skulder. Det andra för att följa upp budgeterade utgifter för investering resp. underhåll regionalt och centralt. Nackdelar. Största nackdelen med nuvarande redovisningssystem är den bristande kostnadsredovisningen. Alla kostnader påförs ej kostnadsställen resp. kostnadsbärare utan en stor del av kostnaderna redovisas slutligt som löner m. fl. kostnadsslag. Vidare följs utgifter endast upp på relativt stora organisationsenheter såsom hela centralförvaltningen, specificerat på olika teleområden resp. olika radio-fjärrnätsområden. Som exempel på utgifter som ej löpande påförs organisationsenheterna kan nämnas personalkostnader, såsom arbetsgivareavgifter för sjukförsäkring och statens grupplivförsäkring samt avgifter för ATP. Vissa kostnader för kontorsmaskiner, möbler, verktyg, fordon och postavgifter påförs ej heller förvaltningarna. Det är givet att om en rättvisande bild av en organisationsenhets verksamhet skall kunna erhållas, måste även ovanstående kostnader medtagas i den löpande redovisningen. Hänsyn tas dock till dem i ett s. k. statistiskt bokslut som publiceras i Sveriges officiella statistik: Televerket, men fördelningen av centrala kostnader sker efter vissa schabloner SOU 1968: 46

och blir därigenom för den enskilda förvaltningen icke riktig i alla avseenden. Man kan vidare icke ur redovisningen få en samlad uppgift om televerkets totala löneutbetalningar. Vissa delar redovisas direkt, exempelvis löner till tjänstemän, medan löner till arbetare sysselsatta i anläggningsoch underhållsverksamhet redovisas tillsammans med materielkostnader m. m. i konton för anläggning resp. underhåll. Man har därför tvingats bygga upp ett särskilt rapportsystem för löner.

4.3.2 Programbudgetering 4.3.2.1 Arbetsgruppen för programbudgetering samt direktiven till denna Allteftersom verksamheten inom televerket ökar blir bristerna i nuvarande budgeterings- och redovisningssystem alltmer uppenbara. Telestyrelsen tillsatte därför under början av år 1966 en arbetsgrupp för att utveckla ett nytt system. Enligt direktiven till arbetsgruppen skall budgeteringen byggas upp i form av långsiktiga handlingsprogram avseende såväl rörelsen i dess helhet som de i central och regional förvaltning ingående organisationsenheterna. Redovisningssystemet skall vidare utformas så, att kostnader och intäkter samt deras fördelning på skilda organisationsenheter och så långt möjligt på skilda verksamhetsgrenar och objekt eller objektsgrupper kan fortlöpande uppföljas. Uppföljningen av redovisningen skall medge objektiva jämförande värderingar av skilda organisationsenheters insatser. Jämförelser skall kunna ske såväl mellan olika organisationsenheter av motsvarande typ som inom samma organisationsenhet under olika tidsperioder. Budgeterings- och redovisningssystemet skall vidare tillrättaläggas så, att automatisk databehandling kan utnyttjas optimalt. 4.3.2.2 Allmänt om programbudgetarbete Det nya budgeteringssystemet skall vara ett system med programbudgeter, vilket innebär att kostnader och intäkter skall knytas 117

till prestationer. För att kunna urskilja prestationer på basis av vilka dimensionering av personal- och andra produktionsresurser skall kunna bli möjliga har televerket funnit det nödvändigt att gå rätt långt ned i organisationen. Budgeteringsoch kostnadsansvaret skall vidare föras ned så långt som möjligt vilket också leder till en långtgående nedbrytning. Programbudgeteringen medför således att organisationen måste uppdelas i enheter, s. k. budgetenheter. För var och en av dessa skall fastställas vilka prestationer som skall utföras. I ett nytt redovisningssystem bör man kunna redovisa kostnaderna på ett flertal sätt: Organisationsenhet. Kostnaderna för exempelvis visst teleområde och inom detta på budgetenheter. Rörelsegren. Redovisningssystemet måste vara så konstruerat att man skall kunna få fram resultatet för varje rörelsegren. Produkt eller del av rörelsegren. Inom rörelsegren kan man vilja ha en specificering av kostnaderna. Exempelvis kostnader för telefonkatalogen. Ändamål. Kostnaderna måste uppdelas på anläggning, drift samt underhåll. Anläggningskostnaderna måste i sin tur uppdelas på investeringskostnader och övriga anläggningskostnader. Kostnadsslag. Alla kostnader skall hänföras till något av följande huvudkostnadsslag: Direkt lön Lönebikostnader Resekostnader Lokalkostnader Fordonskostnader Materielkostnader Entreprenadkostnader Övriga kostnader Objekt-(projekt)nummer. För anläggningsoch underhållsverksamhet måste vissa särskilda arbeten följas upp. 4.3.2.3 Programbudgetarbetets uppläggning Budgetarbetet föreslås i fortsättningen bedrivas på följande sätt. Budgeter skall upp118

göras för »petitaåret» samt för de fyra följande budgetåren. Budgetarbetet startar med att generaldirektören anger målsättning och lämnar allmänna direktiv för verksamheten. Som exempel kan nämnas leveranstider, felavhjälpningstider, medelsvarstid, försälj ningspolicy etc. De olika avdelningscheferna, cheferna för teledistrikten, teledirektörerna m. fl. utformar i sin tur preciserade målsättningar och direktiv inom sina resp. ansvarsområden. Budgeterna byggs därefter upp nedifrån på basis av direktiven. Teleområdenas budgeter överlämnas till resp. distriktschef, som granskar och sammanställer budgeterna för teleområdena inom teledistriktet. Sammanfattande budgeter för hela teledistriktet innefattande budgeter för teleområdena, radio-fjärrnätsområdena samt verksamheten inom distriktskontoret upprättas och överlämnas till driftavdelningen i centralförvaltningen. Driftavdelningen granskar och sammanställer budgeterna för teledistrikten vilka tillsammans med budgeter för centralt planerad anläggningsverksamhet och budget för driftavdelningens egen verksamhet sammanställs till budgeter för driftavdelningens totala verksamhet. Budgeterna överlämnas till ekonomiavdelningen som inarbetar dem tillsammans med budgeterna för övriga huvudavdelningar till budgeter för televerkets totala verksamhet. Budgeterna skall godkännas av generaldirektören för att sedan utgöra underlag för petitaskrivelse, driftkostnadsstat samt överskottsberäkningar. Budgeterna på de olika nivåerna bör vara så utformade att endast nödvändig information förs med upp till högre nivå. 4.3.2.4 Programbudgetsystem råde

för

teleom-

Utredningsarbetet har i första stadiet koncentrerats på uppbyggnad av ett budgeterings- och redovisningssystem för teleområdena. Med hänsyn till att den regionala verksamheten i televerket svarar för en stor del av de totala kostnaderna är det angeläget att finna lämpliga former för ett programbudgetsystem för teleområdena. TeleSOU 1968:46

områdenas verksamhet kan delas upp i fyra verksamhetsområden: anläggning underhåll drift administration Av dessa fyra verksamhetsområden är det f. n. endast kostnader för anläggning och underhåll som budgeteras. I programbudgetsystemet skall även kostnader för drift och administration budgeteras. 4.3.2.5 Budgetarbetet i stort inom teleområdet Programbudgetarbetet inom teleområdet avses ske etappvis enligt följande: 1. Målsättning för verksamheten fastställs. 2. Program för den aktuella budgetperioden anges, dvs. de prestationer som erfordras i relation till abonnenttillströmning, målsättning etc. 3. Resurser för att genomföra programmet beräknas (personalstyrka, materielåtgång, lokalbehov etc). 4. Kostnader för de erforderliga resurserna beräknas.

4.3.2.6 Prestationsmått och budgetenheter Budgeterna skall såsom nämnts uppbyggas från de prestationer som planeras bli utförda. Organisationen måste därför i budgetsammanhang brytas ned till enheter, för vilka det är möjligt att finna relevanta prestationsmått. I den mån det ej går att finna direkta prestationsmått, som ger en rättvisande bild av verksamheten, får man tillgripa s. k. stödtal, vilka ej direkt ger uttryck för utförda prestationer men kan användas på analogt sätt. En strävan vid indelningen av teleområdet i organisationsenheter har varit att föra ansvaret så långt ned i organisationen som är lämpligt och möjligt. De sålunda bildade ansvarsområdena benämnes budgetenheter. För budgetenheterna skall avlämnas budget för deras verksamhet samt lämnas förklaringar beSOU 1968:46

träffande avvikelser mellan utfall och budget. 4.3.2.7 Sammanfattning Det bör poängteras att man inom televerket ännu står i början av utvecklingsarbetet med ett konstruerande av ett riktigt kostnadsredovisningssystem. Först när man erhållit ett dylikt kan meningsfyllda kostnadsanalyser, effektivitetsuppföljningar samt rättvisande budgetering ske.

4.4 Statens vattenfallsverks administrativa system

ekonomi-

4.4.1 Administrativa system Verkets administrativa system moderniserades radikalt parallellt med den omorganisation som företogs 1962. Detta skedde genom införande av tre separata system för ekonomi-, personal- och material-administration. I det följande avhandlas enbart den ekonomi-administrativa delen, kallad easystemet, som täcker företagets alla funktioner och som används för att ge en fullständig bild såväl av historisk utveckling som framtidsprognos. Motivet för införandet av ea-systemet var att skapa ett medel att styra alla slag av förekommande verksamheter. En huvudmålsättning var att få en klar bild av kostnaderna för å ena sidan byggnads- och å den andra driftverksamhet med lämplig underindelning på byggnadsobjekt resp. rörelsegrenar och ansvarsenheter för driften och att därvid få med även de kostnader som icke kommer till synes som utgifter i statsredovisningen. Vidare uppmärksammades behovet av en klar kostnadsbild för de olika hjälprörelser som var rikligt företrädda inom verket. Dessa utgångspunkter ledde till utformandet av en löpande internredovisning som dels fångar upp samtliga kostnader, dels fördelar dem. Denna internredovisning avslutas med internbokslut för driftverksamhetens rörelsegrenar, där skillnaden mellan intäkter och löpande kostnader inkl. samkostnader behandlas som ett bidrag till ka119

pitalkostnaderna. På byggnadssidan motsvaras internbokslutet av en kostnadsuppföljning av anläggningsarbeten. En betydelsefull del av ea-systemet utgör en årligen uppgjord budget med ett mot internredovisningen svarande kostnadsinnehåll. Slutligen ingår i ea-systemet en kalkylhandbok, avsedd att normera kalkyler på olika verksamhetsområden samt ansatser till en differentierad effektivitetsmätning.

4.4.2 Löpande internredovisning Den statliga redovisningen, inom verket kallad affärsredovisningen, sker med hjälp av en år 1948 fastställd kontoplan. Denna har i samband med internredovisningens införande 1963 utvidgats så att den nu omsluter båda redovisningssystemen. Internredovisningen skiljer sig från affärsredovisningen genom att i densamma även medtages de kostnader, som icke direkt kommer till synes som utgifter i affärsredovisningen, i fortsättningen kallade kalkylmässiga merkostnader (komplementkostnader enligt programbudgetutredningen). Hit hör försäkringsmässigt beräknade kostnader för statligt pensionsåtagande utöver ATP och AFP, räntekostnader under byggnadstid samt kalkylmässig avskrivning och ränta för vissa lokaler och inventarier, t. ex. kontor, mässar, laboratorier, förråd, verkstäder och andra hjälprörelser. Kapitalkostnader för produktions- och distributionsanläggningar ingår däremot icke i den löpande internredovisningen. Anledningen är en strävan att icke belasta ett kostnadsställe med kostnader som, sedan en anläggning färdigställts, icke på kortare sikt kan påverkas av den kostnadsansvarige. Kapitalkostnaderna skulle dessutom genom sin dominans undanskymma fluktuationer i de övriga - påverkbara - kostnaderna. Inom internredovisningens uppgift ligger vidare ett antal kostnadsfördelningar från kostnadsställe resp. från hjälprörelse (preliminärt kostnadsställe) till slutligt kostnadsställe resulterande i vad som inom verket kallas internkostnad. Denna utgöres av ver120

kets självkostnad exkl. andel i ofördelade s. k. samkostnader. Företaget har i ekonomi-administrativt avseende indelats i ett antal ansvarsområden, s. k. budgetenheter, vilka sammanfaller med organisationsenheter på lämpliga nivåer och tillsammans täcker hela verksamheten. För verksamheten inom varje enhet är dess chef ansvarig. Internredovisningens uppläggning syftar till att låta varje budgetenhet bära sina kostnader, oavsett om bakom desamma ligger egen aktivitet eller av budgetenheten föranledd aktivitet hos annan, t. ex. hjälprörelse, samt till att ge den ansvarige uppgift om enhetens kostnader. Sålunda förlägges kostnadsansvaret hos dem, som kan påverka kostnaderna. Debitering mellan budgetenheter kan ske endast med underlag av internbeställning från den kostnadsansvariga enheten. Sådan beställning kan ha formen av materialrekvisition, undersökningsuppdrag, konstruktionsuppdrag. Den beställande har rätt och skyldighet att bl. a. vaka över prisnivån hos företagets egna hjälprörelser, jämförd med utomstående. Av uppenbara skäl kan emellertid på kort sikt obegränsad valfrihet icke ges den beställande. Förhållandet mellan intern kund och leverantör bör ses som ett avtal med viss uppsägningstid, där negativa erfarenheter slutligen leder till prövning av frågan om minskning eller avveckling av de egna resurserna på visst område. Följande kostnader vidarefördelas i den löpande redovisningen: - löner och lönebikostnader - materiel och materielomkostnader - motorfordonskostnader - inventariekostnader - lokalkostnader - kostnader för hjälpavdelningar, t. ex. verkstäder, laboratorier, fiskodlingar m.fl. - kostnader för beställningsavdelningar, t. ex. ritkontor Samkostnader. Sedan vidarefördelning enligt ovan har skett i den löpande internredovisningen kvarstår kostnader av samkostnadskaraktär på vissa kostnadsställen. Samkostnaderna utgöres dels av till driftSOU 1968:46

verksamheten hörande s. k. driftadministrativa kostnader, dels av centrala och lokala administrativa samkostnader. I samkostnaderna ingår även verkets kostnader för forskning, utveckling och standardisering. Kostnaderna beaktas i samband med det i det följande behandlade internbokslutet, vid avslutandet av anläggningsarbeten och vid debitering av arbeten åt utomstående kunder. Ur såväl affärs- som internredovisningen framställes rapporter av skilda slag med ändamål att lämna erforderlig information till olika instanser. Grundrapporter för vidare bearbetning omfattar periodiskt framställda månadsrapporter innehållande dels samtliga transaktioner under perioden, dels totalsumma från en anläggnings eller ett budgetårs början. Från grundmaterialet - vari affärs- och internredovisningens uppgifter återfinnes i skilda kolumner - sammanställes ett flertal externa och interna rapporter. För affärsredovisningen utgör därvid vinst- och förlusträkning och balansräkning för budget- och kalenderår de viktigaste. Motsvarande utföres också per månad, i form av ekonomisk översikt och kompletterade med ett antal ur finansieringssynpunkt angelägna uppgifter. Härutöver sammanställes vissa rapporter till statsverket att ingå i statsbokföringen. Separata affärsbokslut upprättas för kraftverks- resp. kanaltrafikrörelsen. 4.4.3 Internbokslut för driftverksamheten Företagets huvudrörelse, produktion och distribution av elkraft, kan naturligt indelas i fyra rörelsegrenar, nämligen produktion, transitering, engrosdistribution och detaljdistribution. I princip utformas internboksluten som fristående bokslut för varje rörelsegren. Uppgifter om de olika rörelsegrenarnas resultat för viss period (budgetår) delgives ansvariga instanser i form av internbokslut, baserade på den i det föregående behandlade internredovisningen. Internboksluten är avsedda att ge de anSOU 1968:46

svariga aktuella uppgifter om det ekonomiska resultatet i sådan form att därur kan utläsas, hur detta påverkats eller påverkas av olika åtgärder, som genomförts eller föreslås. Det saldo som återstår för rörelsegren, område resp. enhet sedan från intäkterna dragits kostnaderna, benämnes bruttoöverskott. Det uttrycker verksamhetens bidrag till företagets kapitalkostnad, dvs. till ränta och avskrivning. I den vidare bearbetningen av internbokslutet beräknas dessutom ränta och erforderliga avskrivningar. Det därefter kvarstående saldot utvisar det belopp inom rörelsegrenen som står till förfogande för bl. a. kommunal inkomstskatt, realsäkring av kapitalet etc. 4.4.4 Kostnadsuppföljning för anläggningsarbeten Vattenfalls anläggningsverksamhet omfattar 1) produktionsanläggningar för vattenkraft 2) produktionsanläggningar för värmekraft 3) överföringsanläggningar för 400 resp. 220 kV spänning 4) distributionsanläggningar för lägre spänning än 220 kV samt reparation av anläggningar enligt 1-4. Inom ramen för en likartad principiell lösning har metoderna för kostnadsuppföljningen anpassats till anläggningsarbetenas storlek med strävan mot ett enklare tillvägagångssätt för beloppsmässigt mindre arbeten. Arbetet på en aktuell anläggning kan tidsmässigt indelas i ett antal skeden avseende - planering - projektering - konstruktion och byggande. I princip utarbetas bl. a. kostnadskalkyler i samtliga tidsskeden som underlag vid beslutsfattandet. Kalkylerna utgör härutöver underlag för den löpande kostnadsuppföljningen under en anläggnings tillkomst. Inför ett arbetes avslutning utarbetas efterkalkyler som redovisas inför den byggherre som beställt arbetet och godkänt förkalkylerna. 121

4.4.5 Budget Det viktigaste underlaget för verkets investeringsplanering är långsiktsprognosen för den elektriska kraftkonsumtionen. Därför utarbetas varje år en rullande 10-årsprognos över elkonsumtionen som utgör basen för långtidsprogrammet och som har avgörande inflytande på investeringsverksamheten. Utöver dessa målorienterade prognoser och som styr huvuddelen av verksamheten, skall budgeten ge uppgift om de kostnader och behov av arbetskraft, som föreslås av varje enhet. Den ger också en sammanställning över den totala arbetskraften och penningmedlen som företaget behöver för att nå de uppsatta målen. I detta sammanhang jämföres kostnader och intäkter och företagsledningen erhåller sålunda data som underlag för beslut om verksamhetsinriktningen för varje enhet. Slutligen möjliggör budgeten kontinuerlig kontroll av kostnader och personalutveckling under budgetåret. Det primära budgetarbetet utföres under överinseende av den ansvarige för varje budgetenhet. Stor vikt har fästs vid att budgetarbetet på detta sätt engagerar dem, som i sitt dagliga arbete kan påverka budgetens kostnadsinnehåll. När budgeten har godkänts, har den karaktären av ett ekonomiskt program inom vilket de ansvariga cheferna skall verka. För alt budgetkontrollen skall vara enkel men effektiv sker den enligt undantagsprincipen tillämpad på så sätt att varje budgetenhet sänder en rapportkvittens till närmast högre instans. I kvittenserna anges huruvida utvecklingen har fortskridit planenligt. Vid avvikelser som icke förväntas bli utjämnade till budgetårets slut, skall kommentarer och redovisning av åtgärder lämnas. Dessa rapporter koncentreras på sin väg uppåt i organisationen och resulterar slutligt i att huvudavdelningscheferna redovisar hela sitt område till företagschefen. 4.4.6 Effektivitetsmätning Behovet av en konsekvent och kontinuerlig mätning av företagets effektivitet på olika 122

områden av verksamheten har blivit alltmer uttalat, allt eftersom arbetet på hittills beskrivna delar av ea-systemet framskridit. En sådan mätning ligger också i viss omfattning inbyggd i olika systemkomponenter. De data, som successivt framkommer i den praktiska tillämpningen av systemet, lägger en allt bättre grund för en på olika funktioner differentierad mätning. Arbetet med att finna lämpliga metoder etc. pågår inom verket. 4.4.7 Kalkylhandbok Inom verket utföres företagsekonomiska kalkyler för skilda ändamål. Dessa kalkyler är ett betydelsefullt hjälpmedel för att tillgodose syftet med företagets verksamhet. Deras numeriska innehåll och sättet för deras presentation utövar starkt inflytande på de beslut som fattas. Med hänsyn härtill har det ansetts angeläget att låta easystemet inrymma en kalkylhandbok, avsedd att lämna så långt möjligt fullständiga anvisningar för de mest frekventa delarna av den ekonomiska kalkyleringen inom verket. Kalkylhandbokens centrala innehåll är grupperat i fyra kapitel. I ett antal bilagor lämnas därutöver bakgrundsmaterial. I kapiteldelarna ingår dels handbokens syften och disposition, dels direkta anvisningar för olika typer av kalkyler, dels s. k. normtal, dvs. kvantitativa sifferuppgifter på vissa storheter, dels ock ett antal praktikfall, som är typiska för de kalkylsituationer, som förekommer i verket. Bland bilagorna ingår dels mera teoretiskt bakgrundsmaterial, dels praktiska hjälpmedel, såsom matematiska tabeller, kapitalkostnadsdiagram samt formulär för redovisning av kalkyler. Slutligen märks här en ordlista, omfattande inom företagsekonomi allmänt använda begrepp liksom också den speciella terminologin inom verkets ea-system. 4.4.8 Utvecklingsbehov Den utveckling som skett inom verket, organisatoriskt och administrativt, sedan easystemets tillkomst har kommit att ställa SOU 1968:46

ökade och delvis ändrade krav på information och rapporter, som icke kan lämnas utan ändringar och kompletteringar av systemet. Med den utveckling inom dataområdet som skett kan nu föreliggande behov tillgodoses genom vidarebearbetning av easystemets grundprinciper och byggstenar med sikte på ändamålsenligare in-put, bearbetning och out-put av redovisningsmaterialet. En sådan bearbetning pågår f. n. inom verket. 4.5 Domänverkets getsystem

redovisnings-

och bud-

Domänverket förvaltar statens skogsmarksinnehav som är utspritt över hela landet. Den lokala förvaltningen består av 80-talet revir uppdelade på 11 distrikt. Varje revir utgör en självständig redovisningsenhet. Vidare finns på lokalplanet fem domänområden för förvaltningen av större utarrenderade jordbruksegendomar. Allmänt torde kunna sägas att verksamheten inriktas på att vidmakthålla skogskapitalet (den växande skogen) och att tillvarataga den årliga tillväxten samt att utnyttja de möjligheter till utarrendering av mark, byggnader m. m. som förefinnes. Vidare utgör jakt och fiske naturliga verksamheter liksom grustäkter. Verksamheten baseras på långsiktiga planer såsom indelningsplaner och konkretiseras något mer kortsiktigt i skogsvårdsprogram, vägplaner, årlig utsyning, årligt förvaltningsförslag m. m. 4.5.1 Domänverkets budgetsystem Verkets budget omfattar dels en resultatsbudget för kalenderår varvid även årets investeringar ingår som kostnadsposter, dels en likviditetsbudget. 1. Resultatsbudgeten utarbetas med ledning av från lokalförvaltningen ingivna förvahningsförslag grundade på allmänna bestämmelser och för året lämnade direktiv, granskade av överjägmästare och skogsbyrå m. fl. samt utmynnande i fastställda budgetbesked (handlingsprogram). Under verksamSOU 1968: 46

hetsåret redovisar lokalförvaltning på särskild blankett, budgetredovisning, i maj, september och november de avvikelser från fastställd årsbudget som av lokalförvaltning bedömts erforderliga. Enligt gällande regler måste godkännande inhämtas {extra förvaltningsförslag) därest lokalförvaltning avser utöka eller minska omfattningen av viss verksamhet. Såsom visst underlag för budgetredovisningen redovisas bokföringsdata för period (4 veckor) och ackumulerat från årets början till aktuell tidpunkt, budgetuppföljning, varvid även fastställd budget och godkända extra förvaltningsförslag (budgettillägg) intagits i rapporten. Årsresultat jämföres efter årets utgång med för året fastställd budget inkl. budgettillägg och även med inkomna budgetredovisningar, budge t kontroll, resultatsanalys. Förvaltningsförslag och budgetuppföljning är starkt specificerade men redovisas även sammandragna i grupper (ca 100 kodnummer). Förvaltningsförslagets sammandrag, budgetredovisning och bokslut korresponderar helt. För styrelsens ledning sammanställes rapporter (enligt bidragsmetoden) dels under granskningstiden (september, oktober, november), dels vid varje rapporttillfälle under verksamhetsåret (maj, september, november) samt för årsresultatet. 2. Likviditetsbudgeten uppgöres f. n. för kalenderår och utarbetas på grundval av fastställd resultatsbudget samt med självfallet hänsynstagande till de förändringar i skulder och fordringar m. m. som inverkar på likviditeten. Denna budget omarbetas varje månad varvid bokförda belopp inarbetas för passerad tid. Avsikten är att framdeles arbeta med en rullande likviditetsbudget omfattande 12 månader framåt i tiden. Redovisningssystemet är och har sedan lång tid tillbaka varit föremål för styrelsens uppmärksamhet. Det kan här nämnas att flera olika arbetsgrupper har avgivit förslag till förbättringar avseende planering och därmed sammanhängande redovisning. För närvarande är en arbetsgrupp sysselsatt med frågor rörande programbudgetering. 123

4.6 Försvarets fabriksverks och redovisning

administration

4.6.1 Organisation Försvarets fabriksverk bildades 1943 genom sammanslagning av vissa försvarets verkstäder och administreras som affärsdrivande verk. Verket omfattar f. n. sex nytillverkande fabriker, två underhållsverkstäder, tretton tvätterier samt den s. k. överskottsförsäljningen. Fabriksverket förvaltar dessutom statens aktier i det halvstatliga AB Teleunderhåll i Växjö. Omsättningen beräknas under innevarande budgetår till ca 325 milj. kr. Totalt anställd personal f. n. ca 6 000 varav ca 4 000 arbetare. Enligt nu föreliggande proposition föreslås ytterligare två underhållsverkstäder (flygverkstäderna i Västerås och Malmslätt) bli överförda till verket den 1 juli 1968. Härigenom skulle verkets omsättning ökas till ca 425 milj. kr. och personalantalet till 8 500. Utöver tidigare redovisade fabriksenheter tillkommer försvarets fabriksverks styrelse samt huvudkontoret i Eskilstuna. Den egentliga ledningen utövas av - förutom styrelsen - generaldirektören. Till generaldirektörens förfogande står en överdirektör, samtidigt ställföreträdare, direktionen, ett generaldirektörens kontor för beredning och samordning av vissa gemensamma frågor samt konsulter. Huvudkontoret i övrigt är uppdelat i sju avdelningar. 4.6.2 Medelsanskaffning Fabriksverkets anläggningstillgångar är invärderade i Försvarets fabriksverks fond. Medel för investeringar av sådana tillgångar, f. n. ca 40 milj. kr. per år, beviljas över anslag: Statens affärsverksfonder, Byggnader och utrustning för Försvarets fabriksverk. De grundläggande föreskrifterna för redovisning och självkostnadsberäkning inom fabriksverket framgår av Kungl. Maj:ts bestämmelser den 9 juni 1944 (bil. A l , ändr. 21.6.1946 och 11.3.1955) angående förvaltningen av Försvarets fabriksfond. Dessa 124

bestämmelser bygger i huvudsak på principiella ståndspunktstaganden, som redovisats i proposition 1944: 75. I huvudsak gäller att prissättningen av fabriksverkets produkter skall så avpassas, att årligen uppstår ett överskott motsvarande viss av Kungl. Maj:t fastställd procent av vid budgetårets ingång redovisad kapitalbehållning på fabriksfonden. Denna procentsats utgör f. n. 5,75 %. I princip innebär grundstadgandet att i självkostnadsberäkningen skall medtagas alla i produktionen ingående kostnader. Vidare har stadgats att vid prissättningen skall hänsyn tagas till att inneliggande förråd av råmateriel och varor upptages till betryggande värden, vilket innebär att riskmarginaler medtages vid kalkyleringen för att tillgodose behovet av värdereglering genom nedskrivning av omsättningstillgångarna o. dyl. Ifråga om avskrivningar finnes särskilda bestämmelser utfärdade likaledes den 9 juni 1944 (ändrade 21.6.1946). Avskrivningarna är härvid baserade på ursprungligt anskaffningsvärde. För av statens personalpensionsverk utbetalade pensioner och livräntor avseende f. d. anställda vid fabriksverket eller dess föregångare (s. k. sistahandsansvar) erlägges full ersättning mot på verket ställda fakturor. Vidare utbetalas avgifter till allmänna tillläggspensioneringen och sjukförsäkringsväsendet. Tjänstepostavgift erlägges till postverket enligt särskilda stadganden. För finansiering av omsättningstillgångar har verket ett ursprungligt rörelsekapital på 20 milj. kr. som förräntas efter 5,75 % samt en rörlig kredit på f. n. 40 milj. kr. som löper mot 6 % ränta. Dessutom erhålles från olika beställare förskott som i allmänhet räntebetalas genom sänkning av offererade priser. Enligt nu föreliggande proposition har regeringen föreslagit en ökning av fabriksverkets rörelsemedel med 50 milj. kr. 4.6.3 Redovisning Bestämmelser för redovisning och självkostnadsberäkning. För självkostnadsberäkningSOU 1968: 46

en tillämpas vid ny tillverkande fabriker och underhållsverkstäder en påläggskalkyl enligt traditionellt mönster omfattande huvudkostnadsslagen direkt material, materialomkostnader (ingår i kalkylen i form av materialpålägg), direkt arbetslön, arbetsomkostnader (täckes av arbetspålägg eller av maskintimpålägg beräknade för varje direkt kostnadsställe eller maskingrupp) samt speciella direkta kostnader och grundvärdeomkostnader. Fördelningen av arbetsomkostnaderna på direkta och indirekta avdelningar sker i möjligaste mån efter logiska fördelningsgrunder. Till grundvärdeomkostnader räknas kostnader av mera allmän natur. Dessa täckes av ett grundvärdepålägg beräknat på förädlingsgrundvärdet (exkl. direkt material). Vid fabrikerna efterkalkyleras praktiskt taget alla tillverkningsorder antingen helt eller genom stickprovsvis uttagna partier. För vissa lönsamhetsberäkningar och taktiska försäljningsändamål kommer även den s. k. bidragsmetoden till användning. För bl. a. nämnda ändamål är verkets kostnadsredovisning uppdelad i fasta och rörliga kostnader. Vid tvätterierna fördelas kostnaderna först på de direkta kostnadsställena vattentvätt, kemisk tvätt, avpress, textilreparationer och skoreparationer motsvarande ansvarsområden men därefter även på resp. kundkategori (landsting, militär etc). För textilreparationerna, som förekommer för såväl vattentvätt som kemtvättat gods, utföres självkostnadsberäkningar enligt påläggsmetoden. För övriga direkta kostnadsställen användes divisionskalkylmetod, vilket innebär att totala kostnaderna för en period divideras med antal behandlade kg gods resp. par skor under perioden, varigenom erhålles en genomsnittlig självkostnad. Såsom bidrag till täckande av de beredskapskostnader som uppstår för vidmakthållande i fred av de nytillverkande fabrikernas krigsberedskap erhålles gottgörelse från särskilt anslag på driftbudgetens fjärde huvudtitel. Anslaget är beräknat huvudsakligen för täckande av s. k. tomgångsförluster i form av kapitalränta, avskrivningar samt SOU 1968:46

underhåll av byggnader, maskiner och utrustning samt uppvärmning m. m. av byggnader. Personalkostnader ingår således endast undantagsvis. Redovisningens uppläggning. Inom fabriksverket tillämpas Mekanförbundets kontoplan för samtliga enheter med vissa modifikationer för tvätterier och underhållsverkstäder. I princip sker all detaljerad affärsbokföring på huvudkontorets ekonomiavdelning medan detaljerad driftbokföring sker på resp. fabriksenheter. Under budgetåret framtages av huvudkontorets ekonomiavdelning tio periodbokslut som bygger på bl. a. summariska rapporter från fabrikerna betr. driftbokföringens kontoklasser. Utbetalning av leverantörsfakturor sker centralt liksom redovisning och krav betr. verkets samtliga kundfordringar. Årsbokslut per den 30.6., som insändes till riksrevisionsverket, upprättas av huvudkontorets ekonomiavdelning. Verkets redovisning har hittills skett och sker fortfarande till största delen med manuella eller halvmekaniserade metoder. Från 1965 pågår emellertid successivt en övergång till ADB. Maskintid förhyres därvid på olika håll i Eskilstuna och Stockholm. Från september 1968 kommer verket att få en egen dataanläggning ICT 1902A som kommer att placeras i Eskilstuna. Kontroll och redovisningsbestämmelser. I stort kontrolleras bestämmelsernas efterföljd genom att självkostnadsberäkningen är inbyggd i bokföringen enligt den s. k. normalkontoplanen för mekanisk verkstadsindustri. Genom att huvudbokföringen är centraliserad till huvudkontoret blir det möjligt att för varje bokföringsperiod följa dels resultatutvecklingen för varje fabrik och tvätteri i stort, dels resultatets fördelning på påläggsdifferenser (skillnad mellan verkliga omkostnader och fastställda pålägg) och försäljningsdifferenser (skillnad mellan faktureringspris och kalkylerad kostnad). Vid tvätterierna kontrolleras på samma sätt resultatutvecklingen för varje kostnadsställe. För de nytillverkande fabrikerna avges of125

ferterna i regel genom huvudkontoret, som därvid fastställer försäljningspris på grundval av företedda förkalkyler, som är uppbyggda enligt samma system som efterkalkylen. Sedan en order slutlevererats och fakturerats insändes särskild rapport till huvudkontorets försäljningsavdelning. I händelse av anmärkningsvärda differenser mellan för- och efterkalkyl, göres särskild utredning till utrönande av orsakerna. Dessa rapporter genomgås fortlöpande av generaldirektören. Vid tvätterierna sker prissättningen likaledes centralt och årsvis på grundval av upprättade budgeter. Vid prissättningen tas hänsyn till de verkliga kostnaderna för olika kunders tvättgods. Kontroll av prissättningen sker fortlöpande genom att resultatutvecklingen följes i huvudbokföringen. Kostnadernas överensstämmelse med fastställda budgeter kontrolleras vid de nytillverkande fabrikerna dessutom var fjärde månad genom att specifikationer utvisande omkostnadernas fördelning på kostnadsställen (s. k. omkostnadsbokslut) insändes för granskning av ekonomiavdelningen. För tvätterierna sker en motsvarande sådan kontroll månadsvis genom tvätteribyrån på grundval av insända driftrapporter. Ovanstående uppföljning sker inom ekomiavdelningens budgetsektion. Inom ekonomiavdelningens revisionssektion sker dessutom intern revision och kontroll. Ett visst samarbete äger rum, i vad gäller den kamerala verksamheten, med verkets revisionsmyndighet, riksrevisionsverket, som utövar den rent externa revisionen.

4.7 Luftfartsverkets redovisning, ring och kostnadsuppföljning

budgete-

Klass 2 Centralförvaltningen Anslag på driftkostnadsstat och investeringsstat Klass 3 Flygplatsorganisationen Inkomster och utgifter på driftkostnadsstat och investeringsstat Klass 4 Flygplansorganisationen Anslag på driftkostnadsstat och investeringsstat Klass 5 Vakant Klass 6 Indirekta avdelningar och hjälpavdelningar Klass 7 Verksamhetsgrenar Kostnader Klass 8 Verksamhetsgrenar Intäkter Klass 9 Bokslut, resultatanalys m. m. Planen började delvis tillämpas den 1.7 1965. Den snabba utveckling, som kan förutses inom den statliga redovisningen och budgeteringen, medför emellertid att kontoplanen måste överses inom de närmaste åren, främst för att ge möjlighet till att samordna ansvarsområdena med budgeten.

4.7.2 Redovisning Redovisningen avser att lämna de uppgifter som författningsenligt kräves av statliga företag. Stor vikt lägges vid att de i regleringsbrevet fastställda »ramarna» kan avstämmas mot redovisningen. Detta innebär att kostnadsställeredovisningen kommer i andra hand.

4.7.3 Budgetering Budgeteringen tar i första hand sikte på att lämna för petitan erforderliga uppgifter. Genom att petitan är bunden till den statliga budgetredovisningen har det varit förenat med svårigheter att konsekvent genomföra budgetering per kostnadsställe och program. Målsättningen är att inom ett par år få ett mer ändamålsenligt system.

4.7.1 Kontoplan Luftfartsverkets kontoplan av år 1965 består av 10 kontoklasser: Klass 0 Anslag för fördelning, diverse medel, förskott m. m. Klass 1 Centralförvaltningen Inkomster och utgifter på driftkostnadsstat och investeringsstat 126

4.7.4 Kostnadsuppföljningen Kostnadsuppföljningen sker, som nämnts, så att regleringsbrevets »ramar> jämföres med löpande redovisning. Uppföljningen sker månadsvis. Även ifråga om investeringsutgifter sker SOU 1968: 46

uppföljningen månadsvis, men där kontrolleras dessutom att medel finns disponibla innan utbetalning får ske.

slagstitlar, så att överensstämmelse mellan anslag och verksamhetsgrenar och/eller kostnadsställen erhålles.

Anslagstitlar (driftstat) Luftfartsverket arbetar med följande anslagstitlar: Intäkter 1. Landnings- och parkeringsavgifter 2. Passageraravgifter 3. Stationstjänst m. m. 4. Hyror och arrenden m. m. 5. Hangaravgifter 6. Upplåtelseavgifter m. m. 7. Bilparkeringsavgifter 8. Luftfartsinspektionens avgifter 9. Bidrag från kommun, landsting m. m. 10. Diverse inkomster 11. Driftbidrag till luftfartsverket Kostnader 1. Centralförvaltningen: Avlöningar 2. Centralförvaltningen: Omkostnader 3. Flygplatsorganisationen: Avlöningar 4. Flygplatsorganisationen: Omkostnader 5. Underhåll m. m. av flygplatser 6. Hyres- och arrendeavgifter m. m. 7. Stationstjänst 8. Underhåll och drift av radioanläggningar och teleutrustning 9. Väderlekstjänst 10. Bidrag till ICAO m. m. 11. Pensioner och ATP-avgifter 12. Avskrivningar 13. Ei-sättning till flyvapnet 14. Diverse kostnader 15. Oförutsett Tyvärr fyller inte anslagstitlarna särdeles väl de krav som ställs på budgetering i modern företagsekonomi. Bland nuvarande nackdelar märks främst sammanblandningen av kostnadsslag och verksamhetsgrader (t. ex. kostnadstitel nr 3 jämförd med nr 7). Vidare upptager titlarna nr 1 och nr 3 (»Avlöningar») endast lönekostnader till löneplansanställd personal, medan löner till kollektivanställda redovisas under titlar av verksamhetsgrenskaraktär, t. ex. nr 5 och nr 7. Därtill kan fogas att periodisering av inkomster och utgifter inte förekommer samt att i bokföringen inbyggd reskontra saknas. Det är därför angeläget att införa en kundreskontra redan från budgetåret 1968/ 69. Vidare kommer luftfartsverket att söka tillstånd att införa mera meningsfyllda anSOU 1968: 46

1 1 : - kr