Jordbruks- och livsmedelspolitik : huvudbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

;Huvudbetänkande av 19 83 års livsmedelskommitté 1984. 86

ordbruks

J

och

e

politik

r

H5

Statens offentliga utredningar

Eåâ e 1984:86 %

Jordbruksdepartementet

J ordbruks- och

livsmedelspolitik

av års livsmedelskommitté

Huvudbetänkande 1/_9183

Stockholm 1984

, .,,. .

——w-,—p—,v_»—.v

Omslag Jan Bohman ISBN 91-38-08504-6 ISSN O375-250X Liber Tryck Stockholm 1984 34|70l

sou

1984:86

Till statsrådet och chefen för

jordbruksdepartementet

Genom beslut den 9 december 1982 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla en kommitté om högst nio ledamöter med uppdrag att utreda utformningen av en livsmedelspolitik. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 14 januari l983 till ledamöter i kommittén generaldirektören lngvar Lindström, ordförande, riksdagsledamoten L. Arne Andersson (m), lantbrukaren Eric Enlund (fp), journalisten Birgitta Gustafson (vpk) samt riksdagsledamöterna Egon Jacobsson (s), K. Einar A. Larsson (c), Åke Selberg (s), Aina Westin (s) och Åke Wictorsson (s). Genom beslut den 7 februari l983 entledigades Wictorsson och förordnades den l4 februari i stället riksdagsledamoten Grethe Lundblad (s) till ledamot i kommittén. Till kommitténs huvudsekreterare förordnades den 7 februari l983 byråchefen Olle Hansson. Kommittén har biträtts av sakkunniga, experter och biträdande sekreterare. Dessa framgår av kap. l. Kommittén har antagit namnet l983 års livsmedelskommitté (LMK). l direktiven till kommittén anges ett flertal frågor som kommittén skall överväga inom ramen för en samlad livsmedelspolitik. Dessa är bl. a. den svenska livsmedelsförsörjningen i fred och kris, jordbrukarnas inkomstförhållanden, livsmedlens kvalité samt förhållandena inom livsmedelskedjans handels- och industriled. Med förtur skulle kommittén lämna förslag till hur jordbruket skall ges kostnadskompensation och inkomstföljsamhet samt hur bättre balans skall uppnås mellan produktion och konsumtion av jordbruksprodukter. Arbetet har i stor utsträckning bedrivits i särskilda expertgrupper, som har tagit fram underlag för kommitténs ställningstaganden i de olika frågorna. Expertgruppernas sammansättning redovisas i kap. l. Kommittén har i enlighet med direktiven tidigare avgett ett delbetänkande angående jordbrukets kostnadskompensation och inkomstföljsamhet samt produktionsanpassningsfrågor, 1983 års livsmedelskommitté Vissajordbrukspolitiska förtursfrågor (Ds Jo 1983:10). Kommittén har vidare avgett nio särskilda rapporter från de olika expertgrupperna. Rapporterna framgår av kap. l. Inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden har för kommitténs räkning utarbetats material om jordbrukarnas inkomstförhållanden. Detta material har utgetts separat. Till kommittén har regeringen överlämnat dels betänkandet (Ds Jo

SOU l984:36

1982:7) Statligt stöd till jordbruket i norra Sverige jämte inkomna re-

missyttranden, dels ett antal riksdagsmotioner och framställningar. Det överlämnade materialet får anses besvarat med detta betänkande. Kommittén har haft överläggningar med företrädare för myndigheter, organisationer och företag inom livsmedelsområdet. Därvid har kommittén under sommaren 1984 besökt de nordligaste länen. Kommittén får härmed överlämna sitt huvudbetänkande Jordbruksoch livsmedelspolitik. Kommittén kommer att i ett senare betänkande närmare behandla behovet och möjligheterna att på olika vägar främja exporten av livsmedel. Till betänkandet är fogade reservationer och särskilda yttranden.

Stockholm i oktober 1984

Ingvar Lindström

L. Arne Andersson K. Einar A. Larsson Eric En/zmd

Grethe Lundblad Birgitra Gustafson Åke Selherg

Egon Jacobsson A ina Westin

/OIIe Hansson

Innehållsförteckning

Sammanfattning

och arbetets uppläggning 29 Urredningsuppdrager Direktiven m. m. . . . . . . . . . 29 . . . . . . 38 Utredningsarbetets uppläggning 1.2.1 över kommitténs sakkunniga 38 Förteckning 1.2.2 över kommitténs expertgrupper 39 Förteckning 1.2.3 m. m. med särskilda uppdrag . . . . 43 Experter 1.2.4 Förteckning över kommitténs tidigare publicerade delbetänkande - 43 och rapporter

Livsmedelssektorn i samhället 45 2.1 Inledande översikt . . . . . 45 2.2 . . . . . 48 Livsmedelssystemets omfattning 2.3 Den samhällsekonomiska i Sverige 51 utvecklingen 2.3.1 Perioden 1970-1983 . . . . . . . . . 51 2.3.2 framtidsbedömningar 59 Långtidsutredningens 2.4 Forskarvisioner om den framtida livsmedelsproduktionen 62 2.4.1 Bioteknikens 62 möjligheter 2.4.2 teknik . . . . . . 63 En miljövänligare 2.4.3 Andra än livsmedel och fibrer 64 produkter 2.4.4 Andra mål än effektivitet 64 2.4.5 Leden efter råvaruproduktionen 65

och Iivsmedelssekrorn - och livsmedels- Staten jordbruks- 67 politik 3.1 67 Inledning 3.2 Den hittillsvarande och livsmedelspolitiken 69 jordbruks- 3.2.1 . . . . . . . . . 69 Jordbrukspolitiken 3.2.1.1 1930-talets ekonomiska kris grunden till nuvarande jordbrukspolitik . 69 3.2.1.2 Anpassnings- och strukturproblem för jordbruket och livsmedelsindustrin i en industristat . . . . . . . . . . . 69 3.2.1.3 under krigsåren och Jordbrukspolitiken krisáren 1939-1945 . . . . . . . . 71

3.2.1.4 Hittillsvarande mål för den svenskajord-

brukspolitiken

46 Innehåll SOU l984:86

3.2.2 Jordbrukspolitikens medel . . . . . . . . 76 3.2.3 Annan livsmedelspolitik . . . . . . . . . 82 3.2.4 Sambanden mellan en livsmedelspolitik och samhällspolitiken i Övrigt . . . . . . . . . . 84 _3.2.4.l Inledning . . . . . . . . . . . 84 3.2.4.2 Säkerhets- och försvarspolitik . . . . 84 3.2.4.3 Konsumentpolitik . . . . . . . . 85 3.2.4.4 Regionalpolitik . . . . . . . . . 85 3.2.4.5 Naturvårds-och miljöpolitik . . . . 86 3.2.4.6 Sysselsättningspolitik och annan ekonomisk politik . . . . . . . . . . 87 3.2.4.7 Handelspolitik . . . . . . . . . 87 3.2.4.8 Energipolitik . . . . . . . . . . 87 3.2.4.9 Fysisk riksplanering . . . . . . . 88 3.2.4.|0 Konkurrenspolitik . . . . . . . . 88 3.2.4.ll Biståndspolitik . . . . . . . . . 88 3.2.4.|2 Hälso- och sjukvårdspolitik . . . . 89 3.3 Den framtidajordbruks- och livsmedelspolitikens utformning 89 3.3.l 1984 års riksdagsbeslut . . . . . . . . . . 89 3.3.2 Kommitténs syn på jordbruks- och livsmedelspolitikens mål och medel . . . . . . . . . . 90

Internationell bakgrund . . . . . . . . . . . . 93 4. l Den internationella ekonomiska . . . . 93 utvecklingen 4.2 Den globala livsmedelsförsörjningen . . . . . . . 94 4.3 Världsmarknaden för jordbruksråvaror och livsmedel . 98 4.4 Världsmarknadsprisemas utveckling . . . . . . . 101 4.5 Handelspolitiska förhållanden och internationellt ekonomiskt samarbete på jordbruks- och livsmedelsområdet . l05 4.5.l Jordbruksoch livsmedelsfrågorna i det internationella samarbetet . . . . . . . . . . . . l05 4.5.2 Handelspolitiska . . . . . . . . 107 bindningar 4.6 Sveriges utrikeshandel med jordbruksråvaror och livsmedel IH) 4.7 Förutsättningar för export och import avjordbruksråvaror och livsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . lll 4.7.l Export . . . . . . . . . . . . . . . . lII 4.7.2 Bistånd . . . . . . . . . . . . . . . . Il3 4._7.3 Import . . . . . . . . lI4 4.8 Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . l l5

Svensk - och olika

Iivsmedelsj/örsörjning livsmedelskedjan

leds andel av Iivsmedelspriserna . . . . . . . . . I 19 5.1 Livsmedelskedjans olika delar . . . . . . . . . . I I9 5.l.lÖversikt ll9 5.l.2 Den värdemässiga av livsmedelskedbetydelsen

Innehåll 7

5.1.3 sysselsättningen i livsmedelskedjans olika led, m. m. . . . . 122 5.1.4 Råvaruproduktion 123 5.1.4.1 Jordbruket 123 5.1.4.2 125 Trädgårdsnäringen 5.1.4.3 Fisket . . 126 5.1.5 Livsmedelsindustri . . . . . . . . . . . 126 5.1.5.1 Delbranscher, sysselsättning och arbetsställen . 126 5.1.5.2 Regional struktur 129 5.1.5.3 Stordrift . . . 129 5.1.5.4 . . . . . . 130

Ägarstruktur

5.1.5.5 Produktion och utrikeshandel 131 5.1.5.6 Produktivitet 133 5.1.5.7 investeringar 134 5.1.6 Partihandel 135 5.1.7 136 Detaljhandel 5.1.8 Konsumentled 138 5.1.8.1 Storhushåll 138 5.1.8.2 Enskilda hushåll 140 5.1.9 lnsatsvaruindustri . . . . . . . . . . . . 140 5.2 Livsmedelsutgifterna och deras fördelning på leden i livs- . . . . . . 145 medelskedjan (matkronan) 5.3 Sambandet mellan i olika led 149 prishöjningar

inom de! svenska jordbruket 151 Utvecklingen 6.1 Åkerareal och företagsstruktur 151 6.2 Befolkning och arbetskraft 153 6.3 och investeringar 154 Kapital 6.4 Förnödenheter och tjänster 156 6.5 Produktionsvolymen . . . . . . . 156 6.6 område 168 Prisutvecklingen pâ jordbrukets

Konsumentfrågor och livsmedlens kvalite 7.1 Direktiven m. m. . . 171 7.2 Livsmedlenskvalité . . . . . . . . . . . . 172 7.2.1 - bestämmelser 172 Kvalitetsbegreppet statliga 7.2.2 Kvalitéoch pris . . . . 174 7.2.3 Aktuella . . . . . . . . . 174 kvalitetsfrågor 7.3 Konsumentinflytande i jordbruksprisreglcringen m. m. 176 7.3.1 Allmänt . . . . . . . . . . 176 178 7.3.2 sammansättning 178 Konsumentdelegationens 7.4 i livsmedelskedjans senare led 179 Konsumentinflytande 7.5 lnformationsfrâgan 180 7.6 och förslag 181

Överväganden

Kost- och Iiälso/rågor 185 8.1 Direktiven m. m. . .. . . . 185 8.2 i andra länder 186 Nutritionspolitik

Innehåll

8.3 Sambandet mellan kost och hälsa 186 8.3.1 Behov och konsumtion I86 8.3.2 Sjukdomspanoramat 188 8.4 Nårings- och kostrekommendationer 191 8.5 Önskvärda förändringar i konsumtionen 191 8.5.1 Energiintaget 192 8.5.2 Proteinkonsumtionen 192 8.5.3 Fettkonsumtionen . . . . . . . 192 8.5.4 Konsumtionen av raffinerade sockerarter 193 8.5.5 Stärkelsekonsumtionen 194 8.5.6 Kostñberkonsumtionen 194 8.5.7 Saltkonsumtionen 195 8.5.8 Alkohol . . . . . 195 Olika vägar att påverka konsumtionen 195 8.6.1 - konsumtionsekonomi Prispolitik 195 8.6.2 Produktutveckling och kvalitetsarbete 196 8.6.3 Livsmedelslagstiftningen 196 8.6.4 Utbildningen i kostfrågor 196 8.6.4.1 Skolan 197 8.6.4.2 Skolmåltiderna 197 8.6.4.3 Storhushållen . . . 197 8.6.4.4 Hälso- och sjukvården m. m. 197 8.6.5 Informationen ett viktigt instrument 198 8.6.5.1 Sakunderlag för informationen I98 8.6.5.2 Aktuella problem 198 8.6.5.3 Näringslivet 199 8.7 Genomförandet av en nutritionspolitik 199 8.8 Synpunkter på kosten vid en avspärrning 200

8.9 överväganden och förslag 201

Konsumtion och framtida behov av livsmedel 205

9.1 Hittillsvarande konsumtion av livsmedel 205 9.2 Framtida behov av livsmedel i fred . . . . 206 9.2.1 Behov av livsmedel i fred - konsumtionsprognoser . . . . . . . . . . . . . . . 207 9.2.2 Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt vid i stort sett oförändrade kostvanor 207 9.2.2.1 Animalieprodukter . . 208 9.2.2.2 Vegetabilieprodukter . . . . . . . 210

9.2.3 Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt

vid förändrade kostvanor 21 1 9.2.3.1 Animalieprodukter 211 9.2.3.2 Vegetabilieprodukter 212

Livsmedelsberedskapen - sârbarhers- och omställningsfrâgor 215 10.1 Direktiv och utgångspunkter 215 10.l.l Tidigare studier . . . . . 217 10.l.1.1 Omställningsstudien 217

Innehåll 9

10.1.1.2 Handelsgödselutredningen . . . . . 2l7 10.1.1.3 Studien av livsmedelsförsörjningen i krig 2l8 l0.l.l.4 Nytt ransoneringssystem 218 10.1.1.5 Totalförsvarets chefsnämnd 218 lO.|.2 Förhållandena under andra världskriget 219 ‘ 10.1.3 Olika slag av störningar . . . . . . . 220 lO.2 Redovisning av de antaganden som ligger till grund för beräkningarna rörande försörjningsberedskapen 221 - - Långvarig försörjningskris omställningar av konsumtion och produktion . . . . . . . . . . . 226 10.4 Sårbarheten inom jordbruket och behov av vissa produktionsmedelien kris . . . . . . . . . . . 230

l0.5 Nuvarandeberedskapsläge . . . . . 237 |0.6 Beredskapskostnader vid olika risknivåer 240 l0.6.l Grundalternativ . . . . . 240 l0.6.2 Krisimportens betydelse . . . . . . . . 242 10.6.3 Effekterna av fördröjda beslut om omställning 244 l0.6.4 Sammanfattning av beredskapskostnaderna 245 10.7 Behovet av åkerareal och mjölkkor m. m. för att tillgodose livsmedelsberedskapens krav .. . . . . 246 10.8 Sårbarheten inom fisket och trädgårdsnäringen 249 l0.8.l Fisket . 249 l0.8.2 Trädgârdsnäringen 250 10.9 Förädling och distribution . 25l l0.9.l Näringslivets struktur m. m. 25l l0.9.2 Råvaror m. m. 252 10.9.3 Stödfunktioner . . . . 252 l0.9.4 Näringslivetsstyrka . . . . . . . . . . 253 10.9.5 Beredskapshänsyn i den fredstida utvecklingen 253 10.9.6 Beredskapsförberedelser i fredstid för förädling och distribution . . . . . . . . . . 253 l0.9.6.1 Allmän inriktning av de fredstida förberedelserna . . . . . . 253 l0.9.6.2 Reserver för produktionsbortfall 254 l0.9.6.3 Regional försörjningsförmåga 254 l0.9.6.4 Hushållens försörjning . . . . 254

10 Innehåll

ll Produktionsmål för jordbruket 263 ll.l Direktiven m. m. . ; . . . . . . . . . . . . 263

ll.2 Överproduktionens aktuella omfattning och konsekvenser

ll.2.l Överproduktionens omfattning i början av l980-

talet . . . . . . . . . . . . . . 265

ll.2.2 Överproduktionens konsekvenser på kort sikt för

ll.3.1.3 Fläsk . . . . . . . 2 _

ll.3.l.4 Övriga animalieprodukter . . . . . 2 _

ll.3.l.5 Behov av animalieprodukter vid förändrade kostvanor . . 274 l l.3.2 Behov av vegetabilieprodukter i fred 274 l 1.3.2.1 Sockerbetsodling 274 11.3.2.2 Potatisodling 275 11.3.2.3 Oljeväxtodling . . . . . 276 l 1.3.2.4 Spannmålsodling och övrigt . . . . 276 Il.3.2.5 Behov av vegetabilieprodukter vid förändrade kostvanor . . . . . 277 l l.3.3 Behov av jordbruksprodukter i en krissituation 277 ll.3.3.l Animalieprodukteri kris . . 277 11.3.3.2 Vegetabilieprodukterikris . . . . 279 l 1.3.4 Expertgruppens sammanfattning och slutsatser 280 Il.4 Behov av produktionsresurser på längre sikt 282 ll.4.l Behov i fredstid 282 1l.4.2 Behov vid en kris . . . . . . . . . 286 ll.5 Expertgruppens sammanfattande bedömning av behovet av produktionsresurser . . . . . . . . . . . . . 286 ll.6 Konsekvenser av en resursanpassning till beräknat behov på längre sikt . . . . . . . . . . . . . 287 ll.6.l Resursanpassningens omfattning . . . . . . 287 ll.6.2 Samhällsekonomiska konsekvenser på längre sikt 289 ll.6.3 Konsekvenser för jordbrukare, konsumenter och sysselsättning samt regionalpolitiska effekter 295 11.6.3.1 Konsekvenser för jordbrukare och konsumenter . . . . . . . 295 11.6.3.2 Konsekvenser för sysselsättningen 296 l 1.6.3.3 Regionalpolitiska konsekvenser 296 Il.7 Miljörestriktioner och alternativa odlingsformers inverkan på behovet av produktionsresurser . . . . . . 298 ll.8 Förutsättningar för produktion av proteinfoder och energigrödor . . . . 299 ll.8.l Proteinfoder 300

sou 1984:86 Innehåll ll

11.8.2 Energigrödor . . . . . . . . . . 302

ll.9 överväganden och förslag rörande produktionsmâl för

jordbruket 304

l2 I nkømsrmål fiir jordbruket 315

l2.l Direktivenm.m. 315 12.2 Underlag och metoder vid inkomstberäkningar och in-

12.3 lnkomstutveckling och inkomstspridning inomjordbruket

l3.l.2 lnriktningen av arbetet avseende handels- och industrifrågorna . . . . . . . . . . . 342 l3.l.3 lntressenterna och deras krav och önskemål 342 13.1.3.1 Konsumenterna 342 13.1.3.2 Företagen 344 l3.l.3.3 sysselsatta . . . . . . . . 344 l3.l.3.4 Samhällsåtgärder som uttryck för intressentönskemål . . . . . 344 13.2 Principiella synpunkter på Iivsmedelssystemets styrning 345 13.2.1 Livsmedelskedjan som ett system . . . . . . 345 13.2.2 Att beskriva och värdera konkurrensförhâllanden 347 13.2.3 Styrning genom direkta samhällsingripanden 348 13.2.4 Andra formerförinflytande . . . . . . . . 348 13.3 Stordriften inom industrin och dess betydelse för effektiviteten 349

13.4 Ägarförhållanden och konkurrens inom industrin 352

l3.4.l lndustrinsfördelning påägarkategorier . . . 353 l3.4.2 De lantbrukskooperativa företagens betydelse inom livsmedelssystemet . . . . . . . 353 l3.4.3 De lantbrukskooperativa företagen och konkurrensen inom livsmedelsindustrin 354 13.4.4 Utlandsägdaföretag . . . . . . . . . . . 355 l3.4.5 Konkurrensförhållandena inom livsmedelssystemetsindustriled . . . . . 357 13.5 Livsmedelshandelns utveckling och effektivitet 360 13.5.1 Strukturutvecklingen inom livsmedelshandeln 36l 13.5.1.1 Partihandeln 36l 13.5.1.2 Detaljhandeln 36l 13.5.2 Produktivitetsutvecklingen 36l 13.5.3 Handelns marginaler 364

l2 Innehåll

13.5.4 Förändringar i förutsättningarna för handelns arbete 364 l3.5.5 Kostnadspâverkande förhållanden . . 365 l3.5.6 Anpassningen av handeln till konsumenternas krav och önskemål 366 l3.5.7 Konkurrensen . . . . . . . . . . . 367 _ 13.6 Samspel och beroendeförhållanden mellan olika led i livsmedelskedjan . . . . . . . . . . . . . . 367 l3.6.l Relationerna mellan industrin och handeln 367 l3.6.2 Sambanden mellan primärproduktionen och förhållandena inom industrin och handeln 369 13.7 Effekter av olika typer av samhälleliga åtgärder 370 l3.7.l Det jordbrukspolitiska området 370 l3.7.2 Livsmedelslagstiftningen . . . . . . . 37l

l4.l Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . 377 14.2 Sysselsättningseffekter av jordbrukets och livsmedelsindustrinslokalisering . . . . . . . . . . . . . . . 378 l4.3 Rationaliseringsutvecklingens regionalpolitiska konsekvenser . . 380 14.4 Sårbarhetsaspekter . . . . . . 382 l4.5 Statligt stöd till jordbruket i norra Sverige 383 l4.5.l Prisstödets nuvarande utformning . 383 14.5.2 Finansieringsstödets nuvarande utformning 385 l4.5.3 Norrlandskommitténs förslag 386 l4.6 och förslag 39l

överväganden

Å rgärderför att åstadkomma bättre balans mellan produktion och konsumtion av jordbruksprodukter 397 l5.l Inledning . . . . . . . 397 15.2 Konsumtionsstimulerande åtgärder 398 15.3 Produktionsbegränsande åtgärder 399

l5.3.l Åtgärder som påverkar lönsamheten 399

l5.3.2 Differentierade betalningssystem 40 l

l5.3.4 Betalning för tomma Stallplatser eller kontrakterad produktionsminskning 409

SOU l984:86 Innehåll 13

15.3.5 Speciella produktionsbegränsande åtgärder inom

mjölkproduktionen . . . 4l0

l5.3.5.l Avvecklingsersättnin . . . . . 410 l5.3.5.2 Övriga åtgärder inom mjölkproduktio-

nen 411 l5.3.6 Speciella produktionsbegränsande åtgärder inom övriganimalieproduktion . . . . . . . . 411

15.3.6.1 Åtgärder inom nötköttsproduktionen 411 l5.3.6.2 Åtgärder inom fläskproduktionen . 411

15.3.6.3 Åtgärder inom ägg- och kycklingproduk-

tionen 15.4 Styrning av animalieproduktionens utbyggnad genom differentierade avgifter och pristillägg 412 15.4.1 Bakgrund 412

l6.l Direktiven m. m. . . . . . . . . . 417 I6.2 - Prisregleringen bakgrund och utformning 417 l6.2.l Den ekonomiska bakgrunden till nuvarande prisreglering . . 417 l6.2.2 Prisöverläggningar . . . . . . 418 l6.2.3 Prisregleringens tekniska utformning . . . 420 l6.3 Utvecklingstendenser och behov av en fortsatt prisregle- 424 16.3.1 Utvecklingstendenser av betydelse för prisregleringssystemets utformning . . . . . . . 424 l6.3.2 Prisregleringens omfattning och behov av fortsatt stöd till jordbruket 424 16.4 Krav på ett prisregleringssystem 426 16.5 Kompensationssystemets utformning 427 16.6 Val av prisregleringsled 430 16.6.l Bakgrund . . . . . . . . . 430 16.6.2 Begreppet prisregleringens avgränsning 430 16.6.2.1 Allmänt . . . . . . . . . 430 l6.6.2.2 Prisregleringens avgränsning för olika produkter . . . . . . . . . . . 432 l6.6.3 Tidigare behandling av frågan om prisregleringens avgränsning . . . . . . . . . . . . . 433 l6.6.3.l Inledning . . . . . . . . . 433 16.6.3.2 1977 års riksdagsbeslut . . . . . . 434 l6.6.4 Förändringar som inträffat sedan frågan om prisregleringens avgränsning prövades i mitten av 1970-talet . 434 l6.6.4.l Inledning 434

14 Innehåll

l6.6.4.2 Marknadsstrukturen. inom mejeriomrádet 435 l6.6.4.3 Marknadsstrukturen inom köttvaruområdet 435 l6.6.4.4 Genomförda förändringar . . 437 l6.6.5 Diskussion om effekterna av prisregleringens av-

l6.6.6 Alternativ l - Prissättningssystem där regleringen förläggs till producentledet 442 16.6.6.1 lnledning . . . . . . . . . 442 16.6.6.2 Prissättningssystem för kött och fläsk 443 16.6.6.3 Mjölkområdet . . . . . . . . . . 446 l6.6.7 Alternativ lI - Förändringar inom ramen för nuvarande prisregleringssystem . . . . . . . 447 l6.6.7.l Beräkningarna av kostnadskompensationen till förädlingsindustrin 447 l6.6.7.2 Fördelningen av prisstödet 448 l6.6.7.3 Tillgången på råvaror . . . . . . . 449 l6.6.7.4 Överenskommelsen mellan NO och Sveriges Slakteriförbund . . . . . . . 450 16.6.7.5 Jordbruksnämndens och nämndens konkurrensberedning 451

I6.6.7.6 Övrigt 453

16.7 Nya produkter 454 l6.7.l Inledning . . . . . . 454 l6.7.2 Modell över intressenterna . . . 455 l6.7.3 Andra viktiga faktorer och målsättningar 457 l6.7.4 Lagstiftning och bestämmelser vid sidan av jordsom är av särskilt intresse i bruksprisregleringen sammanhanget . . . . . . . . . 459 16.7.5 Beskrivning av existerande regleringar 459 l6.7.5.l Alternativa livsmedelsprodukter 459 l6.7.5.2 Alternativa fodermedel . . . 460 l6.7.5.3 Avsättning inom landet av regleradejordbruksprodukter till tekniska ändamål och

17.2.1 Inledning . . . . . . 469 17.2.2 Investeringarimaskiner . . . . . . . . . 470 17.2.3 Några faktorer som påverkat jordbrukets investeringar i maskiner 472 17.3 Jordbrukets mekaniseringsgrad 475 l7.3.lAllmänt 475 l7.3.2 Undersökning vid lantbruksuniversitet om maskinkapacitet 475

sou 1984:86 . , 15

Innehåll_

l7.3.3 Enkät till lantbruksnämnderna . . . . . . . 476

l7.3.4 Möjligheter till ytterligare undersökningar . . 477

17.4 Maskinsamverkan och sambruk . . . . . . . . . 477 l7.4.l Nuvarande stöd till samverkan . . . . . . . 477 l7.4.2 Omfattning av maskinsamverkan och sambruk . 478 l7.4.3 För- och nackdelar med samverkan . . . . . 479 T_ 17.5 Rationaliseringspolitiken . . . . . . . . . . . . 480

17.6 överväganden och förslag . . . . . . . . . . . 48I

Reservationer och .särskilda ytrranden l Reservation av ledamoten Arne Andersson . . . . . 483 2 Särskilt yttrande av ledamoten Arne Andersson . . . 486 3 Reservation av ledamoten Eric Enlund . . . . . . . 488 4 Särskilt yttrande av ledamoten Eric Enlund . . . . . 49l 1 5 Särskilt yttrande och reservation av ledamoten Birgitta Gustafsson . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 6 Reservation av ledamoten Einar Larsson . . . . . . 499 7 Särskilt yttrande av den sakkunnige Einar Larsson . . 5l8 8 Särskilt yttrande av de sakkunniga Walter Brangmo, Bertil Ekberg, Lars Hillbom och Nils Eric Näslund . . 520 9 Särskilt yttrande av de sakkunniga Bo Dockered och Viggo Fringel . . . . . . . . . . . . . . . . 522 lO Särskilt yttrande av den sakkunnige Ulf Sundberg . . 554

Bilaga Sammanfattning av Lantbrukets utredningsinstituts samhällsekonomiska analys . . . . . . . . . 561

SOU l984:86

Sammanfattning

Livsmedelskommittén har haft till uppgift att utforma förslag till en jordbruks- och livsmedelspolitik. Huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också för jordbrukspolitiken är enligt gällande riksdagsbeslut att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Vidare gäller enligt riksdagsbeslutet som likställda delmål att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. I kommitténs uppdrag ingår att belysa och analysera förhållandena i hela livsmedelskedjan, dvs. alla de led som medverkar i produktion, förädling och distribution av livsmedel. Detta skiljer sig från de uppdrag som tidigare utredningar haft inom omrâdet. Dessas arbete har nämligen främst avsett jordbrukets förhållanden. Kommittén har haft att utreda frågor om bl. a. produktionsmål för jordbruket, förhållandena inom livsmedelsindustrin och -handeln, in-

komstmål för jordbruket, konsumentinflytande m. mi., livsmedelsför-

sörjningens sårbarhet och jordbruksprisregleringens utformning. Kommittén har haft att med förtur behandla vissa frågor om bättre balans mellan produktion och konsumtion av jordbruksprodukter samt

kompensationsystem. för jordbruket. Beträffande dessa frågor har kom-

mittén avlämnat ett förtursbetänkande, vilket bl. a. utgjort underlag för statsmakternas överväganden rörande prissättningen på jordbruksprodukter för regleringsåret 1984/85. Sammantagna utgör livsmedelskedjans led en betydande del av det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) uppgår till ca 80 miljarder kronor, dvs. runt 20 % av den totala privata konsumtionen av varor och tjänster. sysselsättningen inom livsmedelskedjan omfattar ca 15 °/o av det totala antalet årsarbetsinsatser eller ca 500 000 personer, varav ca 130 000 inom jordbruk, trädgårdsnäring och fiske, ca 75 000 inom livsmedelsindustrin och ca l l5 000 inom livsmedelshandeln. Sedan ca 50 år tillbaka har vi i vårt land en reglering av priserna på jordbruksprodukter. Denna har kombinerats med andra åtgärder på jordbruksområdet och därigenom har en jordbrukspolitik formats, vars syfte och inriktning varierat under åren. Grundläggande faktorer har varit produktionens omfattning med hänsyn tagen till beredskap och avsättningsmöjligheter inom landet, prissättningen på jordbrukspro-

2 - Jordbruks och livsmedelspolitik

18 - Sammanfattning SOU l984:86

dukter under hänsynstagande till konsumenternas intresse av livsmedel av god kvalité till rimliga priser och inkomstmålsättningen för jordbrukarna samt en fortgående rationalisering av jordbruksnäringen. El l kap. 2 redovisar kommittén livsmedelssektørns .ställning och utveck- Iingi det svenska samhället. Vad som är typiskt för utvecklingen i de industrialiserade länderna är att livsmedelsproduktionen tar i anspråk en allt mindre del av våra resurser för att klara försörjningen med livsmedel. hos konsumenterna som lett till fallande kon- Avtagande köpkraft sumtion av främst animaliska livsmedel och minskade sysselsättinom andra sektorer i förening med en ökad livsmeningstillfällen delsproduktion har under de senaste åren lett till överskottsproblem. Denna obalans utgör i dag ett problem för både jordbruket och livsmedelsindustrin. Läget bland övriga västeuropeiska industriländer är likartat. Olika tendenser kan skönjas i den aktuella debatten om livsmedel. Som exempel på mycket aktuella frågor kan nämnas matens kvalité. Ett mycket diskuterat ämne är livsmedelstillsatsernas nödvändighet och deras effekter. En annan aktuell kvalitetsfråga är stordriftens för- och nackdelar inom livsmedelsindustrin. Jordbrukets produktionsmetoder är ytterligare en fråga som är föremål för debatt. Hit hör användningen av handelsgödsel, bekämpningsmedel, fodertillsatser m. m. Även djuruppfödning i stora enheter har diskuterats. Mycket av denna innebär att kostnaderna för att få fram våra utveckling livsmedel har kunnat begränsas. Denna fördel måste emellertid vägas mot de nackdelar för livsmedelkvalitén som kan uppstå. Livsmedelskedjans olika led har under efterkrigsåren blivit alltmer beroende av varandra. Jordbruket behöver en livsmedelsindustri med att dess produkter kan förädlas och föras vidare till sådan kapacitet konsumenterna. Samtidigt är större delen av livsmedelsindustrin beroende av ett jordbruk som kontinuerligt kan förse den med behövliga råvaror av god kvalité. Beroendet förstärks av den prisreglering som främst omfattar råvaruproduktionen inom jordbruk och fiske. Denna reglering påverkar emellertid i hög grad även de efterföljande leden. En annan viktig faktor i sammanhanget är de ägarsamband som finns mellan olika led. Ett exempel på detta är lantbrukskooperationens starka ställning. Blockbildningen inom livsmedelshandeln utgör ett annat exempel på sådant samband. Jordbrukspolitik har hittills deñnierats som de statliga åtgärder som direkt påverkarjordbrukets förhållanden. Jordbrukspolitiken omfattar en pris- och marknadsreglering av jordbruksprodukter, en av staten stödd rationaliseringsverksamhet med syfte att effektivisera produktionen och en särskild jordlagstiftning. I vidare bemärkelse kan även inräknas forskning, undervisning och rådgivning på jordbrukets område. Kommittén anger i kap. 3 att med Iivsmedelspolitik bör i analogi härmed avses de statliga åtgärder som direkt påverkar hela livsmedelssektorn. Detta innebär att de statliga åtgärder som vidtas beträffande jordbruket och som mer direkt tar sikte på livsmedelskedjans övriga led,

i sou l984:86 19

Sammanfattning

t. ex. livsmedelslagstiftning, kommer att ingå i en livsmedelspolitik. D Vad gäller den globala livsmedelsförsörjningen konstateras (kap. 4) att omkring en halv miljard människor i dag är allvarligt undernärda. Det är realistiskt att räkna med en SO-procentig ökning av antalet svältande människor fram till kommande sekelskifte. Det råder samtidigt inte något tvivel om att världens resurser i sig räcker för att mätta en befolkning som är avsevärt större än den nuvarande. Industriländerna har i regel en väl fungerande livsmedelsförsörjning. U-ländernas försörjning är mycket ojämnt fördelad mellan fattiga och rika befolkningsgrupper. D Det övervägande intrycket av ett antal studier är att stigande realpriseri världshandeln med jordbruksråvaror och livsmedel är den mest sannolika utvecklingen på längre sikt. Faktorer finns emellertid också som talar emot stigande priser. Priserna på spannmål kan komma att utvecklas mera fördelaktigt från exportörernas synpunkt sett än priserna på animalier. D Stödet till det svenska jordbruket utgörs i dag främst av ett skydd mot kraftiga störningar från låga priser på världsmarknaden. Det är enligt kommitténs mening nu ej möjligt att ensidigt avveckla stödet utan allvarliga konsekvenser för näringen och för landets försörjningsberedskap. Kommittén anser emellertid att Sverige bör verka för att åtgärder i liberaliserande riktning vidtas, omfattande alla länder men med hänsyn tagen till det grundläggande målet om försörjningstrygghet. Även om en sådan avveckling skulle dröja —- vilket förefaller troligt - är det angeläget att upprätthålla en import av jordbruksråvaror och livsmedel för att uppfylla bl. a. handels-, bistånds- och konsumentpolitiska mål. Med hänsyn till livsmedelsberedskapens krav måste emellertid även under överskådlig framtid den helt övervägande delen av de livsmedel som konsumeras inom landet komma från svenskt jordbruk. D I kap. 5 lämnar kommittén en utförlig ekonomisk-statistisk analys av hela livsmedelssektorn. Bl. a. redovisas olika leds andel av konsumenternas livsmedelsutgifter, den s. k. markronans fördelning. D Av den totala livsmedelskonsumtionen 1983 om ca 80 miljarder kronor går ca 60 % till sådana livsmedel som i råvaruledet omfattas av jordbruksprisregleringen. Av de sistnämnda livsmedlen utgjorde 1982 i sin tur jordbruksandelen av konsumenternas matkrona ca 37 %, varav ca 7 % gick till jordbrukarnas inkomster. Industriledet tog 17 °/o, handeln 24 %, importvaror stod för 4 % och mervärdeskatten slutligen tog 18 °/o av matkronan vad gäller jordbruksprisreglerade livsmedel. För övriga livsmedel, som omfattar ca 40 °/o av livsmedelsutgifterna, är handelns, industrins och mervärdeskattens andelar relativt likartade, medan importandelen är betydligt större och primärproduktionens andel betydligt mindre än vad som gäller för de jordbrukprisreglerade livsmedlen. Räknat för samtliga livsmedel tar primärproduktionen 27 % av matkronan. D I kap.6 redovisas förhållandena inom det svenska jordbruket. D l kap. 7behandlas frågor om livsmedelskvalité och konsumentinllytande.

\ i i 20

Sammanfattning

D Den främsta garantin för en fortsatt hög och förbättrad livsmedelskvalite är ett gott kvalitetsmedvetande hossâväl konsumenter som dem som är verksamma i livsmedelskedjans olika led. Ett omfattande kvalitetsarbete bedrivs av såväl myndigheterna genom bl. a. livsmedelslagstiftningen och prisregleringen som företagare och arbetstagare inom näringslivet. Denna strävan mot förbättrad livsmedelskvalité bör enligt kommitténs uppfattning starkt understödjas. Trots det allmänt sett goda läget i fråga om svenska livsmedels kvalité finns givetvis utrymme för förbättringar inom åtskilliga områden. Kommittén vill i sammanhanget peka på de risker för kvalitetsarbetet som vissa utslag av marknadsföringen medför samt genom de strukturförändringar som skett i livsmedelskedjan mot ökad storskalighet. Kommittén vill också understryka att man så långt möjligt vidtar som minskar användningen av kemikalier i hela livsåtgärder medelskedjan. om livsmedlens kvalité bedömer kommittén därför vara av Frågan innehåller den åtskilliga av allra största betydelse. Samtidigt aspekter vilka flera är mycket komplicerade. Dessutom pågår andra utredningar som berör hela kvalitetsproblemet. Kommittén anser därför att hela denna fråga nu bör göras till föremål för en samlad utvärdering. D Kommittén anser det angeläget att konsumemintresset även fortsättningsvis ges ett betydande inflytande vid jordbruksprisöverläggning- i arna. Vad gäller konsumentdelegationens sammansättning anser kommittén att delegationen bör förstärkas med näringsfysiologisk expertis. Det är vidare att delegationen ges sådana resurser att den angeläget kan fylla sin roll som en med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation jämställd part. D Kommittén har också haft att pröva om förändringar är önskvärda i vår livsmedelskonsumtion med hänsyn tillfolkhälsosynpunkter (kap. 8). Kommitténs medicinska och näringsfysiologiska expertis har lagt fram rekommendationer som förutsätter förändringar av nuvarande kostvanor, främst minskningar i konsumtionen av fett och socker. Konsumtionen av spannmålsprodukter och potatis bör ökas. Även konsumtionen av alkoholdrycker bör ytterligare begränsas. Rekommendationerna syftar i första hand till att förbättra hälsa och vitalitet under människornas livslopp. Enligt kommitténs mening bör de av expertisen förordade kostförändringarna i stort kunna utgöra riktlinjer i detta avseende inom den framtida livsmedelspolitiken. D Kommittén utgår från att livsmedelsindustrin i sin produktutveckling beaktar kostrekommendationerna liksom att företagen anpassar sin marknadsföring, såväl när det gäller reklam som prissättning. Kommittén anser att livsmedelsverket bör få i uppdrag att undersöka möjligheterna att pröva ett nytt märkningssystem för fett- och sockerhalter för någon eller några lämpliga varugrupper. D Prispolitiken utgör generellt sett enligt kommitténs mening ett relativt trubbigt vapen för att genomföra kostförändringar. Möjligheterna att med priset som medel ändra kosten är dock olika för skilda livsmedel.

”7

r i 2|

Sammanfattning

Prispolitiken bör emellertid när så är möjligt användas i syfte att ändra konsumtionen enligt de riktlinjer för kostförändringar som kommittén redovisat. Självklart är också att prispolitiska åtgärder som motverkar kostförändringar i gynnsam riktning inte bör komma till användning. Ett område där aktiva prispolitiska åtgärder bör kunna komma till användning är prisrelationerna mellan mjölk av olika fetthalt. Här bör enligt kommitténs mening vid jordbruksprisöverläggningarna hänsyn tas till de rekommendationer om minskad fettkonsumtion som kommittén redovisat. D Kommittén anser det mycket angeläget att statsmakterna verkar för att en samordning sker av berörda myndigheters informationsverksamhet inom livsmedelsområdet. Härvid skulle befintliga resurser kunna utnyttjas på ett betydligt effektivare sätt. Mot bakgrund av vad kommittén anfört om behovet av kostförändringar behövs en samordning av de åtgärder som vidtas i syfte att åtstadkomma ändrade kost- och dryckesvanor. D l kap. 10 behandlar kommittén Iivsmedelsférsdrjningens sårbarhet vid avspärrning och krig. Kommittén har som en utgångspunkt haft den inriktning av försörjningsberedskapen som fastlades i 1982 års försvarsbeslut. Detta innebär bl. a. att samhällets minimibehov av livsmedel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsmedelsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning. Härvid understryks vikten av en geograñskt väl differentierad produktion. Kommittén anser det angeläget att försörjningsberedskapen även i framtiden har detta syfte bl. a. med hänsyn till trovärdigheten i vår säkerhetspolitik såväl inåt gentemot den egna befolkningen som utåt gentemot omvärlden. Vid en längre kris måste omställningar ske både av vår konsumtion och produktion av livsmedel. Konsumtionen måste genom bl. a. ransoneringar ställas om mot en kost med mera vegetabilier och mindre animalier. Mjölkkonsumtionen bör dock behållas ungefär oförändrad. Denna s. k. kriskos! utgör en från näringsfysiologisk synpunkt acceptabel miniminivå. Produktionen måste också ställas om mot en mera resurssnâl vegetabilieproduktion. Vissa faktorer är särskilt betydelsefulla för att klara livsmedelsförsörjningen vid en kris. Detta gäller särskilt tillgången på arbetskraft, handelsgödsel och vissa andra kemikalier, proteinfoder samt reservdelar och utsäde. Tillgången på bl. a. råvaror för handelsgödsel samt proteinfoder och vissa maskiner är i stor utsträckning importberoende. Vid en långvarig kris räknar kommittén med ett mycket stort importbortfall, vilket innebär att tillgången på de nämnda produktionsmedlen kommer att starkt begränsas med åtföljande minskningar i jordbruksproduktionen. Genom nämnda omställningar av såväl konsumtion som produktion beräknas emellertid befolkningens nödvändiga livsmedelsbehov kunna tillgodoses. D Kommittén vill särskilt framhålla den utomordenligt viktiga roll som tillgången till handeIsgödse/kväve spelar för vår livsmedelsberedskap. För tillverkningen är ammoniak den mest betydelsefulla râvaran. Tillverkningen av ammoniak i Sverige täcker f. n. bara ca 15 °/o av vårt

’**”r"*’ “*

- D SOU l984:86 Sammanfattning

fredsbehov. Kommittén anser därför att de planer som finns på att starta ytterligare ammoniakproduktion inom landet bör understödjas. Dessa planer, bl. a. det s. k. Nynäshamnskombinatet, avser produktion av ammoniak som en biprodukt. Om en ökad tillverkning av ammoniak kan komma till stånd, minskar behovet av och kostnaderna för att beredskapslagra handelsgödsel. Enligt kommitténs mening bör försörjningsansvariga myndigheter få i uppdrag att söka nå en uppgörelse med berörda företag och övriga intressenter om en ökad fredstida ammoniakproduktion inom landet. l fråga om livsmedelsindustrins och -handelns roll i en avspärrning anser kommittén att företagens flexibilitet ger en god grund för att de snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade förhållanden. Som exemkan nämnas ett starkt minskat livsmedelssortiment och pel härpå samtransporter. Kommitténs genomgång har visat att försörjningen med nödvändiga livsmedel torde bli acceptabel under första - och vid en avspärrning andra - krisåret. skulle medföra troligen En längre avspärrning svåra påfrestningar på försörjningen. Om Sverige blir indraget i krig måste man lita till att ett långtgående samarbete mellan myndigheter, och försvarsmakt kan klara de omedelbara behoven för näringsliv befolkningens försörjning. l kap. II tar kommittén ställning tilljordbruksprodukrionens lämpliga omfattning med hänsyn till våra behov såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Kommittén skall enligt direktiven utgå från att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Stöd skall ges för den mängd jordbruksprodukter som behövs för vår fredstida konsumtion, vår livsmedelsberedskap i enlighet med 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. För överskjutande skall jordbruket bära kostnaderna. Nämängd jordbruksprodukter bör i princip att producera den volym som ringen ges stor frihet utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig, främst då för en lönsam export. Kommittén anser att det liksom hittills torde bli nödvändigt att staten också medverkar i en marknadsreglering. För kött-, fläsk-, ägg- och broilerproduktionen förordar kommittén att den volym som bör stödjas genom prisregleringen i stort sett bör motsvara konsumtionen. Kommittén vill emellertid understryka att det måste finnas utrymme för viss import av utbytes- och kompletteringskaraktär samt möjligheter att utveckla och marknadsföra nya produkter. Mjölkproduktionen bör på sikt, under hänsynstagande till kravet på en god livsmedelsberedskap, anpassas till en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsutrymmet för mjölk och mejeriprodukter i fred samt självklart till lönsam export. Därvid bör dock beaktas behovet av viss import - främst ost - samt utrymme för utveckling och marknadsföring av nya produkter. Kommittén vill i detta sammanhang understryka angelägenheten av att mjölkproduktionen är geografiskt väl differentierad.

Sammanfattning 23

EI Kommitténs analyser visar att den inhemska proteinfoderproduktionen kan förväntas öka framöver. Utan att någon särskild styråtgärd sätts in beräknas ärtarealen öka. Även oljeväxtodlingen beräknas framöver ta ytterligare viss åkerareal i anspråk. Kommittén anser det lämpligt att frågan om framställning av socker och andra sötmedel, sprit samt stärkelse görs till föremål för en särskild utredning innan ställning mer långsiktigt tas till omfattningen av sockerbets- och fabrikspotatisodlingen liksom till frågan om stärkelseframställningen. Enligt kommitténs mening bör en produktion på överskottsarealen t. v. liksom hittills utgöras av spannmål. Detta spannmålsöverskott kan, om animalieproduktionen i enlighet med kommitténs förslag anpassas, komma att med nuvarande avkastningsutveckling ytterligare öka. Analysen visar att vårt behov av åkerareal för vår egen livsmedelsförsörjning med nuvarande trender i fråga om arealavkastning understiger den nu brukade arealen. Frågan om åkerarealens storlek bör emellertid inte ses enbart från vår egen försörjning med livsmedel utan rymmer flera ytterligare aspekter som bör vägas in i bilden såsom alternativa användningsmöjligheter för åkerarealen, restriktioner i användningen av handelsgödsel och växtskyddsmedel, åkerarealens betydelse för landskapsbilden, sysselsättning och regionalpolitik m. m. Den samhällsekonomiska kostnaden för den beräknade överskottsarealen är relativt begränsad. Samtidigt medför den ökade arealen icke obetydliga fördelar för samhället i form av ett öppet odlingslandskap och förbättrad livsmedelsberedskap samt från sysselsättningsoch regionalpolitisk synpunkt. Det är vidare svårt att f. n. bedöma den framtida betydelsen av energiproduktion. Under vissa förutsättningar kan dock produktion av etanol eller annan energigrödeproduktion på sikt bli ett konkurrenskraftigt alternativ. Likaså är det svårt att bedöma huruvida ytterligare restriktioner för användning av t. ex. handelsgödsel och växtskyddsmedel kommer att införas vilka påverkar behovet av åker. Den närmaste framtiden rymmer åtskilliga möjligheter för jordbruket att utöver nuvarande användning av åkerarealen finna lönsamma alternativ för användning av den. Samhället bör ta ett delansvar för överskottsarealens kostnader. Andelen för samhället bör vara 40%, medan näringen svarar för 60 %, räknat vid normalskörd. Samhällets kostnader beräknas första året bli l60 milj. kr. för att därefter minska. En uppskattning av kostnaden beräknas för en femårsperiod till 600 milj. kr. Det ankommer i första hand på jordbruket att aktivt arbeta för att anpassningsåtgärderna på vegetabilieområdet leder fram till att samhällets delansvar i finansieringen av överskottsproduktionen kan upphöra. En utvärdering av anpassningsåtgärderna skall ske efter femårsperiodens slut, varvid en bedömning görs om uppställda anpassningsmål uppnåtts också beträffande kostnadsansvaret. En totalfmansiering av samhällets kostnader skall ske. Denna bör ske inom jordbrukssektorns ram, t. ex. genom minskade livsmedels-

A

24 Sammanfattning SOU l984:86

subventioner eller prispåslag med avräkning av mervärdeskatteeffektema på prishöjningarna.

Vad gäller de spannmålskvantiteter som åtgår för att uppfylla Sve-

riges utfästelser i det internationella samarbetet mot världssvälten anger direktiven att de bör ingå i den volym för vilka priserna fastställs inom ramen förjordbruksprisregleringen. Det bör ankomma på statsmakterna att precisera dessa kvantiteter. Det omfattande arbete som under åren lagts ned på att analysera jordbrukarnas inkomst- och levnadsstandard och jämföra denna med andra gruppers redovisas i kap. 12. Den analys av jordbrukarnas inkomster som lämnats ger inte någon entydig bild av jordbrukarnas inkomster och levnadsstandard i relation till andra gruppers. Huruvida inkomstmålet uppfyllts eller ej kan heller enligt kommitténs uppfattning aldrig exakt fastställas. Det blir här endast fråga om översiktliga och fortlöpande avstämningar dels gentemot andra yrkesgrupper, dels mellan olika jordbrukarkategorier. Dessa bedömningar kan endast ske i efterhand när material föreligger. De bör då avse en följd av år som bör ses i ett sammanhang. jordbrukarnas inkomster påverkas av exportkostnaderna för överskotten. Vid inkomstjämförelser måste hänsyn tas till att jordbruket skall bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Detta innebär att jordbrukarnas inkomster kan vara lägre än jämförelsegruppernas på grund av exportkostnader. Lämplig korrigering av exportkostnadens inverkan på inkomsten bör därför göras för här aktuella inkomstjämförelser. Det är enligt kommitténs mening angeläget att ytterligare material kan tas fram som belyser jordbrukarnas inkomster jämförda med andra småföretagargruppers. Härvid bör också prövas möjligheterna

att utföra s. k. typgårdsberäkningar (modelljordbruk).

Kommittén anser att stödformen lån med uppskjuten ränta bör avvecklas. Kommittén vill i detta sammanhang särskilt peka på den utsatta situation som vissa nyetablerade och högt skuldsatta jordbrukare befinner sig i. För att åstadkomma en nödvändig förbättring för dessa kategorierjordbrukare bör övervägas om möjligheterna till finansiell rekonstruktion av företagen kan ökas ytterligare. Problemen är enligt kommitténs mening av en sådan omfattning att det därutöver är angeläget att det snarast görs en särskild översyn att de utsatta jord-

brukarnas situation. Översynen bör även omfatta hur man i framti-

den med risk för stigande kapitalkostnader skall få till stånd en nyetablering utan att den som etablerar sig har ett mycket stort eget kapital. Kommittén har, som framgår av kap. 13, funnit att både livsmedelsindustrin och -handeln, trots vissa brister, i stort fungerar bra. En utgångspunkt för analyserna har varit att konkurrensen är en förutsättning för att dessa led skall fungera effektivt. Det är enligt kommitténs mening väsentligt att stora företag inte utnyttjar sin dominerande ställning i vissa branscher till att påverka

konkurrensen inom andra områden på ett otillbörligt sätt. Ägarkon-

SOUl984:86 . Sammanfattning 25

centrationen har påverkat utvecklingen mot ökad storskalighet i tillverkningsprocesserna. En nackdel kan därvid vara riskerna för mins- 4 , kad variationsrikedom och i vissa fall minskad färskhet. Om produktion och lagerhâllning fjärmas från de konsumentmarknader de skall \ betjäna kan det medföra att transport- och förpackningskostnader stiger oroväckande och att hållbarhetsbehandling blir ett återkommande inslag i hanteringen. E1 Kommittén har också haft till uppgift att belysa de utlandsägda företagens roll på livsmedelsområdet. Kommittén kan konstatera att dessa spelar en internationellt sett begränsad roll inom det svenska livsmedelssystemet. lnom vissa enskilda branscher och varuområden är dock deras andelar betydelsefulla. De utlandsägda företagen är i stor utsträckning verksamma inom delbranscher som ligger utanför jordbruksprisregleringen. Att de har en så begränsad betydelse inom det jordbruksprisreglerade området torde enligt kommitténs mening få tillskrivas lantbrukskooperationens starka ställning där. Cl Kommittén har särskilt låtit studera hur livsmedelshandeln fungerar. Kommittén har därvid funnit att den i stort sett fungerar väl. Att på samma självklara sätt som var vanligt på l960-talet uppfatta den svenska dagligvaruhandeln som höggradigt effektiv är dock enligt kommitténs mening knappast rimligt. En slutsats från den genomförda analysen är att det i fråga om butiksyta lokalt finns en inte obetydlig överkapacitet. Att konsumentpriserna totalt sett av detta skulle ha påverkats mer än ytterst marginellt förefaller enligt kommitténs analyser dock knappast troligt. Analysen av handelns förhållanden har dock försvårats av bristen på ändamålsenliga data, varför det enligt kommitténs mening är angeläget att det statistiska underlaget förbättras. _ El Kommittén anför i kap. 14 att de speciella förhållanden som råder i norra Sverige särskilt bör beaktas vidjordbrukspolitikens utformning. Främst beredskapsskäl men även sysselsättnings- och miljöskäl talar enligt kommitténs mening för att en jordbruksproduktion av i stort sett nuvarande omfattning bibehålls i norra Sverige. Stödet till jordbruket i norra Sverige bör enligt kommitténs mening liksom hittills utgå i form av prisstöd och regionalt rationaliseringsstöd. Prisstöd bör utgå till mjölk, kött, fläsk, modersuggor och getter samt till potatis. Det regionala rationaliseringsstödet bör utformas så att likviditeten och den ekonomiska stabiliteten i företagen förbättras framför allt under de första åren efter en investering har utförts. Stöd bör utgå i form av räntebidrag, investeringsbidrag och startbidrag. Kommittén föreslår även en samordning av glesbygdsstödet och rationaliseringsstödet. Om kommitténs förslag beträffande Norrlandsstödet skall kunna genomföras, vilket innebär att jordbruksproduktionen i norra Sverige i stort måste bibehållas framför allt från regionalpolitisk synpunkt och av beredskapsskäl, måste man räkna med ökade medel för detta. El l kap. 15 redovisas kommitténs olika ågärder för att anpassa jord- g bruksproduktionen till konsumtionen. När det gäller begränsningar av

-- -- - V —~~y——» v. - -------

26 SOU l984:86

Sammanfattning

produktionen är det svårt att finna åtgärder som samtidigt har en

snabb verkan och dessutom verkar på längre sikt. Kortsiktiga selektiva åtgärder, t. ex. utslaktningspremier, bör användas restriktivt och i princip endast i kombination med åtgärder som också har en långsiktigt verkande effekt. Beträffande produktionsanpassning för mjölkproduktionen ställer sig kommittén med hänsyn till dess stora regionala betydelse tveksam till generell lönsamhetsförsämring för denna produktionsgren. Frågan om ett tvåprissystem för mjölk har diskuterats inom kommittén bl. a. som ett medel för att åstadkomma långsiktig balans. Kommittén erinrar härvid om att riksdagen våren 1984 bemyndigat regeringen att besluta om ett eventuellt tvåprissystem för mjölk. Jordbruksnämnden och jordbruket skall härvid först undersöka de tekniska möjligheterna att införa ett sådant system. Vad gäller övriga produktionsgrenar inom animalieområdet skall, som framgår av kap. ll, kommittén enligt direktiven utgå från att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därför bör jordbruket ges stor frihet att producera den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig. Detta innebär att marknadsekonomin bör ges betydande spelrum. Det kan dock uppkomma särskilt besvärliga anpassningssituationer där samhällets medverkan i särskilda produktionsstyrande åtgärder är påkallad. Kommittén har funnit att något behov av fortsatt investeringsförbud inte föreligger. lnvesteringsförbudet bör därför upphöra den 30 juni 1985. Kommittén har utvärderat den styrning av ägg- och fläskproduktionens utbyggnad som sker genom differentierade avgifter och pristilllägg. Kommittén ifrågasätter det befogade i att fortsättningsvis tilllämpa differentieringen. Kommittén föreslår därför att de angivna differentierade avgifterna och tilläggen tas bort så snart som möjligt, förslagsvis fr. o. m. den l januari I986. Finansiering av den del av äggregleringen som f. n. sker genom den differentierade produktionsavgiften för ägg bör i stället kunna ske genom en icke differentierad avgift av lämplig storlek. Frågor rörande stödet till jordbruket och prisregleringens utformning behandlas i kap. 16. Kommittén har som framgår av kap. 4 ansett att de förhållanden som råder på den internationella marknaden innebär att jordbruket måste ges ett särskilt stöd. Detta stöd har hittills utgått i form av ett prisstöd samt en pris- och marknadsreglering på jordbrukets produkter (s. k. producentprislinje eller högprislinje). Alternativet till ett prisstöd är att gejordbrukarna önskvärda inkomster på annat sätt än som nu där stödet i huvudsak betalas via höjda konsumentpriser. Ett sådant alternativt stöd kan utgå t. ex. i form av inkomsttillägg eller genom subventionering av produktionfaktorer-

na. En väg som grundligt diskuterats i tidigare jordbruksutredningar

är att övergå till en s. k. världsmarknadsprislinje (ibland benämnd lågprislinje eller frihandelslinje) i vilken priserna fritt anknyts till den internationella prisnivån. Stödet till jordbrukarna finansieras då ge-

SOU 1584:86 -

Sammanfattning 27_

nom skattemedel eller genom avgifter på konsumtionen. Stödet kan sedan utbetalas till jordbrukarna t. ex. i form av areal- eller pristillägg. Även direkta inkomstöverföringar har diskuterats. Frågan om införandet av en världsmarknadsprislinje har vid samtliga tidigare tillfällen som frågan prövats av tidigare utredningar avvisats av utredningarna och statsmakterna, både av statsñnansiella och andra skäl. Kommittén har inte bedömt att förutsättningarna för införande av en sådan prislinje är större nu än tidigare. D Kommittén anser att en åtskild redovisning för företag med verksamhet såväl inom som utom prisregleringen bör genomföras snarast möjligt. Kommittén anser det vara rimligt att den berörda förädlingsindustrin frivilligt prövar möjligheterna att dela upp verksamheten i friståendejuridiska enheter. Om uppdelning eller särredovisning inte kommer till stånd i önskvärd omfattning och man finner att verkningarna av sådana uteblivna åtgärder från allmän synpunkt har skadlig verkan får vid senare tidpunkt övervägas om andra åtgärder med anledning härav behöver vidtas. \ Vid prisöverläggningarna bör fortsättningsvis anges hur den föreslagna partiprishöjningen förväntas höja producentpriserna. Det vanligaste medlet som jordbruksnämnden har att tillgå för att rätta till uppkommande konkurrensproblem inom prisregleringen är förhandling med aktuella företag. Detta har hittills i huvudsak fungerat väl. Nämnden har också vissa begränsade medel att ingripa mot konkurrensbegränsningar som förekommer inom prisregleringen genom att utnyttja de instrument som finns inom regleringen. Kommittén föreslår att nämnden också ges möjligheter till vitesförelägganden. D Jordbruksnämnden bör i fortsättningen särskilt följa i vilken utsträckning företagsuppdelningar kommer till stånd liksom övriga konkurrensfrågor inom prisregleringens område. D Jordbruksprisregleringen bör enligt kommittén vara utformad så att den inte försvårar eller hindrar utveckling av nya produkteroch deras införande på marknaden. Kommittén anser att styrning av nya produkter dock bör äga rum i de fall en okontrollerad utveckling hotar det övergripande livsme-

delspolitiska försörjningsmålet som fastlagts av statsmakterna.

Det kan hävdas att prissättningen inom regleringen bidragit till en å högre prisnivå för vissa produkter medan prisnivån för andra hållits ?_nere. Kommitténs ståndpunkt är att sådana modifieringar av priser och avgifter, vilket redan nu gäller, bör kunna göras som ett led i prisöverläggningarna på jordbrukets område. Kommittén anser att utnyttjande av varor, vilka inordnats i jordbruksprisregleringen, för framställning av tekniska produkter eller för annan användning än som livsmedel eller fodermedel bör få ske fritt eller med andra ord vara fri från restriktioner. D Kommittén förordar att ordningen med i princip obundna överläggningarinom jordbruksprisregleringen bibehålls t. v. för att man bl. a. skall få större erfarenheter. D En undersökning vid lantbruksuniversitetet om maskinkapacitet ty-

28 Sammanfattning SOU l984:86

s

der som anges i kap. 17 inte på att jordbruket har en olämplig maskinkapacitet. Det finns en viss tendens att man vid mindre gårdar har för hög kapacitet oftare än vad fallet är för de större gårdarna. Någon ytterligare förbättring av lånegarantivillkoren eller införande av nya stödformer för att främja samverkan synes inte vara motiverat. Rådgivning i samverkansfrågor bör emellertid ges hög prioritet i bl. a. den verksamhet som lanbruksnämnderna bedriver. Nu gällande riktlinjer för rationaliseringspoliriken har enligt kommitténs mening i stort sett fungerat väl under den tid de har tillämpats. Kommittén anser det därför inte motiverat, att med anledning av de överväganden som kommittén gör beträffande jordbrukspolitiken i övrigt, föreslå någon förändring av principerna för rationaliseringspolitiken. En begränsning av inflödet av vissa resurser i jordbruket är enligt kommitténs mening nödvändig under de närmaste åren för att åstadkomma en bättre balans mellan produktion och behov av främst animalieprodukter. Detta bör komma till uttryck i såväl rådgivningen som tillämpningen av den markpolitiska lagstiftningen och det statliga fmansieringsstödet.

1 och arbetets

Utredningsuppdraget

uppläggning

1.1 Direktiven m. m.

Kommittén tillsattes den 14 januari 1983 och antog namnet 1983 års livsmedelskommitté (LMK). l direktiven anför föredraganden, chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Lundkvist, följande.

Sedan ca 50 år tillbaka har vi i vårt land en reglering av priserna på jordbruksprodukter. Denna har kombinerats med andra åtgärder påjordbruksområdet och därigenom har en jordbrukspolitik formats, vars syfte och inriktning varierat under åren. Grundläggande faktorer har varit produktionens omfattning med hänsyn tagen till beredskap och avsättningsmöjligheter inom landet, prissättningen på jordbruksprodukter under hänsynstagande till konsumenternas intresse av livsmedel av god kvalité till rimliga priser och inkomstmálsättningen förjordbrukarna samt en fortgående rationalisering av jordbruksnäringen. Utvecklingen i samhället har lett till att f. n. endast 4-5 % av landets yrkesverksamma befolkning är sysselsatt inom jordbruket med binäringar. Detta är ett resultat också av den rationalisering som skett inom jordbruket och som bygger på ökat utnyttjande av en ständigt förbättrad teknik i form av maskiner och andra produktionsmedel. Denna utveckling har i förening med stigande markvärden lett till att jordbruket har blivit mycket kapitalintensivt, vilket särskilt gör sig gällande vid nyetablering. Dejordbrukspolitiska åtgärderna samordnades för första gången genom beslut av riksdagen år 1947. Riktlinjer för jordbrukspolitiken har därefter fastställts av riksdagen år 1967 (prop. 1967:95, JoU 1967:25, rskr 1967:280) och de nu gällande år 1977 (prop I977/78:19, JoU 1977/78:10, rskr l977/78:103). De riktlinjer som således vid dessa tillfällen har fastlags av riksdagen brukar beskrivas i form av tre delmål för jordbrukspolitiken, nämligen produktionsmálet, inkomstmålet och effektivitetsmålet. Formuleringarna av målen har liksom deras inbördes tyngd skiftat mellan de olika besluten. Enligt 1967 års riksdagsbeslut skulle jordbrukspolitiken inriktas på en fortsatt snabb rationalisering samtidigt som en viss samhällsekonomiskt motiverad minskning av produktionens omfattning genomfördes. Vidare skulle prissättningen på jordbrukets produkter fortlöpande avvägas med beaktande av samhällets, jordbrukarnas och konsumenternas intressen. Detta innebar att jordbruks-

politiken fick samma huvudsyften som den allmänna ekonomiska politiken,

nämligen att främja fortsatt välstándsökning och att medverka till att alla grupper blev delaktiga härav. Förjordbruket blev målet att till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad åstadkomma en jordbruksproduktion av önskad storlek och samtidigt ge de ijordbruket sysselsatta delaktighet i den allmänna standardstegringen samt ge konsumenterna bra livsmedel till så låg kostnad som möjligt.

I

och arbetets uppläggning SOU l984:86

Utredningsuppfiraget

4/ \

Enligt I977 års riksdagsbeslut är utgångspunkten för jordbrukspolitiken att landets naturliga resurser för jordbruksproduktion skall utnyttjas. Enligt riktlinvara att tillförsäkra dem som är jerna skall ett huvudsyfte med jordbrukspolitiken sysselsatta inom jordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Vidare skall jordbrukspolitiken ha till mål att tillgodose konsumenternas berättigade krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalité till rimliga priser. Ett viktigt led i de statliga insatserna blir därför enligt riksdagsbeslutet att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag och att genom stöd till forskning, försök och rådgivning medverka till utvecklandet av en teknik som kan utnyttjas vid sådana företag. De ekologiska och miljömässiga aspekterna på jordbruket skall därvid särskilt beaktas. .lordbrukspolitiken skall vidare ges en sådan inriktning att jordbruket och därtill knutna verksamheter kan medverka i en aktiv regionalpolitik. Produktionsmålet utformades som delmål avseende åkerarealen, mjölkproduktionen och driftsinriktningen i övrigt. Beträffande äkerarealen gäller att den åkerjorden skall utnyttjas för jordbruksproduktion, vilket innebrukningsvärda bär ett bibehållande av ungefär nuvarande âkerareal. Den fredstida mjölkproduktionen skall upprätthållas vid en nivå som ungefär motsvarar konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkprodukter. För övriga animalieprodukter skall eftersträvas att balans i stort sett uppnås mellan produktion och avsättningsutrymme inom landet. Det överskott som uppkommer till följd av målsättningen i fråga om åkerarealen skall i första hand utgöras av spannmål. lnkomstmålet skulle särskilt beaktas vid prissättningen av jordbruksprodukterna. Däremot fanns det enligt riksdagsbeslutet inte anledning att precisera inkomstmålet genom att ange vilka grupper som skulle jämföras och hur jämförelsen skulle gå till. Det framhölls därvid att det gällde att ta hänsyn till såväl ekonomisk som social standard, varför det var svårt att göra exakta mätningar. Vid sidan av att inkomstmålet skulle avse i första hand heltidssysselsatta inom jordbruket skulle en strävan vara att nå en ökad utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier. Samtidigt som syftet skulle vara att de som är sysselsatta skulle kunna följa med i den allmänna standardökningen som inom jordbruket kan uppnås i vårt land fick detta inte ses som en lönsamhetsgaranti för varje enskilt företag. När det gällde prissättningen framhölls i beslutet att det borde föreligga en betydande frihet vid valet av utgångspunkter för prissättningen. Effektivitetsmålet innebär att rationaliseringspolitiken i första hand skall främja uppbyggandet och vidmakthållandet av effektiva familjeföretag. Härigenom för att framställa jordbruksprodukter till en skapas enligt beslutet förutsättningar och samtidigt uppnå inkomstmålet för de i acceptabelt låg produktionskostnad Detta skall vara rationaliseringspolitikens huvudjordbruket yrkesverksamma. syfte. Därutöver skall enligt beslutet rationaliseringspolitiska medel liksom dittills kunna användas för att nå andra från samhällelig synpunkt angelägna mål. Bl. a. skall rationaliseringspolitiken kunna fungera som ett regionalpolitiskt instrument. De medel som enligt riksdagsbeslutet skall användas för att förverkliga de jordbrukspolitiska målen är, liksom tidigare, i första hand ett prisstöd pá jordbruksprodukter (jordbruksprisregleringen), statliga åtgärder för att stimulera rationaliseringen i jordbruket samt en markpolitisk lagstiftning. Prisstödet skall främst ges i form av ett gränsskydd, vid behov kompletterat med marknadsreglerande åtgärder (s. k. producentprislinje). I viss utsträckning skall stödet kunna utgå i form av särskilda pristillägg finansierade med statliga medel (s. k. mellanprislinje).

i

uppläggning

, Utredningsuppdráget och arbetets 31

Behovet av en utredning

Sedan riksdagen år 1977 fattade beslut om riktlinjerna för jordbrukpolitiken har de samhällsekonomiska förhållandena förändrats. Utvecklingen i svensk samhällsekonomi har från slutet av 1970-talet lett fram till ett mycket stort budgetunderskott, bristande balans i utlandsaffärerna, kraftiga prisstegringar och en mycket hög räntenivå. Orsakerna till detta står att finna dels i den svaga tillväxten i världsekonomin, dels i den ekonomiska politik som under denna tid förts i Sverige. Effekterna av denna ekonomiska politik har skärpt konflikterna mellan dejordbrukspolitiska mål som uppställdes år 1977 och försvårat möjligheterna att tillgodose dem. Konsumenterna har drabbats av kännbara prishöjningar på livsmedel bl. a. som en följd av att den bristande balansen i ekonomin lett till en kraftig kostnadsökning både inom jordbruket och i efterföljande led. Samtidigt har realinkomsterna för stora grupper konsumenter sjunkit kraftigt. Därtill kommer att den betydande minskningen av livsmedelssubventionerna som genomförts ytterligare höjt livsmedelspriserna. Fr. o. m år l977 och fram till nu har priserna på de subventionerade baslivsmedelen mer än fördubblats. Detta har lett till att konsumtionen av vissa livsmedel, främst kött och fläsk, minskat samtidigt som en viss ökning av produktionen ägt rum genom att jordbrukarna sökt kompensera en sjunkande lönsamhet med ökade arbetsinsatser och större besättningar. Jordbruket kan därför inte avsätta hela sin produktion inom landet utan måste i allt högre grad sälja produkterna utomlands med ökade exportkostnader som följd. Inflationen och det höga ränteläget har också vållat svåra ekonomiska problem inomjordbruket och då inte minst för de nyetablerade jordbrukarna. Det hari sin tur lett till att intresset för investeringar inom jordbruket minskat, inte minst under de senaste åren. På sikt kan detta medföra att den effektivitet som utmärker svensktjordbruk och är en viktig förutsättning för att dejordbrukspolitiska målen skall uppnås riskerar att gå förlorad. Jordbrukspolitiken är inriktad på att bl. a. ge producenterna ett prisskydd mot utländsk konkurrens. Denna politik förutsätter att konsumenterna kan lita på att de får så bra livsmedel som möjligt till rimliga priser. Den förutsätter också att jordbrukarna kan utveckla och driva sin näring så att de får möjlighet att uppfylla konsumenternas krav och önskemål. Den redovisade utvecklingen i svensk samhällsekonomi gör emellertid att den jordbrukspolitik som beslöts år l977 inte längre fungerar på det sätt riksdagen förutsatte när beslutet fattades. Det blev , därför nödvändigt att inför överläggningar om prisregleringen för tiden efter den 30juni 1982 vidta särskilda förberedelser genom att tillkalla en särskild kommitté för ändamålet. Jag vill i sammanhanget också fästa uppmärksamheten på att en rad utredningar under senare år tillsatts för att utreda olika delproblem inom jordbrukspolitikens ram. Redan tillkomsten av dessa utredningar utgör i sig ett tecken på att den förda jordbrukspolitiken i åtskilliga hänseenden inte lett till avsett resultat. . Den bakgrund jag nu skisserat utgör enligt min mening ett starkt motiv för att en översyn av jordbrukspolitiken snarast kommer till stånd. Enligt min mening är det också alltmer angeläget att sätta in jordbrukspolitiken i ett vidare sammanhang, nämligen i ett livsmedelspolitiskt perspektiv. Den totala konsumtionen av livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) uppgick år 1981 till ca 65 miljarder kronor. Den privata konsumtionen av livsmedel utgjorde ca 20 °/oav all privat konsumtion. Av den totala livsmedelskonsumtionen år 1981 avsåg ca 38 miljarder kronor eller nästan 60 % sådana livsmedel som i råvaruledet omfattas av jordbruksprisregleringen. Värdet av dessa livsmedel uppgick i prisregleringsledet till ca 21 miljarder kronor. Genom livsmedelssubventionerna sänktes emellertid priserna, varför ett belopp av ca 17 miljarder kronor

32 och arbetets

Urredningsuppdraget uppläggning

fördes vidare till konsumenterna. Med prisregleringsledet avses här det led i vilket priserna på jordbruksprodukter regleras, dvs. för animalieri huvudsak partiledet och för vegetabilier i huvudsak priset hos jordbrukarna. Av det totala värdet inom jordbrukprisregleringen gick l98l ca l5 miljarder kronor till att täcka jordbrukarnas kostnader för inköpta produktionsmedel och ca 3 miljarder kronor utgjorde kostnader för den del av livsmedelsindustrin (bl. a. mejerier och slakterier) som ligger inom jordbruksprisregleringen. Ersättningen till jordbrukarna för eget arbete och eget kapital uppgick till ca 3 miljarder kronor. Den jordbruksprisreglerade sektorn är således av stor betydelse för konsumenternas livsmedelsutgifter. Förädling och distribution av jordbruksprodukter, som till vissa delar omfattas av jordbruksprisregleringen, svarar också för en väsentlig del av utgifterna. Därtill kommer utgifter för sådana livsmedel som inte omfattas av jordbruksprisregleringen. Alla delarna i den s. k. Iivsmedelskedjan spelar således en viktig roll för de slutliga konsumentpriserna på livsmedel, De är också alla beroende av varandra. Så t. ex. kan svensk jordbruksproduktion inte upprätthållas utan att vi har en effektiv inhemsk livsmedelsindustri som tar hand om jordbrukets råvaror. Jordbruket och livsmedelsindustrin utgör också en viktig marknad för annan industri och för servicenäringarna som tillverkar insatsvaror, förnödenheter, ger service och transporter. Av stor betydelse förjordbruket och livsmedelsindustrin är också hur distributionen och handeln är uppbyggd. Utvecklingen inom livsmedelsindustrin kännetecknas av en fortgående koncentration av såväl ägandet som av tillverkningen till större och färre produktionsenheter. lnom både livsmedelsindustrins råvaru- och förädlingsdel har de producentkooperativa föreningarna och företagen en mycket stark ställning. De har också en betydande andel i handeln med jordbrukets produktionsmedel. Också i övrigt är livsmedelsindustrin starkt koncentrerad. l detta sammanhang bör även

det ökade multinationella inslaget i livsmedelsindustrin framhållas. Den starka

koncentrationen gäller i hög grad också distribution och handel. Tillsammans utgör de olika delarna i Iivsmedelskedjan en väsentlig del i vår samhällsekonomi. Den ger helt eller delvis sysselsättning åt långt fler än vad de tidigare angivna 4-5 % sysselsatta inom jordbruket ger uttryck för. Förutom de ekonomiska sambanden mellan livsmedelskedjans olika delar har vi alltmer blivit uppmärksammade på den roll som födan har för vår hälsa. Konsumenterna bör givetvis ha tillgång till från närings- och hälsosynpunkt tillfredsställande livsmedel till rimliga priser men de bör också fritt kunna välja dessa livsmedel efter tycke och smak. lnom de olika delarna av Iivsmedelskedjan används i ökad utsträckning kemikalier av olika slag i form av handelsgödsel och bekämpningsmedel ijordbruket samt tillsatser i fodermedel och livsmedel. Denna utveckling har bl. a. lett till ökad avkastning och effektivitet inom jordbruket och livsmedelsindustrin samt underlättat distributionen av livsmedel. Samtidigt har denna utveckling medfört en oro hos många konsumenter för hälsorisker. För att begränsa riskerna för konsumenterna har åtgärder vidtagits, bl. a. i form av en livsmedelslagstiftning som möjliggör en kontroll av våra livsmedel. l vårt land råder sedan länge en bred politisk enighet om att vi skall ha en hög grad av självförsörjning för att kunna trygga behovet av livsmedel både i fred och i händelse av avspärrning. Detta förhållande har också varit grundläggande när är emellertid i målen för jordbrukspolitiken lagts fast. Vår livsmedelsförsörjning dag mycket sårbar. Således är både jordbruket och livsmedelsindustrin i hög grad importberoende vad gäller vissa produktionsmedel. Livsmedelssektorn som helhet är för sin verksamhet i stor utsträckning beroende av energi, datorteknik, transporter och personal i nyckelbefattningar. Härtill kommer den tidigare beskrivna utvecklingen inom industrin och handeln. Tillverkningsresurserna liksom

i l

Utredningsuppdraget

9 och arbetets uppläggning 33

råvarutillgångarna är- ojämnt fördelade “lnom landet. Vissa försörjningsviktiga livsmedel tillverkas endast vid ett fåtal anläggningar. Av vad jag nu har redovisat framgår att jordbruksnäringen är grunden för den största delen av vårt lands livsmedelsförsörjning. Förädlingen av råvaran och distributionen av färdiga livsmedel är viktiga led i självförsörjningen. Ett ökat internationellt beroende gör sig gällande inom livsmedelsindustrin. Denna omständighet påverkar vår livsmedelsförsörjning och dess sårbarhet. En ytterligare faktor av betydelse för ett vidgat livsmedelpolitiskt perspektiv är den ökande medvetenheten om betydelsen av att konsumenterna får tillgång till livsmedel som främjar folkhälsan. Det finns således flera skäl för en samlad livsmedelspolitisk utredning. För detta ändamål bör en särskild kommitté tillkallas.

Utgângspunkter för utredningsarbete!

Som en utgångspunkt för kommitténs arbete vill jag fastslå att huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också förjordbrukspolitiken måste vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Detta bör ske genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas i jordbruket och under hänsynstagande till miljön. l 1977 års jordbrukspolitiska beslut gjordes inkomstmálet till huvudsyfte för jordbrukspolitiken. Som framgår av vad jag nyss anfört harjag en annan uppfattning om vad som skall vara jordbrukpolitikens huvudmål. Som likställda delmål för jordbrukspolitiken bör således under huvudsyftet att trygga vår livsmedelsförsörjning gälla att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. Att konsumentmålet och inkomstmålet blir likställda är enligt min mening en viktig förutsättning för attjordbrukspolitiken skall kunna mötas med förtroende både av konsumenter och jordbrukare. Familjejordbruket kommer också framöver att vara den dominerande företagsformen inom ramen för en geografiskt väl diffentierad jordbruksproduktion. Jag vill här understryka den roll jordbruket spelar för sysselsättningen i bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen. Brukningsrätten bör tryggas för dem som är mest lämpade att driva jordbruk. Detta bör också ligga till grund vid en översyn av nu gällande jordbrukspolitik. Av utredningstekniska skäl bör en avgränsning göras så att kommitténs arbete inriktas på de jordbruksprisreglerade produkterna och de livsmedel i vilka ingår sådana produkter. Samtidigt bör emellertid beaktas den betydelse trädgårdsprodukter och tisk har för vår försörjning.

Produktionsmålet

1977 års riksdagsbeslut om produktionsmålet grundade sig på bedömningar och förslag av I972 års jordbruksutredning. Produktionsmålet utformades med hänsyn tagen till kraven på en god livsmedelsberedskap, den internationella livsmedelssituationen, regionalpolitiska och samhällsekonomiska hänsyn samt miljövårdsskäl. Kommittén bör pröva om de bedömningar som gjordes i fråga om produktionsmålet i samband med l977 års beslut alltjämt kan utgöra grund för produktionsmålets utformning eller om utvecklingen sedan år 1977 kräver förändringar av inriktningen av produktionsmålet. Kommittén bör därvid ha som en utgångspunkt den inriktning av försörjningsberedskapen som fastlades i 1982 års försvarsbeslut. Detta innebär bl. a. att samhällets minimibehov av livsmedel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsmedelsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning. Härvid

3 —Jordbruksochlivsmedelspolitik

arbetets

34 Utredningsuppdraget och uppläggning

vill jag också understryka vad jag nyss har anfört om vikten av en geografiskt väl differentierad produktion. bör kommittén också beakta de begränsningar i an~ Vid sina överväganden vändningen av kemiska medel som kan bli en följd av de förslag som utredningen om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket (Dir 1979:1 I9) väntas lägga fram. föreligger på jordbruksprodukter. Dessa överskott tende- Betydande överskott rar att öka. De måste avsättas på världsmarknaden till priser som inte oväsentligt understiger vad som behövs för att ge producenterna täckning för deras kostnader och nödvändiga arbetsersättningar. Kostnaderna för att avsätta dessa överskott därför i ett längre perspektiv livsmedelsprisernas utveckling i vårt land påverkar om huvudsyftet med nu gällandejordbrukspolitik skall uppfyllas. Kommittén bör av överproduktionen för konsumenterna och för samanalysera konsekvenserna hällsekonomin. kan åstadkom- Förslag bör med förtur lämnas till sådana åtgärder som snarast ma bättre balans mellan produktion och konsumtion. Kommittén för en skall utgå ifrån att näringen själv måste bära kostnaderna utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därmed understryks det produktion ansvar jordbruksnäringen måste känna för att åstadkomma en anpassning av till de mål som ställs upp för jordbrukspolitiken i vår livsmedelsproduktionen försörjning. 1 detta sammanhang kan kommittén förutsättningslöst pröva någon form av investerings- eller etableringskontroll och effekterna av en sådan åtgärd från såväl konsument- som producentsynpunkt. bör belysas förutsättningarna att l anslutning till frågan om produktionsmålet använda åkermark för ökad produktion av proteinfoder som kan ersätta import , och för produktion av energigrödor.

lnkomstmålet

Kommittén bör belysa inkomster, privatkonsumtion, sparande, förmögenhetsställning och standardutveckling för olika kategorier jordbrukare samt göra motsvarande studie för såväl andra företagare som löntagargrupper. Därvid bör bl. a, kapitalförändringarnas inverkan på lantbrukarnas och jämförbara gruppers inkomstförhållanden samt effekterna av olika Skatteregler analyseras. Den kommitté som har tillsatts för att utreda kapitalförändringarnas inverkan på lanbrukarnas inkomstförhållanden (Dir 1980:17) bör därmed upphöra. Den av mig nu kommittén bör vidare redovisa vilka för- och nackdelar som nuvaranföreslagna och inkomstföljsamhet har samt mot bakde metoder för inkomstjämförelser jordbrukare grund härav överväga om det finns skäl att ändra tillvägagångssättet. är enligt min mening mer företagare än löntagare. Betydande svårigheter uppkommer därför närjordbrukares inkomster skall jämföras med löntagares. Kommittén bör därför utarbeta metoder som gör det möjligt att i stället jämföra jordbrukares ekonomiska förhållanden med andra företagargrupper. Förutsättningarna för en mera solidarisk inkomstpolitik inom jordbruksnäringen bör undersökas och åtgärder övervägas för att uppnå en bättre fördelning av det totala stödet till jordbruket. Härvid bör mellan olika jordbrukarkategorier den situation som nyetablerade hamnar i bl. a. uppmärksammas jordbrukare liksom den som gjort eller gör stora investeringar. Den i samband med 1977 års inrättade formen av lån med uppskjuten ränta samt de inom ramen riksdagsbeslut för jordbruksprisregleringen införda stödformerna räntestöd och etableringsstöd bör därvid utvärderas.

Utredningsuppdragét och arbetets uppläggning §5

Rationaliseringsfrâgor

En rationellt bedriven jordbruksproduktion är en av förutsättningarna för att garantera konsumenterna livsmedel till rimliga priser och samtidigt uppnå inkomstmålet för de ijordbruket yrkesverksamma. En fortsatt rationalisering av jordbruksnäringen är därför nödvändig. Rationaliseringen bör liksom hittills syfta till att bygga upp och vidmakthålla effektiva jordbruksföretag. Enligt min mening finns det inte anledning att nu göra någon översyn av de allmänna principerna förjordbrukets rationalisering. Kommittén bör inte ta upp denna fråga om den inte aktualiseras i samband med andra frågor som kommittén behandlar. Kommittén bör dock utvärdera de åtgärder för styrning av animalieproduktionen i form av differentierade avgifter och pristillägg som har tillämpats under senare år. Vidare bör uppmärksamhet ägnas åt sambandet mellan rationaliseringen och regionalpolitiskt motiverade strävanden att främja utvecklingen i glesbygderna. Självfallet bör även i fortsättningen regionalpolitiska hänsyn tas vid jordbrukets rationalisering. Kommittén bör i detta sammanhang också skaffa sig en överblick över den investeringsutveckling som skett på maskinsidan och i vilken mån denna kan anses stå i ett rimligt förhållande till de fördelar som vunnits ur rationaliseringsoch produktionsutvecklingssynpunkt. Konsekvenserna av kapitalintensiteten bör belysas. Kommittén bör därvid söka belysa vilka fördelar som skulle kunna vinnas på ett ökat gemensamt utnyttjande av maskinparken och genom vilka åtgärder en sådan utveckling skulle kunna främjas. Kommittén bör även överväga hur olika former av samverkan och sambruk skulle kunna främjas inom rationaliseringsstödets ram. Utredningen om jordbrukets kapitalförsörjning lade i december 1981 fram sitt betänkande (Ds E l98l :|4) Jordbrukets kapitalförsörjning. Betänkandet har remissbehandlats och bereds f. n. inom ekonomidepartementet. l avvaktan på regeringens ställningstagande till utredningens förslag bör frågor om jordbrukets kapitalförsörjning därför inte tas upp om de inte aktualiseras i samband med andra frågor som kommittén behandlar.

Jordbruksprisregleringens utformning

Det enligt detjordbrukspolitiska beslutet gällande inflationsskyddet syftar till att ge jordbruket och viss livsmedelsindustri kompensation för prishöjningar på inköpta produktionsmedel. Kostnadsersättningen till jordbruket mäts med det s. k. produktionsmedelsprisindex (PM-index). Beträffande kostnaderna för uppsamling och förädling lämnas kompensation med hänsyn till den faktiska kostnadsutvecklingen. Inflationsskyddet har i sin nuvarande konstruktion tillämpats fr. o. m. regleringsåret 1974/75. Vissa modifieringar har emellertid vidtagits under denna tid. En central uppgift för den ekonomiska politiken kommer framöver att vara att bryta den nuvarande inflationsutvecklingen. Ett led i detta arbete kommer att vara en strävan att så långt som möjligt undvika automatiska indexuppräkningar. Kommittén bör mot denna bakgrund utvärdera det nu tillämpade inflationsskyddet förjordbruket och därvid också överväga ett system enligt vilket kostnadsökningen kan kompenseras på annat sätt än på grundval av en indexutveckling. Om kommittén vid sina överväganden finner att någon form av index är nödvändig, bör den föreslå erforderliga förändringari nuvarande PM-index alternativt utforma annat index. Inflationsskyddet är kompletterat med ett systern för inkomstföljsamhet. Detta system måste också fortsättningsvis givetvis anpassas med utgångspunkt i inkomstmålsättningen.

Utrednifigsuppdraget

ocharbetets uppläggning SOU l984:86

Kommittén bör överväga metoder för att fastställa den mängd jordbruksprodukter som behövs för vår fredstida konsumtion, vår Iivsmedelsberedskap i enlighet med 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. För den sålunda fastställda volymen bör priser fastställas inom ramen för jordbruksprisregleringen. För övrig produktion bör jordbruket i fortsättningen ta ansvaret. Kommittén bör redovisa utfallet av prisstödet sedan nuvarande riktlinjer härför fastställdes och om denna redovisning så föranleder föreslå vilka åtgärder som bör vidtas för att tillförsäkra jordbrukarna det avsedda stödet. Kommittén bör särskilt analysera effekterna på prissättningen av nuvarande system för kostnadskompensation till förädlingsledet inom jordbruksprisregleringen. Vidare bör kommittén, mot bakgrund av vad jag nyss anfört om inkomstmålet, överväga möjligheterna att ytterligare differentiera prisstödet till olika kategorier jordbrukare. Kommittén bör i övrigt vara oförhindrad att ta upp de frågor om prisregleringen som den finner nödvändiga mot bakgrund av sina överväganden i andra frågor. I972 års jordbruksutredning uttalade sig enhälligt för en översyn av konsumentdelegationens möjligheter att göra konsumenternas intressen gällande i samband med prisöverläggningarna. Som jag tidigare framhållit är det av utomordentlig vikt attjordbrukspolitiken kan mötas med förtroende av såväl producenter som konsumenter. Konsumenternas förtroende för livsmedelspolitiken blir i hög grad beroende av hur informationen om och insynen i jordbruksprisregleringen fungerar. Enligt min mening bör därför möjligheterna att förbättra konsumenternas information om och inflytande på prissättningen på jordbruksprodukter ses över av kommittén.

och distribution av livsmedel

Förädling

Som jag anfört i det föregående kännetecknas de olika leden i livsmedelskedjan av en ökad koncentration. Kommittén bör analysera vilka effekter ägarkoncentrationen och koncentrationen till färre och större anläggningar inom livsmedelsindustrin får på prissättningen till konsument och på möjligheterna att uppfylla de jordbrukspolitiska målen. Kommittén bör också söka bedöma vilken roll de stora multinationella livsmedelsföretagen kan komma att spela för utvecklingen i dessa sammanhang. Livsmedelsindustrin spelar också en viktig roll för sysselsättningen. Även effekterna av den angivna utvecklingen för sysselsättningen bör därför belysas. Motsvarande analys bör ske beträffande distributionsledet. Kommittén bör i anslutning härtill också analysera och dra erforderliga slutsatser av samspelet och beroendet mellan de olika leden i livsmedelskedjan samt de olika ledens betydelse för prissättningen gentemot konsumenterna. Härvid bör övervägas hur en mer öppen redovisning av de olika ledens kostnader och intäkter kan åstadkommas. Vidare bör särskild uppmärksamhet ägnas åt hur kostnadsförändringar av skilda slag i detjordbruksprisreglerade ledet vidareförs i förädling- och distributionsleden till konsumenten. Olika parters insyn i och inflytande på prissättningen bör redovisas. Vidare bör beaktas konsumenternas intresse av att det finns utrymme för nya produkter och metoder. Till en samlad översyn av livsmedelsförsörjningen hör som jag tidigare angett givetvis också frågan om åtgärder för att förbättra folkhälsan. Utvecklingen inom de olika leden av livsmedelskedjan bör därför också analyseras med hänsyn till effekter på livsmedlens kvalité och näringsinnehåll. Kommittén bör redovisa om förändringar är önskvärda av konsumtionen med hänsyn till folkhälsosynpunkter och i så fall vilka möjligheter som finns att påverka konsumtionen och därmed också produktionsinriktningen.

/

Urredningsuppdraget och arbetets 37 uppläggning

Kommittén bör belysa utrikeshandelns roll för vår livsmedelsförsörjning. En viktig uppgift för kommittén blir därvid att beakta våra handelspolitiska intressen och åtaganden vid utformningen av livsmedelspolitiken. Detta kan ske bl. a. genom en politik som inte leder till överskott som måste avsättas till priser som av andra länder kan uppfattas som subventionerade. Ett viktigt led i detta sammanhang utgör också ett aktivt tillvaratagande av möjligheterna till export av bearbetade varor. Kommittén bör därför, med beaktande av internationella handelspolitiska regler, analysera möjligheterna från olika utgångspunkter att främja exporten av högförädlade livsmedel.

Livsmedelsfdrsiirjningens sårbarhet

Jag vill härefter övergå till frågan om livsmedelsförsörjningens sårbarhet. Denna har delvis redan belysts genom vissa utredningar och studier, bl. a. inför l982 års totalförsvarsbeslut. Enligt min mening bör emellertid en samlad översyn ske av livsmedelsförsörjningens sårbarhet från olika synpunkter. Med hänsyn till att överväganden om åtgärder för att minska sårbarheten i olika led påverkar bedömningar av bl. a. jordbruksproduktionens omfattning bör sådana överväganden göras inom ramen för denna kommitté. Den kommitté som våren l982 tillkallades med uppdrag att utreda livsmedelsförsörjningens sårbarhet (Dir l982:l3) bör därför upphöra. Huvudinriktningen i den senare kommitténs direktiv bör emellertid kunna gälla även för den av mig nu föreslagna livsmedelspolitiska utredningen. Utredningen bör omfatta hela livsmedelskedjan. En kartläggning av sårbarheten bör göras och överväganden ske av vilka anpassningar som i fredstid behövs för att upprätthålla försörjningstryggheten vid såväl lång- som kortvariga störningar i fredstid som vid långvarig avspärrning eller krig. De olika ledens beroende av stödfunktioner i form av energi av skilda slag, insatsvaror, maskiner, reservdelar, arbetskraft, transporter m. m. bör närmare analyseras. Livsmedelsförsörjningens sårbarhet har i väsentlig grad sitt ursprung i bl. a. vårt ökade utlandsberoende, den tekniska utvecklingen, centraliseringssträvanden, utnyttjande av stordriftsfördelar och bl. a. härigenom ökad geografisk koncentration. Kommittén bör studera möjligheterna att minska sårbarheten genom att beredskapsaspekterna beaktas på ett tidigt stadium i produktions- och samhällsplaneringen. Om man vill minska de risker som sårbarheten medför, behöver olika slag av beredskapsåtgärder vidtas. Därför bör bl. a. samspelet mellan försörjningsansvariga myndigheter och de olika leden inom livsmedelsförsörjningen analyseras och övervägas. Samtidigt bör också beaktas förutsättningarna för import som är viktig från beredskapssynpunkt. Som tidigare nämnts är inom vissa sektorer av vital betydelse för livsmedelsförsörjningen produktionen koncentrerad till ett eller ett fåtal företag. Det kan i sådana fall vara angeläget att i fredstid skapa förutsättningar för att förhindra V Kommittén \ avveckling. bör därför överväga åtgärder som kan trygga försörjningssäkerheten i sådana fall. Kommittén bör fortsätta det utredningsarbete som påbörjats genom en av statensjordbruksnämnd utförd produktionsomställningsstudie. Därvid bör övervägas olika styrmedel och deras tillämpbarhet inom olika produktionsgrenar. Möjligheterna att genom inhemsk produktion ersätta importbortfall av produktionsmedel bör studeras närmare. Därvid bör också uppmärksammas att nödvändiga kunskaper på berörda områden kan behöva säkras inom landet. l direktiven till den tidigare nämnda kommittén med uppdrag att utreda livsj medelsförsörjningens sårbarhet anfördes att kommittén skulle överväga vilka speciella behov av forskning som föreligger vid Sveriges lantbruksuniversitet och andra institutioner och vilka anpassningar som är önskvärda för att försörjnings-

i i 38 och arbetets SOU I984:86

Utredningsuppdraget uppläggning _

inom livsmedelsområdet därigenom skulle kunna förbättras. Dessa tryggheten bör nu i stället övervägas av den särskilda utredare som har forskningfrågor tillkallats för att göra en översyn av livsmedelsforskningen m. m. (Dir 1982:73). Samråd mellan den av mig nu föreslagna kommittén och utredaren bör äga rum i de frågor som de båda utredningsuppdragen aktualiserar.

Redovisning av förslag

Som jag tidigare har anfört bör kommittén med förtur behandla frågan om bl. a. produktionsöverskotten. Frågor av grundläggande betydelse för de överläggningar som avser tid efter den 30 juni 1984 bör också behandlas med förtur. Förslag i dessa hänseenden bör presenteras senast den l oktober I983. l övrigt bör kommitténs slutliga förslag föreligga senast den l oktober l984.

Under utredningsarbetets gång har regeringen till kommittén överlämnat betänkandet (Ds Jo 1982:7) Statligt stöd till jordbruket i norra Sverigejämte inkomna remissyttranden att övervägas inom ramen för en samlad livsmedelspolitik. Regeringen har vidare till kommittén överlämnat ett antal riksdagsmotioner och framställningar som berör kommitténs område.

1.2 Utredningsarbetets uppläggning

Arbetet har i stor utsträckning bedrivits i särskilda expertgruppen som tagit fram underlag för kommitténs ställningstaganden i de olika frågormed särskilda direktiv från kommittén och na. Grupperna har arbetat har successivt redovisat sitt arbete inför kommittén. Gruppernas rapporter har publicerats separat. Expertgrupperna har bestått av sakkunniga och experter i kommittén. Särskilda utredningsuppgifter har för kommitténs räkning fullgjorts av följande myndigheter och forskningsinstitutioner. Handelns forskningsinstitut lantbruksekonomiska samarbetsnämnden lantbruksstyrelsen V SlK — Svenska Livsmedelsinstitutet statens industriverk statens jordbruksnämnd statens livsmedelsverk statens pris- och kartellnämnd statistiska centralbyrån Sveriges lantbruksuniversitet

Kommittén har haft överläggningar med företrädare för myndigheter, organisationer och företag inom livsmedelsomrâdet. Därvid har kommittén under sommaren 1984 besökt de nordligaste länen.

1.2.1 Förteckning över kommitténs sakkunniga

departementsråd Inga Britt Ahlenius, Finansdepartementet förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet

Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning 39

direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund lantbrukare Bo Dockered, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. 0. m. januari 1984) kansliråd Bo Erlander, industridepartementet (t. o. m. februari 1984) ñl. kand. Sonja Ewerstein, industridepartementet (fr. 0. m. mars 1984) direktör Viggo Fringel, Lantbrukarnas Riksförbund departementsråd Kristina Granlund, jordbruksdepartementet (fr. 0. m. maj 1984) civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige ekonomichef Yngve Hjalmarsson, Tjänstemännens Centralorganisation direktör Erik Johannesson, Kooperativa Förbundet (t. o. m. december 1983) direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund direktör Ulf Sundberg, Sveriges lndustriförbund förbundsordförande Börje Svensson, Svenska Lantarbetareförbundet utredningssekreterare Åke Zettermark, Centralorganisationen SA- CO/SR

expeditionschef Karl Olov Öster, jordbruksdepartementet

1.2.2 Förteckning över kommitténs expertgrupper

A Expertgruppen för produktionsmâlsfrâgor

överdirektör Alf Wallin, lantbruksstyrelsen, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet agronom Eskil Arvidsson, Lantbrukarnas Riksförbund byrâchef Sune Borg, statens jordbruksnämnd direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund byråchef Ulf Broström, Överstyrelsen för ekonomiskt försvar direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. m. januari 1984) direktör Viggo Fringel, Lantbrukarnas Riksförbund byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd civilekonomi Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige ekonomichef Yngve Hjalmarsson, Tjänstemännens Centralorganisation direktör Erik Johannesson, Kooperativa förbundet (t. o. m. december 1983) direktör Bengt Sjölund, Sveriges lndustriförbund förbundsordförande Börje Svensson, Svenska Landarbetareförbundet avdelningsdirektör Margareta Sylvan-Johnson, jordbruksnämndens konsumentdelegation

Expertgruppens sekreterare har varit förste lantbrukskonsulent Jan lngemansson, fil.kand. Mats Reidius och byrådirektör Harald Svensson.

i 40 arbetets sou

och

Utredningsuppdraget uppläggning 19g4;g(,

B Expertgruppen för prisregleringsfrågor

byråchef Hans Lebert, statens jordbruksnämnd, ordförande (fr. 0. m. oktober 1983 avdelningsdirektör Ulf Tillgren statens jordbruksnämnd, ordförande (t. o. m. september 1983) agronom Eskil Arvidsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. m. januari 1984) direktör Viggo Fringel, Landbrukarnas Riksförbund byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige direktör Göran Holmqvist, Sveriges lndustriförbund direktör Erik Johannesson, Kopperativa Förbundet (t. o. m. december 1983) avdelningschef Bo Lindörn, statens pris- och kartellnämnd agronom Eskil Nilsson, Lantbrukarnas Riksförbund (fr. o. m. oktober 1983 direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund byråchef Eje Sandqvist, statens jordbruksnämnd (fr. o. m. januari 1984) avdelningsdirektör Margareta Sylvan-Johnson, jordbruksnämndens konsumentdelegation pol. mag. Jan de Woul, Lantbrukarnas Riksförbund (t. o. m. september 1983)

Expertgruppens sekreterare har varit byrådirektörerna Hans Andersson och Börje Karlsson samt avdelningsdirektör Anders Lönnblad.

C Expertgruppen för produktionsanpassningsfrågor

byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet agronom Eskil Arvidsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige direktör Håkan Johansson, Jordbrukets regleringsföreningar byrâchef Gösta Knutsson, lantbruksstyrelsen agronom Eskil Nilsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund direktör Bengt Sjölund, Sveriges lndustriförbund förbundsordförande Börje Svensson, Svenska Lantarbetareförbundet avdelningsdirektör Margareta Sylvan-Johnson, jordbruksnämndens konsumentdelegation

Expertgruppens sekreterare har varit avdelningsdirektör Anders Lönnblad.

SOU l984:86 och arbetets 4l

Utredningsuppdraget uppläggning

D Expertgruppen för kost- och hälsofrågor

professor Björn Isaksson, Göteborgs universitet, ordförande Nils SIK - Svenska Livsmedelsinstitutet professor Bengtsson, professor Åke Bruce, statens livsmedelsverk professor Olof Claesson, Sveriges lantbruksuniversitet professor Arne Dahlqvist, Lunds universitet (avled den l3 juni 1984) hushållslärare Anne-Marie Ekman avdelningsdirektör Lars Friedner, statens jordbruksnämnd professor Jan-Åke Gustafsson, Karolinska institutet professor Leif Hambraeus, Uppsala universitet redaktör Astrid Nilsson avdelningschef Gunnar Wennström, socialstyrelsen

Expertgruppens sekreterare har varit agr. lic. Jacob Ekman och departementssekreterare Vanja Edwinson.

E Expertgruppen för internationella frågor

byråchef Nils Ågren, statens jordbruksnämnd, ordförande

direktör Thomas Cederberg, Sveriges lndustriförbund avdelningsdirektör Lars Friedner, statens jordbruksnämnd kommerseråd Tore Gabrielsson, kommerskollegium kansliråd Stefan de Mare, Jordbruksdepartementet til. kand. lngemar Nilsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Börje Risinggård, Sveriges Grossistförbund departementssekreterare Wilhelm von Warnstedt, Utrikesdepartementet ,. _

Expertgruppens sekreterare har varit avdelningsdirektör Erland Karlsson och byrådirektör Leif Bergqvist.

F Expertgruppen för sårbarhetsfrâgor

byråchef Sune Borg, statens jordbruksnämnd, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet förste forskare Margareta Bergström, försvarsdepartementet byråchef Ulf Broström, Överstyrelsen för ekonomiskt försvar direktör Thomas Cederberg, Sveriges lndustriförbund professor Olof Claesson, Sveriges lantbruksuniversitet avdelningsdirektör Lars Friedner, statens jordbruksnämnd kommerseråd Tore Gabrielsson, kommerskollegium direktör Bengt Kristensson, jordbruksnämndens konsumentdelegation direktör Birger Jarl Persson, ICA Hakon AB agronom Bengt Sjöholm, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Erik Swedborg, Lantbrukarnas Riksförbund avdelningsdirektör Ulf Tillgren, statens jordbruksnämnd

byråchef Nils Ågren, statens jordbruksnämnd

42 och arbetets SOU l984:86

Utredningsuppdraget uppläggning

sekreterare har varit byrådirektörerna Jan Preuthun, Expertgruppens Leif Eriksson och Harald Svensson.

G Expertgruppen för handels- och industrifrâgor

Lars Persson, Stockholms universitet, ordförande professor förbundsordförande Andréasson, Svenska Lage Livsmedelsarbetareförbundet lagman Lars Annerén, Eksjö tingsrätt direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. m. januari l984) kansliråd Bo Erlander, industridepartementet (t. o. m. februari l984) fil. kand. Sonja Ewerstein, industridepartementet (fr. 0. m. mars 1984) Arne Gabrielsson, statens industriverk avdelningsdirektör

byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd

civilekonom Erik Herland, Lantbrukarnas Riksförbund civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige direktör Erik Johannesson, Kooperativa Förbundet (t. 0. m. december l983) direktör Bengt Kristensson, jordbruksnämndens konsumentdelegation avdelningschef Bo Lindörn, statens pris- och kartellnämnd direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund direktör Ulf Sundberg, Sveriges lndustriförbund direktör Lennart Tiberg, Lantbrukarnas Riksförbund

sekreterare har varit universitetslektor Leif Widman Expertgruppens

och agronom Carl-Henrik Ågren.

H Expertgruppen för exportfrâgor

Olle Hansson, statens jordbruksnämnd, ordförande byrâchef förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet direktör Yngve Björkman, Abba AB avdelningschef Svante Blomqvist, Sveriges Exportråd direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund direktör Thomas Cederberg, Sveriges lndustriförbund fil. kand. Sonja Ewerstein, industridepartementet kommerseråd Tore Gabrielsson, kommerskollegium civilekonom Erik Herland, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Håkan Johansson, Jordbrukets regleringsföreningar

p*

direktör Bengt Kristensson, jordbruksnämndens konsumentdelegation direktör Sven Tidala, Lantbrukarnas Riksförbund

byråchef Nils Ågren, statens jordbruksnämnd

sekreterare är avdelningsdirektörerna Lars Friedner Expertgruppens och Anders Lönnblad.

i

SOU _ Utredningsuppdrage! och arbetets uppläggning 43

1984:36

1.2.3 Experter m. m. med särskilda

uppdrag

t.f. professor Bo Andersson, Sveriges lantbruksuniversitet professor Peter Bohm, Stockholms universitet avdelningschef Knut Medin, statistiska centralbyrån professor lngemar Ståhl, Lunds universitet byråchef Karl Säkk, lantbruksekonomiska samarbetsnämnden

1.2.4 Förteckning över kommitténs tidigare publicerade

delbetänkanden och rapporter Ds Jo 1983:10 Vissa jordbrukspolitiska förtursfrågor (delbetänkande) Rapport från expertgruppen för prisregleringsfrågor. Kompensationssystem. Bil. 1 till Ds Jo 1983:10 Ds Jo 1983:11 Rapport från expertgruppen för internationella frågor Ds Jo 1984:1 Rapport från expertgruppen för produktionsanpassningsfrågor Ds Jo 1984:8 Rapport från expertgruppen för internationella frågor - De transnationella roll i världshandeln - i andra företagens Gränsskydd länder Ds Jo 1984:9 Rapport från expertgruppen för kost- och hälsofrågor Ds Jo 1984:10 Rapport från expertgruppen för prisregleringsfrågor. Prisstöd och jordbruksprisreglering Ds .lo 1984:1 1 Rapport från expertgruppen för sårbarhetsfrågor Ds .lo 1984: 12 Rapport från expertgruppen för produktionsmålsfrâgor Ds Jo 1984:13 Rapport från expertgruppen för handels- och industrifrågor

SOU l984:86 ‘

2 i

Livsmedelssektorn

samhället

2.1 Inledande översikt

Vad som för dagens svenskar närmast är en självklarhet - en riklig tillgång på mat i många varierande former - var för bara hundra år sedan något helt främmande och okänt för de breda befolkningsskikten. l stället var svält och nödår hotade något som ständigt deras livsuppehälle. Så hade det varit under tusentals år. Ännu fram till slutet av 1800-talet var jordbrukarsamhället i stor utsträckning ett självhushållningssamhålle, vars beroende av samhället i övrigt inte var så stort. Utan den väldiga utveckling som skett inom livsmedelshanteringen i hela kedjan jordbruk, livsmedelsindustri, transporter, distribution under detta sekel och med utvecklingen koncentrerad till efterkrigsåren hade vi inte kunnat arbeta och leva som vi nu gör. Befolkningskoncentrationen till större tätorter, dubbelarbetet och andra förändringar i vårt ekonomiska och sociala liv har i stor utsträckning möjliggjorts av eller

kanske tvingat fram en radikal omstöpning av hela livsmedelshantering-

en från småskaligt hantverksarbete i jordbruk och hushåll till i flertalet fall storskalig produktion inom hela kedjan. Denna utveckling har gett oss - i varje fall inom den rika världens stater, vårjords överklass - en god tillgång till nästan all sorts mat under hela året. De flesta av oss accepterar detta som en självklarhet och som en förutsättning för vår moderna livsform. Men många känner också oro över kemikaliseringens och de moderna produktionsprocessernas inverkan kvapå livsmedlens lité och vad detta kan innebära för vår hälsa. Vad som är typiskt för utvecklingen i de industraliserade länderna är att livsmedelsproduktionen tar i anspråk en allt mindre del av våra resurser för att klara försörjningen med livsmedel. Till en början måste större delen av befolkningen arbeta i livsmedelsframställningen. Successivt och markflyttas sedan delar av förädlingen nadsförandet över på andra sektorer - industri och distributransport, tion. Maskiner och kemikalier ersätter arbetskraft och ökar avkastningen per hektar och djurenhet. Hela denna process medför att vi fått stora ekonomiska resurser främst arbetskraft frigjorda för andra produktions- och konsumtionsbehov bostad, bilar, resor, sjukvård m. m., dvs. för det som brukar kallas för den materiella välståndsstegringen. Processen kan också på sikt medföra vissa problem, eftersom befolk-

sou I984:86SOU l984:86

46 Livsmedelssektorniisamhäller

i flertalet industriländer och dessutom antalet ningsökningen stagnerat minskar i industriländema. Produktionen människor med kroppsarbete ökar emellertid fortlöpande räknat per hektar och djur på ijordbruket teknisk och bättre utbildning. Denna grund av forskning, utveckling medför risk för överproduktion. Genom att fortlöpande utveckling —— dvs. areal, djurminska de totala resurserna inom främst jordbruket hos antal och sysselsatta ——i förening med ständigt ökad köpkraft - och i stort sett även i Västeuropa i konsumenterna har vi i Sverige - i huvudsak klara balansen mellan produktion och övrigt lyckats konsumtion till i slutet av l970-talet. hos konsumenterna som lett till fallande konsum- Avtagande köpkraft tion av främst animaliska livsmedel och minskade sysselsättningstillfällen inom andra sektorer i förening med en ökad livsmedelsproduktion ‘ de senaste åren lett till att denna balans rubbats. Denna har under V både för jordbruket och livsmedelsinobalans utgör i dag ett problem dustrin. västeuropeiska industriländer är likartat. Läget bland övriga Den industri insatsvaror för jordbruket och livsmesom producerar delsindustrin f. n. närmare l00 000 personer. Lantbruksmasysselsätter skinindustrin liksom svensk traktorinbyggdes ut under efterkrigstiden dustri. av lantbruksmaskiner har emellertid kraftigt ökat under Importen senareår. av jordbrukstraktorer är under avveckling. Tillverkningen Kemi- och handelsgödselindustrin byggdes också ut i takt med ökad inom dessa områden har det användning av dess produkter ijordbruket. till andra länder. Båda de nu skett överflyttningar av produktionen och vad nämnda industrigrupperna är viktiga ur beredskapssynpunkt i vår livsmedelsframställning i hänsom skett ökar således sårbarheten delse av avspärrning eller krig. En viss ljuspunkt är att tillverkningen inom dessa industrigrupper i stor utsträckning redan ligger i eller torde

hamna i våra nordiska grannländer. har avkastningen för vissa Vad beträffar det egentliga jordbruket i stort sett fördubblats sedan andra världskrigets grödor och djurslag * slut. Arbetskraften har under samma period minskat med ca 80 %. Areunder 1950- och l960-talen varit alen åker har efter en stark minskning i stort sett oförändrad de senaste tio åren. Antalet har också minskat kraftigt och produktionen konjordbruk till större enheter. dock fortfarande av centrerats Huvudparten utgörs Av samtliga jordbruksföretag har ca 40 °/o eller 45 000 familjejordbruk. mer än 20 ha åker. Dessa företag svarar för ca 80% av jordbrukets —— ca 70000 —— som i huvudsak är

avsaluproduktion. Övriga företag

deltidslantbruk svarar för ca 20 % av avsaluvärdet. En effektiv svensk livsmedelsindustri utgör med dagens levnadsformer en förutsättning för att jordbruket skall få avsättning för sina proåt mer än 70 000 personer, och dukter. Dessa industrier ger sysselsättning antalet har i stort varit oförändrat under 20 år. Industrin har karaktäri- » med relativt få antal sysselsatta. Detta serats av många arbetsställen med den stora produktionen av färskvaror som kräver sammanhänger närhet till marknaden. Dessutom är råvaruproduktionen relativt spridd. 1960- och l970-talen har livsmedelsindustrin kraftigt strukturom- Under

Livsmedelssektorri isamhället 47A

vandlats mot större enheter samtidigt som ägandet ytterligare koncentrerats. Dominerande ‘ ägare är idag lantbrukskooperationen. Dess starka j ställning i de nordiska länderna har inte någon motsvarighet i Västeuropa i övrigt eller Amerika. Utlandsägda företag inom svensk livsmedelsindustri spelar störst roll inom frukt- och grönsaksindustrin samt knäckebrödsindustrin. I övrigt spelar de en liten roll. Koncentrationen till större enheter, som i vissa fall gått mycket långt, har uppmärksammats från flera håll. Ur beredskapssynpunkt är det bättre med många små fabriker än med få stora. Under senare år, med något sjunkande livsmedelskonsumtion, har kapaciteten blivit något för stor för livsmedelsindustrin liksom förjordbruket och också för livsmedelshandeln. Den långsiktiga trenden att köpa alltmer förädlade livsmedel har under senare år förbytts i en motsatt utveckling. Sjunkande realinkomster har medfört att hushållen i allt större utsträckning börjat köpa råvaror och börjat baka och laga till maten själva. Livsmedelshandeln har också genomgått stora förändringar under efterkrigstiden. Införandet av självbetjäningssystemet under l950-talet och den närmast totala övergången till förpackade varor kan jämföras med den industriella revolutionen. Forskarna inom branschen tvivlar på att vi igen får uppleva en så genomgripande förändring, även om datorer och elektronik också framöver kommer att medföra stora förändringar. - I dag har vi alla de tidigare specialbutikerna mjölk, fisk, grönsaker, specerier etc. - samlade i ett stort köpställe där det går fort att handla och hanteringen kan ske effektivt. Utvecklingen mot allt större butiksenheter har emellertid under senare år mattats av. Dels är man försiktigare i etableringen på grund av den ekonomiska konjunkturen, dels håller nya typer av s. k. lågprisbutiker på att etableras inom livsmedelshandeln. Dessa nya butiker har enkla lokaler och inredning och arbetar med begränsat sortiment. Varorna säljs ofta ut direkt från lastpallama. l vissa västeuropeiska länder har denna enkla butiksform utvecklats snabbt. Även kioskhandeln med livsmedel har ökat starkt. sysselsättningen inom parti- och dagligvaruhandeln motsvarar drygt 110000 heltidssysselsatta. Antalet butiker har minskat till ca kraftigt 9000 samtidigt som ägandet koncentrerats till tre stora block, ICA,

Dagab/ASK och Konsum.

Olika tendenser kan skönjas i den aktuella debatten om livsmedel. Vilka frågor som står i debattens centrum skiftar från tid till annan. Som ‘ i exempel på mycket aktuella frågor kan nämnas matens kvalité. Ett mycket diskuterat ämne är livsmedelstillsatsernas nödvändighet och deras effekter. En annan aktuell kvalitetsfråga är stordriftens för- och nackdelar inom livsmedelsindustrin. Jordbrukets produktionsmetoder är ytterligare en fråga som är föremål för debatt. Hit hör användningen av handelsgödsel, bekämpningsmedel, fodertillsatser m. m. Även djuruppfödning i stora enheter har diskuterats. Mycket av denna utveckling innebär att kostnaderna för att få fram våra livsmedel har kunnat begränsas. Denna fördel måste emellertid vägas mot de nackdelar för livsmedelskvalitén som kan uppstå.

48 Livsmedelssektorn isamhäller

av den allmänekonomiska kan När det gäller påverkan utvecklingen konstateras att även om vissa livsmedel är pris- och inkomstkänsliga samt frukt - är dock hela livsfrämst dyrare animalier och grönsaker medelskonsumtionen mycket stabil. Vad som händer är en viss ersättlivsmedel mot enklare och billigare varianter och mindre ning av dyrare köp av färdig mat. På det sättet kan konsumenterna begränsa prishöjeffekter. Rent statistiskt registreras detta som en standardningarnas - kan det kanske vara tvärtom. sänkning men näringsfysiologiskt och tekniska inverkan När det gäller den vetenskapliga utvecklingens på livsmedelshanteringen finns inga klara hållpunkter att utgå från. Sannolikt kommer vi att få fortsatt höjd avkastning för växter och djur men troligen också en allt större medvetenhet och ett ökat kunnande om livsmedlens kvalité, beredning samt produkternas och tillsatsvarornas samband med kost och hälsa. Man kan till följd härav förvänta starkare utslag på priset för olika kvalitéer av samma produkt. Världens blev synnerligen aktuell genom livslivsmedelsförsörjning medelskrisen 1973/74 och världslivsmedelskonferensen i Rom 1974. De åtaganden som då ställdes i utsikt från industristaternas sida gentemot u-länderna har endast delvis uppfyllts. Från mitten av 1950-talet har de industriländerna tidvis haft problem med överskott av livsmevästliga del. Överskottssituationen har från slutet av 1970-talet gradvis förvärrats genom att köpkraften sjunkit hos stora befolkningsgrupper som följd av sämre konjunkturer och ökad arbetslöshet. Samtidigt har jordbruksproduktionen ökat genom den tekniska utvecklingen och genom ökad anm. m. samt vändning av handelsgödsel, importerade proteinfodermedel att alternativa arbetstillfällen i stor utsträckning saknats för den genom i jordbruket sysselsatta befolkningen. av dyrare animalier och ökad Som en följd av minskad efterfrågan produktion blir trycket större inom industriländerna att vidta ytterligare skärpningar i de redan omfattande nationella jordbruksregleringarna. Riktas blicken mot u-länderna är bilden i stort den motsatta. Framför allt inom stora delar av Afrika är svälten och undernäringen mycket stor. Av de omfattande utredningar som gjorts av internationella organ framatt världens livsmedelsresurser för dagen är tillräckliga men går dock är ytterst ojämn mellan världens industriländer å ena sidan fördelningen och u-länderna å den andra.

2.2 Livsmedelssystemets omfattning

I direktiven till 1983 års livsmedelskommitté anges vissa allmänna utgångspunkter för kommitténs arbete. Riksdagen har våren 1984 fastlagt vissa mål för en samlad livsmedelspolitik (prop. 1983/84:76, JoU 20, rskr 141). Livsmedelskommittén skall enligt sina direktiv ge förslag till den närmare utformningen av livsmedelspolitiken. Detta skiljer sig från de haft inom området. Dessas arbete har uppdrag som tidigare utredningar främst avsett jordbrukets förhållanden. Området för kommitnämligen téns arbete kan således sägas omfatta villkoren för såväl det egentliga

Livsmedelssektofn isamhiillet 49*

jordbruket och annan primärproduktion av livsmedel (fiske, trädgårdsnäring m. m.) som efterföljande led fram till konsumenten, dvs. hela livsmedelskedjan. l enlighet med direktiven har kommitténs arbete främst inriktats på de jordbruksprisreglerade livsmedlen. Även trädgårdsprodukter och fisk har behandlats men dock i begränsad utsträckning. Det finns flera skäl att på detta sätt vidga synfältet när det gäller att ta ställning till den framtida livsmedelsproduktionens och inomfattning riktning. Ett skäl är den sedan lång tid pågående överflyttningen av funktioner mellan livsmedelskedjans olika led, vilket för jordbruket inneburit att det lämnat ifrån sig vidareförädling och marknadsförande av produktionen. Slakt och mjölkbehandling, för att ta två exempel, sker sedan länge nästan uteslutande industriellt mot att tidigare helt ha skett inom de enskilda jordbruksföretagen. Som en följd av överflyttningen tar den primära livsmedelsproduktionen i anspråk en allt mindre andel av de resurser som behövs för att klara landets försörjning med livsmedel. Den överflyttning av uppgifter, främst från jordbruket till andra led i livsmedelskedjan, som vi nu kan se resultaten av är givetvis inte något som skett enbart under de senaste åren. I stället är detta ett resultat av en som framför långvarig utveckling, allt ägt rum under efterkrigstiden. Det finns anledning att i Sverige liksom i andra industriländer se hela livsmedelssektorn i ett samlat perspektiv. Ett annat skäl till att ett behov föreligger av en samlad livsmedelspolitik är det beroende mellan olika led som alltmer utvecklats inom livsmedelssektorn. Således är t. ex. primärproduktionens och industrins ömsesidiga beroende ett viktigt faktum. Jordbruket behöver en livsmedelsindustri med sådan kapacitet att dess produkter kan förädlas och föras vidare till konsumenterna. Samtidigt är större delen av livsmedelsindustrin beroende av ett jordbruk som kontinuerligt kan förse den med behövliga råvaror av god kvalité. Beroendet förstärks av den prisreglering som främst omfattar råvaruproduktionen inom jordbruk och ñske. Denna reglering påverkar emellertid i hög grad även de efterföljande leden. En annan viktig faktor i sammanhanget är de ägarsamband som finns mellan olika led. Ett exempel på detta är lantbrukskooperationens starka ställning inom insatsvaruledet, det egentliga jordbruket och livsmedelsindustrin. Blockbildningen inom livsmedelshandeln utgör ett annat exempel på sådant samband. Ett ytterligare skäl att anlägga en helhetssyn på livsmedelssektorn är att ett livsmedels slutliga kvalité är ett resultat av åtgärder i flera olika led. För den fortsatta fordras en avgränsning av den samhällssekanalysen l Med insatsvaruledet_ tor som kommittén behandlar. Den består av den s. k. livsmedelskedjan avses den industri som (fig. 2.1), som utgörs av de olika led som livsmedlen passerar från pro- framställer t. ex. maskiducent till konsument. °°h fö - I stället för livsmedelskedjan talar man ibland om F”

mdermedä

Iivsmedelssystemet. Detta är ett vidare än livsmedelskedjan. I

{:(r1dit)|ri::(‘::e?i:ll‘S::;1djr2:*n_

begrepp detta betänkande används termen livsmedelssystem för att beteckna, Hi, kan också räknas förutom de olika leden, även samspelet och beroendet mellan dessa samt transportledet.

4 —Jordbruks och livsmedelspolitik

6:1.

- - sou

y

samhället l984:86 _

50 i

f1Y_ivsmedeIs‘séktorn

Pig: 2. l. Livsmedelskedjan

lnsatsvarumdustri och transporter

* ~ Hushåll Industri Handel

Utrikeshandel

samhälleliga och andra åtgärder inom området. Den viktigaste delen av livsmedelskedjan är jordbruket, där primär- . g ‘Z’ . produktionen av flertalet livsmedel sker. Jordbruket har också mycket i stor betydelse för vår beredskap, regionalpolitiken och landskapsvården. inom främst fiske och

Övriga näringsgrenar primärproduktionen,

. - trädgárdsnäring, tas i enlighet med direktiven upp endast i begränsad i “ att behandla utsträckning. Således är det naturligt dessa näringsgrenars i i och livsmedelsförsörjningens sårbarhet. Därroll i fråga om kostvanor emot behandlas o. d. för fisket och trädinte t. ex. prissättningsfrågor gårdsnäringen. Som framgått omfattar kommitténs uppdrag också den industriella Därvid behandlas såväl den förädling, bl. a. livsmedelsförädlingen. slakt- och mejeriverksamhet, som omfattas av jordbruksprisregleringen, som den industriella livsmedelsförädlingen i övrigt. - Den industriella förädlingen sker ofta i flera steg, t. ex. kvarnar bagerier. Dessa steg benämns ofta primär- resp. sekundärförädling. Den samhällssektor som utredningen behandlar omfattar vidare livsmedelshandelns parti- och detaljhandelsled. Livsmedelshandeln är i stor integrerad med annan typ av handel. För handelns vidkomomfattning mande kan man därför snarare tala om en sammanhållen dagligvaru- - vid livsmedlen - än om en handel där dock tyngdpunkten ligger livsmedelshandel. Kommitténs bedömningar rörande handelsspeciell ledet avser således i hög grad den samlade dagligvaruhandeln. Beträffande såväl livsmedelsindustrin som handeln har kommittén haft att genomlysa och bearbeta förhållanden som inte tidigare lika omfattande utretts i livsmedelspolitiskt syfte. Framför allt 1960 årsjordbruksutredning gjorde dock relativt omfattande analyser inom området (SOU 1965:27). Denna skillnad är särskilt stor ijämförelse medjordbruket —— en näring som tidigare jordbruksutredningar noggrant gått igenom. av industri- och handelsleden har försvårats av att de Analysen data som finns tillgängliga har tillkommit i delvis andra syften än de här avsedda.

i

Livsmedelssektjomi

Vi

samhället 51_

Med hänsyn till den tid som stått till buds för kommitténs arbete har möjligheterna varit begränsade att ta fram nya data. Även hushållens förhållanden ingår naturligtvis i en livsmedelspolitik. Frågor rörande de enskilda hushållen är i stor utsträckning identiska med konsumentfrågorna och behandlas i samband med dessa. Hit hör t. ex. konsumentinflytande och frågor rörande kost och hälsa. Även storhushållens förhållanden har belysts något. Kommittén har endast i begränsad utsträckning behandlat förhållandena inom det industriled som förser primärproduktionen, livsmedelsindustrin, handeln och hushållen med förnödenheter och utrustning (insatsvaruledet).

2.3 Den samhällsekonomiska i

utvecklingen Sverige

2.3.1 Perioden 1970-1983

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige följer i stort utvecklingen i de övriga västliga industriländerna. Våra möjligheter att föra en egen ekonomisk av vår nära samhörighet politik begränsas med övriga industriländer genom vår omfattande Utrikeshandel och numera också vårt allt större beroende av den internationella kapitalmarknaden. Under perioden från andra världskriget t. o. m. 1973 kännetecknades utvecklingen i industriländerna av en snabb ekonomisk tillväxt med

måttliga konjunkturvariationer. Exempelvis ökade bruttonationalpro-

dukten i OECD-området med mellan (BNP) 4 och 6 % varje år 1960- 1973. En fortgående internationell specialisering ägde rum. Tillväxttakten i världshandeln var högre än produktionsökningarna. En vändpunkt i utvecklingen ägde rum med början år 1973, initierad främst av den första oljekrisen och det efterfrågebortfall som denna skapade. Men redan tidigare hade begynnande obalanser kunnat iakttas i form av bl. a. stora underskott i Förenta staternas bytesbalans och mot detta svarande stigande valutareserver i en rad andra länder samt ökad obalans i skuldsättningen mellan länderna. Dessa förhållanden skapade förutsättningar för en inflationistisk ekonomisk politik i många länder. Systemet med fasta växelkurser övergavs till nackdel för utrikeshandeln samt därmed för exportföretagens kapacitetsutnyttjande och lönsamhet. För Sveriges del dämpades BNP:s stegringstakt betydligt vid l970-talets mitt. Uppgången av BNP, som för femårsperioden 1970-1975 totalt utgjorde 14 °/o, stannade vid endast 6 % för den följande femårsperioden 1975-1980 (se fig. 2.2). Under åren 1980-1983 har BNP knappast stigit alls. Totalt uppgick BNP år 1982 till 623 miljarder kronor, vilket motsva- Organisationen för ._ rar 75 000 kr. per innevånare. ekonomiskt samarbete -_ i En översiktlig bild av utvecklingen inom svenskt näringsliv under och utveckling - till — .g ” 1970-talet och åren därefter lämnas n i tab. 2.1. Uppgifterna avseende OECD-området hör _. perioden 1970-1980 utgör medeltal av en inledande gynnsam femårspe- EG:s och EFTAzs med- -5 lemsländeri Europa, f: riod och en därpå följande mindre gynnsam femårsperiod. ‘ Förenta staterna, Kama: BNP-ökningarna under 1970-talet om i medeltal 2,0 °/0 tog sig framför da och Japan samtytters allt formen av en ökad offentlig konsumtion (+ 3,2 % per år) inom ligare några länder.

52 Livsmedelssektorn isamhället

Fig.2.2. BNP:s utveckling 1970-1982 A Volymindex 1970 : 100 140

130-

120*

110-

100- ? I I I I I I I I I I I I? 1 1 | I 1970 75 80 85 År Källa: Lángtidsutredningen LU 84 (SOU 198424)

främst den kommunala sektorn (+ 3,9 °/o). Bruttoinvesteringarna ökade endast något (+ 0,6 °/0). Inom bostadssektorn och den kommunala sektorn minskade de t. o. m. något. Den privata konsumtionen ökade, om än i en lägre takt än hela BNP. Under åren 1980-1983 var BNP:s stegring lägre eller endast 0,6 % per år. Både den privata konsumtionen (-0,5 %) och i än högre grad bruttoinvesteringarna (-3,4 °/o) minskade. lnom industrin var investeringsned-

Tabell 2.1 Försörjningsbalans 1970-1983, årlig procentuell volymförändring 1970- 1980- 1980 1983

0,6 - 3,4 Bruttoinvesteringar

Lagerförändring slutáret i procent av BNP Källa: LU 84

Livsmedelssektorn isamhället

gången så stor som 11 % per år. De enda posterna som ökade var exporten (+ 5,4 % per år) och den kommunala konsumtionen (+ 2,6 % per år). 1 tab. 2.2 redovisas olika näringsgrenars procentandelar av BNP åren 1970, 1975, 1980 och 1982 samt deras absoluta bidrag till BNP i miljarder kronor 1982. Mest karaktäristiskt är den betydande minskningen av varu- och energiproduktionens andel av BNP från 40 % 1970 till 34 % 1982. Häremot svarar en lika stor uppgång av tjänsteproduktionens andel. Inom denna är det i stort sett endast den offentliga sektorn som har ökat. Varu- och energiproduktionens betydelse inom den svenska samhällsekonomin har reducerats särskilt starkt i fråga om industriproduktionen —— från en andel av 26 % 1970 till 20 % 1982. Också byggnadsindustrin

har minskat. Ökningen av energiproduktionens betydelse torde främst

vara en effekt av att energipriserna har stigit kraftigt. Noteras kan att jord- och skogsbrukets samt fiskets bidrag till BNP sedan 1970 har varit ungefär en tiondel av hela varu- och energiproduktionens bidrag. 1 absoluta tal har den svenska industriproduktionen på det hela taget inte ökat alls under perioden 1970-1983 (se fig. 2.3). Detta är en betydligt

Tabell 2.2 Näringsgrenarnas bidrag till bruttonationalprodukten (BNP)

Summa varu- och energiproduktion 48,5 45,1 40,2 41,0 34,6 33,7 210,4 (därav jord- och skogsbruk samt

Bostadsförvalt. m. m. 10,7 10,9 11,0 10,6 11,2 12,0 74,9 Övriga privata tjänster 5,3 5,2 4,2 3,9 4,0 3,9 24,2 Off. myndigheter 9,6 11,6 15,5 17,9 21,0 22,3 138,7 Varuskatter tullar, restpost 9,1 10,4 12,0 9,0 12,1 11,4 70,8

Summa tjänsteprod. 51,5 54,9 59,8 59,0 65,4 66,3 412,6

Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 623,0 Värderad i löpande priser 3 Inkl. post- och televerk Källa: Nationalräkenskaperna

Livsmedelssejktorn

i samhället

54 Fig. 2.3. lndustriproduktionens utveckling i Sverige och OECD-länderna åren 1974-1983. indextal december 1973 = 100

A 120-

115- OECD totalt

110- I A

“lav! K/‘IIAV \ \ _/\

1 105- I OECD Europa ‘\,

Sverige 3-mån 90 - glidande medeltal

85 r I I I I I I I ; å.j? T I .’ 1974 75 76 77 78 79 80 81 82 83

Källa: OECD

1970- Fig. 2.4. Arbetskraft och sysselsättning enligt arbetskraftsundersökningama 1983. säsongrensade månadsdata

Milj Milj 4,4 4,4

r- _ y 4 3 4_3 f_ Arbetskraften / Z /‘\ /’ 4 2 42_

i / / 4,1 4_1 _

L__ Antal sysselsatta __ / 4 0 | i 4 O /

3,9- , z-/V ’ 3,9

/.\-M\//

3,8 3,8

70 72 74 76 78 80 82

Källor: Statistiska centralbyrån (SCB) och konjunkturinstitutet

i i . .

Livsmedelssektom isarithiillei

sämre utveckling än vad som gäller i genomsnitt för Övriga OECDländer. g Under januari 1984 redovisades totalt 4,3 miljoner personer i arbetskraften (se fig. 2.4). Av dessa var 162 000 eller 3,7 % arbetslösa, 78 000 i beredskapsarbete och 47 000 i arbetsmarknadsutbildning. Totalt var allt-

så 287 000 personer eller 6,6 % av hela arbetskraften arbetslösa eller på

annat sätt utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Detta är den högsta redovisade arbetslöshetssiffran under ?så efterkrigstiden. Samtidigt bör beaktas som tig. 2.4 utvisar att antalet sysselsatta också har ökat från 3,8 till 4,2 miljoner personer under perioden 1970- 1979. Därefter har antalet sysselsatta i stort sett inte förändrats. Samtidigt har den ökande arbetsbenägenheten medfört en ökning av antalet personer i arbetskraften och därmed av antalet arbetslösa. Vid internationella jämförelser förefaller den svenska arbetslösheten att vara låg. Sysselsättningsförändringarna i Sverige efter 1970 redovisas i tab. 2.3 med uppdelning på viktigare näringsgrenar. Som jämförelse anges även produktionsutvecklingen med motsvarande fördelning på näringsgrenar.

Tabell 2.3 Sysselsättning och produktion 1970-1983

Byggnadsverksamhet

Källa: LU 84

Under 1970-talet skedde en omfattande överföring av arbetskraft från näringslivets varuproduktion (230 000 personer) till sektorn offentliga och privata tjänster, samtidigt som varuproduktionen fortsatte att stiga. Under 1980-talets tre första år accentuerades sysselsättningsminskningen inom industrin, samtidigt som den offentliga tjänstesektorns sysselsättningsexpansion något hölls tillbaka. De olika näringsgrenarnas andelar av arbetskraften 1970, 1976, 1980 och 1982 redovisas i tab. 2.4.

-

-56 Livsmedelssektorn i samhället

Tabell 2.4 Olika näringsgrenars andel av totala antalet sysselsatta 1960-1983, procent

Gruvor och tillverkningsindustri 29,1 29,3 27,3 26,1 23,4 21,3 E1-, gas-, värmeoch vattenverk 0,8 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 Byggnadsverksamhet 8,6 9,7 9,6 8,3 7,2 6,8

Summa varu- och

Privata tjänster (inkl.

offentliga sektorn 1 1,7 14,2 19,6 24,7 30,0 31,7 Anm. Offentliga sektorn omfattar endast offentliga myndigheter. Offentligt ägda bolag och affärsverk ingår i näringslivet. Källa: SCB.

Som mått på effektivitetsutvecklingen i samhället kan användas arbetsproduktiviteten, exempelvis definierad som ökningen av BNP per arbetad timme. Den sjunkande arbetsproduktiviteten inom svenskt näringsliv sammanhänger som tab. 2.5 visar främst med en sämre utveckling inom industrin och byggnadsverksamheten. Ända fram till mitten av 1970-talet förbättrades bådejordbrukets och industrins arbetsproduktivitet med 6 á 7 °/0 per år. Inom jordbruket ligger produktivitetstalen fortfarande i stort sett kvar på 1960-talets höga nivå. Den försämrade ekonomiska utvecklingen i Sverige avspeglas också i investeringarnas omfattning. Bruttoinvesteringarnas andel av BNP har sjunkit från 23 % år 1970 till 18 °/o år 1983. Deras fördelning på olika näringsgrenar under perioderna 1970-1976 och 1977-1982 samt åren 1980 och 1983 framgår av tab. 2.6. Det är framför allt inom industrin som bruttoinvesteringarna sjunkit - av den totala från 19,7 till 13,7 procentandelar investeringsverksamheten - liksom inom bostadsförvaltningen (från 30,9 till 26,7). Investeringsverksamheten inom främst sektorerna samfärdsel, privata tjänster och kraftproduktion har relativt sett ökat i betydelse. Den gynnsamma ekonomiska utvecklingen i Sverige under större delen av efterkrigstiden ledde bl. a. till att den privata konsumtionen ökade kraftigt. Härigenom sjönk även den andel av hushållens utgifter

i i

Lfvsmedelssektorn [samhället 57

_

Tabell 2.5 Produktiviteten inom olika näringsgrenar 1960-1983, årlig procentuell förändring av förädlingsvärdet per timme, 1980 års priser

E1-, gas-, värme och vattenverk 7,1 4,3 5,6 5,2 Byggnadsverksamhet 4,5 3,4 3,8 0,5

Summa varu- och

Summa privat tjänsteproduktion 3,2 .. 3,2 -0,3 Summa näringsliv .. .. 3,6 1,2 Offentliga tjänster 1,5 0,0 0,1 0,1 Totalt 5,1 4,3 2,9 0,9 Källa: Lángtidsutredningarna Fig. 2.5. LivsmedeI3- och bosmdsutgifternas andel av den privata konsumtionen 1950-1982. löpande priser. procent

40- Lcvsmedelsutgmer (exkl alkoholhaltiga drycker -40 och tobak)

Bostad :nkl bränsle och el

,i

: .. _ - x f. ,I ,i , a I‘ .r . -‘; ‘; --At ~ . \ * x . i ‘ s *

’Liusmédelsiéektornisdmhdllei.

58 j_ t

Tabell2.6 Bruttoinvesteringar 1983 (milj. kr. i 1980 års priser) samNeras relativa

fördelning på olika näringsgrenar 1970-1976, 1977- 1982, 1980 och 1983, procent

Näringsgren 1983 Relativ fördelning,

Milj. kr. procent

1980 års 1970- 1977- 1980 1983 priser 1976 1982

E1-, gas-, värmeoch vattenverk 10 100 8,9 9,2 8,5 10,6 Byggnadsverksamhet 1 700 1,6 1,7 1,8 1,8

Summa varu- och kraftproduktion 29 400 34,3 31,9 32,1 30,8

Varuhandel 4 200 4,5 4,7 4,4 4,4 - g Samfärdsel l 1 800 8,6 9,6 10,3 12,3

7 Summa

Källa: LU 84

1 som behövde användas till livsmedel avsevärt (se fig. 2.5) eller från ca 30 °/o vid 1950-talets början till knappt 20 °/o idag. Bostadsutgifterna har däremot ökat under den angivna perioden. Deras andel av den privata konsumtionen, som länge var av storleksordningen 20 °/o, utgör numera 26 °/0. Denna utveckling får främst ses mot bakgrunden av den betydande höjning av bostadsstandarden som ägt

rum i Sverige. Bidragande till ökningen har på senare tid även varit de

starkt stigande energi- och räntekostnaderna. Det kan noteras att bostads- och livsmedelsposterna, som år 1962 värdemässigt motsvarade 21 resp. 27 % av den totala privata konsumtionen, år 1982 svarade för 26 resp. 19 %. De har således i stort sett bytt plats med varandra i konsumenternas ekonomi. Under perioden 1970-1976 ökade fortfarande den totala privata konsumtionen räknat per capita (2,3 °/o per år), men därefter har den sjunkit. Som tab. 2.7 visar har livsmedlens andel av den privata konsumtionen fortsatt att minska under perioden 1970- 1982. Minskat i betydelse under denna period har bl. a. även posterna möbler, hushållsartiklar, kläder, skor och tobaksvaror. l gengäld har framför allt bostadskostnadernas andel stigit starkt eller med 4,6 procentenheter.

i ›

g _ iLivsmedelssektámisamhâllet

Tabell 2.7 Utgiftsandelar i den privata konsumtionen 1970-1982, löpande priser, procent 1950 1960 1970 1975 1980 1982 Livsmedel (inkl. malt-

Bröd och spannmålsprodukter, kött och köttvaror, mejeriprodukter, ägg, matfett och potatis. 7 Hälso- och sjukvård, fritidssysselsättning, diverse varor och tjänster samt netto uppehållskostnader (tidigare benämnt turistnetto). Källa: Nationalräkenskaperna

2.3.2 Långtidsutredningens framtidsbedömningar

Enligt den senaste långtidsutredningen, som utarbetats inom finansdepartementet, kan Sverige få en god ekonomisk utveckling under resten av 1980-talet med stigande sysselsättning och reallöner och kan nå samhällsekonomisk balans 1990. Detta kräver emellertid en stram bud- p getpolitik samt låga pris- och löneökningar. r i i Långtidsutredningen är inte en prognos över den mest sannolika I utvecklingen under resten 1980-talet utan en kravanalys. Utredningen z försöker vilka krav som måste ställas - , klargöra på den ekonomiska polii “ i tiken och på ekonomins funktionssätt för att vissa mål som ställts upp för den ekonomiska utvecklingen skall nås under resten av 1980-talet eller senast år 1990. Följande åtta mål för den ekonomiska politiken ställs upp i den senaste långtidsutredningen. 1 Full sysselsättning (2 % arbetslöshet) 2 Hög ekonomisk tillväxt 3 Stabilt penningvärde (4 % inflation) 4 God lönsamhet i näringslivet (avkastning på materiellt kapital i industrin före bolagsskatt skall överstiga räntan på statsobligationer med 2 procentenheter) Jämn fördelning av levnadsstandarden

GNU! Regional balans

7 Balans i utrikesbetalningarna (överskott på 10 miljarder kronor i bytesbalansen) 8 Bättre balans i statsbudgeten (budgetunderskottet skall halveras till 40-50 miljarder kronor)

i 60 Livsmedelssektorn i samhället

Långtidsutredningen har valt att lägga en försiktig internationell bedöm-

ning till grund för analyserna. Den innebär en BNP-tillväxt i industriländerna på i genomsnitt 2 % per år 1983-1990 och en internationell inflation på 5 % per år. Sannolikt innebär det en fortsatt stigande arbetslöshet i industriländerna under resten av l980-talet. Huvudproblemet i långtidsutredningen är hur det skall vara möjligt att uppnå full sysselsättning i Sverige i en omvärld med hög och kanske stigande arbetslöshet. De krav som måste uppfyllas för att detta skall vara möjligt är enligt utredningen att pris- och löneökningarna blir låga (ungefär en procentenhet lägre per år än genomsnittet för industriländerna) och att statens budgetunderskott reduceras kraftigt. BNP beräknas kunna öka med 2-2,5 % per år 1983-1990 (se tab. 2.8). Långtidsutredningens beräkningar tyder på att ungefär en tredjedel av denna resurstillväxt behöver avsättas för investeringar och en tredjedel för nettoexport. Det konsumtionsutrymme som återstår — vilket således - har fördelats också motsvarar en tredjedel av resurstillväxten pä privat och offentlig (kommunal och statlig) konsumtion enligt två olika alternativ. l alternativ I reduceras offentlig konsumtion kraftigt, och den privata konsumtionen kan därigenom öka med 1,5 % per år. I alternativ 2 ökar den offentliga konsumtionen något jämfört med åren 1980-1983. Utrymmet för höjd privat konsumtion begränsas till 0,6 % per år. Produktionsökningen i industrin beräknas bli drygt 4 % per år 1983- 1990 enligt alternativ 1, se tab. 2.9. En snabb strukturomvandling i industrin förutses. Trots detta räknas med en ökning av sysselsättningen i industrin under perioden med 50 000 personer.

Tabell 2.8 Försörjningsbalans 1980-1990, årlig procentuell volymförändring

1980- 1983-1990 1983 Alt 1 Alt 2

Lagerförändring slutåret i procent av BNP Källa: LU 84

i

Livsmedelssfektornii samhället 61

Tabell 2.9 Produktion och sysselsättning 1980-1990

1980- 1983-1990 1983 Alt 1 Alt 2

Produktion, årlig procentuell förändring

Sysselsättning. förändring i tusental personer lndustri - 90 50 20 - 20 20 10 Byggnadsvcrksamhet

Källa: LU 84

Den privata tjänstesektorn är en expanderande del av ekonomin. Produktionen beräknas öka med 2,7 °/o per år 1983-1990 och antalet sysselsatta med 110 000 personer. Antalet sysselsatta i den offentliga sektorn beräknas öka med 120 000 personer. l alternativ 2 förutses en långsammare tillväxt i näringslivet men en snabbare i den offentliga sektorn. Reallönerna beräknas kunna öka med 2 % per år 1983-1990 under förutsättning att de nominella pris- och löneökningarna kan dämpas kraftigt. Långtidsutredningen har också analyserat den regionala utvecklingen, inkomst- och förmögenhetsfördelningen, konsekvenserna av en förkortning av arbetsveckan från 40 timmar till 37,5 timmar före 1990, utvecklingen på kreditmarknaden och utvecklingen under l990-talet. Långtidsutredningens slutsatser är att tre faktorer måste samverka de närmaste åren för att ekonomin skall följa en väg som leder mot samhällsekonomisk balans 1990. l En stram fmans- och penningpolitik med särskilda budgetförstärkande åtgärder på i genomsnitt 6 miljarder kronor per år de närmaste åren. 2 En aktiv arbetsmarknadspolitik inriktad på att tillgodose behovet av yrkesutbildad arbetskraft, vilket skulle kunna bidra till den nödvändiga dämpningen av inflationen. 3 En bred uppslutning kring en modell för lönebildning skulle kunna ha en stabiliserande inverkan på inflationsförväntningarna och bidra till dämpningen av pris- och lönestegringstakterna.

.J . i

- Livfinedelsséktorn i samhället sou 193436

;ut

2.4 den framtida

Forskarvisioner om

livsmedelsproduktionen

Livsmedelskommittén har inte i uppgift att särskilt behandla forskningsfrågor. Dessa tas upp av den pågående utredningen om svensk livsmedelsforskning. Enligt direktiven skall samråd ske mellan utredningen och kommittén. Av angivna skäl inskränker sig kommittén till att i detta avsnitt redovisa vissa möjliga utvecklingslinjer. Den snabba omvandling som jordbruket i Sverige och övriga Västländer har undergått under framför allt efterkrigstiden beror i hög grad på ökade om näringens villkor. Forskningen utgör härvid en kunskaper mäktig drivkraft. Man kan mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen förmoda att många av de visioner som dagens forskare har kan komma att finnas lantbrukets eller i början av Q _ med i det praktiska vardag på 1990-talet nästa sekel. Sannolikt fanns det även för l0-20 år sedan en mängd visioner som dock i dag inte finns med i praktikens vardag. Anledningarna härtill kan vara många. Visionerna kan ha varit felaktiga, vilket är helt naturligt i en forskningsprocess. Andra förklaringar kan vara att prisrelationerna inte stimulerat till introduktion av idéerna i praktiken eller att negativa bieffekter på t. ex. miljön förbjudit introduktionen. Samma kan naturligtvis inträffa med många av de visioner som dagens forskare har. Likväl kan det vara motiverat att redogöra för några av dem som en bakgrund till kommitténs överväganden. centrerats till Sveriges lantbruks- I Sverige har lantbruksforskningen universitet (SLU), där de tre tidigare fristående högskolorna lantbruksoch veterinärhögskolan numera ingår. Unihögskolan, skogshögskolan versitetet har således ett mycket brett ansvars- och kompetensområde. Framställningen i det följande bygger på en redogörelse av Mårten Carlsson, universitetets rektor. l sin rullande långtidsplanering söker SLU anpassa sin forskningsinbl. a. till förändringar i samhället vad gäller värderingar, till den riktning ekonomiska utvecklingen etc. Man inventerar vidare vetenskapssamhället utanför SLU för att se om några nya vetenskapsområden är under framväxt, som kan komplettera SLU:s kompetensproñl. Mot denna bakgrund satsar man således nu mer än tidigare på E! bioteknik och grundläggande biologisk forskning EJ mät- och reglerteknik och dess biologiska tillämpningar El speciella t. ex. ökad biomassaproduktion inom problemområden, skogsbruket, industri- och energigrödor inom jordbruket, djurhälsofrågor samt förhållandena i livsmedelskedjans led efter råvaruproduktionen.

2.4.1 Bioteknikens möjligheter

Genom de fördjupade biotekniska kunskaper som i dag finns kan det traditionella arbetet med växt- och djurförädling ske med avsevärt större precision än tidigare. Man kan t. ex. tänka sig att växternas dygnsrytm

.r . ›,=V.- \, i: i i i

Livsmedelssektomframhåller

-SOU I984c§6.j. i. A

Å

och kéldhéirdighefpéverkas så att sydländska växter kan odlas i vårt

land. Helt nya växtarter kan likaledes skapas. Växtförädlingen kan genom tillämpning av s. k. meristemförökning, dvs. användning av vävnader eller en enda cell i stället för av frön, arbeta i mycket snabbare än tidigare. Denna teknik förväntas bli använd bl. a. i vid resistensförädling av potatis. Minskad kvävegödsling på våra åkrar kan åstadkommas genom att utveckla en snabb och billig biobaserad analysmetodför kväve i

ma_rk.

Metoden skulle kunna användas av lantbrukarna själva för att anpassa kvävegödslingen på våren. Avfall frånjordbruks- och livsmedelsindustri kan omvandlas till ener- , gi genom framställning av metangas vidjäsningsprocesser hos en speciell i: i sorts bakterie. - Även energigrödor kan på detta sätt omvandlas till ener- ;v4 i i gitätare form. Biologisk bekämpning av växlskadegörare kan åstadkommas med bakterier eller svampar som angriper skadegörarna. Syftet är att minska användningen av kemiska växtskyddsmedel. Lignin i trä kan avlägsnas på biologisk väg. Tekniken kan användas för att bryta ner lignine! i halm och därigenom öka dess fodervärde. Hybrid-DNA-teknologin har inneburit ett genombrott inom medicinen för framställning av humanvacciner. Motsvarande teknik kan användas för framställning av nya vacciner mot djursjukdomar. Genom hybrid-DNA-teknologin har det öppnats möjligheter att selektivt påverka de gener som styr växternas fotosyntes. Om en sådan process kan effektiviseras medför det avsevärda produktionsvinster.

2.4.2 En miljövänligare teknik

Den tekniska utvecklingen på jordbruksområdet har under efterkrigsti- . I den fram till 1970-talet kännetecknats av produktivitetsförbättringar genom arbetskraftsrationalisering och en ökad storskalighet. Maskinerna och redskapen har blivit större, bredare och tyngre. Tekniken har ofta varit till nackdel för mark (jordpackning) och miljö (schablonartad tilldelning av pesticider och gödselmedel). Mät- och reglertekniken bör emellertid kunna komma att drastiskt ändra jordbrukets förutsättningar på 1990-talet. Det kommer då sannolikt att vara möjligt att genom snabba mätningar och analyser få reda på växtnäringsinnehället i marken, kanske genom att ha en sond framtill på traktorn som känner av kvävebehovet i marken kontinuerligt och via en dator ger impulser till spridaren av gödselmedel efter traktorn. Samma . *V i snabba analyser av ”behov” kan kanske göras vid t. ex. appliceringen av j pesticider och vid utfodringen av djuren. Även inomjordbearbetningens G_ område kan man förvänta sig att denna anpassas till ”behovet på varje kvadratmeter”. Man kommer med andra ord att få fram en teknik vilken ”smeker naturen”. Detta kommer att leda till kostnadssänkning (man tillför ej mer än vad som behövs), avkastningsökning (varje del av ett fält eller varje djur får exakt vad det behöver och vid rätt tidpunkt), kvalitetsförbättring (man kan minimera halterna av restsubstanser). Dessutom kom-

Livsmedelssektorn i samhället

mer det negativa inflytandet på miljön att minimeras eftersom endast så mycket av produktionsmedlen tillförs att det kan tas upp av växterna.

2.4.3 Andra produkter än livsmedel och fibrer

l en situation vilken kännetecknas av överskott är det naturligt att man undersöker möjligheterna att använda den existerande produktionsapparaten för annat än livsmedel och fibrer. Pågående försök kommer sannolikt att utvisa att många växterlämpar sigför energiproduktion, antingen för direkt förbränning eller som råvara för etanol- eller metangasframställning. Med DNA-teknik kan ett bättre sortmaterial för energiproduktion kanske tas fram, och med hjälp av lämpliga mikroorganismer kan biomassans omvandling till etanol eller andra högkoncentrerade energibärare ske på ett mer effektivt sätt, samtidigt som man som biprodukt erhåller ett proteinrikt foder. Vårt beroende av olje- och proteinimport kan därigenom reduceras, liksom vårt spannmålsöverskott. Detta förutsätter dock gynnsamma prisrelationer gentemot oljeprodukter och importerat protein. Biomassa i någon form från jordbruket kan även bli råvara ,för den tekniska industrin, inom vilken man hittills mest utnyttjat fossila råvaror, dvs. mineraloljor. Skälet härtill är dels att mineraloljorna blir dyrare, dels att vissa ämnen som vi behöver med en mycket speciell molekyl- (rymd-)struktur inte kan syntetiseras ur fossila råvaror. Här är främst rapsoljan av intresse, men många andra växters lämplighet undersöks också. Rapsoljan är f. ö. en mycket förnämlig smörjolja och kan dessutom ersätta dieseloljan som bränsle för traktorer. I en avspärrningssituation bör man dock komma ihåg att det blir brist på handelsgödsel och att rapsoljan då behövs för human konsumtion. Produkter från våra husdjur kan även användas inom läkemedelsindustrin. Tuppkammar utgör redan i dag basen för en av läkemedelsföre- Pharmacias mest expansiva produkter, Healon, som har stor antaget vändning inom ögonkirurgin. Man räknar vidare med att framtida användningsområden även föreligger i fråga om behandling av inflammerade leder hos hästar och människor. Hönsägget är som ”biokemisk fabrik” föga utforskat. Kanske kan man ur ägget med modern separationsteknik m. m. framställa specifika substanser för industriell eller medicinsk användning, t. ex. för direkt näringstillförsel i blodet.

Råmjölken är ett annat exempel. I dag finns ett relativt stort överskott

på råmjölk, som kanske skulle kunna ges ett större förädlingsvärde än som kalvnäring. I råmjölken finns nämligen ett flertal substanser som är av fysiologiskt och/eller medicinskt intresse, bl. a. ämnen som spelar en stor roll i kroppen vid olika inflammatoriska tillstånd.

2.4.4 Andra mål än effektivitet

I de senaste årtiondenas jordbrukspolitik har effektivitetsmålet haft en _ Konsumtionsmjölk unframträdande roll. Efter hand har man emellertid kunnat visa på nega- ”, der första tiden efter kalvensfödsel tiva konsekvenser för miljön av en alltför långt driven effektivisering,

SOU I984:86 Livsmedelssekrorn isamhällef

6,5_\

som ofta innebär bl. a. höga insatser av handelsgödsel och kemiska växtskyddsmedel. Hittills har den uppfattningen dominerat att ökad effektivitet, ökad lönsamhet, lägre livsmedelspris eller andra ekonomiskt fördelaktiga förändringar kan uppnås endast på bekostnad av ekologiska aspekter som miljöhänsyn, livsmedelskvalité m. m. En fördjupad biologisk forskning bör kunna revidera denna uppfattning. Dessutom krävs en ökad helhetssyn för att man skall kunna förstå det komplicerade system som markväxt-vatten utgör. Inom animalieproduktionen krävs en djupare kunskap om djurens behov och beteenden.

2.4.5 Leden efter råvaruproduktionen

l utredningen om svensk livsmedelsforskning (SOU l983 :69) har konstaterats att huvuddelen av de resurser som i dag satsas i lantbruksforskningen används för studier av problem rörande primärproduktionen. Forskningen rörande transport, förädling, distribution och konsumtion har i förhållande härtill liten omfattning. En omdisponering av resurserna torde därför framstå enligt forskningsutredningen som nödvändig. En ökad livsmedelsforskning, bl. a. på näringslärans område, kan komma att ställa preciserade krav på forskningen och produktionen inom råvaruledet. Exempel härpå är t. ex. upptäckten av de riskabla ämnena eurukasyra och glukosinolater i margarinets rapsolja resp. kraftfodrets rapsmjöl. Genom växtförädlingsinsatser har dessa ämnen snart kunnat elimineras helt. Likaledes väntas en djupare kunskap för hur olika ämnen i vetekornet påverkar bakningsförmåga och andra kvalitéer leda till nya signaler till odling och förädling. Genom en ökad samordning av forskningen utmed hela kedjan ”från jord till bord” förbättras möjligheterna att förändra produkternas innehåll och kvalité på önskat sätt. Biologisk teknik har länge använts inom livsmedelsindustrin. Som exempel härpå skall bara nämnas vin- och ölframställning, ost och fermenterade mjölkprodukter såsom filmjölk och yoghurt. Det finns goda möjligheter att i en ökad utsträckning använda denna teknik. Biologisk konservering har skett sedan länge (surkål, surströmming). Möjligheterna att i en ökad utsträckning tillämpa denna konserveringsform bedöms som mycket goda, bl. a. för flera produkter på trädgårdssidan. Ett annat lovande forskningsområde är utnyttjandet av mjölkens antibakteriella egenskaper till att förbättra dess lagringsduglighet. Metoden är i sin enkelhet revolutionerande och kan komma att få stora effekter i u-länderna, där ett av huvudproblemen i dagsläget är att man ofta inte har möjlighet att transportera mjölken tillräckligt snabbt till ett mejeri eller annat uppsamlingsställe med tillgång till kyla. Metoden har också utvecklats för att kunna utnyttjas i krissituationer. Sammanfattningsvis kan konstateras att forskningen kommer att starkt öka våra framtida möjligheter att påverka växter, djur, mikroorganismer m. m., dvs. hela vår miljö. Mycket stora satsningar görs världen över på biologisk forskning.

5 - Jordbruks och livsmedelspolitik

livsmedelssektorn

-

3 Staten och

jordbruks- och livsmedelspolitik

Inledning

Livsmedelssektorn är som framgår av kap. 2 en viktig del i vårt samhälle. Livsmedlen tillgodoser för människan grundläggande behov och är av största betydelse för vårt dagliga liv och välbefinnande. Medvetenheten om sambanden mellan vad vi äter och vår hälsa samt frågorna om matkvalitén har under senare år ökat starkt och alltmer kommit i blickpunkten för den allmänna debatten. Livsmedelsutgifterna är dessutom efter bostadsutgifterna den tyngsta posten i konsumentens budget. Samhällets intresse i form av lagstiftning och andra politiska beslut tog sig ursprungligen uttryck i åtgärder i syfte att skydda jordbruket. De båda världskrigen påvisade också vikten av försörjningen med livsmedel under avspärrning och krig. Efter andra världskriget har - vid sidan av jordbrukspolitiken - intresset i växande grad inriktats mot det samband som råder mellan mat och hälsa samt frågan om livsmedlens kvalité. En utbyggd livsmedelslagstiftning och andra åtgärder med sikte på att förbättra kvalitén har kommit till stånd. Tidvis har också samhället gripit in i syfte att för konsumenterna begränsa prisstegringarna på mat genom t. ex. livsmedelssubventioner och priskontroll. Vid sidan av dessa mer direkta ingripanden finns emellertid många andra politiska beslut och åtgärder som berör livsmedelssektorn. Denna utvidgning av samhällets intresse avspeglas i kommitténs direktiv. Syftet med samhällets åtgärder på livsmedelsområdet har således varit att gejordbruket och livsmedelsproduktionen skäliga villkor, säkerställa vår livsmedelsförsörjning samt se till att konsumenterna får rimliga priser och skyddas mot skadliga eller på annat sätt otjänliga livsmedel. Genomförandet av denna politik har emellertid medfört konflikter mellan olika mål och medel. De medel som har stått samhället till buds för att nå målen har i regel varit bestämmelser och andra regleringar, vilka med nödvändighet kommit att medföra inskränkningar i såväl den enskildes som företagens rörelsefrihet. Mot denna bakgrund är det naturligt att de jordbruks- och livsmedelspolitiska frågorna har ett stort politiskt intresse och blir föremål för granskning och översyn. Inom livsmedelssektorn finns ett antal centrala myndigheter som svarar för att av statsmakterna beslutade riktlinjer och åtgärder genomförs (se fig. 3.1).

68 .Staten och livsrnedelssektorn - jordbruks och livsmedelspolitik sou l984:86

Fig.3.] .Departement och myndigheter inom Iivsmedelssektørn

[Jordbruksdepartementet I [Socialdepartementet

Finansdepartementet

Konsumentverket

[Fiskenstyrelsen l—— }—— Lsocnalstyrelsen I--‘

NaQ5f"h9‘$‘

i

Lantbruksstyrelsen __

F ombudsmannen

Statens Statens pris- och jordbruksnamnd kartellnamnd

Statens Iivsmedelsverk

Sveriges lantbruksuniversitet

Som framgår sorterar myndigheterna på livsmedelsområdet under olika departement. Till jordbruksdepartementet hör fiskeristyrelsen, som ansvarar för frågor rörande ñskets rationalisering m. m. Lantbruksstyrelsen handhar frågor om jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering samt bl. a. djurhälsovården. Prisfrågorna för såväl fisket som jordbruket ingår i jordbruksnämndens verksamhetsområde. Nämnden svarar också för beredskapsfrågorna inom livsmedelsområdet. Statens livsmedelsverk ansvarar främst för livsmedelskontrollen och även bl. a. konsumentinformation. Den centrala institutionen för forskning, försök och högre utbildning inom livsmedelsområdet är Sveriges lantbruksuniversitet. Under finansdepartementet lyder näringsfrihetsombudsmannen (NO) som bevakar efterlevnaden av konkurrenslagstiftningen. Statens pris- och kartellnämnd (SPK) följer prisutvecklingen, är utredningsorgan åt NO och bevakar därmed konkurrensförhållandena även inom livsmedelssektorn. Konsumentverket svarar för allmänna konsumentfrågor och har i samband därmed också tagit upp frågor om konsumentupplysning rörande livsmedel. Socialstyrelsen, som hör till socialdepartementet, är centralt ämbetsverk för hälsovården och har därmed också centrala uppgifter i fråga om kostens betydelse för hälsan. Flertalet av de myndigheter som nämnts har huvuddelen av sina uppgifter inom livsmedelsområdet. Det finns därutöver åtskilliga andra myndigheter med viktiga uppgifter inom området. Hit hör t. ex. statens industriverk, statens naturvårdsverk, statens planverk, SIDA, statistiska centralbyrån (SCB), lantbruksekonomiska samarbetsnämnden, skolöverstyrelsen, universitet och högskolor samt skogs- och jordbrukets forskningsråd. I det följande lämnas en redogörelse för de väsentligaste samhälleliga åtgärderna som påverkar livsmedelssektorn. Med hänsyn till den stora roll som jordbrukspolitiken har för livsmedelsområdet inleds redogörelsen med en relativt fyllig beskrivning av hittillsvarandejordbrukspolitik.

livsmedelssektorn

Staten och -l och

jordbruks livsmedelspolitik V69*

I det följande beskrivs i avsnitt 3.2.1 den tidigare gällande jordbrukspolitiken. 1 avsnitt 3.2.2 behandlas jordbrukspolitikens medel. I avsnitt 3.2.3 behandlas annan livsmedelspolitik och i avsnitt 3.2.4 sambanden mellan livsmedelspolitik och annan samhällspolitik.

3.2 Den hittillsvarande och

jordbrukslivsmedelspolitiken

3.2.1 Jordbrukspolitiken

3.2.1.1 I 930-talets ekonomiska kris - till nuvarande

grunden jordbrukspolitik

Den nuvarande - såväl jordbrukspolitiken i Sverige som i flertalet industriländer har sitt ursprung i de svårigheter som drabbade jordbruket vid den stora ekonomiska krisen som började 1929. Före denna tidpunkt fanns statliga åtgärder i Sverige som berörde jordbruket, men syftena var i stort sett andra än med dagens jordbrukspolitik. För att skydda mot krisens - starka och hård jordbruket verkningar prisfall internationell konkurrens av dumpingkaraktär - införde man i de flesta industriländer under 1930-talet reglering av priserna på jordbruksprodukter. Regleringarna skulle också skydda konsumenterna vid livsmedelsbrist och höga internationella priser. Regleringarna konstruerades i regel så att man genom tullar eller avgifter eller genom krav på särskilda tillstånd för import (kvantitativ importreglering) avskärmade den egna marknaden för jordbruksprodukter mot alltför kraftig påverkan av internationell konkurrens. Inhemska pristryckande överskott exporterades till andra marknader med hjälp av direkta eller indirekta stödåtgärder. Direkt stöd kunde ges t. ex. i form av exportbidrag. lndirekt exportstöd kunde ges i många former, t. ex. genom statens finansiella medverkan i olika slag av exportorganisationer eller genom produktionsstöd och liknande. Prisregleringssystem av nyss nämnda typer tillämpas i dag såväl i Sverige som i praktiskt taget hela den västliga industrivärlden (inkl. Europeiska Gemenskaperna - EG och Förenta staterna).

3.2.1.2 Anpassnings- och strukturproblem för jordbruket och

livsmedelsindustrin i en industristar

De jordbruksprisregleringar som infördes i Sverige under 1930-talet uppfattades till en början som tillfälliga åtgärder. När väl den ekonomiska krisen övervunnits skulle åtgärderna avskaffas. Mot slutet av 1930-talet började emellertid ledande ekonomer alltmer komma till insikt om attjordbrukskrisen inte var temporär utan i stället en strukturkris i . orsakad av omvandlingen från agrarland till industristat. Minskad befolkningstillväxt ledde till att efterfrågeökningen på jordbruksprodukter avtog - i varje fall när det gällde själva råvaran. Nya växtsorter, bättre avelsurval och utfodring. ökad användning av handelsgödsel, ny teknik

70 Staten och livsmedelssektorh - jordbruks och livsmedelspolitik

och mekansiering gav högre avkastning och minskade arbetskraftsbehovet i jordbruket. Tillsammans tenderade dessa faktorer att öka produktionen snabbare än efterfrågan. Dessutom började livsmedelsindustrin att ta hand om den förädling som tidigare utförts inom det egentliga jordbruket, vilket också bidrog till att minska arbetskraftsbehovet inom det egentliga jordbruket. Om det inte finns lönsamma exportmarknader leder en sådan utveckling till att de i jordbruket insatta produktionsresurserna fortlöpande måste minskas för att balansen mellan utbud och efterfrågan skall kunna upprätthållas. Denna anpassningsprocess kan vara mycket svår om konjunkturerna i andra näringar ej ger utrymme för att arbetskraft från jordbruket får lönsam sysselsättning i dessa näringar.

Överskottsproblemen inom de västeuropeiska och nordamerikanska

ländernas jordbruk kom klart till synes under mellankrigsåren. Från l950-talet har dessa industristaters jordbruk upplevt ett nästan ständigt tryck från en snabb produktivitetsökning. Så länge det rådde brist på arbetskraft inom andra näringar kunde dock den övertaliga arbetskraften inom jordbruket få god sysselsättning på annat håll. En mycket stor omflyttning ägde också rum i flertalet industriländer. En stigande köpkraft medverkade dessutom till att avsättningen av jordbruksprodukter var relativt god. De från mitten av 1970-talet försämrade allmänna konjunkturerna för industriländerna har emellertid på flera sätt lett till att anpassningssvårigheterna för jordbruket ökat under senare år. - framför - Efterfrågan på jordbruksprodukter allt dyra animalier har på grund av sämre köpkraft hos breda konsumentgrupper stagnerat eller t. o. m. sjunkit. Möjligheterna att få annan sysselsättning utanför jordbruket har genom stigande arbetslöshet starkt minskat jämfört med 1950- och 1960-talen. De höga räntorna har blivit kännbara, särskilt för yngre jordbrukare med stor skuldsättning. l detta läge har många jordbrukare sett sig tvungna att öka sin produktion. Detta har också underlättats genom fortlöpande förbättring av produktionstekniken. Kapacitetsökningarna ijordbruket skedde dock i huvudsak före räntehöjningi arna. Stagnerande efterfrågan och stark produktionsökning i förening med ökad effektivitet har i accelererande grad därför lett till de betydande överskottsproblem som nu utgör ett dilemma för stora delar av västvärldens jordbruk. l viss utsträckning finns motsvarande anpassningsproblem också inom livsmedelsindustrin och delvis livsmedelshandeln. Vissa delar av industrin har byggts ut till en kapacitet som är för stor för dagens efterfrågan. Dessa problem skulle till stor del lösas om konjunkturerna vänder och efterfrågan på både arbetskraft och livsmedel ånyo stiger. Eftersom en sådan kraftig uppgång av många bedöms som osäker och i varje fall tar rätt lång tid har man också sökt lösa problemen på andra sätt. Sålunda har man - som framgår av kap. 4 - i många länder ökat protektionismen och infört nya regleringar. Dessa har i sig medfört att priserna på världsmarknaden pressats nedåt ytterligare. Samtidigt är man dock medveten om att ytterligare åtstramningar av den internationella handeln kan få svåra följder på sikt för världsekonomin och då särskilt för de fattigare u-länderna. För att motverka denna utveckling

Staten och livsmedelsséktorn - jordbrukis och livsmedelspolitik 714

har man inom ramen för samarbetet i olika internationella organisationer sökt uppnå överenskommelser om minskade handelshinder. Man har således under många år sökt få till stånd vissa internationella avtal för viktigare jordbruksprodukter och livsmedelsråvaror. Sådana avtal i förening med minskade importhinder skulle kunna stabilisera världsmarknadspriserna kring en nivå som vore tolerabel för flertalet industriländers jordbruk. Härigenom skulle man kunna öka handeln länderna emellan och minska de internationella regleringarna samt ge u-länderna en ökad marknad i industriländerna. Försöken att gradvis minska handelshindren för jordbruksprodukter och livsmedel har emellertid hittills inte varit särskilt framgångsrika. Snarare har utvecklingen som nyss nämnts under senare år gått i motsatt riktning. Delvis beror detta på det rådande konjunkturläget, delvis på att flertalet länder vill säkra en egen livsmedelsförsörjning som en del i deras allmänna säkerhetspolitik och delvis bl. a. på politiska förhållanden.

3.2.1.3 Jordbrukspolitiken under krigsåren och krisåren 1939-1945

Innan nyss nämnda tankegångar om behovet av en strukturanpassning, som började slå igenom i slutet av 1930-talet, hann sättas i verket kom andra världskriget. 1930-talets överskottssituation på jordbruksprodukter och livsmedel för både Sverige och Västeuropa förbyttes snabbt i en knapphetskris på livsmedel som varade i stort sett t. o. m. Koreakriget. Bristen på livsmedel i Europa medförde hårda ransoneringar samt produktionsökningar främst i Förenta staterna och Kanada. Den svenska jordbruksproduktionen stimulerades under kriget på olika sätt av statsmakterna samtidigt som en effektiv och tidvis långtgående ransonering genomfördes. Härigenom kunde befolkningens nödvändiga försörjning tryggas. Jordbrukets avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen under andra världskriget kom att spela en betydande roll vid utformningen av efterkrigstidens jordbrukspolitik.

3.2.1.4 Hitrillsvarande mål för den svenska jordbrukspolitiken

Allmänna utgångspunkter och värderingar

1942 tillsattes en jordbruksutredning, vars förslag (SOU 1946:42, 46 och 6l) låg till grund för l947 års jordbrukspolitiska beslut av riksdagen (prop. 1947:75, SU 2, rskr 424). Härigenom fick Sverige som första västeuropeiska land en samlad jordbrukspolitik som syftade till att anpassa jordbruket till den ekonomiska utvecklingen i samhället i övrigt. Grunderna från 1947 återfinns i stora drag i de riktlinjer för jordbrukspolitiken som riksdagen antog 1967 (prop. 1967:95, JoU 25, rskr 280) och 1977 (prop. 1977/78:19, JoU 10, rskr 103), även om den inbördes tyngden i politikens mål förändrats. Ändrade förhållanden inom Sverige och vår omvärld har vidare givetvis påverkat hur målen har formulerats vid olika tidpunkter. De mål som alltsedan l947 kan sägas ha ingått i den svenska jordbrukspolitiken är

l i 72 Staten och livsmedelssektorn —— och

jordbruks Iivsmedelspolitik

C1 inkomstmälet El produktionsmålet C] effektivitetsmålet.

Samma och värderingar förutsättningar som legat till grund för i första hand 1947 års beslut har också i hög grad förelegat vid besluten 1967 och 1977. 1947 års jordbrukspolitiska beslut präglades både av erfarenheterna av 1930-talets överskottsproduktion och av andra världskrigets livsmedelsbrist samt av nya välfärdspolitiska synsätt om en solidarisk inkomstpolitik för olika medborgargrupper. Samtidigt utgick man från antagandet att, när världen normaliserats igen efter krigshärjningarna, ånyo samma problem skulle uppstå för svenskt jordbruk som under 1930-talet, dvs. tendenser till överproduktion och behov av prisstöd. Priserna på den internationella marknaden antogs komma att bli lägre än de priser de svenska jordbrukarna behövde för att uppnå inkomstmålet enligt vilket den ijordbruket arbetande befolkningen skulle få samma möjligheter som utövarna av andra näringar att uppnå en skälig inkomstnivå och bli delaktig i den allmänna välståndsstegringen. Den svenska jordbruksproduktionen borde därför inte vara större än vad som behövdes för att klara försörjningen under en flerårig avspärrning. Detta ansågs då i det närmaste motsvara full självförsörjning under fredstid. Produktionsmålet har därför alltsedan 1947 varit både ett försvarspolitiskt mål och ett jordbrukspolitiskt mål. Priserna på de svenska jordbruksprodukterna skulle skyddas genom en jordbruksprisreglering av samma typ som under l930-talet. Kostnaderna för överskottsproduktion skulle få bäras av det svenska jordbruket. Successivt byggde man också - upp med början under andra världskriget ett system för prisöver- Iäggningar mellan staten, jordbrukarna och konsumenterna. För att på längre sikt effektivisera produktionen och därmed begränsa prishöjningarna för konsumenterna skulle med statligt stöd en rationalisering av jordbruket främjas. Frigjord arbetskraft inom jordbruket ansågs kunna sysselsättas i andra mer expansiva sektorer inom samhället, i första hand industrin.

I947 års riksdagsbeslut

Genom 1947 års riksdagsbeslut samordnades för första gången de olika jordbrukspolitiska åtgärderna. Det närmaste målet för jordbrukspolitiken angavs vara att den ijordbruket arbetande befolkningen skulle få samma möjligheter som utövarna av andra näringar att uppnå en skälig inkomststandard och bli delaktig i den allmänna välståndsstegring som kunde ske i fortsättningen. För att denna inkomstmålsättning skulle kunna nås tog statsmakterna ställning till storleken av prisstödet till jordbruket, jordbruksproduktionens lämpliga omfattning och samhällets medverkan till jordbrukets fortsatta rationalisering. l 1947 års beslut gavs inkomstmâler särskild tyngd. Det ansågs således önskvärt att prisstödet utformades så att vid varje särskild tidpunkt åtminstone större delen av det svenskajordbruket kunde uppnå en skälig

-

SOU l984:86 Staten och Iivsrrredelssektorn -

jordbruks och livsmedelspolitik V73

inkomstnivå. Den allmänna målsättningen var att jordbruk i storleken

10-20 ha åker, s. k. basjordbruk, borde ges full lönsamhet. För skogsbygderna och Norrlands del skulle stödet avvägas så attjordbrukarna i dessa områden fick möjlighet att uppnå avsedd inkomstnivå. Efter år 1947 preciserades storleken av prisstödet till jordbrukare genom beslut rörande metodiken för inkomstjämförelser mellan jordbrukare och andra befolkningsgrupper. 1955 års riksdag (prop. 1955:198, JoU 39, rskr 387) fastställde sålunda att utgångspunkten för inkomstjämförelserna skulle vara förhållandena vid basjordbruk i slättbygderna. Beträffande produktionens storlek (produktionsmålet) innebar riksdagsbeslutet att det inte ansågs nödvändigt eller ens lämpligt att i dåvarande läge uppställa någon bestämd riktpunkt beträffande storleken på den jordbruksproduktion som borde eftersträvas på lång sikt. Skulle produktionen visa tendens att stiga över ett s. k. medelalternativ, som innebar en självförsörjning av 92 %, måste rationaliseringsarbetet intensifieras. Riksdagen uttalade i anslutning härtill bl. a. att en produktionsstegring över medelalternativet under inga förhållanden skulle få påverka fullföljandet av inkomstmålsättningen, men att stöd inte skulle utgå för en produktion som översteg det totala inhemska konsumtionsutrymmet. l fråga om jordbrukets rationalisering (effektivitetsmâlet) innebar riksdagsbeslutet att samhället skulle bidra till en omfattande rationalisering av jordbruket. Statsmakterna underströk dock starkt att rationaliseringen i princip skulle vara en jordbrukarnas egen angelägenhet och genomföras på frivillighetens väg. Statens uppgift skulle vara att samordna och stödja verksamheten. Målsättningen för statens medverkan i strukturrationaliseringen begränsades dock till åtgärder för att bilda brukningsenheter av basjordbrukets storlek. Genom beslut av 1959 års riksdag (prop. 1959: I48, JoU 30, rskr 284) vidgades denna målsättning så att det blev möjligt att stödja bildandet av s. k. tvåfamiljsjordbruk.

1 96 7 års riksdagsbeslut

- 1967 års riktlinjer som grundades på förslag av 1960 års jordbruks- utredning (SOU l966:30-3l) utformades bl. a. mot bakgrund av den snabba tillväxten i svensk ekonomi med påtaglig arbetskraftsbrist som följd - och en starkt ökande världshandel. Jordbrukets produktionsresurser hade kraftigt krympts sedan krigsslutet. Bl.a. hade arbetskraften minskat med två tredjedelar, arealen gått ned med ca l5 % och antalet jordbruksföretag med ungefär 40 °/o. Trots detta fanns fortfarande tendenser till överskottsproduktion. Livsmedelspriserna på den internationella marknaden var låga och bedömdes förbli så under lång tid. Mot denna samhällsekonomiska bakgrund kom i I967 års beslut produktionsmålet att få en framträdande plats. ställningstagandet till den svenska jordbruksproduktionens lämpliga omfattning kom att grundas på såväl rent samhällsekonomiska synpunkter som på internationella hänsyn samt beredskapsmässiga och andra skäl.

i

livsmedelssektorn

74 Staten och - och —

jordbruks Iivsmedelspolitik

Det ansågs angeläget med en utveckling som lösgjorde resurser från jordbruket till förmån för en mer effektiv användning inom andra näringar. De internationella frågor som tillmättes särskilt stor betydelse var prisnivån på världsmarknaden, u-ländernas livsmedelsförsörjning samt det handelspolitiska samarbetet. Bl.a. borde en eventuell svensk anknytning till en större europeisk marknad beaktas vid utformningen av jordbrukspolitiken. En expansion av den svenska utrikeshandeln, särskilt exporten av industrivaror, skulle underlättas om möjligheterna att exportera jordbruksprodukter till Sverige vidgades. Det centrala skälet för att upprätthålla en stor inhemsk jordbruksproduktion av att trygga en god beredskap i angavs vara nödvändigheten fråga om livsmedel. Därför borde en lägsta självförsörjningsgrad i fredstid av 80 % upprätthållas. Beträffande regionalpolitiken framhölls att befolkningspolitiska och sociala skäl inte i och för sig borde påverka jordbruksproduktionens omfattning. Av flera skäl borde dock en betydandejordbruksproduktion även i fortsättningen upprätthållas i norra Sverige, och jordbruket där måste därför ges ett särskilt stöd. Det ansågs inte möjligt att speciellt främja naturvärden genom generella jordbrukspolitiska åtgärder. Sammantaget innebar ställningstagandena att produktionsresurserna ijordbruket borde minskas. I första hand var det angeläget att produktionen kunde anpassas så att för jordbruket kostsam överproduktion såvitt möjligt kunde undvikas. Härutöver borde eftersträvas att jordbruksproduktionen sjönk till den nivå som man ansåg krävdes för en god beredskap i fråga om livsmedelsförsörjningen. Denna anpassning bedömdes kunna ske under en tioårsperiod. Takten i anpassningen skulle prövas med jämna mellanrum. l fråga om effektivitetsmålet skulle statens insatser syfta till att göra jordbruksföretagen så effektiva som möjligt. En hög rationaliseringstakt skulle ge ökad lönsamhet och högre inkomster för jordbrukarna samt utgöra en garanti för konsumenterna att råvarukostnaderna för livsmedel blev så låga som möjligt. Ur samhällets synpunkt ansågs rationaliseringen viktig inte minst som medel att nedbringa de samhällsekonomiska kostnaderna för jordbruksproduktionen. Familjejordbruket ansågs under överskådlig tid komma att dominera. Statens medverkan borde dock i princip avse uppbyggnad av effektiva företag utan begränsning till någon särskild företagsform. Specialisering och övergång till drift i större skala skulle främjas. Den primära utgångspunkten för prissättningen på jordbrukets produkter hade dittills i stort sett varit den inkomstmålsättning som gällde - 1947 års jordbrukspolitiska beslut. I 1967 års beslut erinrades om enligt den kritik som riktats mot denna inkomstmålsättning. Som huvudsakliga utgångspunkter borde i fortsättningen följande gälla vid prissättningen.

Genom att kostnaderna för att upprätthålla en viss prisnivå får bäras främst av konsumenterna är det ur denna synpunkt nödvändigt att iaktta återhållsamhet med prishöjningar. Det måste emellertid också vara en självfallen utgångspunkt för prissättningen att de som i framtiden är sysselsatta inom jordbruket skall kunna nå en ekonomisk standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar.

i.

Staten och

-

livsmedélspoliiik

livsmedelssektorn jordbruks och 75

Prissättningen skulle enligt beslutet ta större hänsyn än hittills till produktionsutvecklingen men borde ej användas som ett generellt medel inom jordbrukspolitiken för att oberoende av konsekvenserna för näringsutövarna nå en önskad produktionsutveckling. Prissättningen skulle vidare präglas av en viss stabilitet, bl. a. för att kunna främja uppkomsten av allt effektivare jordbruksföretag. Den samlade avvägningen av prissättningen skulle ske med beaktande av alla de faktorer som vid varje tillfälle ansågs relevanta i sammanhanget. Det ansågs ej lämpligt att för någon längre period ange några fasta normer för prissättningen på jordbruksprodukter. Departementschefen framhöll ”att den närmaste tiden talar starka skäl för att prissättningen på jordbrukets produkter bör kännetecknas av viss återhållsamhet. Riksdagen anslöt sig till detta och framhöll att en sådan återhållsamhet inte skulle innebära någon prispressande politik gentemot det svenska jordbruket.

19 77 års riksdagsbeslut

1977 årsjordbrukspolitiska riktlinjer kom fullt naturligt, liksom de tidi- ’ gare besluten 1947 och 1967, att präglas av den tekniska, ekonomiska och sociala utvecklingen under närmast föregående årtionden. Samhällsutvecklingen i Sverige under första delen av 1970-talet utmärktes således av fortsatt relativt god ekonomisk tillväxt, ökad köpkraft och snabb teknisk utveckling i jordbruket. Till skillnad mot förhållandena under 1960-talet rådde i mitten av 1970-talet i stort sett balans mellan produktion och konsumtion. Livsmedelssubventionernas införande motverkade prisstegringarna, vilket gynnade avsättningen av jordbruksprodukter. Från mitten av 1970-talet försämrades den allmänna ekonomiska utvecklingen, vilket bl. a. ledde till att industrins efterfrågan på arbetskraft minskade och därmed möjligheterna till alternativa sysselsättningar utanför jordbruket. Den ökade uppmärksamheten på en god resurshushâllning, större hänsyn till regionalpolitiska förhållanden liksom en ökad medvetenhet om miljön kom starkare än tidigare att påverka det jordbrukspolitiska beslutet 1977. Den internationella livsmedelskrisen 1973-1974 gav också utslag i beslutets utformning. Beslutet grundade sig på förslag av 1972 års jordbruksutredning (SOU 1977:17). Enligt 1977 års riktlinjer var utgångspunkten för jordbrukspolitiken att landets naturliga resurser för jordbruksproduktion skulle utnyttjas och att familjelantbruket skulle vara den dominerande företagsformen. Ett huvudsjfte med jordbrukspolitiken var att tillförsäkra de inom jordbrui alla delar av landet en ekonomisk och social standard -. ket sysselsatta ._ som skulle vara likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Vidare skulle jordbrukspolitiken ha till mål att tillgodose konsumenternas berättigade krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalité till rimliga priser. Ett viktigt led i de statliga insatserna blev därför att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag och att genom stöd till forskning, försök och rådgivning medverka till att en

76 Staten och livsmedelssektorn — och

jordbruks livsmedelspolitik

teknik utvecklas som kan utnyttjas vid sådana företag. De ekologiska och miljömässiga aspekterna på jordbruket skulle därvid särskilt beaktas. Jordbrukspolitiken skulle vidare ges en sådan inriktning attjordbruket och därtill knutna verksamheter kunde medverka i en aktiv regionalpolitik. Vad gäller inkomstmålet anfördes i l977 års jordbrukspolitiska beslut som nämnts att ett huvudsyfte med jordbrukspolitiken skulle vara att tillförsäkra dem som är sysselsatta inom jordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Detta syfte skulle särskilt beaktas vid prissättning av jordbruksprodukterna. l första hand skulle inkomstmålet avse heltidssysselsatta inom jordbruket. Beträffande effektivitetsmâ/er angavs att rationaliseringspolitiken i första hand skulle främja uppbyggandet och vidmakthållandet av effektiva familjeföretag. Härigenom skapas enligt beslutet förutsättningar för att framställa jordbruksprodukter till en acceptabelt låg produktionskostnad och samtidigt uppnå inkomstmålet för de i jordbruket yrkesverksamma. Detta skulle vara rationaliseringspolitikens huvudsyfte. Därutöver skulle enligt beslutet rationaliseringspolitiska medel liksom tidigare kunna användas för att nå andra från samhällelig synpunkt angelägna mål. Bl.a. skulle rationaliseringspolitiken kunna fungera som ett regionalpolitiskt instrument. Produktionsmålet utformades med hänsyn till kraven på en god livsmedelsberedskap, den internationella livsmedelssituationen, regionalpolitiska och samhällsekonomiska hänsyn samt miljövårdsskäl. I produktionsmålet skulle ingå delmål avseende åkerarealen, mjölkproduktionen och driftsinriktningen i övrigt. Beträffande åkerarealen skulle gälla att den brukningsvärda åkerjorden skulle utnyttjas för jordbruksproduktion, vilket innebar ett bibehållande av ungefär nuvarande åkerareal. Den fredstida mjölkproduktionen skulle med hänsyn till dess stora betydelse för livsmedelsberedskapen upprätthållas vid en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkprodukter. För övriga animalieprodukter skulle eftersträvas i stort sett balans mellan produktion och avsättningsutrymme inom landet. Det överskott som uppkommer till följd av målsättningen i fråga om åkerarealen skulle i första hand utgöras av spannmål.

3.2.2 Jordbrukspolitikens medel

För att nå dejordbrukspolitiska målen har alltsedan 1947 följande medel använts. El Jordbruksprisreglering El Rationaliserings- och jordpolitik El Forskning, försök och undervisning på jordbrukets område

Jordbruksprisregleringen innebär att priser och marknader på alla viktigare jordbruksprodukter och s. k. baslivsmedel regleras. Prisregleringen omfattar vete, råg, korn, havre, matpotatis, potatisstärkelse, vegetabilisk - olja, kokärter, bruna bönor, socker, konsumtionsmjölk, grädde, smör,

i

SOU l984:86 Staten och Iivsmedelssektorn —— jordbruks och livsmedelspolitik 77

ost, mjölkpulver, ägg, fjäderfakött och fläsk. Prisregleringen omfattar vidare nöt-, kalv- och häst- samt får- och lammkött. Prisregleringen utgör i varje fall på kort sikt det starkaste jordbrukspolitiska medlet för att påverka jordbrukarnas produktion och inkomster. Regleringen omfattar även delar av livsmedelsindustrin (bl. a. slaktledet samt i huvudsak hela mejeriindustrin). Den påverkar också de delar av livsmedelskedjan som inte omfattas av regleringen. Hela jordbruksprisregleringen kan därför sägas vara ett mycket starkt ingrepp i prisbildningen på livsmedelsområdet, även om regleringen direkt inte berör mer än ca en tredjedel av den totala livsmedelskonsumtionens värde. Regleringen av jordbrukspriserna går i stort sett till på följande sätt. Jordbruksprodukternas prisnivå fastställs av statsmakterna efter överläggningar mellan staten (normalt företrädd av jordbruksnämnden) samt producenternas företrädare och nämndens konsumentdelegation. Regeringen avgör inför varje prisregleringsperiod vem som skall företräda staten. Hur överläggningarna går till framgår av fig. 3.2.

Fig.3.2.Fiirhandlingssyslemet på jordbruksomrâde!

Regering och riksdag Beslut

f

i Jordbrukspris- Jordbruksnämn- Statens Lantbrukarnas överläggningar dens konsument-4+ jordbruksnämnd 1+ törhandlingsdelegation (JN) delegation

1 Staten kan även företrädas av annan än jordbruksnämnden

Överläggningarna är i princip av två olika typer, dels överläggningar

om prissättning och prisreglering inför en ny prisregleringsperiod, dels överläggningar om samma frågor under löpande period. Vid överläggningar inför en ny prisregleringsperiod behandlas bl. a. system för prissättning och prisreglering (bl. a. kompensationssystem) under perioden. Vidare behandlas periodens längd, som kan vara etteller flerårig. Dessa överläggningar förs med utgångspunkt i de jordbrukspolitiska målen. Regeringen kan också ange ytterligare utgångspunkter. Vid överläggningarna analyseras i vad mån de jordbrukspolitiska › målen uppfyllts under den gångna perioden samt diskuteras och föreslås eventuella korrigeringar som kan behöva göras. Bl.a. läggs stor vikt vid inkomstjämförelser mellan jordbrukare och andra befolkningsgrupper. Resultatet av överläggningarna redovisas till regeringen. På grundval av detta förslag lägger regeringen fram en proposition för riksdagen angående regler, finansiering, m. m. för kommande prisregleringsperiod.

Överläggningarna under löpande prisregleringsperiod har under de se-

naste perioderna skett två gånger per år. Vid dessa överläggningar läm-

i

S78 Staten

——

livsmedelépolirik

och Iivsmedelssektom SOU l984:86

jordbruks och

nas utifrån gällande kompensationssystem förslag till förändringar av

jordbrukspriserna för det närmaste halvåret. Nuvarande kompensa-

tionssystem beskrivs och analyseras i kap. 16. Det där angivna systemet gäller emellertid inte för socker, där ett särskilt kompensationssystem tillämpas.

Överläggningarna under löpande period går till så att parterna först

kommer överens om det totalbelopp som skall utgå till jordbruket och viss livsmedelsindustri (bl. a. mejerier och slakterier). Hur mycket av detta som skall utgöras av prishöjningar på olika jordbruksprodukter satsningar (t. ex. gruppförsâkringar) för jordbrukarna beresp. sociala stäms därefter. Sedan totalbeloppet fastställts fördelas detta på prishöjningar för olika produkter. Vid fördelningen av prishöjningarna på olika produkter beaktas flera faktorer: produktionens lönsamhet, konsumtionseffekter, marknadslä-

_ _ ge etc. En viktigutgångspunkt för parterna vid fördelningen av prishöj-

’ ningarna är de marknadsmässiga möjligheterna att ta ut priserna. i Resultatet av överläggningarna redovisar jordbruksnämnden för regeringen, som har fullmakt av riksdagen att besluta i dessa frågor. Regeringen brukar emellertid under löpande prisregleringsperioder underställa riksdagen inträffade förändringar inom prisregleringen. Detta sker en gång om året — vanligtvis i mars. j* Den inom landet avsedda prisnivån söker man uppnå dels genom ett s. k. grdnsskydd, som utgår i form av avgifter på sådana importerade livsmedel som konkurrerar med livsmedel baserade på svenska jordbruksprodukter, dels genom en marknadsreglering, som går ut på att dra l bort pristryckande överskott från marknaden, främst genom lagring och export. Produktionen inom landet kan nämligen, även vid en produktion som motsvarar den i produktionsmålet förutsätta, tillfälligt bli för stor i förhållande till efterfrågan inom landet, vilket verkar pristryckande. Jordbruksproduktionen är vidare utspridd på tusentals jordbruksfög retag som har svårt att samplanera sin produktion och också påverkas av väder och biologiska faktorer. Överskotten exporteras i regel till andra länder. Detta sker vanligtvis till lägre priser än vad man uppnår inom 3 landet. Skillnaden mellan det pris den svenska jordbrukaren får och det pris man får vid export brukar benämnas exportkostnad. De marknadsreglerande åtgärderna åvilade från början jordbrukets egna organisationer men har efter hand överförts till sju s. k. regleringsföreningar. Till formen är regleringsföreningarna ekonomiska föreningar, vars medlemmar är intressenter från jordbrukskooperationen, konsumentkooperationen samt den enskilda handeln och industrin. l före- X ningarnas styrelser ingår förutom företrädare för nämnda intressenter i statliga representanter som utses av regeringen. Föreningarnas verksamhet står under statens jordbruksnämnds överinseende och nämnden utfärdar direktiv för dem. Marknadsregleringen på jordbruksområdet fördelas mellan regle- . ringsföreningarna på följande sätt. lv Spannmål och vissa fodermedel: Svensk spannmålshandel Oljeväxter: Sveriges oljeväxtintressenter

oeh

SOU l984:86 Staten och Iivsmedelssekrorn — 79 jordbruks livsmedelspolitik

‘Il|

in

‘

val‘

.’ Ö

N‘ I

I

m.

U

\ n; s

. ‘Ito.

o

2 t \

V _ i 0-. K ~ ’ - . -n aja-g.- g

8%

j . s,

å..., - Q0/

p | . * : ~ t; :-

. -— t

u

-1

a

Teckning: Helli Edlund

Prisregleringen består av två delar: grärzsskydd mot importkonkurrens .sann Iagrings- och exportstöd för egen överskotrsprodukrion.

* -

80 Staten och livsmedelssektorn jordbruks och Iivsmedelsp0Iitik SOU l984:86

Socker: Svensk sockerhandel Potatis: Sveriges potatisintressenter Mjölkprodukter: Föreningen för mejeriprodukter Kött och fläsk: Svensk kötthandel

Ägg och fjäderfäkött: Svensk ägghandel

Gränsskyddet syftar till att skydda de inhemska priserna från störande inverkan av prisrörelser på världsmarknaden. I normalfallet är de inhemska priserna högre än världsmarknadspriserna. Den inhemska prisnivån upprätthålls då med hjälp av införselavgifter, som får betalas vid import. Dessa avgifter, vars storlek i princip skall utgöras av skillnaden mellan det inhemska priset och priset på världsmarknaden, kan jämföras med tullar. Skillnaden är att storleken på de utgående avgifterna inom vissa gränser kan bestämmas av jordbruksnämnden, och de kan därför ändras med kort varsel för att anpassas till ändrade världsmarknadspriser. Merparten av de avgiftsmedel som flyter in vid importen används inom jordbruksprisregleringen. Inom främst animalieområdet utgörs de överenskomna priserna av de s. k. mittpriserna. Dessa priser utgör normalt partipriset för resp. produkt. För kött och fläsk avser de priser på hela och halva kroppar vid försäljning från slakterier. Inom mejeriområdet avses priserna på de produkter som lämnar mejerierna. Detta innebär att även uppsamling och förädling till viss del ligger inom jordbruksprisregleringen. Det pris erhåller - avräkningspriset —- är därför också jordbrukaren slutligen beroende på hur höga kostnaderna är för denna förädling. Avräkningspriset beror dessutom på exportkostnaderna. Inom vegetabilieområdet ligger prisregleringen närmare jordbrukarn ledet. För t. ex. potatis utgör avräkningspriset mittpris. Kostnaderna för handel och vidareförädling av potatis m. m. ligger därmed utanför pris- För flertalet vegetabilieprodukter tillämpas dock inte mittregleringen. priser utan i stället s. k. inlösenpriser. När det gäller prisjusteringar fungerar dessa dock på samma sätt som mittpriserna. Sedan prishöjningarnas storlek efter överläggningarna fastställts höjs mittpriserna (eller inlösenpriserna) med motsvarande örestal. l direkt anslutning till att parterna i överläggningarna enats om ett förslag till mittpriser lämnar jordbruksnämnden förslag till de införselavgifter (de s. k. normalinförselavgifterna) som i normalfallet bör gälla under det kommande halvåret. Priser och avgifter fastställs slutgiltigt av regeringen. Utgångspunkt för normalinförselavgifternas storlek är det behov av gränsskydd som bedöms föreligga för den kommande halvårsperioden. Gränsskyddet är i tekniskt avseende utformat på i princip två olika sätt. För främst vegetabilier tillämpas ett system med ett fast inhemskt pris (inlösenpriset) som skyddas med en rörlig införselavgift, vilket innebär L att införselavgiften successivt anpassas när världsmarknadspriserna förändras. Detta kan åskådliggöras med fig. 3.3. För de flesta animalieprodukter samt för matpotatis och potatisstär-

kelse tillämpas ett system med mittpriser, prisgränser och fasta införsel-

Staten och Iivsmedelssektorn - och

jordbruks Iivsimedelspolitik 81

Fig. 3.3 Rörliga införselavgifrer lnhemskt pris Införselavgift

t

Importpris

avgifter. Som tidigare nämnts utgör mittpriset den åsyftade prisnivån. Det faktiska priset på den inhemska marknaden skall i princip överensstämma med mittpriset. Det har emellertid ansetts värdefullt att det inhemska priset inte helt skall avskärmas från prisrörelser på världsmarknaden utan att ändrade marknadsförhållanden i viss utsträckning skall få återverka på den inhemska prisnivån och därmed kunna påverka bl. a. produktionen. Därför innefattar mittprissystemet också s. k. prisgränser, en övre och en nedre. l princip får den inhemska prisnivån röra sig fritt inom dessa gränser utan att införselavgifterna ändras. För fläsk och nötkött finns emellertid innanför prisgränserna s. k. buffertzoner. Mittprissystemet fungerar på följande sätt (se fig. 3.4). Så länge det inhemska priset varierar inom prisgränserna hålls införselavgiften oförändrad. Om det inhemska priset däremot stiger över den övre prisgränsen, sänks införselavgiften i syfte att förhindra en alltför stor prishöjning. Om priset sjunker under den nedre prisgränsen, kan i stället införselavgiften höjas för att motverka prisfallet. l undantagsfall kan en kvantitativ importreglering tillgripas efter beslut av regeringen. Underskrids prisgränsen till följd av pristryckande överskott inom landet samtidigt som import av betydelse inte förekommer skall viss återhållsamhet iakttas med prisstödjande åtgärder. För varor med buffertzongränser (hela kroppar av nötkött och fläsk) ändras införselavgiften med två gånger skillnaden mellan buffertzongränsen och mittpriset, när zongränsen passeras. Prisgränssystemet modifierades från den ljuli l98l bl. a. genom att avståndet mellan prisgränserna minskades. Vidare skedde vissa ändringar av mittpriserna.

Fig. 3.4 Inom vissa gränserfasta infiirselavgifter Utebliven l ,egøgøzøgøgvgx

Övre prisgräns ,o;0:0:0:0:0:›:0:0°0°0\

Q39

Mittpris äs

6‘ Q0 \0 Förhindrat prisfall \ Nedre prisgräns

‘Q9

6 - Jordbruks och livsmedelspolitik

Iivsmedelssektorn -

jordbrizks

82 Staten och och Iivsmédelspolitik SOU l984:86

3.2.3 Annan livsmedelspolitik

Förutom på jordbrukets område har statsmakternaockså gjort politiska ställningstaganden i fråga om fisket och trädgårdsnäringen. Dessutom har samhället genom livsmedelslagstiftningen fastlagt vissa riktlinjer för livsmedlens hygieniska beskaffenhet och handeln med livsmedel. l övrigt föreligger inga riktlinjer från statsmakterna av sådan omfattning att man kan tala om en specifik politik för några av de andra delarna av livsmedelskedjan. Som framgår av avsnitt 3.3.1 har riksdagen dock under våren 1984 beslutat om grundläggande mål för livsmedelspolitiken. Sådana riktlinjer finns också för andra sektorer som delvis täcker livsmedelssektorn (t. ex. konsumentpolitik och energipolitik). Sådana samhälleliga ställningstaganden med anknytning till livsmedelssektorn behandlas under avsnitt 3.2.4. I förevarande avsnitt behandlas sådana beslut av statsmakterna som påverkat utvecklingen utan att ha karaktären av en samlad politik. Besluten uttrycker således i stor utsträckning samhällets syn i olika frågor meddelade genom t. ex. ekonomiska beslut och lagstiftning. Här redogörs först för de områden längs livsmedelskedjan för vilka beslut om en särskild politik har fattats. Inledningsvis har pekats på att en fiskeripolitik antagits av statsmakterna (prop. I977/783112, JoU 23, rskr 272). Den syftar till att skapa förutsättningar för att de som är sysselsatta i fiskerinäringen kan få en både ekonomisk och social standard som ärjämförbar med den som erbjuds inom andra näringar och trygghet i arbetet samtidigt som konsumenterna erbjuds fisk av god kvalité till rimliga priser. Inom de gränser som ges av en ansvarsfull hushållning med fisktillgångarna bör fisket bedrivas så effektivt som möjligt och fångsterna bestämmas av möjligheterna till lönsam och stabil avsättning. Samtidigt bör hänsyn tas till behovet av sysselsättning främst i kust- och skärgårdsområden där fisket har stor regionalpolitisk betydelse. statsmakterna har vidare antagit en särskild politik för trädgårdsnäringen (prop. 1978/79: 136, JoU 29, rskr 399). Härvid anförde jordbruksutskottet följande.

(1974 års trädgårdsnäringsutredning) har vid sina överväganden om trädgårdsnäringspolitikens utformning utgått från att de som arbetar inom trädgârdsnäringen skall ha en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar. Näringen skall också enligt utredningen erbjuda Samtidigt skall konsumenterna tillförtrygg sysselsättning och god arbetsmiljö. säkras produkter av god kvalité till rimliga priser. Jordbruksministern ansluter sig i stort till dessa utgångspunkter. Han framhåller i anslutning härtill att mål rörande ekonomisk och social standard, sysselsättning, arbetsmiljö och konsumentpolitik inte annat än undantagsvis kan eller bör lösas med enbart sektorpolitiska medel. Sådana mål bör enligt hans mening främst nås med hjälp av generella politiska medel. Detta hindrar dock inte, fortsätter han, att selektiva medel kan tillgripas för att lösa problem som är speciella för en näring.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad jordbruksministern anfört i fråga om riktlinjerna för trädgårdsnäringspolitiken och som i huvudsak överensstämmer med vad trädgårdsnäringsutredningen enhälligt har föreslagit.”

Staten och Iivsmedelssektorn - och 83

jordbruks Iivsmedelspolitik

Riksdagen anslöt sig till vad jordbruksutskottet anfört. Bland statsmakternas övriga ställningstaganden på livsmedelsområdet märks de beslut som fattats om livsmedelskontrollen, senast i samband med att livsmedelslagen (1971:511) antogs av riksdagen (prop. 1971:61, JoU 4l, rskr 218). Därvid framhölls att lagstiftningen närmast syftar till att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från _ hälsosynpunkt otjänliga livsmedel. Vidare skall konsumenternas intresse av att få livsmedel med en från näringssynpunkt så lämplig sammansättning som möjligt tillgodoses. Genom livsmedelslagens tillkomst skärptes också kraven på saklig konsumentupplysning i fråga om livsmedel. Livsmedelskontrollen är f. n. föremål för översyn genom en särskild kommitté. Frågan om sambanden mellan folkhälsan och livsmedel berördes också i 1977 års jordbrukspolitiska beslut. Jordbruksministern anförde då att ökade insatser för att förbättra kostvanorna var angelägna och att informations- och upplysningsverksamhet borde vara huvudmedel i dessa strävanden. När det gäller den livsmedelsindustri som inte faller under jordbruksprisregleringen finns inga ställningstaganden från statsmakterna som enbart berör livsmedelsindustrin. Däremot omfattas givetvis även livsmedelsindustrin av de allmänna industripolitiska riktlinjer för vilka redogörs i avsnitt 3.2.4. Statens industriverk överlämnade 1978 till regeringen en utredning om vissa frågor inom livsmedelsindustrins område. Utredningen föranledde visst ytterligare utredningsarbete i fråga om socker- och bryggeriindustrin samt om de multinationella företagens roll i svensk livsmedelsindustri. 1 övrigt skedde inga ställningstaganden från statsmakterna med anledning av industriverkets utredning. Däremot uttalade riksdagen 1981 med anledning av en motion om livsmedelsindustrin att ”man måste förutsätta att regeringen i sitt fortsatta arbete med att finna åtgärder för att stärka svensk export av förädlade livsmedel skall beakta olika möjligheter att förbättra den svenska livsmedelsindustrins konkurrenskraft på detta område” (Mot. 1980/8121402, NU 1981/82:9). SPK har nyligen också gjort en undersökning rörande livsmedelsindustrin. statsmakterna har fastslagit vissa riktlinjer på distributionsomrâdet, vilka också berör dagligvaruhandeln (prop. 1977/78:8, NU 14, rskr 43). Därvid anfördes bl. a. att de ökade samhällsinsatserna som behövs i första hand bör inriktas på förbättrad översiktlig planering och på åtgärder till fromma för sådana konsumentgrupper som har svårt att göra sig gällande på marknaden. Butiksstrukturen diskuterades från utgångspunkten att alla medborgare skall kunna ordna sin dagligvaruförsörjning med rimlig insats av tid och eget arbete. Det blir därvid fråga om en avvägning mellan krav på bl. a. tillgänglighet, tillräckligt sortiment, rationell hantering och låg prisnivå. På livsmedelsforskningens område har rapporter på senare tid lagts fram inom forskningsrådsnämnden, ingenjörsvetenskapsakademin och styrelsen för teknisk utveckling. Riksdagen har angett forskning som avser livsmedelsområdet som högt prioriterad (prop. 1981/82: 106, UtbU 37, rskr 397). Utredningen om svensk livsmedelsforskning har lagt fram

- - ~ , / , — *

84 Staten och Iivsmedelssektorn jordbruks och livsmedelspolitik

ett delbetänkande rörande vissa forskningsfrågor. statsmakterna har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag. Frågan om forskning rörande primärproduktionen har behandlats av riksdagen våren 1984 (prop. 1983/841107, JoU 30, rskr 406). Därvid har satsningar särskilt gjorts på forskning kring alternativa produktionsformer. Storhushâllsfrâgor behandlades av riksdagen 1966, då ett avtal om bildande av Institutet för storhushållens rationalisering träffades. Finansministern anförde därvid (prop. 1966:72) att det är väsentligt att det sker en fortgående rationalisering i storhushållen samt att nya rön och rationaliseringsåtgärder kartläggs och samordnas. Insatsvaruindustrin har nyligen belysts i en av statens industriverk gjord studie. Något beslut av statsmakterna med anledning av studien föreligger dock inte. Livsmedelsberedningen inrättades år 1978 och påbörjade sitt arbete den l januari 1979. Beredningen är ett samrådsorgan och ett forum för överläggningar och diskussioner mellan regeringen och experter på livsmedelsområdet. Ledamöter i beredningen är företrädare för berörda myndigheter, livsmedelsproducenter, livsmedelsindustri, handel, löntagare/konsumenter, näringsexperter och matskribenter. Beredningen fattar inga beslut om konkreta åtgärder i några frågor men kan genom sitt arbete presentera bedömningar, prognoser osv. som i sin tur kan ligga till grund för regeringsförslag om utredningar, forskningsprojekt och liknande. Det bör dock understrykas att beredningens uppgift inte är att bereda aktuella ärenden inför regeringens ställningstagande.

3.2.4 Sambanden mellan en livsmedelspolitik och samhällspolitiken i övrigt

3.2.4.1 Inledning

Som nyss redovisats har statsmakterna fattat ett antal beslut som berör livsmedelsområdet. Redovisningen har omfattat de beslut som specifikt har avsett livsmedelsfrågor. Det finns emellertid åtskilliga beslut av statsmakterna som i första hand avser andra samhällsområden men som också i högre eller lägre grad berör livsmedelsområdet. Dessa beslut och deras samband med en livsmedelspolitik behandlas i det följande. Framställningen koncentreras till de samhällsområden där sambanden är mest framträdande.

3.2.4.2 Säkerhets- och försvarspolitik

Enligt kommitténs direktiv skall kommitténs förslag om livsmedelsför-

sörjningen ta sin utgångspunkt i den inriktning av försörjningsberedska-

pen som fastladesi 1982 års försvarsbeslut (prop. l98l/82:102, FöU 18, ‘* å ena rskr 374). Klara samband mellan säkerhets- och försvarspolitiken sidan samt livsmedelspolitiken å andra sidan föreligger därmed. Så har också varit fallet för Sveriges del alltsedan andra världskriget.

Staten och livsmedelssektorn - och 85

, jordbruks livsmedelspolitik

Statsministern anförde i prop. 1981/821102 att syftet med säkerhetspolitiken är att hindra att Sverige dras in i internationella konflikter och att värna våra demokratiska friheter och rättigheter i en oberoende stat. Totalförsvaret skall därvid utformas så att det är i vid mening fredsbevarande. Det ekonomiska försvarets roll i sammanhanget är att trygga nödvändig försörjning under krigsförhållanden och i situationer när krig eller konflikter utanför Sverige hotar vårt oberoende och stör försörjningen. Riksdagen anslöt sig till propositionens uttalanden. Sambanden mellan en livsmedelspolitik samt Sveriges säkerhets- och försvarspolitik berör inte endast jordbruket. För att de mål som statsmakterna har angett för säkerhets- och försvarspolitiken skall kunna uppnås fordras att såväl jordbruk (och annan primärproduktion) som livsmedelsindustri och varudistribution skall kunna fungera i kriser och krig. Livsmedelsförsörjningen utgör därmed en grundläggande förutsättning för vår säkerhets- och försvarspolitik.

3.2.4.3 Konsumentpolitik

Konsumentpolitiken ses f. n. över av en särskild kommitté, konsumentpolitiska kommittén. Denna skall enligt sina direktiv (Dir. 1983:15) samråda bl. a. med livsmedelskommittén och formulera sina förslag så långt möjligt mot bakgrund av en helhetssyn på konsumenternas situation. Nu gällande konsumentpolitiska riktlinjer antogs av riksdagen l972 (prop. l972:33, NU 40, rskr 225). Målet för konsumentpolitiken angavs därvid vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Enligt direktiven till den nya konsumentpolitiska kommittén bör konsumentpolitiken även framdeles ha denna inriktning. Konsumentpolitiken avser medborgarnas roll som konsumenter av alla de olika varor och tjänster som de behöver. Den tar således förutom livsmedelskonsumtionen också sikte på behoven av bostäder, kapitalvaror, rekreation etc. Bland konsumenternas utgifter utgör dock livsmedel den näst efter bostäder största posten. Det är därför naturligt att konsumentpolitiken till en inte oväsentlig del berör livsmedlen. Samtidigt finns i Iivsmedelskommitténs direktiv flera punkter angivna där kommittén har att avge förslag som nära anknyter till konsumentpolitiken, dvs. att förbättra konsumenternas ställning på marknaden. Det gäller dels konsumenternas information om och inflytande på prissättningen på jordbruksprodukter, dels konsumenternas insyn i och inflytande på prissättningen i förädlings- och distributionsleden. Även kvalitetsfrågorna spelar här en stor roll.

3.2.4.4 Regionalpolitik

Enligt kommitténs direktiv skall strävandena till en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion ligga till grund för översynen av den hittills gällande jordbrukspolitiken. Denna utgångspunkt i direktiven avspeglar sambandet mellan livsmedelspolitik och regionalpolitik. Ett

86 Staten och livsmedelssektorn —— och

jordbruks livsmedelspolitik

ytterligare tecken på detta samband är regeringens särskilda uppdrag till kommittén att inom ramen för en samlad livsmedelspolitik överväga stödet till jordbruket i norra Sverige. Målen för regionalpolitiken är att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling i landets olika delar och att ge människor tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var de bor i landet (prop. 1981/822113, AU 23, rskr 388). l riksdagsbeslutet om regionalpolitiken berörs särskilt bl. a. jordbrukets och fiskets roll. Nyligen har framlagts förslag om regionalpolitiken, från såväl glesbygdsdelegationen (Ds I 1984:20) som regionalpolitiska utredningen (SOU 1984:74). I kommitténs direktiv betonas sambanden mellan regionalpolitiken och jordbruksproduktionens lokalisering. Även för övriga led i livsmedelskedjan finns samband med regionalpolitiken.

3.2.4.5 Naturvârds- och miljöpolitik

Riksdagen fastställde 1963 riktlinjer för naturvårdspolitiken (prop. 1963:71, JoU 11, rskr 139). Enligt riktlinjerna har de stora naturtillgångarna varit en av förutsättningarna för välståndsutvecklingen i vårt land. De utgör underlaget för så viktiga näringar som jord- och skogsbruk, gruvhantering och kraftförsörjning. Syftet med naturvårdspolitiken är att dels bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden, dels tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. Riktlinjerna har kommit till uttryck i naturvårdslagen (1964:822) där det sägs att ”naturen utgör en nationell tillgång som skall vårdas och skyddas. Som ett komplement till naturvårdslagen tillkom miljöskyddslagen (1969:387). Dess syfte är att störningar i miljön skall förebyggas så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Naturresurs- och miljökommittén har avgett förslag till en naturresurspolitik (SOU 1983:56). statsmakterna har ännu inte tagit ställning till förslagen. Riksdagen antog 1979 en särskild lag om skötsel av jordbruksmark (prop 1978/79:l63, JoU 33, rskr 402). Enligt lagen skall mark som är lämpad för jordbruksproduktion brukas på sådant sätt att markens produktionsförmâga tas tillvara på ett ändamålsenligt sätt. Särskilt tillstånd fordras för nedläggning av jordbruksmark. Sådant tillstånd lämnas endast när marken på grund av särskilda omständigheter inte bör behållas för jordbruksproduktion. Lantbruksnämnderna kan också enligt lagen förelägga ägare av nedlagd åkermark att åter sätta denna i stånd för jordbruksproduktion. Sambanden mellan livsmedelspolitik samt naturvårds-, miljö- och naturresurspolitik är flera. Dels utgör primärproduktionen av livsmedel (jordbruk m. m.) ett utnyttjande av våra naturtillgångar, dels kan verksamheten i livsmedelskedjans olika led ske på sådant sätt att störningar i miljön inträffar. Ett exempel där sambandet kommer till uttryck är frågan om jordbruksarealens omfattning och jordbrukets betydelse för landskapsbilden. Ett annat exempel är användningen av kemiska medel i jordbruket och dess effekter på miljön.

-

Staten och livsmedelssektorn jordbruks och livsmedelspolitik _

3.2.4.6 S ysselsättningspolitik och annan ekonomisk politik

Som framgår i det följande (kap. 5) sysselsätts bortåt en halv miljon människor i livsmedelskedjan, vilket utgör 14 % av alla sysselsatta. Den är därmed av stor betydelse för sysselsättningen i landet. Livsmedelssektorn är också i övrigt av betydelse för landets allmänna ekonomiska utveckling. l 1984 års budgetproposition anför finansministern (prop. l983/ 84: 100 bil. 1) att målet för den ekonomiska politiken är att uppnå en så gynnsam kombination av sysselsättning, prisstabilitet och extern balans som möjligt. Det är endast genom att häva obalansen i ekonomin, framhåller finansministern, som det blir möjligt att långsiktigt trygga den fulla sysselsättningen och att skapa stabila förutsättningar för en ekonomisk tillväxt som möjliggör standardhöjningar för breda folkgrupper och en fortsatt utjämning av levnadsstandarden. Den fulla sysselsättningen är den ekonomiska politikens viktigaste mål. Riksdagen

lämnade propositionens uttalanden utan erinran (FiU 1983/84:40, rskr

420)

3.2.4.7 Handelspolitik

Under årens lopp har den internationella handeln varit föremål för omfattande liberaliseringssträvanden. Sverige har efter sin anslutning till Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) deltagit i samtliga tullför» handlingsomgångar som förts och har traditionellt stött ansträngningar på det internationella planet i syfte att allmänt stärka frihandeln. Detta återspeglas i den handelspolitiska deklaration som regeringen avgav i riksdagen i mars 1984 (Prot. 1983/84:98), vari bl. a. betonas att de viktiga internationella insatser som nu pågår för att vända den protektionistiska är särskilt betydelsefulla för små frihandelsberoende länutvecklingen der. Vid utformningen av en livsmedelspolitik måste hänsyn tas till de handelspolitiska målsättningarna. Samtidigt är det emellertid uppenbart V måste . att livsmedelsberedskapens krav på en hög försörjningsförmåga beaktas. härom har lett till att Sverige, liksom de flesta

överväganden

andra länder, ansett det nödvändigt att upprätthålla ett gränsskydd för och livsmedel. Liberaliseringssträvandena har därjordbruksprodukter för gett endast begränsade resultat inom denna sektor. De lättnader i det svenska som ändå genomförts, främst beträffande trädgränsskyddet gårdsprodukter och fiskvaror, skall ses mot bakgrund av Sveriges stora utrikeshandelsberoende och behov av tillgång till marknader i andra länder för den svenska industrivaruexporten.

3.2.4.8 Energipolitik

Energipolitiken skall enligt riksdagens beslut (prop. 1980/81 :90, NU 60, rskr 381) skapa förutsättning för ekonomisk och social utveckling. Detta ställer krav på tryggad energiförsörjning och god energihushållning. En väl avvägd energipolitik är nödvändig för att centrala välfärdsmål skall nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader.

88 Staten och livsmedelssektorn —— jordbruks och livsmedelspolitik

Tillgängliga energikällor skall utnyttjas på bästa möjliga sätt. Effektiv hushållning skall främjas. Miljön skall värnas. Ett centralt mål för energipolitiken är ett kraftigt minskat oljeberoende. Förutsättningar skall skapas för en avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut. Övergång till fasta bränslen skall främjas. En successiv utveckling skall ske mot ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga. helst förnybara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan”.

För att främja den angivna utvecklingen är användningen av inhemska fasta bränslen inte skattebelagd. Sambanden mellan energipolitik och livsmedelspolitik rör dels frågan om energiförbrukningen inom livsmedelsproduktionen, dels frågan om det svenska jordbruket kan bidra till att landets oljeberoende minskar. Den senare frågan har samband med kommitténs uppdrag att utreda om vissa jordbruksarealer kan användas till odling av energigrödor.

3.2.4.9 Fysisk riksplanering

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat frågan om riktlinjer för den fysiska riksplaneringen. Denna fråga har samband med livsmedelspolitiken främst vad gäller tillgången till jordbruksmark men också när det gäller lokalisering av industrianläggningar etc. l fråga om jordbruksmarken uttalade riksdagen 1979 (prop. 1978/ 79z2l3, CU 1979/80:6, rskr 87) att som riktlinje i den fysiska riksplaneringen skall gälla att brukningsvärd jordbruksmark inte tas i anspråk för bebyggelse om en från samhällets synpunkt tillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan mark.

3.2.4. 10 K onkurrenspolitik

Riksdagen antog 1982 en ny konkurrenslag (1982:729). 1 samband här- L med anförde , handelsministern att det sedan länge är en näringspolitisk målsättning att konkurrensen mellan företagen skall vara fri inom de ramar som statsmakterna ställer upp. En sådan konkurrens främjar näringslivets effektivitet och utvecklingsförmåga och är därmed till nytta för konsumenterna” (prop. l98l/82:l65, NU 55, rskr 377). Mellan det angivna näringspolitiska målet fri konkurrens och en livsmedelspolitik finns starka samband men också klara konfliktytor. De rör närmast det faktum att jordbruksnäringen och viss livsmedelsindustri f. n. är reglerade och att staten därmed i stor utsträckning styr t. ex. prissättningen, varvid den fria konkurrensen till viss del sätts ur spel.

3.2.4.1 1 Bistândspolitik

I 1984 års budgetproposition (prop 1983/84: 100 bil. 5) anför föredragande statsråd att i jag anser att behoven av och möjligheterna till strukturella förändringar inom jordbruksproduktionen bör inta en central roll i dialogen med representanter för

Staten och Iivsmedelssektom —- och 89

jordbruks livsmedelspolitik

programländerna. - - -‘- Svenskt livsmedelsbistånd bör kunna utgå även fortsättningsvis i akuta bristsituationer men mottagaren bör påta sig att vidta nödvändiga åtgärder för att öka den inhemska jordbruksproduktioncn”. Riksdagen lämnade regeringens förslag utan erinran (UU 1983/84: l 5, rskr 334). Biståndspolitiken förutsätter således ett visst svenskt livsmedelsbistånd även fortsättningsvis. Därmed föreligger ett samband mellan livsmedelspolitiken och biståndspolitiken. Detta samband framgår också av kommitténs direktiv där det särskilt har angetts att den svenska jordbruksproduktionen bör avpassas för att ge utrymme för att Sveriges åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten uppfylls.

3.2.4. l 2 Hâlso- och sjukvårdspolitik

Hälso- och sjukvårdspolitiken har lagts fast i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 2 § lagen är målet för hälso- och sjukvården en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vid riksdagsbe-

handlingen anfördes i propositionen (prop. 1981/82:97) att det måste förutsättas insatser av många samhällsorgan utanför den direkta hälsooch sjukvården för att en så god hälsa som möjligt hos befolkningen skall kunna åstadkommas.

Riksdagen lämnade propositionens uttalanden utan erinran (SoU

1981/82:51, rskr 38l). I riksdagsbeslutet tas inte direkt upp sambanden med en livsmedelspolitik. Med tanke på den syn på kost och hälsa som redovisas i kap. 8 finns emellertid klara sådana samband och ytterligare samband kan förväntas bli klarlagda i framtiden.

3.3 Den framtida och

jordbruks- livsmedelspolitikens utformning

3.3.1 1984 års riksdagsbeslut

Riksdagen beslutade 1984 om vissa livsmedelspolitiska frågor. Därvid angavs målen för en samlad livsmedelspolitik. Jordbruksministern anförde följande.

Enligt min mening bör huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också för jordbrukspolitiken vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Detta bör ske genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas i jordbruket och under hänsynstagande till miljön. Som likställda delmål under det nyss angivna huvudmålet bör gälla att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. Att konsumentmålet och inkomstmålet blir likställda är enligt min mening en viktig förutsättning för att jordbrukspolitiken skall kunna mötas med förtroende av både konsumenter och jordbrukare. inkomstmålet bör i första hand avse heltidssysselsatta vid rationellt drivna

—— och sou l984:86

90 Staten och livsmedelssektorn jordbruks livsmedelspolirik

jordbruksföretag. Som hittills bör det gälla i alla delar av landet. Det är enligt min mening angeläget att främja en bättre och mer solidarisk inkomstfördelning mellan olika kategorier jordbrukare. lnte minst gäller detta inkomstfördelningen mellan nyetablerade och äldre jordbrukare. Samtidigt bör en önskvärd rationalisering främjas. Familjejordbruket kommer också framöver att vara den dominerande företagsformen inom ramen för en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion. Jag vill här understryka den roll som jordbruket spelar för sysselsättningen i bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen. För att konsumentmálet skall uppnås krävs attjordbruksproduktionen bedrivs rationellt. En fortlöpande rationalisering av jordbruksnäringen är därför nödvändig. Rationaliseringspolitiken bör liksom hittills syfta till att bygga upp och vidmakthålla effektivajordbruksföretag. Olika former av samverkan mellan jordbrukare, t. ex. gemensamt utnyttjande av maskiner, som innebär lägre kostnader, liksom sambruk, bör främjas. Konsumentmålet bör också innefatta goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag, varför möjligheter till produktutinnefattar givetvis att livsmedlen är veckling bör tas till vara. Kvalitetskravet fullgoda ur kost- och näringssynpunkt.

Riksdagen godtog regeringens förslag.

3.3.2 Kommitténs syn påjordbruks- och livsmedelspolitikens

mål och medel

har hittills deñnierats som de statliga åtgärder som Jordbrukspolitik påverkar jordbrukets förhållanden. Med livsmedelspolitik bör enligt kommitténs i analogi härmed avses de statliga åtgärder som mening livsmedelssektorn. Detta innebär att de statliga åtgärder som påverkar vidtas beträffande och som påverkar livsmedelssektorn komjordbruket mer att ingå i en livsmedelspolitik. l kommitténs direktiv anges de allmänna utgångspunkterna för kommitténs arbete. Riksdagen har som nämnts nyligen antagit mål för en samlad livsmedelspolitik. Målen överensstämmer med de i direktiven angivna utgångspunkterna. Dessa mål har angetts som ett huvudmål, försörjningsmålet, och två under huvudmålet likställda delmål, konsumentmålet och inkomstmålet. De tre målen har med något olika formuleringar och varierad inbördes tyngd gällt för den svenska jordbrukspolitiken under hela efterkrigstiden. Kommittén har utformat sina förslag med utgångspunkt från riksdagsbeslutet. Kommittén har sett som sin uppgift att precisera de mål som fastlagts av riksdagen. Här redovisas översiktligt kommitténs syn på dessa mål. Ytterligare preciseringar av målen görs i kap. 7, l l och 12. Enligt riksdagens beslut är huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också för jordbrukspolitiken att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig (försörjningsmálet). Detta mål gäller givetvis i tillämpliga delar för alla led i livsmedelskedjan, såväl jordbruk och annan primärproduktion som insatsvaru-, industri- och handelsleden. Försörjningsmålet bör inte uppfattas så att den svenska livsmedelsproduktionen måste ha en sådan att landets fredstida försörjning med livsmedel uteslutande omfattning varor. Kommitténs närmare bedömskall ske med svenskproducerade

i

Staten och livsmedelssektorn — och 91 jordbruks livsmedelspolitik

r ningar av de försörjningspolitiska målen redovisas främst i kap. 10 och l l. Enligt riksdagsbeslutet skall försörjningsmålet uppfyllas genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas ijordbruket och under hänsynstagande till miljön. Hushållningen med naturresurser avser främst primärproduktionen, medan miljöhänsynen avser hela livsmedelskedjan. Självfallet bör försörjningsmålet liksom övriga livsmedelspolitiska mål harmoniera med samhällets allmänna ekonomiska politik. Landets resurser bör därvid utnyttjas så effektivt som möjligt och främja det ekonomiska framåtskridandet. Vidare bör man vid den närmare utformningen av försörjningsmålet beakta livsmedelsproduktionens regionala betydelse. Konsumentmâler innebär att konsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser. Målet innefattar enligt riksdagsbeslutet också att konsumenterna ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag och att livsmedlen är fullgoda från kost- och näringssynpunkt. Konsumentmålet förutsätter enligt beslutet att jordbruksproduktionen bedrivs rationellt. Kommittén får i anslutning till riksdagens uttalanden framhålla att konsumenterna bör kunna välja mellan livsmedel av olika slag och använda dessa i ett kosthåll som är fullgott från näringssynpunkt samt att kraven på rationell produktion bör gälla i alla livsmedelskedjans led. Kommittén redovisar i kap. 7 sina närmare synpunkter i fråga om konsumentmålet. lnkomstmâlet innebär enligt riksdagsbeslutet att jordbrukarna skall få en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. Detta mål avser således uttryckligen endast jordbruket. Målet har gällt under hela efterkrigstiden. lnkomstmålet för jordbruket får ses som ett utryck för de allmänna solidaritetssträvandena i samhället och ett medel för att uppnå önskad produktion. För fisket och trädgårdsnäringen har riksdagen gjort i stort sett liknande uttalanden. Kommittén har inte ansett att den bör ta upp frågan om inkomstmål för fisket och trädgårdsnäringen. Kommittén redovisar i kap. 12 sina närmare överväganden i fråga om inkomstmålet. . Vad gäller kost- och hälsofrâgor samt handels- och industrifrågor återkommer kommittén likaledes i det följande (kap. 8 resp. 13). l fråga om jordbruks- och livsmedelspolitikens medel kan konstateras att den hittillsvarande jordbrukspolitiken i huvudsak haft medlen prisreglering, rationaliseringsverksamhet och markpolitisk lagstiftning. Rationaliseringsverksamheten utgörs av rådgivning och statligt stöd. Till medlen kan även räknas försöks- och forskningsverksamhet. Rationaliseringsverksamheten skall kommittén enligt sina direktiv behandla endast vad gäller vissa speciella frågor (se kap.l7). Kommittén vill dock i sammanhanget framhålla behovet av fortsatt samordning mellan de olika medlen. Forskningen är när det gäller livsmedelskedjans senare led föremål för en särskild utredning. När det gäller forskning rörande primärproduktionen har statsmakterna nyligen i sitt beslut om forskningens framtida inriktning behandlat också denna del av forskningen. Kommittén har

92 Staten och livsmedelssektorn —— och SOU I984:86

jqrdbruks Iivsmedelspolitik

mot denna bakgrund inte ansett sigha anledning att ta upp frågan om jordbruks- och livsmedelsforskning i hela dess vidd men tar likväl upp behovet av vissa forskningsinsatser. Vissa ytterligare medel för livsmedelspolitiken behandlar kommittén i anslutning till resp. fråga. De olika målen och medlen inom Iivsmedelspolitiken påverkar varandra i hög grad liksom i annan ekonomisk politik. De kan således antingen verka i gemensam riktning eller stå i konflkt med varandra. l den konkreta utformningen av mål och medel måste därför ske en sådan balansering att mål/medelkonflikterna ej blir för stora. För att exempliñera det nyss anförda kan nämnas samspelet mellan försörjnings- och inkomstmål. lnkomstmålet är som nyss nämnts ett delmål inom jordbruks- och livsmedelspolitiken, men inkomstmålet är också ett medel för att uppnå försörjningsmålet. För att jordbrukspro- - i den duktionen skall kunna upprätthållas i varje fall på längre sikt —— omfattning som statsmakterna angett måste de som är sysselsatta inom livsmedelsproduktionen ges tillräckliga inkomst- och lönsamhetsvillkor så att de väljer att stanna inom denna produktion. Å andra sidan kan en alltför hög lönsamhet ge upphov till för stor produktion, vilken då får avsättas till ofta betydligt lägre priser utomlands än på den svenska marknaden.

4 Internationell

bakgrund

Den internationella marknaden för jordbruksråvaror och livsmedel samt bedömningen av denna marknads framtida utveckling har tillmätts stor betydelse vid utformningen av framför allt produktionsmålet i de jordbrukspolitiska riksdagsbesluten 1947, 1967 och 1977. Därvid har möjligheterna till såväl en lönsam export av livsmedel som importmöjligheterna beaktats. Dessutom har hänsyn tagits till världens behov av livsmedel, inkl. bistånd, samt andra länders, inkl. u-länders, eventuella

önskemål om tillträde till den svenska marknaden. Vid samtliga tillfällen

har denna bedömning av de internationella förhållandena lett till slutsatsen att en bestående och lönsam svensk export generellt sett ej ansetts möjlig. Prisnivån på världsmarknaden har också av statsmakterna bedömts bli för låg för att ge svenskt jordbruk erforderlig lönsamhet. Ett särskilt gränsskydd och en jordbruksprisreglering har därför ingått som permanenta drag i vår jordbrukspolitik. De bedömningar rörande de internationella förhållandena som gjordes av statsmakterna 1947, 1967 och 1977 har också i stort sett visat sig riktiga. För att pröva om slutsatserna, vilka låg till grund för 1977 ârs jordbrukspolitiska beslut, kan väntas gälla under överblickbar framtid har kommittén låtit en särskild expertgrupp analysera de internationella förhållandena. Gruppen har redovisat sina synpunkter och förslag i särskilda rapporter. Redovisningen i det följande bygger i huvudsak på den internationella expertgruppens analyser, men för bedömningarna

svarar givetvis kommittén där inget annat anges.

4.1 Den internationella ekonomiska

utvecklingen

l 1983 års livsmedels- Den internationella ekonomiska utvecklingen är givetvis svår att förutse. kommitté. Rapport från Inte minst är det osäkert vilka effekter för interden höga arbetslösheten, de höga expertgruppen nationella frågor (Ds Jo realräntorna, budgetunderskotten och andra obalanser har på den lång- 1983:1 l). siktiga tillväxten. Den internationella utvecklingen är också starkt be- I983 års livsmedelsroende av plötsliga prisförändringar av olika slag (som de kraftiga kommitté. Expertgrupoljeprishöjningarna i mitten och slutet av 1970-talet) och av förändringar pen för internationella iden ekonomiska politikens inriktning i de dominerande industriländer- frågor. De transnationa. nella företagens roll i världshandeln. Gräns_- Långtidsutredningens (SOU 1984:4) internationella bakgrundsbeskydd i andra länder _ skrivning för 1980-talet baseras av denna anledning på två skilda scena- (Ds Jo 1984:8).

i l \ I 94 Internationell

bakgrund

rier. 1 ett gynnsamt scenario fortsätter konjunkturuppgángen i industriländerna utan kraftiga åtstramningar och utan att inflationen stiger nämnvärt. Detta skulle kunna mildra de strukturella obalanserna på den finansiella sidan och leda till stigande reallöner och investeringar och fortsatt För råvaruproducerande och skuldtyngda länder expansion. skulle betalningsrestriktionerna lätta. Risker för akuta kriser i det internationella kreditsystemet skulle minska och tendenserna till protektionism dämpas. 1 ett stagnationsscenario förutsätts att inflationen tenderar att öka möts med en förnyad åtstramningspolitik i industriländerna. igen, vilket Den reala efterfrâgeutvecklingen blir svag i och med att varken reallöner eller ökar. En utveckling av detta slag skulle innebära en investeringar fortsättning på de senaste årens stagnation, möjligen avbruten av kortare 1 en sådan situation förvärras troligen de akuta betaluppgångsfaser. i vissa länder, nya kriser uppstår i det internationella ningsproblemen banksystemet och vi får en ökande protektionism. Långtidsutredningen har -— som framgår av kap. 2 - valt att lägga en internationell bedömning mellan dessa båda scenarier till försiktig Den innebär en BN P-tillväxt 2 % grund för sina analyser. på i genomsnitt per år 1983-1990 i OECD-området (2,1 % 1973-1983) och konsumentpriser som stiger med 5 % per år (9,2 % 1973-1983). En sådan utveckling leda till en fortsatt stigande arbetslöshet i industriländeranges troligen na under resten av l980-ta1et. 1 lángtidsutredningen framhålls vidare att ytterligare en faktor, som under resten av decenniet verkar återhållande på exportmöjligheterna, 1970-talet världshandelns tillväxt är handelspolitiken. Under gynnades medan de protektionistiska tendenserna unav handelsliberaliseringen, der 1980-talet snarast torde dämpa tillväxten något.

4.2 Den globala livsmedelsförsörjningen

Under åren 1971-1982 ökade livsmedelsproduktionen i världen trend-

med var något än under mässigt i genomsnitt 2,3 % per år. Detta lägre närmast föregående tioårsperiod (1962-1972), då ökningen var 2,7 % per âr. Räknat per capita minskade ökningstakten från 0,8 % till 0,5 % per år. i tillväxttakten i livsmedelsproduktionen under Uppbromsningen 1970-talet i i-länderna och framför allt i Sovjetunionen och ägde rum

Östeuropa. För u-länderna som grupp noterades däremot en inte ovä-

sentlig ökning av tillväxttakten både totalt och per capita. Ett undantag utgjorde Afrika, som bl. a. till följd av svåra torrperioder t. o. m. uppvisade en trendmässig nedgång i produktionen per capita. Livsmedelsproduktionens totalt och per capita i u-länder och i-länder framutveckling A livsmedel går av fig. 4.1. Ibegreppet ingår här samtliga vege- En rad framtidsstudier har gjorts som på olika sätt behandlar eller och animalie- till Bland dessa kan “ ytabilier anknyter den globala försörjningen med livsmedel. produkter för vilka upp- Toward staternas nämnas FAO:s Agriculture 2000 (1981) och Förenta gifter föreligger i varje 2000 to the President Andra studier med mera

Global Report (1980).

-V enskilt land. Fisk ingår inte i siffrorna. begränsad inriktning är t. ex. Internationella veterådets Longer-term

SOU I984:86 Internationell bakgrund 95

Fig 4.1 . Livsmedelsproduktionens utveckling totalt och per capita i i-länder och u-länder

Totalproduktion av livsmedel Voiymindex 1976:100 160- ” n - 15O -1 I lander Z / -——- U-Iänder

,z

140-

130-

120-

110-

Produktion av livsmedel per capita $/capita‘ 400-i }

300_ /V-

200- I-Iänder - v -——- U-Iänder

100fl—j_—-2“- -111131-_11111

i 1967 1970 1975 1980

Uttryckt i 1974- 1976 års USD

i i i i

96 Internationell bakgrund

Outlook for Grains (1983) samt Världsbankens prisprognoser (1982). Det föreligger delvis en stor spridning i detaljresultaten mellan olika framtidsstudier. Jämförbarheten mellan resultaten är också i många fall begränsad. Trots detta torde ändå vissa för studierna gemensamma slutsatser kunna utläsas. De sammanfattande bedömningar som redovisas i det följande baserar sig i stor utsträckning på sådana för ett antal studier gemensamma slutsatser. En fortsatt snabb befolkningsökning kan förutses i världen. Vid sekelskiftet beräknas befolkningen uppgå till ca 6 miljarder mot 4 miljarder 1975. Andelen som bor i u-länder kommer då att utgöra hela 80%. En stor del av världens befolkning kan idag inte tillfredsställa sitt behov av livsmedel. Hur många som svälter finns det olika och starkt varierande uppgifter om. Enligt en av FAO‘ redovisad siffra uppgår antalet allvarligt undernärda i världen till närmare en halv miljard, dvs. ca 15 °/0 av u-ländernas befolkning. Svälten och undernäringen beror främst på den ojämna fördelningen av livsmedlen. Denna bestäms snarare av hur köpstark efterfrågan som finns än av de verkliga behoven. Det globala försörjningsproblemet är således i huvudsak ett fattigdomsproblem. Fig. 4.2. visar tillgänglig mängd energi per capita i olika regioner i procent av behovet. Som framgår av fig. 4.2 förbättrades under 1970-talet världens livsmedelsförsörjning uttryckt i energitermer. För de sämst ställda u-länderna noterades emellertid en försämring. Aktuell statistik från FAO visar att en stor grupp fattiga länder främst i Afrika och Latinamerika 1982/83 hade en per capita-konsumtion av stapellivsmedel som väsentligt underskred 1969/71 års nivå. Tendenserna för 1983/84 pekar mot en ytterligare nedgång. Avståndet i detta avseende mellan de rikaste och

Fig. 4.2. Tillgänglig mängd energi per capita, såväl genom egen produktion som genom import, i procent av behovet, ârsgenomsnittför 1969-197/ och 1978-1980 % 1969-1971 E]

140.. 1978-1980

120:

100:-

80-

60:

40:

20:

Världen l-länder U-länder Afrika Bortre Latin- Främre

l Förenta nationernas totalt totalt totalt Asien Amerika Asien organ för livsmedelsoch jordbruksfrágor Källa: FAO

sou 1984:86 Internationell bakgrund 97 ,

fattigaste länderna har alltså ökat. Denna på sätt och vis paradoxala situation med stigande tillgång på livsmedel globalt sett och en samtidigt fallande konsumtion i de fattigaste länderna understryker att det globala livsmedelsproblemet är ett fattigdomsproblem. Det råder inte något tvivel om att världens resurser i sig räcker för att mätta en befolkning som är avsevärt större än den nuvarande. Hur många som kan försörjas ñnns det flera uppfattningar om, men ett stort antal undersökningar pekar på attjordens fysiska och ekonomiska resurser inte utgör någon verklig begränsning inom överskådlig framtid. Det faktum att resurserna kan beräknas räcka torde emellertid inte innebära att en tillräcklig produktion verkligen kommer att äga rum på grund av de politiska, religiösa, sociala m. fl. begränsningar som finns. De produktionsökningar som kommer att krävas torde i första hand liksom hittills kunna uppnås genom en förbättrad avkastning. En ökad användning av energikrävande produktionsmedel (handelsgödsel, drivmedel för bevattningsanläggningar) torde bli oundviklig. Även vissa marginella arealer kan också tas i bruk. Vid en bedömning av de framtida produktionsmöjligheterna måste emellertid också beaktas de i många områden akuta problemen när det gäller t. ex. Vattenförsörjningen, bortfallet av åkerjord genom vind- och vattenerosion samt andra miljöproblem. Enligt FAO medför en fortsatt ohämmad jorderosion att år 2000 omkring 18 °/o av den år 1975 icke-konstbevattnade arealen i u-länderna kommer att ha förlorats. Ett annat exempel är öknarnas

utbredning som enligt vissa uppskattningar uppgår till omkring 6 mil-

joner ha årligen, varav drygt hälften betesmarker och närmare hälften åkermark. Härtill kommer de förluster av åkermark som uppkommer genom urbaniseringen. Samtidigt är det inte realistiskt att räkna med att svälten kommer att ha utrotats eller ens minskats om l5 år. Nuvarande trender pekar på att antalet allvarligt undernärda människor kommer att öka ytterligare och uppgå till nära 600 miljoner år 2000, jämfört med drygt 400 miljoner 1974-1976. De prognoser som gjorts över befolkningsutvecklingen samt den ekonomiska utvecklingen ger vid handen att den totala effektiva efterfrågan på livsmedel kommer att öka väsentligt fram till år 2000. Världens konsumtion av spannmål vid sekelskiftet kan komma att uppgå till närmare 2 200 miljoner ton, vilket kan jämföras med omkring 1 450 miljoner ton år 1980. Det säger sig självt att det är i u-länderna som de stora ökningarna i så fall kommer att äga rum. Det får anses mycket osäkert om u-länderna själva förmår öka sin produktion i samma utsträckning som efterfrågan ökar. Utvecklingen hittills pekar snarast på motsatsen. Sannolikt är att liksom hittills en del av konsumtionsökningen kommer att behöva täckas genom import, vilket ställer krav på produktionsökningar även utanför u-länderna. U-ländernas importbehov av spannmål, som är den stora stapelvaran i den internationella handeln med jordbruksprodukter, väntas komma att öka procentuellt snabbare i de s. k. låginkomstländerna och i stats- I world watch Institute, handelsländerna i Asien, främst Kina. Även för de något rikare u-länderna förutses en betydande ökning i importefterfrågan, vilket i framti- I977.

7 - J_ordbruks och livsmedelspolitik

i

984 Internationell bakgrund

den kan komma att innebära mycket stora kvantiteter. En viktig reservation får dock göras med hänsyn till hur de f.n. stora betalningsbalansproblemen i ett stort antal av dessa länder kommer att utvecklas. Stor osäkerhet råder beträffande den framtida importen av spannmål

till Sovjetunionen och Östeuropa. Planmålen siktar mot en ökad själv-

försörjningsgrad, men det anses ovisst om dessa kan förverkligas inom ramen för nuvarande produktionssystem. Vissa förändringar härav har dock tidvis diskuterats. Under alla omständigheter kommer emellertid dessa länder att vid skördebakslag uppträda som betydande nettoimpor-

törer av spannmål. Även för länder i Östeuropa kan betalningsbalans-

problem i vissa fall utgöra ett hinder för import.

4.3 Världsmarknaden för och

jordbruksråvaror

livsmedel

Världshandeln med jordbruksprodukter utgör för de flesta varor endast en mindre del av världsproduktionen. Världshandeln med fläsk utgjorde 1982 sålunda endast omkring l % av världsproduktionen, medan motsvarande siffror för t. ex. nötkött, spannmål och socker var 5, l5 resp. 30 %. Totalt sett är det endast i runda tal 10 % av livsmedelsproduktionen som går i internationell handel. Detta förhållande bör bl. a. ses mot bakgrund av att jordbrukspolitiken i de flesta länder som ett av de grundläggande målen har att upprätthålla en relativt hög självförsörjningsgrad. Flertalet länder eftersträvar dessutom prisstabilisering och skäliga inkomster för jordbrukarna samtidigt som man söker hålla konsumentpriserna på rimlig nivå. På grund härav stöder flertalet länder, inkl. samtliga OECD-länder, sin jordbruksproduktion med hjälp av gränsskydd eller andra importbegränsningar och stödåtgärder samt olika slag av subventioner. Nästan - - av livsmehela världsproduktionen och konsumtionen del äger således rum inom ramen för nationellt avgränsade system. Förekomsten av gränsskydd och subventioner ger upphov till nationellt reglerade marknader, som är mer eller mindre avskärmade från världsmarknaden. I nästan alla länder ligger de nationella priserna normalt över världsmarknadspriserna och tillfälliga, eller mer permanenta, överskott måste avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. Ett genomgående drag i den aktuella jordbrukspolitiska debatten i flera länder är den uppmärksamhet som ägnas åt äverproduktiønen av vissa jordbruksråvaror och livsmedel och åtgärder för att åstadkomma bättre balans mellan utbud och efterfrågan. I första hand är det överskotten inom animalieproduktionen, främst mejeriprodukter, som är besvärande och som har sin orsak i dels den snabbt ökande produktiviteten, dels den minskade efterfrågan till följd av en ogynnsam ekonomisk utveckling. De stigande överskotten har bidragit till ökade spänningar på det handelspolitiska området till följd av bl. a. ökad användning av subventioner till produktionen och exporten och allmänt tilltagande protektionistiska tendenser. Denna fråga behandlas närmare under avsnitt 4.5.

.N SOU l984:86 Internationell! bakgrund 99

Finansieringen av jordbrukspolitiska åtgärder utgör i många länder ett centralt problem. Med ökande budgetunderskott har möjligheterna att finansiera prisstöd och marknadsanpassningsátgärder minskat samtidigt som behovet härav ökat till följd av den tilltagande överproduktionen. För att förbättra produktionsbalansen har i ökande omfattning tillgripits åtgärder som ålägger producenterna ett ökat finansiellt ansvar för avsättningen av överskotten (t. ex. medansvarsavgift, tvåprissystem, produktionskvoter, minskade prisgarantier, jordbankssystem, bonussystem, slaktdjursavgifter m. m.). Ett litet antal länder svarar för en dominerande del av världsexporten av jordbruksprodukter. Förenta staterna, Kanada, Australien, Argentina och Nya Zeeland är några av de viktigaste. EG har en betydande export men importerar samtidigt stora kvantiteter, främst fodermedel. Företagens internationalisering har varit ett av de viktigaste inslagen i efterkrigstidens strukturomvandling. Uppskattningar som gjorts pekar - TNF) på att de transnationella företagen (s. k. mulrinationellaföretag f. n. svarar för ca 80 % av världshandeln totalt utanför Statshandelsländerna. Koncentrationen av handeln med livsmedelsråvaror är också betydande. En stor och växande andel av världshandeln ombesörjs av TNF. Det mest slående exemplet är handeln med spannmål (exkl. ris), som till 85-90 % ombesörjs av fem stora transnationella företag. Uppgifter i övrigt om de transnationella företagens andelar av livsmedelshandeln är mycket svåra att få fram. Ca 60 % av livsmedelsproduktionen ägde 1975 rum i länder med marknadsekonomi, varvid en tredjedel, dvs. 20 °/0, producerades i TNF med intäkter från livsmedelstillverkning som översteg 300 miljoner dollar. Enbart dessa mycket stora företag skulle, om exportandelen är lika stor som andelen av produktionen, följaktligen svara för minst 20 °/0 av världsexporten. Härtill kommer alla TNF med mindre än 300 miljoner dollar i livsmedelsintäkter. Ungefär tre fjärdedelar av livsmedelsindustrins utländska investeringar sker i i-länder med marknadsekonomi. I de skandinaviska länderna, där både producent- och konsumentkooperationerna är särskilt starka, är utländskt ägande av förhållandevis ringa omfattning. Världshandeln med spannmålhar genomgått stora förändringar sedan början av 1960-talet. De västliga industriländernas exportöverskott har ökat kraftigt och Förenta staterna har befäst sin ställning som världens dominerande exportör med en andel av världsexporten på omkring 50 %. EG har utvecklats till nettoexportör av spannmål. Förenta staterna har sedan länge periodvis tillämpat olika slag av produktionsreglerande åtgärder (främst arealbegränsningsprogram). Även i EG har på senare tid åtgärder vidtagits för att dämpa produktionsutvecklingen. U-ländernas nettoimport har ökat avsevärt och snabbast i de s. k. nyindustrialiserade länderna (NIC-länderna) och OPEC-länderna (t. ex. Sydkorea, Venezuela, Nigeria och Mexiko). ‘ De länder som är med- Statshandelsländerna har blivit betydande nettoimportörer efter att lemmar i De Oljeexporutbud och efterfrågan i dessa länder variti balans i början av 1960-talet. terande Ländemas Or- Det faktum att Sovjetunionen under 1970-talet gjorde stora oförutsedda ganisation.

l ‘ 100

Internationell bakgrund

inköp av .spannmål på världsmarknaden anses ha varit en starkt bidragande orsak till de dramatiska prisstegringar som inträffade på världsmarknaden 1973-1974. Den begränsning av spannmålsexporten till Sovjetunionen som Förenta staterna av politiska skäl tillämpade under perioden januari 1980 till april 1981 fick betydande effekter på Sovjetunionens importmönster, vilka delvis kvarstår. Vissa förskjutningar har även skett i sammansättningen av världshandeln. Kvantiteten fodersäd i internationell handel har mer än fyrdubblats sedan l960 till följd av animalieproduktionens expansion, först i Västeuropa och Japan och därefter, från mitten av 1970-talet, i statshandelsländerna och u-länderna. Handeln med vete ökade jämförelsevis mindre och fördubblades under perioden. En under senare år ökande del av världshandeln med vete och fodersäd sker inom ramen för bilaterala långtidsavtal såsom t. ex. det mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. F. n. uppges ett tjugotal sådana avtal föreligga omfattande tillsammans mer än 30 miljoner ton, eller i runda tal 15 % av världshandeln. Den andel av produktionen av animaliska livsmedel som går i internationell handel är normalt betydligt mindre än motsvarande andel för de vegetabiliska stapelvarorna. l allmänhet omsätts endast några få procent av produktionen på världsmarknaden (mjölkpulver utgör dock ett undantag). Världshandeln med animalier är vad gäller nötkött, ost och i viss mån fläsk i praktiken uppdelad i delmarknader på grund av kvalitetsskäl, Veterinära bestämmelser och handelspolitiska skäl. Det nötkött som är föremål för internationell handel är t. ex. ingen enhetlig vara utan har olika kvalité beroende på om köttet härrör från fribetande köttdjur, spannmålsintensiv köttdjursuppfödning eller mjölkdjur. Veterinära och fytosanitära bestämmelser utestänger främst u-länder (bl. a. Argentina, Brasilien och Uruguay) från viktiga importmarknader. lmportkvotering, bilaterala och multilaterala överenskommelser rörande avgiftsnivåer, i tullar och kvantiteter bidrar till att ytterligare dela upp världsmarknaden. Uppdelningen på olika delmarknader innebär även att representativa priser för världsmarknaden är svåra att fastställa. Under den senaste tioårsperioden har OPEC- och NIC-länderna utvecklats till importmarknader av allt större betydelse i takt med en stigande konsumtion. Karaktäristiskt för utvecklingen vad gäller de spannmâlsbaserade produkterna (främst fläsk) är dock att i många länder en ökad konsumtion åtföljts av en ökad inhemsk produktion. Detta har medfört att handeln med fodersäd kommit att få en ökad betydelse. Kännetecknande för den internationella marknadssituationen inom mejerivaruomrâdet är de tilltagande överskotten inom i-länderna. Världslagren av t. ex. skummjölkspulver överstiger med bred marginal ett års omsättning på världsmarknaden. Trots att ett antal länder på senare tid infört kvotering av mjölkproduktionen, tvåprissystem m. m. jämte olika arrangemang för att stimulera konsumtionen har några påtagliga effekter på överskottssituationen ännu inte kunnat konstateras. Förhållandevis stora inköp från statshandelsländernas sida av främst smör och mjölkpulver har möjliggjort avsättning av överskotten

Internationell .bakgrund l0_l

till relativt goda priser. Till följd av bl. a. betydande produktionsökningar har dock Sovjetunionens importbehov av främst smör kommit att minska avsevärt under senare år. Bl. a. därigenom har balansen på den internationella marknaden kraftigt rubbats.

4.4 Världsmarknadsprisernas utveckling

Världsmarknadspriser är för vissa s. k. stapelvaror, t. ex. vete, majs och socker, relativt lätta att fastställa i och med att varorna är tämligen homogena och föremål för omfattande handel på de stora råvarubörserna. För andra varor, t. ex. fläsk och nötkött, där världshandeln är mindre och det dessutom förekommer större spridning i kvalité och sortiment, är det ofta svårare att definiera ett världsmarknadspris. Innan man analyserar världmarknadsprisernas utveckling är det viktigt att ha klart för sig de begränsningar och förhållanden som karaktäriserar “världsmarknaden” och som berörts i avsnitt 4.3. De priser som registreras på världsmarknaden påverkas mer eller mindre av de nationella reglerings- och skyddsåtgärderna. Graden av störning”, dvs. hur mycket priserna påverkas, är givetvis svår att avgöra. l en studie av OECD har dock påpekats att priserna för många råvaror på världsmarknaden sannolikt skulle öka påtagligt och närma sig dem som råder i flertalet importerande länder om alla länder gick in för en liberal importpolitik. Skyddsnivåerna varierar uppenbarligen mellan olika länder men för flertalet skulle, enligt OECD, åtminstone för vissa varor skyddsåtgärderna framstå som onödiga förutsatt att samtliga länder beslöt sig för att avskaffa dem. Härigenom skulle vissa producenter dra fördel av en lägre eller borttagen skyddsnivå i högkostnadsländerna utan att för den skull orimliga anpassningsproblem skulle uppstå i flertalet importländer. En marginell ökning av importen eller minskning av exporten i högkostnadsländerna skulle således enligt OECD medföra en mer än proportionerlig fördel för de exporterande lågkostnadsländerna. i Detta teoretiska resonemang kan inte, vilket också delvis medges av OECD, utan vidare omsättas i praktisk handling i form av en världsomfattande liberalisering av handeln med jordbruksrâvaror och livsmedel. Det grundläggande målet om försörjningstrygghet, huvudsakligen baserad på självförsörjning, som i en eller annan form återfinns i många länders jordbrukspolitik, gör att länderna i allmänhet, med undantag av de s. k. traditionella exportländerna (Australien, Kanada, Förenta staterna m. fl), är obenägna att påbörja någon mer omfattande liberalisering av handeln. Jordbrukssektorns särställning i detta avseende har också accepterats i t. ex. GATT-samarbetet. Under större delen av 1960-talet och de första åren av 1970-talet sjönk världsmarknadspriserna på livsmedel svagt realt sett3, dvs. bytesvärdet marknaden Problems of Agricultupå den internationella försvagades något (se fig. 4.3.). I ral Trade (1982) av 1970-talet att stiga och nådde sin kulmen början började priserna 3 Priserna på livsmedel i 1973-1974 vid en nivå som i löpande priser låg mer än dubbelt så högt förhållande till priserna som prisnivån under 1960-talet. Dessa kraftiga prisstegringar på ett stort . på industriprodukter

“

102 Internationell bakgrund _V SOU .l 9841:86

antal jordbruksprodukter brukar under

sammanfattas benämningen

livsmedelskrisen. Denna kris var inte som många först befarade strukturellt betingad och inledningen till en kronisk brist på livsmedel och därmed höga priser. I stället var den resultatet av ett antal ovanliga och sammanfallande händelser, som påverkade utbud och efterfrågan främst vad gäller spannmål. Världsmarknadspriserna på spannmål hade varit anmärkningsvärt stabila under l960-talet och de första åren av 1970-talet. Utbudsreglerande åtgärder i flera av de viktigaste exportländerna, särskilt Förenta staterna och Kanada, bidrog till prisstabiliteten. Efter en viss uppgång 1972/73 steg emellertid priserna dramatiskt i samband med en stegrad - främst importefterfrågan från Sovjetunionen och tillbakahållen produktion i de stora exportländerna. Till prisstegringarna, vilka kunde

Fig. 4.3. Den internationella prisutvecklingen för livsmedel resp. industriprodukter samt Iivsmedlens byresvärde gentemol indusrriprodukter 1960-1982,index Index Index 1975:100 1975:100

—— for livsmedel. - Varldsmarknadspriser löpande priser 212: Exportpriser för i-Iandernas industriprodukter. löpande priser _________ Livsmedlens internationella _ bytesvärde

Anm: Till livsmedel räknas även fodermedel.

Källa: FN-statistiken

‘ Priserna på livsmedel i förhållande till priserna på industriproduktern

v

‘

Internatione,_lI,bakgi‘und I03

_

noteras inte bara för spannmål utan för flera andra jordbruksråvaror, bidrog även andra faktorer, såsom det uteblivna foderñsket i Peru, vilket begränsade tillgången på fiskmjöl. Under åren närmast efter 1973-1974 ökade spannmålsproduktionen och priserna började falla. Mot slutet av 1970-talet inträffade emellertid åter vissa smärre prisstegringar till följd av bl. a. felslagna skördar på flera håll. Den goda skördeutvecklingen i början av 1980-talet medförde i kombination med en dämpad efterfrågan till följd av den ekonomiska lågkonjunkturen stigande lager av flera jordbruksprodukter och realpriser på världsmarknaden i slutet av 1982 som var bland de lägsta under efterkrigstiden. Under 1983 inträffade ånyo vissa prisstegringar på fo- - särskilt derspannmål majs och soja, till följd av de produktionsbegränsningsprogram som införts i Förenta staterna och den svåra torkan i Nordamerika under sommaren 1983. Därefter har majspriserna i stort sett stabiliserats samtidigt som en betydande nedgång inträffat i sojapriset. Sammanfattningsvis torde man kunna säga att tiden efter 1970 uppvisat betydligt större variation i världsmarknadspriserna än 1960-talet. Det är ett välkänt faktum att även tämligen opreciserade förutsägelser om prisutvecklingen är förknippade med stor osäkerhet och betydande svårigheter. Det går i dagens läge att peka på åtskilliga faktorer som kan tala för på lång sikt stigande realpriser på jordbruksprodukter i världshandeln. Den produktionsökning med hjälp av ökade insatser av energikrävande produktionsmedel som på sikt erfordras för att möta en fortsatt stigande efterfrågan anses således knappast kunna åstadkommas vid nuvarande världsmarknadspriser. Tvärtom har rådande världsmarknadspriser på t. ex. brödspannmål ansetts motivera produktionsminskningar i Förenta staterna och en restriktiv produktionspolitik i andra viktiga producentländer. En långsiktig ökning av produktionen genom ökad avkastning och ianspråktagande av mera marginella arealer torde med nu känd teknik medföra högre kostnader och således kräva stigande priser. Förhållanden som kan tala för sjunkande eller oförändrade realpriser går emellertid också att Finna. Med en mer pessimistisk, men för den skull inte orealistisk, bedömning av u-ländernas köpkraftsutveckling och av i-ländernas förmåga att reducera överskottsproduktionen finns knappast anledning att anta stigande realpriser. En fingervisning kan ges av det faktum att, trots en under 1970-talet mycket kraftig ökning av förbrukningen och importen av spannmål, produktionen har kunnat ökas i åtminstone samma takt och medfört fallande realpriser. Det bör inte uteslutas att fortsatta produktionsökningar kan uppnås vid oförändrade eller fallande realpriser i takt med t. ex. införande av ny och förbättrad teknik och/ eller fortsatt statlig subventionering av överskottsproduktionen i i-länderna. Även på kortare sikt finns faktorer som talar både för och emot stigande priser. Den nu pågående återhämtningen i den ekonomiska aktiviteten kan leda till att efterfrågan ökar på flera olika slag av livsmedel. Å andra sidan är överskotten av flera viktiga stapelvaror betydande både inom vegetabilie- och animalieområdet och det återstår att

104 Internationell bakgrund

se om de anpassningsátgärder som nu vidtas i viktiga producentländer blir effektiva. De beslut som fattats av EG under våren 1984 och av Förenta staterna vittnar dock om en stark medvetenhet om problemen med överskottsproduktionen. Till osäkerheten, både på lång och kort sikt, bidrar Sovjetunionens hittills mycket oberäkneliga uppträdande på världsmarknaden. Variationerna i Sovjetunionens import av t. ex. spannmål har varit betydande under de senaste l0-l5 åren. Osäkerheten om den framtida importen till u-länder med statshandel, främst Kina, är också stor även om mycket talar för en fortsatt snabb ökning av importen av spannmål. Två av de i avsnitt 4.2 nämnda framtidsstudierna (Världsbankens rapport samt US Global 2000) förutser genomsnittligt stigande realpriser på livsmedel i världen. En tredje (Veterådets) betonar starkt de stigande produktionskostnaderna vid en ökning av spannmålsproduktionen. En fjärde (FAO:s) gör bedömningen att på lång sikt inga större höjningar av producentpriserna i i-länderna behövs. Det övervägande intrycket av studierna är att stigande realpriser på livsmedel i världshandeln är den mest sannolika utvecklingen. Denna slutsats är dock inte reservationslös. Mot bakgrund av de skäl för och emot stigande realpriser som diskuterats ovan är det angeläget att betona den stora osäkerhet man har att räkna med när det gäller världsmarknadsprisernas utveckling såväl på lång som på kort sikt. Fortsatt sjunkande realpriser framstår dock som osannolika med hänsyn bl. a. till resultaten av de nämnda studierna. Vad gäller förhållandet vegetabilier/animalier synes världsmarknaden för spannmål långsiktigt komma att utvecklas något gynnsammare, från exportörernas synpunkt sett, än animaliemarknaderna. För detta talar bl. a. en sannolikt fortsatt strävan i många av de mer industrialise- . rade u-länderna (inkl. NIC-länderna) att öka självförsörjningen med animalier.

Övervägande skäl talar vidare för att man får räkna med en fortsatt

instabilitet i priserna på världsmarknaden för samtliga viktiga stapelvaror inom jordbruksområdet. Bland förhållanden som ger stöd för denna slutsats kan nämnas Sovjetunionens antagligen även fortsättningsvis starkt varierande import, sannolikt fortsatta svängningar i växelkurserna för viktiga valutor om ingen överenskommelse nås om en Stabilisering samt de mycket små utsikterna att få till stånd ett effektivt globalt stabiliseringsarrangemang för spannmål. Sett ur rent svensk synvinkel tillkommer problemet att bedöma den svenska kronans utveckling gentemot den eller de valutor i vilka världsmarknadspriserna vanligen noteras. Bortsett från denna aspekt talar mycket för att världsmarknadspriserna liksom hittills normalt under överskådlig framtid kommer att ligga under de svenska. Priser på världsmarknaden som i framtiden temporärt överstiger de svenska kan dock inte uteslutas. Det torde därmed även i fortsättningen bli oundvikligt med stödåtgärder i form av gränsskydd och/eller subventioner samt andra regleringsåtgärder för att korrigera effekterna för såväl producenter som konsumenter av världsmarknadsprisernas svängningar. En successiv allmän liberalisering av handeln med jordbruksprodukter ger

~ “ SOU I984:86 Internationell 105

bakgrund

dock, som den tidigare nämnda OEC D-studien visar, teoretisk möjlighet till en sådan prisnivå att de nationella regleringarna på området successivt skulle kunna minskas och därmed den internationella handeln öka. En ensidig avveckling av skyddet för det svenska jordbruket torde däremot ej vara möjlig utan att detta skulle få allvarliga konsekvenser för näringen och för landets försörjningsberedskap.

4.5 Handelspolitiska förhållanden och internationellt ekonomiskt samarbete på jordbruks- och

livsmedelsområdet

4.5.1 Jordbruks- och livsmedelsfrågorna i det internationella

samarbetet

Jordbruks- och livsmedelsfrågorna har, särskilt efter Världslivsmedelskonferensen l974, tilldragit sig stor uppmärksamhet i det internationella samarbetet. lnom FAO har det internationella åtagandet för världens livsmedelssäkerhet byggts ut och inlemmats i FAO:s aktionsplan för ökad livsmedelssäkerhet från I979. Planen innebär bl. a. ökat bistånd till lagringsprojekt i u-länderna genom ett särskilt aktionsprogram, ökat regionalt samarbete bland u-länderna på livsmedelssäkerhetens område och nationella lagerâtaganden av både u-länder och i-länder i enlighet med vissa fastlagda kriterier. För FAO:s kommitté för världens livsmedelssäkerhet, CFS, har även antagits ett handlingsprogram i händelse av akuta livsmedelskriser. Det globala informations- och Varningssystem som byggts upp inom FAO på livsmedelsområdet underlättar de nationella och internationella biståndsorganens livsmedelshjälp till akuta bristområden. Det faktum att många u-länder för sin ekonomi är starkt beroende av export av jordbruks- och andra råvaror har bl. a. medfört att riktlinjer och rekommendationer utformats inom t. ex. UNCTAD och FAO beträffande i-ländernas handels- och jordbrukspolitik i syfte att ge utrymme för import från u-länder. Sedan länge har inom GATT och OECD ansträngningar gjorts att reducera handelshinder såsom tullar, införselavgifter, kvantitativa restriktioner, tekniska handelshinder m. m. och allmänt främja frihandeln. Liberaliseringssträvandena omfattar även jordbruksråvaror och livsmedel, men förutsättningarna för liberalisering av handeln på dessa områden har traditionellt varit starkt begränsade. Detta har sin grund i de speciella behov och problem som kännetecknar jordbrukssektorn. Sedan GATT:s senaste förhandlingsrunda, den s. k. Tokyorundan (1973-1979), har världsekonomin förändrats avsevärt. Många länder har haft snabbt växande budgetunderskott, hög arbetslöshet och lågt kapacitetsutnyttjande i industrin. Som en konsekvens härav har Världshandeln stagnerat och protektionistiska åtgärder blivit allt vanligare, t. ex. i form av frivilliga handelsbegränsningsavtal och nya icke-tariffära handelshinder. Vad gäller handeln med jordbruksråvaror och livsmedel har

106 Internationell

bakgrund

denna, utveckling också påskyndats av de framväxande överskotten i många i-länder. Under senare år har dessutom handeln med jordbruks-

råvaror och livsmedel gått mot en ökande bi1atera|isering.

Det samlade resultatet av dessa företeelser har blivit att en allt mindre del av världshandeln är öppen för fri konkurrens. En utveckling av detta slag går stick i stäv med GATT:s syfte. Allt fler handelsbegränsande åtgärder har införts utanför GATT:s kontroll. Även inom GATT har det hårdnande klimatet visat sig, t. ex. genom det ökande antalet tvister som tagits upp för behandling i särskilda paneler. Mot bakgrund av den beskrivna situationen hölls ett ministermöte i GATT i slutet av 1982. Mötet kan i huvudsak karaktäriseras som ett försök att konsolidera verksamheten i GATT och att motverka den tilltagande protektionismen. Ett stort antal länder hade även ambitioner att uppnå överenskommelser om förstärkta handelsregler, vidgat samarbetsomräde och ytterligare liberalisering av handeln. Meningsmotsättningarna var dock stora och först efter långa förhandlingar kunde en deklaration antas, som bl. a. innefattar handlingsprogram på ett stort antal områden. Vid ministermötet fattades flera beslut med direkt anknytning till jordbrukssektorn. En särskild jordbrukskommitté har granskat medlemsländernas jordbrukspolitik med avseende på bl. a. marknadstillträde (gränsskydd), konkurrens (t. ex. exportsubventioner) och livsmedelsförsörjning (produktionspolitik, exportrestriktioner m. m.). Analyserna omfattar även de jordbrukspolitiska åtgärdernas förenlighet med GATT-reglerna. GATT:s särskilda jordbrukskommitté har fått i uppdrag att under 1984 göra rekommendationer i syfte att åstadkomma ytterligare liberalisering av handeln med jordbruksvaror. Man har härvid inriktat sig på en kombination av åtaganden rörande den inhemska produktionens omfattning, gränsskydd samt subventioner. Inom OECD har arbetet under de senaste åren präglats av det ansträngda ekonomiska världsläget. En mer liberaliserad världshandel, inte minst vad gäller jordbruksvaror, är enligt OECD nödvändig för att en ekonomisk återhämtning skall kunna ske. Av stor betydelse för arbetet med jordbruksfrågor inom OECD de närmaste åren är de beslut som fattades vid OECD:s ministermöte i maj l982. I enlighet härmed har man igångsatt en studie i syfte att söka långsiktiga lösningar på problem rörande jordbruksvaruhandeln. Studien består av tre delar El en analys av möjligheterna att uppnå ett balanserat och gradvis minskat stöd till jordbruket i medlemsländerna, El en granskning av nationella åtgärder med betydande inverkan på handeln med jordbruksvaror, El en analys av möjliga metoder att förbättra världsmarknadens sätt att fungera för olika jordbruksvaror. Inom ramen för överenskommelser mellan inom EFTA3 kan noteras bilaterala Vad gäller utvecklingen Sveriges två länder eller grupper jordbruksavtal med Norge och Finland, vilka ingicks år 1980. Dessa avländer 3 avtal är ramavtal där parterna uttalar beredvillighet att vid behov tillgo- Europeiska frihandelsdose behovet av kompletteringsimport av jordbruksvaror från det andra g sammanslutningen

i i

vi Internationell 107

.j bakgrund

landet. Avtalen saknar stipulationer om tullnedsättningar eller andra lättnader. Under dessa båda avtal har inrättats Översynskommittéer där problem rörande handeln med jordbruksvaror kan tas upp till diskussion. lnom ramen för Sveriges frihandelsavtal med EG har flera frågor rörande handeln med livsmedel på senare tid varit föremål för diskussion mellan parterna. Som exempel kan nämnas EG:stul1beläggning av svensk export av sill, svenskt importstopp för kött från Danmark på grund av mul- och klövsjuka samt EG:s önskemål om importlättnader för ost. 1977 års internationella sockeravtal, i vilket Sverige är medlem som importör, utlöper 1984. Det faktum att EG står utanför avtalet anses av många vara en av de främsta anledningarna till att avtalet inte lyckats särskilt väl när det gäller att hålla priserna inom det eftersträvade intervallet. Vissa tekniska brister i kvotmekanismen anses också ha bidragit till detta. För att söka råda bot på dessa missförhållanden inkallades en förhandlingskonferens i tre Sessioner under 1983 och 1984. Konferensen kunde dock inte uppnå enighet om ett nytt marknadsreglerande avtal. Det avtal som kommer att träda i kraft den l januari 1985 är därmed endast av administrativ karaktär och innehåller t. ex. bestämmelser om rapportering av nationell statistik. I sammanhanget kan nämnas att den svenska regeringen vid nämnda konferens deklarerade att man var beredd att på sikt sträva efter att skapa utrymme för en import av socker svarande mot 10-15 °/0 av konsumtionen. Detta skall ses i ljuset av 1977 års riksdagsbeslut som anger en sådan inriktning. Hittills under 1980-talet har dock i praktiken en högre självförsörjningsgrad accepterats. Diskussioner inom Internationella Veterådet om ett nytt marknadsreglerande vete/spannmålsavtal har pågått mer eller mindre intensivt sedan mitten av l970-talet. Ansträngningarna har dock varit resultatlösa. l de många skisser till avtal som diskuterats har internationellt samordnade lager utgjort ett viktigt element. Även utanför Veterådet har sådana organisationer som Världslivsmedelsrådet och FAO engagerat sig starkt i frågan om en internationell lageröverenskommelse och presenterat åtskilliga förslag. Trots att skisserna och förslagen successivt gjorts alltmer lösliga har det visat sig omöjligt att uppnå enighet om idéerna.

4.5.2 Handelspolitiska bindningar

l avsnitt 4.5.1 har pekats på den särbehandling som beviljats jordbrukssektorn i samband med de internationella strävandcna att liberalisera världshandeln. Även inom denna sektor förekommer emellertid handelspolitiska åtaganden och andra överenskommelser som i viss mån

begränsar möjligheterna att tillgripa handelshinder. I första hand bör

härvid nämnas åtagandena inom ramen för GATT, EFTA och frihan-

delsavtalet med EG. Åtagandena gäller såväl gränsskyddet som använd- ,

ningen av stödåtgärder till inhemsk produktion och till export. Därutöver förekommer inom t. ex. FAO, UNCTAD och OECD en rad resolutioner, överenskommelser etc. av mindre bindande karaktär men som lägger ett moraliskt ansvar på länderna att söka leva upp till föresatserna.

l08 Internationell bakgrund

GA TTss regelsystem, som är mycket omfattande, baseras på ett antal huvudprinciper. En av de viktigaste är mest-gynnad-nationsprincipen, som innebär att en förmån som ett medlemsland lämnat till ett annat måste utsträckas till alla GATT-medlemmar. Undantag från denna princip beviljas endast under särskilda omständigheter t. ex. vid bildandet av tullunioner eller frihandelsområden. En annan viktig princip är att skydd åt inhemska näringar väsentligen skall ges med hjälp av tullar. Härigenom möjliggörs insyn i gränsskyddet och konkurrens på lika villkor. Förhandlingsresultat, dvs. överenskommelser om tullnedsättningar, ”binds” i GATTi särskilda listor. Enligt GATT är kvantitativa import- och exportbegränsningar i princip inte tillåtna. Vissa undantag finns dock. Vad gäller tullar, införselavgifter etc. har Sverige bundit sig för tullfrihet för ett begränsat antal varor inom jordbruks- och livsmedelsområdet. Bland dessa kan nämnas ñskmjöl och vissa andra fodermedel samt kött av åsna, buffel, get m. m. För vissa varor har tullsatsen bundits till högre nivåer. Upphävande av dessa bindningar kräver förhandlingar enligt en särskild procedur med de exportländer som berörs, varvid kompensation måste lämnas. Som nämnts innehåller GATT ett antal undantagsbestämmelser, vari specificeras under vilka villkor tillfälliga avsteg från de i det föregående redovisade principerna eller åtagandena kan göras. Det bör noteras att förjordbruksvaror m. m. undantagen i många fall är mer långtgående än för industrivaror. Vad gäller stödåtgärder till inhemsk produktion och export är åtagandena mindre precisa. Subventioner som direkt eller indirekt har till verkan att öka exporten eller minska importen skall anmälas till GATT enligt en särskild procedur. Om det konstateras att sådan subventionering förorsakar eller hotar att förorsaka allvarlig skada på annat medlemslands intressen skall det land som beviljar subventionen på begäran dryfta möjligheterna att begränsa subventioneringen. Subventionsbestämmelserna har utvecklats i den s. k. subventionskoden, vari de deltagande länderna (signatärerna) bl. a. åtar sig att söka undvika att genom subventioner orsaka skada på annan signatärs industri, upphävande eller minskning av de förmåner som tillkommer annan signatär enligt GATT eller allvarlig skada på annan signatärs intressen. Beträffande exportsubventioner gäller att sådana är förbjudna för

andra varor än råvaror. För råvarorigäller att exportsubventioner bör

undvikas. Om en subvention likväl tillämpas som har till verkan att öka exporten av en råvara får subventionen inte leda till att landet erhåller Med ”råvara” förstås mer än en skälig andel av världsexporten av råvaran. Vidare gäller bl. a. enligt GATT varje proatt exportsubventionerna inte får medföra att priset på en särskild markdukt av jordbruk, skogsnad blir avsevärt lägre än andra leverantörers. bruk eller fiske i sin Enligt EFTA-konventionen gäller frihandel för s. k. industrivaror. Det wnalurliga form eller efter sådan bearbetning som bör därvid observeras att till gruppen industrivaror räknas bl. a. vissa vanligen krävs för attlbe- viktiga fiskprodukter, nämligen frysta fiskfiléer, fisk- och skaldjurskonreda varan för saluföserver samt liskmjöl. Frihandelsreglerna innebär bl. a. förbud mot an- ,rande i väsentliga kvanvändningen av kvantitativa importrestriktioner, tullar och liknande avtiteter i internationell handel gifter samt stödåtgärder, vilkas huvudsakliga syfte eller verkan är att

Internationell bakgrund l09

motverka de fördelar som förväntas med anledning av frånvaron av tullar och kvantitativa restriktioner. På liknande sätt som i GATTstadgan kan undantag medges i vissa speciella situationer t. ex. vid “oförutsedda och allvarliga svårigheter inom särskilda sektorer av industrin eller inom ett särskilt geografiskt område eller vid dumpad import etc. För flertalet jordbruksvaror och fisk gäller inte konventionens frihandelsregler. Vissa bestämmelser angående bl. a. ”vederbörlig hänsyn till andra medlemsstaters intressen samt handelns traditionella inriktning finns dock. Enligt till konventionen knutna tillämpnings- och tolkningsregler har medlemsländerna dessutom åtagit sig att inte införa eller skärpa kvantitativa restriktioner eller öka tullar avseende vissa fiskvaror. För ett antal i avtalet uppräknade livsmedelsindustriprodukter, vilka är frihandelsvaror, gäller att utjämningsåtgärder får vidtas för de i produkterna ingående jordbruksråvarorna (råvarukostnadsutjämning). Dessa åtgärder får dock inte innebära något skydd för tillverkningen av de färdiga produkterna (manufaktureringsskydd). För att underlätta utvecklingen av handeln med jordbruksvaror har bilaterala jordbruksavtal ingåtts. Bestämmelser om tullar i dessa avtal gäller till förmån för alla övriga medlemsländer. Tullnedsättningar till förmån för EFTA-länder har även gjorts utanför ramen för dylika jordbruksavtal. Frihandeln enligt Sverigesfrihandelsavtal med EG omfattar inte jordbruksvarorna, vilka enligt EG:s definition förutom sedvanliga jordbruksprodukter utgörs av fisk, vissa livsmedelsindustriprodukter, vin, frukt, grönsaker och levande växter. Jordbruksvarorna har likväl inte lämnats utanför samarbetet. l avtalet har parterna bl. a. förbundit sig att under hänsynstagande till sin jordbrukspolitik främja en harmonisk utveckling av handeln med dessa varor och att undersöka de svårigheter som kan uppkomma i deras handel med jordbruksprodukter och söka finna möjliga lösningar. På de veterinära, sanitära och fytosanitära områdena förklarar sig parterna beredda att tillämpa sina bestämmelser på ett icke-diskriminerande sätt och att inte vidta nya åtgärder som leder till att handeln otillbörligt hindras. I speciella till frihandelsavtalet knutna skriftväxlingar har parterna dessutom beviljat varandra vissa förmåner. Således har Sverige ensidigt medgivit EG vissa tullättnader för frysta fiskfiléer, ñsk- och skaldjurskonserver samt för vin, vissa frukter, grönsaker och växter. EG har å sin sida förbundit sig att tillämpa ett speciellt arrangemang vid import av nötkött från Sverige, Schweiz och Österrike. Arrangemanget medför en ekonomisk preferens för de tre länderna framför andra köttexporterande länder. Livsmedelsindustriprodukter upptagna i ett särskilt protokoll omfattas av frihandeln på så sätt att manufaktureringsskyddet avskaffats. Det är dock tillåtet att vid import och export vidta prisreglerande åtgärder, som syftar till att utjämna skillnaderna mellan inhemskt pris och världsmarknadspris på i produkterna ingående råvaror.

,. i J

110 Internationell bakgrund SOUl984:86

lnom ramen för det allmänna tu/Ipreferenssystemet vid import från u-Iänder har Sverige givit tullförmáner -— tullfrihet — vid import av varor från Dessa förmåner berör ett stort antal utvecklingsländerna. industrivaror. På jordbruksvaruområdet omfattar medgivandena bl. a. vissa köksväxter, frukter och fruktkonserver, vegetabiliska oljor och fetter, vissa fiskvaror, kakaoprodukter, vin och tobak. Förutom de bindningar som behandlats i det föregående bör även noteras att Sverige, i likhet med många andra i-länder, ställt sig bakom ett flertal internationella resolutioner och deklarationer angáende värlu-ländernas - och handel med livsmedel. dens - särskilt försörjning av utrikeshandeln har även traditio- Sverige med sitt starka beroende nellt stött ansträngningar på det internationella planet i syfte att allmänt stärka frihandeln. Som exempel härpå kan nämnas den handelspolitiska

deklaration (Trade Pledge) som antagits inom OECD. l deklarationen

förklarar medlemsländerna sin avsikt bl. a. att vidmakthålla och förbättra det öppna och multilaterala handelssystemet och att undvika restriktiva åtgärder på handelsomrädet. Vid OECD:s ministermöte 1983 under- - av den ströks ytterligare behovet och möjligheterna mot bakgrund - att bromsa begynnande konjunkturuppgången de protektionistiska tendenserna och successivt avskaffa handelshindren (”roll back).

4.6 utrikeshandel med och

Sveriges jordbruksråvaror

livsmedel

Sveriges varuimport 1983 uppgick till 200 miljarder kronor, varav jordbruksråvaror och livsmedel svarade för 13 miljarder kronor (7 %). Den totala inbringade samma år 210 miljarder kronor, varav varuexporten jordbruksråvaror och livsmedel utgjorde 6 miljarder kronor (3 °/o). Motsvarande värden år 1970 var på importsidan 36 resp. 4 miljarder kronor och på exportsidan 35 miljarder kronor resp. 1 miljard kronor. 40 % av livsmedelsimporten utgörs värdemässigt av varor som Drygt inte produceras inom Sverige (kaffe och andra kolonialvaror samt frukt). Andelen för dessa produkter har också ökat sedan 1970. l gengäld har de varorna minskat från 31 % till 23 % mellan 1970 jordbruksprisreglerade och 1983. Andelarna för fisk och ñskprodukter samt köksväxter har ökat och utgjorde 1983 12 % resp. 9 °/o. Importen av drycker har varit i stort sett oförändrad med 7 °/o. Den betydande importen av kaffe och kolonialvaror medför att u-länderna näst efter EG-marknaden är Sveriges största leverantör av livsmedel. Importen från u-länderna har varit relativt stabil med en andel av omkring 27 % under hela perioden 1970-1983. EG-ländernas andel har uppgått till i genomsnitt 35 °/o. Exporten av livsmedel utgörs till närmare 70 °/o av jordbruksprisreglerade varor och till omkring 10 % av fisk och fiskprodukter. Härutöver sker en inte obetydlig export av choklad och sockerkonfektyrer. EG-länderna är, med en andel 1983 av 32 %, främsta importörer av svenska livsmedel. till EG har dock relativt sett minskat från Exporten 1970, då andelen uppgick till närmare 60 %. I gengäld har andelstalen

ökat för Östeuropa, Japan och u-länderna.

i i Internationell lll

bakgrund

Fig. 4.4. Sveriges import och export av livsmedel l 970- l 983 Miljarder kr. löpande priser

12 - - 12

10 - - 10

‘ ” IMPORT, samtliga __ 3 ‘ 8 Iivsmedel _ _‘ 6 — - 6

_ EXPORT. _ samtliga livsmedel 4 __ __ 4 O .O o. 4_ IMPORT, ___,.(Å›“ 2 prisreglerade _ 2 ____.:.::_::___.- - \ EXPORT, pris-

l l l | 1970 1975 1980 1983

Importen av vissa insatsvaror (gödselmedel och växtskyddsmedel) för den svenska jordbruksproduktionen uppgick 1983 till 1,6 miljarder kronor, varav gödselmedel 1,2 miljarder kronor, och exporten till 0,5 miljarder kronor, varav gödselmedel 0,4 miljarder kronor. Mellan 1970 och 1983 har volymen insatsvaror ökat med 40 % på importsidan och fördubblats pâ exportsidan. Import- och exportpriserna har däremot under samma mer än femdubblats. period genomsnittligt Importen av gödselmedel och växtskyddsmedel härrör huvudsakligen från EG, Norge, Sovjetunionen och vissa u-länder.

4.7 för och

Förutsättningar export import av jordbruksråvaror och livsmedel

4.7.1 Export

Det svenskajordbruket har traditionellt och genom politiska beslut varit primärt inriktat på produktion för hemmamarknaden och har alltsedan 1930-talet varit föremål för omfattande regleringar av produktion och Utrikeshandel. Stöd och skydd har lämnats mot i allmänhet lägre internationella priser och mot starka prisvariationer på världsmarknaden. Prisstödet har i princip varit begränsat till den produktion som kunnat

i i

bakgrund

l 12 Internationell . SOU l984:86

avsättas inom landet. Den export som förekommit och förekommer har till stor del varit ett medel att reglera överskott. Under senare år har förespråkats åtgärder som stimulerar ochutvecklar exporten av varor med högre förädlingsgrad. De bakomliggande motiven har främst varit att en ökad export av sådana varor skulle medföra ökade sysselsättningsmöjligheter, förbättrat kapacitetsutnyttjande och förbättrad handelsbalans. Samtidigt skulle en ökad export av mer förädlade varor innebära större möjligheter att behålla en utvecklad inhemsk livsmedelsindustri. Till viss del skulle exporten av högförädlade livsmedel även bidra till att avlasta överskott av jordbruksvaror och kanske också medge ökad import av livsmedel. för export av olika jordbruksråvaror och livsmedel Förutsättningarna varierar och är beroende bl. a. på de handelspolitiska villkor som gäller, förekomst/storlek i Sverige och andra länder av exportstöd, marknadsföringsstöd, industristöd, exportkrediter, gränsskydd och den internationella utbuds- och efterfrågesituationen i övrigt inom olika varuområden. Härtill kommer nationella föreskrifter på livsmedelslagstiftningens område, veterinära och sanitära bestämmelser m. m., vilka kan utgöra .besvärande hinder för handeln. Om en avveckling av handelshinder för svensk livsmedelsexport skall uppnås i andra länder måste Sverige vara berett att göra motprestationer till förmån för andra länders export till Sverige. Dylika motprestationer torde i första hand få sökas inom jordbruks- och livsmedelssektorn, eftersom möjligheterna i stort sett är uttömda på industrivarusidan. Möjligheterna till eftergifter inom jordbruks- och livsmedelssektorn bedock bl. a. genom de eftergifter från svensk sida som redan gränsas främst vad gäller trädgårdsprodukter och fiskvaror i de förhand-

gjorts,

lingar som ägt rum om att allmänt liberalisera handeln. Internationella handelsregler begränsar i viss utsträckning möjligheterna att genom finansiellt stöd av olika slag direkt eller indirekt främja återfinns som nämnts i GATT och exporten. Regler i dessa avseenden EFTA-konventionen samt i EFTA-ländernas frihandelsavtal med EG, se avsnitt 4.5. Exporten av jordbruksråvaror och livsmedel sker i allmänhet till priser som ligger under de svenska. Sá kommer sannolikt att vara fallet också under överskådlig framtid, även om internationella priser som temporärt överstiger de svenska inte kan uteslutas. Således kommer liksom hittills exportbidrag eller råvarukostnadsutjämning i regel att behöva tillämpas. För vissa varor tillämpas varken exportbidrag eller råvarukostnadsutjämning vid export, bortsett från prisutjämning för eventuellt ingående jordbruksprisreglerade råvaror. Detta gäller bl. a. ñskvaror, frukt, grönsaker, bär, svamp, vilt och produkter härav. På längre sikt är exportutsikterna något bättre för spannmål och oljeväxtfröer än för animaliska produkter, i synnerhet mejeriprodukter. Detta utesluter dock inte att beträffande animalieprodukter goda avsättningsmöjligheter kan förekomma temporärt, liksom inte heller att för enskilda under vissa förutsättningar mer permanenta markprodukter nader kan upparbetas.

i

Internationell bakgrund ll3 .

Relativt goda exportförutsättningar torde finnas för vissa mera förädlade livsmedel till vissa marknader. Så är i synnerhet fallet när det gäller export till EFTA-länderna av varor som är frihandelsvaror i EFTA och vilka i många fall är föremål för råvarukostnadsutjämning. Detta gäller även export till EG av varor som omfattas av frihandelsavtalets prisutjämningsbestämmelser. För köksväxter, frukt och bär är exportmöjligheterna generellt sett starkt begränsade för såväl oförädlade som förädlade produkter. Exportförutsättningar kan likväl finnas inom denna sektor. För en del av de nämnda produkterna, ävensom när det gäller vissa andra såsom skogsbär, skogssvamp, vilt, musslor, sötvattenflsk m. fl. kan det av bl. a. regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska skäl finnas anledning att undersöka hur man bättre skall kunna ta tillvara de råvaruresurser och förädlingsmöjligheter som finns (inkl. för export). Möjligheterna att exportera högförädlade livsmedel liksom jordbruksråvaror och livsmedel i övrigt beror till stor del på det exportintresse och de exportkunskaper som finns i företagen. l dag har emellertid endast ett fåtal, främst större, svenska livsmedelsföretag byggt upp en särskild exportorganisation. Det är därför viktigt att stimulera till ökat intresse för export och ökade kunskaper hos berörda företag om exportmöjligheter och om krav som exporten ställer. En målinriktad och kostsam internationell marknadsföring torde i långt högre grad än för de flesta andra livsmedel krävas vid export av

högförädlade livsmedel. Behovet av åtgärder till stöd för internationell

marknadsföring av varor på detta område ledde till inrättandet av Swedish Food Promotion (SFP) år 1982. SFP:s verksamhet syftar i första hand till att ge finansiellt stöd åt mindre och medelstora exportovana företag vad gäller deras internationella marknadsföring av högförädlade livsmedel. l sammanhanget bör även nämnas den betydande svenska exporten av utrustningar och anläggningar samt tekniskt kunnande som har att göra med lantbruket och Iivsmedelsproduktionen. Svenskt jordbruks tidiga mekanisering och därav följande ökning av produktiviteten är en av orsakerna härtill. Ett aktuellt exempel är den teknik och utrustning som tagits fram för produktion av etanol och foderbiprodukter. De svenska företag som utvecklar och säljer maskiner till livsmedelsindustrin hör till de mest exportintensiva delarna av svenskt näringsliv. Uppskattningsvis säljer dessa företag ca 75 % utomlands. Exportvärdet brutto kan uppskattas till ca l,5 miljarder kronor. Det är av vikt att alla möjligheter tillvaratas för att främja en på sikt lönsam export av jordbruksråvaror och livsmedel och att åtgärder härför övervägs. Denna export är av betydelse för sysselsättningen inom jordbruket och livsmedelsindustrin liksom för handelsbalansen och för livsmedelsindustrins utveckling.

4.7.2 Bistånd

Den enda långsiktiga och varaktiga lösningen på livsmedelsproblemet i u-länderna är att söka bygga upp mottagarländernas förmåga att produ-

8 - Jordbruks och livsmedelspolitik

i ‘ r v

i l

14 Internationell sou 1984:86

bakgrund

cera sina egna livsmedel. Denna strävan återspeglas såväl i arbetet inom internationella organ som i den svenska biståndspolitiken. Det har således understrukits att denna nödvändiga ökning av livsmedelsproduktionen i u-länderna förutsätter en mycket kraftig ökning av i-ländernas bistånd för landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion liksom av u-ländernas Den eftersträvade utvecklingen har emellertid egna insatser. hittills i stort sett uteblivit av två skäl. Dels har biståndsinsatserna i allmänhet sjunkit i realt värde, dels är mottagarländerna själva mer benägna att använda biståndet för industrisatsningar än för landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion. Livsmedelsbistånd kommer dock att erfordras under överskådlig framtid, bl. a. för att möta akuta bristsituationer i samband med katastrofer m. m. Den allmänna bedömningen är att detta behov kommer att öka. X Spannmål är och kommer att förbli den absolut dominerande varan i det internationella livsmedelsbiståndet. Vissa kvantiteter av bl. a. vegetabilisk olja och mjölkpulver kommer dock även fortsättningsvis att behövas. Det svenska livsmedelsbiståndet har hittills normalt omfattat i runda tal 100 000 ton svenskt vete per år ——därav 40000 ton till vardera Livsmedelshjälpskonventionen och det Internationella beredskapslagret för katastrofmsatser samt ca 20 000 ton bilateralt - samt omkring 10 000 ton svensk rapsolja. Därtill kommer smärre kvantiteter av andra livsmedel. I 1984 års budgetproposition (prop. 1983/84: 100) anförs bl. a. att svenskt livsmedelsbistånd bör kunna utgå även fortsättningsvis i akuta bristsituationer men att mottagaren bör påta sig att vidta nödvändiga åtgärder för att öka den inhemska produktionen. En ökning av det svenska livsmedelsbiständet under 1980-talet bör vara möjlig med tanke bl. a. på det förutsedda växande behovet av katastrofbistånd. Utredningar inom FN-organet World Food Programme pekar på ett betydligt ökat behov av bistånd i form av spannmål under l980-talet, motsvarande en fördubbling jämfört med nuvarande leveranser. Det får emellertid anses i_ osäkert om de ökade behoven kommer att leda till lika stora ökningar i i - .- det internationella biståndet. Vid inköp av svenska jordbruksprodukter för biståndsändamål har hittills gällt att SIDA i princip betalar världsmarknadspris för varan. Sett i relation till den svenska jordbruksprisregleringen är alltså biståndet att jämställa med kommersiell export av jordbruksprodukter.

4.7.3 Import

Sverige har liksom flertalet i-länder i fredstid en hög självförsörjningsgrad vad gäller jordbruksråvaror och livsmedel. Många av de insatsvaror som behövs i jordbruket måste dock importeras. Försörjningsläget vid en avspärrning är därför annorlunda. Samtidigt förekommer under normala förhållanden en omfattande import av jordbruksråvaror och livsmedel. Denna består till stor del av varor som inte produceras i Sverige. Importen är således av stor betydelse för den svenska livsmedelsförsörjningen. Detta kommer under normala förhållanden att vara fallet

SOU I984:86 Internationell bakgrund l l5\

även i framtidenflmporten spelar en viktig roll för att uppfylla bl. a.

handels-, bistånds- och konsumentpolitiska mål samt för att främja ut_vecklingen inom livsmedelsindustrin. Från flera länder föreligger önskemål om förbättrat tillträde till den svenska marknaden för jordbruks- och trädgârdsprodukter samt fiskvaror. Dessa önskemål kan ofta vara svåra att tillmötesgå. Som regel finns ett nära samband mellan hanteringen av dessa önskemål och möjligheter att erhålla förbättrat marknadstillträde för svensk livsmedelsexport till dessa länder. Det kan noteras att Sverige helt saknar gränsskydd för vissa produkter som direkt konkurrerar med den inhemska produktionen eller annan avgiftsbelagd import vilket skapat problem för den svenska jordbruksprisregleringen. Detta gäller bl. a. fiskmjöl samt kött av åsna, buffel och get. Som framgår av kap. 7 gäller livsmedelslagens bestämmelser för såväl svenskproducerade som importerade livsmedel. Kraven är desamma på svenska och importerade livsmedel. Livsmedelsverket kan om det är påkallat från hälso- eller näringssynpunkt föreskriva att varor av visst slag inte får föras in i landet utan verkets tillstånd.

4.8 Sammanfattning och slutsatser

Vid tidigare jordbrukspolitiska beslut har bedömningen av de internationella förhållandena inkl. prisutvecklingen på världsmarknaden lett till slutsatsen att ett särskilt stöd till jordbruket måste utgå. Detta stöd kan ges olika utformning. Vid statsmakternas principiella överväganden - 1947, 1967 och 1977 har man - efter att ha prövat olika stödformer

funnit det lämpligt att låta stödet primärt ta formen av ett gränsskydd.

En jordbruksprisreglering har därför kommit att ingå som en del i jordbrukspolitiken. Gränsskydd tillämpas i flertalet industriländer. En bestående och lönsam svensk export av jordbruksråvaror och livsmedel har generellt sett ej ansetts möjlig. Kommittén har prövat om de angivna slutsatserna fortfarande gäller med hänsyn till bl. a. den förväntade internationella prisutvecklingen. Aktuella bedömningar av den ekonomiska utvecklingen i världen ger inte stöd för antaganden om någon mera väsentlig ökning av tillväxttakten i världen som helhet under l980-talet. Mycket talar för att BNP-tillväxten snarare blir lägre än under 1970-talet.

Det råder inte något tvivel om att världens resurser i sig räcker för att Gränsskyddeti Sverigef

“ mätta en befolkning som är avsevärt större än den nuvarande. Det har formen av avgifter faktum att resurserna kan beräknas på importerade jord- i räcka torde emellertid inte innebära bruksråvaror och livs-t att en tillräcklig kommer att äga rum på grund av ” produktion verkligen medel, se vidare kap. 3: de politiska, religiösa, sociala m. fl. begränsningar som finns. Härigenom höjs prisni- Till följd av främst den ökande befolkningen i u-länderna kommer vån på imponerade va-,Njs _ ror till den nivå i

den totala efterfrågan på livsmedel att stiga väsentligt fram till komman- Sverige*

de sekelskifte. som anses önskvärd med j f; Detta kommer att ställa krav på produktionsökningar hänsyn till stödet till även utanför u-länderna. jordbruket och livsme-__ 7 De produktionsökningar som kommer att krävas torde i första hand delsförsörjningen.

i

l 16 _ Internationell bakgrund sou 1984:86

liksom hittills kunna uppnås genom en förbättrad avkastning. Vid en

bedömning av de framtida produktionsmöjligheterna måste emellertid också beaktas dei många områden akuta problemen när det gäller t. ex. vattenförsörjningen, bortfallet av åkerjord genom vind- och vattenerosion samt andra miljöproblem. Samtidigt kan det konstateras att omkring en halv miljard människor, eller omkring en sjättedel av u-ländernas befolkning, i dag är allvarligt undernärda. Det är realistiskt att räkna med en 50-procentig ökning av antalet svältande människor fram till kommande sekelskifte. Världshandeln med jordbruksprodukter utgör i de flesta fall endast en mindre del av produktionen. Nästan hela produktionen och konsumtionen äger rum inom ramen för nationellt avgränsade system. Gränsskydd eller andra importbegränsningar och subventioner ger i de flesta länder upphov till nationellt reglerade marknader som är mer eller mindre avskärmade från världsmarknaden. De inhemska priserna ligger i de flesta länder normalt över världsmarknadspriserna och tillfälliga, eller mer permanenta, överskott måste avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. l flera länder ägnas i dag stor uppmärksamhet åt problemen med överproduktionen av vissa varor. De stigande överskotten har bidragit till ökade spänningar på det handelspolitiska området till följd av bl. a. ökad användning av subventioner och allmänt tillta- _ gande protektionistiska tendenser. , Koncentrationen av handeln med livsmedelsråvaror är betydande. En stor och växande andel av världshandeln ombesörjs av transnationella företag. Det mest slående exemplet är handeln med spannmål (exkl. ris) som till 85-90 % ombesörjs av fem stora transnationella företag. Tiden efter 1970 har uppvisat en betydligt större variation i världsmarknadspriserna än 1960-talet. Efter en stark uppgång i början av 1970-talet har priserna sjunkit realt sett. Den fortsatta prisutvecklingen är mycket svår att bedöma. Det övervägande intrycket av ett antal studier är att stigande realpriseri världshandeln är den mest sannolika utvecklingen. Skäl finns emellertid också som talar emot stigande priser. Enligt kommitténs uppfattning är det dock mindre sannolikt med fortsatt sjunkande realpriser. Priserna på spannmål kan komma att utvecklas mera fördelaktigt från exportörernas synpunkt sett än priserna på animalier. En fortsatt stor instabilitet kan förväntas. Normalt torde dock världsmarknadspriserna även i framtiden komma att understiga de svenska även om priser på världsmarknaden som temporärt överstiger de svenska inte kan uteslutas. Det torde därmed även i fortsättningen bli oundvikligt med stödåtgärder till jordbruket i form av gränsskydd och/eller subventioner samt andra regleringsåtgärder för att korrigera effekterna för såväl producenter som konsumenter av världsmarknadsprisernas svängningar. Det internationella ekonomiska samarbetet på jordbruksområdet präglas f.n. i hög grad av diskussionerna inom GATT och OECD i syfte att reducera handelshindren och motstå de protektionistiska tendenserna. En successiv allmän liberalisering av världshandeln med jordbruksborde - som bl. a. studier av OECD visar produkter ge teoretisk

i i

Internationell bakgrund 1

möjlighet till en sådan prisnivå att de nationella regleringarna efter hand skulle kunna minskas och den internationella handeln öka. En ensidig

avveckling av skyddet för det svenska jordbruket är enligt kommitténs

mening nu ej möjlig utan att detta skulle få allvarliga konsekvenser för näringen och för landets försörjningsberedskap. Kommittén anser emellertid att Sverige bör verka för att åtgärder i liberaliserande riktning vidtas, omfattande alla länder och med hänsyn tagen till det grundläggande målet om försörjningstrygghet. Härigenom skulle utöver gränsvi skyddet även övriga nationella regleringar kunna minskas. - Även om en sådan avveckling skulle dröja vilket förefaller troligt är det angeläget att upprätthålla en import av jordbruksråvaror och livsmedel för att uppfylla bl. a. handels-, bistånds- och konsumentpolitiska mål samt för att främja utvecklingen inom livsmedelsindustrin. Med hänsyn till livsmedelsberedskapens krav måste emellertid även under överskådlig framtid den helt övervägande delen av de livsmedel som konsumeras inom landet härröra från svenskt jordbruk. Kommittén noterar att Sverige helt saknar gränsskydd för vissa produkter som direkt konkurrerar med de inhemska produkterna eller annan avgiftsbelagd import. Detta gäller bl. a. fiskmjöl och kött av åsna, buffel och get. Enligt kommitténs mening är det därför angeläget att pröva möjligheterna till en reglering av denna import. Sverige importerade 1983 jordbruksråvaror och livsmedel för ca 13 miljarder kronor och exporterade för ca 6 miljarder kronor, vilket utgjorde 7 resp. 3 °/0 av den totala svenska importen resp. exporten. Mer än 40 % av livsmedelsimporten utgörs av varor som inte produceras inom Sverige, exempelvis kaffe, frukt m. m. Det svenska jordbruket har traditionellt och på grund av politiska beslut varit primärt inriktat på produktion för hemmamarknaden. Andra länders gränsskydd och livsmedelslagstiftning samt veterinära och sanitära bestämmelser har också hindrat export. Initiativ har emellertid tagits från svensk sida till en ökad svensk export av livsmedel. Om en avveckling av handelshinder för svensk livsmedelsexport skall uppnås måste Sverige dock vara berett att göra motprestationer för andra länders export till Sverige. Exporten sker i allmänhet till priser som ligger under de svenska. Så kommer även under överskådlig framtid sannolikt att vara fallet, även om internationella priser som temporärt överstiger de svenska inte kan uteslutas. Relativt goda exportförutsättningar föreligger för vissa mera förädlade livsmedel till marknaderna inom EG och EFTA. En målinriktad och kostsam marknadsföring krävs dock vid export av högförädlade livsmedel. Kommittén vill understryka vikten av att alla möjligheter tillvaratas för att främja en på sikt lönsam export av jordbruksråvaror och livsmedel och att åtgärder härför övervägs. Denna export är av betydelse för sysselsättningen inom jordbruket och livsmedelsindustrin liksom för handelsbalansen och för livsmedelsindustrins utveckling. Kommittén kommer att i ett senare betänkande närmare behandla behovet och möjligheterna att på olika vägar främja denna export. l internationella organ liksom i den svenska biståndspolitiken har det ansetts att den enda varaktiga lösningen på livsmedelsproblemet i u-län-

, l__ . gu, . g ...A › . . \ i i I ’ *n . . - _ i

t. l 18; Internationell bakgrund sou 1984:36

I derna är att mottagarländemas förmåga att producera sina egna livsme- “ I del byggs upp. Det har således understrukits att denna nödvändiga * ökning av livsmedelsproduktionen i u-länderna förutsätter en mycket kraftig ökning av i-ländernas bistånd för landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion liksom av u-ländernas egna insatser. Den eftersträvade utvecklingen har emellertid hittills i stort sett uteblivit av två skäl. Dels har biståndsinsatserna i allmänhet sjunkit i realt värde, dels är mottagarländerna själva mer benägna att använda biståndet för industrisatsningar än för landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion. Livsmedelsbistånd kommer därför att erfordras under överskådlig framtid, bl. a. för att möta akuta bristsituationer i samband med katastrofer m. m. Det svenska livsmedelsbiståndet omfattar huvudsakligen ca l00 000 ton svenskt vete och ca 10 000 ton svensk rapsolja per år. En ökning av detta bistånd under 1980-talet bedömer kommittén vara möjlig. Enligt kommitténs mening står det klart att världens svältproblem endast marginellt kan påverkas genom bistándsinsatser av traditionellt slag. Vad som krävs är mångdubblade insatser för uppbyggnad av infrastrukturer i de fattiga länderna som ökar deras ekonomiska styrka och ger större möjligheter till egen varuproduktion och ökad andel i det internationella handelsutbytet.

x

sou 1984:86

-

5 Svensk livsmedelsförsörjning

livsmedelskedjan och olika leds andel av

livsmedelspriserna

5.1 Livsmedelskedjans olika delar

5.1.1 Översikt

Ett åskådligt sätt att beskriva den svenska livsmedelsförsörjningen är i form av livsmedelskedjan. Den har översiktligt redovisats i kap. 2. Här görs en mera omfattande analys av kedjan och dess olika led. Med hänsyn till jordbrukets särskilda betydelse sker i kap. 6 en ytterligare fördjupning i fråga om detta led. Livsmedelskedjan är ett begrepp som för tanken till flödet av varor från producent till konsument. Man kan även använda det något vidare begreppet livsmedelssystemet, särskilt om man vill betona de mångskiftande former av samspel och ömsesidig påverkan som finns mellan kedjans olika led samt mellan dessa och olika (se kap. 3). Livsmedelssystemet pâverkas nämlisamhälleliga åtgärder gen i hög grad av olika statliga bestämmelser. Mellan aktörerna i livsmedelssystemet finns många typer av samband som påverkar balansen i livsmedelssystemet. Det påverkas också i betydande utsträckning av internationella förhållanden och den allmänna samhällsutvecklingen liksom av forskningsframsteg på många områden, bl. a. inom medicin, biokemi och teknologi. Livsmedelskedjans första led är råvaruleder eller primärproduktionen, som främst omfattar jordbruket, fisket och trädgårdsnäringen. Därnäst följer industri- eller förädlingsledet, vilket i sin tur för vissa kan delas upp i två delar, primärförädling och sekundärförprodukter ädling (t. ex. kvarn- och bageriindustrin samt slakteri- och styckningsinkl. charkuterivaruindustrin). Handelsledet omfattar en partihandels- och en detaljhandelsfunktion. Detaljhandelsföretagen hanterar numera inte bara livsmedel utan förmedlar som regel ett s. k. dagligvarusortiment. Sista ledet i livsmedelskedjan utgörs av hushållen, inom vilka livsmedlen dels i viss mån lagras och förvaras, dels tillagas för konsumtion. sker dock i ökad utsträckning inom industriledet. En Matlagningen alltmer betydelsefull roll spelar storhushålli dels offentlig regi (sjukhus, Konsumenter, företa- i skolbespisningar etc.), dels privat regi (restauranger, särskilt lunchresgare och intresseorganiç,

tauranger). sationer samt statsmak-V . .

Längs hela livsmedelskedjan finns företag som förser kedjans olika terna och myndigheterled med behövliga insatsvaror, bl. a. handelsgödsel och fodermedel till na.

livsmedelsfärsörjning

V 120 Svensk sou 1984:86 I

jordbruket, maskiner och förpackningar till livsmedelsindustrin och handeln samt frysboxar och hushållsmaskiner till hushållen. Alla leden förbrukar t. ex. energi och drivmedel. Vår livsmedelskedja är inte ett nationellt slutet system. Såväl de olika delarna i kedjan som den insatsvaruindustri som förser dess olika delar med maskiner, förnödenheter och energi etc. är genom utrikeshandeln sammanlänkade med motsvarande livsmedelssystem i andra länder. Export och import förekommer av oförädlade produkter, bl. a. spannmål, av livsmedelsindustriprodukter i halvfabrikat (t. ex. slaktade hela djurkroppar) eller helfabrikat (t. ex. köttkonserver och styckningsdetaljer av fläsk) och till sist även av helt konsumentfärdiga livsmedel (t. ex. choklad och djupfrysta produkter). Således kan ett eller flera av livsmedelskedjans tidigare led vara förlagda till Sverige, varefter livsmedlet exporteras i mer eller mindre förädlat skick. Motsatsen förekommer likaledes, dvs. ett eller flera av kedjans tidigare led är lokaliserade till utlandet, medan några av de senare leden finns i Sverige. 1 det följande presenteras inledningsvis vissa allmänna Översikter som belyser förhållandena inom Iivsmedelskedjan i dess helhet (avsnitt 5.1.2 och 5.1.3). Därefter görs en genomgång av de olika leden i kedjan (avsnitt 5.l.4-5.l.9).

5.1.2 Den värdemässiga betydelsen av livsmedelskedjans

olika delar

Sammantagna utgör livsmedelskedjans olika led en betydande del av det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) svarar för runt 20 % av den totala privata konsumtionen av varor och tjänster. Det sammanlagda värdet av livsmedelskonsumtionen (exkl. alkoholdrycker och tobak) år 1982 uppgick till ca 73 miljarder kronor (se fig. 5.1)‘. Härav svarade de livsmedel som härrör från jordbruksprisreg-

lerade produkter (exkl. socker)2 för den större delen eller 42,4 miljarder

kronor (58 °/o). Värdet av övriga livsmede13 utgjorde 30,5 miljarder kronor. Av de totala livsmedelsutgifterna utgjordes kronor 9,8 miljarder eller 13 % av importerade livsmedel, företrädesvis ej jordbruksprisreglerade varor. Som fig. 5.1 visar tillfördes jordbrukarna 1982 totalt 20,4 miljarder För 1983 uppgår kon- kronor, varav merparten eller 16,5 miljarder kronor utgjorde ersättning sumtionen enligt preliför jordbruksföretagens inköp av olika slags produktionsmedel. Resten minära beräkningar till eller 3,9 miljarder kronor utgjorde jordbrukarnas för eget ersättning 81 miljarder kronor. och bröd, potatis, arbete och eget kapital.

zMjöl

matfett, kött- och meje- Den del av konsumenternas livsmedelsutgifter som är föremål för s. k.

, rivaror samt ägg jordbruksprisförhandlingar omfattar utöver ersättningen till jordbruket

“ 3Frukt och grönsaker också den s. k. primärförädlingens kostnader, 3,8 miljarder kronor. Därsamt produkter därav, emot är exportdelen av den svenska produktionen, 3,3 miljarder kronor, jñsk och fiskprodukter, bortrensad och ingår ej ijordbruksprisförhandlingarna. kaffe, s0cker,te, konfek- Förhandlings- 4 tyrer, läsk m. m. värdevolymen uppgår således som fig. 5.1 visar till ca 21 miljarder kro-

SOU |984:86 Svensk

Iivsmedelsfärsörjning Vl 2 l .

Fig. 5.1. Konsumenternas livsmedelsutgifter 1982 med uppdelning pá dels de livsmedel søm härrör från jordbruksprisreglerade produkter och övriga livsmedel, dels Iivsmedelskedjans olika led. totala utgifter 72.9 miljarder kronor

Miljarder kronor

Jordbruksprisreglerade livsmedel Moms 7,5 40_ 42,2

livsmedel

3:3.”-figgdel

Övriga 305 11,1 30- Moms 5,4

Förädling efter pris- PrjmärförädL Avgår export reglerings- _ 3_3 ;edet Parti- och 3 8 20 _ 4_7 detaljhandel A å li sm.- 8-0 Jordbrukarns

sJ§\,_3§ l mp0 t 1 8

ersättn. 3,9

Import 8,1 Jordbrukets 10_ n __ . Avgå; export

kostnader Foradling 1_4

för inköpta 6,0 produktionsmedel 16,5 Inköpta produktionsmedel 4,4 0

nor eller knappt hälften av de totala livsmedelsutgifterna för de livsmedel som härrör från jordbruksprisreglerade produkter. l relation till konsumenternas totala livsmedelsutgifter utgör förhandlingsvärdevolymen 30 %. Resterande ca 70 % av livsmedelsutgifterna har således inget direkt samband med jordbruksprisöverläggningarna. Från de jordbruksprisreglerade livsmedlens kostnader i prisregleringsledet avgår på vägen mot konsumenten som framgår av fig. 5.1 livsmedelssubventionerna, som år 1982 uppgick till 3,6 miljarder kronor. Utan livsmedelssubventioner skulle livsmedelsutgifterna detta år (inkl. mervärdeskatteeffekten) ha varit 4,4 miljarder kronor högre. För att erhålla konsumenternas totalutgifter för jordbruksprisreglerade livsmedel får vidare tillägg göras för import med 1,8 miljarder kronor, förädling i leden efter prisregleringsledet 4,7 miljarder kronor, kostnader i parti- och detaljhandel l l,l miljarder kronor och slutligen mervärdeskatt 7,5 miljarder kronor. Totalt erhålls 42,4 miljarder kronor, varav 39,3 miljarder kronor utgör utgifter för inhemska livsmedel.

\ .

i i i -

A122

Svensk livsmedelsförsörjning _ SOU‘l984:86

Fig. 5.1 visar även en motsvarande uppdelning av konsumenternas totalutgifter för övriga livsmedel. , Det bör framhållas att de uppdelningar som i det föregående gjorts av led i livsmedelskedjan får bedömas med livsmedelsutgifterna på olika försiktighet, eftersom det statistiska underlaget till vissa delar är ofullständigt.

5.1.3 i livsmedelskedjans olika led, m. m. sysselsättningen

l takt med industrialiseringen och urbaniseringen har ökade arbetsinsatser inom livsmedelsförädlingen och distributionen ersatt en del av de som tidigare i fråga om råvarorna låg på jordbruket och arbetsuppgifter fisket och i fråga om matberedningen på hushållen. Antalet sysselsatta inom den egentliga jordbruksproduktionen och fisket har minskat kraftigt medan däremot en stark ökning skett av antalet sysselsatta i efterföljande produktionsled. Det är svårt att ange antalet sysselsatta inom livsmedelskedjans olika delar, då ett enhetligt statistikbegrepp som täcker hela detta område saknas. I tab. 5.1 har emellertid gjorts vissa skattningar. beräkningar skulle ca 400 000 årsverken direkt kunna Enligt företagna hänföras till den egentliga livsmedelskedjan. Därtill kommer de arbetsinsatser som utförs indirekt för produktion av insatsvaror till de olika leden om ca 95 000 årsverken och offentlig förvaltning ca 9 000 årsverken, totalt ca 500 000 årsverken. Eftersom det totala antalet årsarbetsinsatser i näringsliv och förvaltning kan uppskattas till ca 3,5 miljoner skulle alltså sysselsättningen inom livsmedelskedjan i vid bemärkelse

Tabell 5.1 Antal sysselsatta inom livsmedelskedjan i Sverige 1981

. Antal års- Procent

:i

verken i Råvaruproduktion (jordbruk, trädgårdsnäring, fiske) 130 000 32,7 25,9

Livsmedelsindustrin 74 000 18,6 14,8

Parti- och dagligvaru-

Produktion av utrustning

Källa: SCB, Institutet för storhushállens rationalisering (ISR), forskningsrådsnämnden

SdU

-

1904:86 g ”Svensk IivsmedeIsf6rs6rj_ning—

svara för 14 % därav. En fjärdedel eller 3,5 % härav kan i sin tur hänföras

till det egentliga jordbruket.

5.1.4 Råvaruproduktion

l detta avsnitt behandlas de tre delsektorerna inom primärproduktionen, dvs. jordbruket, trädgårdsnäringen och fisket. Jordbrukets förhållanden berörs endast kortfattat. Med hänsyn till denna näringsgrens stora betydelse för livsmedelsförsörjningen har det ansetts motiverat att tillägna den ett särskilt kapitel (kap. ö).

5.1.4.1 Jordbruket

Produktionsvolymen inom svenskt jordbruk var relativt stabil under 1950- och 1960-talen (se fig. 5.2).

Fig. 5.2. S venskr jordbruk 1950-1981

150- 140 - 130 - Produktion 120 1 110- 100 - 90 - 80 - 70 - 60 - Resurser 50 -

1950/51 1960/61 1970/71 1980/81

Betydande produktivitetsökningar ägde rum, framför allt under 1960-talet i samband med övergång till förbättrat växt- och djurmaterial, förbättrade utfodrings- och odlingsformer, ökad användning av handelsgödsel och kemiska bekämpningsmedel, mekanisering m. m. Dessa produktionshöjande åtgärder balanserades dock av att en stark reduktion skedde i fråga om insatserna av andra resurser, främst arbete och åkermark. Fr. o. m. de senaste åren under 1960-talet har minskningen av resursinsatserna inom jordbruket i stort sett upphört med påföljd att produktionen börjat öka starkt. I takt med det stigande välståndet i landet under efterkrigstiden har den allt dyrare arbetskraften inom jordbruket som redovisats bytts ut mot billigare produktionsmedel, bl. a. maskiner (se fig. 5.3). Arbetsproduktiviteten inom jordbruket har under 1970-talet och åren därefter i motsats till vad som gällt för industrin fortsatt att ligga på en förhållandevis hög nivå (se tab. 5.2).

livsmedelsförsörwjning

l24 Svensk

Fig. 5.3. Arbersvolym i miljoner mantimmar och maskininvesteringar i milj. kr. I 950-] 982 Arbetsvolym lnvesteringar i l - 3800

n

- - — u- - ›- Investeringar »S400 Arbetsvolym ›_ - 3000 ›_ ›-2600

-2200 ›.. -1800

-1400

›-1000

ll II lTllrl'I'I'l'l'l*|'l 1950 1960 1972 1982

Tabell 5.2 Produktivitetsutvecklingen inom jordbruket, årlig ökning

6,3 Källa: Statens jordbruksnämnd

Ökande produktion har under 1980-talets början mötts av en vikande inhemsk efterfrågan, främst beroende på sjunkande realinkomster och stigande livsmedelspriser på grund av bl. a. sänkta livsmedelssubventioner, speciellt på dyrare animaliska livsmedel. Följden har blivit ökande överskott av främst spannmål, fläsk och kött. Totalarealen åker, som under 1960-talet minskade med totalt 8 %, sjönk med knappt 3 % under 1970-talet och har därefter stabiliserats på en nivå av 2,95 miljoner ha. Som nämnts lämnas ytterligare uppgifter om jordbruket i kap. 6.

i

SOU 17984286 g Svensk Iivsrrtedelsförsörjning 125

I

5. l .4.2 Trädgårdsnäringen

Till trädgårdsnäringen räknas produktion av köksväxter, frukt och bär, men även produktion av blommor, krukväxter och plantskolealster. Den svenska trädgårdsodlingen har vissa konkurrensnackdelar jämfört med andra länder, främst i form av ett högre kostnadsläge. Produktionen av trädgårdsprodukter är i hög grad inriktad på hemmamarknaden. Större delen av den svenska produktionen förbrukas i anslutning till skörden under sommaren och hösten. Även en liten ökning av odlingens omfattning bedöms f. n. kunna leda till pristryckande överskott. Under resterande del av året importeras en stor andel av konsumtionsbehovet. Av de trädgårdsprodukter som kan odlas i Sverige importeras ca hälften av behovet. Exporten är obetydlig. Uppgifterna om produktionsutvecklingen inom trädgárdsnäringen i Sverige är bristfälliga. De utnyttjade arealerna på friland och i växthus uppgår totalt till omkring 25 000 ha och kan antas vara relativt stabila i omfattning, varför en viss produktionsökning kan förutsättas ske i takt med en förbättrad

successivt produktivitet.

Produktionsvärdet inom trädgårdsodlingen skattas för l98l/82 till 1,7 miljarder kronor, varav ca 800 milj. kr. avser ätliga produkter. Näringens förädlingsvärde torde uppgå till knappt 800 milj. kr. Trädgårdsodlingen är starkt koncentrerad till Skåne, dit även en stor del av landets frukt- och grönsakskonservindustri är förlagd. Konsumtionsstatistiken anger att totalkonsumtionen av köksväxteri färsk, fryst eller beredd form utgör runt 370 miljoner kg i produktvikt, varav 300 miljoner kg utgör s. k. direktkonsumtion i färsk eller fryst form. Av denna direktkonsumtion är runt tvâ tredjedelar av inhemskt ursprung, en andel som har sjunkit under 1960- och l970-talen. Den yrkesmässiga fruktodlingen ger runt 45 miljoner kg och hemmaodlingens omfattning kan skattas till 70 miljoner kg frukt per år. Den yrkesmässiga bârodlingen (främst jordgubbar och svarta vinbär) beräknas ge 32 miljoner kg per år. Härtill kommer en import av runt 300 miljoner kg frukt och bär för direktkonsumtion. Den svenska frukt- och bärodlingens omfattning har minskat med ca en fjärdedel under 1970-talet. . I * Näringen omfattar knappt 5 000 företag, av vilka 4 000 ägnar sig åt frilandsodling och 900 åt växthusodling. Antalet företag har minskat med l 000 under den senaste femársperioden. Den senaste tillgängliga uppgiften om antalet sysselsatta inom trädgårdsnäringen härör från mitten av 1970-talet, då ca 17 000 personer var sysselsatta inom frilandsodlingen. Denna siffra torde gälla även idag. i Inom växthussektorn fanns ca 7 500 personer. Eftersom växthusarealen . A ,j i har minskat sedan dess torde antalet sysselsatta idag vara lägre. Sveriges export av trädgârdsprodukter är obetydlig. Importen är däremot omfattande, främst därför att den svenska odlingssäsongen är för Vi _ _ kort för att kunna en försörjning under hela âret. Konsum- › möjliggöra -._ i tionen av flera trädgârdsväxter har under en följd av år ökat snabbare än vad som gäller för flertalet övriga livsmedelsslag.

“livsmedelsfärsärjning

Svensk sou 1984:86 1265 _ * ,i 4. 5.1.4.3 Fisket

Det svenska havsfisket hade mycket goda konjunkturer under 1950-talet och fram till ungefär 1965, främst på grund av god tillgång på sill i Nordsjön. Efter 1964 års rekordfångst om nära 400 miljoner kg har havsfiskets fångster dock legat på en lägre nivå. Under senare delen av 1970-talet uppgick fångsterna till knappt 200 miljoner kg per år. Under de senaste åren har dock fångsterna åter stigit och uppgick 1982 till 235 miljoner kg. Hälften av fångsterna eller ca 130 miljoner kg utgörs av sill/strömming. Därnäst viktigast är torskfisket som ger närmare 40 miljoner kg per år. Sötvattensfisket står för ungefär 15 % av de totala fångsterna. Nordsjöns och Atlantens betydelse som fångstområden har i stort sett

upphört, och numera fångas huvuddelen av fisken i Östersjön samt i

Skagerack och Kattegatt. Drygt hälften av havsfiskets fångster utgörs av sill och strömming, men även torskfisket har blivit allt betydelsefullare. Fiskets omfattning och lokalisering har starkt påverkats av förändringar inom de internationella fiskeregleringarna, såsom den allmänna utvidgningen av fiskegränserna samt Danmarks och Storbritanniens inträde i EG. Fiskerinäringen har f. n. ett bruttoproduktionsvärde om närmare 600 milj. kr. Havsfisket, som bedrivs med ett större tonnage ute till havs, svarar för ca 75 % härav och kustfisket för ca 20%. Resterande 5 % härrör från insjöfisket som i allmänhet är arbetsintensivt och sker med låg insats av realkapital. Inom fiskerinäringen finns ca 4 500 personer sysselsatta som har fiske som enda yrke eller huvudyrke. Härtill kommer ca 2 000 personer som bedriver fiske som binäring. Under perioden 1970-1979 minskade sysselsättningen inom fisket med ca l 800 personer, men under senare är har sannolikt någon ökning åter skett. Fiskodling eller vattenbruk har fått en viss omfattning i Sverige under senare år. Inom de övriga nordiska länderna har denna form av liskproduktion nått väsentligt längre (se lig. 5.4). Utrikeshandeln med fisk och fiskprodukter är betydande. Av totalfångsten exporteras mer än hälften, främst i form av sill/strömming. Men totalt sett är importen av fisk och fiskprodukter långt större än exporten. År 1983 uppgick värdet av importen till 1,6 miljarder kronor, medan exportvärdet var drygt 0,6 miljarder kronor.

5.1.5 Livsmedelsindustri

5.1.5.1 Delbranscher, sysselsättning och arbetsställen

Livsmedelsindustrin kan indelas i ett femtontal delbranscher med sinsemellan olika storlek och struktur (se tab. 5.3). Från handelspolitiska och jordbrukspolitiska utgångspunkter brukar åtskillnad göras mellan skyddad och konkurrensutsatt livsmedelsindustri (markerade med s resp. k i tabellen). Den skyddade livsmedelsindustrin omfattas av jordbruksprisregleringen, dvs. den är skyddad från utländsk konkurrens genom införselavgifter och eventuell importreglering.

\ . I i i i

sOU1§84:86 ” Svensk livsmedelsförsårjning 127

Fig. 5.4. Matfiskodling i de nordiska länderna

Årlig produktion ton Danmark , I I 18000 — I I I I 14 000 - / / Norge z z 10 000 I I

I’

I [Finland

6000 - /

,I

f l o ’ Sveri e 2000 - 9

. z --‘”.u

I T I TI'" I I

1950 55 60 65 70 75 80

Källa: Forskningsrádsnämnden

Livsmedelsindustrin är mindre konjunkturkänslig än den Övriga svenska tillverkningsindustrin, inom vilken den utgör en av de större branscherna. Den sysselsatte 1982 ca 70 000 personer eller ca 9 % av det totala antalet sysselsatta inom hela tillverkningsindustrin. Under perioden 1970-1982 har antalet sysselsatta minskat med 8 % inom livsmedelsindustrin, vilket kan jämföras med siffran 13 % för hela tillverkningsindustrin. Relativt sett mest eller med drygt en tredjedel har sysselsättningen minskat inom dryckes- och tobaksindustrin. Nedgången hänför sig enbart till malt- och läskedrycksindustrin, inom vilken en stark koncentration ägt rum. För övrig dryckesindustri-och tobaksindustrin har sysselsättningen ökat. Inom den skyddade delen av livsmedelsindustrin med 62 % av branschens totala sysselsättning 1982 - minskade sysselsättningen med närmare 20 °/o under perioden 1970-1982, medan den var ungefär oförändrad inom den konkurrensutsatta delen av livsmedelsindustrin. Den kraftigaste sysselsättningsminskningen inom den skyddade livsmedelsindustrin har under perioden skett inom bageribranschen - med ca 25 °/o. Inom mejeriindustrin har en sysselsättningsökning ägt rum med uppemot 20 % under l970-talet, vilken dock stagnerat under de allra senaste åren. Även sockerindustrin har ökat något. Orsaken till sysselsättningsminskningen inom bagerinäringen är den koncentration till stora rikstäckande bagerier som ägt rum till följd av de tre stora handelsblockens krav på rikstäckande leveranser av hela brödsortimentet. Bakgrunden till denna utveckling är i sin tur att konsumenterna har övergått till att köpa mjukt bröd i dagligvarubutiker i stället för

. z i

128 Svensk livsmedelsförsörjning

Tabell 5.3 Livsmedelsindustrin 1982, arbetsställen och sysselsättning (prel. uppgifter) Delbransch Arbets- Syssel- Medelantal ställen satta sysselsatta per antal antal arbetsställe Slakteri- och charkuteri-

Summa huvudsakligen jordbruksrävarubaserad industri 677 46 367 68

Frukt- och grönsakskonservindustri (k) 39 6 176 158 Fisk- och fiskkonservindustri (k) 55 2 375 43 Choklad- och konfektyr-

Malt- och läskedrycksindustri 35 3 411 97 Tobaksindustri 5 l 546 309 Summa ej direkt jordbruks-

dryckes- och tobaksindustri 49 5 940 121 Anläggningar med minst fem sysselsatta Källa: SCB, TSDB

brödaffärer, där företrädesvis de lokala bageriernas bröd har saluförts. Under de senaste åren har utvecklingen delvis ändrat denna bild. Livsmedelshallarna har inrättat speciella ”brödbodar”, där dagsfärskt bröd säljs. Antingen kommer brödet dit från lokala bagerier eller också färdiggräddas brödet på plats bakom bröddisken med deg som levererats från någon av de stora bagerigrossisterna. Inom den konkurrensutsatta industrin har sysselsättningen minskat

Svensk livsmedelsförsörjning l29

Tabell 5.4 Minskning av antalet arbetsställen i viktigare delbranscher inom livsmedelsindustrin, procent Minskning 1970- 1982

Frukt- och grönsakskonservindustrin 20 Fisk- och ñskkonservindustrin 30 Malt- och läskedrycksindustrin 80

Hela livsmedelsindustrin 43

under 1970-talet vad gäller frukt- och grönsakskonservindustrin, fiskoch ñskkonservindustrin samt fodermedelsindustrin. Koncentrationstendenserna inom livsmedelsindustrins olika delbranscher har lett till att antalet arbetsställen (med minst fem sysselsatta) minskat kraftigt. l medeltal har antalet under perioden 1970-1982 minskat med 40 °/0, se tab. 5.4.

5.1.5.2 Regional struktur

Inom vissa delbranscher av livsmedelsindustrin är företagen lokaliserade där råvaruproduktionen sker. Detta innebär att vissa delar av livsmedelsindustrin (t. ex. slakterier och mejerier) har en betydande spridning över landet. Vid regionalt begränsad råvaruproduktion blir även industrin regionalt koncentrerad. Exempel härpå utgör frukt- och grönsaksindustrin samt lisk- och fiskkonservindustrin som återfinns i Malmöhus och delvis i Göteborgs och Bohus län, sockerindustrin i Malmöhus län samt olje- och fettindustrin i Karlshamn där dessutom en lämplig hamn finns för oljeråvaruimporten. I andra fall är närheten till marknaden eller till import- exporthamn betydelsefull. l kombination med stordriftsfördelar leder detta till att livsmedelsindustrin lokaliseras till storstadsregionerna (kvarnar, choklad- och konfektyrindustrier, storbagerier).

5.1.5.3 Stordrift

Såväl tillverkningsindustrin som livsmedelsindustrin i Sverige har under efterkrigstiden undergått en stark koncentration till färre och större anläggningar. Inom livsmedelsindustrin har under perioden 1950-1980 antalet arbetsställen med minst fem sysselsatta minskat med drygt 60 %, samtidigt som antalet anställda ökat med ca 30 000. Utvecklingen i dessa hänseenden under perioden 1970-1981 inom livsmedelsindustrinjämfört med tillverkningsindustrin framgår av tab. 5.5.

9 - Jordbruksochlivsmedclspolitik

130 iSvensk livsr_nedeIsf¢)rs'2'rjning ,

Tabell 5.5 lndextal över antalet arbetsställen resp. sysselsatta inom livsmedelsin-

dustri och tillverkningsindustri 1970, 1975, 1980 och 1981 (1970: 100) År Livsmedelsindustri Tillverkningsindustri

Med minst fem sysselsatta

Koncentrationstendensen har varit kraftigare inom livsmedelsindustrin än inom tillverkningsindustrin. Den genomsnittliga företagsstorleken har därför ökat snabbare inom livsmedelsindustrin än inom tillverkningsindustrin. Som tab. 5.3 visar var socker- samt olje- och fettindustrierna störst inom de delbranscher som bearbetar jordbruksråvaror (266 resp. 202 sysselsatta per företag). Minst var kvarn- och bageribranschens företag med 47 resp._38 sysselsatta i medeltal per företag. Bageriindustrin har koncentrerats kraftigast under tiden efter 1950. Trots detta är medelantalet sysselsatta per företag fortfarande lägst inom denna delbransch. Bland de företag som inte direkt bearbetar jordbruksrâvaror återfinns de största inom frukt- och grönsakskonservindustrin (158 sysselsatta) resp. choklad- och konfektyrindustrin (153 sysselsatta), medan ñskkonserv- och foderindustrierna domineras av mindre företag (43 resp. 39 sysselsatta).

5.1.5.4 Ägarstruktur

Ett fåtal stora ägargrupper dominerar livsmedelsindustrin. Lantbrukskooperationen är störst. Därefter följer den privata svenskägda livsmedelsindustrin, konsumentkooperationen (KF), de utlandsägda företagen, staten samt de privata grossistkedjorna. Lantbrukskooperationen svarar för nästan hela uppsamlingen av råvaror och det första förädlingsledet. Dess andel av livsmedelsindustrins totala produktion är ca 45 %. Inom vissa delar av livsmedelsindustrin har man en mycket stark dominans, t. ex. slakterierna, där man har ca 80 % av produktionen, och mejerierna som i praktiken är ett lantbrukskooperativt monopol. Andra branscher med starka lantbrukskooperativa företag är kvarn-, bageri- och fodermedelsindustrierna. Privatägda svenska företag svarar för ca 31 % av livsmedelsindustrins Volvo-koncernen —— — dominerar med produktion. Provendorgruppen företag som Felix med ett brett produktsortiment av frysta, torkade och konserverade livsmedel, Abba med fiskkonserver och Lithells med framför allt ett kött-, charkuteri- och gatukökssortiment. Andra stora privatägda svenska företag är Cardo, Margarinbolaget, Pågens, Cloetta, Löfberg, Ahlgrens och Hemglass.

i SOU l984z86 Svensk

livsmedelsfärsötjning l3l

Konsumentkooperationen har ca 12 % av livsmedelsindustrins produk- tion med företag inom ett brett område kvarn- och bageriindustrin (Kvarn och Bageri AB Juvel, Konsumbagarn), malt- och läskedrycksindustrin (AB Wårby Bryggerier), choklad- och konfektyrindustrin (AB Nordchoklad, samnordiskt), olje- och fettindustrin (AB Karlshamns Oljefabriker), konserverings- och djupfrysningsindustrin (Foodia AB), charkuteriindustrin (Goman) samt övrig livsmedelsindustri (Cirkelprodukter). Däremot har man avvecklat sina intressen i slakteriindustrin, utom Gotlandsprodukter (fjäderfä). De utlandsägdaföretagen har ca 7 % av livsmedelsindustrins produktion. Bland dessa finns världens två största livsmedelsföretag, Unilever (Novia Livsmedelsindustrier) och Néstle (Findus). Wasabröd såldes under l982 till det schweiziska läkemedelsföretaget Sandoz. Statens ägarintressen inom livsmedelsindustrin begränsas till ca 6 °/o av livsmedelsindustrins produktion-Pripps Bryggerier (ägarandel 75 %), Ekströms livsmedelsprodukter (Tobaksbolaget) och vissa minoritetsintressen i Jästbolaget, Åbro Bryggerier och Nord-Malt. När det gäller handelsledet har inte endast konsumentkooperationen utan även ICA-förbundet ägarintressen inom livsmedelsindustrin genom sitt ägarskap via ICA AB - av ICA Rosteri, Bob Industrier och Svea Choklad. Totalt äger ICA ett par procent av hela livsmedelsindustrin.

5.1.5.5 Produktion och utrikeshandel

Saluvärdet av livsmedelsindustrins produktion (exkl. spritdrycks- och tobaksindustri) uppgick 1982 till 5l miljarder kronor, vilket kan jämföras med värdet av den totala livsmedelskonsumtionen i konsumentpriser, ca 73 miljarder kronor (inkl. en betydande nettoimport av livsmedel). Förädlingsvärdet inom livsmedelsindustrin var ca 15 miljarder kronor jämfört med ca 12 miljarder kronor för primärproduktionsledet. Livsmedelsindustrin är mindre konjunkturkänslig än tillverkningsindustrin i övrigt, bl. a. på grund av sin inriktning på den inhemska marknaden. Dess volymutveckling bestäms, åtminstone vad gäller den från importkonkurrens skyddade och jordbruksprisreglerade delen, i hög grad av den inhemska efterfrågan på livsmedel och av râvaruproduktionens storlek. Under perioden 1970-1982 har livsmedelsindustrins produktionsvolym ökat med totalt 7 %, vilket är mindre än ökningen inom hela tillverkningsindustrin (ca ll %). Inom de skyddade delarna av livsmedelsindustrin har särskilt mejeriindustrins produktionsvolym stigit kraftigt eller med 36 °/o under perioden 1970-1981. Bakgrunden härtill är dels konsumtionsuppgângen för mejeriprodukter på grund av livsmedelssubventioneringen, dels den produktionsökning som skett på grund av ett bättre avräkningspris pá - för mjölk liksom, på senare tid, bristen på alternativ sysselsättning många mjölkproducenter. Utrikeshandeln med livsmedel karaktäriseras av en icke obetydlig export men en betydligt större import. Exportvärdet uppgick år 1983 till nära 6 000 milj. kr. medan importen samma år värderades till 12 700 milj. kr. S. k. övriga livsmedel, dvs. kaffe, färsk frukt, färsk fisk

132 Svensk IivsmedeIsf()rs()'rjning sou |9g4;s5

samt fisk- och skaldjurskonserver utgjorde hela 9 350 milj. kr. av importen. Exporten av ”övriga livsmedel” uppgick till 1 700 milj. kr. Största enskilda produktgrupp var fisk och fiskprodukter, vars export inbringade 600 milj. kr. (inkl. direktlandade fångster i Danmark). Utrikeshandelns relativa betydelse för olika delar av livsmedelsindustrin åren l970 och I980 belyses i tab. 5.6. Tabell 5.6 Export- och importandelar Iivsmedel Exportandelar, Importandelar, procent av procent av produktionen tillförsel 1970 1980 l970 1980 Skyddad livsmedelsindustri 3 3 6 6 Konkurrensutsatt livsmedelsindu-

Källa: Nationalräkenskaperna.

För den skyddade livsmedelsindustrin, vars export har karaktären av åt den inhemska marknaden, blir fluktuationerna mellan åren regulator stora, men någon trendförskjutning skedde knappast under perioden 1970-1980, se fig. 5.5. Exporten från den konkurrensutsatta livsmedelsindustrin har däremot nära nog fördubblats under l970-talet. Även av den konkurrensutsatta industrins produkter har ökat krafimporten tigt under l970-talet (se fig. 5.6).

Fig. 5.5. Svensk export av Iivsmedel i milj. kr., 1975 ârs priser Mkr

300 _ Skyddad Iivsmedelsindustri ”\

700 -

600 - /‘ \\ I

,I

500 — F ’ l Iivsmedelsindustri Konkurrensutsatt ’ 400 -/

300 —

200 - Dryckes- och tobaksvaruindustri

100-f._.---..______________..-._

I I I I I | T I I I 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 År

S0 U 1984:86 z . *Svensk Ii

vsmedelsförsörjnin g

Fig. 5.6. Svensk import av livsmedel i milj. kr., 1975 års priser Mkr

3000- Konkurrensutsatt Iivsmedelsindustn / 1 1 1 i 2700- _ ’ l z _\ ,r x / 2400-- - ’

2100-

Skyddad livsmedelsindustn 1800_

1500-

1200-

900- Dryckes- och tobaksvaruindustri 600_ ._-2-2--_2-2-_-_ i . å . l . ä 300-

r I 1 l | 1 1 1 I 1 If 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81År

Källa: Nationalräkenskaperna

5.1.5.6 Produktivitet

Arbetsproduktivitetens absoluta nivå, uttryckt somiförädlingsvärde per

sysselsatt inom livsmedelsindustrins olika delbranscher för år l98l redovisas i tab. 5.7, liksom dess genomsnittliga årliga förändringar under perioden 1970-1981 (förädlingsvärdet per arbetartimme). Förädlingsvärdet per sysselsatt var som tab. 5.7 utvisar något högre 1981 inom livsmedelsindustrin än inom tillverkningsindustrin. Dess årliga ökning under det studerade decenniet var dock ca 1 % lägre än inom tillverkningsindustrin och ca 2,5 % lägre än inom jordbruket. Särskilt högt förädlingsvärde per sysselsatt förelåg inom kvarn-, ma1t-, dryckes-, fodermedels- samt olje- och fettindustrierna, vilka karaktäriserades av en hög kapitalintensitet och som regel stordriftsinriktad typ av produktion. Även produktivitetens årliga stegring var med ett undantag hög inom dessa delbranscher. Lågt var förädlingsvärdet per sysselsatt inom särskilt fisk- och fiskkonservindustrin, choklad- och konfektyrindustrin samt bageriindustrin. En svag produktivitetsutveckling noteras särskilt för olje- och fettindustrin (t. o. m. negativa tal) samt för bl. a. slakteri- och charkuterisamt mejeriindustrierna.

I i

134 Svensk 5011198436

Iivsmedejlsförsörjning

Tabell 5.7 Produktivitet inom livsmedelsindustrins delbranscher år 1981, angiven som förädlingsvñrde per sysselsatt, samt dess genomsnittliga årliga förändringar under perioden 1970-1981, angivna som förädlingsvärde per arbetartimme

Bransch Förädlingsvärde Genomsnittlig per sysselsatt 1981, årlig förändring tkr av förädlingsvärde per arbetartimme 1970- 1981, °/o

Frukt- och grönsakskonservindu-

Mineralvatten- och läskedrycksindustri 274 6,0 Hela livsmedelsindustrin (inkl. dryckes- och tobaksindustri) 207 2,9 Tillverkningsindustrin 168 3,9

Källa: SOS Industri 1970-1981.

Produktivitetstalen kan emellertid påverkas av den valda tidsperioden. För de industriled som ligger inom jordbruksprisregleringen, i första hand slakteri- och mejeriindustrin, gör SPK årliga uppföljningar av produktivitetsutvecklingen. De beräkningar som har gjorts avser perioden 1975-1981 och visar att arbetsproduktiviteten inom den jordbruksprisreglerade förädlingsindustrin i genomsnitt steg med 3,0 % per år, vilket var lika med utvecklingen inom tillverkningsindustrin totalt men bättre än för livsmedelsindustrin totalt.

5.1.5.7 Investeringar

Livsmedelsindustrin svarade 1982 för knappt 10 % av hela tillverkningsindustrins investeringar och för en lika stor andel av dess förädlingsvärde, samtidigt som den sysselsatte ca 8 °/o av hela dess arbetskraft. lnom den skyddade delen av livsmedelsindustrin har investeringarna ökat under perioden 1975-1980 till följd av ökad produktion/konsumtion av subventionerade kött- och mejeriprodukter. Vikande efterfrågan under åren därefter har lett till en betydande överkapacitet och ett starkt sjunkande investeringsbehov. Inom den konkurrensutsatta delen av livsmedelsindustrin samt inom dryckes- och tobaksvaruindustrierna har investeringsnivån gradvis sjunkit under perioden 1976-1982, bl. a. som följd av den strukturomvandling som ägt rum.

SOU l984:86 Svensk livsmedelsförsörjning 135

5.1.6 Partihandel

Partihandel (grossisthandel) innebär som regel försäljning till detaljhandel och storhushåll av produkter övertagna genom köp från inhemska tillverkare eller import från utländska tillverkare. Partihandelns roll i livsmedelskedjan framgår av fig. 5.7.

Fig. 5. 7. Dagligvaromas distributionsvdgar

Råvaruproducenter

l Forädlingsindustri _ Import hel- ‘ i Sverige 0 halvfabr

ll

Export

V ll Partihanoelsföretag VL?

V V l ll

Detaljhandel Storhushâll

l V ‘ Privathushåll, privatpersoner

Partihandeln med livsmedel utförs numera till den helt övervägande delen av s. k. fullsortimentsgrossister. Dessa fyller inte enbart den traditionella distributions- och lagringsfunktionen utan bistår härutöver sina kunder genom att kombinera och leverera ett nästan fullständigt dagligvarusortiment samt ge hjälp med marknadsföring, krediter, utbildning, etc. För vissa varugrupper, t. ex. kaffe, frukt och grönsaker, kött, ñsk m. m. förekommer specialgrossister. Det förekommer också att vissa färskvaruproducenter och andra tillverkare (t. ex. mejerierna) själva ombesörjer partihandelsfunktionen. År 1982 omsatte partihandeln med dagligvaror (dvs. utöver livsmedel också kemisktekniska produkter, papper, tobak, tidningar, blommor m. m.) 43 miljarder kronor exkl. moms, varav ca 33 miljarder kronor utgjordes av livsmedel (se tab. 5.8).

i

136 Svensk livsmedelsförsödning

/ Tabell 5.8 Partihandelsförsäljning 1973 och 1982 för de större handelsblocken samt deras marknadsandelar

Källa: Distributionsutredningen (SOU 1975:70), SPK, Svensk dagligvaruhandel 1982 —— 83.

Av partihandeln med dagligvaror förmedlades 1983 76 °/0 av de tre stora handelsblocken ICA, KF resp. DAGAB (JS Saba-ASK), vilket innebar en betydande ökning av deras marknadsandel jämfört med år 1973, då den var 52 %. Verksamheten inom dessa handelsblock omfattar både parti- och detaljhandelsleden. Antalet distributionslager inom de tre handelsblocken minskade kraftigt under 1950- och l960-talen. Därefter har de fortsatt att minska fast i en långsammare takt (tab. 5.9).

Tabell 5.9 Antal distributionscentraler inom ICA, l(F och Dagab/ASK-gruppen

1960, 1970 och 1983

1lnkl. Metro

Källa: Distributionsutredningen (SOU 1975:70), SPK.

5.1.7 Detaljhandel

Värdet av den totala privata konsumtionen av livsmedel uppgick 1982 till 67 miljarder kronor, varav 1 miljard kronor avsåg naturakonsumtion (hos jordbrukare, fiskare) och 4 miljarder kronor förbrukning i privata storhushåll. Resterande 62 miljarder kronor passerade detaljhandeln. Utöver privat konsumtion finns även en offentlig konsumtion (i skolor, sjukhus etc.). Dessa inrättningar köper normalt sina livsmedel direkt från partihandeln eller företag inom livsmedelsindustrin. Detaljhandeln omfattar (se fig. 5.8) utöver den ordinarie butikshandeln (92 %) också torg- och kioskhandel samt hemförsäljning (8 °/o). Butikshandeln kan i sin tur delas upp i dagligvaruhandel och affärer för speciallivsmedel (bröd-, charkuteri-, lisk-, grönsaks-, hälsokostaffärer m. m.). Dagligvaruhandeln slutligen består av dagligvarubutiker och varuhus.

. V \ S vensk Iivsmedelsförsärjning 13,7-

_

Fig 5.8. Den privata Iivsmedelskonsumrionens fördelning på olika distributionska-

naler 1982. miljarder kronor

Privat Iivsmedelskonsumtion 67

l l Detaljhandel 62 Naturakonsumtion 1 Privata storhushåll 4

l I l Butikshandel 57 Kiosk. Iorghandel. direktförsäljning mm 5

l l . S ecallivsmedels- 54

Daghgvaruhandel händig 3

l F l Dagligvarubutiker 45 Varuhus 9

Butiksstrukturen har under efterkrigstiden förändrats kraftigt, i riktning mot ökad stordrift. År 1950 fanns således närmare 30 000 butiker inom dagligvaruområdet jämfört med ca 20000 år l964 och knappt 9 000 år 1982. Denna utveckling har möjliggjorts genom övergången till självbetjäning, för vilken den nästan totala övergången till paketerade varor spelat en stor roll, samt av ökningen av antalet fullsortimentsaffärer i stället för gångna tiders specialaffärer av olika slag. Fördelningen av antalet dagligvaruaffärer mellan de tre stora handelsblocken har knappast förändrats under tiden efter 1970. Däremot har en klar förskjutning ägt rum av blockens relativa andelar av den totala dagligvaruhandeln till förmån för ICA-blocket (fig. 5.9). Konsum-butikerna ägs av lokala konsumentföreningar, medan ICA och Vivo-Favörs butiker ägs av enskilda köpmän. I fråga om nyetableringarna under de senaste åren inom butiksbeståndet kan att gruppens storlivsmedelsbutiker mar-

konstateras (”super

kets”) minskat sin andel till knappt 20%. Även den nya butikstypen servicebutik, som genom sitt längre öppethållande blivit ett naturligt komplement till vanliga affärer, minskade sin andel av nyetableringarna. Andra nya former för försäljning av livsmedel och övriga dagligvaror utgör bensinstationerna samt de återuppståndna mindre kvartersbutikerna. Uppgifter om lönsamheten inom detaljhandeln finns i en studie av SPK avseende 1979. Enligt denna ökar lönsamheten inom detaljhandeln med butiksstorleken, närmare bestämt omsättningen. Inom den enskilda handeln steg således avkastningen på totalt kapital från 6 % i den minsta

I i

138/ Svensk Iivsmedelsférsiirjning . SOU

1984:86_

Fig. 5.9. De större butiksgrupperingamas andelar av dagligvarumarknaden I 971- I982

i JS SABA

10 4? —10

_ä_ .. 5 - _ VIVO-FAVOR - 5

0 I I I l I I I I | 0

1971 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Källa: Fakta om svensk dagligvaruhandel, ICA.

till 18 % i den största storleksklassen. Även effektiviteten, för vilken man iden nämnda SPK-studien har redovisat flera olika mått, visar som regel bättre värden för företag med en större omsättning.

Övergången från specialbutiker till dagligvarubutiker innebar en myc-

ket kraftig breddning av butikernas sortiment. De större s. k. dagligvarubutikerna har normalt mer än 5 000 artiklar, medan de mindre servicebutikerna endast har runt 2 000 artiklar. Omkring 80 % av sortimentet i en vanlig Konsum-affär utgörs av livsmedel. För en ICA-affär är procenttalet obetydligt högre. KF har byggt upp en omfattande egen tillverkning av livsmedel och andra dagligvaror. Ca 50 °/0 av sortimentet i en Konsum-affär härrör således från egna industrier. Motsvarande siffra för ICA-affären är knappt 5 %.

5.1.8 Konsumentled

5.1.8.1 Storhushåll

Storhushållen serverade 1981 i genomsnitt 4,4 miljoner måltider varje dag, vilket innebar att drygt varannan svensk dagligen åt ett mål mat utanför hemmet. Kostnaden för storhushållens inköp av livsmedel och livsmedelsråvaror var detta år 7 miljarder kronor inkl. (grossistpriser mervärdeskatt), se tab. 5.10. Av måltiderna serverades 51 % i matsalar inom den offentliga sektorn, 37 % i allmänna restauranger eller personalrestauranger och 12 % i gatukök.

i i

Svensk livsmedelsförsörjning 139

_

Tabell 5.10 Fakta om storhushållen 1981 Kategori av Antal Antal måltider/ Livsmedelskostnad storhushåll enheter serveringsdag (tkr inkl. moms) Totalt Per enhet

5 280 1 253 200 237 913 700

Skolor

Äldreomsorg l 070 195 000 182 397 300 Dag- och fritidshem 5 640 238 000 42 - 268 500 Sjuk- och omsorgsvård l 210 370 300 306 766 000 Militär 230 115 000 500 182 700 Summa offentlig sektor 13 430 2 171 500 162 2 528 200

Öppna (allmänna) restauranger 6 600 700 000 106 2 300 000 Personalrestaurang-

Summa privat sektor 12 910 2 183 000 169 4 559 600

Totalt 26 340 4 354 500 162 7 087 800 Källa: ISR, 1982.

lnom den offentliga sektorn serverades drygt hälften av måltiderna inom skolbespisningar, varefter i tur och ordning följde storhushåll tillhörande sjuk- och omsorgsvården, dag- och fritidshem resp. äldreomsorg. . Storhushållssektorn har expanderat kraftigt under de senaste 25 åren. Antalet skolmåltider har t. ex. mer än fördubblats under perioden, och

personalrestauranger för lunchservering har blivit en nödvändig följd av

utvecklingen på arbetsmarknaden, eftersom numera allt färre har möjlighet att äta lunchmåltiden i hemmet. Ungefär hälften av det totala antalet storhushåll återfinns inom vardera den offentliga resp. den privata sektorn. Både företagsstorlek och utspisningsform varierar kraftigt. Verkligt stora enheter med över 600 måltider serverade per dag återfinns främst inom skolsektorn. l genomsnitt är enheterna störst inom den militära sektorn (500 måltider i medeltal per dag) samt sjuk- och omsorgsvården resp. personalrestaurangerna (i genomsnitt drygt 300 måltider per dag inom vardera branschen). Vid dag- och fritidshemmen serverades år 1981 i medeltal enbart 42 måltider per enhet och dag. Storhushållen företar sina inköp av livsmedel enligt ungefär samma mönster som dagligvarubutikerna. Fullsortimentsgrossisterna dominerar således och ökar dessutom sin ställning som leverantörer. Härutöver finns särskilda leverantörer av hel- eller halvfabrikat, vilka har anpassat sin verksamhet till storhushållens krav. Storhushållssektorns storlek ökar fortfarande. År 1981 var antalet

sysselsatta inom denna sektor 121 000, eller 5 000 fler än 1979. Ökningen

140 Svensk livsmedelsförsörjning SOU l984:86

skedde till största delen i form av fler deltidsanställda inom den kommunala sektorn. Flertalet eller två tredjedelar av

anställda, samtliga, var

deltidsarbetande. Antalet årsverken kan skattas till 80 000. l framtiden väntas storhushållssektorn omfatta en ungefär oförändrad andel av den totala livsmedelskonsumtionen. Antalet serverade måltider väntas de närmaste åren öka inom äldreomsorgen, dag- och fritidshemmen samt personalrestaurangerna. Färre serverade måltider väntas för militärserveringar och allmänna restauranger. En viss återgång till tillredning av maten inom storhushållen kan väntas, samtidigt som dock användningen av hel- och halvfabrikat även i fortsättningen bedöms komma att bli stor.

5.1.8.2 Enskilda hushåll

Huvuddelen eller drygt 80 % av den slutliga livsmedelsförädlingen sker fortfarande inom de enskilda hushållen, till antalet nära 3,5 miljoner år l978. Den tid som hushållen lägger ned på mathållning, dvs. planering, inköp, matlagning, disk etc., har för år 1977 beräknats till drygt l miljon årsverken eller 0,3 årsverken per hushåll. Parallellt med de senaste decenniernas ökande förvärvsfrekvens bland kvinnorna har en omflyttning av arbetsuppgifter skett från hushållen till livsmedelsindustrin. Således uppvisar de livsmedel som hushållen inköper en allt högre förädlingsgrad. Denna långsiktiga utveckling har dock brutits under de senaste åren, främst på grund av hushållens sjunkande realinkomster. En bidragande orsak kan även vara ökade kvalitetskrav, främst en önskan att undvika livsmedel som genom olika slags tillsatser getts en förlängd hållbarhet för att klara stordriftsproduktionens långa transport- och lagringskrav (t. ex. mjukt matbröd).

5.1.9 Insatsvaruindustri

Till livsmedelskedjan i något vidare bemärkelse bör även räknas de industrier som förser kedjans olika led med insatsvaror, dvs. maskiner, redskap och annan utrustning, förnödenheter samt olika slag av investeringsvaror, allt från kyldiskar till handeln till trålare för fiskeflottan. Denna bransch är delvis starkt specialiserad, vilket innebär att företagen ofta behöver en större marknad än den svenska för sina produkters avsättning. Samtidigt spelar utländska tillverkare en stor roll som levererantörer av insatsvaror till den svenska livsmedelskedjan. Någon mer exakt statistik finns inte över livsmedelskedjans inköp av utrustning m. m. från andra sektorer eller över den sysselsättning dessa inköp ger upphov till. Men mer bedömningsmässiga skattningar för år 1983 pekar på ett sannolikt totalvärde för dessa inköp på närmare 25-30 miljarder kronor (tab. 5.11). Antalet personer som sysselsätts med produktionen av insatsvaror till livsmedelskedjan kan uppskattas till runt 95 000. Jordbrukets inköp av produktionsmedel motsvarar som framgår av tab. 5.11 nästan hälften av hela livsmedelskedjans inköp av insatsvaror. Som tab. 5.12 visar är det delposten förnödenheter som är störst.

\ Svensk 141

livsmedelsférsdrjning

Tabell 5.11 Livsmedelskedjans inköp av förbruknings- och investeringsvaror från övriga sektorer 1983, miljarder kronor

Källa: Statens industriverk (SIND).

Tabell 5.12 Jordbrukets inköp av produktionsmedel 1982, miljarder kronor Förnödenheter 6,9 Tjänster 2,1 Inköp av traktorer, maskiner och övriga redskap 2,8 Investeringar i ekonomibyggnader 0,9

Summa inköp av produktionsmedel 12,7

(Underhåll av byggnader, maskiner m. m. 2,1)

Bland förnödenheterna dominerar posterna köpfodermedel och handelsgödsel (3,3 resp. 1,8 miljarder kronor). Vidare ingår bl. a. posterna driv- och Smörjmedel samt elektricitet. Köpfodermedelsposten omfattar endast sådant foder som produceras utanför jordbrukssektorn, således ingår ej svensk fodersäd. Det betyder att det i huvudsak är fråga om kostnader för importerade fodermedel, främst proteinfodermedel men även majs. Dominerande tillverkare av köpfodermedel är de lantbrukskooperativa lantmannaföreningarna inom Svenska Lantmännens Riksförbund (SLR). Näst största företag i foderbranschen är Sollebolagen, dotterbolag till Pripps AB. På handelsgödselområdet är Supra AB marknadsdominerande, ett företag som till 75 % ägs av Norsk Hydro och 25 °/0 av SLR. Värdet av Supras försäljning uppgick 1982 till 1,6 miljarder kronor, varav 1,4 miljarder kronor på den svenska marknaden. Antalet sysselsatta 1982 vid företagets anläggningar i Landskrona och Köping var l 200-1 300 personer. De tjänster som jordbruket köper från andra sektorer omfattar sådana poster som frakter, seminkostnader, mjölkkontroll, torkningskostnader för spannmål m. m. Skattningarna av flera tjänstedelposter är relativt osäkra. Traktor- och maskininvesteringarnas uppdelning på enskilda delposter visar bl. a. att traktorerna är den viktigaste posten. Av jordbrukets totala inköp av traktorer, maskiner och övriga redskap om 2,8 miljarder kronor 1982 levererades endast i genomsnitt 37 % från svenska maskinindustriföretag. För traktorerna var importandelen så hög som 82 %, medan den för maskiner och redskap i medeltal utgjorde

r A

142 Svensk Iivsmedelsförsörjning

Tabell 5.13 Jordbrukets traktor- och maskininvesteringar 1982, milj. kr.

Tabell 5.14 Leveranser av traktorer och maskiner m. m. 1970 och 1982, milj. kr. i löpande priser 1970 1982 Traktorer

Maskiner

Källa: Statens jordbruksnämnd, SIND. Tabell 5.15 lmportandelar för traktorer och andra maskiner till jordbruket, procent

51 %. lmportens betydelse har ökat betydligt under tiden efter 1970 (tab. 5.14). Importberoendet för traktorer och olika slags maskiner 0. d. till jordbruket redovisas i tab. 5.15. Jordbrukets investeringar i maskiner och redskap har minskat under 1970-talets senare del efter en extremt hög toppnivå under åren 1975- 1976 (se fig. 5.10). Jordbruksmaskinindustrin i Sverige består i huvudsak av företag med få anställda och låg omsättning. Endast åtta arbetsställen hade fler än 100 sysselsatta 1981. Den totala sysselsättningen i den svenska jordbruksmaskinindustrin minskade enligt industristatistiken från 8 500 per-

. x i

Svensk Iivsmedelsförsörjning 143

z Fig. 5.10. Jordbrukets investeringar i ekonomibyggnader samt traktorer, maskiner och redskap 1950 och l 960 (enbart byggnader dessa år) samt åren l 970-] 981 , milj. kr. i 1980 års priser

Mil; kr

3000-

2500-

2000 Traktorer. maskiner o redskap

1500-

1 000- Ekonomibyggnader

500 -

0 I

J\l

I I I I I

*N

I | I I | I I I 1950 1960 1970 72 74 76 78 80 82

soner 1970 till 6 500 personer 1981. Till dessa siffror bör visst tillägg göras för sysselsatta vid sådana företag inom verkstadsindustrin vars tillverkning av jordbruksmaskiner är så ringa att företagen inte klassas som tillhörande jordbruksmaskinindustrin. Jordbrukets i byggnader och olika « investeringar slags anläggningar innebär i första hand produktion och sysselsättning för den ordinarie byggnadsvaruindustrin, men härutöver sker en specifik produktion för jordbruket inom verkstadsindustrin för utrustning för exempelvis rörmjölkning, automatisk utfodring och utgödsling. För förvaring av fodermedel, spannmål m. m. specialkonstrueras silos, hötorkar m. m. Efter en toppnivå under 1970-talets mitt minskade jordbrukets investeringar i byggnader m. m. som fig. 5.10 visar och uppgick 1982 till 913 milj. kr. Utvecklingen mer i detalj framgår av tab. 5.16, i vilken anges byggnadsinvesteringarna för perioden 1977-1982 i 1982 års priser. Som synes är den största delposten garage och maskinutrymmen. Detta är dessutom den enda delpost av betydelse som inte minskat under perioden. Av trädgârdsnäringens produktionsvärde, ca 1,5 miljarder kronor, utgör uppskattningsvis drygt 800 milj. kr. inköp från andra sektorer av

i

144 Svensk Iivsmedelsförsörjning.

_

Tabell 5.16 Jordbrukets byggnadsinvesteringar, milj. kr, 1982 års priser

1977 1978 1979 1980 1981 1982 i

Källa: Lantbrukets utredningsinstitut.

olika slags insatsvaror och förnödenheter. Den största posten utgör energiinköpen, främst för uppvärmning, 250-300 milj. kr. Exempel på redskap och maskiner som efterfrågas av trädgårdsnäringen är precisionssåmaskiner och trädgårdstraktorer. Andra efterfrågade produkter är byggnadsmaterial för växthus, bevattningsanläggningar, energihushållningssystem samt transport- och förpackningsma- i terial. Fiskerinäringens totala inköp från andra sektorer av investerings- och förbrukningsvaror uppgick 1980 till ca 380 milj. kr. Härav utgjorde investeringari fartyg och motorer ca 50 milj. kr., drivmedel ca 180 milj. kr. samt övrigt material och reparationer ca 120 milj. kr. (nät, emballage, etc.). Livsmedelsindustrins investeringar uppgick 1981 till 1,8 miljarder kronor, vilket innebar en volymökning på 12 O/ojämfört med 1973. Därmed svarade livsmedelsindustrin för knappt 10 % av hela tillverkningsindustrins investeringar. 1975 var motsvarande siffra 8 %. Investeringarna avsåg byggnader och anläggningar (24 %), maskiner och inventarier (71 %) resp. bilar (5 %). Livsmedelsindustrin tillämpar i stor utsträckning samma processteknik som övrig tillverkningsindustri, vilket innebär att dess investeringar inte är branschspeciñka. På maskinsidan återfinns dock för branschen specifik utrustning främst inom slakteri- och charkuteriindustrin, fruktoch grönsakskonservindustrin samt bageriindustrin. De svenska företag som utvecklar och säljer maskiner till livsmedelsindustrin hör till de mest exportintensiva delarna av svenskt näringsliv. Uppskattningsvis säljer dessa företag ca 75 °/o av sin produktion utomlands. Exportvärdet brutto kan uppskattas till ca 1,5 miljarder kronor. Bland de dominerande företagen kan nämnas Alfa-Laval som, med hjälp av underleverantörer, utvecklar och exporterar hela system för r livsmedelsindustrin. Ca hälften av hela tillverkningsindustrins kostnader för emballage faller på livsmedelsindustrin. Totalt köpte branschen (exkl. spritdrycksoch tobaksindustrin) emballage för 2,4 miljarder kronor 1981, vilket motsvarar 5 % av saluvärdet inom branschen. Relativt sett spelar emballagekostnaderna störst roll för malt- och läskedrycksindustrin, fruktoch grönsakskonservindustrin samt fisk- och fiskkonservindustrin. Emballageindustrin domineras när det gäller mejeriområdet av Tetra Pak. Av hela bolagets produktion (4,7 miljarder kronor 1981) säljs mer

..,\

i

Svensk livsmedelsférsérjning 145

än 80 % utomlands. Ett annat förpackningsföretag som är beroende av

livsmedelsindustrin är PLM (omsättning 2,9 miljarder kronor 1981). Av företagets försäljning av förpackningsglas i Sverige går 86 *f/o till livsmedelsindustrin. De varor som produceras är engångs- och returglas för malt- och läskedrycker, saftflaskor, barnmatsburkar m. m. Några mer exakta beräkningar av parti- och detaljhandelns inköp av insatsvaror av olika slag är inte möjliga. Mer överslagsmässigt kan det samlade värdet av handelns inköp av utrustning m. m. anges till 400 ä 600 milj. kr. lnom partihandeln står den för livsmedelshanteringen specifika utrustningen främst att finna i distributionsbilarna, framför allt kyltransportfordonen. Vidare finns för livsmedelsförvaring specialkonstruerade frysanläggningar i lagerhus. Detaljhandeln efterfrågar en rad för livsmedelshantering speciellt utformade produkter. Även inom denna sektor torde kyl- och frysanläggningar dominera. Icke livsmedelsspeciñka produkter som efterfrågas är hyllsystem o. d. Hushållssektorn efterfrågar bl. a. köksinredningar, spisar samt kyl- och frysutrustning. Enligt statens industriverk kan värdet av de enskilda hushållens köksutrustning överslagsmässigt skattas till 20 000 kronor per hushåll. För landets samtliga hushåll (3,5 miljoner) skulle detta vid l0 á 15 års avskrivningstid innebära ett totalt årligt inköpsbehov om 5 á 7 miljarder kronor. Härtill får läggas storhushållens inköp, som kan beräknas till 300-500 milj. kr.

5.2 Livsmedelsutgifterna och deras fördelning på leden i livsmedelskedjan (matkronan)

Enligt direktiven skall kommittén ägna särskild uppmärksamhet åt hur kostnadsförändringar i det jordbruksprisreglerade ledet förs vidare i efterföljande led fram till konsumenten. En viss redovisning av dessa frågor har kommittén lämnat i sitt förtursbetänkande (Ds Jo 1983:10). I detta avsnitt görs en fördjupad analys som också avser de olika ledens roll för prissättningen för enskilda varor. Analysen har utsträckts till att även omfatta vissa varor som ligger utanför jordbruksprisregleringen. Livsmedel svarar för ungefär en femtedel av hushållens totala konsumtionsutgifter. Varje krona som konsumenten betalar för dessa livsmedel (matkronan) skall täcka kostnader i flera led. Någon har producerat råvaran för våra livsmedel. Någon har tagit hand om råvaran och berett den till färdiga livsmedel. Någon har sett till att livsmedlen når oss via butikerna. Dessa led har naturligtvis kostnader som måste täckas. Det måste dessutom i varje led uppstå ett visst överskott som bl. a. möjliggör de investeringar som är en förutsättning för fortsatt verksamhet. De olika leden utför olika prestationer och har olika krav på ersättning.

Vem som får vad av våra utgifter för mat är emellertid en fråga som

är mycket svår att ge ett helt entydigt svar på. Biproduktshantering, , säsongvariationer, subventioner och regleringsmedel är exempel på fak-

IO —— Jordbruks och livsmedelspolitik

- _ I I . \ _ \ I I i r

1463 Svensk livsmedelsförsörjning

torer som försvårar analysen. I detta avsnitt redovisas hur det pris vi betalar för vissa av våra livsmedel fördelas på de olika leden i kedjan, - - distribution. produktion förädling Metoden för analysen skiljer sig något åt för de olika livsmedel som

här presenteras. Direkta jämförelser av respf leds andel av konsument-

livsmedel bör därför undvikas. Sådana jämförelser bör priset för olika heller inte göras med tanke på att skiftande andelar för-leden till stor del beror på att dessa utför olika funktioner för olika livsmedel. Några generella slutsatser angående de olika ledens effektivitet kan därför inte dras ur materialet. En utförligare redovisning av metodik och beräkfinns i kommitténs rapport från expertgruppen för hanningsresultat dels- och industrifrågor (Ds Jo 1984:13). Det måste starkt betonas att det är svårt att finna en metod för beräkningarna som ur alla synvinklar skulle kunna anses som den riktigaste. Genom val av metodik och representantvaror kan man erhålla olika resultat rörande resp. leds andel av konsumentpriset. Innan en redovisning görs av de olika ledens andel av konsumentpriset på olika matvaror presenteras i tab. 5.17 en samlad bild av hur livsmedelsutgifterna totalt fördelar sig på olika led.

Tabell 5.17 Livsmedelskedjans delar 1982, med uppdelning på jordbruksprisreglerade livsmedel och övriga livsmedel

Miljarder kronor Rel. fördelning, %

Jordbruks- Övriga Totalt Jordbruks- Övriga Totalt

— därav jordbrukarnas inkomster (3,4) ( 7) . Summa 46,8 30,5 77,3 100 100 100 ‘ Livsmedelssubventionerna förutsätts borttagna och nettoimporten ersatt med hela importen. Exporten är således ej medtagen. Därför har den beräknade exportdelen av industrins och primärproduktionens kostnader även tagits bort.

Källa: Bearbetning av uppgifter från jordbruksnämnden.

Som tab. 5.17 visar är jordbrukets andel av konsumenternas matkrona 37 % för de jordbruksprisreglerade livsmedlen. Industriledet tar 17 °/o, handeln 24 %, importvaror står för 4 % och mervärdeskatten slutligen tar 18% av matkronan vad gäller jordbruksprisreglerade livsmedel. För övriga livsmedel är handelns, industrins och mervärdeskattens andelar relativt likartade, medan importandelen är betydligt större och primärproduktionens andel betydligt mindre än vad som gäller för de jordbruksprisreglerade livsmedlen. _ Ett sammandrag av de beräkningar över matkronans fördelning på

i I ” -

Iivsihecfelsférsérjning

1984:86 Svensk 14:7

_sOU

olika led för enskilda livsmedel som SPK genomfört på uppdrag av livsmedelskommittén redovisas i tab. 5.18. För standardmjölk, det enda livsmedel som fortfarande erhöll Iivsmedelssubventioner 1984, används ett teoretiskt konsumentpris som förutsätter att Iivsmedelssubventioner inte utgår.

Tabell 5.18 Livsmedelsutgifternas fördelning på olika led i livsmedelskedjan för olika livsmedel januari 1984, relativ fördelning, procent

Kon- Mer- Han- Industri Primärproduktion su- vär- del _ Varuslag ment- de- Regl. Direkt pris skatt avg. ersättn. Summa

Nötkött konsumentstyckade detaljer 100 19 25 8 8 40 48 Fläsk konsumentstyckade detaljer 100 19 28 8 7 38 45 Falukorv till ord. pris l00 19 38 22 7 14 21 Standardmjölk teoretiskt pris inkl. subventioner 100 19 7 17* 15° 42 57 Grädde 100 19 15 10 56 56 Smör 100 19 18 13 50 50 Ost 100 19 32 21 28 28 Ägg l00 19 28 1 l° 42 42° l-lushållsmjöl l00 19 14 17* 19 31 50 Mjukt matbröd 100 19 20 40° 4 12 16 Strösocker 100 19 17 36 27 27 Matpotatis l00 19 52 29 29 Färsk strömming l00 19 46 l 34 35 Färsk torsk styckad och paketerad 100 19 55 1,5 24 25 Djupfryst torskñlé

“ Varav nära hälften förpackning h Överföringar till andra mejeriprodukter ° Regleringsmedel innebär i vissa fall överföring av 2-3 % från primärproducenter till packeri 4 Inkl. 2 % spannmálshandel ° Tillkommer övriga råvaror 5 °/o Tull 8 Importpris

Källa: SPK

Det framgår av tab. 5.18 att jordbrukets andel - inkl. eventuella pris- —— regleringsavgifter för de jordbruksprisreglerade livsmedlen varierar från omkring 50 % för vissa kött- och mejeriprodukter ner till 20 % eller lägre för falukorv och mjukt matbröd. För fiskprodukter ligger primärproduktionens (fiskets) andel av konsumentpriset i intervallet 10-35 %, dvs. den är lägre än för flertalet jordbruksprisreglerade livsmedel.

I i i

Svensk

livsmedelsfdrsérjning

Tab. 5.18 visar vidare att för livsmedel för vilka det föreligger överskott reduceras jordbrukets ersättning med vissa prisregleringsavgifter. l nuvarande läge med större produktion än önskvärt för animalier innebär detta rätt betydande avdrag (t. ex. 8 % av matkronan för kött) på jordbrukets direkt utbetalade andel. För hushållsmjöl är motsvarande avdrag 19 %. När det gäller industrins andel av matkronan registreras naturligt nog höga andelar för mjukt matbröd och konserverad sill (40 resp. 43 0/0) samt strösocker (30 °/0). Låga industriandelar föreligger för kött och fläsk, kaffe samt vissa mejeriprodukter. ‘ Handelsledets andel av matkronan är som man kunnat vänta stor för matpotatis och färsk fisk, färskvaror med en hög kassationsprocent och utan industriell förädling. De låga siffrorna för bl. a. mjölk, grädde och smör sammanhänger med att mejerierna står för partihandelsfunktionen. 1960 års jordbruksutredning redovisade beräkningar överjordbrukets andel av matkronan för perioden 1950-1961. På uppdrag av livsmedelskommittén har SPK kompletterat dessa beräkningar med motsvarande uppgifter för åren 1972 och 1983. Jordbrukets andel har beräknats på så sätt att värdet av ej ätbara biprodukter dragits ifrån, medan värdet av prisregleringsavgifter inräknats i jordbrukets andel. Vidare har omsättnings- resp. mervärdeskatten lagts utanför. Härigenom blirjordbrukets andel för år 1983 något högre än i de beräkningar som redovisats i tab. 5.18.

Tabell 5.19 Jordbrukets andel av matkronan för vissa produkter 1950-1983 1950 1961 1972 1983 62 60 50 46 lçött, fläsk och charkuterivaror

Som synes är den allmänna bilden att jordbrukets andel sjunker. Skälet till attjordbrukets andel för vetemjölet ökar mellan åren 1961 och 1972 är att prisregleringsavgifterna (förmalningsavgifterna) ingår. På grund av ökande spannmâlsöverskott har dessa avgifter höjts kraftigt. Det är naturligt attjordbrukets andel sjunker när dels flera funktioner flyttas över från jordbruket till senare led, dels de färdiga livsmedlen köps in i alltmer förädlad och förpackad form. Det är dock svårt att avgöra om de olika ledens andelar är av skälig storlek i nuläget resp. om de har utvecklats på ett rimligt sätt. Det bör understrykas att de olika ledens andelar av livsmedelsutgifterna i sin tur i stor utsträckning går vidare till andra samhällssektorer för köp av olika insatsvaror t. ex. maskiner, drivmedel, handelsgödsel och byggnadsvaror. Man kan således —— som tidigare nämnts - av beräkningarna inte dra några slutsatser om effektivitetsutvecklingen i de olika leden.

i I ‘ ‘

, Svensk Iivsmedelsférsérjning 149

5.3 Sambandet mellan i olika led

prishöjningar

SPK redovisar fortlöpande de faktorer som ligger bakom konsumentprishöjningarna på subventionerade baslivsmedel (kött, fläsk, konsumtionsmjölk och ost) resp. på livsmedel totalt. 1 tab. 5.20 anges resultaten av beräkningarna för åren 1977-1983.

Tabell 5.20 Faktorer som bidragit till konsumentprishöjningarna på livsmedel 1977-1983, procentenheter

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 Medeltal 1977-1983 Subventionerade baslivsmedel {ordbruksavtal 9,2 6,0 5,0 10,1 10,2 8,1 7,2 8,0 Ovrig livsmedelsindustri och import 1,0 1,1 2,9 2,9 2,3 3,3 2,2 Handelsmarginaler 4,4 1,6 0,8 4,0 3,9 2,8 2,2 2,5

Ändrade livsmedelssubventioner - 1,8 -0,3 0,0 —3,7 2,7 2,3 1,5 0,1 Mervärdeskatt 2,7 - - — 0,7 2,3 -1,6 1,6

Summa 14,5 8,3 6,9 15,6 18,1 15,5 15,8 13,5

Livsmedel, totalt .lordbruksavtal 4,4 1,9 2,0 5,2 4,4 2,9 2,8 3,4 Ovrig livsmedelsindustri och import 7,4 1,4 4,0 5,6 4,2 7,4 5,7 5,1 l-_landelsmarginaler 3,6 1,6 1,6 4,2 3,3 3,4 3,0 3,0 Andrade livsmedelssub-

Jämför hela konsumentprisindex enligt SCB 12,7 7,4 9,8 14,8 9,2 9,6 9,2 10,4

Höjningar och sänkningar av livsmedelssubventionerna tog under sjuårsperioden (1977-1983) som framgår av tab. 5.20 i genomsnitt ut varandra. Uppgången av konsumentpriserna på livsmedel totalt var i medeltal 12,1 °/o per år och större än stegringen av konsumentprisindex totalt, 10,4 °/o per år. Den kraftigaste prishöjande effekten, i medeltal 5,1 procentenheter per år, härrör från övrig livsmedelsindustri inkl. importerade livsmedel.

Övrig livsmedelsindustri omfattar dels industriledet efter prisreglerings-

ledet, dels livsmedelsindustri baserad på andra än jordbruksprisreglerade råvaror. Jordbruksavtalen var den näst största prishöjande faktorn med i medeltal 3,4 procentenheter per år, medan handelns marginalhöjningar betydde något mindre (3,0 procentenheter per år i medeltal). Ser man enbart till de subventionerade baslivsmedlen kan konstateras

i i °

sou 1984:86

N

6 inom det svenska

Utvecklingen

jordbruket

- Efterkrigstidens kraftiga avtappning av resurser ur jordbruket företrädesvis arbetskraft och åkermark - till förmån för en mer kapital- och förnödenhetsintensiv drift fortsatte under 1970-talets första hälft. Resursutflödet har därefter avtagit. J ordbruksproduktionen, vars storlek länge varit oförändrad, har därmed börjat öka, samtidigt som den inhemska efterfrågan har börjat vika på grund av sjunkande köpkraft för konsumenterna och stigande livsmedelspriser. Prisstegringarna har förstärkts av att livsmedelssubventionerna tagits bort för samtliga baslivsmedel utom konsumtionsmjölk.

6.1 Åkerareal och företagsstruktur

Åkerarealens minskning, som var betydande under både 1950- och 1960-ta1en, blev under 1970-talet liten (tab. 6.1). Under perioden l96ll971 uppgick arealnedgången till totalt 8,5 °/0, vilket var ungefär lika mycket som under det närmast föregående decenniet. Under perioden 1971-1982 stannade däremot nedgången vid 2,2 %, varvid minskningen fr. o. m. 1979 varit obetydlig.

Tabell 6.1 Åkerarealens storlek 1961, 1971, 1976 och 1982 med uppdelning på riksområden (brukningsenheter med mer än 2 ha åker), 1 000-taIs ha resp. procentuella förändringar

Riks- Areal áker,l000 ha Procentuell förändring område l96l 1971 1976 1982 1961-19711971-1982 Därav Hela perioden 1971-19761976-1982 1 1922 1851 1841 1828 - 3,7 -1,2 -0,5 -0,7 2 947 820 806 793 -13,3 -3,3 -l,7 -1,6 3 427 345 333 329 -l9,3 -4,6 -3,5 -1,2 Riket 3296 3016 2980 2950 - 8,5 -2,2 -1,2 -l,0

Riksområde l = Södra och mellersta Sveriges slätt- och mellanbygder Riksområde 2 = Södra och mellersta Sveriges skogsbygder Riksområde 3 = Norrland

Källa: SCB

152 Utvecklingen inom det svenska jordbruket

Arealnedgången har varit koncentrerad till skogs- och mellanbygderna i södra och mellersta Sverige samt till Norrland, dvs. områden där de naturliga förutsättningarna för jordbruk är sämre på grund av lägre avkastning och sämre ägostruktur. Under perioden 1950-1982 minskade således åkerarealen med endast 210000 ha inom södra och mellersta - där två tredjedelar av hela landets åkerare- Sveriges slättbygdsområden, al finns. I resten av landet var minskningen 490 000 ha. Även när det gäller antalet brukningsenheter har minskningen avtagit under 1970-talet men inte alls lika mycket som för åkerarealen (tab. 6.2). Tabell 6.2 Antalet jordbruksföretag och procentuell förändring avseende storleksgrupper 1961, 1970, 1975 och 1982 (brukningsenheter med mer än 2 ha åker)

Storleks- Antal företag, 1 000-tal Procentuell förändring STUPP ha åker 1961 1970 1975 1982 1961-1970 1970-1982 Därav Hela perioden 1970-1975

1975-1982

20,1- 30,0

Samtliga Källa: SCB

Geografiskt sett har nedgången i antalet brukningsenheter under hela efterkrigstiden varit kraftig i södra och mellersta Sveriges skogsbygder och i än högre grad i Norrland. Samtidigt är det i Norrland som nedgångstakten framför allt har avtagit under perioden 1975-1982. Detta torde sammanhänga med de förbättrade förutsättningar för mjölkproduktion som skapats under 1970-talet. Eftersom antalet brukningsenheter minskat mycket snabbare än åkerarealens storlek - med 33 resp. 25 °/o under 1960- och 1970-talen jämfört med endast 8 resp. 2 % för ákerarealen så har medelarealen åker per brukningsenhet stigit. Den har utvecklats som framgår av tab. 6.3. Tabell 6.3 Medelarealen per brukningsenhet 1951- 1982, ha åker

Trots denna utveckling mot större enheter har mindre än hälften av alla brukningsenheter en åkermark överstigande 20 ha. Dessa enheter förfogar emellertid över ca tre fjärdedelar av den totala åkermarken (se fig. 6.1).

1984:86 Utvecklingen det svenska jordbruket

SOU inom 153

Fig. 6.1. Utvecklingen av antalet brukningsenheter (be) i olika storleksgrupper samt deras andel av den totalt brukade arealen l 961-1980

Antalbe 1000tal Areal 10 000 ha __ _ _ _

ll å å å å

a va 9

E T2 ä ä r: x å T2 2-‘;

‘E E c §2 c x c x ° ° ( ° 350...

SOOJ

250 ‘

200 -‘

150-

50-

Prognos 1961 1966 1970 1975 1980 1990

2 10- 20- 30- 50

10 20 30 50 ha r ha ha ha ha

Källa: Jordbruk, trädgárdsodling och fiske. Sektorsbeskrivningar och framtidsbedömningar till 1984 års lángtidsutredning (Ds Jo 1983:13)

bl. a. att den andel av åkermarken som återfinns vid de Fig. 6.1 visar något större företagen, dvs. brukningsenheter med minst 30 ha åker, har ökat från 37 °/o år 1961 till 65 °/o år 1982. Även andelen brukningsenheter inom dessa storleksgrupper har samtidigt ökat kraftigt eller från 8 °/o till 25 % av samtliga brukningsenheter. Den som skett av mindre företag har endast i mindre nedläggning utsträckning inneburit att åkermarken lagts igen. Den har i stället tillförts enheter, mestadels i form av arrenden. Andelen utvecklingsbara brukningsenheter med sidoarrenden har således ökat från 29 % 1970 till 35 % 1982. Andelen arrenderad åkermark har stigit från 22 °/o 1961 till 42 % 1982.

6.2 och arbetskraft

Befolkning

Andelen förvärvsarbetande inom jordbruk, skogsbruk och fiske minsförvärvsarbetande i landet 1950 till 8 % 1970. kade från 20 °/o av samtliga Under 1970-talet har denna andel minskat ytterligare och utgör nu 5,5 %.

154 Utvecklingen inom det svenska jordbruket

Inom det egentliga jordbruket har antalet stadigvarande sysselsatta minskat från 260 000 år 1972 till 203 000 år 1982 (se tab. 6.4). Minskningen avser i huvudsak företagare och familjemedlemmar. Räknat per år har antalet stadigvarande sysselsatta minskat med 2,7 °/o. Det bör påpekas att de i jordbruket sysselsatta även gör betydande arbetsinsatser i andra näringsgrenar t. ex. skogsbruket. Antalet heltidssysselsatta i jordbruket är betydligt lägre, se kap. 5. Tabell 6.4 Antalet sysselsatta i jordbruket 1972, 1976 och 1981

Antal sysselsatta, l 000-tal Förändring, % 1972 1976 1981 1972-1976 1976-1981

stadigvarande sysselsatta Företagare och familjemedlemmar 230 203 175 - 11,7 - 13,8 30 30 28 - 0 - 6,7 Lejd arbetskraft Totalt 260 233 203 - 10,4 - 12,9 Tillfälligt sysselsatta 64 48 40 -25,0 - 16,7 Summa sysselsatta 324 281 243 - 13,3 - 13,5

Källa: SCB

Medelåldern bland sysselsatta i jordbruket är högre än inom den övriga sysselsatta befolkningen. Enligt statistiska centralbyråns (SCB:s) lantbruksregister var medelåldern bland jordbrukarna 1970 ca 54 år. En successiv föryngring har dock skett. År 1982 var medelåldern 50 år. De äldre brukarna förekommer framför allt vid de mindre företagen. År 1983 var ca 61 °/o av brukarna vid de företag som hade högst 10 ha åker äldre än 50 år. Motsvarande andel vid de företag som hade mer än 50 ha åker var 37 °/o.

6.3 och

Kapital investeringar

Värdet av jordbrukets totala tillgångar 1982 i form av fastighetskapital och övriga produktionsresurser uppgick i runda tal till 78 miljarder kronor, se tab. 6.5. Tabell 6.5 Jordbrukets totala kapital, miljarder kronor 1982

Källa: Statens jordbruksnämnd

. .__

SOU 1984286 Utvecklingen inom (diet svenska jordbruket

a:

Åkermarken är den grundläggande kapitalresursen inom jordbruket. Den motsvarade värdemässigt tre fjärdedelar av jordbrukets totala fas- _ kronor. a tighetskapital, som för år 1982 uppgick till 45 miljarder i Priserna på jordbruksfastigheter har under större delen av efterkrigstiden stigit något snabbare än den allmänna prisnivån. Kortsiktiga lönsamhetsförändringar inom näringen har inte alltid direkt haft någon inverkan på fastighetsprisutvecklingen. Dess utveckling under perioden 1960-1982 redovisas i fig. 6.2.

Fig. 6.2. Prisutvecklingen för jordbruksfastiglzeter I960-I982 Index

600 ’ Nominellt f / \ 500

I l I I l I I l 1960 1965 1970 1975 1980 Källa: SCB Fastighetspriserna ökade kraftigt vid 1970-talets mitt. Kring 1977 började fastighetspriserna sjunka såväl realt som nominellt. - Jordbrukets bruttoinvesteringar i ekonomibyggnader samt maskiner och redskap har i stort sett följt utvecklingen av fastighetspriserna. Resursminskningen inom det svenska jordbruket under 1950- och 1960-talen innebar att byggnadsinvesteringarna under denna period var mycket låga. En betydande förnyelse av byggnadsbeståndet ägde rum under 1970-talet. Särskilt var investeringarna stora åren 1975 och 1976. Därefter har investeringarna i ladugârdar och svinhus minskat. Maskininvesteringarna har följt samma mönster som byggnadsinvesteringarna. Mätt i fasta priser har jordbrukets maskinkapital ökat med ca 50 % under perioden 1970-1982.

Tabell 6.6 Husdjursbeståndets utveckling 1970-1982

Ungdjur och kalvar

Inkl. kor för uppfödning av kalvar Källa: SCB

i

Utvecklingen inom det svenska jordbruket sou I984:86

_

Som framgår av tab. 6.6 har husdjursbeståndet ökat för flertalet djurslag under perioden 1970-1982.

6.4 Förnödenheter och tjänster

Jordbrukets beroende av insatsvaror från andra sektorer har ökat kraftigt under efterkrigstiden i samband med de genomgripande förändringar av produktionstekniken som ägt rum. En fortlöpande övergång har skett från arbetsintensiv till kapitalintensiv produktion, innebärande en hög mekaniseringsgrad inom både växt- och djurproduktion samt alltmer högavkastande växt- och djurmaterial. Detta har inneburit en intensifiering av driften och en ökad användning av sådana insatsvaror som drivmedel och annan energi, köpfodermedel samt handelsgödsel. Den beskrivna utvecklingen gick snabbt under 1950- och l960-talen men har därefter fortsatt i en något långsammare takt. Bl. a. har ökningen av handelsgödselanvändningen upphört efter 1973. Utvecklingen efter 1970 redovisas i tab. 6.7.

6.5 Produktionsvolymen

Ett studium av åkerarealens användning, sedd i ett längre tidsperspektiv,

Fig. 6.3. Odlingsmarkens omfattning och an vändning åren 1750-1980 Mil] ha ll

i Vall inkl betesvall 2-1 Trindsäd ,. Blandsäd

2 1800 1850 1900 1950 1980 Å r Källa: Mattson, Robert. Aktuellt från lantbruksuniversitetet. Allmänt nr 258. Sveriges lantbruksuniversitet.

;

Utvecklingen inom deit svenska jordbruket i

Tabell 6.7 Jordbrukets inköp av förnödenheter och tjänster, milj. kr. i 1980 års priser

1970 1975 1982

och kalk 1 207 1 316 1 303 Handelsgödsel 1 962 2 414 2 544

lçöpfodermedel

Övriga förnödenheter 1 010 1 078 1 377 och underhåll l 574 1 752 l 726 Reparationer l 431 I 806 1 743 Tjänster Summa 7 184 8 366 8 693 i i i

Källa: m?

Statens jordbruksnämnd

visar bl. a. att havreodlingen var som störst kring sekelskiftet och vallen vid 1940-talets slut, se fig. 6.3. Vidare skedde en övergång från råg- till veteodling under tiden 1920- 1950 och en kraftig expansion av kornarealen under tiden efter andra världskriget. Den trådade arealen har successivt minskat i takt med att man börjat använda andra metoder för ogräsbekämnpning, främst kemiska medel. Under de båda senaste decennierna har några större arealförskjutningar mellan huvudgrödorna inte ägt rum (se tab. 6.8 och fig. 6.4).

Tabell 6.8 Åkerarealens fördelning 1970, 1975 samt 1980-1983, 1 000-tals ha

Gröda 1970 1975 1980 l98l 1982 1983

Höstvete 226 226 243 157 223 282 Várvete 40 75 54 73 70 65 Höstråd 78 96 68 S2 56 64 2 2 1 1 1 1 Várrâg

1 631 1 617 1 604 1 584 1 603 1 570 Summa spannmål

96 173 178 171 171 172 Oljeväxter Baljväxter 7 15 16 18 23 35

Vall 1031 918 914 913 912 892

Grönfoder och 28 24 26 29 31 31 ensilageväxter

Obrukad vall och åker 35 33 30 33 32 49 Summa hela åkerarealen 3 032 2 984 2 951 2 938 2 950 2 941 Källa: Jordbruksstatistisk årsbok

i U

jordøbruket

v

158 Utvecklingen inom det svenska

Fig. 6.4. Ãkerarealens fördelning 1961-1983, procent, förelag med mer än 2 ha åker % L 100 Ovrig âkerareal

90 äxter

70- 60- Fodersäd 50_

40_

30-

20 Vall, grönfoder och ensilageväxter 10- 0 r I T I T I I I v r u* 1961 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83

Källa: Jordbruksstatistisk årsbok 1984.

Minskningen av vallarealen upphörde praktiskt taget vid 1970-talets början, liksom spannmålsarealens ökning. Förskjutningarna mellan bröd- och fodersäd sammanhänger med i vilken utsträckning höstsådi den av främst vete har kunnat företas resp. grödan kunnat övervintra i eller om den fått ersättas med vårsäd. Fig. 6.5 visar produktionsutvecklingen inom jordbruket i fasta priser under perioden 1950-1982 dels totalt, dels separat för animalier och ’ 9 vegetabilier. Värdet av jordbrukets totalproduktion uppgick 1982 till ca 21 miljarder kronor, medan dess bidrag till BNP (dvs. förädlingsvärdet) utgjorde 12 miljarder kronor, motsvarande 1,9 % av hela BNP. Den totala jordbruksproduktionens storlek var som synes relativt oförändrad under både 1950- och 1960-ta1en. Detta berodde på att effekterna av den ökande produktiviteten motverkades av att resurser i form av främst åkermark och arbetskraft i snabb takt togs ur näringen. Arbets- “ / r kraften övergick till andra samhällssektorer, främst industrin. Även fördelningen mellan vegetabilier och animalier har under hela efterkrigstiden varit stabil. Vegetabilierna har värdemässigt utgjort drygt 20% av det totala produktionsvärdet. Det bör härvid observeras att huvuddelen av vegetabilieproduktionen används som foder och därför inte ingår i det redovisade procenttalet, som enbart omfattar avsalupro- -, duktionen. Mjölkproduktionen bidrog under hela 1970-talet med knappt hälften av jordbrukets bruttointäkter från animaliska produkter, slaktdjuren gav 40-45 % samt ägg och fjäderfä resterande 7-8 %. I det följande redovisas produktions- och konsumtionsutvecklingen för viktigare jordbruksprodukter för perioden 1970-1982. Spannmålsodlingen har arealmässigt varit ungefär oförändrad till

r -vrwww- V»-1.-—~v-x~«— wow""

i i

Utvecklingen inom det svenska jordbruket 159 v,

x › I Fig. 6.5. Jordbrukets produktionsvärde totalt samt med uppdelning på vegembilier och animalier 1950-1982. miljarder kronor i 1980 års priser Miljarder kr Ål 16-

12- _ - r o /,

;.“/svo--

Anilfiillff/.

\‘ 10-

a_

6_

4-» V _ ‘g’. .Q Vegetabilier v n ‘ 0 .__. alla 0-0 o o 2-*_..- V, g n- O

T Ill!!! [Ill‘IllllllIIl]'|'l: 1950 52 54 56-58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82

Källa: Statens jordbruksnämnd

omfattningen under hela perioden,_men på grund av avkastningsökningar har totalskördarna stigit (se fig. 6.6). skiftande betingelser för höstsådd och övervintring påverkar arealfördelningen under enskilda är mellan främst höstvete, den dominerande brödsädsgrödan, och övriga spannmålsslag. Förbrukningen av fodersäd (inkl. majsimport, men exkl. brödsäd till foder) har fortlöpande stigit, och i medeltal föreligger ungefär balans i försörjningen med fodersäd. För brödsäd råder däremot som synes ett betydande överskott, som i medeltal uppgår till nära hälften av den totala brödsädsskörden.

Sockerbetsodlingen (se fig. 6.7) vidgades arealmässigt åren 1974 och

1975. Som av avkastningsstegringar och goda skördeár har de följd senaste åren den svenska produktionen kommit att närma sig nivån för den svenska konsumtionen. Den har inte förändrats nämnvärt under perioden. Även konsumtionen av vegetabiliskt matfett har under tiden efter 1970 varit relativt oförändrad. Samtidigt har skördarna av inhemskt oljeväxtfrö gradvis Ökat så att numera nära full självförsörjning råder (se fig. 6.8). Huvuddelen av den svenska oljeväxtfröskördens oljeinnehåll exporteras

á i

Utvecklingen inom det svenska jordbruket” sou |984:86

_ 160

Fig. 6.6. Skörd och förbrukning av spannmål 1970-1984

MKG 4 400_ Å. Fodersäd

skördar

3 600_ Inhemsk förbrukning _ 0 a..,a 3 200-1

2800-

2 40°- B. Brödsäd

2 000- Skördar

1 600-

1 200-

3oo—,._ .- Inhemsk förbrukning (exkl till foder) 400 -

0 . , . . . . . . . , l I , 1970 72 74 76 78 80 82

antingen som frö eller som utvunnen olja. Endast runt en femtedel används för inhemsk margarintillverkning och annan humankonsumtion. Matpotatisodlingen täcker vid normala skördar det inhemska behovet om ca 700 miljoner kg, i vilken siffra ingår hushållsodling som skattats till 125 miljoner kg. Endast en mindre import brukar behöva företas på sensäsongen. Härtill sker regelbundet viss import av färskpotatis innan den svenska färskpotatisen är färdig. Fabrikspotatisodlingen täcker mer än väl behovet av stärkelse för

i

Utvecklingen inom det sve/ryska jordbruket l6l

Fig. 6. 7. Sockerfärsörjningen 1970-1983 ,

MKG

Konsumtion

300-

Betareal - 1 000 ha _ __ - 60 _ Sockennnehåll I den svenska betskorden

’————\———————’—§§ 200- -50

,I

I

,I

I Areal sockerbetor 40 ff ——’ —:¢

~30

100- - 20

-10

I I I I I I I I I I I I I 1970 72 74 76 78 80 82 84

humankonsumtion. För sådant ändamål åtgår knappt 20 miljoner kg av en total fabrikation av 50 miljoner kg. Nötköttskonsumtionen (se ñg. 6.9) har varierat under 1970-talet. Från en relativt nivå under 1960-talet noterades en hög och svagt sjunkande lägsta nivå under 1972. Därefter steg konsumtionen påverkad av ökande livsmedelssubventioner och av en gynnsam köpkraftsutveckling. Minskade livsmedelssubventioner och sjunkande köpkraft har bidragit till att köttkonsumtionen åter minskat. Produktionen av nötkött, som under 1960-talet var hög i samband med minskningen av antalet mjölkkor, nådde sin lägsta nivå I972. Mjölkproduktionen var vid denna tidpunkt lägre än önskvärt, och mjölkpriset höjdes därför kraftigt under några år. Utslaktningen av mjölkkor upphörde, och efter 1972 har nötköttsproduktionen successivt ökat.

ll - Jordbruks och livsmedelspolitik

162 Utvecklingen inom det svenska jordbruket .

Fig. 6.8. F6rsérjnIngen med matnyttiga vegetabiliska oljor 1970-1983 MKG A Det totala matfettkonsumtionens fettinnehåll (exkl smör) 140-

100- - Oljeväxtfröskördens fettinnehåll 80-

60-

40- I __/ ’ — ^ ä Z T i j z j å ’ ’ 20ä e ‘ Andel svensk rapsolja i inhemskt matfett

0 I I I I I I I I I; 1 I I I I 1970 72 74 76 78 80 82 84 Källa: Statens jordbruksnämnd och Sveriges Oljeväxtintressenter › - Konsumtionen av fläsk har stigit jämnare än av nötkött (fig. 6.9). Stegringen bröts även senare än på köttsidan eller först 1980. Produktionen har hela tiden legat betydligt över konsumtionen. Mjölkproduktionen nådde sin lägsta nivå, 2 841 miljoner kg, 1970/71, se fig. 6.10. 1970/71 års produktion var lägre än det inhemska försörjningsbehovet. Genom kraftiga höjningar av avräkningspriset på leverantörsmjölken vändes utvecklingen. Under 1970-talets mitt skedde sedan betydande investeringari ladugårdar. Mjölkproduktionen steg med 32 *i/ojämfört med miniminivån 1970/71 till 3 735 miljoner kg 1982/83. Härigenom var mjölkproduktionen åter i nivå med läget 1960/61. Minskningen av antalet kor bromsades och fr. o. m. 1979 har t. o. m. en svag återhämtning skett. Mjölkavkastningen per ko har fortsatt att stiga i snabb takt med i medeltal drygt 130 kg per ko och år. Produktionus- och konsumtionsstegringarna på mjölkområdet (fig. 6.1 1) följde varandra rätt väl fram till år 1980. 1 stort sett rådde balans med undantag av att det förekom viss import av ost och viss export av smör och mjö1kpu1ver(se fig. 6.13 och 6.14). Under åren 1981-1984 har

Utvecklingen inom det svenska jordbruket 163

Fig. 6.9. Färsärjningen med fläsk och nötkött (exkl. kalv) 1970-1983 MKG

350‘ A. Fläsk

300-

\§——:u

25o~ a, ,Ö

II

produktion _ø--___, 3:13:13 kOnSUmtiOn 200_

100* produktion 11111:: kOnSUrnfiOn 50-

0 r I I I ä l

1970 197|2 197‘4 197l6 1978 1980 1982 1984

Fig. 6.10. Mjölkprøduktionens utveckling MKG resp. kg/ko A

6 000 - Total prod. MKG Avkastning pr ko ———— I a”, x 5 000-

a ’,v’

,z -a

I» ——~ 3 000g V I I I I I I T I I I I I I 1950 62 64 65 63 70 72 74 76 78 80 82 8_3

164 Utvecklingentnom det svenska jordbruket

Antal mjölkkor 1 000-tal 1 200 1 000 800 600 I I T I I I I I I I I I I 1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 8283 Källa: Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden

Fig. 6.11. Produktion och konsumtion av mjölkprodukter 1970-1983, miljoner kg MKG II 3 500- °‘0ou 000000 3 000- 2 500_ .-1 Produktion . . . . . 0 Konsumtion 2 000“

1 500* 1 000 - 500 - 0 I I I I I I I I I I I I I f; 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982

x.

166 Utvecklingen inom det svenska jordbruket

Fig. 6.14. Smörförsörjningen 1970-1983

MKG 11 70-

Smörproduktion 60 -

50-

. .Smörkonsumtion totalt o .-° O O \ 40—~ S_ O .OC . . u_ Konsumtion av mejerismor

.o.o

I Konsumtion av Bregott (smördelen) — I ..° 20

10a 0 O... EX Oft av smör j

0 T I l l I 1 I l I l l l 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

mjölkinvägningen fortsatt att öka starkt, samtidigt som den inhemska efterfrågan på konsumtionsmjölk (fig. 6.12) och vissa andra mjölkprodukter stagnerat. För ägg (se fig. 6.15) har under 1970-talet perioder med god balans avbytts av perioder med stora överskott. Under de senaste åren har överskotten varit betydande. När det gäller fjäderfäkött (se tig. 6.16) föreligger en kraftig ökning av både produktion och konsumtion. Produktionen har mestadels legat något före, vilket inneburit överskottstendenser, stigande lager och låga p riser. l tab. 6.9 lämnas en sammanfattande redovisning av produktionsutvecklingen efter 1970 för viktigare animaliska produkter. Relativt sett är produktionsuppgången under perioden 1970-1982 störst för fjäderfä (8l %), fläsk (34 %) och mjölk (27 %). Även äggproduktionen har dock stigit betydligt (l9 %). Produktionsutvecklingen har för

inom det svenska 167. r

Utvecklingen jordbruket

Fig. 6.15. /iggfarsarjningen I970-1983, miljoner kg MKG 11

100- Produktion —___ - Konsumtion 000000 80-

60-

40-

Export n 20 |mPOT1 000000

Å 0 r I l l r l I I 1970 72 74 76 78 80 82 84

Tabell 6.9 Produktionen av viktigare animalier 1970, 1975 samt åren 1980- 1983, miljoner kg

Källa: Statens jordbruksnämnd

168 Utvecklingen inom det svenska jordbruket

Fig. 6.16. Försärjningen med jjäderfäkätt (slaktkyckling. höns och kalkon) 1970- 1983, miljoner kg MKG A 50-

40-

30-

Produktion

Konsumtion n 0 o I c o 20-

10-

° I l I I r I I 90 2 4 6 8 80 2 4

många produkter inneburit att överskottskostnaderna numera är mycket kännbara för jordbruket.

6.6 område

Prisutveckling på jordbrukets

Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden beskriver prisutvecklingen på jordbrukets område med ett antal indexserier. Prisregleringsprisindex (PR-index) mäter prisutvecklingen i det led i vilket prisregleringen sker. För de tre perioderna 1969-1973, 1973-1977 och 1977-1982 steg PR-index med 6,1, 4,2 resp. 11,7 % per år (se tab. 6.10). Produktionsmedelsprisindex (PM-index) mäter prisutvecklingen på de produktionsmedel som jordbruket inköper. Avräkningsprisindex (A-index) är den index som mäter de priser som jordbrukarna möter. Den steg ungefär lika mycket som PM-index under den första redovisade delperioden, 1969-1973. Trots den mycket låga uppgången av PR-in-

* det svenska 169

SOU 1984:816 Utvecklingen inom jordbruket

Tabell 6.10 Prisökningar i olika led under perioderna 1969-1973, 1973-1977 resp. 1977- 1982, genomsnittlig stegring per år, procent

Förkortningar, se texten

dex under den delperioden 1973-1977, steg A-index med nästföljande främst med betydande ökningar av de år 10,1 %. Detta sammanhängde 1973 införda Iivsmedelssubventionerna, vilket avspeglas i A-index men

inte i PR-index. Under den tredje delperioden, 1977-1982, steg däremot A-index närmare 4 procentenheter per år långsammare än PR-index. Skälet härtill var dels att livsmedelssubventionerna reducerades, dels att ökande via bl. a. höjda slaktdjursavgifter minskade exportkostnader avräkningsprisernas uppgång. A-index och PM-index mått En jämförelse mellan ger ett visst på jordbruksnäringens ekonomiska betingelser. Som synes steg PM-index totalt för hela IS-årsperioden ca l °/0 mer per år än A-index. Speciellt var relationen mellan A-index och PM-index under perioden ogynnsam 1977-1982. Perioden dessförinnan kan betecknas som prismässigt gynnsam, dvs. A-index steg snabbare än PM-index. Vid jämförelser av detta bör beaktas att av jordbruket kan slag en fortgående effektivisering ett förbättrat resultat förjordbruket även om PM-index stiger möjliggöra mer än A-index. Vidare inverkar att basen för indexberäkningen något skiljer sig mellan A-index och PM-index. De priser som jordbrukarna erhåller enligt A-index har stigit något än hela konsumentprisindex (KPl). Realt sett har således långsammare A-index med ungefär l °/o per år. Sämst var utvecklingen under sjunkit perioden 1977-1982, då realprissänkningen uppgick till drygt 2 % per år. har noterats för främst mjölk men även nötkött, Stigande realpriser särskilt under 1970-talets första hälft, medan exempelvis spannmåls- och

fläskpriserna realt sett har sjunkit. Tabellen visar vidare bl. a. att prisstegringarna för de produktionsmeän den allmänna prisnivån del jordbruket köper steg något långsammare KPl under perioden 1969-1973 och 1973-1977 men något snabbare enligt under 1977-1982. Rensar man emellertid bort mervärdeskatten perioden ur KPl, vilken inte ingår i PM-index, kan konstateras att uppgången varit något större för PM-index än för KPl.

i 171

x

7 och livsmedlens kvalité

Konsumentfrågor

7.1 Direktiven m. m.

Huvudmålet för livsmedelspolitiken är enligt 1984 års livsmedelspolitiska beslut att trygga livsmedelsförsörjningen såväl i fred som vid avspärrgäller som ett delmål att konsumenterning och krig. Under huvudmålet till livsmedel av god kvalité till rimliga De na skall ha tillgång priser. angivna målen gäller också enligt kommitténs direktiv som utgångspunkter för kommitténs arbete. direktiven skall vidare olika parters, bl. a. konsumenternas, Enligt i och inflytande på prissättningen redovisas. Vidare skall möjliginsyn heterna att förbättra konsumenternas information om och inflytande på ses över. Utvecklingen inom de prissättningen på jordbruksprodukter olika leden av livsmedelskedjan skall också analyseras med hänsyn till effekter kvalité. Hela kvalitetsfrågan kan därför ses på bl. a. livsmedlens som en del i en allmän konsumentpolitik. Det får inledningsvis konstateras att landets konsumenter ingalunda Eftersom gruppen omfattar alla som är utgör någon homogen grupp. i landet, varierar och bosatta med nödvändighet behov, möjligheter värderingar stort mellan olika konsumenter. Detta gäller såväl i fråga om konsumtion i allmänhet som när det gäller livsmedelskonsumtion, även —— - tillom livsmedelskonsumtionen genom att vara livsnödvändig sammans med konsumtionen av bostäder och kläder delvis skiljer sig från flertalet andra konsumtionsområden. Trots att livsmedelskonsumtionen är nödvändig för alla människor, livsmedlens i den totala konsumtionen melskiljer sig givetvis betydelse lan olika människor. Således är livsmedelskonsumtionen av relativt sett större ekonomisk betydelse för befolkningsgrupper med låga inkomster och stora livsmedelsbehov än för andra befolkningsgrupper. Särskild har livsmedelskonsumtionen för vissa delar av befolkningen såtyngd som barnfamiljer. l kap. 5 redovisas bl. a. prisutvecklingen på livsmedel jämfört med utvecklingen av övriga priser. Mot direktiven behandlas inledningsvis, avsnitt 7.2, frå-

bakgrundiav

kvalité. Avsnitt 7.3 tar upp frågan om konsumentingan om livsmedlens I avsnitt 7.4 behandlas om flytande i jordbruksprisregleringen. frågan i livsmedelskedjans senare led. l avsnitt 7.5 tas konsumentinflytandet särskilt upp frågan om information rörande jordbruksprisregleringen.

172 *Konsumentfrågor och livsmedlens kvalite

7.2 Livsmedlens kvalité

7.2.1 -

Kvalitetsbegreppet statliga bestämmelser

Frågor rörande livsmedlens kvalité har på senare tid fått allt större betydelse i den allmänna debatten. Dessa frågor är naturligtvis särskilt viktiga för konsumenterna. är självfallet Kvalitetsfrågorna också viktiga för primärproducenterna och de efterföljande leden i livsmedelskedjan. Livsmedelspolitiken syftar bl. a. till att konsumenterna skall ha tillgång till livsmedel av god kvalité. Allmänt sett torde Sverige vid en internationell jämförelse ha sådana livsmedel. Begreppet kvalité på livsmedel är inte entydigt. Det innehåller så vitt skilda aspekter som hygien, sammansättning, näringsinnehåll, färskhet, smak och utseende. Vad beträffar den hygieniska aspekten kan konstateras att livsmedlen i Sverige håller en hög hygienisk standard. Denna höga standard avser såväl livsmedlens frihet från främmande ämnen den kemiska renheten —— som livsmedlens frihet från skadliga mikroor- ganismer den bakteriologiska renheten. Frågan om kvalitén när det gäller livsmedlens nâringsinnehåll behandlas i kap 8. Där konstateras att det från näringssynpunkt är angeläget med vissa förändringar i kostvanorna. I första hand bör konsumtionen av fett och socker minska, medan konsumtionen av stärkelse bör öka. Smak och utseende är två exempel på s. k. sensoriska egenskaper. Andra sådana egenskaper är t. ex. arom och konsistens.. Det ligger i sakens natur att dessa egenskaper ofta är sådana att olika människor här har olika värderingar. Ett viktigt medel i strävan mot en förbättrad livsmedelskvalité, främst i fråga om hygienisk kvalité, är livsmedelslagens bestämmelser och de föreskrifter som utfärdats med stöd av denna lag.

Livsmedelslagstiftningen bygger på två huvudprinciper, dels det hygie-

niska syftet, som avser att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt ur hälsosynpunkt otjänliga livsmedel, dels det ekonomiska syftet, som avser att i främst konsumenternas intresse säkerställa redlighet i handeln med livsmedel. Lagstiftningen skall vidare vara konkurrensneutral i den meningen att den skall gälla på lika villkor för alla livsmedel av liknande slag oberoende av ursprung. Lagstiftningen innehåller bl. a. definitioner av grundläggande begrepp som livsmedel, livsmedelstillsats, främmande ämne, hantering av livsmedel etc. l enlighet med livsmedelslagen har livsmedelsverket utarbetat särskilda livsmedelsstandards för olika slags varor. ’

Livsmedelslagstiftningens föreskrifter för märkning av livsmedel syf-

tar till att ge information till konsumenterna om vissa faktiska förhållan- , den som är av hygienisk, näringsmässig och ekonomisk betydelse i fråga ~ i j om olika slags livsmedel. Färdigförpackade livsmedel skall därför vara › tydligt och otvetydigt märkta med uppgifter om livsmedlets slag (beteckning), livsmedlets sammansättning (innehållsdeklaration), nettovikt eller nettovolym samt uppgifter om förpackaren eller tillverkaren. I fråga om ömtåliga livsmedel krävs dessutom uppgift om beräknad hållbarhetstid, datummärkning och förvaringsanvisning.

i

w och livsmedlens kvalite 173i

Konsumentfrdgor

Livsmedel som inte uppfyller livsmedelslagstiftningens olika krav kan åläggas saluförbud. Livsmedelslagens bestämmelser gäller för såväl svenskproducerade som importerade livsmedel. Kraven är desamma på svenska och importerade livsmedel. Livsmedelsverket kan om det är påkallat från

hälso-

eller näringssynpunkt föreskriva att varor av visst slag inte får föras in i landet utan verkets tillstånd. För ett sådant tillstånd kan ställas upp särskilda villkor, t. ex. att kött endast får föras in i landet om det kommer från ett slakteri som har godkänts av verket. Innan livsmedelsverket godkänner ett utländskt slakteri för produktion av varor för den svenska marknaden måste slakteriet undersökas eller verket på annat sätt skaffa kännedom om bl. a. landets produktionsförhållanden. Motsvarande krav kan livsmedelsverket vid behov ställa på alla importerade livsmedel. Utöver de baskrav på livsmedlens kvalité som ställs inom livsmedelsram finns inom jordbruksprisregleringen vissa kvalitetslagstiftningens krav på jordbruksprodukter m. m. Sålunda finns inom prisregleringen vissa minimikrav beträffande t. ex. mjölkens renhet som skall på mjölk bestämmelser finns vara uppfyllda för att prisstöd skall utgå. Liknande rörande t. ex. spannmål och fisk. För vissa produkter inom prisregleringen tillämpas s. k. kvalitetsbetalning, där prisavdrag görs för produkter av en lägre kvalité eller pristillägg lämnas för produkter av en högre kvalité. Sådana kvalitetsbetalfinns för t. ex. mjölk, ost, smör, ägg och spannmål. För kött ningssystem finns särskilda avsedda att ange och matpotatis klassificeringssystem varans kvalité och därmed åstadkomma betalning efter kvalité. För kött med stöd av förordoch fläsk gäller därvid en obligatorisk klassificering ningen (1956:413) om klassificering av kött. I fråga om matpotatis gäller ett frivilligt klassiñceringssystem, den s. k. SMAK-märkningen. För att handha vissa delar av kvalitetsarbetet inom prisregleringen finns särskilda organ - för t. ex. smör, ost och ägg m. m. finns den s. k. runmärkeskontrollen, vilken handhas av Svenska Kontrollanstalten för

Mejeriprodukter och Ägg (KMÄ), som står under jordbruksnämndens

För kontroll av matpotatis svarar Svensk matpotatiskontroll tillsyn. (SMAK), över vilken lantbruksstyrelsen har överinseende. Mjölkkvalitén övervakas av särskilda mjölkbedömningsföreningar och liknande För denna verksamhet utfärdar jordbruksnämnden bestämmelorgan. serna och utövar tillsyn. För övervakning av kvalitén på exporterade ñskkonserver svarar underjordbruksnämnden Svenska konservkontrollens råd. De nämnda organen samverkar med de kommunala och statliga myndigheter som utövar kontrollen enligt livsmedelslagstiftningen. Bland medlen att upprätthålla en god livsmedelskvalité bör också nämnas av och handel med fodermedel lagen (1961 2381) om tillverkning m. m. och med stöd av lagen utfärdade föreskrifter. Fodermedelslagstiftningen syftar - förutom till djurskydd — också till att garantera en viss kvalité på de animaliska livsmedlen genom bestämmelser om fodertillsatser och främmande ämnen i foder. Lagstiftningen innehåller allmänna bestämmelser om fodermedels beskaffenhet men också speciella regler om tillåtna fodertillsatser m. m.

i i i

\l;I4‘ Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité SOU l984:86

V

Jordbruksnämnden är f. n. kontrollmyndighet enligt fodermedelslagstiftningen, men lantbruksstyrelsen har nyligen på regeringens uppdrag i samråd med jordbruksnämnden lagt fram förslag om vissa förändringar i fodermedelslagstiftningen och samtidigt föreslagit att lantbruksstyrelsen övertar funktionen som kontrollmyndighet.

7.2.2 Kvalité och pris

om livsmedlens kvalité - Frågan i varje fall deras sammansättning och sensoriska egenskaper — har nära samband med frågan om deras pris. I marknadsföringen har handeln och industrin i stor utsträckning fokuserat intresset mot priset - det har länge utgjort det främsta konkurrensmedlet mellan olika företag och produkter. Säkerligen har dock denna utveckling kommit till stånd i första hand som ett svar på konsumenternas ökade intresse för de olika livsmedlens i pris. En viss förändring detta konsumentbeteende kan emellertid noteras. Frågan om livsmedlens kvalité tycks få ökad betydelse. Brister i kvalité och variationsrikedom måste också ställas mot de kostnader en förbättring skulle föra med sig. Stor variationsrikedom kan leda till högre produktions- och distributionskostnader genom att serierna blir korta och handelns sortiment mycket stort. Det kan också försvåra för konsumenterna att skaffa sig den kunskap som behövs för att hitta rätt i utbudet. För exempelvis konsumenter i glesbygd och konsumenter med speciella önskemål, som inte har bekväm tillgång till många butiker, kan sortimentet samtidigt framstå som alltför begränsat. För enskilda butiker kan också det utbud som tidigare led ställer till deras förfogande utgöra en begränsning i deras möjligheter att tillgodose speciella önskemål från konsumentsidan. Stordrift och centralisering av beslutsfattandet i tidigare led kan göra denna begränsning alltmer påtaglig. En långtgående förädling innebär inte alltid att livsmedelsprodukterna blir bättre. Massproduktion kan i vissa fall leda till kvalitetsförsämringar som inte helt kompenseras av ett lägre pris. Ett särskilt problem i fråga om pris och kvalité är att handeln i stor utsträckning använder procentuella marginaler. Detta innebär att Örespåslaget blir större på en dyrare vara än på en billigare. En dyrare vara — som ofta har högre kvalité - missgynnas genom detta prissättningssystem. Även mervärdeskatten missgynnar på detta sätt varor med högre kvalité.

7.2.3 Aktuella kvalitetsfrågor

När det gäller aktuella kvalitetsfrågor tilldrar sig diskussionen om användning av kemiska medelvid produktion av livsmedel ett stort intresse. Undersökningar har här pekat på konsumenternas stora oro inför de kemiska medlen. Frågan har nyligen behandlats av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket (SOU 1983:10i ll). Utredningens genomgång ger inga indikationer om några allvarliy gare hälso- och miljöstörningar av den nuvarande användningen av t. ex. kemiska växtskyddsmedel. Samtidigt identifieras en rad potentiella

I I i och livsmedlens kvalite 175..

Konsumentfrågor

riskmoment, varför fortsatt uppmärksamhet bör riktas mot denna typ av ofta biologiskt mycket aktiva ämnen. l riksdagens beslut med anledning av prop. 1983/842107 framhålls betydelsen av forskning rörande alternativa produktionsformer. Skogs- och jordbrukets forskningsråd har fått i uppdrag att upprätta ett program för denna forskning. Konsumenternas oro måste givetvis tas på allvar - redan av det skälet är återhållsamhet med kemiska medel i livsmedelsframställningen väl motiverad. Man kan dock inte bortse från att vissa kemiska medel utgör en ersättning för framställningsprocesser som i sig innebär större hälsorisker än det kemiska medlet. Ett exempel är att tillsätta rökessens i stället för att röka maten. Användning av konserveringsmedel kan vara att föredra framför riskerna med t. ex. mögelgifter. . En annan aktuell kvalitetsfråga är produktsortimemet. Det kan härvid konstateras att de senaste 10-15 årens utveckling inneburit bl. a. ett ökat sortiment av mjölkprodukter, vilket ökat konsumenternas valmöjligheter. Samtidigt finns på marknaden t. ex. charkuterivaror där man använder enklare råvaror än i förebilden men så långt möjligt söker avbilda en orginalprodukt. Ett exempel på en sådan produkt utgör den s. k. bogskinkan, som är ett billigare alternativ till vanlig skinka. Det bör dock framhållas att ett flertal originalprodukter är namnskyddade genom tidigare nämnda livsmedelsstandards. Vidare har bl. a. av prisskäl t. ex. vacuummörning av kött alltmer fått ersätta den naturliga mörningen genom hängning av köttet. En aktuell fråga är färskheten. Frågan har aktualiserats på grund av den ökade storskaligheten inom livsmedelsindustrin. Denna fråga har bl. a. tagits upp av Svenska Livsmedelsarbetareförbundet. Storskaligheten i sig har inneburit att man kunnat producera varorna till lägre kostnader än vad som annars varit fallet. Distributionsavstånden har emellertid ökat som en följd av storskaligheten. Detta innebär i sin tur att större krav ställs på varans hållbarhet. Varan är därmed mindre färsk när den når konsumenten och behov har uppkommit av tillsats av konserveringsmedel i t. ex. bröd. Ett sätt att öka brödets färskhet är givetvis större tillgång till lokala bageriet. Den senaste utvecklingen visar att bagerier kan ha möjlighet att konkurrera i vart fall för

sådana

viss del av brödsortimentet. Andra aktuella kvalitetsaspekter rör t. ex. strävandena till ett ökat kvalitetsmedvetande inom primärproduktionen t. ex. av slaktdjur. Lantbruksstyrelsen har fått regeringens uppdrag att i samråd med jordbruksnämnden och livsmedelsverket ge förslag om prisdifferentiering med hänsyn till sundheten hos svinbesättningarna. Likaså har avelsverksamheten på svinområdet betydelse för den framtida fläskkvalitén. När det gäller spannmål har nyligen kvalitetsbetalningssystemet med hänsyn till proteinhalt inom jordbruksprisregleringen skärpts. Behov av en sådan skärpning har uppkommit på grund av fallande proteinhalter i den svenska brödspannmålen och därmed försämrade bakningsegenskaper hos mjölet. Den fortsatta utvecklingen torde komma att ställa krav på ett utökat kvalitetsmedvetande hos och ett nära samarbete mellan alla dem som är verksamma inom livsmedelskedjan. Det gäller såväl primärproducenter

V

l76 Konsumentfrågor och livsmedlens kvalite SOU l984:86

som de som är verksamma inom industri, handel och storhushåll. Ett sådant ökat kvalitetsmedvetande torde komma att fordra en förstärkt information om livsmedlens kvalité, främst till konsumenterna.

Konsumentinflytande ijordbruksprisregleringen,

~ ‘ m. m.

7.3.1 Allmänt

Regler för prissättningen på jordbruksprodukter fastställs genom statliga beslut. Det vid fri prisbildning normala konsumentinflytandet genom konkurrensen är därmed till viss del satt ur spel. Inom jordbruksprisregleringen har andra vägar därför fått väljas för att tillgodose konsumenternas inflytande. Förhandlingsordningen behandlas i kap. l6. De jordbruksprisreglerade produkternas prisnivå fastställs av statsmakterna efter överläggningar mellan företrädare för staten, producenternas företrädare och jordbruksnämndens konsumentdelegation. Staten företräds vanligen av statens jordbruksnämnd och producenterna av Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. l kap. 3 lämnas en redovisning av hur överläggningarna går till. Konsumentdelegationen inrättades 1962 och hade till en början en mer rådgivande funktion. Sedan 1970-talets början har delegationen varit en med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation likvärdig överläggande part. Dess inflytande i praktiken har också efter hand förstärkts. Delegationen deltar såväl vid överläggningar inför en ny prisregleringsperiod som vid överläggningar under löpande prisregleringsperiod. Delegationen bestod fram till 1978 av tio ledamöter, därefter har den bestått av elva. Delegationens ledamöter utses av regeringen. För flertalet ledamöter har utsetts personliga suppleanter. Konsumentdelegationens nuvarande sammansättning framgår av fig. 7.l. Frågan om konsumentdelegationens ställning har varit föremål för statsmakternas överväganden vid flera tillfällen. När riksdagen 1977 fastställde riktlinjer för jordbrukspolitiken hade 1972 års jordbruksutredning föreslagit en översyn av konsumentdelegationens ställning och sammansättning. I prop. 1977/78: 19 anfördejordbruksministern följande. Jag vill understryka den stora betydelse som konsumentdelegationen spelar för utformningen av prisregleringen på jordbruksområdet. Genom delegationen får inte blott det renodlade konsumentintresset utan även förbrukarsidan insyn i och stora möjligheter att direkt påverka prisregleringens utformning. I delegationen kan en fortlöpande dialog föras mellan olika intressegrupper i dessa frågor. Självfallet bidrar detta till att vidga kännedomen om hur prisregleringssystemet fungerar. [anslutning till frågan om konsumentdelegationens ställning vill jag erinra om att det på jordbruksområdet utbildats en praxis, enligt vilken jordbruksnämnden eller en särskilt utsedd kommitté erhållit regeringens uppdrag att efter överläggningar med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation och jordbruksnämndens konsumentdelegation framlägga förslag angående prisregleringens utformning under kommande prisregleringsperiod. Överläggningarna har regelmässigt lett till över-

och livsmedlens kvalite 177 Konsumentfrågor

Fig. 7.1. konsumentdelegationens nuvarande sammansättning

Livsmedelshandeln

Livsmedelsindustrin

Riksdagsledamot (m)

Riksdagsledamot (s)

Ekonomisk expert

ordförande

[———Opartisk

LO

LO

TCO

SACO/SR

KF

enskommelse rörande såväl prisregleringsperiodens längd som det regelsystem m. m. som skall gälla. De på överenskommelsen grundade förslagen skall underställas regering och riksdag för godkännande. Förslagen har också i huvudsak godkänts av statsmakterna. På motsvarande sätt förs överläggningar angående regeltillämpningen under prisregleringsperioden.

inte , Den hittills tillämpade ordningen har fungerat tillfredsställande, varförjag Finner skäl att föreslå någon ändring. karaktären av överläggningar bör alltså bibehållas. Det bör också liksom hittills ankomma på regeringen att besluta om hur överläggningarna skall tillgå, vad de skall omfatta och hur staten skall vara representerad. lämnade propositionens uttalanden utan erinran. Riksdagen Riksdagen har därefter tagit upp frågan om konsumentdelegationens och sammansättning vid ytterligare tillfällen, dels på grund av ställning motioner dels på grund av ett förslag från riksda- (Mot. 1979/802936), gens revisorer (Försl. 1979/80:17). Därvid har föreslagits en översyn med mot att konsumentintressena i delegationen skulle reninriktning odlas från t. erx. industrins företrädare skulle inhämtas så att synpunkter i annan Vidare har föreslagits att översynen skulle behandla ordning. om att expertis och företrädare för konsufrågan näringsfysiologisk mentverket skulle ingå i delegationen.

12—Jordbruksoch livsmcdclspolitik

178 Konsumentfrågor och livsmedlens kvalite sdu l984:86

r —— Frågan om vidgade uppgifter för delegationen livsmedelssubventionernas - fördelning och namnändring vilken skulle markera delegationens av nämnden oberoende ställning —~ har också aktualiserats. Förslagen har inte föranlett någon särskild åtgärd från riksdagen

(JoU 1980/81 :6, rskr 37).

Sedan slutet av 1960-talet deltar konsumentdelegationen i socker- och fiskprisöverläggningarna, varvid dess roll är densamma som vid överläggningarna om priserna på övrigajordbruksprodukter. Konsumentföreträdare finns också i olika organ inom jordbruks- och fiskprisregleringama, t. ex. i regleringsföreningarna.

7.3.2 Konsumentdelegationens sammansättning

Som framgått har konsumentdelegationens sammansättning tagits upp till diskussion vid åtskilliga tillfällen. Redan vid delegationens tillkomst framfördes således synpukter om ytterligare intressen som skulle kunna vara företrädda i delegationen. Det gällde då närmast konsumentinstitutet (numera konsumentverket). Senare har förslag framförts i samma fråga och också om att näringsfysiologisk expertis borde finnas med i konsumentdelegationen. Å andra sidan har synpukter framförts om att delegationen borde renodlas, dvs. handels- och industriföreträdarna utgå. Därvid har i regel framhållits att synpunkter från handelns och industrins företrädare får inhämtas i annan ordning. Kommittén har begärt konsumentdelegationens yttrande i bl. a. frågan om delegationens sammansättning. Delegationens majoritet har i sitt svar anfört att givetvis bör rena konsumentintressen dominera inom delegationen. Det är dock till fördel för delegationen att som komplement ha tillgång till synpunkter från handeln och industrin. Systemet har i praktiken fungerat ganska smidigt. En av delegationens ledamöter har emellertid avvikande mening och anser att handelns och 1 industrins företrädare bör utgå ur delegationen eller adjungeras till den. Vid sidan av argumentet att konsumentdelegationen kan ha fördel av att inom sig ha tillgång till synpunkter från handeln och industrin kan konstateras den nyckelroll som konsumentkooperationens representant i delegationen intar. Kooperationen utgör landets enda konsumentorganisation av betydelse. Detta talar för att konsumentkooperationen även fortsättningsvis bör vara företrädd i delegationen. Kooperationen konkurrerar emellertid i handels- och industrileden med annan handel och industri. Det talar för att också denna handel och industri bör vara företrädd i konsumentdelegationen. Av det förhållandet att industriföreträdare ingår i delegationen följer emellertid att vissa företag, t. ex. Sockerbolaget, vilket utgör en motpart till konsumentdelegationen, genom sitt medlemskap i industriorganisationerna också är företrätt i konsumentdelegationen. Samma är förhållandet för vissa av lantbrukskooperationens industriföretag och andra företag som har verksamhet som faller under prisregleringen. Konsumentdelegationens sekretariat består f. n. av en sekreterare på deltid och en heltidsanställd expert. Därutöver har jordbruksnämnden och SPK att på begäran bistå delegationen. I sitt yttrande till kommittén

O. i

. Konsumentfrågor och livsmedlens kvalite 175

har delegationen begärt att sekretariatet framöver bör omfatta två - tre

handläggartjänster och en tjänst för skrivservice m. m. Genom att dela en eller flera tjänster med jordbruksnämnden eller SPK kan ojämnheter i arbetsbelastningen enligt delegationen jämnas ut.

7.4 Konsumentinflytande i livsmedelskedjans senare

led

Ett konsumentinflytande inom industri- och handelsleden är av stor betydelse bl. a. när det gäller att anpassa varor och tjänster till konsumenternas behov och önskemål. För detförsta har de individuella konsumenterna ett inflytande genom sina inköpsbeslut. De påverkar på så sätt direkt olika produkters utveckling och ger signaler till företagen som dessa har möjlighet att beakta i sina beslut. Hit hör också de synpunkter konsumenterna för fram i samband med sina inköp. Dessa klagomål och synpunkter kan föras tillbaka i distributionskedjorna till dem som är ansvariga för exempelvis produktutformningen i producentledet. Denna form av påverkan ligger inom ramen för ett marknadssystems normala funktionsmekanismer. I vilken utsträckning denna form för påverkan faktiskt leder till att konsumenternas behov och önskemål blir tillgodosedda blir bl. a. beroende av hur väl informerade konsumenterna är. Av betydelse är också hur väl överlagda deras inköpsbeslut är och i vilken utsträckning företagen är lyhörda för och villiga att anpassa sig till de signaler konsumenterna ger genom sina inköp. För att en styrning via konkurrens och marknadsmekanismer skall fungera väl är det bl. a. viktigt att ett tillräckligt antal konsumenter är väl informerade och fattar väl genomtänkta Det blir därigenom lönsamt för företagen att satsa på inköpsbeslut. produkter som väl svarar mot konsumenternas faktiska behov. . form konsu- - En andra för konsumentinflytande innebär att enskilda menter, konsumentrepresentanter eller grupper av konsumenter influerar företagens marknadsförutsättningar inte bara genom sina egna in- Opinionsledare, skribenter och debattörer i konsumentfråköpsbeslut. gor, lärare, samhällelig konsumentupplysning och allmän upplysningsverksamhet inom kost- och hälsoområdet är exempel på ett sådant inflytande som utgår från konsumenters intresse. En tredje form för konsumentinflytande inom livsmedelssystemet innebär en mer direkt medverkan för konsumenter eller konsumentrepresentanter i beslutsprocesserna i företagen. lnom de konsumentkooperativa företagen kan en sådan medverkan sägas följa av det sätt på vilket organisationerna som helhet är uppbyggda. Konsumenterna, medlemmarna, har ett inflytande genom stämmor, styrelse, butiksråd etc. Samråd med och ingripanden från konsumentverket och andra samhällsorgan möjliggör också ett konsumentinflytande liksom att företagen bl. a. i sitt produktutvecklingsarbete och vid sina sortimentsbeslut kan påverkas av nämnda allmänna opinionsbildning i konsumentfrågor i samhället. Medverkan i konsumentpaneler och synpunkter som lämnas i samband med marknadsundersökningar kan också ge konsumenterna

Konsumentfrågor och livsmedlens kvalite

ett visst inflytande. Hånvisningar på förpackningar leder också till att konsumenten själv tar kontakt med producenter och framför olika typer i av synpunkter på deras produkter. Sedan början av 1970-talet har prisregleringslagen (1956:236) varit i tillämpning. Under långa perioder har därvid —— för olika delar av näringslivet ——olika delar av lagen gällt. Således har under vissa perioder och för vissa varor rått prisstopp, under andra perioder högst-priser eller skyldighet att i förväg anmäla prishöjningar. Med dessa åtgärder har varit förknippad en omfattande överläggningsverksamhet. De företag som vid prisstopp eller högstprisreglering har önskat höja sina priser har haft att söka dispens hos SPK. SPKzs beslut i dispensfrågorna har i regel föregåtts av överläggningar med de berörda företagen eller deras företrädare. Likaså har, när anmälningsskyldighet för prishöjningar gällt, en anmälan till SPK om en planerad prishöjning i vissa fall föranlett SPK att inleda förhandlingar med företaget i fråga. Syftet med dessa förhandlingar har varit att begränsa prishöjningarna. Konsumentdelegationen har i sitt yttrande pekat på att det under perioder av allmän prisreglering pågår en omfattande överläggningsverksamhet mellan SPK samt industrin och handeln. Denna verksamhet, som ofta avser avsevärt större totalbelopp än de som omfattas av jordbruksprisöverläggningarna, äger rum utan institutionaliserat konsumentinflytande. En fråga som bör övervägas är om, och i så fall hur, konsumentinflytandet kan förstärkas i tider då prisbildningen inte är fri.

7.5 Informationsfrågan

Enligt direktiven skall kommittén överväga möjligheterna att förbättra insynen ijordbruksprisregleringen. Denna insyn torde för allmänhetens del främst ta sig uttryck i form av information om jordbruksprisregleringens syften och innehåll. Information om jordbruksprisregleringen ges f. n. främst genom jordbruksnämndens tidskrift Jordbruksekonomiska Meddelanden (JEM). Den finansieras till viss del av prenumerationsavgifter. Vidare finns visst broschyrmaterial utgivet av dåvarande statens lantbruksinformation. Detta organ upphörde emellertid 1983. Information inom prisregleringens ram ges vidare genom regleringsföreningarna och Svensk Matpotatiskontroll (SMAK). Denna information tar emellertid främst sikte på avsättningen av olika livsmedel. Viss ytterligare informationsverksamhet bekostas av medel inom jordbruksprisregleringen genom anslagen till upplysningsverksamhet och utvecklingsarbete samt djurhälsokontroll m. m. Frågan om bättre insyn i jordbruksprisregleringen har tidigare tagits upp dels av riksdagens revisorer i deras förslag till 1979/80 års riksmöte, dels i en motion till 1981/82 års riksmöte. Motionen innnehöll i första hand om mera enhetliga förslag årsredovisningar från regleringsföreningarna. Motionärerna ansåg vidare att en mera lättillgänglig redovisning av jordbruksprisregleringens innehåll borde komma till stånd.

Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité 181

Jordbruksutskottet framhöll med anledning av motionen att åtgärder för att göra regleringsföreningarnas årsredovisningar mera envidtagits hetliga. Utskottet påpekade vidare att jordbruksnämnden på regeringens uppdrag ger ut tidskriften JEM, som innehåller information av det slag som motionärerna önskat. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att motionen inte påkallade någon ytterligare åtgärd. Riksdagen biföll utskottets hemställan. I ett särskilt yttrande till utskottets betänkande pekade två ledamöter på behovet av en information som går längre än den information som förmedlas i JEM. l avvaktan på resultatet av de åtgärder som vidtagits ansåg sig ledamöterna dock inte vilja påyrka något särskilt uttalande från riksdagen. Behovet av information om jordbruksprisregleringen skiljer sig mellan olika målgrupper. En bredare allmänhet torde t. ex. inte ägna något större intresse åt prisregleringens innehåll och verkningssätt. Däremot torde denna målgrupp ha intresse av en översiktlig bild av prisbildningen i fråga om livsmedel. En mera begränsad grupp speciellt intresserade har sannolikt behov av en mera utförlig information om prispersoner Denna består sannolikt av dels jordbrukare, dels regleringen. grupp vilkas intressen mera är inriktade mot konsumentsidan. personer De beskrivna behoven av information om prisregleringen kan tillgodoses på flera vägar. En sådan väg är massmedia, som torde få möta den bredare allmänhetens informationsbehov. En annan väg är de fackliga organisationernas verksamhet. Även om information om prisregleringen till de mera engagerade inom jordbrukare- resp. konsumentkollektivet i första hand grupperna får sägas vara en facklig fråga för resp. grupp kan konstateras att i varje fall konsumenterna saknar något organ som tar på sig rollen att förmedla den information som behövs. För konsumentsidans del torde det därmed få ankomma på staten att ge denna information. l fråga om denna information uppkommer fmansieringsfrågor. Det kan då konstateras att statens jordbruksnämnd disponerar vissa medel för dels JEM, dels informationsverksamhet i övrigt. Någon nämnvärd ökning av dessa medel torde med hänsyn till det statsfinansiella läget f. n. inte kunna påräknas. Frågan är då om den nuvarande informationen är tillräcklig eller om den behöver ökas eller ändras och hur finansieringen skall ske.

7.6 Överväganden och förslag

Ett mål för jordbruks- och livsmedelspolitiken är att. konsumenterna skall ha tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser. Både kvalitets- och prisfrågan är därmed av central betydelse för livsmedelspolitiken. Den främsta garantin för en fortsatt hög och förbättrad Iivsmedelskvalite är enligt kommitténs mening ett gott kvalitetsmedvetande hos såväl konsumenter som dem som är verksamma i livsmedelskedjans olika led. Det kan vidare konstateras att ett omfattande kvalitetsarbete bedrivs av såväl myndigheterna genom bl. a. livsmedelslagstiftningen och prisreg-

i i

l82 Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité SOU l984:86

leringen som företagare och arbetstagare inom näringslivet. Kvalitetsarbetet bedrivs därvid inom såväl primärproduktionen, Iivsmedelsindustrin och handeln som storhushâllen. Denna strävan mot förbättrad livsmedelskvalité bör enligt kommitténs uppfattning starkt understödjas. Trots det allmänt sett goda läget i fråga om svenska livsmedels kvalité finns givetvis utrymme för förbättringar inom områåtskilliga den. Kommittén vill peka på de möjligheter som finns att i ökad omfattning använda kvalitetsbetalning inom prisregleringen. Dessa möjligheter bör tas tillvara. En gemensam satsning för förhöjd svensk livsmedelskvalité anser kommittén vara angelägen. Kommittén vill i sammanhanget peka på de risker för kvalitetsarbetet som vissa utslag av marknadsföringen medför. Det gäller här framför allt den inriktning av intresset som skett mot varornas pris. Denna inriktning har i alltför begränsad utsträckning haft någon motvikt i ett intresse för varornas kvalité. Vissa risker för livsmedelskvalitén har också enligt kommitténs mening uppstått genom de strukturförändringar som skett i livsmedelskedjan mot ökad storskalighet. Kommittén vill också understryka att man så långt möjligt vidtar åtgärder som minskar användningen av kemikalier i hela livsmedelskedjan. Frågan om livsmedlens kvalité är således av allra största betydelse. Samtidigt innehåller den åtskilliga aspekter av vilka flera är mycket komplicerade vilket bl. a. kommit fram i den aktuella debatten. Kommittén anser därför att hela denna fråga - som är och varit föremål för flera olika utredningar, bl. a. livsmedelskontrollutredningen, kemikommissionen, utredningen om användning av kemiska medel ijord- och liksom skogsbruket, undersökningar av andra organ och institutioner bör knytas samman i- hela dess vidd och nu göras till föremål för en samlad utvärdering. I fråga om nuvarande former för konsumeminflyrandet inom jordbruks- och ñskprisregleringen anser kommittén dessa i stort sett tillfredsställande. Någon större kritik har inte heller riktats mot dem. Kommittén anser det angeläget att konsumentintresset fortsättningsvis ges ett betydande inflytande såväl vid överläggningarna som i övrigt inom prisregleringen. instruktionen för jordbruksnämnden bör ändras så att den bättre avspeglar rådande praxis beträffande delegationens roll vid överläggningarna. Vad gäller konsumentdelegationens sammansättning anser kommittén mot bakgrund av de förslag om kostförändringar som kommittén redovisar i kap. 8 att delegationen bör förstärkas med näringsfysiologisk expertis. Kommittén anser att företrädare för industri och handel även fortsättningsvis kan ingå i delegationen. Det är då önskvärt att sådana personer utses att intressekonflikter kan undvikas. Konsumentdelegationen har föreslagit att dess personella resurser förstärks framöver. Enligt kommitténs mening är det angeläget att delegationen ges sådana resurser att den kan fylla sin roll som en med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation jämställd part. Utanför det prisreglerande området är prisbildningen i princip fri. Ett utökat konsumentinflytande för att bättre kunna följa upp avvägning mellan pris och kvalité på livsmedlen måste eftersträvas i livsmedelskedjans olika led. Att finna mera fasta former för ett sådant inflytande är

z x w v

Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité l83

angeläget. Dessa frågor kan tas upp inom ramen för den pågående konsumentpolitiska utredningen. Om så icke sker bör frågan om ökat konsumentinflytande tas upp i annan ordning. Ett stort informationsbehov finns för hela livsmedelssektorn och inte minst rörande jordbruksprisregleringen. En avsevärt förbättrad information kräver emellertid att särskilda resurser avsätts för ändamålet. Om så inte blir fallet måste berörda myndigheter ges i uppdrag att inom ramen för sina resurser svara för informationen och så långt som möjligt samverka.

sou 1984:86 185

8 Kost- och hälsofrågor

8.1 Direktiven m. m.

Som framhålls i livsmedelskommitténs direktiv har uppmärksamheten alltmer riktats mot den roll som födan har för hälsan. Konsumenterna bör därför enligt direktiven ha tillgång till från närings- och hälsosynpunkter tillfredsställande livsmedel till rimliga priser, men de bör också ha valmöjlighet mellan olika livsmedel. Enligt kommitténs direktiv är vidare en faktor av betydelse för ett vidgat livsmedelspolitiskt perspektiv den ökade medvetenheten om betydelsen av att konsumenterna får

tillgång _till livsmedel som främjar folkhälsan. \

Kost- och hälsofrågorna har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén. Gruppen har redovisat sina synpunkter och förslag i en särskild rapport . Redovisningen i det följande bygger i första hand på expertgruppens analyser. Kost- och hälsofrågor som sådana har endast mer sekundärt beaktats i tidigare jordbrukspolitiska beslut trots att näringsforskare vid upprepade tillfällen lagt fram förslag härom. Arbetet i 1942 års jordbrukskommine präglades av kristidens knapphet. Det gällde att få fram tillräckligt med livsmedel för att trygga försörjningen. Kommittén lät utföra beräkningar för en konsumtion som från näringsfysiologisk synpunkt ansågs vara tillfredsställande. Man tog därvid hänsyn till vad som då var känt om behoven av livsviktiga näringsämnen. Dessa beräkningar påverkade målsättningarna i fråga om produktionens omfattning i 1947 års jordbrukspolitiska beslut. Inför 1967 års jordbrukspolitiska beslut inhämtade man synpunkter från näringsfysiologiska experter. Dessa framlade en rad synpunkter och önskemål. De varnade bl. a. för den ökande näringsmässiga obalansen i konsumtionen. Propositionen innehöll dock inte något i fråga om kost och hälsa eller andra näringsfysiologiska synpunkter bortsett från hänvisning till att det råder stor livsmedelsbrist i många u-länder. Vidare konstaterades att_ det är påfrestningarna på ransoneringssystemet som, mera än näringsfysiologiska krav, avgör vilka förändringar som kan genomföras under en avspärrning. 1983 års livsmedels- Inför 1977 ârs jordbrukspolitiska beslut uttalades krav från näringskommitté Ra on mm forskarna av såväl konsumtion som produktion av

expengruppe:1)‘;6rk0st_

på förändringar livsmedel i Sverige för att få en näringsmässigt bättre kost. Kraven då var och hälsofl-ågor (D5 jo i stort sett de som fortfarande är aktuella, nämligen minskad konsumtion 1984:9).

i

186 . Kosr och hälsofrâgor SOU l984:86 x

av fett och socker och ökad konsumtion av frukt och grönsaker, potatis, bröd, fettfattiga mejeriprodukter samt fisk. Utredningen inför 1977 års jordbrukspolitiska beslut anförde att påverkan på kostvanorna främst var en fråga om upplysning och information. Det anfördes att de dåvarande livsmedelssubventionerna inte var helt riktigt avvägda om deras syfte var att påverka konsumtionsvanorna i en från näringssynpunkt önskvärd riktning. Det var dock svårt, ansåg utredningen, att använda subventionerna som styrinstrument i detta avseende, eftersom jordbruksprisregleringen inte omfattar alla livsmedel. statsmakterna uttalade sedan att upplysning bör vara huvudmedlet i strävandena att förbättra kostvanorna.

8.2 Nutritionspolitik i andra länder

FAO och WHO ägnar näringsfrågorna stort intresse alltsedan livsmedelskonferensen i Rom 1974. Man anser att kostfrågorna är vår tids största hälsoproblem i såväl u-länder som i-länder och rekommenderar därför alla länder att i interdepartementala organ fastställa en nationell livsmedelspolitik som främjar folkhälsan. l en rad industriländer, med förhållanden som liknar dem i Sverige, har man påbörjat eller är i färd med att skapa en sådan nutritionspolitik. Genomgående förordas en minskad konsumtion av fett och socker, i vissa fall även av salt. En ökad andel av fleromättade fettsyror i fettet förordas i flera länder liksom ökat intag av stärkelse och kostñberrika livsmedel. lnskränkningar i marknadsföring och konsumtion av sötsaker, alkohol och tobak förordas i flera länder. Genomgående pekar man på behovet av grundläggande utbildning i kost- och näringsfrågor till alla människor och på behovet av fortlöpande information om livsmedlen och deras rätta användning. Vissa yrkesgrupper är särskilt betydelsefulla i sammanhanget, bl. a. lärare, vårdpersonal och de som på olika sätt arbetar med livsmedel. Subventioner eller avgifter som direkta styrmedel för konsumtionen diskuteras i många fall men används förhållandevis sparsamt.

8.3 Sambandet mellan kost och hälsa

8.3.1 Behov och konsumtion

Flertalet människor i dagens samhälle har genom och mekanisering ändrade livsformer ett fysiskt sett lättare och därmed mindre energikrävande arbete än tidigare. Problemet är att vårt behov av livsviktiga näringsämnen, som protein, vitaminer och mineralämnen, är oberoende av om vi har tungt eller lätt arbete. l äldre tider när man hade tungt arbete behövde man mycket energi. Klarade man energiförsörjningen fick man i praktiken också alla de näringsämnen man behövde, särskilt med de livsmedel som då dominerade kosthållet. Nu har vi ett mindre energibe- Världshälsoorganisationen hov och om vi då inte sätter samman kosten på ett bra sätt kan vi riskera

x i . - L SOU . L Kost och

1§84:8§ V hälsofrâgor,

- Ju mindre brist på viktiga näringsämnen eller ett för stort energiintag. vi äter desto viktigare är det vad vi äter. Den hunger vi känner är efter energi, inte efter specifika näringsämnen. Vi kan således inte lita på att vi instinktivt väljer en kost som motsvarar våra behov. Med de många möjligheter att välja livsmedel som står dagens konsument till buds spelar kunskaperna en stor roll när det gäller att sätta samman en bra kost. Med bristande kunskaper är det lätt att välja en fett- och sockerrik kost. Den blir inte bara onödigt energität (mycket energi per gram vara). Den kan också ha andra icke önskvärda effekter. Under l900-talet har vår konsumtion ändrats i väsentliga avseenden och på ett sätt som delvis går emot vad som enligt näringsexpertis är önskvärt med hänsyn till den nämnda utvecklingen i samhället (fig. 8.1). Vår användning av de tidigare dominerande baslivsmedlen bröd och andra spannmålsprodukter, potatis och rotfrukter har minskat påtagligt. Deras plats i konsumtionen har till stor del ersatts genom ökad konsumtion av socker- och fettrika produkter, som är energitäta, samt i någon mån av kött. Detta har haft konsekvenser för vårt intag av näringsämnen. Vi behöver enligt expertisen en mera näringstät kost, dvs. mat som ger mycket näringsämnen per energienhet.

Fig. 8.1. Fördelning av energigivande näringsämnen 1880-1980 100% ——————————————————————— — —1oo%

n stärkelse -

50 °/o 50 0/0

Fett

Protein L ________________________ __ 1880 1900 1920 1940 1960 1980

Andelen energifrân protein av det totala energiintaget har inte ändrats utan ligger mellan 12 och 15 E% (energiprocent). Andelen animaliskt protein har ökat och utgör i dag ca två tredjedelar av hela proteinintaget. Det bör dock noteras att den andelen alltid varit stor i den nordiska kosttraditionen. _ Fettets andel av energin har ökat högst betydligt. Vid seklets början låg den vid ca 20 E%. Det senaste decenniet har den legat vid 40 E%. Kolhydraternas andel har minskat kraftigt. De svarar nu för knappt hälften av energin. Det har även skett förskjutningar inom kolhydratgruppen. Vid seklets början var konsumtionen av stärkelse i form av bröd och andra spannmálsprodukter, potatis samt rotfrukter dubbelt så

i i

188 Kost och hälsofrâgor _

Fig. 8.2. Dädsfallens proportionella fördelning på större dödsorsaksgrupper inom varjefemârs âldersklass 1974-] 978

Kvinnor o/0 Dödstal Ärligt antal Ålder 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 per 100000 dödsfall

11111 30—34 31 I 3:1:7: 67 205 _ 12 111: 25-29 : 2 49 153 11111211

°/o0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100

hög som den är i dag. Andelen sockeri kolhydraterna ökade under seklets tidigare del. Den aktuella andelen är Omtvistad då svinnets omfattning är oklar. Det är dock sannolikt att socker nu svarar för 15-18 °/o av det totala energiintaget. Vid seklets var dess andel betydligt lägre. Allt detta

början

tillsammans innebär att vi nu har en kost som är mera energität och mindre näringstät. Detta kan ta sig uttryck i såväl överkonsumtion av energi som underkonsumtion av viktiga näringsämnen.

8.3.2 Sjukdomspanoramat

Obalansen mellan å ena sidan behov av energi och näringsämnen och å andra sidan konsumtionen utgör grunden för olika besvär och sjukdomar som enligt expertgruppen dominerar sjukdomspanoramat i dagens samhälle. I det följande återges expertgruppens syn på denna fråga, se även fig. 8.2.

SOU l984:86 Kost och hälsofrâgor 189 ›

Män › Dödstal Årligt antal % Ålder 0 10 20 30 40 50 60 70 ao 90100 per100 000 dödsfall

32 46 102

s 1191 43679 %0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100

ischemisk Hjärnans kärl- Restgrupp av hjärtä hjärtsjukdom sjukdomar kärlsjukdom

Respirations- Tumörer Restgrupp av m Olycksfall

- j: sjukdomar sjukdomar och våld

De vanligaste dödsorsakerna i Sverige år 1981 var följande, uttryckta i procent. män kvinnor

I högre åldersgrupper är hjärt-kärlsjukdomar den vanligaste dödsorsaken, för männen redan från 45-årsåldern. l alla industriländer har man noterat en nedgång i frekvensen hjärnblödning. Detta kan till stor del tillskrivas tidig upptäckt av högt blodtryck och den allmänna användningen av blodtryckssänkande medel. Hjärt- och kärlsjukdomar ärjämte yttre skador och psykiska besvär ofta alkoholbetingade - de vanligaste orsakerna till sluten vård vid våra sjukhus. Enbart den första gruppen tar i anspråk 30 % av vårddagarna. Akut hjärtinfarkt är vanligast bland män i åldrarna 45-74 år. Därefter blir cirkulationsstörningar i hjärnan vanligare. Hos drabbade kvinnor är dessa senare störningar vanligare än hjärtinfarkt även i yngre åldrar. Bland kvinnorna dominerar elakartade tumörer under hela perioden mellan 15 och 65 års ålder. Bland män i yngre åldrar dominerar skador

-,_.-_f_ .:.v..—_..V r. . .7. “w x I “

V190 Kost och hälsofrâgor - sou 19:34:35

inkl. självmord som dödsorsak. Det bör noteras att infektioner, som tidigare var en framträdande dödsorsak, numera ryms inom gruppen alla övriga orsaker tillsammans”. Som orsak till förtidspensionering kommer i första hand sjukdomar i rörelseorganen och därefter sjukdomar i cirkulationsorganen, psykiska besvär och skador. Överkonsumtion av energi - oberoende av från vilket näringsämne kommer - leder till fetma. Den ökar i sin tur risken för komenergin plikationer av olika slag. Även om mekanismerna inte i detalj är kända är det väl belagt att risken för åderförkalkning, högt blodtryck, gallsten, äldersdiabetes, ledsjukdomar, olycksfall och psykisk ohälsa ökar vid fetma. Överkonsumtion av mättarfett leder i många fall till höga blodfetthalter, åderförkalkning och infarkt. Indirekt kan det också påverka blodtrycket. Ett stort totalt fettintag anses också bidra till utvecklingen av vissa former av cancer. Sockerkonsumtionen har klart samband med tandsjukdomarna karies och parodontit (tandlossning). Det betydelsefulla för bakteriernas angrepp på tänderna är hur ofta man äter socker. I praktiken finns det ett samband mellan denna frekvens och mängden socker som man konsumerar. Stor konsumtion av saltkan hos många människor vara en faktor som -7 . A ökar risken för högt blodtryck, som är en folksjukdom i dagens samhälle. Underkonsumtion genom för liten mängd mat eller genom för låg näringstäthet hos maten tar sig olika uttryck. Bris! på energi och protein leder till avmagring. Det är det stora u-landsproblemet men förekommer också hos oss. På senare tid har den s. k. institutionssvälten uppmärksammats. Den beror bl. a. på olämplig arbetsordning som medför att måltiderna trängs ihop på alltför kort tid under dagen så att patienterna inte hinner bli hungriga mellan målen och därför äter för litet. Det finns också människor som så feltolkar kostrekommendationerna att de själva och framför allt deras småbarn faktiskt utsätts för undernäring. För litet intag av järn leder till blodbrist, som varit ett stort problem hos kvinnor i fertil ålder. Läget är nu klart bättre, bl. a. genom järnberikningen av mjöl men kräver fortsatt uppmärksamhet. För litet intag av kalcium och/eller D-vitamin misstänks vara faktorer bakom benskörhet, som drabbar framför allt äldre. Lårbensbrott är ett vanligt problem. Vård av patienter med lårbensbrott svarar för en av de största posterna i sjukvårdskostnaderna idag. Mineralämnen och vitaminer är nödvändiga att tillföra med födan. Dessa ämnen har upptäckts genom de symptom som brist på dem har gett upphov till. Bristsymptomen är ibland specifika; t. ex. ger jodbrist struma. I andra fall resulterar en otillräcklig tillförsel i ospeciñka symptom som trötthet eller ökad mottaglighet för infektioner. Man känner rätt väl de mängder av olika ämnen som behöver tillföras för att man inte skall riskera några bristsymptom. Det kan emellertid vara svårt att fastställa de optimala mängder som behövs för att vi skall fungera som bäst. Man måste därför försäkra sig om en allsidigt sammansatt kost som ger bästa näringstrygghet. För många grupper i vårt samhälle är situationen i detta avseende ännu inte tillfredsställande.

i i .i i I 7

sou 7191

.Kost

1984:86 och hälsofrágor

Kostfiber är en fraktion av växtdelar som inte smälts i magsäcktunntarm. Fiber har betydelse för att ge volym åt maten, vilket bl. a. gör det lättare för matsmältningsapparaten att transportera tarminnehållet. För litet fiber i maten medför lätt förstoppning, vilket också är en “folksjukdom. Den ökade packningen i grovtarmen kan också ge utbuktningar på tarmväggen, divertiklar. Förstoppning misstänks också öka risken för grovtarmscancer.

8.4 Närings- och kostrekommendationer

Den enskilda individens exakta behov av energi och näring i en viss situation kan endast fastställas genom omfattande, långvariga kontrollförsök. Det finns en betydande variation mellan olika individer. Genom att ställa samman data från många individer och grupper av människor har man emellertid kunnat få fram rekommendationer om önskvärt dagligt intag av energi och näringsämnen för män och kvinnor i olika åldersgrupper. I sådana näringsrekommendationer lägger man in säkerhetsmarginaler så att de skall gälla för huvudparten av befolkningen, t. ex. för 95 °/o av individerna. Det bör observeras att om en individ eller en grupp har ett intag som är något lägre än det rekommenderade betyder detta inte automatiskt att vederbörande lider brist. Näringsrekommendationer har två principiellt skilda användningsområden. När man planerar en kost beräknar man näringsinnehållet i den och justerar sammansättningen så att den överensstämmer med rekommendationerna. Man kan då vara säker på att majoriteten av konsumenterna får vad de behöver. Vid värdering av en kostjämför man dess näringsinnehåll med rekommendationerna. Är intaget enligt kostundersökningen under de rekommenderade nivåerna kan man befara att vissa konsumenter visar brist i ett eller flera avseenden. Kostrekommendationer är avsedda för praktiskt bruk. De beaktar kosten i dess helhet och ger konkreta rekommendationer om kostens sammansättning och om val av livsmedel. l den s. k. MEK-rapporten, utgiven l97l (reviderad 1975 och 1978) av socialstyrelsens medicinska expertgrupp för kost och motion och som f. n. är föremål för översyn, ingår rekommendationer av båda slagen. I viss utsträckning kan närings- och kostrekommendationer kombineras. Så har skett i de aktuella svenska näringsrekommendationerna, utgivna av livsmedelsverket 1981. De innehåller även vissa kostrekommendationer.

8.5 Önskvärda förändringar i konsumtionen

Med utgångspunkt från sjukdomspanoramat och statistiken över dödsorsaker i vårt land är vissa förändringar i konsumtionen angelägna. Kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor har i sin rapport angett önskvärda förändringar i konsumtionen fram till år 2000. Ett etappmål har angetts för är 1990.

192 Kost och hälsofrågor

8.5.1 Energiintaget

Energiintaget bör anpassas till energibehovet. Denna målsättning missuppfattas ibland som en allmän rekommendation att minska energiintaget. Endast för den överviktige är en minskning nödvändig. Det är i många fall önskvärt med ökad fysisk aktivitet. En sådan medför ett ökat energibehov, vilket gör det möjligt att nå energibalans med en större konsumtion och bättre näringsbalans.

8.5.2 Proteinkonsumtionen

Proteinintaget bör vara oförändrat inom l0-l5 E°/0. De konkreta ändringar i konsumtionsmönstret som expertgruppen föreslår i det följande leder till en viss ökning av pioteinkonsumtionen, främst av vegetabiliskt

protein. Ökningen ligger dock helt inom lämpliga gränser.

8.5.3 Fettkonsumtionen

Fettintaget bör minskas med en mängd motsvarande 5E% till år 1990 och därefter en fortsatt minskning så att fettet år 2000 svarar för ca 30 % av energiintaget. Det är viktigast att minska intaget av mättat fett. En viss

reell ökning av det fleromättade fettet på bekostnad av det mättade fettet

är önskvärd. Hur långt en sådan ändring kan drivas är beroende av de tekniska förutsättningarna i livsmedelsproduktionen och tillgången på linolsyrerika oljor. Det genomsnittliga intaget av kolesterol ligger på en acceptabel nivå. De som står under behandling för höga blodfetthalter måste dock minska sitt kolesterolintag. Beräknat på en genomsnittlig ”konsumtion” av 12,1 MJ (2 900 kcal) per person och dag betyder detta en minskning med ca 15 g per person och dag. Denna minskning måste fördelas på de livsmedelsgrupper i kostcirkeln som svarar för huvudparten av kostens fettinnehåll. En likformig minskning över dessa grupper är dock inte möjlig. Fettintaget från kött-, fisk- och ägg-gruppen bör minskas med 2 g per person och dag. Nuvarande konsumtion av kött och ägg bör kunna bibehållas. Fetthalten i kött och fläsk bör inte sänkas ytterligare, då en alltför låg fetthalt lätt blir negativ för den smakmässiga kvalitén. Minskningen av fettintaget från denna grupp bör därför främst åstadkommas genom att fetthalten i charkuterivaror och köttfärs med mera än genomsnittlig fetthalt reduceras så mycket som är tekniskt och kvalitetsmässigt möjligt. Överskottsfett från slakterierna bör enligt expertgruppen kunna ersätta viss mängd importerat fett i margarintillverkningen eller användas för tekniska ändamål. Intaget av fett från mjölk och 0st bör minskas med 4 g per person och dag. Detta förutsätter en förskjutning av mjölkkonsumtionen från f. n. två tredjedelar standardmjölk och en tredjedel lättmjölk till en tredjedel standardmjölk, en tredjedel mjölk med 1% fetthalt och en tredjedel

SÖU 1984:86 Kost och 1935,

hälsofrågor

lättmjölk samt motsvarande fördelning för ñlprodukterna. En förskjutning i ostkonsumtionen mot större andel magra ostar förordas också. Expertgruppen utgår också från att den totala konsumtionen av mjölk därvid inte påverkas. Expertgruppen föreslår en ökad prisdifferentiering med en successiv höjning av priset på standardmjölk och en sänkning av priset på de magrare mjölktyperna. Denna bör avvägas och successivt anpassas så att den innebär oförändrade inkomster för producenter och handel samt också en i genomsnitt oförändrad kostnad för konsumenterna. En liknande prisförskjutning för ost med olika fetthalt förordas också.

Fettintaget från matfett inkl. smör och bagerifett bör minska med 9 g

per person och dag. Tre vägar kan härvid utnyttjas samtidigt. Cl l0% minskning i användning av matfett såväl på smörgås som i matlagning. D En ändring av fetthalten i vanligt matfett från nuvarande standard med 80 °/o till 75 °/o fett. EI En ökad användning av minarin. Det utgör f. n. 7,5 % av totala mängden matfett, vilket bör öka till 20 %.

Viss ökning av mängden fleromättat fett i margarin och ökad konsumtion därav i stället för rent smör bör eftersträvas. Gruppen har redovisat vissa vägar att ta tillvara det mjölkfett som friställs genom ökad förbrukning av magra mjölk- och osttyper. Den främsta vägen är enligt gruppens mening att använda det friställda mjölkfettet vid margarintillverkning i stället för kokosfett och hydrogenerad sojaolja. Målsättningen innebär att 1982 års medelkonsumtion om 36 g 80-procentigt margarin och 3 g 40-procentigt minarin (totalt 30 g fett) år 1990 har ändrats till 26 g 75-procentigt margarin och 6 g minarin (totalt 22 g fett inkl. 5 g smörfett). Smör bör ha minskat från 10 g till 9 g per person och dag. Även smöret bör då hålla 75 % fetthalt.

8.5.4 Konsumtionen av raffinerade sockerarter

Konsumtionen av raffinerade sockerarter motsvarar enligt tillgänglig statistik ca 16 E%. Enligt uppgifter som Sockerbolaget lämnat motsvarar sockerkonsumtionen endast omkring 10 E%. Mot denna bakgrund är det viktigt att få fram säkra uppgifter om den faktiska konsumtionen av de raffinerade sockerarterna. Expertgruppen är dock av den uppfattningen att konsumtionen f. n. överstiger 13 E%. Intaget av raffinerade sockerarter bör minskas fram till år 1990 med en mängd som motsvarar 3 E%, vilket motsvarar ca 20 g per person och dag. Därefter krävs säkrare konsumtionsdata som underlag för rekommendationer om fortsatta förändringar. Dessa bör leda till att konsumtionen år 2000 svarar för högst 10 °/o av det totala energiintaget. Sänkningen av sockerkonsumtionen bör i första hand fördelas på produktgrupper som hushållssocker, söta läskedrycker, choklad och konfektyrer samt konditorivaror. Det kan ske dels genom minskad konsumtion av produkterna, dels genom sänkt sockerhalt i dem.

13 - Jordbruks och livsmcdelspolitik

i

*Å 194 Kostiocih hälsofrâgor sou 1984:86

Det bör observeras att socker i- vissa produkter fungerar som konser- ‘ veringsmedel genom att binda vatten. I sådana fall bör man väga för- och nackdelar med sockerandvändning resp. användning av konserveringsmedel eller kyla.

Åtgärder som påverkar konsumentpriset på socker och sockerrika

‘ Erfarenheter produkter bör enligt expertgruppen övervägas. från Norge visar en klart minskad sockerförbrukning under en period med högt sockerpris.

8.5.5 Stärkelsekonsumtionen

Stärkelsekonsumtionen bör enligt expertgruppen ökas för att ersätta den minskning i energiintaget som sker genom minskat intag av fett och raffinerade sockerarter, sålunda motsvarande 8 E% eller ca 60 g per person och dag fram till 1990. Därefter bör en fortsatt ökning ske så att stärkelseintaget år 2000 svarar för 45-50 E%. En ökning av stärkelsekonsumtionen kan främst ske genom ökad konsumtion av spannmålsprodukter, potatis och rotfrukter. Proportionerna mellan produktslagen kan variera. Förslagsvis kan man lägga 40 g på bröd och andra spannmålsprodukter samt 20 g på potatis och rotfrukter. Detta motsvarar en ökad konsumtion på ca 50 g mjöl eller 75 g mjukt matbröd, dvs. två å tre skivor mjukt bröd per dag eller motsvarande

mängd hårt bröd. Ökningen bör helst ske i form av produkter med hög

utmalningsgrad. Grynprodukter, ris m. m. kan svara för en del av denna ökade stärkelsekonsumtion. Även om man ökar konsumtionen av bröd och andra spannmålsprodukter enligt ovan, dvs. med ca 35 % av dagens konsumtion, skulle detta ändå inte föra oss upp till den nivå vi hade vid tiden för andra världskriget. Det bör dock noteras att mjölförbrukningen ökat sedan 1968 med ca 30 % vid i stort sett oförändrat inköp av bröd. Produktutvecklingen bör inriktas på att ge konsumenterna god tillgång till bröd vars färskhet och andra kvalitetsegenskaper svarar mot kraven och som tilltalar smaken. Expertgruppen anger att bröd vid en internationell jämförelse synes vara dyrare i Sverige än i många andra länder. Enligt gruppens mening är det därför med sänkta brödpriser så att konsumtionen kan angeläget ökas Om 20 g stärkelse konsumeras i form av potatis och rotfrukter motsvarar detta en konsumtionsökning med ca 75-100 g potatis plus 25-50 g

rotfrukter per person och dag. Ökningen med 100 g potatis motsvarar

ungefär 50 % av nuvarande ”konsumtion”. Den faktiska konsumtionen

är sannolikt lägre då svinnet av potatis är stort. Ökningen blir därigenom

än mer betydelsefull och förutsätter betydligt förbättrad kvalité på pota- US.

8.5.6 Kostfiberkonsumtionen

Intaget av kostñber bör ökas med 7-8 gper dag fram till 1990 och därefter

med så mycket att kostñberintaget år 2000 är 30-35 g per dag. Ökningen

i .V i i i i i

Kost och hälsofrâgori

bör ske både genom mer fiberrika spannmålsprodukter, t. ex. fullkornsprodukter, som har särskilt gynnsam effekt på grovtarmens funktion, och genom mer grönsaker inkl. ärter och bönor samt frukt och bär. Dessas fibrer har gynnsam effekt på blodfett och blodsockerreglering.

8.5.7 Saltkonsumtionen

Saltintaget bör minskas med ca 1-2 gper dag fram till år 1990 och därefter med så mycket att saltintaget år 2000 genomsnittligt är högst 7-8 g per dag. Denna rekommendation syftar till att hejda en tendens till ökad saltkonsumtion dels genom att stimulera industrin till utveckling av produkter med lägre salthalt, vilket ökar valmöjligheterna för dem som riskerar eller redan har högt blodtryck, dels genom att avråda från onödig saltning i hushållen.

8.5.8 Alkohol

Alkohol är inte ett näringsämne i vanlig mening, trots att alkohol vid konsumtion ger mycket energi. Kalkyler säger att alkoholkonsumtionen i Sverige i genomsnitt svarar för ca 3 E%. Räknat på den vuxna befolk- _ ningen torde det motsvara ca 4,5 E%. Konsumtionen är mycket ojämnt i fördelad. Många människor konsumerar ingen alkohol alls, andra grupper torde ha ett intag motsvarande 10-15 E%. - Fysiologiskt sett kan alkohol i måttliga mängder stimulera aptiten och g t vara förenligt med sunda kostvanor. Hög alkoholkonsumtion leder däremot till obalans i näringsintaget, livsmedelsvalet och mâltidsordningen. Alkoholen bidrar då till utvecklingen av flera av de sjukdomar som har samband med kosten, t. ex. fetma, åderförkalkning, högt blodtryck och cancer. På grund av alkoholens specifika skadeverkningar är alkoholfrågorna sedan länge föremål för omfattande åtgärder från samhällets sida. Även från näringssynpunkt är det alltså angeläget att alkoholkonsumtionen begränsas så mycket som möjligt.

8.6 Olika vägar att påverka konsumtionen

För att påverka konsumtionen och åstadkomma hälsosammare kostvanor måste många olika åtgärder sättas in. Dessa måste samverka i en bestämd riktning för att man skall nå resultat. Flera av åtgärderna kan medföra kostnader. Expertgruppen framhål-

ler dock att de på någon sikt ändå är lönsamma för samhället genom A, s

i bättre hälsa hos många människor.

8.6.1 - konsumentekonomi

Prispolitik

Det föreligger, som framhållits bl. a. i 1977 årsjordbrukspolitiska beslut, svårigheter att använda prispolitiken som styrmedel med utgångspunkt från näringssynpunkter beroende på att endast en del av livsmedlen ingår i jordbruksprisregleringen. Det torde dock vara möjligt att med en

l

1-96 Kost och hälsofrågor sou I984:86

målmedveten nutritionspolitik som bakgrund använda det prispolitiska instrumentet mera än hittills. I varje fall bör de prispolitiska åtgärder som vidtas inte motverka de nutritionspolitiska målsättningarna. Det bör helst vara ekonomiskt tilltalande för konsumenten att handla näringsmässigt förnuftigt. Det betyder bl. a. att produkter som det är angeläget att öka konsumtionen av borde ha ett fördelaktigt pris i förhållande till de energitäta, fett- och sockerrika produkter som vi bör minska på. En central fråga är då att fett och andra näringsämnen produceras tillsammans i flera viktiga livsmedel. Skall producenterna ta fram magra produktvarianter bör det enligt gruppen vara ekonomiskt intressant för dem att göra det. Detta dilemma kan knappast lösas utan att hänsyn tas härtill i prispolitiken. Det är också angeläget att information m. m. till konsumenterna inte ensidigt fixeras vid priset pá livsmedlen utan denna starkt framhåller betydelsen av goda näringsegenskaper hos produkterna.

8.6.2 Produktutveckling och kvalitetsarbete

Expertgruppen har i sin rapport givit en rad exempel på angelägen produktutveckling inom olika livsmedelsgrupper. Den har också diskuterat kvalitetsaspekter på livsmedelshanteringen. Gruppen framhåller att det är näringsmässigt viktigt att önskvärda livsmedel har bra hanteringsegenskaper och en god ätkvalité. l livsmedelspolitiska sammanhang bör detta alltid beaktas liksom i satsningar inom forskning och utveckling.

8.6.3 Livsmedelslagstiftningen

Expertgruppen föreslår att livsmedelsverkets möjligheter att fastställa standards för olika livsmedel utnyttjas i syfte att anpassa produkterna till minskat fett- och sockerinnehåll. Ett nytt märkningssystem bör kunna prövas som kompletterar uppgiften om halten av ett näringsämne, t. ex. fett, med märket L (Låg), M (Medel) eller H (Hög). Då anges halten i förhållande till vad som är normalt för varugruppen. Expertgruppen ger några konkreta förslag till ändring av den lagstadgade sammansättningen hos produkterna. Smör och margarin föreslås få en minimihalt på 75 % fett i stället för nuvarande 80. Föreskrifter om deklarationer på produkterna är i dag främst utformade med tanke på livsmedelskontrollen. De är inte alltid förstâeliga för konsumenterna. Detta problem bör studeras vidare.

8.6.4 Utbildningen i kostfrâgor

Konsumenterna skall enligt direktiven till kommittén ha valfrihet bland livsmedlen på marknaden. En viktig förutsättning för ändring av otillfredsställande kostvanor är att konsumenterna har tillräcklig utbildning på kostområdet. Det gäller att ha kunskaper om såväl de näringsmässiga behoven som livsmedlens sammansättning, deras hantering, tillagning och kombination till bra sammansatt mat.

SOUl984:86 . g- i Kost och hälsofrâgoár- 197

8.6.4.1 Skolan

Skolan har ett stort ansvar för utbildningen i kostfrågor. En bättre grundutbildning om matens betydelse för hälsa och prestationsförmåga samt för livsglädje och trivsel skulle ge maten en mer framträdande plats i konsumtionen än den har idag. I många hushåll prioriteras den lågt i förhållande till andra konsumtionsområden. Det finns ett positivt samband mellan högre utbildning och bra matvanor. Däremot finns det inget som pekar på att hög inkomst i sig garanterar att man äter bra. Kost-hälsa-aspekterna bör finnas med i undervisningen redan från första början. Det är angeläget att personal och lärare vid fritidshem och förskolor i sin utbildning får lära sig tillräckligt i ämnet för att kunna överföra goda matvanor och motiv för dessa till barnen. l den aktuella läroplanen för grundskolan (Lgr 80) anses kost-näringsområdet betydelsefullt. Där sägs uttryckligen att ämnet hemkunskap bör finnas i samtliga tre stadier samt att möjligheterna att integrera ämnet i andra ämnen, t. ex. kemi, biologi och ekonomi, bör utnyttjas. l praktiken ägnas emellertid endast några få procent av den totala undervisningstiden i hela grundskolan åt ämnet hemkunskap. Viss del av tiden skall då nyttjas för annat än kostundervisning, t. ex. vård av textilier. I vad mån kosten och hälsan berörs i andra läroämnen är helt beroende av lärarnas utbildning och personliga engagemang och växlar mycket mellan olika skolor. l gymnasieskolan meddelas ingen undervisning i kost- och näringslära med undantag för vissa yrkesinriktade linjer.

8.6.4.2 Skolmåltiderna

Skolmåltiderna är viktiga, dels för att ge eleverna den näring de behöver för att orka med skolarbetet, dels för att ge dem ett sunt kostmönster. Det varierar idag mycket mellan olika kommuners satsning på skolmaten. Skolmåltiden utnyttjas inte heller som pedagogiskt instrument i den utsträckning som vore önskvärt. Det är angeläget att den mat som serveras i skolorna är god och vällagad. Undersökningar har visat att många barn äter alltför lite av maten och i vissa fall hellre mättar sig vid en näraliggande kiosk än i matsalen.

8.6.4.3 Storhushållen

Många vuxna äter också minst ett mål under arbetsdagen utanför hemmet. Storhushållen har fått ett ökat ansvar för svenska folkets kost och näring. Utbildningen av storhushållspersonal har inte anpassats till detta.

8.6.4.4 Hälso- och sjukvården m. m.

Enligt den nya hälso- och sjukvårdslagen har sjukvårdshuvudmännen fått ett vidgat ansvar för befolkningens hälsa och är ålagda att bedriva ett sjukdomsförebyggande arbete. Detta innebär bl. a. att sjukvårdsper-

I i i i

Kostoch hälsofirågor g .A

sonalen är skyldig att informera de vårdsökande om faktorer som påverkar deras hälsa, även på kostområdet. Detta förutsätter att de som är sysselsatta i sjukvården har kunskaper på detta område vilket i hög grad saknas idag. Kost- och näringsupplysningen inom primärvården behöver enligt expertgruppen byggas ut väsentligt. På sjukhusen underskattas ofta enligt gruppen matens betydelse för tillfrisknandet. God och näringsriktig mat är ett viktigt led i terapin vid alla sjukdomar. Gruppen påpekar att måltiderna av arbetsorganisatoriska skäl ibland trängs ihop under åtta timmar. Patienterna hinner då enligt gruppens mening inte bli och sjukhussvält förekommer. Ett dåligt näringsintag riskerar hungriga, att förlänga vårdtiden. Förutom att maten har ett direkt inflytande på tillfrisknandet genom både fysisk och psykisk påverkan, har sjukvården ett pedagogiskt ansvar att förmedla goda matvanor.

8.6.5 Informationen ett viktigt instrument

Kommitténs kost- och hälsogrupp understryker behovet av insatser på bred front. Det betyder att många parter i samhälle och näringsliv måste medverka i upplysningen kring maten och näringen. Viktiga kunskapsförmedlare är massmedia, marknadsförare och olika organisationer. Inom högskolan bör det ges möjligheter till vidareutbildning. Där bör ordnas enstaka kurser, specialriktade till olika yrkesområden, för att konsumenterna skall få vederhäftig och aktuell kunskap. Det är inte de enskilda livsmedlen som bestämmer kostens näringsvärde och hälsosamhet. Det är sättet att använda dem, att kombinera och tillaga dem som avgör om resultatet blir bra. Därför är en fortlöpande och adekvat information som konsumenterna förstår och kan ta emot ett nödvändigt instrument i strävan att förbättra kosten. Det bör noteras att en förutsättning för meningsfulla åtgärder bl. a. är en bättre kännedom om de enskilda konsumenternas kostvanor, beteende och reaktioner. Det behövs alltså mera data om dessa förhållanden som bakgrund för informationen på livsmedelsområdet och de faktorer som rör sambanden mellan kost och hälsa.

8.6.5.1 Sakunderlag för informationen

Det är samhällets ansvar att se till att det finns ett sakligt och väl dokumenterat underlag för den information som bedrivs. Kost- och hälsogruppen anser det angeläget att det skapas en ersättning för socialstyrelsens medicinska expertgrupp för kost och motion, MEK, som lades ner för några år sedan. Den bör ha god förankring i de relevanta vetenskaperna.

8.6.5.2 Aktuella problem

Expertgruppen konstaterar att den kostinformation som i dag finns i vårt samhälle når ut mycket ojämnt till medborgarna. Den är ofta motsägelsefull och dåligt anpassad till mottagarnas kunskapsnivå. Konsumenterna nås ofta av lösryckta bitar från forskningsrön som de inte kan hantera

i

SOU 1984286 Kost och hälsofrågor 199..-

och sätta in i sitt sammanhang utan mest förvirras av. Det vetenskapliga faktamaterial som forskarna fortlöpande tar fram måste bearbetas och sättas in i sina sammanhang innan de sprids till konsumenterna. Denna bearbetning kan ske i många olika organ och på olika nivåer. Det är dock nödvändigt med sammanhållning och samverkan mellan dem som arbetar på området, vilket behandlas i det följande. Information om kost och näring bedrivs av olika intressenter. Ibland är budskapen vinklade av kommersiella eller nyhetsmässiga skäl. Olika ”ätfilosoñer”, som i långa stycken enligt gruppens uppfattning bygger mera på tro än på vetande, gör sig gällande. Många konsumenter har svårt att få den information de och tvingas därför att handla

behöver

utan att kunna göra klara avväganden mellan olika alternativ. Många tror också att näringsforskarna är oeniga, att rekommendationerna ändras ofta och att det därför inte finns anledning att göra några förändringar i de egna vanorna. Varken på central, regional eller kommunal nivå finns enligt gruppen tillräckliga resurser och kanaler för att nå ut med informationen till de målgrupper som behöver den. I många kommuner saknas ännu konsumentrådgivning på kostområdet och endast ett fåtal har kompetenta rådgivare på heltid. Det är enligt gruppens uppfattning nödvändigt att kost- och hälsofrågor beaktas på ett annat sätt än nu i samhällets planering på samtliga nivåer. Expertgruppen beklagar dessa förhållanden och anser att det ligger i samhällets självklara intresse att satsa på bättre konsumentinformation i kosta och hälsofrågor.

8.6.5.3 Näringslivet .

Även näringslivet och dess organisationer bedriver information i hithörande frågor. Enskilda industrier och företag tar i sin marknadsföring upp aktuella kost- och näringsfrågor. För flertalet konsumenter är re-

klam- och marknadsföringsåtgärder ytterst viktiga informationskällor.

Expertgruppen framhåller vikten av att budskapen också i denna typ av information sker i samklang med den officiella kostrådgivningen. Flera organ med anknytning till näringslivet framställer skrifter och läromedel, t. ex. Föreningen Vår Näring, Brödinstitutet och Svensk Fisk. Dessa material präglas genomgående av stor saklighet. Det är viktigt att samhälle och näringsliv samverkar för att i möjligaste mån utnyttja tillgängliga resurser och kanaler optimalt.

8.7 Genomförandet av en nutritionspolitik

I sin rapport hävdar expertgruppen för kost- och hälsofrågor att det är nödvändigt med en aktiv livsmedels- och nutritionspolitik för att påverka kosthållet i landet på ett sätt som är riktigt med hänsyn till folkhälsan. Avsikten är främst att motverka invalidiserande sjukdomar och för tidig död, att förbättra hälsa och vitalitet under människornas livslopp. I det syftet föreslås åtgärder som berör råvaruproduktion, livsmedels-

200 Kost och hälsofrâgor sou l984:86

tillverkning, utrikeshandel, distribution och slutlig beredning av livsmedel. Det pekas på att varje individ måste ha goda grundkunskaper om kost och näring, att information, reklam och marknadsföring på livsmedelsomrâdet har utomordentligt stor betydelse och att livsmedelslagstiftningen måste underlätta strävandena att förbättra kosten. En aktiv forskning är en förutsättning för kunskapsuppbyggnad och utveckling inom hela livsmedelssystemet. Det är alltså åtgärder av många olika slag som behövs. De är var för sig inte så dramatiska, men samordnade och på bred front kan de ge resultat. De praktiska resurser som kan driva utvecklingen i önskvärd riktning är fördelade på många håll i samhället. De finns i en rad ansvariga verk, i regionala och kommunala organ, i många led av näringsliv och organisationer och inom forskningen. Alla har också andra uppgifter än kost- och hälsofrågor på sina program. Det är mycket svårt att samordna alla dessa krafter i en strikt organisation. Däremot finns det stora möjligheter att med en samlande målsättning, formulerad i livsmedels- och nutritionspolitiska beslut, stimulera och samordna de olika aktiviteterna på ett resultatgivande sätt. Det saknas emellertid i nuvarande organisation ett organ som kan ta på sig den uppgiften. Livsmedelsfrågorna lyder under flera olika departement, och man måste därför åstadkomma en interdepartemental samordning. På den nivån finns sedan 1978 beredningen för kost- och näringsfrågor, livsmedelsberedningen. Den är ett kontakt- och samrådsorgan men har inte några verkställande funktioner. Expertgruppen för kost- och hälsofrågor föreslår att det skapas en kommitté för livsmedels- och näringsfrågor, som knyts till livsmedelsberedningen. Den föreslagna kommittén föreslås inte ha styrande funktion. Den skall ges uppdraget att initiera, samordna, stimulera och fortlöpande följa de åtgärder som behövs för att förverkliga de nutritionspolitiska besluten. Kommittén bör utrustas med ett sekretariat, som skall svara för det fortlöpande arbetet. Kommittén föreslås i första hand få mandat att arbeta till 1991, då beslut tas om och hur verksamheten skall fortsätta. Därvid skall de per 1990 uppnådda resultaten beaktas. Expertgruppen utgår från att berörda myndigheter, bl. a. socialstyrelsen, livsmedelsverket, jordbruksnämnden och SCB, var och en från sina utgångspunkter, bidrar med de insatser som är nödvändiga för att man skall kunna följa utvecklingen inom kost- och hälsoområdet samt att de vidtar erforderliga informations- och andra åtgärder i syfte att främja en positiv utveckling härvidlag. Därvid förutsätts att erforderliga anslag ställs till myndigheternas förfogande eller att de tillåts göra behövliga omdisponeringar i resp. budget.

8.8 Synpunkter på kosten vid en avspärrning

Expertgruppen har också lagt fram förslag till kosten under avspärrning och krig. Dessa redovisas i kap. lO.

SOU l984:86 Kost och hälsofrâgor 20l

8.9 överväganden och förslag

Livsmedelskommittén delar expertgruppens uppfattning att kost- och dryckesvanorna är av primär betydelse för individens hälsa. Gruppens redovisning av sambanden mellan våra nuvarande kostvanor och vissa - varav flertalet dominerar och dödsstatistiken sjukdomar sjukdoms- —— hälsa och till måste tas på allvar, både med hänsyn till den enskildes samhällsekonomin. En felaktig kost och felaktiga dryckesvanor belastar således sjukvården i stor utsträckning. Expertgruppen har lagt fram rekommendationer om sammansättningen av en näringsriktig kost, som enligt vetenskapens nuvarande ståndpunkt skulle leda till en avsevärt förbättrad folkhälsa. Förverkligandet av dessa rekommendationer förutsätter av nuvarande kostvanor, främst minskningar i förändringar konsumtionen av fett och socker och ökad konsumtion av spannmålsprodukter och potatis. Även konsumtionen av alkoholdrycker bör ytterligare begränsas. Rekommendationerna syftar i första hand till att förbättra hälsa och vitalitet under människornas livslopp. Enligt kommitténs mening bör de av expertisen förordade kostförändringarna i stort kunna utgöra riktlinjeri detta avseende inom den framtida livsmedelspolitiken. Kommittén återkommer i kap. 9 och ll till effekterna på den totala livsmedelskonsumtionen och -produktionen av de förordade kostförändringarna. l kommitténs direktiv anges att konsumenterna bör ha tillgång till från närings- och hälsosynpunkt tillfredsställande livsmedel till rimliga priser och att de bör ha frihet i valet av dessa livsmedel. Mot bakgrund av att konsumenternas valmöjligheter således har betonats i direktiven har kommittén lagt huvudvikten vid sådana åtgärder som inom ramen för dessa valmöjligheter främjar de förordade kostförändringarna. I sammanhanget får inte heller bortses från matens kulinariska betydelse och måltidens värde för trivsel och samvaro.

Enligt kommitténs uppfattning bör information och utbildning samt

produktutveckling inom livsmedelsindustrin utgöra de främsta vägarna för att uppnå en förändring av kosten. Till frågan om information återkommer kommittén i det följande. När det gäller utbildningen har skolan, och därvid såväl förskolan som grundskolan, gymnasieskolan och högskolan, ett stort ansvar. Kommittén anser att kostfrågorna i större utsträckning än hittills bör uppmärksammas i skolan. I första hand bör grundskolans läroplan ändras så att undervisningen i hemkunskap inriktas mera mot kostfrågor än f. n. Det är viktigt att hemkunskapsundervisningen ges så lång sammanhängande lektionstid att det går att genomföra praktiska matlagningsövningar. Inom gymnasieskolans ram bör övervägas förstärkning av utbildningen av storhushållspersonal. Utbildningen av lärare för förskolan och av klasslärare för grundskolan bör innehålla hemkunskap i sådan omfattning att dessa lärare får behövlig kompetens. Även i lärarfortbildningen bör behovet av ytterligare utbildning i hemkunskap uppmärksammas. Inom högskolans ram bör vidare ordnas särskilda kurser i kostfrågor med olika specialinriktning. Sko/måltiderna är enligt kommitténs mening av stor betydelse när det

häáâlsofrågor

Kost och sou 1984:86

gäller att i praktiken ge eleverna sunda matvanor. Det är därför av stor vikt att skolmåltiderna ges en sådan näringsmässig utformning och att måltidsmiljön förbättras på sådant sätt att skolmåltiderna kan uppfylla det angivna syftet. Viktiga medel härvid är t. ex. de schemalagda måltider som redan införts i många kommuner och att barnen själva får i V medverka i arbetet att tillreda och servera måltiderna. Man torde enligt Å kommitténs kunna förutsätta att kommunerna vidtar de uppfattning åtgärder som behövs. Kommittén har poängterat kostens betydelse för hälsan. Det är mot denna bakgrund naturligt att den förebyggande hälsovård som är under uppbyggnad också innehåller näringsupplysning som en viktig del. Med hänsyn till de avsevärda vårdkostnader som flera av de kostberoende sjukdomarna drar med sig torde det även från ekonomisk synpunkt vara angeläget för sjukvårdshuvudmännen att Öka såväl friskvårdssatsningarna som inslagen av näringsupplysning i dem. Kommittén förutsätter att sjukvårdshuvudmännen vidtar behövliga åtgärder i detta hänseende. Särskild uppmärksamhet bör härvid ägnas kostordningen. Många människor deltar i idrottsverksamhet av olika slag. Kommittén vill betona sambandet mellan kost och motion. Kostens betydelse bör därför i större utsträckning poängteras i samband med idrottsträning, korporationsidrott o.d. Ett av de mera verkningsfulla sätten att förändra kostvanorna torde vara att livsmedelsindustrin i möjligaste mån gör förändringar i sina produkter. Vissa sådana förändringar kommer sannolikt att medföra prisförändringar för produkterna. Det är dock ingalunda självklart att alla produktförändringar i riktning mot produkter som från kostsynpunkt är sundare måste medföra högre priser på produkterna. Kommittén utgår från att livsmedelsindustrin i sin produktutveckling beaktar framförda kostrekommendationer. En annan viktig väg att förändra kostvanorna är genom industrins och handelns marknadsföring av livsmedel. Liksom i fråga om produktutvecklingen utgår kommittén från att företagen anpassar sin marknadsföring, såväl när det gäller reklam som prissättning, till de framförda kostrekommendationerna. Kommittén anger i det följande sina förslag till förändringar i livsmedelslagstiftningen. Dessa förslag kommer givetvis, om de genomförs, att påverka marknadsföringen av livsmedel. Kommittén vill också framhålla betydelsen av näringslivets strävanden mot förenklade och förbättrade innehållsdeklarationer på livsmedel. Livsmedelslagstzftningen bör givetvis utnyttjas för att i möjligaste mån främja kostrekommendationerna. Med tanke på kommitténs ställningstagande i fråga om konsumenternas valmöjlighet bör emellertid några I förbud mot vissa produkter eller bestämmelser om högsta tillåtna andel .f 4 A av vissa ämnen, t. ex. fett eller socker, inte ställas upp från näringssynpunkt. Däremot bör möjligheten att fastställa livsmedelsstandard kunna användas i här angivet syfte. Expertgruppen för kost- och hälsofrågor har föreslagit att ett nytt märkningssystem, för t. ex. 0st, charkuterivaror, . . sylter och marmelader samt såser, prövas. Förslaget innebär att varorna i .3‘ bör märkas med L, M eller H, där L står för låg, M för medel och H för hög beroende på halten av t. ex. fett eller socker i förhållande till vad som

‘// r Ng

i i i

|984:a6 l2()_3_\iT

SOU j Kostøoch hälsofrâgør

är normalt för varugruppen. Kommittén anser att livsmedelsverket bör få i uppdrag att undersöka möjligheterna att pröva detta märkningssystem för någon eller nâgra lämpliga varugrupper. Inom livsmedelslagram bör vidare arbetet, bl. a. i internationellt samarbete, att stiftningens förbättra och förenkla näringsdeklarationerna på livsmedel fortsätta. ändras så att minimihalten om - Livsmedelslagstiftningen bör också 80 % fett i smör och vanligt margarin ändras till 75 °/o. l fråga om prissättningen på livsmedel måste konstateras att många livsmedel har en låg priselasticitet, vilket för dessa varor innebär att jämförelsevis stora prisförändringar behövs för att man med priset som medel skall kunna åstadkomma även begränsade konsumtionsförändringar. Mot denna bakgrund utgör prissättningen och prispolitiken generellt sett enligt kommitténs mening ett relativt trubbigt vapen för att genomföra kostförändringar. Möjligheterna att med priset som medel ändra kosten är dock olika för skilda livsmedel. lnom en och samma är möjligheterna att genom prisförändringar påverka konvarugrupp sumtionen relativt stora. Ett problem i sammanhanget är emellertid att _ .L-f_ jordbruksprisregleringen, vilken på ett tekniskt enkelt sätt möjliggör endast omfattar vissa livsmedel. Dessutom är i prisdifferentieringar, på varorna inom förädling och handel lika stora många fall prispåslagen kan ej påverkas vid en fri prisbildning. Till eller större. Dessa marginaler detta kommer mervärdeskattens stora betydelse för slutpriset. Prispolitiken bör emellertid när så är möjligt användas i syfte att ändra konsumtionen de riktlinjer för kostförändringar som kommittén redovienligt sat. Självklart är också att prispolitiska åtgärder som motverkar kostförinte bör komma till användning. Ett omändringar i gynnsam riktning råde där aktiva prispolitiska åtgärder bör kunna komma till användning är, som expertgruppen påpekat, prisrelationerna mellan mjölk av olika fetthalt. Här bör enligt kommitténs mening vid jordbruksprisöverlägghänsyn tas till de rekommendationer om minskad fettkonsumningarna tion som kommittén redovisat. Kommittén återkommer i kap. l l till av spannmålsöverskotten och därmed till frågan frågan om finansiering om förmalningsavgiften. Dess betydelse för brödpriserna är i och för sig begränsad men dess storlek spelar ändå en viss roll (se kap. 5). I informationsfrâgan konstaterar kommittén att behov föreligger av information i kostfrågor. Sådan information lämnas av nävederhäftig myndigheter och organisationer. Kommittén får ringslivets företag, framhålla att behovet av information i kostfrågor bör föranleda ytterligare ansträngningar från berörda företag, myndigheter och organisatio- “ ner. Vissa insatser från statens sida torde därvid krävas för att främja de i i _ . i behövliga ansträngningarna. Därvid konstaterar kommittén att två centrala ämbetsverk, livsmedelsverket och socialstyrelsen, har uppgifter som rör information i kostfrågor. lnom området finns vidare jordbruksnämnden och SCB, vilka bl. a. producerar statistik om konsumtions- och V _ . - s kostvanor, samt konsumentverket. Livsmedelsberedningen utgör ett reför kontakter och utbyte av erfarenheter i livsmedelsgeringens organ och näringsfrågor. Kommittén anser det mycket angeläget att statsmakterna verkar för att en samordning sker av berörda myndigheters informationsverksamhet

i i i

204 Kost och hälsofrâgor

inom livsmedelsomrádet. Härvid skulle befintliga resurser kunna utnyttjaspå ett betydligt effektivare sätt. Enligt vad kommittén erfarit pågår arbete att skapa en medicinsk expertgrupp för kost- och näringsfrágor, knuten till Kungl. Vetenskapsakademien. Denna grupps uppgift torde dock i första hand bli att sammanställa vetenskapliga undersökningar och basfakta inom nutrionsområdet. Mot bakgrund av vad kommittén anfört behövs en samordning av de åtgärder som vidtas i syfte att åstadkomma ändrade kost- och dryckesvanor. Det är enligt kommitténs mening nödvändigt att någon myndighet eller annat organ ges detta samordningsansvar. Kommittén får också peka på behovet av satsningar på ytterligare inom kost- och hälsoomrádet. Särskilt forskning är kontinuerliga kostundersökningar angelägna. Kommittén får i sammanhanget hänvisa till de förslag som lagts fram av utredningen om svensk livsmedelsforskning liksom de förslag som kan följa av forskningsutredningens fortsatta arbete.

9 Konsumtion och framtida behov av

livsmedel

9.1 Hittillsvarande konsumtion av livsmedel

l detta avsnitt redovisas den hittillsvarande konsumtionsutvecklingen för livsmedel med tonvikt på tiden efter 1970. Produktionsutvecklingen tas upp i kap. 5 (trädgårdsproduktion och fiske) resp. kap. 5 och 6 (jordbruksproduktion). Konsumtionen av livsmedel i Sverige har nått en nivå vad avser energiintaget per person som innebär att man inte kan förvänta sig några ytterligare ökningar. Av kap. 8 framgår dock att ändringar i kostens sammansättning är angelägna. Under 1960-talet ökade energiintagct per person endast mycket marginellt och under perioden l970-l983 med ca 2 %. Dessa siffror kan dock ligga inom felmarginalen, om hänsyn tas till bl. a. hushållssvinnet. I kap. 8 redovisas också de förändringar som under 1900-talet skett i fråga om näringsämnenas andelar i vår konsumtion. Bakom de redovisade relativt små förändringarna av intaget av protein men stora förändringarna i intaget av fett och kolhydrater ligger kraftiga förskjutningar i konsumtionen av olika slag av livsmedel (se tab. 9.1). Beträffande de vegetabiliska jordbruksprodukterna noteras under l960-talet kraftiga konsumtionsnedgångar för matpotatis och i än högre grad för mjöl och spannmålsprodukter. Efter 1970 tycks dock konsumtionen av matpotatis ha stabiliserats. För mjöl och färdiga spannmålsprodukter kan däremot konstateras en viss återhämtning under de senare åren. För vegetabiliska livsmedel som inte härrör från det egentligajordbruket noteras betydande konsumtionsstegringar, särskilt för frysta köksväxter samt beredda eller konserverade frukter och bär. Bland de animaliskajordbruksprodukterna kan noteras konsumtionsför k-mjölk (fram t. o. m. 1980), grädde och i synnerhet ost. ökning Detsamma gäller fläsk och fjäderfäkött. För ägg och matfett har inga större förändringar skett efter den betydande övergången under 1960-talet från smör till margarin. Fiskkonsumtionen består till två tredjedelar av färsk eller fryst vara och till en tredjedel av beredda eller konserverade fiskprodukter. Särskilt under 1960-talet minskade konsumtionen av färsk fisk. Konsumtionen av beredda eller konserverade fiskprodukter har varit relativt stabil under 1970-talet.

m I:

24064 Konsumtion och framtidia behoviav livsmedel

Tabell 9.1 Totalkonsumtlonen i Sverige av viktigare livsmedel 1950-1982, kg per person och år

1950 1960 1970 1980 1982

Köksväxter, färska och

i

i Summa tisk 22 24 27 28 27 1Exkl. bagerimargarin, matolja samt konstister och kokosfett, totalt 3 kg år 1982.

Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden (JEM) l984:7—8.

9.2 Framtida behov av livsmedel i fred

Behovet av livsmedel i fred och kris är av central betydelse bl. a. för i utformningen av jordbrukets produktionsmål. I direktiven till kommittén hänvisas till att i 1977 års riksdagsbeslut utformades produktionsmålet med hänsyn till kraven på bl. a. en god livsmedelsberedskap. En utgångspunkt för kommitténs bedömning av behovet av livsmedel i fred och kris bör enligt direktiven vara den inriktning av försörjnings- ._ beredskapen som fastlades i 1982 års försvarsbeslut. Beslutet innebär - bl. a. att samhällets minimibehov av livsmedel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsmedelsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning.

“,- .\_

i

Konsumtion oc/zframtida behov av livsmedel

SOU.1984:§6

Enligt direktiven bör kommittén överväga metoder för att fastställa den mängd jordbruksprodukter som behövs för vår fredstida konsumtion, vår livsmedelsberedskap i enlighet med 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. l det följande behandlas behovet av livsmedel i fred. Behovet av livsmedel i kris behandlas i kap. 10.

Behov av livsmedel i fred -

9.2.1 konsumtionsprognoser

Av direktiven framgår inte klart vad som avses med begreppet behov av livsmedel” och hur detta ”behov” skall tillgodoses. Behovet av livsmedel kan avse konsumenternas efterfrågan på olika produkter. Efterfrågan såsom varans _ påverkas av en rad faktorer disponibel inkomst, pris, i priset på substitut etc. Defmieras begreppet behov på detta sätt blir behov = konsumtion. Behovet av jordbruksprodukter kan avse behovet av inhemsk produktion sedan en del av konsumtionen har tillgodosetts genom import. Defmieras ”behovet på detta sätt blir behovet beroende av i vilken utsträckning konsumtionen tillgodoses genom inhemsk produktion resp. import. j t v Behovet avjordbruksprodukter kan också beräknas från näringsfysio- i l kap. 8 har redovisats de förändringar av konlogiska utgångspunkter. sumtionen som är önskvärda från kost- och hälsosynpunkt. I avsnitt 9.2.3. redovisas de effekter dessa förändringar kan beräknas få på behovet av jordbruksprodukter. I avsnitt l l.3.l-l 1.3.2 redovisas behovet av jordbruksprodukter i fred. Med hänsyn till att det finns olika synpunkter på vad som bör vägas in i begreppet ”behov” redovisas för animalieprodukter där några olika alternativ baserade på bl. a. prognostiserad konsumtion i början av 1990-talet. De redovisade alternativen jämförs med faktisk konsumtion 1982. En utgångspunkt för redovisningen i avsnitt 1l.3.l-1 1.3.2 är att behovet av jordbruksprodukter kan bestämmas med utgångspunkt från konsumtionen. I avsnitt 9.2.2-9.2.3 redovisas därför förväntad utveckling av konsumtionen av viktigarejordbruksprodukter på längre sikt.

9.2.2 Konsumtion av sikt vid i

jordbruksprodukter på längre

stort sett oförändrade kostvanor

Efterfrågan på jordbruksprodukter påverkas av flera faktorer såsom samhällsekonomisk utveckling, prisutveckling på livsmedel, befolkningsutveckling, förändring av kostvanor m. m. l det följande redovisas de antaganden som gjorts om vissa faktorer som påverkar konsumtionen av jordbruksprodukter på längre sikt. I vilken utsträckning prognoser uppfylls beror bl. a. på med vilken säkerhet påverkande faktorer har kunnat uppskattas. Utvecklingen vad , j _

gäller förutsättningarna kan bli annorlunda än den antagna, vilket gör l I kf

‘ h att prognoser alltid måste tolkas med försiktighet. Som jämförelse kan nämnas att de prognoser över förväntad konsumtionsutveckling som

i i

208 Konsumtion och framtida behov av livsmedel

gjordes av 1960 resp. 1972 års jordbruksutredningar kom att avvika från den faktiska konsumtionen bl. a. beroende på att de livsmedelssubventioner som statsmakterna införde 1973 ej kunde förutses när prognoserna gjordes. Som exempel på vad politiska beslut kan innebära kan konstateras att utfallet av 1972 års jordbruksutrednings prognoser i fråga om matfett och ägg ungefär stämde överens med vad som prognostiserades. Däremot överträffades prognoserna på kött och fläsk av verkligheten. Detta torde som nämnts ha berott på att livsmedelssubventioner infördes som ledde till ökad konsumtion. Enligt SCB kommer befolkningsökningen åren 1990 och 2000 i förhållande till 1982 att uppgå till 18 000 resp. 2 000 personer, dvs. folkmängden beräknas bli ungefär oförändrad år 2000 jämfört med 1982. l beräkningarna har antagits att den reala disponibla inkomsten ökar

med 1 °/o per år. Inflationen har antagits uppgå till 5 % per år.

Beräkningarna har gjorts med förutsättningen att jordbrukspolitiken blir oförändrad. Detta innebär att livsmedelspriserna i stort sett kan antas följa den allmänna prisutvecklingen. Livsmedelssubventionerna har antagits bli nominellt oförändrade jämfört med läget efter den 1 december 1983. Detta medför en viss realprisökning på mjölk, som efter ; den l december 1983 är den enda produkt som subventioneras. Konsumtionsutvecklingen kan även påverkas av förändrade matvanor bl. a. beroende på effekter av den allmänna debatten samt kostupplysningen och andra åtgärder av myndigheter. I avsnitt 9.2.2 förutsätts kostvanorna vara oförändrade. I avsnitt 9.2.3 redovisas den effekt som önskvärda förändringar av konsumtionsvanorna beräknas få på den totala konsumtionen.

9.2.2.1 Animalieprodukter

l tab. 9.2 redovisas konsumtionen av animalieprodukter 1975 och 1982 samt en prognos för 1990 med utblick mot 2000. Beräkningarna för i synnerhet år 2000 är osäkra beroende på bl. a. svårigheterna att bedöma

Tabell 9.2 Konsumtion av mejeriprodukter, nötkött, fläsk, ägg och fjäderfäkött, miljoner kg

Produkt 1975 1982 prognos 1990 2000 Mejeriprodukter

Exkl. kalvkött. Konsumtionen av kalvkött uppgick 1982 till 10 miljoner kg per år och beräknas vara oförändrad under prognosperioden.

i

SOU l984:86 Konsumtion och framtida behov av livsmedel 209

de faktorer som under en relativt lång prognosperiod påverkar konsumtionen. Som tidigare nämnts innehåller prognoser av det slag som det här är fråga om en viss grad av osäkerhet inte minst beroende på de antaganden som ligger till grund för beräkningarna. Det bör framhållas att redovisade prognoser även präglas av en viss försiktighet. Detta förklarar bl. a. varför konsumtionen av mjölk minskar 1990 och år 2000 jämfört med 1982. Vid nominellt oförändrade livsmedelsubventioner kommer realpriset på k-mjölk att stiga, vilket innebär att efterfrågan kan komma att minska. Det är denna effekt på efterfrågan som kommer till uttryck i tab. 9.2. En fortsatt trendmässig konsumtionsökning av mjölk kan däremot komma att uppväga den negativa effekten av stigande realpris, vilket i så fall skulle innebära att konsumtionen av k-mjölk inte blir lägre 1990 och år 2000 än 1982. Prognoserna förutsätter att livsmedelssubventionerna på k-mjölk består och blir nominellt oförändrade under prognosperioden. Om man avvecklar subventionen av k-mjölk beräknas detta medföra att konsumtionen 1990 blir ca 100 miljoner kg lägre än som redovisas i prognoserna och år 2000 ca 50 miljoner kg lägre. Under 1960- och 1970-talen har ändrade kostvanor till följd av produktutvecklingen inom mjölk- och mejerivaruområdet haft betydelse för konsumtionsutvecklingen. I beräkningarna har som tidigare nämnts antagits att inflationen uppgår till 5 % per år och den reala disponibla inkomsten ökar med l % per år. Konsumtionen av framför allt nötkött är känslig för förändringar av den disponibla inkomsten. Av fig. 9.1 framgår hur konsumtionen påverkas vid alternativa antaganden om realinkomstutveckling och inflation. Vid en real förändring av den disponibla inkomsten med - l % per år beräknas nötköttkonsumtionen bli ca 15 miljoner kg lägre 1990 än

konsumtion 1990 i tabl. 9.] vid alternativa Fig. 9.1. Förändring av prognostiserad antaganden om realinkomstutveckling och inflation Ä . Mi|j.kg e 154

10- Mjölk Ost Nöt- Fläsk 5_ oför- kött

ändr. j I

--1:] Nöt Fläsk Nöt- Fläsk _ 5_Mj6|k 0st Mjölk Ost kött oför- oför- kött ändr. ändr. __10_

_15_

_20_ Realinkomstutv. Realinkomstutv. Realinkomstutv. + 1% per år. Infla- -1% per år. Infla- + 2% per år. Inflation + 8% per år. tion +5% per år. tion + 5% per år.

I4 m .lordbruks och livsmedelspolitik

i i -

Konsumtion livsmedel

4210]

och framtida behov av

som redovisats i tab. 9.2. Ändras å andra sidan den disponibla inkomsten med + 2% per år beräknas konsumtionen av nötkött bli ca 8 miljoner kg större än som redovisats i tab. 9.2. Även konsumtionen av övriga animalieprodukter påverkas av den disponibla inkomstens utveckling fast förhållandevis mindre än av nötkött. Sedan 1982 har det skett vissa förändringar av animaliekonsumtionen. Konsumtionen av 0st och smör ökade något under 1983. För övriga animalieprodukter var konsumtionen i stort sett oförändrad. Under 1984 har konsumtionen av främst nötkött och fläsk minskat. Konsumtionsminskningen för främst nötkött torde bl. a. bero på minskad köpkraft och borttagandet av livsmedelssubventionerna. Läggs 1983 års konsumtionssiffror till grund för prognosen påverkas även prognosvärdena för 1990 och år 2000 något. Förändringen är dock betydligt mindre än exempelvis den effekt som erhålls om den disponibla inkomsten blir annorlunda än den som ligger till grund för beräkningarna.

9.2.2.2 Vegetabilieprodukter

1 tab. 9.3 redovisas förbrukningen av vegetabilieprodukter 1975 och 1982 samt en prognos för 1990 med utblick mot år 2000.

Tabell 9.3 Förbrukning av vissa vegetabilieprodukter, miljoner kg ”

från behovet av oljeväxter för framställning av rapsmjöl. a Förutsätter viss ökning av extraktionskapaciteten eller utfodring med rapsexpeller.

Utöver behovet av spannmål och oljeväxter för inhemsk förbrukning har Sverige gjort vissa åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten. Sveriges åtaganden har hittills normalt omfattat ca 100 000 ton svensk spannmål per år samt ca 10 000 ton svensk rapsolja. Inom World Food Programmes sekretariat räknar man med ett betydligt ökat behov av spannmål för biståndsändamål. Det får emellertid anses osäkert om de ökade behoven kommer att leda till lika stora ökningar-i det internationella biståndet. En måttlig ökning under 1980-talet förefaller dock möjlig. En strävan finns från svensk sida att delta i de ökningar av livsmedelsbiståndet som kan komma att bli följden av internationella överenskommelser.

i

Konsumtion och framtida behov av livsmedel 211

9.2.3 Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt vid

förändrade kostvanor

Konsumtionsutvecklingen kan som tidigare nämnts även påverkas av

förändrade matvanor bl. a. beroende på effekter av den allmänna debatten samt kostupplysningen och andra åtgärder av myndigheter. Effekterna på konsumtionen av dessa faktorer är mycket svåra att förutsäga. Sådana förändringar påverkar i regel konsumtionen mera långsiktigt. Exempel på en sådan större förändring är att den del av befolkningen som sysselsätts med hårt kroppsarbete minskade kraftigt under 1950och 1960-talen, vilket medförde en minskning av energiintaget. Vid sidan av en minskad energiförbrukning har konsumtionen under efterkrigsåren också förändrats i riktning från vegetabiliska mot animaliska produkter. F. n. tycks dock denna utveckling ha avstannat.

9.2.3.1 Animalieprodukter

Enligt expertgruppen för kost- och hälsofrågor är det som framgår av kap. 8 önskvärt att den del av energiintaget som kommer från fett minskar från nuvarande nivå ca 40 E°/0 till 35 E°/o 1990 och 30 E% år 2000. En minskning av fettenergiprocenten från 40 E% till 35 E°/0 motsvarar en minskning av fettintaget från ca 125 g per person och dag till 1.10 g per person och dag. Denna minskning kan enligt kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor uppnås genom att konsumtionen av fett från mjölk och ost minskar med 4 g, från charkuterivaror med 2 g och från matfett med 9 g per person och dag. Minskningen av fettintaget från mjölk- och mejeriprodukter kan enligt expertgruppen uppnås genom ändrade prisrelationer mellan k-mjölk med olika fetthalt. Den erforderliga minskningen kan erhållas genom att konsumtionen av lättmjölk (0,5 % fett) uppgår till en tredjedel, mellanmjölk (l % fett) till en tredjedel och standardmjölk (3,0% fett) till en tredjedel. År 1982 utgjorde lättmjölken ca en tredjedel och standardmjölken två tredjedelar av konsumtionen. Minskningen av fettintaget från charkuteriprodukter har förutsätts ske genom en övergång till magrare produkter. En minskning av matfettskonsumtionen (inkl. smör och bagerifett) kan, som redovisats i kap. 8, uppnås genom D en minskning i användningen av matfett med 10 °/o såväl på smörgås som i matlagning E] en ändring av fetthalten i vanligt matfett från nuvarande standard med 80 % till 75 °/o fett E1 en ökad användning av minarin från f. n. 7,5 % till 20 °/o av totala mängden matfett.

En minskning av fettkonsumtionen såsom redovisats medför att behovet av matfett minskar med 39 miljoner kg, vilket kan jämföras med nuvarande konsumtion av matfett som uppgår till ca 200 miljoner kg. Av det minskade behovet av matfett kan 9 miljoner kg hänföras till minskat fettinnehäll i mjölk.

212 Konsumtion och framtida behov av livsmedel

De förändringar av kostvanorna som från kost- och hälsosynpunkt anses önskvärda förväntas inte i någon nämnvärd utsträckning påverka den totala konsumtionen av animalieprodukter. Den från kost- och häl-

sosynpunkt önskvärda förändringen - att minska fettkonsumtionen ——

förutsätts kunna ske främst genom att fettinnehållet i animalieprodukterna minskas. 1 den mån en minskning av matfettskonsumtionen sker genom minskad användning av smör på såväl smörgåsar som i matlagningen kan konsumtionen av smör i viss mån påverkas. Det finns även uppgifter som indikerar en ökad konsumtion av mjölk och 0st fram till 1990. Svenska Mejeriernas Riksförening (SMR) gjorde 1980 en bedömning av efterfrågan på olika mjölkprodukter fram till 1990. SMR har sedermera reviderat prognoserna. 1 de reviderade prognoserna anges en efterfrågan på konsumtionsmjölk 1990 som överstiger den i tab. 9.2 prognostiserade konsumtionen med ca 100 miljoner kg. Den ökade efterfrågan på konsumtionsmjölk avser i huvudsak filprodukter. Efterfrågan på ost har under senare år ökat snabbare än som kunde förutses 1980. Enligt SMR:s bedömning kan ostkonsumtionen 1990 förväntas bli ca 20 miljoner kg större än som redovisats i tab. 9.2.

9.2.3.2 Vegetabilieprodukter

Expertgruppen för kost- och hälsofrågor har angett som ett mål att konsumtionen av rafñnerade sockerarter minskar med en mängd som motsvarar 3 E% fram till 1990. Detta motsvarar en minskning av den faktiska sockerkonsumtionen med 60 miljoner kg per år. Den av expertisen förordade minskningen av fett- och sockerkonsumtionen kan kompenseras genom en ökning av konsumtionen av mjöl, potatis och rotfrukter. Fördelas två tredjedelar av det ökade energibehovet på mjöl och en tredjedel på potatis och rotfrukter, ökar konsumtionen av mjöl med ca 50 g per person och dag och konsumtionen av potatis och rotfrukter med 75-100 g per person och dag resp. 25-50 g per person och dag. Den ökade konsumtionen av mjöl motsvarar ca 190 miljoner kg vete. För matpotatis blir motsvarande siffra ca 300 miljoner kg (inkl. svinn). I tab. 9.4 redovisas förbrukningen av spannmål, socker och potatis 1975 och 1982 samt en prognos för 1990 vid förändrade kostvanor. Kost- och hälsogruppens rekommendationer skulle medföra att konsumtionen av spannmålsprodukter och potatis kommer att öka ytterligare fram till år 2000. En förändring av kostvanorna kan även komma att beröra konsumtionen av grönsaker samt frukt och bär. Av tillgängligt material framgår att konsumtionsutvecklingen är svårbedömbar. Ser man historiskt på konsumtionsutvecklingen kan man konstatera att konsumtiomen av köksväxter har ökat från 29 kg per person och år 1960 till 44 kg 1982. Huvuddelen av ökningen skedde under 1960-talet. Konsumtionen av frukter och bär har under samma period ökat från 63 kg per person och år till 82 kg. Hela ökningen kan hänföras till 1960-talet. Under det närmaste decenniet förutses en viss ökning av konsumtio-

i i

Konsumtion och behov av livsmedel 213

framtida

Tabell 9.4 Förbrukning av vissa vegetabilieprodnkter 1975 och 1982 samt prognos for 1990 vid förändrade kostvanor, miljoner kg

Produkt 1975 1982 1990

4 263 4 726 5 000 Spannmål Socker 351 348 280° 669 696 l 000 Matpotatis soca Beräknat med utgångspunkt från en minskning av den faktiska kerkonsumtionen med 60 miljoner kg. Minskar svinnet av socker i samma takt som den faktiska sockerkonsumtionen reduceras förbrukningen av socker ytterligare.

Olika källor olika storlek på ökningen, vilket nen av köksväxter. anger Bl. a. näringsfysiologiska fakta indikerar en osäkerhet i bedömningarna. för en ökad konsumtion av köksväxter. Den ökning som kan bli talar aktuell fram till 1990 resp. år 2000 kan dock inte förväntas få någon

märkbar effekt på efterfrågan på jordbruksprodukter.

i ‘ A 215 sou 1984:86

-

10 Livsmedelsberedskapen

sårbarhets- och omställningsfrågor

10.1 Direktiv och utgångspunkter

Erfarenheterna av de båda världskrigen ger klara bevis för livsmedelscentrala roll när det gällt att upprätthålla vår neutralitet försörjningens och säkerställa vårt oberoende. Redzn under mellankrigsåren förekom

också en viss statlig planering för att säkra livsmedelsförsörjningen. under andra var bättre än under första Försörjningsläget världskriget Produktionen kunde hållas uppe och ransoneringen kunde världskriget. ske utan att någon mer påtaglig svartabörshandel uppstod. Tillgängliga fördelades så att befolkningen fick en godtagbar jordbruksprodukter näringsstandard. En viktig utgångspunkt var att hålla dryckesmjölken utanför ransonering. Härigenom kunde proteinbehovet i stort tillgodo-

ses. anses t. 0. m. kosten under andra världskriget ha Från hälsosynpunkt varit bättre än den nuvarande genomsnittliga kosten. Eftersom har nära samband med vår en tryggad livsmedelsberedskap kom dessa båda frågor under efterkrigsåren att närmast jordbrukspolitik samman i de jordbrukspolitiska besluten. knytas - I 1947 års riksdagbeslut om riktlinjerna för vår framtida jordbruksframhölls att erfarenheterna från de båda världsoch beredskapspolitik krigen har visat vilken vital betydelse det är att landet i en krigs- eller avspärrningssituation åtminstone nödtorftigt kan trygga folkförsörj-

ningen med egna resurser. En beredskap på livsmedelsförsörjningens område absolut nödvändig om det militära försvaret skulansågs därför le kunna sin funktion. Under normala förhållanden borde man fylla 1947 års beslut stödja en livsmedelsproduktion av i huvudsak enligt att den - efter den utvidgning och omställning, som sådan omfattning kort är praktiskt genomförbar under en relativt övergångsperiod V,

förslår till att trygga den inhemska försörjningen under en längre tids

avspärrning. Denna uppfattning om livsmedelsberedskapens centrala roll har upp-

repats i flera senare riksdagsbeslut. Svensk livsmedelsförsörjning har, liksom samhället i Övrigt, genomgått mycket stora förändringar sedan krigsslutet 1945 såväl i fråga om konsumtion som produktion. Utvecklingen mot ett högindustrialiserat av vålståndet. Livsmedelskon- , samhälle har möjliggjort en stor ökning från en i huvudsak mer i W sumtionen har under efterkrigsåren förskjutits

216 -

Livsmedelsberedskapen sârbarhets- och omställningsfrâgor

potatis-, mjöl- och mjölkbetonad kost till en mer proteinrik kost med stort inslag av animalier samt ökad andel grönsaker. Behovet av energi (kalorier) har också kraftigt minskat på grund av mindre hårt arbete. Inom har utvecklingen lett till ökad sårbarhet produktionen och gjort samhället mer känsligt för störningar av olika slag. Kommittén skall enligt sina direktiv göra en samlad översyn av livs-

medelsförsörjningens sårbarhet. Översynen skall omfatta hela livsme-

delskedjan. Sårbarhets- och omställningsfrågorna har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén, sårbarhetsgruppen. Expertgruppen har redovisat sina förslag i en särskild rapport. Den följande redogörelsen bygger i huvudsak på expertgruppens analyser. En utgångspunkt för kommitténs ställningstaganden skall vara 1982 års försvarsbeslut. Livsmedelsberedskapen är en del av det ekonomiska försvaret. Den inriktning i stort av det ekonomiska försvaret som fastställts i 1982 års försvarsbeslut innebär bl. a. D en prioritering av de åtgärder som syftar till att säkerställa den för individens överlevnad och samhällets funktion viktigaste försörjningen, D att samhällets minimibehov skall kunna säkerställas med hög säkerhet i kriser och krig, vilket innebär att försörjningsförmågan i första hand skall säkerställas för livsmedel, beklädnad, värme, hälso- och sjukvård samt härför erforderliga stödfunktioner i form av insatsvaror, arbetskraft, energi och transporter, D att de mest oundgängliga behoven, de s. k. överlevnadsbehoven, skall kunna tryggas även om försörjningskrisen blir långvarig, D att ökad uppmärksamhet måste ägnas åt skyddet mot kärnvapen och kemiska stridsmedel samt att ett mål för våra åtgärder för skydd mot biologiska stridsmedel bör vara att uppnå en sådan nivå på skyddet att en angripare tvingas räkna med angreppstyper som är svåra att dölja, D att det ställs högre krav än tidigare på en god handlingsberedskap och att det är betydelsefullt att den administrativa, organisatoriska och personella handlingsberedskapen hos berörda myndigheter och näringslivet förbättras samt D att vid kriser och krig bör genomgripande förändringari näringslivets struktur så långt som möjligt undvikas men att det är viktigt att förbereda en omställning till krisproduktion, varvid möjligheterna att utnyttja inhemska råvaror bör tas till vara.

I försvarsbeslutet framhålls även att det för att kunna vår fullfölja utrikespolitiska linje under en avspärrning är av stor betydelse att vi inom landet har sådana tillgångar av förnödenheter och produktionskapacitet att nödvändig försörjning kan upprätthållas. Det framhålls även att stora uppoffringar blir nödvändiga för den enskilda människan. J Även om ett krig skulle få kort varaktighet kan man räkna med att det 1983 års livsmedelsleder till en så omfattande förstörelse att det tar lång tid innan produkkommitté. Rapport från för sår- tion och handel åter fungerar. Betydelsen av att den regionala expertgruppen försörjbarhetsfrågor (Ds Jo ningsförmågan i krig uppmärksammas i planeringen betonas. 1984:1 l). Kommittén skall enligt sina direktiv utgå från att livmedelsförsörj-

l SOU l984:86 - sårbarhets- och 217

Livsmedelsberedskapen omställningsfrâgor

ningen, som anges i 1982 års försvarsbeslut, skall kunna säkerställas med hög säkerhet. Målet för livsmedelsprogrammet är enligt försvarsbeslutet att livsmedelsproduktionen skall kunna ställas om till i huvudsak självförsörjning. I försvarsbeslutet har inte gjorts någon närmare precisering av innebörden av olika utrikeshandelsstörningar m. m. Försvarsdepartementet har bl. a. tagit fram underlag beträffande försörjningspåfrestningar vid krig i vår omvärld. Detta underlag har utnyttjats som en utgångspunkt för arbetet. De beräkningar som har gjorts utgår i ett grundalternativ från ett något annorlunda och mer extremt avspärrningsförlopp än det som redovisas i försvarsdepartementets underlag. De beräkningar som gjorts avseende produktionsomställningar i jordbruket belyser i grundalternativet de förändringar av kosten och jordbruksproduktionen som är nödvändiga under en lång avspärrning utan krisimport. Dessutom redovisas i alternativa beräkningar bl. a. effekterna av vissa antaganden om krisimport. Även olika styrmedel och deras tillämpbarhet inom olika produktionsgrenar har övervägts.

10. l .l Tidigare studier

Jordbruksnämnden har inom det ekonomiska försvarets huvudram samordningsansvar för livsmedelsberedskapen. Under de senaste åren har ett omfattande utredningsarbete bedrivits på livsmedelsberedskapens område under medverkan av bl. a. jordbruksnämnden, Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF), försvarsstaben och olika forskningsinstitunonen

10.1.1.1 Omställningsstudien

Enligt kommitténs direktiv bör det utredningsarbete fortsätta som påbörjats genom en av jordbruksnämnden utförd omställningsstudie. Studien syftade dels till att belysa sårbarheten inom jordbruket vid minskad eller utebliven tillförsel av olika produktionsmedel, dels till att beräkna behovet av kväve efter en genomförd produktionsomställning. Omställningsstudien studerade huvudsakligen det omställda läget och belyste särskilt behovet av kväve, eftersom kväve visade sig vara det produktionsmedel som blev mest kostnadskrävande från beredskapssynpunkt (för statsbudgeten). Sårbarhetsgruppen har prövat utgångsförutsättningarna för denna studie samt aktualiserat och förfinat beräkningarna. I flera avseenden har gjorts alternativa kalkyler.

10.1 . 1.2 Handelsgödselutredningen

I samband med att Supra AB under hösten 1980 beslutade att bolagets ammoniakproduktion i Kvarntorp skulle upphöra tillkalladejordbruksministern en särskild för att pröva olika alternativ för utredningsman ‘ Hotbilder för försvarsförsörjningen med gödselmedel och råvaror för tillverkning därav. planering, REA, SSLP,

Bland resultaten från denna utredning, handelsgödselutredningen (Ds april 1984

och orriställningsfrâgor

- sârbarhets-

. 218 Livsmedelsberedskapen

.lo 1982:1), märks förslag om krishandelsavtal mellan Norge och Sverige omfattande bl. a. ammoniak. Utredningen föreslog också att en elektroammoniakfabrik planeras som ett överlevnadsalternativ. Utlysbaserad redningen kompletterade omställningsstudien genom att även belysa hur omställningen kan gå till. En förstudie om en elektrolysbaserad ammoniakfabrik har redovisats för regeringen under år 1983. Några ytterligare förberedelser har dock inte gjorts.

l0.l.l.3 Studien av livsmedelsfbrsérjningen i krig

Studien av livsmedelsförsörjningen i krig (SLIK) genomfördes av ÖEF, jordbruksnämnden, transportrådet, livsmedelsverket, överbefälhavaren och försvarets forskningsanstalt. En bakgrund till studien var de beroendeförhållanden som finns mellan skilda funktioner inom det ekonomiska försvaret och mellan detta och övriga delar av totalförsvaret, främst försvarsmakten. En annan bakgrund var samhällsutvecklingen under senare år, som lett till ökad sårbarhet i krig. Framför allt studerades den inverkan på möjligheterna att klara livsmedelsförsörjningen som koncentrationen inom livsmedelsindustrin till färre och större anläggningar och mer specialinriktad produktion medfört. Man studerade dessutom följderna inom distributionen av det minskade antalet distributionscentraler och butiker och den minskade lagerhållningen. Den ökade sårbarheten på grund av den tekniska utvecklingen och det ökade utlandsberoendet beaktades också. Förhållanden inom primärproduktionen behandlades mera översiktligt. Sårbarhetsgruppen har inte funnit att det inträffat några förändringar sedan studien gjordes som föranleder förändringar i den planläggning som sker.

10. l .l .4 Nytt ransoneringssystem

Under de senaste åren har utformningen av systemet för ransonering av livsmedel och andra dagligvaror ägnats uppmärksamhet. En orsak till detta är att ransoneringssytemet under andra världskriget var resurskrävande. Systemet förutsatte att mycket personal fanns tillgänglig för att räkna kuponger m. m. De nya system för ransonering av dagligvaror som utarbetats tar hänsyn till skilda typer av kriser. De olika system som utarbetats har därför olika resurskrav och har olika egenskaper för att kunna användas under skilda typer av kriser.

10. l . 1 .5 Totalförsvarets chefsnämnd

Totalförsvarets chefsnämnd har på regeringens uppdrag utrett hur totalförsvarets intressen skall kunna tillgodoses i den fredstida samhällsplaneringen (Ds Fö 1984:4). Nämnden har bl. a. föreslagit vissa ändrade bestämmelser för olika myndigheters planeringsverksamhet, ändrade ekonomiska villkor för totalförsvarsviktiga investeringar samt utbildnings-, informations- och forskningsinsatser.

i i -- sârbarhets-

omst(;1‘Ilningsfr,dgor

Livsmedelsberedskapen och 219

I0.l.2 Förhållandena under andra världskriget

l arbetet har beaktats erfarenheterna från andra världskriget. Det finns t. ex. möjligheter att jämföra jordbrukets sårbarhet då och nu men framför allt att jämföra de omställningar av jordbruksproduktion och kost som genomfördes under andra världskriget med dem som förutsätts i nu genomförda beräkningar. Förhållandena före och under andra världskriget var väsentligt annorlunda mot idag. Eftersom åkerarealen var ca 25 % större och befolkningen ca 25 % mindre än idag kunde kraven på avkastning i ett krisläge inom både växtodling och animalieproduktion sättas betydligt lägre. För exempelvis höstvete var hektarskörden bara hälften av den nuvarande. Antalet kor var mer än tre gånger så stort, men varje ko gav mindre än hälften så mycket mjölk. Dessutom fanns ca 600 000 hästar, vilka i stort sett tillgodosåg behovet av dragkraft i jordbruket. Jordbrukets effektivisering har bl. a. medfört en kraftigt ökad förbrukning av handelsgödsel, främst på grund av krav på ökad avkastning men även genom minskad tillgång på stallgödsel. Dessutom har effektiviseringen medfört en ökad förbrukning av växtskyddsmedel och ett starkt beroende av huvudsakligen importerade maskiner. Kväveförbrukningen baserad på handelsgödsel var när kriget började bara ungefär en åttonde] av den nuvarande. Genom det stora djurantalet erhölls emellertid stora kvantiteter stallgödsel. Under andra världskriget var det f. ö. inte avspärrningen utan vädret som var den främsta källan till problem. Spannmåls- och vallskördarna var åren 1940 och l94l mycket låga. Det berodde på kalla vintrar i samband med kyliga och blåsiga vårar samt extrem försommartorka. I samband med den tilltagande utrikespolitiska spänningen i september 1938 trädde beredskapsfrågorna i förgrunden på ett mera markerat sätt än tidigare. Den s. k. beredskapsutredningen undersökte i första hand vilka omläggningar av jordbruksproduktionen som borde företas vid minskad import eller krig. Det framstod som nödvändigt att konsumtionen under en kristid mera måste inriktas på vegetabiliska livsmedel. Beredskapsutredningen föreslog dessutom bl. a. utbyggnad av den svenska kväveindustrin samt lagring av gödselmedel och vissa andra viktiga produktionsmedel. Utredningen föreslog även ett effektivare utnyttjande av stallgödseln. Beredskapsutredningens förslag lades i stort sett till grund för den planläggning som senare under kriget verkställdes och utbyggdes av statens livsmedelskommission. Den minskade fodertillgången under kriget nödvändiggjorde ovillkorligen en reducering av djurstammen. I första hand ansågs att minskningen borde gå ut över höns och svin. Hönsen därför att energiförlusten

var störst där och svinen för att de i stor utsträckning levde av sådant

foder som direkt kunde användas som människoföda. Förutom att korna till stor del förtärde foder som inte kunde utnyttjas till människoföda kunde återställandet av en reducerad svinstam till dess ursprungliga nivå ske mycket hastigare än ett återställande av nötkreatursstammen. Under hela krigstiden bedrevs en omfattande upplysnings- och pro- / pagandaverksamhet. Varje höst och förvinter utarbetades växtodlings-

x

220 Livsmedelsberedskapen — sårbarhets- och omställningsfrâgor

eller produktionsplaner för det följande året. Lämplig arealfördelning angavs liksom åtgärder för att få till stånd den mest önskvärda odlingen. För oljeväxtodlingen förekom t. ex. ett stimulanstillägg. Under andra världskriget ransonerades bl. a. ett flertal livsmedel. Ransoneringen för många livsmedel varade till följd av krigets efterverkningar fram till 1940-talets slut, dvs. uppemot tio år.

l0.l.3 Olika slag av störningar

En typ av störning är den som utan samband med någon kris då och då inträffar i jordbruksföretagens tillförsel av elektricitet och i transportmöjligheterna. Särskilt svåra har dessa störningar varit när de orsakats av snöstormar. I det följande redovisas olika konfliktfall. Dessa står i överensstämmelse med dem som har redovisats av försvarsdepartementets referensgrupp för angreppsfall (REA) i dess rapport Hotbilder för försvarsplaneringen (april 1984). av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det lmportbortfall kan bli följden av s. k.fredskriser. Bortfall av är krig i vår nära omvärld t. ex. importen av olja och oljeprodukter drabbar, förutom vår bränsleoch drivmedelsförsörjning, efter en relativt kort tid även hela den petrokemiska industrin. Detta kan medföra allvarliga konsekvenser för förädling och distribution inom livsmedelsområdet, som bl. a. är beroende av plast till förpackningar liksom förslutningar till sådana. Skärpta motsättningar mellan supermaktsbløcken, krig i vår nära omvärld och/eller utnyttjande av ekonomiska maktmedel mot Sverige kan medföra omfattande störningar i utrikeshandeln även långt efter det att ett eventuellt krig avslutats. Vår livsmedelsförsörjning är beroende av import från utlandet av framför allt vissa produktionsmedel förjordbruket. Ingångna krishandelsavtal, övergång till annan inköpskälla eller andra transportvägar kan begränsa minskningen av importen. Förefaller krisen att kunna bli långvarig blir omställningar av framför allt jordbruksproduktionen nödvändiga. Utöver följderna av utrikeshandelsstörningar tillkommer vid beredoch mobilisering áterverkningar av inkallelser av arbetsskapshojningar kraft och uttagning av traktorer och transportfordon. Sabotage kan förekomma, särskilt mot elförsörjningen och telekommunikationerna. Störningar i utrikeshandeln påverkar främst jordbrukets försörjning med produktionsmedel, medan stridshandlingar i Sverige främst medför med förädling och distribution. Genom omgrupperingar av problem militära förband och andra befolkningsomflyttningar ökar samtidigt kraven på en flexibel distribution. Hela livsmedelskedjan kan drabbas av mycket omfattande störningar i eltillförseln, vilka i sin tur även kan påverka vattenförsörjningen. I nuvarande planering av livsmedelsberedskapen beaktas inte de lång-

siktiga konsekvenserna av att t. ex. fienden eventuellt behärskar delar av

landet, t. ex. ha erövrat övre Norrland, sydvästra Sverige eller en ”transportkorridor” genom landet. Ett delat Sverige skulle medföra stora svårigheter bl. a. genom obalansen i försörjningshänseende mellan norr

-

SOU l984:86 Livsmedelsberedskapen sârbarhets- och omställningsfrâgor 22l

och söder. Risken för störningar i elförsörjningen kan öka genom att vattenkraftproduktion faller bort. Enligt 1982 års försvarsbeslut måste ökad uppmärksamhet ägnas åt skyddet mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Dessutom bör ett mål för våra åtgärder för skydd mot biologiska stridsmedel vara att uppnå en sådan nivå på skyddet att en angripare tvingas räkna med angreppstyper som är svåra att dölja. 1978 års försvarskommitté ansåg att särskilt möjligheten till angrepp via livsmedelsförsörjningen vad avser biologiska och kemiska stridsmedel bör beaktas.

10.2 av de som till

Redovisning antaganden ligger

för rörande

grund beräkningarna försörjningsberedskapen

Behoven av beredskapslager och andra beredskapsförberedelser beror i hög utsträckning på de antaganden om krisförlopp som görs. I detta avsnitt kommer de antaganden att diskuteras som gjorts för de beräkningar rörande försörjningsberedskapen som redovisas i följande avsnitt. Redogörelsen kommer inte att beröra det fallet att det är krig i Sverige utan endast beröra en avspärrning av Sverige med viss minskning av importen. I fig. 10.1 redovisas schematiskt hur importen kan tänkas förändras under ett krisförlopp. Vid krisens inledning uppgår importen till 100 % av den normala. Därefter faller importen på något sätt, exempelvis så som redovisas i figuren. För det fortsatta resonemanget är det väsentligt dels hur snabbt nedgången i importen sker, dels när importminskningen upphör

Fig. I 0.1. Schemarisk bild av importen: utveckling under en kris

Import, °/o av normalt 100-

Tid I Krisens inledning

i

-

222 Livsinedeisberedskapen sârbarhets- och omstáiillningsfrâgori SOU i984:86

Bedömningar av hur snabbt importen kommer att minska och om den fortsatta utvecklingen är avgörande för beslut om t. ex. införande av ransoneringar och produktionsomställningar inom jordbruket. Omställningar av produktion och konsumtion syftar till att kunna upprätthålla försörjningen med livsmedel trots att importen har minskat väsentligt och att den bedöms förbli låg under en längre tid. En liten minskning av importen av produktionsmedel till jordbruket även under en längre tid bedöms inte behöva medföra några nackdelar för konsumenterna i form av ändrad kost. Om importen av produktionsmedel till jordbruket i ett långsiktigt perspektiv inte minskar med mer än uppskattningsvis 10-15 %, torde endast exporten av jordbruksprodukter behöva minskas. En större minskning av importen av produktionsmedel till jordbruket sett på längre sikt måste mötas genom omställningar av produktionen och därigenom även konsumtionen eller genom att kommersiella lager eller särskilda beredskapslager tas i anspråk. Sannolikt erfordras en kombination av dessa åtgärder. Dessutom kan det för vissa produktionsmedel på sikt vara möjligt att uppta inhemsk ersättningsproduktion, t. ex. ersättningsproduktion av ammoniak och pekiloprotein. Det är inte troligt att beslut om omställning fattas redan vid krisens inledning. Då är det troligen svårt att bedöma såväl krisens varaktighet som den minskning av importen som krisen ger upphov till. Med all sannolikhet kommer därför förbrukningen av olika produktionsmedel att vara ungefär normal trots att importen minskar. Denna problematik redovisas i fig. 10.2. Det är emellertid möjligt att det införs kvoteringar som minskar förbrukningen något. Det har i figuren antagits att det inte införs några kvoteringar.

Fig. 10.2. Schemalisk bild av importen: utveckling under en kris och förbrukning utan omställning

Import. förbrukning, % av normalt

- — — — — — — — — -— - förbrukning

nivå där omställ- — — — — —- — — — — — ning antas beslutas

import

ll Tid I Krisens inledning

H

och

-

Livsmedelsberedskapen sârbarhets- omstiillningsfrkigbr 223

I fig. 10.2 har antagits att beslut om omställningar inte kan fattas förrän importen har minskat väsentligt och att minskningen bedöms bli bestående. Hur stor importminskningen måste vara för att några beslut om omställningar kan fattas är inte möjligt att ange i förväg. Bl. a. är ett beslut beroende av hur importen förväntas utvecklas i framtiden. Ett beslut om omställningar torde inte omedelbart resultera i en avsevärd minskning av förbrukningen av produktionsmedel. Exempelvis torde inte förbrukningen av importerade proteinfodermedel minska förrän djurantalet börjar minska. Däremot kan livsmedelskonsumtionen ställas om med kort varsel genom införande av ransoneringar. Under den tid som förllyter från krisens inledning och fram till den tidpunkt när beslut börjar ge effekter på förbrukningen av importerade produktionsmedel, kommer troligen förbrukningen att vara i stort sett lika stor som den normala förbrukningen. Under denna period måste med de angivna förutsättningarna en viss del av förbrukningen täckas med uttag från lager (kommersiella lager och beredskapslager). Hur de fortsatta försörjningsmöjligheterna påverkas av att beslut inte kan fattas redan vid krisens inledning, kan inte anges i förväg. I ñg. l0.3 redovisas schematiskt att importen minskar successivt under ett års tid för att därefter helt utebli. Beslut om omställning antas bli fattat i så god tid att beslut att halvera förbrukningen ger full effekt redan efter ett halvt år. Det schematiska exempel som redovisas i figuren kan exempelvis avse proteinfodermedel där förbrukningen inte varierar avsevärt under året. Kvävegödselmedel och växtskyddsmedel är andra produktionsmedel med hög importandel men där förbrukningen är starkt koncentrerad till vissa årstider. Dessa produkter är därför olämpliga att använda som

Fig. 10.3. Ejfek! av beslut om omställning (schemarisk bild)

Import, för- A brukning. % av normalt

100--

~ — - — - — förbrukning

ll Tid I I År 1 År 2

224 - sårbarhets- och SOU l984:86

Livsmedelsberedskapen omställningsfrâgor

åskådningsexempel. Enligt exemplet i figuren blir den totala importen under det första året endast 50 % av den normala. Förbrukningen antas däremot uppgå till 75 % av den normala. Således uppstår ett underskott om 25 % av normal förbrukning. Detta underskott måste täckas genom uttag från lager. Exemplet bygger på en optimistisk bedömning av möjligheterna att styra förbrukningen. Om förbrukningen redan efter *ett halvt år skall halveras måste dels beslutet fattas tidigt, sannolikt redan efter någon månads kris, dels finnas möjligheter till ett verkningsfullt genomförande. Möjligheterna till att fatta ett sådant beslut torde förutsätta såväl att det står klart att importminskningen blir stor som att krisen blir långvarig. I praktiken torde därför förhållandena under en kris bli sämre än vad exemplet ger uttryck för. De beräkningar som senare redovisas utgår från den förutsättningen att det är möjligt att kraftigt minska förbrukningen först efter ett år. Under detta år har importen förutsätts minska successivt. Försörjningsmöjligheterna under en längre kris med liten eller ingen import beror således i hög grad på hur snabbt det är möjligt att fatta beslut om omställning. Möjligheterna att fatta beslut om kraftiga minskningar av förbrukningen av produktionsmedel beror i hög grad på bedömningar om framtida krisimport. I det exempel som redovisats i lig. 10.3 antogs att importen uteblev helt. Grundalternativet för de beräkningar som sårbarhetsgruppen gjort utgår från förutsättningen att någon krisimport inte förekommer. Emellertid är det sannolikt att det under en längre kris sker viss import. Att på förhand uttala sig om storleken på denna krisimport eller vilka varor som kan importeras är dock inte möjligt. Utöver grundalternativet redovisas dock beräkningar som förutsätter en viss import av för jordbruket viktiga insatsvaror. Det blir härigenom möjligt att pröva effekterna på försörjningen av olika importalternativ och ansluta bedömningarna till olika konfliktfall. Möjligheterna att genomföra en kraftig omställning torde vara starkt beroende av den krisimport som förekommer och som kan antas förekomma senare. De omställningar som skisseras i beräkningarna för grundalternativet och som redovisas senare får betecknas som kraftiga. Så genomgripande omställningar är realistiska att förutsätta endast om importen av några av jordbrukets väsentligaste produktionsmedel praktiskt taget helt upphör. Samtidigt har förutsätts att importen av råvaror för att tillverka dessa också praktiskt taget helt upphör. Omställningen kommer härvid endast att genomföras fullt ut om importbortfallet kan väntas bli långvarigt. Det torde endast vara under så extrema importförhållanden som en så kraftig begränsning av animalieproduktionen kan accepteras av alla berörda. I tig. 10.4 redovisas schematiskt de olika beräkningar som utförts för att belysa behovet av produktionsresurser och känsligheten för förändrade antaganden. För resp. beräkning framgår i vilket avsnitt som resultaten redovisas. A › För grundalternativet har ställts upp vissa antaganden. De viktigaste antagandena utgörs av:

SOU 19á4:86 — sârbarhets- och omställningsfrâgor 225

Livsmedelsberedskapen

åkerarealens storlek: 2,9 miljoner ha;

arealfördelning och animalieproduktion: enligt prognos för år 1990,

CIDCID

kriskost: redovisas i avsnitt 10.3, risktagande för skördevariationer: att nio kriser av tio skall ge tillräcklig kriskost (90 % säkerhet), ingen krisimport,

DE] beslut om omställningar fattas samtidigt som krisen börjar, beslutet

får dessutom effekt omedelbart El krislängd: 3 år.

Utifrån dessa antaganden har beräkningar gjorts som främst syftar till att belysa hur stor åtgången är av importerade produktionsmedel i form av handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Beräkningarna görs årsvis varvid en omställning avjordbruket pågår under krisens år l och år 2. Omställningen är i huvudsak genomförd under krisens år 3.

Fig. 10.4. Skiss över beräkningar som gjorts för an belysa kostnaderna för livsmedelsberedskapen

Ändringar i förhållande till grundalternativet

Större risktagande för skördevariation (avsnitt 10.3)

Alternativ kriskost (avsnitt 10.3)

Mindre tillgång på kväve Grundalternativ (aV5m 10-4-4) (se avsnitt 10.3, 10.4.3-4. 10.4.6, 10.5, 10.6.1) Mindre tillgång på protein (avsnitt 10.4.6)

10 % krisimport Större krisimport (avsnitt 10.6.2) (avsnitt 10.6.2)

Fördröjda beslut Kombmafion om omställning -t 10 6 4 (avsm ) (avsnitt10.6.3)

2,4 miljoner ha Lägre åkerareal (avsnitt 10.7)

2.6 miljoner ha (avsnitt 10.7)

l5 - .Iordbruks och livsmedelspolitik

2246 Livsmedelsberedskapen- sårbarhets- och omställningsfrågør SOU I984:86

För att belysa hur beräkningsresultaten förändras om de antaganden z g_ . som gjorts för grundalternativet förändras har vissa känslighetsanalyser gjorts. De analyser som gjorts redovisas i fig. 10.4. l två av de känslighetsanalyser som gjorts har beräkningsresultatet från grundalternativet utgjort förutsättningar för beräkningarna, nämligen handelsgödselkväve och proteinfodermedel. Avsikten med dessa analyser är att studera vilka effekter som erhålls när tillgången påi det ena fallet kväve och i det andra fallet proteinfodermedel minskas ytterligare jämfört med grundalternativet.

10.3 - av

Långvarig försörjningskris omställningar konsumtion och produktion

I detta avsnitt redovisas beräkningar för att belysa hur stor den minsta åtgången av handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel är för att den i det följande redovisade kriskosten skall kunna infrias. Dessa beräkningar utgör en fortsättning på den av jordbruksnämnden genomförda omställningsstudien. För att vår säkerhetspolitik skall vara trovärdig utåt gentemot omvärlden och inåt gentemot den egna befolkningen bör en acceptabel livsmedelsförsörjning säkerställas med hög säkerhet även vid långvariga försörjningskriser. Den grundläggande beredskapsåtgärden har därför ansetts vara att förbereda en omställning av livsmedelsproduktionen så att vi så långt möjligt blir självförsörjande. Behovet av en omställning och den tid en sådan tar påverkas av vilken självförsörjning vi har redan i fredstid. Det senare medför inte bara att en viss omfattning och inriktning av den svenska jordbruksproduktionen är önskvärd utan även att inhemsk tillverkning av väsentliga produktionsmedel bör eftersträvas. Dessutom har möjligheten att upprätthålla krishandel betydelse. Genom tillämpning av krishandelsavtal skulle omställningar och beslut om investeringar (t. ex. för framställning av ammoniak och proteinfodermedel) under en kris kunna senareläggas. Ett annat synsätt är att låta möjligheterna till krishandel ersätta beredskapslager. Om tillförseln av importerade produktionsmedel minskar, blir det inte möjligt att upprätthålla jordbrukets normala produktion. För att inte produktionsminskningen i en kris skall bli allt för stor beredskapslagras vissa produktionsmedel. Kriskosten och jordbruksproduktionen har utformats med avsikt att minimera kostnaderna för beredskapslagring och samtidigt få största möjliga utbyte av livsmedel från de tillgängliga produktionsresurserna. Kriskosten är därför så komponerad att andelen animalieprodukter minskas och andelen vegetabilieprodukter ökas genom ransonering. Kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor har utformat en lämplig kriskost för befolkningen. Härvid har följande utgångspunkter angetts: D tillförseln av energi, mätt i detaljhandelsledet, bör vara oförändrad i en kris jämfört med nuläget (l2,l MJ = 2 900 kcal per person och

. 17! J, .i .1 i. 1:7/ ›..

Livsmedélsberefiskapeh ornställningsfrågor °2727_f:..

»sou 1984:86 -—— sZirbarhet$- och

dag): det kan visserligen förväntas att svinnet i hushållen i en kris kan minskas något; detta motverkas emellertid av att energibehovet ökar till följd av minskad uppvärmning i bostäderna och ökad fysisk aktivitet (t. ex. beroende på brist på olja), EI tillgången på konsumtionsmjölk, spannmålsprodukter och potatis bör vara så god att en stor del av näringsbehovet kan tillgodoses med dessa produkter och att några fördelningsproblem inte skall behöva uppstå samt att D proteintillförseln bör uppgå till ca l g per kg kroppsvikt och dag.

Beräkningarna av kriskosten enligt tab. l0.l förutsätter att det sker en under en period på tre år från konsumtionsmönstret i gradvis övergång fredstid till den kost som sedan skall bibehållas under en längre kris. Kriskosten baseras i mindre grad på fett och i högre grad på kolhydrater kost. Kriskosten kan sett strikt från än dagens genomsnittliga därför, näringssynpunkt, i detta avseende sägas vara bättre än dagens kost. Vid utformningen av kriskosten har de angivna utgångspunkterna varit styrande. Det förutsätts att det finns styrmedel som är tillräckligt starka för att genomföra de stora omställningar som krävs både beträffande produktion och konsumtion.

Tabell 10.1 Totalkonsumtion av vissa livsmedel år 1990 enligt prognos och vid en kris, g per person och dag

Prognos Fr. o. m år 1990 Krisâr l Krisår 2 krisar 3

e Avser konsumtionsmjölk och grädde med faktisk fetthalt.

Beräkningarna syftar till att beskriva ett exempel på produktionsomställningar av jordbruket vid en långvarig försörjningskris. Det bör betonas att möjligheterna till omställningar är starkt beroende av effektiviteten i de styrmedel som används samt möjligheterna att fatta nödvändiga politiska beslut. I avsnitt 10.10 redovisas frågan om styrmedel. De beräkningar som presenteras här utgår som nämnts tidigare från en extremt allvarlig situation, nämligen en långvarig försörjningskris utan krisimport samt att skördevariationen beaktats genom att förutsätta

j fi ——

228 Livsmedelsberedskapen sârbarhets- och ømställningsfrâgor

att under nio kriser av tio skall en tillräcklig kost erhållas (90 °/o säkerhet). Detta skall emellertid främst ses som en beräkningsteknisk förutsättning. l avsnitt 10.6 redovisas ett räkneexempel som belyser effekterna av olika antaganden om krisimport. Beräkningarna är upplagda så att det under krisens år 1 och år 2 pågår en successiv förändring av kosten och så att jordbruksproduktionen förändras i riktning mot ett s. k. omställt läge som i stort sett uppnås under år 3. Den förändring av kosten och jordbruksproduktionen som genomförs under krisens inledning benämns omställningsprocessen. Beräkningarna utgår från en prognos för år 1990 avseende produktion och konsumtion av viktigarejordbruksprodukter. Denna prognos redovisas mera detaljerat i kap. 9. Den kriskost som redovisats i tab. 10.1 medför det behov av animalieprodukter och den arealfördelning som redovisas i tab. 10.2 och 10.3. Kosten och jordbruksproduktionen förändras successivt under en treårig omställningsperiod. Därvid har förutsatts att en övergång sker till foderstater baserade på så långt möjligt inhemska fodermedel.

Tabell 10.2 Animalieproduktion vid en kris år 1990

Prognos Fr. o. m. år 1990 Krisår 1 Krisår 2 krisår 3

Antal mjölkkor, 1 000 st 590 600 600 600 Medelavkastning, kg/ko, år 6 100 5 790 5 490 5 170 Mjölk, milj. kg/år 3 599 3 472 3 292 3 102 Nöt- och kalvkött (med ben) milj. kg/år 152 130 115 100 Fläsk (med ben), 329 230 160 110 milj. kg/år Fjäderfäkött (urtagen vara) milj. kg/år 52 33 18 13 Ägg, milj. kg/år H 90 75 60 ü 75 milj. kg fr. o. m. år 4. h De siffror som anges som normalt för år 1990 utgår från en prognos som gjorts bl. a. med den förutsättningen attjordbrukspolitiken är i princip ofärändrad.

Tabell 10.3 Arealutnyttjande vid en kris år 1990, l 000 ha

Prognos Fr. o. m.

år 1990“ Krisår l Krisår 2 krisår 3

u Se fotnot b i tabell 10.2.

i :- sårbarhers- och 229

Livsmedelsberedskapen “omställningsfrâgqr

De regionala aspekterna har inte beaktats i kalkylerna. Betydelsen av en regional fördelning av främstjordbruksproduktionen och därigenom även betydelsen av stöd till jordbruket i norra Sverige bör dock kraftigt understrykas. Om produktionen av jordbruksprodukter minskar, tilltar än mer lokaliseringens betydelse. Vid beräkningarna har förutsätts att produktionen inte störs av militära operationer. Inte heller har beaktats att en fiende viss tid kan komma att behärska delar av landet. I viss utsträckning söker man förstärka den regionala beredskapen genom den i fredstid uppbyggda beredskapslagringen och genom förberedelser för en lageruppbyggnad av konsumtionsfärdiga varor i underskottsområden vid ett krigshot. De beräkningar som sammanfattas i tab. l0.2-l0.3 utgör ett beräkgrundalternativ. Vid sidan av detta alternativ har även ningstekniskt beräkningar gjorts för att belysa grundalternativets känslighet för ändrade förutsättningar. l ett av alternativen har analyserats effekterna av att ändra kriskosten i riktning mot något mera fläsk och mindre mjölk. I kalkylerna har därvid förutsätts att 75 g mjölk i kriskosten byts ut mot l7 g fläsk per och dag. Därmed ökar behovet av fläsk i en kris med ca 52 person miljoner kg per år (ca 690 000 producerade slaktsvin) och minskar bemed ca 45 000, vilket motsvarar en produktion av ca a hovet av mjölkkor 230 miljoner kg mjölk per år i en kris. Jämfört med grundalternativet ökar kväveåtgången med ca 6 miljoner kg per år. Dessutom ökar åtgången av proteinfodermedel. Den förändring av kosten som angetts är näringsfysiologiskt acceptabel. Det bör dock understrykas att det i en kris bör finnas god tillgång på mjölk, mjöl och andra spannmålsprodukter samt potatis. Det bedöms att om tillgången på mjölk minskas kan ett flertal problem uppstå i en kris. Ett sådant problem är att näringstillförseln för vissa grupper i samhället kan äventyras om mjölk måste ransoneras. Den grupp som främst berörs av denna förändring är barn och ungdom. Det är dessutom angeläget att ha en bas av livsmedel, för vilken tillgången skall vara god, som är så bred som möjligt, dvs. bestå av både vegetabilier och animalier. Om tillgången på mjölk minskas, riskerar man att få införa ransonering på mjölk. Produktionen av fläsk sker i stor utsträckning i de södra delarna av landet, medan av mjölk är mera utspridd i landet. Detta produktionen förhållande beror bl. a. på de naturliga produktionsförutsättningarna. En minskning av antalet kor och en ökning av fläskproduktionen bidrar därför till ytterligare regional obalans i produktionen under en kris. Detta bedöms från beredskapssynpunkt vara allvarligt. Sammanfattningsvis synes de synpunkter som kan ställas upp för och emot denna förändring av kriskosten tala emot att lägga ett alternativ med mer fläsk och mindre mjölk än i grundalternativet till grund för kommitténs överväganden. l grundalternativet har förutsätts att garderingen mot dåliga skördeår (genom sämre väderbetingelser) skall vara god. Skördevariationen har beaktats genom att förutsätta att under nio kriser av tio skall en tillräcklig kost erhållas (90 % säkerhet). Om en lägre säkerhet accepteras, t. ex.

x

230‘ Livsmedelsberedskajzen - sârbarhéts- och omställningsflrâgor

75 %, blir behovet av produktionsmedel i form av främst kvävegödsel-

medel lägre. Analyser har även utförts av möjligheterna att upprätthålla försörjningen med mindre tillgång på handelsgödsel och mindre tillgång på proteinfodermedel än vad som blir följden av de tidigare redovisade beräkningarna. Dessa analyser redovisas i avsnitt 10.4.

10.4 Sårbarheten inom jordbruket och behov av vissa produktionsmedel i en kris

10.4.1 Arbetskraft, dragkraft, maskiner och reservdelar

Jordbrukets blockorganisation har planlagts för att bl. a. begränsa åter-

verkningarna av inkallelser och uttagning till försvarsmakten och civilförsvaret. Värnpliktiga nyckelpersoner såväl inom primärproduktion som inom förädling och distribution kan i regel erhålla uppskov. Livsmedelsförsörjningens behov beaktas vid planläggningen av försvarsmaktens uttagning av traktorer och transportfordon. För att underlätta en avvägning mellan å ena sidan försvarsmaktens och civilförsvarets och á andra sidan livsmedelsförsörjningens önskemål bör liksom hittills generella uppskov och undantag från uttagning dock undvikas. Blockorganisationen bör i en kris i hög grad kunna bidra till att bästa möjliga produktionsresultat erhålls. Organisationen bör därför medverka i eventuella produktionsomställningar inom jordbruket och främja omfördelning av resurser inom och mellan olika block. Blockorganisationen bör även biträda kommunerna med råd och rekommendationer vid tilldelning av drivmedel, handelsgödsel, fodermedel och växtskyddsmedel. Även avbytarverksamheten kan få ökad betydelse vid en kris. Förjordbruksproduktionen är tillgången på maskiner och reservdelar av mycket stor betydelse. Det krävs därför att berörda myndigheter noga följer utvecklingen och vidtar erforderliga åtgärder för att i en kris säkerställa erforderlig kapacitet inom dessa områden. När det gäller mera komplicerade jordbruksmaskiner (större traktorer, skördetröskor m. m.) måste främst reparations- och underhållsresuri l ser för befintlig maskinpark säkerställas. Att räkna med att i fred vidta

i Blockorganisationen

åtgärder i syfte att kunna uppta en inhemsk tillverkning av sådana skall kunna träda i verkmaskiner är knappast realistiskt. Med hänsyn till att den svenska expor- _sarnhet vid krig eller ”... vid krigsfara eller andra ten kan förväntas minska vid en allvarlig kris kommer ledig kapacitet att

utomordentliga, av krig uppstå inom bl. a. bil- och verkstadsindustrin. Denna bör till-

kapacitet . föranledda förhållansammans med tillgången till hög teknisk kompetens inom landet göra den”. I organisationen ~ det möjligt att vid en läng kris uppta produktion av vissa väsentliga ingår jordbruksföretag mer än 2 ha åker, reservdelar och eventuellt också traktorer och andrajordbruksmaskiner.

med

i . trädgårdsföretag med yrkesmässig odling och l0.4.2 Drivmedel och elektricitet V företag med större djurbesättningar. Organisa- I ;tionen omfattar f. n. ca Jordbruket svarar för knappt 10 % av den totala fredstida förbrukningen ‘ g _115 000 företag. av dieselolja. Gengastekniken har hittills inte kunnat anpassas till mo-

Ab i i ‘ . i i . . ‘I __ i I q

Livsmedelsberedskapen — sårburhets- och omställningsfrâgor 231_

derna traktorer - bl. a. reduceras motoreffekten radikalt. Jordbrukets behov av flytande drivmedel måste därför prioriteras högt i en kris. Endast drivmedel blir knapp bör om tillgången på flytande mycket traktorer bli aktuell. Vid en långvarig kris gengasdrift för jordbrukets att åtminstone för mindre traktorer införa kan det dock bli nödvändigt gengasdrift. l syfte att åstadkomma mindre effektförluster vid gengasdrift bedrivs utvecklingsarbete av ÖEF i samarbete med bl. a. bilindustrin. Livsmedel, spannmål och gödselmedel svarar för ca 17 % av det fredstida Under en kris minskar det totala transportarbetet på landsväg. att transporter i samband med import och extransportarbetet genom att minska. av livsmedel m. m. kommer att få port kommer Transporter något mindre omfattning. Sådana transporter kommer att ha högsta och därmed även prioritet i en kris enligt transportrådets planläggning av drivmedel. Det fredstida distributionsmönstret skall vid tilldelning bibehållas så långt som möjligt även i kris, men ändringar kan bli för att man bättre skall kunna utnyttja knappa tillgångar av nödvändiga drivmedel. Sedan kommittén erhållit sina direktiv har regeringen tillkallat en särskild utredare om elförsörjningens sårbarhet, EL- (kommissionen elförsörjningens sårbarhet och lämna FÖRS) för att utreda den fredstida som bör vidtas för att minska sårbarheten i förslag till sådana åtgärder och begränsa konsekvenserna av en omfattande störelförsörjningen ning. ELFÖRS har nyligen avgett sina förslag (SOU 1984:69). Därför lämnas inga förslag beträffande elförsörjningen.

l0.4.3 Växtskyddsmedel

En tryggad försörjning med växtskyddsmedel under en kris är ett viktigt Utan växtmål för beredskapsplanläggningen på livsmedelsområdet. och insektsstammarna snabbt. Växtskyddsmedel uppförökas ogräsen får stor spridning. Grödornas utveckling hämmas med sjukdomarna markanta produktionssänkningar som följd. Den inhemska tillverkningen av växtskyddsmedel för jordbruket begränsar sig normalt till vissa betningsmedel. Beredskapsåtgärderna på av färväxtskyddsområdet kan baseras antingen på beredskapslagring eller på produktionsförberedelser. Produktionsalternatidiga preparat med beredskapslagring av vissa bassubstanvet är som regel förknippat ser som inte kan framställas inom landet men som är nödvändiga att ha för att man skall kunna tillverka olika preparat. Med ett mindre undanhittills inriktats av tag har beredskapsåtgärderna på beredskapslagring färdiga preparat. Studier pågår f. n. av möjligheterna att producera fenoxisyrepreparat inom landet. Avsikten är även att studera produktionsmöjligheterna för vissa andra preparattyper. Vid överväganden om produktionsalternativ kontra lagringsalternativ bör driftkostnadsaspekter vägas in. En grundsubstans som lagras för vidare förädling under en kris ger som regel lägre driftskostnad per investerad krona än ett färdigt preparat. Om man ser till användningen av växtskyddsmedel för olika grödor

232 Livsmedelsberedskapen — sârbarhers- och omställningsfrâgor p*

kan konstateras att sockerbetor och potatis svarar för en stor del av användningen i förhållande till sin areal. De tari anspråk inte mer än 2 resp. 3 % av åkerarealen men svarar för 28 resp. 1 1 % av användningen av växtskyddsmedel. Ungefär hälften av åkerarealen utnyttjas för odling av spannmål. Denna odling svarar emellertid också för nära nog hälften av användningen av växtskyddsmedel. Mot denna bakgrund är det angeläget att möjligheterna studeras att inom landet tillverka ogräsmedel för spannmål och sockerbetor samt svampskyddsmedel för potatis. Sockerbetsodlingens begränsade areal men relativt stora användning av ogräsmedel gör det extra väsentligt att där tillvarata alla möjligheter till icke-kemisk bekämpning. En intensiv manuell i ogräsbekämpning sockerbetsodlingen kan kraftigt reducera användningen av ogräsmedel men kan medföra problem på grund av brist på arbetskraft. Även möjligheterna till sådana alternativa odlingsmetoder som kräver mindre insatser av växtskyddsmedel bör tas tillvara. Under förutsättning att ingen krisimport av växtskyddsmedel förekommer kan behovet av investeringar i beredskapslager beräknas uppgå till ytterligare 165 milj. kr. och att produktionsförberedelser vidtas till en kostnad av ca 40 milj. kr.

l0.4.4 Växtnäringsämnen

För att grödorna skall utvecklas väl måste deras försörjning med bl. a. kväve, fosfor och kalium vara god. Växtnäringsämnen kan tillföras växterna dels genom stallgödsel, dels genom handelsgödsel. I tab. 10.4 redovisas förbrukningen av handelsgödsel och stallgödsel år 1982/83. Tabell 10.4 Förbrukning 1982/83 i jordbruket av handelsgödsel och stallgödsel (omräknat till ekvivalent mängd handelsgödsel), miljoner kg växtnäring per år

Genom att kalium och fosfor till stor del tillförs jorden genom stallgödsel, torde försörjningen med dessa Växtnäringsämnen under en kris kunna upprätthållas på en sådan nivå att nâgra betydande negativa effekter inte uppstår under en period på några år. Situationen på gårdar som drivs kreaturslöst kan dock bli problematisk. Kvävegödslingen har mycket stor betydelse för skördeutfallet. I fig. 10.5 visas de långsiktiga effekterna av minskad kvävegödsling. Det framgår därvid att, om gödslingen under en följd av år minskar till exempelvis 30 °/o av den normala, kommer skördarna att minska till i storleksordningen 60 % av de normala. Genom produktionsomställningar i jordbruket och genom att skogsgödslingen upphör kan det totala behovet av handelsgödselkväve sänkas till 30-40 % av det normala. Den fredstida åtgången i början av 1990-talet har med hänsyn till de antaganden som gjorts om avkastningsökningen

- sârbarhets-

Livsmedelsberedskapen oclfomställningsfrâgor 233

Fig. 10.5. Sambandet mellan kvävegiva och skörd

°/o Skörd

ll

- — “ “ — ” - ” - — _ - _ 100* - “

Spannmål och vall

eo- — — — — — — — — -- - 75———-—— 7o—————— l l —————————— l l I Övriga grödor

Oljeväxter —-——--—-———-—

I _.—————.———- — % Kvävegiva 25 50 75 .L Q 0 Källa: Sveriges Lantbruksuniversitet

i växtodlingen fram till är 1990 antagits bli ca 270 miljoner kg per år för jordbruk, trädgärdsodling och skog, varav ca 240 miljoner kg förbrukas ijordbruket. Den nuvarande förbrukningen är något lägre. Sverige är för sin kväveförsörjning helt importberoende även om viss förädling av råvaror kan ske i Sverige (från olja till ammoniak och från ammoniak till kvävegödselmedel). Det är därför av avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen vid en längre kris att 30-40 % av hela den normala tillförseln av handelsgödselkväve är tillgänglig för jordbruket. Kapaciteten för att i landet producera kvävegödselmedel ur ammoniak är tillräcklig förutsatt att ammoniak finns i tillräcklig mängd. Landets enda kvarvarande ammoniakfabrik i Köping kan däremot endast producera ca 57 miljoner kg ammoniak per år, vilket motsvarar 47 miljoner kg kväve. ÖEF har preliminärt uppskattat att av ammoniakproduktionen i Köping behöver en kvantitet motsvarande för det första krisåret 6 miljoner kg och fr. o. m. det andra krisåret 10 miljoner kg kväve per år avdelas för andra ändamål än till handelsgödselkväve. Eldningsolja finns beredskapslagrad för ungefär tre års behov vid ammoniakfabriken i Köping. Under tre krisär kan ca 15 °/o av den normala átgången av handelsgödselkväve, eller mindre än halva krisbehovet, täckas genom befintlig ammoniakproduktion. Beräkningar har även utförts utgående från ca 15 °/o tillgång på kväve istället för 30-40 %. Förutsätts kriskosten förbli oförändrad vid 15 % tillgång på kväve skulle åkerarealen redan i fredstid behöva utökas till

L‘

oymstcfllnningsfrdgor

-

Livsrhedelsberedskhpen

234 sârbarhêts- och

i ha. Antas i stället arealen vara

storleksordningen 3,3-3,4 miljoner

oförändrad, 2,9 miljoner ha, måste kriskosten förändras kraftigt. Betydande minskningar måste ske för animalieprodukter. Dessa minskningar måste kalorimässigt kompenseras genom en utökad konsumtion av vegetabilieprodukter. Emellertid kommer det då att uppstå brist på vissa näringsämnen. Detta exempel förutsätter bl. a. att potatisarealen ökas ytterligare utöver de arealer som redovisas i avsnitt 10.3. Denna ytterligare ökning bedöms knappast vara möjlig. Det från beredskapssynpunkt bästa alternativet är att en tillräcklig inhemsk av ammoniak finns redan under normala förhållanproduktion den. Detta kan för 1990-talet komma att bli fallet om planerna på ett energikombinat i Nynäshamn eller andra projekt med ammoniakproduktion i kombination med en gasproducerande industri förverkligas. Det bör kraftigt understrykas hur värdefull en utökad fredstida ammoniakproduktion i Sverige är från beredskapssynpunkt. Om den normalt inte baseras på inhemska råvaror bör den dock under en kris kunna till sådana. Från beredskapssynpunkt är alternativ med flera övergå mindre produktionsenheter att föredra. Om en tillräcklig produktionsfmns inom landet och denna kan utnyttja inhemska råvaror kapacitet kan beredskapslagringen av handelsgödselkväve kraftigt reduceras. Om en utbyggnad av den normala inhemska ammoniakproduktionen inte kommer till stånd-kan kväveförsörjningen fr. o. m. det tredje krisatt man i fred förbereder en krisproduktion av året tryggas genom ammoniak. Handelsgödselutredningen konstaterade att en elektrolysbaserad ammoniakfabrik var det bästa och snabbaste alternativet att sedan krisen inletts åstadkomma en inhemsk ammoniakproduktion. Genom en elektrolysbaserad fabrik kan försörjningen fr. o. m. det krisåret säkerställas. För att trygga försörjningen under de två tredje första krisåren erfordras produktion av ammoniak i Köping och anav såväl kommersiella lager som beredskapslager. Dessutom vändning erfordras även vissa produktionsförberedelser redan i fred. Handelsgödselutredningen beräknade att kostnaderna för dessa skulle uppgå till mellan 68 och 120 milj. kr. (i prisläge december 1982, beloppets storlek beroende på om viss utrustning kan tillverkas inom landet). Av tab. 10.5 framgår att om en kris inträffar år 1990 kan under de två första krisåren ca 28 °/o av den normala förbrukningen av handelsgödselkväve erhållas utan krisimport vid nuvarande omfattning av beredskapsinhemsk av ammoniak inte starlagringen och att tillräcklig produktion tats redan i fred. Lagringen behöver emellertid ökas med 27,5 miljoner vilket motsvarar 98,2 miljoner kg kalkammonsalpeter för att kg kväve, uppnå en tillräcklig försörjning om det förutsätts att det inte kan ske Om de försök som nu påbörjas med långtidslagring av någon krisimport. gödselmedel faller väl ut kan all beredskapslagring av kväve ske i form av kalkammonsalpeter, vilket är det per kilo kväve billigaste gödselmedlet. Det från beredskapssynpunkt bästa sättet att trygga kväveförsörjningen är E] att en inhemsk produktion av ammoniak finns redan i fred.

, 1

SOU 1984:846 Livsmedelsberedskapen - sårbarhets- och omställningsfrågør 2351

Tabell 10.5 Kväveförsörjningen sammanlagt för de två första åren under en kris som inträffar år 1990, miljoner kg kväve

Handels- Kväve för Totalt gödsel- andra kväve ändamål Kommersiella 45,0 —— 45,0 lager Befintliga beredskapslager 1984-06-30 29,43 4,0 33,4 Ammoniakproduktion i Köping 78,0 16,0 94,0 Delsumma 152,4 20,0 172,4 (Andel av fredstida förbrukning) (28,3 %) (l4,5 %) Behov av utbyggnad av

(Andel av fredstida förbrukning) (33,4 °/0) (l4,5 %) Andel av total förbrukning under krisen 90 % 10 % Den fredstida förbrukningen av kväve år 1990 förutsätts vara 269 miljoner kg för handelsgödselkväve och 69 miljoner kg för andra ändamål. ==105 miljoner kg kalkammonsalpeter (28 % kväveinneháll)

Om en utbyggnad inte sker i fredstid av den inhemska ammoniakproduktionen kan kväveförsörjningen tryggas genom El att förberedelser vidtas i fredstid för att i kristid kunna bygga en elektrolysbaserad ammoniakfabrik för en årlig produktion av 140 miljoner kg ammoniak och El att beredskapslagringen av kvävegödselmedel utökas med 98,2 miljoner kg kalkammonsalpeter (investering ca 130 milj. kr. i prisläge

1984/85). f

Om dessa förstärkningar av kväveförsörjningen inte sker och ingen import kan erhållas under en lång avspärrning ——blir det inte möjligt att tillgodose grundalternativets kriskost.

l0.4.5 Utsäde

De grödor för vilka utsädesförsörjningen kan komma att inge bekymmer i en kris är främst vallväxter, köksväxter, baljväxter och potatis. Allt sockerbetsfrö odlas f. n. utomlands, men inom landet sker en lagring för nästan två års behov. Därigenom är lagringen så stor att denna täcker behovet fram till ,dess att inhemskt frö finns att tillgå: Försörjningen med vallväxtfrö vållar redan i nuläget bekymmer, eftersom tillgången på vallväxtfrö är starkt årsmånsbetingad och delvis bej _ _ roende å* av import. I stort sett allt köksväxtfrö importeras utom för bruna bönor och gula ärter. För baljväxter och potatis planeras en kraftig arealökning under en kris samtidigt som uppförökningskvoten är låg. För köksväxter påbörjas f. n. en beredskapslagring av fröer för morot,

236 -wsårbarhets- och omstiillningsfrdgor sou l984:86 Livsmedelsberedskapen

vitkål, kålrot och gul lök. För vallväxtfrö och utsäde till baljväxter vidtas f. n. inga åtgärder i beredskapssyfte. För potatis måste utsäde i ett krisläge erhållas ur den löpande produktionen.

l0.4.6 Proteinfodermedel m. m.

Enbart det inhemska energifodret kan inte ge en tillräcklig animalieproduktion. Härtill krävs även proteinfoder, framför allt för att uppnå en tillräcklig mjölkavkastning. Ungefär 75 % av proteinet i proteinfodermedlen importeras f. n. Minskningen av animalieproduktionen medför att behovet av pro-

teinfodermedel minskar under en kris. Övergång till foderstater som så

baseras på inhemska fodermedel minskar dessutom beholångt möjligt vet av proteinfodermedel som inte kan odlas inom landet. Både kostnaderna för och de fysiska möjligheterna att genomföra en omfattande medför att ett överlevnadsalternativ, likberedskapslagring som för kväveförsörjningen, måste bygga på inhemska resurser. Beräkningarna enligt grundalternativet utgår från att det är möjligt att årligen erhålla ca 40 miljoner kg inhemskt pekiloprotein fr. o. m. det tredje krisåret. I Sverige finns idag åtminstone två sulñtmassafabriker (Domsjö och Nymölla) som vid en kris bör kunna producera pekiloprotein. Detta förutsätter dock att dessa industrier kan hållas igång i ett krisläge. har utvecklats i Finland. F. n. framställs mindre Pekiloprocessen kvantiteter pekiloprotein i Finland vid rening av vatten från en pappersmassafabrik. Enligt inhämtade uppgifter är tillverkningen inte helt problemfri. Proteinet framställs i en jäsningsprocess genom att en svamp utnyttjar kolhydrater som näringskälla. Några mera noggranna kalkyler kring möjligheterna och kostnaderna att i ett krisläge starta produktion av detta fodermedel har inte utförts. Ytterligare studier behövs för att närmare penetrera dessa möjligheter samt pekiloproteinets användbarhet. Det är angeläget att kontakterna med massaindustrin fortsätter så att forskning och försökstillverkning kan komma till stånd. Beräkningar har utförts för att belysa konsekvenserna av utebliven tillförsel av pekiloprotein. Denna brist förutsätts i beräkningen enbart drabba mjölkproduktionen. Om tillförseln av protein till mjölkkorna sänks, kommer avkastningen att minska. Denna avkastningsminskning kan kompenseras med ett större koantal, nämligen 675 000 i stället för 600 000. För att totalt sett få en tillräcklig foderförsörjning ökar behovet av handelsgödselkväve fr. o. m. det tredje krisåret med åtminstone l5 miljoner kg per krisår jämfört med det behov som redovisats i avsnitt l0.4.4. F. n. vidtas beredskapsåtgärder vad gäller proteinfodermedel genom beredskapslagring av fiskmjöl och sojamjöl. De befintliga beredskapslagren uppgår f. n. till 21,0 miljoner kg ftskmjöl och 122,6 miljoner kg sojamjöl. För att trygga försörjningen under de två första krisåren måste, enligt beräkningarna, beredskapslagren byggas ut med ytterligare 68,4 miljoner kg sojamjöl. Det har därvid förutsätts att det inte sker någon krisimport.

-

Livsmedelsberedskapen sårbarhets- och omställningsfrågvor 237

10.5 Nuvarande beredskapsläge

Livsmedelsberedskapen grundas främst på jordbrukets fredstida resurser kompletterade med särskilda beredskapsåtgärder. Genom omställningar under en kris av konsumtionen och produktionen skall försörjningen tryggas. Ca 95 °/o av kostnaderna över livsmedelsprogrammet hänför sig till beredskapslagring. Denna lagring omfattar i fråga om produktionsmedel handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. I de analyser som redovisas i detta avsnitt har en utgångspunkt varit en treårig kris. Det har vidare bl. a. förutsätts att det inte förekommer någon krisimport. Slutligen har skördevariationen beaktats genom att förutsätta att under nio kriser av tio skall en tillräcklig kost erhållas (90 % säkerhet). Vidare förutsätts att beslut om omställning ger full effekt samtidigt som krisen börjar. Effekterna av alternativa antaganden om när beslut fattas redovisas i avsnitt 10.6. Den grundläggande beredskapsåtgärden är att förbereda omställningar av produktion och konsumtion (beskrivs närmare i avsnitt l0.3). Detta innebär bl. a. att styrmedel samt reglerings- och ransoneringssystem måste finnas tillgängliga (beskrivs närmare i avsnitt 10.10). Främst för att klara en omställningsperiod krävs beredskapslagring av huvudsakligen vissa produktionsmedel för jordbruket. Möjligheterna att finna alternativ till den allt dyrare beredskapslagringen prövas bl. a. genom att möjligheterna till inhemsk produktion av produktionsmedel stimuleras. Försörjningen med handelsgödselkväve i en kris baseras på beredskapslagring av kvävegödselmedel, beredskapslagring av eldningsolja för ammoniakproduktion samt att de kommersiella lagren förutsätts kunna minskas i en kris. Dessutom minskar behovet av kvävegödselmedel genom att jordbruksproduktionen ställs om, vilket medför att kraven på avkastning inom växtodlingen kan minskas. l ñg. 10.6 redovisas den beräknade kväveåtgången under en treårig kris. Den årliga förbrukningen uppgår som framgår av ñg. 10.6 till i genomsnitt ca 35 % av den fredstida förbrukningen. Som framgår av figuren är försörjningen helt tryggad det första krisåret enligt de antaganden som gjorts för beräkningarna. För det andra krisåret är försörjningen tryggad till ca 70 °/o av krisbehovet och för det tredje krisåret är försörjningen tryggad till ca 35 %. För år 2 erfordras enligt beräkningarna ett tillskott om 27,5 miljoner kg och för år 3 ett tillskott om 70,9 miljoner kg. För längre kriser föreslogs i handelsgödselutredningen att det byggs en elektrolysbaserad ammoniakfabrik. Enligt gjorda beräkningar skulle en sådan fabrik, om det beslutas att bygga den i en kris, dimensioneras för en årlig produktion av drygt 140 miljoner kg ammoniak fr. o. m. tredje krisåret, vilket motsvarar ca ll8 miljoner kg kväve. Inga andra förberedelser än en förstudie har gjorts för att i en kris kunna bygga denna fabrik. Tillverkningskapaciteten vid landets enda ammoniakfabrik (i Köping) uppgår till ungefär 15 % av den fredstida förbrukningen. Eldningsolja för denna fabrik finns lagrad för ungefär tre års förbrukning. Försörjningen med proteinfodermedel under en längre kris baseras

\ —— och

238 Li-vsmedelsberedskapen omställningsfrâgor

sdrb;1rhets-

Fig. 10.6. Försörjningen med handelsgödselkväve under en treårig kris. miljoner kg

°/u av normal lorbrukmng Ars

n

_ 40

_ År 1 År 2 ø Beredskapslager 1,0

30 45,0 27,5 70,9 Komm. Ytterl. Ytterl. behov behov lager

28,4 20 _ Beredskaps lager

10 - 41.0 37,0 37.0 Köping Köping Köping

h 87,0 92,9 107.9 32,3 % 34,5 °/o 40.1 °/o

dels på inhemsk produktion, dels på beredskapslagring. Dessutom förutsätts en omställning av produktionen vilken minskar behovet av proteinfodermedel. I fig. 10.7 redovisas behovet av proteinfodermedel under en treårig kris. Dessutom redovisas i ñguren hur försörjningen kan ske. Det framgår att enligt de antaganden som ligger till grund för beräkningarna är försörjningen tryggad under det första krisáret och att försörjningen är tryggad till ca 85 % av krisbehovet under det andra och tredje krisåret. För det andra krisåret erfordras ett tillskott om 28,8 miljoner kg och för det tredje krisåret 20,7 miljoner kg protein. Behovet av under en treårig kris har beräknats till

växtskyddsmedel

vad som mätt i nyanskaffningsvärde svarar mot 265 milj. kr. Beredskaps-

f. n. till vad som i nyanskaffningsvärde motsvarar 78

lagren uppgår milj. kr. Vid en längre kris beräknas de kommersiella lagren kunna

1984:86.

Livsmedelsberedsktzpen

-

ochjlomställnirtgsfrâgor

SOU sårbarhhets-

Fig. l O. 7. Försörjningen med proteinfodermedel under en treårig kris, miljoner kg

År 1 \ \ \ \ År 2 \ 57,6 \ 28,8 År 3 \ Beredsk. Ytterl. lager \ behov 20,7 Ytterl. behov _. 7 6 — 8,4 , ‘, .. Komm.|ager \, 10.0 10D Urea 10D ,z 3 0 H E 3,0 Fisk- och , “=° / Köttmjöl

Foderärter 42,4 51,2 56,0

Rapsmjöl 64,1 66,1 60.6

minskas med motsvarande 22 milj. kr. Därigenom återstår ett behov av utbyggnad av beredskapslagringen som uppgår till motsvarande 165 milj. kr. Det har i detta grundalternativ förutsatts att ingen krisimport sker. Utöver de redovisade beredskapsåtgärderna vidtas även vissa andra åtgärder. Supra AB påtalade sommaren 1983 att de ekonomiska förutsättningarna för ammoniakfabriken i Köping hade försämrats avsevärt. _ En investering i det s. k. selexolprojektet skulle möjliggöra fortsatt drift _ L av anläggningen på rimliga ekonomiska villkor. Med den förutsättning- . r en att regeringen skulle ställa erforderliga medel till förfogande gjordes en överenskommelse mellan ÖEF och Supra AB våren 1984. Supra har i denna överenskommelse förbundit sig att under hela 1980-talet upprätthålla en årlig tillverkningskapacitet av 55-60 miljoner kg ammoniak. Kostnaderna över statsbudgeten för detta åtagande uppgår till maximalt 24 milj. kr. Av denna summa kan ca 80 % beräknas hänföras till åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjningen. ,

Beredskapslagring av köksväxtfröer har påbörjats genom jordbruks-

nämndens försorg. Slutligen upprätthålls beredskapslagring av livsmedelsråvaror och livsmedel (bl. a. margarinrâvaror, socker och brödsäd). Denna lagring är främst avsedd att användas vid krig i landet.

‘ 240 Livsmedelsberedskapen - tsårbarhets- och omställningsfrâgor

Utöver det ytterligare behov som redovisas för de tre produktionsmedlen erfordras dessutom att vissa produktionsförberedelser görs i fred. Försörjningen under en avspärrning med handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel kan sammanfattas så att under en kortare kris (ett år) är de tillgångar som f. n. finns i form av lager och produktionsresurser tillräckliga för att klara försörjningen på det sätt som redovisas i avsnitt 10.3. Om krisen blir längre än ett år är inte dessa tillgångar tillräckliga för att klara försörjningen på det sätt som redovisas i avsnitt 10.3. Förutom dessa tillgångar uppstår ytterligare behov av såväl kvävegödselmedel, proteinfodermedel som växtskyddsmedel. Detta kan täckas genom ökad beredskapslagring resp. inhemsk krisproduktion. De beräkningar som sammanfattas ovan avser det tidigare beskrivna grundalternativet. Om antagandena förändras kan försörjningen antingen förbättras (t. ex. om viss krisimport förutsätts) eller försämras (t. ex. om beslut om omställningar eller krisproduktion av ammoniak eller pekiloprotein fattas senare än som förutsätts för grundalternativet). l jordbruksnämndens programplan för livsmedelsberedskapen för perioden 1985/86-1989/90 anges värdet av beredskapslagren den 30juni 1984 samt lagringsmål för kvävegödselmedel, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Situationen sammanfattas i tab. 10.6.

Tabell 10.6 Beredskapslager och lagringsmål enligt jordbruksnämndens programplan för perioden 1985/86- 1989/90 för kvävegödselmedel, proteinfodermedel och växtskyddsmedel, milj. kr. (prisläge 1984/85 i nyanskaffningsviirde)

Proteinfo- Kvävegöd- Växtskydds- Summa

Utbyggnad Återstående utbyggnadslov 127,7 137,5 136,5 401,7 Summa = lagringsmål 264,2 533,2 242,8 l 040,2

10.6 Beredskapskostnader vid olika risknivåer

Kostnaderna för livmedelsberedskapen utgörs dels av de uppoffringar samhället gör för att upprätthålla den löpande produktionen av jordbruksprodukter på en viss nivå, dels kostnader över statsbudgeten för olika beredskapsåtgärder, i huvudsak beredskapslagring. Kostnaderna över statsbudgeten för denna lagring består dels av investeringar i lager, dels av kapitalkostnader och kostnader för den löpande driften.

l0.6.l Grundalternativ

Beredskapskostnaderna över statsbudgeten beror givetvis på det risktagande man i olika avseenden är beredd att göra. I de beräkningar som gjorts avseende omställningar av produktion och konsumtion inom

/

1984:86 4- sårbarhets- och 2411»

sou Livsrriedelsberedskapen omställningsfrågor_

jordbruket har en utgångspunkt varit att försörjningen skall tryggas även under kriser där väderleksförhållandena är ogynnsamma. I beräkningarna har man valt att beakta skördevariationerna på så sätt att försörjtryggas under nio kriser av tio, vilket motsvarar en säkerhet om ningen 90 %. I beräkningarna för kommitténs grundalternativ har man dessutom valt att utgå från en extremt allvarlig situation, nämligen en handelsavspärrning utan krisimport. Dessutom har utgåtts ifrån att beslut om omställning får verkan samtidigt som krisen startar. l tab. 10.7 redovisas erforderliga investeringar i beredskapslager m. m. utöver de investeringar som redan har genomförts. Det från beredskapssynpunkt bästa alternativet för att trygga tillförseln av kvävegödselmedel är att en tillräcklig inhemsk produktion finns redan under normala förhållanden. Detta kan för 1990-talet komma att bli fallet om planerna på ett energikombinat i Nynäshamn eller andra med ammoniakproduktion i kombination med en gasproduceprojekt rande industri I tab. 10.7 redovisas investeringar m. fl. enförverkligas. med resp. utan utbyggnad i fredstid av den inhemska gångsutgifter ammoniakproduktionen. De belopp som anges för växtskyddsmedel är beräknade som det ökade lager som erfordras för att täcka behovet under en treårig kris. Siffran för kvävegödselmedel i det fall att den inhemska fredstida produktionskapaciteten inte byggs ut avser att täcka behovet under krisens två första år. Fr.o.m. det tredje året förutsätts enligt beräkningen att behovet av kvävegödselmedel täcks med en elektrolysbaserad fabrik. Om försörjningen med kvävegödselmedel för år 3 däremot skall lösas genom beredskapslagring, måste lagren byggas ut med ytterligare 70,9 miljoner kg kväve, vilket motsvarar en investering om ca 330 milj. kr. för en elektolysbaserad ammoniakfa- Den sammanlagda investeringen brik har överslagsmässigt beräknats till ca 900 milj. kr. Dessutom måste eldningsolja finnas för driften av ammoniakfabriken i Köping. Det som angetts för proteinfodermedel avser också att utbyggnadsbehov täcka behovet under krisens två första år. Fr. o. m. det tredje året förutsätts enligt beräkningarna att en del av behovet av proteinfodermedel täcks med pekiloprotein. Om försörjningen med proteinfodermedel för år 3 skall lösas genom beredskapslagring måste lagren byggas ut med ytterligare 20,7 miljoner kg protein vilket motsvarar en investering om ca 110 milj. kr. Som framgår av tab. 10.7 måste investeringarna ökas med ca 211 resp. ca 575 milj. kr. om den inhemska ammoniakproduktionen byggs ut resp. Därtill kommer kostnader för att möjliggöra att inte byggs ut i fredstid. under en kris starta produktion av pekiloprotein. Det har i beräkningarna förutsätts att det inte förekommer någon krisimport. Sedan investeringarna m. fl. engångsutgifter genomförts kommer räntekostnaderna att öka med ca 27 milj. kr. (13 % av 210,8 milj. kr.) resp. ca 75 milj. kr. (13 % av 575,0 milj. kr.) beroende på om den inhemska ammoniakproduktionen byggs ut eller inte i fredstid. driftskostnader ökar med 9 resp. 13 milj. kr. Kostnader för att

Övriga

för en elektrolysbaserad fabrik har ajourhålla projekteringsunderlaget inte kunnat beaktas.

16 —Jordbruks och Iivsmedclspolitik

A

242 Livsmedelsberedskapen ——sârbarhets- och omställningsfrâgor SOU |984:86

Tabell 10.7 Investeringar m. fl. engñngsutgifter vid resp. utan utbyggnad i fredstid av den inhemska ammoniakproduktionen, milj. kr.

Vid utbyggd Utan utbyggd inhemsk inhemsk amammoniak- moniakprodukproduktion tion i i fredstid i fredstid

Bevarad produktionskapacitet: ammoniakfabriken i Köping 19,2 19,2 Produktionsförberedelser:

pekiloprotein Beredskapslagring av produktionsmedel

Beredskapslagring av livsmedelsråvaror och livsmedel° - 18,0 - 18,0 margarinråvaror socker — 26,4 — 26,4 risgryn 4,5 4,5 Summa 210,8 575,0 Förutsatt att 80 % av 24 milj. kr. hänförs till åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjningen. 2 Mellan 68 och 120 milj. kr. beroende på om viss utrustning för en elektrolysbaserad fabrik kan tillverkas inom landet. l-lärtill kommer kostnader i en kris för att uppföra en fabrik. 3 Sårbarhetsgruppen har inte haft möjlighet att studera kostnaderna för att i fredstid förbereda en produktion av pekiloprotein under en kris. 4 Försäljning av 105 resp. inköp av 98,2 miljoner kg kalkammonsalpeter á 1 300 kr./ton. Av de 127,7 milj. kr., som i det senare fallet behöver investeras, bör endast 97,0 milj. kr. anses vara en följd av åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjningen. 568,4 miljoner kg sojamjöl á 2 300 kr./ton. °I nuvarande planering ingår att minska beredskapslagren av margarinråvaror och socker, varvid investeringsmedel friställs, samt att öka lagren av risgryn.

10.6.2 Krisimportens betydelse

Som framgått tidigare utgår beräkningarna från en extremt allvarlig situation, nämligen en handelsavspärrning utan krisimport. Beredskapskostnaderna påverkas kraftigt av den risk man är beredd att ta vad gäller krisimport. Det finns skäl som talar både för och emot att förutsätta en viss import under en kris. Det är inte realistiskt att endast redovisa ett alternativ utan krisimport. Givetvis är det inte möjligt att i fredstid göra några exakta förutsägelser om importens storlek under en längre kris. Försörjningen med bl. a. livsmedel skall säkerställas med hög säkerhet. Det är därför inte lämpligt att utgå från en hög krisimport. Konsekvenserna av krisim-

. va. 7 . ,vw mur. .w , w., ---.w_7

i —— sårbarhets- och

Livsmedelsberedskapen omställningsfrâgor 243

port redovisas i ett räkneexempel där det förutsätts att importen under krisen för varje produkt uppgår till l0°/o av den normala importen. Beräkningar har gjorts för handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Dessutom redovisas räkneexempel som visar vilken importminskning som kan accepteras om dels beredskapslagren inte skall behöva byggas ut, dels landet skall klara försörjningen i en kris helt utan beredskapslager. Vid en bedömning av hur realistiska antaganden om krisimport är måste bl. a. hänsyn tas till varifrån den nuvarande importen kommer. Endast en mindre del av förbrukningen av kvävegödselmedel importeras i form av färdig vara. Huvuddelen av ammoniaken importeras. Under år 1983 importerades ammoniak främst från Sovjetunionen, Mexico, Trinidad och Tobago. Ca 60 miljoner kg ammoniak producerades inom landet utgående från eldningsolja. Importen av proteinfodermedel utgörs främst av fiskmjöl och oljekakor. Nästan hela fiskmjölsimporten kom år 1983 från Norge. Sydamerika och Asien var viktiga leverantörer av oljekakor. Marknaden för växtskyddsmedel är svåröverskådlig. Vad gäller ogräsmedel är Danmark, Storbritannien och Västtyskland viktiga leverantörsländer. Storbritannien dominerar vad gäller svampmedel, men även Västtyskland och Norge är viktiga. lnsektsmedel importeras främst från Västtyskland men även Danmark och Storbritannien är stora exportörer. Det bör emellertid påpekas att alternativa inköpskällor kan finnas för dessa produkter. I tab. 10.8 redovisas vad 10% av normal import betyder uttryckt i kvantitet resp. nyanskaffningsvärde.

Tabell 10.8 10 % av normal import per år av handelsgödselkväve/ammoniak, proteinfodermedel och växtskyddsmedel uttryckt i kvantitet resp. nyanskaffningsvärde, miljoner kg och milj. kr.

Vara Uttryckt i form av Milj. kg Milj. kr.

Handelsgödselkväve/ ammoniak rent kväve 22,8 105,9 Proteinfodermedel protein 20,0 109,3 Växtskyddsmedel importerad vara . 35,0* i Siffran grundas på en osäker bedömning.

De belopp som angetts i tab. 10.8 kan jämföras med de belopp som angetts i tab. 10.7. Det framgår därvid att även om det blir 10 % import måste beredskapslagren av växtskyddsmedel byggas ut med ca 60 milj. kr. för att täcka behovet under en treårig kris. För kvävegödselmedel däremot skulle enligt beräkningarna de nuvarande beredskapslagren kunna minskas med motsvarande ca 80 milj. kr. under förutsättning att den elektrolysbaserade fabriken byggs och tas i drift fr. o. m. det tredje krisåret samt att ytterligare ammoniakproduktion inte startas i fredstid. För proteinfodermedel skulle enligt beräkningarna de nuvarande beredskapslagren kunna minskas med motsvarande ca 20 milj. kr. under förutsättning att produktion av pekiloprotein startas fr. o. m. det tredje krisåret.

l I

Livsmedelsberedskapeo

244 — sårbarhers- och omstz11lningsfr¢igor_ SOU l984:86

Tabell 10.9 Nödvändig import vid olika antaganden om beredskapslager % av import om nuvarande lager

3 Den angivna siffran avser år 1 under krisen. För år 2 är det tillräckligt med 18,2 % och för är 3 är l0,4 % tillräckligt.

I tab. 10.9 redovisas den import som är nödvändig om beredskapslainte skall behöva byggas ut resp. landet skall klara försörjningen i gren en kris helt utan beredskapslager. Beräkningar redovisas som tidigare för handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Beräkningarna utgår frän en treårig kris. Dessutom har antagits att inhemsk krisproduktion inte sker.

l0.6.3 Effekterna av fördröjda beslut om omställning

l avsnitt 10.2 redovisas översiktligt vissa grundläggande förutsättningar för beräkningarna. Bland dessa förutsättningar antyds den tid som förflyter från det att krisen startar och tills det att fattade beslut om omställning får full effekt. I detta avsnitt redovisas vissa beräkningar som belyser effekterna av ändrade antaganden om dessa tidsförhållanden. Om det antas att beslut om omställning fattas så sent att beslutet får effekt först efter ett års kris ökar kraven på beredskapsåtgärder högst väsentligt. I fig. 10.8 redovisas schematiskt hur beräkningarna är upplagda. Om det antas att krisimporten successivt faller under år l och fr. 0. m. år 2 uppgår till 10 % behövs ytterligare beredskapsåtgärder motsvarande

Fig. 10.8. Import och förbrukning av i en kris

produktionsmedel

il

Import och förbrukning °/oav normalt 100-

Förbrukning

År 1 År 2 År 3 År 4 Tid

i -

Livsmedelsberedskapen sârbarhets- och 0mstälfningsfrâg0r 245

l02,6 miljoner kg (476,4 milj. kr.) handelsgödselkväve, 72,9 miljoner kg

(398,3 milj. kr.) protein och växtskyddsmedel motsvarande 95 milj. kr. Det ytterligare behov av Kberedskapsåtgärder som redovisas motsvarar den streckade ytan i fig. 10.8.

10.6.4 Sammanfattning av beredskapskostnaderna

I avsnitt l0.6.l belystes grundalternativet för beräkningarna vad gäller beredskapslagring. I detta alternativ förutsattes ingen krisimport samt att beslut om omställning får full effekt samtidigt som krisen startar. l avsnitt l0.6.2 redovisades ett alternativ som är lika med grundalternativet men att det förutsattes en krisimport som i ett alternativ uppgick till 10 %. I avsnitt l0.6.3 redovisades betydelsen av att effekterna av beslut om omställning förskjuts med ett år. l tab. 10.10 redovisas behov av förändrade investeringar i förhållande till nuläget för de olika alternativen. Det har för beräkningarna förutsätts att den inhemska ammoniakproduktionen inte byggs ut i fredstid.

Tabell 10.10 Förändrade investeringar jämfört med nuvarande beredskapslager

enligt olika alternativ, milj. kr.

Nuvarande Grund- l0 % import Omställningberedskaps- alternativ under 3 år en påbörjas lager först efter ett år + 10% import under 3 år

De siffror som redovisas för grundalternativet har hämtats från tab. 10.7. l alternativet med l0 °/o import under tre år har som i grundalternativet antagits dels att produktion av ammoniak sker i en elektrolysbaserad fabrik fr. o. m. år 3, dels att inhemsk produktion av proteinfodermedel också sker fr. o.m. år 3. För dessa produktionsmedel ingår således egentligen endast tvâ år i beräkningarna. För växtskyddsmedel har däremot inte någon utökad krisproduktion antagits. Beräkningarna visar att enligt de angivna förutsättningarna kan beredskapslagringen minskas något jämfört med de nuvarande lagren. I det sista alternativet har antagits att det dessutom tar ett år efter det att krisen började innan beslut om omställningar ger minskad förbrukning av de angivna produktionsmedlen. Som framgår måste enligt detta alternativ lagringen fördubblas för kvävegödselmedel och ökas ännu mera för proteinfodermedel och växtskyddsmedel för att klara försörjningen under den redovisade fyraårsperioden. I samtliga alternativ har det antagits att produktionsomställningarna drivs i det tempo som skisseras i avsnitt 10.3.

246 - sârbarhets- och

Livsmedelsberedskapen omställningsfrågor

10.7 Behovet av åkerarealoch mjölkkor m. m. för att tillgodose livsmedelsberedskapens krav

Beräkningar har utförts för att belysa hur beredskapskostnaderna förändras om den odlade arealen minskas jämfört med nuvarande areal som uppgår till drygt 2,9 miljoner ha. Den analys som utförts har syftat till att belysa hur kostnaderna över statsbudgeten för beredskapslagring förändras om arealen minskas jämfört med grundalternativet. Om produktionen av jordbruksprodukter skall vara oförändrad, men den areal minskar från vilken produktionen erhålls, ökar åtgången av vissa produktionsmedel, medan åtgången av andra produktionsmedel minskar. Det kan antas att åtgången av maskiner och redskap, växtskyddsmedel och drivmedel minskar nära nog proportionellt mot en tänkt arealminskning. Förbrukningen av kvävegödselmedel ökar däremot. l kommitténs uppgifter ingår bl. a. att analysera beredskapskostnaderna vid olika omfattning av produktionen i fredstid. Med beredskapskostnader avses i det här sammanhanget investeringar och årliga kostnader över statsbudgeten för beredskapslagring av olika produkter. Förändrade behov av olika förutsätts påverka beredskapslag-

produktionsmedel

ringens omfattning. De produktionsmedel som är föremål för beredskapsátgärder är främst kvävegödselmedel, växtskyddsmedel och drivmedel. I tab. l0.ll redovisas hur investeringarna i beredskapslager påverkas om arealen minskar till 2,6 resp. 2,4 miljoner ha. Det har därvid förutsatts dels att arealminskningen avser fodersäd, vall och obrukad åker, dels att den totala produktionen av jordbruksprodukter skall vara oförändrad. Som framgår av tabellen förändras inte det totala investeringsbehovet i beredskapslager nämnvärt vid minskningar i åkerarealen. T. o. m. antyder beräkningarna att det totala investeringsbehovet minskar något i vissa alternativ. Det bör betonas att de belopp som anges i tab. l0.ll avser ökningar eller minskningar av engångsinvesteringar. De belopp som redovisas inom parentes avser ändrade investeringskostnader för det fall att inhemska produktionsmöjligheter för kväve i en kris inte finns resp. att drivmedel lagras för längre period än ett år. Resultaten blir inte nämnvärt annorlunda om man antar en viss import. De belopp som är angivna utan parentes anger det fall att inhemska produktionsmöjligheter för kväve finns resp. att drivmedel lagras endast för ett år. Det avgörande är således inte arealen utan möjligheterna att importera produktionsmedel osv. Det bör dock observeras att försörjningsförmågan ökar med en större areal om krisen medför att importen upphör. De uppgifter som redovisas i tab. l0.ll avser förändringar i investeringar. I tab. 10.12 redovisas hur de årliga driftskostnaderna för lagren (ränta 13 % på investerat kapital samt övriga kostnader för driften) förändras vid de olika arealalternativen. Som framgått tidigare utgår beräkningarna från grundalternativet. Om antagandena förändras, t. ex. att det antas en viss krisimport, kommer emellertid de resultat som redovisas i tab. 10.12 att förbli i stort sett oförändrade.

- Livsmedelsberedskapen ——sdrbarhets- oéh omstdllningsfrdgor 247

Tabell l0.ll Förändrad engångsinvestering (för beredskapslager) över statsbudgeten vid förändringar i åkerarealen från 2,9 miljoner ha till 2,6 resp. 2,4 miljoner ha, milj. kr.

Förändrad investering om arealen minskas till

växtskyddsmedel

växtskyddsmedel Summa + 47(— 36) + 52(+ 6)

3 år: handelsgödselkväve + 146 (+239) + 106 (+ 174) drivmedel 84(-251) ——46(—l39) - 23 ——ll växtskyddsmedel Summa + 39(- 35) + 49(+ 24)

växtskyddsmedel summa 24(- 30) + 41 (+ 61) Behovet av ytterligare investeringar vid en åkerareal om 2,9 miljoner ha uppgår till 211-275 milj. kr. (tab. no.7).

Tabell 10.12 Förändrad årlig driftskostnad över statsbudgeten för lagring av kvävegödselmedel, drivmedel och växtskyddsmedel, milj. kr. per år.

Förändrad årlig beredskapskostnad om arealen minskas till Krislängd 2,4 milj. ha 2,6 milj. ha l är -3 -l Zár +7(-5) +7( 0) 3ár +6(-3) +6(+ 4) Sår +4( 0) +5(+12)

I 1972 års jordbruksutredning gjordes liknande beräkningar. Om man jämför med dessa beräkningar framgår att de resultat som här redovisas väl överensstämmer med de resultat som 1972 års utredning kom fram till. Den inhemska produktionskapaciteten för ammoniak har dock halverats sedan 1972 års utredning behandlade frågan. Enligt de överväganden som gjorts avseende inriktningen av animalieproduktionen i en kris intar mjölkproduktionen och därmed antalet mjölkkor en central betydelse. Beräkningarna visar att i grundalternativet behöver antalet mjölkkor efter omställning uppgå till 600 000. Denna precisering av koantalet utgår från den förutsättningen att tillförseln av

248 Livsmedelsberedskapen — sårbarhets- och omställningsfrâgor

kvävegödselmedel och proteinfodermedel är tillräcklig. Dessutom baseras kriskosten på god tillförsel av mjölk. Vissa alternativa beräkningar har gjorts för att belysa hur känsliga resultaten i grundalternativet är för ändrade antaganden. Vad gäller antalet kor under en kris kan argumenteras för både en högre och en lägre siffra. Ett lägre antal skulle räcka vid en något annorlunda kriskost, nämligen mera fläsk och mindre mjölk. Detta alternativ har dock enligt sårbarhetsgruppen vissa nackdelar. Ett högre koantal än 600 000 skulle kunna bli erforderligt om inte tillförseln av fodermedel blir tillräcklig. Det är svårt att ange ett exakt tal avseende år 1990 som visar det minsta antalet mjölkkor i fred som ger möjlighet att i en kris snabbt öka mjölkkoantalet till 600 000. Antalet kor i fredstid på längre sikt bör emellertid enligt sårbarhetsgruppen inte understiga 550 000. BI. a. utvecklingen av företagsstrukturen under de närmaste åren torde få stor betydelse för möjligheterna att utöka koantalet. De beräkningar som gjorts har utgått från medeltal för riket. Därutöver har vissa beräkningar skett på regional nivå för att försöka belysa rimligheten i de bedömningar som gjorts. Det är väsentligt att frågan om antalet kor ägnas fortlöpande uppmärksamhet. Detta gäller speciellt om antalet mjölkkor kommer att minska starkt under de närmaste åren. Att just antalet mjölkkor måste ägnas särskild uppmärksamhet beror på att mjölken intar en central roll i kosten i en kris. Produktionen i fred av andra animalieprodukter är avsevärt större än den som beräknats för en kris. Behovet av dessa behöver därför inte styra den fredstida produktionen. Arealutökningar i en kris skisseras för potatis, baljväxter och oljeväxter. I det omställda läget beräknas arealen matpotatis bli nästan tre gånger större än den fredstida arealen. För baljväxter beräknas motsvarande ökning bli ca 65 °/o. För oljeväxter beräknas en arealökning om ca 10 °/0. Om de arealer som skisseras för det omställda läget skall kunna uppnås för dessa grödor, är det en grundförutsättning att odlingen i fred minst har den omfattning som anges i de prognoser som redovisas. De grödor för vilka arealökningar skisseras är av central betydelse för försörjningen i en kris. Små arealer i fred kommer därigenom att få till följd att det kommer att bli mycket svårt att uppnå det omställda läget. Tidigare har beaktats faktorer som kan kvantifieras. Emellertid finns det även ett antal andra faktorer som måste beaktas vad gäller frågan om . jordbruksproduktionens storlek. De beräkningar som redovisats har haft som utgångspunkt en långvarig försörjningskris. Vid beräkningarna har förutsatts att produktionen inte störs av militära operationer. Regionala aspekter har heller inte beaktats i dessa beräkningar. Vid beredskapsplaneringen kan man emellertid inte bortse från krigsfallet, alltså att Sverige direkt indras i krigshandlingar. Det ligger i sakens natur att det föreligger stora svårigheter att på förhand kalkylera med olika grader av förstörelse av produktions- och transportapparaten om Sverige blir krigsskådeplats. Det gäller att för krigsfallet framför allt uppnå en handlingsberedskap. Såväl jordbruket som livsmedelsindustrin kännetecknas av en regional obalans. Detta kan under olyckliga omständigheter medföra större

Livsmedelsberedskapen —- sârbarhets- och omställningsfrâgor 249.

påfrestningar under ett krig i vilket Sverige blir indraget än om produktionen mer än nu varit lokaliserad på ett ur försörjningssynpunkt bättre sätt. Koncentrationen till södra Sverige gör landet på olika sätt sårbart i ett Bland tänkbara krigsoperationer märks trupplandsättning och krigsfall. i några av våra främsta jordbruksbygder. Detta kan krigsoperationer direkt slå på produktionspotentialen. Även om en dylik utslagning av primärproduktionen inte sker kan det bli svårt att transportera livsmedel till andra landsdelar med låg försörjningsförmåga. Ett tänkbart krigsfall är att Sverige avskärs av en angrinorra Sverige isoleras från de södra delarna av pare, så att exempelvis landet. l viss men dock relativt begränsad utsträckning söker man förstärka den regionala beredskapen genom lagring redan i fredstid. Vidare förbereds lageruppbyggnad i ett skymningsläge. Nu berörda förhållanden måste tas med ?bilden när man beskriver Sveriges livsmedelsberedskap, även om det inte kunnat ske i konkreta kalkyler av det slag som utgör tyngdpunkten i omställningsberäkningarna. Sådana studier inte in och kan inte heller fånga in den fångar sårbarhet som främst beror på den regionala obalansen ijordbruksproduktionen. Slutligen måste även påpekas att om t. ex. förutsättningarna beträffande och inhemska produktionsmöjligheter inte visar krislängd dessutom blir sämre ju mindre aresig hålla, försörjningsmöjligheterna alen är.

10.8 Sårbarheten inom fisket och trädgårdsnäringen

l0.8.l Fisket

Konsumtionen av fisk samt kräft- och blötdjur svarar för endast ca 2 °/o av energibehovet. Däremot är konsumtionen av fisk mera betydelsefull för proteinförsörjningen. Enligt beräkningar svarar således fisk m. m. för ca 7 °/o av proteintillförseln. Vid lindrigare avspärrningar bör de flesta vatten som idag utnyttjas eller krig, försvåras N kunna användas. Fisket kan, vid krigshot av krigs- i handlingar eller svenska marina operationer.

De fartyg som behövs för försvarsmakten är redan i fredstidiuttagna

fartygsuttagningskommissionen. Härtill kommer att fiskefartyg genom kan tas ut av regionala myndigheter för att användas för andra behov inom totalförsvaret. Fartygen kommer dock sannolikt att tas i anspråk först i ett läge när tillgängligheten till fiskevattnen redan är eller snart kommer att bli begränsad. Någon tillverkning av trålar förekommer inte i Sverige idag. Tillgången på trålredskap är dock relativt god. Hållbarhetstiden för en trål är i normalfallet ett till två år men kan genom reparationer utsträckas väsentligt i en kris. Vid mobilisering kommer vissa av de yngre fiskarna att inkallas till det militära försvaret. Då fisket försvåras genom att fiskevattnen blir färre och svårtillgängligare samt att fiskefartyg tas ut för marina behov, be-

, z i

Livsmedelsberedskapen — sårbarhets-

250 och

omställningsfrâgor

döms inkallelserna av de yngre fiskarna inte som något stort problem. En omställning av fisket vid en kris blir lättare om det fredstida fisket sker med mindre båtar lämpade även för kustnära fiske. Det småskaliga fisket är också mindre sårbart än det som bedrivs med stora energikrävande fartyg. En omfattande användning av fasta redskap som inte behöver vittjas lika ofta som nät underlättar krisñsket. En ökning av den fredstida ñskkonsumtionen mot mera sill/strömming och musslor möjliggör en smidig övergång till krisförhållanden. Vid en kris kan det vara svårt att få stora fångster vid insjöñske om inte avkastningspotentialen utnyttjas bättre redan under normala förhållanden. Ett väsentligt utökat yrkesñske i flera sjöar skapar en bättre regional beredskap. Den bästa beredskapen nås om ñskevårdande åtgärder kombineras med ett omfattande fiske. För att bättre kunna bedöma insjöarnas möjliga avkastning skulle ett långvarigt provñske med kontinuerligt höga ñskeuttag i ett antal sjöar av olika typ vara av stort värde. För odling av konsumtionsñsk används f. n. främst ett torrfoder baserat på ñskmjöl. Med detta foder görs stora proteinförluster då det åtgår ca fem kg skrapñsk för att producera ett kg lax, som är den art som odlingen främst är inriktad på. Försök pågår bl. a. med bladnäringskoncentrat som ñskfoder. En kommersiellt utvecklad odling baserad på detta foder eller med foder baserat på avfallsprodukter från livsmedelsindustrin skulle göra fiskodlingen intressant från beredskapssynpunkt. Musselodling kräver endast små insatser av energi och skulle kunna utökas fort. Musslor kan därigenom bli ett värdefullt kosttillskott i ett krisläge.

10.8.2 Trädgårdsnäringen

Konsumtionen av trädgårdsprodukter baseras till stor del på importerade produkter, se kap. 5. Fruktodlingen har lång anläggningstid vilket minskar möjligheterna att snabbt utöka odlingen. I en kris måste man därför lita till det nuvarande beståndet av träd. För att tillfredsställa behovet av frukt i en kris är det angeläget att fruktodlingen upprättshålls i fredstid. Det är också angeläget att musterier och saftindustrier baserade på inhemsk tillförsel finns för att tillvarata delar av produktionen. Detta gäller även för bär. Försörjningen med köksväxtfröer baseras till mycket stor del på import. Det är möjligt att även framodla fröer inom landet. Beroende på köksväxtslag tar det ett till tre år innan inhemskt odlade fröer kommer fram. Av näringsskäl är det möjligt att begränsa odlingen i en kris till fyra köksväxtslag, nämligen morötter, kålrötter, gul lök och vitkål. Dessa köksväxtslag är lagringsbara. Beredskapslagring av fröer till dessa köks- - x växtslag har påbörjats av jordbruksnämnden. Trädgårdsnäringen har också behov av handelsgödsel, växtskyddsmedel och energi. Dess användning av handelsgödsel utgör i fredstid ca 6% av den totala handelsgödselanvändningen. Denna har beräknats minska i ett krisläge. Härtill kommer de kvantiteter handelsgödsel som åtgår i husbehovsodlingen.

Åtgången av handelsgödselkväve i trädgårdsodlingen beräknas uppgå

\ i

SOU 1984286 Livsmedelsberedskapen —- sârbarhets- och omstâllningfsfrågor 251

till ca 10 miljoner kg. Dessutom används ett flertal olika växtskyddsmedel. Inte heller i trädgårdsodlingen är det möjligt att reducera användningen av kväve och växtskyddsmedel alltför mycket. Det bedöms finnas avsevärda möjligheter att utöka husbehovsodlingen av potatis och grönsaker. Om emellertid tillgången till köksväxtfröer är begränsad kan det vara bättre att utöka den yrkesmässiga odlingen eftersom denna utnyttjar fröet på ett effektivare sätt.

10.9 och distribution

FÖrädling

l studien av livsmedelsförsörjningen i krig (SLIK) studerades bl. a. effekterna av koncentrationen inom livsmedelsindustrin och distributionen. l detta avsnitt redovisas sårbarheten inom dessa led.

l0.9.l Näringslivets struktur m. m. .-

Inom livsmedelsindustrins olika delbranscher finns tillräcklig kapacitet för att klara den inhemska efterfrågan. Kapaciteten inom distributionen , är mycket god. Verksamheten inom förädling och distribution är dock sårbar i olika avseenden. lnom flera av livsmedelsindustrins delbranscher är produktionen koncentrerad till ett fåtal stora anläggningar som är lokaliserade till framför allt Skåne och angränsande delar av södra Sverige. Även i Stockholmsområdet finns stora anläggningar. Norrland är ett underskottsområde och beroende av tillförsel söderifrån i fråga om flertalet varugrupper. Norrland är dock i stort sett självförsörjande med mejeriprodukter. De strukturella förhållandena medför sårbarhet framför allt i krig. Distributionen är inom de tre stora handelsblocken KF, ICA och Dagab koncentrerad till ett femtiotal stora distributions/lagercentraler. Utvecklingen har med hjälp av datortekniken inneburit ökad omsättningshastighet och minskade lager. l genomsnitt är lagringstiden för ett partihandelslager 14-20 dagar. För en del varor som mjöl, socker och matfett är lagringstiden kortare. Detaljhandelns lager räcker i genomsnitt 7-10 dagar. Hushållen har normalt lager för upp till en veckas konsumtion. Såväl koncentration och specialisering inom förädlingsindustrin som koncentration och minskad lagerhållning inom distributionen kräver att näringslivets resurser kompletteras med beredskapsåtgärder för att förbättra försörjningsförmågan i ett krig. Det är också önskvärt att man kan påverka den fredstida utvecklingen så att den inte leder till ökad sårbarhet. När man bedömer möjligheterna för förädlings- och distributionsleden att klara livsmedelsförsörjningen i avspärrning och krig måste man ha i minnet att det inte gäller att uppehålla samma nivå på verksamheten “ inom dagligvaruområdet som i fred. Antalet artiklar som en distributionscentral hanterar kommer att minska avsevärt. Livsmedelssortimentet kommer att begränsas och standardiseras. Konsumenterna får acceptera en lägre servicenivå i varuut-

252 - sårbarhets- och

Livsmedelsberedskapen omställningsfrågor

budet. De administrativa rutinerna, som order» och faktureringsrutiner, kan inte förväntas fungera lika bra som i fred. Ett krig kommer givetvis att medföra större påfrestningar pá försörjningen än en avspärrning. Påfrestningarna kan bli olika stora i olika delar av landet beroende pâ krigets utbredning och förlopp.

l0.9.2 Råvaror m. m.

Förädlingsindustrins behov av råvaror till de livsmedel som är väsentliga från beredskapssynpunkt tillgodoses i huvudsak inom landet. Normalt förekommer dessutom en del import. imponerad margarinråvara kan efter en övergångstid ersättas av råvara som produceras inom landet. I stället för importerad melass till jästtillverkningen kan svensk melass användas. Löpe för osttillverkning erhålls delvis från importerade spädkalvslöpmagar, men löpmagsextrakt från äldre inhemska djur används också och kan användas i större utsträckning. Ca 60 % av råvarorna till frukt- och grönsaksindustrin importeras. En del av dem kan ersättas med svenska produkter. lmportberoendet är fullständigt för kaffe, te, kakao, kryddor, salt och tobak. Salt lagras i

stora mängder. Övriga varor kan bli svåra att ersätta, men de är inte

oumbärliga.

10.9.3 Stödfunktioner

Inom flera av de viktiga stödfunktionerna finns importberoende. Detta beroende torde dock enligt olika branschföreträdare inte komma att medföra oöverstigliga problem om importen uteblir. l många fall finns svenska alternativ som dock normalt inte används av kostnads- eller kvalitetsskäl. lmportberoende finns för bränsle och drivmedel, insatsmaterial till förpackningar och rengöringsmedel, olika kemisk-tekniska varor, konserveringsmedel, elektronisk utrustning, maskiner och reservdelar. Andra behov som måste kunna tillgodoses är behoven av elkraft, personal, fordon och transporter, service och reparationer. Det är viktigt att det finns tillgång till rent vatten. Bearbetning av importerade insatsmaterial sker i regel på ett fåtal platser. I Stenungsund finns en samordnad petrokemisk industri. Där framställs t. ex. tensider till rengöringsmedel från importerad råvara. Rengöringsmedel tillverkas av ca 25 företag. Ersättning till den impor- . terade râvaran har dock tagits fram inom landet. Från importerad nafta i framställs där vidare plast till bl. a. mjölkförpackningar. Papper till sådana beläggs därefter med plast på två platser, Lund och Forshaga. Huvuddelen av förpackningarna exporteras dock. En del papper beläggs med plast utomlands. För andra importerade förpackningsmaterial finns det möjligheter att med tillfredsställande resultat använda inhemska material.

——

Livsmedelsberedskapén sârbarhets- och omstâllningsfrâgor 253

10.9.4 Näringslivets styrka

Den svenska livsmedelsindustrin har som nämnts kapacitet att mer än väl tillgodose det inhemska behovet. Det finns inom flera delbranscher en betydande överkapacitet. Företagens flexibilitet och anpassningsför-

måga är stor. Ãgandeförhållandena inom olika branscher underlättar

denna flexibilitet. Men även företag som i fred är konkurrenter kommer i en kris att samarbeta när det behövs, t. ex. om reservdelar till maskinell utrustning, som i regel är likartad hos olika företag inom samma bransch. Motsvarande flexibilitet och anpassningsförmåga finns hos handelsföretagen. Eftersom resurserna är ojämnt fördelade över landet måste transporterna fungera. Den transportorganisation som företagen själva har är effektiv, och fordonskapaciteten är god. Detsamma gäller för transportföretagens verksamhet. Förädlings- och distributionsleden bedöms kunna anpassa sig till den ändrade inriktningen av jordbruksproduktionen, som blir nödvändig under en längre avspärrning, utan några särskilda förberedelser i fred.

10.9.5 Beredskapshänsyn i den fredstida utvecklingen

Den utveckling mot koncentration och specialisering som ägt rum och som sannolikt kommer att fortsätta om den inte påverkas på något sätt, försämrar möjligheterna att klara försörjningen i underskottsområden i ett krig. Det är önskvärt att förutsättningarna för näringslivet i underskottsområden förbättras. Beredskapsaspekterna bör kunna få större betydelse i det regionala utvecklingsarbete som länsstyrelserna bedriveri samarbete med bl. a. kommuner och utvecklingsfonder. Beredskapsaspekterna bör också ges större vikt i den regionalpolitiska stödverksamhet som statens industriverk har det centrala ansvaret för. Möjligheterna att förbättra mindre företags möjligheter att konkurrera med de stora riksomfattande företagen vid upphandlingar kan övervägas. Det system med beredskapslån som ÖEF använder och har god erfarenhet av kan vara lämpligt i sådana fall då åtgärder på grund av regionalpolitiska hänsyn inte är tillräckliga. Något generellt omdöme om lämpligheten är svårt att lämna. Det finns en ökad medvetenhet om sårbarhetsfrågorna i näringslivet. Det är viktigt att dessa frågor behandlas i kontakterna mellan företag och myndigheter. Det ökar handlingsberedskapen i en kris och kan även påverka den fredstida utvecklingen mot minskad sårbarhet.

l0.9.6 Beredskapsförberedelser i fredstid för förädling och

distribution

lO.9.6.l Allmän inriktning av de fredstida förberedelserna

Inriktningen av den planläggning som jordbruksnämnden har för förädlingen och distributionen går i korthet ut på att företagen så långt

25.4 Livsmedelsberedskapen — sârbarhets- och omställningsfrâgor i

möjligt skall bedriva verksamheten på samma sätt i kris som i fred. Myndigheterna skall stödja verksamheten och vid behov reglera produktionen genom att fördela knappa resurser, ransonera färdiga varor och prioritera olika behov. De företag som är viktiga för försörjningen registreras som s. k. K-företag. Myndigheter och företagen själva vidtar åtgärder för att företagen skall kunna fortsätta sin verksamhet även i krig. Behovet av arbetskraft säkras så långt som möjligt, företagens fordon fritas från uttagning och sambandsmedel (t. ex. telefon) prioriteras i televerkets planering. Behov av bränsle, drivmedel, elkraft, service och reparationer, transporter m. m. beaktas översiktligt av de ansvariga myndigheterna. Standardisering och begränsning av sortiment förbereds översiktligt.

l0.9.6.2 Reserver för produktionsbortfall

Produktionsbortfall böri första hand mötas genom ökad produktion vid andra anläggningar. Om företagen inte har egen service- och reparationsverksamhet måste de företag som driver sådan verksamhet få möjligheter att fortsätta med det även i krig. Detta kräver att det finns tillgång till reservdelar och komponenter till importerade maskiner som oundgängligen behövs för att producera de väsentligaste livsmedlen. I andra hand kan de särskilda reservmöjligheter som förberetts utnyttjas. Mindre anläggningar som har liten betydelse i fred, som t. ex. bygdekvarnar, blir viktiga i krig.

10.9.6.3 Regional försörjningsförmâga

Den ojämna fördelningen över landet av produktionskapacitet och lagring måste korrigeras med särskilda åtgärder. Beredskapslagringen av konsumtionsfärdiga livsmedel som socker, torrmjölk, köttkonserver, ris, m. m. är därför lokaliserad till främst underskottsområdena i Norrland. Jordbruksnämnden förbereder tillsammans med de tre handelsblocken ICA, KF och Dagab viss lageruppbyggnad. De förbinder sig att i

Dalarna och Norrland inför en kris öka sina lager av lagringsdugliga

livsmedel så att en viss uthållighet uppnås. Företagen skall få ersättning för sina merkostnader. Beslut om lageruppbyggnad fattas av regeringen.

lO.9.6.4 Hushållens försörjning

Den information om beredskapslagring i hushållen som förberetts är viktig för att förbättra hushållens försörjningsförmåga. l en kris behöver hushållen även information om husbehovsodling samt hur man tar tillvara bär och svamp m. m. Sådan information torde komma att spridas utan myndighetsinsatser. Däremot kan information behöva förberedas om hur man ordnar alternativa förvaringsutrymmen när el och kylning inte fungerar och om hur man skall ordna den dagliga försörjningen under sådana omständigheter. Kommunerna bör göra planer för hur husbehovsodling på kommunal mark skall ordnas.

Livsmedelsberedskapen ——sårbarhers- och orriställningsfrâgor 255

v

l0.9.7 Beredskapsförberedelser för stödfunktioner

Elkraften är oundgänglig för verksamheten. I de fall det finns reservkraft är den avsedd för begränsad verksamhet. Effektbehoven är i allmänhet så stora att det inte är realistiskt att företagen skall ha egen reservkraft för att kunna driva produktionen vid avbrott. Elförsörjningen har utretts av kommissionen om elförsörjningens sårbarhet. Under de senaste åren har företagens möjligheter att få uppskov från försvarsmakten för nyckelpersonal förbättrats efter särskilda utredningar, där försvarsmakten medverkat. Det är angeläget, inte minst för att försvarsmakten själv är beroende av företagen för sin försörjning. Fordonstillgängen torde inte vara något problem. Livsmedelsföretagens egna fordon undantas i regel från uttagning. Den yrkesmässiga transportverksamheten har mycket stor betydelse, SJ :s verksamhet likaså. Förutsättningarna för beredskapsplaneringen är goda genom transportrådets nyligen genomförda studie om transporter under krigsfara och krig. För livsmedelsindustrin måste tillgången till vatten säkras. Vatten behövs både i tillverkningen, för rengöring och för kylning. De myndigheter som är ansvariga för vattenförsörjningen måste beakta detta. Importberoendet när det gäller förpackningsmaterial, rengöringsmedel och andra kemisk-tekniska varor är frågor som ÖEF ägnar stor uppmärksamhet åt. Strävan är att i första hand finna inhemska alternativ, men beredskapslagring förekommer också av baskemikalier, kok-

salt, soda, konserveringsmedel m. m. Åtgärder för att säkra behovet av

maskiner, reservdelar, elektronisk utrustning behöver övervägas. En ökad lagring inom landet av reservdelar är önskvärd. Vid överläggningar med ledande företrädare för olika branscher har inte framkommit att någon importerad vara har så avgörande betydelse för verksamheten att denna måste upphöra om varan saknas. I många fall kan man använda inhemska alternativ. I andra kan man övervinna problem på andra sätt, t. ex. genom reparationer, samarbete med konkurrenter, provisoriska åtgärder. Det förekommer vanligen manuella reservrutiner till datorrutiner. I många fall tar man hänsyn till avbrottsriskerna när man bygger nya anläggningar och ser till att processerna kan styras manuellt från olika punkter. Användning av provisoriska åtgärder, manuella reservrutiner m. m. torde dock innebära att produktionskapaciteten minskar.

10.10 för ~

Styrmedel omställningarna

10.10.] Styrning av primärproduktionen

Styrningen av produktionen av jordbruksprodukter kan ske genom följande principiella tillvägagångssätt El genom prissättningen (övergripande styrning) varvid alla åtgärder vidtas på central nivå, EI genom kvotering och tilldelning av produktionsmedel (detaljerad

256 Livsmedelsberedskapen ——sa‘rbarhets- och omstdllningsfrdgor

styrning), varvid allmänna beslut tas och bestämmelser utformas på central nivå medan en omfattande handläggning och kontroll sker på lokal nivå, El information och rådgivning.

Analyser av möjliga styrmedel har utförts. Några direkta analyser av hur effektiva styrmedlen kan tänkas bli under en avspärrning har inte gjorts.

Övergripande styrning genom prissättningen är enkel att administrera.

Styrningen kan ske inom det nuvarande regleringssystemet och kan göras utan vare sig personella eller andra resursförstärkningar. l ett inledningsskede av en kris då det råder osäkerhet om krisens varaktighet och om krisens utveckling i övrigt är det troligt att man i första hand försöker använda sig av en sådan övergripande styrning. Den detaljerade styrningen genom kvotering och tilldelning av produktionsmedel måste ske på det lokala planet. Mot bakgrund av centralt utformade bestämmelser sker styrningen av hur jordbruksproduktionen skall ställas om på varje enskilt jordbruksföretag genom lokala myndigheters försorg. Styrningen bygger på bestämmelser om tilldelning av utsäde, växtnäringsämnen, växtskyddsmedel och fodermedel. Ett grundläggande drag i denna styrning är att jordbrukarna tilldelas inköpslicenser för nämnda produkter. Underlaget för dessa licenser bygger på självdeklarationer från jordbrukarna om lager, tillgångar i övrigt samt behov som beräknas utifrån uppgifter om produktionsinriktning, djurantal etc. Självdeklarationerna kontrolleras stickprovsvis. Det huvudsakliga arbetet med den detaljerade styrningen sker på det lokala kristidsnämnder). Dessutom finns möjlighet till planet (kommunernas kontraktsproduktion för vissa produkter. Den detaljerade styrningen förutsätter stora personella insatser när det gäller granskning av självdeklarationer, tilldelning av inköpslicenser för olika produktionsmedel samt kontroll på de enskilda jordbruksföretagen. Organisationen finns inte uppbyggd under fredstid. Det torde därför ta relativt lång tid vid en kris innan denna organisation är fullt utbyggd och innan berörd personal har fått erforderlig utbildning och _ r träning. Av detta skäl torde det inte vara meningsfullt att i ett tidigt skede / av en kris tillgripa mer detaljerade styråtgärder. Det torde inte vara meningsfullt att styra jordbruksproduktionen via industriledet. De produkter som lämnar det egentliga jordbruket bör i möjligaste mån användas för konsumtion. Däremot får en ändrad jordbruksproduktion effekt på livsmedelsindustrin. Detta gäller produktionsprocessen som sådan i och med attjordbruksprodukterna kan vara av annan kvalité än under fredstid (t. ex. lägre proteinhalt i brödsäd påverkar produktionsförhållandena i bageriindustrin). Omställningen i jordbruket får också i övrigt effekt på industrins verksamhet, t. ex. får den minskade produktionen av slaktsvin och nötkreatur effekt på slakteriernas verksamhet. I ett krisläge med bristande tillgång på produktionsmedel och med höga krav på produktionsförändringar kommer informationsbehovet att öka. Information och rådgivning till lantbrukarna utgör också ett styrmedel vid en kris. I praktiken torde styrningen i en kris ske genom en

i x - sårbarhets- och 257

Livsmedelsberedskapen omställningsfrâgor

s. kombination av styrning genom prissättningen, genom kvotering och tilldelning av produktionsmedel samt genom information och _rådgivning. I första hand kommer lantbruksnämnderna att få svara för mycket rådgivningsarbete, men även lantbrukets organisationer och företag som producerar produktionsmedel kommer att kraftigt påverkas av omställningen i deras informationsverksamhet. Om minskningen i tillgången på ett produktionsmedel endast är marginell kan det i vissa fall räcka med rådgivning och information samt lämplig prisanpassning för att minska förbrukningen av produktionsmedlet i fråga.

l0.lO.2 Styrning av konsumtionen

Ett nytt system för ransonering av dagligvaror har utvecklats av jordbruksnämnden och ÖEF i samråd med statskontoret. Olika alternativa förslag till ransoneringssystem har utarbetas. Alternativen skiljer sig åt i fråga om kostnader och krav på rättvisa och säkerhet. Resultaten av utredningsarbetet har redovisats i rapporten Metoder för ransonering (jordbruksnämnden och ÖEF, december 1983). För att kunna göra nödvändiga förberedelser på ransoneringsområdet föreslås det i rapporten att beredskapen inriktas på fyra s. k. systemalternativ. Varje sådant alternativ bildas av en uppsättning metoder för fördelning och kontroll i primärledet, förädlings- och distributionsleden resp. detaljist/storhushållsledet. Gemensamt för alla alternativ är att konsumenten i detaljhandelsledet köper ransonerade varor mot inköpsbevis. I det minst resurskrävande systemalternativet har de enklaste fördelnings- och kontrollmetoderna i varje led kombinerats. Enligt ransoneringsutredningen bör detta alternativ förberedas för att kunna sättas igång med kort varsel. De tre övriga systemalternativen har bildats av andra kombinationer av metoder. När olika företag handlar med varandra kan man tänka sig att i lindriga ransoneringsfall låta de säljande företagen själva bestämma hur mycket och till vilka andra företag de skall sälja. Fördelningen sker då enligt ungefär samma regler som normalt. Företagen behöver bara underkasta sig en del mindre restriktioner. Handeln med ransonerade varor mellan företag kan också styras genom att bestämmelser införs om kvotering eller om att inköp bara får göras mot licenser. Dessa fördelningsformer medför stora ingrepp i företagens handel men kan vara motiverade i en del allvarliga bristsituationer.

10.11 överväganden och förslag

Att trygga vår livsmedelsförsörjning under avspärrning och krig utgör en av hörnstenarna i det ekonomiska försvaret och därmed totalförsvaret. Erfarenheterna av de båda världskrigen har gett oss klara bevis för livsmedelsförsörjningens centrala roll när det gäller att upprätthålla vår neutralitet och säkerställa vårt oberoende. Redan under mellankrigsåren

I7 - Jordbruks och livsmedelspolitik

258 - sårbarhets- och

Livsmedelsberedskapen omställningsfrâgor

förekom också en viss statlig planering för att säkra livsmedelsförsörjningen. Försörjningsläget under andra världskriget var också bättre än under första världskriget. Produktionen kunde hållas uppe och ranso-

neringen kunde ske utan att någon mer påtaglig svartabörshandel upp-

stod. Med hjälp av bl. a. näringsexperter fördelades tillgängliga jordbruksprodukter så att befolkningen fick en godtagbar näringsstandard. En viktig utgångspunkt var att hålla dryckesmjölken-utanför ransonering. Härigenom kunde proteinbehovet i stort tillgodoses. ‘ Eftersom en tryggad livsmedelsberedskap är en väsentlig grund för vår jordbrukspolitik kom dessa båda frågor under efterkrigsåren att närmast knytas samman i de jordbrukspolitiska besluten 1947, 1967 och 1977. Kommittén skall enligt sina direktiv med utgångspunkt från 1982 års försvarsbeslut föreslå åtgärder som tryggar landets livsmedelsförsörjning såväl i fred som i kris, dvs. under avspärrning och krig. Svensk livsmedelsförsörjning har, liksom samhället i övrigt, genomgått mycket stora förändringar sedan krigsslutet 1945 såväl i fråga om konsumtion som produktion. Utvecklingen mot ett högindustrialiserat samhälle har möjliggjort en stor ökning av välståndet. Livsmedelskonsumtionen har under efterkrigsåren förskjutits från en i huvudsak mer potatis-, mjöl- och mjölkbetonad kost till en mer proteinrik kost med stort inslag av animalier samt ökad andel grönsaker. Behovet av energi har också minskat kraftigt på grund av mindre hårt arbete. Som framgår av kap. 8 är dock vår konsumtion av fett och socker hög. lnom livsmedelsproduktionen har utvecklingen lett till ökad sårbarhet och gjort samhället mer känsligt för störningar av olika slag. Jordbruket har - som framgår av kap. 6 - under efterkrigsåren starkt rationaliserats mot större och färre enheter. Antalet jordbruk har från 1945 minskat med omkring två tredjedelar. Åkerarealen har gått ner med drygt 20 °/0. Avkastningen inom både växtodling och animalieproduktion var då emellertid betydligt lägre än idag. För exempelvis höstvete var hektarskörden bara hälften av den nuvarande. Antalet kor var mer än tre gånger så stort, men varje ko gav mindre än hälften så mycket mjölk. Nästan alla arbetshästar i jordbruket har försvunnit. Samtidigt med dessa stora minskningar av råvarubasen har vår befolkning ökat från 6 till drygt 8 miljoner. Under andra världskriget hade drygt 30% av befolkningen sin utkomst från jordbruket med binäringar. Numera är bara ca 4 % av landets arbetande inom - men inom hela befolkning sysselsatta jordbruket livsmedelskedjan närmare 15 %. Denna stora nedgång i arbetskraft i förening med en mycket stor mekanisering inom växtodling- och djurhållning gör att det idag är svårt att få kunniga ersättare vid t. ex. inkallelser. Under andra världskriget fanns däremot i regel folk på landsbygden som omgående kunde gå in som ersättare. Livsmedelsindustrin liksom industrin i stort kännetecknas numera av stor specialisering och koncentration. Tillverkningsresurserna liksom råvarutillgångarna är ojämnt fördelade inom landet med tyngdpunkten i Götaland. Vissa livsmedel tillverkas endast vid ett fåtal anläggningar. Förutsättningarna för att klara en kris avgörs av den produktion och lagring vi har inom landet och möjligheterna till import. Antaganden om

Livsmedelsberedskapen — sårbarhets- och omställningsfrâgor 259

krisens längd och importens storlek spelar härvid en avgörande roll liksom åkerarealens storlek. Enligt l982 års försvarsbeslut skall tillgången på livsmedel säkerställas med hög säkerhet i kriser och krig. Möjligheterna att importera exempelvis ammoniak i ett krisläge kan vara ytterst begränsade. Ammoniak är nämligen en strategisk vara och utgör råvara vid exempelvis sprängämnestillverkning. Kommittén kan konstatera att sårbarheten i livsmedelsförsörjningen allmänt sett har ökat under efterkrigstiden, såväl inom landet som när det gäller vårt beroende av utlandet. Sårbarheten är bl. a. beroende av den risk som föreligger för att en störning inträffar. Särskild hänsyn tas till sårbarheten om det som

måste

störs är känsligt och risken för en störning dessutom kan bedömas som stor. Sårbarheten är olika i olika krissituationer, t. ex. beroende på krisens omfattning, längd och förlopp. Allvarliga risker för störningar i livsmedelsförsörjningen uppstår om vårt land under längre tid avspärras från omvärlden. Detta kan inträffa vid krig i omvärlden eller av t. ex. handelspolitiska skäl. Enligt gällande försvars- och livsmedelspolitik skall vår livsmedelsförsörjning tryggas med hög säkerhet även i långvariga kriser. Målet är att livsmedelsförsörjningen skall kunna ställas om till huvudsaklig självförsörjning. Enligt kommitténs mening bör jordbruks- och livsmedelspolitiken inriktas på att även i fortsättningen ge hög säkerhet i livsmedelsförsörjningen även vid långvariga kriser och syfta till att försörjningen vid behov skall kunna ställas om till huvudsaklig självförsörjning. Kommittén anser det angeläget att framhålla betydelsen av detta bl. a. med hänsyn till trovärdigheten i vår säkerhetspolitik såväl inåt gentemot den egna befolkningen som utåt gentemot omvärlden. En omställning till huvudsaklig självförsörjning innebär bl. a. att produktionen förändras så att insatserna av utlandslevererade varor minimeras och att konsumtionen ställs om mot mera vegetabiliska produkter och mindre animalier (kriskost). Den kriskost som kommittén redovisat - och som nära överensstäm- mer med den som hittills har utgjort planeringsunderlag bör även fortsättningsvis läggas till grund för planeringen. En omställning av livsmedelskonsumtionen mot kriskost bör ske genom ransonering av viktigare livsmedel. Behovet av ransonering får i den aktuella situationen anpassas till tillgången på olika livsmedel. Kriskosten utgör därvid en från näringsfysiologisk synpunkt acceptabel miniminivå för befolkningens behov under lång tid. För att vid en långvarig avspärrning kunna klara befolkningens försörjning med livsmedel måste emellertid också produktionen ställas om, varvid vissa förutsättningar måste uppfyllas. Således krävs tillgång till vissa viktiga produktionsmedel för jordbruket, såsom handelsgödsel, växtskyddsmedel, proteinfodermedel, maskiner och reservdelar. För alla dessa varor är vårt importberoende stort. Genom omställningen av jordbruket minskar visserligen behovet av dem men minskningen kan dock inte drivas så långt att vi kan få fram kriskosten med enbart den inhemska tillverkning som f. n. finns av dessa produktionsmedel. För vår försörjningsberedslçap anser kommittén det därför angeläget att få till stånd en ökad svensk produktion av insatsvaror, om möjligt baserad på svenska råvaror.

i

260 Livsmedelsberedskapen - sârbarhetis- och omsrällningsfrågor

Kommittén vill särskilt framhålla den utomordenligt viktiga roll som tillgången till handelsgödselkväve spelar för vår livsmedelsberedskap. För tillverkning av kvävegödsel är ammoniak den mest betydelsefulla råvaran. Kommittén anser därför att de planer som finns på att starta ytterligare ammoniakproduktion inom landet måste understödjas och uppmuntras. Dessa planer, bl. a. det s. k. Nynäshamnskombinatet, avser produktion av ammoniak som en biprodukt. Om en ökad tillverkning av ammoniak kan komma till stånd, minskar behovet av och kostnaderna för att beredskapslagra handelsgödsel. Enligt kommitténs mening bör försörjningsansvariga myndigheter få i uppdrag att söka nå en uppgörelse med berörda företag och övriga intressenter om en ökad fredstida ammoniakproduktion inom landet. Om en ökad fredstida ammoniakproduktion inte kommer till stånd, måste man förlita sig på den nuvarande fredstida produktionen tillsammans med möjligheterna att vid en långvarig kris bygga en elektrolysbaserad ammoniakfabrik samt beredskapslagring och import. Som framgått är den nuvarande fredstida produktionen inte tillräcklig för att kriskosten skall kunna nås, trots att ammoniakfabriken i Köping efter överenskommelse mellan berörda myndigheter och ägare nu kan beräknas vara i drift under återstoden av 1980-talet. En elektrolysbaserad fabrik fordrar två års byggnadstid och förutsätter att vissa förberedelser vidtas redan innan krisen utbryter. Några sådana förberedelser har statsmakterna f. n. inte beviljat medel till. Nuvarande beredskapslager av handelsgödsel räcker inte till för att kriskosten skall kunna nås under den tvåårsperiod som behövs för att bygga en elektrolysbaserad ammoniakfabrik. Våra möjligheter att importera ammoniak under en kris är svåra att bedöma. Dessa är givetvis beroende bl. a. av krisens orsaker, förlopp och längd. Det är dock enligt kommitténs mening mindre troligt att vårt land under en långvarig kris skulle bli helt avskuret från möjligheterna till import. Med tanke på livsmedelsförsörjningens avgörande betydelse för befolkningens överlevnad bör emellertid nâgra större risker i fråga om en så viktig faktor som kväveförsörjningen inte tas. Kommittén får i sammanhanget framhålla att åkerarealens storlek i någon mån kan kompensera en brist på handelsgödselkvåve. Samtidigt vill kommittén återigen understryka att den bästa lösningen av problemen med kvävetillförseln i kris är en utökad fredstida ammoniakproduktion inom landet. Även när det gäller växtskyddsmedel och proteinfodermedel anser kommittén det möjligt att räkna med en viss krisimport. Dessutom bör tillgången tryggas genom beredskapslagring tills inhemsk produktion kan tas upp. Även för dessa produktionsmedel gäller emellertid att det är till fördel för vår beredskap om en fredstida produktion inom landet ,g kan komma till stånd. i När det gäller maskiner och reservdelar är det knappast realistiskt att räkna med fredstida åtgärder i syfte att ta upp en inhemsk tillverkning under en kris. Med hänsyn till att den svenska exporten kan förväntas minska vid en allvarlig kris kommer ledig kapacitet att uppstå inom bl. a. bil- och verkstadsindustrin. Denna kapacitet bör tillsammans med tillgången till hög teknisk kompetens inom landet göra det möjligt att vid

- I

Livsmedelsberedskapen — sårbarhets- och omställningsfrågor 261

av reservdelar och eventuellt också traken lång kris uppta produktion torer och andra jordbruksmaskiner. och -handelns roll i en avspärrning l fråga om livsmedelsindustrins anser kommittén att företagens flexibilitet ger en god grund för att de i snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade förhållanden. Med ett minskat varusortiment - vilket sannolikt skulle bli följden av en långvarig kris —— beräknas livsmedelsindustrin och handeln kunna bemästra de som krisen för med sig. Ett särskilt problem utgör givetvis den problem tilltagande datoriseringen i näringslivet. Behov av att vid en kris ersätta datoriserade rutiner med manuella sådana kan uppkomma. Livsmedelsindustrin och handeln bedöms dock ha relativt goda förutsättningar att klara detta. F. n. är också datoriseringen relativt begränsad vad gäller de egentliga tillverkningsprocesserna. l de fall tillverkningen är datorstyrd att styra produktionen manuellt. l sammanfinns det ofta möjligheter chefsnämnd nyligen till regeringen hanget bör noteras att totalförsvarets har överlämnat en studie om sårbarheten i hela samhället. Livsmedelsberedskapen drar betydande kostnader. Av totalförsvarets endast ca 0,6 % till livsmedelsberedskapen. Indianslag går emellertid rekt betalas däremot över konsumentpriserna betydande belopp för att hålla uppe på den nivå som behövs för att livsmedelsproduktionen tillgodose livsmedelsberedskapens krav. Detta prisstöd behandlas ytterligare i kap. l6. Sammanfaningsvis får kommittén framhålla att vårt lands säkerhetsförutsätter en godtagbar Komoch försvarspolitik livsmedelsberedskap. mitténs genomgång har visat att försörjningen med nödvändiga livsmedel vid en avspärrning torde bli acceptabel under första - och troligen andra - krisåret. En längre avspärrning skulle medföra svåra påfrestningar på försörjningen. Om Sverige blir indraget i krig måste man lita till att ett långtgående samarbete mellan myndigheter, näringsliv och försvarsmakt kan klara de omedelbara behoven för befolkningens försörjning. Att i detalj planera för hur man skall handla i en krissituation har inte bedömts som meningsfullt. l ett sådant läge kommer det att krävasen stor flexibilitet och okonventionella lösningar kommer att behöva tillgripas. Om Sverige blir indraget i krig tillkommer ytterligare påfrestningar, särskilt inom områden där krigshandlingar förekommer. Beroende på krigets förlopp finns också risker för att vissa delar av landet kan skäras av från landet i övrigt. Möjligheterna att regionalt kunna klara befolkningens försörjning både genom lokal produktion och lagring blir då avgörande. Dessa faktorer måste särskilt beaktas när det gäller försörjningen av norra Sverige. Jordbrukets och livsmedelsindustrins lokalisering blir därmed också av största betydelse när det gäller denna landsdel. Till frågan om produktionsmál förjordbruket återkommer kommittén i kap. ll. Jordbruket i norra Sverige behandlar kommittén särskilt i kap. 14.

V 263

11 Produktionsmål för

jordbruket

11.1 Direktiven m. m.

l direktiven till kommittén har angetts att huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också för jordbrukspolitiken måste vara såväl i fredstid som under att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning avspärrning och krig. Detta bör ske genom en långsiktig och planerad med de naturresurser som utnyttjas i jordbruket och under hushållning hänsynstagande till miljön. Kommittén skall pröva om de bedömningar som gjordes i fråga om produktionsmålet i samband med 1977 års jordbrukspolitiska beslut kan utgöra grund för produktionsmålets utformning eller om alltjämt utvecklingen sedan år 1977 kräver förändringar av inriktningen av produktionsmålet. Kommittén skall därvid enligt direktiven ha som en den inriktning av försörjningsberedskapen som fastlades utgångspunkt i 1982 års försvarsbeslut. Detta innebär bl. a. att samhällets minimibehov av livsmedel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsmedelsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning. Härvid skall också vikten av en geografiskt väl differentierad produktion beaktas. I direktiven framhålls att betydande överskott föreligger på jordbruksprodukter. Dessa överskott tenderar att öka. De måste avsättas på världsmarknaden vad som behövs till priser som inte oväsentligt understiger för att ge producenterna täckning för deras kostnader och nödvändiga arbetsersättningar. Kostnaderna för att avsätta dessa överskott påverkar därför i ett längre perspektiv livsmedelsprisernas utveckling i vårt land med nu gällande jordbrukspolitik skall uppfyllas. Komom huvudsyftet mittén skall konsekvenserna av överproduktionen såväl för analysera jordbruket och konsumenterna som för samhällsekonomin. Kommittén skall enligt direktiven utgå ifrån att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därmed understryks det ansvar jordbruksnäringen måste känna för att åstadkomma en anpassning av produktionen till de mål som ställs upp för jordbrukspolitiken i vår livsmedelsförsörjning. l anslutning till frågan om produktionsmålet skall belysas förutsättningarna att använda åkermark för ökad produktion av proteinfoder som kan ersätta import och för produktion av energigrödor. I direktiven framhålls också att kommittén i sina överväganden om produktionsmå-

264 Produktionsmâl för jordbruket

let skall beakta de begränsningari användningen av kemiska medel som kan bli en följd av förslag från utredningen om användningen av kemiska medel ijord- och skogsbruket. Kommittén har vid uppläggningen av arbetet med produktionsmålets utformning analyserat överproduktionens konsekvenser dels i början av 1980-talet, dels under första hälften av 1990-talet. Analysen av överproduktionens konsekvenser i början av 1980-talet har redovisats i kommitténs förtursbetänkande. I avsnitt 11.2 redovisas därför endast ett sammandrag av de i delbetänkandet presenterade analyserna. Produktionsmålsfrågorna har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén. har redovisat sina Gruppen synpunkter och förslag i en särskild rapport‘. Redovisningen i det följande bygger i huvudsak på expertgruppens analyser.

Överproduktionens konsekvenser under första hälften av 1990-talet

redovisas i avsnitt l 1.6. Beräkningarna överensstämmer i metodhänseende med de beräkningar som redovisats i kommitténs delbetänkande. De väsentligaste skillnaderna är dels skillnad i de volymer som ligger till grund för beräkningarna, dels att i avsnitt l l.6 betraktas alla kostnader som rörliga, medan analysen i avsnitt l 1.2 och i delbetänkandet främst har inriktats på att belysa överproduktionens konsekvenser om vissa kostnader betraktas som fasta.

Överproduktionens aktuella omfattning och

konsekvenser?

Kommittén har låtit utföra beräkningar över överproduktionens samhällsekonomiska konsekvenser dels på kort sikt, dels på längre sikt3. l princip har man i dessa beräkningar sökt svar på frågan om Sveriges produktion av varor och tjänster skulle öka eller minska om vår egen överproduktion av jordbruksprodukter (livsmedel) minskas till förmån för ökad varu- och tjänsteproduktion inom andra sektorer i samhället. l983 års livsmedels-

Detta innebär således att man undersökt effekterna av en ändrad resurs-

kommitté. Rapport från för fördelningi den svenska ekonomin. Härvid har man endast beaktat de expertgruppen produktionsmålsfrågor resurser som på kortare eller längre sikt kan föras över från jordbruket (Ds Jo l984zl2). till andra sektorer. På kort sikt är vissa resurser hårt bundna i befintlig 3 Principer, värderings- och har därmed

produktion ett lägre alternativvärde än på längre sikt.

grunder och beräknings- Värdering av de olika resurserna är därför ett problem i dennna typ av resultat har redovisats i produktionsmålsgrup- beräkningar. pens rapport Ds .lo Vid en överföring av resurser från en sektor till en annan kan olika l984zl2. Uppläggningen mellan inkomstférdelningseffekter uppstå och inom olika grupper i samav beräkningarna har hället. Denna typ av effekter har inte analyserats. Om resursomfördelskett efter samråd med ningen medför en icke önskvärd inkomstfördelning har samhället professorerna Peter möj- Bohm, Stockholms uni- lighet att ingripa. versitet, och Ingemar En överföring av resurser från en sektor till en annan kan även få Ståhl, Lunds universitet. andra effekter såsom 3 Innebörden av dessa regionala sysselsättningseffekter m. m. Några beräkningar över denna typ av effekter av en minskad har båda begrepp förklaras överproduktion närmare i avsnitt l 1.2.2 inte utförts. En utgångspunkt för beräkningarna har varit attjordbruks- ,och ll.6.l. produktionen i norra Sverige bör förbli i stort sett oförändrad.

i =

jordbruket

« Produktionsmâl

för »265

Den samhällsekonomiska analysen omfattar inte eventuella statsfinansiella effekter. Vid den slutliga bedömningen av produktionsmålets utformning måste även andra faktorer beaktas, såsom regionala sysselsättningskonsekvenser, effekter på miljön m. m. Beräkningarna kan därför sägas ha karaktär av en partiell samhällsekonomisk analys. Det har förutsatts att resursanpassningen skall ske i den takt som \ befintligt realkapital förslits. Vad gäller arbetskraften förutsätts i beräkningarna arr minskningen sker genom naturlig avgång i första hand av âldersskäl. En viss sådan resursanpassning har fortlöpande skett i jordbruket. Processen kan förväntas fortgå oavsett åtgärder från samhällets sida. Beräkningarnas uppläggning i övrigt framgår av den fortsatta redovisningen. I avsnitt 11.2 redovisas överproduktionens omfattning och konsekvenser i början på 1980-talet (korr sikt). I avsnitt ll.3-l1.6 redovisas behovet av jordbruksprodukter och konsekvenserna av en anpassning av resurserna till beräknat behov på längre sikt.

1 1.2.1 i av 1980-talet

Överproduktionens omfattning början

De beräkningar som ligger till grund för analysen av överproduktionens konsekvenser i början av 1980-talet hänför sig till 1982. Det beräknade överskottet utgör för nötkött och ägg skillnaden mellan produktion och konsumtion. För såväl mjölk som fläsk har beaktats att vissa kvantiteter utöver konsumtionen är motiverade för att klara säsongvariationen. Detta behov anses för mjölk uppgå till 5 % av konsumtionen eller ca 160 miljoner kg. För fläsk anses motsvarande behov vara 25 miljoner kg. Vid beräkning av överskottet av mjölk har konsumtionen av inhemsk ost motsvara 85 °/o av totala ostkonsumtionen och förbrukningen av antagits mjölkpulver 30 miljoner kg. Vid beräkning av överskottet av spannmål under ett normalår har hänsyn tagits till Sveriges åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten och till skördevariationen. Överskottet under ett normalår har därför reducerats med 500 miljoner kg, varav 400 miljoner kg avser skördevariation. Överskottet av oljeväxter har beräknats utifrån behovet av rapsmjöl till foder inom landet. Även för oljeväxter har reducering skett för skördevariation. l tab. 11.1 redovisas överskott av viktigare jordbruksprodukter 1982 samt vilken resursvolym uttryckt i antal djur och ha åker som överskottet motsvarar. Den i tab. 11.1 redovisade resursvolymen ligger till grund för den samhällsekonomiska analysen. Under år 1983 har en viss ökning skett av överskotten. För att få en uppfattning om överskottets storlek i förhållande till den totala produktionen redovisas i fig. 11.1 hur stor andel av den totala produktionsvolymen som med de förutsättningar som redovisats kan betraktas som överproduktion.

i 266 Produktionsmål för jordbruket

Tabell 11.1 Överskott av viktigare jordbruksprodukter och produktionsresurser 1982

1Produktion utöver inhemsk konsumtion inkl. vissa kvantiteter för säsong- och skördevariationer. 2 Överskottet av oljeväxter har beräknats utifrån behovet av rapsmjöl till foder inom landet.

Fig. Il.l. Överproduktionens relativa omfattning 1982, procent

Mjölk

Nötkött

Fläsk

Åker (vid balans i animalieprod.)

110 120 Överskott 100 procent = behov för inhemsk försörjning inkl. behov för säsongvariation och åtaganden mot världssvälten.

l 1.2.2 Överproduktionens konsekvenser på kort sikt för

samhällsekonomin och sysselsättningen

l 1.2.2.1 Konsekvenser för samhällsekonomin

Beräkningen av överproduktionens samhällsekonomiska konsekvenser i början av 1980-talet har utförts i 1982 års prisnivå. Vid beräkning av intäkterna har produkterna värderats till det pris som kan erhållas vid export. Exportpriset avser en utjämnad prisnivå, som bedöms kunna uppnås som ett genomsnitt under en följd av år. Exportpriset har justerats med förädlingsledets kostnader fram till exporthamn. De i kalkylerna använda priserna avser därför ett pris vid gården eller vid avräknings- plats. Avkastningen i kalkylerna baseras vad gäller animalieproduktionen - riket och på för genomsnittliga avkastningsförhållanden vad - i huvudsak i gäller vegetabilieproduktionen pá förhållandena Mellansverige. På kostnadssidan har förbrukningen av förnödenheter värderats till marknadspris exkl. avgifter och skatter. Det kapital som binds i produktionen har belastats med 3 % realränta.

“ ” i i = 2.67

Produktionsmâl för jordbruket

Arbetskraft, byggnader, markanläggningar, mark och maskiner är på kort sikt mer eller mindre hårt bundna i produktionen. l analysen av Överproduktionens konsekvenser på kort sikt har arbetskraften värderats till 20 % av den genomsnittliga lönekostnaden för industriarbetare. Byggnader, mark och markanläggningar har ansetts sakna alternativvärde. Maskinkapitalet har ansetts vara helt rörligt. Med kort sikt avses en period då arbetskraft, byggnader m. m. inte behöver ersättas och dessutom saknar eller har ett lågt alternativvärde. På lång sikt anses samtliga resurser vara rörliga och skall då värderas till sitt alternativvärde. l tab. l 1.2 redovisas den samhällsekonomiska intäkten och kostnaden samt det samhällsekonomiska nettoresultatet av överproduktionen på kort sikt.

Tabell 11.2 Samhällsekonomisk intäkt och kostnad samt samhällsekonomiskt nettoresultat av överproduktionen 1982, partiell kalkyl, milj. kr. Driftsgren Samhälls- Samhälls- Samhällsekonomisk ekonomisk ekonomiskt intäkt kostnad nettoresultat Kort sikt Animalier 970 1070 — 100 700 970 - 270 Vegetabilier Totalt 1 670 2 040 - 370

På kort sikt uppgår det samhällsekonomiska nettoresultatet (samhällets kostnader) av överproduktionen till ca -400 milj. kr. Beräkningarna är av partiell natur, vilket innebär att enbart till överproduktionen hänförbara mätbara effekter har beaktats. Det har inte varit möjligt att med någon säkerhet kalkylmässigt belysa de effekter som en resursminskning har från regionalpolitisk synpunkt, på landskapsbilden m. m. Även om dessa effekter inte har kunnat belysas kalkylmässigt är de betydelsefulla vid en bedömning av jordbruksproduktionens lämpliga omfattning.

1 1.2.2.2 Konsekvenser för sysselsättningen

Överproduktionens direkta sysselsättningseffekt i insatsledet har beräk-

nats med ledning av uppgifter om totala antalet sysselsatta i olika bran-

scher som levererar insatsvaror till jordbruket. Överproduktionen har

relaterats till det totala antalet sysselsatta. Därigenom har, om än med en viss osäkerhet, storleksordningen på överskottets direkta sysselsättningseffekt i insatsledet kunnat beräknas. Överskottet av animalier och vegetabilier beräknas motsvara en direkt sysselsättningseffekt i insatsledet av storleksordningen 3 100 personer. Arbetsförbrukningen i de olika produktionsgrenarna i primärproduktionen har beräknats med ledning av arbetsförbrukningstal som används

i lantbruksnämndernas bidragskalkyler. Överproduktionen av animalier

och vegetabilier representerar en sysselsättningseffekt motsvarande ca 7 300 effektivt sysselsatta i primärproduktionen. Med oförändrad åker-

268 för jordbruket

Produktionsmål

areal och vid balans i animalieproduktionen kan Överproduktionens sysselsättningseffekt beräknas till ca 3 200 effektivt sysselsatta. —— I ledet primärproduktion exporthamn finns inte tillgång på arbetsförbrukningstal på samma sätt som redovisats för primärproduktionen. Den direkta sysselsättningseffekten har beräknats med ledning av bl. a.

uppskattad arbetskostnad i förädlingsledet. Överproduktionens syssel-

—— sättningseffekt i ledet primärproduktion exporthamn har beräknats till l 850 personer. Överskottets sysselsättningseffekt i såväl primärproduktionen som insats- och förädlingsledet framgår av tab. l l.3.

Tabell 11.3 Överproduktionens direkta sysselsättningseffekt

- Primärproduktion exporthamn 1 850 440 Totalt 12 250 5 600

Det bör framhållas att avgången av arbetskraft från jordbruket kommer, vid en minskning av jordbrukets produktionsresurser, att bli större än vad som framgår av tab. l l.3. Arbetskraft som lämnarjordbruket har ofta en lägre effektivitet än nytillträdande personer bl. a. beroende på att deras produktionsresurser i form av byggnader m. m. i regel är äldre och otidsenliga. Det kan inte uteslutas att avgången av arbetskraft i primärproduktionen kan bli av storleksordningen 10 000-15 000 personer om såväl animalie- som vegetabileproduktionen reduceras.

11.3 Behov av svenska i fred och

jordbruksprodukter

kris

I kap. 9 och lO har konsumtionsbehoven av jordbruksprodukter i fred och kris redovisats. l detta avsnitt redovisas hur denna konsumtion kan täckas med svenska jordbruksprodukter. Redovisningen avser läget i början av l990-talet. Som tidigare redovisats finns det olika synpunkter på vad som bör vägas in i begreppet ”behov av jordbruksprodukter. Därför redovisas för animalieprodukterna några olika alternativ. De redovisade alternativen jämförs med faktisk konsumtion 1982. Redovisningen bygger på att behovet av jordbruksprodukter kan bestämmas med utgångspunkt från konsumtionen. Detta innebär att behovet av jordbruksprodukter kan uttryckas i form av självförsörjningsgrad för de viktigaste jordbruksprodukterna. Att i detta sammanhang använda begreppet självförsörjningsgrad för olika produkter innebär inte att ett produktionsmål för hela jordbruket bör utformas från samma ut-

sou 1984:86 Produktionsmål för jordbruket 269

gångspunkter. Ett produktionsmål förjordbruksnäringen skall även till-

godose andra krav än enbart ett fredstida behov av livsmedel. Det kan vara en fördel om behovet avjordbruksprodukter relateras till konsumtionen. Detta innebär att om konsumtionen förändras så bör jordbruket, inom ramen för de begränsningar som kan vara motiverade av bl. a. beredskapsskäl, anpassa sin produktion med hänsyn till förändringar i efterfrågan. Särskilda beräkningar har också gjorts där hänsyn tagits till de kostrekommendationer som redovisas i kap. 8.

ll.3.l Behov av svenska animalieprodukter i fred

l det följande redovisas för animalieprodukter dels faktisk konsumtion 1982, dels behovet av produkter 1990. Till grund för bedömningen av behovet av svenska animalieprodukter vid denna tidpunkt har legat tre alternativ. Alternativ [överensstämmer med prognostiserad konsumtion 1990. Alternativ 11 baseras på prognostiserad konsumtion 1990. Syftet med alternativ Il är att belysa behovet av animalieprodukter om målsättningen är att en så stor andel som möjligt av konsumtionen skall tillgodoses inhemsk r genom produktion. Vissajusteringar har gjorts för bl. a. import som anses nödvändig, eftersom vissa livsmedel inte framställs inom landet (exempelvis vissa ostsorter) eller inte finns tillgängliga under alla tider på året (exempelvis vissa köttkvalitéer). Vidare förutsätts exportöverskott av fläsk. l vilken utsträckning import och export av jordbruksprodukter har beaktats framgår av beskrivningen för de olika produkterna. Alternativ Ill belyser behovet av inhemsk produktion av animalier om det skall finnas utrymme för en större import av livsmedel än som angetts i alternativ II. En större import breddar konsumenternas valmöjligheter och Ökar för vissa produkter konkurrensen. Detta bidrar till att tillgodose konsumenternas önskemål om tillgång till livsmedel av hög kvalité till rimliga priser. l vilken utsträckning behovet tillgodosetts genom import i alternativ III framgår av beskrivningen för resp. produkt. För att underlätta överväganden om i vilken utsträckning import av livsmedel kan vara motiverad finns det anledning att något beröra de bedömningar som redovisas i kap. 4 av den internationella prisutvecklingen på jordbruksprodukter. Världsmarknaden för spannmål synes komma att utvecklas något gynnsammare från exportörernas synpunkt sett än världsmarknaden för animalieprodukter. Oavsett de långsiktiga pristendenserna är dock en fortsatt instabilitet i priserna på världsmarknaden mycket sannolik. Förutsatt attde svenska priserna inte sjunker talar mycket för att världsmarknadspriserna normalt under överskådlig framtid kommer att ligga under de svenska. Priser på världsmarknaden som i framtiden temporärt överstiger de svenska kan dock inte uteslutas.

i

270 Produktionsmâl för jordbruket

11.3.1.1 Mjölk

I tab. 11.4 redovisas behovet av mjölk 1982 och 1990. Det för 1982 redovisade behovet motsvarar den totala konsumtionen samma år av mjölk och mjölkprodukter. För 1990 redovisas tre alternativ. Behovet i alternativ I motsvarar den prognostiserade totala konsumtionen 1990. I prognosen har förutsatts att nuvarande subventionsnivå avseende konsumtionsmjölk bibehållits. Vid beräkning av behovet i alternativ ll har beaktats att en viss import av 0st, ca 8 miljoner kg motsvarande 7 °/o av konsumtionen, anses nödvändig. Resterande del, 93 °/0 av konsumtionen, har förutsatts tillgodoses genom inhemsk produktion. Importen av ost uppgick 1982 till 14 miljoner kg, varav 3 miljoner kg reexporterades till EG. Importvolymen har varit ungefär densamma under hela l970-talet. Variationer mellan enskilda år har dock förekommit. Konsumtionen av ost har sedan 1970 stigit från 75 miljoner kg till 120 miljoner kg år 1982. Detta innebär att andelen importerad ost exkl. reexport har minskat från knappt 20 % till ca 10 %. - Förbrukningen av mjölkpulver och konsumtionen av smör har i alternativ II förutsatts vara densamma som i alternativ I. Vid beräkning av behovet av mjölk i alternativ III har beaktats att det skall finnas utrymme för en import som breddar konsumenternas valmöjligheter och ökar konkurrensen för vissa produkter. Samtidigt har dock beaktats att det under den tid som i detta sammanhang är överblickbar inte är möjligt att göra alltför stora omställningar av produktionsapparaten. Behovet av mjölk för att tillgodose konsumtionen av flytande produkter har i alternativ lll förutsatts vara detsamma som i alternativ l och ll. Detta innebär att behovet av flytande produkter tillgodoses till 100 % genom inhemsk produktion. För ost har förutsatts ett importutrymme av storleksordningen 15 %, vilket motsvarar den del av konsumtionen som under 1970-talet i genomsnitt har tillgodosetts genom import. Humankonsumtionen av mjölkpulver uppgår till ca 25 miljoner kg per år. Förbrukningen för foderändamål har under 1970-talet varierat mellan 5 och 32 miljoner kg per år. Det kan ifrågasättas om mjölkpulver för foderändamál skall räknas in i behovet av jordbruksprodukter. En - -— kan dock vara motiverad att beakta, viss volym ca 5 miljoner kg eftersom mjölkpulver ersätter helmjölk och skummjölk, som annars skulle ha använts för foderändamål. Behovet av helmjölk för framställning av mjölkpulver och smör har i alternativ III angetts till 400 miljoner kg utan ytterligare precisering hur denna kvantitet skall användas. Behovet av helmjölk för att klara säsongvariationen har förutsatts rymmas inom denna ram. Är inte detta möjligt utan man därutöver liksom hittills vill använda ca 160 miljoner kg i säsongutjämnande syfte, kommer produktionen av smör och mjölkpulver att överstiga antaget behov. Om behovet av helmjölk för tillverkning av mjölkpulver och smör samt för att klara säsongvariationen anges till 400 miljoner kg kommer detta att medföra en ökad press på mejeriorganisationen att så effektivt

i

I98/4:86 jordbruket

27l

SOU Produktionsmdl för

som möjligt utnyttja denna kvantitet. Genom bättre planering kan even-

tuellt behovet av mjölk i säsongutjämnande syfte minskas. Nuvarande

förbrukning av både mjölkpulver och smör kan inte helt tillgodoses

genom inhemsk produktion inom ramen för denna kvantitet. Det totala behovet av mjölk i de olika alternativen framgår av tab. 11.4.

Tabell 11.4 Behovet av mjölk 1982 och 1990, miljoner kg

Konsumtion Alt I Alt II Alt lll

400 Smör (utöver avskaln. fett) 87 87 88 } Foderändamål och svinn l05 l05 l05 l05

Totalt 3 350 3 333 3 254 3 128 Inkl. hemmaförbrukning och direktförsäljning.

Det fett som blir över vid tillverkning av flytande produkter och ost (s. k. avskalningsfett) kommer tillsammans med den kvantitet på 400 miljoner kg helmjölk som i alternativ III avsatts för tillverkning av smör och mjölkpulver samt för att klara säsongvariationen att medföra en produktion av ca 50 miljoner kg smör och ca 27 miljoner kg mjölkpulver. Detta motsvarar ca 90 % av den för 1990 beräknade förbrukningen. Förbrukningen av mjölkpulver för foderändamål har därvid antagits uppgå till 5 miljoner kg. I alternativ lll måste således en del av mjölkpulvret vid utfodring ersättas med t. ex. sojaprotein. De konsumtionsprognoser som ligger till grund för beräkningarna förutsätter att subventionen av k-mjölk blir nominellt oförändrad. Tas subventionen av k-mjölk bort, beräknas konsumtionen 1990 minska med ca 100 miljoner kg. Det bör framhållas att beräkningar av konsumtionsförändringar till följd av stora prisökningar, vilket biir fallet om subventionen av k-mjölk avvecklas helt, innehåller en viss osäkerhet. Det är sannolikt att konsumtionen minskar förhållandevis mycket vid en kraftig prisökning, men att den sedan återgår till den nivå som prognosen indikerar. Behovet av mjölk baseras på de konsumtionsprognoser som redovisas i kap. 9. Därvid har framhållits att de prognoser som upprättats av SMR indikerar en större konsumtion av framför allt ost l990. Läggs SMR:s prognoser till grund för beräkningarna stiger behovet av mjölk 1990 med ca 300 miljoner kg. I SMR:s prognoser har den trendmässiga ökningen av ostkonsumtionen beaktats på ett annat sätt än i de prognoser som redovisas i kap. 9. 1 Det finns anledning att framhålla att det finns en osäkerhet i beräkningarna av behovet av mjölk på längre sikt. Den trendmässiga utvecklingen talar för ett större behov än som redovisas i tab. 11.4 medan

- \ _

272 _ Produktionsmâl för jordbruket

däremot de av kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor angivna önskvärda förändringarna i kostvanorna (se kap. 8) närmast talar för ett oförändrat eller ett något mindre behov.

11.3.1.2 Kött

I tab. 11.5 redovisas dels konsumtionen av nötkött 1982, dels tre beräknade alternativa nivåer för 1990. Innebörden av de för 1990 redovisade alternativen är densamma som för mjölk. Alternativ I motsvarar den prognostiserade konsumtionen. I alternativ II har beaktats att en viss import anses nödvändig, eftersom vissa kvalitéer inte alltid förekommer på den svenska marknaden. Den nödvändiga importen kan uppskattas till 5-6 miljoner kg per år. Importen består i huvudsak av styckade detaljer såsom oxfilé, entrecote, biff och innanlår. Efterfrågan på dessa detaljer är större än den inhemska produktionen. Detta hänger samman med det svenska konsumtionsmönstret, som innebär en relativt sett större konsumtion av det dyrare bakdelsköttet och en relativt sett mindre konsumtion av det billigare framdelsköttet. Importen uppgick i början av 1970-talet till drygt 10 miljoner kg per år och i mitten av 1970-talet till ca 20 miljoner kg per år. År 1982 hade importen emellertid minskat till 6 miljoner kg. Från konsumentsynpunkt är det önskvärt med en större importandel än den som redovisats i alternativ II. En högre importandel ökar såväl konkurrensen för vissa produkter som konsumenternas valmöjligheter. I alternativ III har därför förutsatts att ca 90 % av konsumtionen tillgodoses genom inhemsk produktion. I tab. 11.5 redovisas behovet av nötkött (exkl. kalvkött) i de olika alternativen. Tabell 11.5 Behov av nötkött (exkl. kalvkött) 1982 och 1990, miljoner kg

11.3.l.3 Fläsk

För fläsk redovisas dels konsumtionen 1982, dels tre alternativa nivåer för konsumtionen 1990. Alternativ [motsvarar - liksom — för tidigare redovisade produkter prognostiserad konsumtion 1990. I alternativ II har ñäskproduktionen förutsätts motsvara ca 1 10 % av konsumtionen. Det finns skäl som talar för en fläskproduktion av denna storleksordning men även skäl som talar för en produktion som klart understiger konsumtionen. Bland de motiv som talar för en produktion som klart överstiger konsumtionen kan nämnas att fläskproduktionen f. n. är avsevärt större än konsumtionen. En minskning av fläskproduktionen till en nivå som

. Produktionsmdl för jordbruket 273

betydligt understiger konsumtionen kommer därför att leda till en betydande förändring av denna produktionsgrens omfattning. En produktion som klart överstiger konsumtionen gör det också möjligt att klara de säsongmässiga variationer som förekommer i efterfrågan på fläsk. - en Från konsumentsynpunkt är det —— liksom för andra produkter fördel att det finns utrymme för en import av fläsk. En produktion som klart understiger konsumtionen kan dock även från konsumentsynpunkt medföra vissa nackdelar genom att det tidvis kan bli svårt att tillgodose behovet av färskt fläsk. Importen av fläsk uppgick i början av l970-talet till 23 miljoner kg. Importen har framför allt under senare delen av 1970-talet minskat och uppgick 1982 till 8 miljoner kg, i huvudsak fläskfilé. Konsumtionen av fläsk var 264 miljoner kg år 1982 och beräknas 1990 uppgå till 266 miljoner kg. Vid en bedömning av fläskproduktionens omfattning i alternativ ll och III har även beaktats att det från exportsynpunkt är en fördel om produktionen klart överstiger eller klart understiger konsumtionen. En produktionsvolym som klart understiger konsumtionen eliminerar exportbehovet. En produktionsvolym som klart överstiger produktionen gör det möjligt att upprätthålla en kontinuerlig export under förutsättning att lämpliga exportmarknader finns. Om produktion och konsumtion däremot ungefär balanserar på årsbasis kommer export endast kunna ske under vissa perioder eller delar av året. En utgångspunkt för beräkningen av behovet i alternativ Il resp. Ill har, som inledningsvis angetts, varit att i alternativ Il förutsätts att en så stor del som möjligt av konsumtionen skall tillgodoses genom inhemsk produktion. Vill man ha en fläskproduktion som antingen klart överstiger eller klart understiger konsumtionen, innebär detta att produktionen av fläsk i alternativ II bör uppgå till ca l 10 % av konsumtionen.

Tabell 11.6 Behov av fläsk 1982 och 1990, miljoner kg

Alternativ III har utformats med utgångspunkt från att det skall finnas utrymme för import. Beaktas denna förutsättning, inom ramen för de förändringar av fläskproduktionens omfattning som kan vara möjliga att göra under överblickbar tid, bör produktionen inriktas på ca 90 % av konsumtionen. I tab. l 1.6 redovisas behovet av fläsk i de olika alternativen.

1 1.3.1.4 Övriga animalieprodukter

Övrig animalieproduktion består i huvudsak av fjäderfäkött och ägg.

Motiven för att ha en viss import av dessa produkter för att därigenom

I8 - .lordbmks och livsmcdelspolitik

I

i 274 Produktionsmâl för jordbruket

bredda konsumenternas valmöjligheter är inte lika starka som för exempelvis nötkött och fläsk. Under större delen av 1970-talet har importen av ägg uppgått till 1-2 miljoner kg per år, vilket motsvarar l-2 % av konsumtionen. Denna import har främst skett för att tillgodose efterfrågan av ägg till påsk. Konsumtionen av ägg uppgick 1982 till lll miljoner kg och beräknas vara oförändrad fram till 1990. Konsumtionen av fjäderfäkött beräknas under samma period öka från 45 till 52 miljoner kg.

l 1.3.1.5 Behov av animalieprodukter vid förändrade kostvanor

Enligt kommitténs kost- och näringsexpertis är det önskvärt att den del av energiintaget som kommer från fett minskar från nuvarande nivå, ca 40 E°/o, till 35 E% år 1990 och till 30 E% år2000. En minskning av fettenergiprocenten med 5 E% motsvarar en minskning av fettintaget med ca 15 g per person och dag. Denna minskning kan enligt expertgruppen för kost- och hälsofrågor (se kap. 8) uppnås genom att konsumtionen av fett från mjölk, ost, matfett och även i viss mån charkuterivaror minskar. Minskningen av fettintaget från mjölk och mejeriprodukter kan uppnås genom ändrade relationer mellan konsumtionen av k-mjölk med olika fetthalt, förskjutning av ostkonsumtionen mot magrare ostsorter samt viss minskning av smörkonsumtionen. Sker minskningen på detta sätt kommer det totala behovet av mjölk inte nämnvärt att påverkas. En sådan minskning av fettintaget från mjölk och mejeriprodukter förutsätter att en del av avskalningsfettet används på annat sätt.

11.3.2 Behov av vegetabilieprodukter i fred

Vegetabilieproduktionen är beroende av tillgänglig åkerareal. Från beredskapssynpunkt är det en fördel att ha en större åkerareal än som kan motiveras utifrån enbart ett fredstida behov av vegetabilieprodukter. Det finns därför inte anledning att för Vegetabilieproduktionen i stort diskutera självförsörjningsgrad på samma sätt som har gjorts för animalieprodukterna. Rent allmänt kan dock sägas att Vegetabilieproduktionen i fredstid bör ha en sådan inriktning att inhemsk efterfrågan i stort sett kan

tillgodoses. Åkerareal, som bedöms nödvändig från beredskapssyn-

punkt eller som av andra skäl bör bibehållas som arealresurs men som inte behövs för att tillgodose ett fredstida behov, bör i princip användas på ett sådant sätt att kostnaden för ett bibehållande blir så låg som möjligt. Även om det inte finns anledning att diskutera Vegetabilieproduktionens omfattning lika ingående som animalieproduktionen, redovisas i det följande vissa frågor rörande de viktigaste vegetabilieprodukterna.

l 1.3.2.1 S ockerbetsodling

Konsumtionen av socker uppgick 1982 till 348 miljoner kg och beräknas år 1990 ha minskat till 342 miljoner kg.

Produktionsmâl för jordbruket 27,5

En viss import av socker har ansetts vara motiverad främst för att underlätta u-ländernas export av socker. Vid FN:s sockerkonferens i Genéve 1983 har svenska regeringen förklarat att importen av socker till

Sverige på sikt bör uppgå till 10-15 % av konsumtionen. Ökningen av

importen skall ske i en sådan takt att man samtidigt tar hänsyn till de arbetstillfällen i Sverige som är värdefulla från regionalpolitisk synpunkt. En import av storleksordningen 10-15 °/o överensstämmer med 1977 års jordbrukspolitiska beslut. I detta beslut angavs att sockerbetsodlingen, som då omfattade ca 53 500 ha, skulle avpassas så att den vid normalskörd gav ett importutrymme av storleksordningen 10-15 % av den totala sockerkonsumtionen. På grund av stigande hektarskördar minskades sockerbetsarealen något fram till 1980. Därefter har arealen på nytt utökats och uppgick 1982 till 53 000 ha. Våren 1983 beslöt riksdagen att arealen på nytt skall minska. Målsättningen är att sockerbetsarealen 1985 skall omfatta högst 51 500 ha. Sockernäringskommittén (SOU 1982:6) föreslog att sockerbetsodlingen bör anpassas så att den inhemska sockerskörden inte överstiger 95 °/o av det inhemska avsättningsutrymmet. Enligt kommitténs expertgrupp för produktionsmålsfrågor bör - mot bakgrund av bl. a. de uttalanden som Sverige gjort vid sockerkonferensen i Genéve sockerbetsodlingen på sikt dimensioneras så att den vid normal skörd motsvarar 85-90 % av konsumtionen. Detta synsätt överensstämmer med 1977 års beslut om jordbrukspolitiken.

1 1.3.2.2 Potatisodling

Konsumtionen av matpotatis uppgick 1982 till ca 700 miljoner kg och beräknas vara oförändrad fram till 1990. Produktionen, som under ett normalår är något större, ca 750 miljoner kg, beräknas ligga på denna nivå även 1990. Synsättet under hela efterkrigstiden har varit att konsumtionen av matpotatis i huvudsak skall täckas med svensk produktion. Förbrukningen av fabrikspotatis uppgår under ett normalår till drygt 300 miljoner kg och beräknas ligga på denna nivå även 1990. Ungefär en tredjedel av fabrikspotatisproduktionen används för tillverkning av råsprit och två tredjedelar för tillverkning av stärkelse. Av stärkelsen säljs drygt hälften, ca 25 miljoner kg, till svensk derivat- och pappersindustri för ett rabatterat pris i stort sett motsvarande världsmarknadspriset. Kostnaden för rabatteringen har för regleringsåret 1982/ 83 beräknats till 37 milj. kr. Resterande del av stärkelsen - 20 miljoner drygt kg används för human konsumtion. Av 1977 års jordbrukspolitiska beslut framgår att fabrikspotatisarealen bör bibehållas på dåvarande nivå ca 12 000 ha. Inom fabrikspotasker - liksom inom - en forttisodlingen övrig vegetabilieproduktion löpande avkastningsökning. Förbättrad produktionsteknik genom bl. a. konstbevattning, bättre sorter etc. har medfört att hektaravkastningen har ökat, vilket lett till att en viss volym kan produceras på en allt mindre areal. I detta sammanhang bör framhållas att vid en bedömning av fabriks-

“

276 Produktionsmål för jordbruket sou 1984:86

potatisodlingens lämpliga omfattning i fredstid bör även beaktas att såväl stärkelse som sprit kan framställas ur andra råvaror än potatis. De förändringar av fabrikspotatisodlingens förutsättningar som kan bli följden av konkurrens från andra råvaror vid sprit- och stärkelsetillverkning kan leda till en minskning av fabrikspotatisodlingen. Enligt riksdagsbeslut från 1934 (prop. 1934:232) skall AB Vin- och Spritcentralen använda svensk jordbruksrávara, som regel potatis, för så stor del av sin tillverkning som anses motsvara den inhemska konsumtionen av brännvm.

1 1.3.2.3 Oljeviixtodling

Odlingen av oljeväxter har successivt ökat sedan 1960-talet och uppgår f. n. till 170 000 ha. Av den totala fröproduktionen, ca 320 miljoner kg, förädlas ca 200 miljoner kg inom landet och ca 120 miljoner kg exporteras. Vid förädlingen erhålls dels ca 80 miljoner kg olja, dels ca 120 miljoner kg mjöl. Av oljan används ca 30 miljoner kg inom landet medan resten exporteras. Huvuddelen av mjölet används inom landet som proteinfodermedel. Den totala konsumtionen av vegetabiliskt matfett uppgår till ca 145 miljoner kg per år, vilket motsvarar oljan i ca 350 miljoner kg rapsfrö. Detta innebär att oljeväxtodlingen är något mindre än det fredstida behovet av vegetabiliskt matfett. Samtidigt kan konstateras att huvuddelen av behovet av vegetabilisk olja tillgodoses genom import. Oljeväxtodlingens omfattning under fredstida förhållanden kan motiveras utifrån konsumtionen av vegetabilisk olja och efterfrågan på rapsmjöl och rapsexpeller för utfodringsändamål. Behovet av oljeväxter för att tillgodose konsumtionen av vegetabilisk olja 1990 motsvarar oljeväxtodling på 185 000 ha. Behovet av oljeväxter för att tillgodose efterfrågan på rapsmjöl och rapsexpeller motsvarar 01 jeväxtodling på ca 155 000 ha. j Betraktar man exporten av rapsolja och rapsfrö som en utbytesexport konsumtionen —— är en areal motsvarande av vegetabilisk olja ca 185 000 ha - motiverad. Huvuddelen av oljeväxtskörden från denna areal beräknas förädlas inom landet. Avgörande för hur stor del som kommer att förädlas är efterfrågan på rapsprotein. År 1990 beräknas den inhemska efterfrågan på rapsprotein motsvara en oljeväxtodling på ca 150 000- 160 000 ha åker.

11.3.2.4 Spannmålsodling och övrigt

Behovet av brödsäd för human konsumtion uppgår i fredstid till ca 600 miljoner kg. Behovet av fodersäd och grovfoder är beroende av animalieproduktionens omfattning. Den del av åkerarealen som inte behövs för att tillgodose ett fredstida inhemskt behov av jordbruksprodukter men som Avser vara med 7,5 °/0 det av beredskapsskäl eller andra skäl finns anledning att använda som vattenhalt. åkermark bör i princip utnyttjas på från samhällsekonomisk synpunkt

Produktionsmål för jordbruket 277

bästa möjliga sätt samtidigt som kravet på en godtagbar livsmedelsberedskap tillgodoses.

1 1.3.2.5 Behov av vegetabilieprodukter vid förändrade kostvanor

Enligt kommitténs kost- och hälsoexpertis är det önskvärt att den faktiska konsumtionen av socker minskar med ca 70 miljoner kg fram till 1990. Detta tillsammans med en minskad fettkonsumtion medför att energiintaget från bl. a. potatis och spannmålsprodukter måste öka. Fördelas två tredjedelar av det ökade energibehovet på mjöl och en tredjedel på potatis och rotfrukter ökar behovet av vete med ca 190 miljoner kg per år. Behovet av matpotatis (inkl. svinn) beräknas öka med ca 300 miljoner kg per år.

1 1.3.3 Behov av jordbruksprodukter i en krissituation

De beräkningar som redovisas av behovet av livsmedel i en krissituation avser det s. k. omställda läget, vilket beräknas uppnås ca tre år efter omställningen har påbörjats. Även dessa beräkningar belyser förhållandena l990. Därigenom är det möjligt att göra en sammanfattande bedömning av behovet av jordbruksprodukter under såväl fredstida förhållanden som i en krissituation. De beräkningar som utförts över behovet av jordbruksprodukter utgår från en kriskost för befolkningen. l kriskosten prioriteras konsumtionsmjölk, och potatis samtidigt som en minimering av spannmålsprodukter behovet av importerade produktionsfaktorer eftersträvas. Dessa tre varugrupper ger tillsammans ett allsidigt innehåll av näringsämnen. Från kost- och hälsosynpunkt är det därför angeläget att tillgången på är god i en krissituation. minskas även dessa produkter Därigenom risken för ransonering och därmed risken för att näringstillförseln till vissa grupper äventyras. De krav som har ställts på kriskosten har medfört att andelen vegetabilier har ökat väsentligt jämfört med den normala kosten och andelen animalier minskat. Det har ansetts att energitillförseln från kriskosten måste vara lika stor som energitillförseln från den normala kosten. Energitillförseln mätt i detaljhandelsledet uppgår f. n. till ca 12,1 MJ (ca 2 900 kcal) per person och dag.

1 1.3.3.1 Animalieprodukter i kris

Som tidigare framhållits minskas andelen animalier i kriskosten. I tab. 1 1.7 redovisas det totala behovet av animalier i en krissituation. Som framgår av tab. 1 1.7 förutsätts behovet av helmjölk minska med 6 % i en krissituation. Minskningen avser i huvudsak ost. Däremot förutsätts tillgången på konsumtionsmjölk öka. En god tillgång på konsumtionsmjölk har, från kost- och hälsosynpunkt, ansetts angelägen. Därigenom bedöms alla grupper i samhället få tillgång till mjölk i tillräcklig omfattning. För kommitténs räkning har ett utvecklingsarbete skett vid Sveriges

278 Produktionsmâl för jordbruket

Tabell 11.7 Behov av animalieprodukter år 1982 och 1990 samt vid en kris, miljoner k:

1982 1990 Kris Förändring vid kris, jfr. med 1990, %

Behov av helmjölk 3 350 3 333 3 100 - 6 Konsumtionsmjölk, 0,5 % 473 “ 3,0 % 1 040 1 538 2 000 + 30 Grädde, 12 °/0 21 21 a ”

a Ingår i konsumtionsmjölken. b Inkl. 10 miljoner kg kalvkött.

lantbruksuniversitet rörande foderstater baserade på inhemskt foder. Dessa beräkningar visar bl. a. att det synes vara möjligt att upprätthålla en mjölkproduktion per ko och år uppgående till i genomsnitt drygt 5 000 kg med foderstater baserade på nästan uteslutande inhemskt foder. Denna avkastning skall jämföras med 6 100 kg per ko och år som avser förväntad avkastningsnivå 1990 vid en årlig avkastningsökning på 75 kg per ko. Behovet av nötkött har beräknats till totalt 100 miljoner kg. I tab. 1 1.8 redovisas hur denna kvantitet kan erhållas.

Tabell 11.8 Produktion av nöt- och kalvkött i ett krisläge

l tab. l 1.8 har inte beaktats den produktion av nötkött som kan komma från självrekryterande köttdjur. F. n. svarar de självrekryterande djuren för en produktion av storleksordningen 15 miljoner kg nötkött per år. Produktionen förväntas vara av ungefär samma storlek 1990. De självrekryterande djuren har förmåga att utnyttja marginella produktionsresurser såsom hagmarksbeten o.d. Om de självrekryterande djuren tar i anspråk foder som reserverats för tjurar och stutar måste köttproduktionen från dessa minska för att foderbrist inte skall uppstå. De självrekryterande djuren bör dock med hänsyn till deras förmåga att utnyttja marginella resurser kunna lämna ett bidrag till köttförsöijningen utöver vad som framgår av tab. 1 1.8.

sou 1984:86 Produktionsmål för jordbruket 279

Förutom de i tab. 11.8 angivna kvantiteterna konsumeras även vissa kvantiteter kött av andra År 1982 uppgick av

djurslag. konsumtionen

fårkött till 5,3 miljoner kg, hästkött 2,7 miljoner kg, renkött 2,0 miljoner kg och kött från vilt till 23,5 miljoner kg. Dessa kvantiteter har inte tagits med i beräkningarna rörande kriskosten, främst beroende på att det är osäkert hur stora kvantiteter man kan räkna med i ett krisläge.

1 l.3.3.2 Vegetabilieprodukter i kris

Behovet av vegetabilieprodukter utgår dels f rån behovet av foder till den animalieproduktion som redovisats i tab. 11.7, dels från behovet för humankonsumtion. Vad gäller behovet av foder har en utgångspunkt för beräkningarna varit de foderstater baserade på i huvudsak inhemskt foder som tidigare omnämnts. Behovet av fodermedel redovisas i tab. 11.9. Utöver de i tab. 11.9 redovisade foderslagen och kvantiteterna bedöms vissa kvantiteter s. k. okonventionella foderslag finnas tillgängliga.

Tabell 11.9 Förbrukning av fodermedel i ett krlsläge, miljoner kg

Behovet av vegetabilieprodukter för humankonsumtion består av brödsäd, vegetabilisk olja, socker, potatis, rotfrukter och grönsaker samt frukt. Behovet av rotfrukter och grönsaker samt frukt förbigås i denna beroende - vad avser arealåtsammanställning på att dessa produkter gång i jordbruket är av liten betydelse.

Tabell 11.10 Behov av vegetabilieprodukter för humankonsumtion, år 1982 och 1990 samt vid en kris, miljoner kg Produkt 1982 1990 Kris Förändring vid kris, jfr. med 1990, %

Vegetabiliskt

Uppgiften b Inkl. stärkelseproduktion för industriellt ändamål.

280 Produktionsmâl ›-

för jordbruket sou 1984:86

x

ll.3.4 Expertgruppens sammanfattning och slutsatser

l avsnitt 1 1.3.1-11.3.2 har behovet av jordbruksprodukter för att tillgodose vår fredstida konsumtion redovisats. I avsnitt l 1.3.3 har en motsvarande redovisning gjorts av behovet av jordbruksprodukter för att livsmedelsberedskapens krav skall vara uppfyllda. Beräkningarna har gjorts med sikte på början av 1990-talet. I det följande sammanfattas behovet av viktigare jordbruksprodukter i fred och kris. För de olika produkterna anges om det är behovet i fredstid eller i en krissituation som blir dimensionerande. Det fredstida behovet av mjölk har i de redovisade alternativen beräknats till 3 333, 3 254 resp. 3 128 miljoner kg per år. Behovet av mjölk i en krissituation har med utgångspunkt från den i tab. 11.7 redovisade kriskosten beräknats till 3 100 miljoner kg. I en krissituation beräknas avkastningen per ko minska med närmare l 000 kg per år. Detta innebär att de fredstida resurserna i mjölkproduktionen måste dimensioneras så att livsmedelsberedskapens krav kan tillgodoses även med en lägre avkastning per ko. Utförda beräkningar visar att behovet av resurser i mjölkproduktionen för att livsmedelsberedskapens krav skall kunna tillgodoses medför en mjölkproduktion av storleksordningen 3 350 miljoner kg. Det blir alltså livsmedelsberedskapens krav som med de förutsättningar som ligger till grund för beräkningarna blir dimensionerande för mjölkproduktionens omfattning. Det fredstida behovet av nötkött exkl. kalvkött på längre sikt har i de tre redovisade alternativen i avsnitt ll.3.l beräknats till 130, 125 resp. 1 17 miljoner kg. Konsumtionen av nötkött (exkl. kalvkött) i en krissituation har beräknats till ca 95 miljoner kg. Minskningen av köttkonsumtionen i en krissituation innebär att behovet i fredstid blir dimensionerande för köttproduktionens storlek. Det fredstida behovet av fläsk har i de tre redovisade alternativen i avsnitt ll.3.l beräknats till 266, 293 resp. 239 miljoner kg. Konsumtionen av fläsk i en krissituation har beräknats till 75 miljoner kg. Detta innebär liksom för nötkött att det är konsumtionen i fredstid som blir dimensionerande för fläskproduktionens omfattning. Några alternativa nivåer på behovet av ägg och fjäderfäkött i fredstid har inte beräknats. I avsnitt ll.3.l har behovet på längre sikt förutsätts motsvara konsumtionen, vilket för ägg innebär l l l miljoner kg och för fjäderfäkött 52 miljoner kg. I en krissituationen beräknas tillgången på ägg minska till 60 miljoner kg och på fjäderfäkött till 13 miljoner kg. Detta innebär att behovet i fredstid blir dimensionerande för ägg- och fjäderfäproduktionens omfattning. I tab. 1 1.11 redovisas tre olika alternativ av behovet av svenska animalieprodukter pá längre sikt. Därvid har behovet under såväl fredstida förhållanden som i en krissituation beaktats. Behoven i de olika alternativen överensstämmer för nötkött, fläsk, ägg och fjäderfäkött med i avsnitt ll.3.l redovisat behov i fredstid. För mjölk är det livsmedelsberedskapens krav på produktionsresurser som på längre sikt blir dimensionerande för mjölkproduktio-

SOU l984:86 Produktionsmál för jordbruket 281‘

nens omfattning. Det i tab. 1l.ll redovisade behovet av jordbrukspro-

dukter bör kunna ligga till grund för analyser av behovet av produktionsresurser i jordbruket och konsekvenser av en större jordbruksproduktion än som kan motiveras av livsmedelsförsörjningsskäl. Det finns att framhålla att det finns en viss osäkerhet i anledning beräkningarna av behovet av animalieprodukter. Det finns som redovisom talar för ett större behov av mjölk i fredstid än vad sats prognoser som här anges. Å andra sidan föreligger faktorer som kan medföra ett mindre behov vid kris, såsom mindre mjölk i kriskosten samt större risktagande om förutsatt import under kris. Tabell 11.11 Sammanfattning av beräknat behov av animalieprodukter på längre sikt, miljoner kg

Ägg 52 52 52 Fjäderfäkött för alternativ l hur stor andel l fig. 11.2 redovisas sammanfattningsvis av det totala behovet av animalieprodukter på längre sikt som kan motiveras av beredskapsskäl. Behovet av vegetabilieprodukter har inte analyserats på samma sätt som behovet av animalieprodukter. I avsnitt l1.3.2 har frågan _om de väsentligaste vegetabilieprodukterna i såväl fredstid som i en krissituation behandlats.

Fig. 11.2. Andel av beräknar behov av animalieprodukter 1990 som kan motiveras av beredskapsskäl, alternativ I

Mjölk

Nötkött

Fläsk

Ägg

Fjäderfäkött

20 40 60 80 1 00

Andel av behovet av \\£ /// /4 animalieprodukter motiverat av beredskapsskäl.

282 Produktionsmål v

för jordbruket t, sou 1984:86

Sammanfattningsvis kan om vegetabilieprodukterna sägas att konsumtionen av socker beräknas minska från ca 340 miljoner kg i fredstid ’ till ca 300 miljoner kg i en krissituation. Konsumtionen av matpotatis

beräknas öka från ca 700 miljoner kg i fredstid till drygt l 200 miljo-

ner kg i en krissituation. Motsvarande siffror för mjöl är 500 resp. 750 miljoner kg. Förbrukningen av vegetabiliskt fett beräknas minska från 145 miljoner kg i fredstid till 125 miljoner kg i en krissituation. Dessa volymer tillsammans med animalieproduktionens behov av foder i såväl fred som i en krissituation bör kunna ligga till grund för en analys av behovet av åker för att livsmedelsförsörjningen skall kunna tryggas i såväl fred som i en krissituation.

1 1.4 Behov av sikt

produktionsresurser på längre

1 1.4.1 Behov i fredstid

I tidigare avsnitt har det framtida behovet av livsmedel i fred och kris analyserats och sedan summerats i avsnitt 11.3.4. Det fredstida behovet har beräknats utifrån konsumtionen. Som bakgrund till en analys av behovet av produktionsresurser i fredstid redovisas i det följande sammanfattningsvis produktionens förväntade utveckling vid en oförändrad jordbrukspolitik. Enligt de produktionsprognoser som upprättats beräknas mjölkproduktionen bli i stort ——sett oförändrad ca 3 600 miljoner kg — under prognosperioden som sträcker sig fram till 1990 med utblick mot år 2000. En i stort sett oförändrad totalproduktion medför med en stigande avkastning per ko att antalet mjölkkor enligt prognoserna beräknas minska med 7 000- 8 000 per år. Överskottet av mjölk beräknas då förbli oförändrat. Produktionen av nötkött beräknas minska något fram till 1990 för att därefter på nytt öka. Överskottet av nötkött beräknas på sikt minska främst som en följd av stigande konsumtion. Produktionen av fläsk beräknas liksom överskottet förbli oförändrat. För ägg och fjäderfäkött har antagits att produktionen anpassas till efterfrågan. Produktionen av spannmål beräknas öka med ca 7 °/o från 1982 till 1990 och med ytterligare 8 % fram till år 2000. En avsevärt lägre ökningstakt för förbrukningen medför att överskottet av spannmål ett normalår stiger från ca 900 miljoner kg till l 200 miljoner kg 1990 och l 550 miljoner kg år 2000. För oljeväxter förutses en kraftig ökning av såväl produktionen som förbrukningen. Beräknas förbrukningen med utgångspunkt från behovet av oljeväxter för framställning av rapsmjöl kan överskottet förväntas bli lägre såväl 1990 som år 2000 än 1982. För potatis har i prognoserna förutsätts en oförändrad produktion och konsumtion. Sockerbetsarealen hari prognoserna antagits vara 51 500 ha under hela prognosperioden, vilket medför en viss ökning av sockerproduktionen. Konsumtionen av socker har beräknats minska något. z I tab. 11.12 redovisas behovet i fredstid av viktigare animalieprodukter 1990 samt behovet av produktionsresurser. Som en jämförelse redo-

Produktionsmål för jordbruket 283

Tabell 11.12 Beräknat behov av mjölkkor, köttdjur och slaktsvin 1982 och 1990 för att beräknat behov av jordbruksprodukter skall kunna tillgodo 1982 1990

Konsumtion Alt I Alt ll Alt Ill

Mj6Ik Behov, miljoner kg 3 350 3 333 3 254 3 I28 Behov omräknat till antal kor, 1 OOO-tal 609 546 533 513 Antal kor 1982, 1 OOO-tal 665 Skillnaden mellan antal kor 1982 och beräknat behov, l OOO-tal 56 119 132 152 Nötkött Behov, miljoner kg 131 130 125 117 Behov omräknat till antal köttdjur á 275 kg, l OOO-tal 476 473 455 425 Köttproduktion 1982 omräknat till antal köttdjur á 275 kg, 1 OOO-tal 549 Skillnaden mellan antalet köttdjur” 1982 och beräknat behov 1 OOO-tal 73 76 94 124 Fläsk Behov, miljoner kg 264 266 293 239 Behov omräknat till antal slaktsvinl, l OOO-tal 3 350 3 271 3 603 2 939 Fläskproduktion 1982 omräknat till antal slaktsvin á 78,8 kg, l OOO-tal 4 124 Skillnaden mellan antal slaktsvin 1982 och beräknat behov, 1 OOO-tal 774 853 521 1 185 I 78,8 kg år 1982 och 81,3 kg a: 1990.

visas även produktionsresurser 1982 samt skillnaden mellan

tillgängliga

tillgängliga produktionsresurser 1982 och beräknat behov i de olika alternativen 1990. Skillnaden anger vilken resursminskning som är nödvändig för att på längre sikt uppnå det balansläge mellan produktion och behov som angetts i resp. alternativ. De tre alternativen för 1990 innebär sammanfattningsvis att i alternativ I redovisas ett behov som överensstämmer med prognostiserad konsumtion l990. Alternativ II baseras på prognostiserad konsumtion 1990. Vissa justeringar har dock gjorts för bl. a. import som anses nödvändig. Fläskproduktionen har antagits motsvara 110 °/o av konsumtionen. I alternativ III belyses behovet av inhemsk produktion av jordbruksprodukter mot bakgrund av att det skall finnas utrymme för viss import av livsmedel.

i

284 Produktionsmâl för jordbruket

Vid beräkning av behovet av resurser har produktivitetsutvecklingen beaktats. Hektaravkastningen för spannmål och oljeväxter har höjts med 40 resp. 10 kg per år. Avkastningen per ko har höjts med 75 kg per år. Även i fläsk- och äggproduktionen har en viss produktivitetsförbättring beaktats. Det bör framhållas att beräkningarna avser fredstida förhållanden. Kraven på produktionsresurser för att det skall vara möjligt att även i en krissituation upprätthålla en godtagbar kriskost medför att det för mjölkproduktion redovisade resursbehovet 1990 blir större än som anges i tab. 11.12. Resursbehovet blir även större om konsumtionen av mjölk och mejeriprodukter blir större än som förutsatts. Å andra sidan minskar resursbehovet om produktivitetsökningen i mjölkproduktionen blir större än som förutsätts i beräkningarna. Beräkningarna förutsätter att subventioneringen av k-mjölk är nominellt oförändrad 1990. En avveckling av subventioneringen på k-mjölk skulle minska behovet av kor med ytterligare 15 000.

För köttproduktionen har såväl behov som produktion uttryckts i

form av ”antal köttdjur. Eftersom en del av nötköttet kommer från utslagskor är detta närmast ett beräkningstekniskt sätt att belysa resursbehov och resursförändringar inom köttproduktionen. Minskar antalet mjölkkor kommer resursöverskottet inom köttproduktionen att reduceras genom en minskad köttproduktion från utslagskor. Överskottet av spannmål har vid normal grödfördelning och normala väderleksförhållanden beräknats till 900 miljoner kg år 1982 och l 200 miljoner kg år 1990. Detta överskott kommer att öka om animaliepro-

duktionen anpassas till en nivå som motsvarar beräknat behov. Ökning-

en beror dels på en minskad förbrukning av fodersäd, dels på att behovet av areal för produktion av grovfoder minskar. I tab. l 1.13 redovisas hur spannmålsöverskottet vid normalskörd kommer att utvecklas vid en anpassning av animalieproduktionen till de för 1990 redovisade alternativen. Grovfoderareal som frigörs vid en minskning av animalieproduktionen förutsätts komma att användas för spannmålsodling.

Anpassas animalieproduktionen 1990 till en nivå som motsvarar alter-

nativ I eller II medför detta ett överskott av spannmål under ett normalår motsvarande 450 000 ha. Anpassas animalieproduktionen till alternativ III kommer spannmålsöverskottet under ett normalâr att motsvara 550 000 ha. Oljeväxtodlingen beräknas öka från nuvarande nivå - ca 170 000 ha - till 200000 ha 1990. Därvid har liksom hittills av drygt exporten rapsolja och rapsfrö betraktats som utbytesexport. Detta innebär att behovet av oljeväxter 1990 kan beräknas till ca 185 000 ha, vilket motsvarar behovet för att tillgodose konsumtionen av vegetabiliskt matfett. Med detta synsätt kan överskottet av oljeväxter 1990 beräknas till ca 20 000 ha. Utöver behovet av jordbruksprodukter i fredstid och vid en avspärrning skall kommittén även fastställa behovet för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. Det svenska livsmedelsbiståndet har hittills normalt omfattat i runda tal 100 000 ton svensk spannmål (vete) per år samt omkring 10 000 ton svensk rapsolja.

Produktionsmâl för jordbruket 285

Tabell 11.13 överskott av spannmål och spannmålsareal vid en anpassning av animalieproduktionen till beräknat behov år 1982 och 1990

1982 1990

Alt l Alt Il Alt lll

Överskott av spann- milj kg 905 l 207 1 207 1 207 mål enl. produktions- 1000 ha 256 309 309 309 o. konsumtionsprognoserna Ökning av överskot- milj kg 452 383 321 615 tet genom minskad 1000 ha 128 98 82 158 förbrukn. av spannmål i animalieprod. Ökning av överskot- milj kg 237 176 243 348 tet genom spannmåls- 1000 ha 67 45 62 89 odling på frigjord grovfoderareal Överskott av spann- milj kg 1 594 1 766 1 771 2 170 mål efter anpassning 1000 ha 451 452 453 556 av animalieproduktionen till beräknat behov

av det arealbehov i det - Även med beaktande som Sveriges åtaganden internationella samarbetet mot världssvälten medför kan konstateras att det fredstida arealöverskottet uppgår till ca 0,5 miljoner ha, vilket innebär att det fredstida behovet av åker kan beräknas till ca 2,4 miljoner ha. Vid beräkning av arealöverskottet har dock inte beaktats att det förekommer skördevariationer, vilket motiverar att det även utifrån ett fredstida behov kan finnas anledning att ha en större åkerareal i produktion än som synes nödvändigt med utgångspunkt från skördenivån under ett normalår.

Förändring av resursbehovet vid förändrade kostvanor

Den förändring av konsumtionsvanorna som anses önskvärd av kommitténs kost- och hälsoexperter kommer inte att nämnvärt påverka behovet av resurser i animalieproduktionen. Den minskning av fettintaget frán animalieprodukter som förordas beräknas i huvudsak ske genom en förskjutning av konsumtionen från feta till magra produkter. Den från kost- och hälsosynpunkt önskvärda minskningen av socker-

konsumtionen medför att behovet av åker för sockerbetsodling minskar

med drygt 10 000 ha. För att kompensera energibortfallet vid minskad fett- och sockerkonsumtion krävs en ökad konsumtion av främst mjölprodukter och potatis. Behovet av åkerareal för spannmålsodling beräknas öka med drygt 35 000 ha och för potatisodling med drygt 10 000 ha. Sammanlagt ökar behovet av åker således med 35 000-40 000 ha.

286 Produktionsmål för jordbruket SOU I984:86

ll.4.2 Behov vid en kris

Behovet av mjölk i en krissituation har beräknats till ca 3 100 miljoner kg. För att uppnå denna produktion i det omställda läget krävs med de antaganden om tillgång till handelsgödsel och proteinfoder som ligger till grund för beräkningarna ca 600 000 kor. Under omställningsperioden, som beräknas vara i tre år, finns vissa möjligheter att öka kostammen bl. a. genom en minskad utslaktning av kor. Den analys som kommitténs sårbarhetsgrupp har utfört visar att koantalet bör kunna öka med ca l0 % under omställningsperioden. Detta innebär enligt expertgruppens beräkningar att antalet kor i fredstid omkring 1990 inte bör understiga 550 000 om livsmedelsberedskapens krav då skall kunna uppfyllas. För nötkött, fläsk, ägg och fjäderfäkött planeras en kraftig minskning i en krissituation. Detta innebär att den fredstida produktionen av dessa animalieprodukter inte påverkas av livsmedelsberedskapens krav. l en krissituation blir det tillgången på foder, dvs. resurserna inom framför allt växtodlingen, som blir avgörande för produktionens omfattning. De faktorer som påverkar den totala vegetabilieproduktionen vid en avspärrning är främst åkerarealens omfattning, arealfördelningen, avkastningsnivån och tillgången på handelsgödselkväve. Av dessa faktorer är åkerarealens storlek och tillgången på handelsgödsel produktionsmedel mellan vilka det föreligger en viss utbytbarhet. I analyser av sambandet mellan total åkerareal och åtgång av handelsgödselkväve, drivmedel och växtskyddsmedel har tre olika alternativ studerats vad gäller den totala åkerarealens storlek, nämligen 2,9 miljoner ha, 2,6 miljoner ha och 2,4 miljoner ha. Sammanfattningsvis framgår av den utförda analysen att det blir en relativt liten ökning i de sammanlagda investeringarna i beredskapslager av handelsgödsel, drivmedel och växtskyddsmedel om åkerarealen minskas. Den sammanlagda förändringen av investeringar i beredskapslager har beräknats till mindre än l00 milj. kr. vid en minskning av \ åkerarealen från 2,9 till 2,4 miljoner ha. Den samhällsekonomiska årskostnaden (realränta på investerat kapital samt kostnader för lagerutrymmen och omsättning av lagret) för en ökning av beredskapslagren med l00 milj. kr. blir av storleksordningen l0 milj. kr. per år, vilket är ett relativt litet belopp jämfört med den vinst som kan uppnås genom en

minskning av åkerarealen. (Se även avsnitt l 1.6.2).

11.5 sammanfattande

Expertgruppens bedömning av behovet av produktionsresurser

De analyser som utförts visar att med de prioriteringar som gjorts i kriskosten av bl. a. mjölk och mejeriprodukter kommer resurserna i mjölkproduktionen att vara av väsentlig betydelse för att målsättningen i kriskosten skall kunna uppnås. På vegetabiliesidan kommer åkerarealen och tillgången på främst handelsgödselkväve att ha den största betydelsen. Mellan åkerareal och handelsgödselkväve föreligger inom vissa gränser utbytbarhet.

i i

Produktionsmâl för jordbruket 287

Behovet av produktionsresurser i början av 1990-talet i mjölkproduktionen har av expertgruppen beräknats till 550 000 mjölkkor. Denna nivå förutsätter att kostammen vid den omställning av jordbruket som beräkningarna utgår från vid en avspärrning kan ökas med ca 10 % och att den i beräkningarna förutsätta mängden av handelsgödselkväve och \ proteinfodermedel finns tillgänglig. _ _ ~ Det fredstida behovet av åker har beräknats till ca 2,45 miljoner ha i alternativ I och II samt ca 2,35 miljoner ha i alternativ Ill. Behovet av åker i en krissituation är beroende av bl. a. tillgången på handelsgödselkväve. Inom vissa gränser föreligger utbytbarhet mellan åker och handelsgödselkväve. De arealnivåer som analyserats är 2,9, 2,6 resp. 2,4 miljoner ha. Analysen visar att försörjningen med vegetabilieprodukter kan upprätthállas i en krissituation även om åkerarealen minskar till 2,4 miljoner ha. En sådan minskning av åkerarealen förutsätter dock en betydligt ökad lagerhållning av handelsgödselkväve i fredstid eller att kväveförsörjningen i en krissituation tryggas på annat sätt. Å andra sidan leder en minskning av åkerarealen till ett mindre behov av drivmedel och växtskyddsmedel i en krissituation. Med den nuvarande svenska ammoniakproduktionen täcks bara 15 % av vårt fredstida kvävebehov. Vid en krissituation behövs på sikt en kvävetillgång motsvarande 30-40% av vårt fredstida kvävebehov. Om inte import eller ökad inhemsk produktion kommer till stånd i en krissituation måste detta kompenseras med en åkerareal utöver den nuvarande, totalt 3,3-3,4 milj. ha. l kap. 10 tar kommittén ställning till frågan om kväveförsörjningen.

l 1.6 Konsekvenser av en till

resursanpassning

beräknat behov sikt

på längre

1 1.6.1 Resursanpassningens omfattning

I föreliggande avsnitt redovisas konsekvenserna av en anpassning av jordbrukets produktionsresurser till beräknat behov på längre sikt. Den tidsperiod som i ett sådant sammanhang kan överblickas med någorlunda säkerhet och som kan vara rimlig att lägga till grund för överväganden rör sig omkring 5-10 år. Med begreppet längre sikt avses därför i detta sammanhang första hälften av 1990-talet. Beräkningar och prognoser av olika slag bör däremot avse en viss tidpunkt som inte ligger alltför långt fram i tiden. År 1990 har därvid ansetts vara en lämplig tidpunkt. , I tab. 1 1.14 redovisas den resursminskning uttryckt i antal djur och areal åker - som enligt expertgruppen måste ske om man vill uppnå balans mellan produktion och det behov av jordbruksprodukter på längre sikt som har redovisats tidigare. För animalieprodukterna är det frågan om ett uteblivet resursinflöde under tiden 1982-1990, dvs. den resursvolym som på längre sikt inte behöver ersättas utan kan föras över till andra sektorer. För åkerarealen är det frågan om den minskning av arealen som kan ske utan att livsmedelsförsörjningen äventyras.

i

288 Produktionsmål för jordbruket

Tabell 11.14 Resursminskning på längre sikt (1982- 1990) uttryckt i antal djur och areal åker, 1 000-tal

Om det skall finnas god tillgång på mjölk i en krissituation, vilket från kost- och hälsosynpunkt är önskvärt, blir livsmedelsberedskapens krav dimensionerande för mjölkproduktionen i fredstid. Detta innebär att behovet av mjölk, som beräknats till 3 350 miljoner kg, blir detsamma i samtliga tre alternativ. Behovet motsvarar ca 550 000 mjölkkor, vilket innebär att antalet mjölkkor skulle behöva minska med 115 000 under perioden 1982-1990, om produktionen skall anpassas till behovet. Det finns dock anledning att framhålla att denna typ av beräkningar innehåller en viss osäkerhet. Utförda känslighetsanalyser visar att behovet av kor kan bli såväl större som mindre än 550 000. En större konsumtion av mjölk och mejeriprodukter, liksom en strävan att minska omställningsproblemen i en krissituation, talar för ett större koantal för mjölkproduktionen uppemot 600 000 —- i fredstid. Den alternativa kriskost, som redovisas i kap. 10, med mindre mjölk och mer fläsk liksom en högre produktivitetsökning samt antagande om något högre import talar för ett mindre koantal - neremot 500 000 ——i fredstid. Överskottet av spannmål har i alternativ I och ll beräknats motsvara 450 000 ha. Denna volym bör i de samhällsekonomiska beräkningarna reduceras med 30 000 ha motsvarande Sveriges åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten. Överskottet av oljeväxter 1990 beräknas motsvara en areal av storleksordningen 20 000 ha. I alternativ III har överskottet av spannmål i fredstid beräknats motsvara ca 550 000 ha. Reduceras denna areal — Iiksom i de andra alternativen - med 30 000 ha motsvarande i det inter- Sveriges åtaganden nationella samarbetet mot världssvälten erhålls 520 000 ha som ett mått på överskottet av åker. l de analyser som utförts av konsekvenserna för Iivsmedelsberedskapen av en minskning av åkerarealen har arealen inte , i något alternativ sänkts med mer än 500 000 ha. l alternativ III anges därför överskottet av åker till 500 000 ha fördelat med 480 000 ha på spannmål och 20 000 ha på oljeväxter. Jämför vidare expertgruppens slutbedömningar i avsnitt l 1.6.2. I fig. l 1.3 jämförs tillgången på resurser i jordbruket 1982 med beräknat behov 1990 för att livsmedelsförsörjningens krav och Sveriges åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten skall kunna tillgodoses.

- ..,,-.._. .. ‘/1 .._._ .,_., ,_. ,. ,,__

Prøduktionstriâl för jordbruk/et 289

Fig. 11.3. Behov av antal djur och areal åker 1990 (alternativ I) jämfört med tillgängliga resurser 1982

Mjölk

Nötkött

Fläsk

Ägg

Åker

70 80 90 100

Tillgängliga resurser 1982

S

Behov av resurser 1990

l 1.6.2 Samhällsekonomiska konsekvenser på längre sikt

till att belysa de långsiktiga effekterna för bl. a.

Beräkningarnaz syftar

samhällsekonomin av en minskning av jordbruksproduktionens omfattning (jämför avsnitt 11.2). Anpassningen av produktionen har förutsätts i huvudsak kunna ske i den takt som befintliga resurser förbrukas eller lämnar näringen. Anpassningsprocessen får därigenom karaktär av en begränsning av resursinflödet i jordbruket. Detta innebär att samtliga resurser är rörliga och bör åsättas ett värde som motsvarar värdet i alternativ produktion. I detta avseende från motsvarande redovisning , För en utförligare re_ skiljer sig beräkningarna i kommitténs delbetänkande. hänvisas ti dovisning Beräkningarna i delbetänkandet syftade till att belysa överproduktio- produktionsmmsgrup. nens konsekvenser på kort sikt, varvid vissa resurser betraktades som Pens TaPPOIT (DS JO fasta och åsattes ett lågt eller inget alternativvärde. En annan väsentlig _ l

;9S8‘:j‘l2)( l

skillnad i analysen av konsekvenserna av överproduktion

férfsianna aflgryslgiefiai

på lång resp. kort sikt är att de volymer som ligger till grund för beräkningarna är månadsskiftet augustistörre i alternativet som belyser konsekvenserna på lång sikt än i det september I984 till kom- i överlämnats eh

alternativ som redovisats i kommitténs delbetänkande och som belyser fnittén

konsekvenserna på kort sikt. Vissa allmänna principer för beräkningarna såsom prissättning av produkter och insatsvaror av typ handelsgödutredning angáendé sel, kraftfoder etc. är desamma i båda alternativen. Dessa allmänna fö; produkfionsmajet har redovisats i avsnitt l 1.2. jordbruket från samutgångspunkter översiktligt är av hä115°k°mmi5k 5Y“ Det bör framhållas att även de nu redovisade beräkningarna hänförbara

:Pnkt‘sE£:gangae:i;l

partiell natur, vilket innebär att enbart till överproduktionen

“:25:

mätbara effekter har beaktats. En påverkar landskaps- å_

resursminskning som bilagan

° bilden, har regionalpolitiska effekter etc. Aven om dessa effekter inte har tänkandet.

l9 - Jordbruksoch livsmedelspolitik

290 Produktionsmdl för jordbruket sou l984:86

kunnat belysas kalkylmässigt är de av betydelse vid en bedömning av jordbruksproduktionens lämpliga omfattning. I beräkningarna över de långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenserna av överproduktionen redovisas såväl samhällsekonomiska intäkter som samhällsekonomiska kostnader. Skillnaden mellan samhällsekonomisk intäkt och samhällsekonomisk kostnad har benämnts samhällsekonomiskt nettoresultat. Det samhällsekonomiska nettoresultatet anger den ekonomiska effekt som ett överskott av produktionsresurser i jordbruket långsiktigt har på samhällsekonomin. I den slutliga utvärderingen av det samhällsekonomiska nettoresultatet skall även vägas in kostnader som kan uppstå på andra områden som en följd av minskad jordbruksproduktion, exempelvis ökade kostnader för livsmedelsberedskapen.

Alternativvärdet för arbetskraft. byggnader, markanläggningar,

mark och maskiner

Kostnaderna i ledet primärproduktion exporthamn utgörs av förädlingsföretagens genomsnittliga kostnader för hantering och förädling av överskottsproduktionen. Detta innebär att alternativvärdet på arbetskraften i detta led har förutsatts överensstämma med den genomsnittliga lönekostnaden. I primärproduktionen har arbetskraften åsatts ett värde motsvarande genomsnittlig lönekostnad för industriarbetare. Värderingen av kapital investerat i ekonomibyggnader, maskiner m. m. har förutsatts i stort sett överensstämma med kapitalets långsiktiga värde i alternativ produktion. Som räntefot har använts 3 °/o realränta. Åkermark kan alternativt användas för skogsplantering och energiproduktion, i vissa fall bebyggelse etc. Åkermarken har åsatts ett värde som motsvarar avkastningsvärdet om den planteras med skog. Beräkningar har utförts som visar att avkastningsvärdet vid skogsplantering i stort sett är lika med 0. Åkermarken har därför i de samhällsekonomiska \_ y kalkylerna åsatts värdet 0. Att viss areal används för bebyggelse resp. kan / komma att användas för energiproduktion har förutsatts inte påverka åkerns alternativvärde.

Samhällsekonomisk intäkt och kostnad samt samhällsekonomiskt

nettoresultat av en minskning av produktionsresurserna i

jordbruket

Den samhällsekonomiska analysen omfattar enbart de resurser som inte behövs för vår fredstida konsumtion, vår livsmedelsberedskap och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. Analysen har vidare koncentrerats på primärproduktionen och ledet — primärproduktion exporthamn. De volymer som ligger till grund för den samhällsekonomiska analysen överensstämmer i stort sett med de volymer som redovisas i tab. 11.14. För mjölkkor har dock antalet sänkts från l l5 000 till 108 000 för att beakta att det uteblivna resursinflödet i mjölkproduktionen represen-

x A

A Produktionsmål för jordbruket 291

terar en högre avkastningsnivå än den genomsnittliga. Vidare har överskottet av spannmålsareal reducerats med grovfoderareal som ingår i kalkylerna för animalieproduktionen. Denna justering, som omfattar 102 000 ha i alternativ 1 och 1 10 000 resp. 123 000 ha i alternativ l1 och 111, är av beräkningsteknisk natur för att undvika dubbelräkning. 1 tab. 1 1.15-11.17 redovisas den totala samhällsekonomiska intäkten

Tabell 11.15 Samhällsekonomisk intäkt och kostnad samt samhällsekonomiskt nettoresultat av att bibehålla nuvarande produktionsresurser i jordbruket på längre sikt, milj. kr, alternativ I, åkerareal om 2,4 milj. ha. Partiell kalkyl. Jämför tabell 11.20. Produktionsgren 1 000- Samhälls- Samhällsekkostn. Samhällsek. i? tal ekonomisk netto-

Ungtjurar?

Spannmål, ha 20 57 17 102 - 62 Vårraps, ha - 717 S:a vegetabilier 1 018 221 l 514 Totalt 2 841 1 000 4 339 - 2 498

lnkl. rekrytering, betesmark och âkerareal för produktion av grovfoder. 3 lnkl. betesmark och åkerareal för produktion av grovfoder. 3 lnkl. modersuggor. 4 lnkl. rekrytering.

Tabell 11.16 Samhällsekonomisk intäkt och kostnad samt samhällekonomiskt nettoresultat av att bibehålla nuvarande produktionsresurser i jordbruket på längre sikt, milj. kr, alternativ ll, åkerareal om 2,4 milj. ha. Partiell kalkyl. Jämför tabell 11.20.

Produktionsgren l 000- Samhälls- Samhäl1sek.kostn. Samhällsek. ’?“:—“ tal ekonomisk nettointäkt Förädl. Primär- resultat led prod.

108 815 472 1 717 - 1 374 Mjölkkor 76 286 61 506 - 281 Ungtjurar?

Spannmål, ha 20 57 17 102 - 62 Várraps, ha 994 216 1 478 - 700 S:a vegetabilier Totalt 2 597 920 4 163 - 2 486

1 lnkl. rekrytering, betesmark och åkerareal för produktion av grovfoder. 2 lnkl. betesmark och åkerareal för produktion av grovfoder. 3 Inkl. modersuggor. 4 Inkl. rekrytering.

I

Produktionsmâl för jordbruket sou 1984:86

292 Tabell 11.17 Samhällsekonomisk intäkt och kostnad samt samhällsekonomiskt nettoresultat av att bibehålla nuvarande produktionsresurser i jordbruket på längre sikt, milj. kr, alternativ Ill, åkerareal om 2,4 milj. ha. Partiell kalkyl. Jämför tabell

Vårraps, — S:a vegetabilier l 135 246 l 687 798 Totalt 3 426 l 154 5 092 - 2 820

lnkl. rekrytering, betesmark och ákerareal för produktion av grovfoder. 3 lnkl. betesmark och ákerareal för produktion av grovfoder. 3 Inkl. modersuggor. ‘ Inkl. rekrytering.

Tabell 11.18 samhällsekonomiskt nettoresultat av att bibehålla nuvarande produktionsresurser på längre sikt, milj. kr. Driftsgren samhällsekonomiskt nettoresultat

Alt I Alt Il Alt Ill - l 781 ~—l 786 - 2 022 Animalieproduktion - 717 - 700 —- 798 Vegetabilieproduktion Totalt - 2 498 - 2 486 - 2 820

och kostnaden samt det samhällsekonomiska nettoresultatet av att bibehålla nuvarande resurser i jordbruksproduktionen på längre sikt. Samtliga beräkningar avser 1990. Beräkningsresultatet redovisas i 1982 års penningvärde. I tab. 11.18. sammanfattas resultatet från tab. 11.15-11.17. Av tab. 11.18 framgår att den samhällsekonomiska fördelen av att minska produktionsresurserna i animalieproduktionen ligger i intervallet 1,8-2,0 miljarder kronor per år i samtliga analyserade alternativ. För vegetabilieproduktionen (spannmål och oljeväxter) är motsvarande siffror 0,7-0,8 miljarder kronor. Den totala samhällsekonomiska vinsten av en anpassning av jordbruksproduktionen till en nivå som motsvarar det , av expertgruppen beräknade behovet ligger, med de förutsättningar som ligger till grund för de här gjorda partiella beräkningarna, i samtliga alternativ i intervallet 2,5-2,8 miljarder kronor per år. Spännvidden i resultatet beror på olika antaganden om behovet av animalieprodukter. Överskottet av åker varierari beräkningsalternativen mellan 440 000 och 500 000 ha.

i

sou 1984:86 , Produktiansmâlförjordbruket . 293

l det samhällsekonomiska nettoresultatet för animalieproduktionen ingår den grovfoderareal som behövs i mjölk- och köttproduktionen. Minskas mjölk- och köttproduktionen så att balans uppstår frigörs grovf oderareal, som vid oförändrad totalareal förutsätts användas för spann- I ett sådant läge kan det samhällsekonomiska nettoremâlsproduktion. sultatet av vegetabilieproduktionen beräknas uppgå till de belopp som redovisas i tab. l1.l9. Tabell 11.19 samhällsekonomiskt nettoresultat av att bibehålla nuvarande åkerareal på längre sikt, milj. kr. Partiell kalkyl. Driftsgren l 000- Samhällsek. nettoresultat tal Alt I Alt II Alt Ill

Spannmål -

21:13“ 2:2}

20 - 62 - 62 - 62 Vårraps

- 927 —— 927 —— l 05l Totalt

I en samhällsekonomisk kalkyl över konsekvenserna av att minska i jordbruket bör även effekten på kostnaden för produktionsresurserna livsmedelsberedskapen beaktas. Det är främst behovet av handelsgödselkväve som ökar om åkerarealen minskar. Behovet av vissa andra insatsvaror såsom drivmedel och växtskyddsmedel kommer däremot att minska. Den samhällsekonomiska årliga kostnaden för att säkerställa tillgången på insatsvaror ökar i storleksordningen lO milj. kr. om åkerarealen minskas till 2,4 miljoner ha. Den samhällsekonomiska kostnaden för livsmedelsberedskapen kan därför sägas bli i stort sett densamma oavsett om åkerarealen uppgår till 2,9, 2,6 eller 2,4 miljoner ha. Däremot sker det förändringar av kostnaden för att säkerställa tillgången på olika insatsvaror. Kostnaden för att säkerställa tillgången på handelsgödselkväve ökar medan däremot motsvarande kostnad för drivmedel och växtskyddsmedel minskar. Av kap. lO framgår att livsmedelsförsörjningens krav på längre sikt med 2,4 miljoner ha åker om tillgången hankan tillgodoses på främst delsgödselkväve tryggas i en krissituation. Med hänsyn till att behovet av handelsgödselkväve är svårt att tillgodose, risken för låg skörd mer än ett osäkerheten i denna typ av beräkningar kan år iföljd samt den allmänna det vara motiverat att bibehålla en något större åkerareal än ca 2,4 ha. l tab. l 1.20 redovisas det samhällsekonomiska nettoresultamiljoner nuvarande om tet av att på längre sikt bibehålla produktionsresurser behovet av åker anges till 2,6 milj. ha. Av tab. l 1.20 framgår att den samhällsekonomiska fördelen av att på sikt minska resurserna i jordbruket kan - om behovet av åker längre ha - beräknas till 2,2-2,4 miljarder kronor i de tre anges till 2,6 miljoner analyserade alternativen. Det bör framhållas att den samhällsekonomiska vinsten inte uppnås förrän resurserna ijordbruket har minskat med de volymer som ligger till grund för beräkningarna. En viktig förutsättning för beräkningsresulta-

l

294 Produktionsmål för jordbruket. sou 1984:86

Tabell 11.20 samhällsekonomiskt nettoresultat av att bibehålla nuvarande produktionsresurser på längre sikt, milj. kr, behov av åkerareal 2,6 miljoner ha. Partiell kalkyl. Driftsgren samhällsekonomiskt nettoresultat

tet är dessutom att anpassningsprocessen kan ske i den takt som befintliga resurser tas ur produktion och arbetskraften av främst åldersskäl lämnar näringen samtidigt som resursinflödet begränsas. Med hänsyn till de förhållandevis stora förändringar som det för vissa produktionsgrenar är fråga om är det inte möjligt att åstadkomma en sådan fram till 1990 utan starka anpassning styrmedel. Sker anpassningen på ett sådant sätt att resurser utan eller med ett lågt alternativvärde tvingas ut ur näringen kan den samhällsekonomiska vinst som beräkningarna indikerar inte uppnås. För att den beräknade vinsten skall kunna förutsätts att anuppnås passningen sker på ett sådant sätt som antagits i beräkningarna. Detta innebär också att den positiva effekt på samhällsekonomin som en anpassning av jordbruksnäringen kan väntas medföra kan uppnås först vid en senare tidpunkt än 1990. När ett kan är balansläge uppnås svårbedömbart. Den ekonomiska utvecklingen i samhället och inte minst efterfrågan på arbetskraft från andra sektorer kommer att ha stor betydelse för anpassningsprocessen. De utförda kalkylerna belyser effekten samhällsekonomin när på jordbruket har anpassats till en lägre resursnivå. Den samhällsekonomiska vinst, av storleksordningen kronor 2,2-2,4 miljarder per år, som beräknas vara uppnådd då anpassningsprocessen är genomförd kommer att successivt växa fram under under förutsättanpassningsperioden ning att anpassningen sker på det sätt som ligger till grund för beräkningarna. Med de förutsättningar som ligger till för bedöms grund analysen anpassningsproblemen bli relativt små. Anpassningsförloppet har därför inte särskilt studerats.

K änslighetsanalys av beräkningsresultaten

Resultatet av beräkningar av det slag det här är fråga om påverkas av de förutsättningar som ligger till grund för beräkningarna. I det följande redovisas hur olika faktorer påverkar beräkningsresultatet. Det redovisade resultatet baseras En förpå ett utjämnat exportpris. ändring av exportprise! med exempelvis 20 °/o påverkar beräkningresultatet med 400 milj. kr. Exportprisnivån har för flertalet av de i beräkningarna ingående produkterna i intervallet + 20 % legat utjämnat pris under mer än hälften av det antal år som ingår i prisserierna. Om behovet av mjölk i kriskosten minskas med 75 g och behovet av

- 295

_ Produktionsmdl för jordbruket

behovet av mjölkkor i fläsk ökas med 17 g per person och dag minskar en krissituation med 45 000. Detta innebär att den totala samhällsekonomiska vinsten av att på längre sikt anpassa jordbruksproduktionen till en nivå som motsvarar behovet ökar med 50 milj. kr. i alternativ I och 215 resp. 470 milj. kr. i alternativ ll och lll. av en De antaganden som gjorts om konsumtionsutvecklingen präglas Det finns prognoser som indikerar att konsumtionen av viss försiktighet. kommer att bli ca 300 miljoner i bl. a. mjölk kg större än som redovisats tab. ll.4. Den samhällsekonomiska merkostnaden (nettoresultatet) av att bibehålla nuvarande resurser i mjölkproduktionen kommer då att minska med 585 milj. kr. i alternativ I och 420 resp. 165 milj. kr. i alternativ ll och lll. Blir avkasmingsökningen per ko och år densamma som under senaste minskar behovet av kor med ca 30 000, vilket ökar den tioårsperiod samhällsekonomiska merkostnaden för att bibehålla nuvarande resurser i mjölkproduktionen med ca 380 milj. kr. Förändras kostvanorna såsom redovisas i kap. 8 och 9 ökar behovet av åker med 35 000-40 000 ha. Ett ökat arealbehov i denna storleksordning minskar den samhällsekonomiska merkostnaden för att bibehålla nuvarande åkerareal med ca 75 milj. kr.

11.6.3 Konsekvenser för jordbrukare, konsumenter och

sysselsättning samt regionalpolitiska effekter

l 1.6.3.1 Konsekvenser för jordbrukare och konsumenter

En från samhällsekonomisk synpunkt kostsam överproduktion tar sig nämnts främst i att alltför stora resurser binds i som tidigare uttryck En olönsam överproduktion kan emellertid få jordbruksproduktionen. ekonomiska konsekvenser för jordbrukarna och konsumenterna beroende på hur kostnaderna fördelas mellan de båda grupperna. skall enligt direktiven bära kostnaderna för den Jordbruksnäringen som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Från denna produktion utgångspunkt bör det därför ligga ijordbrukets intresse att produktionen sikt anpassas till en nivå som eliminerar de överskott som är på längre för jordbruket. En minskning av de lönsamhetslönsamhetstryckande överskottenbör lönsamhet i tryckande på lång sikt leda till en bättre jordbruket. Produktionsminskningen har förutsatts ske i en balanserad takt. Detta innebär att inflödet av resurser till jordbruket förutsätts minska. Utflödet av arbetskraft har antagits i stort sett motsvara avgångar av pensionerade jordbrukare och övergångar till andra näringar. Kan resursanpassningen ske på detta sätt behöver jordbrukare inte bli arbetslösa på grund av kan i så fall förväntas bli resursanpassningen. Anpassningsproblemen relativt små trots att anpassningen kommer att leda till ett mindre antal arbetstillfällen ijordbruket. Huruvida ett överskott av jordbruksprodukter är till fördel eller nackdel för livsmedelskonsumenterna är bl. a. beroende på om det är fråga om ett tillfälligt eller långvarigt överskott. Vid framför allt långvariga

296 Produktionsmâl för jordbruket l

j

överskott finns en betydande risk att kostnaden för överskottet vältras över på konsumenterna. Detta gäller framför allt om man genom prissättningen på jordbruksprodukter försöker tillförsäkra jordbrukarna samma ekonomiska standard som andra grupper uppnår samtidigt som produktionen överstiger vad som kan motiveras av försörjningsskäl och får avsättas till alltför låga priser utomlands. Detta innebär att livsmedelskonsumenterna från fördelningssynpunkt kan få bära hela eller delar av kostnaden. Blir överskottet kortvarigt är risken för att kostnaden vältras över på konsumenterna mindre. Ett kortvarigt överskott kan vara till fördel för konsumenterna om man genom säljstimulerande åtgärder exempelvis köttreor avsätter överskottet på den inhemska marknaden. Med nuvarande regler bärs överskottskostnaderna för animalier och vegetabilier utom spannmål på kort sikt av producenterna genom avdrag Vid de hittillsvarande på priset. prisöverläggningarna har prisstödet därför beräknats exkl. exportproduktionen. Detta innebär att någon priskompensation i princip inte sker för exportproduktionen. För spannmål har staten och jordbruket sedan 1977 ett gemensamt ansvar. Från livsmedelskonsumenternas sida finns önskemål om att det skall finnas utrymme för en viss import av jordbruksprodukter. Därigenom tillförsäkras konsumenterna ett brett utbud samtidigt som konkurrensen från vissa produkter bidrar till att priserna på livsmedel hålls på lägsta möjliga nivå.

Fig 11.4. Överprøduktionens sysselsättningseffekt i primärproduktionen fördelad pâ olika produktionsgrenar

Antal sysselsatta 1 OOO-tal ll

12 - Slaktsvin, höns m.m.

10 -

3 “ \ Mjölkkor och ungtjurar 6 ..

4 _

Åkerareal (inkl. 2 grovfoderproduktion)

Alt. I Alt. II Alt. lll

Produktionsmål för jordbruket 297

l 1.6.3.2 Konsekvenser för sysselsättningen

Överproduktionens sysselsättningseffekt i primärproduktionen motsva-

rar ca l l 000 effektivt sysselsatta i alternativ I och II och 12 700 i alternativ III. I fig. 11.4 redovisas hur sysselsättningseffekten fördelar sig på olika produktionsgrenar. Minskningen av antalet sysselsatta i jordbruket vid en reducering av produktionsresurserna kommer att bli större än l l 000-13 000 personer, eftersom den arbetskraft som lämnar jordbruket på grund av ålder som det här i huvudsak är fråga om har en lägre effektivitet än den genomsnittliga. Det kan inte uteslutas att avgången kan bli av storleksordningen 20 000 personer. Den direkta sysselsättningseffekten av överproduktionen i förädlings- - har beräknats till 3 100 i alterledet (primärproduktion exporthamn) nativ l och 2 700 resp. 3 800 i alternativ 11 och III. l insatsledet har den direkta sysselsättningseffekten beräknats till 5 200, 4 600 resp. 6 300 sysselsatta i de tre alternativen. Överskottets sysselsättningseffekt i såväl primärproduktionen som insats- och förädlingsledet framgår av tab. l 1.21.

l 1.6.3.3 Regionalpolitiska konsekvenser

De konsekvenser som en minskning av produktionsresurserna ijordbruket kan få på vissa från regionalpolitisk synpunkt känsliga områden är bl. a. beroende av vilka medel som tillämpas för att åstadkomma en

Tabell 11.21 Överproduktionens direkta sysselsättningseffekt på längre sikt (1990), antal effektivt sysselsatta Förädlingsled Överskott av ani- Balans i animaliemalier och vege- produktionen, övertabilier enligt skott av vegetabitab. 11.15-11.17 lier enligttab.ll.l9. Insatsled 4 600 - 6 300* 3 300 Primärproduktion l0 800 - 12 700* 4 000 - Primärproduktion exporthamn 2 700 - 3 800° 700

Totalt 18 100 - 22 800“ 8 000 a Den lägre siffran avser alternativ II som medför den minsta sysselsättningsminskningen. Den högre siffran avser alternativ Ill som medför den största sysselsättningsminskningen.

anpassning av produktionen. En kraftig prispress skulle sannolikt medföra att produktionen minskade snabbare i svaga jordbruksområden än i områden med bättre förutsättningar för jordbruksproduktion. En sådan utveckling skulle kunna försvåra möjligheterna att i regionalpolitiskt känsliga områden upprätthålla befolkningsunderlag, service och sysselsättning även i andra verksamheter. Även om utförda kalkyler visar att en minskning av resurserna i jordbruket medför samhällsekonomiska fördelar så utesluter inte detta

jordbruket

. 298 Produktionsmål för

att en kraftig minskning av jordbruket i vissa områden kan få från samhällsekonomisk synpunkt negativa effekter. I en fullständig samhällsekonomisk kalkyl borde dessa negativa effekter beräknas och ställas mot den samhällsekonomiska vinst som enligt utförda beräkningar bör kunna uppnås om resurserna ijordbruket minskas. Det torde dock vara svårt att med någorlunda säkerhet siffermässigt kunna belysa vilka negativa effekter på samhällsekonomin som en minskning av jordbruket kan medföra i regionalpolitiskt känsliga områden. Enligt direktiven skall produktionsmålet utformas med beaktande av bl. a. kraven på en godtagbar livsmedelsberedskap och en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion. En anpassning av jordbruksnäringen till en mindre produktionskapacitet förutsätts därför ske på ett sådant sätt att dessa villkor kommer att vara uppfyllda. Detta innebär att det i vissa områden liksom hittills kan bli nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att bibehålla jordbruket.

11.7 och alternativa

Miljörestriktioner odlingsformers inverkan på behovet av

produktionsresurser

Enligt direktiven till livsmedelskommittén skall kommittén i sina överväganden om produktionsmålet beakta de begränsningar i användningen av kemiska medel som kan bli en följd av förslag från utredningen om

användning av kemiska medel ijord- och skogsbruket.

Den nämnda utredningen konstaterade bl. a. att om lantbrukarna f. n. i genomsnitt tillämpar en från företagsekonomisk synpunkt optimal kvävegödsling kommer en allmän minskning i gödslingen att leda till en lönsamhetsförsämring ijordbruket. Beträffande användningen av växtskyddsmedel framhöll utredningen att dessa medel kommer att under överskådlig tid vara nödvändiga för att motverka skador vid angrepp av växtskadegörare. Utredningen ansåg dock att deras betydelse i ett längre perspektiv bör begränsas. Utredningen föreslog bl. a. en förstärkt rådgivning och tillsyn avseende användningen av gödselmedel, stöd till forskning angående kemikaliesnål bekämpningsteknik och utarbetande av ett program för att främja

den behovsanpassade bekämpningen gentemot den planmässiga. Åtgär-

derna föreslogs finansieras med handelsgödsel- och bekämpningsmedelsavgifter. Fr. o. m. den ljuli 1984 utgår särskilda miljöavgifter på gödselmedel och bekämpningsmedel. Avgifterna motsvarar ungefär 5 °/o av försäljningsvärdet. Kemikommissionen har i sitt nyligen framlagda huvudbetänkande (SOU 1984:77) föreslagit att statens naturvårdsverk får befogenheter att förbjuda sådan användning av växtskyddsmedel som kan avvaras utan betydande ekonomisk olägenhet. Sådan s. k. planmässig bekämpning Användning av växt- i det enskilda fallet bör som sker rutinmässigt utan att behov föreligger näring (SOU 1983:10) enligt kommissionen därvid förbjudas. och Bekämpning av och Det kan konstateras att användningen av handelsgödsel i Sverige växtskadegörare ogräs (SOU 1983:11). generellt sett inte är hög i förhållande till vad som kan motiveras med

S00 1984:86 Produktionsmål för jordbruket 299

hänsyn till driftsinriktning, odlingsbetingelser m. m. En jämförelse med förhållandena i exempelvis Danmark, Norge och Finland visar att förbrukningen av handelsgödsel per ha åker är högre i samtliga dessa länder än i Sverige. I Västtyskland och Nederländerna är kväveförbrukningen per ha åker avsevärt mycket större än i Sverige. Det går dock inte att dra alltför långtgående slutsatser av en jämförelse av handelsgödselanvändningen i olika länder. Klimatförhållanden, andelen betesmark m. m. påverkar den per ha åker redovisade förbrukningen. De beräkningar som finns tillgängliga visar att om man vill använda priset som styrmedel för att minska förbrukningen av exempelvis kväve krävs kraftiga prisökningar på kvävet. En styrning av förbrukningen via priset kan ske antingen via en avgift som på något sätt återförs till jordbruket eller via en skatt som inte återförs. Vill man åstadkomma en sänkning av kväveförbrukningen med ca 30 % krävs en höjning av priset med ca 100 °/o. Vill man halvera förbrukningen måste priset höjas med 300-400 %. En sänkning av kväveförbrukningen med 30 °/0 beräknas medföra att spannmålsöverskottet minskar med 300-400 miljoner kg per år. En fördubbling av priset på kväve innebär att jordbrukets kostnader för kväve stiger med drygt 1 miljard kronor per år. l de beräkningar som utförts har förutsätts att en sådan kostnadsökning inte kan bäras av jordbruket utan någon form av kompensation exempelvis genom att avgifterna âterförs till jordbruket. Även om avgifterna återförs till jordbruket visar tillgängliga beräkningar att jordbrukarnas inkomster minskar med sammanlagt 600 milj. kr. Biologiska eller alternativa odlingsformer förekommer i Sverige på ca 2 000 ha fördelade på ca l0Ojordbruksföretag. De gemensamma huvuddragen för dessa odlingsformer är att odlingen är självförsörjande med kväve genom biologisk kväveñxering. Detta uppnås genom växtföljder med vallar och baljväxter i en omfattning som svarar mot behovet av kvävetillförsel. Skador och sjukdomar försöker man undvika genom att stärka växtens egen motståndskraft. Ogräs i skördereducerande omfattning förhindras genom ogräsharvning, växtföljdsåtgärder och i vissa fall träda. En övergång från dagens konventionella jordbruk till ett biologiskt optimerat jordbruk förväntas medföra stora förändringar både vad gäller produktionen och konsumtionen. Vallarealen beräknas öka från dagens 30 % till närmare 40 °/o. Produktionen av nötkött beräknas öka med 40 °/o som en följd av vallarealens omfattning. Fläskproduktionen beräknas i stort sett halveras.

l 1.8 Förutsättningar för produktion av proteinfoder

och energigrödor

Enligt sina direktiv skall kommittén belysa förutsättningarna att använda åkermark för ökad produktion av proteinfoder som kan ersätta import och för produktion av energigrödor.

›

jordbiruyket

300 Produktionsmål för

l1.8.1 Proteinfoder

Den totala förbrukningen av proteinfodermedel, omräknat till råprotein, har ökat från 230 000-260 000 ton per år under första hälften av 1970-talet till 265 000-285 000 ton per år under andra hälften av 1970-talet. Andelen inhemskt producerat proteinfoder har under hela 1970-talet uppgått till närmare 25%. Ungefär hälften av nuvarande förbrukning av proteinfoder åtgår till nötkreaturen. Möjligheterna att ersätta importerat proteinfoder med inhemskt odlat proteinfoder påverkas av bl. a. prisrelationen mellan inhemskt odlat och importerat foder. Priset på importerat proteinfoder kan höjas genom ändring av grânsskyddet för de importerade proteinfodermedlen. De praktiska möjligheterna att på detta sätt förbättra det inhemska fodrets konkurrenskraft synes vara små på grund av handelspolitiska överenskommelser. Sverige har genom GATT bundit sig för tullfrihet för ett antal varor inom fodermedelsområdet. Detta gäller bl. a. för fiskmjöl. Som exempel på vad detta kan innebära kan nämnas att den nivåhöjning av införselavgiften för oljekraftfoder som genomfördes den 1 juli 1982 bidrog till att förbrukningen av fiskmjöl steg med 35 °/0. De grödor som i första hand kan bli aktuella, om man vill öka den inhemska produktionen av proteinfoder, är ärter och oljeväxter. Odlingen av ärter har ökat från ca 5 000 ha i början av 1970-talet till omkring 25 000 ha 1983. Under 1983 ökade odlingen med ca 10000 ha. Den kraftiga ökningen detta år torde vara en följd av flera faktorer såsom bättre anpassning av det stöd som lämnas till odlingen, ökad medvetenhet hos jordbrukarna om ärternas fodervärde samt några år med förhållandevis gynnsamma odlingsbetingelser. Odlingen av oljeväxter har ökat från 100 000 ha 1970 till ca 170 000 ha 1983. Det är våroljeväxterna som svarar för ökningen. Av den totala skörden, ca 320 000 ton, extraheras ca 200 000 ton inom landet medan resterande del exporteras som frö. Möjligheterna att öka den inhemska proteinfoderproduktionen påverkas också av avkastningsnivån hos proteingrödorna och proteinfodrets kvalité. Den förbättring av kvalitén på rapsmjöl som pågår genom övergång till s. k. dubbellåga sorter förväntas medföra en ökad efterfrågan pá rapsmjöl. De analyser som utförts visar att förbrukningen av rapsmjöl kan förväntas öka från nuvarande nivå - drygt 100 000 ton - till ca 150 000 ton 1990. En ökad efterfrågan på rapsmjöl behöver inte medföra någon

ökning av oljeväxtodlingens omfattning. Ökningen kan tillgodoses ge-

nom att fröexporten minskas. Förbrukningen av ärter beräknas öka från 30 000-35 000 ton (1981/ 82) till 115 000 ton 1990. Fortsätter de senaste årens mycket positiva utveckling med bl. a. gynnsamma odlingsbetingelser kan förbrukningen bli större. Effekterna av ett långsiktigt ekonomiskt stöd till ärtodlingen är enligt utförda analyser små. Detta innebär dock inte att nuvarande stöd till Växtsorter med låg halt

ärtodlingen inte skulle vara motiverat. Ärtodlingen befinner sig nu i ett

av såväl glukosinolater som eurukasyra. uppbyggnadsskede och under denna period är det motiverat med ett

/

sou l984:86 Produkrionshaål för jordbruket 301

ekonomiskt stöd. Utförda beräkningar indikerar dock att det på sikt inte finns ekonomiska motiv för att ha kvar ett stöd till ärtodlingen. En ökad inhemsk proteinfoderproduktion kommer att få liten effekt på arealanvändningen. En ökad förbrukning av rapsmjöl kan tillgodoses genom användning av rapsfrö som nu exporteras. Detta utesluter dock inte att oljeväxtodlingen kan öka av andra skäl. Ärter ersätter, utöver importerat proteinfoder, även i viss mån spannmål. Spannmålsöverskottet minskar därför inte i samma omfattning som ärtarealen ökar. Den beräknade ökningen av förbrukningen av ärter fram till 1990 medför en minskning av spannmålsöverskottet motsvarande spannmålsodling på ca 35 000 ha. En ökad inhemsk proteinfoderproduktion har även en positiv effekt på livsmedelsberedskapen. En hög andel inhemskt producerat proteinfoderi fredstid medför mindre omställningsproblem vid en avspärrning. Detta bör leda till att det blir lättare att kunna upprätthålla en hög avkastningsnivå i animalieproduktionen i en krissituation. Den utförda analysen visar att andelen inhemskt producerat proteinfoder beräknas öka från nuvarande nivå - ca 25 % — till omkring 40 % 1990. Möjligheterna att genom olika styr- och stimulansâtgärder ytterligare påverka den totala förbrukningen av inhemskt proteinfoder synes enligt den utförda analysen vara små, såvida inte åtgärder vidtas för att begränsa användningen av ñskmjöl. Av fig. 11.5 framgår proteinfoderförbrukningens utveckling sedan 1970/71 samt förväntad förbrukning 1990. . l detta sammanhang bör också nämnas vallfodrets betydelse som proteinfoderkälla till nötkreaturen. Om känd skörde- och konserveringsteknik tillämpades generellt ijordbruket skulle behovet av importerat proteinfoder till nötkreaturen kunna mer än halveras.

- Fig l 1.5. Förbrukning av proteinfoder. miljoner kg râprotein 1970/7I-I982/83 prognos 1990 Milj kg råprotein

ll

Total för- 300 _ brukning /

200 -

Varav inhemskt Med stöd till proteinfoder ärtodlingen _ 100

f 4 e:

å: Utan stöd till /__,_—\_./‘ ärtodlingen

V I l 1970/71 1980/81 1990

i * “

J3O2 Produktiohsmdl för jordbruket

/

11.8.2 Energigrödor

Riksdagen har hösten l983 fattat beslut om beskattning av energi (prop. 1983/84:28, SkU 9, rskr 97). framhålleri proposi-

Departementschefen

tionen att genomförandet av planen för introduktion av alternativa drivmedel i nuvarande skede bör åstadkommas med andra styrmedel än beskattning. I ett senare skede, när ställning har tagitsvtill frågan om en större introduktion, bör en skattesubventionering av alkoholer kunna övervägas. T.v. bör enligt riksdagsbeslutet vid eventuella skattehöjningar på bensin gälla att skatten på motoralkoholer höjs med hälften av skatten på bensin. De statliga insatserna för att främja introduktionen av alternativa drivmedel inriktas f. n. på att utveckla användningen av M 100 (bränsle med i det närmaste 100 % metanol). Målet för de statliga insatserna år att ge närmare underlag för ett beslut i slutet av 1980-talet om M 100 som drivmedel i större skala. I prop. I982/83:l00 bil. 14 framhöll departementschefen att låginblandning av metanol i bensinen kan vara ett sätt att påbörja en introduktion av motoralkoholer. Enligt uppgift kan låginav motoralkoholer - etanol och metanol - ett av blandning utgöra alternativen vid framtagning av blyfri bensin. Sådan bensin kan också erhållas genom raffinaderitekniska åtgärder eller med vissa kolvätebaserade tillsatser. Som tidigare redovisats är det med hänsyn till livsmedelsförsörjningens krav och de åtaganden Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten motiverat att bibehålla 2,6 miljoner ha åker. Om i stort sett nuvarande åkerareal bibehålls på längre sikt kan ca 300 000 ha åker användas för annat ändamål än livsmedelsproduktion. Energiproduktionen från jordbruket kan bestå av dels råvaror som används för produktion av drivmedel, dels råvaror som används som fastbränsle. De drivmedel som i första hand kan komma i fråga med jordbruksprodukter som råvara är etanol och vegetabilisk olja. Av de råvaror som kan användas för etanolproduktion framstår spannmål som den från ekonomisk synpunkt mest intressanta. Halm är redan nu tillgänglig för fastbränsleeldning och ekonomiskt konkurrenskraftig gentemot olja och kol. Andra produkter som kan ,bli aktuella är energigräs och energiskog. Dessa grödor kan f. n. inte ekonomiskt konkurrera med olja och kol. Försöksverksamhet med etanolproduktion i halvindustriell skala pågår f. n. i Lidköping. Verksamheten bedrivs gemensamt av Alfa-Laval och SLR. Syftet med projektet är att utvärdera och utveckla olika råvaror, processteknik och slutprodukter. Den i anläggningen använda processtekniken är Alfa Lavals Biostilmetod. Biostiltekniken är mycket flexibel och kan anpassas till i princip alla socker- och stärkelserika råvaror och i ett senare skede även till cellulosarika råvaror. Biostilmetoden är också flexibel när det gäller hur mycket av stärkelsen som skall konverteras till etanol. Det innebär att sammansättningen av den foderprodukt som kommer fram som en biprodukt vid etanoltillverkningen kan varieras. De beräkningar som hittills har utförts över de ekonomiska konse-

V i A

V Produkrionsmâl för jordbruket 303

kvenserna på såväl företagsnivå som samhällsnivå vid energiproduktion på åkermark ger en något splittrad bild. Detta beror sannolikt på att kunskapen om energiproduktion från åkermark ännu inte är tillräcklig

för att det skall vara möjligt att upprätta kalkyler med sådan säkerhet att

de kan utgöra underlag för satsningar i större och kommersiell omfattning på detta område. Försöksverksamheten med tillverkning av etanol i Lidköping kommer att ge värdefull information om verksamhetens ekonomiska förutsättningar. De kalkyler som ligger till grund för verksamheten visar - liksom kalkyler upprättade vid lantbruksuniversitetet - att en tillverkare av etanol vid nuvarande skatteförhållanden bör kunna betala en ersättning för spannmål som i stort sett motsvarar priset på världsmarknaden. Det ekonomiska utfallet av verksamheten påverkas i hög grad av det pris som kan erhållas för stärkelse- och foderbiprodukterna. Den totala produktionspotentialen för etanol kan beräknas till ca 450 000 m3 om spannmål från ca 300 000 ha används som råvara. En produktion av denna omfattning kommer att medföra att volymen foderbiprodukter blir av sådan omfattning att den inte kan avsättas till de priser som ligger till grund för beräkningarna. Marknaden för foderbiprodukterna bedöms begränsa produktionsmöjligheterna av etanol från spannmål till ca 200 000 m3. Blandas denna volym in i den totala bensinvolymen blir inblandningen ca 4 %. Som råvaror för etanoltillverkning kan även användas t. ex. sockerbetor och skogsavfall. Om en omfattande etanolproduktion kommer till stånd inom landet och denna etanol används som drivmedel, minskar givetvis vårt utlandsberoende på denna punkt. Om denna etanoltillverkning läggs till grund för vår drivmedelsförsörjning under avspärrning, minskar i motsvarande grad möjligheterna att använda den för etanoltillverkningen erforderliga arealen till livsmedelsproduktion. Ett alternativ kan då vara att tillverka etanol från skogsråvara. Vegetabilisk olja som framställs ur oljeväxter kan blandas med dieselolja och användas som drivmedel till dieselmotorer. Enligt preliminära undersökningar kan bränsleblandningen till betydande del bestå av vegetabilisk olja utan mer omfattande ombyggnad av dieselmotorerna. En ekonomisk analys av rapsoljans ekonomiska konkurrenskraft gentemot dieseloljan visar att rapsoljan inte inom överskådlig tid kan förväntas bli ett ekonomiskt alternativ till dieseloljan. Energiproduktion på åkermark är ett intressant alternativ till produktion av spannmål för export. Sådan produktion förväntas dock inte utan särskilda åtgärder få någon större omfattning under l980-talet. Skall energiproduktion på åkermark på sikt komma till stånd i större omfattning fordras ett fortsatt utvecklingsarbete dels för att bygga upp ett kunnande på området, dels för att utveckla processteknik, förbränningsteknik m. m. Av avgörande betydelse för möjligheterna att utnyttja inhemska råvaror som bränsle och alternativa drivmedel är naturligtvis realprisutvecklingen på olja och bensin. Enligt tillgänglig information bedöms tillgången på olja bli god under de närmaste åren, vilket närmast 5 talar för ett fallande realpris på importen av olja och bensin. I prop. 1983/84:28 anges att vid behov bör genom skatteändringar en

304 Produktionsmål för jordbruket j ;

inte oväsentlig realprisstegring på oljeprodukter åstadkommas. Vill man få igång energiproduktion på åkermark i större omfattning redan under 1980-talet, torde det - utöver en kraftig satsning på ökat - likväl vara

kunnande och teknisk utveckling nödvändigt med någon

form av ekonomisk stimulans. Ekonomisk stimulans av produktion av etanol och vegetabilisk olja för drivmedelsändamål kan åstadkommas genom direkt ekonomiskt stöd eller lägre beskattning. lnhemsantingen ka fasta bränslen är inte föremål för energibeskattning. Om denna prinpå etanol skulle låginblandning av etanol bli ett konkurcip tillämpades alternativ för att få fram blyfri bensin. För energibärare som renskraftigt inte är föremål för energibeskattning torde ekonomiskt stöd till utvecklingsarbete och vissa basinvesteringar vara mer närliggande.

och rörande

11.9 Överväganden förslag

för jordbruket produktionsmål

Jordbruket har under mycket lång tid varit föremål för stora förändringar. Arbetskraft och andra resurser har övergått från jordbrukssektorn till andra sektorer i samhället. Denna utveckling har varit av största betydelse för den ekonomiska utvecklingen i samhället och varit till fördel för såväl jordbrukare som konsumenter. En rationellt bedriven jordbruksproduktion med tillfredsställande lönsamhet är en förutsättning för att konsumenterna skall få tillgång till livsmedel till rimliga priser samtidigt som de ijordbruket sysselsatta ges möjlighet att uppnå en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. I tidigare jordbrukspolitiska beslut har man utgått från att de svenska jordbruksprodukterna i första hand måste avsättas på den svenska marknaden. Man har också framhållit vikten av att vi —— främst från konsument- - har en viss och handelspolitiska utgångspunkter import av jordbruksprodukter i första hand av kompletteringskaraktär men även en viss utbytesexport. Kommittén anser att detta synsätt även framdeles bör gälla. Orsaken till att vi i Sverige under efterkrigstiden har tagit ställning till omfattning sammanhänger i första hand med jordbruksproduktionens förhållandena på den internationella marknaden och livsmedelsberedskapens krav. Regionalpolitik och miljöfrågor har också med tiden fått ökad betydelse liksom hänsynen till världens livsmedelsförsörjning. Vid tidigare jordbrukspolitiska beslut har bedömningen av de internationella förhållandena inkl. prisutvecklingen på världsmarknaden lett till slutsatsen att ett stöd till jordbruket måste finnas kvar. Kommittén har prövat om den slutsatsen fortfarande gäller med hänsyn till bl. a. den förväntade internationella prisutvecklingen. Kommittén har därvid konstaterat att världsmarknadspriserna även i framtiden normalt torde komma att understiga de svenska även om som temporärt överstiger de svenska inte kan priser på världsmarknaden uteslutas. Av kommitténs analyser i fråga om livsmedelsberedskapens krav och

SOU l984z8é Produktiohsmdl för jordbruket _ 305

sârbarheten framgår att vi även fortsättningsvis måste ha en betydande fredstida jordbruksproduktion, som i stort motsvarar den inhemska konsumtionen. Kommittén har mot denna bakgrund i sina analyser sökt fastställa vilken jordbruksproduktion som är lämplig med hänsyn till dessa förutsättningar och direktivens anvisningar. Med hänsyn till den internationella bedömningen, dvs. så länge man inte långsiktigt kan erhålla priser på världsmarknaden som behövs för att ge producenterna täckning för deras kostnader och nödvändiga arbetsersättningar, bör från denna utgångspunkt eftersträvas att resurserna ijordbruket i stort sett överensstämmer med vad som kan motiveras_ för att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig eller kan motiveras av andra skäl. En anpassning av produktionsresurserna ijordbruket till den nivå som behövs för att tillgodose livsmedelsförsörjningens krav i fred och kris samt de Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälåtaganden ten medför under förutsättningar på längre sikt fördelar för angivna samhället. Detta gäller om främst ekonomiska värderingar läggs till grund för bedömningarna. l prop. 1983/84:76 om vissa livsmedelspolitiska frågor har också understrukits att livsmedelsförsörjningens tryggande bör ske genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas i jordbruket och under hänsynstagande till miljön. Med hänsyn till de svårigheter som bedöms föreligga att på exportmarknaden långsiktigt erhålla priser som täcker produktionskostnaderna bör det ligga i näringens, konsumenternas och samhällets intresse att i första hand uppnå en bättre balans mellan produktion och den volym som kan avsättas på den svenska marknaden. Kommittén skall enligt direktiven utgå från att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därför bör näringen enligt kommitténs mening i princip ges en stor frihet att producera den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig. Som framgår av kap. 4 har kommittén understrukit vikten av att alla möjligheter tillvaratas att främja en lönsam export av jordbruksråvaror och livsmedel. Kommittén anser att det liksom hittills torde bli nödvändigt att staten medverkar i en marknadsreglering på i huvudsak samma sätLsom statsmakterna angett i l967 och 1977 års riksdagsbeslut. Statens medverkan skall även fortsättningsvis i bl. a. avse regleringsverksamhet och avgiftsuppbörd. Enligt direktiven skall kommittén vidare ange riktlinjerna för storleken på den produktion som samhället är berett att stödja genom jordbruksprisregleringen. Denna volym kan behöva anges mer eller mindre preciserat för de olika produkterna beroende på resp. produkts betydelse för livsmedelsberedskapen, samhällsekonomin, jordbrukarnas ekonomi m. m. I det följande redovisas först närmare vilken produktionsvolym som bör eftersträvas på animaliesidan. En utgångspunkt för resonemanget är att jordbruket och berörd livsmedelsindustri själva får svara för den produktion som sker utöver våra egna behov. Denna utgångspunkt överensstämmer i princip med de jordbrukspolitiska besluten 1967 och

20 - Jordbruks och livsmedelspolitik

\ , I . _] \ i x “

306 Produktionsmâl för jordbruket sou I984:86 Ä

1977. Jordbruksutskottet, som i allt väsentligt godtog förslagen i prop. l977/78: l9, anförde i sitt utlåtande (JoU 1977:10, s. 25) att ”exportkostnader som faller utanför utbyteshandelns ram bör liksom hittills återver-

ka på jordbrukets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar

där överskott uppkommer”. Beträffande utbyteshandeln anförde utskottet att enviss var önskvärd. Kostnaderna utbyteshandel för därigenom uppkommen utbytesexport föreslogs till viss del avlastas jordbruket. Hithörande problem skulle få lösas vid prisöverläggningarna. Så har också skett fr. o. m. regleringsåret 1978/79. Kommitténs analyser av förväntad världsmarknadsprisutveckling ger vid handen att det samhällsekonomiskt är betydligt kostsammare med en permanent överskottsproduktion i form av animalier än i form av vegetabilier. Från beredskapssynpunkt har produktionen av kött, fläsk, ägg och broiler mindre betydelse än mjölkproduktionen. Produktion av mjölk är dessutom från planeringssynpunkt mer långsiktig än produktion av övriga animalier och har större betydelse för såväl jordbrukarnas ekonomi som samhällsekonomin än de övriga produktionsgrenarna. Det finns därför enligt kommitténs mening anledning att ha ett annat synsätt på mjölkproduktionen och dess styrning än på övriga animalieproduktionsgrenar. . Redan i 1967 och 1977 års principbeslut utgick man från att vid en längre avspärrning måste produktionen av vissa animalier minskas avsevärt för att vi skulle klara vår försörjning. De analyser som kommittén har låtit utföra visar att sådana betydande produktionsomställningar också nu måste göras vid en långvarig avspärrning. Detta innebär att kött-, fläsk-, ägg- och broilerproduktionen vid en långvarig avspärrning beräknas minska till en nivå som betydligt understiger den fredstida produktionen och konsumtionen. lnga nämnvärda kvantiteter av dessa produkter efterfrågas heller för biståndsverksamhet. Från samhällets sida är därför motiven för att mer preciserat ange dessa produktionsgrenars omfattning i fredstid inte lika starka som för mjölkproduktionen. Fläsk-, ägg- och broilerproduktionen är produktionsgrenar som från planeringssynpunkt är av mer kortsiktig natur. En anpassning av kött-, fläsk-, ägg- och broilerproduktionen till den

inhemska konsumtionen beräknasenligt kommittén, med hänsyn till

redan gjorda investeringar och till förväntad konsumtionsutveckling, ta en betydande tid. Med beaktande av de svårigheter för den enskilde producenten och näringen som denna anpassning torde medföra förordar kommittén dock att den volym som under anpassningsperioden bör stödjas genom prisregleringen i stort sett bör motsvara konsumtionen. Vägarna till produktionsanpassningen tar kommittén upp i kap. l5. Kommittén vill emellertid understryka att det även under anpassningsperioden måste finnas utrymme för viss import av utbytes- och kompletteringskaraktär samt möjligheter att utveckla och marknadsföra nya produkter. De generella principer som hittills gällt för utbytesexporten bör enligt kommitténs uppfattning få finnas kvar. Den närmare utformningen torde få behandlas vid prisöverläggningarna.

/ A ‘V i . Produktionsmdl 307

för jordbruket

Under den relativt långa tid som behövs för anpassningsprocessen för nämnda produkter bör man tid efter annan pröva takten i anpassningen med särskild hänsyn tagen till den ekonomiska utvecklingen i Sverige och produkternas efterfrågan samt de internationella förhållandena. Kommittén vill i sammanhanget understryka att anpassningen måste ske under hänsynstagande till den enskildes sociala och ekonomiska trygghet. Mjölkproduktionen har stor betydelse för livsmedelsberedskapen. Från regionalpolitisk synpunkt, särskilt för norra Sverige, är vidare mjölkproduktionen den viktigaste produktionsgrenen inom jordbruket. Mjölkproduktionen är dessutom den viktigaste inkomstkällan för ett mycket stort antal jordbrukare. Från planeringssynpunkt är mjölkproduktionen dessutom som nämnts av långsiktig karaktär. När en investering i byggnader för mjölkproduktion är utförd och dessutom, som ofta är fallet, till betydande del är finansierad med främmande kapital är det svårt att ändra på driftsinriktningen. Samhällets finansiella insatser i form av rationaliseringsstöd har också haft stor betydelse för mjölkproduktionens hittillsvarande utveckling. De speciella förhållanden som är utmärkande för mjölkproduktionen innebär enligt kommitténs mening att det från samhällets synpunkt är motiverat att för denna produktionsgren mer preciserat ange gränserna för mjölkproduktionens omfattning. Även från jordbrukarnas synpunkt är en sådan precisering motiverad eftersom en lönsam export av mejeriprodukter torde bli svår att uppnå f. n. Genom en närmare precisering av den volym som samhället är berett att stödja genom prisregleringen kan investeringar som leder till överproduktion och därmed försämrad lönsamhet för jordbrukarna undvikas. Detta bör särskilt uppmärksammas i den statliga stöd- och rationaliseringsverksamheten. I anslutning härtill kan nämnas att efterfrågan på mjölkpulver i nuvarande bistândsverksamhet är relativt begränsad. I avsnitt l 1.3.4 har redovisats expertgruppens analys och beräkningar av framtida mjölkproduktion och mjölkkoantal. Den osäkerhet som är ofrånkomlig i denna typ av beräkningar gör att kommittén inte finner det lämpligt att i absoluta tal ange ett produktionsmål för mjölk, vare sig i antal kor eller i total mjölkproduktion i fred. Som förut nämnts har kommittén påvisat mjölkproduktionens stora betydelse för livsmedels- j beredskapen. Produktionsvolymen bör därför inte understiga den nivå som krävs för att klara försörjningen med mjölk och mejeriprodukter i en kris. Inte heller från beredskapssynpunkt är det dock nödvändigt att bibehålla nuvarande resurser i mjölkproduktionen. Produktionen bör därför på sikt, under hänsynstagande till detta minimikrav, anpassas till en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsutrymmet för mjölk och mejeriprodukter i fred samt självklart till lönsam export. Därvid bör dock som inledningsvis understrukits beaktas att det av flera skäl även framöver kommer att finnas ett behov - främst ost av viss import samt utrymme för utveckling och marknadsföring av nya produkter. Kommittén vill i detta sammanhang understryka angelägenheten av att mjölkproduktionen är geografiskt väl differentierad. Produktionen av vegetabilieprodukter är beroende av tillgången på

4 , s w

så

w 4

,308 för jordbruket

Produktionsmål

areal och avkastningsutvecklingen. Avkastningen är i sin tur beroende av flera faktorer inte minst användningen av handelsgödsel och andra kemikalier. Användningen av kemikalier i jordbruket har under senare år allt mer uppmärksammats. Kommittén har haft överläggningar med olika experter i denna fråga. BLa. har företrädare för s. k. alternativa odlingsformer inför hela kommittén fått framlägga sina synpunkter. Från samhällets sida har hittills satsats mycket litet på att utveckla odlingsformer som kräver en mindre insats av handelsgödsel och växtskyddsmedel. Det råder f. n. en betydande osäkerhet om konsekvenserna för samhället, jordbrukarna och konsumenterna av en minskad användning av handelsgödsel och växtskyddsmedel. Skall användningen av handelsgödsel och växtskyddsmedel kunna minskas mer påtagligt ”f måste konsekvenserna av en sådan utveckling kartläggas. Forskningen på detta område måste därför förstärkas i linje med vad som kom till uttrycki 1984 års forskningsproposition (prop. 1983/84: 107). En fortsatt satsning från samhällets sida på detta område är en förutsättning för att åstadkomma en annan utveckling. En i bred skala bedriven försöksverksamhet på detta område framstår därför enligt kommittén som mycket angelägen. Det nyss sagda innebär att det framtida behovet av åkerareal i stor utsträckning blir beroende av utvecklingen. Om emellertid nuvarande trender i fråga om teknik och kemikalieanvändning läggs till grund för prognoser har kommitténs experter beräknat att den åkerareal som - med hänsyn tagen till skördevariation på sikt behövs för vår livsmedelsförsörjning uppgår till ca 2,6 miljoner ha. I prop. 1977/78:19, s. 176 redovisas de slutsatser som 1972 års jordbruksutredning kom fram till. Enligt 1972 års utredning, som låg till grund för 1977 års beslut, kunde en tillfredsställande livsmedelsberedskap uppnås även vid en areal omfattande 2,6-2,7 miljoner ha med beredskapslager som inte var mycket större än vad som krävdes vid _dåvarande åkerareal, ca 3 miljoner ha. De beräkningar som nu gjorts av livsmedelskommitténs experter är sålunda nästan samstämmiga med dem som gjordes då. Som kommittén angett bör balans i animalieproduktionen eftersträvas. Om denna balans nås kommer detta att medföra ett minskat behov av grovfoderproduktion. Detta kan i sin tur komma att innebära en viss reduktion av vallarealen såvida inte denna areal kan användas för andra 4 grödor. e Kommittén har haft i uppdrag att belysa förutsättningarna för att ‘ använda åkermark för ökad produktion av proteinfoder som kan ersätta import och för produktion av energigrödor. Kommitténs analyser visar vad gäller svensk proteinfoderproduktion att denna kan förväntas öka framöver. Odlingen av ärter har Ökat från ca 5 000 ha i början av 1970-talet till omkring 25 000 ha 1983. Utan att någon särskild styråtgärd sätts in beräknas ärtarealen år 1990 komma att uppgå till 55 000-60 000 ha. / Odlingen av øljeväxter ger både olja och protein. Den har sedan 1960-talet ökat från ca 100 000 ha till ca 170 000 ha 1983. Den förbättring av kvalitén som pågår genom övergång till s. k. dubbellåga sorter har

SOU l984:86 _ Produktionsmâl för jordbruket 309

dels givit bättre oljekvalitéer, dels medfört- att rapsmjöl numera i stor

utsträckning kan användas som proteinfoder, vilket kan förväntas medföra en ökad efterfrågan på rapsmjöl. Forskning och teknisk utveckling som ytterligare kan Öka användningen av rapsprotein pågår. Oljeväxtodlingen beräknas därför ta ytterligare viss åkerareal i anspråk och år [990 öka tili ca 200 000 ha. Därvid bör som hittills inom prisregleringen beaktas att export av rapsolja liksom oljeinnehållet i exporterat rapsfrö betraktas som utbytesexport. Om exporten av rapsolja liksom oljeinnehållet i exporterat rapsfrö som hittills betraktas som utbytesexport och prisstödet därvid baseras på en kvantitet motsvarande högst inhemsk konsumtion av annat matfett än smör kan överskottet av oljeväxter I990 beräknas motsvara ca 20 000 ha. Efterfrågan på rapsolja i nuvarande biståndsverksamhet är relativt begränsad. Sammanfattningsvis vill kommittén rörande svensk proteinfoderproduktion framhålla följande. De analyser kommittén låtit utföra tyder på att andelen inhemskt producerat proteinfoder kommer att öka från nuvarande nivå - ca 25 % - 40 % år 1990. Därutöver finns stora möjligheter att öka till omkring proteininnehållet i vallfodret. Möjligheterna att ytterligare öka baljväxtodlingen genom olika styr- och stimulansâtgärder synes enligt lantbruksuniversitetets analyser vara mera begränsade. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla den stora betydelsen som en ökad inhemsk proteinfoderproduktion har för livsmedelsberedskapen.

Vad gäller sambandet mellan vegetabilisk! fett och smörfett vill kom-

mittén anlägga följande synsätt. Syftet med prisstödet till oljeväxtfrö har under hela efterkrigstiden i stort varit behovet att stödja en inhemsk odling så att en tillfredsställande försörjning med proteinfoder och matfett kan åstadkommas under en avspärrning. Fastställandet av odlarpriserna på oljeväxtfrö bestämmer i sin tur råvarukostnaderna för margarin och därmed indirekt genom fettvaruavgiften även margarinpriset. Enligt prop. 1977/78:19 skall prissättningen på mjölk och mejeriprodukter (inkl. matfett) syfta till att möjliggöra att huvuddelen av smörfettet kan avsättas inom landet, vilket enligt propositionen innebar att man skulle ta hänsyn till margarinets prisnivå. Vid den avvägning av priserna på olika matfettet som sker vid prisöverläggningarna skulle enligt prop. 1977/78:19 konkurrensförhållandena inom matfettsbranschen beaktas. Departementschefen uttalade därvid bl. a. att konkurrenssituationen inom margarin- och mejeriindustrin borde vara så likartade och rättvisa som möjligt. Avvägningen borde tas upp vid prisöverläggningarna. Så har också skett efter l977 års beslut. Det har därvid visat sig att betydande skillnader föreligger mellan å ena sidan margarinindustrin och å andra sidan mejeriindustrin i tolkningen av dessa uttalanden av statsmakterna. Enligt livsmedelskomitténs uppfattning bör därför denna fråga ånyo prövas vid prisöverläggningarna. Därvid bör även vad kommittén anfört i kap. 8 rörande matfettet från kost- och hälsosynpunkt beaktas. Detsamma gäller vad kommittén uttalat om nya produkter i kap. 16. Vad gäller socker och fabrikspotaris förordar kommittén följande.

.i F

Prodzåtktionsmâl fSOU 3l0

för jordbruket _ 1984:86

Produktion av sötmedel ur andra svenska råvaror än sockerbetor (främst vete) är aktuell i Sverige. Betydande tekniska framsteg har gjorts på detta område under senare år. Man kan också räkna med ytterligare framsteg framöver. Därvid kan konkurrenssituationen för sockerbetor som råvara för sötmedel komma att förändras till sockerbetornas nackdel. Sådana förändringar av sockerbetsodlingens förutsättningar kan få stor betydelse för berörda regioner. Odlingens omfattning bestämdes i 1977 års riksdagsbeslut att uppgå till 85-90 °/o av vår sockerkonsumtion. statsmakterna har senare tillfälligt beslutat om en mindre ökning av odlingen. Sockernäringskommittén föreslog [982 att denna ökning i stort skulle permanentas. 1983 beslöt riksdagen att arealen skulle minskas. Vad gäller fabrikspotatisodlingen bör denna enligt kommitténs mening med hänsyn till den fortlöpande avkastningsökningen framgent anges i form av ett volymmått och inte som hittills i form av ett arealmått. De förändringar av fabrikspotatisodlingens förutsättningar som kan komma att bli följden av konkurrens från andra råvaror vid sprit- och stärkelsetillverkning kan komma att leda till en minskning av fabrikspotatisodlingen. Vissa spritsorter för human konsumtion anses få en bättre kvalité om de framställs från spannmål än från potatis. l anslutning härtill vill kommittén erinra om att stärkelse kan framställas inte bara från fabrikspotatis utan också från spannmål. Mot denna bakgrund anser kommittén det lämpligt att hela frågan om x framställning av socker och andra sötmedel, sprit samt stärkelse görs till föremål för en särskild utredning innan ställning mer långsiktigt tas till omfattningen av sockerbets- och fabrikspotatisodlingen liksom till hela frågan om stärkelseframställningen. Vad gäller matpotatis har synsättet under hela efterkrigstiden varit att konsumtionen i huvudsak skall täckas med svensk produktion och pris- ,i .[_ _ stödet utgå enligt detta syfte. Kommittén finner inte någon anledning att nu anlägga något annat synsätt. Produktion av spannmål- såväl för humankonsumtion som till foder —— kommer även framöver att vara dominerande inom vegetabilieproduktionen. Behovet av fodersäd är främst beroende av animalieproduk- ” tionens storlek. Kommitténs förslag om en anpassning av animalieproduktionen innebär att arealen på sikt kan förväntas minska något främst avseende vallarealen. Om inga begränsningar sker genom t. ex. miljörestriktioner torde produktionen från i stort sett nuvarande areal komma att avsevärt överstiga vad som behövs för vår livsmedelskonsumtion. l l977 års beslut ansåg statsmakterna att den då beräknade överskottsarealen - ca 300 000 ha - i första hand borde användas för överskottsproduktion av spannmål. Kommitténs analyser visar nu att den samhällsekonomiska kostnaden för överskotten minimeras om de tas ut i form av spannmål. Som kommittén tidigare framhållit kan emellertid denna areal också komma till en lönsammare användning för andra ändamål, t. ex. energigrödor. Enligt experternas bedömning torde det dröja några år innan en rad ekonomiska och tekniska frågor rörande detta område kan klarläggas. Vad kommittén här anfört rörande osäkerheten kan också sägas

Produktiorismâlförjordbruket

SOU l984:86 3_l I

gälla kemikalieanvändningen och de s. k. alternativa odlingsformerna.

Enligt kommitténs mening bör mot angiven bakgrund en produktion på

överskottsarealen t.v. liksom hittills utgöras av spannmål. Detta spannmâlsöverskott kan, om animalieproduktionen i enlighet med kommitténs förslag anpassas, komma att med nuvarande avkastningsutveckling ytterligare öka. Överskotten torde i första hand få säljas på världsmarknaden till de svenska. Exportkostnaden ~— dvs. i priser som normalt understiger princip skillnaden mellan priset till den svenske bonden och världsmarknadspriset - har under den senaste femårsperioden i genomsnitt för all varierat mellan 30 och 60 öre per kg. l miljoner kronor har spannmål kostnaden totalt uppgått till 300-800 milj. kr. per år beroende på pris- och skördevariationer. För 1984 års skörd, som är ovanligt stor, beräknas överskottet bli av den storleksordning som kommitténs experter vid då beräknad normalskörd för början av 1990-talet vid baprognostiserat lans i animalieproduktionen. Den totala exportkostnaden beräknas nu för 1984 års skörd bli ca 800-900 milf. kr. Genom exporten får man in utländsk valuta om ca 1,8 miljarder kronor. Hade årets skörd varit av normalstorlek skulle kostnaden ha begränsats till ca 400 milj. kr. Det totala för hela spannmålsskörden vid normal skörd produktionsvärdet › ’ uppgår till 7-8 miljarder kronor. För finansiering av spannmålsöverskotten uttas f. n. en intern avgift, förmalningsavgift, för brödspannmål som förmals för humankonsumoch belastar därmed , tion. Avgiften erläggs av kvarnarna konsumentpriset för mjöl och bröd. Eftersom avgiften endast tas ut för brödspannmål och inte för foderdelen av spannmålsskörden, . spannmål, som utgör den helt övervägande blir avgiften även vid de överskott som uppstår vid normal skörd numera relativt hög (1984/85 77 öre/kg). Det hari olika sammanhang diskuterats om inte även annan spannmål än brödsäd, främst foderspannmål, borde belastas med viss del av kostnaderna för spannmålsöverskotten. Därigenom skulle belastningen på brödspannmålen kunna minskas. Som framgår av kap. 5, svarar dock förmalningsavgiften för en relativt begränsad del av brödpriset (ca 5 % kan konstateras ~ på mjukt matbröd). Vidare att sett över en följd av är har överskott och underskott av foderspannmål i stort sett tagit ut varandra. Finansieringsbilden kan dessutom förändras om kommitténs förslag rörande samhällets delansvar för överskottsproduktionen av spannmål genomförs. om formerna för själva finansieringen av den del av över- Frågan skottskostnaderna för spannmål för vilka jordbruket skall svara bör enligt kommitténs mening ägnas fortsatt uppmärksamhet. Ytterligare material som belyser bl. a. olika finansieringsalternativs effekter bör därvid tas fram. Hithörande frågor bör enligt kommitténs uppfattning lämpligen behandlas vid jordbruksprisöverläggningarna. Spannmålsöverskotten har ekonomiska effekter både för jordbruket och samhället. För jordbruket är det fråga om intäkternas storlek i för Överskotten. Resultaten kan härvid ä i relation till kostnaderna skilja sig och lång sikt. På kort sikt kan merintäkterna av Överskotten på kort

S12

Produktionsmåfförjoidbruket

SOU l984:86

överstiga merkostnaderna. På lång sikt blir förhållandena mer osäkra, framför allt om jordbruket måste nyinvestera för överskottsproduktion. För den enskilde spannmålsproducenten är det emellertid i regel lönsamt att odla på all tillgänglig areal. Samhällsekonomiskt sett visar kommitténs analyser att på kort sikt är de samhällsekonomiska kostnaderna relativt små men ökar på längre sikt på grund av att nya resurser måste investeras som kan ge större avkastning inom andra samhällsområden. Även samhällsekonomiskt är dock kostnaden för en överproduktion av spannmål mycket begränsad jämförd med kostnaden för överproduktionen av animalier. Den samhällsekonomiska merkostnaden för att långsiktigt upprätthålla en åkerareal av storleksordningen 200 000 ha åker utöver vad som behövs för livsmedelsförsörjningen i fred och kris samt de åtaganden Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten kan enligt den partiella kalkyl som kommittén låtit utföra beräknas till ca 400 milj. kr. per år. Kommitténs analyser är dock omgivna av vissa felmarginaler och vissa faktorer har ej kunnat kvantiñeras. Sammanfattningsvis kan kalkylerna sägas utvisa att överskottsspannmål för producenterna kan innebära fördelar men att de också löper vissa risker. Det är här således frågan om ett chans- och risktagande som ofta är fallet i all produktion och som innebär en stor del av själva incitamentet i företagandet. Man bör i sammanhanget erinra om att jordbrukarna har en tryggad avsättning på den svenska marknaden för huvuddelen av sin produktion och prisstöd härför. Det nyss sagda kan ses som ett friare alternativ till att genom regleringar pressa ned produktionen. Dessa regleringar kanske dessutom måste föras ända ned till gårdsnivån och därmed inkräkta på den enskilde producentens rörelsefrihet. Det kan erinras om att skördevariationerna på spannmål är betydande och de kan - bortsett från de ersättningar skördeskadeskyddet ger medföra stora inkomstvariationer för spannmålsproducenterna. Vidare bör här nämnas att frågan om statens finansiella delansvar för spannmålsöverskotten enligt l977 års beslut ännu ej är avgjord. Enligt 1977 års jordbrukspolitiska beslut har staten och näringen ett delat ansvar för spannmålsöverskotten. Detta har uttryckts på följande sätt (JoU l977/78:10, s. 26).

“Systemet bör vara utformat så att det blir ett gemensamt intresse för näringen och staten att lösa överskottsproblemen. Det bör tillses att tillräckliga medel står till förfogande för att under normala förhållanden täcka kostnaderna för prisregleringsverksamheten och avsättningen av överskottskvantiteter. Som anförs i propositionen bör i samband med prisöverläggningarna tid efter annan ske en prövning av hur stort belopp som årligen bör tillföras spannmålsregleringen för att täcka det normala behovet. För den händelse det kan visas att underskott i regleringsekonomin uppkommit på grund av låga världsmarknadspriser bör överläggningar kunna få upptas om hur underskottet skall regleras. Detta innebär som också framhålls i propositionen att statens särskilda ansvar för spannmålsöverskotten främst bör ta sikte på att neutralisera effekten av låga världsmarknadspriser. Statens ansvar för spannmålsöverskotten har ännu inte konkretiserats. En särskild arbetsgrupp analyserar f. n. frågan om spannmålsreglering-

I

Produktionsniål för 313

jordbruket

ens finansiering enligt 1977 års beslut. Detta ställningstagande ankommer således inte på livsmedelskommittén. Finansieringen av exportöverskotten har efter 1977 års beslut i princip skett som före 1977, dvs. bl. a. genom förmalningsavgifter och andra prisregleringsmedel. Fr. o. m. 1982 tillkom därutöver handelsgödselavgifter som interndebiteras jordbruket. Som tidigare redovisats i detta kapitel har kommitténs experter analyserat möjligheterna till produktion av andra grödor på överskottsarealen än spannmål. Således har redovisats proteinfoderproduktionens utvecklingsmöjligheter. Ett annat alternativ som studerats är produktion av energigrödor, främst etanol från spannmål. Enligt kommitténs mening är förutsättningarna för produktion av energigrödor f. n. svärbedömbara. Vid ett eventuellt förbud mot bly i bensin eller vid en ytterligare utveckling av processtekniken för etanolproduktion kan sådan produktion i viss omfattning och även annan energigrödeproduktion på sikt bli ett från samhällsekonomisk synpunkt konkurrenskraftigt alternativ framför allt till export av spannmål. F.n. kan etanolproduktion av spannmål ej ge större ekonomiskt utbyte än försäljning av spannmål på export. Från företagsekonomiska utgångspunkter kan etanolens konkurrenskraft påverkas genom olika politiska beslut. Kommittén har nu behandlat behoven av vegetabilieproduktion från svensk livsmedelsförsörjningssynpunkt både i fred och kris. Analysen visar att vårt behov av åkerareal för vår egen livsmedelsförsörjning med nuvarande trender i fråga om arealavkastning understiger den nu brukade arealen. Frågan om åkerarealens storlek bör emellertid inte ses enbart från vår egen försörjning med livsmedel utan rymmer flera ytterligare aspekter som bör vägas in i bilden såsom alternativa användningsmöjligheter för åkerarealen, restriktioner i användningen av handelsgödsel och växtskyddsmedel, äkerarealens betydelse för landskapsbilden, sysselsättning och regionalpolitik m. m. Den samhällsekonomiska kostnaden för den beräknade överskottsarealen är som kommittén angett relativt begränsad. Samtidigt medför överskottsarealen icke obetydliga fördelar för samhället i form av ett öppet odlingslandskap och förbättrad livsmedelsberedskap samt frán sysselsättnings- och regionalpolitisk synpunkt. Det är vidare svårt att f. n. bedöma den framtida betydelsen av energiproduktion i form av etanol eller annan arealbaserad energiproduktion. Likaså är det svårt att bedöma huruvida ytterligare restriktioner för användning av t. ex. handelsgödsel och växtskyddsmedel kommer att införas vilka påverkar behovet av åker. Den närmaste framtiden rymmer dessutom åtskilliga möjligheter för jordbruket att utöver nuvarande användning av åkerarealen finna lönsamma alternativ för användning av den. Samhället bör ta ett delansvar för överskottsarealens kostnader. Andelen för samhället bör vara 40 °/o, medan näringen svarar för 60%, räknat vid normalskörd. Samhällets kostnader beräknas första året bli

160 milj. kr. för att därefter minska. En uppskattning av kostnaden

beräknas för en femårsperiod till 600 milj. kr.

z

ugn.,

r. i i

314 Produktionsmál för jordbruket sou l984:86

Det ankommer i första hand på jordbruket att aktivt arbeta för att

anpassningsátgärderna på vegetabilieområdet leder fram till att samhällets delansvar i finansieringen av överskottsproduktionen kan upphöra. En utvärdering av anpassningsåtgärderna skall ske efter femårsperiodens slut, varvid en bedömning görs om uppställda anpassningsmål uppnåtts också beträffande kostnadsansvaret. En totalfinansiering av samhällets kostnader skall ske. Denna bör ske inom jordbrukssektorns ram, t. ex. genom minskade livsmedelssubventioner eller prispåslag med avräkning av mervärdeskatteeffekterna på prishöjningarna. Vad gäller de spannmålskvantiteter som åtgår för att uppfylla Sveriges utfästelser i det internationella samarbetet mot världssvälten anger direktiven att de bör ingå i den volym för vilka priserna fastställs inom ramen för jordbruksprisregleringen. Det bör ankomma på statsmakterna att precisera dessa kvantiteter.

r _

315;

12 Inkomstmål för

jordbruket

12.1 Direktiven m. m.

I de jordbrukspolitiska riktlinjerna, fastställda av statsmakterna 1947, 1967 och 1977, har ett av målen för jordbrukspolitiken varit det s. k. inkomstmålet, se vidare kap. 3. Enligt 1984 års riksdagsbeslut om vissa livsmedelspolitiska frågor är huvudmålet för livsmedelspolitiken att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Som ett delmål under detta huvudmål gäller att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. lnkomstmålet avser enligt riksdagsbeslutet i första hand heltidssysselsatta vid rationellt drivna jordbruksföretag. Det gäller i alla delar av landet. Det är enligt riksdagsbeslutet angeläget att främja en bättre och mer solidarisk inkomstfördelning mellan olika kategorier jordbrukare. lnte minst gäller detta inkomstfördelning mellan nyetablerade och äldre jordbrukare. Riksdagsbeslutet våren 1984 avseende inkomstmålet för jordbruket har legat till grund för de överläggningar som förts mellan företrädare för staten och jordbruket om prisregleringens utformning under regleringsåret 1984/85. I Uppgörelsen, som fastställts av riksdagen (prop. 1983/842182, JoU 32, rskr 252), anförs att jordbrukarna bör beredas möjlighet till samma inkomst- och standardutveckling som jämförbara grupper men att aktuellt material inte föreligger för andra företagare. För regleringsáret 1984/85 har därför löneavtalen på det offentliga området varit vägledande. Den inkomstföljsamhet med andra grupperi samhället som jordbrukarna erhåller efter inkomstjämförelser utgår i första hand genom priserna på de produkter som de levererar. Som ett komplement till inkomstförstärkningar genom produktpriserna förekommer dels särskilda prisstöd, dels andra stöd av ekonomisk och social karaktär. Dessa prisstöd och andra stöd utgår i flera fall genom omfördelning av medel mellan olika jordbrukargrupper. I direktiven till kommittén anges att kommittén bör belysa inkomst, privatkonsumtion, sparande, förmögenhetsställning och standardutveckling för olika kategorier jordbrukare samt göra motsvarande studie för såväl andra företagare som löntagargrupper. Därvid bör bl. a. kapi-

’ 3 l6 Inkomstmâl

för jordbruket

talförändringarnas inverkan på lantbrukarnas och jämförbara gruppers inkomstförhållanden samt effekterna av olika Skatteregler analyseras. Kommittén bör vidare redovisa vilka för- och nackdelar som nuvarande metoder för inkomstjämförelser och inkomstföljsamhet har samt mot bakgrund härav överväga om det finns anledning att ändra tillvägagångssättet. Jordbrukare är enligt direktiven mer företagare än löntagare. Betydande svårigheter uppkommer därför närjordbrukares inkomster skall jämföras med löntagares. Kommittén bör därför utarbeta metoder som gör det möjligt att i stället jämföra jordbrukares ekonomiska

förhållanden med andra företagargrupper. Kommittén bör också undersöka förutsättningarna för en mera solidarisk inkomstpolitik inom jordbruksnäringen och överväga åtgärder mellan olika jordbrukarkategorier av för att uppnå en bättre fördelning det totala stödet till jordbruket. Härvid bör kommittén enligt direktiven den situation som nyetablerade jordbrukare hamnar i uppmärksamma liksom den som gjort eller gör stora investeringar. Den i samband med 1977 års riksdagsbeslut inrättade formen av lån med uppskjuten ränta samt de inom ramen förjordbruksprisregleringen införda stödformerna räntestöd och etableringsstöd bör därvid utvärderas. Kommitténs uppdrag i fråga om jordbrukets inkomstförhållanden Jordbrukarnas in- består i huvudsak av två problemområden. Det ena berör jämförelser komstförhållanden och mellan och andra gruppers inkomster. Det andra avser jordbrukares jämförelser med andra mellan olika Den frågan om inkomstfördelningen jordbrukargrupper. grupper. Rapport från förra frågan behandlar kommittén i avsnitt l2.2-12.3, den senare i avsnitt v lantbruksekonomiska in- 12.4. Till grund för kommitténs behandling av frågan om inkomstjämsamarbetsnämndens komstgrupp på uppdrag förelser mellan jordbrukare och andra grupper i samhället ligger mateav 1983 års livsmedels- rial som utarbetats inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden. _k0mmitté. Oktober Inom nämnden finns en särskild permanent expertgrupp för inkomstfrål983. och har dessutom funnits en tillfällig expertgrupp Material gor (inkomstgruppen) för belysande av jordbrukarnas in- för levnadsstandardfrâgor (levnadsstandardgruppen). De båda expert-

komstförhållanden och gruppernas material har lagts fram inför kommittén och utgetts separat‘.

för inkomstjämförelser. om inkomstfördelningen mellan olika jordbrukargrupper har Frågan Rapport från lantbruks- behandlats av en särskild inom expertgrupp, prisregleringsgruppen, ekonomiska samarbets-

I nämndens inkomst- kommittén. Gruppen har redovisat sina förslag i en särskild rapport?

‘V grupp på uppdrag av

19,83 års livsmedelskom-

mitté. Mars 1984. 12.2 och metoder vid

Underlag inkomstberäkningar

Levnadsstandarden för

och inkomstjämförelser

jordbrukare och jämförbaragrupper. Rapport avgiven av levnadsstan- Inledningsvis bör framhållas att inkomstjämförelser mellan jordbrukare dardgruppen. Lantoch löntagare kompliceras av svårigheterna att jämföra en företagarbruksekonomiska samgrupp med en löntagargrupp. Detta gäller bl. a. i fråga om kapitalvär- »arbetsnämnden. Sepdering, förmögenhet och inflationens effekter samt intäkter och kostnatember l983. __ 2 l983 års livsmedels- der för den egna bostaden. lnkomstjämförelserna kompliceras också av N kommitté. Prisstöd och skattereglers och skatters inverkan, svårigheten att skilja privatekonojordbruksprisreglering. min för företagare från ekonomin inom företaget samt löntagarnas Rapport från expert- som kostnader för resor till och från arbetet. Även sådana aspekter gruppen för prisreglerestider, oregelbunda arbetstider, skiftarbete, bundenhet, möjligheter att ringsfrågor (Ds Jo 1984210). ta semester, säsongvariationer i sysselsättningen, undersysselsättning,

x i

Inkomstmål för jordbruket 3 l 7

arbetslöshet m. m. kommer in i bilden. En ytterligare svårighet är den stora variationen i inkomster mellan olika jordbrukare med hänsyn till t. ex. företagens storlek och driftsinriktning. Andelen eget kapital varierar också mycket mellan nystartade företag och redan etablerade. Skillnader finns också mellan självägande jordbrukare och arrendatorer. Något som försvårar inkomstjämförelser är dessutom att jordbrukare i allt större utsträckning arbetar utanför det egna företaget. Vid jämförelser av inkomster kan man utgå ifrån olika inkomstbegrepp. För en företagargrupp kanföretagsekonomiska kalkyler upprättas för att belysa lönsamhet och ersättning för eget kapital. ljordbrukpolitiska sammanhang finns också sådana kalkyler, nämligen den jordbruksekonomiska undersökningen, JEU. En företagsekonomisk kalkyl är dock inte relevant vid jämförelser med en löntagargrupp. Det finns vidare möjligheter att använda taxeringsmässiga begrepp. Sådana uppgifter publiceras löpande avseende jordbrukare i den s. k. deklarationsundersökningen för jordbrukare, DU. I förevarande sammanhang används den främst för att belysa spridningen i och utvecklingen av jordbrukarnas inkomster. De absoluta inkomstnivåerna kan däremot inte direkt användas för jämförelser med löntagare. Ett tredje inkomstbegrepp är undersökningar av Ievnadsstandarden för olika grupper. Lantbruksekonomiska samarbetsnämndens inkomstgrupp redovisar beräkningar över jordbrukarnas levnadsstandard och inkomster i jämförelse med andra grupper. Levnadsstandardjämförelserna har utarbetats av levnadsstandardgruppen. De komponenter av levnadsstandarden som ingår i de redovisade jämförelserna har varit ekonomiska förhållanden, arbetsförhållanden, konsumtion av varor och tjänster, boende, övrig materiell standard, hälsa och sjukvårdskonsumtion samt utbildning. Det statistiska materialet som legat till grund för jämförelserna har främst erhållits från några undersökningar som genomförts av SCB - förutom JEU och DU inkomstfördelningsundersökningen (HINK), levnadsnivåundersökningen (ULF) och hushållsbudgetundersökningen (HBU). Beträffande avvägningen mellan olika levnadsstandardkomponenter har levnadsstandardgruppen framhållit att tyngdpunkten bör ligga på materiella förhållanden, speciellt de ekonomiska resurserna. Mot bakgrund av detta har gruppen i sin slutrapport valt att huvudsakligen koncentrera sig på metodutveckling avseende ekonomiska resurser, särskilt inkomst- och förmögenhetsjämförelser. I dessa beräkningar redovisas dels en nominell inkomst, dels ett realt resultat. Den nominella inkomsten, som är en inkomst efter skatt och benämns jämförelseinkomst, beräknas för jordbrukar-, arbetar-, tjänstemannaoch småföretagarhushåll och avses belysa hushållens konsumtionsmöjligheter på kort sikt. Beräkning av en nominell inkomst har ansetts vara viktig, eftersom våra referensramar kan sägas vara nominella. I dagligt tal och i andra sammanhang, t. ex. vid beskattning, avser man med begreppet inkomst vanligen en nominell inkomst. En nominell inkomst är dock ett något för snävt begrepp för att ange hushållens konsumtionsstandard eller konsumtionsförmåga på lite läng-

i - »

jordbruket

3018 lnkomstmâl för sou l984:86

re sikt. En viktig påverkan på hushållens ekonomiska standard och konsumtionsmöjligheter på sikt har inflation och värdeförändringar på såsom t. ex. fastigheter och skulder. Av denna anledning har tillgångar, levnadsstandardgruppen låtit beräkna ett realt resultat för jordbrukare, arbetare och tjänstemän. För småföretagare föreligger inget tillfredsställande statistiskt grundmaterial för sådana beräkningar. För t. ex. jordbrukare kan det reala resultatet sägas innehålla en del av det långsiktiga utbytet från jordbruksföretaget under innehavstiden. JEU redovisar utvecklingen av lantbrukets inkomst- och Iönsamhetsförhållanden enligtfäretagsekonomiska principer. Undersökningen baseras på bokföringsmaterial. Under senare år har gjorts en översyn av beräkningarna av kapitalkostnader och inflationseffekter i JEU. Hittillsvarande uppläggning innebär att inflationens effekter beaktas i vissa kalkylmoment, medan andra beräkningsavsnitt redovisas i nominella termer. Inom ramen för nämnda översyn genomförs försöksvisa bearbetningar av J EU-material. Resultaten av dessa redovisas av inkomstgruppen. De nya kalkylmodel- ; ler som därvid tillämpas möjliggör redovisning av dels jordbrukarnas nominella inkomst, dels företagets resultat under beaktande av inflationens effekter (realt resultat). Till följd av det begränsade urvalet i JEU är resultaten behäftade med betydande slumpfel. Även de naturliga variationerna i skördeutfallet ger stora resultatskillnader mellan enstaka år. Behov finns därför av utjämning av resultaten över åren. Inkomstgruppen utför inkomstberâkningar för jordbrukare med utjämöver åren, s. k. typkalkyler, grundade på material från ning av resultaten JEU. Någon anpassning av typkalkylerna till de nya kalkylprinciperna i JEU har ännu ej skett, utan uppläggningen anknyter till den som tidigare tillämpades i JEU. Detta innebär bl. a. att inflationens effekter i form av värdeförändringar i huvudsak ej beaktas. Dock beräknas till återanskaffningsvärden och vissa beräkningar av kaavskrivningar pitalförändringar i fastighet och i lånat kapital utförs. För att belysa inkomster och inkomstutveckling i jordbruket kan DU användas. Vissa uppgifter ur DU redovisas av inkomstgruppen. Populationen i DU omfattar samtligajordbruksföretag över 2 ha åker, och urvalet omfattar ca 8 000 företag. Resultaten redovisas dels som totalbelopp, dels som medeltal per företag och per brukare inkl. maka/ make. Genom att DU är representativt för samtliga jordbruksföretag över 2 ha åker och genom det relativt stora urvalet är DU det underlag som bäst lämpar sig för att göra jämförelser mellan olika kategorier jordbrukare. Jämförelser mellan inkomstutvecklingen för jordbrukare och industriarbetare utarbetas av inkomstgruppen. Jordbrukarfamiljens inkomster är därvid de som framkommer i typkalkylerna, dvs. grundade på bokföringsmaterial. Beräkningen av industriarbetarfamiljens inkomster grundar sig på sammanräknad inkomst enligt det taxeringsmässiga begreppet för gifta/sammanboende enligt HINK. Vid dessa jämförelser görs tilllägg till de beräknade inkomsterna för industriarbetarfamiljen för av arbetsgivaren erlagda sociala avgifter. Detta sker för att göra industri-

l ‘

l984i86

jordbruket* 319

SOU /lnkomstmål för

arbetarfamiljens inkomster mer jämförbara med jordbrukarfamiljens. Jordbrukarfamiljen måste själv stå för dessa kostnader för att erhålla motsvarande förmåner. Inkomstgruppen redovisar även inkomstjämförelser mellan jordbrukare och andra företagare. Jämförelserna avser Sammanräknad inkomst enligt det taxeringsmässiga begreppet för gifta/sammanboendejordbrukare och vissa s. k. småföretagare i andra näringsgrenar än jordbruk.

Uppgifterna erhålls genom bearbetning av inkomst- och förmögenhets-

statistiken (loF), som utförs av SCB på uppdrag av inkomstgruppen. Definitionen på jordbrukare enligt detta material är densamma som för andra företagare som ingår i bearbetningen, dvs. för att anses som jordbrukare resp. företagare skall mer än hälften av inkomsten ha erhållits av jordbruksfastighet resp. rörelse. Uppgifterna avser endast fysiska personer, ej aktiebolag eller andra juridiska personer. Vad gäller inkomster för olika kategorier jordbrukare redovisas i J EU uppgifter fördelade efter regioner och storleksgrupper efter åkerareal. l typkalkylerna begränsas beräkningarna till storleksgrupperna 20-30, 30-50 och 50-l00 ha åker i riksområde l (slättbygdsområdet). I DU redovisas uppgifter fördelade efter regioner, storleksgrupper efter åkerareal, ägarförhållanden och brukarens ålder. Inkomstgruppen redovisar vissa uppgifter från ett arbete som pågår med att genom provbearbetningar av DU ta fram uppgifter för olika typer av jordbruk. Vid dessa bearbetningar utnyttjas typklassificering av jordbruksföretagen efter arbetsbehov mätt med standardtimmar. Typklassificeringen kommer att införas i lantbruksstatistiken. Med typklassificeringsdata menas uppgifter om jordbruksföretagens driftsinriktning och om driftens omfattning vid företaget. Driftsinriktningen anges genom att företaget beskrivs som husdjursföretag, växtodlingsföretag osv., alternativt mer detaljerat som mjölkföretag, svinföretag osv. Driftens omfattning anges med ett storleksmått som tar hänsyn till både växtodling och djurskötsel vid företaget. Dessutom ger typklassificeringsdata information om betydelsen av eventuellt skogsbruk vid företaget. Det typklassiñceringssystem som tagits fram bygger på standardiserade värden och redan insamlade grunddata i lantbruksregistret (LBR). Storleken av företagets jordbruk anges med ett standardiserat mått, dvs. med hänsynstagande till företagets grödareal och husdjursantal och under antagande om genomsnittliga förhållanden beträffande utrustning, avkastning etc. l bearbetningarna kombineras regional uppdelning med det nya storleksmâttet arbetsbehov samt med åkerareal, skogstillgångar, produktionsinriktning, ägareförhållanden, brukarens ålder och skuldsättning.

12.3 Inkomstutveckling och inom inkomstspridning jordbruket och jämförbara grupper

Levnadsstandardgruppen redovisar i sin slutrapport s. k. jämförelseinkomster för jordbrukare, arbetare, tjänstemän och småföretagare. Jim-

320 1nk0mstmå1 för jordbruket SOU P984286

förelseinkomsten erhålls genom korrigering av den s. k. faktorinkomsten, inkomsten från arbete och eget kapital, med positiva transfereringar samt skatt och andra negativa transfereringar . Redovisningen baseras på material från HINK som utnyttjar deklarationsmaterial. För löntagarhushåll torde jämförelseinkomsten relativt väl överensstämma med de kontanta belopp som finns tillgängliga för konsumtion och sparande. För företagare har dock inte jämförelseinkomsten samma konkreta innebörd. Detta beror främst som kan på de dispositioner inom samt mellan den privata ekonomin göras företaget på beroendet och ekonomin inom företaget. Vid beräkning av jämförelseinkomst görs effekter för främst Till viss korrigeringar för skattereglers jordbrukare. del kan dessa korrigeringar göras likformigt förjordbrukare och småföutifrån HINK. För jordbrukare görs därefter ytterligare korriretagare utifrån JEU och DU. Mot denna bakgrund redovisas för jordgeringar brukare inkomster vid jämförelser med löntagare som vid ej samma med andra småföretagare. Den jämförelseinkomst som bäst jämförelser mäter jordbrukarhushållens konsumtionsstandard är den som används vid jämförelser med löntagare. Som tidigare nämnts föreligger stora svårigheter attjämföra löntagare med företagare i fråga om inkomster. Därför har levnadsstandardgrupförsökt till vissa av dessa svårigheter att vid pen att ta hänsyn genom för bl. a. skillnader i beräkningen av jämförelseinkomsten korrigera Dessa korrigeringar har främst avsett de taxerade inkomsskatteregler. terna för företagare. Korrigeringarna har gjorts till följd av företagares att göra särskilda investeringsavdrag, avsättningar till allmöjligheter män investeringsreserv, avdrag för skogsuttag, insättningar och uttag på skogskonton, ned- resp. uppskrivningar av lager samt avskrivningar. Dessa berör alla driften inom företaget. Dessutom har korrigeringar för vissa poster som mera berör den privata verkkorrigeringar gjorts samheten men behandlas inom nämlisom taxeringsmässigt företaget, gen bilförmån och bostadens behandling. Som framgår av fig. l2.l var för åren l978-l98l jordbrukarnas genomsnittliga jämförelseinkomster för gruppen gifta/sammanboendehushåll lägre än-för motsvarande arbetar- och tjänstemannahushåll. Prognosvärden tyder inte på att skillnaderna därefter minskat. Även småföretaär högre än jordbrukarnas. För åren 1978garnas jämförelseinkomster 1979 är skillnaderna dock säkerställda. Underlag för proej statistiskt gnoser saknas vad gäller småföretagare. För finns inget deklarations- eller bokföringsmaterial småföretagare av samma som för jordbrukare. Därför kan inte lika tillgängligt slag av de deklarerade inkomsterna göras vid långt gående korrigeringar mellan jordbrukare och småföretagare som mellan jordbrujämförelser kare och löntagare. Detta är anledningen till att i fig. 12.1 for jordbru— kare olika inkomster redovisas vid de olika jämförelserna. Den inkomst av medel konsumtionsnivån är den som används Omfördelning som bäst belyser förjordbrukare genom samhället, t. ex. vid jämförelser med löntagare. barn- och bostadsbidrag avser medelinkomst hushåll i Jämförelseinkomsterna i fig. l2.l per (positiva transferering- De enskilda hushållens inkomster varierar krafar) samt skatter (negati- resp. jämförelsegrupp. va transfereringar). tigt kring medeltalen. T. ex. kan nämnas att 10 % av jordbrukarhushâl-

i

T Jnkbmstméi jordbruket 321V

‘SOU‘l9v84:86

4 för

›

Pig.” 12.1. Jämfrärelseinkomsler för gifta/sammanboende i kr. per hushålfenligt

levnadsstandardgruppens inkomstjämförelser 1000 kr 11° Jordbrukare

D

100- Arbetare Tjänstemän 90- 80- 70- 60- 50- 40- 30- 20* 10- T

1978-H 1979 1980M _.0oo_.

?å (am 95 coo com

Jordbrukare

1000 “D

_ småföretagare 80 70- 60- 50- 40-

///////////////////A

30- 20- 10 T197OJ 1979 1980 1981 2l —-Jordbruksochlivsmedelspolitik

322 Inkomstrrtâl för jordbruket i

lens jämförelseinkomster år 1981 var under 35 000 kr. medan 10 % var över 98 000 kr. För arbetarhushållen var motsvarande tal 62 000 kr. resp. 106 000 kr. Allmänt gäller att spridningen av jämförelseinkomsterna är större inom jordbrukargruppen än löntagargruppen. Den större inkomstspridningen blandjordbrukare än bland löntagare beror främst på att en större andel jordbrukarhushåll har mycket låga inkomster. Den stora inkomstspridningen inom framför allt jordbrukargruppen är ännu en faktor som försvårar inkomstjämförelserna. I direktiven anges att jordbrukare är mer företagare än löntagare. Det är därför av intresse att även jämföra jordbrukarnas inkomster med andra småföretagares. Levnadsstandardgruppen har låtit beräkna jämförelseinkomster för olika storleksgrupper av jordbrukare och olika grupper av småföretagare, se tab. l2.l. Inkomstspridningen mellan delgrupperna av småföretagare är i tabellen relativt stor. Urvalsstorlekarna är emellertid små för vissa grupper, varför det inte är möjligt att avgöra om de redovisade inkomstskillnaderna beror på slumpvariationer i urvalet eller på att det verkligen föreligger skillnader i företagarpopulationen. Dessutom bör noteras att företagare som driver verksamheten i bolagsform inte ingår i urvalet. I tab. 12.1 redovisas även kraftiga inkomstskillnader mellan jordbrukarhushåll i olika storleksgrupper. Jämförelseinkomsten inom storlekst grupp 50 - 100 ha är större än inom de båda övriga storleksgrupperna. För denna storleksgrupp är både lönen och företagarinkomsten större än

Tabell 12.1 Jämförelseinkomster 1980 och 1981 för gifta/sammanboende uttryckt i kr. per hushåll

Antalet hushåll Gifta/

Trävaru- och verkstads-

Partihandel och varuhandelsförmedling samt restaurang- och ho-

Reparations-, tvätteri- och annan serviceverksamhet 122 148 58 500 63 100 Smáföretagare totalt 1 116 l 169 71 200 77 500

sou 1984:86 lnkomsrmålför jordbruket 323 _

för övriga storleksgrupper. Vidare är för hushåll i storleksgrupp 50 - 100 ha jämförelseinkomsten ungefär lika stor som för småföretagare totalt. Som tidigare nämnts är den nominella jämförelseinkomsten ett något för snävt begrepp för att ange hushållens konsumtionsstandard eller konsumtionsförmåga på lite längre sikt. Därför har har denna inkomst kompletterats med redovisning av ett s. k. realt resultat, som erhålls genom att till den nominella jämförelseinkomsten addera de reala värdeförändringarna på tillgångar (enligt marknadsvärden) och skulder efter avdrag för skillnaden mellan avskrivningskostnader till återanskaffnings- och anskaffningsvärden. Denna korrigering görs för att kostnaderna skall vara inflationskorrigerade, dvs. de skall anges i aktuella priser. Vidare görs en korrigering för skatteeffekter, då en eventuell realisering av värdeökningen på tillgångar genom försäljning kommer att bli föremål för realisationsvinstbeskattning. Det reala resultatet innehåller således bl. a. eventuella reala värdeökningar på fastigheter och andra tillgångar, även om de inte realiseras under perioden. Sådana värdeökningar betraktas i detta sammanhang som sparande. Det reala resultatet kan därför sägas innehålla en del av det långsiktiga reala utbytet från t. ex. jordbruksföretaget under innehavstiden och avses visa den situation man står inför om man omedelbart realiserar sina tillgångar genom försäljning. Det kan bättre än den nominella jämförelseinkomsten sägas belysa konsumtionsmöjligheterna pâ längre sikt. Det har ansetts vara värdefullt att låta värdeförändringar i t. ex. fastigheter ingå i beräkningarna, då dessa ackumuleras under innehavstiden men vanligen inte fångas in i statistiken vid avyttring. Av tab. 12.2 framgår att för gifta/sammanboendehushåll är jordbrukarnas beräknade reala resultat år 1979 och 1980 ungefär detsamma som arbetarnas men lägre än tjänstemännens. Något realt resultat har inte kunnat beräknas för småföretagare, då lämpligt material rörande främst realvärdeutvecklingen inom företaget saknas. Likaså saknas f. n. lämpligt underlag för beräkning av realt resultat de påföljande åren. Värdena på det reala resultatet beror bl. a. av hur reala värdeförändringar på fastigheter beräknas. Levnadsstandardgruppen har som huvudalternativ valt att utjämna den nominella och konsu- -. fastighetsprisutvecklingen mentprisindex över en tioårsperiod. Både längre och kortare utjämningsperioder kan diskuteras och ger något annorlunda resultat än de här redovisade. Levnadsstandardgruppen anför att den använda metoden självfallet behöver övervägas ytterligare i samband med fortsatt metodarbete. Enligt de kalkylmodeller som f. n. utarbetas för JEU redovisas nominellt och realt resultat i jordbruket, varvid det reala resultatet redovisas

som dels realiserat realt resultat, dels realt resultat inkl. orealiserade

Tabell 12.2 Realt resultat för gifta/sammanboende, uttryckt i kr. per hushåll

. . \ \ j 324 ‘Inkomstmdl

för jordbruket

värdeförändringar. Till jordbruket räknas i JEU endast växtodling och djurskötsel, medan skogsbruket redovisas för sig. Det nominella resultatet anges i löpande priser utan korrigeringar för inflationseffekter. Det nominella resultatet ger ingen information om förändringar i brukarens egna kapital eller företagets soliditet. Realiserat realt resultat redovisas enligt den s. k. skuldandelsmetoden, som avser att visa det utdelningsbara resultatet, dvs. det belopp som brukaren kan ta ur företaget för konsumtion och sparande utan att den fysiska kapaciteten och soliditeten förändras. Realt resultat inkl. orealiserade värdeförändringar redovisas mot bakgrund av att det förutom de realiserade realvärdeändringarna sker stora förändringar i de reala värdena av olika tillgångar och skulder. Dessa realvårdeändringar ackumuleras år efter år under den period brukaren driver sitt jordbruksföretag. De nominella värdeförändringarna i jordbruksfastighet har utjämnats genom att ändringen avser genomsnittet hittillsvarande innehavstid. per år under brukarens Nominell familjeinkomst av jordbruk, skogsbruk och övrigt (tjänst, kapital m. m.) redovisas även. I tab. 12.3 redovisas resultat enligt JEU:s olika kalkylmodeller för gårdar i riksomrâde 1 (slättbygdsområdet).

Tabell 12.3 Realt och nominellt resultat samt nominell familjeinkomst i kr. per x - företag enligt JEU, riksområde 1 Företagsstorlek 1978 1979 1980 1981 1982

Realiserat realt resultat i jordbruket (brukarfamiljernas erhållna arbetsersättning) 30- 50 ha 29 100 12 700 10 700 18 200 26 200 50-100 ha 30 300 13 700 7 400 27 000 57 000 Realt resultat i jørdbruketinkl. orealiserade värdef örändringar (brukarfamiljernas erhållna arbetsersättning) 30- 50 ha 18 800 25 000 - 9 800 2 700 23 700

g

I 50-100 ha 35 300 41 900 —- 14 300 11 900 62 600 Nominellt resultat i jordbruket (brukarfamiljernas ersättning till eget arbete och eget kapital) 30- 50 ha 63 300 39 900 59 500 67 300 78 300 50-100 ha 76 000 57 800 71 800 81 800 111 900 Nominell familjeinkomst av jordbruk, skogsbruk och ävrigtfäre transfereringar 30- 50 ha 82 200 58 300 85 900 96 200 106 300“ 50-100 ha 91 000 77 200 92 000 108 900 133 400“ Nominell familjeinkomst av jordbruk, skogsbruk och övrigt efter transfereringar 30- 50 ha 62 400 36 700 64 700 79 100 78 5003 50-100 ha 64 600 54 900 70 600 87 800 100 9003 a I företag med fler än en brukare avser inkomsten huvudbrukarens familj fr. o. m. JEU 1982. Uppgifterna avseende JEU 1978 -1981 kan vid ñerbrukarföretag även omfatta medbrukare.

i

S/OU 1984:86 Inkomstmâl för jordbruket 325

Typkalkylerna upprättas på grundval av J EU för gårdar med 20-30, 30-50 resp. 50-100 ha i riksområde l, varvid beräkningsresultaten anges för en gård med 25, 40 resp. 70 ha åker. Beräkningarna syftar till att ange resultaten vid normala produktionsbetingelser. Förändringar mellan olika år avspeglar således dels mera

långsiktiga anpassningar inom företaget i fråga om produktionsinrikt-

ning och inre rationalisering, dels faktisk pris- och kostnadsutveckling. Däremot ingår inte effekterna av yttre rationalisering. Utjämning av resultaten och framskrivning sker med hjälp av trendframskrivning av intäkter och kostnader baserad på faktiska uppgifter i JEU för åren 1968-1982 enligt tidigare kalkylprinciper. Utvecklingen av jordbrukarfamiljens inkomst av jordbruk och familjens totalinkomst redovisas i tab. 12.4 enligt faktiska kvantiteter och priser och enligt normerade typkalkyler.

Tabell 12.4 Jordbrukarfamiljens inkomst av jordbruk och familjens totalinkomst enligt faktiskt material (faktiska kvantiteter och priser i JEU med användande av samma kalkylprinciper som i typkalkylerna) och enligt normerade typkalkyler avseende riksområde l, kr. per familj Faktiskt material Typkalkyler

25 ha 40 ha 70 ha 25 ha 40 ha 70 ha FAMILJENS INKOMST AV JORDBRUK

Utvecklingen enligt faktiska kvantiteter och priser är som framgår av tab. 12.4 mer varierande och oregelbunden än enligt typkalkylberäkningarna. Detta är naturligt då årliga variationer i skördeutfallet liksom slumpmässiga skillnader till följd av det begränsade underlaget i JEU slår igenom i de faktiska beräkningarna. I de normerade typkalkylerna är olika intäkts- och kostnadsposter utjämnade genom trendberäkning av kvantitetsutvecklingen. Den varierande inkomstutvecklingen i de normerade typkalkylerna är därför en följd av olikartad prisutveckling för produkter och förnödenheter. För 1983 kan konstateras en kraftig minskning av familjens inkomst av jordbruk. Gjorda analyser visar att ökad exportförsäljning, vilken i regel skett

. 326 Inkomstmál för jordbruket

till lägre priser än i Sverige, bl. a. torde ligga bakom denna utveckling. Kostnadspriserna steg 1983 betydligt kraftigare än produktpriserna. I fig. 12.2 redovisas uppgifter ur DU för företag i riksområde l om nettointäkt av jordbruksfastighet samt Sammanräknad inkomst. I jordbruksfastighet ingår skogsbruk och bostad.

Fig. 12.2. Nettøintäkt ordbruksfastigher och Sammanräknad inkomst vid företag i riksområde l enligt , kr. per företag mack, 20-soha

E]

70- 30-50 ha 50- 100 ha 60_ 50- 40- 30-

i i 1978 1979 1980 1981 1982

1000 k, Sammanräknad inkomst [j 20 -ao ha 110_ so -— 50 ha 100so — 100 ha 90- 80- 70- 60 - 50 d 40 - 30 - 20-

i 1978 1979 1981

i i

sou 1984:86 Inkomstmål för jordbruket 327

Jämförelse mellan utvecklingen av familjens totalinkomst enligt normerade typkalkyler (se tab. 12.4) och industriarbetarfamiljens sammanräknade inkomst med tillägg för av arbetsgivaren erlagda sociala avgifter visas i tab. l2.5. Tabell 12.5 Familjeinkomstens utveckling för jordbrukare (enligt typkalkylerna) och för industriarbetare, procentuell förändring jämfört med föregående år Jordbrukarfamiljen lndustriarbetarfamiljen 25 ha 40 ha 70 ha

1979 + 5 + 3 + 2 +13

Den relativa inkomstutvecklingen bör tolkas med försiktighet då den påverkas av de kalkylprinciper som tillämpas och som får stor betydelse för resultaten. lnkomstutvecklingen avser inkomster före skatter och transfereringar. Beräkningarna i typkalkylerna har ej anpassats till de nya kalkylprinciper som utarbetats i JEU. Jämförelse mellan Sammanräknad inkomst för jordbrukare och småi vissa branscher enligt loF visas i tab. 12.6. Uppgifterna avser företagare jordbrukare- resp. företagarefamiljer utan anställgifta sammanboende da. Definitionen enligt detta material är densamma som på jordbrukare för småföretagarna, dvs. för att anses som jordbrukare resp. företagare skall mer än hälften av inkomsten ha erhållits av jordbruksfastighet resp. rörelse. ljämförelsen ingår inte företag som drivs i form av aktiebolag eller andra juridiska personer.

Tabell 12.6 Sammanräknad inkomst i kr. per familj enligt loF, jordbrukare resp. företagare utan anställda 1976 1977 1978 1979 [980 1981

Jordbruk 45 300 51 800 58 400 62 300 69 400 _75 000 Trävarutillverkning 48 400 56 300 60 900 67 500 76 000 80 900 Byggnadsverksamhet 57 100 62 900 70 500 77 900 88 100 94 500 Detaljhandel 49 800 56 500 66 400 73 600 80 700 85 600 Åkeriägare 63 600 72 800 80 500 87 400 95 300 l01 100 Ägare av bilverkstad 45 500 52 800 60 300 66 600 71 200 77 600

Inkomstuppgifter förjordbruksföretag av olika storlek enligt storleksmåttet arbetsbehov mätt med standardtimmar i jordbruket redovisas i fig. 12.3. Uppgifterna härrör från de provbearbetningar av DU som inkomstgruppen låtit utföra. Vid dessa bearbetningar har endast medtagits företag som brukas av fysiska personer, vilket innebär att ca 3,5 °/o av företagen uteslutits.

-1 i 2. A i i .W A

/1,322; Inkomstmiål för jordbruket : SOUl984:86

Storleksmâttet standardtimmar i jordbruket avser ett företags standardiserade arbetsbehov inom växtodling och djurskötsel. Skogsbrukets arbetsbehov ingår ej i storleksmåttet. Redovisade nettointäkter och Sammanräknad inkomst avser samtliga brukare inkl. make/maka. Löner till anställd arbetskraft ingår ej. Dessa ökar i genomsnitt i betydelse med ökande företagsstorlek. Så gäller särskilt för företag inriktade på växtodling. Detta är en av förklaringarna till varför inkomsterna för växtodlingsföretagen inte ökar så mycket vid stigande företagsstorlek. Uppgifterna i tig. 12.3 avser riksområde l. För hela riket gäller att i de båda minsta storleksgrupperna (mindre än 800 timmar) återfinns 48 °/o och i de båda största (4 000 timmar och däröver) 5 °/0 av totala antalet företag i urvalet.

Fig. l2.3. Sammanräknad inkomst medförde/ning pâ nettointäkt avjordbrukxjfaslighet, tjänst och övrigt i riksomrâde I, storleksgrupper efter standardtimmar i jordbruket (DU 1982). kr. per företag

1000 kr 150-

E] Övrigt

140- Tjänst 130- Jordbruksfastighet

120-

100- F l l I 90- J l

70-

If//////////////////////A

60-

V///////////////////////////////I

50-

V///////////////////////////////////I

40-

30-4

20-

10- 0 I . 1- ;l ;i ;2; ;1;l:Ij Storlek - 400- 800- 1200- 1600- 2400- 3200- 4000- 4800- St. tim 399 799 1199 1599 2399 3199 3999 4799 —

Exkl anställd arbetskraft.

i i

SOU l984:86 Inkomstmål för jordbruket 329,.

Företag i storleksgrupperna l 200-3 999 timmar har i tab. 12.7 delats in i fyra produktionsinriktningar. Vid bestämning av produktionsinriktning för ett visst företag gäller att minst 67 % av arbetsbehovet vid företaget föreligger i de produktionsgrenar som hänförs till en viss produktionsinriktning. Till mjölkproduktion förs exempelvis även arbete med rekryteringsdjur och nödvändig vallodling. Företag med blandad produktion, som enligt dessa regler ej kan hänföras till någon av inriktningarna växtodling, mjölkproduktion eller övriga husdjur, har förts till gruppen blandat jordbruk.

Tabell 12.7 Nettointäkt av jordbruksfastighet och Sammanräknad inkomst i kr. per företag vid företag med olika driftsinriktningar i riksomráde 1, storleksgrupper efter standardtimmar i jordbruket (DU) Företagets Nettointäkt av jordbruks- Sammanräknad inkomst, storlek, fastighet, samtliga brukare samtliga brukare

standardtimmar i jordbruket 1980 1981 1982 1980 1981 1982 Växtodling

l 200- 1 599 48 300 47 300 46 300 87 600 89 800 99 200 l 600-2 399 53 700 55 600 56 200 99 200 ll2 700 117 900 2 400-3 199 59 500 59 700 67 100 106 500 117 400 137 400 3 200-3 999 60 600 57 000 63 700 108 800 1 19 600 123 000

Mjölkproduktion 1 200- l 599 20 000 22 600 23 500 60 600 62 600 61 200 l 600-2 399 36 300 35 400 41 000 57 000 63 100 70 200 2 400-3 199 56 700 54 300 61 800 75 400 81 900 89 100 3 200-3 999 62 500 61 900 63 800 86 600 86 600 95 500

Övriga husdjur

l 200- 1 599 22 200 25 000 27 200 68 000 72 500 70 500 l 600-2 399 38 400 37 100 35 100 75 600 76 600 82 600 2 400-3 199 52 800 54 900 58 500 76 300 87 400 92 700 3 200-3 999 66 900 64 600 73 700 87 000 95 600 103 600

Blandat jordbruk (övriga)

1 200- l 599 30 700 40 500 39 700 67 700 78 500 85 000 1 600-2 399 42 500 46 800 50 400 73 900 86 500 91 900 2 400-3 199 53 200 57 500 60 600 82 300 88 400 95 600 3 200-3 999 53 900 52 600 53 700 90 900 97 300 100 200 I Således exkl. anställd arbetskraft.

12.4 Differentierade stödformer

l2.4.l Produktpriser och inkomster

Den största delen av stödet till jordbruket Det ~ utgår via produktpriser. betalas således av konsumenterna i relation till deras konsumtion. En del

i =

”330 Inkomstmål för jordbruket sou 1984:86

j

av stödet utgår i form av livsmedelssubventioner. De prishöjningar som jordbruket f. n. erhåller två gånger per år utgår vanligen med lika stora belopp per kg resp. liter till samtliga producenter inom resp. produktionsgren. Som komplement till detta generella prisstöd förekommer dels särskilda prisstöd, dels andra stöd av både ekonomisk och social karaktär. Till de särskilda prisstöden hör leveranstillägget för mjölk och det differentierade pristillägget på fläsk. Även det s. k. Norrlandsstödet kan sägas socialföringå här. Till de övriga stöden hör ränte- och etableringsstöd, säkringsskydd, företagshälsovård samt avbytarverksamhet. Produktionsavgiften på ägg har samma effekt som ett differentierat prisstöd men är tekniskt konstruerad som en avgift. Vissa av dessa stöd betalas över statsbudgeten och bärs av det allmänna medan andra utgör omfördelningar inom jordbrukarkollektivet. Produktpriser och förändringar i dessa kan sägas ha både kortsiktiga och långsiktiga effekter på jordbrukarnas inkomster. På kort sikt kommer inkomsterna och inkomstfördelningen att direkt påverkas av förändrade På längre sikt kommer jordbrukarna att ta hänproduktpriser. syn till nya prisrelationer genom förändring av produktionen, vilket dels ånyo påverkar inkomster och inkomstfördelning, dels kan påverka produktions- och effektivitetsutvecklingen. Om produktpriserna direkt påverkar kommer även konsumtionsutvecklingen och konsumentpriserna därmed produktionsbalansen för produkterna i fråga att påverkas. Möj- \ z ligheterna torde vara små att med enbart priserna styra både produktion, konsumtion och jordbrukarnas inkomster i önskvärd riktning. För detta krävs mer än ett styrmedel. Vid lika stora produktpriser till samtliga producenter tenderar jordbruket att läggas ned inom områden med lägre avkastning och högre kostnader, t. ex. inom glesbygden. Prismekanismen styr således produktionen till områden med de bästa naturliga förutsättningarna för jordbruksproduktion. En sådan utveckling främjar en effektiv och rationell men kan komma i konflikt med sociala, regionala och beredproduktion skapsmässiga aspekter. Denna utveckling påverkar även produktionsbalansen. Jordbruksföretagen är beträffande produktionsinriktning och produktionsförutsättningar olika. Vid de flesta företag förekommer produktion av flera olika produkter. Varje produktionsgren förekommer både inom jordbruk som ger låga inkomster och jordbruk som ger höga inkomster. Detta innebär att särskilt prisstöd till en viss produkt kan ha en inkomstomfördelande effekt på inkomsterna från just denna produkt medan den omfördelande effekten på hela jordbrukarinkomsten för dem som har inkomster från denna produkt blir betydligt mindre. Det torde således för en enskild produkt krävas kraftiga särskilda prisstöd för att uppnå betydande effekter på fördelningen av de totala jordbrukarinkomsterna. Om inkomstskillnaderna bedöms vara för stora mellan olika produktionsgrenar, kan detta på kort sikt åtgärdas genom att höja de generella priserna kraftigare för vissa produkter. En sådan åtgärd får dock, som tidigare nämnts, direkta återverkningar på produktionen. Om andra

z

i i ‘ Inkomstmâl 331

för jordbruket

särskilda förhållanden ligger bakom inkomstskillnaderna, får särskilda stödformer tillgripas_ De särskilda stödformer som inom jordbruksprisregleringen hittills tillämpats kan indelas på följande sätt. El Stöd till eller avgifter för företag av viss storlek (t. ex. leveranstillägg på mjölk, avgifter resp. pristillägg inom ägg- och fläskproduktionen) Cl Stöd till vissa kategorier av jordbrukare (t. ex. ränte- och etableringsstöd) E] Stöd av regionalpolitisk karaktär (bl. a. det s. k. Norrlandsstödet) Cl Sociala stöd (t. ex. avbytarverksamhet, socialförsäkringsskydd och företagshälsovård)

Vid försök att främja en mera solidarisk inkomstpolitik och en bättre fördelning av det totala stödet inom jordbruksnäringen bör en bedömning göras El om nuvarande inkomst- och produktionsförhållanden inom jordbruket motiverar särskilda stödformer, D om nuvarande stödformer bör ändras (t. ex. genom att högre belopp avsätts, gränser ändras) eller “ E] om nya stödformer bör införas.

Vid bedömning av olika differentierade stödformer bör även hänsyn tas till andra jordbrukspolitiska mål. Effekterna för bl. a. rationaliseringsutvecklingen och produktionsbalansen samt de regionalpolitiska och beredskapsmässiga aspekterna bör därvid beaktas. En stödform som avses främja en solidarisk inkomstfördelning kan verka i negativ riktning på någon eller några av dessa faktorer. svårigheterna med att avväga en särskild stödform med hänsyn till olika mål kan exemplifieras med de förmodade effekterna av en förstärkning av stödet åt mjölkproducenter upp till en viss storlek. En sådan förstärkning kommer att minska inkomstskillnaden mellan jordbrukare med mjölkproduktion som huvudsaklig driftsinriktning och jordbrukare inriktade mot växtodling. Dock kan den, om inga andra åtgärder samtidigt vidtas, orsaka en höjning av mjölkproduktionen, vilket f. n. inte är önskvärt. Vidare kan en sådan förstärkning av stödet verka hämmande på effektivitetsutvecklingen genom att den motverkar en storleksrationalisering. Å andra sidan kan en förstärkning ge större möjligheter åt jordbrukare i glesbygden att bedriva jordbruk i kombination med annan verksamhet. Stödformerna inom jordbruksprisregleringen bör även bedömas mot bakgrund av de andra styrmedel som fmns för att påverka samhällsutvecklingen. Här kan särskilt nämnas sådana som är ett led i regionalpolitiken och som tar hänsyn till sysselsättningsaspekterna, såsom t. ex. olika former av lokaliseringsstöd. En grundläggande fråga i detta sammanhang är huruvida det kan anses vara lämpligt att via differentierade prisstöd försöka nå andra samhälleliga mål, såsom sociala, regionala samt beredskaps- och sysselsättningsmässiga.

332 lnkomstmål för jordbruket

12.4.2 Särskilda prisstöd m.

Den avgjort största delen av stödet till jordbruket ges via produktpriserna och bärs direkt av konsumenterna i relation till deras konsumtion. De prishöjningar somjordbruket erhåller - f. n. två gånger om året —— utgår som nämnts vanligen med lika stora belopp per kg resp. liter till samtliga producenter inom resp. produktionsgren. I vissa situationer är detta generella stöd dock ej tillräckligt för att vissa kategorier av brukare skall kunna uppnå en tillfredsställande lönsamhets- och inkomstnivå. Det har därför ansetts nödvändigt att också använda olika slag av differentierade prisstöd. Vissa prisstöd riktas till företag av viss storlek. Eftersom prisstödet till jordbruket i huvudsak utgår i form av lika höga priser till samtliga jordbrukare blir inkomsten starkt relaterad till produktionsvolymen. För att uppnå en acceptabel inkomstnivå för producenter med mindre enheter kan därför ett behov finnas av att stödja vissa mindre företag. Vidare kan särskilda prisstöd utjämna de genomsnittliga inkomsterna mellan företag med olika produktionsinriktningar. För att belysa inkomstförhållandena vid olika produktionsgrenar har en bearbetning av inkomststatistiken på jordbruksområdet genomförts. Därvid har jordbruksföretagen indelats efter storlek. Som storleksmått har använts antalet standardtimmar vid företaget i fråga (se avsnitt 12.3). Bearbetningen visar att år 1982 var för storleksgrupperna upp till 2 400 standardtimmar de genomsnittliga inkomsterna från jordbruk vid företag med inriktning på mjölkproduktion och övriga husdjur betydligt lägre än vid företag med växtodling (se tab. 12.7). Bland företagen med ett högre antal standardtimmar kan inga genomsnittliga inkomstskillnader märkas. Vid bedömning av dessa förhållanden bör hänsyn tas till att jordbrukarnas egna kapital torde vara större vid växtodlingsföretagen. Kraftigare generella prishöjningar på animalier än på vegetabilier skulle totalt sett inte kunna utjämna inkomstskillnaderna mellan företag med inriktning på mjölkproduktion och övriga husdjur å ena sidan och företag med växtodling å andra sidan. Samtidigt som inkomsterna med detta förfarande skulle utjämnas i de mindre storleksgrupperna skulle motsvarande inkomstskillnader i stället uppstå i de större storleksgrupperna. För att erhålla mindre inkomstskillnader mellan vissa storleksgrupper kan därför differentierade prisstöd behöva tillgripas. F. n. finns särskilda prisstöd för mjölk och fläsk riktade till vissa producentgrupper. En utvärdering av leveranstillägget på mjölk har visat att jämfört med en situation, där ett generellt örespäslag på mjölk hade tillämpats i stället för leveranstillägg till vissa mjölkproducenter, fick företagare med jordbrukarinkomster under 80 000 kr. i genomsnitt knappt l 000 kr. högre mjölkinkomster genom leveranstillägget och företagare med jordbrukarinkomster över 100 000 kr. drygt l 000 kr. lägre inkomster. Pristillägget på slaktsvin infördes i produktionsbegränsande och inte i inkomstomfördelande syfte. Dess effekt på fördelningen av de totala jordbrukarinkomsterna är liten. De båda nämnda stödformerna torde kunna användas för att inom vissa storleksgrupper, mätt med antalet standardtimmar, minska in-

v

lnkomstmâl för jordbruket 333

komstskillnaderna mellan producenter av mjölk och fläsk å ena sidan och växtodlare å andra sidan. En större effekt för de något mindre producenterna erhålls därvid om stöden ändras något. Detta kan göras genom att i leveranstillägget för mjölk höja grundbeloppet och genom att låta tillägget snabbare trappas av vid ökad produktion. Även en höjning av lägsta månadsleverans för erhållande av leveranstillägg skulle verka i denna riktning. För fläskproducenter skulle större inkomstutjämning erhållas om den gräns där pristillägget upphör sätts lägre och storleken av pristillägget samtidigt höjs. För att erhålla betydande effekter på fördelningen av jordbrukarinkomsterna torde kraftiga förändringar av de båda prisstöden få tillgripas. Vid bedömning av effekten av prisstöd för att påverka inkomsterna bör även hänsyn tas till att en stor del avjordbrukarhushållens inkomster kommer från annan verksamhet. Det kan här nämnas att förjordbrukarhushåll med upp till 2 400 standardtimmar kommeri genomsnitt 50-60 0/o av de totala inkomsterna från andra inkomstkällor. Fördelningen av hushållens totala inkomster påverkas därför i betydligt mindre grad än jordbrukarinkomsterna. För de jordbrukare som har sin huvudsakliga inom - och som svarar för en relativt stor sysselsättning jordbruket andel av den totala - är naturligtvis av större produktionen priset betydelse för inkomsterna. Den nämnda förändringen av leveranstillägget kan även innebära att heltidsarbetande inom jordbruket med stora mjölkkobesättningar eller stor fläskproduktion inte erhåller någon inkomstförstärkning. Däremot kan en deltidsarbetande inom jordbruket erhålla inkomstförstärkning, även om dennes arbetsinkomst på grund av inkomsten från annan verksamhet är större. De nämnda åtgärderna torde således på kort sikt kunna förändra fördelningen avjordbruksinkomsterna. På längre sikt kan dock jordbrukarna, som tidigare nämnts, komma att ta hänsyn till nya prisrelationer genom förändring av produktionen, vilket ånyo påverkar inkomster och inkomstfördelning. Kraftiga förändringar av prisstöden kan även hålla tillbaka en önskvärd storleksrationalisering, vilket kan verka i negativ riktning på effektivitetsutvecklingen ijordbruket. Även produktionsbalansen kan påverkas, då de nämnda prisstödsförändringarna kan uppmuntra produktion upp till viss storlek av de aktuella produkterna, i detta fall mjölk och fläsk. Av det föregående framgår att de särskilda prisstödens långsiktiga effekter på inkomstfördelningen är svåra att bedöma och att prisstöden kan ge negativa effekter på andra jordbrukspolitiska mål. Det bör även nämnas att beräkningarna baseras på genomsnittliga förhållanden och inkomster, varför effekter av prisstödsförändringar på rationella jordbruk inte kan bedömas. Prisregleringsgruppen har funnit att det nuvarande leveranstillägget för mjölk har liten effekt när det gäller inkomstomfördelningen. För de mindre mjölkproducenterna har dock stödet viss betydelse. Eftersom tillägget utgör en relativt liten del av mjölkproducenternas totala intäkter har gruppen bedömt att dess effekt på produktionen är ringa. Enligt tillgänglig statistik synes inkomsterna för vissa mjölkproducenter vara

förjordbruket

334 I nkomstmâl

något lägre än vad som gäller i andra produktionsinriktningar. Att i någon större utsträckning kunna förbättra inkomsterna för dessa pro-

ducenter har bedömts som svårt, eftersom det skulle kräva relativt stora

förändringar av de belopp och skalor som nu tillämpas. En sådan kraftig förändring skulle kunna öka mjölkproduktionen, vilket i nuvarande balansläge inte bedöms som önskvärt.

Den differentierade produktionsavgiften på ägg och det differentierade

pristillägget påfläsk har i första hand tillkommit för att begränsa utbygg› naden av stora enheter. Avgifterna och tilläggen har vid nuvarande - — nivåer särskilt när det gäller fläskproduktionen obetydlig effekt på inkomstfördelningen. Utvärdering av ifrågavarande tillägg och avgifter vad gäller deras effekter i fråga om att begränsa utbyggnaden av stora enheter, m. m. behandlas i kap. l5.

12.4.3 Andra stödformer

Vissa av stöden inom jordbrukspolitiken riktas till grupper, som i ekonomiskt hänseende är särskilt utsatta. Sådana stöd är Norrlandsstödet, s. k. lån med uppskjuten ränta samt ränte- och etableringsstöden. Dessa är direkta ekonomiska stöd. Kommittén behandlar Norrlandsstödet i kap. 14. Som en följd av ett allt större behov av eget kapital i samband med nyetablering beslutade riksdagen 1978 om att införa stödformen lån med ränta. Den nya låneformen infördes på förslag av 1972 års uppskjuten jordbruksutredning. Lånet syftar till att minska behovet av eget kapital för att personer med i övrigt goda förutsättningar skall kunna etablera sig som jordbrukare. Länets konstruktion innebär att räntan under de fem första åren läggs till kapitalskulden, som därmed ökar. Därefter erläggs ränta på hela den ackumulerade kapitalskulden. Efter en amorteringsfri tid på högst fem år, räknat från det år då låntagaren påbörjar räntebetalningen, sker amortering vanligen efter en 15-årig amorteringsplan. Låneformen, som i första hand är avsedd för finansiering av driftskapital i samband med förvärv av en fastighet, möjliggör en omfördelning av kapitalutgifterna i tiden. Stödformen har utnyttjats i mycket begränsad utsträckning. Totalt har endast beviljats 91 lån till ett ursprungligt belopp av knappt 13 milj. kr. Detta innebär ca 140 000 kr. per företag. Största antalet lån finns i Norrbottens län, 29. Sammanlagt har 44 lån (48%) beviljats i norra Sverige. De flesta lånen, 56, har lyfts under åren 1979 och 1980. För dessa lån kommer därmed räntebetalningen att påbörjas 1984 resp. 1985. Låneformen utarbetades och infördes vid en tid med betydligt lägre räntenivå än som kommit att råda under den period stödet hittills har tillämpats. I de ursprungliga kalkylexemplen räknades med en lâneränta på 8 %. I praktiken har de flesta lånen beviljats med en ränta på 12-13 %. Ett lån på l00 000 kr. skulle efter fem år, enligt reglerna för lån med uppskjuten ränta, ha vuxit till 142 000 kr. vid 8 %. Motsvarande siffra vid 13 % räntenivá blir 188 000 kr. Den höjda räntenivån har självfallet också påverkat kapitalutgifterna för företagens övriga län. För att syftet

i

lnkomstmâl för jordbruket 335

med lånet skulle kunna uppnås förutsattes dessutom en ökning av fastighetspriserna i takt med inflationen samt en balanserad pris- och kostnadsutveckling inom jordbruket. Fastighetsprisnivån har fr. 0. m. år 1978 varit sjunkande. Pris- och kostnadsutvecklingen har dessutom un- “ der 1980-talet varit relativt ogynnsam. Mot bakgrund av den beskrivna utvecklingen hemställde lantbruksstyrelsen i januari 1984 hos regeringen om bemyndigande att medge ändring av ränte- och amorteringsvillkor eller befrielse från återbetalningsskyldighet för lån med uppskjuten ränta. Hemställan baserades på styrelsens bedömning att en skuldminskning för de berörda låntagarna i många fall var den enda möjligheten för att företagen skulle kunna klara sig. Framställningen till regeringen har nu resulterat i att lantbruksstyrelsen får medge sådan ändring av ränte- och amorteringsvillkoren. Det kan således konstateras att stödformen lån med uppskjuten ränta har kommit till användning i mycket begränsad omfattning. Med hänsyn till bl. a. ränteutvecklingen har stödformen inte kunnat uppfylla det avsedda syftet. Räntestöder är ett särskilt stöd som utgår till jordbrukare med särskilt höga räntekostnader. Räntekostnaden är för jordbrukaren en kostnad som skiljer sig från de flesta andra produktionskostnader genom att höga räntekostnader vanligen inte motsvaras av en högre produktion. Under perioder med räntehöjningar kommer därför jordbrukare med höga kostnader för lånat kapital inte att genom generellt prisstöd erhålla full kompensation för dessa kostnader. Räntestödet, som infördes till följd av de mycket starka räntehöjningarna i slutet av 1970-talet, har utvärderats av lantbruksstyrelsenl. Detta stöd håller nu på att avvecklas. Av dejordbruksföretag (ca 2 600) som år 1982 erhöll särskilt räntestöd ansågs i utvärderingen ca S0 % ha förutsättningar att klara sin situation, ca 15 0/0 inte ha sådana förutsättningar på sikt och ca 35 % ha möjligheter att med vissa insatser kunna utvecklas positivt. För företagen i den senare gruppen ansågs en ökad skuldbelastning i vissa fall kunna komma att medföra problem, varför det kunde finnas anledning att diskutera en avskrivning av stödbeloppen eller ett senareläggande av återbetalningen. Flera av företagen ansågs även fortsättningsvis ha behov av stöd, varför det även kunde diskuteras att förlänga stödformens giltighetstid för vissa företag. En viktig faktor för att företagen skulle kunna utvecklas positivt ansågs vara att effektiviteten förbättras, t. ex. genom budget- och resultatuppföljning. Därför ansågs rådgivningsverksamhet vara mycket angelägen. Etableringsstödet infördes år 1982 och avsåg att underlätta etablering för lantbrukare utan stort kapital. svårigheterna för sådana lantbrukare att etablera sig torde i stort sett kvarstå, vilket talar för att stödformen t. v. bibehålls. Vad som skulle tala mot ett bibehållande är att det i l Utvärdering av ränte_ nuvarande överskottsläge kan vara motiverat att begränsa produktionen stödet, Lantbruksstyreloch att etableringar därför På grund av den korta tid Sens Meddelanden ej bör underlättas. - - -- - -- t bl 1981:2. Högt skuldsatta a eringss 0 et utgått t--d h ar n gon egentlig å utvärdering annu in e t

:og-t:

jordbruk_ En uppfölj_ I _ __ __ _ _ ning av räntestödet. Bland alternativa former for att stodja nyetablerade jordbrukare kan Lamb,-ukssfy,-e|5en5

nämnas ett införande av någon form av etableringskonto, till vilket per- Meddelanden 1984:5. I

i *

336 Inkømstmâl jordbruket sou 1984:86 för

soner skulle kunna avsätta obeskattade belopp, vilka sedan används i samband med inköp av jordbruksfastighet. Detta skulle innebära en stimulans åt den enskilde att generera eget (start-)kapital. Om inte de till etableringskontot avsatta beloppen används inom viss tid skulle de återgå till beskattning. En sådan åtgärd skulle emellertid förutsätta att skattelagstiftningen ändras och av rättviseskäl utsträcks till att gälla även andra småföretagargrupper. lnnan ställning kan tas till ett eventuellt etableringskonto måste frågan utredas ytterligare. Det finns även andra alternativ till stöd genom priser på produkter som kan diskuteras. Vid lika produktpriser och lika ändringar av dessa kommer inkomsterna för jordbrukare inom områden med sämre naturatt bli allt lägre i förhållande till inkomsterna inom liga förutsättningar områden med högre hektaravkastning. Detta beror på att den över tiden allt intensivare produktionen har lett fram till allt högre arealberoende kostnader, vilka inte påverkas av produktionsresultatet. Ett alternativ till de existerande stödformerna för att minska inkomstskillnaderna mellan regioner med olika produktionsförutsättningar är att införa en arealbunden produktionskøsmadsersärtning. Denna skulle per arealenhet brukad mark. Samtidigt sänks utgå med ett visst belopp produktpriserna så mycket att sektorns totala intäkter vid nuvarande blir oförändrad. Frågan om en arealersättning som produktionsvolym till eller ersättning för allmänt prisstöd har analyserats och komplement prövats av 1960 och 1972 års jordbruksutredningar. De föreslog dock att arealersättning inte skulle införas. Det är svårt att bedöma effekterna av att nu införa en arealkostnadsutan mer ingående analyser. Förändringarna ijordbruket har ersättning varit mycket stora sedan föregående analyser utfördes. Svårigheterna avser bl. a. effekterna på inkomstfördelning och -utveckling på längre sikt samt på den brukade arealen och produktionsutvecklingen till följd av ändrad användning av rörliga produktionsmedel såsom handelsgödsel. Det kan även nämnas att införandet av en arealkostnadsersättning torde kräva en omfattande kontroll av de statistiska uppgifter som lämnas för administration av denna stödform. Vidare kan det vara svårt att att finansiera en arealkostnadsersättning. Detta

finna möjligheter

talar mot att en arealkostnadsersättning nu införs. Man kan också diskutera åtgärder för att stödja jordbrukare som kan anses vara särskilt utsatta av främst andra skäl än ekonomiska. F. n. finns olika sådana sociala stöd, såsom stöd till avbytarverksamheten, socialförsäkringsskyddet och företagshälsovården. Skäl för införande av sociala stöd kan vara arbetsförhållanden inom vissa produktionsgrenar. Särskilt inom mjölkproduktionen är bundenheten stor, och det är förenat med stora svårigheter för jordbrukaren att kunna ta sig en längre ledighet utan att detta känns som en stor ekonomisk uppoffring, även om tillgång finns till den s. k. avbytartjänsten. Om bundenheten vid produktionen utgör en stor belastning, kan denna lindras på olika sätt. Detta torde dock endast kunna uppnås genom en ekonomisk insats av den enskilde jordbrukaren eller hela jordbrukarkollektivet. En metod, som skulle kunna minska bundenheten för den enskilde jordbrukaren, är att kollektivt avsätta ett visst

i i

sou 1984:86 lnkomsrmålför jordbruket 337

till en viss grupp av jordbrukare. Detta därefter användas så

belopp kan

att jordbrukare vars produktionsinriktning medför viss bundenhet får möjlighet att ta ut en längre sammanhängande ledighet utan att han särskilt behöver bekosta detta. De jordbrukare som inte använder sig av denna möjlighet får ingen särskild ekonomisk gottgörelse. l tab. 12.8 har sammanställts nu utgående differentierade stödformer samt sättet för finansieringen.

Tabell 12.8 Sammanställning över anvisade eller beräknade belopp för 1983/84 avseende olika differentierade stödformer m. m. Milj. kr. Via statsbudgeten l Stöd till jordbruket i norra Sverige - det s. k. Norrlandsstödet 273 Via statsbudgeten i stället för prishöjning

Via kollektiv omfördelning

Dessa stödformer berörs inte närmare.

12.5 och

Överväganden förslag

Enligt 1984 års riksdagsbeslut om vissa livsmedelspolitiska frågor skall som inkomstmål för jordbrukarna gälla att dessa får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. lnkomstmålet avser enligt riksdagsbeslutet i första hand heltidssysselsatta vid rationellt drivna jordbruksföretag. Det gäller i alla delar av landet. Ett omfattande arbete har under åren lagts ned på att analysera jordbrukarnas inkomst- och levnadsstandard och jämföra denna med andra gruppers. svårigheterna är dock mycket stora, såväl metodmässigt som i fråga om urval av statistiskt material. Den analys av jordbrukarnas inkomster som redovisats för kommittén ger inte heller någon entydig bild av jordbrukarnas inkomster och levnadsstandard i relation till andra gruppers. Huruvida inkomstmålet uppfyllts eller ej kan heller enligt kommitténs uppfattning aldrig exakt fastställas. Det blir här endast fråga v om översiktliga och fortlöpande avstämningar dels gentemot andra yr- i kesgrupper, dels mellan olikajordbrukarkategorier. Dessa bedömningar kan endast ske i efterhand när material föreligger. De bör då avse en följd av år som bör ses i ett sammanhang. I kommitténs direktiv anges att näringen själv måste bära kostnaderna

22 - .Iordbruks och livsmedelspolitik

338 lnkomstmâl för jordbruket sou 1984:86 .

för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Som

framgår av redovisningen påverkas jordbrukarnas inkomster av export-

kostnaderna för överskotten. Vid inkomstjämförelser måste hänsyn därför tas till att jordbruket skall bära kostnaderna för produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Detta innebär att jordbrukarens inkomster kan vara lägre än jämförelsegruppernas på grund av exportkostnader. Lämplig korrigering av exportkostnadens- inverkan på inkomsten bör därför göras för här aktuella inkomstjämförelser. I kap. l l har storleken på den samhällsekonomiskt motiverade produktionen deñnierats för olika produktomräden. Vad kommittén anfört rörande samhällets delansvar för överproduktionen av spannmål bör på lämpligt tekniskt sätt beaktas. Eftersom de heltidssysselsatta jordbrukarna genomsnittligt har ett så betydande kapital att deras inkomster vid beräkningar inom kompensationssystemets ram blir en restpost som kan bedömas på olika sätt, är deras inkomster svåra att jämföra med löntagares. Det är därför enligt kommitténs mening angeläget att ytterligare material kan tas fram som belyser jordbrukarnas inkomster jämförda med olika andra småföretagargruppers. Härvid bör också prövas möjligheterna att utföra s. k. typgårdsberäkningar (modelljordbruk). Det material som finns tillgängligt förjämförelser mellan jordbrukare och andra företagargrupper är till vissa delar bristfälligt. svårigheterna att utöka materialet så att rättvisandejämförelser kan utföras är betydande. Emellertid anser kommittén att medel inom SCB och lantbruksekonomiska samarbetsnämnden bör avsättas för fortsatt metodutveckling. När det gäller särskilda stödformer till olika jordbrukargrupper konstaterar kommittén att leveranstillâgget för mjölk är av viss betydelse för mindre producenter. Det bör därför behållas t. v. Däremot finns det med hänsyn till överskottsläget i fråga om mjölk - inte anledning att nu höja stödbeloppen. Lån med uppskjuten ränta är en stödform som har kommit till användning i mycket begränsad omfattning. Stödformen har bl. a. med hänsyn till ränte- och fastighetsprisutvecklingen visat sig inte lösa problemen. Kommittén anser att stödformen lån med uppskjuten ränta bör avvecklas. Räntestädet är under avveckling. Etableringsstödet har endast funnits sedan l982. Behov av ett stöd till nyetablerade torde föreligga även framöver. Stödet bör dock enligt kommitténs uppfattning nu utvärderas, varefter en prövning kan ske om det bör kvarstå och också av formerna för stödet. Kommittén vill i detta sammanhang särskilt peka på den utsatta situation som vissa nyetablerade och högt skuldsatta jordbrukare befinner sig i. För att åstadkomma en nödvändig förbättring för dessa kategorier jordbrukare bör övervägas om möjligheterna till finansiell rekonstruktion av företagen kan ökas ytterligare. Problemen är enligt kommitténs mening av en sådan omfattning att det därutöver är angeläget att det snarast görs en särskild översyn av de utsatta jordbrukarnas situa-

tion. Översynen bör även omfatta hur man i framtiden med risk för

stigande kapitalkostnader skall få till stånd en nyetablering utan att den som etablerar sig har ett mycket stort eget kapital.

lnkomstmål för jordbruket 339

De sociala stödformerna, stödet till avbytarverksamheten, socialförsäkringsskyddet och företagshälsovården, är enligt kommitténs mening angelägna. De bör därför kvarstå även i fortsättningen. v Kommittén har också diskuterat möjligheten att ge stöd till jordbrukare som är mycket bundna, t. ex. mjölkproducenter, så att dessa kan ta ut längre sammanhängande ledighet. Ett sådant stöd torde dock enligt kommitténs mening få ges genom en omfördelning mellan olika jordbrukargrupper. Kommittén anser att det bör ankomma på berörda parter i jordbruksprisöverläggningarna att vid behov ta upp frågan om ett sådant stöd.

34l

13 Industri- och handelsleden i

livsmedelskedjan

I detta kapitel redovisas beskrivningar, analyser och slutsatser avseende livsmedelskedjans handels- och industriled. Kommittén har låtit en särskild analysera dessa frågor. Gruppen har redovisat sina expertgrupp

och förslag i en särskild rapport‘. Det följande bygger i

synpunkter huvudsak på gruppens analyser. Statistiska uppgifter om livsmedelsindustrin och handeln presenteras i kap. 5 i samband med att de olika leden i livsmedelskedjan beskrivs. Där redovisas också hur konsumenternas utgifter för olika livsmedel fördelar sig på olika led i livsmedelskedjan. Kap. 13 innehåller i första hand analyser av effektivitet och funktionsförmåga hos livsmedelssystemets handels- och industriled.

13.1 Industri- och i

handelsfrågornas behandling

direktiven

l direktiven till livsmedelskommittén understryks att jordbrukspolitiken bör sättas in i ett vidare sammanhang, nämligen i ett livsmedelspolitiskt perspektiv. Alla delarna av livsmedelskedjan påverkar de slutliga konpå livsmedel. Leden är också beroende av varandra. sumentpriserna Detta är några av skälen till att livsmedelsindustrin och -handeln ägnats en betydande uppmärksamhet i kommitténs arbete.

13.l.l I direktiven berörda delområden

En rad delområden behandlas i direktiven. Detta har påverkat hur analyserna av industri- och handelsleden lagts upp. Således understryks den betydelse olika led har för den totala sysselsättningen liksom betydelsen från beredskapssynpunkt. När det gäller strukturen inom industrin och handeln pekar direktiven främst på tendenserna till ägarkoncentration och koncentration till större anläggningar. Två grupper av företag nämns särskilt i kommitténs direktiv. Den 1983 års livsmedels- . första gruppen är de lantbrukskooperativa företagen. Dessa har en starkt kommitté. Rapport fråni dominerande ställning inom betydande delar av livsmedelssystemet. Ett expertgruppen för insom i första hand berör de lantbrukskooperativa företagen, är dustri- och handelsfråproblem, frågan om hur en öppen redovisning av de olika ledens kostnader och gor (Ds Jo 1984:13)

342 Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan SOU I984:86

intäkter skall kunna åstadkommas. Den andra gruppen är de multinationella företagen. Enligt direktiven skall den roll de spelar för utvecklingen inom livsmedelssystemet belysas. Livsmedlens kvalité och deras betydelse för folkhälsan är också enligt direktiven ett viktigt område som livsmedelskommittén skall belysa. Dessa frågor behandlar kommittén särskilt i kap. 7 och 8. Eftersom industrin och handeln har betydelse för kvalitetsfrågorna påverkar de emellertid också analysen av förhållandena inom livsmedelssystemets handels- och industriled.

l3.l.2 Inriktningen av arbetet avseende handels- och

industrifrågorna

För att få svar på frågan hur förhållandena inom industrin och handeln påverkar livsmedelspriserna är det viktigt att försöka belysa hur effektiva dessa led är i sin verksamhet. Effektivitet är emellertid inte enbart en fråga om produktion och distribution till låga kostnader. Det är också en fråga om att varor och tjänster skall vara väl anpassade till konsumenternas behov och önskemål. Effektivitet i industrin och handeln blir därigenom också en fråga om livsmedlens kvalité. Företagen styrs mot effektivitet i första hand genom konkurrens. Olika samhällsåtgärder har också betydelse. Hur företagens styrs blir därför tillsammans med effektiviteten centrala att belysa. frågor Belysningen av industrins och handelns betydelse för livsmedelspriserna och produkternas kvalité har genomförts som en bred utvärdering av dessa led. I den har också övriga i direktiven särskilt omnämnda delproblem kunnat tas in. industrin och handeln inom livsmedelssystemet omfattar företag och verksamheter av mångskiftande karaktär spridda över hela landet. En detaljanalys av varje sådan form av verksamhet skulle bli mycket omfattande. Det har därför varit naturligt att i första hand inrikta analysen på frågor av övergripande och principiell karaktär. Utvärderingar av specifika delområden kräver i allmänhet mer detaljerade analyser. En utgångspunkt för utvärderingen har varit de krav och önskemål som olika intressenter kan antas rikta mot industrin och handeln inom livsmedelssystemet.

l3.l.3 Intressenterna och deras krav och önskemål

Viktiga intressenter inom livsmedelssystemets handels- och industriled är konsumenterna, företagen och de sysselsatta i företagen. Jordbrukarna är också en viktig intressegrupp som åtminstone i vissa avseenden kan räknas till företagen.

13. l .3.l Konsumenterna

Huvudsyftet med nästan all produktion är att den skall möjliggöra någon form av konsumtion. Det är därför naturligt att inom livsmedelssystemet först behandla konsumenterna.

i

SOU l984z86 Industri- och handelsleden Iivsmedelskedjan 343

Fig. 13.1. Viktiga intressenter i livsmedelssystemet

Konsumenterna

Företagen

Samhällsåtgärder som uttryck för intressentönskemål

Konsumenternas krav och önskemål är kort uttryckt att de vill ha att köpa bra produkter till låga kostnader. Försöker man möjligheter precisera närmare vad detta innebär finner man att det är mycket som en sådan till synes enkel formulering. Systemet som döljer sig bakom helhet måste i rimlig utsträckning beakta alla olika konsumentgruppers mer eller mindre specifika behov och önskemål. Möjligheten att köpa en viss vara till låga kostnader innebär inte bara att den måste finnas till salu till lågt pris. Konsumenterna måste också kunna få tag på den just när den behövs och kunna frakta hem den till den plats där den ska konsumeras utan alltför stora egna uppoffringar. Handeln måste kunna göra varorna lätt tillgängliga för alla konsumenter. Däri ligger handelns mest centrala uppgift i Iivsmedelskedjan. Det är emellertid inte bara varorna själva som skall vara lätt tillgängliga. För att kunna göra bra köp måste konsumenterna också ha information om vilka varor som finns, var de finns, vilka egenskaper de har och vilka priser olika säljare tar ut för varorna. Informationen måste också finnas i sådana former att konsumenterna har möjlighet att tillgodogöra sig den utan stora egna uppoffringar. Några ytterligare krav och önskemål som konsumenterna kan ha på livsmedelssystemet redovisas i det följande. Ett första uppmärksammat område är de enskilda varornas kvalité. Det är här frågan om i vilken utsträckning det finns varor som även vid normal användning medför hälsorisker. Mer generellt kan man ställa frågan om en allt mer långtgående av livsmedelsprodukter verkligen leder till att produkterna blir förädling bättre. , En variationsrikedom i utbudet av produkter behövs för att tillgodose enskilda konsumenters önskemål om omväxling och variation. En fråga här är om sådana önskemål i rimlig utsträckning tillgodoses över hela landet. För att konsumenterna skall kunna köpa bra produkter till låga priser är det en förutsättning att produktion och distribution sker på ett sådant

344 lndusrri- och handelsleden i

livsmedelskedjan

sätt att kostnaderna inte blir onödigt höga. En annan viktig fråga är därvid om livsmedelssystemet som helhet rationaliseras och effektiviseras i tillräckligt snabb takt.

13. l .3.2 Företagen

Andra huvudaktörer inom livsmedelskedjan är ett stort antal företag av olika slag. Ett grundläggande krav som företagen kan rikta mot systemet är att man skall få chansen att arbeta på samma villkor som konkurrenterna. Inte heller detta är emellertid ett krav som man utan vidare kan få tillgodosett fullt ut. Företag som redan byggt upp en stark position åt sig inom ett område arbetar under helt andra förutsättningar än små företag som försöker tränga sig in på en marknad. Till spelets regler i en marknadsekonomi hör att den som genom skicklighet skaffat sig en stark position på en marknad även i fortsättningen får ett övertag över konkurrenterna. Krav på konkurrens på lika villkor innebär också krav på största möjliga konkurrensneutralitet i de ingripanden som görs av samhälleliga organ. Det kan finnas anledning att undersöka om brister i sådana avseenden föreligger. Ett annat problem som det kan finnas anledning att ta upp till diskussion är det inflytande som de stora blocken inom handeln kan ha på konkurrensförhållandena inom producentledet. För detaljhandelsföretagen är det viktigt att en konkurrensneutralitet upprätthålls mellan konsumentkooperativ och enskild handel och att inte heller verksamheten försvåras för de butiker som verkar utanför de stora blocken. En fråga av stor betydelse för både industri- och handelsföretag är vilka konsekvenser den pågående datoriseringen inom handeln får på relationerna mellan handeln och industrin..

13. 1.3.3 Sysselsatta

Vid sidan om företagen som sådana bör deras personal uppfattas som betydelsefulla intressenteri livsmedelskedjan. sysselsättningen tenderar bli en huvudfråga för arbetstagarna. Andra betydelsefulla intresseområden är lönen och de ekonomiska förutsättningarna för företagen att erbjuda anställningsformer motsvarande dem som gäller i andra sysselsättningar. Ytterligare intresseområden är arbetsmiljö och inflytande i företagens beslutsfattande.

l3.l.3.4 Samhällsåtgärder som uttryck för intressentönskemâl

Krav och önskemål från olika intressenter har tagit sig uttryck i olika samhällsåtgärder som påverkar industrin och handeln. Jordbrukspolitiken är här ett exempel. Den syftar till att konsumenterna skall få bra produkter till rimliga priser och ge en tillfredsställande livsmedelsförsörjning i händelse av krig och avspärrning. Den innefattar också öns-

“

lndusrri- och handelsleden i livsmedelskédjan 345

kemål från jordbruksföretagens sida. Jordbrukspolitiken ställer krav på att handeln och industrin skall fungera på ett sådant sätt att jordbruket får tillgång till förnödenheter av olika slag och avsättningsmöjligheter för sina produkter. Konsumentpolitiken och livsmedelslagstiftningen är inriktad på att framför allt tillgodose konsumenternas krav på att kunna köpa bra och säkra livsmedel. Den siktar också till att de skall få tillgång till god och vederhäftig information om dessa livsmedel. Arbetsmarknads- och regionalpolitiska åtgärder berör framför allt sysselsättningen, och innefattar arbetstagarnas krav och önskemål i förhållande till bl. a. industrin och handeln inom livsmedelssystemet. De delar av konkurrenspolitiken som här är av intresse är mer inriktade på funktionsförmågan inom livsmedelssystemets industri- och handelsled än på specifika krav och önskemål från intressenternas sida. Bakomliggande syften är emellertid främst att tillgodose konsumentönskemålet om tillgång till bra varor och tjänster till låga priser. Att skapa konkurrens på lika villkor för företagen inom systemets olika delar är ett medel att nå ett sådant syfte. Det är också ett klart önskemål från flertalet företag inom systemet.

13.2 Principiella synpunkter på livsmedelssystemets styrning

Livsmedelsindustrin och handeln med livsmedel påverkas på många

olika sätt av olika samhälleliga åtgärder. lnom ramen för de gränser och förutsättningar som dessa åtgärder leder till beslutar de individuella företagen själva hur de skall handla. Sett från samhällssynpunkt är det konkurrensen och olika former av marknadsmekanismer som skall styra företagens handlande så att olika intressenters krav och önskemål blir tillgodosedda. Kooperativ samverkan mellan såväl producenter som konsumenter får ses som ett naturligt och positivt inslag i vårt ekonomiska system.

l3.2.l Livsmedelskedjan som ett system

Livsmedelskedjan kan som redovisas i kap. 5 uppfattas som ett system, livsmedelssystemet. I stort förändras detta system mycket långsamt. Livsmedelssystemets struktur är trots detta idag i många avseenden väsentligt annorlunda än vad den var för 5, 10 eller 20 år sedan. Att förstå hur livsmedelssystemet fungerar är i första hand en fråga om att förstå dess förändringsmekanismer. En sådan förståelse är också en förutsättning för att man ska kunna förutsäga den framtida utvecklingen och medvetet påverka den i önskad riktning. En viktig del av de förändringar som sker inom livsmedelssystemet är åtgärder från företags sida som går utöver vad den relativt rutinmässiga dagliga skötseln av företagen innebär. Det innebär att incitamenten till att genomföra sådana förändringar måste tillmätas stor betydelse. Incitamenten har karaktären både av hot och möjligheter.

i

lndustri- och fhandelsleden i livsmedelskjedjanv

_ 346

Hoten kommer framför allt från risken att förlora köpare. Köpare eller försäljningsvolym kan man förlora om behovet av de produkter man arbetar med minskar eller försvinner. Alla företag är i större eller mindre utsträckning utsatta för hot om att förlora köpare och försäljningsvolym på grund av att andra företag lockar över köpare. Styrkan i dessa hot från köparsidan, som utgör en väsentlig del av det konkurrenstryck som riktas mot ett företag, beror på de valmöjligheter som köparna har. Finns det flera säljare av samma produkt eller produkter som köparna uppfattar som utbytbara mot varandra tenderar hoten att bli starka och därmed konkurrenstrycket starkt. Finns det inga närliggande alternativ sett från köparsynpunkt blir hotet och konkurrenstrycket svagt. Hoten från ett företags omgivning och därmed konkurrenstrycket är således en viktig faktor när det gäller att skapa incitament till förändringar och när det gäller att fortplanta förändringar i livsmedelssystemet. Förekomsten av hot mot företagspositioner inom livsmedelssystemet \ är dock inte den enda faktor som förändrar systemet. Vad som sätter igång olika utvecklingsprocesser är snarare de möjligheter som finns för företag att nå för dem själva viktiga mål genom aktiva åtgärder som leder till förändringar i systemet. Möjligheten att öka vinsten genom förbättrade produktionsmetoder och introduktion av nya produkter skapar självfallet incitament till förnyelse. Att enbart arbeta för att kunna behålla uppnådda positioner är sällan lika stimulerande. . Hot och möjligheter som skapar incitament till aktiva förändringsåtgärder från företagens sida och leder till ett naturligt urval bland företag och företagare är således viktiga faktorer när det gäller livsmedelssystemets förändringsprocesser. För att systemet som helhet skall utvecklas i för samhället och konsumenterna önskade riktningar är det emellertid också av stor betydelse vilka förändringar hoten och möjligheterna lockar fram. Det är också viktigt vilka typer av skicklighet som krävs för att överleva och hävda sig väl i systemet. Är det ökad effektivitet i produktion och distribution och bättre produkter sett från konsumentsynpunkt som krävs eller är det överlägsna ekonomiska resurser och makt och kontroll över omgivningen som ger företag kraft att utvecklas och överleva. Såväl förekomsten av konkurrens som det sätt på vilket den konkurrens som finns fungerar blir således av betydelse för utvecklingen. Förekomsten av en konkurrenspress på företagen är viktig liksom de svar på denna konkurrenspress som företagen ger. . Via konkurrenspressen blir också konsumenternas agerande av stor . betydelse för utvecklingen. Men sambanden är komplicerade. Reklamens olika roller och effekter är det t. ex. svårt att ge en klar bild av. Samhälleliga organ av många slag sätter ramar inom vilka företagen måste hålla sig i sitt agerande. Ramarnas utformning har betydelse både för utbudet av varor och tjänster och för vad dessa varor och tjänster kommer att kosta konsumenterna. Ramarnas utformning kan också ha stor betydelse för vilka utvecklingsmöjligheter som finns för företagen i

systemet och därmed för livsmedelsområdets möjligheter att locka till sig

aktiva och initiativkraftiga företagare.

i › Industri- och handelsleden

i livsmedelskedjan 347

l3.2.2 Att beskriva och värdera konkurrensförhållanden

Att analysera och värdera konkurrensförhållanden är inte någon enkel uppgift. Varierande förutsättningar gör att vad som fungerar bra inom en del av systemet ofta inte kan tillämpas inom andra delar. Det finns knappast anledning att se konkurrens som något som i sig är av stort värde. Konkurrensens värde ligger därför framför allt i de effekter den får. Det är här fråga om i vilken utsträckning den kommer att påverka företagens beteende i en önskvärd riktning. l bästa fall leder företagens strävanden att nå ett försprång framför konkurrenterna till en variation i produktutbudet. Detta kan framstå som en lämplig kompromiss mellan önskemål om produktion i långa serier till låga kostnader och önskemål om en variationsrikedom. Det förutsätter i sin tur att företagen har realistiska uppfattningar om vad köparna kan komma att efterfråga och om vilka behov de har. Nödvändigheten i att söka sig till uppgifter som man kan klara bättre än konkurrenterna bör på så sätt också leda fram till en lämplig arbetsfördelning mellan företagen och en kontinuerlig strävan mot förnyelse och förbättring i utbudet av produkter. När konkurrensen fungerar väl betyder också säljarnas priser mycket för deras möjligheter att hävda sig. Säljarna måste också göra sina produkter väl kända och lätt tillgängliga för sina köpare. En väl fungerande konkurrens förutsätter därför också en betydande informationsspridning från företagen i form av bl. a. reklam och annan aktiv marknadsbearbetning. Konkurrenspressen är till stor del beroende av i vilken utsträckning det finns flera företag som säljer samma typ av varor och konkurrerar aktivt med olika konkurrensmedel. Det finns tvâ huvudorsaker till att konkurrenstrycket ibland är svagt inom livsmedelssystemet. Den ena är att den svenskajordbrukspolitiken innebär en betydande avskärmning från konkurrenstryck från utländska producenter. Konkurrenseffekterna av olika samhällsâtgärder behandlas senare i detta kapitel. Den andra orsaken till svagt konkurrenstryck är att det inom den sålunda avskärmade och skyddade marknaden ofta bara finns en enda eller en starkt dominerande säljare på vilken konkurrenstrycket är ganska begränsat. Vid koncentration till stora enheter som är utsatta för svagt konkurrenstryck uppstår risk för ineffektivitet och dålig anpassning till konsumenternas krav och önskemål. Risk för extern konkurrenspåverkan kan förekomma i många olika situationer. En sådan påverkan kan ibland leda till att ineffektiva företag utvecklas på effektiva företags bekostnad. Svagt konkurrenstryck på individuella företag kan förekomma även då det inte finns någon stor och dominerande enhet. Lokal dominans, stark märkestrohet hos köparna och samarbete mellan kan t. ex. företag På “°‘"‘

ibland få sådana effekter ‘ ”V°’?‘a“

rensen 1 angränsande Ett någorlunda starkt konkurrenstryck inom livsmedelsindustrin och den, av t_ ex_ nvsme. handeln innebär dock inte nödvändigtvis att livsmedelssystemets mål för delssystemet.

Industri- och handelsleden i -

348 Iivsmedelskedjan

effektivitet och anpassning till konsumenternas krav och önskemål tillgodoses. Konkurrenstrycket kan således leda till icke önskvärda reaktioner. Några exempel på detta kommer att behandlas i det följande. En möjlig reaktion på konkurrenspress är att företagen försöker begränsa konkurrensen. En tävlan mellan företag som leder till överetablering och överkapacitet kan leda till att kostnaderna blir högre än om konkurrensen hade begränsats. Konkurrens med priset kan både bli så intensiv att företagen lockas att försämra varukvalitén för att hänga med i priskonkurrensen och så svag att antingen företagens vinster eller deras kostnader tenderar att bli för höga. Handelns marginalsättning kan också lätt leda till att vissa varor får bära för stor del av handelns totala kostnader och därför kommer att säljas till onödigt höga priser samtidigt som priser för andra varor hålls nere.

13.2.3 Styrning genom direkta samhällsingripanden

Relationerna mellan konkurrens och direkta samhällsåtgärder som medel att påverka företagens beteende i riktning mot samhälleligt önskvärda resultat kan uppfattas på åtminstone två principiellt olika sätt. Den ena möjligheten innebär att den direkta samhällsstyrningen uppfattas som det primära och styrning via konkurrens och konkurrensmekanismer som ett komplement. Den andra möjligheten är att man ser en styrning via konkurrens och marknader som det primära och samhälleliga ingripanden som ett komplement. Ett skäl till att man litar till en styrning av företagens verksamhet via konkurrens är att en direkt samhällelig styrning blir svårhanterlig när företagen är många och verksamheten mångskiftande. Ser man en styrning via fungerade konkurrens som det primära blir direkta samhällsingripanden en lösning som man tar till därför att man befarar att konkurrensen inte leder till önskade resultat. Det år detta senare synsätt som präglar den analys som redovisas här. Karaktären på de samhälleliga åtgärder som får effekter inom livsmedelsindustrin och handeln är mycket mångskiftande. Till en del är det fråga om regler för vad företagen får göra och inte göra. En rad sådana finns på livsmedelsområdet t. ex. inom livsmedelslagstiftningen. Andra betydelsefulla regler är mer allmänna till sin karaktär t. ex. regler med avseende på marknadsföringsåtgärder och regler avseende miljöpåverkan. Gemensamt för alla sådana regler är att de drar upp gränser inom vilka företagen kan röra sig. Innanför gränserna har företagen själva möjligheter att välja ett beteende som bäst svarar mot deras egna mål. Andra åtgärder från samhällets sida påverkar företagens handlande på ett sätt som kan få dem att bete sig annorlunda än vad de annars skulle ha gjort. Den karaktären har ett stort antal allmänna ekonomiskt politiska åtgärder. Vissa på livsmedelssystemet mer specifikt inriktade åtgärder t. ex. inom jordbrukspolitikens ram har denna karaktär.

l3.2.4 Andra former för inflytande

Hur väl företagen inom livsmedelssystemet styrs i riktning mot samhäl-

, Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan 349

leliga mål blir också beroende av andra förhållanden än deras inbördes konkurrens och olika former för direkta samhällsingripanden. Tre typer av sådana förhållanden är av särskild betydelse nämligen konsumentinflytandet, arbetstagarinflytandet och företagens benägenhet att tillmötesgå andra intressenters önskemål utan att vara tvingade till det av konkurrensskäl eller av gällande lagar och regler. De individuella konsumenterna har ett inflytande genom sina inköpsbeslut. De påverkar på så sätt direkt olika företag och produkters utvecklingsmöjligheter och ger signaler till företagen som dessa har möjlighet att beakta i sina beslut. Företagens lyhördhet för konsumenternas beteende är i sin tur både en funktion av och en förutsättning för en väl fungerande konkurrens. Ytterligare inflytande sker genom olika typer av opinionsledare. Konsumentinflytande inom livsmedelssystemet kan ske genom direkt medverkan från konsumenter eller konsumentrepresentanter i beslutsprocesserna i företagen. Inom de konsumentkooperativa företagen kan en sådan medverkan sägas följa av det sätt på vilket organisationerna som helhet är uppbyggda. Konsumentfrågorna behandlar kommittén ytterligare i kap. 7. Arbetstagarinflytandet inom livsmedelssystemet har inte ägnats någon ingående analys i arbetet. När det gäller att åstadkomma ett väl fungerande sådant inflytande är problemen generella för hela det ekonomiska systemet och i mycket begränsad utsträckning specifika för livsmedelssystemet. Företagens samhällsansvari form av bl. a. en vilja att snabbt anpassa sig till existerande och nya regler samt att medverka vid tillkomsten av nya riktlinjer och regler kan ha stor betydelse för effekterna av olika myndighetsåtgärder. Där strikta regler är svåra att utforma är en vilja från företagens sida att anpassa sig till vad som är önskvärt sett från samhällssynpunkt viktig. Detta gäller för stora delar av både det konkurrenspolitiska och det konsumentpolitiska området. Särskilt på företag som genom sin storlek och marknadsdominans nått en särställning inom sitt område finns det anledning att ställa höga krav

på samhällsansvar. Det innebär bl. a. att olika intressenters krav och

önskemål på ett rimligt sätt måste vägas mot varandra när viktiga beslut skall fattas. Att helt lita på att företagen i tillräcklig utsträckning tar på sig ett sådant ansvar är knappast rimligt. Den centrala utgångspunkten för utvärderingen av livsmedelssystemets handels- och industriled är därför att också de andra former för styrning av företags verksamhet i riktning mot samhälleliga mål som berörts och då särskilt konkurrensen måste fås att fungera på ett tillfredsställande sätt.

13.3 Stordriften inom och dess för

industrin betydelse

effektiviteten

Den skala i vilken produktionen inom industrin bedrivs blir av väsentlig betydelse i många avseenden. I kommitténs direktiv har också utvecklingen mot ökad stordrift tagits upp som ett viktigt problemområde. Den har därför också ägnats betydande uppmärksamhet under utredningsarbetet.

350 Industri- och handelslederri livsmedelskedjan I

Livsmedelsindustrin har som framgår av kap. 5 under en följd av år

genomgått en successivikoncentrationsprocess. Antalet arbetsställen

med minst fem sysselsatta har sedan 1965 mer än halverats - från drygt 2 000 till drygt 900 år 1982. Utvecklingen har emellertid varierat kraftigt såväl mellan delbranscherna som över tiden. Samtidigt har det genomsnittliga antalet sysselsatta mer än fördubblats från 35 till 75. Denna förändring har bl. a. betingats av ökade stordriftsfördelar och minskade relativa transportkostnader.

Fig. 13.2. Anlalel arbetsställen inom Iivsmedelsintlusrrin 1975-1982 med miml fem sysselsatta

ll

2000-

1 500-‘

1000-

500-

1965 19l7O 19175 1918019182

Den kraftigaste minskningen av antalet arbetsställen har förekommit inom bageriindustrin. 1982 fanns det ungefär 300 arbetsställen med minst fem sysselsatta. 1965 var antalet ca 800. De flesta bagerierna är dock fortfarande små.

Förutom sockerindusrrin är olje- och fettindustrin den relativt sett mest

stabila industrin räknat i antalet anläggningar. Båda delbranscherna karakteriseras av en långt driven processteknik, som innebär stordriftsfördelar. De kraftigaste strukturförändringarna har skett inom maltdrycksinduy strin, där 90 % av de anläggningar som fanns 1965 har lagts ned. Mejeriindustrin har också genomgått en mycket kraftig anläggningskoncen-

I i * V_ Industri- och handelsledenj 351

Ifvsmedelskecüan

i tration under perioden. Antalet har sedan 1965 minskat

anläggningar_

med 65 %. - Det finns flera orsaker till utvecklingen mot stordrift. En sådan orsak är att större anläggningar kan väntas ge lägre produktionskostnader per enhet än mindre anläggningar. Möjligheterna till specialisering och till mekanisering blir större. Skärpta krav när det gäller hänsyn till den yttre miljön tenderar vanligen också att öka anläggningarnas storlek. För flertalet typer av produktionsprocesser gäller att produktionskostnaderna per enhet tenderar att sjunka ganska kraftigt med ökad anläggningsstorlek upp till en viss kapacitetsnivå. Om man når en storlek utöver denna nivå uppvägs fördelarna ofta relativt lätt av andra nackdelar. Produktion i mindre skala än den som kan uppfattas som produktionsekonomiskt optimal kan vara motiverad i många situationer. Vanligt är t. ex. att en för liten anläggning ändå används därför att den på så sätt får ett högre värde än om den skulle skrotas. Många äldre anläggningar kan av sådana skäl fortsätta driften under en mycket lång tid trots att de egentligen är för små för att kunna generera medel för ersättningsinvesteringar. Hänsyn till de anställda kan också motivera en fortsatt drift i en äldre anläggning. I vilken skala produktionen sker har också samband med sådant som och variationsrikedomen i produktutbudet. / produktkvalitén Att tillgodose sådana önskemål i ett storskaligt produktions- och distributionssystem kan vara svårt. De varor som når konsumenterna från stora anläggningar är vidare genomsnittligt sett mindre färska än varor som produceras i mindre anläggningar. . Samtidigt som ökad stordrift kan få negativa effekter på produktkva- i litén är det förmodligen också så att stordrift i en del avseenden möjliggör en tekniskt och hygieniskt förbättrad produktion. Inom transport- och distributionsområdet finns liksom inom produktionen betydande stordriftsfördelar. Transporter i stora kvantiteter blir nästan alltid billigare per enhet än motsvarande transporter i små kvantiteter. Som regel kan således transporter och andra distributionskostnader motivera stordrift. Ibland får de emellertid motsatt effekt. Stordrift kräver vidsträckta geografiska områden för insamling och distribution. Därmed stiger transportkostnaderna. Sockerindustrins storleksstruktur och lokalisering är starkt påverkad av de höga kostnaderna för intransporten av sockerbetor. Slakterier och mejerier är i storlekshänseende också påverkade av intransportkostnaderna. Den kraftiga koncentrationsprocess som flertalet livsmedelsindustribranscher genomgått visar att företagen i betydande utsträckning tagit tillvara de möjligheter som funnits till ökad effektivitet genom stordrift. Den tekniska utvecklingen är emellertid mycket dynamisk på detta område och därför finns det säkerligen en del outnyttjade stordriftsfördelar inom vissa företag, Att de svenska livsmedelsföretagen ligger efter sina utländska motsvarigheter när det gäller att tillvarata stordriftens möjligheter till ökad effektivitet är knappast troligt. Den totala svenska livsmedelskonsumtionens begränsade storlek och befolkningens stora

, i

352 Industri- och handelsleden i Iivsmedelskedjan Ö

geografiska spridning har dock inte möjliggjort produktionsanläggningar som i storlek kan mäta sig med de internationellt sett största.

och konkurrens inom industrin

13.4 Ägarförhållanden

Här redovisas hur industrin inom livsmedelssystemet fördelar sig på ägarkategorier och belyses särskilt de lantbrukskooperativa resp. utlandsinom systemet. Den huvudfråga som därefter ägda företagens betydelse kommer att behandlas är ägarkoncentrationen inom olika delar av systemet och dess betydelse för konkurrensförhållandena. l anslutning härtill också hur konkurrensen mellan företagen inom livsmedelsinanalyseras dustrin fungerar.

l3.4.l Industrins fördelning på ägarkategorier

Livsmedelsindustrin kan ägarmässigt fördelas på fem olika ägarkategorier. lantbrukskooperativt ägda företag konsumentkooperativt ägda företag

DEIDDEI

utlandsägda företag privatägda företag statligt ägda företag

Fördelningen för åren 1970 och 1980 på dessa fem ägargrupper framgår av tab. 13.1.

Tabell 13.1 Antal arbetsställen, antal anställda, Saluvärde och förädlingsvärde år 1970 och 1980 för livsmedelsindustrin, procentuell fördelning på olika ägarkategorier Ägarkategori Antal arbets- Antal Saluvärde Förädlingsställen anställda värde

1970 1980 1970 1980 1970 1980 1970 1980 \ Lantbrukskooperativa företag 18,7 21,6 25,7 35,9 41,4 43,2 30,5 37.6 Konsumentkooperativa

Källa: SOS Industri, SPK.

De olika produktionsandelar varierar kraftigt från ägargruppernas bransch till bransch. Lantbrukskooperationen dominerar bl. a. mejeriindustrin, kvarnindustrin samt slakteri- och styckningsindustrin. Konsumentkooperationen har en stark ställning inom olje- och fettindustrin. Utlandsägda företag svarar för merparten av produktionen inom frukt-

SOU 1984356 Industri- och Handels/eden i Iivsmedelskedjañ 353

och grönsaksindustrin. Privatägda svenska företag är starka inom sockerindustrin och bageriindustrin. Ett statligt ägt företag dominerar malt- och läskedrycksindustrin. År 1980 fanns 35,9 /0 av de livsmedelsindustrianställda i lantbrukskooperativa företag, medan dessa företags andel av antalet arbetsställen endast utgjorde 21,6 °/0. Detta innebär att antalet anställda per arbetsställe var större i dessa företag än för livsmedelsindustrin som helhet. De utlandsägda företagen svarade för 2 % av antalet arbetsställen och för nära 10 0/0 av antalet anställda. Antalet anställda per arbetsställe var således även för denna grupp av företag större än för livsmedelsindustrin som helhet. De utlandsägda företagen är i stort sett verksamma i delbranscher som ligger utanför jordbruksprisregleringen. Kännetecknande är att en stor del av produktionen baseras på importerade råvaror. Många företag har sin dominerande verksamhet inom choklad- och konfektyrbranschen. Utvecklingen under 1970-talet innebar framför allt att de privata företagens andel minskade mycket påtagligt, medan lantbrukskooperationen ökade sin andel. Det gäller speciellt om man mäter i antal anställda. Mycket betydelsefull var också ökningen av de statliga företagens

andelar. Ökningen för de utlandsägda företagen framstår i tab. l3.l som

mindre dramatisk. Företagsköp efter 1980 har inneburit en fortsatt ökning för de lantbrukskooperativa och de utlandsägda företagsgrupperna.

l3.4.2 De lantbrukskooperativa företagens betydelse inom livsmedelssystemet

Lantbrukskooperationen innebär en ekonomisk samverkan mellan primärproducenter. Den växte sig stark under l930-talet i nära samspel med jordbrukspolitikens framväxt. Den affärsdrivande verksamheten inom de lantbrukskooperativa företagen har sedan l930-talet varit nära sammanknuten med jordbrukarnas fackliga strävanden. Sedan 1970 är på riksplanet den fackliga och den ekonomiska delen av lantbruksrörelsen sammanknuten i ett gemensamt förbund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Det är framför allt tre lantbrukskooperativa organisationer som är av intresse i detta sammanhang, nämligen lantmännenorganisationen, mejeriorganisationen och slakteriorganisationen. De till Svenska Iantmännens riksförbund (SLR) anslutna 19 lantmännenföreningarna har som huvudsaklig uppgift att samla upp och vidareförädla medlemmarnas växtodlingsprodukter samt att tillhandahålla medlemmarna förnödenheter som exempelvis utsäde, handelsgödsel, maskiner i första hand traktorer, etc. Lantmännenföreningarna fungerar som partihandelsföretag. Direkt eller genom dotterbolag bedrivs emellertid också en betydande industriell verksamhet. Den totala omsättningen 1982 var 12,8 miljarder kronor. Ungefär hälften av spannmålsskörden 1982 togs om hand av lantmännenorgani-a sationen. Inom fodermedelsområdet svarar lantmännenföreningarna f. n. för 80-85 °/0 av landets produktion för avsalu.

23 - Jordbruks och livsmedelspolitik

i

354 Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan

t, V

_/ SLR:s dotterbolag Kungsörnen AB svarar för mer än hälften av all förmalning av spannmål i landet och har också stora ägarintressen i bageriindustrin. Kungsörnen är bl. a. ensam ägare till Skogaholmskoncernen, en av Sveriges största bagerikoncerner. Som helhet har lantmännenorganisationen under senare decennier breddat sin verksamhet och dessutom ökat sina marknadsandelar på viktiga områden. Det gäller både partihandelsverksamheten och den industriella verksamheten. Svenska mejeriernas riksfärening (SMR), till vilken 24 mejeriföreningar är anslutna, har i realiteten monopol på mjölkinvägningen i Sverige. År 1982 sysselsatte SMR inkl. dotterbolag 12 700 personer. Hälften av dessa arbetade inom den största föreningen, Arla. Organisationen svarar också för mer än 90 % av all osttillverkning i Sverige. Bland dotterbolagen märks Semper AB, Glace-Bolaget AB samt Frödinge mejeri AB. Mejeriorganisationen distribuerar huvuddelen av sina egna varor direkt till detaljhandeln och storköken. Slakteriorganisationen sysselsatte också ca 12 000 personer l982. Den centrala organisationen, Sveriges slakteriförbund (SS), svarar för samordnande funktioner. De ungefärliga marknadsandelarna 1982 var för slakten 80 °/o, för styckningen 50 % och för charkuterivaruproduktionen 35 %. Marknadsandelen för slakten var klart över 50 °/› redan i slutet av l930-talet. Verksamheten inom stycknings- och charkuteritillverkningsleden har från en blygsam start utvecklats kraftigt under tiden efter det andra världskriget. Bland dotterbolagen inom slakteriorganisationen märks AB Kronfågel, som 1982 hade en marknadsandel på 65 % för fjäderfä, och det 1981 förvärvade styckningsföretaget AB Samfod. Försäljning och marknadsföring av vissa köttkonserver sker genom dotterbolaget Tre kök AB.

13.4.3 De lantbrukskooperativa företagen och konkurrensen

inom livsmedelsindustrin

En viktig effekt av att en majoritet av de svenska lantbrukarna anslutit sig till lantbrukskooperationen är att en grupp av företag, de lantbrukskooperativa föreningarna, fått en stark dominans inom viktiga delar av

Iivsmedelssystemet. Ägarkoncentrationen inom Iivsmedelssystemet är

till stor del ett resultat av lantbrukskooperationens vilja och förmåga att skaffa sig denna dominerande ställning.

Ägarkoncentrationen har troligen också haft betydelse för utveckling-

en mot stordrift inom livsmedelsindustrin. De möjligheter till stordrift och samordnad planering som ägarkoncentrationen skapat har medverkat till en ökad effektivitet. Samtidigt har möjligheterna försämrats att få en väl fungerande konkurrens på vissa områden. Lantbrukskooperationens företrädare vill gärna se de kooperativa principer efter vilka organisationen arbetar som en garanti för att man - även i de fall där direkt konkurrens från andra saknas företag uppnår en effektivitet i verksamheten och därmed tillgodoser olika intressenters krav och önskemål. Konkurrenslagen, vars syfte är att motverka samhällsskadliga konkurrensbegränsningar, gör emellertid

i

SOU 1984536 Industri- och handelsleden i h‘vsmedeIskedjan 355

ingen skillnad mellan lantbrukskooperativa och andra företag. Några tungt vägande skäl för en särbehandling av dessa företag i konkurrenshänseende har inte heller kommit fram under utredningsarbetet. Frågan om det önskvärda i den ägarkoncentration som finns inom livsmedelssystemets industriled blir en fråga om huruvida de fördelar som en konkurrens innebär i form av press till effektivitet och anpassning till nya förutsättningar och förändringar, bl. a. i fråga om konsumenternas krav och önskemål, vägs upp av de förbättrade möjligheter till stordrift och samordnad planering som en ägarkoncentration medför. Inom vissa men kanske inte inom alla de verksamheter och geografiska områden där lantbrukskooperationen har en dominerande ställning torde sådana stordrifts- och samordningsfördelar överväga. Ett annat konkurrensproblem uppkommer på grund av att framför allt lantbrukskooperativa företag med en stark ställning inom en del av industrin också bedriver andra verksamheter i konkurrens med andra företag. Detta förekommer både inom slakteri- och mejeriområdet. Om en del av kostnaderna för en konkurrensutsatt verksamhet kan bäras av någon annan verksamhet inom ett integrerat företag, kan detta integrerade företag skaffa sig konkurrensfördelar som på sikt kan leda till en icke önskvärd fortsatt koncentration. Konkurrerande företag som inte kan få stöd från ett verksamhetsområde där de har en dominerande ställning kan få svårt att hävda sig och överleva. Ett annat viktigt område där extern konkurrenspåverkan kan förekomma uppkommer i och med att företag exempelvis inom köttbranschens stycknings- och charkuteriled kan vara beroende av leveranser av råvaror från sin störste konkurrent, den lantbrukskooperativa slakteriorganisationen. Liknande problem förekommer också inom mejeriområdet. Dessa frågor behandlas närmare i kap. 16. Lantbrukskooperationen som ägargrupp inom industrin har även i andra avseenden speciella egenskaper. Medlemsinflytandet inom föreningarna har exempelvis betydelse för det sätt på vilket föreningarna fungerar. Bindningar mellan föreningarna och medlemmarna liksom solidariteten mellan jordbrukarna kan ha betydelse för konkurrenternas möjligheter att hävda sig på marknader som starkt domineras av de lantbrukskooperativa föreningarna. l kapitalförsörjningshänseende skiljer sig också ekonomiska föreningar från andra företag. Problem inom detta område har nyligen behandlats av statsmakterna (prop. 1983/84:84, NU 24, rskr 241). De kooperativa föreningarnas avståndsneutrala prissättning i förhållande till medlemmarna är ytterligare ett exempel på att företagsformen kommit att inverka på strukturutvecklingen och konkurrensförhållandena.

l3.4.4 Utlandsägda företag

Utlandsägda företag i Sverige har en relativt liten andel av den totala livsmedelsindustrin. Inom vissa enskilda branscher och varuområden

1 kap. 4 behandlaside

är trots detta deras andelar mycket betydelsefulla. transnaüoneua företa_ Unilever, världens största livsmedelsföretag, driver bl. a. Novia livs- i den interna. gens m medelsindustrier AB med en rad välkända varumärken. Koncernen har tionella handeln.

A

356 och i livsmedelskedjan SOU l984:86

Indus_tri- handelsleden

också stora intressen i Margarinbolaget AB och Glace-bolaget. AB Findus ägs av Nestlé SA, som är världens näst största livsmedelsföretag. General Foods AB har betydande marknadsandelar när det gäller kaffe och kryddor. CPC svenska livsmedels AB och Cadbury Slotts AB är andra exempel på utländska intressen inom specifika delområden av livsmedelsindustrin. Svenska Knäcke AB (Wasabröd) ägs sedan l982 av läkemedelsföretaget Sandoz AB. AB Marabou, som är landets största tillverkare av choklad och konfektyr, ägs av det norska företaget A/S Freia. Andra exempel på internordiskt ägande är det finskägda Fazer AB:s tillverkning av konfektyr och bröd i Sverige, det norskägda Kavli AB och det danskägda AB Malaki. Till detta kan läggas AB Nordchoklad, som är ett resultat av konsumentkooperationens internordiska samarbete. De utlandsägda företagen är i stort sett verksamma i delbranscher som ligger utanför jordbruksprisregleringen. Undantag är Kavli (mjukost), bageriföretagen (Wasabröd, Fazerbröd och Nordbakels) samt Margarinbolaget. Flertalet av företagen är därmed verksamma inom delbranschen övrig Iivsmedelsindustri. Kännetecknande för denna bransch (exkl. stärkelseindustrin) är att en stor del av produktionen, som exempelvis kryddpackning, dressing- och såstillverkning, kafferostning m. m., baseras på importerade råvaror. lnte mindre än fem större utlandsägda företag har sin dominerade verksamhet inom choklad- och konfektyrbranschen. Att utländskt ägande är mycket begränsat inom centrala områden såsom köttbranschen och mejeriområdet kan hänga samman med lantbrukskooperationens starka ställning på den svenska marknaden inom dessa områden samt jordbruksprisregleringen. I en del fall är de utländska intressena etablerade på den svenska marknaden sedan lång tid tillbaka. Några uppmärksammade försäljningar av svenska livsmedelsföretag har dock skett relativt nyligen. Två olika skäl kan ligga bakom förvärv av företag i svensk livsmedelsindustri eller etablering av tillverkning här. Ett skäl kan vara att få möjlighet att sälja på den svenska marknaden. Det andra skälet kan vara att uppköpta svenska företag varit intressanta mera för sina positioner på internationella marknader. En orsak till att utlandsägandet inom svensk tillverkningsindustri tilldrar sig specifikt intresse är de möjliga konsekvenser det kan ha för de sysselsatta i företagen. Det är således tänkbart att det kan finnas risker för att relationerna mellan de anställda och företagsledningen utvecklas på ett för de anställda mindre tillfredsställande sätt i utlandsägda företag. Samarbetet inom multinationella koncerner kan vidare innebära risker för sysselsättningen i svenska anläggningar på grund av omdisponeringar som svenska fackliga organisationer har svårt att få något inflytande över. En i och för sig lönsam tillverkning kan komma att offras till förmån för andra anläggningar inom koncernen. Stabiliteten och utvecklingspotentialen hos tillverkande enheter i Sverige kan också äventyras om det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivits där flyttas utomlands i samband med en försäljning till utländ-

rrrr «

handeilsleden 357

i w

Industri- och livsmedelskedjan

ska intressenter. Motsatsen kan emellertid också tänkas inträffa nämlitill en multinationell koncerns resurser förbättrar gen att tillgången stabiliteten och utvecklingsmöjligheterna för en produktionsanläggning. kan ett utlandsägande också innebära att de resurser för Slutligen av investeringar som en enhet genererar inte tillförs den självfinansiering svenska produktionen utan flyttas till någon annan del av koncernen. kan te sig olyckligt sett från de anställdas synpunkt. Även här finns

Detta

att påpeka att effekterna också kan bli de motsatta, dvs. dock anledning kapitalströmmarna inom koncernen kan komma att gynna den svenska produktionsanläggningen. Sett från konsumentsynpunkt är det knappast det utländska ägandet som är av betydelse. Däremot kan av svenska produktionsanläggningar det utländska inflytandet över utbudet av livsmedelsprodukter på den svenska marknaden vara av stor betydelse. De utlandsägda industriföretagen i Sverige svarar endast för en del av detta inflytande. Importen av livsmedel måste också tas med i bilden. En viktig del av importen utgörs av varor som inte kan produceras i inte till samma kostnader. Dit hör en stor del av Sverige eller åtminstone frukt- och grönsaksimporten. Även importen av kolonialvaror såsom kaffe, te och kryddor kan hänföras dit. kan sägas vara ett komplement till en En annan viktig del av importen svensk produktion av motsvarande varor. Det utländska inslaget leder då framför allt till en ökad variationsrikedom i utbudet. Några allvarliga mot en sådan utländsk medverkan till ett ökat utbud torde invändningar knappast kunna föras fram från konsumentsynpunkt. leder till en internationalisering av konsumtionsvanorna Importen också inom livsmedelsområdet. Till en del är detta en effekt av att stora importerade varor och åstadkommer en invandrargrupper efterfrågar förändring av även andra konsumenters vanor. Också detta bör rimligtvis uppfattas som positivt. Mera diskutabelt torde det vara om utländska producenter från en stark marknadsposition medvetet påverkar och styr konsumtionsvanorna hos svenska konsumenter med syfte att förbättra sin egen lönsamhet.

l3.4.5 Konkurrensförhållandena inom livsmedelssystemets

industriled

Ett sätt att beskriva konkurrensförhållanden inom industrin är att bedöma i vad mån de olika företagen totalt sett och i sina olika verksamhetssom tvingar dem att arbeta effekgrenar utsätts för ett konkurrenstryck, tivt, om de skall kunna hävda sig och utvecklas. Om konkurrenstrycket s är alltför svagt förlorar konkurrensen sin förmåga att tvinga företagen till effektivitet. om ett betydande finns kan emel- .

Även konkurrenstryck

»lertid företagens svar på detta konkurrenstryck bli felaktiga sett från Det finns således anledning att särskilt observera konsumentsynpunkt. situationer i vilka konkurrenstrycket är svagt och situationer när det delvis styr företagens beteende i felaktiga eller åtminstone diskutabla riktningar. i konkurrenstrycket är främst beroende av om Styrkan på ett företag

i i

Industri- och handelsleden i

358 livsmedelskedjan SOU l984z86

det finns andra företag som på den svenska marknaden säljer eller är beredda att börja sälja samma produkter eller produkter som sett från konsumentsynpunkt är utbytbara mot dessa produkter. Andra faktorer är också betydelsefulla, men i allmänhet är det köparnas alternativa möjligheter som främst bestämmer konkurrenstryckets styrka. Svagt konkurrenstryck finner man mot denna bakgrund främst i situationer när möjligheterna till importkonkurrens är begränsade och där det i Sverige endast finns ett företag eller en samverkande grupp av företag som säljer varor utan nära substitut. Mest utpräglad är denna situation när det gäller socker. Konkurrenstrycket på Sockerbolaget när det gäller sockerrörelsen är mycket begränsat. Ökat konkurrenstryck skulle kunna uppkomma om tillverkning och marknadsföring av socker delades upp på flera konkurrerande enheter, om möjligheterna till import av utländskt socker var större eller om spelrum skulle komma att lämnas för tillverkning av socker från alternativa råvaror. Ökande konkurrens skulle ställa nya krav på effektivitet och anpassning av produkterna till konsumenternas krav och önskemål. Mot positiva effekter av detta slag skall å andra sidan ställas de effektivitetsförluster som kan tänkas uppkomma genom försämrade möjligheter till stordrift och ökade risker för ett dåligt kapacitetsutnyttjande. Situationen på mejeriområdet liknar den som gäller socker. Mejeriföreningarna har en i det närmaste total dominans för viktiga produktgrupper. Mejeriprodukterna har dock i större utsträckning än socker konkurrens från alternativa produkter. För huvudprodukten, k-mjölk, är dock denna konkurrens svag. Styrkan i konkurrenspressen från andra produkter påverkas av jordbrukspolitiska beslut. Av viss betydelse för framtiden kan det utrymme som lämnas för nya alternativa produkter bli. Den frågan behandlas i kap. l6. Viss konkurrens mellan olika mejeriföreningar kan finnas genom att mjölkleverantörerna i gränsområden mellan två föreningars verksamhetsområden kan strömma över mellan föreningarna. Konkurrenspressen till följd härav kan dock knappast bli av annat än ganska begränsad betydelse. Konkurrensen från alternativa produkter och mejeriföreningarnas intresse av att i primärproducenternas intresse hålla konsumtionen av mejeriprodukter uppe har förmodligen haft större betydelse för beteendet. För effekterna av en eventuell Ökning av konkurrensen när det gäller insamlingen av mjölk från primärproducenterna spelar intransportkostnaderna en stor roll. Åtminstone kortsiktigt kan effekterna av föränd- ‘ ringar i kapacitetsutnyttjande också spela viss roll. En dubblering av insamlingssystemen för mjölk från primärproducenterna skulle förmedlingen te sig kostnadsmässigt orimligt i de delar av landet som har en begränsad och geografiskt starkt utspridd produktion. l områden med korta avstånd skulle man åtminstone teoretiskt kunna tänka sig att tendenserna till ökning i transportkostnaderna inte skulle behöva få större effekt än att de skulle kunna kompenseras av de positiva effekter i andra avseenden som en konkurrenspress skulle kunna föra med sig. Konkurrens utan dubblering av insamlingssystemen från primärpro-

i

handelsledeni livsmedelskedjan

SOU 1984286 Indusitri- och 359

ducenterna skulle förutsätta att mejeriföreningarna övergav sitt långtgå-

ende samarbete och i stället konkurrerade sinsemelpå avsättningssidan lan. Därtill skulle kunna komma ökad konkurrens från fristående pro- . ducenter av exempelvis ost. lnom köttbranschen är konkurrenstrycket relativt svagt på de lantslakterierna. Risken för att de skall förlora någon brukskooperativa större del av sina leverantörer är ganska begränsad. Det gäller särskilt i områden där avstånden till konkurrerande slakterier är stora. lnom insatsvaruområdet har Supra AB en nästan fullständig dominans när det gäller handelsgödsel. När det gäller fodermedel har lantmännenföreningarna en mycket stark dominans. Primärproducenternas

möjligheter att blanda eget fodermedel förstärker dock konkurrenstryc-

ket på detta område. Situationen för Jästbolaget AB kan jämställas med den för Sockerbo- Andra företag som är ensamma om att tillverka en lagets sockerrörelse. i Sverige möts i huvudsak av en faktisk eller viss produkt antingen eller en konkurrens från närliggande subpotentiell importkonkurrens stitutprodukter. Hittills har beskrivits områden inom livsmedelssystemets inviktiga dustriled där konkurrenspressen på företagen kan förefalla alltför svag. lnom stora delar av livsmedelsindustrin är emellertid företagen utsatta för ett betydande konkurrenstryck. När konkurrensen fungerar väl leder detta till att företagen tvingas att sina produkter till köparnas krav och önskemål och löpande anpassa successivt rationalisera sin produktion och distribution så att kostnaderna och priserna kan hållas nere. lnom områden där ingen svensk produktion förekommer är import från flera olika länder och leverantörer vanligen möjlig. Inom den konkurrensutsatta delen av industrin finns i allmänhet också en faktisk eller potentiell importkonkurrens som utsätter alla leverantörerna av marknaden för en betydande konkurresp. produkter på den svenska Viss sådan konkurrenspress från importsidan finns också renspress. inom den s. k. skyddade delen av industrin. Förekomsten av många av samma vara inom Sverige och det förhållandet att olika producenter livsmedelsprodukter ofta nära konkurrerar med varandra gör att det också inom områden med svag importkonkurrens inte sällan finns en betydande konkurrenspress. Konkurrensen mellan lokalt arbetande företag och företag med en mer vidsträckt distribution i betydande utsträckning av vilka påverkas som tillämpas. Om företag med en vidsträckt prissättningsprinciper distribution tar på sig hela kostnaden för transporterna till köpare i områden kan detta försämra för i dessa områden lokalt eller avlägsna att göra sig gällande. Bl. a. när regionalt arbetande företags möjligheter det gäller bagerier och charkuterivarutillverkare i Norrland kan betydelsefulla sådana effekter tänkas finnas. Ett sådant prissättningsbeteende kan uppfattas som extern konkurrenspåverkan.

Marknadsdominerande företag kan planerasin kapacitetsuppbygg-

nad och sina strukturrationaliserande åtgärder utan att behöva ta hänsyn till vad konkurrenterna förutsättgör. Det kan för dessa företag förbättra

/.

360 i, Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan SOU 1984:80

f_

ningarna för ett snabbt genomförande av önskvärda strukturrationaliserande åtgärder och för ett högt kapacitetsutnyttjande. Samtidigt tenderar också enskilda företagsledares eventuella felbedömningar att få mycket vidsträckta konsekvenser. Förhållandena är de motsatta när ett stort antal mindre företag konkurrerar intensivt på samma område. Önskvärda strukturrationaliseringsåtgärder för att ta tillvara existerande stordriftsfördelar kan försvåras. Riskerna för att en samtidig kapacitetsutbyggnad från flera företags sida skall leda till överkapacitet är också påtaglig. l många avseenden är samtidigt anpassningsmöjligheterna inom en småskalig produktionsstruktur stora. om livsmedlens Frågan kvalité i förhållande till i vilken skala produktionen bedrivs berörs i kap. 7.

13.5 Livsmedelshandelns och effektivitet

utveckling

Livsmedelshandelns andel av de totala livsmedelskostnaderna har tenderat att öka. Det behöver inte innebära att handeln är ineffektiv och att dess kostnader stigit mer än som varit rimligt. Av flera olika skäl tenderar handelns andel av olika varors priser att stiga allteftersom den ekonomiska utvecklingen fortskrider. Handelns stora och ökade betydelse gör det samtidigt alltmer angeläget att följa dess utveckling och de konsekvenser denna utveckling får. Som framgår av kap. 5 arbetar handelsföretag inom flera olika delar av livsmedelskedjan. Här behandlas den handel som för fram produkter från bl. a. den svenska livsmedelsindustrin till konsumenterna i Sverige. Utmärkande drag för dagligvaruhandeln sedan 1950-talet har varit en ökad koncentration och integration. Den vertikala integrationen förekommer framför allt mellan butiker och partihandel. [nom konsumentkooperationen finns även en viss integration med industrin. Den svenska dagligvaruhandeln uppfattades under l960-talet som mycket effektiv. Utvecklingen mot Självbetjäning och större butiker gick i Sverige snabbare än i något annat land i Europa. Det fasta samarbetet med partihandeln medverkade också till en hög effektivitet. Mot slutet av l960-talet blev emellertid diskussionen intensiv kring frågan om utvecklingen mot stora butiker gått för långt och att den ställde alltför stora krav på konsumenternas i distriegna insatser butionen. Tillkomsten under senare år av ett betydande antal mindre servicebutiker har i någon mån bromsat upp denna utveckling. Den svenska dagligvaruhandeln förefalleri många avseenden även nu under 1980-talet väl organiserad och effektiv. Att på samma självklara sätt som var vanligt under l960-talet uppfatta den svenska dagligvaruhandeln som höggradigt effektiv är dock knappast rimligt. De siffror och analyser som tagits fram inom kommittén antyder att effektiviteten, mätt med traditionella mått, under det senaste decenniet inte utvecklats i samma snabba takt som under l960-talet.

Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan 36l

13.5.lgstrukturutvecklingen inom livsmedelshandeln

13.5. l .l Partihandeln

Partihandeln med livsmedel utförs numera till den helt övervägande delen av s. k. fullsortimentsgrossister. Dessa fyller inte enbart den traditionella distributions- och lagringfunktionen utan bistår härutöver sina kunder genom att ge hjälp med marknadsföring, krediter, utbildning m. m. För vissa varugrupper, t. ex. kaffe, frukt och grönsaker, förekommer specialgrossister. De tre stora handelsblocken ICA, KF och Dagab förmedlade l973 ca 52 % av partihandeln med dagligvaror. 1983 förmedlades ca 76 %. Antalet distributionslager inom blocken minskade kraftigt under 1950- och l960-talen, se lig. l3.3.

Fig. 13.3. A male! distributionslager inom partihandeln

l

200-

150-

1 00-

50*

l ll I 1 960 1 970 1 983 Källa: Distributionsutredningen ° (SOU I97S:70), SPK

13.5. l .2 Detaljhandeln

Butiksstrukturen har under efterkrigstiden förändrats kraftigt, se fig. 13.4. De olika butikskedjornas marknadsandelar av dagligvaruhandeln framgår av fig. 13.5. Under den senaste tioårsperioden har butikskedjornas marknadsandelar förändrats så att ICA har ökat från ca 23 % 1971 till strax över 30 %

1982, Konsum minskat från ca 22 % till något över 20 %, Vivo-Favör har

ökat något och Dagabgruppen minskat något.

l3.5.2 Produktivitetsutvecklingen

För att kunna mäta produktivitetsutvecklingen inom ett område måste man ha ett mått på det som produceras. Handeln producerar distribu-

3,62 Industri- och handelsleden i : SOU I984:86

Iivsmedelskedjan

Fig. I3.4. Butiksantalets ulveckling

Antal livsmedelsbutiker A 30 000-

20 000-

10 000-

7 I I l I I l 1950 1963 1970 1975 1980 1983

Källa: SPK

Fig. I 3.5. Blockens andelar av dagligvarufbrsdljningen i detaljistledet

I

VIVO-FAVÖR 8.7 %

JS SABA 8,7 % Övriga dagligvarubutiker Övriga (speciallivs, kiosker, torghandel 25 %

Källa: SPK

Industri- och handelsleden i Iivstnedelskecijart 3.63

å

tionstjänster. Något bra mått på hur omfattande dessa tjänster är finns knappast. Rättvisande produktivitetsmâtt för handeln är därför svåra att få fram. För partihandeln kommer här inga produktivitetsutvecklingstal att redovisas. Omfattningen på de prestationer som partihandelsledet utför förändras kontinuerligt. Omsättningen per sysselsatt inom partihandeln kan knappast annat än i undantagsfall ge en klar bild av hur produktiviteten faktiskt utvecklats. lnte heller när det gäller detaljhandeln är mängden distribuerade och sålda varor något tillfredsställande mått på den prestation som utförts. Större sortiment, mer manuell betjäning och ett tätare nät av butiker innebär t. ex. ökad service för konsumenterna och en ökning i mängden utfört distributionsarbete. Det ökar dock inte handelns omsättning, dvs. mängden sålda varor. Trots detta används förändringen i omsättningen per sysselsatt och omsättningen per m? ofta som mått på produktivitetsutvecklingen inom detaljhandeln och det görs även här. Emellertid är det inte bara bristen på bra mått som vållat problem när det gäller att mäta produktivitetsutvecklingen inom handeln. Tillgången på lämpliga data har också visat sig vara otillfredsställande. Det finns i och för sig ganska mycket uppgifter för olika tidsperioder, men jämförbarheten mellan dem är inte tillräcklig för att man skall kunna få en helt säker bild av utvecklingen. De siffror som redovisas i fig. 13.6 utgör resultatet av specialbearbetningar, som gjorts för kommitténs räkning, av bokföringsmaterial för ett stort antal butiker inom den privata delen av daglivaruhandeln.

Fig. 13.6. Utvecklingen av omsättningen per sysselsatt och per m2 Index ll

120-

110m

oms Per syss

100-(

“s 90- “~~, §§§ ‘§§§ ——————— ‘~_——--- 80- oms per m2 ,

I 1 I I l l I 1973 1975 1978 1980 1982 Källa: Bearbetning av material från Handelns forskningsinstitut

364 Industri- och handelsleden i Iivsmedelskedjan SOU l984:86

Sett för hela den studerade tioårsperioden har omsättningen mätt i oförändrat penningvärde stigit med ca l % per år. Omsättningen per m3 har under samma tid sjunkit. Att utvecklingen inte framstår som stabil under hela perioden kan bero på brister i materialet, men det är troligen också en återspegling av den stora betydelse som konsumtionsutveckhar för produktivitetens utveckling på kort sikt inom handeln. lingen Framför allt lokalernas storlek men också personalstyrkan är ofta mycket svår att anpassa till förändringar uppåt eller nedåt i fråga om konz sumenternas inköp. Minskningen även på längre sikt i omsättningen per m3 kan också vara ett utslag av de svårigheter som finns att anpassa utbudet av butikslokaler. Utvecklingen i fråga om produktiviteten sådan den här mäts kan för att butikerna söker anpassa sin verksamhet till också vara ett uttryck konsumenternas önskemål om en ökad detaljhandelsservice i olika foroch ökad butiksnedläggning hade kunnat förmer. Ökad mekanisering bättra produktivitetssiffrorna utan att detta varit till fördel för konsumenterna.

l3.5.3 Handelns marginaler

Den genomsnittliga marginalen på dagligvaror i detaljhandeln i september 1983 var 24 % enligt SPK. Marginalen har beräknats på cirkapriser exkl. mervärdeskatt. Den genomsnittliga partihandelsmarginalen för de varor som distribueras via partihandeln var 8 %. Den totala handelsmarginalen blev dock 30 %, eftersom inte alla varor distribueras via partihandeln. på enskilda varor och varugrupper varierar emellertid Marginalerna mycket. Orsaken till detta är dels att varorna medför olika försäljningsoch marknadsföringskostnader i handeln, dels att butiker och kedjor sin verksamhet på olika sätt. Skilda marginaler på varor är profilerar därför ett led i konkurrensen och ett uttryck för att butiker och kedjor väljer att ta ut sina totalkostnader på olika sätt. Tab. 13.2 ger några exempel på marginaler för olika varor.

l3.5.4 Förändringar i förutsättningarna för handelns arbete

Många omgivningsfaktorer är av stor betydelse för handeln som helhet och för individuella butiker. Konsumtionsutvecklingens betydelse har redan påpekats. För enskilda butiker och i viss mån också för handeln som helhet får också befolkningsomflyttningarna stor betydelse. Många butikers tunnas successivt ut genom en utglesning av kundunderlag befolkningen i deras omland. Konsumenternas rörlighet och köpbeteende ändras successivt på ett för handeln betydelsefullt sätt. Ändrade värderingar t. ex. med avseende på varukvalité och service i butikerna kan också ha betydelse för olika typer av butiker. Av aktuella teknologiska förändringar är det datoriseringen som tilldrar sig störst intresse. Dess betydelse för utvecklingen kan under kommande år förväntas bli stor. Handeln påverkas också av en rad samhälleliga åtgärder. Samhälls-

Industri- och handelsleden i Iivsmedelskedjan 365

Tabell 13.2 Handelsmarginaler exkl. mervärdeskatt i september 1983 Varugrupp Detalj- Parti- Total

varav [6 - I6 mjölk och grädde

varav spannmålsproduk-

Bryggerivaror Non-food 24 8 30 Dagligvaror 24 6 30 *Alla varor distribueras inte via partihandel. Därför är inte alltid den totala handelsmarginalen = detalj- + partihandelsmarginal. Källa: SPK

planeringen på kommunnivâ får exempelvis stor betydelse. lnom många glesbygdsområden har stödet till glesbygdsbutiker via konsumentverket haft stor betydelse. Livsmedelslagstiftningen innehåller också många inslag av betydelse för handeln. Livsmedelshandelns prissättning har framför allt under tider av prisstopp eller annan prisreglering ägnats stor uppmärksamhet. Av väsentlig betydelse för utvecklingen inom handeln är också att skatter och avgifter gör det lönande för konsumenterna att själva utföra så mycket arbete som möjligt. Delar av det distributionsarbete som handeln utför kan konsumenterna själva ta över. Konsumenternas vilja att betala för den ökade närhetsservice som detaljhandeln i och för sig skulle kunna sälja har begränsats bl. a. av detta förhållande.

l3.5.5 Kostnadspåverkande förhållanden

Av stor betydelse för kostnaderna i handeln är som redan framgått omfattningen på den detaljhandelsservice som konsumenterna erbjuds. Även inom ramen för en viss servicenivå finns dock utrymme för variai tioner i fråga om kostnadsnivå och därmed i effektivitet. Stora butiker har i allmänhet lägre kostnader per försåld varukvantitet än små butiker. I vissa situationer kan en koncentration till färre och större butiker ske utan att detta går ut över konsumenterna i form av ökade avstånd till butiker och minskade valmöjligheter. Utrymmet för en fortsatt sådan effektivisering blir uppenbarligen mindre ju mindre antalet butiker blir.

l i - SOU l984:86

366 Industri- och handelsleden i livsmedelskedján

Att omsättningen per ml inom dagligvaruhandeln minskat under senare år bör till en del uppfattas som ett tecken på att det nu finns överkapacitet när det gäller lokaler. Utgår man från vad som maximalt skulle kunna vid en jämn kundtillströmning är säljas per m2 butiksyta överkapaciteten t. o. m. mycket stor. Hur mycket kapaciteten i form av lokaler skulle kunna minskas utan att servicen i förhållande till konsumenterna och effektiviteten i konkurrensen butikerna emellan skulle försämras är svårare att ange. I vissa fall kan också kostnadsbesparingar genom mindre lokaler motverkas av ökade personalkostnader. Den som lokalt sett ändå kan uppfattas finnas är till en del en överkapacitet följd av de svårigheter som finns att göra förändringar i en bestående butiksstruktur och att krympa existerande butiker. Till en del kan företagens etableringspolitik också vara av betydelse. Storleken på handelns sortiment är också av betydelse för dess kostnader. Även i det fallet uppkommer viktiga avvägningsproblem med avseende på vad som är en rimlig servicenivå i förhållande till konsumenterna. Handelns sortimentspolitik har dessutom viktiga konsekvenser för konkurrensförhållandena i producentledet. Detta problem behandlas ytterligare i avsnitt l3.6.l. När det gäller att inom ramen för en given butiksstorlek och servicenivå i övrigt i förhållande till konsumenterna effektivisera butiksarbetet har troligen möjligheterna varit ganska begränsade under senare år. Datoriseringen kan möjligen få betydelse för den fortsatta utvecklingen. Den är samtidigt en av de faktorer som påverkar relationerna mellan detaljhandeln och föregående distributionsled. Det allt närmare samarbete som utvecklats mellan detaljhandeln och partihandelsledet skapar via datoriseringen och på andra sätt utrymme för åtminstone vissa kostnadsbesparingar. Omfördelningar av arbetsuppgifter av typen paketering, prismärkning, lagerhållning m. m. sker också med effekter både på de totala distributionskostnaderna och kostnaderna inom individuella led.

l3.5.6 av handeln till konsumenternas krav

Anpassningen

och önskemål

Det har framgått ovan att storleken på kostnaderna inom handeln till betydande del är en fråga om omfattningen av de tjänster som handeln .\ skall utföra och sälja till konsumenterna. En riktig avvägning av prestationer, kostnader och priser i förhållande till vad konsumenterna vill ha blir därför en central fråga när det gäller att nå effektivitet inom handeln. Storleken på butikerna, tätheten i butiksnätet, urvalet av varor i butikerna, öppethållandetiderna, servicenivån i övrigt i butikerna m. m. är faktorer som har konsekvenser både för vad konsumenterna erbjuds och _ vad de får betala. Effektivitet måste därför innebära en anpassning i . sådana avseenden som ger olika grupper av konsumenter tillgång till den de är villiga att betala för i så stor utsträckning som detaljhandelsservice möjligt. För att ett sådant resultat skall kunna uppnås krävs framför allt att konkurrensen fungerar effektivt så att konsumenternas värderingar och beslut får slå igenom på utbudet av detaljhandelstjänster.

livsmedelskedjan

Industri-och handelsleden i 367

För dagligvaruhandeln som helhet finns en betydande spridning i fråga om butikernas karaktär och vad de erbjuder konsumenterna. Vid sidan om den dominerande typen av medelstora dagligvarubutiker finns å ena sidan stormarknader och å den andra också ett betydande antal mindre servicebutiker och ett Iivsmedelsutbud i kiosker och vid bensinstationer. Många dagligvarubutiker satsar också på ökad personlig betjäning i sina färskvaruavdelningar. Det innebär att konsumenterna kan visa vilken form av inköpsställen de föredrar i olika situationer. För konsumenterna i många områden är dock valmöjligheterna ganska begränsade.

l3.5.7 Konkurrensen

Konkurrensen inom handeln tar sig många olika uttryck. De tre stora dagligvarublocken konkurrerar bl. a. genom att anpassa sina butiksnät, dvs. genom att öppna och lägga ner butiker. Sortiments- och marknadsföringsåtgärder beslutas eller initieras också i hög grad på nivån ovanför de individuella butikerna och blir inslag i konkurrensen mellan de olika blocken. Mellan butikerna och partihandelsledet är bindningarna vanligen ganska starka och köptroheten hög. En ökad rörlighet skulle kunna öka konkurrenspressen på partihandelsledet inom de olika blocken. De individuella butikerna konkurrerar bl. a. med sortiment, service, priser och andra marknadsföringsåtgärder, även om initiativet ibland ligger ovanför den individuella butikens nivå. För flertalet butiker har extrapriserbjudanden kommit att få mycket stor betydelse som konkurrensmedel.

13.6 och beroendeförhållanden mellan olika

Samspel

led i

livsmedelskedjan

Mellan olika led i livsmedelskedjan finns beroendeförhållanden av många olika slag. I detta avsnitt behandlas två viktiga former av ett sådant beroende. Det är å ena sidan relationerna mellan handeln och industrin och å den andra relationerna mellan jordbruket och den efterföljande industrin och handeln.

l3.6.1 Relationerna mellan industrin och handeln

Förskjutningar av arbetsuppgifter mellan handeln och industrin pågår ständigt. Mest påtagligt är detta inom köttvaruområdet där styckningsarbete och även charkuterivarutillverkning i allt större utsträckning förts över från handeln till industrin. I viss utsträckning sker även prismärk- x ningen i industrin. Fördelningen av arbetet med att distribuera ut livsmedlen till butiker och storkök genomgår också förändringar. Mejerivarorna distribueras i mycket stor utsträckning direkt från industrin till detaljhandeln. När det gäller kött- och charkuterivaruområdet pågår en utveckling i riktning

368 och handelsleden i livsmedelskedjan

Indusrri-

mot en ökad distribution via partihandeln. För slakteriföreningarna är dock fortfarande distribution direkt till butikerna den dominerande distributionsformen. Till en del är de förskjutningar som skett och alltjämt sker direkta konsekvenser av en teknisk utveckling som gör en omfördelning kostnadsmässigt motiverad. Till en del är det samtidigt ett inslag i något som kan liknas vid en dragkamp mellan handeln och industrin. Vad gäller direktdistribution kan företag inom industrin och handeln ha klart skilda intressen. Utvecklingen inom handeln mot en koncentration till tre stora block förändrat relationerna inom livsmedelskedjan. l stället för har påtagligt ett stort antal individuella köpare möter industrin i dag ett litet antal väl organiserade motparter. Konsekvenserna härav är många och svåröverskadliga. Parallellt med strukturutvecklingen inom landet har t. ex. handelns marknadsföringsarbete ändrat karaktär. Reklamverksamhet och extrahar blivit av central betydelse. En förskjutning av livspriserbjudanden medelsannonseringen från industrin till handeln pågår fortfarande. Deandel av livsmedelsannonseringen ökade som framgår av taljhandelns fig. 13.7 t. ex. från 60 % 1975 till 69 % 1982. i marknadsföringsarbetet mot alltmer reklam inriktad En förskjutning och allt mindre reklam inrikpå butikernas tillfälliga prisnedsättningar märkesmedvetande kan i sin tur tad på att bygga upp konsumenternas få betydande konsekvenser för livsmedelssystemet som helhet. Minskade möjligheter för industrin att bygga upp en märkestrohet hos köparna

Fig. 13.7. Livsmedelsannonseringens fördelning på detaljister och leverantörer % 100

Leverantörer 69,2

/ so

Detaljister

A

1975 197a 19ao 19532 1983

Källa: Bearbetning av material från Reklamstatistik AB

SOU I984:86g Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan 369

kan på sikt påverka deras produktutvecklingsarbete. Initiativet kan åtminstone inom vissa områden alltmer komma att glida över till handeln. Blockbildningen ger handeln potentiellt stora möjligheter att påverka utvecklingen inom industrin. Inom konsumentkooperationen, som utvecklat en egen livsmedelsindustri, har denna möjlighet utnyttjats i mycket stor utsträckning. Även utan en sådan vertikal integration finns dock stora möjligheter för handeln att påverka utvecklingen inom industrin. Ju mer beslutsfattandet i inköps- och marknadsföringsfrågor centraliseras desto större blir dessa möjligheter. lndustriföretagens beroende av att kunna sälja sina varor i dagligvarubutikerna gör att de kan komma att utsättas för en långtgående extern konkurrenspåverkan från handelns sida. Liksom annan extern konkurrenspåverkan kan den leda till att konkurrensens funktionsförmåga allvarligt försämras. Redan risken för en r sådan påverkan kan påverka utvecklingen inom livsmedelssystemets industriled. Den kan motverkas bl. a. om besluten i inköps- och marknadsföringsfrâgor inom handeln decentraliseras och om partihandelsleden inom blocken vinnlägger sig om att ge olika producenter samma möjligheter att få ut sina varor till butikerna. Strukturutvecklingen inom handeln kan också ha betydelse för strukturutvecklingen inom industrin. Att partihandeln byggt upp effektiva distributionskanaler för alla typer av livsmedel kan i och för sig förbättra marknadsförutsättningarna för mindre producenter som själva inte kan klara en vidsträckt distribution till detaljhandeln. Av särskild vikt är emellertid de risker som kan finnas för att en storskalighet i distributionssystemen och en centralisering av marknadsföringsåtgärderna gör det svårt för mindre, lokalt arbetande producenter att hävda sig i konkurrensen. Detta gäller då inte bara producenter inom industrin utan också primärproducenter exempelvis inom trädgårdsnäringen.

l3.6.2 Sambanden mellan primärproduktionen och

förhållandena inom industrin och handeln

En jordbruksproduktion av en bestämd omfattning kräver att det finns kapacitet inom industrin att ta emot och bearbeta de produkter som inte kan säljas vidare i helt obearbetat skick. Brister som skulle kunna komma att försvåra uppfyllandet av produktionsmålet för jordbruket har inte kommit fram i utredningsarbetet. Möjligen kan en av produktionstekniska skäl motiverad tendens mot ökad stordrift leda till lokala eller regionala svårigheter av sådan karaktär. När det gäller möjligheten att uppfylla inkomstmålet för jordbruket kan förhållandena inom industrin och handeln också tänkas ha betydelse. Kostnaderna och marginalerna i de olika leden efter jordbruket får stor betydelse för vad de jordbruksprisreglerade produkterna slutligen kommer att kosta konsumenterna. Detta kan i sin tur påverka omfattningen av konsumtionen på jordbruksprisreglerade produkter, vilket har stor betydelse för möjligheterna att hålla inkomstnivån inom jordbruket uppe. Primärproduktionens omfattning och lokalisering påverkar uppen-

24 — Jordbruks och livsmedelspolitik

370 Industri- och handelsleden i SOU l984:86

livsmedelskedjan

bart också omfattningen och lokaliseringen för delar av livsmedelsindustrin. Av stor betydelse är emellertid också de åtgärder till stöd för svensk primärproduktion som vidtas inom jordbrukspolitikens ram. Jordbrukspolitiken i Sverige och andra länder har - som framgår av ‘ kap. 4 påverkat förhållandena på de internationella marknaderna för jordbruksprodukter på ett sätt som reducerat möjligheterna till export och import av många typer av livsmedelsprodukter. Avskärmningen från internationella marknader har påverkat företags utvecklingsmöjligheter och förutsättningar för stordrift, exempelvis genom ökad export. De begränsade importmöjligheterna har i sin tur påverkat storleken och karaktären på det konkurrenstryck som företagen inom viktiga delar av den svenska livsmedelskedjan utsätts för. Även i ett annat avseende har den svenska jordbrukspolitiken haft väsentlig betydelse för utvecklingen inom den svenska livsmedelsindustrin. Den samverkan som historiskt sett funnits mellan jordbrukspolitiken och jordbrukarnas organisationssträvanden kan ha bidragit till den ägarstruktur som numera finns inom industriledet. Denna ägarkoncentration har i sin tur inneburit att konkurrenstrycket på framför allt mejerier och slakterier inom lantbrukskooperationen begränsats. Samtidigt har möjligheterna till stordrift ökat, och detta kan åtminstone i vissa avseenden ha förbättrat effektiviteten i produktionen. Lantbrukskooperationen torde också ha gjort det lättare att upprätthålla jordbruksproduktionen över hela landet och torde också ha medverkat till att utjämna inkomsterna mellan olika jordbrukare.

13.7 Effekter av olika typer av samhälleliga åtgärder

En rad olika typer av samhälleliga åtgärder påverkar förhållandena inom livsmedelsindustrin och handeln. Dessa åtgärder kompletterar företagens inbördes konkurrens när det gäller att styra företagens beteende i riktning mot ett från samhällssynpunkt önskvärt resultat. Det är emellertid inte bara åtgärder som direkt syftar till att påverka förhållanden inom industrin och handeln som får sådana effekter. Även åtgärder med andra syften har stor betydelse. Jordbrukspolitiken är ett exempel. Andra typer av åtgärder som skall beröras här är livsmedelslagstiftningen och åtgärder inom konsumentpolitikens område. Intresset avser främst i vad mån åtgärder inom dessa områden får bieffekter på det sätt på vilket konkurrensen inom livsmedelsindustrin och handeln fungerar. Ytterligare områden som behandlas är andra prisregleringar än de som sker inom jordbrukspolitikens ram och åtgärder inom det konkurrenspolitiska området.

13.7.l Det jordbrukspolitiska området

Jordbrukspolitikens effekter inom industrin och handeln har berörts i avsnitt 13.6.2. Någon ingående empirisk eller teoretisk analys är knappast nödvändig för att visa att den svenska jordbrukspolitiken haft en

Industri- och handelsleden i livsmedelskedjan 371

betydelse för konkurrensförhållandena inom livsmedelssystemets industriled. Vilka effekter detta i sin tur kan ha haft på effektiviteten inom industrin är betydligt svårare att visa. Hur effektiviteten och förhållandena i övrigt skulle ha gestaltat sig om utvecklingen inom livsmedelsindustrin följt helt andra banor än som skett kan man inte annat än spekulera om. Ingående jämförelser med förhållandena i andra länder skulle möjligen kunna ge någon vägledning, men inte heller detta skulle kunna leda till säkra slutsatser. Attjordbrukspolitikens effekter inom viktiga delar av livsmedelssystemets industriled, bl. a. när det gäller konkurrensförhållandena, är högst betydande, råder det ingen tvekan om. Vill man för framtiden undvika att jordbrukspolitiska åtgärder får effekter på förhållandena inom industrin och handeln, krävs omfattande förändringar inom jordbrukspolitiken som möjliggör ett slopande av det nu existerande systemet av regleringar. Att delar av livsmedelsindustrin (bl. a. mejerier och slakterier) faller inom jordbruksprisregleringens ram kan ha effekter både inom dessa och efterföljande produktionsled. Den viktiga frågan om prisregleringens förläggning när det gäller animalieprodukter behandlas i kap. l6.

l3.7.2 Livsmedelslagstiftningen

Livsmedelslagstiftningen består i första hand av livsmedelslagen (1971:511) och livsmedelsförordningen (1971:807). Den har två huvudsyften, nämligen att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt olämpliga livsmedel (tjänlighetskravet) och att främst i konsumenternas intressen försöka garantera att tillverkningen och handeln med livsmedel tillgår på ett hederligt sätt (redlighetskravet). Central myndighet inom detta område är statens livsmedelsverk. Kommittén har inte i uppdrag att granska hur väl livsmedelslagstiftningen uppfyller sina angivna syften. Liksom när det gäller andra former för samhälleliga åtgärder har det emellertid funnits anledning analysera i vad mån beslutsprocesserna inom detta område fungerar på ett sådant sätt att mer eller mindre önskvärda bieffekter av vidtagna åtgärder på förhållandena inom handeln och industrin blir beaktade. Att betydelsefulla bieffekter uppkommer är uppenbart. Ett aktuellt område av stor betydelse är exempelvis märkningsföreskrifterna när det gäller varor med begränsad hållbarhet. Detta kan få långtgående konsekvenser för konkurrensförhållandena mellan olika typer av företag t. ex. inom bageriindustrin. Mot denna bakgrund är det väsentligt att beslutsprocesserna_ fungerar på ett sådant sätt att icke önskvärda effekter blir beaktade. Nära kontakter mellan livsmedelsverkets tjänstemän och åtminstone de större företagen leder därvid till ett viktigt utbyte av information. I livsmedelsverkets styrelse är olika intressenter inom livsmedelsområdet representerade. De får därigenom möjligheter att bevaka olika intressen. Remissförfarande, medverkan i politiska beslutsprocesser och olika möjligheter att klaga på fattade beslut och åtgärder innebär andra sådana möjligheter.

i

372 tlndustri- och handelsleden i livsmedelskedjan

13.7.3 Åtgärder område

inom

konsumentpolitikens

Central myndighet inom konsumentpolitikens område är konsumentverket/konsumentombudsmannen. Konsumentpolitiken omfattar en rad åtgärder med betydelse för förhållandena inom industrin och handeln. Någon direkt granskning av sådana åtgärder har emellertid inte ingått i kommitténs arbete. Frågan om hur konsumenternas synpunkter lämpligen skall beaktas i livsmedelspolitiska sammanhang behandlas i kap. 7. Även när det gäller det konsumentpolitiska området är det viktigt att olika bieffekter av vidtagna åtgärder blir beaktade. Många åtgärder kan få betydelse för företagens konkurrensbeteende. Av vikt i detta sammanhang är att enskilda åtgärder värderas i ett helhetsperspektiv på hur konkurrensen bör fungera för att konsumenternas behov på lång sikt skall bli så väl tillgodosedda som möjligt. Många svåra avvägningsproblem kan uppkomma i sådana sammanhang. Det konsumentpolitiska arbetet sker i stor utsträckning i kontakt med industrin och handeln. Bl. a. i riktlinjearbetet finns en omfattande samverkan mellan konsumentverket och näringslivets organisationer. I allmänhet torde bl. a. detta innebära att eventuella effekter på bl. a. konkurrensens funktionsförmåga blir beaktade i rimlig utsträckning. Riskerna för att ett samarbete mellan företag och myndigheter kan minska företagens benägenhet att konkurrera sinsemellan bör emellertid också beaktas.

l3.7.4 Prisreglering och prisövervakning

Prisstopp, annan prisreglering och prisövervakning i syfte att hålla tillbaka prisstegringar har förekommit i varierande utsträckning inom livs-

lmedelssystemet sedan lång tid tillbaka.

Prisregleringars effektivitet som medel att begränsa inflationen kan starkt ifrågasättas. Särskilt om sådana åtgärder tillämpas under lång tid uppkommer stora administrativa kostnader och betydande snedvridningseffekter samtidigt som möjligheterna att nå åsyftade prisdämpande effekter är mycket begränsade. Hur handelsmarginaler förändras förjordbruksprisreglerade och andra livsmedel följer SPK i sin löpande prisövervakning. Det ger möjlighet till en öppen debatt. Så länge detaljhandeln präglas av en påtaglig konkurrens mellan starka företagsgrupper bör detta kunna förhindra att marginalerna blir orimligt höga. Prisövervakningen ger även i övrigt betydande möjligheter till bevakning av de delar av livsmedelskedjan som faller utanför det jordbruks- . prisreglerade området utan att man får de problem som en detaljerad prisreglering för med sig. De delar av livsmedelsindustrin som faller inom jordbruksprisregleringen övervakas med avseende på den faktiska kostnadsutvecklingen. Motsvarande övervakning inriktad på relationerna mellan prisförändringar och inträffade kostnadsökningar kan ske utan en direkt koppling till en prisreglering.

i

Industri- och handelsleden i livsmedelskedján 373

l3.7.5 Det konkurrenspolitiska området

Till det konkurrenspolitiska området bör i första hand hänföras åtgärder som vidtas av marknadsdomstolen och NO med stöd av konkurrenslaövervaknings- och utredningsuppgifter inom detta området gen. Viktiga faller också på SPK. Frågor som rör livsmedelssystemet och framför allt då de lantbrukskooperativa företagen har vid upprepade tillfällen tagits sammanhang. Konkurrenslagen och dess tillämpning har upp i sådana vidare stor betydelse för relationerna mellan producenter och distributörer bl. a. inom livsmedelssystemet. huvuduppgift är att genom undanröjande av Konkurrenspolitikens konkurrensbegränsningar medverka till en bättre funsamhällsskadliga konkurrens och därmed ökad effektivitet i näringslivet. Till det gerande området kan också hänföras åtgärder som ibland konkurrenspolitiska kan behöva vidtas för att ersätta konkurrensen som styrmedel när en medfört att enskilda företag inte utsätts för en tillägarkoncentration räcklig konkurrenspress. Viktiga problem inom det konkurrenspolitiska området har redan berörts bl. a. i den principiella beskrivningen av livsmedelssystemets styrning, vid behandling av de lantbrukskooperativa företagens roll och när olika former för extern konkurrenspåverkan tagits upp.

och

13.8 Överväganden förslag

l kommitténs direktiv framhålls livsmedelsindustrins och -handelns beför konsumentpriserna och beroendet mellan olika tydelse på livsmedel Kommittén har låtit göra en bred utvärdering av led i livsmedelskedjan. förhållandena inom livsmedelssystemets industri- och handelsled. Utvärderingen har skett mot bakgrund av de krav och önskemål konsumenterna och andra parter kan ställa på industrin och handeln. Kommittén har funnit att både livsmedelsindustrin och -handeln trots vissa brister i stort fungerar bra. En utgångspunkt för analyserna har varit att konkurrensen är en förutsättning för att dessa led skall fungera effektivt. Kommittén vill dock betona att det knappast finns anledning att se konkurrensen som något som i sig är av stort värde. Den är ett medel att nå effektivitet. Det finns också anledning att framhålla att en positiv grundsyn på konkurrens och marknadsekonomi inte skall uppmot samarbete mellan eller fattas som ett ställningstagande producenter konsumenter i kooperativa föreningar. Den svenska livsmedelsindustrin kännetecknas av ökad ägarkoncentration och koncentration till större anläggningar. Inom livsmedelshandeln sker en liknande utveckling genom ökad dominans för de tre stora handelsblocken (ICA, KF, Dagab/ASK). lnom en stor del av livsmedelsindustrin dominerar lantbrukskooperationen. Den lade grunden till denna ställning genom samverkan med staten under 1930-talets Dess dominerande ställning förjordbrukskris. stärks genom att den består av ekonomiska föreningar, i vilka de allra flesta jordbrukare är medlemmar och ägare. Lantbrukskooperationens

lndusrri-

livsmedelskedjan4

374 och handelsleden i SOU l984:86

företag har ofta verksamhet såväl innanför som utanför jordbruksprisregleringens område. Den starka ställning som lantbrukskooperationen har gentemot andra företag påverkar konkurrensförhållandena inom stora delar av livsmedelssystemet. Det är enligt kommitténs mening väsentligt att lantbrukskooperationen inte utnyttjar sin dominerande ställning i vissa branscher till att påverka konkurrensen inom andra områden på ett otillbörligt sätt. Enligt konkurrenslagen görs ingen åtskillnad mellan olika företagstyper. I 1967 årsjordbrukspolitiska beslut anges vidare att lantbrukskooperationen i konkurrenshänseende skall bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som allmänt gäller enligt konkurrenslagstiftningen. Detta principiella uttalande har inte ändrats av statsmakterna. Kommittén finner inte anledning att föreslå någon ändring i detta avseende. Det bör framhållas att ägarkoncentrationen i livsmedelsindustrin och -handeln inte enbart hänför sig till de lantbrukskooperativa företagen. Andra företag med liknande dominans är t. ex. Sockerbolaget, Jästbolaget och Pripps Bryggerier. Under de senaste åren har Volvokoncernen genom en rad företagsköp blivit den efter lantbrukskooperationen största företagsgruppen inom livsmedelsområdet. Även blockbildningen inom handeln påverkar konkurrensförhållandena. Konkurrensen mellan blocken är dock betydande. Kommittén vill också peka på den växelverkan som funnits mellan koncentrationstendenserna inom industrin resp. handeln. Livsmedelsindustrins ägarkoncentration har också påverkat utvecklingen mot ökad storskalighet i tillverkningsprocesserna. Den tekniska utvecklingen har också gett förutsättningar för en ökad koncentration och storskalighet. Tillverkning i långa serier ger normalt möjlighet till lägre priser. En nackdel kan dock vara riskerna för minskad variationsrikedom och i vissa fall minskad färskhet. Om produktion och lagerhållning fjärmas från de konsumentmarknader de skall betjäna kan det medföra att transport- och förpackningskostnader stiger oroväckande och att hållbarhetsbehandling blir ett återkommande inslag i hanteringen. Dessa frågor om vissa konsumentekonomiska följder av koncentration och stordrift bör kunna bli föremål för en närmare översyn i samband med den utvärdering av kvalitetsriskerna som nämns i kap. 7. Det råder ett ömsesidigt samband mellan jordbrukspolitiken och förhållandena inom industri- och handelsleden. För attjordbrukspolitikens mål skall kunna uppfyllas fordras att industri- och handelsleden på ett effektivt sätt kan förädla och vidareföra de produkter som produceras inom svensktjordbruk fram till konsumenten. Det är samtidigt viktigt att jordbrukspolitiken utformas med hänsyn tagen till livsmedelsindustrins och -handelns villkor. Hit hör möjligheterna dels att utveckla och marknadsföra nya produkter (se kap. 16), dels till viss import (se kap. l l). Kommittén har också haft till uppgift att belysa de utlandsägda företagens roll på livsmedelsområdet. Kommittén kan konstatera att dessa spelar en internationellt sett begränsad roll inom det svenska livsmedelssystemet. lnom vissa enskilda branscher och varuområden är dock deras andelar De utlandsägda betydelsefulla. företagen är i stor utsträckning

I

Industri- och i 375

hanc_1eIsIeden livsmedelskedjan

verksamma inom delbranscher som ligger utanför jordbruksprisregleringen. Att de har en så begränsad betydelse inom det jordbruksprisreg- g lerade området torde enligt kommitténs mening få tillskrivas lantbrukskooperationens starka ställning där. Kommittén har särskilt låtit studera hur livsmedelshandeln fungerar. Som tidigare nämnts är denna i huvudsak koncentrerad till tre block. Kommittén har därvid funnit att den i stort sett fungerar väl. Att på samma självklara sätt som var vanligt på 1960-talet uppfatta den svenska dagligvaruhandeln som höggradigt effektiv är dock enligt kommitténs mening knappast rimligt. Kommittén har också låtit analysera handelns kapacitet. En slutsats från den genomförda analysen är att det i fråga om butiksyta lokalt finns en inte obetydlig överkapacitet. Att konsumentpriserna totalt sett av detta skulle ha påverkats mer än ytterst marginellt förefaller enligt kommitténs analyser dock knappast troligt. Vad gäller den svenska livsmedelsindustrin har kommittén uppfattningen att den erbjuder ett stort utbud av produkter med i huvudsak god kvalité. Industrin ligger också väl framme när det gäller att utveckla nya produkter. Det material som tagits fram rörande produktivitetsutvecklingen inom livsmedelsindustrin ger inte underlag för några bestämda slutsatser om företagen i tillräcklig utsträckning tagit till vara de möjligheter som funnits att effektivisera verksamheten. Kommittén anser dock att den svenska livsmedelsindustrin i stort skulle klara sig bra vid en internationell jämförelse. Sammanfattningsvis anser kommittén att en väl fungerande konkurrens bör eftersträvas inom livsmedelskedjans industri- och handelsled. Samhälleliga åtgärder som påverkar dessa led bör därför avpassas så att de inte mer än nödvändigt försämrar konkurrensens funktionsförmåga. Företag som inte utsätts för ett tillräckligt konkurrenstryck som gör dem effektiva bör enligt kommitténs mening bevakas i större utsträckning från samhällets sida än övriga företag. De åtgärder som härvid kan behöva vidtas torde rymmas inom ramen för gällande konkurrenslagstiftning. Analysen av framför allt handelns förhållanden har försvårats av bristen på ändamålsenliga data. Enligt kommitténs mening är det angeläget att det statistiska underlaget förbättras. Vidare bör forskning rörande livsmedelsindustrins och handelns förhållanden prioriteras.

i sou 1984:86 377

14 Stödet till jordbruket i norra Sverige

m. m.

14.1 Utgångspunkter

Som en utgångspunkt för kommitténs arbete gäller enligt direktiven bl. a. att huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också för jordbrukspolitiken måste vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. l direktiven framhålls också att familjejordbruket även framöver kommer att vara den dominerande företagsformen inom ramen för en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion. I direktiven understryks den roll jordbruket spelar för sysselsättningen i bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen. Även rationaliseringsfrågornas regionalpolitiska betydelse skall kommittén enligt direktiven uppmärksamma. Enligt direktiven skall vidare bl. a. 1982 års försvarpolitiska beslut ligga till grund för kommitténs överväganden. I detta beslut betonades särskilt betydelsen av att den regionala försörjningsförmâgan uppmärksammas. Med hänsyn till jordbrukets stora betydelse för befolkning, sysselsättning, service m. m. i vissa områden finns det anledning att särskilt belysa jordbrukets regionalpolitiska betydelse. En sådan analys framstår som angelägen framför allt mot bakgrund av den redovisning som sker i kap. 9 - l l av vårt behov av jordbruksprodukter i fred och kris, livsmedelsförsörjningens sårbarhet samt konsekvenserna av en överproduktion m. m. inom jordbruket.

Jordbrukets regionalpolitiska betydelse varierar i olika delar av lan-

det. l norra Sverige och där speciellt i norra Sveriges inland har jordbruket sedan länge tillmätts stor betydelse från regionalpolitisk synpunkt. I detta område har samhället sedan lång tid satt in särskilda åtgärder för att jordbruksproduktionen skall kunna upprätthållas på en godtagbar nivå och vara geografiskt väl differentierad. Med norra Sverige av- 595 i detta

Redovisningen i detta kapitel avser främstjordbrukets regionalpolitis- S3mm3_h3“8 ka betydelse i norra Sverige och behovet av insatser från samhällets sida d°t_°m € ‘d°.d5r r°§°“a

rauonahserlngsstod m_ för att en godtagbar och geografiskt väl differentierad jordbruksprodukgår, dvs. Norbottens, tion skall kunna upprätthållas i denna del av landet. Västerbottens, jämt- Med hänsyn till jordbrukets speciella problem i norra Sverige och dess lands» Västernorrlands. stora betydelse för sysselsättning, service m. m. har kommittén besökt

norra Kommittén har därvid Ee‘§r‘;Se:§£*‘5\f%rI(nfl§g::‘l§n

Sverige. haft överläggningar med företrä- Samt den de] av Älvs_ dare för såväl jordbruket som olika myndigheter. De synpunkter som borgs [än som omfatta.framförts vid dessa överläggningar har kommittén så långt det varit landskapet Dalsland.

378 Stödet till jordbruket i norra Sverige. m. m.

- beaktat i sina slutliga överväganden avseende såväl produkmöjligt tionsmålet som utformningen av det statliga stödet till jordbruket i norra Sverige. Jordbruket har regionalpolitisk betydelse även i andra delar av landet. De områden som är aktuella i andra delar av landet är dock av mindre omfattning och även i regel mindre känsliga för förändringar ijordbrukets förutsättningar. Gotland är ett exempel på ett område där jordbruket har särskild betydelse. Kommittén har inte haft möjlighet att göra en total kartläggning av jordbrukets regionalpolitiska betydelse. Redovisningen inriktas därför på de områden som är mest känsliga för förändringar ijordbrukets omfattning och förutsättningar.

14.2 av och

Sysselsättningseffekter jordbrukets livsmedelsindustrins lokalisering

Andelen sysselsatta i jordbruket har under senare decennier minskat kraftigt som en följd av samhällets omvandling från ett agrarsamhälle till ett industrisamhälle. Denna omvandling har medfört att produktionen i jordbruket har effektiviserats genom mekanisering, bättre djur- och växtmaterial m. m. Omvandlingen har dessutom medfört att förädlingsarbetet i livsmedelskedjan har flyttats från det egentliga jordbruket till livsmedelsindustrin (se kap. 2 och 5). Denna omvandling av samhället har blivit särskilt kännbar i de delar av landet där jordbruket har stor betydelse för sysselsättningen. l de områden det här är fråga om har även skogsbruket stor betydelse för sysselsättningen. Skogsbruket har genomgått en liknande rationaliseringsprocess som jordbruket. Jord- och skogsbruksdominerade områden utan eller med en begränsad tillgång på andra arbetstillfällen än i jord- och skogsbruket har därför blivit känsliga för åtgärder som väsentligt ändrar förutsättningarna för de areella näringarnas och då främst jordbrukets utveckling. Livsmedelsindustrins lokalisering bestäms huvudsakligen av två faktorer, nämligen behovet av närhet till råvaruproduktion resp. konsumenter. Avgörande för vilken faktor som är styrande för livsmedelsindustrins lokalisering är i många fall råvarans resp. den färdiga produktens känslighet och lämplighet för lagring och transport. Jämför man olika läns andel av sysselsättningen i livsmedelsindustrin med andelen av totalbefolkningen finner man att samtliga län i norra Sverige med undantag av Värmland har en mindre andel av sysselsättningen i livsmedelsindustrin än som svarar mot dess andel av totalbefolkningen. I Norrbottens och Västerbottens län är andelen särskilt låg. En liknande jämförelse med resp. läns andel av åkerarealen ger en liknande bild. Värmlands och Kopparbergs läns andel av sysselsättningen i livsmedelsindustrin överensstämmer i stort sett med deras andel av totala åkerarealen. I övriga län i norra Sverige är sysselsättningen i livsmedelsindustrin förhållandevis lägre. I tab. 14.1 redovisas jordbrukets och livsmedelsindustrins betydelse för sysselsättningen i norra Sverige. Av tabellen framgår att andelen

jordbruket

Stödet till i norra m. m. 379

Sverige,

Tabell 14.1 Andelen förvärvsarbetande inom jordbruk och livsmedelsindustri i norra Sverige och riket 1975 och 1980 samt prognos för 1987, procent

Källa: FoB 1975 och 1980 samt länsstyrelsernas prognos 1983 för sysselsättningsutvecklingen.

sysselsatta i jordbruket är större i Värmlands, Jämtlands och Västerbottens län än i genomsnitt i riket. 1 Norrbottens län är andelen sysselsatta i jordbruket lägst i landet om man bortser från storstadslänen Stockholms och Göteborgs och Bohus län. Totala antalet förvärvsarbetande ijordbruket i norra Sverige uppgick 1980 till 33 000, vilket innebär en minskning med 2 600 sedan 1975. Fram till 1987 beräknas antalet förvärvsarbetande i jordbruket minska med ytterligare 3 600. lnom livsmedelsindustrin i norra Sverige uppgick antalet förvärvsarbetande 1980 till 12 500, vilket innebär en minskning med 1 700 sedan 1975. Fram till 1987 beräknas antalet förvärvsarbetande minska med ytterligare 800. Som framgår av tab. 14.1 är andelen sysselsatta i jordbruket i norra Sverige något lägre än i riket. Skillnader förekommer mellan länen. l Jämtlands län är 6,5 % av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt i jordbruket (1980), medan motsvarande andel i Norrbottens län är 2,8 °/0. Uppgifter om andelen förvärvsarbetande ijordbruket och livsmedelsindustrin på länsnivå ger en något missvisande bild av jordbrukets regionalpolitiska betydelse. l vissa kommuner är andelen sysselsatta i jordbruket betydligt större än som framgår av länsmedeltalen. I 12 av norra Sveriges 85 kommuner är mer än 10 °/o av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt i jordbruket. I Bergs kommun i Jämtlands län och Robertsfors i Västerbottens län svararjordbruket t. o. m. för ca 20 °/0 av sysselsättningen. Andelen sysselsatta i livsmedelsindustrin är i de flesta kommuner ganska låg. l 47 av norra Sveriges 85 kommuner är mindre än 1% sysselsatta i livsmedelsindustrin. Endast i 10 av norra Sveriges 85 kommuner är mer än 2 % av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt i livsmedelsindustrin. Som inledningsvis nämnts finns det även andra områden i landet där jordbruket och livsmedelsindustrin har stor betydelse för sysselsättning-

380 Stödet tiIl jordbruket i norrdSverige, m. m.

en. Det kan vara fråga om jordbruksdominerade områden där jordbruket av denna anledning svarar för en stor del av sysselsättningen. Det kan också vara fråga om mellanbygds- eller skogsbygdsbetonade områden där annat näringsliv är svagt utvecklat. Någon total analys för hela riket avjordbrukets och livsmedelsindustrins regionalpolitiska betydelse har inte utförts.

14.3 Rationaliseringsutvecklingens regionalpolitiska

konsekvenser

Området norra Sverige omfattar mer än halva landet. I området finns däremot endast 0,5 miljoner ha åker, vilket motsvarar l7 % av landets totala åkerareal. Åkerarealen i norra Sverige är dessutom koncentrerad till kustbygden och de södra delarna av området. De speciella förhållandena i norra Sverige gör att rationaliseringsverksamheten måste bedrivas på ett annat sätt än i övriga delar av landet. Skillnaderna i förutsättningar för jordbruksproduktion i olika områden i norra Sverige har kartlagts av kommittén för översyn av stödet till

jordbruket i norra Sverige (Norrlandskommittén). Förslag från Norr-

landskommittén har av regeringen tillsammans med remissyttranden överlämnats till livsmedelskommittén för att övervägas inom ramen för en samlad livsmedelspolitik. Förutom skillnader mellan den sydligaste och nordligaste delen av omrâdet har Norrlandskommittén även belyst skillnaderna inom resp. län mellan områden med goda förutsättningar förjordbruksproduktion och områden med svaga förutsättningar för jordbruksproduktion. Till områden med goda förutsättningar för jordbruksproduktion har förts de delar av resp. län där det finns möjligheter att med hjälp av rationaliseringsstödet utveckla effektiva jordbruksföretag. Dessa områden omfattar i huvudsak kustlandet och de södra delarna av området norra Sverige. Till områden med svaga förutsättningar för jordbruksproduktion har förts de delar av resp. län där möjligheterna att med hjälp av rationaliseringsstödet utveckla effektiva jordbruksföretag är begränsade. Investeringarna finansieras i dessa områden i många fall med glesbygdsstödet. Områdena med svaga förutsättningar förjordbruksproduktion är främst belägna i inlandet. Av Norrlandskommitténs analys framgår att i inlandsområdena, som geografiskt omfattar ungefär hälften av landet, finns drygt 2 % av den totala åkerarealen, 7 % av brukningsenheterna och 3 % av mjölkkorna. Av analysen framgår också att såväl åkerarealen och antalet brukningsenheter som antalet mjölkkor har minskat snabbare i dessa områden under 1970-talet än i kustlandet. I kustlandet överensstämmer jordbrukets utveckling i stort sett med utvecklingen i riket. Som framgår av det föregående är jordbruket i norra Sveriges inland av liten omfattning i förhållande till områdets geografiska storlek. Där- Statligt stöd nu jord- _ bruket i norra Sverige emot kan jordbruket ha stor betydelse som en bas för betydelsefull .(Ds Jo 1982:7). kombinationssysselsättning. Som exempel kan nämnas att i inlandsom-

Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m. 381

rådet finns knappt 8 000 brukningsenheter. Närmare 6 000 av dessa har mindre än 10 ha åker. Jordbruket på dessa brukningsenheter kan i regel inte utgöra försörjningsunderlag för en familj. Jordbruket kan dock ge ett väsentligt sysselsättnings- och inkomsttillskott som tillsammans med andra förtjänstmöjligheter i området bidrar till upprätthållande av be» folkningsunderlag, näringsliv, service m. m. Även från beredskapssynpunkt är det en fördel med en lokal produktion av baslivsmedel. Brukningsenheternas fördelning på olika storleksgrupper i norra Sveriges inland framgår av fig. 14.1.

Fig. 14.]. Brukningsenhelemas relativa _lördelning på olika .storleksgrupper i norm Sveriges inland Andel brukningsenheter i resp storleksgrupp. % il

70-

60-

40-

30-

20-

10* Storleks- I l QVUDP 2-10 10-20 20-30 30- ha åker

Skillnader i jordbrukets förutsättningar mellan norra Sverige och övriga delar av landet samt skillnader i norra Sverige mellan områden med goda resp. svaga förutsättningar för jordbruksproduktion har gjort det nödvändigt att utforma stödformer som tar hänsyn till de speciella förhållanden som råder i norra Sverige. Jordbrukets regionalpolitiska betydelse har sedan länge markerats i de År 1965 utvidgades jordbrukspolitiska besluten. I prop. I977/78:19 om nya riktlinjer för stödomrádet för detta jordbrukspolitiken m. m. framhöll departementschefen attjordbrukspo- stöd till att omfatta hela litiken bör medverka till att jordbruket och därtill knuten serviceverk- Norrland, Kopparbergs samhet och livsmedelsindustri och Värmlands län samt kan ge största möjliga underlag för sysseli rationell i områden med mindre den del av Älvsborgs län sättning produktion goda förutsättsom tillhör landskapet ningar för annat näringsliv. Dalsland. Namnet pá Det statliga stödet till jordbruket i norra Sverige består framför allt av stödformen ändrades prisstöd och investeringsstöd. Vid utformningen av investeringsstödet samtidigt till SR-stöd. Det särskilda stödet till har sedan början på 1960-talet de speciella förhållandena i norra Sverige norra Sverige benämns beaktats. År 1960 infördes ett koncentrerat rationaliseringsstöd (KRfrån och med 1978 regiostöd) i vissa utvalda områden i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands nalt rationaliseringsoch Västernorrlands länl. KR-stödet var ett komplement till det för hela stöd.

_ 382 Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m. SOU I984:86

landet gällande ñnansieringsstödet och syftade till att man snabbt och i möjligaste mån fullständigt skulle kunna bygga upp ekonomiskt bärkraftiga brukningsenheter. l riksdagsbeslutet om KR-stödet (senare SR-stöd) betonades speciellt att, utöver allmänna jordbrukspolitiska och företagsekonomiska skäl, skulle även befolkningsmässiga, näringspolitiska och sociala hänsyn beaktas. Stödet förväntades även kunna verka dämpande på en långtgående avfolkning och minskad service. Vidare påpekades att betydande hänsyn skulle tas till företagens lokalisering i förhållande till serviceanläggningar, lantbrukets förädlingsindustrier samt viktiga kommunikationsleder (infrastrukturen). Stöd skulle beviljas i områden där det från allmän synpunkt var önskvärt att upprätthålla jordbruk och därmed jordbruksproduktion av nämnvärd omfattning. En tanke var också att KR-företagen skulle tjäna som mönster och stimulera andra företag till rationaliseringsåtgärder. Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden har utfört en studie av effekterna av det statliga fmansieringsstödet till jordbruket som regionalpolitiskt instrument. Av studien framgår att de speciella insatser som samhället gjort i norra Sverige för att bygga upp rationella företag har - Utan den typ av specielhaft en positiv effekt på jordbrukets utveckling. la insatser som skett i norra Sverige skulle företagsnedläggningen gått betydligt längre. Det statliga investeringsstödet till jordbruket i norra Sverige har enligt studien haft en avsevärd effekt på produktionsbefrämjande åtgärder inom växtodling, skörd och utfodring. Stödet har uppenbarligen hjälpt till att införa nya metoder som ej tidigare fanns i någon större skala inom de studerade områdena. l studien diskuteras även stödinsatsernas spridningseffekter, varvid bl. a. framhålls att om man tar hänsyn till olika företagstypers produktion, teknologiska utveckling, storlek, hushållsstorlek, omsättning per företag, m. m. finns skäl som talar för att SR-företagen, som genomsnittligt är större än övriga företag, ger upphov till de största lokalekonomiska effekterna per företag. Lantbruksekonomiska samarbetsnämndens studie visar vidare att företag som gjort stora investeringar finansierade med främmande kapital blir ekonomiskt känsliga vid vikande konjunkturer och ökade räntekostnader. I studien framhålls att i en sådan situation kan speciella selektiva stödåtgärder erfordras, såvida man inte redan i stödutformningen garderat sig mot förändringar i konjunkturen. l studien framhålls att olika former - av av anpassad ränta t. ex. trappstegslån eller uppbyggande form - förefaller kunna vara en utnågon av investerings-(risk)f0nd gångspunkt för nya diskussioner om åtgärder från samhällets sida.

14.4 Sårbarhetsaspekter

I kap. 10 redovisar kommittén sårbarhetsfrågor inom jordbruket. De beräkningar som redovisas där utgår från medeltal för hela riket. l en krigssituation kan produktion i vissa delar av landet komma att

Stödet till jordbruket norra m. m. 383

i Sverige,

störas av militära operationer. Exempelvis kan en fiende viss tid komma att behärska delar av landet, t. ex. delar av övre Norrland, sydvästra Sverige eller en transportkorridor genom mellersta Sverige. I sådana situationer kommer den regionala försörjningsförmågan att spela en mycket stor roll. Jordbrukets fredstida omfattning i regionen är därvid av väsentlig betydelse. Man söker också förstärka den regionala beredskapen genom den i fredstid uppbyggda beredskapslagringen och genom förberedelser för en lageruppbyggnad av konsumtionsfärdiga varor i underskottsområden vid ett krigshot. Strukturutvecklingen inom jordbruket har medfört att antalet företag har minskat snabbare i norra procentuellt Sverige än i södra Sverige. Även minskningen av antalet mjölkproducenter, svinproducenter och äggproducenter har varit kraftigare i norra Sverige än i södra Sverige. Därigenom har produktionen i större utsträckning koncentrerats till de södra delarna av landet. Denna utveckling har bidragit till att öka sårbarheten inom jordbruket.

14.5 Statligt stöd till jordbruket i norra Sverige

l jordbrukspolitiken ingår sedan lång tid ett av regionalpolitiska skäl betingat statligt stöd till jordbruket i norra Sverige. Stödet, som framför allt utgörs av investerings- och prisstöd, har ändrats och anpassats vid flera tillfällen. I såväl 1967 som 1977 års jordbrukspolitiska beslut finns uttalanden som innebär att samhället är berett att göra insatser för att upprätthålla ettjordbruk av betydelse i norra Sverige. I direktiven till livsmedelskommittén framhålls betydelsen av en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion och den roll jordbruket spelar i bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen. Syftet med prisstödet är att kompensera jordbruket i norra Sverige för de högre produktionskostnaderna i detta område. Stödet till jordbruket i norra Sverige ingår inte i den totala värdevolym som ligger till grund för prisregleringen. Därigenom ges ingen kompensation inom ramen för kompensationssystemet. Kostnadskompensationen för uppsamling och förädling baseras på de totala kostnaderna, vilket innebär att det högre kostnadsläget i norra Sverige påverkar beloppens storlek. Inom ramen förjordbruksprisregleringen avsätts därför vissa belopp till förädlingsindustrin i norra Sverige som kompensation för deras högre kostnadsläge. F. n. avsätts ca 60 milj. kr. per år inom mjölk-, kött-, fläsk samt äggområdena som regionalt betingade kostnadstillägg av medel som tillkommer jordbruket.

l4.5.l Prisstödets nuvarande

utformning

Nuvarande former för prisstöd till jordbruket i norra tillkom Sverige l97l. Även före l97l utgick ett regionalt stöd till jordbruket i form av extra mjölkpristillägg, fraktbidrag och reducerade slaktdjursavgifter. Syftet med prisstödet är att höja lönsamheten till en nivå som är jämförbar med den som uppnås vid jodbruksföretag i mellersta Sverige.

I .

384 Stödet till jordbruket i norra Sverige. m. m. *

Prisstöd utgår i form av pristillägg på mjölk som levererats till mejeri samt på veterinärbesiktigat kött av nötkreatur, får och svin. Prisstöd till getskötseln utgår i form av ett årligt belopp per mjölkproducerande get. Prisstöd till smågrisproduktionen utgår med ett årligt belopp per sugga. Prisstöd utgår även till rennäringen i form av ett belopp per slaktad ren. Prisstödet räknades under 1970-talet upp vart tredje år. Under 1970-talet av områdesgränser samt gjordes även vissa mindrejusteringar utvidgningar av stödet till att omfatta produkter som från början inte erhöll prisstöd. Under 1980-talet har prisstödet räknats upp 1980, 1981, 1982 och 1984. 1980 och 1981 motsvarade i stort sett förändringen av Uppräkningarna PM-index. Uppräkningarna 1982 och 1984 motsvarade ungefär tre fjärdedelar av förändringen av PM-index. l tab. 14.2 och 14.3 redovisas det pristillägg som utgår till olika produkter fr. o. m. den l juli 1984. Tabell 14.2 Särskilt pristillägg till mjölk fr. o. m. den l juli 1984, öre per kg 4-pr0centig mjölk Produkt Prisstödsområde l 2 3 4 5 Mjölk 56,2 39,6 34,6 23,0 9,6

Tabell 14.3 Särskilt pristillägg till nötkött, fårkött, fläsk, modersuggor och getter fr. 0. m. den 1 juli 1984, öre per kg och kr. per djur.

Fläsk öre/ kg Modersugga 495 335 255 120 kr./sugga Getter kr. per mjölkprod. djur 220

a Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Utgår i Norrbottens, Kopparbergs och Värmlands län. Bidrag utgår till företag med minst tio mjölkproducerande getter och för högst 50 mjölkproducerande getter per företag.

Utöver till enskilda produkter och produktionsgrenar får av prisstöd anslaget för prisstöd till jordbruket i norra Sverige årligen användas högst 20 000 kr. för sortprovning av växtslag som är speciellt lämpade för norra Sverige. Fr. o. m. den 1 juli 1980 utgår vidare 150 000 kr. per år för att täcka vissa regionalt betingade merkostnader för slakt av värphöns i norra Sverige. Prisstöd utgår som nämnts även till rennäringen. Fr. o. m. den 1 juli 1984 är pristillägget 190 kr. per slaktad ren. Medelsbehovet för prisstöd till jordbruket i norra Sverige (exkl. prisstöd till har som framgår av tig. 14.2 ökat från ca rennäringen) 90 milj. kr. budgetåret 1974/75 till drygt 260 milj. kr. 1983/84.

I

SOU 1984286 Stöder Iilljordbruket i norra Sverige; m. m. 385

\

Fig. 14.2. Prisslöd till jordbruket i norra Sverige. milj. kr.. löpande priser

Milj kr ll

300- Prisstöd totalt

varav mjölk 200 — ,/---

100-

___———-u”

I I I I 1974/75 1977/78 1980/81 1983/84

14.5.2 Finansieringsstödets nuvarande utformning

Finansieringsstöd tilljordbruket utgår i hela landet i huvudsak i form av lånegaranti (allmänt rationaliseringsstöd). Som ett komplement till det allmänna rationaliseringstödet utgår i norra Sverige regionalt rationaliseringsstöd. Det regionala rationaliseringsstödet utgår i form av bidrag. Nuvarande villkor för regionalt rationaliseringsstöd infördes 1978. Även dessförinnan utgick särskilt investeringsstöd till jordbruket i norra Sverige i form av bl. a. KR-stöd och SR-stöd. Regionalt rationaliseringsstöd utgår i form av bidrag till utvecklingsbara företag för utförande av större och samlade investeringar i byggnader och markanlåggningar. Bidrag utgår med högst 25 °/0 av kostnaderna, dock högst 250 000 kr. för ekonomibyggnader. Om det föreligger särskilda skäl kan i vissa fall bidrag utgå med högst 40 °/o av kostnaderna, dock högst 400 000 kr. för ekonomibyggnader. Bidrag kan också utgå till produktionsbefrämjande åtgärder, t. ex. för anskaffning av djur. Bidrag kan i norra Sverige även utgå till begränsat utvecklingsbara företag för utförande av investeringar i byggnader och markanläggningar. Bidrag utgår endast till begränsade investeringar, t. ex. ombyggnad av djurstall. Bidrag utgår med högst 25 % av godkänd kostnad och är för ekonomibyggnader maximerat till 40 000 kr. Regionalt rationaliseringsstöd i form av bidrag beviljades budgetåret 1980/81 med sammanlagt 38 milj. kr. och 1982/83 med sammanlagt 44 milj. kr. l detta sammmanhang bör även nämnas glesbygdsstödet som inte är

ett stöd och inte direkt riktar sig till jordbruket men

jordbrukspolitiskt ändå har betydelse för jordbruket i vissa områden.

25 -— Jordbruks och livsmedelspolitik

i

386 Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m; j

Glesbygdsstödet utgår enligt förordningen (1979:638) om statligt stöd till glesbygdsföretag. I förordningen regleras flera olika stödformer, varav bestämmelserna om stöd till investeringar vid företag i glesbygder berör de areella näringarna. Stöd utgår i form av statlig lånegaranti och bidrag. Lånegaranti lämnas för lån som tas upp för D förvärv av företag eller mark D investeringar i inventarier, byggnader och andra anläggningar samt för att sätta åkermark i stånd D anskaffning av rörelsekapital i samband med stöd till investeringar.

Bidrag lämnas med högst 50 % av kostnaden, dock högst 200 000 kr., till bl. a. D investeringar i byggnader och andra anläggningar D iståndsättning av åkermark D vissa inventarier.

14.5.3 Norrlandskommitténs förslag

Den l jul-i 1981 tillkallades som nämnts en kommitté med uppdrag att utreda det statliga stödet till jordbruket i norra Sverige (Norrlandskommittén). Norrlandskommittén analyserade jordbrukets utveckling i norra Sverige under 1970-talet. Av analysen framgår att i de bättre jordbruksbygderna i framför allt Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län stämmer utvecklingen i flera avseenden överens med utvecklingen i såväl mellersta Sverige som riket. l områden med mindre goda förutsättningar förjordbruksproduktion - i huvudsak inlandet - har åkerarealen, antalet brukningsenheter, antalet djur, antalet sysselsättningstillfällen ijordbruket etc. minskat i en betydligt snabbare takt än i andra områden. Avkastningsutvecklingen i växtodlingen har framför allt i de nordligaste länen varit svagare än i mellersta Sverige beroende på brister i främst torrläggningen. Inom mjölkproduktionen har däremot avkastningsutvecklingen under 1970-talet varit snabbare än i övriga delar av landet. Mjölkavkastningen per ko är numera lika hög i norra Sverige som i genomsnitt i riket. Norrlandskommittén föreslog med ledning av utförda beräkningar av skillnader i produktionskostnader mellan norra och mellersta Sverige samt utförda analyser att prisstöd liksom nu bör utgå till mjölk, kött av nötkreatur och får, fläsk, smågrisproduktion samt getskötsel. Prisstöd föreslogs dessutom utgå till potatisodling i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län. Norrlandskommittén föreslog att det bör finnas fyra prisstödsområden som är gemensamma för mjölk, kött, fläsk och modersuggor. Prisstödsområde l bör omfatta nuvarande prisstödsområde l för mjölk. Prisstödsområde 2 bör omfatta nuvarande prisstödsområde 2 och 3 för mjölk. Prisstödsområde 3 och 4 bör omfatta nuvarande prisstödsområde 4 resp. 5 för mjölk.

n

SOU I984:86 A Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m. 387

Norrbottens län har en i förhållande till konsumtionen låg mjölkproduktion. I Västerbottens län har antalet mjölkkor minskatkraftigt under senare år. Prisstöd till mjölk föreslogs därför utgå med ett högre belopp i den del av prisstödsområde 2, som tillhör Norrbottens län och Västerbottens län, än i övriga delar av prisstödsområde 2. Den del av prisstödsomrâde 2, som tillhör Norrbottens och Västerbottens län benämnes 2 a

och resterande del 2 b. (Se fig. 14.3 och l4.4.)

l tab. 14.4 och 14.5 redovisas beräknad kostnadsskillnad mellan norra och mellersta Sverige samt Norrlandskommitténs förslag till prisstöd. Några beräkningar över merkostnaden i getskötseln har inte utförts. Getskötseln är en grovfoderförädlande produktionsgren. De beräkningar som utförts för mjölkproduktionen bör därför kunna ligga till grund

Fig. 14.3. Omrddesindelningflir prissröd till mjölk

Föreslagen områdesindelning Nuvarande områdesindelning

388 Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m. .

Fig. 14.4. Områdesindelning för prisstöd lill kött. _fläsk och modersuggør

Föreslagen Nuvarande

områdesundelning områdesindelning

även för en bedömning av lämpligt prisstöd till getskötseln. Norrlandskommittén föreslog att prisstödet till getskötseln baseras på prisstödet till mjölk i prisstödsområde 2 a och 2 b. Detta motsvarar l80 kr. per get. Prisstöd föreslogs utgå till getskötseln med 200 kr. per mjölkproducerande get. Bidrag borde även fortsättningsvis utgå endast till företag med minst tio mjölkproducerande getter och för högst 50 mjölkproducerande getter per företag. Skillnader i potatisodlingens produktionsförutsättningar är svåra att belysa. Skillnader i odlingens lönsamhet har beräknats länsvis, varvid jämförelse har gjorts med såväl Svealands slättbygder som Örebro län. Med ledning av dessa beräkningar och odlingens utveckling i olika delar av norra Sverige föreslog Norrlandskommittén ett prisstöd enligt tab. 14.6.

i

S7OU 1984:86 Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m. 389

Tabell 14.4 Beräknad kostnadsskillnad i mjölk- och köttproduktionen 1981/82 samt Norrlandskommitténs förslag till prisstöd, öre per kg 4-procentig mjölk resp. i öre per kg kött

Pris- Mjölk Kött stödsområde Beräkn. kost- Försl. till Beräkn. kost- Försl. till _

« Kostnadsskillnad för en 15-korsbesättning h kostnadsskillnad för en IS-korsbesättning resp. 30-korsbesätt- Genomsnittlig ning CKostnadsskillnad för en 30-k0rsbesättning

Tabell 14.5 Beräknad kostnadsskillnad i fläsk- och smâgrisproduktionen 1981/82 samt Norrlandskommitténs förslag till prisstöd, öre per kg fläsk resp. kr. per sugga

Pris- Fläsk Modersuggor stöds-

Tabell 14.6 Norrlandskommitténs förslag till prisstöd till potatisodling, kr. per ha Prisstödsområde Prisstöd l Norrbottens län 1 400 2 Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län 800

Av bl. a. administrativa skäl föreslogs prisstöd inte utgå för det första

halva hektaret. Den nuvarande arealavgiften på 300 kr. per ha, som utgår i hela landet på potatisarealer om sammanlagt minst 0,5 ha, borde dock alltid kvittas mot utgående prisstöd. Detta innebär att prisstödet alltid skulle bli minst lika stort som arealavgiften. Norrlandskommittén ansåg inte prisstöd till äggproduktionen vara motiverat. Däremot ansåg Norrlandskommittén det vara angeläget att slakthönsen tas till vara på ett effektivt och från djurskyddssynpunkt acceptabelt sätt. I Norrland finns endast ett fjäderfäslakteri som kan ta

i, Stödet till jordbruket i norra verige. m. m.

hand om slakthöns. Slakteriet, som är beläget i Örnsköldsvik, har sedan

den l juli 1980 erhållit statligt driftsbidrag med 150 000 kr. per år. Norrlandskommittén föreslog en höjning av detta bidrag till 225 000 kr. per år. Slakteriet kommer att läggas ned under senhösten 1984. Viss utrustning kommer därefter att övertas av Sveriges Pälsdjursuppfödares Riksförbund. Riksförbundet kommer därefter att på annan plats ta hand om de aktuella slakthönsen för produktion av foder till pälsdjur. För den del av regleringsåret 1984/85 som avser tiden efter det att slakteriet lagts ned har beslutats tillföra riksförbundet ovan nämnda bidrag. Det av Norrlandskommittén föreslagna prisstödet avser prisnivån per den l januari 1982. l betänkandet anges att prisstödet då en tillämpning blir aktuell bör justeras med hänsyn till kostnadsutvecklingen. Norrlandskommittén föreslog också att prisstödet bör justeras en gång per år med hänsyn till kostnadsutvecklingen. Justeringen bör grundas på utvecklingen av PM-index. Prisstöd utgår, som tidigare har nämnts, även till renskötseln. Frågan om prisstöd till renskötseln har inte behandlats av Norrlandskommittén och berörs därför inte i detta sammanhang. Rennäringens ekonomiska förhållanden har varit föremål för en särskild utredning, som avlämnat ett betänkande med förslag till åtgärder på rennäringens område. Norrlandskommittén framhöll att företag som under senare år utfört större investeringar i ekonomibyggnader i många fall har fått stora ekonomiska problem. lnvesteringsstödet bör därför ha en sådan utformning att det i samband med större investeringar i ekonomibyggnader påverkar likviditeten och den ekonomiska stabiliteten i företaget framför allt under de första åren efter investeringen har utförts. Norrlandskommittén föreslog att stöd till större investeringari ekonomibyggnader vid utvecklingsbara företag bör utgå i form av räntebidrag och startbidrag. Som stödgrundande skuld bör räknas lån som är nödvändiga för finansiering av dels byggnadsinvesteringen, dels den ökning av djur-, maskin- och rörelsekapitalet som investeringen medför. Räntebidrag bör endast lämnas om investeringen i byggnaden uppgår till mer än 300 000 kr. Den garanterade räntan bör vara 10% under år 1-5, ll % under år 6-7 och 12 °/o under år 8. Räntebidraget bör dock alltid uppgå till minst 3 °/o under första femårsperioden. Om särskilda skäl föreligger bör den garanterade räntan kunna sänkas till lägst 8 % under de första tre åren. Denna möjlighet bör utnyttjas främst i de delar av norra Sverige som har de sämsta produktionsförutsättningarna. i Till sådan investering i ekonomibyggnad som uppgår till högst 300 000 kr. föreslogs stöd utgå i form av investeringsbidrag med högst 25 % av godkänd kostnad. Stöd till investeringar i ekonomibyggnader vid begränsat utvecklingsbara företag föreslogs utgå i form av investeringsbidrag med högst 25 % av godkänd kostnad. Bidrag bör inte utgå med högre belopp än 75 000 kr. Rennäringens ekono- Norrlandskomittén föreslog även att startbidrag bör kunna utgå till mi. Betänkande av renutvecklingsbara företag med högst l00 000 kr. i samband med utförande näringskommittén L av större (sou l983:67). investeringar i ekonomibyggnader och markanläggningar.

\ i

Stödet jordbruket

. till i norra Sverige. m. m. 391

Startbidraget bör betalas ut under högst fem år. Under denna period bör lantbruksnämnden följa företagets utveckling i och genom bl. a. rådgiv-

ning underlätta uppbyggnaden. Norrlandskommittén har konstaterat att behovet av investeringar i är stort. Norrlandskommittén föreslog därför att stöd markanläggningar till varaktiga investeringar i markanläggningar på bestående åker bör kunna utgå utan prövning av företagets möjligheter att bestå och utveckenhet. Den enda prövning som behöver ske vad las som en självständig och företaget är att det är fråga om en varaktig och från gäller åtgärden allmän på bestående åker. Stöd till synpunkt lämplig åtgärd som utförs markanläggningar bör utgå i form av investeringsbidrag. kunna kostnad för Bidrag föreslogs utgå med högst 50 °/o av godkänd utförande av för flera fastigheter gemensamt huvudavlopp. Bidrag till täckdikning och andra markanläggningar, såsom stenröjning m. m., bör kunna kostnad. Om särskilda skäl utgå med högst 25 °/o av godkänd bör bidrag kunna utgå med högst 40 °/0 av godkänd kostnad. föreligger Norrlandskomittén föreslog även en samordning av glesbygdsstödet och rationaliseringsstödet. Samordningen bör ske genom att bidrag till i ekonomibyggnader och markanläggningar på jordbruks- . investeringar företag lämnas enligt glesbygdsförordningen upp till en investeringskostnad större än 400 000 kr. på 400 000 kr. Är investeringskostnaden bör stöd till resterande del prövas enligt rationaliseringsförordningen. Den samordningen kommer att underlätta utförandet av föreslagna investeringar i framför allt inlandet. har nyligen föreslagit vissa förändringar i Glesbygdsdelegationen glesbygdsförordningen (Ds l 1984:20), bl. a. höjning av högsta stödbe-

lopp. Ett sätt att tillföra norra Sverige de ökade medel som kommitténs innebär är att medlen liksom hittills anvisas över nuvarande förslag Ett annat sätt är att låta de ytterligare kostnader som budgetanslag. föranleds av kommitténs förslag anvisas inom ramen för det regionalstöd som utgår över industridepartementets huvudtitel. politiska Med nu nämnda fmansieringsvägar bärs kostnaderna av samhället direkt. Produktionen av livsmedel i norra Sverige understiger konsumtionen där och kan därigenom inte sägas bidra till exportöverskotten. En annan möjlighet är därför att ge det norrländska jordbruket erforderligt stöd genom att avlasta det de avgifter som utgår för att finansiera Detta innebär att stödet ges genom en omfördelning inom exporten. jordbrukskollektivet.

och

14.6 Överväganden förslag

Enligt kommitténs mening bör de speciella förhållanden som råder i norra särskilt beaktas vid jordbrukspolitikens utformning. Det Sverige finns flera skäl som talar för en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion av i stort sett nuvarande storlek i norra Sverige. Från beredskapssynpunkt är det angeläget med en i förhållande till folkmängden betydande produktion av baslivsmedel i norra Sverige.

392 Stöder till i norra m. m. e

jordbruket Sverige,

g

Även sysselsâttningsskäl och miljöskäl talar enligt kommitténs mening för att en jordbruksproduktion av i stort sett nuvarande omfattning bibehålls i norra Sverige. En av främst beredskapsskäl geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion i norra Sverige innebär inte att varje län förutsätts vara självförsörjande med jordbruksprodukter. De naturliga produktionsförutsättningar som finns i olika områden bör tas till vara på bästa möjliga sätt. Detta innebär att i vissa län kan produktionen med hänsyn till de naturliga förutsättningarna förväntas bli större än som motsvarar folkmängden medan den i andra län kan förväntas bli mindre. En fortsatt rationalisering av jordbruksnäringen medför att avkastningen per ha resp. djurenhet etc. stiger. Med en i stort sett oförändrad produktion kan detta leda till att en viss resursminskning blir nödvändig även i norra Sverige. Enligt kommitténs mening kan norra Sverige inte garanteras att en viss resursmängd kan bibehållas ijordbruket. Om en resursminskning blir aktuell som en följd av en stigande pro-

duktivitet bör dock jordbrukets betydelse i inlandet för såväl sysselsätt-

ning, boende, service m. m. särskilt beaktas. I vissa inlandsområden kan även en viss ökning av jordbruksproduktionen vara motiverad för att det skall vara möjligt att upprätthålla ett tillräckligt underlag för mjölktransporter, förädlingsindustri, husdjursföreningar m. m. Stödet till jordbruket i norra Sverige bör enligt kommitténs mening liksom hittills utgå i form av prisstöd och regionalt rationaliseringsstöd. Prisstöd bör såsom Norrlandskommittén föreslagit utgå till mjölk, kött, fläsk, modersuggor och getter samt till potatis. Stödet till jordbruket i norra Sverige har hittills differentierats på olika områden så att stödet ökar successivt längre norrut och är högst i nordligaste Sveriges inland. De geografiska gränserna vid denna differentiering bygger på produktionskostnadskalkyler för olika områden. Självklart föreligger olika uppfattningar från företrädare för de olika länen om denna områdesindelning. Varje länsföreträdare framlägger i allmänhet argument för att det egna länet borde få högre stöd än övriga län. Sådana argument har bl. a. redovisats vid den studieresa som kommittén gjort i Norrland. Kommittén har förståelse för detta synsätt. Man måste dock inse att någon absolut rättvisa aldrig kan åstadkommas vid fördelning av stödet. Mot denna bakgrund anser kommittén att den områdesindelning och de stödnivåer som Norrlandskommittén föreslagit med i princip fyra prisstödsområden gemensamma för samtliga animalieprodukter och en uppdelning av prisstödsområde 2 i två områden (2 a och 2 b) vad gäller prisstöd till mjölk synes vara väl motiverade med hänsyn till bl. a. konstaterade kostnadsskillnader mellan norra och mellersta Sverige. Som hittills bör dock områdesindelningen prövas med jämna mellanrum. Jordbruksnämnden bör liksom hittills kunna pröva lokala förändringar i områdesindelningen. Prisstödet bör enligt kommitténs uppfattning justeras en gång per år. Justeringen bör kunna baseras på förändringen av PM-index, varvid dock bör beaktas att det förekommer en fortgående rationalisering i jordbruket. Detta innebär att PM-index i regel inte bör slå igenom fullt ut vid justeringen. Vid den årliga justeringen bör även beaktas produk-

(i

. Stöde! till jordbruket i norra Sverige, m. m. 393

tionsutvecklingen i olika områden. Med några års mellanrum bör beräkningar utföras för att kontrollera prisstödets utveckling i förhållande till utvecklingen av skillnaden i produktionskostnad mellan norra och mellersta Sverige. Prisstödet har den 1 juli 1984 räknats upp med ca tre fjärdedelar av förändringen av PM-index under perioden oktober 198l-oktober l983. Fr. o. m. den l juli 1985 bör Norrlandskommitténs förslag läggs till grund för prisstödet. I tab. 14.7 och 14.8 redovisas det prisstöd som enligt livsmedelskommitténs mening bör utgå fr. o. m. den l juli 1985. Förslaget baseras på Norrlandskommitténs förslag som först räknats upp med 15 °/0 motsvarande tre fjärdedelar av förändringen av PM-index oktober 1981 - oktober 1983 och därefter med 5 % motsvarande beräknad förändring av PM-index oktober 1983 - oktober 1984. Skulle PM-index Visa sig öka - — bör mer än 5 0/0 under den angivna perioden vilket synes bli fallet en uppräkning ske som motsvarar uppgången i PM-index. Enligt kommitténs mening är det därvid motiverat att beakta hela förändringen av PM-index. De tendenser till produktionsminskning som gjort sig gällande i de nordligaste delarna av landet talar för detta. En justering av områdesgränserna medför att prisstödet sänks i vissa områden. Sänkningen berör främst mjölkproduktionen. För att ingen mjölkproducent skall få ett lägre prisstöd fr. o. m. den ljuli 1985 än dessförinnan föreslår kommittén att prisstödet under budgetåret 1985/ 86 höjs med 1 öre per kg mjölk i område 1 och 2 b utöver vad som föreslagits i tab. 14.7.

Tabell 14.7 Förslag till prisstöd till mjölk, nötkött, fârkött, fläsk, modersuggor och getter fr. 0. m. den l juli 1985

Modersugga kr./sugga 725 485 240 120 Getter kr. per mjölkprod. djur 240“ a Prisstödsområdet omfattar Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Kopparbergs och Värmlands län. Beräknat utifrån antagande om 5 % kostnadsökning oktober 1983-oktober 1984

Tabell 14.8 Förslag till prisstöd till potatisodling fr. 0. m. l juli 1985, kr. per ha

Prisstödsområde Prisstöd 1 Norrlands län l 700 2 Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län 970 Beräknat utifrån antagande om 5 % kostnadsökning oktober 1983-oktober 1984

i i

£394 Stödet till jordbruket i’nor_ra Sverige, m. m. _‘

hittills —— - Enligt kommitténs mening bör liksom främst av miljöskäl stöd utgå för att underlätta omhändertagandet av slakthöns i norra Sverige. Kommittén föreslår att 275 000 kr. får användas årligen för att täcka merkostnader för detta. Kommittén vill understryka angelägenheten av att verksamheten utformas på ett sådant sätt att kostnaderna för att ta hand om slakthönsen minimeras. Medelsbehovet för det av kommittén föreslagna prisstödet till jordbruket har för budgetåret [985/86 beräknats till ca 345 milj. kr., vilket vid oförändrad produktionsvolym innebär en ökning med 29 milj. kr. jämfört med 1984/85. I det angivna beloppet om 345 milj. kr. för budgetåret 1985/86 ingår inte prisstödet till rennäringen. Det regionala rationaliseringsstödet bör såsom Norrlandskommittén utformas så att likviditeten och den ekonomiska stabiliteten i föreslagit företagen förbättras framför allt under de första åren efter en investering har utförts. Stöd till större investeringar i ekonomibyggnader vid utvecklingsbara företag bör, såsom Norrlandskommittén föreslagit, utgå i form av räntebidrag och startbidrag. Som stödgrundande skuld bör räknas lån som är nödvändiga för finansiering av dels byggnadsinvesteringen, dels den ökning av djur-, maskin- och rörelsekapitalet som investeringen medför. Räntebidrag bör endast lämnas om investeringen i byggnaden uppgår till mer än 300 000 kr. Den garanterade räntan bör vara 10% under år 1-5, ll °/0 under år 6-7 och l2 °/0 under år 8. Räntebidraget bör dock alltid uppgå till minst 3 % under första femårsperioden. Om särskilda skäl föreligger bör den garanterade räntan kunna sänkas, dock till lägst 8 % under de första tre åren. Denna möjlighet bör uttnyttjas främst ide delar av norra Sverige som har de sämsta produktionsförutsättning- * arna. Till investering i ekonomibyggnad, som uppgår till högst 300 000 kr., föreslår kommittén att stöd utgår i form av investeringsbidrag med högst 25 °/0 av godkänd kostnad. Stöd till investeringari ekonomibyggnader vid begränsat utvecklingsbara företag bör utgå i form av investeringsbidrag med högst 25 % av godkänd kostnad. Bidrag bör inte utgå med högre belopp än 75 000 kr. Startbidrag bör kunna utgå till utvecklingsbara företag med högst 100 000 kr. i samband med utförande av större investeringar i ekonomioch markanläggningar. Startbidraget bör betalas ut under byggnader i högst fem år. Kommittén har konstaterat att behovet av investeringar i markanläggär stort i norra Sverige. Kommittén föreslår därför att stöd till ningar varaktiga investeringar i markanläggningar på bestående åker bör kunna utgå utan prövning av företagets möjligheter att bestå och utvecklas som en självständig enhet. Den enda prövning som behöver ske vad och företaget är att det är fråga om en varaktig och från gäller åtgärden allmän synpunkt lämplig åtgärd som utförs på bestående åker. Stöd till markanläggningar bör utgå i form av investeringsbidrag. Kommittén föreslår att bidrag bör kunna utgå med högst 50% av kostnad för utförande av för flera fastigheter gemensamt hugodkänd vudavlopp. Bidrag till täckdikning och andra markanläggningar, såsom stenröjning m. m., bör kunna utgå med högst 25 % av godkänd kostnad.

SOU I984:86 Stödet till jordbruket i norra Sverige, m. m.

395 Om särskilda skäl föreligger bör bidrag kunna utgå med högst 40 °/o av godkänd kostnad. Kommittén föreslår även en samordning av glesbygdsstödet och rationaliseringsstödet. Samordningen bör ske genom att bidrag till investeringar i ekonomibyggnader och markanläggningar på jordbruksföretag lämnas enligt glesbygdsförordningen upp till en investeringskostnad på 400 000 kr. Är investeringskostnaden större än 400 000 kr. bör stöd till resterande del prövas enligt rationaliseringsförordningen. Den föreslagna samordningen kommer att underlätta utförandet av investeringar i framför allt inlandet. Kommittén vill i sammanhanget peka på de förslag som nyligen framlagts av glesbygdsdelegationen och som bl. a. innebär viss ökning av stödbeloppen. Medelsbehovet för den av kommittén föreslagna utformningen av det regionala rationaliseringsstödet är svår att beräkna. Norrlandskommittén beräknade medelsbehovet till ca 35 milj. kr. under det första året de föreslagna villkoren tillämpas och till 75-80 milj. kr. per år efter åtta år, då systemet är fullt utbyggt. Det beräknade medelsbehovet kan jämföras med beviljade bidrag I982/83 som uppgick till 44 milj. kr. Det stöd som f. n. utgår till jordbruket i norra Sverige, såväl prisstöd som rationaliseringsstöd, finansieras genom särskilda anslag underjordbruksdepartementets huvudtitel i statsbudgeten. Olika vägar kan tänkas för att finansiera framtida ökningar av Norrlandsstödet. Kommittén är härvid medveten om de restriktioner i fråga om rätt att föreslå ökade statliga anslag som gäller för alla kommittéer, vilka direktiv har sin grund i det ansträngda statsñnansiella läget. Samtidigt är det klart att, om kommitténs förslag skall kunna genomföras, vilket innebär att jordbruksproduktionen i norra Sverige i stort måste bibehållas framför allt från regionalpolitisk synpunkt och av beredskapsskäl, måste man enligt Norrlandskommitténs förslag räkna med ökade medel för detta. Administration och fördelning av stöden till olika områden, produktionsgrenar och företag bör ligga kvar på de departement och myndigheter som nu handlägger stöden. Inom länen bör dock beaktas att stöden samordnas med länens samlade regionalpolitiska åtgärdsprogram.

sou 1984:86 ‘ 397

Åtgärder

15 för att åstadkomma bättre

balans mellan produktion och

konsumtion av

jordbruksprodukter

15.1 Inledning

Mot bakgrund av den rådande och den förväntade balanssituationen för animalieprodukter analyseras i det följande åtgärder som syftar till att öka konsumtionen eller att begränsa produktionen. Dessa frågor har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén, produktionsanpassningsgruppen. Gruppen har redovisat sina synpunkter och förslag i en särskild rapport‘. Det följande bygger i huvudsak på expertgruppens analyser. Vid behandlingen av de produktionsbegränsande åtgärderna har skillnad gjorts mellan åtgärder som direkt påverkar produktpriset och åtgärder av mer selektiv natur, även om vissa av dessa också har viss påverkan på produktpriset. I den följande framställningen har urvalet och behandlingen av åtgärder bestämts genom en bedömning av problemen inom de olika produktionsgrenarna. Detta har medfört att åtgärder avseende mejerisektorn behandlas mest utförligt. När produktionsbegränsande åtgärder bedöms utifrån överskottssituationen måste tidsaspekten beaktas. En överskottssituation i nuläget kan bl. a. genom påverkan av marknadskrafterna successivt reduceras så att ett balansläge uppstår. Om så sker är det inte nödvändigt att vidta åtgärder som har långsiktig effekt. Det är svårt att finna åtgärder som samtidigt har en snabb verkan och dessutom verkar på längre sikt. Visserligen kan det vara regleringsekonomiskt lönsamt att i en överskottssituation reducera produktionen genom t. ex. utslaktning av smågrisar. En sådan åtgärd påverkar dock inte den fasta produktionsapparaten

och riskerar därigenom att endast få kortsiktig verkan. Åtgärder som har

en mer långsiktig verkan på produktionen har å andra sidan ofta ingen eller mycket liten verkan på kort sikt. Inom flertalet produktionsgrenar gäller att överskotten är orsakade av såväl produktionsökningar som konsumtionsminskningar. Arbetet med att försöka uppnå balans mellan produktion och konsumtion bör således

_ inte begränsas till produktionssidan. Med hänsyn till att en så stor del av

obalansen kan härledas | 1983 å” lvsmedels till konsumtionsminskningar bör de möjligheter kommitté. Rapport från , tas till vara. Det ar dock

som .finns att stimulera konsumtionen endast expertgruppen för pm_

mojligt att 1 begransad omfattning losa balansproblemet genom sarskil- duktionsanpassnings. da konsumtionsstimulerande åtgärder. frågor (Ds Jo 1984:1).

398 Ä att åstadkomma bättre balans

tgärder för

15.2 Konsumtionsstimulerande åtgärder

- Den rådande obalansen mellan produktion och konsumtion är till inte obetydlig del orsakad av-att konsumtionen av flera viktigajordbruksprodukter vikit. Från de olika animaliebranschernas sida har i ökad omfattning åtgärder i form av prisaktiviteter och reklam m. m. vidtagits i syfte att begränsa konsumtionsminskningen. Även inom ramen för regleringsekonomin har vissa konsumtionsstimulerande åtgärder genomförts. Sedan 1978 har således i stort sett årligen särskilda prisaktiviteter på nötkött (t.ex. köttreor) bekostats genom regleringsekonomin. Ett av syftena har varit att låta de svenska konsumenterna till fördelaktiga priser få tillgång till kött som annars hade fått avsättas på export till låga priser. Fr. o. m. regleringsåret 1982/83 har särskilda medel avsatts ijordbruksprisöverläggningarna för att finansiera olika konsumtionsstimulerande åtgärder. För 1983/84 avsattes 67 milj. kr., varav 57 milj. kr. för kött och fläsk och lO milj. kr. för ost. Användningen av medlen framgår av tab. l5.l.

Tabell 15.1 Medel avsatta för konsumtionsstimulans regleringsåret 1983/84, milj. kr. Prisaktiviteter, nötkött 36 Rabattering av nötkött och fläsk till skolmåltider 21 Rabattering av ost till s. k. allmänna inrättningar l0 67

Prisaktiviteter för nötkött och fläsk har skett i form av s. k. reor. Dessa hari allmänhet varit förhållandevis framgångsrika i den meningen att de resulterat i en så stor konsumtionsökning att de regleringsekonomiska kostnaderna för prissänkningarna i vart fall inte varit högre än om motsvarande kvantiteter i stället hade exporterats. Rabattering av nötkött och fläsk till skolmåltider infördes fr. o. m. läsåret I982/83 i syfte att öka konsumtionen av kött och fläsk vid skolmåltiderna. Rabatten uppgick till l kr. resp. 0:75 kr. per portion innehållande helt nötkött och fläsk. Intresset från kommunerna blev främst under höstterminen 1982 betydligt lägre än vad som väntats, sannolikt beroende på att kommunerna var budgetmässigt låsta och redan hade gjort upphandlingen för g z skolmåltiderna. Intresset har efter hand ökat något. För att öka detta ytterligare har rabatten höjts till 1:25 kr. resp. l:00 kr. per portion. De regleringsekonomiska kostnaderna har varit lägre än för motsvarande export. Rabattering av 0st till s. k. allmänna inrättningar, dvs. sjukhus, skolor, kriminalvårdsanstalter m. m., infördes fr. o. m. den l januari 1983. Rabatten utgår med l kr. per kg.

i i

SOU l984:86 , Åtgärder för att bättre balans 399

åstadkomma

_15.3 Produktionsbegränsande åtgärder

15.3.l Åtgärder som påverkar lönsamheten

En väg att åstadkomma balans är att använda lönsamheten som styr- medel. Lönsamhetsförändringar kan ske antingen genom produktpriset eller genom priset på produktionsmedel. Lönsamhetsförändringar genom produktpriset kan ha olika karaktär. Antingen kan jordbrukets totala lönsamhet förändras eller kan enskilda produktionsgrenars lönsamhet förändras genom omfördelning mellan produktionsgrenarna. Att använda priset som ett generellt styrmedel för att uppnå balans kan

innebära att icke önskvärda effekter uppstår vad gäller möjligheterna att

uppfylla jordbrukets inkomstmål. Genom att exportkostnaderna inom animalieområdet främst finansieras av interna avgifter som påverkar avräkningspriset till producenterna sjunker detta om exportöverskotten avsätts till priser som understiger den svenska prisnivån. Effekten för den enskilde företagaren blir dock begränsad genom att de lägre exportpriserna utjämnas över hela produktionen. Prissänkningar på grund av exportkostnader belastar alla producenter lika oberoende av i vilken grad olika producenter har bidragit till att överskott har uppkommit. De producenter som ökar sin möter således de ökade endast e produktion exportkostnaderna i ringa utsträckning. De erhåller med andra ord ett högre pris än till vilket den ökade produktionen kan avsättas. Detta leder till att det för enskilda jordbrukare kan vara motiverat att Öka produktionen även i en överskottssituation i stället för att minska den. Så gäller speciellt i en situation med outnyttjad produktionskapacitet. Mycket tyder på att det inom mjölkområdet f. n. finns ledig produktionskapacitet att tillgå. Man kan vid många jordbruksföretag sätta in en eller flera extra i mjölkkor produktionen utan att göra nämnvärda investeringar i vare sig byggnader eller båsplatser. Situationen är dock annorlunda inom fläsk- och äggproduktionen. Faktorer som ytterligare fördröjer en anpassning av produktionen genom lönsamhetsförändringar är resursernas långa varaktighet och låga alternativvärde. För arbetskraften är detta påfallande i en situation med sysselsättningssvårigheter. Vid ett långsamt utflöde av resurser finns risk att andra förändringar sker som motverkar att ettjämviktsläge uppnås. Det är främst då frågan om produktivitetshöjningar som kan vara ett resultat av t. ex. förbättrad foderkvalité, bättre avelsmaterial och högre kunskapsnivå hos producenterna. Dylika förändringar medför en ökad produktion utan att de fasta resurserna förändras och innebär att producenten är beredd att producera en ökad kvantitet av varan till oförändrat pris. Processen mot ett långsiktigt jämviktsläge motverkas således av produktivitetsökningar. l Med exportkostnad av- i_ 535 hä mel*

En anpassning av ett överskott orsakat av minskad efterfrågan till ett Skllláade

kan la det pnslordbruket långsiktigt jämviktsläge erhåller på den svenska , E) under vissa förhållanden inträffa genom en marknadsmässig anpassmarknaden och det man . ning av utbudet, får ut pá export.

400 Åtgärder att åstadkomma balans sou. 1984:86

för battre

El komma till stånd genom att produktivitetsutvecklingen inom näring-

en bromsas, El uppnås dels genom att resursavgången stimuleras, dels genom att inllödet av resurser begränsas; resursflödet kan regleras antingen genom generella lönsamhetssänkningar eller via selektiva åtgärder (t.ex. avvecklingsersättning och investeringsstopp).

Det är tveksamt om ens den sänkning av avräkningspriserna som nuvarande exportkostnader ger är tillräcklig för att i vart fall på kort sikt åstadkomma balans inom animalieområdet. Det bör påpekas att konsumentpriserna inom landet i princip inte påverkas av den prissänkning medför. ökad inom landet som exportkostnaderna Någon avsättning därigenom erhålls således inte. En lönsamhetssänkning skulle få särskilt allvarliga konsekvenser för företagare med stor skuldsättning. Till denna grupp hör bl. a. nyetablerade och ofta tekniskt effektiva företag. De lönsamhetssänkningar som skulle bli nödvändiga för att relativt snabbt åstadkomma balans skulle behöva vara så stora att speciella selektiva åtgärder skulle förmodligen behöva vidtas för att hjälpa den nämnda företagargruppen. Vidare bör tas till de regionala effekterna av en lönsamhetssänkning. Visar hänsyn det sig t. ex. attjordbruket i norra Sverige skulle drabbas särskilt hårt kan det vara motiverat att vidta särskilda åtgärder där. En återhållsam prissättning i partiprisledet med åtföljande lägre konkonsumtionen i positiv rikning, vilket medverkar sumentpriser påverkar till att förbättra balansen. Vid jordbruksprisöverläggningarna i samband med att totalbeloppet fördelas kan hänsyn tas till rådande överskott och önskad produktion vid prissättningen av olika produkter. Vid överläggningarna kan också ställning tas till behovet av medel för speciella stödåtgärder för särskilt utsatta företagargrupper. Så sker f. n. bl. a. genom ränte- och etableringsstöden. Ett sätt att förändra den relativa lönsamheten mellan animalie- och vegetabilieproduktion är att en större del av det vid jordbruksprisöverläggningarna tillgängliga totalbeloppet tillfaller vegetabilieproduktionen. leder till att lönsamheten via produktpriserna till

Åtgärden förskjuts

förmån. Dessutom sänks lönsamheten i anivegetabilieproduktionens malieproduktionen genom höjda foderpriser. Dessa båda effekter innebär att intresset för animalieproduktion minskar vid företag med goda förutsättningar för vegetabilieproduktion. Att förändringar i prisrelationen mellan animalie- och vegetabilieproduktion får konsekvenser på produktionsbalansen framgår av utvecklingen under 1960-talet, då ett stort antal mjölkkor togs ur produktion bl. a. till följd av en försämrad prisrelation gentemot vegetabilieproduktionen. Det bör dock påpekas att strukturen inom mjölkproduktionen då skilde sig från den nuvarande. Vidare var möjligheterna att erhålla arbete utanförjordbruket goda. Under 1970-talet förbättrades mjölkproduktionens lönsamhetsläge. Detta torde vara en av förklaringarna till ökningen i mjölkinvägningen under denna period. g Den fulla effekten av förändrade prisrelationer inträffar dock på relativt av omfördelningens storlek. Det bör lång sikt och är beroende

Åtgärder för att åstadkomma bättre balans 4Öl

observeras att åtgärden innebär att konkurrensförmågan försämras i regioner med begränsade möjligheter till växtodling, t. ex. i norra Sve» rige. A Lönsamheten för en produktionsgren kan också förändras genom avgifter på produktionsmedel. Exempel på sådana avgifter är handels-

gödselavgift och kraftfoderavgift. Ändringar av produktionsmedelspri-

serna påverkar vad som för den enskilde jordbrukaren är ett effektivt utnyttjande av resp. produktionsmedel. Avgiftshöjningar bör, om de skall ha någon mer betydande produktionsbegränsande effekt, belasta en produktionsgren utan att avgiftsmedlen förs tillbaka till produktionsgrenen i fråga. Det blir då frågan om att förändra lönsamhetsrelationen mellan olika produktionsgrenar. En avgiftsbeläggning kan även ha en psykologisk effekt, vilket bl. a. kan leda till minskad benägenhet att investera. En avgiftshöjning kan även leda till ett mindre effektivt utnyttjande av de fasta produktionsresurserna. Detta kan t. ex. gälla vid en förhöjd kraftfoderavgift.

15.3.2 Differentierade betalningssystem

Nuvarande princip för prissättning av jordbruksprodukter och exportkostnadernas finansiering innebär attjordbrukaren erhåller ett pris som är ett genomsnitt av vad som erhålls vid en försäljning inom landet och på export. Den regleringsekonomiska kostnaden för den exporterade kvantiteten fördelas på hela den producerade volymen. Om en jordbrukare ökar sin produktion vinner han förutom att bruttointäkten ökar också att produktionskostnaden per enhet sannolikt understiger den tidigare genomsnittskostnaden. För flera produktslag gäller dessutom att producentpriset per enhet ökar vid ökad produktion genom kvantitetstillägg i ‘ etc. För den enskilde producenten är det vid nuvarande betalningssystem nästan alltid lönsamt att öka produktionen, i vart fall om detta kan ske utan betydande investeringar. Det kan med utgångspunkt från dessa förhållanden finnas anledning att överväga andra metoder för prissättning som bättre avspeglar produkternas faktiska värde på olika marknader och som mera rättvist fördelar de regleringsekonomiska kostnaderna för att avsätta överskottskvantiteterna. Differentierade betalningssystem bl. a. i form av tvåprissystem tillämpas f. n. i flera länder, t. ex. Kanada, Norge och Schweiz. I det följande sker en genomgång av åtgärder som syftar till att begränsa produktionen genom differentierade priser.

1 5.3.2. l Tvâprissystem

Ett tvåprissystem innebär att all produktion utöver vad som kan avsättas på den svenska marknaden betalas med ett lägre pris, vilket gör den enskilde producenten direkt uppmärksam på vad en produktionsökning ger i fråga om ekonomiskt utbyte. Detta är inte minst värdefullt inför ett

investeringsbeslut. Övervältring av kostnaderna mellan olika producent-

26- Jordbruks och livsmedelspolitik

V

402 Åtgärder för att åstadkomma bättre balans , I984:86

sou

kategorier kan vidare begränsas. Ett tvåprissystem som generell metod vid prissättning är utan tvekan ett kraftigt styrmedel för produktionen. Ett införande av tvåprissystem skulle dock öka behovet av reglering genom att det innebär administrativa ingrepp beträffande de enskilda gårdarnas produktion. Under vissa förutsättningar kan ett tvåprissystem vara ett lämpligt prissättningssystem på mjölkområdet. Ett tvåprissystem bidrar dock till att låsa strukturen inom såväl producent- som mejerileden. Ett tvåprissystem bör därför utformas så att en sådan låsning i möjligaste mån kan undvikas. Inom äggproduktionen torde inte ett tvåprissystem vara lämpligt med hänsyn till den omfattande oreglerade handeln med ägg. Inom sektorer med konkurrerande förädlingsindustrier, t. ex. kött- och fläskproduktionen, är ett tvåprissystem inte heller lämpligt. När det gäller att styra produktionsvolymen på mjölkområderkan som nämnts ett tvåprisssytem vara ett effektivt medel. Ett tvåprissystem för mjölk kan utformas enligt följande. l Produktionskapaciteten, dvs. hur mycket mjölk en producent kan leverera utan att ändra arbetsinsats, byggnader eller andra resurser, fastställs för varje enskild producent. 2 Genom att summera samtliga enskilda produktionskapacitetstal erhålls den totala produktionskapaciteten för hela riket. 3 Det totala behovet av mjölkråvara fastställs. Behovet sätts i relation till kapaciteten. Genom detta förfarande erhålls ett omräkningstal. 4 Omräkningstalet tillämpas på den enskilde leverantörens produktion. För produktion inom den på så sätt framräknade kvoten erhålls full betalning. För övrig produktion erhålls reducerad betalning.

Produktionskapaciteten kan för flertalet producenter fastställas genom en generell metod. För vissa producenter, t. ex. nyetablerade, måste den dock beräknas utifrån vissa undantagsregler. Genomförs ett tvåprissystem i producentledet bör detta återverka även i mejeriledet. Detta motiveras av risken för att orättvisa mellan mejeriföretagen annars kan uppstå och behovet av att mejerierna medverkar i produktionsstyrningen. Ett tvåprissystem medför ett omfattande administrativt arbete. Vidare innebär det att besluten i viss utsträckning förs över från den enskilde till centrala organ. Ett tvåprissystem bör konstrueras så att det inte har någon mer betydande effektivitetshämmande verkan och måste vara möjligt att avveckla utan att betydande negativa effekter uppstår. För att understödja ett tvåprissystem kan det vara önskvärt med kompletterande åtgärder. T.ex. kan någon form av avvecklingsstimulans användas. Stimulerar man avvecklingen av mindre enheter kan man förbättra förutsättningarna för enheter som långsiktigt bedöms som rationella. Genom slaktpremier kan man också hjälpa producenterna att anpassa sig till ett tvåprissystem. I Norge har man ett tvåprissystem sedan den l januari 1983. Det är ännu för tidigt att dra några mer långtgående slutsatser om effekterna i

à rgärder för art åstadkomma bättre balans 403

Norge. Man är dock optimistisk och tror sig kunna uppnå ett balansläge inom några är. Systemet kräver emellertid stora administrativa insatser. Ett tvåprissystem kan tidigast införas sex månader efter det att beslut har tagits i frågan.

l 5.3.2.2 K ontraktsproduktion

Kontraktsproduktion är ett alternativ till tvåprissystem. Kontraktsproduktion förekommer i Sverige för sockerbetor, fabrikspotatis och vissa köksväxter. En kontraktering kan ske på olika sätt. Ett sätt är att producenterna genom kontrakt förbinder sig att mot fastställd betalning producera en viss kvantitet. Produktion utöver den kontrakterade kvantiteten betalas med ett lägre pris eller mottas inte. Med denna utformning är kontraktsproduktion snarlik ett tvåprissystem. En alternativ utformning av kontraktsproduktion är om en bestämd total produktionsvolym kvoteras ut till förädlingsindustrin. Varje förädlingsföretag får sedan välja huruvida företaget vill fylla sin kvot genom kontrakt med producenterna eller inte. Genom detta system skulle statens administrativa arbete begränsas till att fördela den önskade produktionsvolymen på förädlingsföretagen. Jämfört med ett tvåprissystem skulle detta innebära administrativa fördelar. Ett system med produktionskvoter inom förädlingsindustrin innebär dock liksom ett tvåprissystem att konkurrensen mellan företagen kommer att inskränkas. Problem kommer att uppstå för företag som önskar etablera sig och för nyetablerade företag som befinner sig i ett utvecklingsskede. Vidare finns risk för att den oreglerade handeln ökar i omfattning. Regionalpolitiska aspekter kan också skapa behov av undantagsregler. Att införa kontraktsproduktion inom mejerinäringen bör vara möjligt. lnom denna näring är handeln reglerad och konkurrensen om råvaran begränsad. Ett system med produktionskvoter kan vara ett alternativ till det redovisade tvåprissystemet för mjölk. Det finns dock uppenbara problem med produktionskvoter inom mejerisektorn. Dessa måste närmare utredas och lösas innan systemet kan anses som praktiskt genomförbart. En fråga är t. ex. om produktionskvoterna skall fördelas oberoende av regionalpolitiska hänsyn. En annan är om olika mejeriers utvecklingsbehov och mejeriernas samlade rationaliseringsbehov skall v beaktas. lnom äggproduktionen är ett system med kontraktsproduktion svårt att genomföra på grund av den omfattande oreglerade handeln. Det finns även uppenbara risker för att kontraktsproduktion inom fläsk- och nötköttsproduktionen kan komma att innebära en ökad slakt och försäljning utanför de etablerade förädlings- och handelsleden. Ett renodlat kvotsystem baserat på produktionskontrakt är ett i och för sig effektivt medel i syfte att begränsa produktionen. Man bör dock . vara medveten om att enskilda förädlingsföretags strävan att öka sina marknadsandelar och att förbättra sitt kapacitetsutnyttjande kan innebära problem när det gäller att utforma ett fungerande system. De redovisade nackdelarna med en kvotering inom konkurrensutsatta branscher som t. ex. fläsk- och äggproduktionen är betydande. I fråga om mjölk är nackdelarna mindre.

\

404 Åtgärder för att åstadkomma bättre balans SOU l984:86

l5.3.2.3 Produktionsrätter

En alternativ utformning av kontraktsproduktion är individuella produktionsrätter som fördelas bland producenterna. Sådana produktionsrätter, s. k. marketing quotas, tillämpas för mjölk i bl. a. Kanada. Innehavet av en produktionsrätt innebär en prisgaranti för en viss kvantitet producerad vara. Produktionsrätterna kan säljas på den öppna marknaden. Producerar man mer än vad man har produktionsrätt för får man acceptera ett lägre pris för dessa kvantiteter. Systemet med produktionsrätter, vilka kan säljas på den öppna marknaden, innebär vissa fördelar gentemot ett tvåprissystem, som i viss utsträckning innebär en frysning av den befintliga strukturen. En nackdel med produktionsrätter är dock att en spekulationsmarknad skulle kunna uppstå, där prisbildningen kan få oproportionerligt stor betydelse. En fungerande marknad med produktionsrätter skulle emellertid innebära att priserna gav uttryck för produktionsrättens marginalvärde. Den totala efterfrågan på en produkt skulle återspeglas i värdet på produktionsrätterna. Handeln med produktionsrätter skulle i och för sig leda till en god fördelning av resurserna men skulle kunna få oönskade regionala och strukturella effekter. Vidare innebär systemet en fördel för de producenter som är med i systemet från början, eftersom dessa får produktionsrätterna gratis. De som kommer in i systemet efterhand skulle däremot få köpa sina produktionsrätter. Principen med fri handel med produktionsrätter för jordbruksproduktion är främmande för hittillsvarande synsätt inom svensk jordbrukspolitik.

15.3.2.4 Progressiva leveransavgifter

Inom kommittén har utarbetats en skiss till ett system benämnt progressiva leveransavgifter. Förslaget med progressiva leveransavgifter inrymmer även selektiva åtgärder för vissa särskilt utsatta företagargrupper. Ett system med progressiva leveransavgifter skulle kunna liknas vid ett flerprissystem. Systemet torde vara mest lämpat inom mjölkproduktionen. Systemet innebär att producenten tilldelas en produktionskvot baserad på tidigare års produktion. Överskrider producenten sin produktionskvot får han betala en progressiv avgift. Avgiften per enhet ökar med överskridandets storlek. I och med att avgiftsskalan är progressiv blir inte avgiften så kännbar vid en begränsad överproduktion. Behovet av undantagsregler blir därmed mindre. Produktionskvoten fastställs för en period av tre till fem år med årsvisa justeringar med hänsyn till den generella produktivitetsökningen. När perioden gått sker individuella justeringar av kvoterna.

Minskar en producent sin produktion under perioden sker ingen

reducering av produktionskvoten. Justeringen sker vid periodens slut. En tillfällig neddragning påverkar således inte produktionskvoten. Systemet skapar finansiella resurser för understödjande selektiva åtgärder.

att åstadkomma bättre balans 405

SOU l984:86 Åtgärder för

15.3.3 Investeringar och investeringskontroll

l5.3.3.l Investeringarnas betydelse

Av stor betydelse för produktionsutvecklingen är tillkomsten av ny produktionskapacitet t. ex. i form av byggnadsinvesteringar för animalieproduktion. Lantbruksnämnderna har att från djurskyddssynpunkt granska alla om-, till- och nybyggnader över en viss storlek. Av lantbruksnämndernas statistik framgår att sambandet mellan djurskyddsgranskade djurplatser och förändringar av antalet djur inte är särskilt starkt. Det är svagast i fråga om mjölkproduktionen och starkast när det gäller slaktsvinsproduktionen. I mjölkproduktionen har antalet kor ökat relativt oberoende av antalet djurskyddsgranskade platser. Detta tyder på att det inom mjölkproduktionen finns outnyttjad kapacitet, som kan användas utan större investeringar. En stor del av de investeringar som skett under de senaste åren är ersättningsinvesteringar. Dessa investeringar har tillkommit för att ersätta nedslitna byggnader eller inredningar. De ger dessutom möjlighet att utnyttja modern teknik och därigenom effektivisera produktionen. Utförda beräkningar tyder på att nuvarande investeringstakt inte är tillräcklig för att byggnadsbestândet utifrån teknisk synpunkt skall kunna ersättas i önskvärd omfattning. Det krävs således omfattande investeringar för att bibehålla standarden på byggnadsbeständet, men investeringsverksamheten innebär samtidigt risk för en icke önskad ökning av produktionen.

l5.3.3.2 Statligt stöd till investeringar

En åtgärd för att söka hålla tillbaka animalieproduktionen är att helt

eller delvis minska det statliga stödet för investeringar på detta område.

Med anledning av produktionsöverskotten inom animalieområdet utfärdade lantbruksstyrelsen under år 1982 anvisningar som begränsade den statliga stödgivningen inom detta område. Det tillfälliga investeringsförbud som infördes under våren 1983 har tillfälligt begränsat betydelsen av det statliga investeringsstödet. Omfattningen av det statliga stödet till byggnadsinvesteringar illustreras av fig. 15.1. Redovisningen omfattar både nyinvesteringar och reinvesteringar. Under budgetåret 1982/83 bifölls 554 ansökningar på totalt ca 92 milj. kr. avseende statligt stöd till byggnadsinvesteringar. Motsvarande siffror för 1979/80 var 907 ansökningar och ca 260 milj. kr. Ett allmänt villkor för statligt stöd är att det utgår endast om sökanden med hänsyn till ekonomisk ställning och kreditmöjligheter annars ej kunnat utföra åtgärden på skäliga villkor. Producenter med god tillgång på kapital, eget eller lånat, kan dock genomföra investeringar utan statligt stöd.

406 Åtgärder för att åstadkomma battre balans

Fig l 5.l. Beviljat statlig! städ till byggnader

ll 280-

240‘

200-

120-

80- - Lånegarantl

— N . 40- ~ z /‘ StatsbIdrag

x,

0 I I I I I I I I I I I 1 72/73 74/75 76/77 78/79 80/81 82/83 84/85

Källa: Lantbruksstyrelsen

l5.3.3.3 lnvesteringsförbud eller -kontroll

Efter beslut av riksdagen gäller ett tillfälligt investeringsförbud sedan den 2l april 1983. Beslutet innebär ett temporärt förbud mot ny-, omeller tillbyggnad av djurstallar för nötkreatur, svin och fjäderfä. Förbudet gällde ursprungligen t. o. m. den 30 juni 1984. Under våren 1984 beslutades dock efter förslag från livsmedelskommittén om en förlängning av investeringsförbudet t. o. m. den 30 juni 1985. Enligt sina direktiv kan kommittén förutsättningslöst pröva någon form av investeringsoch etableringskontroll. Kommittén har därför låtit utvärdera investeringsförbudets hittillsvarande effekter. Mot bakgrund av den korta tid som lagen (1983:147) om förbud under viss tid mot nybyggnad av djurstallar för nötkreatur, svin och fjäderfä varit i kraft är det omöjligt att mera preciserat ange vilka effekter lagen har haft. Vissa slutsatser kan dock dras. Med hjälp av de planer som enligt bestämmelserna i djurstallkungö-

-

SOU 1984286 Åtgärder för att åstadkomma bättre balans 407

Tabell 15.2 Planerad utbyggnad 1983 enligt djurskyddsgranskningen, antal stallplatser Djurslag

relsen (1973:270) skall överlämnas till lantbruksnämnderna görs prognoser över förväntade byggnadsinvesteringar. Den planerade utbyggnaden för 1983 som prognosen visade framgår av tab. 15.2. Som framgår av tab. 15.2 fanns vid tiden för beslutet om investeringsförbud relativt omfattande planer på utbyggnad i animalieproduktionen, framför allt vad gällde värphöns. lnvesteringsförbudet har inte inneburit att investeringsverksamheten

i de berörda produktionsgrenarna helt har avstannat. Lantbruksstyrel-

sen eller, efter styrelsens bestämmande, lantbruksnämnden har nämlienligt lagen rätt att lämna dispens från byggnadsförbudet om det gen finns särskilda skäl. Med utgångspunkt från förarbetena till lagen har dispenser meddelats på följande grunder. l Avtal om nybyggnad hade ingåtts innan investeringsförbudet offentliggjordes. Med avtal likställs anskaffning av byggnadsmaterial till betydande värde liksom projektering för betydande kostnad. 2 Förvärv av fastighet hade skett nyligen och före lagens offentliggörande, varvid byggnadsinvesteringar för en ur ekonomisk synpunkt nödvändig djurhållning hade förutsätts. 3 Inom vissa delar av norra Sverige (prisstödsområdena l och 2 för samt angränsande områden med likartade förutsättningar) i de mjölk fall en viss utbyggnad är enda sättet att uppnå en framtida rationell enhet. Dispenser för svin och fjäderfä ges emellertid endast undantagsvis och när starka särskilda skäl föreligger. 4 Glesbygsstöd kan lämnas till den planerade byggnadsåtgärden och denna har stor betydelse ur sysselsåttningssynpunkt. 5 Byggnad har förstörts genom brand eller naturkatastrof. Byggnaden måste då ha använts för djurhållning under senare år. 6 Byggnad är olämplig för djurhållning av arbetsmiljö- eller djurskyddsskäl.

l och 2 är av övergångskaraktär. Dispensskäl 3 och Angivna dispensskäl 4 är av regionalpolitisk natur. Under giltighetstid har sammanlagt 579 ansöklagens hittillsvarande ningar om dispens helt eller, i några fall, delvis bifallits. 34 ansökningar har avslagits. Endast 6 % av ansökningarna har sålunda föranlett avslag. Vid kontakter med lantbruksnämnderna har emellertid framkommit att ansökningsförfarandet vanligen inleds med en muntlig förfrågan hos lantbruksnämnden om möjligheten att erhålla dispens, varvid klara avslagsfall sållats bort och aldrig resulterat i någon formell ansökan. Dessutom kan konstateras att lagen varit i kraft under en tid som karak-

“

‘

täriserats av låg investeringsbenägenhet bland lantbrukarna. Det kan antas att de i huvudsak sökt realisera endast mycket angelägna projekt. Av tab. 15.3 framgår dispensernas fördelning på djurslag samt beräknade nettoförändringen av antalet djurplatser under den tid lagen hittills varit i kraft, dvs. drygt ett år. En svaghet i lagen är att den inte förhindrar insättning av djur i stallar som stått oanvända även under lång tid. Vilken effekt lagen har haft på investeringarna ijordbruket är svårt att avgöra. De redovisade nettoökningarna av antalet djurplatser är relativt begränsade i synnerhet om man jämför med de uppgifter om planerna för 1983 som framgår av tab. 15.2. Det måste dock, som tidigare nämnts, konstateras att lagens hittillsvarande giltighetstid sammanfallit med en period av allmänt låg investeringsbenägenhet bland lantbrukarna. Som tidigare nämnts gäller investeringsförbudet t. o. m. den 30 juni 1985. För tiden därefter finns följande alternativ. l lnvesteringsförbudet upphör att gälla fr. o. m. den ljuli 1985. 2 lnvesteringsförbudet förlängs med ytterligare något eller några år, eventuellt i kombination med ändrade detaljregler. 3 lnvesteringsförbudet ersätts med en särskild prövning av investeringar, eventuellt endast avseende enheter över en viss storlek och/eller med anknytning till brukad areal. 4 lnvesteringsförbudet ersätts med en eller flera andra åtgärder.

Det har således diskuterats att ersätta nuvarande investeringsförbud med en särskild prövning av investeringar. Den skulle i så fall omfatta i vart fall fläsk- och äggproduktionen. Härvid har två modeller behandlats. Modell I innebär att kontroll endast sker av investeringar av en viss omfattning, dvs. investeringar avseende anläggningar för mer än t. ex. 50 kor, l 000 slaktsvinsplatser, 100 suggor eller 10 000 höns. För dessa företag bör gälla stor restriktivitet i fråga om möjlighet till expansion. Företag med mindre produktion bör inte utsättas för annan prövning är normal djurskyddsgranskning. ModelI2 skulle omfatta alla investeringar oberoende av storlek. Investeringens omfattning relateras till företagets brukade areal. Utan särskild prövning bör tillstånd ges i de fall investeringens omfattning understiger ett för varje djurslag fastställt maximalt antal djur per ha brukad areal.

SOU I984:86 Åtgärder för att bättre balans 409‘ åstadkomma

Stor restriktivitet bör gälla för tillstånd till investeringar som leder till större djurtäthet per ha än den fastställda. Vid prövning av investeringar enligt båda modellerna skulle särskilt beaktas aktuell och framtida produktionsbalans inom resp. produktionsgren. Även regionala hänsyn kan beaktas. Modell l är ur administrativ synpunkt att föredra. Fördelen med modell 2 är att denna i högre grad tar sikte på att åstadkomma en balans mellan areal och djurbesättningarnas storlek. Det är möjligt att kombinera de båda modellerna.

l5.3.4 Betalning för tomma Stallplatser eller kontrakterad

produktionsminskning

Betalning för tomma Stallplatser (stallbankssystem) är i och för sig en effektiv metod att begränsa produktionen inom samtliga produktionsgrenar. Systemen har dock ett antal nackdelar som kan vara svåra att bemästra. Stallbanksystemen förutsätter att en restriktiv investeringskontroll införs så att inte ny produktionskapacitet uppstår. Garantier måste även finnas för att producenterna inte går över till annan animalieproduktion. Rekryteringen till systemen bör ske genom frivillig anslutning. Ersättningen till producenterna måste därför sättas så att tillräcklig attraktionskraft uppnås. Ersättningen bör dock inte sättas högre än att endast olönsamma stallar tas ur produktionen. För förädlingsföretagen kommer stallbankssystemen att medföra minskat kapacitetsutnyttjande. Detta innebär en mycket hög betalningsvillighet från företagens sida för att i möjligaste mån bibehålla sin lönsamhet. Företagen kommer sannolikt att vara mycket ovilliga att medverka i ett stallbankssystem. Det blir svårt att genomföra en produktionsminskning utan konkurrenseffekter i förädlingsledet. Sannolikt måste någon form av åtgärder vidtas i detta led för att motverka konkurrenssnedvridande effekter. Vid ett införande av stallbankssystem för slaktsvin kommer även smågrismarknaden att påverkas. För att begränsa dessa effekter måste även smågrisproduktionen minskas. Smågrisslakt och slakt av dräktiga ‘ suggor kan vara möjliga vägar för att uppnå denna produktionsminskning. För att genomföra stallbankssystemen krävs en relativt omfattande kontroll och administrativ organisation. Ett stallbankssystem bevarar produktionskapaciteten, vilket innebär problem när systemet avvecklas. Är systemet i drift under kort tid, ett eller ett par år, blir effekterna ytterst temporära. Faran med en kort tidsperiod är att tiden utnyttjas för att öka produktionskapaciteten. Gäller tomhållningen längre perioder ökar möjligheterna för att producenterna anpassar sin produktionskapacitet till en mindre produktion. Ju längre tid systemet finns i bruk desto besvärligare blir dock administrationen och kontrollen.

410 att åstadkomma bättre balans

Åtgärder för

15.3.5 Speciella produktionsbegränsande åtgärder inom

mjölkproduktionen

l5.3.5.1 A vvecklingsersättning

Med hänsyn till det pris man får ut vid export är det oftast lönsamt för jordbruket i dess helhet att betala ut ersättning för att en jordbrukare skall minska sin produktion. Ersättningen för att inte producera en viss mängd kan nämligen som regel sättas på en nivå som understiger kostnaden för att exportera och i vissa fall även lagra motsvarande mängd. En typ av avvecklingsersättning utgår sedan den l januari l983 i syfte att anpassa produktionen till efterfrågan vad gäller mjölk. Avvecklingsersättningen riktar sig till producenter mellan 60 och 65 år och utgår för att dessa skall upphöra med mjölkproduktionen före uppnådd pensionsålder. Syftet är att i likhet med löntagarna ge producenterna möjlighet att minska sin arbetsinsats mellan 60 och 65 år (delpension).

Åtgärden är administrativt sett relativt enkel. Den finansieras av me-

del ur mjölkprisregleringen. Det är lantbruksnämnderna som beslutar om ersättning. De producenter som omfattas av åtgärden hade 1982 en mjölkproduktion på ca 380 miljoner kg. Det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om antalet leverantörer som kommer att delta i systemet. Ansluter sig 2 000 producenter under en tvåårsperiod beräknas den totala mjölkmängden minska med ca 100 miljoner kg. Den l juni 1984 ändrades reglerna för avvecklingsersättningen. Förinnebar att villkoren för anslutning för leverantörer i mellerändringen sta och södra Sverige blev mindre restriktiva. Detta resulterade i en ökning av antalet anslutna till systemet. Under de 17 första månaderna således 895 ansökningar och under de två följande månaderbeviljades na (juli-augusti l984) ökade de anslutna till totalt l 376. Under de närmaste åren bör som tidigare nämnts en reducering av koantalet ske med 7 000-8 000 kor årligen för att balansläget för mjölk inte skall försämras. Avvecklingsersättningen är ett av de få medel där man kan styra avvecklingen till vissa grupper, samtidigt som systemet bygger på frivillighet. Administrativt förorsakar avvecklingssystem relativt lite arbete.

Årliga ersättningsbelopp utgår f. n. med 50 öre per kg levererad mjölk-

mängd 1981. Om leveranserna under 1982 och l983 är mindre än hälften av 1981 års leveranser beräknas dock ersättningen på dessa båda års lägsta mjölkmängd. Mindre årsleverans än 2 500 kg berättigar inte till ersättning. Högsta ersättningsbelopp är 50 000 kr. per år. Att betala ut ersättning för att någon skall minska sin arbetsinsats kan upplevas som tveksamt. En sådan åtgärd kan ändå vara motiverad om betydande positiva effekter utöver de regleringsekonomiska kan bli följden. Exempel på en sådan effekt kan vara en gynnsam påverkan på företagsstrukturen inom vissa produktionsgrenar.

15.3.5.2 Övriga åtgärder inom mjölkproduktionen

En rad selektiva åtgärder för att begränsa mjölkproduktionen har ana-

sou 1984:86 g Åtgärder för att åstadkomma bättre balans 41 1

lyserats. Som exempel härpå kan nämnas omställningspremier, utslaktningspremier och avgifter på insatsvaror. Kortsiktigt verkande selektiva åtgärder är dock ofta behäftade med påtagliga negativa effekter. T. ex. har en koutslaktning en kortsiktig produktionsbegränsande effekt, men den ger inga långsiktiga effekter. Selektiva åtgärder kan dock övervägas som komplettering till andra åtgärder i speciella situationer.

l5.3.6 Speciella produktionsbegränsande åtgärder inom

övrig animalieproduktion

Kommittén har förutom åtgärder inom mejerisektorn även låtit analysera selektiva produktionsbegränsande åtgärder inom nötkötts-, fläskoch äggproduktionen. Nedan följer en redovisning av dessa åtgärder.

l5.3.6.l Åtgärder inom nötköttsproduktionen I

Under början av 1980-talet genomfördes informationskampanjer i syfte att sänka slaktvikterna för nötkreatur. Effekten blev en sänkning av den genomsnittliga slaktvikten mellan åren 1980 och 1982 med l0 kg. En ytterligare sänkning av slaktvikterna begränsas av marknadsmässiga skäl. l syfte att uppnå en tidigare utgallring av rekryteringsunderlaget inom mjölkproduktionen kan slakt av kvigspädkalvar premieras. Genom denna metod kan även nötköttsproduktionen begränsas. I detta syfte har premier utbetalats vid olika tillfällen under åren 1983 och 1984. Totalt beräknas effekten av de genomförda åtgärderna bli en minskning av nötköttsproduktionen med 2 500 - 3 000 ton per år. En åtgärd av detta slag får en engångseffekt. Eftersom det råder avsättningssvårigheter för spädkalvkött bör en sådan åtgärd användas med försiktighet. Som alternativ till slakt av ungnöt kan producenterna stimuleras att slakta mellankalv. Djuren får därmed omkring l00 kg lägre slaktvikt. Kan 50 000 djur överföras från ungnötsproduktion till produktion av mellankalv skulle den totala kalv- och nötköttsproduktionen sjunka med 5 %. Det bor dock noteras att detta sannolikt skulle innebära avsättningsproblem för mellankalvsproduktionen.

15.3.6.2 Å tgärder inom fläskproduktionen

Ett i och för sig effektivt sätt att begränsa fläskproduktionen är att stimulera slakt av smågrisar. Vissa problem finns dock. Således är marknadsutrymmet begränsat när det gäller smågrisar. Dessutom ger denna typ av punktinsats störningar i efterföljande produktionsled. Det finns I också vissa slakttekniska problem i samband med en ökad smågrisslakt. Genom en inte bara kortvarigt minskad tillgång på smågrisar kan emellertid den totala fläskproduktionen påverkas. Premierför slakt av dräktiga suggor utgick under hösten l982. Återkommande slaktpremier för dräktiga suggor innebär risk för att producenterna kan anpassa sig till detta och någon särskild effekt inte uppnås. Det finns även inom slaktsvinsproduktionen möjligheter att ytterliga-

i

412 Ã tgärder för att åstadkomma bättre balans SOU I984:86

re sänka slaktvikterna. Det ekonomiska utbytet av en sådan åtgärd är dock ännu sämre inom slaktsvinsproduktionen än motsvarande åtgärd inom nötköttsproduktionen.

l5.3.6.3 Åtgärder inom ägg- och kycklingproduktionen

lnom äggproduktionen har ett antal produktionsbegränsande åtgärder när obalansen mellan produktion och konsumtion har tenderat prövats att bli så stor att regleringskassan för ägg fått svårigheter att klara av finansieringen av överskottskostnaderna. Exempel på sådana åtgärder är kläckningsstopp, utslaktningspremier och ersättning för förlängd

tomhållning i samband med byte av höns. Åtgärderna har ofta varit

lönsamma från regleringsekonomisk synpunkt och på kort sikt förbättrat äggregleringens ekonomi. På längre sikt har dock åtgärderna inte haft några positiva effekter på produktionsbalansen. Inom kycklingnäringen har vid ett flertal tillfällen produktionen be-

gränsats genom överenskommelser mellan slakteriföretagen. Åtgärder-

na har resulterat i tillfälliga förbättringar av balanssituationen. Någon varaktig balans har dock inte åstadkommits.

15.4 Styrning av animalieproduktionens utbyggnad genom differentierade avgifter och pristillägg

l5.4.1 Bakgrund

Kommittén skall enligt sina direktiv utvärdera de åtgärder för styrning av animalieproduktionen i form av avgifter och pristillägg som tillämi pats under senare år. På förslag av 1972 års jordbruksutredning beslöt riksdagen 1977 om styrning av animalieproduktionens utbyggnad. Syftet med en sådan styrning är bl. a. att begränsa utbyggnaden av större företag och att ge utrymme för ökad animalieproduktion vid utvecklingsbara företag. De större producenterna borde enligt riksdagsbeslutet stå för en större andel av exportkostnaden när pristryckande överskott föreligger inom fläsk- och äggproduktionen. När överskott uppstår på fläsk och därmed slaktdjursavgift behöver tas ut skall därför avgiften eller motsvarande avräkning från prisstödet differentieras efter besättningarnas storlek. Inom äggproduktionen skall vid liknande tillfällen en avgift kunna tas ut vid större besättningar. Differentieringen skall utformas så att den blir ett effektivt instrument för att begränsa de större företagens utbyggnad, vilket bl. a. innebär att det bör vara möjligt att bedriva en rationell animalieproduktion på ett familjejordbruk utan att denna produktion i en överskottssituation belastas med extra avgifter. Differentieringen bör göras trappstegsformad. Avgifterna kommer därigenom förutom att påverka produktionens utbyggnad även att medföra en inkomstomfördelning från större producenter till familjejordbrukare.

‘

i Ãtgärderfiör att åstadkomma bättre balans y 413

På regeringens uppdrag införde jordbruksnämnden för att styra äggproduktionen en avgift för innehav av värphöns att gälla fr. 0. m. den l januari 1979. Avgiften har därefter höjts för att finansiera växande exportkostnader. Avgiftens nuvarande storlek framgår av tab. 15.4.

Tabell 15.4 Avgiften för innehav av värphöns, kr. insatta värphöns per år 0- 1 000 0 1 001 - 10 000 9 kr. per värphöns utöver l 000 10 001 -25 000 81 000 + 10 kr. per värphöns utöver 10 000 25 001 -50 000 231 000 + ll kr. per värphöns utöver 25 000 50 000- 506 000 + 14 kr. per värphöns utöver 50 000

jordbruksnämnden införde också på regeringens uppdrag med giltighet fr. 0. m. den 1 januari 1981, för att styra fläskproduktionen, ett differentierat särskilt pristillägg med 10 kr. per slaktsvin för de under ett kalenderår först levererade 2 500 slaktsvinen.

l5.4.2 Utvärdering

l5.4.2.l Äggproduktionen

Syftet med avgiften för innehav av värphöns är att begränsa utbyggnaden av större företag och att de större producenterna skall stå för en större andel av exportkostnaden. Avgiftsmedlen används till att finansiera äggregleringen och används därigenom till att finansiera överskottskostnaderna för ägg. Av tab. 15.5 framgår antalet större företag i olika storleksgrupper och avgiftsuppbörden från dem. -

Tabell 15.5 Antal företag och uppburna avgifter 1980- 1983 fördelade på företag med l 001 -10 000 värphöns resp. företag med mer än 10 000 värphöns insatta i produktionen per år

Källa: Statens jordbruksnämnd

Av utvärderingen framgår att företagen i den mindre storleksgruppen har minskat något i antal, medan företagen i den större storleksgruppen har ökat. Med hänsyn till att avgiften avser det antal värphöns som satts in i produktion under ett kalenderår och att hönsen byts ut med större intervall än tolv månader ger statistiken en inte helt rättvisande bild av _ Denna har också påverkats av flera andra fakto- \ strukturutvecklingen. rer. Till dessa hör att flera år av den tid avgiften har utgått har känneteck-

4|4 åstadkomma bättre balans

Ãtgärderföratt l

nats av stora Dessutom har investeringsutvecklingen i äggöverskott. jordbruket under senare år varit låg. Härtill kommer det investeringsförbud som gällt sedan våren 1983. Någon bestämd slutsats om vilken effekt avgiften har haft vad gäller att begränsa de större företagens utbyggnad inom äggproduktionen är därmed svår att dra. Avgiften har dock haft den effekten att de större företagen fått stå för en större andel av exportkostnaderna.

l5.4.2.2 Fläskproduktionen

Syftet med det differentierade pristillägget för fläsk är liksom med avför innehav av värphöns att begränsa utbyggnaden av större giften företag och att de större producenterna bör stå för en större andel av exportkostnaden. Totalt har under åren 1981, 1982 och 1983 utbetalats 33,9 milj. kr, 34,2 milj. kr resp. 32,8 milj. kr. Medlen har tagits ur fläskregleringen, vilket innebär att mindre belopp stått till buds för att finansiera exportöverskotten. Detta innebär i sin tur att de större företagen får stå för en större del av exportkostnaderna, eftersom alla företag oavsett storlek betalar samma slaktdjursavgift per kg fläsk. Av tab. 15.6 framgår antal företag med en slaktsvinsproduktion överstigande 2 500 levererade slaktsvin per år.

Tabell 15.6 Antal företagmed produktion överstigande 2 500 svin och deras andel av den totala produktionen V

Källa: Statens jordbruksnämnd

Av tab. 15.6 framgår att antalet större företag inom slaktsvinsproduktionen har varit ungefär oförändrat under den tid pristillägget har utgått. Liksom när det gäller avgiften för värphöns finns emellertid ett antal faktorer som försvårar bedömningen om pristillägget har haft någon effekt när det gäller att begränsa de större företagens utbyggnad. Det är här fråga om t. ex. den allmänt svaga investeringsutvecklingen och överskottssituationen. I sammanhanget bör påpekas att pristilläggets effekter i många fall motverkas genom att slakterierna i ökad omfattning numera differentierar sina avräkningspriser efter företagsstorlek så att de större producenterna erhåller ett högre pris. Någon bestämd slutsats kan såleinte dras i fråga om pristilläggets effekt vad gäller styrning av de

des.

större företagens utbyggnad inom fläskproduktionen. i Beträffande syftet med pristillägget att de större företagen skall stå för ‘- en större del av exportkostnaderna kan konstateras att så har skett endast i mycket begränsad utsträckning. Under 1983 belastades de större producenterna med ca 5 öre per kg fläsk mer än övriga producenter. Detta kan exempelvis ställas i relation till att slaktdjursavgiften f. n. (september l 1984) är 2:95 kr. per kg.

l

Ä tgcird’er för att åstadkomma bättre balans 415

Överväganden och förslag

Kommittén har i kap. ll redovisat överskottssituationen inom det svenska jordbruket såväl på kort som på längre sikt. Härvid har såväl de samhällsekonomiska konsekvenserna som konsekvenserna för jordbrukare, konsumenter och sysselsättning analyserats. Även de regionalpolitiska effekterna har belysts. l kap. l5 har redovisats olika åtgärder för att åstadkomma bättre balans mellan produktion och konsumtion av jordbruksprodukter. En stor del av obalansen beror på vikande konsumtion. Enligt kommitténs mening är det angeläget att man så långt möjligt bereder avsättning inom landet av överskotten av främst animalieprodukter. Så bör kunna ske även vid beaktande av de kostrekommendationer som redovisas i kap. 8. När det gäller begränsningar av produktionen är det enligt kommitténs uppfattning svårt att finna åtgärder som samtidigt har en snabb verkan och dessutom verkar på längre sikt. Kortsiktiga selektiva åtgärder, t. ex. utslaktningspremier, bör användas restriktivt och i princip endast i kombination med åtgärder som också har en långsiktigt verkande effekt. Kommittén vill som framgår av kap. ll anlägga ett annat synsätt på mjölkproduktionen än på övriga jordbruksprodukter. Kommittén har således konstaterat att mjölkproduktionen har stor betydelse för livsmedelsförsörjningen vid en kris. Från planeringssynpunkt är mjölkproduktionen dessutom av långsiktig karaktär. Samhällets insatser i denna produktionsgren i form av bl. a. investeringsátgärder är dessutom betydande. Mjölkproduktionen har också en mycket stor regionalpolitisk betydelse (se kap. 14). Produktionsgrenen kännetecknas vidare av en stark produktivitetsutveckling, vilken tar formen av en ständigt ökande avkastning per ko. Inom mjölkproduktionen utgår sedan något år tillbaka s. k. avvecklingsersättning till jordbrukare som upphör med sin mjölkproduktion. Villkoren för ersättningen har nyligen efter förslag av bl. a. kommittén förbättrats. Detta synes ha inneburit att ett ökande antal jordbrukare anslutit sig till systemet. Mot denna bakgrund anser kommittén att avvecklingsersättningen t. v. bör bibehållas med nuvarande villkor. Beträffande produktionsanpassning för mjölkproduktionen ställer sig kommittén med hänsyn till dess stora regionala betydelse tveksam till generell lönsamhetsförsämring för denna produktionsgren. Vid den genomgång kommittén har gjort av olika åtgärder för att anpassa mjölkproduktionen till det behov som kan förväntas föreligga framöver har kommittén funnit att ett tvåprissystem för mjölk kan vara en möjlighet. Ett tvåprissystem är ett effektivt styrmedel, men det har dock vissa påtagliga nackdelar. Det innebär således en reglering av produktionen för varje producent och medför därmed en betydande administration. Den kommitté som haft regeringens uppdrag att lämna förslag om den närmare utformningen av prisregleringen för jordbruksprodukter för tiden efter den 30juni 1984 föreslog attjordbruksnämnden och näringen skulle överväga de tekniska möjligheterna av att införa ett tvåprissystem

l

Åtgärder för att åstadkomma bättre balans SOU l984:86

A416

för mjölk dock tidigast fr. o. m. den 1 januari 1985. l prop. 1983/84:l82

anförde departementschefen med anledning härav att det bör få ankomma på regeringen att besluta om ett eventuellt tvåprissystem för mjölk. lämnade propositionen utan erinran (J0U 1983/84:32, rskr Riksdagen 252). Vad gäller övriga produktionsgrenar inom animalieområdet skall, som framgår av kap. ll, kommittén enligt direktiven utgå från att nåringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därför bör jordbruket ges stor frihet att den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår producera som fördelaktig. Detta innebär att marknadsekonomin bör ges betydande spelrum. Det kan dock uppkomma särskilt besvärliga anpassningssituationer där samhällets medverkan i särskilda produktionsstyrande åtgärder är påkallad. Kommittén har i enlighet med sina direktiv utvärderat det rådande inom animalieproduktionen. Utvärderingen visar investeringsförbudet att investeringsaktiviteten inom jordbruket varit begränsad under den tid som investeringsförbud rått. I allt väsentligt detta dock ha

torde»

berott på att den allmänna investeringsbenägenheten inom jordbruket varit och f. n. är låg. Med hänsyn till bl. a. den överkapacitet som råder inom svenskt jordbruk torde inte investeringsviljan komma att öka i nämnvärd omfattning under de närmaste åren. Kommittén har _ någon därför funnit att något behov av fortsatt investeringsförbud inte föreligger. Kommittén föreslår med anledning härav att investeringsförbudets giltighet inte förlängs vid dess utgång den 30 juni 1985. Kommittén har utvärderat den styrning av ägg- och fläskproduktionens utbyggnad som sker genom differentierade avgifter och pristillägg. Kommittén har därvid funnit att det är svårt att med bestämdhet uttala sig om dessa avgifter och pristillägg haft avsedd effekt. En bedömning härav försvåras av den nämnda allmänt låga investeringsaktiviteten i jordbruket och av den överskottssituation som råder. Det kan dock hållas för troligt att dessa avgifter inte på något avgörande sätt påverkat utbyggnaden av de större företagen. Kommittén har dessutom kunnat konstatera att den avsedda effekten neutraliserats genom att förädlingsföretagen i sin prissättning kompenserat de större företagen. Kommittén vill i sammanhanget påpeka de administrativa problem t. ex. i fråga om definition av företagsbegreppet och kontrollsvårigheter som är förknippade med såväl avgifterna som pristilläggen. Av nu nämnda skäl ifrågasätter kommittén det befogade i att fortsättningsvis tillämpa differentieringen. Kommittén föreslår därför att de angivna differentierade avgifterna och tilläggen tas bort så snart som möjligt förslagsvis fr. o. m. den l januari 1986. Finansiering av den del av äggregleringen som f. n. sker genom den differentierade produktionsavgiften för ägg bör istället kunna ske genom en icke differentierad avgift av lämplig storlek.

i sou I984:86 p 417

16 Prisstöd och

jordbruksprisreglering

16.1 Direktiven m. m.

Kommittén skall enligt sina direktiv utvärdera det tillämpade inflationsskyddet för jordbruket och överväga ett system enligt vilket kostnadsökningen kan kompenseras på annat sätt än på grundval av en indexutveckling. Vidare skall kommittén redovisa utfallet av prisstödet sedan riktlinjerna för detta fastställdes och om denna redovisning så föranleder föreslå vilka åtgärder som bör vidtas för att tillförsäkrajordbrukarna det avsedda stödet. Kommittén skall särskilt analysera effekterna på prissättningen av nuvarande system för kostnadskompensation till förädlingsledet inom jordbruksprisregleringen. Enligt direktiven är kommittén i övrigt oförhindrad att ta upp de frågor om prisregleringen som den finner nödvändiga mot bakgrund av sina överväganden i andra frågor. Konsumenternas intresse av att det finns utrymme för nya produkter och metoder bör enligt direktiven också beaktas. Kommittén har tidigare redovisat de frågor rörande prisregleringen som man haft att behandla med förtur, nämligen en analys och utvärdering av det gällande kompensationssystemet samt en genomgång av alternativa system. Prisregleringsfrågorna har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén, prisregleringsgruppen. Gruppen har redovisat sina synpunkter och förslag i särskilda rapporterl. Det följande bygger i huvudsak på expertgruppens analyser.

- och

16.2 Prisregleringen bakgrund utformning I ,983 årsüvsmeáels_

kommitté. Vissa jord- - förturs» till nuvarande brukspolitiska l6.2.l

Den

bakgrunden

eklonomiska

Mgormsjo 1983:!” prlsreg enng Bilaga l. Kompensa- _ . _ __ tionssystem. Livsmedel år varor som 1 allmänhet kannetecknas av att efterfrågan har 1933 års uvsmedegs. Detta innebär att det krävs relativt stora prisföränd- kommitté. Prisstöd och låg priskänslighet. nämnvärt. Omvänt j°db“k5P'l5'°8'°'l“8-* ringar för att efterfrågan skall ändras gäller att små - - Rapport frå expert

förändringar i utbudet vid en marknadsanpassning av priserna

_ n _ n ü , gruppen för prisreglemnebar stora prisforandrmgar. ringsfrågor Detta sammanhänger med att livsmedel är nödvändighetsvaror och (Ds Jo 1984:10).

27 - Jordbruks och livsmedelspolitik

4l8. Prisstöd och jordbruksprisreglering

därför inte kan undvaras i någon större utsträckning samtidigt som man inte heller av rent näringsmässiga skäl kan öka den totala efterfrågan i någon större omfattning. Vid mindre bristsituationer eller i lägen då överskott uppstår på marknaden kommer därför priserna, om inga reglerande åtgärder vidtas, att stiga resp. sjunka kraftigt. Att undvika mindre variationer i produktionen och därmed utbudet av jordbruksvaror är svårt bl. a. beroende på att väderleksförhållanden olika år inverkar. Variationer i produktionen skulle om priserna inte reglerades medföra stora prisvariationer, vilket

innebär olägenheter såväl för producenter som konsumenter. Åtgärder

för att trygga en viss prisstabilisering har därför ansetts nödvändiga och införts i flertalet industriländer. Jordbruket kännetecknas också av att gjorda investeringar har mycket lång varaktighet och låga alternativvärden. Detta gäller i första hand för investeringar i mark och markanläggningar, byggnader och avel. Ett fungerande prisregleringssystem utgör en förutsättning för de långsiktiga och effektivitetsförbättrande investeringar som fordras ijordbruket. För att trygga en egen produktion av livsmedel finns därför i flertalet länder i industrivärlden mer eller mindre välutvecklade prisregleringssystem, vilka syftar till att stabilisera de inhemska priserna på en nivå som ger ekonomiska förutsättningar för en produktion inom landet. Detta sker genom att de inhemska priserna skyddas mot importkonkurrens via ett gränsskydd. Detta har i Sverige utformats som ett avgiftssystem, där olika avgifter erläggs vid import. Andra liknande medel kan vara tullar eller s. k. kvantitativa regleringar. Till följd av svårigheter med produktionsstyrningen och därmed variationer i utbudet uppstår ofta överskott, vilka normalt avsätts på världsmarknaden till mycket låga priser - ofta betydligt under produktionskostnaderna i exportländerna. Exporten görs möjlig genom att bidrag ges vid export. Denna form av marknadsreglering som kompletterar gränsskyddet är ett medel som används också i Sverige.

l6.2.2 Prisöverläggningar

-- Utgångspunkten för hur priserna skall fastställas dejordbrukspolitiska riktlinjerna - beslutas av riksdagen. Utifrån dessa fastställs sedan de priser och övriga villkor som skall gälla. Priserna fastställs av regeringen efter överläggningar mellan berörda parter. Beträffande socker hålls särskilda överläggningar. I jordbruksprisöverläggningarna deltar tre parter, nämligen staten, som normalt företräds av jordbruksnämnden, jordbruksnämndens konsumentdelegation och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. Systemet med överläggningar finns inte i någon lag utan är en sedvana. Mot denna bakgrund används i officiella sammanhang inte orden ”förhandling” och ”avtal”, när det gäller prisregleringen. Båda orden förutsätter både i mera juridiskt och allmänt språkbruk samtal och bindande resultat mellan någorlunda likvärdiga parter. I stället används orden överläggning och ”överenskommelse” eller ”uppgörelse”. Dessa språkliga nyanser framhåller jordbruksprisöverläggningarnas spe-

l l

SOU l984:86 Prisstäd och jordbrukspriáreglering 419

v

ciella karaktär. I stort sett har dock överenskommelserna samma karaktär som bindande avtal. statsmakterna har i allt väsentligt godtagit träffade överenskommelser. Frågan om förhandlingar kontra överläggningar behandlades av riksdagen I967. Då beslöts under hänvisning till prisregleringens betydelse för försörjningsberedskapen, handelsutbytet och dispositionen av införselavgiftsmedel att samrådet mellan berörda parter skulle ha karaktär av överläggningar. Riksdagen skulle ha den yttersta beslutanderätten och ansågs inte kunna delegera den till vare sig regeringen eller någon myndighet. l l977 års jordbrukspolitiska beslut upprepades att karaktären av överläggningar borde bibehållas. Några direkta önskemål om förändringar av nuvarande förhandlingssystem har inte framförts på senare år. Detta kan dock till viss del antas bero på att överenskommelser i regel har kommit till stånd. Endast vid några enstaka tillfällen har så inte skett. Det ankommer då på den part som företräder staten att lämna förslag om vilka priser som skall gälla. Alternativet till nuvarande ordning är ett renodlat förhandlingssystem med bindande avtal som följd. I ett sådant avtal skulle staten förbinda sig att upprätthålla en viss prisnivå för prisreglerade produkter. Jordbruket skulle förbinda sig att leverera till den avtalade prisnivån och konsumenterna/avnämarna att köpa till den. Vad först beträffar jordbrukets åtagande i ett avtal kan det anses motsvara det som arbetstagarna gör i ett kollektivavtal. På konsumentsidan avviker däremot parallellerna till arbetsmarknadens kollektivavtal avsevärt. Det främsta skälet härtill är att konsumentsidan i jordbruksär en avnämargrupp, där de egentliga konsuprisöverenskommelserna menterna inte befinner sig i något köparförhållande gentemot jordbrukarna. Köpare av jordbrukarnas produkter är i stället i allmänhet deras egna kooperativa föreningar. Även mellan dem och konsumenterna finns åtskilliga handels- och industriled. Det är inte rimligt att vänta att dessa mellanliggande led skall träda in i ett kollektivavtal med jordbruket. Även om således konsumenterna skulle önska ett kollektivavtal med jordbruket har de inte den nära kontakten att ett sådant avtal ter sig meningsfullt. Härtill kommer det faktum att kollektivavtal på jordbruksområdet kräver en utökning av den nuvarande lagstiftningen om kollektivavtal, vilken i sådant fall skulle få omfatta även de handels- och industriled som återfinns mellan jordbrukare och konsumenter. En särskild fråga i sammanhanget är möjligheten att vidta stridsåtgärder. l nuvarande system är den frågan helt oreglerad, men det är givetvis möjligt för t. ex. jordbrukarna att upphöra med sina leveranser som ett påtryckningsmedel. Inom LRF har också byggts upp konfliktfonder som är avsedda att användas för att ge leveransstrejkandejordbrukare ersättning för uteblivna inkomster. Av det faktum att frågan om stridsåtgärder är oreglerad följer också att någon fredsplikt på grund av träffade överenskommelser inte gäller. Några s. k. vilda strejker har dock inte förekommit. Konsumenternas reella möjligheter att vidta stridsåtgärder är begränsade. Detta beror huvudsakligen på att livsmedlen utgör ett så grundläggande behov för konsumenten att han svårligen kan avvara dem. Vissa

i 420 Prisstöd och

jordbruksprisreglering

köpstrejker, t. ex. den s. k. Skärholmenaktionen 1972, har förekommit. De har emellertid utgjort protester mot prisnivån på livsmedel i allmänhet och inte haft anknytning till pågående överläggningar. Som systemet nu fungerar skulle en övergång till ett avtalssystem formellt sett innebära vissa förändringar. I praktiken skulle det dock knappast medföra någon ändring i nu tillämpad ordning. Enligt gällande ordning företräds staten i jordbruksprisöverläggningarna av det organ som regeringen bestämmer. Normalt har regeringen utsett jordbruksnämnden att företräda staten men det har också förekommit att regeringen i stället utsett en särskild kommitté. Denna flexibilitet har varit till fördel och möjliggjort att staten kunnat anpassa sin vid överläggningarna till de skilda förhållanden som har representation rått vid olika tidpunkter. Jordbruket företräds som nämnts av den av LRF utsedda Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. LRF är den helt dominerande organisationen bland Sveriges jordbrukare. Den företräder jordbruksföretag som omfattar ca 80 % av landets åkerareal. Vid sidan av LRF finns en mindre rikstäckande organisation, Små- och familjejordbrukarnas förening. Flertalet medlemmar i denna förening är också medlemmar i LRF. Det finns vidare vissa rikstäckande specialorganisationer, t. ex. Sveriges Jordägareförbund, som organiserar vissa av ägarna till landets större egendomar, och Sveriges Jordbruksarrendatorers förbund. Även för dessa gäller dock att flertalet medlemmar också är medlemmar i LRF. Konsumenterna företräds av konsumentdelegationen. Denna består av företrädare för löntagarorganisationerna, kooperativ och annan livsmedelsindustri samt livsmedelshandel. l delegationen ingår också riksdagsledamöter, ekonomisk expertis och en statlig ämbetsman som ordförande. Regeringen utser konsumentdelegationens ledamöter. Från allmänna utgångpunkter kan givetvis diskuteras vilka alternativa sätt som finns att inom jordbruksprisregleringen tillvarata konsumenternas och övriga avnämares intressen. Därvid kan konstateras att någon självklar konsumentföreträdare inte finns. Organisationsstrukturen är sådan att ingen organisation finns som ensam företräder alla konsumenter. En annan form för konsumentinflytande är att staten företräder konsumenterna genom ett särskilt statligt organ med uppgift att ta tillvara konsumentintressena. Ett sådant organ kan innebära att staten utser särskilda organisationsrepresentanter med uppgift att företräda konsumenterna. Konsumentdelegationen är ett sådant organ. Det faktum att konsumentdelegationen till stor del består av företrädare för olika intresseorganisationer på avnämarsidan innebär att delegationen fungerar som en föreningspunkt för de organisationer och samhällsintressen som finns företrädda.

l6.2.3 Prisregleringens tekniska utformning

tekniskt utformas olika sätt. Detta

Prisregleringen kan på ett flertal gäller

t. ex. i fråga om val av prislinje, vilken avgränsning som prisregleringen skall ha och vilket system man väljer för gränsskydd och marknadsreg-

i

Prisstöd och jordbmksprisfeglering 421

lering. Vidare kan utformningen variera för olika produkter. 1972 års jordbruksutredning behandlade frågan om prislinjeval och

införde begreppen producentprisbaserad prislinje (producentprislinje)

resp. världsmarknadsprislinje (VM-prislinje). Producentprislinjen innebär att konsumentpriserna direkt baseras på producentpriserna med tillägg för efterföljande förädlings- och handelsmarginaler samt mervärdeskatt. I den utsträckning den eftersträvade inhemska prisnivån är högre än världsmarknadspriserna behövs en prisreglering i form av ett gränsskydd och marknadsreglerande åtgärder. Kostnaderna för det jordbruksstöd som på så sätt uppnås bärs direkt av konsumenterna via priserna i förhållande till deras konsumtion av jordbruksprodukter. VM-prislinjen innebär att den inhemska konsumentprisnivån bestäms av importpriserna. Vid en renodlad VM-prislinje skulle prisregleringen kunna förenklas avsevärt. Inget gränsskydd skulle behövas, och inga exportbidrag skulle behöva utbetalas vid export av överskottsprodukter. Jordbrukarna skulle få statliga pris- eller arealtillägg, som skulle betalas över budgeten, om VM-priserna är lägre än de eftersträvade producentpriserna. Kostnaderna för jordbruksstödet bestrids enligt detta system således över statsbudgeten och bärs av konsumenterna via skatterna. Om VM-priserna är högre än de priser de svenska jordbrukarna skall erhålla måste tilläggen ersättas med avgifter på produktionen och en exportreglering för att förhindra att alltför stor del av jordbruksproduktionen exporteras. Begreppet mellanprislinje utgör samlingsnamn på de prislinjealternativ där producentprislinjens konsumentpriser sänkts genom tillförsel av statliga medel (livsmedelssubventioner). Som nämns i kap. 3 upprätthålls i nu tillämpade regleringssystem den inom landet avsedda prisnivån, vilken fastställts efter överläggningar, genom ett s. k. gränsskydd. Detta syftar till att begränsa störningarna på den svenska marknaden av låga världsmarknadspriser. Gränsskyddets tekniska utformning redovisas i kap. 3. För att upprätthålla den inhemska prisnivån finns, utöver gränsskyddet, en marknadsreglering. Denna syftar till att dra undan pristryckande överskott från marknaden. Sådana överskott uppkommer i de fall produktionen överstiger konsumtionen. För att denna överproduktion inte skall pressa priserna på den inhemska marknaden lyfts dessa kvantiteter bort antingen genom att stöd ges till lagring eller genom att produkterna avsätts på världsmarknaden. Eftersom prisnivån på världsmarknaden normalt understiger de inhemska priserna, måste bidrag ges vid export. Dessa exportbidrag fastställs av de s. k. regleringsföreningarna som, under överinseende av jordbruksnämnden, verkar inom jordbruksprisregleringen. Exportbidragens storlek utgör i princip skillnaden mellan det inhemska priset och det pris man kan erhålla vid export. Denna skillnad brukar benämnas exportkostnad. Exportkostnader har karaktären av vad som inom andra delar av näringslivet brukar benämnas prisdifferentiering på olika marknader. Storleken av kostnader för export och lagring m. m. framgår av uppgifterna i tab. 16.1.

i

422 Prisstöd och jordbruksprisreglering

Tabell 16.1 Exportkostnader, kostnader för lagring m. m., milj. kr. 1977/1978/ 1979/ 1980/ 1981/ 1982/ 1983/84 78 79 80 81 82 83 (prel.) Kött och fläsk 222 300 296 470 795 l 030 I 361 Mejeriprodukter 197 152 143 135 93 230 235 Ägg 22 34 36 38 41 78 70 Summa

Matpotatis Stärkelse? 29 33 30 39 38 37 27 Summa vegetabilier 526 648 455 517 794 1 112 643 Totalt 967 1 134 930 l 160 l 723 2 450 2 309 Skillnaden mellan inköpspris och försäljningspris för exporterade kvantiteter (frö + olja) 3 Summa kostnad för stödátgärder Källa: Statens jordbruksnämnd

Det bör observeras att de redovisade exportkostnadernas storlek påverkas av utgående livsmedelssubventioner. Om en vara är subventionerad på den inhemska marknaden innebär detta att det svenska partipriset sänkts. Skillnaden mellan det inhemska priset och världsmarknadspriset blir därigenom mindre. De i tab. 16.1 redovisade exportkostnaderna har därför blivit lägre för de subventionerade produkterna än vad de skulle ha blivit om inga subventioner utgått. När livsmedelssubventionerna minskar ökar skillnaden mellan det inhemska priset och världsmarknadspriset, vilket redovisningsmässigt ökar exportkostnaderna. Om motsvarande prishöjning kan tas ut på den svenska marknaden utan att den inhemska efterfrågan förändras påverkas däremot inte jordbrukarnas inkomster. De marknadsreglerande åtgärderna finansierar jordbruket i princip självt genom avgifter på produktionen, s. k. internavgifter, och genom att ta i anspråk statliga medel som jordbruket erhåller i stället för prishöjningar. För finansieringen utnyttjas även krediter av olika slag. Interna avgifter tas ut på produktionen av vissa jordbruksprodukter. Avgifterna betalas in till jordbruksnämnden, som för över medlen till resp. regleringsförening. Inom mjölkområdet sker en avräkning mellan till jordbruket utbetalade livsmedelssubventioner och från jordbruket erlagda interna avgifter. Nivån för utjämningsavgifterna på olika mjölkproduker har därigenom kunnat reduceras. Följande interna avgifter tas f. n. ut. Vara Intern avgift Brödsäd Förmalningsavgifter Oljeväxtfrö Fettvaruavgifter Potatis Areal- och leveransavgifter Mjölkprodukter Utjämningsavgifter Kött, fläsk och fäderfä Slaktdjursavgifter

Ägg Avgift för innehav av värphöns

S/OU 1984:86 _ Å Brisstöd och jordbruksprisreglering 423

Den l juli 1982 infördes en särskild avgift på handelsgödsel. De medel som inflyter till följd av denna avgift används inom regleringen. De statliga medel som utnyttjas för de marknadsreglerande åtgärdernas finansiering är följande. lnförselavgiftsmedel från import av jordbruksprodukter och livsmedel får användas för olika prisregleringsändamål med belopp som riksdagen beslutar för varje år. Tilldelningen av införselavgiftsmedel till prisregleringarna medger att konsumentpriserna kan hållas något lägre än vad en fullständig producentprislinje skulle har möjliggjort. Vidare fastställs de belopp som skall tillföras regleringsföreningarna inom en särskild s. k. fördelningsplan. Huvuddelen av de influtna införselavgifterna kommer från slakt- och charkuteriprodukter, fettvaror, fodermedel och mejeriprodukter. Dessutom utnyttjas livsmedelssubventioner, varigenom internavgifterna kan sänkas i motsvarande mån, samt vissa införselavgiftsmedel utom fördelningsplanen som kan tillföras regleringsföreningarna. Genom att de svenska priserna på jordbruksråvaror genom gränsskyddet ligger högre än priserna på världsmarknaden får också den svenska livsmedelsindustrin köpa sina råvaror till högre priser än konkurrenter i andra länder. Dessa förutsätts nämligen kunna köpa sina råvaror till världsmarknadspris. Samtidigt skall beaktas att de svenska tullarna olika internationella - EG-avtalet, genom åtaganden EFTA, GATT ~ eliminerats eller bundits vid låg nivå för en mycket stor del av livsmedelsindustrins produkter. För att den svenska livsmedelsindustrin skall kunna existera under en s. k. prisutjämning. vid dessa förutsättningar tillämpas Prisutjämning import för råvarorna i livsmedelsindustriprodukter är dessutom i många fall en förutsättning för att jordbruket skall få ut fullt pris för sina varor. De regler som tillämpas för prisutjämningen har fastställts av riksdag

och regering (RÅK-systemet). .lordbruksnämnden har huvudansvaret

för tillämpningen av systemet. Inom detta system sker prisutjämning genom något av följande förfaranden. Den ena metoden brukar kallas för extern prisutjämning, eftersom den endast berör de varor som importeras eller exporteras. Med denna metod tas vid import importavgifter ut som motsvarar skillnaderna mellan svenskt pris och världsmarknadspris på de råvaror som ingår i de importerade produkterna. Genom avgiften kommer både importerade och hemmaproducerade färdigvaror att innehålla jordbruksråvaror till svenskt hemmamarknadspris. Något manufaktureringsskydd för industrins förädlingskostnader ingår inte i importavgiften. lmportavgiften ger därmed enbart konkurrensneutralitet på den svenska marknaden mellan importerade och hemmaproducerade färdigvaror när det gäller råvarukostnaden. Vid export av livsmedelsindustriprodukter lämnas ett exportbidrag. Exportbidraget motsvarar skillnaderna mellan svenskt pris och världsmarknadspris på dejordbruksråvaror som förbrukats vid tillverkningen. Den svenska livsmedelsindustrin kan alltså gå ut på exportmarknaden med produkter som innehåller jordbruksråvaror till världsmarknadspris. Någon form av industristöd ingår inte i exportbidraget, varför även på exportsidan resultatet enbart blir konkurrensneutralt när det gäller råvarukostnaden.

i

424 Prisstöd och jordbruksprisreglering

RÅK-systemet innehåller också en metod som kallas intern prisutjäm-

ning. Den omfattar hela den svenska produktionen av vissa varor. Här erhåller producenten ett utjämningsbidrag som motsvarar skillnaden mellan svenskt pris och världsmarknadspris för de jordbruksråvaror som förbrukas vid tillverkningen. Det innebär att hemmatillverkade varor kommer att innehålla jordbruksråvaror till världsmarknadspris. För att finansiera utjämningsbidragen tas det samtidigt ut en utjämningsavgift på de färdiga varorna. Den avgiften sätts så att en tänkt genomsnittsvara som avsätts inom landet får en avgift som motsvarar bidraget. Importerade varor beläggs med samma utjämningsavgift som hemmatillverkade varor av samma slag medan varor som exporteras är fria från utjämningsavgift. Nettoeffekten vid export blir alltså densamma som vid externmetoden.

16.3 Utvecklingstendenser och behov av en fortsatt

prisreglering

16.3.l Utvecklingstendenser av betydelse för prisregleringssystemets utformning

—— Den utveckling som skett i Sverige sedan slutet av 1960-talet och för vilken redogörs i kap. 2 - har betydelse också för prisregleringssystemets utformning. Utvecklingen har t. ex. inneburit att kostnadsutvecklingen ijordbruket och förädlingsindustrin fått allt större betydelse för prissättningen på jordbruksprodukter. Eftersom jordbrukarnas inkomster utgör en mindre andel av de totala intäkterna i prisregleringsledet har det blivit allt svårare att påverka jordbrukarnas inkomster via prisregleringen. Bl. a. därför har det för vissa grupper av brukare ansetts nödvändigt att komplettera regleringen med olika selektiva åtgärder — t. ex. räntestöd. Prissättningens betydelse för produktionsutvecklingen har också uppmärksammats mer på grund av den rådande överskottssituationen. Den ökade koncentrationen inom främst livsmedelsindustrin har inneburit att konkurrensfrågorna fått en allt större betydelse. Eftersom prisregleringssystemet är av stor betydelse för prissättningen på jordbruksprodukter inverkar det också på konkurrensförhållandena. Särskild uppmärksamhet har riktats mot regleringens inverkan på konkurrensen mellan företag med både reglerad och icke reglerad verksamhet resp. företag med enbart icke reglerad verksamhet, bl. a. när det gäller prissättning och tillgång på råvaror.

16.3.2 Prisregleringens omfattning och behov av fortsatt stöd

till jordbruket

Det har i Sverige liksom i flertalet andra länder i industrivärlden alltsedan den ekonomiska krisen som började 1929 ansetts nödvändigt att ge

i

Prisstöd och jordbruksprisreglering 425

jordbrukarna ett ekonomiskt stöd för att önskvärd inhemsk jordbruksproduktion skall kunna upprätthållas. Frågan om behovet av ett ekonomiskt stöd har prövats av kommittén liksom tidigare skett i de utredningar som föregått 1947, 1967 och 1977 års jordbrukspolitiska beslut. På världsmarknaden erbjuds f. n.jordbruksprodukter till mycket låga priser (ofta lägre än produktionskostnaderna i exportländerna) som en följd av överproduktion i många länder. Så länge dessa förutsättningar gäller torde behovet av ett ekonomiskt stöd till jordbruket — utöver vad som genereras av priserna på världsmarknaden - finnas kvar. Det finns inte heller något som tyder på att dessa förutsättningar inom den närmaste framtiden skulle komma att ändras. Enligt de bedömningar som redovisas i kap. 4 talar mycket för att världsmarknadspriserna liksom hittills normalt under överskådlig framtid kommer att ligga under de svenska förutsatt att de inhemska priserna inte sjunker. Världsmarknadspriser som i framtiden temporärt överstiger de svenska kan dock inte uteslutas. Det ekonomiska stödet till jordbruket kan antingen ges genom att de inhemska producentpriserna upprätthålls på en högre nivå än världs- marknadspriserna via gränsskyddet. Denna stödform producentprislinjen — är som tidigare nämnts den stödform som f. n. tillämpas i Sverige. Detta är också den stödform som är mest vanlig internationellt. Om man vill stödja jordbruket ekonomiskt utan ett gränsskydd torde detta få ske genom attjordbrukarna ges en inkomstgaranti på annat sätt. Ett sådant system - en världsmarknadsprislinje eller ett s. k. frihandels- - skulle kunna innebära system att jordbrukarna av t. ex. skattemedel garanteras en viss inkomst. Ett sådant stöd skulle också kunna finansieras genom avgifter på konsumtionen. Den senare fmansieringsformen tillämpas på fiskets område. I ett sådant system kan jordbruksstödet betalas ut på olika sätt. En möjlig väg är att genom pristillägg höja producentpriserna så att jordbrukarna därmed erhåller avsedd inkomstnivå. Ett annat sätt är att reducera kostnaderna för jordbruket, t. ex. genom arealtillägg eller genom att minska utgifterna för olika produktionsfaktorer ijordbruket. En tredje möjlighet är direkta inkomstöverföringar till dem som sysselsätts ijordbruket. Bland de fördelar som tidigare diskuterats med en övergång till en världsmarknadsprislinje kan nämnas att en sådan skulle göra regleringen av utrikeshandeln och förädlingsindustrin obehövlig. I ett sådant system skulle dessutom kostnaderna för jordbruksstödet framgå klarare eftersom det skulle krävas en direkt redovisning av dessa kostnader i statsbudgeten. Även fördelningspolitiska argument har anförts då en skattefinansierad världsmarknadsprislinje i högre utsträckning skulle belasta höginkomsttagare. En av fördelarna med en producentprislinje är att konsumentpriserna blir ett uttryck för de verkliga kostnaderna. Även förjordbrukets del har det ansetts ha positiva effekter att kostnaderna täcks via producentpriserna. Även om en övergång till en världsmarknadsprislinje å ena sidan skulle göra regleringen av utrikeshandeln och förädlingsindustrin obehövlig skulle man å andra sidan tvingas att införa relativt omfattande

“426 Prisstöd och jordbruksprisreglering SOU l984:86

för själva jordbruksföretagen, t. ex. vid införande av arealregleringar tillägg, pristillägg, direktiva inkomststöd, etc. En världsmarknadsprislinje skulle också kunna medföra stora prisvariationer på den inhemska marknaden, vilket ansetts innebära olägenheter för såväl producenter som konsumenter. Det har också rests farhågor för att man med en sådan inte skulle ha något effektivt medel mot en alltför omfattande prislinje import. Frågan om att införa en världsmarknadsprislinje har tidigare prövats vid de tillfällen som en översyn skett av jordbrukspolitiken. Riksdagen har emellertid vid samtliga tillfällen avvisat detta. Viss del av jordbruksproduktionen bedrivs numera på ett sätt som närmast kan jämföras med en industriell tillverkning. Detta gäller t. ex. inom Bl. a. mot denna bakgrund har ägg- och fjäderfäproduktionen. diskuterats möjligheterna att ej låta dessa produkter omfattas av prisreg- Om man väljer att betrakta ägg- och fjäderfäprodukter mer leringen. som industrivaror torde detta innebära att gränsskyddet för färdiga produkter slopas samtidigt som produktionen skulle få ske med tillgång till foder till världsmarknadspriser. Det har inte bedömts lämpligt att ägg- och fjäderfäproduktionen lyfts ut ur prisregleringen. Skälen till detta är bl. a. följande. Det kan inte anses rimligt att foder avsätts till världsmarknadspriser för en inhemsk produktion som skulle konkurrera med jordbruksprodukter för vars foder ej finns tillgängligt till samma villkor. Inte heller har produktion det bedömts som möjligt att upprätthålla en inhemsk produktion av dessa produkter helt utan gränsskydd även med sådana villkor beträffande foder.

16.4 Krav på ett prisregleringssystem

l detta avsnitt redovisas de krav man generellt kan ställa på ett prisreg-

leringssystem, dels när det gäller kompensationssystemets utformning,

dels när det gäller den närmare regleringen. Det övergripande syftet med ett kompensationssystem är att möjliggöra en prissättning som tillsammans med andra medel ijordbrukspolitiken leder till att de jordbrukspolitiska målen så långt möjligt uppfylls och avbalanseras mot varandra i enlighet med deras inbördes tyngd. Som redovisats i kap. 3 föreligger vissa målkonflikter mellan de olika jordbrukspolitiska målen och medlen. Sådana konflikter är för övrigt vanliga inom övrig ekonomisk politik. En avbalansering av de olika målen måste därför i regel göras. Denna avbalansering kan variera med hänsyn till det aktuella läget. De kompensationssystem som tidigare tillämpats har innefattat olika av regler. Dessa har varit olika utformade och verkat med olika typer grad av automatik. Gemensamt för dessa regler har varit att de syftat till El att skydda såväl konsumenter som producenter vid kraftiga och långvariga svängningar i prisnivån på världsmarknaden, E] att kompensera jordbruket för kostnadsökningar, D att åstadkomma avsedd inkomstutveckling (ersättning för eget arbete och eget kapital) för jordbrukarna samt

j A i i

Prisstöd och jordbruksprisreglering 427

D att medge tillräcklig flexibilitet vid ändringar i den allmänna ekonomin och jordbrukets ekonomiska förutsättningar, t. ex. ändrade marknadsförutsättningar och förändringar i resursanvändningen.

Det är naturligt att dessa delmoment måste finnas med i en ny kompensationsmodell. Även i fortsättningen bör således krav ställas på systemet så att de resultat som uppnås vid tillämpningen blir så korrekta som möjligt. Exempelvis bör inflationsskyddet bara kompensera de verkliga kostnadsökningarna, de inkomstökningar som utgår bör överensstämma med vad som avsetts, kompensation bör ges endast för avsedd produktion (t. ex. genom bortrensning av exportproduktion som ligger utanför produktionsmålet), etc. Systemet bör också kunna användas som styrmedel alternativt inte hindra andra styrmedel, t. ex. vad avser i produktionsutveckling och rationalisering. Det system som väljs för själva regleringarna bör vara sådant att prisstödet kommer primärproduktionen till del i största möjliga utsträckning samt att de önskemål som kan finnas i fråga om inkomstfördelningen i jordbruket kan hanteras inom det. Vidare bör det kunna bidra till att kortsiktigt stabilisera priserna såväl förjordbruket som för efterföljande led. Systemet måste också vara så utformat att en trygg avsättning kan upprätthållas. Detta innebär bl. a. att överskottskvantiteter måste kunna avlyftas från marknaden. Från konsumentsynpunkt är det av vikt att marknaden förses med ett rikhaltigt urval av livsmedel av god kvalité till så låga priser som möjligt. Systemet bör heller inte utformas så att önskvärd produktutveckling i försvåras. bör också kunna en effektiv och *5 Systemet främja produktion vidareförädling av jordbruksprodukter. Regleringen bör även vara konkurrensneutralt utformad. Den utformning man ger prisregleringssystemet måste också vara förenlig med våra olika internationella åtaganden. Vidare måste systemet kunna fungera gentemot en världsmarknad som är påverkad av regleringar i andra länder. Slutligen bör de eventuella negativa bieffekterna vara så begränsade som möjligt. Av vikt är också att systemet utformas så att det kan administreras på ett enkelt sätt. Vidare måste det inrymma möjligheter till insyn och analyser samt vara så flexibelt att det snabbt kan anpassas till förändringar när så krävs. Det ligger i sakens natur att samtliga krav ej kan uppfyllas samtidigt. Prisregleringssystemets utformning får därför anpassas med hänsyn till den vikt man ger de olika kraven och med hänsyn till den aktuella situationen.

16.5 Kompensationssystemets utformning

Livsmedelskommittén har i sitt förtursbetänkande redovisat de frågor man haft att behandla med förtur. I denna redovisades bl. a. en beskrivning och en utvärdering av det då gällande kompensationssystemet.

422; Prisstöd och jordbruksprisreglering SOU I984-:86

Vidare gjordes en genomgång av olika kalkylsystem som kan läggas till grund för prissättningen samt diskuterades alternativa kompensationssystem. Kommittén preciserade tre kompensationssystem. Som en utgångspunkt för de redovisade alternativen gällde att de skulle kunna börja tillämpas redan fr. o. m. den l juli 1984. För att möjliggöra en fri prövning valde kommitténs majoritet att lägga fram dessa tre system för statsmakternas ställningstagande utan att lämna förord för något av dem. En minoritet inom kommittén förordade l skulle tills att det tidigare gällande kompensationssystemet bibehållas statsmakterna tagit ställning till kommitténs slutliga förslag. Fem av kommitténs sakkunniga anförde i ett särskilt yttrande att obundna överläggningar enligt deras uppfattning fortsättningsvis borde ske. Två andra sakkunniga anförde att det tidigare gällande kompensationssystemet borde bibehållas med vissa förändringar. Utan inbördes rangordning var de tre alternativen följande. Alt. l Då gällande kompensationssystem. Alt. 2 Ett kompensationssystem utan automatiskt verkande regler. Alt. 3 Ett kompensationssystem med begränsade inslag av automatiskt verkande regler. Livsmedelkommitténs förslag i fråga om kompensationssystem har senare behandlats av statsmakterna. I prop. 1983/84:76 anförjordbruks-

ministern bl. a. följande i fråga om kompensationssystemets utformning.

i ’ Med av att bekämpa hänvisning till vad jag nyss har sagt om nödvändigheten inflationen och risker för en urjordbrukets synpunkt ogynnsam kostnadsutveckling på produktionsmedel som det nuvarande kompensationssytemet kan medföra bör en annan ordning att kompensera jordbruket för kostnadsökningar prövas för nästa regleringsperiodi Kommittén har redovisat två alternativ med mer obundna överläggningar. Jag vill i detta sammanhang erinra om vad konsumentdelegationen sagt i sitt yttrande, nämligen att det är orimligt att tolka alternativen 2 och 3 så att jordbruket därmed inte längre skulle få någon kompensation för ökade kostnader resp. l likhet med många remissinstanser förordar ökade kapitalkostnader. jag en ordning med obundna överläggningar. Vid dessa överläggningar bör hänsyn tas till aktuella förhållanden på marknaden, ijordbruket och i samhällsekonomin i övrigt. Det är naturligt atti huvudsak det statistiska underlag som f. n. används kommer att ligga till grund för överläggningarna. Det bör i första hand ankomma på parterna vid prisöverläggningarna att närmare överväga på vilket sätt kostnadskompensationen skall beräknas. Även vid ett obundet system kan det naturligtvis för vissa kostnader tillämpas ,automatiskt verkande regler. Självfallet bör en utgångspunkt för överläggningarna vara de livsmedelspolitiska mål som jag tidigare har förordat. Överläggningarna om kompensationen till förädlingsindustrin bör enligt min mening också ske på ett mera obundet sätt. Av inkomstmålet följer att jordbrukarna skall ha en med andra jämförbara standard. Den hittillsvarande låsningen av jordbrukarnas ingrupper likvärdig till inkomstutvecklingen för de stora löntagarkollektiven är komstföljsamhet enligt min mening mindre lämplig, eftersom jordbrukarna inte är löntagare utan egna företagare. Mot denna bakgrund fmnerjag det motiverat att även överläggningarna om inkomstföljsamhet får ske på ett mera obundet sätt.

i Prisstöd och jordbruksprisreglering 429

Överläggningarna inför den prisregleringsperiod som börjar den l -juli 1984 bör även i det system jag nu föreslår kunna grundas på i huvudsak nuvarande statistiska underlag. Vidare bör förhållandena för olika kategorier av jordbrukare liksom för olika produktionsgrenar såvitt möjligt belysasi underlaget. Enligt min mening är det angeläget att material tas fram som gör det möjligt att jämföra jordbrukarnas inkomster med de inkomster som andra jämförbara företagargrupper har. De riktlinjer för prisregleringen som jag nu har förordat bör inte ses som en definitiv lösning utan bör gälla i avvaktan på statsmakternas ställningstagande till förslagen i livsmedelskommitténs kommande slutbetänkande.

Överläggningarna om prisregleringen för perioden efter den 30 juni

I984 har förts mellan en särskilt utsedd statlig kommitté och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. Jordbruksnämndens konsumentdelegation har stått till kommitténs förfogande som referensgrupp vid överläggningarna. Jordbruksnämnden har under överläggningarna bistått med experthjälp. Av prop. I983/84:l82 framgår bl. a. följande.

I fråga om prisregleringen för jordbruksprodukter för tiden efter den 30 juni 1984 innebär riksdagsbeslutet att kompensationen tilljordbruket och viss livsmedelsindustri för ökade kostnader liksom jordbrukarnas inkomstföljsamhet skall bestämmas efter obundna överläggningar. Med stöd av regeringens bemyndigande den 9 februari 1984 tillkallade jag en kommitté med uppdrag att efter överläggningar med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation avge förslag rörande den närmare utformningen av prisregleringen för jordbruksprodukter utom sockerbetor och socker efter den 30 juni 1984.

Kommittén har i sitt förslag utgått från de livsmedelspolitiska målen och de riktlinjer för prisregleringen som gäller enligt nyssnämnda riksdagsbeslut. En annan utgångspunkt har varit statsmakternas mål att dämpa inflationsförväntningarna i samhället. Kommittén och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation anser det angeläget att gemensamma ansträngningar nu görs för att begränsa kostnadsökningarna ijordbruket och den del av förädlingsindustrin som ligger inom jordbruksprisregleringen. Därför har en relativt försiktig uppskattning gjorts av den kompensation för kostnadsökningar som föreslås utgå dels vid ingången av perioden 1984/85, dels den l januari 1985. Som ett skydd för både producenter och konsumenter föreslås en garantiregel som innebär rätt till nya överläggningar vid viss avvikelse mellan den antagna och den faktiska kostnadsutvecklingen. Vidare föreslås statens pris- och kartellnämnd (SPK) få i uppdrag att särskilt bevaka prisutvecklingen inom produktion och handel med livsmedel samt för insatsvaror. ‘ jordbrukets Kommittén föreslår en prisregleringsperiod som omfattar tiden den 1 juli 1984 - den 30juni 1985. För att minska en eventuell eftersläpning i kostnadskompensationen föreslås att de pris- och avgiftshöjningar som skulle ha trätt i kraft den 1juli 1984 i stället får börja tillämpas den l maj 1984, utom för växtodlingen, för vilken 1984 års skörd avses. Kommitténs förslag innebär att jordbruket för inkomstföljsamhet samt kostnadskompensation i primärproduktion och viss förädlingsindustri tillförs 828 milj. kr. den l maj 1984.”

430 Prisstöd och jordbruksprisreglering SOU l984:86

prisregleringsled

16.6 Val av

16.6.1 Bakgrund

Valet av prisregleringsled har tidigare motiverats av att regleringen bör ligga i det led som motsvarar den förädlingsgrad jordbruksprodukterna i huvudsak har när de går i internationell handel. Därmed skulle det vara lättare att fastställa ett korrekt gränsskydd. Prisregleringen för animalier avser därför i huvudsak medan regleringen för vegetabilier i partiledet, allmänhet avser odlarledet. Numera sker en relativt omfattande utrikeshandel även med produkter av en högre förädlingsgrad än vad prisregleringsledet avser. Det nuvarande kompensationssystemet syftar till att jordbruket (primärproduktionen) och den del av förädlingsindustrin (inkl. uppsam- _lingsledet) som ligger innanför jordbruksprisregleringen skall få kompensation för prisstegringar på inköpta produktionsmedel samt attjordbrukarnas inkomster av eget arbete och eget kapital skall anpassas till inkomstutvecklingen för andra befolkningsgrupper. Vid beräkningen av kompensationsbelopp ingår därför kostnaderna ijordbruket, kostnaderna i den jordbruksreglerade förädlingsindustrin samt jordbrukarnas inkomster av eget arbete och eget kapital. som tillfaller i Den del av det reglerade priset jordbrukarna utgör skillnaden mellan det reglerade priset och kostnaderna för förprincip Jordbrukarnas därutöver av eventuella avviädlingen. priser påverkas kelser mellan den faktiska kostnadsutvecklingen och den kompensation Skillnaden mellan och som ges härför. det reglerade priset (partipriset) avräkningspriset beror också på marknadsbalansen samt livsmedelssubventionerna. Eftersom utrikeshandel kan ske även med produkter av såväl högre som lägre förädlingsgrad än vad mittpriset avser måste emellertid gränsockså omfatta sådana produkter. Mot denna bakgrund sker en skyddet viss reglering även av den verksamhet som ligger efter prisregleringsleför sådana produkter - s. k. konsedet. I princip bör införselavgifterna kvensvaror - nivå att den inhemska prisnivån på ligga på en sådan importerade produkter kan jämställas med prisnivån på produkter som baseras på inhemska råvaror.

16.6.2 Begreppet prisregleringens avgränsning

16.6.2.l Allmänt

Med prisregleringsledet avses normalt det led där priserna sätts ijordbruksprisöverläggningarna. Dessa priser avser inlösenpriser, mittpriser och i Överläggningarna beaktas samtliga funktioner (eller motsvarande) som dessa priser avses täcka. Därför innefattas kostnader för slakt, kostnader för tillverkning av olika mjölkprodukter, m. m. i nuvarande och ingår i kompensationsberäkningarna samt omfatregleringssystem tas av gränsskyddet. Genom gränsskyddet sker också en viss reglering även av den verksamhet som ligger efter prisregleringsledet.

i SOU l984:86 _ Prisstöd och 43]

jordbruksprisreglering

l

Fig. 16.1. Jordbruksprisregleringens omfattning för vissa produkter

Kött 0st Mjölk Bröd

Grossist _i_ Grossist Grossist

Charkuteri Bageri

. . . . M elem M elem Styckare Kvarn

Slakten Spannmâlshandel

PRIMÄRPRODUKTION

= gräns för jordbruksprisregleringen

^ Av fig. 16.1 framgår vilka funktioner som jordbruksprisregleringen omfattar för några olika produkter. Hur kostnaderna för den del av förädlingsindustrin som omfattas av jordbruksprisregleringen fördelas på olika produkter framgår av lig. 16.2. Bilden avser förhållandet år l982. Från kostnaderna har intäkter från s. k. biprodukter (t. ex. hudar) avdragits. Man kan med prisregleringens avgränsning avse de reglerade priserna (mittpriserna etc.) och kompensationsberäkningarnas omfattning. Om man däremot vidgar begreppet prisregleringen till att avse produkter som påverkas av prisreglerande åtgärder såsom gränsskydd och prisutjämning innefattas betydligt fler funktioner i begreppet. Om endast primärproduktionen skall bli föremål för prisreglerande åtgärder och ingen som helst förädling får omfattas av regleringen, t. ex. genom att skyddas av införselavgifter, kan detta ske endast genom att man övergår till en världsmarknadsprislinje. Även om man i princip inte skulle behöva något gränsskydd eller några andra prisreglerande åtgär-

der vid en världsmarknadsprislinje kan det dock på grund av de kraftiga

prisvariationerna på världsmarknaden bli nödvändigt med någon form av prisstabilisering. En sådan vidare definition av begreppet att flytta prisregleringen närmare jordbruket förutsätter således en världsmarknadsprislinje. I det följande avses dock med begreppet att flytta prisregleringen endast en flyttning av prisregleringspriserna till att avse tidigare led och därigenom en minskning av kompensationsberäkningarnas omfattning.

i

432 Prisstöd och jordbruksprisreglering SOU l984:86

Fig. 16.2. Kostnaderna för viss uppsamling och förädling. fördelad på produkter. 1982. milj. kr.

Spannmål 100 Ägg Fjäderfa 18° 20° Oljeväxter 35 svin och stärkelse 55 nötkreatur

Mejeriprodukter 2 665

l6.6.2.2 Prisregleringens avgränsning för olika produkter

Prisregleringspriserna för vegetabilier skyddas med en rörlig införselavdock - liksom för gift. För matpotatis och potatisstärkelse tillämpas flertalet animalieprodukter - ett system med mittpriser och prisgränser. För de flesta således att priserna till odlare är direkt vegetabilier gäller eller styrs genom t. ex. prisortssystem och därmed ges efterfölreglerade att övervältra sina kostnader jande led i regel begränsade möjligheter mot producenterna genom lägre avräkningspriser. Även tas leden närmast efter med för vissa vegetabilier producenten Kostnaderna i dessa led utgör emellertid norvid prisöverläggningarna. malt en liten del. Anledningen till att även dessa led är med beror på att det för vissa produkter (t. ex. fabrikspotatis och sockerbetor) liksom inom animalieområdet inte föreligger representativa världsmarknads- Däremot finns världsmarknadspriser för de färdigvaror som priser. framställs av råvarorna, dvs. stärkelse och socker. Inom köttvaruomrâdet är nötkött, kalvkött, kött av får och lamm samt fläsk försedda med mittpriser och prisgränser. Regleringen sker i partiledet, dvs. i helkroppsledet. Detta innebär att utöver det värde djuret representerar hemma hos djurproducenten (avräkningsprisledet) ingår också kostnader för intransport, och slakt i prisregleringspriset avlivning samt vanligtvis uttransport till köparen (partiprisledet). Jordbruksnämnden för aktuella och beräknar s. k. följer prisutvecklingen produkter Dessa beräknas med utgångspunkt från slaktens prisbevakningspriser. och klassificeringsutfall samt priser från partifördelning på djurslag prislistor.

Prissröd och jordbruksprisreglering 433

g

Gränsskyddet fastställs i form av normalinförselavgifter. Dessa avses skydda mittprisnivån för produkter försedda med mittpris och prisgränser. För andra produkter, s. k. konsekvensvaror, t. ex. styckningsdetaljer, organvaror och konserver, fastställs gränsskyddet med utgångspunkt från en inhemsk prisnivå som antas motsvara mittprisnivån för den mittprisförsedda varan. lnförselavgiften beräknas som skillnaden mellan den inhemska prisnivån och ett representativt världsmarknadspris. Regleringen för mjölkprodukter har gått längre och omfattar ett antal förädlade produkter. Vissa av dessa - hårdost, smör och magert mjölk- - är försedda pulver med mittpriser och prisgränser. K-mjölk har endast försetts med en övre prisgräns. Prisregleringen omfattar sålunda förutom mjölkens värde hos producenten (avräkningsledet) också intransport, separering, pasteurisering, produkttillverkning och förpackning samt uttransport till köparen (partiprisledet). Den marknadsorienterade prissättning som råder för olika mjölkprodukter med åtföljande lönsamhetsutjämning komplicerar bilden ytterligare. Gränsskyddet kan därför inte beräknas med utgångspunkt från mjölkåtgången vid tillverkning av olika mjölkprodukter. Jordbruksnämnden följer prisutvecklingen och beräknar liksom för köttvaruområdet s. k. prisbevakningspriser. Gränsskyddet fastställs i form av normalinförselavgifter som avses skydda mittprisnivân. För k-mjölk skyddas den övre prisgränsen, vilken samtidigt har funktion av_ åsyftad prisnivå. För övriga produkter skyddas mittprisnivån. Införselavgiften beräknas som skillnaden mellan den inhemska prisnivån och ett representativt världsmarknadspris.

16.6.3 Tidigare behandling av frågan om prisregleringens

avgränsning

l6.6.3.l Inledning

Frågan om var prisstödet skall förläggas eller prisregleringens avgränsning har diskuterats vid flera tillfällen. Frågan behandlades utförligt av 1972 års jordbruksutredning. En av de frågor som analyserades av 1972 års jordbruksutredning var huruvida jordbruksstödet i avsedd utsträckning kommit jordbrukarna till del. Denna fråga studerades dels genom att man undersökte hur jordbruksstödet fördelats mellan primärproduktionen och förädlingsledet inom regleringen, dels genom att man studerade i vilken utsträckning integrerade förädlingsföretag kunnat överföra delar av stödet till sin vidareförädlingsverksamhet. 1972 års jordbruksutredning undersökte också vad den nuvarande tekniken för överföring av jordbruksstödet innebar i konkurrenshänseende för dels den av jordbruksprisregleringen skyddade primärförädlingen, dels övrig livsmedelsindustri som utnyttjar dessa företags pro- ^ dukter som råvaror för sin produkttillverkning. Utredningen gjorde här g en marknadsbeskrivning samt en genomgång av de problem som var förknippade med prissättningen och leveransvillkoren. Utredningen diskuterade också åtgärder för att trygga en hög effekti-

28 - .lordbruks och livsmedelspolitik

434 Prisstöd och jofdbruksprisreglering

vitet inom förädlingen och för att förhindra konkurrensorättvisor genom s. k. kostnadsövervältringar. Enligt utredningen kunde detta ske enligt ” två huvudlinjer, antingen genom att D ett system för insyn och kontroll byggs upp inom ramen för gällande system eller genom att D en prissättning liknande Storbritanniens Milk Marketing Boardsystem (MMB) införs.

l6.6.3.2 1977 års riksdagsbeslut

1972 års jordbruksutredning bedömde att en övergång till en prisreglering i avräkningsprisledet för mjölk och mejeriprodukter i och för sig var tekniskt möjlig. Utredningen, liksom statsmakterna, bedömde emellertid att en övergång skulle medföra omfattande statliga regleringar av förädlingsindustrin, vilkas konsekvenser för gällande företagsformer var svåra att överblicka. Det ansågs dessutom ovisst vilka verkningar en sådan övergång skulle få för effektivitet och produktutveckling. De eventuella fördelar som skulle uppnås ansågs inte heller vara av en sådan betydelse att de skulle motivera en övergång från gällande partiprisregav mjölkprodukterna, vilken enligt gjorda erfarenheter inte kunlering nat konstateras medföra några direkta olägenheter. För slaktdjur skulle i princip samma svårigheter uppstå som i fråga om mjölkprodukter, och utredningen ansåg därför att någon överföring av prissättningen för slaktdjur till avräkningsledet inte heller borde företas. De risker för att bl. a. effektivitetsutvecklingen inom mejerier och i partiledet i framtiden evenprimärslakterier vid gällande prissättning tuellt skulle kunna utvecklas sämre än önskvärt skulle enligt utredningens uppfattning i stort sett kunna elimineras genom följande åtgärder. Vid prisöverläggningarna borde således anges hur överenskomna belopp till jordbruket skall fördelas mellan jordbrukarna i form av höjda producentpriser och det primära förädlingsledet som kompensation för ökade kostnader. I efterhand borde den faktiska utvecklingen analyseras. De föreslagna analyserna av kostnads- och effektivitetsutvecklingen m. m. skulle i första hand avse hela mejeri- resp. slakteribranschen men även kunna utsträckas till enskilda företagsenheter, t. ex. olika mejeriresp. slakteriföreningar. För att garantera en tillfredsställande konkurrens inom förädlingsledet borde enligt utredningens uppfattning statsmakternas insyn i konkurrensförhållandena ökas och möjligheterna till erforderliga ingripanden vid eventuellt uppkommande missförhållanden förbättras.

l6.6.4 Förändringar som inträffat sedan frågan om

prisregleringens avgränsning prövades i mitten av

1970-talet

l6.6.4.l Inledning

Av betydelse för diskussionerna om prisregleringens avgränsning är frågan om marknadssituationen och därmed konkurrensen inom föräd-

i

“ Prisstöd och jordbruksprisreglering’ 435

lingsindustrin; Den jordbruksreglerade förädlingsindustrin domineras ofta av ett mindre antal stora företag med lantbrukskooperationen som stora ägare. ‘ Av intresse i sammanhanget är därför om marknadsstrukturen ändrats sedan dessa frågor diskuterades av 1972 års utredning i mitten av 1970-talet. 1 det följande redovisas därför marknadsutvecklingen samt vissa uppgifter om företagsstruktur och marknadsandelar när det gäller mejerier och slakterier.

I6.6.4.2 Marknadsstrukturen inom mejeriområdet

År 1982 fanns 28 mejeriföretag med sammanlagt 98 anläggningar. Av de 28 mejeriföretagen var 24 företag anslutna till Svenska Mejeriernas Riksförening (SMR) och tillhörde alltså den lantbrukskooperativa mejeriorganisationen. Den lantbrukskooperativa mejeriorganisationen dominerar mejeribranschen. Även inom organisationen är det stark koncentration, vilket framgår av tab. 16.2.

Tabell 16.2 Olika mejeriföretags andelar av mjölkinvägningen i Sverige 1975 och 1982, procent Företag Andel av mjölkinvägning 11975 1982 i

Ovriga lantbrukskooperativa mejeriföretag 20,0 20,5

fotalt lantbrukskooperativa företag 100,0 99,8

- 0,2 Övriga Totalt 100,0 100,0

Som framgår av tab. 16.2 har endast obetydliga förändringar ägt rum sedan 1975 när det gäller de olika företagens andelar av mjölkinvägningen. De lantbrukskooperativa mejeriföreningarna har geografiskt åtskilda verksamhetsområden.

l6.6.4.3 Marknadsstrukturen inom köttvaruomrâdet

Produktionen av kött, fläsk och vidareförädlade produkter indelas i tre led, nämligen slakt, styckning och charkuteritillverkning. De företag som är verksamma inom köttbranschen har i olika grad integrerat de olika produktionsleden i sin verksamhet. Vissa företag har såväl slakt som styckning och charkuterivarutillverkning medan andra bedriver

436 Prisstöd och jordbruksprisreglering

verksamhet i ett eller två produktionsled. Detta gäller framför allt de

lantbrukskooperativa företagen. Företagen inom slakteribranschen kan efter ägarform indelas i tre grupper, nämligen lantbrukskooperativa slakterier (slakteriorganisationen), privata slakterier samt offentliga slakthus och besiktningsbyråer. Tidigare var även konsumentkooperationen representerad som. ägare. De två KF-ägda slakterierna avyttrades emellertid under år l982, och konsumentkooperationen har därmed inte kvar något ägarintresse i slakteriledet. Slakteriet i Eslöv övertogs den 1 maj 1982 av slakteriföreningen Skanek ingående i slakteriorganisationen. Skövdeslakteriet övertogs den l juni l982 av det privata företaget Fyra Styckare AB. Antal företag och andelar av slakten för resp. ägargrupp under år l982 framgår av tab. 16.3.

Tabell 16.3 Antal företag och slaktandelar för olika ägarkategorier l982 Ägarkategori Antal Andel av slakten i procent företag Svin Ovriga Totalt djur

Offentliga slakthus/ Besiktningsbyråer 60 1,2 4,7 2,4 Totalt 86 100,0 100,0 100,0 Andelstalen har beräknats med ledning av antalet besiktigade slaktdjur och medelslaktvikten vid slakteriorganisationens slakterier. 3 Den produktion som hänför sig till perioden efter försäljningen av de tva slakterierna ingår i resp. köpares slaktandelar. KF:s slaktandel för helåret 1981 var 7,1 %. Uppgifter om slaktvolymer vid Eslövs resp. Skövdesslakteriet saknas för den period under l982 som slakterierna var i KFzs ägo. Därför har 1981 års slaktandel för KF förutsatts kvarstå även under 1982.

Av tab. 16.3 framgår att den lantbrukskooperativa slakteriorganisationen dominerar slakten. Slaktverksamheten inom slakteriorganisationen bedrivs av tio regionala slakteriföreningar. Organisationens andel av den totala slakten har sedan mitten av 1970-talet varit tämligen konstant, ca 80 %. Värt att notera angående ägarstrukturen under denna tid är främst att de privata slakterierna fördubblat sin slaktandel samt att KF, trots att man bedriver betydande verksamhet inom de senare produktionsleden, fr. o. m. 1 juni 1982 inte längre finns representerat bland slakteriägarna. Inom vidareförädlingen är lantbrukskooperationens marknadsandel betydligt mindre. Genom sin dominerande ställning i slaktledet har den emellertid en stor betydelse som råvaruleverantör till övriga företag. SPK har redovisat uppgifter om hur försäljningsandelarna för köttvaror fördelar sig mellan olika ägarkategorier. Uppgifterna bygger på en undersökning från 1980. En justering har dock gjorts för vissa företagsförvärv som gjorts sedan dess. Bl. a. såldes AB Samfod till lantbruksko-

_ Prisstöd och jordbruksprisreglering 437

Fig. 16.3. Marknadsandelar avseende försäljningen av könvaror fördelade efter ägarkalegorier Hela Styckade Charkkroppar varor varor Summa

e/

13%

76 % 46 °/o 35 % 52 %

Privata företag

Konsumentkooperationen Lantbrukskooperationen

I:

operationen hösten 1980. Det bör påpekas att de uppgifter som redovisas i fig. 16.3 är en teoretisk beräkning. De kan dock anses spegla de verkliga marknadsandelarnas storlek efter de aktuella företagsöverlâtelserna.

l6.6.4.4 Genomförda förändringar

Sedan frågan om prisregleringens avgränsning behandlades av 1972 års jordbruksutredning har ett antal olika åtgärder vidtagits i syfte att eliminera vissa av de problem som varit förenade med nuvarande system. l det följande lämnas en redovisning av förändringar som haft betydelse i sammanhanget. I det kompensationssystem som infördes fr. o. m. den l juli 1974 görs separata beräkningar över kostnaderna i den del av förädlingsindustrin som omfattas av jordbruksprisregleringen. l samband med överläggningarna inför nya regleringsperioder har efrerhandsanalyser gjorts av hur prisstödet fördelat

vilka framgått sig

mellan jordbrukarna och förädlingsindustrin. En sådan analys redovisades i kommitténs förtursbetänkande. Syftet med denna analys var att visa om prisstödet för jordbruksprodukter kommit jordbrukarna till del i avsedd omfattning. Analysen visade att i stort sett hade så varit fallet. Under perioden 1977-1981 ökade jordbrukarnas avräkning ungefär som förväntat för de flesta produkter. Detta gällde för såväl kött och fläsk som mjölk. Tillgängligt material har dock inte på ett invändningsfritt sätt gjort det möjligt att redovisa resultaten innanför och utanför prisregleringen.

438_ Prisstödi och jordbruksprisreglering . SOU l98i4:86

Den l juli l98l infördes ett nytt prisgränssystem m. m. Det nya systemet innebar bl. a. en justering av gällande mittpriser så att dessa bättre överensstämde med de faktiska priserna. Dessutom genomfördes en krympning av spännvidden mellan prisgränserna. I samband med att de nya mittpriserna fastställdes gjordes en justering av införselavgifterna så att dessa anpassades till den nya mittprisnivån. Det nya prisgränssystemet har inneburit en större flexibilitet vid avgiftssättningen, vilket medfört att jordbruksnämndens möjligheter att i olika marknadssituationer vidta åtgärder ökat. l syfte att underlätta för jordbruksnämnden att tillämpa regleringen har också inrättats s. k. marknadsråd. Sådana finns f. n. för kött och fläsk samt kyckling. Även när det gäller ost finns ett liknande forum. I dessa organ, vari ingår representanter från berörda intressegrupper, diskuteras bl. a. frågor rörande marknads- och försörjningssituationen. Dessa diskussioner ligger sedan till grund för de beslut som fattas av jordbruksnämnden, t. ex. i fråga om olika avgifter. Marknadsråden innebär att synpunkter från olika berörda intressenter kan beaktas bättre i jordbruksnämndens tillämpning av regleringarna. Förslag till utjämningsavgifter inom mejeriområdet lämnas av SMR. Avgifterna fastställs sedan av jordbruksnämnden. Nämnden har under senare år mer aktivt deltagit i förberedelsearbetet inför fastställandet av avgifterna. lnom jordbruksnämnden har inrättats en särskild beredningför konkurrensfrâgor. Beredningen har till uppgift att för nämnden bereda frågor om åtgärder med syfte att förebygga och undanröja negativa effekter av konkurrensbegränsningar inom jordbruksprisregleringens område. Beredningen, som har fem ledamöter, har formen av en arbetsgrupp inom jordbruksnämnden. l beredningen ingår företrädare för nämnden, näringsfrihetsombudsmannen (NO) och SPK. Som tidigare nämnts förvärvade slakteriorganisationen hösten 1980 det största icke lantbrukskooperativa styckningsföretaget, AB Samfod. Förvärvet togs av NO upp till prövning i marknadsdomstolen (MD). Enligt MD:s beslut innebar förvärvet en risk för skadlig verkan på konkurrensförhållandena inom köttbranschen. Under 1983 träffades en ö verenskommelse mellan Sveriges S lakteriférbund och NO om vissa åtgärder för att undanröja risken för sådana konkurrensbegränsningar.

l6.6.5 Diskussion om effekterna av prisregleringens

avgränsning

Trots de åtgärder som vidtagits kvarstår en del av den kritik som riktats mot den nuvarande avgränsningen av jordbruksprisregleringen och mot marknadsförhållandena för jordbruksprodukter, främst kött och fläsk samt mejeriprodukter. Möjligheterna att införa ett s. k. Marketing-Board-system i Sverige har diskuterats. Det finns dock inga skäl att ompröva den bedömning som 1972 års utredning gjorde när det gällde ett sådant system. De invändningar som då framfördes torde i stort sett gälla också idag. Inte heller har det bedömts att ett sådant system i någon större utsträckning

Prisstöd och jordbruksprisreglering 439

skulle lösa de problem som är förknippade med nuvarande system. Analysen har därför avsett alternativa prissättningssystem andra än Marketing Board. l avsnitt l6.6.6 presenteras ett förslag till ett prissättningssystem där priserna regleras i producentledet (alternativ l). l avsnitt l6.6.7 redovisas dessutom förslag till förändringar inom ramen för nuvarande prissättningssystem (alternativ II). l diskussionerna om nuvarande regleringssystem har anförts att det föreligger en viss misstra mot systemets utformning. Denna bottnar i en misstanke att de företag som bedriver verksamhet såväl inom ramen för jordbruksprisregleringen som utanför den i skydd av regleringen erhåller konkurrensfördelar gentemot den industri som enbart verkar utanför regleringen. Som ett motiv för att flytta regleringen närmare producenterna har anförts att det därmed skulle bli lättare att til/försäkra jordbrukarna avsett städ. I det nuvarande systemet, där priserna regleras i partiledet; utgör ersättningen till jordbrukarna (primärproduktionen) den del som kvarstår sedan kostnaderna för viss uppsamling och förädling ersatts. l viss mån torde det nuvarande kompensationssystemet - där förädkostnader behandlas - innebära en garanti för lingsindustrins separat att jordbrukarna erhåller avsett stöd. Eftersom beräkningarna av den faktiska kostnadsutvecklingen inom förädlingsindustrin är förknippad med vissa problem av såväl beräkningsteknisk som principiell art kan dock vissa avvikelser uppstå mellan den kompensation som ges och de faktiska kostnaderna. Dessa avvikelser kan då återverka på jordbrukarnas ersättning. En annan av de invändningar som riktats mot det nuvarande systemet

är att det skulle kunna vara inflationsdrivande genom att företagen ges

mindre anledning att hålla tillbaka kostnadsstegringarna, eftersom de faktiska kostnaderna inom ramen för det nuvarande kompensationssystemet ersätts i efterhand. Därigenom kan strävandena att rationalisera och effektivisera verksamheten komma att minskas. Mot detta synsätt kan dock hävdas att eftersom kompensationen ges som en prishöjning som är lika stor för alla företag kvarstår alltid anledning för de enskilda företagen att hålla nere kostnader resp. effektivisera verksamheten. För att i viss mån undvika problem av här nämnt slag pågår ett utvecklingsarbete med en alternativ kompensationsmodell där kostnadskompensationen till förädlingsindustrin i stället beräknas med hjälp av indexserier över främst icke branschspecifika kostnader. l de förslag till alternativa kompensationssystem som kommittén tidigare har presenterat föreslogs att överläggningarna också när det gäller förädlingsindustrin skulle kunna ske med mindre inslag av automatik. Därigenom skulle riskerna för inflationsdrivande effekter kunna minskas. Enligt en utvärdering som SPK utfört på uppdrag av kommittén har den jordbruksprisreglerade förädlingsindustrin sedan 1975 haft en likvärdig eller bättre utveckling av arbetsproduktiviteten än fem jämförelsebranscher (tillverkningsindustri totalt, skyddad livsmedelsindustri, livsmedelsindustrin totalt, konkurrensutsatt livsmedelsindustri och varuhandel). En annan faktor som diskuterats i detta sammanhang är risken för s. k.

Prisstöd och jordbruksprisreglering

kostnadsövervältring. Med kostnadsövervältring kan avses att kostnaderna inom förädlingen, t. ex. slakt, övervältras mot jordbruket i form av sänkta producentpriser. Vidare kan man avse att företag som bedriver integrerad produktion i flera led (t. ex. slakt, styckning och charkuterivaruproduktion) eller tillverkar och försäljer flera olika produkter inte strikt tillämpar ett system där priserna sätts i överenstämmelse med hur kostnaderna fördelar sig utan tillämpar ett prissättningssystem som är mer marknadsorienterat. Eftersom nuvarande reglering inom köttvaruområdet omfattar slaktledet men ej vidareförädlingen har farhågor rests för att sådana integrerade företag på grund av regleringen skulle erhålla konkurrensfördelar. I stället för kostnadsövervältring används ibland begreppet resultatutjämning. Med resultatutjämning torde närmast avses att rörelseresultaten genom prissättningen utjämnas mellan olika verksamhetsgrenar. Risk för kostnadsövervältring kan också föreligga i företag som tillverkar dels produkter som ligger innanför, dels produkter som ligger utanförjordbruksprisregleringen. Som exempel härpå kan nämnas mejeriernas försäljning av icke jordbruksprisreglerade produkter såsom juice, fruktyoghurt etc. De olägenheter i detta avseende som diskuterats är om kostnadsövervältring kan ske genom att företag med integrerad produktion via de kompensationsberäkningar som sker i samband med prisöverläggningarna kan bli överkompenserade för sina kostnader för verksamheten inom regleringen och genom att hålla nere priserna på produkter utanför regleringen erhålla konkurrensfördelar gentemot företag som endast producerar varor utanför regleringen. Om endast s. k. resultatutjämning föreligger torde emellertid ingen överkompensation kunna ges i jordbruksprisöverläggningarna. Av det material (Slakteri- och charkuteriindustrin, SIND 1975:3) som fanns tillgängligt när 1972 års jordbruksutredning diskuterade frågan om prisregleringens avgränsning kunde man inte konstatera att någon kostnadsövervältring ägt rum från vidareförädlingen mot slaktledet. Om någon övervältring skett torde den då snarare ha gått i motsatt riktning. 1 de analyser av prisstödets fördelning mellan jordbruket och förädlingsindustrin som löpande utförts inom jordbruksnämnden och som tidigare behandlats av kommittén har konstaterats att prisstödet i huvudsak kommit jordbrukarna till del i avsedd omfattning. Detta gäller för såväl kött och fläsk som för mjölk. Tillgängligt material har dock inte på ett invändningsfritt sätt gjort det möjligt att redovisa resultaten innanför och utanför regleringen. Frågan om kostnadsövervältring har tidigare behandlats av professor

Lars Persson i en utredningom konkurrensförhållandena inom kött-

branschen som gjorts åt marknadsdomstolen. I denna utredning hävdas att slaktledet och i sista hand slaktdjursleverantörerna år 1980 burit en betydande del av de totala kostnaderna för förädlingsverksamheten Konkurrensförhållan- utanför regleringen inom den lantbrukskooperativa slakteriorganisatio- ‘ --den inom köttbran- nen.. schen, Stockholms uni- SPK hari sin utredning - Struktur och konkurrensförhållanden inom I versitet, företagsekono- miska institutionen köttbranschen visat att vidareförädlingsverksamheten i slakteriföre- (R 1982:4). ningarna inte burit sina kostnader vare sig år 1980 eller år 1981 (de två

Prisstöd och 441 -

_ jordbruksprisreglering

år som undersökts). Detta innebär att kostnaderna för denna verksamhet täckts genom slakteriverksamheten och genom att slaktdjursproducenterna erhållit lägre avräkningspriser än vad som annars skulle varit möjligt. l fråga om sådana Övervältringar kan dock påpekas att resultaten för enskilda år bör bedömas med försiktighet särskilt som de aktuella åren kännetecknas av en ogynnsam marknadsutveckling vilket kan medföra vissa anpassningsproblem. Andra år kan resultaten ha gått i motsatt riktning, varför det sett över en längre period kan ha skett en utjämning. l sammanhanget kan också nämnas att det enligt SPK inte finns något som tyder på att slakteriorganisationen för åren 1980 och l98l uppgett för höga slaktkostnader i de kalkyler som granskats införjordbruksprisöverläggningarna. Risken för kostnadsövervältringar har angetts som ett av de centrala motiven för att flytta regleringen närmare jordbrukarna. Även om priserna regleras i avräkningsledet måste de kompletteras med ett gränsskydd för slaktkroppar, styckade detaljer, etc. Oavsett vilket alternativ som väljs för att fastställa gränsskyddet kommer man i praktiken att få en skyddad partiprisnivå för slaktkroppar, styckningsdetaljer, charkuterivaror, m. m. För de företag som bedriver integrerad produktion torde därför möjligheterna till resultatutjämning mellan förädlingsleden finnas kvar, vilket ger konkurrensfördelar i förhållande till företag som endast ägnar sig åt styckning eller charkuteriproduktion. Så ha ett gränsskydd även för förädlade länge man tvingas produkter vilket är fallet vid en mellan- eller högprisnivå - kommer därför knappast möjligheterna till sådana utjämningar inom integrerade företag att kunna förhindras och dessa företags konkurrensfördelar skulle därför finnas kvar även om regleringen flyttades. Av ovanstående resonemang kan man närmast dra den slutsatsen att resultatutjämningar mellan förädlingsleden knappast elimineras om regleringen flyttas, eftersom denna risk mer sammanhänger med att det finns företag som bedriver integrerad produktion än med regleringens avgränsning. Från livsmedelsindustrin utanför jordbrukskooperationen har framförts synpunkten att det i vissa lägen kan finnas problem när det gäller tillgången på råvaror. Denna fråga, som också diskuterades av 1972 års utredning (se avsnitt 16.6.3), gäller såväl den fysiska tillgången på råvaror som den prissättning man tillämpar. Under de senaste åren - då marknaden påverkats av överskottssituationen - har problemen med den fysiska tillgången på råvaror varit av mindre omfattning. Även i ett läge med betydande överskott kan emellertid bristsituationer uppstå för vissa delar av produktsortimentet. Sådan brist kan för enskilda företag ha stor ekonomisk betydelse. Vad gäller ett läge där det råder bättre balans mellan produktion och konsumtion har farhågor framförts om att större problem skulle kunna uppstå med att få en jämn och säker tillgång på råvaror. I SPK:s utredning om köttbranschen pekar man bl. a. på vilka problem som kan i detta avseende inom köttbranschen - där det redan nu finns uppstå viss överkapacitet — om produktionen begränsas.

Prisstöd

- 1984:86

och jordbruksprisreglering sou _442

Det största problemet synes nu vara prissättningen på råvaror. De råvaror som i första hand har diskuterats i detta sammanhang är bl. a. mjölkråvara till margarinindustrin samt prissättningen på å ena sidan helkroppar av kött och fläsk och å andra sidan charkuteriråvara och vidareförädlade detaljer. Eventuella problem i fråga om råvarutillgång torde till stor del sammanhänga med den marknadsstruktur som råder, där ett mindre antal av lantbrukskooperationen ägda stora företag - ofta med verksamhet som är integrerad - dominerar. Detta kan ge en möjlighet för dessa företag att påverka prissättningen på ett sätt som inte vore möjligt om det i stället fanns ett flertal företag som agerade oberoende av varandra under större konkurrens på marknaden. Problem med risk för kostnadsövervältringar eller resultatutjämningar inom förädlingsleden och dominans över råvarumarknaden sammanhänger mer med marknadsstrukturen än med prisregleringsledets avgränsning, och detär därför inte säkert att förhållandena nämnvärt ändras även om regleringen flyttas. Detta resonemang leder emellertid inte till den slutsatsen att regleringens avgränsning saknar betydelse. Bl. a. kan regleringens avgränsning motverka strukturförändringar, t. ex. genom att det inte blir attraktivt för företag att etablera sig. Av betydelse för konkurrensförhållandena inom förädlingsindustrin är också de olika former av leveransavtal som finns mellan förädlingsindustrin och primärproducenterna. Som exempel kan nämnas att det inom mejeriorganisationen finns en leveransplikt bland medlemmarna samtidigt som mejerierna är skyldiga att ta emot medlemmarnas leveranser. Även inom slaktverksamheten finns sådana förhållanden. Det bör härvid noteras att lantbrukskooperativa företag, som i regel är ekonomiska föreningar, enligt lag har skyldighet att behandla alla medlemmar ‘ lika. Det innebär att föreningarna har skyldighet att ta emot alla produkter som medlemmarna vill leverera.

l6.6.6 Alternativ l - Prissättningssystem där regleringen förläggs till producentledet

16.6.6.l Inledning

De produkter inom animalieområdet där man i första hand bör överväga om ändring av prisregleringsled är mjölk, kött och fläsk samt ägg. Diskussionen inom mjölkområdet kompliceras av att lönsamheten mellan olika mejeriprodukter utjämnas genom den s. k. mejeriregleringen. Man bör därför främst pröva möjligheterna till förändring av regleringen för kött- och fläskområdet. Slaktverksamheten skiljer sig också från mejerinäringen genom den större konkurrensen i förädlingsledet. Detta har också en viss betydelse vid utformningen av ett alternativt system. Ett motsvarande system för mejeriområdet har också diskuterats. Den redovisning som här lämnas avseende mejeriområdet har dock gjorts betydligt mer kortfattad.

i

Prisstjöd och jordbruksprisreglering 443 a

l6.6.6.2 Prissättningssystem för kött och fläsk

Inledningsvis lämnas här en redovisning av de förutsättningar som bör läggas till grund för ett prissättningssystem. Därefter redogörs för de alternativ som diskuterats i fråga om producentpriset, exportstödet och gränsskyddet. En beskrivning av hur systemet är tänkt att fungera lämnas sedan. De förutsättningar som bör läggas till grund för ett alternativt system är följande. l Jordbrukarledet skall utgöra prisregleringsled. 2 Jordbrukarna skall ha avsättningen tryggad för hela produktionen. 3 Jordbruket skall svara för exportkostnader m. m. i enlighet med de regler som gäller som en följd av försörjningsmålet. Med punkt 2 och 3 avses att regleringen skall vara så utformad att hela kvantiteten tas om hand inom systemets ram. Detta innebär bl. a. att så länge produktionen är större än konsumtionen måste staten medverka i Dock skall - liksom f. n. en. marknadsreglering. prisstödet endast avse den del som omfattas av försörjningsmålet. Som ytterligare förutsättning har uppställts att systemet för ett genomförande inte skall kräva några omfattande förändringar när det gäller struktur, ägarförhållanden, m. m. på marknaden. Detta innebär att såväl privata som producent- och konsumentkooperativa företag bör kunna agera på marknaden under så likartade förhållanden som möjligt. Vid prisöverläggningarna skall när det gäller kött och fläsk i alternativ I diskuteras en åsyftad producentprisnivå för den del som avsätts på den svenska marknaden (faktisk producentprisnivå med tillägg för exportkostnad). Den åsyftade producentprisnivån skall liksom nuvarande åsyftade partiprisnivå (mittprisnivå) upprätthållas genom ett gränsskydd på levande djur, helkroppar och s. k. konsekvensvaror samt genom exportstöd och lagring. l det följande redovisas i korthet hur systemet kan utformas. Ett antal skilda sätt att fastställa det producentpris som skall utgöra regleringspris har diskuterats. Exempelvis kan det låsas i olika hög grad. Det pris som valts utgör ett genomsnittspris för ett antal representativa företag från hela landet. i Priset skall tillåtas röra sig inom ett fastställt .intervall. Även i detta system kan man utgå från nu gällande avräkningssystem. Priset till producenten bör således avse djurkroppens värde fritt producent omräknat till slaktad vikt. —— Den prisnivå som skall utgöra mittprisnivå producentmittpriset ( = åsyftad producentprisnivå, dvs. pris till producent med tillägg för utgå- ende slaktdjursavgift) föreslås motsvara ett genomsnittligt avräkningspris baserat på aktuellt klassificeringsutfall. Producentmittpriset bör vidare omges av prisgränser. Uppföljningen av prisutvecklingen, den s. k. prismätningen, föreslås ske enligt samma principer som f. n. Eftersom det enligt direktiven förutsatts att jordbrukarna, liksom i nuvarande system, skall bära exportkostnaderna, får prisbevakningspriset utgöra till jordbrukarna faktiskt utbetalt pris (nettoproducentpris)

i .444 Prisstöd och

jordbruksprisreglering

med för utgående slaktdjursavgift. I förekommande fall kan tillägg också pristillägg komma att ingå. Systemet innebär att priset tillåts variera mellan olika slakteriföretag och därigenom speglar producentpriserna företagens effektivitet. Nettoproducentpriset skall också kunna variera över tiden för att på så sätt

beakta det aktuella avsättningsläget. Önskvärda variationer i nettopro-

ducentpriserna kan åstadkommas via slaktdjursavgifterna. Exportstödet är f. n. utformat så att regleringsföreningen Svensk Kötthandel utifrån marknadsmässiga grunder fastställer exportbidrag. Nuvarande system för att fastställa exportbidragens storlek kan bibehållas även i det system som redovisas i alternativ I. Gränsskyddet syftar till att skydda mittprisnivån och är f. n. utformat så att införselavgifterna skall motsvara skillnaden mellan den inhemska prisnivån (härledd ur mittpriset) och världsmarknadsprisnivån. l det system som här redovisas skall gränsskyddet skydda en viss producentprisnivå. Gränsskyddet kan utformas på flera sätt. Vid utformningen av prissättningsystemet har nuvarande system för fastställande av gränsskydd bibehållits. För slaktkroppar föreslås skyddet bli fastställt på samma sätt som idag sker för styckningsdetaljer. Detta innebär att gränsskyddet för hela och halva kroppar får fastställas halvårsvis utifrån den inhemska partiprisnivån. Denna får bildas dels utifrån producentprisnivån, dels utifrån konkurrenssituationen inom slaktsektorn. Gränsskyddet får sedan fastställas med utgångspunkt från det behov av skydd som bedöms behövas för att skydda den inhemska partiprisnivån. Därigenom kan den inhemska förädlingsindustrin ges en sådan lönsamhet att den får möjlighet att betala avsedda producentpriser. Som en av huvudinvändningarna mot nuvarande avgränsning av prisregleringen har främst från representanter för den privata förädlingsindustrin framförts att denna motverkar konkurrensen i slaktledet. Att ge ett helt entydigt svar på om den rådande konkurrenssituationen inom slaktledet är ett resultat av regleringens förläggning eller beror andra faktorer är knappast möjligt. Som en viktig förutsättning för att det prissättningssystem som här redovisas som alternativ I skall kunna verka på riktigt sätt gäller att en fungerande konkurrens kommer att finnas i slaktledet. Om regleringens förläggning har klara negativa effekter på konkurrensen innebär självfallet en flyttning av regleringsledet en förbättring i detta avseende. Det är dock viktigt att påpeka att en flyttning av regleringsledet i sig inte automatiskt leder till en ändrad konkurrenssituation i slaktledet. Vad som i dagsläget främst skiljer slaktledet från t. ex. vidareförädlingen är bl. a. att ägarkoncentrationen är större och att någon egentlig importkonkurrens knappast förekommer. Med den marknadssituation som f. n. råder och som under de närmaste åren kan förväntas kan det sannolikt bli svårt för nya företag att etablera sig i branschen. Förutsättningarna för t. ex. en ökad konkurrens begränsas - därmed i viss mån.

‘ i SOU l984z86 Prisstöd och 445

jordbruksprisreglering

Systemetsfunktionssc1tt

När producentpriserna fastställts vid prisöverläggningarna måste också förslag lämnas till införselavgifter för levande djur, slaktkroppar, styckningsdetaljer och s. k. konsekvensvaror. Utgångspunkten vid fastställande av gränsskyddet för slaktkroppar får då vara behovet av skydd för att skydda de inhemska partipriser som krävs för att tillförsäkrajordbrukarna det avsedda — priset producentmittpriset. Partiprisnivån på slakt- _ kroppar skulle i ett sådant system få fastställas marknadsmässigt på samma sätt som i dag gäller för styckningsdetaljer, dvs. med utgångspunkt från vad som krävs för att betala åsyftade producentpriser och utifrån den rådande konkurrensen på den svenska marknaden. Införselavgifterna för styckningsdetaljer och konsekvensvaror får fastställas på samma sätt som f. n. sker. Sedan priser och avgifter fastlagts kan den löpande regleringsverksamheten ske på följande sätt. När prisbevakningspriset passerar de intervallgränser som omger producentmittpriset ändras införselavgiften. Om priset passerar den nedre gränsen höjs på i princip samma sätt som f. n. införselavgifterna i samtliga led. Därigenom skapas ett utrymme för en höjning av den inhemska prisnivån. Dessa förändringar leder till att lönsamheten på den inhemska marknaden höjs och därmed ökar också slakteriernas betalningsförmåga. Detta innebär ökad efterfrågan på slaktkroppar, vilket i sin tur medför en press uppåt för producentpriserna. På motsatt sätt fungerar en sänkning av avgifterna.

Diskussioner om systemets effekter i olika avseenden

Eftersom man i alternativ I direkt skulle reglera producentpriserna skulle det bli lättare att avläsa effekterna på jordbrukarnas priser (sett som genomsnitt för hela landet) av olika åtgärder. Riskerna för att kostnader övervältras gentemot primärproducenterna i form av lägre avräkningspriser skulle också kunna minska. Det enskilda slakteriföretaget kan dock övervältra kostnader mot sina leverantörer utan att detta påverkar det genomsnittliga producentpriset i någon större omfattning. l alternativ I är avståndet mellan regleringsledet och övriga led i distributionskedjan längre än i gällande system. Den tidsförskjutning som därmed kan uppstå innan insatta regleringsâtgärder får avsedd effekt kan medföra att skyddet tillfälligt kan bli dåligt. Möjligheterna till resultatutjämningar mellan olika delar i integrerade företag torde kvarstå även i detta system. Därigenom finns konkurrensfördelarna för dessa företag kvar. Även möjligheterna att genom prissättningen på jordbruksprisreglerade produkter täcka viss del av kostnaderna på produkter eller tjänster utanför regleringen torde kvarstå om inte konkurrenssituationen hindrar detta. z Förhållandet mellan de lantbrukskooperativa företagen och dess medlemmar har omnämnts som ett viktigt konkurrensmedel. Bl. a. skulle regler för utträde, lojalitetskrav, m. m. göra det svårt förjordbrukarna att reagera på sänkta producentpriser. Många föreningar bedriver också en

« . SOU l984:86/

446 Prisstöd och jordbruksprisreglering

till jordbrukarna, särskilt inom köttbranschen - t. ex.

tjänsteförsäljning

vad gäller avelsverksamheten. Dessa tjänster erbjuds jordbrukarna till

förmånliga priser. Inte heller i detta avseende torde alternativ I behöva innebära några förändringar. En ökadkonkurrens kan dock tvinga de lantbrukskooperativa föreningarna att ändra sina prisättningsprinciper och därmed överge den avståndsneutrala prissättningen. I så fall kan mindre producenter i utkanten av upptagningsområdena få vidkännas ett inkomstbortfall, vilket i första hand skulle kunna drabba producenter i norra Sverige samt vissa andra glesbygdsområden. Sådana effekter skulle i viss mån kunna begränsas genom olika åtgärder inom ramen för prisregleringen. Detta skulle dock innebära nya principer för tillämpningen av prisregleringen samt fordra ökade administrativa insatser. Avsikten är att kostnadsökningarna i den jordbruksprisreglerade förädlingsindustrin i alternativ l skall kompenseras genom prishöjningar vilka får tas ut med hänsyn till konkurrenssituationen i stället för utifrån granskade kostnadskalkyler. Därigenom skulle de risker för inflationsdrivande effekter som omnämnts i samband med det nuvarande syste-

met kunna minskas. Detta förutsätter dock att en tillfredsställande kon-

kurrens råder inom förädlingsindustrin. l sammanhanget kan också nämnas att de förslag till alternativa kompensationssystem som kommittén - med mindre av presenterat i sitt tidigare betänkande inslag automatik - bl. a. syftat till att minska riskerna för sådana effekter. Alternativ I förutsätter att en fungerande konkurrens föreligger i primärförädlingsledet. Konkurrensen är dock f. n., t. ex. när det gäller slakten, begränsad i vissa geografiska områden. Det finns heller inget som talar för att den skulle förbättras under de närmaste åren. Snarare kan man förvänta sig en besvärlig marknadssituation, vilket bl. a. begränsar förutsättningarna för nya företag att etablera sig på marknaden. Med en sådan konkurrenssituation kan systemet ge de lantbrukskooperativa företagen ökade möjligheter att påverka partipriserna. I sammanhanget kan påpekas att en flyttning av regleringsledet i sig inte leder till att konkurrenssituationen ändras.

l6.6.6.3 Mjölkområdet

Förutsättningarna för att konstruera ett system inom mjölkområdet skiljer sig i två väsentliga avseenden från kött- och fläskomrädet, nämligen dels genom att det sker en lönsamhetsutjämning mellan olika mejeriprodukter, delsgenom avsaknaden av egentlig konkurrens i förädlingsledet. Då lönsamhetsutjämningen syftar till att samtliga mjölkproducenter skall få samma betalning oavsett till vilka produkter som mjölkråvaran används, är det nödvändigt med någon form av lönsamhetsutjämning. Det kan dock finnas skäl att mera ingående se över principer för och effekter av nuvarande utjämningssystem. Därvid bör prövas möjligheten att förenkla utjämningsförfarandet och minska penningmängden som är i omlopp. I och för sig borde det vara möjligt att flytta prissättningen till producentprisledet också inom mjölkomrâdet. Detta skulle i så fall kunna ske enligt i huvudsak samma modell som för kött och fläsk.

Prisstöd och 447

jordärulcsprisreglering

Eftersom det inte föreligger någon konkurrens inom detta förädlings-

led måste dock någon form av reglering ske också av partipriserna. Detta kan ske antingen genom förhandlingar om förädlingsindustrins kostnadskompensation eller att man i samband med att de s. k. utjämningsavgifterna fastställs också låser mejeriproduktpriserna. Ett sådant system inom mjölkomrädet skulle därför i många avseenden påminna om det som nu tillämpas. I ett system med låsta priser både i producentledet och i partiledet , kan det dock uppstå vissa problem.

16.6.7 Alternativ II —— Förändringar inom ramen för nuvarande prisregleringssystem

l avsnitt l6.6.6 har redovisats ett alternativ för att komma till rätta med vissa av de olägenheter som diskuterats i samband med nuvarande prisregleringssystem. Detta alternativ, alternativ l, innebär att prisstödet förläggs till producentledet. Förändringar inom ramen för nuvarande regleringssystem, vilket utgör alternativ ll, har också diskuterats.

l6.6.7.l Beräkningarna av till kostnadskompensationen förädlingsindustrin

Den nuvarande kostnadsgranskningen av förädlingsindustrin är förenad med en rad såväl beräkningstekniska som principiella problem. Dessa problem har påtalats i den utvärdering av kompensationssystemet för förädlingsindustrin som kommittén tidigare låtit utföra. De principiella problemen har bl. a. gällt vissa kostnadsslag och/eller verksamheter där tveksamhet råder om de skall anses ligga inom ramen för jordbruksprisregleringen och/eller om hur kompensationen skall beräknas. I företag med integrerad verksamhet är det ofta svårt att fördela kostnaderna på olika verksamhetsgrenar och produkter. Detta gäller framför allt s. k. overheadkostnader. l många fall finns också mättekniska problem, bl. a. vid fördelningen av kostnader för sådana funktioner där både jordbruksprisreglerad och icke jordbruksprisreglerad produktion äger rum. För att komma till rätta med problem av här nämnt slag är det nödvändigt att jordbruksnämnden, SPK och berörda branscher liksom hittills fortlöpande gör översyner av beräkningsmetoder, m. m. så att dessa hålls så aktuella som möjligt. De överläggande parterna bör också ges en så stor insyn som möjligt i detta arbete. , g Även om man fortlöpande söker förbättra det nuvarande beräkningsunderlaget torde man inte kunna erhålla en fullständig bild över hur kostnaderna fördelar sig mellan reglerad resp. icke reglerad verksamhet. För detta torde det sannolikt krävas att en uppdelning sker av redovisningen på reglerad resp. icke reglerad verksamhet inom företag med integrerad produktion. Som en del av överenskommelsen mellan NO och Sveriges Slakteriförbund (SS), se avsnitt 16.6.7.4, ingår att SS skall verka för att en separat redovisning av slakteriföreningarnas olika verksamhetsgrenar genomförs.

Prisstöd och

44/8 jordbruksprisreglering j,

Rent allmänt tillgodoses de krav man kan ställa på en åtskild redovis-

som faller inom regleringen utförs i skilda ning bäst om den verksamhet enheter. På så sätt kommer gränsdragningen att sammanfalla juridiska med det ekonomiska ansvaret i företaget, vilket bör bidra till att man åstadkommer en kostnadsfördelning som överensstämmer med de faktiska förhållandena. Vidare kommer lagstiftningen på området, aktiebolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar, att bli tillämplig. Därigenom kommer t. ex. revisorernas granskning av riktigheten i företagets bokslut att inriktas också på frågan om en riktig kostnadsfördelning. Som motiv för de speciella åtgärder som en uppdelning i skilda juridiska enheter innebär kan anföras att här avsedd förädlingsindustri också verkar inom ramen för jordbruksprisregleringen. Självfallet är det förenat med vissa problem att dela upp företag på ett sådant sätt - främst i samband med övergången - även om en uppdelskilda enheter inte behöver innebära åtskilda tillverkning i juridiskt En uppdelning i skilda juridiska enheter innebär ningsanläggningar. naturligtvis en inskränkning i rätten att välja Organisationsform för de företag som verkar inom jordbruksprisregleringen. En redovisning i enlighet med jordbruksprisregleringens avgränsning kanske inte heller sammanfaller med den som är mest lämplig för att styra en viss affärsverksamhet. Nuvarande avgränsning av regleringen följer inte alltid en strikt uppdelning mellan t. ex. olika produkter. Inom mejeriområdet ingår t. ex. storförpackning av smör i regleringen medan konsumentförpackning ligger utanför. Bl. a. mot denna bakgrund kan det vara nödvändigt att se över vissa detaljer i prisregleringens avgränsning. Den nuvarande konkurrenslagen ger inte möjlighet att få till stånd en

uppdelning av ett redan existerande företag. Däremot kan en planerad

eller överenskommen företagsfusion stoppas. För att kunna påfordra en erfordras därför en särskild lagstiftning. I expertgruppen har uppdelning förordats att en sådan lagstiftning införs. l gruppen har dock särskilda yttranden lämnats som avstyrker en sådan.

l6.6.7.2 Fördelningen av prisstödet

En åtgärd, som redovisades i 1977 års jordbrukspolitiska beslut, är att man vid prisöverläggningarna anger hur stor del av prishöjningarna för olika produkter som avses täcka kostnaderna i förädlingsindustrin och hur stora prishöjningarna till primärproduktionen förväntas bli. Att i förväg göra en sådan uppdelning är självfallet förenat med en viss osäkerhet.

Detta sammanhänger bli a. med att kompensationen ges i efterhand

och kostnaderna i förädlingsindustrin under en viss period kan därför avvika från den kompensation som preliminärt givits. l detta sammanhang har också intäkterna från biprodukter stor inverkan. Dessa uppgår inom slaktsektorn till betydande belopp och prisvariationerna på dessa produkter kan ofta vara stora. I nuvarande system har biproduktsintäkterna många gånger varit en stor del av förklaringen till skillnader mellan preliminära och definitiva beräkningar av förädlingsindustrins kostnadskompensation. Även regleringsekonomin spelar en stor roll

SOU l984:86 Prisstöd och 449

jordbruksprisreglering

i dels genom hur införsel- och fodermedelsavgifter fördelas på olika produktionsgrenar, dels genom den ekonomiska ställningen i regleringsföreningarna vid skilda tidpunkter. Härutöver inverkar en rad andra faktorer, såsom t. ex. marknadsutvecklingen och exportkostnaderna. Utvecklingen för de flesta av dessa faktorer är svår att bedöma och en uppdelning av prishöjningarna mellan primärproducenterna och förädlingsindustrin blir därför osäker. Det bör dock vara möjligt att, om man anger förutsättningarna när det gäller produktion, konsumtion, exportkostnader, beräknade kostnadsökningar i förädlingsindustrin, m. m., kunna bedöma hur mycket producentpriserna med dessa förutsättningar kan förväntas stiga under den kommande perioden. Målsättningen bör därvid vara att ange ett förvåntat producentpris. En sådan uppdelning torde lättare kunna göras i efterhand. De analyser som f. n. utförs av avräkningen till jordbruket är exempel på detta. Enligt dessa har det emellertid inte varit möjligt att på ett tillfredsställande sätt kunna särskilja verksamhet inom resp. utom regleringen. För att på ett mer fullständigt sätt kunna genomföra analyserna skulle det krävas att företagen tillämpar en separat redovisning av verksamheten innanför resp. utanför regleringen. Även efterhandsanalyserna skulle därför bli bättre om åtskild redovisning genomförs. Som tidigare nämnts ästadkoms detta bäst genom att verksamheten inom och utom ramen bedrivs

förjordbruksprisregleringen i skildajuridiska enheter. Ett

tillkommande krav blir dock en separat redovisning av exportverksamheten.

l6.6.7.3 Tillgången på råvaror

Frågan om fördelning av råvaran har vid några tillfällen aktualiserats från de privata förädlingsföretagens sida. Kritiken har skett från flera utgångspunkter, dels att företagen inte fått tillräckliga kvantiteter, dels att kvalitén inte motsvarat den efterfrågade. Vidare har den prissättning som tillämpats ibland ifrågasätts. Den vanligaste anledningen till missnöje har varit otillräckliga kvantiteter, framför allt vid perioder under året med särskilt stor efterfrågan på hela och halva kroppar. Jordbruksnämnden har därvid genom överenskommelse med Slakteriförbundet och genom att underlätta import försökt lösa dessa problem. Nämnden har dessutom vidtagit åtgärder inom ramen för den statliga lagringen så att riskerna för sådana situationer har begränsats. Att få tillgång till råvaror utgör vanligen inget problem inom kött- och fläskområdet. Styckningsföretagen har ofta speciella kvalitetskrav som normalt kan tillgodoses. I vissa fall - främst i bristsituationer - kan dock problem i detta avseende uppstå om man inte kan erhålla de kvalitéer som man efterfrågar. Därigenom kan möjligheterna att tillverka vissa slutprodukter försvåras. En annan kvalité än vad som efterfrågats påverkar också priset på slutprodukten. Frågan om råvarutilldelningen på kött och fläsk är i dagsläget med stora produktionsöverskott en mindre kontroversiell fråga i jämförelse med vid en mer balanserad utbuds- och efterfrågesituation.

29 - .lordbruks 01h livsmedclspoliiik

och

450 Prisstöd jordbruksprisreglering

Inom mejeriområdet har bl. a. priset på mjölkråvara till margarinindustrin varit föremål för diskussion. jordbruksnämnden har möjligheter att bedöma prissättningen på råvaror som finns. l de fall priserna avviker genom att följa de prislistor - inom från dessa prislistor t. ex. vid internprissättning integrerade - är dock denna möjlighet begränsad. företag De medel som jordbruksnämnden f. n. har att tillgå för att styra av råvara är främst förhandling med råvaruleverantörer och fördelning av olika stöd och bidrag. Dessutom har nämnden som indragning nämnts att underlätta import. Nämnden kan dessutom om så möjlighet behövs av regeringen om ytterligare sanktionsbegära bemyndiganden medel. att klara är förhand- Det vanligaste medlet uppkommande problem leverantörer. Detta har också hittills fungerat i huvudling med aktuella är beroende av det s. k. marknadsansvar som sak väl, men resultatet råvaruleverantören och köparen visar i fråga om andra företags råvarubehov. De stöd och bidrag som kan användas som sanktionsmedel är utjämsamt lagrings- och exportstödet inom ningsbidraget inom mejerisektorn köttvaruområdet. Utjämningsbidraget är så stort att det inte är möjligt för ett mejeriföverksamhet utan detta bidrag. Inom köttvaruområdet retag att bedriva har under större delen av 1970-talet och början av 1980-talet utgått livsmedelssubventioner, vilka tillförts som pristillägg. Dessa påverkade slakteriföretagens betalningsförmåga i sådan omfattning att företagen av konkurrensskäl inte kunde klara sig utan dem. Genom att livsmedelssubventionerna för kött och fläsk nu har upphört står inte detta medel till buds. Lagrings- och exportstödet riktar sig inte på samma sätt till hemmamarknadsföretagen och kan dessutom i vissa situationer kringgås, t. ex. genom att ett företag överlåter lagring och export på ett annat företag. Om problem med råvarutillgången inte kan lösas på frivillig väg kan Dessa jordbruksnämnden agera för att rätta till olika missförhållanden. frågor diskuteras ytterligare i avsnitt l6.6.7.5.

l6.6.7.4 Överenskommelsen mellan NO och Sveriges

Slakteriförbund

träffades under l983 en överenskommelse mellan Som tidigare nämnts SS och NO om vissa åtgärder för att undanröja risken för konkurrensbegränsningar. I det följande redovisas de åtaganden som SS gjort i detta ärende.

l Redovisning av faktisk råvarufördelning

SS har åtagit sig att månadsvis i efterhand redovisa slakteriorganisationens totalslakt till jordbruksnämnden. Även fördelningen per djurslag av denna till externa kunder inom landet, till slakteriorganisationens och till annan användning skall redovisas. egen förädlingsindustri

i

sou |9s4;s5 _ i Prisstöd och jbrdbruksprisreglering 451

2 Leveransplikten i slakteriföreningarnas stadgar

SS åtar sig att rekommendera slakteriföreningarna att snarast anta den uppgörelse som tidigare träffats mellan NO och LRF angående leveransplikten. Denna uppgörelse innebär i korthet att man inom gällande system med leveransplikt inför rätt för medlem att avsäga sig leveransplikten under ett räkenskapsår (undantagsår). 3 Separat redovisning av slakteriföreningarnas olika Verksamhetsgrenar

SS åtar sig att verka för att slakteriföreningarna öppet särredovisar verksamhetsgrenarna slaktled, förädlingsled och producenttjänster. SS åtar sig även att verka för att SPK bereds möjlighet att granska de fördelningsnormer och värderingsprinciper som därvid används. 4 AB Samfods självständighet

SS åtar sig att även fortsättningsvis ge Samfod en självständig ställning i marknadsföringshänseende. 5 Information till NO före företagsköp m. m.

Innan SS eller dess dotterföretag sluter eventuella avtal om förvärv av företag inom köttbranschen skall detta anmälas till NO.

Beträffande punkterna l, 2 och 3 ovan kan följande nämnas. Jordbruksnämnden får numera uppgifter i enlighet med vad som överenskommits. Dessa uppgifter publiceras varje månad i nämndens tidskrift Jordbruksekonomiska Meddelanden. Enligt uppgift från SS kommer, i fråga om punkt 2 ovan, flertalet föreningar att under l984 ändra sina stadgar i enlighet med överenskommelsen. Beträffande punkten 3 har bl. a. följande framkommit. Ett flertal företag har redan gjort en uppdelning av verksamheten i . slakt, producenttjänster och förädlingsverksamhet. Skanek började redan l982. Under 1983 har KBS, Farmek och till en del också Scan Väst gjort en sådan uppdelning. JLS, Norrbottens slakteriförening och Norrlands slakteriförening kommer att göra detta under l984. Under l984 kommer också Scan Väst att fullständigt ha genomfört sin uppdelning av redovisningen. NNP, som har problem till följd av sin branschblandning, och Scan KLS som är en nyligen gjord sammanslagning av KLS och Kalmar läns slakteriförening kommer att särredovisa först under 1985.

16.6.7.5 Jordbruksnämnden och nämndens konkurrensberedning

Jordbruksnämndens konkurrensberedning är i första hand konstruerad för att pröva anmälningar mot enskilda företag som påstås ha begränsat konkurrensen i skydd av prisregleringen. Behovet av en sådan beredning synes med hänsyn till antalet behandlade ärenden av denna typ i och för sig vara begränsat.

452 Prisstöd . SOU l984:86

och jordbrflksprisréglering

De frågor som rör synpunkter på tillämpningen av prisregleringen synes vara mera ofta förekommande. Det torde dock inte vara rimligt att dessa prövas av ett organ av konkurrensberedningens typ. Beredningen skulle då få till uppdrag att överpröva beslut som fattats t. ex. ijordbruksnämndens plenum. Det torde emellertid inte heller vara möjligt att skapa ett från jordbruksnämnden fristående organ med uppgift att från konkurrenssynpunkt pröva nämndens handläggning av prisregleringen. Det ankommer på nämnden att själv väga in även konkurrensaspekter i sina beslut. Dessa kan senare överprövas endast av överordnad myndighet, f. n. regeringen och i vissa fall kammarrätten. En lösning av problemet med de synpunkter på prisregleringens tilllämpning som nu inte har något forum är att starkare än f. n. markera jordbruksnämndens skyldighet att ta hänsyn till konkurrensaspekter. En sådan markering kan göras genom ett förtydligande av nämndens instruktion. Denna lösning innefattar självfallet möjligheter att synpunkter på prisregleringens tillämpning vid behov diskuteras mellan företrädare för berörda myndigheter. För att aktivera konkurrensberedningens roll har diskuterats olika möjligheter. En uppföljning av de olika åtgärder som föreslås enligt alternativ ll, dvs. förändringar inom ramen för nuvarande prisregleringssystem, skulle kunna åläggas jordbruksnämnden och beredas inom konkurrensberedningen. Beredningen kan bl. a. följa upp arbetet med att bilda fristående juridiska enheter av verksamheten inom jordbruksprisregleringen. Vidare kan beredningen ha till uppgift att sammanställa och analysera de uppgifter som löpande publiceras om råvarufördelning m. m. Konkurrensberedningen kan också lämna förslag till jordbruksnämnden om olika utredningar för att belysa konkurrensförhållandena inom den jordbruksprisreglerade verksamheten i olika avseenden. Beredningen kan som ett resultat av sitt arbete också föreslå jordbruksnämnden vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att rätta till eventuella missförhållanden. Beslutsfattandet i sådana frågor får självfallet ligga hos jordbruksnämnden. De förslag som diskuterats kan motivera attjordbruksnämnden gör en översyn av arbetsformerna för konkurrensberedningen. l samband med att konkurrensberedningen bildades anmälde jordbruksnämnden till regeringen bl. a. att sanktionsmedlen inte i alla lägen var tillräckliga. Nämnden begärde dock t. v. inte några ytterligare sanktionsmedel. Det vanligaste medlet jordbruksnämnden har att tillgå när det gäller t. ex. problem med fördelning och prissättning på råvaror är förhandling med aktuella leverantörer. Detta har hittills i huvudsak fungerat väl. Om en förhandlingslösning ej kan uppnås kan jordbruksnämnden ingripa mot konkurrensbegränsningar som förekommer inom prisregleringen genom att utnyttja de instrument som finns inom regleringen. Som exempel kan nämnas indragning av de bidrag som utgår. Jordbruksnämndens sanktionsmöjligheter är störst inom mejeriområdet. Inom slaktverksamheten är möjligheterna att vidta åtgärder begränsade, särskilt beträffande de företag som endast verkar på den inhemska

Prisstöd och 453

jordbruksprisreglering

I marknaden. För den händelse att uppmaningar från jordbruksnämnden inte blir åtlydda och man heller inte kan utnyttja indragningar av bidrag finns f. n. ingen sanktion. Bl. a. därför kan ytterligare sanktionsmöjligheter behövas. En åtgärd som då kan vara aktuell är vitesföreläggande. Därigenom kommer sanktionsmedlen att överensstämma bättre med vad som gäller utanför det jordbruksprisreglerade området. Enligt konkurrenslagen (1982:729) gäller att marknadsdomstolen kan förbjuda en näringsidkare att tillämpa t. ex. ett visst avtalsvillkor och ålägga en näringsidkare att tillhandahålla en annan näringsidkare viss vara eller i övrigt ändra ett konkurrensbegränsande beteende. Ett sådan förbud eller åläggande kan förenas med vite. Marknadsdomstolens beslut kan inte överklagas. Om fallet inte är av större vikt får NO vid vite förelägga näringsidkaren förbudet eller åläggandet. Ett sådant föreläggande blir dock endast gällande om näringsidkaren godkänner det. Enligt konkurrenslagen kan vidare NO ålägga en näringsidkare att anmäla innan han förvärvar andra företag och att lämna NO de uppgifter som behövs i ett konkurrensärende. NO:s beslut i dessa ärenden kan överklagas till kammarrätten, vars beslut i sin tur i vissa fall kan överklagas till regeringsrätten. Om en näringsidkare inte efterkommer de förbud eller âlägganden som sålunda beslutats vid vite, kan vitet dömas ut. Det sker genom att marknadsdomstolen resp. NO anmäler ärendet till allmän åklagare, som för talan om utdömande av vite vid tingsrätt. Tingsrättens beslut kan överklagas till hovrätten och - i vissa fall - högsta domstolen. Den sanktion som f. n. finns inom jordbruksprisregleringen, indragning av bidrag, beslutas av jordbruksnämnden. Ett sådant beslut kan överklagas till regeringen. Om ytterligare sanktioner i form av vitesförelägganden i ärenden av samma typ som den som finns i konkurrenslagen skall införas i prisregleringen, kan dessa sanktioner utformas antingen i likhet med vad som gäller inom prisregleringen i övrigt eller inom konkurrenslagstiftningen i övrigt. I det förra fallet skulle jordbruksnämnden bli beslutande myndighet i fråga om vitesförelägganden. l det senare fallet skulle frågan om vitesförelägganden i varje fall i viktigare ärenden -— få avgöras i domstol, t. ex. marknadsdomstolen. Därvid fordras emellertid att någon part för talan om att konkurrensbegränsning föreligger. NO har normalt denna uppgift i marknadsdomstolen. Det torde inte lämpligen kunna ankomma påjordbruksnämnden - som i åtskilliga andra ärenden har att opartiskt ta ställning till konkurrensfrågor - att uppträda som part i marknadsdomstolen. Oavsett vilken instans som prövar frågan om vitesföreläggande bör frågan om utdömande av vite lämpligen behandlas av domstol, t. ex. tingsrätt eller länsrätt.

l6.6.7.6 Övrigt

För att belysa förhållandena inom den jordbruksprisreglerade förädlingsindustrin i olika avseenden — t. ex. när det gäller marknads- och konkurrensförhållandena kan man låta genomföra olika undersök-

454 Prisstöd och jordbruksprisreglering SOU l984:86

ningar, exempelvis av den typ som nyligen utförts av SPK om köttbranschen.

16.7 Nya produkter

16.7.1 Inledning

När jordbruksprisregleringen tillkom var antalet produkter som framställdes från jordbruksråvaror relativt begränsat. Den snabba utvecklingen inom biokemin och livsmedelsteknologin har emellertid möjlignu kan användas i långt fler produkter än gjort att jordbruksråvaror tidigare. Kommittén skall enligt sina direktiv behandla frågan om nya produkter. Frågan har bl. a. aktualiserats på grund av att det har uppstått ett antal nya produkter och det har ställt krav på en anpassning av jordbruksprisregleringen. Under arbetets gång har konstaterats att principer som bör gälla för nya produkter även bör gälla alla produkter som ligger inom regleringen. Det är dock när en ny produkt uppstår som principresonemangen aktualiseras. De ijordbruksprisöverläggningarna deltagande parterna har alltid möjlighet begära att överläggningar tas upp kring frågor som berör problemområdet. Sådana överläggningar behöver inte vara bundna till vissa tidpunkter. som inverkar Det är inte enbart jordbruksprisregleringen på nya produkter. har flera svårigheter att övervinna när de skall in Nya produkter Grundläggande är att de måste attrahera konsumenterna på marknaden. ifråga. l det fallet kommer produkternas kvalité, egenskaper, pris m. m. att fälla utslaget. Produkten måste också uppfylla kraven i olika delar av vår lagstiftning och de tillämpningsregler som finns. Hit hör bl. a. livsmedelslagstiftningen och marknadsföringslagen. Dessa lagar berör t. ex. klassificering av livsmedel, innehållsdeklaration, märkningsbestämmelser, hâllbarhetstider, informationskrav. Mångfalden i lagar och bestämmelser kan genom att den leder till oöverskådlighet också ses som ett hinder för nya produkter. Distributionssidan är en annan del som kan skapa svårigheter. Det gäller att hitta lämpliga kanaler ut till konsumenterna under skäliga villkor. Åtminstone när det gäller grossistledet har de stora blocken som där existerar en nyckelroll beroende på om de bedömer en omfattande lansering som meningsfull eller inte. Den pågående diskussionen kring nya produkter rör sig över ett förhållandevis brett spektrum av produkter. Den berör livsmedel, fodervaror, energi- och kemiråvaror m. m. Då förutsättningar och villkor m. m. skiftar är det lämpligt att dela in produkterna i vissa huvudgrupper. Följande uppdelning har gjorts. D alternativa livsmedelsprodukter El alternativa fodermedel

El utnyttjande av jordbruksprodukter till tekniska ändamål

jordbruksprisreglering

SOU I984:86 Prisstöd och 455

l sammanhanget aktuella produkter är i princip alla som i avseende på egenskaper, râvarubas eller användningsområde representerar något Den som bedrivs resulterar i produkter med nytt. produktutveckling delvis nya egenskaper. Förändringarna är inte alltid tillräckligt stora för i allas ögon framstår som unik och fristående från redan att produkten existerande produkter. l andra fall har den nya produkten egenskaper som i stort sammanfaller med existerande produkter men är tillverkad av andra råvaror. Mer definitivt framstår en produkt som ny då den har både nya egenskaper och tillverkas av nya råvaror. I en del fall är det får ytterligare ett avsättningsområde som t. ex. fråga om att en produkt när en produkt som tidigare använts som livsmedel också börjar användas för tekniska ändamål. Vid tillämpningen av principerna är det väsentligt att avgöra om en ny omfattas av jordbruksprisregleringen eller inte. l princip framprodukt går det av lagen om prisreglering på jordbrukets område. Med utgångspunkt från lagen går det således att avgöra om den är tillämplig på den nya produkten eller inte. Då flertalet av de varuslag som berör livsmedel och fodermedel är inordnade under jordbrukspriskommer troligen flertalet av nya produkter i de fall de regleringen tillverkas av konventionella råvaror också att omfattas av lagen. Om det

däremot är fråga om andra slags råvaror och slutprodukterna också har

en annan karaktär ökar sannolikheten för att varuklassificeringen leder i fråga inte täcks av lagen. Om tillräckligt starka skäl till att varuslaget föreligger finns dock möjligheten att ändra lagen så att den omfattar ytterligare varuslag. l den praktiska tillämpningen kan också modifieringar av produkter leda till att de byter plats i regleringssystemet och ge upphov till ändrade avgiftsförhållanden m. m. Utgångspunkten är dock att en smärre modiav en produkt inte automatiskt bör leda tillien annorlunda befiering handling i regleringen.

l6.7.2 Modell över intressenterna

Flera intressenter berörs av den utveckling och de förändringar som nya kan medföra. De intressenter som mer direkt påverkas är produkter livsmedelskonsumenterna jordbrukarna ‘ livsmedelsindustrin

DDDDDDD

fodermedelsindustrin viss teknisk industri importörer/exportörer internationella handelspartners (utlandet)

lntressenterna och är förbundna med varandra genom det påverkar samspel som ligger i flödet av varor, information m. m. (se fig. 16.4). Vidare kan tas med i bilden övergripande samhällsintressen. Organ som bevakar och verkställer beslut på det området finns inom stat och kommuner. l lig. 16.4. representeras de främst av rutorna över produktionsmål och andra viktiga mål.

456 , Prisstöd och jordbruksprisreglering

Fig. 16.4 Samspel mellan intressenter som berörs av utveckling av nya produkter

Försörjningsmål Försörjningsmål

(livsmedel) (andra varor)

, z I , Z i J { l

w Z

4’ /

Jordbrukarna Konsumenterna / Andra viktiga mål

- - l inkomstmål (pris- livsmedel av hög Samhällsekonomiska

överenskommel- kvalitet till rimliga / effekter (lång och serna är en norm priser (det senare _ / kort sikt)

och ingen garanti) _ l

flotreuttisaátârtjeflflelgg-rj

handelsbalans

konkurrens mellan .i . - . .. efterloliande led) / produküons re_ regionala hansyn .. g . - / (regionalpolitik) narna l jordbruket valfrihet genom ett

—- (föränderliga brett och rikhaltigt / sysselsättnings-

normkvantiteter) urval av livsmedel effekter / S°‘ — viss tryggheti

(k°“k“|es

omställningskostge ag gen°m /

produktion och av- .ms nader, kapitalför-

ha

sättning at? VS.‘ede / störing, ryckighet

°ka ms / osäkerhet elasticitet) —- / landskapsvård,

ll l l

l miljöeffekter

——uppkommen eller

V V V V

utebliven produk-

. . . . . . . . Fodermedelsindustrin Livsmedelsindustrin Teknisk industri tion, möjligheter

ti expo av livs_ — fri tillgång till - fri tillgång till fri tillgång medeisteknik och

råvaror råvaror till råvaror annat tekniskt

-- lri konkurrens - fri konkurrens - konkurrens- k“a”de-“pp

° kommen eller utestimulerar till effek- stimulerar till effek-

:.;::t?érb6r

huven teknisk uttivitet produkt- tivitet produkt-

och och äeuekniska vecknng export-

v _\ utveckling utveckling av Varorna mömghete, - fri handel och red- - fri handel och red- VaTO

lighet i hände lighet i handel _ livsmedelsförsörj-

ningen i världen il

li V

lmportörer/Exportörer

— - av handelsförbin- Utlandet upprätthållande

delser (i vissa fall berörda av inter-

nationella förpliktelser)

——— — -- = Samband som kan bli av betydelse

= Viktiga samband (utbyte av varor och information. direkta styråtgärder)

SOU .1984286 Prisstöd och 457 jordbruksprisreglering

Varje intressentgrupp kännetecknas av att man har vissa önskemål och berörs av vissa förhållanden. Flera än ovan nämnda intressenter kan tas med i en modell av det slag som visas i fig. 16.4. De som medtagits räcker dock för att åskådliggöra sambanden. Dessutom kan i angivna intressegrupper räknas in flera undergrupper. l livsmedels- och teknisk industri ingårt. ex. även anställda. De nämnda grupperna kan ses som ett system inom vilket det hela tiden pågår ett utbyte av varor eller information. Skeendet skapar större eller mindre förändringar och därav följer att gruppernas situation är mer eller mindre stabil.

l6.7.3 Andra viktiga faktorer och målsättningar

l regel aktualiseras en rad argument och målsättningar när förändringar i näringslivet äger rum. Särskilt påtagligt blir det när förändringarna sker snabbt och följdverkningarna är stora. Därmed uppkommer i regel också krav på ingrepp för att styra eller förhindra en viss utveckling. En central betydelse för en diskussion om nya produkter, baserade på jordbruksprodukter, har de jordbrukspolitiska riktlinjerna. Under efterkrigstiden har sådana formulerats i riksdagsbeslut l947, 1967 och 1977. Av särskilt intresse är de preciseringar som har gjorts för vissa delar av jordbrukets produktion. Vid en tolkning av dessa kommer man fram till att de också skapar gränser för hur stora förändringar som kan tillåtas. När utvecklingen gör att dessa gränser börjar överskridas blir det aktuellt att sätta in styråtgärder eller att ompröva målsättningarna. Ett nytt politiskt beslut i vissa livsmedelspolitiska frågor fattades av riksdagen i februari 1984. Detta beslut innebär bl. a. att huvudmålet för en samlad och därmed livsmedelspolitik också för jordbrukspolitiken skall vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Med utgångspunkt i försörjningsmålet, som är huvudmålet, blir det väsentliga vilken funktion de tillgängliga varorna kan fylla. Om man från inhemska resurser blir varans utgår ursprung i övrigt (råvarubas, tillverkningssektor 0. d.) i så fall av underordnad betydelse. Nya produkter kan förhålla En sig på flera sätt till den angivna huvudmålsättningen. del av de nya produkterna kommer varken att öka eller minska möjligheterna att uppfylla målsättningen. Andra däremot kan mer eller mindre undergräva målsättningen. Speciellt intressanta blir de nya produkter som kan bidra till en ökad måluppfyllelse. En diskussion kring för- och nackdelar med ett detaljerat regelsystem för nya produkter har förts. Närmast följer en uppställning över argument för eller mot ett detaljerat regelsystem. Ett detaljerat regelsystem för nya produkter D ger klara förutsättningar för tillverkare av nya produkter, E] skapar trygghet för producenter av råvaror till traditionella produkter och tillverkare av sådana produkter, EJ möjliggör upprätthållande av de produktprisnivåer som etablerats utifrån prisöverläggningarna på jordbrukets omrâde,

458 Prisstöd och

jordbruksprisreglering

D möjliggör styrning efter detaljerade målsättningar för produktionen i jordbruket m. m.

för ett detaljerat är att Ett av de väsentligare argumenten regelsystem man därmed minskar osäkerheten för dem som överväger att lansera nya produkter. De vet därigenom spelreglerna från början och kan då pladärefter. I praktiken förutsätter detta att nera och göra investeringar berörda har möjligheter att lämna bindande förhandsbemyndigheter sked och att aktuella bestämmelser finns dokumenterade i lagtext eller myndigheternas författningssamlingar. En följd av detta blir också att producenter och livsmedelsindustri kan känna en viss trygghet. Tryggheten består i att man i princip får veta vilken konkurrens från nya som kommer att förhindras eller inte förhindras. Sett utifrån produkter en ambition till kraftigare också ett att få möjlighet styrmedel erbjuder detaljerat regelsystem fördelar. Det ligger i sakens natur att en sådan målsättning kräver detaljbestämmelser. Det finns emellertid också arguför nya produkter. Det ment mot ett detaljerat regelsystem D är konkurrensbegränsande, D hämmar utveckling av vissa nya produkter och deras införande på marknaden, gör konsumenternas valfrihet mindre, minskar stimulansen till vidareutveckling av existerande produkter,

ElElElDD

ökar regleringsverksamhet och byråkrati, är svårt att skapa och hålla aktuellt, kan inte täcka in alla tänkbara fall.

Till argumenten som kan resas mot ett långt gående regelsystem för nya hör att ett sådant har till syfte att begränsa konkurrensen. produkter Därav följer att utvecklingen av de nya produkter som enligt regelsystemet skall diskrimineras uteblir eller hämmas. För konsumenterna leder att urvalet blir mindre och därmed till mindre det till av produkter valfrihet. Eftersom konkurrensen mot vissa existerande produkter hålls tillbaka minskar av dessa och därmed också trycket på tillverkarna stimulansen till av existerande produkter. Med ett vidareutveckling

kan regleringsverksamheten öka och därmed

långtgående regelsystem i beslutsprocesserna. Myndigheterna får en stark ställbyråkratiseringen vilket förstärks regelsystem som skapas. För ning, ju mer komplexa också svåra avvägningar. Det är förenat med myndigheterna uppstår svårigheter att skapa och vidmakthålla ett väl fungerande system. Behoute i vet av kompetens och kunskaper om förhållandena på detaljnivå berört näringsliv ökar, vilket leder till krav på ökade resurser. av om konflikt med den övergripande mäl- Vid tolkningen föreligger för livsmedelsförsörjningen kan konstateras att så kan bli sättningen fallet när är en importvara och inte möjlig att tillverka på D den nya produkten inhemska råvaror, som finns i tillräcklig omfattning vid avspärrning, eller i avgörande utsträckning är beroende av importerade råvaror, D den nya produkten är baserad på en mycket sårbar tillverkningsmetod och/eller sätt är beroende av att tillverkningen på ett avgörande utländsk teknik och utrustning,

Prisstöd och jordbruksprisreglering 459

E] är beroende av en inhemsk råvara av vilken produktionen inte går att upprätthålla i krisläge som t. ex. avspärming.

Till ovanstående kan läggas att angelägenhetsgraden för ett ingripande får kopplas till hur allvarligt livsmedelsförsörjningen äventyras. Vidare förutsätts att man ges de medel som krävs för att neutralisera brister i gränsskydd, tullklassificering m. m. som kan komma att visa sig när en ny produkt blir tillgänglig.

16.7.4 Lagstiftning och bestämmelser vid sidan av jordbruksprisregleringen som är av särskilt intresse i

sammanhanget

Utveckling och marknadsföring av nya produkter påverkas självfallet av den lagstiftning och de bestämmelser som finns i samhället. l sammanhanget kan pekas på vissa särskilt betydelsefulla delar i detta regelsystem. För livsmedelsområdet har livsmedelslagstiftningen och bestämmelser utfärdade från myndigheter(t. ex. statens livsmedelsverk, miljö- och hälsoskyddsnämnder), inom vars kompetensområde livsmedelsfrågor ligger, en avgörande inverkan. Användning av vissa varor kan vara förbjuden eller begränsad i vissa sammanhang. Dessutom finns i regel bestämmelser angående skyldighet att lämna innehållsdeklaration eller under vilka beteckningar produkter får saluföras. Vidare inverkar olika kostoch näringsrekommendationer. För fodermedel existerar en fodermedelslagstiftning. Detaljbestämmelser finns ijordbruksnämndens författningssamling. Jordbruksnämnden handhar också fodermedelskontrollen. Forskning och försöksverksamhet på foderomrâdet pågår bl. a. vid Sveriges lantbruksuniversitet. Uppgifter över omsättbara mängder energi och protein m. m. publiceras x efterhand som utvärderingen ger resultat. x, Viss lagstiftning berör miljöskyddsfrâgor, kemikalier m. m. Det intressanta med denna kategori av bestämmelser är att de genom sin relativt sena tillkomst f. n. har en starkt pådrivande effekt i strävan att hitta nya alternativ. Man kan säga att de stimulerar fram ett starkare intresse för nya produkter som inte ger så stora negativa miljöeffekter som tidigare existerande produkter på olika områden.

l6.7.5 Beskrivning av existerande regleringar

l följande avsnitt redovisas grunderna i de regelsystem som är en del i jordbruksprisregleringen och som f. n. gäller och som har betydelse när nya produkter eller användningsområden aktualiseras.

l6.7.5.l Alternativa livsmedelsprodukter

I grunden finns ett gränsskydd på jordbruksprodukter. Det gör att i de fall en ny produkt har sitt ursprung i utlandet och importeras till landet blir priset i Sverige beroende av vilken införselavgift (alternativt importavgift) som tas ut. Det kan dock konstateras att eftersom jordbrukspris-

460 Prisstöd och jordbruksprisreglering «

regleringens gränsskydd inte omfattar alla tulltaxans positioner kan vissa produkter importeras utan att påverkas av ett gränsskydd härlett ur jordbruksprisregleringen. Det kan dock inträffa att produkten i stället berörs av tullar och liknande avgifter. För vissa varuområden finns möjlighet att ta ut särskilda avgifter. Hit hör tillverkningsavgifter för grädd- eller mjölkliknande fettemulsioner.

l6.7.5.2 Alternativa fodermedel

I likhet med livsmedelsområdet upprätthålls på fodermedelsområdet genom jordbruksprisregleringen ett gränsskydd. Nya fodermedel som importeras beläggs således med införselavgift i de fall aktuell tulltaxeposition är inordnad under jordbruksprisregleringen.

Det kan konstateras att så inte alltid är fallet på grund av främst vissa

handelspolitiska bindningar. Ett konkret exempel är ñskmjöl. Reglerna i EFTA-konventionen innebär bl. a. förbud mot användningen av kvantitativa importrestriktioner, tullar och liknande avgifter i fråga om fiskmjöl. Undantag kan endast medges i vissa speciella situationer. I övrigt existerar på fodermedelssidan inom Sverige inga former av tillverkningsavgifter e. d. med syfte att påverka konkurrensförhållanden av andra orsaker än tillämpning av gränsskydd.

l6.7.5.3 Avsättning inom landet av reglerade jordbruksprodukter

till tekniska ändamål och liknande Flera jordbruksprodukter används också till annat än livsmedel. Exempel på sådana produkter är vegetabiliska och animaliska fetter, stärkelse, socker och mjöl av spannmål. Huvuddelen av dessa berörs i dag av olika former av prisutjämning. Prisutjämningen innebär i regel att man genom befrielse från införselavgift eller genom bidrag får en prisnivå som understiger den som gäller vid användning till livsmedel. I betänkandet Industrins råvarukostnadsutjämning (Ds Jo 1980: 14) angavs olika principer för ställningstagande i vilka fall prisutjämning skall ske. Man kom fram till att en behovsprövning bör ske med hänsyn till främst den internationella konkurrenssituationen. För att prisutjämning skall vara befogad måste enligt utredningens mening de berörda varorna vara utsatta för en sådan importkonkurrens att avsättningen och/eller priset på de svenska varorna på hemmamarknaden i avsaknad av utjämningsanordningen skulle påverkas i nämnvärd grad. Tekniska produkter saknar i allmänhet gränsskydd. I den mån de innehållerjordbruksråvaror kan de därför ofta inte bära svensk prisnivå på dessa, nämligen i de fall industrin i konkurrerande länder har tillgång till jordbruksråvarorna till lägre pris. Den tekniska industrin bör då i princip få importera motsvarande jordbruksvaror utan avgift eller mot nedsatt avgift. I de fall teknisk produktion startas utan samhällets ingripande kan det också vara av intresse att skilja mellan om utnyttjade varor/produkter produceras i överskott eller inte inom landet. Om det är fråga om att använda varor/produkter där inhemsk produktion inte fullt ut täcker behovet är en möjlighet att man tillhandahåller varorna/produkterna till

Pirisstöd och jordbruksprisreglering 46l

priser under gängse inhemska priser genom att helt eller delvis befria

från eller återbetala införselavgifter. Återföring av införselavgiftsmedel

kan också utformas som ett bidrag per producerad enhet av den färdiga tekniska varan. I praktiken blir den tekniska produktionen därvid baserad på importerade varor/ produkter. Är det fråga om varor/ produkter av vilka en överskottsproduktion föreligger i landet kan man även i det fallet Öppna importmöjligheterna enligt ovan. Ett annat alternativ är att dessutom skapa möjligheter för att använda de i landet producerade överskotten. Ansvarsfrågan har stor betydelse eftersom den kan avgöra vilka slag av medel som blir aktuella att utnyttja i de fall man beslutar tillhandahålla inhemska varor/produkter till lägre priser än som gäller när samma varor/produkter används för livsmedelsändamål eller genom bidrag sänker priset på den färdiga tekniska varan. Om politiska beslut fattas angående satsning på inhemska jordbruksvaror/produkter för teknisk användning bör samtidigt anges finansieringsvägar i de fall man finner det nödvändigt att tillhandahålla varorna/produkterna till lägre priser än som gäller när samma varor/ produkter används för livsmedelsändamål. Om beslut fattas om satsning på inhemska råvaror till teknisk industri, kommer inte enbart jordbrukspolitiska faktorer att inverka, utan även industri-, energi-, regional-, fördelningspolitiska, samhällsekonomiska m. fl. faktorer får tas med i bilden. Vidare får hänsyn tas till vilket pris som kan betalas vid teknisk användning. Nödvändiga subventioner bör i första hand komma från de konsumentgrupper som slutligen förbrukar de tekniska varorna/produkterna. Särskilt gäller det om produktionen är motiverad av övergripande målsättningar som ligger vid sidan av de traditionella livsmedelspolitiska målsättningarna. Olika former av teknisk användning har passats in i de nuvarande regleringarna. Jordbruksnämnden har beslutat om rabattering av spannmål till försöksmässig tillverkning av drivmedelsetanol. Spannmålen tillhandahålls till ett pris som i princip motsvarar världsmarknadspris. Ett beslut har även fattats om att för försöksmässig tillverkning av spannmålsstärkelse lämna rabatt ner till i princip VM-pris för en råvarumängd som är lika med mängd stärkelse.

producerad

För industrimjöl (för annat än livsmedelsändamål) gäller att råvaran är befriad från förmalningsavgift. Stärkelse till pappers- och derivatindustrin m. m. subventioneras (rabatteringsförfarande) ned till ett pris motsvarande importprisnivå (världsmarknadspris plus frakt). Genom en särskild överenskommelse med berörd industri kan dock en viss införselavgift tas ut när så behövs för att underlätta finansieringen av stärkelseregleringen. Fetter till teknisk användning subventioneras i dag till i princip importpris. Subventionsmedel erhålls via fettvaruavgifter. Socker för tillverkning av dextran och isoleringsmaterial kan fås till världsmarknadsprisnivå. Utöver ovanstående tekniska användningsområden finns andra liknande utjämningsformer bl. a. för farmacevtiska specialiteter.

462 Prisstöd och jordbruksprisreglering/ SOU l984:86

Överväganden

16.8 och

förslag

Behovet av ett ekonomiskt stöd till jordbruket har sin utgångspunkt i att ett sådant ansetts nödvändigt för att upprätthålla en önskvärd inhemsk produktion. Kommittén har bedömt att så länge de förutsättningar som - med en världsmarknad gäller i dag kvarstår där jordbruksprodukter erbjuds till mycket låga priser - kvarstår behovet av ett prisstöd. Detta stöd kan antingen ges som nu, dvs. som ett prisstöd via ett gränsskydd, eller genom andra mer direkta stödåtgärder. Alternativet till ett prisstöd är att ge jordbrukarna önskvärda inkomster på annat sätt än som nu, där stödet i huvudsak betalas via konsumentpriserna. Ett sådant stöd kan utgå antingen i form av inkomsttillskott eller genom subventionering av produktionsfaktorerna. En väg som grundligt diskuterats i tidigare jordbruksutredningar är att övergå till en s. k. världsmarknadsprislinje (ibland benämnd lågprislinje eller frihandelslinje) där jordbrukarna av skattemedel eller genom avgifter på konsumtionen garanteras en viss inkomst, t. ex. i form av areal- eller pristillinkomstöverföringar har diskuterats. Frågan om inlägg. Även direkta förandet av en världsmarknadsprislinje har vid samtliga tidigare tillfällen som frågan prövats avvisats av utredningarna och statsmakterna, både av statsfmansiella och andra skäl. Kommittén har inte bedömt att för införandet av en sådan prislinje är större nu än förutsättningarna tidigare. Kommittén har också diskuterat valet av prisregleringsled. Prisstödet genomjordbruksprisregleringen äri första hand avsett förjordbrukarna, och förädlingsindustrin bör därför så långt möjligt hållas utanför regleringen. Prisregleringen har under hela efterkrigstiden omfattat utöver jordbruket också viss del av förädlingsindustrin. Även denna själva fråga har prövats av flera tidigare utredningar, men vid bedömningarna av för- och nackdelar har man stannat för att behålla nuvarande system även om en flyttning ansetts tekniskt genomförbar. Ett problem som bl. a. föranlett diskussion är fördelning inom ett företag av kostnaderna mellan verksamhet inom och utom prisregleringen, vilket bl. a. kan möjliggöra s. k. kostnadsövervältring. Ett annat problem rör råvarufördelning mellan konkurrerande företag. Kommittén har ånyo tagit upp denna fråga och därvid låtit analysera två alternativ. Alternativ I innebär ett förslag där priserna regleras i producentledet. I alternativ Il föreslås förändringar inom ramen för nuvarande prissättningssystem. I alternativ I har kommittén prövat möjligheterna att förlägga prisregtill producentledet. I första hand har slaktverksamheten studeleringen rats medan mejeriområdet behandlats mer översiktligt. Kommitténs expertgrupp har i sina analyser och bedömningar ansett att en flyttning av prisregleringen till producentledet är tekniskt genomförbar. Enligt jordbrukets företrädare motsvarar dock förslaget om en flyttning av prisregleringsledet inte de krav som måste uppställas för att en flyttning i praktiken skall kunna ske. Eftersom prisstödet i första hand är avsett för jordbrukarna bör föri största möjliga utsträckning hållas utanför regleringen. Prinädlingen

Prisstöd och jordbruksprisreglering. 463

cipiella skäl talar således för en flyttning av regleringen. Även dock —— om prisregleringen flyttas till producentledet kommer i likhet med vad som gäller för andra jordbruksprisreglerade produkter ett gränsskydd att krävas för produkter av högre förädlingsgrad eftersom Utrikeshandel sker även med sådana produkter. 1 alternativ [skulle ett genomsnittligt producentpris utgöra regleringspris i stället för som i nuvarande system ett genomsnittligt partipris. Prisnivån skulle också i det nya systemet få upprätthâllas via gränsskydd och marknadsreglering. Av avgörande betydelse för kommitténs ställningstagande i fråga om valet av prisregleringsled har varit vilket alternativ som bäst kan komma till rätta med de olägenheter som diskuterats i samband med nuvarande system och kan förväntas ha de bästa förutsättningarna att fungera bra i framtiden. Med alternativ l bör den misstro som framförts mot nuvarande avgränsning av prisregleringen kunna minska. l detta sammanhang kan också nämnas att den ökade insyn som bl. a. överenskommelsen mellan NO och Slakteriförbundet ger också bör kunna leda till att misstron minskar med nuvarande system. Överenskommelsen minskar också risken för kostnadsövervältringar. Alternativ I skulle å andra sidan - om konkurrensen inte blir tillräckligt stor — öka risken för att konsumenterna skulle få bära högre kostnader. l nuvarande system, där kostnaderna i förädlingsindustrin beräknas och granskas för sig, ges berörda parter vid jordbruksprisöverläggningarna en relativt stor insyn i denna industris verksamhet. Om man väljer ett alternativt system där priserna regleras i producentledet och kostnadsgranskningen av industrin slopas kan denna insyn delvis gå förlorad. Möjligheter till insyn finns dock fortfarande för NO, SPK och marknadsdomstolen i alternativ l. 1972 års jordbruksutredning föreslog att vissa förändringar inom ramen för gällande prissättningssystem skulle genomföras. De åtgärder som vidtagits kan emellertid enligt kommitténs uppfattning behöva kompletteras och förbättras. Kommittén har därföri alternativ II diskuterat ytterligare förändringar. Kommittén anser det möjligt att komma tillrätta med en stor del av problemen under förutsättning att alternativ ll genomförs. Den nuvarande kostnadsgranskningen av förädlingsindustrin är för-

enad med en rad såväl beräkningstekniska som principiella problem.

Beräkningsunderlaget behöver därför löpande bli föremål för översyner. Även om man fortlöpande söker förbättra det nuvarande underlaget erhåller man dock inte någon fullständig bild över hur kostnaderna fördelar sig mellan reglerad resp. icke reglerad verksamhet. För detta krävs att en uppdelning sker av redovisningen på reglerad resp. icke reglerad verksamhet inom företag med integrerad produktion. Kommittén anser därför att en åtskild redovisning bör genomföras snarast möjligt i likhet med de riktlinjer som gäller i den uppgörelse som träffats mellan NO och Slakteriförbundet. En åtskild redovisning bör ses som ett första steg mot en uppdelning

464 Prisstöd och jordbruksprisreglering

av de integrerade företagen med verksamhet inom det prisreglerade området i skilda juridiska enheter. Denna förändring skulle öka möjligheterna till insyn i regleringsverksamheten betydligt och minska möjligheterna att överföra kostnader på produkter utanför regleringen till reglerade produkter. l sin mest renodlade form innebär åtskild redovisning att de verksamheter som faller inom regleringen utförs i juridiskt fristående enheter. Kommittén anser att de krav man kan ställa på en åtskild redovisning bäst tillgodoses med en uppdelning i skildajuridiska enheter. Som motiv för de speciella åtgärder som en uppdelning i skilda juridiska enheter innebär kan anföras att här avsedd förädlingsindustri verkar inom ramen för jordbruksprisregleringen. De fördelar detta innebär i fråga om bl. a. kompensation och avsättningstrygghet gör det rimligt att från samhällets sida ställa särskilda krav på dessa företag. Den nuvarande konkurrenslagen ger inte möjlighet att tvinga fram en uppdelning av ett redan existerande företag. Däremot kan en planerad eller överenskommen företagsfusion stoppas. En sådan uppdelning av redan existerande företag kräver därför en särskild lagstiftning. Kommittén anser det vara rimligt att den berörda förädlingsindustrin frivilligt prövar möjligheterna att dela upp verksamheten i fristående juridiska enheter, allt i syfte att eliminera den misstro som riktas mot företag med verksamhet såväl inom som utom jordbruksprisregleringen. Om uppdelning eller särredovisning inte kommer till stånd i önskvärd omfattning och man finner att verkningarna av sådana uteblivna åtgärder från allmän synpunkt har skadlig verkan får vid senare tidpunkt övervägas om andra åtgärder med anledning härav behöver vidtas. Vid prisöverläggningarna bör fortsättningsvis anges hur den föreslagna partiprishöjningen förväntas höja producentpriserna. Kommittén är dock medveten om de svårigheter som är förenade med att på förhand göra sådana bedömningar. Med angivande av förutsättningarna för bedömningarna bör det dock vara möjligt att lämna information om producentpriserna till bl. a. lantbrukarna. Jordbruksnämnden har i samband med att konkurrensberedningen inom nämnden inrättades påtalat behovet av att nämnden ges samma befogenheter att ingripa mot konkurrensbegränsande verkningar som är förorsakade av jordbrukprisregleringen som NO och marknadsdomstolen har beträffande konkurrensbegränsningar som inte har samband med sådana regleringar. Eftersom NO:s och marknadsdomstolens befogenheter då var föremål för statsmakternas beslut föreslog nämnden att detta beslut skulle avvaktas.

Det vanligaste medlet som “jordbruksnämnden har att tillgå för att

rätta till uppkommande problem är förhandling med aktuella företag. Detta har hittills i huvudsak fungerat väl. Nämnden kan också ingripa mot konkurrensbegränsningar som förekommer inom prisregleringen genom att utnyttja de instrument som finns inom regleringen. Jordbruksnämndens sanktionsmöjligheter är störst inom mejeriområdet. Inom slaktverksamheten är nämndens möjligheter att vidta åtgärder begränsade, särskilt beträffande de företag som endast verkar på den inhemska marknaden.

i .

Prisstöd och jordbruksprisreglering 465%_

När det gäller eventuella problem med fördelning resp. prissättning av råvaror till vidareförädling anser kommittén det nödvändigt att, i den mån sådana problem uppstår och inte kan lösas på frivillig väg, nämnden har befogenheter att rätta till uppkomna problem. Nuvarande sanktioner, som innebär inskränkningar i rätten att erhålla olika stöd eller bidrag för företag som inte följer nämndens anvisningar, kan kompletteras med vitesförelägganden. Kommittén föreslår därför att nämnden som i övrigt har att pröva frågor om konkurrensbegränsning inom prisregleringen t. ex. indragning av bidrag, vilket kan vara en ytterst -— ingripande åtgärd ges möjligheter till vitesförelägganden. Förelagda viten bör — liksom när det gäller konkurrenslagen överlämnas till allmän åklagares och tingsrätts prövning när de skall dömas ut. Kommittén anser det vidare nödvändigt att åtgärder i enlighet med de överenskommelser som träffats mellan NO och Slakteriförbundet genomförs snarast möjligt. Därvid bör bl. a. avseende fästas vid att de fördelningsnormer och värderingsprinciper som skall användas vid särredovisningen blir enhetligt utformade. De åtgärder som föreslagits i alternativ Il bör i första hand gälla inom animalieproduktionen och avse såväl lantbrukskooperativa som övriga företag. Kommittén anser det angeläget att en uppföljning sker av de olika åtgärder som föreslagits i alternativ Il. Denna uppgift bör åläggasjordbruksnämnden och beredas inom nämndens konkurrensberedning, som är en expertgrupp tillsatt av nämnden. Beredningen bör bl. a. följa upp arbetet med att bilda fristående juridiska enheter för den verksamhet som ligger inom jordbruksprisregleringen. Därvid bör särskilt beaktas att detta genomförs inom en rimlig tidsrymd. Beredningen bör också ha till uppgift att sammanställa och analysera de uppgifter som löpande publiceras om råvarufördelning m. m. Förslag till olika utredningar för att belysa konkurrensförhållandena inom den jordbruksprisreglerade verksamheten i olika avseenden bör A också kunna lämnas till jordbruksnämnden av konkurrensberedningen. V Som ett resultat av sitt arbete bör beredningen föreslå nämnden vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att rätta till eventuella missförhållanden. Beslutsfattande i sådana frågor måste självfallet ligga hos jordbruksnämnden. De förslag som diskuterats av kommittén motiverar att nämnden gör en översyn av arbetsformerna för konkurrensberedningen. Sammanfattningsvis anser kommittén det möjligt att komma till rätta med en stor del av de nuvarande problemen genom att alternativ ll genomförs. Problemen löses enligt kommitténs uppfattning inte bättre med alternativ I. En fördel med alternativ II är också att man slipper den genomgripande förändring av systemet som ett genomförande av alternativ I skulle innebära och vars följder är svâröverskådliga. Kommittén anser därför att alternativ Il, dvs. förändringar inom ramen för nuvarande system, bör genomföras. För att handlägga frågeställningar kring nya produkter kan man välja mellan att skapa detaljerade regelsystem eller att så långt möjligt begränsa antalet regler. Kommittén har valt att förorda det senare alternativet. Därvid har förutsatts att eventuella ingripanden och styråtgärder i regel

30 - Jordbruk: och livsmcdelspolitik

»466 .Prisstöd och jordbruksprisreglering SOU I984:86

sker inom jordbruksprisregleringen med hänsyn till dess grundsyften. Jordbruksprisregleringen bör enligt kommittén vara utformad så att den inte försvårar eller hindrar utveckling av nya produkter och deras införande på marknaden. Kommittén anser att styrning av nya produkter dock bör äga rum i de fall en okontrollerad utveckling hotar det övergripande livsmedelspolitiska försörjningsmålet som fastslagts av statsmakterna. ingripande mot nya produkter av andra orsaker bör i princip inte förekomma. Skall åtgärder vidtas av andra skäl så skall de baseras på av statsmakterna särskilt tagna beslut. Det bör uppmärksammas att det genom andra åtgärder än ingripande mot nya produkter kan vara möjligt att klara de målsättningar som kan vara aktuella i sammanhanget. Det bör observeras att utöver tidigare angivna huvudmål och delmål kan i vissa fall andra målsättningar komma att aktualiseras. Exempel på sådana är regionala hänsyn, sysselsättningsskäl m. m. Normalt sett bör man inte ta med sådana överväganden i den vanliga beslutsprocessen såvida det inte klart utsagts i statsmakternas beslut. Statsmakterna har dock alltid möjlighet att genom politiska beslut styra utvecklingen i viss riktning. Kommittén konstaterar att självfallet kan sådana beslut komma att fattas i samband med nya produkter. Kommitténs ställningstagande innebär att man bör inta en liberal syn på nya produkter och ha så få restriktioner som möjligt fastlagda från början. För att minska den känsla av osäkerhet som man från delar av livsmedelsindustrin uttryckt för regleringar i samband med nya produkter bör det vara möjligt att få förhandsbesked från berörda myndigheter. I och med att ett sådant besked lämnas bör osäkerheten till största delen försvinna. Trots att en viss utveckling i och för sig inte inger några betänkligheter med utgångspunkt från den övergripande försörjningsmålsättningen kan andra hänsyn (t. ex. sysselsättningssvårigheter, framtagande av ersättningsmöjligheter för berörda jordbrukare) göra att krav på ingripande reses för att skapa en viss anpassningstid. Sådana krav aktualiseras om en förändring visar sig kunna ske hastigt och med stora omställningsproblem och då tas upp t. ex. i samband med prisöverläggningar på jordbrukets område. Frågor av denna storleksordning måste givetvis föreläggas statsmakterna för beslut. I sådana fall bör det från början klarläggas om ingripandet är permanent eller av övergångsnatur och i det senare fallet bör en tidsplan för dess avvecklande redovisas. Det har aktualiserats om nya produkter kan leda till att prissättningen behöver modifieras inom jordbruksprisregleringens ram, bl. a. mot bakx grund av att det kan hävdas att prissättningen inom regleringen bidragit till en högre prisnivå på vissa produkter medan prisnivån på andra hållits nere. Kommitténs ståndpunkt är att sådana modifieringar av priser och avgifter, vilket redan nu gäller, bör kunna göras som ett led i prisöverläggningarna på jordbrukets område. Inom detta ryms också att det bör finnas möjligheter för etablerade produkter att möta nya produkter genom en skälig priskonkurrens. En viss särställning intar användning av prisreglerade jordbrukspro-

jordbruksprisreu/glering

Prisstöd och 467

dukter som används till tekniska ändamål (annan användning än som

livsmedeleller fodermedel).

Kommittén anser att utnyttjande av varor/produkter, vilka inordnats ijordbruksprisregleringen, för framställning av tekniska varor/produkter eller för annan användning än som livsmedel eller fodermedel bör i princip få ske fritt eller med andra 0rd vara fri från restriktioner. Förekomsten av en jordbruksprisreglering bör inte heller leda till att den försvårar eller hindrar användning av nämnt slag. På grund av livsmedelsförsörjningsskäl eller liknande skäl kan det dock komma att behöva göras särskilda ingripanden i en del fall. Kommittén är införstådd med att det är angeläget att spannmålsregleringens finansiering så långt möjligt inte får ge negativa effekter vad gäller möjligheten att introducera nya produkter av spannmål. Kommittén behandlade i sitt förtursbetänkande frågan om kompensationssystem inom jordbruksprisregleringen. På grundval av kommitténs förslag har statsmakterna våren 1984 beslutat att en ordning med obundna överläggningar t. v. skall gälla. Enligt riksdagens beslut skall vid dessa överläggningar hänsyn tas till aktuella förhållanden på marknaden, i jordbruket och i samhällsekonomin i övrigt. I huvudsak ligger det statistiska underlag som tidigare använts till grund för överläggningarna. Det ankommer i första hand på parterna vid prisöverläggningarna att närmare överväga på vilket sätt kostnadskompensationen skall beräknas. För vissa kostnader kan naturligtvis automatiskt verkande regler tillämpas. En självfallen utgångspunkt för överläggningarna är de av riksdagen fastställda allmänna livsmedelspolitiska målen. Ordningen med obundna överläggningar gäller i avvaktan på statsmakternas ställningstagande till kommitténs slutliga förslag. Riksdagen har vidare våren 1984 godkänt en överenskommelse om jordbruksprisregleringen avseende regleringsåret 1984/85. Överenskommelsen har utöver de gällande livsmedelspolitiska målen och riksdagens beslut om riktlinjer för prisregleringen haft som en utgångspunkt statsmakternas mål att dämpa inflationsförväntningarna i samhället. Det finns enligt kommitténs mening ingen anledning att efter endast ett år av obundna överläggningar övergå till någon annan ordning. Så gäller i synnerhet eftersom den tillämpade ordningen i sig - liksom skett - kunna för regleringsåret 1984/85 rymmer möjligheter att vid behov anknyta kostnadskompensationen för jordbruket till vissa av parterna överenskomna regler. Det sistnämnda får givetvis bli mera aktuellt om uppgörelserna skall avse mer än ett år. Kommittén förordar därför att ordningen med i princip obundna överläggningar bibehålls t. v. för att man bl. a. skall få större erfarenheter av denna förhandlingsform.

sou 1984:86 459

17 Vissa

rationaliseringsfrågor

17.1 Utgångspunkter enligt direktiven

l direktiven till kommittén framhålls att en rationellt bedriven jordbruksproduktion är en av förutsättningarna för att konsumenterna skall garanteras livsmedel till rimliga priser och samtidigt de i jordbruket yrkesverksamma skall uppnå inkomstmålet. En fortsatt rationalisering av jordbruksnäringen är därför nödvändig. Rationaliseringen bör liksom hittills syfta till att bygga upp och vidmakthålla effektivajordbruksföretag. Enligt direktiven finns det inte anledning att göra någon översyn av de allmänna principerna förjordbrukets rationalisering. Kommittén bör därför inte ta upp denna fråga om den inte aktualiseras i samband med andra frågor som kommittén behandlar. Kommittén skall enligt direktiven skaffa sig en överblick över den investeringsutveckling som skett på maskinsidan och i vilken mån denna kan anses stå i ett rimligt förhållande till de fördelar som vunnits ur rationaliserings- och produktionsutvecklingssynpunkt. Konsekvenserna av kapitalintensiteten bör belysas. Kommittén bör därvid söka belysa vilka fördelar som skulle kunna vinnas på ett ökat gemensamt utnyttjande av maskinparken och genom vilka åtgärder en sådan utveckling skulle kunna främjas. Kommittén bör även överväga hur olika former av samverkan och sambruk skulle kunna främjas inom rationaliseringsstödets ram.

17.2 Investeringsutvecklingen på maskinsidan

l7.2.1 Inledning

För att belysa investeringsutvecklingen på maskinsidan lämnas en redovisning baserad pá tillgänglig statistik. Att utifrån denna statistik avgöra om utvecklingen kan anses stå i ett rimligt förhållande till de fördelar som vunnits ur rationaliserings- och produktionsutvecklingssynpunkt har dock inte bedömts som möjligt. l det följande redovisas några faktorer som försvårar sådana slutsatser. Maskinbehovet på de enskilda gårdarna beror bl. a. på gårdens storlek

och produktionsinriktning. Vid mindre gårdar och vid gårdar med en-

470 Vissa rationaliseringsfrâgor

bart vegetabilieproduktion är det inte ovanligt att jordbrukaren har sin huvudsysselsättning inom andra näringar än jordbruket. l detta fall kan en väl tilltagen maskinpark vara motiverad. Vid mindre gårdar där jordbruket utgör huvudsysselsättningen kan däremot mera manuellt arbete utnyttjas. För att kunna utföra de olika arbetsmomenten vid rätt tidpunkt är jordbrukarna beroende av en god maskinuppsättning. Arronderings-, mark- och terrängförhållanden inverkar också på maskinbehovet. För att dra slutsatser om kapitalintensiteten och investeringsutvecklingen kan anses stå i ett rimligt förhållande till de fördelar som vunnits ur krävs därför en rationaliserings- och produktionsutvecklingssynpunkt ingående kännedom om förhållandena på de enskilda gårdarna. I det följande redovisas viss del av den tillgängliga statistiken på området och bearbetningar av denna. Vidare redogörs för en mindre undersökning som utförts vid lantbruksuniversitetet och resultatet av en särskild enkät. Dessutom diskuteras möjliga vägar att fortsätta arbetet med ytterligare undersökningar.

l7.2.2 Investeringar i maskiner

Av fig. 17.1 framgår jordbrukarnas investeringar i maskiner i 1981 års prisnivå, redovisade på de fyra huvudgrupperna traktorer, redskap för skörd och tröskning, redskap för sådd samt övriga maskiner. Investeringarna var relativt stora i början av 1950-talet, varefter en avmattning vidtog under andra hälften av decenniet. Under 1960-talet och början av 1970-talet ökade de åter. I mitten av 1970-talet var investeringarna som störst. Efter 1976 har de på nytt minskat för att åter stiga något 1981 och 1982. 1 slutet av 1950-talet utgjordes knappt 50% av alla investeringar i maskiner av traktorer. Under åren 1979 - 1982 uppgick motsvarande andel till omkring en fjärdedel. Investeringarna i redskap för skörd och tröskning var förhållandevis stora under 1960-talet och första hälften av 1970-talet medan andelen i redskap för sådd var störst under 1950-talet. Investeringarna i övriga maskiner har relativt sett varit störst under perioden 1975 - 1982. Med de avskrivningsplaner som används ijordbrukets s. k. totalkalkyl (samtliga maskiner avskrivs på 15 år) ökade avskrivningarna i maskiner uttryckt i 1981 års priser från ca 1,5 miljarder kronor till ca 2,5 miljarder kronor mellan 1965 och 1982. Under samma period ökade kapitalstocken, dvs. det totala värdet av samtliga maskiner vid resp. tidpunkt, från 10,6 till 19,5 miljarder kronor i 1981 års prisläge. Stora förändringar har skett av all maskinell utrustning som används inom jordbruket. Exempelvis används numera bensin- och fotogendriv-

na traktorer endast i liten utsträckning. Åtgärder för arbetarskydd och

förbättring av arbetsmiljön har särskilt under senare tid påverkat den tekniska utformningen av maskinerna. Antalet levererade traktorer uppgick under åren 195_0 - 1954 till ca 14 000 per år och under åren 1955 - 1959 till ca ll 000 per år. Från år

Vissa rationaliseringsfrågor 471

Diagram 17.1. Investeringar i jordbruksmaskiner 1950- 1982, 1981 års prisnivå

Milikr

il i

Traktorer ------ Redskap för skörd och tröskning - - -- - Redskap för sådd 3600- -------- Övriga maskiner --- Summa 3400_ \

1600 .bg . . A II 1400-/

f.

‘. I

\,4

/J - 1200- : I I

.O 400 - .o - ‘ ‘ u--—“~-—-~-¢ 0 -I /

_]T¢_LJ-‘;_.—I:.fV

g 7 [I[I|ll1II|ll v ]l[l[l[I|I[l

1950 52 54 5 5[8 60 62 64|6l6I6I87O 72 74 76 78 80 82

1966 till år 1970 sjönk antalet till ca 7 000 traktorer per år. Med undantag för åren 1975 - 1977 har leveranserna sedan dess legat kvar på denna nivå. Ur kapacitetssynpunkt, mätt i totalantalet hästkrafter, har investeringarna legat på ungefär samma nivå från 1961 och framåt med undantag för åren 1975 - 1977. Det genomsnittliga hästkraftsantalet per traktor har stigit från knappt 40 hk till drygt 70 hk under perioden. Antalet levererade tröskor har under perioden 1960- 1982 varierat mellan 1 100 och 3 800 per år. Ur kapacitetssynpunkt har leveranserna av tröskor de senaste fem åren varit i stort sett hälften så stora som under åren 1964 - 1977. Efter de stora investeringarna under åren fram till år 1978 har investeringarna nu gått ner till samma nivå som åren 1960 - 1961. Den genomsnittliga arbetsbredden på de levererade tröskorna har under perioden ökat från ca 2,0 m till ca 3,5 m per tröska.

i

472 Vissa ,rationaliseringsfrågor

l7.2.3 Några faktorer som påverkat jordbrukets investeringar

i maskiner

Under IQSO-talet och början av l960-talet pågick den s. k. traktoriseringen av jordbruket, dvs. hästarna ersattes av traktorer. Under senare år har mekaniseringen i större utsträckning avsett andra maskiner än traktorer. Under perioden har det också skett ett successivt utbyte av jordbrukarens egen arbetskraft mot kapital, material och tjänster. De ökade investeringarna i maskiner och redskap är ett uttryck för ett sådant utbyte. Många faktorer har under perioden påverkat mekaniseringsprocessen. Såväl antalet företag som antalet sysselsatta inom jordbruket har minskat påtagligt. Produktions- och produktivitetsökningar inom andra näringar har påverkat efterfrågan på arbetskraft. Större arealer åkermark per brukningsenhet har, trots att totalarealen minskat, ökat efterfrågan på olikajordbruksmaskiner. I många fall har det varit nödvändigt att tillarrendera mark för att öka lönsamheten för de enskilda gårdarna. Detta har också ökat behovet av maskiner. En viktig faktor som under tiden påverkat investeringsbenägenheten är förhållandet mellan prisutvecklingen på arbete och maskiner (se närmare ñg. 17.2). Också de ekonomiska förutsättningarna för jordbruket har påverkat storleken av maskininvesteringarna. Som tidigare

Fig. 17.2. Prisutvecklingen på maskiner och arbere inom jordbruket. uttryckt i indextal (1950/5] = l 00)

Index ll 2 900 - 2 700- Maskiner I 2 500 - - - _ _ Arbete ’

2 300 — 1 2100 - ’ 1 900- / 1 700 - ’

1 500 - / 1 300 _ l

1 100 - , 900 - /

700 4 l 500 q ,’ ’ 300 - a , _ _ 100 - —---""’ 0f1Tllllll'l'l'l‘lll'l'|Y1Tl'lT: 1950/51 54/55 58/59 62/63 66/67 70/71 74/75 78/79 82/83 52/53 56/57 60/61 64/65 68/69 72/73 76/77 80/81

Vissa rationaliseringsfrâgor 473

nämnts bidrog ett flertal orsaker till de höga maskininvesteringarna i mitten av I970-talet. Skörden år 1974 var rekordstor och gav därmed goda inkomster till jordbrukarna. Samtidigt betalades goda priser för skogsråvaran. Möjligheten fanns att göra investeringsavdrag vid maskininvesteringar. Även den pågående övergången till deklaration enligt bokföringsmässiga grunder i jordbruket kan i mitten av 1970-talet ha bidragit till större maskininvesteringar. Prisuppgörelserna i början av 1970-talet bidrog också till de ökade investeringarna liksom åtgärder inom ramen för rationaliseringspolitiken. Även införandet av livsmedelssubventionerna, vilka tillsammans med en god köpkraft ledde till ökad efterfrågan på livsmedel, påverkade investeringsutvecklingen. Volymutvecklingen av jordbrukarnas arbete jämfört med kapitalstocken i maskiner ger en uppfattning om hur kapitalintensiteten förändrats. 1 tab. l7.l redovisas utvecklingen av arbetskostnad (värderad till timkostnad för lantarbetare) och maskinkapital i 1981 års löne- och prisnivå.

Tabell 17.1 Arbetskostnad och maskinkapital åren 1956-1982, milj. kr.

Arbete Maskinkapi- Arbete/ maskin- (1981 års tal (1981 kapital lönekostnad) års priser)

Som framgår av tab. 17.1 har maskinandelen Ökat med mer än tre gånger under perioden 1965-1982 i förhållande till arbetskraftsandelen. Att mäta arbetskraftsvolymen och antal sysselsatta i jordbruket är förenat med betydande svårigheter. Detta beror bl. a. på att jordbruk ofta bedrivs i kombination med skogsbruk eller någon binäring och svårigheter uppkommer då vid särskiljandet av jordbrukets andel i arbetskraftsförbrukningen. Vidare föreligger stora säsongsmässiga variationer i arbetsbelastningen. Härtill kommer att jordbruket i många fall bedrivs på deltid. Mot denna bakgrund saknas en tillförlitlig statistik över antalet sysselsatta i jordbruket. Enligt SCB:s lantbruksregister har det totala antalet sysselsatta ijordbruket minskat från 324 000 år 1972 till 243 000 år 1981, dvs. en minskning med 25 %. Den största nedgången har skett för den lejda arbetskraften. 1 de angivna talen ingår sysselsatta som har annat r arbete vid sidan av jordbruket. Av fig. 17.3 framgår hur den totala arbetsvolymen (beräknat utifrån den jordbruksekonomiska undersökningen) och investeringarna i maskiner har utvecklats sedan 1950. Arbetsvolymen har minskat under hela perioden medan maskinkapitalet ökat. Investeringarna i maskiner har varierat något mellan olika år medan maskinkapitalet, dvs. det totala värdet av befintliga maskiner resp. år, kontinuerligt ökat fr. o. m. 1975.

474 Vissa _ sou 1934:36

rationaliseringsfrdgor

som mekaniseringen inom jordbruket fortgått har både Samtidigt arbetsinsatsen i timmar och antalet jordbruksföretag minskat kraftigt. Den totala åkerarealen har dock minskat förhållandevis lite varför genomsnittsarealen Medelarealen uppgick till l4 ha per per gård ökat. år l980. gård år l961, 20 ha per gård år 1970 och 25 ha per gård Mellan 1965 och l980 har maskinkapitalet sett som genomsnitt för hela riket fördubblats beräknat per ha, från 3 300 kr. per ha till 6 600 i l98l Räknat makr. per ha uttryckt års prisnivå. per företag uppgick 1965 till 53 000 kr. och l980 till 165 000 kr. (i l98l års skinkapitalet prisnivå). Den totala jordbruksproduktionen mätt i fast penningvärde har, om man bortser från årliga variationer, varit i stort sett oförändrad under 1950- och 1960-talen. Under 1970-talet och de första åren på l980-talet ökat. Denna har varit möjlig trots att den har produktionen utveckling totala insatsen av arbetstimmar minskat kraftigt under perioden.

Fig. 17.3. Arbelsvolym i miljoner manstimmar och maskininvesteringar i milj. kr. åren 1950-1982

Investeringar i totalt. maskiner 1981 års Arbetsvolym milj. manstimmar priser. milj. kr - i i Z Z Z i Z

ll ll - 4000

l

- 3 800

1 500- n

° - 8 600 1 400 - “

l

\_ ‘ 1 000 - - 2 800 \ l l \ -2 600 900 -

800 - e 2 400

- 2 200 700 - - 2 000 600 -

500 - -1 800

400 - -1 600 ,ø _ 1 i i 300-/ ‘ I -1 400 i \

2 00 I’ 1 200

\’\ 100 - -1 000

TIII'ITI'I'l'l'l'I'|Il'l'l'|'I 1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82

i x Vissa 475

rationaliseringsfrdgor

17.3 Jordbrukets mekaniseringsgrad

17.3.1 Allmänt

Vid en bedömning om huruvida maskinkapaciteten är rätt dimensionerad bör hänsyn tas till en rad faktorer. En viktig faktor är maskinkapacitetens inverkan på avkastningen. Härvid är det väsentligt om möjligheter finns att så och skörda vid rätt tidpunkt. Vid lantbruksuniversitetet har man gjort vissa studier av dessa s. k. läglighetseffekter. Varje gröda har en bästa tidpunkt för exempelvis sådden. Om såperioden utsträcks så att den påbörjas tidigare eller avslutas senare än vad som är mest gynnsamt, påverkas avkastningen och kvalitén. På motsvarande sätt finns en bästa tidpunkt för skörden. Om maskinkapaciteten ökas minskar arbets- och läglighetskostnaderna. Det finns dock alltid ett läge där man ökat maskinsystemets kapacitet och därmed maskinkostnaderna så mycket att kostnadsökningarna inte längre uppvägs av de besparingar man gör av arbets- och läglighetskostnaderna. Som inledningsvis nämnts finns det många faktorer att ta hänsyn till vid en bedömning om jordbruket är övermekaniserat. En av dessa faktorer är maskinkapaciteten i förhållande till jordbrukets storlek. Användningen av t. ex. traktorer med en alltför stor dragkraft på mindre ytor kan tyda på övermekanisering. Vid en jämförelse av utvecklingen av medelareal per brukningsenhet och genomsnittlig maskinkapacitet framgår att ökningen i medelantalet hästkrafter per traktor ganska väl överensstämmer med ökningen av medelarealen under perioden 1960-1982. Även den genomsnittliga arbetsbredden per skördetröska har utvecklats på likartat sätt. Statistiken tyder på att inköpen av bl. a. kapacitetsmässigt större traktorer motiverats av motsvarande ökningar i arealstorlek per gård. En jämförelse av genomsnittstal för gårdar i hela riket kan endast läggas till grund för en allmän bedömning. En mera ingående studie om maskinkapaciteten, som är avpassad för förhållandena ute på gårdarna, kräver betydligt fler uppgifter om bl. a. arrondering, terräng- och markförhållanden.

l7.3.2 Undersökning vid lantbruksuniversitet om

maskinkapacitet

Sveriges lantbruksuniversitet har sedan några år tillbaka bedrivit forskning med syfte att finna en metod att med hjälp av datorer på ett rationellt sätt beräkna den mest gynnsamma maskinkapaciteten med hänsyn till andra faktorer än enbart arbets- och maskinkostnader. Vid renodlade maskin- och arbetskostnadskalkyler kan man ofta visa att det gäller att välja en relativt låg maskinkapacitet för att kostnaden skall bli den lägsta möjliga. Andra faktorer bör dock vägas in när ny maskinell utrustning väljs. Maskinkapaciteten inverkar också på avkastningen. Vidare bör hänsyn tas till att en liten maskin med låg kapacitet är mera utsatt för otjänligt väder än en maskin med högre kapacitet. För

476 Vissa rationaliseringsfrâgor

så gott som varje fältarbete finns en s. k. läglighetseffekt, dvs. ett samband mellan tidpunkten för arbetet och avkastningen. Enligt den nya kalkylmetoden framgår att förutsättningarna på den enskilda gården i hög grad bestämmer den gynnsammaste kapaciteten. En särskild databearbetning enligt denna kalkylmetod har genomförts för 121 gårdar. Resultatet presenterades i mars 1978. Gårdarna utgjorde inte något slumpmässigt och representativt urval av Sveriges alla gårdar utan var hämtade från Syd- och Mellansverige. Av bearbetningen framgick att de 121 undersökta gårdarna genomsnittligt hade en mekaniseringsnivå som stämde väl med det kalkylerade behovet. Merparten av gårdarna låg på gynnsam kapacitet, medan resten fördelade sig ungefär lika på för låg resp. för hög kapacitet. Det fanns en viss tendens att man i den mindre arealgruppen hade för hög kapacitet oftare än vad fallet var i den större. Detta gällde inte för vallskördemaskiner, där förhållandet i det närmaste var det motsatta. Det fanns också en tendens mot för låg kapacitet när det gäller maskiner för såbäddsberedning och sådd, medan man tycktes ha dragkraft i överkant. Orsakerna till att man på de mindre gårdarna kan ha jämförelsevis högre kapacitet än på de större kan vara flera. l beräkningarna har valet stått mellan nya maskiner. Om man vid de mindre jordbruksföretagen väljer att köpa begagnade maskiner kan man få ett fördelaktigare samband mellan kapacitet och kapitalkostnad än vad som gäller med en ny maskin. Vid de mindre gårdarna har man ofta sysselsättning utanför det . egna jordbruket. Därigenom begränsas den tid som kan utnyttjas för arbete i jordbruket, vilket också kan påverka behovet av maskinkapacitet. Den undersökning vars resultat här presenterats är sannolikt den enda som under senare tid belyst frågan om jordbruket är över- eller undermekaniserat. Det är möjligt att vidareutveckla modellen och anpassa beräkningsrutinerna för ett större och fullständigare material. Detta behandlas i avsnitt l7.3.4.

l7.3.3 Enkät till lantbruksnämnderna

Som ett led i arbetet att ytterligare belysa frågan om jordbruket är övermekaniserat har en särskild enkät till lantbruksnämnderna genomförts. I denna enkät har lantbruksnämnderna fått ange en uppskattning av hur stor andel av företagen i deras region som enligt deras bedömning har för liten resp. för stor maskinkapacitet. Bedömningarna lämnades dels för olika typer av maskiner, dels för olika storleksgrupper av gårdar och skulle göras med hänsyn till de aktuella förutsättningar (t. ex. vad gäller arrondering, produktionsinriktning, geografisk belägenhet etc.) som gäller för de enskilda företagen. Lantbruksnämnderna gjorde också en bedömning om hur den samlade maskinkapaciteten framdeles kan komma att utvecklas. Resultaten från enkäten är svårtolkade. Möjligen kan uttolkas att kapaciteten för redskap för vallskörd på många gårdar är för liten. Det kan också skönjas att för stor kapacitet år vanligare på små gårdar än på

Vissa 477

rationaliseringsfrâgor

stora. För liten kapacitet synes emellertid varanågorlunda jämnt fördelad mellan de olika typerna av gårdar. Allmänt tyder enkätresultaten inte på att jordbruket är övermekaniserat, snarare kan ett visst ytterligare mekaniseringsbehov föreligga. Lantbruksnämnder i sex län bedömde att maskinkapaciteten framöver skulle komma att minska, i elva län att den skulle förbli oförändrad och i ett län att den skulle komma att öka. Några regionala skillnader t. ex. mellan södra och norra Sverige kunde inte utläsas av bedömningarna.

17.3.4 Möjligheter till ytterligare undersökningar

Befintligt statistiskt underlag och befintliga undersökningar är inte tillräckliga för att bedöma om investeringsutvecklingen på maskinsidan stått i ett rimligt förhållande till de fördelar som vunnits ur rationaliserings- och produktionsutvecklingssynpunkt. Det har heller inte varit möjligt att inom den tidsram som stått till förfogande göra ytterligare undersökningar. Däremot har diskuterats olika möjligheter till fortsatt arbete. I avsnitt l7.3.2 redogörs för en undersökning vid lantbruksuniversitetet om maskinkapaciteten vid ett antal gårdar. Som ett sätt att ytterligare belysa frågan om maskinkapaciteten ijordbruket har diskuterats möjligheterna att låta bearbeta ca 250 gårdar från den jordbruksekonomiska undersökningen (JEU) med den framtagna datamodellen. Om inventeringarna av maskiner på JEU-gårdarna skall användas för en kapacitetsredovisning fordras en bearbetning av inventarieförteckningarna. Kostnaderna för att bearbeta JEU-gårdarnas maskininventeringar har beräknats till 60000 kr. Till detta kommer kostnader för insamling av nya uppgifter med 20 000 kr. Slutligen uppskattar lantbruksuniversitetet den sammanlagda kostnaden för förbättring av in- och utmatning (anpassning av modellbearbetningsrutinerna till ett större antal gårdar) samt bearbetning av 250 gårdar till 200 000 - 250 000 kr.

17.4 Maskinsamverkan och sambruk

17.4.1 Nuvarande stöd till samverkan

Frågan om samverkan ijordbruket var föremål för en statlig utredning i början av l970-talet. Utredningen ansåg att en statlig stimulans till utökad maskinsamverkan var motiverad av samhällsekonomiska och företagsekonomiska skäl. Utredningen föreslog förbättrade och utökade möjligheter att lämna statligt stöd till samverkan samt förbättrad service, fortbildning och rådgivning på samverkansområdet. Vidare föreslogs vissa förändringar i lagen om sambruksföreningar. Riksdagen antog l _ Jordbruk 1

1975 en ny lag om sambruksföreningar samt beslutade om ändringar i samverka

_ __ _ _ _ __ (SOU 1974:30). Betandet statliga stodet l stort sett enligt utredningens forslag. kande avgivet av sam_ Statligt stöd till maskinsamverkan lämnas enligt rationaliseringsförbruksutredningen.

478 Vissa SOU l984:86

ratiohaliseringsfrdgor _

ordningen (1978:250) i form av lånegaranti. Sådan garanti kan lämnas för förvärv av såväl nya som begagnade jordbruksmaskiner som skall användas gemensamt för flera jordbruksföretag samt för anskaffning av för maskinhållarrörelse nödvändiga byggnader och rörelsekapital. Lånegaranti kan lämnas för insats i sambruksförening och i vissa andra som medför samverkansrationalisering inom jordsammanslutningar bruket samt förvärv eller lösen av andel i sådant företag. kan utgå till gemensamhetsanläggning som medför större Statsbidrag samverkansrationalisering. Bidrag lämnas i sådana fall till byggnader och markanläggningar med högst 25 °/o av investeringskostnaden. Efterfrågan på statligt stöd till samverkan är relativt liten. Före 1976 beviljades lånegaranti för l - 2 milj. kr. per år för anskaffning av maskiner som skulle användas gemensamt på flera brukningsenheter. Sedan villkoren för det ekonomiska stödet ändrats 1976 ökade stödgivningen. Under senare delen av 1970-talet har lånegaranti beviljats för 2 — 4 milj. kr. per år. Budgetåret 1981/82 beviljades lånegaranti för 5,3 milj. kr. och 1982/83 för 1,6 milj. kr. Statligt stöd till annan samverkan än maskinsamverkan har utnyttjats i mycket ringa utsträckning. Lånegaranti och statsbidrag till samverkansföretag har endast lämnats i några få fall.

l7.4.2 av maskinsamverkan och sambruk

Omfattning

av samverkan och sambruk förekommer inte mer än Någon registrering i de undantagsfall då associationsformen kräver registrering av något svårt att beskriva omfattningen på samverkan inom slag. Det är därför jordbruket. Vissa undersökningar har dock gjorts som ger en uppfattutsträckning samverkan förekommer och vilka möjligning om i vilken heter som finns att utveckla och öka olika former av samverkan. I det följande redovisas kortfattat resultat från några av dessa undersökningar. Jordbrukets totala kostnader för lejda maskinarbeten uppgick 1981 till hänför arbeten utförda av 380 milj. kr., varav två tredjedelar sigtill utanför och en tredjedel till arbeten utförda av företagare jordbruket kostnaden - 380 - avser jordbrukare. Av den totala milj. kr. 120 milj. kr. anläggning och underhålltav markanläggningar. Denna form av maskinarbeten har nästan helt utförts av företagare utanför jordbruket och är närmast att betrakta som köp av rena entreprenad-

tjänster utan direkt samband med det löpande jordbruksarbetet.

Det förekommer betydande skillnader i kostnaden för lejda maskinarbeten avseende egentliga jordbruksarbeten. I genomsnitt uppgår kostnaden till ca 2 000 kr. per brukningsenhet. I södra Sverige är kostnaden ca 7 000 kr. per brukningsenhet, i mellersta Sverige ca l 000 kr. och i norra Sverige mindre än l 000 kr. per brukningsenhet. l de södra delarna av landet avser huvuddelen av kostnaden maskinarbeten som utförts av maskinhållare utanför jordbruket. I övriga delar av landet är det däremot enskilda jordbrukare som i huvudsak svarar för maskinhållarverksamheten. En bedömning av i vilken omfattning maskinsamverkan förekommer

i

Vissa rátionaliseringsfrâgor 479

kan inte enbart baseras på kostnaden för lejda maskinarbeten. Maskin-

samverkan förekommer även genom byte av maskintjänster utan att något ekonomiskt vederlag utgår och genom gemensamt ägande av maskiner. Det finns flera undersökningar som visar att denna form av maskinsamverkan är ganska betydande åtminstone i vissa delar av landet. Intresset för denna form av samverkan synes också vara ökande, vilket kan bero på att maskininvesteringarna av ekonomiska skäl har minskat realt sett jämfört med senare delen av l970-talet. Sambruk i form av gemensam jordbruksdrift förekommer i mycket

begränsad omfattning. Ändringen av lagen om sambruksföreningar har

haft mycket liten effekt. Tre nya sambruksföreningar har tillkommit sedan den nya lagen infördes, varav en har avvecklats. Sammanlagt finns totalt en handfull sambruksföreningar som driver verksamhet.

l7.4.3 För- och nackdelar med samverkan

Det finns flera fördelar med samverkan inom jordbruket. Man kan få ett bättre utnyttjande av befintliga resurser i form av såväl kapital som arbetskraft. Man kan uppnå sociala fördelar i form av ordnad arbetstid och semester, trygghet vid sjukdom etc. Man kan uppnå en ökad säker-

het i arbetet genom minskat ensamarbete. Åtskilliga arbetsoperationer i

jordbruket medför en ökad effektivitet om de kan utföras av ett arbetslag. Den ekonomiska effekten av maskinsamverkan kan belysas bl. a. genom beräkning av maskinkostnaden per ha för olika företagsstorlekar. Tillgängligt material visar att maskinkostnaden per ha sjunker med stigande areal. Maskinkostnaden sjunker mycket snabbt med stigande åkerareal upp till 40 - 50 ha. Därefter sjunker kostnaden något långsammare framför allt vid spannmålsgårdar. En ökad gemensam maskinanvändning medför förutom en lägre maskinkostnad att maskinkapitalet och arbetsbehovet ijordbruket minskar. 1 Undersökningar som kommittén låtit utföra visar att det viktigaste motivet för samverkan är att den leder till lägre kostnad. En stor del av de i undersökningarna ingående lantbrukarna anser att de inte har tillräckliga kunskaper om framför allt den totala ekonomiska effekten av maskinsamverkan. De främsta motiven för att inte delta i maskinsamverkan eller öka samverkan i de fall den redan förekommer är risken för skördeförluster och att lämplig samarbetspartner saknas. Samverkan sker i regel i oorganiserade former. Detta förutsätter att parterna har förtroende för varandra för att samarbetet skall fungera. Andra slutsatser som framkommit är att en stor del av brukarna tror att maskinsamarbetet kommer att öka i framtiden. Inte minst en försämrad lönsamhet ijordbruket gör det svårt att köpa egna maskiner i samma omfattning som hittills. Särskilt yngre brukare har en positiv inställning till ett ökat maskinsamarbete. Finansieringen av maskinerna har i de undersökta områdena hittills inte varit något problem. I de flesta fall har maskinerna finansierats med egna medel. Lån förekommer i relativt liten omfattning.

. 480 Vissa SOU I984:86

rationaliseringsfrågor

Kunskaperna om hur maskinsamverkan organiseras och den totala effekten av samverkan synes vara relativt låg. En majoritet av de i undersökningarna intervjuade brukarna efterlyser en bättre rådgivning som främst belyser de ekonomiska konsekvenserna av samverkan. Målsättningen för rådgivningen bör vara att för enskilda jordbrukare eller mindre av jordbrukare kartlägga vilka ekonomiska fördelar grupper som kan uppnås genom samverkan och hur denna kan organiseras.

17.5 Rationaliseringspolitiken

Kommittén skall enligt direktiven inte göra någon översyn av de allmänna principerna för jordbrukets rationalisering. Här skall ändå något beröras de konsekvenser som en anpassning av jordbruksproduktionen kan få för rationaliseringsverksamheten ijordbruket. Samhället har sedan lång tid främjat jordbrukets rationalisering genom olika insatser, varav i detta sammanhang bör nämnas den markpolitiska lagstiftningen, det statliga fmansieringsstödet och rådgivningen. Principerna för rationaliseringspolitiken och det statliga stödet utformades i 1977 års riksdagsbeslut om nya riktlinjer förjordbrukspolitiken. År l979 infördes en ny jordförvärvslag. Även rådgivningen har anpassats till de riktlinjer för jordbrukspolitiken som gällt sedan 1977. I 1977 års riksdagsbeslut angavs att ett huvudsyfte med den statliga rationaliseringspolitiken bör vara att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag. De statliga insatserna skulle till de regionala och lokala förhållandena. En sådan anpassanpassas ning av rationaliseringspolitiken gör den till ett viktigt instrument för regionalpolitiken. För att underlätta tillämpningen av rationaliseringspolitiken har föreoch utvecklingsbara företag, begränsat uttagen delats in i utvecklade vecklingsbara företag samt företag som inte är utvecklingsbara. Det statliga ñnansieringsstödet har främst inriktats på de utvecklingsbara företagen. Tillämpningen av jordförvärvslagen och inriktningen av rådgivningsverksamheten har haft samma syfte, nämligen att underlätta uppbyggnad av företag med förutsättningar för en effektiv produktion. Det statliga ñnansieringsstödet utgår i hela landet främst i form av lånegaranti. l norra Sverige lämnas dessutom bidrag främst till investeringar i byggnader och markanläggningar. Den statliga rationaliseringspolitiken är utformad så att den skall kunna tillämpas såväl under perioder med hög investeringsaktivitet som perioder med låg investeringsaktivitet. Nu gällande riktlinjer infördes då investeringsverksamheten låg på en mycket hög nivå. Investeringar i anläggningstillgångar och framför allt efterfrågan på kreditgarantier har under senare år minskat kraftigt. Rationaliseringspolitiken synes i stort sett ha fungerat väl trots den förändring som under senare år har skett vad gäller jordbruksföretagens möjligheter att investera och utvecklas.

e

_ Vissa rationaliseringsfrâgor 481

Överväganden och förslag

De förhållandevis stora maskininvesteringarna ijordbruket i mitten på 1970-talet orsakades bl. a. av rekordskördar år 1974, goda priser på skogsråvaror, investeringsavdrag vid investeringar i maskiner och övergång till deklaration enligt bokföringsmässiga grunder. En god köpkraft och införandet av livsmedelssubventioner innebar också att efterfrågan på livsmedel ökade under denna period. Den beräknade kapitalstocken för maskiner har för perioden 1979 - 1982 legat på omkring 19,5 miljarder kronor. Kapitalstocken har ökat påtagligt sedan 1965 för att stagnera i storlek de senaste åren. Andelen kapital i förhållande till arbete har ökat med mer än tre gånger under perioden 1965 - 1982. Under senare år har en förskjutning i investeringar skett från de traditionella fältmaskinerna till maskiner i byggnader och andra mindre maskiner. När det gäller fältmaskinerna har dessa blivit kapacitetsmässigt större. Ett successivt byte av arbetskraft mot maskiner har skett under hela den studerade perioden från 1950. Samtidigt har antalet företag minskat och företagen har ökat i storlek. Produktionens storlek har upprätthållits och sedan mitten av 1970-talet t. o. m. ökat. Särskilt påtaglig har produktionsökningen varit i början av 1980-talet. En undersökning vid lantbruksuniversitetet om maskinkapacitet vid 121 gårdar tyder inte på att jordbruket har en olämplig maskinsammansättning. Merparten av gårdarna har i undersökningen gynnsam kapacitet medan resten fördelar sig ungefär lika på för låg resp. för hög kapacitet. Det finns en viss tendens att man vid mindre gårdar har för hög kapacitet oftare än vad fallet är vid de större gårdarna. Kommittén har låtit genomföra en särskild enkät till lantbruksnämnderna. Resultaten från denna är svårtolkade och några klara tendenser om maskinkapaciteten går knappast att få fram. Möjligen kan uttolkas att kapaciteten för redskap för vallskörd på många gårdar är för liten. Det kan också skönjas att för hög kapacitet är vanligare på små gårdar än på stora. Generellt sett tyder enkätresultaten inte på attjordbruket är övermekaniserat, snarare kan ett visst ytterligare mekaniseringsbehov föreligga. Kommittén har konstaterat att maskinsamverkan har förekommit under relativt lång tid och vuxit fram successivt. Det viktigaste motivet för enskilda jordbrukare att samarbeta är att det medför ekonomiska fördelar i form av lägre kostnader. Lägre produktionskostnader medför även fördelar från samhällets synpunkt. Det statliga fmansieringsstödet till jordbruket har därför utformats så att det även skall främja gemensam maskinanvändning och annan samverkan mellan enskilda jordbrukare eller mindre grupper av jordbrukare. Kommittén har konstaterat att efterfrågan på statligt fmansieringsstöd till samverkan är relativt liten trots att förbättringar av stödet har genomförts under 1970-talet. Finansieringen av maskiner för gemensam användning synes inte vara något större problem. Någon ytterligare för-

3l - Jovdbruks och livsmedelspolitik

i i

_ 482 Vissa rationaliseringsfrâgor A SOU l984:86

bättring av lånegarantivillkoren eller införande av nya stödformer för att främja samverkan synes inte vara motiverat. Jordbrukarnas kunskaper om storleken av de ekonomiska fördelar som kan uppnås genom gemensamt utnyttjande av maskinerna och hur maskinsamverkan och samverkan i övrigt kan organiseras är bristfällig. Rådgivning i samverkansfrågor bör därför ges hög prioritet i bl. a. den verksamhet som lantbruksnämnderna bedriver. Rådgivningen kan vara ett verksamt medel för att begränsa jordbrukets maskinkostnader. En ökad verksamhet på detta område bör kunna rymmas inom ramen för de rådgivningsresurser som finns på lanbruksnämnderna. Nu gällande riktlinjer för rationaliseringspolitiken har enligt kommitténs mening i stort sett fungerat väl under den tid de har tillämpats. Kommittén anser det därför inte motiverat att med anledning av de överväganden som kommittén gör beträffande jordbrukspolitiken i övrigt föreslå någon förändring av principerna för rationaliseringspolitiken. Kommittén vill dock understryka nödvändigheten av att tillämpningen av den markpolitiska lagstiftningen, det statliga stödet och rådgivningen anpassas med hänsyn till rådande förutsättningar, produktionsbalans, önskvärd utveckling av jordbruket samt till de prispolitiska besluten. En begränsning av inflödet av vissa resurser i jordbruket är enligt kommitténs mening nödvändig under de närmaste åren för att åstadkomma en bättre balans mellan produktion och behov av främst animalieprodukter. Detta bör komma till uttryck i såväl rådgivningen som tillämpningen av den markpolitiska lagstiftningen och det statliga ñnansieringsstödet.

i i “

sou I .

483-._

1984:86

Reservationer och särskilda

yttranden

1 Reservation av ledamoten Arne Andersson

Inledning

Jordbruket är en viktig del av vårt lands näringsliv. Genom det stora antalet företagare tillsammans med anställda och familjemedlemmar är antalet direkt berörda av den fastlagda jordbrukspolitiken mycket stort. Indirekt berörs ytterligare ett stort antal människor och deras familjer i förädlingsled, insatsvaruindustri och livsmedelshandel. Jordbruket har, ofta i kombination med skog, stor regionalpolitisk betydelse. Det har dessutom betydelse för kultur och landskapsvård. Jordbrukets roll kan aldrig reduceras till att vara en - om än viktig leverantör av livsmedelsråvara. Livsmedelskommittén har inte gjort någon omvärdering beträffande jordbrukets betydelse för vårt lands livsmedelsförsörjning. Såväl i fredstid som vid en avspärrning eller i en krissituation skall säker tillgång av livsmedel ñnnas. Berättigad oro har en av kommitténs expertgrupper väckt genom sitt konstaterande att befolkningens livsmedelstrygghet även i en avspärrningssituation under vissa förutsättningar är säkrad också vid ett reducerat åkermarksunderlag. Då kommittén från andra utgångspunkter konstaterat att landets odlingsbara åkermark även fortsättningsvis skall brukas, har expertgruppens beräkningar förlorat aktualitet. I de delar av landet där kombinationen jord och skog är den helt dominerande företagsformen är det angeläget att rådgivning i ekonomiska frågori högre grad än tidigare tar hänsyn till företagsformen. Om denna företagskombination tidigare mera strikt hade betraktats som samverkande grenar i ett företag finns det anledning tro att en del av vår nuvarande överproduktion på animaliesidan inte hade behövt uppstå, samtidigt som egeninsatsen i skogsbruket sannolikt hade varit större. Kommittén har i sina direktiv fått ytterst snäv tidsmarginal för sitt arbete. Då detta arbete nu -— om än med viss tidsutdräkt - är slutfört finns det anlednig att påtala den korta arbetstiden. Arbetet har över huvud taget kunnat slutföras tack vare betydande uppoffringar från alla inblandades sida. Utredningens kansli har således stått till förfogande vad normal - långt utöver anställning eller rent av lojalitetsyttring kan ge anledning till. Trots dessa insatser har så viktiga avsnitt som jordbrukets ekonomiska förhållanden m. m. hänskjutits till vidare utred-

r

Rese/vationer och särskilda

484 yttranden

ningsarbete. Detta har varit nödvändigt men är likväl inte tillfredsställande. Jag nödgas konstatera med hänsyn till vad jag här gett uttryck för beträffande kommitténs arbetsförhållanden, att dålig harmoni beträffande direktivens tidsplan och dess arbetsuppgifter har rått. Det är att beklaga att viktiga frågor, helt avgörande för människors framtid, avgörs under så pressade tidsförhållanden. Omdömen om kommitténs arbete kan alltför lätt komma att präglas också av detta förhållande. Ytterligare ägnat att försvaga tilltron till utredningsarbetet var då regeringen föreslog riksdagen att utan föregående beredning ändra de övergripande målens inbördes ställning. De förslag som nu framläggs kan i betydande utsträckning sägas vara ett fullföljande av principerna för den jordbrukspolitik som tillämpats sedan l977, vilket visar att verkligheten inte låter sig manipuleras av utredningsdirektiv.

Kap. 8

LM H-märkningen

Avsnittet om kost- och hälsofrågor är i förhållande till traditionella jordbruksutredningar denna gång mera utvecklat. De kostråd som expertgruppen föreslår och som kommittén ställer sig bakom kan inte sägas vara vare sig överraskande eller kontroversiella. Den av expertgruppen rekommenderade tidsplanen för minskning av socker- och fettkonsumtion torde kunna gälla som en allmänt formulerad målsättning men däremot inte böra knytas till en tidsplan. Beträffande en annan punkt, LMH-märkningen, vill jag anföra reservation. Denna märkning på konsumentförpackningar med fett- eller sockerrika varor förutsätts utöver vanlig varudeklaration lämna upplysning om socker- resp. fettförekomsten i varan. Den här åsyftade märkningen kan ju självfallet inte vara annat än en subjektiv bedömning och dessutom kunna uppfattas högst olika av konsumenterna. Jag anser att denna extra märkning medför ytterligare krångel och kostnader i handelsleden utan att någon väsentlig konsumentupplysning ges.

Kap. 16

Uppdelning av förädlingsenheter

I ett avsnitt av detta kapitel tar kommittén upp svårigheterna med kostnadsgranskningen inom förädlingsindustrin. Kommittén konstaterar att en granskning av detta slag rymmer såväl beräkningstekniska som rent principiella problem. Det visar sig svårt att få en säker bild av hur kostnaderna fördelar sig mellan reglerad och icke reglerad verksamhet. Kommittén konstaterar att en uppdelning i redovisningen mellan reglerad och icke reglerad verksamhet skulle möjliggöra sådan granskning. Kommittén föreslår att förädlingsindustrin frivilligt prövar möjligheterna till uppdelning av verksamheten i fristående juridiska enheter.

Reservationer och särskilda yttranden A485-

Detta skulle, säger kommittén, eliminera misstron som riktas mot företag med verksamhet såväl inom som utom jordbruksprisregleringen. Mot frivillig uppdelning finns ingen anledning att invända. Det finns däremot anledning att kritiskt granska kommitténs slutsats. Således hyser jag ingen förståelse för att åtgärder av så långtgående karaktär kan motiveras med, som kommittén uttrycker det, att eliminera misstron som riktas mot företagen. Enligt min bestämda mening måste så vittomfattande åtgärder som uppdelning av företag i olika enheter vara starkare skäl än misstro. Väl- z juridiska grundade på långt grundad kritik skall alltid tas på allvar, medan misstro förhoppningsvis kan avfärdas med väl dokumenterade klarlägganden. Kommitténs förslag till åtgärd är i denna del grundad på misstro. Utredningen konstaterar vidare: Om uppdelning eller särredovisning inte kommer till stånd i önskvärd omfattning och man finner att verkningarna av sådan utebliven uppdelning från allmän synpunkt har skadlig verkan får vid senare tidpunkt övervägas om annan åtgärd med anledning härav behöver vidtas. I denna mening framför kommittén dels krav på uppdelning, dels hot om andra åtgärder som skall preciseras vid ett senare tillfälle. En konfliktpunkt som redan nu torde vara lätt att förutse gäller frågan om vem som står för tolkningen av om ”uppdelning i önskvärd omfattning har ägt rum. Vidare säger kommittén att överväganden beträffande andra åtgärder skall vidtas. De andra åtgärder som här åsysftas kan inte vara annat än lagstiftning om uppdelning med åtföljande straffsanktionering. Möjligheten till frivillig uppdelning, som kommittén föreslår, är enligt mitt förmenande en tillräcklig åtgärd och borde inte åtföljas av hot om ”andra åtgärder. Detta stycke präglas av rättsosäkerhet som är helt oacceptabel. De synpunkter från kommittén beträffande värdet av en ökad insyn som jag inledningsvis ställt mig bakom är enligt min mening en tillräcklig åtgärd.

Val av kompensationssystem

En majoritet av kommittén föreslår att jordbruksprisförhandlingarna fortsättningsvis skall föras som obundna förhandlingar. Denna ordning tillämpades vid vårens prisförhandlingar efter ett riksdagsbeslut i februari 1984. Frågan hade då med förtur beretts i livsmedelskommittén under 1983. Anledningen till kommitténs ställningstagande var att jordbruksministern i direktiv till utredningen utgått från att det PM-index som hittills utgjort underlag för parternas förhandlingar varit inflationsdrivande och för den skull inte främjat regeringens ekonomisk-politiska åtgärder. Inom en expertgrupp i livsmedelskommittén har detta förhållande granskats. Denna granskning har inte gett något som helst stöd för I jordbruksministerns antagande. Mot denna bakgrund avgav de borgeri liga partiernas representanter gemensam reservation då förtursbetänkandet på denna punkt avlämnades i slutet av 1983. Riksdagen fattade beslut i enlighet med majoritetsförslaget. Vårens prisförhandlingar fördes följaktligen som s. k. obundna förhandlingar. Då jordbruksministern i proposition till riksdagen vidarebefordrade förhandlingsöverenskommelsen konstaterade han att för-

i -e

486 Reservationer och särskilda yttranden “

handlingarna visserligen förts som obundna förhandlingar men grun- A i dats på PM-index. De således på delvis nya villkor förda förhandlinge. arna kan inte ha ägt rum på dramatiskt annorlunda villkor än tidigare förhandlingar. De kan för den skull knappast ge anledning till nytt förhandlingssystem. Det nu anförda ger mig anledning förorda att förhandlingarna även fortsättningsvis skall vara grundade på PM-index.

2 Särskilt av ledamoten Arne Andersson

yttrande

Kap. l0

S årbarh eten

Det har funnits flera anledningar till kommitténs ställningstagande att i princip behålla den nuvarande åkermarken i produktion. Jag skall i detta sammanhang endast beröra ett av skälen. Det råder enighet om att en större åkerareal under en avspärrningssituation skänker befolkningen större mått av trygghet. Detta hänger närmast samman med att insatsvaruförsörjningen vid en avspänning drastiskt sjunker och att avkastningen per arealenhet snabbt minskar. Jag delar naturligtvis kommitténs bedömning att ammoniakförsörjningen är en för vår säkerhet ytterst sårbar punkt. Det är bra att kommittén inte har nöjt sig med att denna fråga skall få anstå och ges någon typ av krisartad lösning. Nu anses det angeläget att frågan får en fredstida lösning, som på längre sikt tryggar denna viktiga produktion inom landet. Den tilltro som kommittén nu hyser till det s. k. Nynäshamnskombinatet är emellertid i alltför hög grad en from önskan. Jag anser det v därför vara nödvändigt att mer aktiva åtgärder från de olika partiernas J sida i en näraliggande framtid kommer till stånd.

Kap. 14

N orrlandsstödet

Norrlandsstödet har i sin nuvarande utformning en plats i statsbudgeten under jordbrukshuvudtiteln. Under senaste året har det förekommit förslag om att dess fortsatta uppräkning skulle ges starkare regionalpolitisk karaktär och således inordnas bland andra regionalpolitiska åtgärder liksom att uppräkningen skulle ske ijordbruksprisförhandlingarna. Det senare framfördes i en proposition till riksdagen under vintern och avvisades i kammaren. Denna behandling måste ju rimligen anses vara av vägledande karaktär. Jag anser följaktligen att det inte nu finns anledning till något annat ställningstagande än det riksdagen gjort tidigare i år.

~ Reservationer och särskilda

yttranden 487- g

Kap. 15

Tvåprissystem inom mjölkproduktionen

Inom moderata samlingspartiet inser vi självfallet värdet av balans inom animalieproduktionens olika grenar. Vi har ändå alltid intagit en restriktiv syn på regleringar inom produktionen. Detta kom senast till uttryck då riksdagen under förra riksmötet beslöt att förlänga det s. k. investeringsstoppet. Frågan om att införa ett tvåprissystem aktualiserades av de förhandlande parterna vid vårens prisförhandlingar och framfördes i regeringens proposition som en möjlighet för att ernå bättre balans mellan produktion och konsumtion. Beträffande den närmare utformningen av ett sådant system skall detta ankomma på näringen. Med detta engagemang från näringens sida har vi ingen invändning mot att ett sådant system införs. Det råder för övrigt kutym i riksdagen att några mer avgörande invändningar inte görs beträffande de förhandlande parternas överenskommelser. Vi hyser dock tvivel om att en så vittgående reglering ända in på gårdsnivå kan genomföras utan betungande administrativt krångel. Det skall ankomma på regeringen att efter samråd med näringen fatta beslut om förutsättningar och ikraftträdande. Som en konsekvens av denna åtgärd föreslår också kommittén att det något uddlösa investeringsstoppet upphör såväl inom mjölk- som fläskproduktionen.

inom fläskproduktionen Pristillägg

I anslutning till 1977 års jordbrukspolitiska beslut uttalades att närmare överväganden skulle göras beträffande differentierade slaktdjursavgifter. Detta avsågs vara ett medel för att dämpa fläskproduktionen främst bland landets största producenter. När riksdagen efter ett par år slutligen tog ställning till detta förslag hade det utformats som ett pristillägg för all produktion upp till 2 500 årssvin. Pristillägget bestämdes till 10 kr. per - slaktkropp. Detta pristillägg såväl till sin utformning som belopp är alltjämt gällande. Det kan ifrågasättas om 10 kr. ens vid starttillfället var tillräcklig prisskillnad för att hålla tillbaka den produktion som inte fick del av tian. Mera säkert kan däremot sägas att då beloppet inte under åren har justerats varken med hänsyn till penningvärdesförändringen eller med hänsyn till sin effekt har denna åtgärd blivit ett uddlöst instrument för , att dämpa produktionen. till att nödvändiga förändringar .- Anledningen av detta system inte har förekommit känner jag inte till. Men vad jag vet har ingen av parterna vid prisförhandlingarna ägnat detta pristillägg något nämnvärt intresse. Ett liknande system finns inom äggproduktionen, vilket vid flera tillfällen har justerats. Detta ger mig anledning tro att med lämplig justering även systemet med differentierad prissättning inom fläskproduktionen kunde ha betydelse. Förutsättningar föreligger inte nu för att bedöma vilken betydelse sådana uteblivna åtgärder skulle haft. Jag kan dock inte underlåta att förvåna mig över att ett i bruk varande system,

488 Reservationer och särskilda . ,

yttranden

i

dock med otillräcklig verkan, inte inom jordbiuksprisförhandlingarnas

ram har reformerats. I så fall skulle krav på mera långtgående regleringsingripanden eventuellt kunnat undvikas.

Import av livsmedel

Det förhållandet att vi har viss överproduktion av olika animalieprodukter kan inte hindra att kompletterande import äger rum. l viss omfattning är det således inte kontroversiellt med sådan komplettering. Svenska konsumenter har sedan länge vant sig vid ett rikhaltigt sortiment som medger stora valmöjligheter inom varje sortimentsområde. Målsättningen att ha stor valmöjlighet bör alltjämt gälla. När det gäller komplettering av den svenska produktionen av ost gäller självfallet samma sak. Det svenska ostsortimentet kompletteras i första hand genom import av mjukost av olika slag och i mindre omfattning av hårda ostar. Den import som nu förekommer (7 - 8 % av konsumtionen) torde av de flesta uppfattas som ett värdefullt komplement till det svenska ostsortimentet. Det torde knappast kunna hävdas att en normalstor svensk livsmedelsbutik har ett otillfredsställande ostsortiment, naturligtvis än mindre i större butiker eller specialbutiker. Mot bakgrund av det rådande mjölköverskottet i Sverige kan det inte finnas någon anledning att öka importen av ost. Import av ungefär samma storleksordning som nu torde inte utgöra någon begränsning för svenska konsumenters valfrihet.

3 Reservation av ledamoten Eric Enlund

Enligt direktiven skulle kommittén med förtur behandla frågor av grundläggande betydelse för de överläggningar om jordbruksprisregleringen som avsåg tiden efter den 30 juni 1984. Detta tolkades av kommitténs majoritet som om denna del av kommitténs uppgifter huvudsakligen gällde frågan om vilket kompensationssystem som bör tillämpas vid jordbruksprisförhandlingarna. I delbetänkandet Vissa jordbrukspolitiska förtursfrågor (Ds Jo 1983: lO), som avlämnades den ll oktober 1983, preciserade kommittén följande tre alternativ:

1 Då gällande kompensationssystem 2 Ett kompensationssystem utan automatiskt verkande regler 3 Ett kompensationssystem med begränsade inslag av automatiskt verkande regler

Kommitténs majoritet valde att lägga fram dessa tre alternativ för statsmakternas ställningstagande utan att lämna förord för något av dem. Tillsammans med moderata samlingspartiets och Centerpartiets företrädare i kommittén reserverade jag mig mot detta förfaringssätt. Vi ansåg att ställningstagandet till kompensationssystemet borde göras i samband med statsmakternas behandling av kommitténs samlade förslag om jordbruks- och livsmedelspolitiken.

sou 1934:86 Reservationer och särskilda yttranden 489

Regeringen valde att föreslå riksdagen att det av kommittén beskrivna alternativet2 skulle ligga till grund för prisförhandlingarna gällande tiden efter l juli I984 (prop. I983/84:76). Genom riksdagens bifall infördes följaktligen det system som enligt kommitténs beskrivning så mycket som möjligt skulle skilja sig från det tidigare tillämpade. Enligt propositionen skulle emellertid de nya riktlinjerna inte ses som en definitiv lösning utan endast gälla i avvaktan på statsmakternas ställningstagande till förslagen i livsmedelskommitténs slutbetänkande. Motivet för införande av det nya systemet angavs vara nödvändigheten av att bekämpa inflationen och de risker för en ur jordbrukets synpunkt ogynnsam kostnadsutveckling på jordbrukets produktionsmedel som det då gällande kompensationssystemet kunde medföra. Mot bakgrund av den avgörande betydelsen som kompensationssystemet har vid prisförhandlingarna finns det enligt min mening starka skäl att granska både handläggningen och resultatet av övergången till det som påstås vara ett nytt system. Först bör då konstateras att den nya ordningen inte tycktes öka svårigheterna att uppnå enighet ijordbruksprisförhandlingarna. Med förbigående av statens jordbruksnämnd och en konsumentdelegation tillsatte regeringen en särskild kommitté med uppdrag att efter överläggningar med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation avge förslag rörande den närmare utformningen av prisregleringen för jordbruksprodukter utom sockerbetor och socker efter den 30juni 1984. . l prop. l983/84zl82 om reglering av priserna på jordbruksprodukter föreslog regeringen riksdagen att besluta helt i enlighet med kommitténs förslag, och jordbruksministern uttalade sin tillfredsställelse över att förslaget lagts fram i samförstånd med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. Propositionen godkändes i enighet av riksdagen. Vad gäller kompensationen för kostnadshöjningarna ijordbruksproduktionen klargör propositionen att ”beräkningarna av beloppet anknutits till utvecklingen av index förjordbrukets produktionsmedel (PM-index) från oktober 1983 t. o. m. februari 1984. På vad sätt denna metod att beräkna kostnadskompensationen skulle skilja sig från tidigare tilllämpat system är och torde för all framtid förbli en gåta. Lika gåtfullt är hur den under djup oenighet genomdrivna ”förändringen” skulle kunna ha en mera dämpande inverkan på inflationen. Vad gäller kostnadskompensationen till viss förädlingsindustri har använts beräkningar enligt tidigare tillämpad metod, dock med komplettering med vissa beräkningar utifrån en s. k. icke branschspeciñk indexmodell. Vad slutligen gäller ersättningen för inkomstföljsamhet har kommittens av regering och riksdag godkända beräkningar utgått från ”löneökningarna under år l984 på framför allt det statliga avtalsområdet”. Resultatet av dessa beräkningar kan knappast i nämnvärd grad skilja sig från de resultat man fått fram om man i likhet med tidigare år utgått från uppgifter om löneavtalen i de stora kollektiven”, vilket varit den vanliga formuleringen i prisregleringspropositionerna efter 1977 års beslut. Av den ovan lämnade beskrivningen torde framgå att det senaste årets debatt om kompensationssystemet är ett typiskt exempel på en politisk

i ” i i

490A Reservationer och särskilda yttranden

debatt, där syftet är att ge intryck av en djup oenighet, som egentligen

inte föreligger i själva sakfrågan. Enligt min mening ger 1984 års förhandlingsresultat och riksdagsbeslut om jordbrukspriserna fyra ganska entydiga besked. För det första fanns det inga sakliga skäl för regeringen att driva igenom ett beslut om ett nytt kompensationssystem. För det andra måste den självklara regeln stå fast, att kostnadshöjningarna för jordbrukets produktionsmedel måste kompenseras. För det tredje kan konstateras att om denna regel hade slagits fast i regeringens förslag om ett nytt kompensationssystem (prop. 1983/84:76) hade lantbrukarna inte behövt misstänka regeringen för att vilja beräkna kostnadskompensationen enligt ett önsketänkt inflationstak (t. ex. 4 %) i stället för enligt den verkliga kostnadsutvecklingen (PM-index). Därmed hade för det fjärde den hetsiga debatten om kompensationssystemet kunnat dämpas eller rent av undvikas. Kommitténs majoritet förordar att ordningen med i princip obundna överläggningar bibehålls t. v. för att bl. a. få större erfarenhet. Därmed kvarstår den besvärande oklarhet som vållat den intensiva debatten om kompensationssystemet. Det är emellertid angeläget att denna oklarhet undanröjs. Därför bör det avsnitt i kommitténs överväganden och förslag (avsnitt 16.8 slutet) som börjar med kommittén behandlade” och slutar med ”större erfarenheter av denna förhandlingsform” ges följande lydelse. ”Enligt kommitténs mening bör systemet för kostnadskompensationen ha som utgångspunkt att för den åsyftade produktionsvolymen full täckning skall erhållas för de faktiska kostnadsökningarna inom ett uthålligt jordbruk och i den berörda förädlingsindustrin. Kommittén anser att det tidigare tillämpade kompensationssystemet, som överensstämmer med den modell som användes vid l984 års prisförhandlingar, bör komma till användning även i fortsättningen. I huvudsaklig överenstämmelse med vad som anges i prop. 1983/842182 bör beräkningen av kompensationen för kostnadshöjningar i jordbruksproduktionen base- » ras på ”utvecklingen av index för jordbrukets produktionsmedel - ?? -~. (PM-index)”. Detta innebär ingen ändring i förhållande till tidigare »i tillämpade beräkningsgrunder. Vad gäller kostnadskompensationen till viss förädlingsindustri bör beräkningarna göras enligt tidigare tillämpad metod, eventuellt kompletterad med vissa andra uppgifter, t. ex. enligt den s. k. icke branschä.) specifika indexmodellen. Även detta överensstämmer med den metod i som användes vid l984 års prisförhandlingar och som redovisas i prop. l983/84zl82. . Vad slutligen gäller ersättningen för inkomstföljsamhet anser kommittén det vara av mindre vikt om beräkningen liksom tidigare utgår från ”löneutvecklingen för de stora kollektiven” eller om den baseras på löneutvecklingen ”på framför allt det statliga avtalsområdet”. Erfarenheterna på avtalsområdet under de senaste åren tyder närmast på att det skulle vara något förmânligare för jordbruket om man även i fortsätt- - i likhet med vad som skedde - J g ningen vid l984 års förhandlingar ‘ Z skulle begränsa inkomstjämförelsen till i första hand den offentliga (statliga) sektorn.

i i

Reservationer och särskilda yttranden

,

4 Särskilt yttrande av ledamoten Eric Enlund

Kap. 8 ,.

Kost- och hälsofrâgor

Kommittén har i enighet understrukit att kost- och dryckesvanorna är av primär betydelse för individens hälsa. Expertgruppens redovisning av sambandet mellan våra nuvarande kostvanor och vissa sjukdomar varav flera dominerar —— sjukdomsstatistiken måste enligt kommitténs mening tas på allvar både med hänsyn till individens hälsa och till samhällsekonomin. Kommittén har också anslutit sig till expertgruppens rekommendationer om förändrade kostvanor, främst minskning i konsumtionen av fett, socker och alkohol. Både expertgruppen och kommitténs majoritet har emellertid i detta sammanhang ägnat alkoholen ett ganska förstrött intresse, trots att alkoholens roll som skadefaktor under senare år kommit alltmer i rampljuset. Världshälsoorganisationen (WHO) har i en särskild rapport fastslagit att de alkoholbetingade problemen utgör ett av de stora folkhälsoproblemen i världen. WHO uppmanar medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att minska konsumtionen av alkohol inom alla , V . i * grupper av befolkningen men särskilt bland barn, ungdom och kvinnor. i , För Sveriges del har socialdepartementets sjukvârdsdelegation i kunskapsöversikten Alkohol och ohälsa (februari 1983) gjort följande uppskattningar av den alkoholbetingade vårdkonsumtionen. El Mellan 20 och 25 °/0 av patienterna på sjukhusens akutmottagningar är alkoholpâverkade. El Omkring en femtedel av alla vårdplatser inom akutsjukvården utnyttjas för vård av alkoholbetingade sjukdomar. El Ca 40 °/o av utskrivningarna från sluten psykiatrisk vård sker under diagnoserna alkoholism och alkoholpsykos.

l samma skrift uppskattas alkoholbetingade fosterskador till ca 400 per år, varav 100 allvarliga. Därtill kommer de personliga tragedier i övrigt som drabbar vårt lands 200 000-300 000 alkoholskadade och deras anhöriga och de samhällsekonomiska kostnaderna för sjukskrivningar och produktionsbortfall. Mot den bakgrund som nu beskrivits framstår en sänkning av alkoholkonsumtionen som den mest angelägna förändringen av kost- och \ _ ._ dryckesvanorna. Därmed motiveras en fortsatt restriktiv alkoholpolitik i och avsevärt större satsningar än hittills på information om alkoholens roll som sjukdomsorsak.

Kap. 11

Produktionsmål för jordbruket

Avvägningen mellan producent- och konsumentintresse har alltsedan

492 Reservationer och särskilda yttranden SOU l984:86

1977 års riksdagsbeslut gjorts till en av de stora stridsfrågorna i den jordbrukspolitiska debatten. För min del anser jag att det är nödvändigt att konsumenternas och producenternas intressen erkänns som legitima och likvärdiga delmål för jordbrukspolitiken. Detta slogs också fast i riksdagsbeslutet i februari i år. Därmed skapas möjligheter för en livsmedelspolitik som kan mötas med förtroende av båda parter. Med detta synsätt finner jag det naturligt att biträda de slutsatser kommittén drar av denna Iikställdhet vad gäller jordbrukets produktionsvolym. Likväl vill jag framföra några synpunkter som jag anser att kommittén borde tagit större hänsyn till vid preciseringen av produktionsmålet. Jag anser att en större tonvikt borde lagts vid de internationella förhållanden, som i hög grad bestämmer jordbruks- och livsmedelsproduktionens framtida villkor. Villkoren både för livsmedelsproduktionen och övrig produktion kommer i hög grad att påverkas av de framtida relationerna mellan de rika länderna, av vilka flertalet besväras av i arbetslöshet - och överproduktion främst i fråga om livsmedel och de fattiga länderna, där ett enormt konsumtionsbehov föreligger men där resurser i många fall saknas både för en uppbyggnad av egen produktion och för erforderlig import. Den beskrivning som expertgruppen för internationella frågor gett av framtidsutsikterna i fråga om den globala livsmedelsförsörjningen synes ha som utgångspunkt att utvecklingen i stort sett kommer att fortsätta i samma banor som under hela efterkrigstiden. Den totala livsmedelsproduktionen antas öka något snabbare än befolkningstillväxten. Därmed förbättras möjligheterna att bekämpa svält och felnäring. Men samtidigt konstaterar expertgruppen att antalet svältande människor sannolikt kommer att öka från ca 400 miljoner 1975 till närmare 600 miljoner år 2000. Den totala efterfrågan på livsmedel kommer att öka väsentligt. Förbrukningen av spannmål, som var l 450 miljoner ton år 1980, beräknas uppgå till ca 2 200 miljoner ton år 2000. Det säger sig självt, att det huvudsakligen är i u-länderna som den stora konsumtionsökningen kommer att äga rum. Expertgruppen konstaterar vidare att det får anses mycket osäkert om u-länderna själva förmår öka sin produktion i samma takt som efterfrågan ökar. Därför förutses en ökad import av spannmål i de fattiga länderna, dock med reservation för betalningssvårigheterna i ett stort antal av dessa länder. Den framtidsbild som expertgruppen tecknar synes förutsätta D att inga större förändringar kommer att äga rum i de allmänna ekonomiska relationerna mellan fattiga och rika länder, D att de förändringar av handels- och biståndspolitik som bl. a. olika FN-organisationer vid upprepade tillfälle betecknat som helt nödvändiga, inte kommer till stånd, D att klyftan mellan fattiga och rika länder varken i fråga om allmän ekonomisk standard eller i fråga om livsmedelstillgång kommer att minska samt D att världens fattiga människomassor ännu om några årtionden i stort sett stillatigande kommer att finna sig i den nuvarande ekonomiska världsordningen.

i

Reservationer och särskilda yttranden 493

Samtidigt måste man förutsätta att stormakternas kamp med varandra om inflytande över de hjälpbehövande fattiga länderna kommer att fortgå utan att ”störas” av någon ökad hjälp till Självhjälp och utan att militära och ekonomiska kriser i nämnvärd grad rubbar den nuvarande utvecklingens inriktning. Detta betyder också att relationen l 000 miljarder dollar i världens årliga totala rustningskostnader mot ca 70 miljarder dollar i biståndsinsatser till fattiga länder även i fortsättningen enligt i-ländernas uppfattning kommer att anses acceptabel. Denna beskrivning av de närmast framförliggande årtiondenas utveckling kan starkt ifrågasättas. Sverige liksom övriga industriländer har att räkna med andra ekonomiska villkor än de som gällde under de mycket expansiva åren efter andra världskriget fram till mitten av l970-talet. Samtliga industriländer, av vilka de flesta också är överskottsländer i fråga om livsmedel, gör nu kraftiga ansträngningar att förbättra sin bytesbalans genom att öka sin export och begränsa importen och därmed ocksâ minska arbetslösheten i det egna landet. Vad gäller livsmedel kan de redan övermätta dock inte äta särskilt mycket mer. Och vad gäller varor och tjänster i övrigt kan en ytterligare ökning av standardklyftorna endast öka spänningen och riskerna för globalt kaos. Även om diskussionerna om en ny ekonomisk världsordning ännu inte avsatt några nämnvärda resultat och även om Sveriges möjligheter att påverka utvecklingen är mycket begränsade, bör vi i våra framtidsbedömningar ta med i beräkningen att hittillsvarande ganska orimliga utvecklingstrender förr eller senare kommer att brytas. Om man begränsar de långsiktiga bedömningana till den situation som kan tänkas föreligga i början av 1990-talet, kan bedömningen av överskottskostnader (världsmarknadsprisutveckling och avsättningsmöjligheter) vara någorlunda hållbar. Samtidigt finns dock en risk att om man med dessa bedömningar som underlag vidtar åtgärder som varaktigt skulle minska resurserna för svensk livsmedelsproduktion, skulle sådana åtgärder ge effekt först sedan förutsättningarna radikalt förändrats. Det är framför allt två långsiktiga förändringar som bör finnas med i bedömningarna. För det första bör man räkna med att de rika överskottsländerna både i fråga om livsmedel och övrig produktion måste skapa nya marknader utanför sina egna områden, dvs. i de fattiga och folkrika länder där ett enormt konsumtionsbehov föreligger. För det andra torde det stå helt klart att dessa nya marknader inte kan skapas, om inte gigantiska biståndsinsatser kommer till stånd från de rika ländernas sida i syfte att bygga upp infrastruktur, inhemsk livsmedelsproduktion och familjeplanering i de fattiga länderna. Även om biståndsinsatserna mer än hittills skulle koncentreras på landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion, är det inte troligt att u-ländernas ökning av livsmedelsproduktionen kan hållajämna steg ens med befolkningsökningen i dessa länder. Det beror bl. a. på den pågående markförstörelsen som innebär att 5-7 miljoner ha odlad jord helt måste tas ur produktion varje år och att avkastningen minskar på mångdubbelt större arealer. Därtill kommer en betydligt mer omfattande förstörelse av betesmark.

r e

494 . Reservationer och särskilda yttranden . SOU l984:86

Ökad global efterfrågan på livsmedel i kombination med en skärpt konkurrens i fråga om industriprodukter kan därför inom en inte alltför avlägsen framtid väsentligt förändra en av de förutsättningar, på vilka kommitténs expertgrupper bygger sina beräkningar. Den förutsättningen är att vi under överskådlig tid kommer att få behålla en världsmarknad på livsmedel, främst spannmål, där priserna är konstlade dumpingpriser, som ligger avsevärt under produktionskostnaderna i nära nog samtliga överskottsländer. A Om denna förutsättning skulle falla bort förlorar kommitténs beräk- L. ningar av kostnaderna för överproduktion sin giltighet, vilket i sin tur har betydelse för kommitténs formulering av produktionsmålet. Kommitténs bedömningar av produktionsmål och kostnaderna för överskottet bygger på samhällsekonomiska beräkningar av partiell karaktär. Jag har i det föregående pekat på internationella utvecklingsmöjligheter som motiverar stor försiktighet vid bedömningen av de framräknade samhällsekonomiska kostnaderna på längre sikt. Därtill kommer ett antal faktorer som både expertgrupperna och kommittén anser talar emot en neddragning av nuvarande produktionsresurser, framför allt åkerarealen, men som trots detta inte åsatts något värde i den samhällsekonomiska kalkylen. För det första har de regionalpolitiska sysselsättningseffekterna av en .Nj x neddragning av jordbruksproduktionen inte vägts in i de ekonomiska j_ _ analyserna. Som skäl för detta anför kommittén att produktionsvolymen \ i norra Sverige (stödområdena) förutsätts förbli oförändrad. Därav följer emellertid att effekterna av en neddragning slår så mycket hårdare mot de redan nu glest befolkade delarna av Svealand och Götaland som ligger utanför stödområdena. Vid balans både i fråga om animalier och vegetabilier minskar sysselsättningen med mellan 18 000 och 23 000 personer. Vid balans i animalieproduktionen men med bibehållen åkerareal minskar sysselsättningen med ca 8 000 personer. En minskning i denna storleksordning av sysselsättningen inom glesbygder utanför stödområdena skulle komma att medföra betydande svårigheter. De samhällsekonomiska beräkningarna omfattar inte heller de ekonomiska effekterna för stat och kommun, som följer av en minskad sysselsättning inom jordbruket bl. a. på grund av folkomflyttningar och ökade svårigheter att bibehålla en skälig service i ytterligare utglesade områden. Dessa effekter förstärks ytterligare genom den inverkan ett bortfall av bofast befolkning har på övriga näringar, särskilt skogsbruket, där bl. a. avverkningskostnaderna stiger med ökat avstånd till fasta bosättningsorter. En annan faktor som enligt kommittén talar emot en nedläggning av åkermark men som inte getts något värde i de samhällsekonomiska beräkningarna är jordbrukets betydelse för natur- och Iandskapsvård. Det är troligt att nedläggningar i första hand drabbar områden med bruten terräng, där det öppna landskapet har den största betydelsen för turism och friluftsliv. Jag delar kommitténs uppfattning att förutsättningarna för produktion av energigrödor ännu är svårbedömbara, men att det likväl är välmotiverat att beräkna viss reservareal för framtida energiproduktion,

- 1.

i

Reservationer och särskilda

_ j yttranden

bl. a. för att minska vårt beroende av importerade energiråvaror. Sammanfattningsvis vill jag kraftigt understryka att de partiella sam-

hällsekonomiska beräkningarna inte enbart får avgöra produktionsmå-

lets utformning. Jag delar alltså kommitténs uppfattning att hänsyn också måste tas till jordbrukets regionalpolitiska betydelse, dess betydelse för natur- och landskapsvärd samt vårt behov av reservareal för framtida energiproduktion. Men vid den slutliga sammanvägningen måste därutöver enligt min övertygelse en större betydelse tillmätas den globala livsmedelssituationen och de på längre sikt helt nödvändiga förändringarna i relationerna mellan ,fattiga och rika länder. Jag menar därmed inte att den troliga utvecklingen mot ett ökat antal svältande människor i världen skulle vara ett motiv för planerat överskott i svenskt jordbruk. Sverige kan ge mer och effektivare hjälp till u-länderna på annat sätt. Av skäl som redovisats ovan kommer emellertid svenskt jordbruk att ge överskott under överskådlig tid. Detta överskott bör på lämpligt sätt ställas till svältande länders förfogande.

Samhällets kostnader för spannmålsöverskottet

Jag delar självfallet kommitténs uppfattning att samhällets kostnader för spannmålsöverskottet måste totalfmansieras. Kommittén har föreslagit att detta sker t. ex. genom minskade livsmedelssubventioner eller prispåslag med avräkning av mervärdeskatteeffekterna på prishöjningarna. Livsmedelssubventionerna kan på sikt enligt min mening avskaffas. har emellertid v i Folkpartiet i annat sammanhang föreslagit att de statliga medel som då frigörs används för att förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation. Jag anser därför att statens kostnader för spannmålsöverskottet även bör kunna finansieras genom besparingar på andra poster inom statsbudgeten.

Kap. 15

Tvâprissystem

Om ytterligare åtgärder krävs inom mjölkproduktionen för att åstadkomma långsiktig balans mellan produktion och avsättningsmöjligheter, förordar kommittén ett tvåprissystem. Kommittén pekar dock på * vissa påtagliga nackdelar med ett sådant system. Det innebär en reglering av produktionen för varje enskild producent och medför därmed en betydande administration. Ytterligare en nackdel som gör oss tveksamma till ett tvåprissystem är dess konserverande inverkan på företagsstrukturen inom mjölkproduktionen. Om tváprissystemet införs är det därför av stor vikt att dess utformning och tillämpning så långt det är möjligt inte innebär en alltför betungande administration och ett hinder för rationella förändringar inom näringen.

hr “

Reservationer och särskilda yttranden _ SOUl984:86

_ 496

5 Särskilt yttrande och reservation av ledamoten

Gustafson -

Birgitta

Allmänt

Sverige skall ha en rationell och effektiv produktion avjordbruksråvaror och livsmedel. Livsmedlen skall vara av hög kvalité och inte tvinga av konsumenterna överpriser för maten. Nuvarande produktion brister i dessa måluppfyllelser. Det kan inte anses vara rationellt att läckage av främst kväve och fosfor från åkermark förstör grundvatten och vattendrag. Det är inte heller rationellt att skada mark, miljö och mat med kemiska medel och metoder. Av beredskapsskäl och av regionalpolitiska skäl är det inte rationellt att produktionen av jordbruksråvaror och livsmedel bedrivs geografiskt koncentrerat. l ett skede av ekonomisk omstrukturering av samhället då arbetstillfällena minskar kan det inte heller vara rationellt att slå ut sysselsatta i jordbruk och livsmedelsindustri genom en felaktig neddragning av produktionen. Det är främst stora insatsvaror — genom mängder handelsgödsel, bekämpningsmedel, importerade fodermedel — som ett överskott blir resultatet. Det finns knappast något bättre tillfälle att lägga om jordbruks- och livsmedelsproduktionen till en mer balanserad produktion än när man , har ett tryckande överskott. Med den ekonomiska struktur och det system som råder kommer ju detta överskott inte världens svältande till godo mer än i mycket begränsad omfattning.

Övergång

Jag vill därför förorda en övergång till en jordbruks- och livsmedelsproduktion i ekonomisk, biologisk och regional balans där en allt större inriktning på förbättrad matkvalité förverkligas. Detta bör ske genom stopp för främst kväve- och fosforläckaget, minimering av skadliga kemiska medel och tillsatser i både jordbruksoch livsmedelsproduktionen, ökad inhemsk proteinodling och satsning på energigrödor, t. ex. etanol. Staten bör ha huvudansvaret för denna omläggning då den är att betrakta som en samhällsangelägenhet. Beträffande animalieöverskottet bör investeringsförbud för djurstallar fortsätta att gälla och en utredning göras om hur djurantalet kan kopplas till arealstorlek. Detta bör gälla alla djurslag. En sådan djurhållning är ju redan ett faktum inom mjölkproduktionen. Antibiotika i djurfoder förbjuds. Livsmedelssubventionerna trappas upp för att motverka mervärdeskatten på mat. Dessa åtgärder bör ge balans i animalieproduktionen. En utvärdering av ovan skisserade omläggning görs efter exempelvis en femårsperiod då även framtidsbedömningar görs av vad en ny mjuk teknologi, biologiska och ekologiska metoder och balanserade odlingssystem kan väntas innebära för produktionen av jordbruksråvaror och livsmedel på sikt.

SOU* 1984:86 Reservationer och särskilda yttranden 497

Mats katten

Sverige har världens hårdaste matskatt. Mervärdeskatten uppgår i dag till 23,46%. Detta tillsammans med en reallönesänkning för de stora grupperna löntagare har lett till att de flesta tvingats att dra in på utläggen för mat. Maten är en av de få dagliga kostnaderna som konsu- ‘ menterna direkt kan reglera. Uträkningar i kommitténs utredning visar att livsmedelskonsumtionen sjunkit nästan exakt lika mycket som hyrorna ökat, nämligen med drygt 4 °/o. Därför ökar animalieöverskottet. Mervärdeskatten på mat slår hårdast mot konsumenter med lägre löner eftersom de måste använda en större andel av sina inkomster till mat. Att beskatta maten hårt och andra källor lågt är alltså fördelningspolitiskt mycket orättvist. Att köpa en limpa kostar 23,46 °/o i mervärdeskatt. Att köpa en aktie kostar l %. Momsutredningen (SOU 1983:54) visar att det går att undanta maten från mmervärdeskatt. Ett annat sätt att motverka den höga mervärdeskatten på mat är att öka livsmedelssubventionerna. Denna metod kan vara att föredra om endast en del av mervärdeskatten på mat tas bort eftersom man kan fördela subventionerna på de matvaror som är viktigast. Subventionerna har också den fördelen att de kan ges som mer riktat stöd och stimulans till jordbrukarna än vad prispåslagen gör. Exempel på detta kan vara miljöstöd eller kvalitetsstöd i produktionen. Jag förordar därför att livsmedelssubventionerna trappas upp för att på sikt innebära att maten ej beskattas. F. n. uppgår mervärdeskatten på mat på baslivsmedlen till omkring l0 miljarder kronor årligen. Livsmedelssubventionerna pä mjölken uppgår till 2,5 miljarder. Endast mjölken är i dag subventionerad. I stället bör beskattning ske av kapitalkällor. Exempel på en fördelningspolitiskt rättvis beskattning som kan ersätta mervärdeskatten på mat och även finansiera ovan skisserade omläggning av jordbruket är höjd mervärdeskatt på aktiehandeln, skärpt skatt på stora förmögenheter och bolagsvinster.

Konsumentinflytande

Den stora delen av konsumenternas matpengar går inte till själva jor_dbruket utan till industrin och handeln före och efter jordbruket. Dessa led domineras av monopolföretag och kännetecknas av en snabb kon-

centration. En del ägs av jordbrukskooperationen och i den del av dessa

företag som ligger inom prisregleringen har samhället en viss insyn. Genom staten och den konsumentdelegation som deltar i jordbruksprisöverläggningarna finns möjlighet till påverkan och insyn i dessa led. I övriga led har utredningen helt gått förbi konsumentinflytandet och anseri stället att den så kallade fria konkurrensen fungerar tillfredsställande och att inga åtgärder behövs. Ett undantag är förslaget till ytterligare granskning av jordbrukskooperationens förädlingsindustri, vilket jag i och för sig ställer mig bakom. Men det är helt nödvändigt att öka insynen i monopolen och de koncentrerade företagen i leden både före och efter bonden.

32 - Jordbruksoch livsmedelspolitik

498 Reservationer och särskilda yttranden SOU l984:86

Det gäller handelsgödselindustri, bekämpningsmedelsförsäljning, maskinföretag, livsmedelsindustri, de stora livsmedelsgrossisterna samt livsmedelshandeln. Till dessa led går 93 % av matpengarna inkl. mervärdeskatt på 18 °/o. Ett sätt, som jag vill förorda, och första steg mot ökat konsumentinflytande över matpengarna är att inrätta konsumentdelegationer inom SPK, statens pris- och kartellnämnd, och använda priskontroll, övervakning och prisstopp i högre utsträckning. Företagen måste då förhandla om sina prishöjningar och konsumenterna kan här få möjlighet till insyn och påverkan genom en större öppenhet vid sådana förhandi lingar. sammansättningen av dessa konsumentdelegationer i SPK bör utredas. Om man utgår från intressegrupperingar kan det vara lämpligt att inrätta en konsumentdelegation vid förhandlingar med insatsvaruledet och en annan vid förhandlingar med handel och industri i ledet efter jordbruket och dess förädlingsindustri. Med en sådan konstruktion kan konsumentdelegationens sammansättning vid jordbruksprisförhandlingarna behållas. lntressena blir rätt klart utskilda i de olika leden. Livsmedelssubventionerna bör vid fördelningen ingå ijordbruksprisförhandlingarna.

Kvalité

Livsmedlens kvalité bör generellt förbättras så att inte bara medvetna konsumenter får hög kvalité på maten. Genom ovan nämnda åtgärder kan jordbrukråvarornas kvalité förbättras, dvs. mindre kvantitet till bättre kvalité, minimerad skadlig kemisk bekämpning, bättre djurhållning, förbud för antibiotikafoder. Datummärkning med tillverkningsdatum bör införas på färskvaror, t. ex. bröd och charkvaror. Tillsatser i livsmedel bör avlägsnas så långt möjligt är. Förutom att konsumenterna härigenom får färskare mat har sådana åtgärder en regionalpolitisk effekt. Med datummärkning med tillverkningsdatum och borttagande av tillsatser kan färskvaror inte lagras och transporteras så länge och långt som fallet är i dag. Livsmedelstillverkning kommer därför att bli mer lokal. _lndustri- och handelsledet bör ytterligare utredas. Inte minst bör förpackningarna och transporternas andel i matpriserna klarläggas.

J ordbrukarna

Om staten ska ta ovan skisserade ansvar för jordbruksproduktionen är

det nödvändigt med en jämnare inkomstfördelning jordbrukare emel-

lan. Det torde vara en förutsättning för konsumenternas förtroende för näringen. Detta kan ske genom jordbruksprisförhandlingarna varvid en mindre del av prisstödet läggs på produktpriserna än f. n. och i stället läggs som till exempel räntestöd, etableringsstöd, kvalitetsstöd, miljöstöd och regionalstöd. De ökade livsmedelssubventionerna bör användas på detta sätt i prisförhandlingarna, vilka såsom nu provats kan vara obundna, givetvis med PM-index etc. som tungt underlag.

Reservationer och särskilda 499

yttranden

Jag motsätter mig att nuvarande räntestöd avvecklas då de har positiv effekt för hårt skuldsatta jordbrukare. Det kan inte ligga någon förtjänst i attjordbrukare tvingas i konkurs om den inte orsakas av misskötsel. Utredningen anser att de skuldsatta jordbrukarnas situation bör tas upp i en särskild översyn. Tills denna kommer med eventuella förslag förordar jag att räntestödet behålls.

Sammanfattningsvis anser jag att jordbruket skall läggas om så att kväve- och fosforläckaget upphör att skadliga bekämpningsmedel, kemikalier och tillsatser i jordbruket och livsmedelsframställningen minimeras att satsning sker på inhemsk proteinodling och odling av energigrödor, t. ex. etanol att den åkermark som finns ska brukas att världens hårdaste matskatt motverkas genom upptrappning av livsmedelssubventionerna och på sikt borttagande av mervärdeskatten på mat att märkning med tillverkningsdatum införs på färskvaror, t. ex. bröd och charkvaror; detta ger förutom bättre matkvalité förutsättningar för en mer regionalt balanserad livsmedelstillverkning att konsumentinflytandet byggs ut genom konsumentdelegationer i SPK och genom priskontroll och prisstopp ges möjlighet att påverka matpriserna att uppräkningen av Norrlandsstödet skall finansieras via budgeten.

Jag reserverar mig mot att ansvaret för överskottet fördelas på staten och näringen med 40 resp. 60 %; jag anser att staten ska ha huvudansvaret och inte avhända sig den resurspolitiska styrningen att utredningen anser att den s. k. fria konkurrensen fungerari handelsoch industrileden; jag anser att kontroll och insyn bör stärkas genom skärpt prisövervakning och prisstopp och genom att konsumentdelegationer inrättas i SPK att investeringsförbudet för nya djurstallar upphävs; jag anser att detta bör vara kvar och kompletteras med åtgärder för att nå en arealbaserad djurhållning; detta tillsammans med livsmedelssubventioner ger balans i animalieproduktionen att livsmedelssubventionerna ytterligare dras ned och används för att finansiera överskottet att räntestödet för hårt skuldsatta bönder avvecklas; detta bör vara kvar i väntan på utredningens aviserade översyn av dessa jordbrukares situation och nyetablering i framtiden.

6 Reservation av ledamoten Einar Larsson

Kommitténs sätt att arbeta har gjort det mycket svårt för mig som ledamot att få mina synpunkter beaktade. Därtill kommer att utredningens direktiv och den uppläggning, som utredningens arbete därigenom fått, har som utgångspunkt en negativ för att inte säga avog inställning till hela jordbruksnäringen.

500 Reservationer och särskilda yttranden SOU l984:86

Kommitténs arbete har inriktats på att avvecklajordbruket i stället för att utveckla det vilket borde ha varit utgångspunkten. Detta strider mot min grundläggande syn på jordbruksnäringen och dess roll i vårt land. Jag nödgas därför lämna en generell reservation avseende de beskrivande och redovisande delarna av betänkandetexten samt mot de slutsatser och omdömen som lagts in i texten och som inte i detalj kan tas upp i denna reservation. Kommittén har haft — i uppdrag att utforma något som i direktiven utan närmare definition - benämns l direktiven livsmedelspolitik. ges mycket bestämda riktlinjer för vilka syften och mål, som skall gälla för en sådan politik. Dessa riktlinjer har sedermera, men innan kommittén behandlat frågan, presenterats för riksdagen i en särskild proposition, som också godkändes av riksdagens majoritet. En stor minoritet reserverade sig för avslag på propositionen i denna del. Jag tillhörde denna minoritet och har inte funnit anledning att ändra ståndpunkt. Kommittén har genom frågans behandling på ett uppseendeväckande sätt blivit överspelad. Detsamma gäller alla organisationer och myndigheter, som normalt genom ett remissförfarande brukar få delta i beredningen av viktiga ärenden. Konsekvensen har bl. a. blivit, attjordbruksnäringen, vars villkor frågan gäller, inte fick möjligheter att framföra sina synpunkter, innan frågan avgjordes i riksdagen. Jag tar kraftigt avstånd från denna nonchalanta behandling av jordbrukets organisationer. «A Efterhand har det också framkommit hur illa genomtänkta de nya riktlinjerna är. Inte med bästa vilja i världen kan de av kommittén framlagda förslagen, lika litet som 1984 års riksdagsbeslut i frågan, karaktäriseras som ”en samlad livsmedelspolitik”. Vi får inte en samlad livsmedelspolitik genom att påstå detta i ett riksdagsbeslut och inte heller genom att utöka konsumentdelegationen med en näringsfysiolog eller reducera den vikt som skall tillmätas inkomstmålet för jordbrukare. Därtill kommer att om man faktiskt skulle lyckas forma en sådan livsmedelspolitik så blir det inte möjligt att bedriva en samlad jordbrukspolitik. Den aspekten har inte alls berörts av kommittén. Genom direktivens utformning och tidigare omnämnda riksdagsbeslut har kommittén ansett sig förhindrad att sakligt pröva de tankar, som ligger bakom introduktionen av begreppet livsmedelspolitik. Samma okritiska attityd från utredningen framträder vid behandlingen av näringens ansvar för produktionsöverskotten. Den pricipiella innebörden av de formuleringar, som antagits av riksdagen om näringens ansvar, har helt förbigâtts. Detsamma gäller principen om obundna överläggningar. Jag kan inte biträda någon av dessa principer. Mot denna bakgrund reserverar jag mig mot de allmänna riktlinjer som kommittén lagt till grund för sitt arbete. De är enligt min mening illa genomtänkta och enbart ägnade att försvåra en samlad bedömning av lantbrukets och lanbrukarnas villkor och att genomföra en samlad jordbrukspolitik. Det innebär i sin tur att många viktiga samband och sammanhang blir förbisedda. Betecknande är att jordförvärslagen och skötsellagen uppenbarligen inte ansetts ha intresse för en samlad livsmedelspolitik samtidigt som de är av central betydelse förjordbrukspolitiken.

Reservationer oc}_2 särskilda yttranden 501

Vid diskussionen om hur stor åkerareal som behövs för livsmedelsförsörjningcn har kommittén överhuvudtaget inte beaktat att nedläggning av åker hindras av skötsellagen. Det för skogs- och mellanbygderna livsviktiga sambandet mellan jordbruk och skogsbruk och andra yrkeskombinationer lämnas helt utanför den s. k. livsmedelspolitiken. Denna uppläggning är synnerligen olycklig. Jordbruket har under efterkrigstiden undergått stora förändringar. Antalet sysselsatta liksom antalet företag har minskat kraftigt, produktionstekniken har förändrats dramatiskt och effektiviteten har enligt alla sätt att mäta ökat snabbare än i varje annan jämförbar bransch. Vid prissättningen har också ställts krav på en fortlöpande och snabb rationalisering inom näringen beträffande både företagsstrukturen och produktionstekniken. Alla berörda har tvingats att försöka anpassa sig till nya ekonomiska och sociala förutsättningar. Krav på nya kunskaper, yrkesskicklighet och förmåga att utveckla och anpassa den nya tekniken till förhållandena vid de enskilda företagen har främst ställts på dem som stannat kvar i näringen. De stora vinnarna är samhällsekonomin och konsumenterna, som genom den mycket snabba effektiviseringen av jordbruket hela tiden kunnat tillförsäkras en trygg och säker livsmedelsförsörjning med svensktillverkade varor av hög kvalité till rimliga priser. Det är emellertid tveksamt om effektiviseringen kan fortsätta i samma takt som hittills. Kommittén redovisar visserligen en rad spektakulära utvecklingsvägar och visioner. Men sannolikt kan också dessa ha implikationer, som är svåra att förutse. Det ärjust på grund av svårigheten att förutse konsekvenserna som de stora problemen hittills har uppstått på t. ex. miljöområdet. Jordbruket måste inriktas mot en kombination av hög produktionsnivå som samtidigt ger långsiktig produktionssäkerhet, naturresurshushållning och miljöhänsyn. Jordbruksforskningen måste ges denna inrikt- Det gäller också att ta vara på de kunskaper som kommer fram från ning. forskarhåll och det stora intresse som finns bland jordbrukare. Om man fram kan följden bli att skördarna minskar och risken för går för snabbt sjukdomsangrepp etc. ökar. Då kan rationaliseringskraven på jordbruket inte ställas så högt. Tyvärr tycks man inte dra denna slutsats av sitt handlande. Förändringen och utvecklingen har också haft negativa sidor. Utglesningen av landsbygden med alla dess konsekvenser är en. Den nya produktionsteknikens inverkan på arbetsmiljö, yttre miljö och ekosystem är en annan negativ sida av förändringarna. Vi får heller inte glömma de svåra påfrestningar, som många människor utsatts för genom omställningsprocessen och som lett till arbetslöshet, utslagning och många djupa mänskliga tragedier. Socialdemokraternas hårdhänta utslagningspolitik på l960-talet lämnade i dessa avseenden - och sår - efter de djupa spår sig. Nu tycks vara beredda till en ny samlad attack mot lantbruket. Liksom då sker det under sken av allmän välvilja. Men i ännu högre grad än på 1960-talet kryper socialdemokraterna nu undan ansvaret, som de tror sig kunna

502 Reservationer och särskilda yttranden

övervältra på näringen. Jag beklagar att socialdemokraterna genom sitt agerande än en gång valt konfrontation motjordbruket framför samförstånd om jordbrukspolitiken. Att nu också representanterna för moderata samlingspartiet och folkpartiet stöder denna politik är mycket illavarslande. l kommitténs uppdrag har ingått att pröva om de bedömningar, som gjordes i samband med 1977 års beslut, alltjämt kan utgöra grund för produktionsmålets utformning. Jag har funnit att alla de faktorer som då vägdes in i bedömningen alltjämt är aktuella och att de argument, som talat för en storjordbruksproduktion i vårt land, ökat i styrka. Den globala livsmedelssituationen har på intet sätt förbättrats. Allt fler inser att svält och livsmedelsbrist gör det omöjligt för flera hundra miljoner människor att leva ett människovärdigt liv. Detsamma gäller insikten om att det tar generationer att i länder med svår livsmedelsbrist bygga upp en produktion, som täcker det egna landets behov. Talet om att livsmedelsbistånd stör marknaden är ett cyniskt slag i ansiktet på de svältande mödrarna och barnen. Solidariteten med de svältande folken kräver att vi sätter oss över de kommersiella intressen, som vill hindra livsmedelsbistånd. Självfallet måste vi samtidigt öka våra insatser för att hjälpa berörda länder att metodiskt förbättra sin livsmedelsförsörjning och ge sina jordbrukare rimliga arbetsvillkor. Även de regionalpolitiska motiven för en stor jordbruksproduktion kvarstår med ökad styrka. En begränsning av åkerarealen skulle hårdast drabba de redan glesbefolkade delarna av södra Svealand och Götalands skogs- och mellanbygder. En av kommitténs arbetsgrupper har genomfört en beräkning angående de samhällsekomiska konsekvenserna av en omfattande minskning av åkerarealen och mjölkproduktionen. En granskning av beräkningarna, som också redovisats för kommittén, visar dock på så stora brister och felbedömningar i expertgruppens beräkningar att de bör lämnas utan avseende. Det går i dagens läge inte att bortse ifrån det värde som ligger i den stabila sysselsättning som skapas inomjordbruket och livsmedelssektorn i övrigt. Även de exportintäkter, som tillförs folkhushållet, bör tillmätas stort värde. I 1977 års beslut togs också upp effekterna på miljön och ekosystemen. Det är uppenbart att om det blir anledning att av miljöskäl begränsa användningen av olika kemiska produkter i jordbruket så kan detta kompenseras med en större areal odlad jord. Även på denna punkt har skälen mot en nedläggning av åker efterhand förstärkts. Samma är förhållandet beträffande naturvärden och landskapsbilden. De allvarliga ingrepp, som en omfattande beskogning av det nu öppna odlingslandskapet skulle medföra, kan inte accepteras. En nedläggning av stora åkerarealer skulle därför utlösa krav på särskilda insatser för att hålla landskapet öppet. Det kan inte vara samhällsekonomiskt mer lönsamt att med konstlade medel hålla ett landskap öppet än att odla spannmål på åkrarna.

yttranden

Reservationer och särskilda 503

Samtliga led i vår livsmedelsförsörjning har blivit mer och mer sårbara. Kommittén har inte i tillräcklig grad beaktat detta och lever i sina överväganden inte upp till ambitionen att trygga vår livsmedelsförsörjoch krig, vilket 1982 års försvarsbeslut förutsätter. ning vid avspärrning Vår beredskap får inte baseras på så lösliga antaganden som kommittén står för. Jag återkommer till denna fråga. Enligt min samlade bedömning har vår försörjningsberedskap på livsmedelsområdet försämrats sedan slutet av l970-talet. De beredskapsskälen för att upprätthålla en stor fredstida produktion och att politiska bibehålla nuvarande åkerareal har stärkts. Även Övriga skäl, inte minst de som har samband med vårt ansvar för naturresurserna, den globala livsmedelssituationen och solidariteten med de svältande och hungrande folken, talar med stor kraft emot en reducering av den produktionspotential, som vår brukningsvärda åkerjord representerar. Min slutsats är att det inte finns anledning frångå de principer som låg till grund för 1977 års beslut om jordbrukspolitiken. Utgångspunkter för jordbrukspolitiken bör alltså vara dels att den brukningsvärda åkerarealen skall bibehållas och utnyttjas förjordbruksdels att familjelantbruket skall vara den dominerande föreproduktion, tagsformen. Praktiskt taget all åkerjord som nu brukas kan betecknas som långsik- Genom skötsellagen har också jordbruksmarken ett tigt brukningsvärd. effektivt skydd. Jordbrukspolitiken bör utformas så att den främjar ett rationellt av denna naturresurs för jordbruksproduktion. Vi utnyttjande kan på detta sätt så långt möjligt trygga en god livsmedelsberedskap. Därav emellertid också att det i fredstid kommer att uppstå perföljer manenta överskott, vars storlek varierar med bl. a. skördenivån. Liksom hittills bör den statliga rationaliseringspolitiken ha som utgångspunkt att familjelantbruket skall vara den dominerande företagsformen. Denna företagsform kan vara uppbyggd som en kombination av jord och skog eller som en yrkeskombination, där jordbruket utgör en väsentlig del av försörjningsunderlaget. Om våra glesbygder skall kunna en tillräckligt stor och stabil befolkning för att överleva är det uppnå nödvändigt att alla möjligheter till yrkeskombinationer som finns i de tas till vara. Därför måste också mér utpräglade deltidsolika bygderna, lantbruk kunna etableras och utvecklas. Mot denna bakgrund börjordbrukspolitiken ha till syfte och mål att i alla lägen trygga försörjningen av livsmedel och andra jordbruksbaserade varor och därutöver positivt bidra till den globala livsmedelsförsörjningen under beaktande av jordbrukets roll för bl. a. regional balans, sysselsättning och samhällsekonomi samt effekterna på bl. a. miljö, ekosystem och landskapsbild att tillförsäkra dem som arbetar inom jordbruket i alla delar av landet en med andra jämförbara grupper likvärdig ekonomisk och social standard samt konsumentintressen i fråga om effektivitet i att tillgodose berättigade produktionen och hög kvalitépå produkterna.

Produktionsmålet bör utformas som delmål för olika produkter varvid

i ‘

504 Reservationer och särskilda yrtranden

utgångspunkten bör vara den fredstida konsumtionen och behovet av fodermedel i landet, exportmöjligheterna, kostnaderna för överskott och produktionens värde ur beredskapssynpunkt. Vidare bör eftersträvas att den geografiska spridningen av produktionen blir god. För detta behövs bl. a. ett stöd till jordbruket i norra Sverige. Staten bör ha det övergripande finansiella ansvaret för avsättningen av överskotten. Den principen tillämpas av bl. a. EG. Nuvarande investeringsförbud bör bibehållas. Det bör senare avlösas av en etableringskontroll, som bl. a. bör innebära att etablering och utbyggnad av animalieproduktion i stor skala inte tillåts. Mjölkproduktionens betydelse i norra Sverige och i andra områden med begränsade produktionsalternativ bör särskilt beaktas. Möjligheterna att odla energiråvaror och grödor för tekniskt bruk bör tas tillvara. Inkomstmålet bör som hittills gälla i hela landet och i första hand avse heltidssysselsatta inom familjelantbruket. Målet bör innefatta såväl inkomst- och standardnivå som följsamhet med utvecklingen. Jämförelserna bör avse grupper med motsvarande utbildning, arbetsinsatser och ansvar. Hänsyn bör också tas till arbetstiden och dess förläggning. lnkomstföljsamheten bör baseras på jämförelser med utvecklingen för stora löntagarkollektiv. lnkomstmålet bör innefatta ett lönsamhetsmål som innebär att jordbruksproduktionen skall ges sådana villkor att fullgod företagsekonomisk lönsamhet uppnås vid rationellt skötta familjelantbruk. Det är nödvändigt för att livsmedelsförsörjningen skall kunna tryggas på lång sikt. Den tredje att-satsen kan betecknas som konsumentmålet för jordbrukspolitiken. Tidigare har använts begreppet effektivitetsmålet. Jag har ingen erinran mot introduktionen av begreppet konsumentmålet under förutsättning att det klart sägs ut att det med jordbrukpolitiska medel bara går att påverka den del av livsmedelskedjan, som omfattas av jordbruksprisregleringen. Konsumentmålet för jordbrukspolitiken omfattar således produktionen av livsmedelsråvaror och inte vidareförädling och distribution. Självfallet är effektiviteten i dessa led lika viktig för det slutliga konsumentpriset.

Industri och handiel har generellt sett större andel av konsumentpriset

än primärproduktionen. Det är därför ett starkt konsumentintresse att effektiviteten är hög i dessa led. Kommittén framför dock inte några förslag som syftar till att öka denna effektivitet. l konsumentmålet ingår också livsmedelsråvarornas kvalité och försörjningstrygghet. Medel att nå dessa mål är bl. a. miljö- och livsmedelslagstiftning, produktkontroll samt de överenskommelser som träffats med lantbruket om prisättningen m. m. på jordbrukets produkter. Jag övergår nu till att behandla de olika kapitlen i betänkandet. Kap. 2 och 3 innehåller redogörelser som omfattas av min generella reservation. Jag kan inte dela den syn som kommer till uttryck i avsnitt 3.3.2, eftersom jag inte står bakom 1984 års riksdagsbeslut. Jag anser att det försörjningsmål som ställts upp är en alltför snäv målsättning att ha som ”huvudmål” oavsett om man talar om livsmedelspolitik eller jordbruks-

\ Reservationer och särskilda 505 yttranden

politik. Det skulle rimligen ha funnits anledning att bedriva jordbruk i detta land även om ambitionen varit lägre. Kopplingen till en nationell beredskap är också ur global synpunkt allför inskränkt. Vårt land bör ta sitt ansvar för världens livsmedelsförsörjning och därmed för attjordens naturresurser utnyttjas på ett för mänskligheten fruktbart sätt. Den resurshushållningsfilosoñ, som låg bakom 1977 års beslut, var mer vidsynt och tidsenlig och i linje med vårt internationella engagemang. Beredskapsmotivet anger enligt min mening en nedre gräns som vi inte får underskrida om vi skall kunna hävda vår neutralitet och alliansfrihet. Som försörjningsmålet är formulerat blir dock denna nedre gräns ett mål. Det kan jag inte acceptera, allraminst när vi vet att miljoner medmänniskor årligen dör av svält. Kommittén har därtill visat vilka möjligheter det finns att dribbla med siffror och antaganden, som ger en glättad bild av den verkliga beredskapssituationen. Vad kommittén senare skriver om att landets resurser bör utnyttjas så effektivt som möjligt harmonierar inte med de riktlinjer för jordbrukspolitiken som senare läggs fram. Det är inte god resurshållning utan misshushållning att inte utnyttja god åkerjord för jordbruksproduktion. Beträffande övriga mål hänvisar jag till vad som tidigare anförts. I fråga om kap. 3-6, som innehåller långa redogörelser och siffersammanställningar, hänvisar jag till min generella reservation. l kap. 4 görs gällande att den totala produktionen av livsmedel i världen i sig är tillräcklig för att föda dagens befolkning. Påståendet är helt ointressant så länge det mest påtagliga är att flera miljoner av våra medmänniskor årligen dör av svält. ”Tillräckligt för att föda” är sannerligen inte heller en standard, som vi skulle acceptera. Det är möjligen fråga om ”att hälla vid liv”. Om alla länder med överskott skulle företa nedskärningar av åkerarelaen med 10 °/o, så skulle försörjningssituationen bli ännu allvarligare. I detta sammanhang bör påpekas att vårt land ingalunda är nettoexportör av jordbruksprodukter. Värdemässigt är importen av livsmedel mer än dubbelt så stor som exporten. Vår import av fodermedel, kaffe, ris, frukt, grönsaker, vegetabilisk olja, tobak etc. tar i anspråk betydligt större arealer än vad som motsvarar den äkerareal som behövs för vår exportproduktion. Även areellt är således Sverige nettoimportör av jordbruksprodukter. De bedömningar som gjorts angående de fysiska möjligheterna att försörja världens befolkning är heller inte så samstämmiga, som kommittén antyder. I en omvärldsanalys som utförts av lantbruksuniversitetet som bil. 2 till längtidsplan 1981 sägs bl. a. följande som kommentar till FAO-studien Agriculture Toward 2000.

En slutsats om de fysiska gränserna för födoproduktionen är att förutsättningarna inte tillräckligt presenteras. Detta gäller bl. a. jordförstöring och miljöpåverkan vid starkt intensiñerad och utökad produktion. Här saknas tillräckliga erfarenheter men de som finns pekar på problemen.”

Jag delar uppfattningen att vår biståndsverksamhet skall inriktas på att hjälpa de enskilda länderna att öka produktionsförmågan så att de kan

506 Reservationer och särskilda

yttranden

Men människor soin svälter kan klara den egna livsmedelsförsörjningen. A2 inte lösa den uppgiften, ens på mycket lång sikt. Därför krävs livsme- z delsbistånd under överskådlig tid. Utredningar inom WFP pekar mot ett fördubblat behov av bistånd i form av spannmål under 1980-talet. Trots detta uttalar kommittén endast att den bedömer en ökning av vårt bistånd under l980-talet som möjlig. Denna passiva attityd är beklaglig med hänsyn till det väldokumenterade behovet. Jag anser att SIDA omedelbart bör få i uppdrag att för för en fördubbling av livsmedelsbiståndet redan Sveriges del planera nästa budgetår. På initiativ av dåvarande jordbruksminister Anders Dahlgren inrättades 1982 Swedish Food Promotion inom Exportrådet med syfte att exporten av s. k. högförädlade livsmedel. Kommittén ställer sig främja positiv till livsmedelsexport och argumenterar för utökade och långsiktiga satsningar på området. Samtidigt är kommittén starkt negativ till de produktionsöverskott som nu finns och betraktar dem som en belastning för samhället. Om vi skall kunna upprätthålla en utlandsmarknad för förädlade livsmedel måste vi kunna leverera kontinuerligt. Därför måste vi också acceptera produktionsöverskott och att exporten kan ske på villkor. Det räcker inte med välvilja. Jag beklagar att kommitténs rimliga för exportfrågor ännu inte lämnat någon rapport. Om så expertgrupp skett hade vi nu haft underlag för att utforma en samlad exportpolitik, främst beträffande förädlade livsmedel. Vi har livsmedelsråvaror av hög kvalitet och en väl utvecklad livsmedelsindustri. Det är resurser som skulle kunna utnyttjas bättre på exportmarknaden. Men det går inte om statsmakten och berörda myndigheter har en negativ grundsyn på överskott och export av jordbruksprodukter. Jag vill påpeka att livsmedelsindustrin endast behöver betala världsmarknadspris för de i förädlade livsmedel ingående råvarorna. l kap. 7 behandlar kommittén bl. a. formerna för prisöverläggningarna och den roll som de inblandade spelar. Hittills har gällt att Lantbrukarnas utsedd av LRF, företrätt lantbruket och Förhandlingsdelegation, lantbrukskooperationen i överläggningar med staten, som i sin tur varit företrädd av antingen jordbruksnämnden eller en särskild delegation. Sedan 1963 finns ett till jordbruksnämnden knutet rådgivande organ, konsumentdelegationen, som sedan dess deltagit i överläggningarna. Formellt har det inte varit fråga om förhandlingar utan om överläggi överenskommelser med ömsesidiga utfäsningar, som i regel resulterat telser från statens och lantbrukets sida. I regel har också konsumentdelegationen biträtt överenskommelserna. Kommittén tycks vilja ge konsumentdelegationen en vidare roll samtidigt som näringen skulle ges ett ökat ansvar för produktionsöverskotten. Detta borde ha föranlett en ingående statsrättslig analys. Så har dock modell med inte skett, vilket jag beklagar. Jag anser att hittillsvarande lantbruket och staten som parter och konsumentdelegationen som (LRF) till den myndighet eller grupp som företräder staten rådgivande organ bör bibehållas. Jag vill betona att konsumentdelegationens inflytande även i denna funktion är betydande och viktigt. Ytterst är det dock och riksdag, som tar besluten och därmed ansvaret. Liksom regering

i SOU [984286 _ Reservationer och särskilda 507

yttranden

hittills bör regeringen få bestämma hur staten skall vara företrädd vid överläggningarna. Jag anser således att konsumentdelegationen varken kan företräda staten som motpart till lantbruket eller uppträda till staten. som motpart Det första fallet förutsätter att konsumentdelegationen blir en självständig myndighet med befogenheter att företräda staten eller ges en jordbruksnämnden överordnad roll. Det andra alternativet förutsätter att det anses rimligt att staten utser, förordnar och finansierar sin egen motpart. Jag anser slutligen att det endast är i en rådgivande roll som det är rimligt att utöka konsumentdelegationen med en näringsfysiolog. I sammanhanget hade det varit lämpligt för kommittén att ta upp frågan om inte bara konsumenternas utan även producenternas insyn i och inflytande över förhållandena i senare led, särskilt handelsledet. Lämpliga arrangemang härför borde ha varit ett naturligt led i en samlad livsmedelspolitik”. Eftersom jag anser att introduktionen av begreppet livsmedelspolitik inte innebär något framsteg och därför reserverat mig mot den inriktningen, som kommittédirektiven anger, har jag inte ställt något yrkande om att särskilda organ för sådan insyn skall inrättas.

I kap. 8 behandlar kommittén vissa kost- och hälsofrågor. Jag anser

det vara en uppgift för samhället att se till att människorna får information i kost- och näringsfrågor. Livsmedelsverket bör få samordningsansvaret för denna information. Det är dock viktigt att då betona att olika enskilda människor och grupper har skilda behov. Enligt min mening skall samhällsorgan avhålla sig från att utforma generella riktlinjer, som kan uppfattas som nästintill förhållningsregler om enskilda människors och familjers kosthåll. Jag vill starkt betona vad kommittén sagt om måltidens värde för trivsel och samvaro. Kommittén borde enligt min mening ha nöjt sig med att utan eget ställningstagande referera de synpunkter som framförts av expertgruppen för kost- och hälsofrågor. Det kan i vart fall inte vara en fråga för riksdagen att utfärda kostrekommendationer. har inte velat motsätta mig att livsmedelsverket får i uppdrag att

Jag

pröva den s. k. LMH-märkningen, men jag har inte övertygats om att den skulle vara av något större värde. Jag ansluter mig inte till vad kommittén anfört om prisstyrning för att åstadkomma kostförändringar. En prisfördyring av standardmjölk för att minska konsumtionen drabbar direkt barnfamiljer och kroppsarbetare. Expertgruppens och kommitténs resonemang tar enligt min mening .rent allmänt mycket liten hänsyn till att det fortfarande finns människor med tungt arbete, som behöver kaloririk kost. Intresset är alltför mycket centrerat till människor med överviktsproblem för vilka bristen på motion-borde betonas mera. I kap. 10 tar utredningen upp särbarhets- och omställningsfrågor. Kommittén har enligt direktiven lagt beredskapsaspekterna och därmed frågan om en tryggad livsmedelsförsörjning i såväl fred som vid avspärrning och krig till grund för jordbrukspolitiken. Inte minst mot den bakgrunden har jag starka invändningar mot det sätt på vilket frågorna om livsmedelsberedskapen behandlats av den särskilda arbetsgruppen och av kommittén.

“

508 Reservationer och särskilda yttranden _sou 1984:86

Jag noterar att två av ledamöterna i expertgruppen, Bengt Sjöholm och Erik Swedborg, i sitt särskilda yttrande, på ett övertygande sätt visat att expertgruppens antaganden och slutsatser saknar verklighetsförankring. Det är uppenbart att expertgruppen fått intruktioner om att visa att en mycket kraftig neddragning av åkerarealen och antalet kor kan ske utan att livsmedelsberedskapen äventyras. Men den har misslyckats. För att få ekvationen att gå ihop har gruppen tvingats räkna med inhemsk produktionskapacitet i fråga om bl. a. kvävegödselmedel och proteinfoder, som inte existerar. Samtidigt har gruppen räknat med en kriskost som innebär drastiska omställningar i förhållande till nuläget mycket såväl beträffande produktionen som konsumtionen. Så t. ex. förutsätts konsumtionen av kött och köttvaror under en följd av år ligga betydligt lägre än under den period under andra världskriget då ransoneringen var som hårdast. Samtidigt förutsätts potatiskonsumtionen tredubblas till 7 hg per person och dag. Mjölken måste ransoneras. Kommittén har sökt undvika dilemmat genom att anta att en betydande import av bl. a. den strategiskt mycket viktiga råvaran ammoniak skall kunna ske. Jag erinrar om att sådan import i dag sker från Sovjetunionen och länder vid Mexikanska gulfen. Att göra vår livsmedelsförberoende av import från dessa länder är särdeles sörjning höggradigt och oförenligt med 1982 års försvarsbeslut. Kommittén har äventyrligt således, när den misslyckats med att visa att vi klarar oss med egna resurser, konstruerat förutsättningar om bistånd utifrån, för på fri hand att få ekvationen att gå ihop. mig mot detta Iättsinniga sätt att hantera en för vårt land Jag reserverar så ytterst allvarlig fråga. Varje ansvarsfull bedömning av vår förmåga att säkra livsmedelsförsörjningen i en krissituation måste utgå från de resurser som finns tillgängliga inom landet i den aktuella situationen, dvs. resursalternativet. Kraven på omställningar vid en avspärrning måste vara realiserbara. Den riktiga slutsatsen av kommitténs beräkningar är att vår försörjningsförmâga beträffande livsmedel vid avspärrning och krig försämrats under senare år. Inte bara det primära produktionsledet har blivit mera sårbart utan även förädlings- och distributionsleden. l alla led har skett en koncentration till stora specialiserade enheter, som är starkt beroende av att omvärlden normalt. Redan kortvariga störningar av fungerar eltillförseln får svåra konsekvenser. Den regionala obalansen är en risk i det fall för livsmedelsförsörjningen vitala delar av vårt land speciell skulle beröras av krigshandlingar. Det kan t. ex. nämnas att Gotland är ett för vår försörjning mycket viktigt överskottsområde. I själva verket är det så att det s. k. resursalternativet, där man utgår från den faktiska visar att åkerarealen skulle behötillgången på bl. a. kvävegödselmedel, va utökas med 0,4-0,5 miljoner ha för att en acceptabel kriskost skall kunna uppnås. Varje minskning av åkerarealen från nuvarande drygt 2,9 miljoner ha liksom av koantalet försämrar utan varje tvivel försörjningsförmågan ytterligare. Jag erinrar om att det i såväl kommittédirektiven som i 1984 års beslut om vissa livsmedelspolitiska frågor angetts att tryggandet av vår livsmedelsförsörjning skall vara ett huvudmål. Utredningen anför också själv att livsmedelspolitiken bör inriktas på att även

Reservationer och särskilda

yttranden 509

4 i fortsättningen ge hög säkerhet i livsmedelsförsörjningen även vid långvariga kriser och syfta till att den vid behov skall kunna ställas om till huvudsaklig självförsörjning. Kommittén konstaterar strax därefter att dess genomgång visat ”att försörjningen med nödvändiga livsmedel vid - en avspärrning torde bli acceptabel under första och troligen andra krisåret. En längre avspärrning skulle medföra svåra påfrestningar på försörjningen. Den refererade beskrivningen gäller med nuvarande arealer och fredstida produktion. Trots detta argumenterar kommittén för en neddragning av arealer och produktion och lägger förslag angående kostnadsansvaret för det fredstida produktionsöverskottet, som tvingar fram en sådan neddragning. Jag är förvånad över att företrädare för politiska partier, som bildar majoritet i riksdagen, ställer sig bakom en politik som på detta sätt äventyrar vår beredskap. Jag är särskilt förvånad över att i denna majoritet återfinna moderata samlingspartiet. Kommittén framhåller också att om vårt land blir indraget i krig måste man lita till att ett långtgående samarbete mellan myndigheter, näringsliv och försvarsmakt kan klara de omedelbara behoven för befolkningens försörjning. Ett sådant samarbete är givetvis nödvändigt, men jag anser för min del, att det inte kan ersätta vare sig produktionsresurser i form av åkrar och husdjur eller yrkeskunniga lantbrukare. Mot den bakgrund som jag har tecknat är kommitténs behandling av sårbarheten och livsmedelsberedskapen anmärkningsvärd och ägnad att minska tilltron till vår uttalade beslutsamhet att värna vårt oberoende. En av huvudfrågorna för kommittén har varit ställningstagandena till produktionsmålet. Dessa frågor tas upp i kap.l l. Som framgått av det föregående kan jag inte ansluta mig till bedömningen att livsmedelsförsörjningen vid avspärrning och krig kan säkerställas även om åkerarealen och antalet kor reduceras kraftigt. Jag anser tvärtom att det redan i nuvarande läge —- med nuvarande fredstida resurser — skulle bli mycket svårt att vid avspärrning tillförsäkra vår befolkning en godtagbar kriskost. En ytterligare minskning av resurserna skulle gradvis försämra vår situation. Jag reserverar mig således mot kommittémajoritetens bedömningar rörande behovet av jordbruksprodukter för att livsmedelsberedskapens krav skall vara uppfyllda. Jag delar inte heller dess uppfattning om vilka krav som måste ställas på den fredstida produktionen för att försörjningen skall kunna säkerställas i en krissituation. Mot denna bakgrund anser jag det vara en samhällsangelägenhet av stor vikt att tillse att nuvarande produktionsresurser i form av åkerareal bibehålls. Även den fredstida mjölk- och köttproduktionen har stort beredskapsvärde och bör bibehållas på ungefär nuvarande nivå. Somjag inledningsvis anförde talar också en rad andra skäl med växande styrka för att den brukningsvärda åkern skall bibehållas och skyddas från nedläggning. Den globala livsmedelssituationen, landskapsbilden, natur- och miljövårdsintressen, regionalpolitiska skäl, sysselsättningen och handelsbalansen är några rubriker som anger vad jag avser. Det finns skäl framhålla att beräkningar, som låg till grund för 1977

5 lOA Reservationer och särskilda jvttranden SOU l984:86

års beslut om jordbrukspolitiken, visade att livsmedelsberedskapen kunde säkras även om ákerarealen reducerades under förutsättning att lagringen av vissa produktionsmedel och råvaror ökade. Två av de partier som nu står bakom kommitténs förslag ingick ändå i den majoritet som då beslöt att en utgångspunkt för jordbrukspolitiken skall vara att den brukningsvärda åkerjorden skall utnyttjas för jordbruksproduktion. Någon motsvarande formulering ingår inte i vare sig 1984 års beslut om en livsmedelspolitik eller kommitténs förslag. Det torde få tolkas så att uppfattningen ändrats. l detta sammanhang kan jag inte underlåta att påtala att kommittémajoriteten uppenbarligen bedrivit sitt arbete utan tanke på att det finns en lag, lagen om skötsel av jordbruksmark, som ålägger markägaren att bruka åkern på ett ändamålsenligt sätt och som stadgar att åkerjord inte får tas ur jordbruksproduktion utan tillstånd. Enligt lagen får sådant tillstånd lämnas endast när marken på grund av särskilda omständigheter inte bör behållas för jordbruksproduktion. Eftersom kommittén har utgått ifrån att det fredstida spannmålsöverskottet skall kunna elimineras på fem år och att samtidigt överskottet på animalieprodukter skall försvinna har den förutsatt att åtminstone 300 000 ha åker får tas ur produktion inom loppet av fem år. En nedläggning av denna omfattning kan självfallet inte ske med bibehållande av skötsellagen. Kommitténs majoritet borde haft kurage att erkänna detta. En till kommittén knuten expertgrupp har presenterat vad som utges för att vara en kalkyl över de samhällsekonomiska kostnaderna för att behålla jordbruksproduktionen på 1982 års nivå jämfört med en volym som enligt produktionsmålsgruppens majoritet anser behövlig för livsmedelsberedskapen, dvs. 2,6 miljoner ha åker och 550 000 kor. lnför kommittén har presenterats en av Lantbrukets Utredningsinstitut (LUl) utförd granskning av expertgruppens beräkningar jämte en alternativ kalkyl. Granskningen har visat att expertgruppens beräkningsmodell innehåller mycket allvarliga brister och att man systematiskt överskattat de samhällekonomiska kostnaderna av bibehållen produktion. En grundförutsättning för att parlamentariska utredningar skall kunna arbeta är att de kan bygga sina ställningstaganden på ett sakligt korrekt material. Jag nödgas konstatera att expertgruppens samhällsekonomiska kalkyler i detta avseende är undermåliga. Kommittémajoriteten har visserligen inte direkt åberopat beräkningsresultaten i sina överväganden och förslag, men indirekt ligger de ändå till grund för dessa. Det är djupt otillfredsställande att uppenbart osakligt utredningsmaterial på detta sätt läggs till grund för viktiga ställningstaganden. Kommittén borde enligt min mening ha tagit klart avstånd från expertgruppens kalkyler. De allmänt hållna reservationer, som införts i kommittétexten, är inte tillräckliga. Jag ansluter mig till den kritik som anförts i sammanfattningen av LUI-rapporten. I fråga om sockerbets- och fabrikpotatisodlingen förordar kommittén en särskild utredning. Jag erinrar om att sockernäringskommittén år l982 föreslog att självförsörjningsgraden bör vara ca 95 %. Jag anser inte det finns anledning att nu ånyo pröva frågan om sockerbetsodlingens

SOU I984:86 Reservationer och särskilda yttranden 5l l 3

omfattning och ansluter mig till sockernäringskommitténs förslag. Jag _ ., har däremot ingen anledning motsätta mig en utredning om fabrikspotatisodlingen. I avsnitt ll.8 har kommittén behandlat möjligheterna att utöka produktionen av proteinfoder och att odla energigrödor. Båda exemplen har stort beredskapspolitiskt intresse. En ökad tillgång till hemmaodlat proteinfoder gör oss mindre sårbara vid en avspärrning. Det är dock inte givet att t. ex. ökad ärtodling är ekonomiskt fördelaktig vare sig för jordbruket eller samhället, även om de totala exportkostnaderna blir lägre. Export av spannmål och import av proteinfoder sker i båda fallen till världsmarknadspris. Det är prisrelationen på världsmarknaden och odlingsförutsättningarna som avgör vad som är ekonomiskt mest fördelaktigt. Detta illustrerar hur oegentligt talet om exportkostnader och samhällsekonomiska kostnader eller förluster är i sammanhanget. De beredskapspolitiska skälen talar dock för en ökad produktion av proteinfodergrödor. Den är därmed ett samhällsintresse mer än ett jordbruksintresse. Kommittén har en mycket optimistisk prognos för ärtodlingen. Årets skördebakslag för denna gröda kan dock få negativ effekt. En satsning på etanolproduktion ger framför allt ett drivmedel, som kan ge positiva miljöeffekter. Men det ger också ett högklassigt proteinfoder, vilket är värdefullt inte minst urberedskapssynpunkt. En förutsättning är dock att de ekonomiska villkoren blir sådana att produktionen blir lönsam och att avsättningen tryggas. Det är knappast något intresse för jordbruket att ta risker med en storskalig etanolproduktion om är ett ekonomiskt bättre alternativ.

spannmålsexport Det är ett uppenbart samhällsintresse att minska importberoendet i

fråga om drivmedel och att finna lösningar som möjliggör blyfri bensin. Jordbruket har visat beredvillighet att medverka till detta genom produktion av etanol med spannmål och eventuellt sockerbetor som råvara. Det borde därför gå att gemensamt finna en lösning på problemet. Mot denna bakgrund som här tecknas reserverar jag mig emot kommitténs förslag angående produktionsmålet och finansieringen av överskottskostnaderna. Enligt min mening är kommitténs uppläggning ett sällsynt oblygt försök att dupera jordbruket och den allmänna opinionen. Den låtsas utgå ifrån att den nuvarande åkerarealen och animalieproduktionen kommer att bibehållas, men de förslag som läggs fram leder till en ännu hårdare utslagning än den som ägde rum på l960-talet. Denna utslagning kommer att drabba både lantbrukare och livsmedelsarbetare. Detta dubbelspel är inte klädsamt. Vad först gäller åkerarealen utgår kommittén från att behovet av vall skall reduceras efterhand som mjölkproduktionen minskar. Det begränsade ansvar för spannmålsöverskotten som staten föreslås ta skall avtrappas under en femårsperiod. På annat sätt kan skrivningen inte tolkas med hänsyn till den angivna totalkostnaden. Eftersom kommittén visar mycket svalt intresse för etanolprojektet och inte kan peka på något enda nytt, realistiskt alternativ som kan få någon betydelse inom en femårsperiod är nedläggning den enda utväg som står jordbruket till buds för att undgå det totala ansvaret för överskottskostnaderna. Då dessutom

7014.51;

.n

512 Reservationer och särskilda yttranden

_...skötsellagen hindrar en sådan nedläggning och t. o. m. ger myndigheter-

för en överskottsproduktion, som är nödvändig för vår livsmedelsberedskap och motiverad av regionalpolitiska och en rad andra skäl. Ansvaret skulle ensidigt övervältras påjordbruket. Som jag senare återkommer till föreslår kommittén samtidigt att redan existerande styrmedel för animalieproduktionen skall avvecklas. Vad som då återstår är prispress. Jag kan inte biträda en sådan politik. Min utgångspunkt vid bedömningen av hur produktionsmålet bör utformas är att våra naturliga produktionsresurser förjordbruksproduktion skall utnyttjas, att vår livsmedelsförsörjning skall vara tryggad i alla lägen samt att hänsyn vidare skall tas till en rad effekter, som påverkas av jordbruksproduktionens storlek, struktur och lokalisering. De skäl som vid riksdagsbehandlingen år 1977 anfördes för att den nuvarande åkerarealen skulle bibehållas har sedan dess på alla punkter förstärkts. Alltjämt framstår också familjelantbruket som den för våra förhållanden lämpligaste företagsformen. För våra glesbygder är jordbruket, oftast i komination med skog och andra lokala förvärvskällor, t. ex. turism, av helt avgörande betydelse för bygdens fortlevnad. En under 1984 framlagd studie utförd av Lantbrukets Utredningsinstitut angående livsmedels- och virkeskedjans omfattning och betydelse för sysselsättningen ger klara belägg för detta. De utgångspunkter för jordbrukspolitiken, som angavs i 1977 års beslut, är därför lika aktuella i dag och motiven för att upprätthålla en stor fredstida jordbruksproduktion, spridd över hela den del av landet där odling kan ske har Ökat i styrka. Mot denna bakgrund talar enligt min mening starka skäl för att samhället tar ett ökat ansvar för finansieringen av det produktionsöverskott, som uppkommer under fredstid. Jag anser att det i första hand är ett samhällsintresse att våra naturresurser tas till vara, att vår livsmedelsförsörjning tryggas i alla lägen med produkter av hög kvalité, att vi kan bistå hungrande medmänniskor, att våra glesbygder kan hållas levande, att vi kan upprätthålla regional balans och att vår vackra naturmiljö, odlingslandskapet och välbalanserade ekosystem skyddas och bevaras åt kommande generationer.

Jag erinrar om att 1977 års riksdag fann det motiverat att staten ikläder sig ett övergripande ansvar för prissättningen och överskotten på spannmål och andra arealbaserade produkter. Systemet borde, enligt riksdagen, vara utformat så att det blir ett gemensamt intresse för näringen och staten att lösa överskottsproblemen. Riksdagen avvisade ett motionsvis framfört yrkande om att det måste vara en jordbrukets egen uppgift att finansiera överskottsproduktionen i fråga om spannmål. Jag vill i sam-

manhanget påpeka att kommittémajoriteten inte korrekt återgett inne-

hållet i 1977 års belsut, när den anger att staten och näringen enligt detta

I

Sdu l984:86 Reservationer och särskilda yttranden 513

har ett delat ansvar för överskotten. Staten gavs ett övergripande ansvar för överskotten och systemet skulle utformas så att det blev ett gemensamt intresse att lösa överskottsproblemen. Enligt min mening bör samhället nu ta det övergripande ansvaret för avsättningen av alla de överskott som uppkommer ijordbruket. Det bör samtidigt slås fast att det är ett gemensamt intresse för näringen och samhället att åstadkomma en sådan inriktning, struktur och lokalisering av produktionen att uppställda mål uppnås. Dit hör konsumentmålet för jordbrukspolitiken, inkomstmålet och bästa möjliga utnyttjande av exportmarknaden så att kostnaderna för överskotten i möjligaste mån begränsas. Staten måste därför vara beredd att medverka till styrmedel som jordbruket kan godta. Det sagda innebär inte att staten omedelbart skall gå in med budgetmedel för att täcka alla överskottskostnader. För animalierna sker nu en finansiering via bl. a. slaktdjursavgifter inom systemet. Så är däremot inte fallet för spannmålen, där det är ett “ stort underskott i regleringskassan. Den av mig förordade principen innebär att förekomsten av ett överskott, som måste avsättas till lägre pris än på hemmamarknaden, skall beaktas vid prissättningen på produkterna. Priserna skall därvid avvägas så att inkomstmålet ändå kan uppnås. Detta innebär att jag tar kraftigt avstånd från kommittémajoritetens inställning, att exportkostnaderna skall betraktas som en intäkt förjordbruket vid inkomstjämförelser med andra grupper. Kommitténs förslag på denna punkt är djupt orättfärdigt. Så länge statsmakten kan påstå att överskott föreligger skulle jordbruket inte ens ha teoretisk chans att uppnå inkomstmålet. Det betyder att jordbrukarna med lägre standard än andra grupper får stå för kostnaderna för livsmedelsberedskapen, regionalpolitiken, natur- och landskapsvården osv. Mot en sådan ordning anför jag en bestämd reservation. V Överskottskostnaderna bör i möjligaste mån begränsas. Det innebär att svårplacerade överskott bör undvikas. Enighet råder om att fläskproduktionen nu är för stor med hänsyn till marknadssituationen. Det bör vara ett gemensamt intresse att styrmedel sätts in så att detta överskott minskar. Produktionen bör dock ge möjlighet till en kontinuerlig export. Liksom hittills bör det överskott som uppstår främst tas ut som spannmål till vilketjag också räknar oljeväxter. För dessa produkter finns en stabil exportmarknad. Av såväl beredskaps- som regionalpolitiska och naturvårdskäl finns det också motiv att behålla en viss överskottsproduktion av mjölk och nötkött. Jag anser att staten i fortsättningen bör ta hela kostnadsansvaret för det överskott, som vid normalskörd uppkommer på spannmål och oljeväxter. Kommittén har beräknat denna kostnad till ca 400 milj. kr. Enligt min mening kan detta vara en lämplig utgångspunkt. l fortsättningen bör årligen i samband med prisöverläggningarna prövas hur stor kostnaden är vid normalskörd. Det betyder att kostnadsvariationer till följd av variationer i skörden utjämnas. Om en lönsam etanolproduktion eller andra alternativ kommer fram kan kostnaderna minska. En utökad spannmålsodling t. ex. till följd av minskad vallodling liksom minskad foderförbrukning kan dock öka kostnaderna.

33 - Jordbruksochlivsmedelspolitik

5|4 Reservationer och särskilda yttranden» SOU 1984:186

Särskilda åtgärder måste som hittills sättas in så att garantier skapas för att jordbruksproduktionen i norra Sverige kan upprätthållas på nuvarande nivå. Redan en begränsad nedläggning av åker i denna del av landet skulle få allvarliga följder och äventyra överlevnaden för många bygder. Därför är det av stor vikt att den brukningsvärda åkermarken i norra Sverige bibehålls och utnyttjas för en med hänsyn till produktionsförutsättningarna differentierad produktion. Prisstödet bör i enlighet med Norrlandskommitténs förslag justeras årligen på basis av förändringen av PM-index och produktionsutvecklingen i olika områden. Kostnaden för stödet bör täckas av budgetmedel inom jordbruksdepartementets huvudtitel. Som jag tidigare framhållit kan jag inte biträda den i direktiven formulerade principen att näringen skall ha ansvaret för den produktion som överstiger en viss nivå. Näringen har inte något instrument för en totalplanering och styrning av produktionen. Den är inte ett resultat av en central planering eller centrala beslut om investeringar och produktionsnedläggningar utan av beslut tagna av tiotusentals enskilda lantbrukare spridda över hela landet. De ekonomiska föreningarna är skyldiga att ta emot all den produktion som medlemmarna vill leverera och att behandla alla likvärdigt. De får inte och har ingen önskan att på egen hand bedriva jordbrukspolitik, och de är inte skyldiga att följa några centrala direktiv i dylika frågor. Sådana åtgärder som tvåprissystem på mjölk måste ha stöd i författningar. Det är alltså staten som bestämmer vilka styrmedel som fär användas och kan därför inte vältra allt ansvar på näringen. Att kommittén samtidigt säger att jordbruket bör ges stor frihet att producera den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig”, och ”att marknadsekonomin bör ges betydande spelrum” är ett direkt slag i ansiktet på lantbrukarna och ett exempel på kommittémajoritetens dubbelspel. Majoriteten går så långt att den vill rasera även de möjligheter som idag finns att styra animalieproduktionen. Såväl investeringsstoppet som de differentierade avgifterna resp. pristilläggen som nu finns föreslås bli slopade. Ansvaret för överskotten läggs således på jordbruket samtidigt som alla styrmedel utöver prispress avskaffas. Kommittémajoriteten finner det därtill förenligt med saklighet att hävda att dess förslag inte leder till arealnedlâggning. Detta är ett ytterligare exempel på inkonsekvens och dubbelspel från kommittémajoriteten. Det är enligt min mening synnerligen angeläget att de verkliga effek- ~ terna av kommitténs förslag blir klarlagda. Om det inte blir möjligt att snabbt finna alternativ användning av åkerarealen kommer en mycket omfattande nedläggning att tvingas fram. En minskning av åkerarealen till 2,6 miljoner ha dvs. med 330 000 ha är ju enligt kommitténs sätt att resonera den enda utväg som erbjuds för att jordbruket skall undgå att belastas med kostnadsansvaret för överskotten. Beräkningar utförda av LUI visar att omkring hälften av åkerarealen skulle behöva läggas ner i vissa kommuner och landsdelar för att dessa tal skall uppnås. Om man inte tillgriper selektiva tvångsmedel för att få

. Reservationer och.st1rskilda yttranden 5l5

till stånd nedläggning och skogsplantering torde krävas en prispress som skulle ruinera jordbruket. Om detta har kommittén ingenting att säga. Enighet råder om att svinproduktionen nu är för stor i förhållande till konsumtionen och att överskottskostnaderna bör bringas ner. En prispress skulle slå ut företag men slutresultatet skulle sannolikt bli en struktur där den storskaliga produktionen dominerar ännu mer. Ett slopande av investeringsförbudet utan att det ersätts med en etableringkontroll som hindrar utbyggnad av storskalig produktion får samma effekt. Ur många synpunkter, bl. a. kvalitets- och hälsoskäl, vore detta olyckligt. En snabb minskning av fläskproduktionen skulle friställa många livsmedelsarbetare. Den måste därför ske i en reglerad takt. I sammanfattning anser jag att följande åtgärder bör vidtas inom animalieproduktionen.

D tvåprissystem införs för mjölkproduktionen, samtidigt kan investeringsförbudet upphöra D investeringsförbudet för övrig animalieproduktion bibehålls t. v. och avlöses senare av en etableringskontroll, som hindrar utbyggnad av enheter med en årsproduktion överstigande l 500 svin och motsvarande för ägg och broiler D strukturstödet för svin görs effektivare, förslagsvis genom att stödet utgår med 20-30 kr. upp till l 500 svin D kraven på tillgång till åkermark för spridning av gödsel görs ovillkorligt D kvalitetskraven höjs genom krav på ökat stallutrymme per djur och bättre kontroll av efterlevnaden —— förbud mot kemoterapeutika i foder - stark restriktivitet mot fiskmjöl i djurfoder; prisavdrag bör göras när liskmjöl används i besättningen möjligheten att införa tvåprissystem för svin prövas avgiftssystemet för ägg bibehålls .

DUE] stallbankssystem för svin och fjäderfä som syftar till nedläggning

efter ett antal år, dvs. en form av avvecklingsstöd D jordbruket bör ges ett avgörande inflytande över vilka styrmedel som bör sättas in

Inom vegetabilieproduktionen bör D alternativ produktion, t. ex. energigrödor, stimuleras genom forskning och direkta stödátgärder forskningen om kemikaliefri odling intensifieras _ teknik stimuleras särskilda

DUB

ny, miljövänlig genom stödåtgärder ökad vikt läggas vid produkternas kvalité, exempelvis proteinhalt och kvalité i brödsäd D långsiktiga ekonomiska förutsättningar skapas för storskalig produktion av etanol.

Syftet med styråtgärderna på vegetabilieområdet bör vara att utveckla och inte avveckla jordbruket. Det räcker dock inte med välvilliga fraser

516 Reservationer och särskilda yttranden

om att produktionsalternativ finns och att näringen skall ha frihet att utnyttja dessa. Hänvisning till marknadskrafterna ger heller ingen lösning. Det behövs målmedvetna, gemensamma ansträngningar för att nå resultat. [avsnittet om prisstöd och prisreglering har kommittén bl. a. framhållit vikten av att integrerade företag bör ha åtskild redovisning beträffande verksamhet, som bedrivs inom resp. utom den prisreglerade sektorn. Jag har ingen erinran emot en sådan strävan. Kommittén har emellertid gått ett steg längre, när den anser det vara rimligt att en uppdelning sker i fristående juridiska enheter. Kommittén uttalar närmast ett hot om tvångsåtgärder om inte en sådan uppdelning sker frivilligt. Kommitténs majoritet tycks inte ha insett vilken utomordentligt allvarlig principfråga detta är. Om en lantbrukskooperativ förening, t. ex. en slakteriförening, avskiljer styckning och charkuterifabrikation till en särskild juridisk person, måste det bli ett bolag. Slaktdjursproducenter kan inte bilda en ekonomisk förening som enbart bedriver styckning och charkuteritillverkning, slakterileden måste ingå i verksamheten. Ett krav på uppdelning i olika juridiska personer innebär således ett förbud för jordbrukare att i kooperativ form bedriva verksamhet, som naturligen ingår i ett slakteri- eller mejeriföretag. Det vore en allvarlig diskriminering av den kooperativa företagsformen och närmast en form av näringsförbud. För företag som redan drivs i bolagsform har en uppdelning ingen negativ effekt i de avseenden som kommittén här behandlar. Ingenting hindrar heller de privata koncernerna från att överföra vinstmedel från det ena företaget till det andra och att vidta sådana åtgärder inom ramen för en långsiktig strategi. Hotet är alltså ensidigt riktat mot lantbrukskooperationen. Jag reserverar mig mot varje form av påtryckning eller hotelse för att tvinga fram en uppdelning av lantbrukskooperativa företag i skilda juridiska enheter. Jordbruksprisregleringen bör vara utformad så att det avsedda skyddet för svenskajordbruksprodukter uppnås, vilket är en förutsättning för att inkomtmålet skall kunna uppfyllas. Därför bör finnas ett effektivt inflationsskydd baserat på förändringarna i PM-index och regler för hur inkomstnivån skall uppnås och inkomstföljsamheten säkras. Obundna överläggningar i den meningen att jordbruket inte tillerkänns rätt till kostnadskompensation och inkomstföljsamhet kan jag inte godta. Introduktion av nya produkter, som inte är baserade på svenska jordbruksråvaror, bör ske under sådana former att möjligheterna att uppnå de jordbrukspolitiska målen bl. a. beredskapsmålet och inkomstmålet inte minskas. En ny produkt bör inte ges fördelar framför en konkurrerande produkt, som av marknadsmässiga, jordbrukspolitiska eller andra skäl t. ex. är belagd med avgift. Introduktion av ersättningsprodukter för mjölk, delvis baserade på importerade råvaror, skulle exempelvis inte bara hota mjölkproduktionen och mejeriindustrin utan även vår försörjningstrygghet. Marknaden för animalier bör i första hand tillgodoses med svenska produkter och import ske enbart när det föreligger brist. Något skäl att

Reservationer och särskilda yttranden 517

utöka importen av hårdost föreligger enligt min mening inte. Genom den utformning som inkomstmålet fått i 1984 års beslut har dess vikt reducerats främst genom att det förutsatts att kostnaderna för överskotten skall bäras av jordbruket utan hänsyn till effekterna på inkomstnivån. Det har genom arbetet i visat sig att majorite-

kommittén

ten i huvudsak bara vill anvisa prispress som styrmedel för produktionen. Under sådana omständigheter blir inkomstmålet av ringa värde för jordbruket. Kommittén går i kap. 12, som behandlar inkomstmålet, helt förbi dessa problem och nöjer sig med att kritiklöst notera vad som anges i direktiven och i 1984 års beslut. Jag reserverar mig emot denna behandling av frågan och hänvisar till det inledande avsnittet i denna reservation. Jag delar inte kommitténs bedömning av det nuvarande läget utan anser det klart bevisat att inkomstmålet inte har uppnåtts. Alla redovisade jämförelser visar enligt min mening detta. Kommitténs dribblande med olika inkomstmått för vilka statistiskt underlag delvis saknas visar att man närmast varit ute efter att finna stöd för på förhand intagna ståndpunkter. Eftersom det synes föreligga intresse av att göra inkomstjämförelserna med andra företagare finns det skäl att lägga ökad vikt vid den företagsekonomiska lönsamheten ijordbruket. Det bör kunna ske genom utveckling av modelljordbruk. Jag vill också framhålla att man vid inkomstjämförelserna bör ta hänsyn till bl. a. utbildning, yrkeskunnande, arbetstidens längd och insatsen av eget kapital. Som underlag till kommitténs kap. 13 har framtagits ett omfattande material. Utgångspunkten har därvid varit att konkurrens och konkurrenstryck är den främsta drivfjädern för allt utvecklingsarbete. Mot den bakgrunden har en bred attack kunnat riktas mot de idéer och principer som producentkooperationen bygger på. Kritik riktas också direkt mot lantbrukskooperationen i vårt land, dock inte därför att den skulle vara ineffektiv utan därför att den på grund av sin effektivitet och styrka uppnått en så hög anslutning från lantbrukarna. Jag kan självfallet inte instämma i kritiken mot kooperationen som idé och inte heller mot det förhållandet att anslutningen blivit så stor. En ‘ hundraprocentig anslutning ingår i kooperationens idé och kan inte hindras, eftersom föreningarna enligt lag är öppna för alla, som är beredda att godta de villkor som gäller för anslutning. Den kritik som framförts bygger på en stark övertro på traditionell konkurrens och dåliga kunskaper om hur kooperationen fungerar. Jag vill i detta avsnitt hänvisa till och instämma i vad som anförts i det särskilda yttrande som lämnats av Erik Herland och Lennart Tiberg till expertgruppens rapport. Kommitténs betänkande innehåller få förslag. På punkt efter punkt till Därmed faller också en av › hänskjuts frågorna nya utredningar. grundvalarna för talet om en samlad livsmedelspolitik. Kommittén har med att ta fram idéer och förslag beträffande handelsledet ~ misslyckats som skulle kunna ingå i en sådan samlad politik. Kommittén har inte närmare behandlat frågan om livsmedelssubven-

_5l8 Reservationer och särskilda ._;.›;..\..

yttranden

tionerna. Statens delansvar för överskotten på spannmål förutsätts dock bli finansierat antingen genom minskning av mjölksubventionerna eller genom höjda priser överlag. Det är endast genom att direkt subventionera k-mjölken, som man kan stimulera konsumtionen av detta inte minst för barnfamiljerna så viktiga livsmedel. Jag anser det rimligt att realvârdet på subventionen bibehålls. Det är ändå bara en begränsad återbäring av mervärdeskatten. Skäl talar också för att kött borde subventioneras. Internationellt har vi en mycket låg köttkonsumtion och den har dessutom minskat under senare år. Köttproduktionen kan också till stor del baseras på vallodling och bete. Den medverkar därför till att hålla landskapet öppet. Mjölk- och köttproduktionen har också särskild betydelse ur beredskapssynpunkt. Djuren representerar en levande livsmedelsreserv. De höga kapitalkostnaderna och kraven på insats av eget kapital är i dag det svåraste hindret för ungdomar att etablera sig som lantbrukare. Den svaga lönsamheten gör att det bara är för stora enheter och vid hög intensitet som det är möjligt att få kalkylerna att gå ihop. En omläggning av tekniken med lägre insatser av koncentrerade fodermedel, antibiotika, gödsel- och bekämpningsmedel förutsätter att jordbruket på något sätt kompenseras. Kapitalproblemen borde ha föranlett kommittén att kartlägga möjligheterna att finna nya lösningar. Företrädare för regeringen har också förespeglat att kommittén skulle komma med konkreta förslag. Kommittén står dock tomhänt. Ledamöterna har inte fått några förslag att ta ställning till. Min slutsats är att kommitténs majoritet varken lyckats framlägga något förslag till en samlad livsmedelspolitik eller finna lösningar på de konkreta jordbrukspolitiska problem som nu är aktuella. Däremot torde man lyckats rasera den framtidstro som är en förutsättning för en positiv utveckling för lantbruket och alla de bygder där denna näring spelar en viktig roll.

7 Särskilt yttrande av den sakkunnige Lage

Andréasson 4 Balansproblemen inom livsmedelssektorn sedan mitten av 1970-talet är en följd av dels kortsiktiga politiska ingrepp inom sektorn, dels ekonomins svängningar i stort. Sammantaget innebar livsmedelssubventioner och prisstopp samt ökade reallöner att konsumtionen sköt fart mot mitten av l970-talet. Brist på vissa varor uppstod, framför allt nötkött där konsumtionen ökade med 30 °/o 1972 - 1976. Denna konsumtionsökning ledde till ökade investeringar. Dessa investeringar ledde mot slutet av 1970-talet till ökad produktion. I detta läge faller emellertid löntagarnas köpkraft på grund av flera år med sjunkande reallöner. Samtidigt börjar livsmedelssubventionerna avvecklas successivt. Resultatet blir produktionsöverskott/konsumtionsunderskott. Följderna av denna korsiktighet är onödigt höga matpriser, kapitalförstöring, förvärrade regionalpolitiska problem och onödigt hög arbetslöshet för livsmedelsarbetare.

z

SOU l984:86 Reservationer och särskilda yttranden 519

Min slutsats av detta är at! Iivsmedelspolitiken måste-omfatta alla styrâtgärder som berör sektorn (inkl. livsmedelssubventionerna), att livsmedelspolitiken måste vara långsiktig samt att de offentliga insatserna måste inriktas på att skapa balans mellan konsumtion och produktion. Det viktigaste i en sådan långsiktig livsmedelspolitik är att konsumtion och produktion regleras parallellt. När konsumtionen stiger skall offentliga stimulanser trappas ner och omvänt öka när konsumtionen faller. Kommittén föreslår nu att samhället tar ett delansvar för finansieringen av överskottsproduktionen inom vegetabilieområdet. Detta är riktigt då det redan från början slås fast att detta är en temporär lösning som skall upphöra efter fem år. Kommittén föreslår vidare att en totalfinansiering av samhällets kostnader skall ske inom jordbrukssektorns ram, genom minskade livsmedelssubventioner eller prispåslag med avräkning av mervärdeskatteeffekten. Jag ställer mig tveksam till denna typ av totalñnansiering och direkt negativ till en finansiering genom sänkta mjölksubventioner. För det första är det fördelningspolitiskt betänkligt (barnfamiljer och låginkomsttagare drabbas i första hand). För det andra är det inflationsdrivande. För det tredje förvärras obalanserna på animaliesidan av ytterligare prishöjningar. Kommittén konstaterar att Iivsmedelsindustrin och handeln, trots vissa brister, fungerar bra. Jag kan hålla med om att vi har effektiva och rationella företag inom industrin och distribution. Men systemet som helhet blir inte lika effektivt och rationellt. Kommitténs bild av marknadens struktur och funktion är mycket tveksam. För kommittén är lantbrukskooperationen den enda kraft som stör den fria konkurrensen. Vi livsmedelsarbetare har en annan bild av verkligheten. Inom industri- och handelsledet pågår en kamp om marknaden. De stora grossisterna stärker sin makt mer och mer. Livsmedelsindustrins ställning som suveräna självständiga företag hotas. Lantbrukskooperationens svar är koncentration och uppköp av företag. Konsumenten blir vilse i och kan inte bland varuutbudet veta vilken kvalité han får på de produkter han köper. Inte heller kan han efterfråga varor som inte när marknaden. De stora handelsblocken bestämmer i stort vad som finns på marknaden genom prispolitiken. Industrin och handeln har inte beaktats i tidigare utredningar. Dessa två sektorer i det totala livsmedelssystemet har en stor och ökande betydelse för konsumenternas möjligheter att erhålla bra livsmedel till rimliga priser. Det behövs fortsatt utredning inom industri- och handelsledet. En grundlig genomlysning av dessa sektorers funktion i hela livsmedelssystemet är nödvändig för att kunna formulera en heltäckande livsmedelspolitik i Sverige. Kommittén framhåller att konsumentintresset i jordbruksförhandlingarna måste stärkas. Men detta bör ses som ett led i en övergripande process att stärka konsumentsidan inom hela den livsmedelspolitiska sfären. Detta skulle skapa en bättre balans och större dynamik. I första hand

520 Reservationer och särskilda yttranden

bör konsumentdelegationen förstärkas med ekonomisk expertis. På sikt bör genom forsknings- och utredningskapacitet i konsumentintressets i tjänst balans skapas gentemot lantbrukets och handelns utredningsresurser. Kommittén anser att frågan om livsmedlens kvalité bör tas upp särskilt till en samlad utvärdering. Jag delar denna uppfattning. Särskilt vill jag emellertid framhålla att den lägsta acceptabla ambitionsnivån i en sådan utvärdering måste vara ett förslag om förbättrad och för kunden begriplig kvalitetsinformation på varan och i butiken. Detta bör också utmynna i ett förstärkt konsumentinflytande. Fortsatt utredning om kvalitén bör utgå från en vidare definition av kvalitetsbegreppet än den kommittén tillämpat.

8 Särskilt av de Walter

yttrande sakkunniga Brangmo,

Bertil Lars Hillbom och Nils Eric Näslund

Ekberg,

Produktionsmålet

Animalier

Enligt livsmedelskommitténs uppfattning skall jordbruksproduktionen i landet i stort sett motsvara den inhemska konsumtionen med hänsyn tagen till behövlig import och lönsam export av jordbruksbaserade produkter. Jordbruksnäringen har, enligt kommitténs mening, att själv bestämma animalieproduktionens storlek och att bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Kommittén föreslår, att man under den relativt långa tid som behövs för anpassningsprocessen, tid efter annan prövar takten i anpassningen, med särskild hänsyn tagen till den ekonomiska utvecklingen i Sverige och produkternas efterfrågan samt de internationella förhållandena.” Undertecknade tolkar kommitténs bedömning om anpassningsperio- — dens längd till att omfatta minst hela 1980-talet längst till mitten av t l990-talet. i i Vi delar i princip utredningens uppfattning att ”anpassning måste ske under hänsynstagande till den enskildes sociala och ekonomiska trygghet”. Däremot anser vi inte att detta bäst sker genom en alltför långt utdragen process. Vi finner det angeläget, både ur konsument- och producentsynpunkt, att anpassningen av animalieproduktionen till konsumtionen påbörjas snarast och att den genomförs under kortare tid än vad som kan anas av kommitténs skrivning. För att åstadkomma en sådan anpassning blir det nödvändigt att i första hand använda priset som styrmedel. Under de senaste åren har överskottsproblemen inom animalieområdet förvärrats, trots många varnande påpekanden. Till stor del beror detta på att produktionen ökat men också på att konsumtionen av kött › och fläsk minskat som följd av dels sänkta realinkomster för konsumenterna, dels subventionernas borttagande.

Reservationer och yttranden 521.

särskilda

De framtida konsumentprishöjningar som kan förutses på grund av jordbruksprisöverenskommelserna kan befaras pressa ned konsumtionen med ytterligare exportöverskott som följd. För att finansiera dessa krävs höjda slaktdjursavgifter vilket sänker producentpriserna. Från såväl konsument- som producentsynpunkt är den nuvarande situationen ohållbar. Vi finner det därför utomordentligt angeläget att snarast uppnå en lämplig balans mellan produktion och konsumtion av i första hand animalieprodukter, såväl genom produktionsminskande som konsumtionsfrämjande åtgärder.

Vegetabilier

Av utredningen framgår att livsmedelsförsörjningens krav på längre sikt kan tillgodoses med 2,4 miljoner ha åker. Med hänsyn till att handelsgödselkväve kan bli en bristvara vid en eventuell avspänning delar vi expertgruppens uppfattning att det är motiverat att bibehålla en åkerareal om 2,6 miljoner ha.

Det i utredningen beräknade samhällsekonomiska nettoresultatet vi-

sar också att det ur konsumentsynpunkt är synnerligen gynnsamt med denna anpassning av arealen. Kommitténs förslag, som är resultatet av en politisk kompromiss, innebär dock, att nuvarande åkerareal i stort sett bibehålls och att den för vår egen livsmedelsförsörjning obehövliga arealen i huvudsak används för odling av spannmål för export samt för etanoltillverkning. Självfallet har vi inte kunnat påverka denna politiska uppgörelse. För det överskott av spannmål som på grund av kommitténs förslag även framdeles uppstår föreslår kommittén att samhället bör ta ett delansvar med 40% av överskottets kostnader räknat vid normalskörd. Samhällets kostnader beräknas första året bli 160 milj. kr. för att därefter minska. För en femårsperiod beräknas kostnaderna till 600 milj. kr. Kommittén förväntar sig att jordbruket aktivt skall arbeta för att överskotten skall upphöra inom en femårsperiod. Enligt vår uppfattning föreligger en stor risk för att samhällets kostnader för spannmálsöverskotten blir betydligt högre än de i utredningen angivna 600 milj. kr. under en femårsperiod. Vår oro ur konsumentsynpunkt förstärks också av att, enligt förslaget, samhällets delansvar för spannmålsexporten skall finansieras genom minskade livsmedelssubventioner eller genom prispåslag. Därest vägen genom minskade subventioner väljs innebär det att exporten av svensk spannmål till andra länder delvis finansieras via höjda mjölkpriser för konsumenterna. Väljs vägen genom prispåslag kan exempelvis kött-, fläsk- eller ostkonsumenten komma att belastas med ifrågavarande kostnader. Eftersom dessa samhällets kostnader kan härledas till ett generellt önskemål om en större areal än som erfordras ur livsmedelsförsörjningssynpunkt, föreslår vi att detta slag av kostnader icke belastar livsmedlen utan betalas över budgeten. . Jordbrukets andel av exportkostnaderna betalas regelmässigt via en

522 Reservationer och särskilda -yttranden

s. k. förmalningsavgift påbrödspannmål (f. n. 77 öre/kg). om finansieringen av den del av överskottskostnaderna för Frågan spannmål för vilka jordbruket skall svara bör enligt kommittén utredas vidare. Vi vill dock redan nu peka på att andra former för finansiering måste sökas, exempelvis genom att kostnaderna får belasta all spannmål. Den nuvarande formen med förmalningsavgifter som enbart drabbar brödet står i bjärt kontrast till kost- och hälsogruppens rekommendationer. Prisinstrument skall inte användas så att det negativt påverkar konsumtionen av ur hälsosynpunkt önskvärda produkter.

9 Särskilt av de Bo Dockered och

yttrande sakkunniga Viggo Fringe]

Livsmedelskommittén (LMK) har nu efter drygt ett och ett halvt års intensivt arbete slutfört sitt uppdrag så när som på vissa frågor som berör av jordbruksråvaror och livsmedel. Att behandlingen av dessa export frågeställningar sker efter det man redan tagit ställning till produktionsmål och ansvar för produktionsöverskott är i sig anmärkningsvärt men

kompletterar följdriktigt vårt helhetsintryck av utredningsarbetet, näm-

ligen att tidspressen omöjliggjort ett metodiskt genomförande av uppgiften. Detta har från LRF-håll påpekats tidigare och behöver inte uppatt våra synpunkter i dessa avseenden ej blivit beakrepas. Vi beklagar tade. -Brist på faktaunderlag i Vi vill särskilt framhålla att sårbarhetsgruppens arbete påbörjades först tid från sârbarhetsgrup- efter starka påtryckningar från LRF. Att detta expertarbete fick starta ett - pen finner halvår efter andra expertgrupper vi utomordentligt anmärkningsvärt, särskilt mot bakgrund av att direktiven anger att livsmedelsförsörjningen skulle vara huvudmål förjordbrukspolitiken. Det visar sig också vid en summering i efterhand att särskilt produktionsmålsgruppens arbete blivit allvarligt lidande av den, som vi ser det, helt oförklarliga arbetsuppläggningen. Vi hävdar med bestämdhet att avsaknaden av underlag och ställningstagande från sårbarhetsgruppen medförde att det i och för sig ambitiösa arbetet i produktionsmålsgruppen undergrävdes redan från början. Vi behöver knappast erinra om att bl. a. produktionsmål och samhällsekonomiska bedömningar rörandejordbruket som en basresurs är utomordentligt viktiga grundpelare i dessa sammanhang. Det är därför tillfredsställande att LRF har haft möjligheter att genom sitt eget utredningsinstitut ta fram kompletterande material vad gäller den samhällsekonomiska analysen, vilket i sammanfattande form redovisas i rapporten. Vi vill också inledningsvis framhålla som vår uppfattning att livsmedelskommittén på den korta tid som stått till buds anlagt en alldeles för hög ambitionsnivå för sitt arbete. Det hade enligt vår mening varit bättre om man inledningsvis med olika parter sökt kartlägga de aktuella problemen inom jordbrukspolitiken och därefter i första hand begränsat

Reservationer och särskilda yttranden 523

arbetet och resursutnyttjandet till att söka konstruktiva lösningar till gagn för både konsumenter och producenter. Nu måste vi tyvärr konstatera att det omfattande arbetet inte gett ett tillfredsställande beslutsunderlag för ställningstagande i jordbruksnäringens framtidsfrågor. Vi frågar oss om detta på ett konstruktivt sätt skapar det förtroende för jordbrukspolitiken bland både konsumenter och producenter som direktiven efterlyser. _ Vidare beklagar vi att den del av utredningen skulle gälla ledet efter Förtroende eller missinte 07 jordbruksprisregleringen gett den belysning av ämnet och det underlag för åtgärder som är nödvändigt för att motivera att lägga fast en samlad livsmedelspolitik. Till detta återkommer vi senare. Vi har sålunda allvarliga erinringar mot formerna för arbetet i livsmedelskommittén, vilket främst har sin grund i direktiven samt i de beslut som riksdagen tagit under LMK:s arbete. Vi har från LRF-håll tidigare anfört att utredningsarbetet skulle ha tjänat på om det alltigenom skett mer förutsättningslöst och utan den exempellösa tidspressen. Detta intryck kvarstår. Till detta kommer att riksdagen, som ovan anförts, under tiden utredningen arbetat tagit beslut som delvis ställt utredningen inför fullbordat faktum vad gäller förjordbruket grundläggande frågeställningar. Man kan då fråga sig om det är meningsfullt för en organisation som LRF att medverka i statliga utredningar om de i fortsättningen skall bedrivas på sätt som skett inom LMK. För att undvika alla missförstånd riktar vi ingen kritik mot alla de handläggare som i olika funktioner deltagit i arbetet. Vår kritik gäller enbart sakfrågor och LMK:s slutsatser eller brist på slutsatser. w Med dessa inledande synpunkter, som med hänsyn till sakläget känns LRF delar ej LMK:s mycket angeläget att ha fått framföra, vill vi övergå till att lämna syn- Sfunduppfatmingéif punkter på innehållet i kommitténs rapport. Självfallet har vi under arbetets gång framfört våra synpunkter och även fått gehör för vissa av dem. Eftersom vi på en rad väsentliga områden har avvikande grunduppfattningar måste vi framföra dessa i form av ett särskilt yttrande.

-

Livsmedelspolitik nytt begrepp?

LRF ställde sig ursprungligen positivt till tanken på ett utredningsarbete som syftade till en mer fullständig kartläggning av livsmedelskedjan och sambandet mellan dess olika länkar. Efter hand som arbetet fortskridit har det emellertid framgått att LMK inte lyckats ta ett sådant grepp. Arbetet har i stället koncentrerats till de sedvanliga jordbrukspolitiska frågorna, medan senare led har behandlats mycket översiktligt. Den omfattande teoretiska analys av ämnesområdet som utförts av expertgruppen för handels- och industrifrågor motsvarar tyvärr inte de förväntningar om konkreta åtgärder som vi hade anledning att ställa när direktiven till LMK presenterades. Vi hade gärna sett att LMK förutsättningslöst prövat vilka mål som borde gälla för en samlad livsmedelspolitik och vilka element en sådan politik borde innehålla. Men enligt vår mening har LMK av olika skäl

524 Reservationeroch särskilda yttranden

inte lyckats ta fram beslutsunderlag för bedömningar rörande en sådan samlad livsmedelspolitik. Denna kritik skall dock inte riktas mot expertgruppen för handels- och industrifrågor, eftersom denna inte getts en sådan uppgift. l själva verket har LMK inte på någon väsentlig punkt vidgat utredningsområdet utöver vad som behandlats i tidigare jordbrukspolitiska utredningar. LMK presenterar inga Om vi antar att det går att göra en godtagbar avgränsning och därmed bärande motiv för en definition vad krävs då för att det skall av begreppet livsmedelspolitik, ‘ samlad livsmedelspolibli meningsfullt? Enligt vår mening är det inte tillräckligt att formulera tik allmänna mål och riktlinjer. Det krävs också att statsmakterna är beredda att vidta konkreta åtgärder för att uppnå målen och att dessa åtgärder berör samtliga led, vilket också anförs i LMK:s betänkande. Vi kan inte under några omständigheter acceptera en situation där en rad livsmedelspolitiska mål beträffande konsumentpriser och livsmedelskvalité förutsätts kunna uppnås enbart genom ingrepp som berör primärproduktionen, dvs. jordbrukspolitiska medel. Vi konstaterar att LMK inte föreslagit några åtgärder som kan väntas få betydelse för senare led. En livsmedelspolitik värd namnet borde enligt vår mening bl. a. innefatta möjligheter att i likhet med vad som sker inom prisregleringsledet ställa krav på efterföljande led. Det vore i så fall t. ex. rimligt att konsumenter och producenter fick ställa krav på viss produktivitetsutveckling och även ett direkt inflytande på löne- och kostnadsutvecklingen inom handeln och därmed handelsmarginalerna. Tekniskt skulle det kunna ske genom en parallell tilljordbruksnämndens konsumentdelegation. Vi föreslår dock inte en sådan ordning. Skälen härtill är många och för oss tungt vägande. En sammanhållen jord- Genom försöket att introducera begreppet livsmedelspolitik i LMK:s brukspolitik nödvändig arbete har viktiga områden som hittills funnits som väsentliga element ijordbrukspolitiken skilts ut eller lämnats helt utanför, t. ex. förvärvslagstiftningen, skötsellagen, liksom det för skogs- och mellanbygderna livsviktiga sambandet mellan jord och skog i kombinerade företag. Vad som hittills uppfattats som jordbrukspolitik spaltas upp på en rad politikområden utan möjlighet till en samlad avvägning. Då får vi en situation där statsmakterna inom ramen för en s. k. livsmedelspolitik ställer höga krav på effektivitet ijordbruket, samtidigt som samma statsmakter med miljöpolitiska motiv inför restriktioner som får motsatt verkan förjordbruket. Den nyligen införda handelsgödselskatten som ensidig pålaga på jordbruket är ett illavarslande bevis härpå. Införandet av begreppet livsmedelspolitik torde enbart skapa förvirring och försvåra möjligheterna att föra en väl sammanhållen jordbrukspolitik, vilket är nödvändigt om jordbruket skall kunna arbeta på rimliga villkor. Vi utgår ifrån att detta ändå skall gälla även framgent. Ett införande av begreppet livsmedelspolitik och ett konsekvent och logiskt fullföljande av detta i praktiken borde innebära inrättandet av nya organ för insyn och inflytande och detta skulle enbart leda till ytterligare regleringar och komplikationer. Detta vill vi inte medverka till.

x

_ * _ Reservationer och särskilda yttranden 525

Avdet vi här sagt har framgått att jordbruket som näring inte kan ses enbart som en länk i livsmedelskedjan eller som en del i något som LMK benämner livsmedelssystemet. Ett sådant synsätt är alltför ensidigt och förbiser andra, lika viktiga samband. Jordbruket spelar en viktig roll även i en rad andra kedjor eller system, Här kan nämnas resurshushållning, ekosystem, miljö, landskapsbild, global försörjning, energipolitik, regionalpolitik, försvarsberedskap osv. Vid behandlingen av alla dessa frågor kommer jordbruket och jordbrukspolitiken in som en mer eller mindre betydelsefull faktor. Jordbrukspolitiken kan därför inte ses enbart som en detalj i en livsmedelspolitik. Vi anser att det inte enbart är i egenskap av livsmedelskonsumenter som svenska folket har skäl att intressera sig för hurjordbrukspolitiken är utformad. Om delar av jordbrukspolitiken blir ett bihang till s. k. livsmedelspolitik är det risk för att övriga mycket viktiga samband lämnas åsido. Vi konstaterar att kommittén ej lämnat några bärande motiv för att utforma en samlad livsmedelspolitik. Vi konstaterar samtidigt med stor förvåning att riksdagen under Riksdagen har redan bepågående kommittéarbete redan beslut om målen för en samlad livsme- Slum‘ °m samlad V5 tagit e_“_ Detta beslut innehåller å andra sidan än vad som medelspolmk delspolitik. inget annat tidigare rymts inom begreppet jordbrukspolitik. Detta sätt att med utgångspunkt från direktiven föregripa arbetet i LMK skapar enbart misstro och förargelse i jordbrukarleden.

Överläggningar/förhandlingsrätt

Vi vill även ta upp en annan viktig principfråga, nämligen karaktären på de överläggningar som förs och innebörden av de överenskommelser som träffas angående prissättningen på jordbrukets produkter. Från LRF:s sida har vi betraktat staten som motpart vid överläggningarna och utgått ifrån att det helt ankommer på staten, representerad av regeringen, att besluta om hur staten skall vara representerad. Vi har samtidigt uppfattat överenskommelserna som ömsesidiga utfästelser. Staten har förbundit sig att upprätthålla ett överenskommet gränsskydd med tillhörande justeringsregler samt genomföra de prisreglerande åtgärder som behövs. Jordbruket, företrätt av LRF som representant för såväl de enskilda lantbrukarna som lantbrukskooperationen har, även om det inte utsagts, förbundit sig att producera på angivna villkor och genom lantbrukskooperationen garantera avsättningen av produkterna för de enskilda lantbrukarna och se till att konsumenterna i hela landet via handeln får tillgång till livsmedel av hög kvalité. Den garanterade avsättningen för den enskilde är bl. a. en förutsättning för att inkomstmålet skall uppnås och för att jordbruk skall kunna \. bedrivas i alla delar av landet. statsmakterna torde ha satt värde på att genom successivt träffade överenskommelser få LRF:s och -lantbrukskooperationens aktiva medverkan både vid utformningen och det praktiska genomförandet av jordbrukspolitiken.

526 och särskilda

Reservationer yttranden

Ytterst kan endast staten Det är enbart staten resp. LRF som kan göra de ömsesidiga utfästelser vara förhandlingsmot- som här angetts. Innebörden härav är t. ex. att konsumentdelegationen part till jordbruket utan att den

inte kan ges en roll som motpart samtidigt ges

fullmakt att företräda staten. Om inte, kan den inte heller ge några utfästelser på konsumenternas vägnar som har betydelse för lantbruket. I övrigt återkommer vi med synpunkter kring dessa frågeställningar i anknytning till kap. 7 i LMK:s rapport.

Ansvar för överskott

LMK har enligt sina direktiv haft som utgångspunkt att jordbruket ensamt skall ta ansvar för avsättningen av den del av produktionen som en viss definition betraktas som överskott. LMK:s förslag följer i enligt princip dessa riktlinjer. Vi kan inte acceptera detta synsätt. Staten kan inte dra sig ur ett ansvar för överskotten. Näringen kan inte ikläda sig ett ansvar som inte innebär motsvarande befogenheter. Det är beklagligt att LMK inte försökt att med dessa frågor Det borde mera analysera sammanhängande problem. vara att näringen inte kan ta ett odelat ansvar för något som självklart näringen eller dess företrädare inte kan styra eller ens påverka. Ju större ansvar som läggs på näringen, desto större befogenheter måste den få att själv besluta om olika former av produktionsbegränsning, importrestriktioner, åtgärder etc. Det är naturligtvis inte heller möjligt prisreglerande för att ta ansvar för överskotten, eftersom staten av t. ex. näringen i vissa delar regionalpolitiska skäl anser sig böra stimulera produktionen av landet. Om näringen genom LRF samtidigt lyckas begränsa produktionen i andra delar av landet minskar behovet av regionalpolitiskt stöd från staten. Innebörden blir att jordbruket får bära kostnaderna för regionalpolitiken. Om näringen skall ta ett odelat ansvar för en på visst sätt definierad överskottsproduktion krävs befogenheter som knappast är förenliga med våra rättstraditioner. Utvecklingen har för övrigt gått i motsatt riktning. Jordbrukets inflytande t. ex. i regleringsföreningarna har efter hand Vid en utökning av näringens ansvar för överskotten är försvagats. det självklart att näringen måste ha ett avgörande inflytande i dessa Men eftersom olika former av produktionsstyrning och markorgan. kräver stöd i författningar kan staten inte unnadsreglerande åtgärder dandra sig ansvaret för produktionsvolymen och därmed även ett ekonomiskt ansvar för överskotten. LMK har förbigått dessa förhållanden och okritiskt accepterat tanken på en principiellt mycket viktig utvidgning av näringens ansvar. Med ansvar måste följa Vad ovan anförts innebär sålunda att vi måste kräva att konsekvenserna befogenheter av kommitténs förslag beträffande ansvaret för överskotten grundligt analyseras. Utgångspunkten bör härvid vara att med ansvar också bör följa rätten att utöva inflytande och kunna tillgripa lämpliga styråtgärder för att, som LMK uttrycker saken, kunna producera den volym som utifrån näringens synpunkt är den mest fördelaktiga.

yttranden

Reservationer och särskilda 527

mål - Översikt

Jordbrukspolitiska

l direktiven till LMK angavs att huvudmålet för en samlad livsmedels- 1984 års beslut om en politik och därmed för jordbrukspolitiken bör vara att trygga vårt lands samlad livsmedelspolisåväl i fredstid som under tik har föregripit LMK:s livsmedelsförsörjning avspärrning och krig. arbete Denna inriktning har sedermera lagts fast i ett beslut i riksdagen i början av 1984. Till grund för sistnämnda riksdagsbeslut låg inte något utredningsarbete eller någon remissbehandling utanför riksdagen. Frågan var således inte beredd i den ordning som är normal. Detta förfarande understryker den kritik som vi framfört inledningsvis. Självklart är en tryggad livsmedelsförsörjning i fred och krig en viktig utgångspunkt för jordbrukspolitiken men den kan inte godtas som den enda utgångspunkten. Det ger en alldeles för snäv synvinkel på frågan. LMK har konstaterat att hundratals miljoner människor svälter och att situationen inte är på väg att förbättras. Om alla västliga industriländer med överskott av jordbruksprodukter, som måste avsättas till VM-priser, skulle skära ner sin produktionspotential i form av åkerjord så skulle livsmedelsbristen självfallet förvärras. Sverige är stor nettoimportör av jordbruksprodukter. En beräkning visar Sverige nettoimportör n, att de livsmedel och foder som Sverige importerar produceras i de av jordbruksprodukter exporterande länderna på en areal om ca 600 000 ha. Självklart kan man inte direkt sätta likhetstecken mellan areal i vårt land och sådan areal som man utnyttjar för att t. ex. odla te, men faktum kvarstår att vi även

arealmässigt är nettoimportörer. Ökenutbredningen och annan förstö-

relse av åkermark pågår världen över i accelererad takt. Varje år måste stora arealer odlas upp för att kompensera detta bortfall. Kostnaderna för nyodling, som ofta måste kombineras med bevattningsanläggningar och erosionshämmande åtgärder, är mycket höga. Det är ointressant att som LMK konstatera att produktionsresurserna i världen räcker för att försörja även en större befolkning än nu, när det inte finns förutsättningar att inom tid ta till vara dessa överskådlig resurser. Våra marginaljordar är i globalt perspektiv av hög kvalité och kostnaderna för världshushållet att ersätta dem skulle bli mycket stora. Även i ett nationellt perspektiv är beredskapsaspekten en alltför snäv utgångspunkt för jordbrukspolitiken. Jordbruket som näring har en rad viktiga funktioner som kan motivera en produktion utöver den som en viss beredskap anger. Inte minst LMK:s utredningar visar också att beredskapskraven kan formuleras på olika sätt beroende på vilken betydelse man tillmäter vissa grundläggande fakta. Utgångspunkt för 1977 års beslut om jordbrukspolitiken var att de LMKzs uppdrag; pröva _4 naturliga resurserna, främst i form av åker, skulle utnyttjas för jord- 1977 års produktions- j mål bruksproduktion. Den brukningsvärda åkerjorden skulle utnyttjas, vilket innebar en i stort sett oförändrad åkerareal. Denna utgångspunkt för jordbrukspolitiken hade sin grund i en resurshushållningsfilosoñ vars tillämpning också innebar att beredskapsaspekterna tillgodosågs på bästa möjliga sätt. . LMK har haft i uppdrag att pröva om de bedömningar som gjordes i LM K lägger stort ansvar samband med 1977 års beslut alltjämt kan utgöra grund för produktions- på jordbruket vad gäller åkerarealen

/

yttranden

528 Reservationer och särskilda

målets utformning. I produktionsmälsgruppens material redovisas argument för en neddragning av åkerarealen. LMK:s förslag utgår dock formellt ifrån ett bibehållande av åkerarealen men lägger samtidigt ett stort ekonomiskt ansvar på jordbruket för att säkra den nuvarande åkerarealen. LMK drar sålunda inte konsekvenserna av sitt ställningsi fråga om åkermarkens bevarande. Därför anser vi det nödväntagande digt att redovisa de skäl som motiverar att samhället pá sikt tar det fulla ansvaretför åkerarealen.

El Med hänvisning till vad som nyss anförts i fråga om den globala resurshushållningsñlosoñn är det angeläget att bevara den odlingsvärda åkerarealen i Sverige. El Utredningar som utförts av LRF genom LUl visar att jordbruket och övriga delar av livsmedelskedjan har mycket stor betydelse för sysselsättning och näringsliv i alla delar av landet. Vidare är åkerarealen grunden för jordbrukargruppens existens.

Exempel på län där lantbruket och därtill knuten industri svarar _för omkring 30 % av sysselsättningen: Kronobergs län Jämtlands län Västerbottens län Värmlands län Kalmar län Skaraborgs län

Älvsborgs län

Gotlands län

El LMK har genom produktionsmålsgruppen utfört beräkningar angående effekterna av en omfattande minskning av åkerarealen och mjölkproduktionen. En granskning av dessa beräkningar, som genomförts av LUl, visar att LMK gjort en alltför snäv analys. Resultatet har blivit en kraftig överskattning av de samhällsekonomiska vinsterna vid en minskning av produktionen. En alternativ beräkning visar långt mindre samhällsekonomiska vinster, fastän man även i dessa beräkningar inte tagit hänsyn till t. ex. de regionala, kommunalekonomiska och miljöeffekter som en åker- och jordbruksnedläggning av denna omfattning skulle medföra.

Åkerarealen - sam- Enligt vår samlade bedömning kan eventuella samhällsekonomiska hällsnyttig resurs vinster i en avlägsen framtid inte nu tas som motiv för en nedbantning av jordbruksproduktionen.

El Under senare tid har allt större uppmärksamhet riktats mot de effekter på bl. a. miljö- och ekosystemet som den moderna jordbrukstekniken har. Också livsmedelskvalitén har blivit mer uppmärksammad. Det gäller inte minst effekterna av användningen av bekämpningsmedel och antibiotika. Mycket talar för en ökad försiktighet vid

Reservationer och särskilda yttranden 52,9

introduktionen av ny teknik. Detta bör rimligen leda till en dämpad avkastningsökning både inom växtodling och djurskötsel. l Sverige har statsmakterna också infört produktionsskatter i direkt syfte att reducera användningen av både handelsgödsel och bekämpningsmedel ijordbruket. Om vi bortser ifrån att detta från statsmakternas sida skett som en ensidig pålaga på jordbruket, som vi inte kan acceptera, talar dock själva åtgärden med ökad tyngd för ett bevarande av åkerarealen. E! Till miljön hör också landskapsbilden och naturvårdsinsatser. Enligt beräkningar av LUI skulle det vid en nedläggning av 300 000 ha åker och 75 000 ha betesmark bli nödvändigt att utföra landskapsvård på 42 000 ha åker och l7 000 ha betesmark. Det skulle vara inkonsekvent och ekonomiskt oförsvarligt att först ta åker urjordbruksproduktionen och sedan lägga ner stora kostnader på att av naturvårdsskäl hålla landskapet öppet.

Vår bedömning är att naturvårdsskäl, hänsynen till landskapsbilden m. m. även nu talar för ett bibehållande av åkern.

E! Sverige har ett omfattande biståndsprogram som bl. a. omfattar livsmedel, främst spannmål, vegetabilisk olja och torrmjölk. Härutöver kommer att vi bör ha resurser för att kunna lämna bistånd i katastrofsituationer. El Vad gäller beredskapssituationen är det ett obestridligt faktum att försörjningen av handelsgödselkväve kraftigt försämrats sedan I977 och att det s. k. pekiloproteinet som i grunden tillmäts stor betydelse inom LMK i praktiken enbart är en skrivbordsprodukt i dessa sammanhang. Arealen åker som krävs för att trygga livsmedelsförsörjningen är därför större nu än 1977 även om den fredstida skördenivån höjts. Vår försörjningsförmâga vid avspärrning är med andra ord mindre idag. Därtill kommer att omställningsproblemen både inom produktionen och konsumtionen är större och att hela produktionsoch distributionskedjan blivit ännu mer sårbar. Vi behöver därför större marginaler.

Vår slutsats är att nuvarande åkerareal behövs om en tryggad livsmedels- Flera skäl utöver livsmevid såväl som skall kunna vilket moti-

försörjning avspärrning krig uppnås, del-5b°F°dS_kaP € n

av I982 års försvarsbeslut förutsätter. Flera andra skäl kan åberopas, t. ex.

g]°(re:;::l:[t:°héIade

vårt behov av att bidra till den globala livsmedelsförsörjningen, landskapsbilden, framtida handlingsfrihet med hänsyn till miljöaspekter. I sammanhanget kan också anföras att sysselsättningsläget inom landet har förändrats under de senaste åren. Detta borde också leda till att man ser de nuvarande produktionsresurserna ijordbruket som utvecklingsbara tillgångar och inte som ett överskottsproblem. Vi har ovan redovisat en rad områden och argument som samtliga pâ ett Samhället måste lång› övertygande sätt förstärker motiven att bibehålla nuvarande åkerareal Siktigt ta anwa fö åker för arealen och utnyttja produktionskapaciteten inom jordbruket på bästa möjliga sätt. Vad gäller åkerarealresurserna är det enligt vår mening en självklarhet

34 —Jordbruksoch livsmedelspolitik

530 Reservationer och yttranden sou l984:86 särskilda

att samhället långsiktigt tar det fulla ansvaret för den odlingsvärda åkern. Detta skulle vara ett viktigt led i förverkligandet av det av statsmakterna uppställda inkomstmålet för jordbrukarna. Vi vill redan nu rikta allvarliga erinringar mot LMK:s sårbarhetsanalys och de ställningstaganden som görs beträffande behovet av produktionsresurser för att uppfylla försörjningsmålet. Enligt vår mening har

man i beslutsunderlaget underlåtit att erkänna produktionsresursernas

betydelse för att säkra den nödvändiga livsmedelsberedskapen. Detta är självfallet allvarligt och vi vill därför särskilt fästa uppmärksamheten på dessa förhållanden. Vi hänvisar till våra synpunkter och slutsatser i anknytning till kap. l0.

familjelantbruket är Enligt l977 års beslut skall den med statligt stöd bedrivna rationalise-

konkurrenskraftigt ringsverksamheten ha till syfte att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag i lantbruket. LMK har inte haft i uppdrag att se över mål och medel för denna verksamhet. Utvecklingen har visat att familjelantbruket är konkurrenskraftigt och mycket väl kan Storskalighet har många till utnyttja de tekniska framstegen. Misstänksamheten den storskaliga nackdelar produktionen, särskilt på animalieområdet, är utbredd inte minst bland konsumenterna. Familjelantbruk passar bra i vårt land också i form av kombinerade företag. De s. k. stordriftsfördelarna inom jordbruksproduktionen uppnås långt tidigare än vad man i allmänhet tror. Undersökningar vid lantbruksuniversitetet visar att stordriftsfördelarna inom mjölkproduktionen i stort sett är uttömda redan vid besättningsstorlekar om 25 - 30 kor, inom fläskproduktionen vid stallstorlekar motsvarande 600 - 700 svinplatser, inom spannmålsodlingen vid arealer om ca 50 - 65 ha. stordriftsfördelarna Mot denna bakgrund vill vi understryka att en utgångspunkt för jorduppnås i familjelantbru- brukspolitiken även framgent bör vara att familjelantbruket skall vara . ket x stöd bedrivna den dominerande företagsformen och att den med statligt rationaliseringsverksamheten i första hand skall ha till syfte att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag. Verksamheten skall anpassas till de regionala förhållandena och särskilt Kombinationen jord beakta att kombinationen - delar av landet är nödvänoch skog bortglömd jord skog i stora

dig för att ge lantbrukarfamiljen sysselsättning året runt. Även andra

yrkeskombinationer med lantbruk kan vara lämpliga och värda att stödja. Utgångspunkten för jordbrukspolitiken bör alltså vara dels att den nuvarande åkerarealen skall bibehållas och utnyttjas för jordbruksproduktion, dels att familjelantbruket skall vara den dominerande företagsformen. Detta innebär bl. a. att statsmakterna utgår från och beaktar att permanenta överskott i fredstid uppkommer för vissa produkter. Jordbrukspolitiska mål Jordbrukspolitiken skall mot denna bakgrund ha till syfte och mål att - i fred trygga försörjningdels genom en välbalanserad produktion en av livsmedel och andrajordbruksbaserade varor såväl i fredstid som vid avspänning och krig, —~ dels tillförsäkra dem som arbetar inom jordbruket i alla delar av landet en med andra, jämförbara grupper likvärdig ekonomisk

SOU I984:86 Reservationer och särskilda yttranden 531

och social standard samt ge fullgod företagsekonomisk lönsamhet vid rationella familjeföretag, dels tillgodose konsumenternas berättigade krav på attjordbruksproduktionen sker på sådant sätt och på sådana villkor att en säker tillgång till livsmedelsråvaror av hög kvalité till rimliga priser uppnås.

Det förstnämnda målet, som LMK benämner försörjningsmålet, bör Produktionsmål och inutformas som delmål för olika Därvid bör beaktas den freds- måste ha“°‘

produkter. k9msimá|

mera tida konsumtionen och behovet av fodermedel i landet, exportmöjligheterna och kostnaderna för överskott, produktionens värde ur beredskapssynpunkt, produktionsgrenarnas betydelse för att upprätthålla ett livskraftigtjordbruk samt att den geografiska spridningen av produktionen blir god. Det bör vara ett gemensamt intresse för statsmakterna och näringen att effektiva styrmedel sätts in i samförstånd så att Överskottsproduktionen kanaliseras på lämpligaste sätt. Nuvarande investeringsförbud bör förlängas men så småningom ersättas med en etableringskontroll som bl. a. begränsar etablering av animalieproduktion i stor skala. Särskilt bör uppmärksammas sambandet på gården mellan animalieproduktion och egen areal. Vi beklagar att LMK inte analyserat storskalighetens avigsidor, vilket borde ha varit naturligt bl. a. mot bakgrund av

den aktuella kvalitetsdebatten kring livsmedlen. Återigen ett exempel på

att LMK inte lyckats knyta an sitt arbete till dagens realiteter och sedan utifrån dessa föreslå konstruktiva helhetslösningar för framtiden. Mjölkproduktionens betydelse i norra Sverige och i andra områden med begränsade produktionsalternativ bör särskilt beaktas. Animalieproduktionen böri första hand baseras på hemmaodlat foder och importen av fodermedel bör begränsas. Möjligheterna att odla energiråvaror och grödor för tekniskt bruk bör tas till vara. Det andra målet (inkomstmålet) bör som hittills gälla i hela landet och i första hand avse heltidssysselsatta. Målet innefattar såväl inkomst- och standardnivå som följsamhet med utvecklingen och baseras på den solidaritet mellan folkgrupper som finns i vårt samhälle. Jämförelserna _ bör avse grupper med motsvarande utbildning, arbetsinsatser och ansvar. bör också tas till arbetstiden v Hänsyn och dess förläggning. lnkomstmâlet bör innefatta ett lönsamhetsmål som innebär att jord- lnkomstmål - rationelskall villkor la fam“j°a”‘bk bruksproduktionen ges sådana att fullgod företagsekonomisk lönsamhet uppnås vid rationellt skötta familjelantbruk, där brukaren med familj motsvarande l,5 â 2 personer är heltidssysselsatta med en för andra näringar normal arbetsinsats. Sådana villkor är nödvändiga för att livsmedelsförsörjningen skall kunna tryggas på lång sikt. . För konsumentmålet har tidigare använts begreppet effektivitetsmålet Konsumentmål — er. för samma hela ‘Mme-

sak. Vi har ingen erinran mot introduktionen av begreppet f € 1tiVit € _1i

konsumentmålet under att det klart med delskedJan förutsättning sägs ut att det jordbrukspolitiska medel bara går att påverka den del av livsmedelskedjan, som omfattas av jordbruksprisregleringen. Konsumentmålet för jordbrukspolitiken omfattar således produktionen av livsmedelsråvaror

532 Reservationer och särskilda yttranden

och inte vidareförädling och distribution, även om effektiviteten i dessa led är lika viktig för det slutliga konsumentpriset. Begreppet effektivitetsmål var på så sätt lättare att avgränsa. Å andra sidan behöver hög effektivitet på detta sätt inte bli ett mål i sig utan ett medel att förena inkomst- och konsumentmålen som är i viss mån motstridiga. Det statliga stödet till jordbrukets rationalisering, förvärvslagstiftningen, forsknings- och försöksverksamheten samt rådgivningen är i sin tur medel att öka effektiviteten. Industri och handel har generellt sett större andel av konsumentpriset än primärproduktionen. Det är därför ett starkt konsumentintresse att effektiviteten är hög i dessa led. l konsumentmålet ingår också livsmedelsråvarornas kvalité och försörjningstrygghet. Medel att nå dessa mål är bl. a. miljö- och livsmedelslagstiftning, produktkontroll samt de överenskommelser som träffas med lantbruket om prissättningen m. m. på jordbrukets produkter. Matmomsen i Sverige - I LMK:s direktiv anges bl. a. som mål konsumenternas tillgång till bland den högsta i värl- livsmedel av hög kvalité till rimliga priser. l sammanhanget vill vi erinra den om att Sverige jämfört med andra länder har en mycket hög mervärdeskatt på livsmedel, vilket skapar en dålig grund för att uppnå den vällovliga ambitionen att få fram livsmedel till “rimliga priser”. Som exempel kan nämnas att mervärdcskatten på mat i de flesta västeuropeiska länder enbart är en tredjedel upp till maximalt hälften av den svenska livsmedelsskatten. De senaste årens minskning av livsmedelssubventionerna i Sverige har för vissa baslivsmedel haft en kraftigt prishöjande och därmed konsumtionshämmande effekt.

Kap. 4 - Internationella frågor

Utöver kommitténs och förslag i det internationella avsnitbedömningar tet, vilka vi i allt väsentligt delar, vill vi komplettera med några synpunkter vad gäller export av svenska jordbruksråvaror och livsmedel. Sverige saknar en ex- Enligt vår mening behövs en samlad exportpolitik på livsmedelsområportpolitik för livsme- det. En sådan saknas emellertid i betänkandet att en rad frågor genom delsområdet inte kan behandlas förrän kommitténs expertgrupp för exportfrågor lämnat sin rapport. Utgångspunkten för en exportpolitik på livsmedelsområdet bör vara för de jordbrukspolitiska målen, sysselsättning, inexportens betydelse dustriutveckling och samhällsekonomi i övrigt. Exportpolitiken bör utrymmet och förutsättningarna för en långsiktigt uthållig exklargöra port av livsmedel av olika förädlingsgrad samt ansvars- och rollfördelning mellan samhället/statliga myndigheter och näringslivet. Längre fram i vårt yttrande framför vi att kraven på krisberedskap samt behovet av marginaler för säsongs- och årsmånsvariationer i konsumtion och produktion utrymme för en relativt stor export av ger jordbruksråvaror och förädlade livsmedel. Vi anser att en sådan produk-

Reservationer och särskilda yttranden 533

tion för export också är samhällsekonomiskt motiverad, särskilt med hänsyn till att vi inte har full sysselsättning i landet. LMK synes däremot se produktionsöverskottet inom jordbruket enbart Produktionsöverskott som en belastning för samhället och överlämnar allt ansvar på näringen. Se äVen P0SitiV3 effekter Samtidigt redovisar man en klart positiv syn på livsmedelsexporten och uttalar sig för utökade och långsiktiga satsningar på detta område. Detta senare finner vi tillfredsställande men måste reagera mot det motsägelsefulla gentemot synen på produktionsmålet. Man kan inte uppmana företag och myndigheter att på olika sätt aktivera livsmedelsexporten och samtidigt ha som officiell målsättning att man inte Önskar ha det produktionsöverskott som utgör grunden för exporten. Mot denna bakgrund förutsätter vi att expertgruppen för exportfrågor blir färdig med sitt arbete i god tid innan regeringen lägger fram det slutgiltiga förslaget om produktionsmålet. Vad gäller samhällets stöd till exporten noterar vi som regel en positivare Andra länders jordbruk i de konkurrentländer vi möter på exportmarknaderna. En få!” CXPOFISIÖÖ inställning första avgörande skillnad är finansieringen av de exportbidrag på råvaror som är nödvändiga för att exportörerna skall kunna konkurrera på världsmarknadsprisnivån. För detta har man i t. ex. Finland och Island ett delat ansvar mellan jordbruket och samhället. I EG, alltså inkl. Danmark, har samhället med hjälp av mervärdeskattemedel hittills tagit större delen av ansvaret. Vi upplever också en skillnad på det handelspolitiska området. Sverige har prioriterat industrin som sektor. I vissa fall har möjligheterna till ökad export av industrivaror fått betalas med svenska eftergifter på fiske-, trädgårds- och jordbruksområdet. Livsmedelsexporten bör enligt vår mening med hänsyn till dess samhällsekonomiska betydelse få en mer framträdande roll i vårt handelspolitiska agerande än vad som hittills varit fallet. Samhället måste också genom olika typer av exportbefrämjande åtgärder ge ett ökat stöd åt livsmedelsexporten för att tillsammans med åtgärder från de exporterande företagens sida skapa förutsättningar för en lönsam och uthållig export. Vad gäller samhälleliga insatser vill vi särskilt nämna vår utlandsrepresentation i form av ambassader, lantbruksråd och handelssekreterarkontor samt inom landet Exportrådet inkl. Swedish Food Promotion.

7 - m. m.

Kap. Konsumentfrågor

i Som vi tidigare framhållit kan jordbruket enbart se staten som motpart Förhandlingsordningen sme ka

vid överläggningarna om prissättningen på jordbrukets produkter. Des- fndas‘ 8° _

utfastelser sa överläggningar baseras inte på någon lagfäst rätt förjordbruket, utan z enbart på en etablerad praxis, som vid upprepade tillfällen bekräftats av riksdagen. Vi uppfattar de överenskommelser, som normalt träffas, såsom ömsesidiga utfästelser. Det är enbart staten och lantbrukets företrädare som kan ge sådana utfästelser.

i

534 Reservationer och särskilda yttranden SOU l984:86

Det är upp till staten att bestämma på vad sätt den vill låta sig företrädas vid dessa överläggningar. Jordbruketmâste dock ställa det kravet att motparten har befogenheter att göra erforderliga utfästelser på statens vägnar. Dessa kan i praktiken endast göras av staten för vars beslutregering och riksdag enligt de demokratiska spelreglerna får ta det politiska ansvaret. Detta kan inte avbördas på ett av regeringen utsett organ. LMK föreslår att konsumentdelegationen skall utökas med näringsfysiologisk expertis. Vi har den principiella uppfattningen att staten själv måste få avgöra vilka rådgivare den vill ha. LMK skriver bl. a. att det är “angeläget att delegationen ges sådana resurser att den kan fylla sin roll som en med lantbrukarnas förhandlingsdelegation jämställd part”. Vilket partsförhållande Detta föranleder oss att ställa ett par frågor som inte besvarats av LM K. skall konsumentdelega- Vilket avses i den citerade texten? Exakt vilken konsupartsförhållande tionen ha? mentgrupp representerar näringsfysiologen i det avsedda partsförhållandet? Vi vill här också återknyta till den inledningsvis berörda frågan om näringens ansvar för de produktionsöverskott som uppstår. Vi ansluter oss inte till detta synsätt och finner det anmärkningsvärt att LMK inte funnit anledning att analysera konsekvenserna av direktiven och de egna i dessa avseenden, exempelvis när det gäller innebörden av förslagen träffade överenskommelser, eller snarast uteblivna överenskommelser. Vad händer om inte näringen, företrädd av LRF, är beredd att ta detta ökade ansvar? Vad händer om inte näringen anser sig få de nödvändiga befogenheterna och styrmedlen? Självfallet borde LMK ha försökt analysera om det hittillsvarande systemet, med överläggningar och överenskommelser, kan fungera som hittills i den tänkta nya situationen. Istället för att belysa och söka finna lösningar på de framtida problemen har LMK ägnat sig åt historieskrivning. Vi finner detta otillfredsställande. *Vilket inflytande bör LMK behandlar också konsumentinflytandet i livsmedelskedjans senare producentema ha i livsled. Vi måste i det sammanhanget påtala det ensidiga synsätt som där medelskedjans senare kommer fram. lnte med ett ord har man behandlat det påtagliga intresse led? som producenterna/jordbrukarna har av hur livsmedlen behandlas i senare led, dvs. handelsledet och hur prissättningen sker där. Om det legat allvar i ambitionen att utforma en livsmedelspolitik borde det varit en självklarhet att ge både producenter och konsumenter insyn i och inflytande över förhållandena i ledet efter prisregleringen bl. a. med hänsyn till livsmedlens pris till konsument.

Kap. 8 —— Kost- och hälsofrågor

Vad gäller kost- och hälsofrågor har kommittén återgett expertgruppens synpunkter och drar därför inga direkta egna slutsatser, eftersom den medicinska kompetensen saknas. Vi har inte heller försökt att självständigt analysera och bedöma det medicinska materialet.

Reservationer och särskilda yttranden 535

Våra synpunkter inskränker sig därför till frågan om vilka medel som bör användas om man vill uppnå vissa koständringar. Vi delar här kommitténs uppfattning att information och utbildning samt produktutveckling inom livsmedelsindustrin är de främsta medlen. Vi vänder oss däremot mot tanken på att använda priset som styrinstrument. LMK konstaterar med hänvisning till livsmedlens låga priselasticitet att Fettavgifter drabbar vissa konsumentgrupper prispolitiken generellt sett utgör ett relativt trubbigt vapen för att genomföra kostförändringar. Som ytterligare skäl mot att använda prispolitiken anger kommittén att jordbruksprisregleringen inte omfattar alla livsmedel och att prispåslagen i förädling och handel, som vid en fri prisbildning ej kan påverkas, i många fall är lika stora som eller större än jordbrukets andel. Likväl uttalar LMK att prispolitiska åtgärder bör kunna komma till användning för att minska konsumtionen av standardmjölk till förmån för konsumtionen av mjölk med lägre fetthalt. Enligt vår bedömning måste prisskillnaderna mellan varianterna vara mycket stora för att uppnå de konsumtionsändringar som expertgruppen eftersträvar. De prishöjningar som därvid kommer på standardmjölk kan uppfattas som orättvisa mot vissa konsumentgrupper. Prishöjningarna kan också få till följd att konsumtionen av standardmjölk hos skolbarn och kroppsarbetande blir lägre än vad som ur kost- och näringssynpunkt rekommenderas. Generellt finns en risk att en kraftig prisdifferentiering efter fetthalt leder till en totalt minskad mjölkkonsumtion, vilket står i strid med expertgruppens utgångspunkter.

10 - och sårbarheten

Kap. Livsmedelsförsörjningen

Utgångspunkt för kommitténs ställningstaganden i vad gäller livsmedelsberedskapen är att behovet av livsmedel skall kunna säkerställas med hög säkerhet i kriser och krig, allt i överensstämmelse med 1982 års försvarsbeslut och direktiven. Livsmedelsproduktionen skall kunna ställas om till i huvudsak självförsörjning. Vidare bör vid kriser och krig genomgripande förändringar i näringslivets struktur så långt möjligt undvikas. De bedömningar och slutsatser som görs beträffande livsmedelsbered- Beredskapsanalysen saknar entydiga slutsatskapen har självfallet mycket stor betydelse eftersom de enligt direktiven ser skall vara grundläggande vad gäller huvudmålet för den framtida jordbrukspolitiken. Vi är förvånade över att expertgruppens material innehåller betydande osäkerhet och reservationer. Dessa tvivel borde expertgruppen själv ha undanröjt och i stället valt att redovisa mer entydiga slutsatser. Bristen på tydlighet i faktamaterialet försvårar således för kommitténs ledamöter att dra riktiga och sakligt motiverade slutsatser. Vi anser oss därför nödsakade att redovisa vår uppfattning i fråga om resursbehov och överlåter sedan åt remissinstanser och andra att dra sina egna slutsatser. Vi vill samtidigt understryka att materialpresentation och slutsatser i dessa frågor ytterst är en fråga om trovärdighet vad gäller

536 Reservationer och särskilda yttranden SOU [984286

vår försörjningsberedskap och neutralitetspolitik. Vi är förvånade över att man på en rad väsentliga punkter gör andra bedömningar idag än man på ansvarigt håll gjorde för bara några år sedan, trots att grundförutsättningarna i fråga om t. ex. den inhemska kväveförsörjningen väsentligt har försämrats. LMK:s grundalternativ Vi kan sålunda inte ställa oss bakom LMK:s beräkningar och slutsatser ej hållbart rörande livsmedelsberedskapen. Vi beklagar att vi måste ha en starkt avvikande mening i denna viktiga fråga. Grundalternativet eller kriskostalternativet i gruppens rapport kan enligt vår mening inte läggas till grund för kommitténs ställningstaganden. Vi anser sålunda att man i kriskostberäkningen måste utgå från de olika resurser som finns inom landet i det fredstida utgångsläget (resursalternativet). Då framkommer i kalkylerna vilken kvantitet livsmedel som kan produceras. Beräkningsresultatet påvisar klart att kriskosten inte kan produceras utan ytterligare betydande tillskott av produktionsmedel. Pekiloprotein - en LMK förutsätter i de kalkyler man bygger sitt ställningstagande på att skrivbordsprodukt i anläggningar för tillverkning av ammoniak investeringar görs i fredstid samt dessutom följs upp med kraftiga investeringar vid avspärrning. Vidare förutsätter LMK - en (expertgruppen) tillgång på pekiloprotein produkt som Sverige inte har någon som helst fredstida tillverkning av. Krisimport - ej realis- Det är än mindre troligt att sådan produktion startar om vi blir avspärtiskt rade. Slutligen bygger LMK:s slutsatser på att vi kan påräkna krisimport av strategiska produktionsmedel, vilket man tidigare från ansvarigt håll inte ansett möjligt ifråga om en strategiskt så viktig råvara som t. ex. ammoniak. Vi vill i sammanhanget erinra om att expertgruppen för sin del inte räknar med krisimport. Med nu angivna utgångspunkter anser LMK att arealen kan tillåtas minska till 2,6 milj. ha mot 2,9 idag men likväl säkra kriskosten. Vi kan inte ställa oss bakom detta teoretiska - det handlar om synsätt ytterst realiteter och trovärdighet vad gäller LMK:s egna utgångspunkter och kravformuleringar. Resursalternativet byg- Vi förordar således resursalternativet, eftersom detta visar det faktiska ger på faktiska resurser läget i fråga om sårbarheten. LMK:s kriskostalternativ bygger på resurser som inte finns och som i dagsläget inte heller är planerade. Sårbarhetsgruppens beräkningar utgår nämligen från att förberedande investeringar på ca 100 milj. kr. har gjorts i fredstid för en elektrolysbaserad ammoniakfabrik samt att beslut tas i krisens inledning om investeringar på ytterligare 800 - 900 milj. kr. Vidare utgår gruppen från att förberedande investeringar med ett okänt men ett säkerligen högt belopp gjorts i s .k. pekilofabriker för framställning av foderprotein. Produktionen skulle ske med sulfitfabrikers avlutar som råvara. Det måste alltså förutsättas att dessa i fredstid exportinriktade industrier hålls i drift även under kriser och krig. Frågan bör ställas om det vid en avspärrning är realistiskt att räkna med fortsatt avsättning för huvudprodukten pappersmassa, vilken idag exporteras. Pekiloprotein är som nämnts en restprodukt. Även i fråga om pekiloproteinet krävs också ett beslut om

Reservationer och särskilda yttranden 537

investeringar till en kostnad av ca 300 milj. kr. i krisens inledning för att detta enligt LMK:s egna förutsättningar för livsmedelsförsörjningen viktiga produktionsmedel skall finnas tillgängligt under krisens tredje år. Både vad gäller kväve- och proteinförsörjning förutsätts betydande investeringar under ett krisläge. Kommittén har inte behandlat huruvida det är möjligt att i ett sådant läge få tillgång till den teknik och utrustning från utlandet som erfordras. Om proteinproduktionen inte kommer till stånd minskas mjölkproduk- Utan pekiloprotein eller tionen betydligt jämfört med kriskostalternativet. För att nå upp till den utbyggd ammoniaktilllägsta produktion som kriskosten anger måste koantalet ökas från kris- verkning behövs lägst 625 000 kor i fredstid kostalternativets 600 000 till 675 000 kor, vilket för övrigt anges i LMK:s rapport. Detta innebär att koantalet i fred inte får understiga 625 000 för att den nödvändiga uppförökningen av kostammen skall kunna ske, vilket antal skall jämföras med expertgruppens 550 000. Dessutom krävs ökade kvantiteter kvävegödsel. Eftersom kvävegödsel redan i kriskostalternativet är en bristvara blir slutsatsen att den elektrolysbaserade ammoniakfabriken måste byggas för en större kapacitet än som skisserats. Sårbarhetsgruppens beräkningar visar att det med nuvarande resurser vad gäller kvävegödsel och foderprotein krävs 3,3-3,4 miljoner ha åker för att få fram kriskosten. Eftersom det inte är möjligt att i en krissituation nyodla ca 0,5 miljoner ha inom loppet av ett par år måste kriskosten ändras betydligt. Beräkningarna visar att med nu tillgängliga resurser erhålls en kost helt utan fläsk, fjäderfäkött och ägg och med nötköttsransoner som uppgår till hälften av den aktuella konsumtionen. Köttransonerna skulle därmed uppgå till en sjättedel av dagens konsumtion av kött och fläsk. Även mjölken skulle behöva bli föremål för ransonering. Kaloriintaget från animalierna måste då ersättas med mjöl och potatis. l det senare fallet måste sålunda konsumtionen av potatis öka till ca 7 hg per person och dag vilket är en tredubbling jämfört med dagsläget. Livsmedelsförsörjningen skall som nämnts säkerställas med hög säkerhet vid långvariga försörjningskriser. Betydelsen av att en viss import kan komma till stånd har belysts i beräkningarna. Det får anses helt säkert att import av livsmedel och produktionsmedel inte kan ske i det akuta skedet av en allvarlig kris. Möjligheterna att importera de speciella produktionsmedel som jordbruket behöveri lugnare faser är svårbedömda. Ammoniak, som erfordras för tillverkningen av kvävegödsel, är

dessutom en strategisk produkt som utgör råvara vid sprängämnes- och

plasttillverkning. Vi finner det därför inte förenligt med direktiven att förutsätta att krisimport av jordbrukets produktionsmedel kan komma till stånd. Detta överensstämmer vad gäller kvävegödsel eller ammoniak med vad statens jordbruksnämnd ännu för några få år sedan hävdat. I jordbruksnämndens yttrande den 10 juni l982 över betänkandet Att För två år sedan ansågs trygga försörjningen med kvävegödsel och ammoniak (Ds Jo l982zl) krisimporten ej möjlig anförde man bl. a.:

”Jordbruksnämnden anser att sannolikheten för strategiskt viktig import verkli-

538 Reservationer och särskildt: yttranden. SOU l984:86

gen kan ske i kristid kan öka genom att krishandel förbereds redan i icke-kristid. Det är därför mycket positivt att man i utredningen förhandlat fram en principöverenskommelse om att Norsk Hydros export till Sverige skall fortsätta och vid behov kunna utvidgas i olika nationella krissituationer. Med en viss import under en kris skulle det kanske bli möjligt att senarelägga eller undvika så drastiska omställningar av jordbruksproduktionen som förutsatts vid behovsberäkningarna.

För att inte undergräva trovärdigheten i Sveriges vilja och förmåga att upprätthålla sin neutralitet i händelse av krig måste vi emellertid kunna trygga livsmedelsförsörjningen på en miniminivå även om krishandeln uteblir trots eventuella avtal. Vi får aldrig kunna tvingas att göra avsteg i vår neutralitetspolitik för att uppnå en för befolkningens överlevnad nödvändig import av ammoniak eller kvävegödselmedel.

Vid beräkning av den beredskapslagring som erfordras för att säkerställa individens minimibehov och erforderligt understöd åt försvarsmakten kan därför inte någon krisimport förutsättas. Utredningen har inte heller direkt gjort detta. Förhoppningarna på en krishandel tycks emellertid vara det väsentligaste skälet till att man nöjer sig med att försörjningen är säkrad med 75% sannolikhet om importen upphör.

År 1982 slog sålunda jordbruksnämnden fast att man vid beräkning av beredskapslagring inte kan förutsätta någon krisimport, vilket ej heller den försvarspolitiska utredningen gjorde. Även om viss krisimport skulle komma till stånd - l0 °/0 enligt utförda räkneexempel i LMK - blir det vid en avspärrning knappast möjligt att tillgodose de krav på kriskosten som ställs. Detta redan vid en åkerareal av nuvarande gäller storlek, ca 2,9 miljoner ha. Varje reduktion av åkerarealen försvagar ytterligare livsmedelsberedskapen. Hänsyn måste också tas till vad som kan hända om transporterna från Gotland eller i någon annan del av landet störs eller om Sverige vid en storkonflikt dras med i krigshandlingarna. Den regionala obalansen i produktionen kan då få ödesdigra verkningar. Av bl. a. beredskapsskäl är det enligt vår mening nödvändigt att bibehålla nuvarande odlingsareal. Sårbarhetsgruppen utgår från att beslut om omställning av produktionen sker i krisens början och att man samtidigt påbörjar uppförande av anläggningar för tillverkning av ammoniak och pekiloprotein. Kommittén har i en tilläggsberäkning visat innebörden av ett fördröjt beslut om omställning. Resultatet visar ytterligare hur svag vår beredskap är. Anses det troligt att man vid en kris dröjer med att besluta om den omfattande omställning av jordbruket som är nödvändig måste beredskapslagren byggas ut kraftigt vilket drar betydande kostnader. Resursalternativet visar Varje realistisk och ansvarsfull bedömning av svensk försörjningsföratt åkerarealen inte kan måga i ett krisläge måste därför enligt vår bestämda uppfattning utgå t. tillåtas minska från de resurser som finns tillgängliga i fredstid. Resursalternativet visar tydligt att den s. k. kriskosten inte kan produceras med de inhemska resurserna, fastän man har utgått från dagens ákerareal pâ 2,9 miljoner ha. Det står utom allt tivel att varje minskning av åkerarealen försämrar försörjningsförmågan ytterligare.

Reservationer och särskilda yttranden 539

Vidare krävs, som ovan anförts, ett betydligt högre koantal än vad som Vid avspärrning behövs redovisas i grundalternativet. Den nedre gränsen för koantalet i fred får 675 000 kor inte understiga 625 000 för att man skall kunna öka kostammen till 675 000 kor vilket krävs för att kriskostens minimikrav skall kunna i tillgodoses. Skälet till att vi så här utförligt kommenterat LMKzs faktaunderlag kring LMK drog ej operativa slutsatser av sårbarhetssårbarhetsfrågorna är att de krav på realititer och stringens som måste gruppens-faktamaterial ställas i dessa sammanhang ej är tillgodosedda. För kommande utredningsarbeten och bedömningar vad gäller sårbarheten och livsmedelsberedskapen ser vi det som angeläget att LMK :s nu redovisade faktaunderlag i sin helhet omprövas. Vi noterar att LMK förklarligt nog ej kan dra några operativa slutsatser på grundval av det redovisade materialet.

11 - Produktionsmål

Kap.

Enligt direktiven skall kommittén pröva om de bedömningar som gjordes ifråga om produktionsmälet l977 alltjämt kan utgöra grund för produktionsmålets utformning eller om utvecklingen efter 1977 kräver förändringar av produktionsmålet. Vidare skall kommittén ange behovet av livsmedel för den fredstida konsumtionen, livsmedelsberedskapsmålsättningen i 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten.

A real

Eftersom beredskapskraven och produktionsmålet (försörjningsmålet) är starkt förknippade med varandra måste vi här upprepa vissa grundläggande frågor från sårbarhetsavsnittet. Kommittén har utifrån en ur näringssynpunkt tillfredställande kriskost 1977: 2,9 miljoner ha med 30-40 % kväveförvid avspärrning redovisat de resurser som då erfordras ijordbruket. Den sörjning; 1984: 15% avgörande frågan har härvid varit behovet av areal och antalet mjölkkor. kväveförsörjning Kommittén har funnit att med den nuvarande arealen om 2,9 miljoner ha krävs att tillgången på handelsgödselkväve måste uppgå till 30-40 % av den fredstida förbrukningen för att uppnå den förutsätta kriskosten. Men kommittén konstaterar samtidigt att i nuvarande situation kan endast ca 15 % av handelsgödselkvävet täckas i en krissituation. För att tillgodose behovet av handelsgödselkväve vid en avspärrning krävs därför miljardinvesteringar redan i inledningen av en kris. Utgår man från den nu möjliga kvävetillgången vid avspärrning skulle arealen behöva uppgå till 3,3 - 3,4 miljoner ha för att säkra den fastställda kriskosten. Det bör erinras om att kväveförsörjningen har kraftigt försämrats sedan l977. Ammoniakproduktionen i Kvarntorp lades ner 1981. Därmed reducerades Sveriges ammoniakproduktion med ca 50 °/o. ‘ i Trots den situation som nu föreligger vad gäller den kraftigt minskade Bibehållen åkerareal ändå i att kris- starkare skäl nu än 1977 tillgången på handelsgödselkväve spekulerar kommittén

5,40 Reservationer och särskilda yttranden

kosten teoretiskt kan klaras vid en areal om 2,6 miljoner ha utan att samtidigt ange vilka investeringar detta kräver. Enligt vår uppfattning har kommittén inte gett belägg för att vår livsmedelsförsörjning i en krissituation kan ske med hög säkerhet vid en areal om 2,6 miljoner ha. Skälen som talar för ett bibehållande av nuvarande åkerareal är därför ur beredskapssynpunkt starkare nu än l977 och 1982 då jordbrukspolitiska resp. försvarspolitiska beslut togs. Så länge kriskosten inte ens kan tillgodoses med nuvarande areal och ammoniakproduktion är det för oss helt oförklarligt att diskutera ett produktionsmål som skulle kunna tillåta en nedläggning av åker och därmed en försvagning av livsmedelsförsörjningen i en krissituation. I varje fall har LMK inte entydigt intagit en som motsäger ett resonemang om att arealen kan tillåtas minsställning ka, samtidigt som man kan säkra kriskosten.

Mjölkproduktionen

För mjölkproduktionen diskuteras att livsmedelsförsörjningen vid avkan klaras med 550 000 mjölkkor. Därvid förutsätts att tillspärrning verkning av s. k. pekiloprotein kan startas i en krissituation. Detta antaatt man har undersökt förutsättningarna härför. Vidare gande görs utan har inga hänsyn tagits till den biologiskt betingade säsongvariationen och möjligheterna för de enskilda företagen att klara grovfoderbehovet. Enligt direktiven skall som nämnts behovet av livsmedlen kunna säkerställas med hög säkerhet i kriser och krig. Detta anser vi inte att kommittén har beaktat och dragit konsekvenserna av, utan kommittén har i stället räknat med ett betydande risktagande. Kommittén redovisar i sitt eget material att koantalet 1990 ej får understiga 625 000 i fredstid, därest man inte har tillgång till pekiloprotein. Vi vill starkt understryka att pekiloprotein är en skrivbordsprodukt. Lika bräckligt är argumentet, att vi kan påräkna krisimport av för livsmedelsförsörjningen strategiska produktionsmedel. Detta har bl. a. jordbruksnämnden så sent som för tvâ år sedan inte ansett vara möjligt. Koantalet kan ej tillåtas Enligt vår uppfattning kan sålunda inte ett produktionsmål för mjölk, understiga 625 000 vilket är den i en krissituation viktigaste proteinkällan, grundas på varken bedömningar om tillverkning av pekiloprotein eller krisimport. Vi menar att resurserna i mjölkproduktionen 1990 inte får understiga 625 000 kor. I annat fall saknas trovärdighet i vår livsmedelsberedskap och därmed uppfylls inte riksdagsbeslutet från 1984.

Samhällsekonomisk analys

Enligt direktiven skall kommittén analysera konsekvenserna av en överproduktion för konsumenterna och för samhällsekonomin. För att belysa denna fråga har kommittén gjort s. k. samhällsekonomiska kalkyler. Dessa är, som kommittén också framhåller, endast partiella kalkyler. LMK:s expert professor Peter Bohm har beskrivit tillvägagångssättet vid samhällsekonomiska analyser på följande sätt: .

Reservationer och särskilda yttranden 541

Sammanfattningsvis innebär den samhällsekonomiska bedömningen således att i ett första steg identifiera åtgärdens eller projektets samtliga verkningar på alla grupper i samhället och redovisa dem som separata kostnads- och intäktsposter (negativa och positiva verkningar). 1 ett andra steg beskrivs deras sannolika kvantitativa storlek i för varje post lämplig form - vikt, volym, antal, frekvens, egenskap. 1 ett tredje steg görs försöket att översätta dessa poster i en och samma måttenhet, för enkelhetens skull pengar. Resultatet av dessa tre steg skulle översiktligt kunna beskrivas så att en grupp kostnads- och intäktsposter har kunnat värderas (varje post för sig) i pengar, en andra grupp i mycket ungefärliga penningbelopp eller intervall och en tredje grupp har fått behållas i obearbetad form, med varje effekt kvantiñerad i fysiska termer eller bara identifierad i fysiska termer eller bara identifierad som en i princip betydelsefull kostnads- och intäktspost.

Men med tanke på svårigheterna att fatta konsistenta beslut på basis av flerdimensionella beskrivningar och med tanke på att beslutsfattare kan ha olika behov av eller önskemål om hjälp vid bedömningen av olika handlingsalternativ, kan utvärderingsarbetet inte avbrytas här. Trots de praktiska svårigheterna att genomföra en mer långtgående sammanvägning, måste de svårvärderade posterna ofta ändå förses med tentativa värden genom approximitiva vägningar eller kvittningar, eventuellt i ett par alternativa versioner. På sådana punkter är det givetvis särskilt viktigt att principerna för sammanvägningsförsöken redovisas explicit, så att det lätt går att ta del av utvärderingen utan detta sista steg mot en endimensionell beskrivning av åtgärdens verkningar. Därmed underlättar man för beslutsfattarna att välja på vilken sammanvägningsnivå de önskar ta ställning till åtgärden, samtidigt som man undviker att påtvinga dem värderingar som de känner tveksamhet inför. Korrekt utförda samhällsekonomiska utvärderingar går också till på detta sätt.”

Källa: Peter Bohm: l samhällets intresse?, SNS 1978.

Vi kan bara konstatera att LMK:s beräkningar främst av tidsskäl ej har LM K har endast gjort en utförts partiell samhällsekonopå detta sätt. misk analys LMK har i sin beräkningsmodell utgått ifrån produktionsresurserna 1982, beaktat och lagt till produktivitetsökningar fram till 1990 och får sålunda fram en produktionsvolym som då jämförs med beräknad konsumtion 1990. Skillnaden omräknas till produktionsenheter kor, svin, areal osv. och detta anges som överflödiga resurser. Metoden innebär i praktiken att man teoretiskt tänker sig en uppbyggnad av produktionskapaciteten med nyinvesteringar etc. Å andra sidan förutsätter LMK att den naturliga avgången av produktionsmedel och arbetskraft sker i sådan takt att balans mellan produktion och konsumtion uppnås omkring 1990, eftersom man ej i kalkylen tagit hänsyn till omställningskostnader. En sådan snabb omställning sker inte av sig självt, allra minst med hänsyn till den rådande och förväntade situationen på arbetsmarknaden. Man har sålunda i sin partiella kalkyl inte beaktat en rad negativa effekter av nedläggningen och omställningen. Utifrån samhällsekonomiska kalkyler med sådana avgränsningar kan man knappast dra några riktiga slutsatser. Beräkningsresultaten blir snarast vilseledande. LRF har gett Lantbrukets utredningsinstitut (LUI) i uppdrag att komplettera kommitténs material och i övrigt granska resultatet. Vi hänvisar

1542 och särskilda

Reservationer yttranden

till sammanfattningen av LUl-studien som är intagen i betänkandet. En resursöverföring ger LUl:s analys visar sålunda att de negativa effekterna, av den resursöverpositiva effekter först LMK räknat med överväger fram till början av l990-talet. Det är föring framemot år 2 000 som intäkterna överförst i början av 1990-talet av resursöverföringen de kostnader som den ger upphov till. Den fulla effekten av en stiger först år 2000. Nuvärdet av denna vinst är enligt omställning uppnås beräkningarna knappt 550 milj. kr. Det bör också noteras att inte heller LUI har haft möjlighet att på den korta tid som stått till förfogande alla effekter. Exempelvis har effekter på infrastruktur inte analysera kunnat värderas. Vår bedömning är att de samhällsekonomiska kalkylerna inte kan tas som utgångspunkt för någon nedläggning av åker eller animalieproduktion.

Produktionsmål

Enligt vår uppfattning måste utgångspunkten för produktionsmålet vara de resurser vi har idag och hur dessa bäst skall kunna användas i framtiden med beaktande av de mål som fastställs beträffande beredskap, regionalpolitik etc. Vid fastställande av produktionsmålet i fråga om åkerarealen bör enligt vår uppfattning beaktas: inhemskt behov av vegetabilier skördevariationer beredskapsförhållanden

EJEIEJEJCID

Sveriges internationella åtaganden regionala effekter inkl. miljö, turism etc. beträffande framtida möjligheter till energiodling handlingsfrihet m. m. D sysselsättningsförhållanden ijordbruk och annat näringsliv

Konsumtionsutrymmet LMK har, vad gäller det fredstida resursbehovet, beaktat frågan om det ø skall täckas med svenska inhemska konsumtionsbehovet vad åkerarealen, visst utjämte, gäller produkter för skördevariation. Vi tolkar då in att landets livsmedelsbehov rymme i fredstid skall tillgodoses med svenska produkter. Import av animalier skall liksom hittills endast ske om brist föreligger. Vad gäller hårdost bör import motsvara nuvarande kvantiteter. En arealangivelse om 2,4 miljoner ha enligt LMKxs expertgruppsmaterial skall självfallet inte tolkas så att animalieproduktionen skall reduceras så att den motsvarar nämnda areal. Det inhemska konsumtionsutrymmet skall i stället vara avgörande, vilket vi för övrigt anser att LMK menar. Vad gäller nya produkter som LMK behandlat, skall dessa kunna finnas på marknaden och hanteras på lämpligt sätt med hänsyn till jordbruksprisregleringen och efterfrågan. Nya produkter är i sig inget som direkt berör preciseringen av jordbrukets produktionsmâl. För animalieproduktionen bör utöver nämnda förhållanden också beaktas:

Reservationer och särskilda 543

yttranden

El Konsumtionsutvecklingen kan bli annorlunda än LMK:s försiktiga beräkningar förutsätter. SMR:s beräkningar, som redovisas av LM K, tyder härpå. El Säsongsvängningarna måste beaktas när produktionsmålet fastställs Säsongvariation och reför att tillgodose behovet gionalpolitiska skäl av produkter under hela året. För mjölk anges i LMK en volym om l60 miljoner kg. För fläsk behövs enligt LMK ca 25 miljoner kg högre produktion än konsumtionen för att tillgodose efterfrågan med färskt fläsk under andra halvåret. Vidare bör visst utrymme, ca 5 miljoner kg, för säsongvariationer inom äggproduktionen beaktas. Dessutom måste beaktas att även inom animalieproduktionen förekommer variationer med hänsyn till årsmånen. År med missväxt kan kraftigt minska mjölkvolymen. E] Hänsyn bör också tas till de särskilda regionalpolitiska satsningar statsmakterna genomfört. Detta innebär att visst produktionsutrymme av regionalpolitiska skäl anges för främst nötkött och mjölk.

De ovan redovisade förhållandena måste enligt vår uppfattning beaktas vid fastställandet av produktionsmâlet. Vidare är det angeläget att på olika sätt stimulera en ökad konsumtion av baslivsmedel. Härvid är t. ex. livsmedelssubventioner ett lämpligt medel att restituera den höga mervärdeskatt på mat som vi har i Sverige. F. n. finns ett produktionsöverskott av främst animalier. Det finns på kort sikt inga samhällsekonomiska vinster med att dra ner produktionen i snabbare takt än normal resursavgång. Snarare skulle sådana åtgärder leda till negativa effekter för samhället. Den uppbyggda produktionskapaciteten bör sålunda utnyttjas. Däremot är det angeläget att på lämpligt sätt begränsa inflödet av nya resurser i näringen till dess en bättre balans mellan produktion och konsumtion har uppnåtts. Detta behandlas senare i vårt yttrande. Att LMK inte tillräckligt preciserat produktionsmålen innebär att dessa frågor bör övervägas vid överläggningar mellan näringen och staten, samtidigt som ansvaret för icke samhällsekonomiskt, beredskapsmässigt eller av andra skäl motiverad produktion klarläggs. Vad gäller odlingen av proteingrödor anser vi liksom kommittén att Fiskmjölsimporten bör något större utökning av odlingen inte kommer att ske utan att vissa begränsas bl. a. av kvalitetsskäl åtgärder vidtas. Förutsättningarna för en ökad odling av proteingrödor begränsas bl. a. av att import och användning av ñskmjöl kan ske utan restriktioner. Hanteringen av fiskmjölsfrágan hänger sålunda i hög grad samman med odlingen av protein. Vi noterar med tillfredsställelse att kommittén uttalar sig för att pröva åtgärder för en reglerad Fiskmjölsimport. Kommittén har också behandlat frågan om energigrödor. Utöver fast- Energigrödor - etanol är alternativet bränsleproduktion från s. k. energiskog, energigräs och halm är spannmål för etanoltillverkning den gröda som härvid har de största förutsätt- Etanoltillverkning ger ningarna. Konkurrenskraften för denna produktion bygger på ett effekäven foderprotein och tivt utnyttjande av de sidoprodukter som erhålls i processen, i första minskat importberoenhand nativ ‘ proteinfoder, stärkelse, gluten och kolsyra. Etanolen kan de

\

544 Reservationer och särskilda yttranden SOU |984:86

med fördel utnyttjas som oktantalshöjare i bensinen och är därför intressant i diskussionen kring att ta bort blyet i bensinen. För att en tillverkning av etanol skall komma till stånd i stor skala fordras att etanol som baseras på inhemsk råvara i likhet med inhemska fastbränslen befrias från energiskatt. Vidare behövs någon form av statlig utfästelse rörande den långsiktiga prispolitiken för drivmedel och drivmedelstillsatser. Genom att etanoltillverkningen tar stora arealer i anspråk sammanhänger frågan med produktionsmålets utformning. Det är angeläget att den areal som inte behövs för den fredstida försörjningen kan användas på bästa sätt. Enligt vår uppfattning är etanoltillverkning ett bra möjliga sätt att utnyttja en del av denna areal. l sammanhanget bör erinras om att etanoltillverkning i stor skala också ger betydande kvantiteter foderprotein, vilket minskar vårt importberoende av fodermedel. Kommittén borde enligt vår uppfattning klarare ha uttalat sig för etanol och angett att sänkt skatt och eventuellt andra stimulansåtgärder borde undersökas för att få en utveckling på området. Spannmålsöverskottet Som vi ovan anfört talar allt för att den nuvarande åkerarealen måste kommer vid balans i bibehållas till Mot denna anser med hänsyn samhällsnyttan. bakgrund animalieproduktionen tar ansvar för de vi det självklart att staten långsiktigt via budgetmedel vatt uppgå till 2 miljoner exportöverskott som uppkommer. I sammanhanget vill vi erinra om att ton LMK uppskattar spannmålsöverskottet till ca 2 miljoner ton när balans uppnåtts i animalieproduktionen. Vad gäller ansvar för nuvarande animaliska överskott förutsätter vi att detta blir föremål för överläggningar mellan näringen och staten. Frågan om ansvar kan dock enligt vår mening aldrig skiljas från befogenheterna att vidta lämpliga åtgärder på marknaden. motiverat att sänka Kommittén har kortfattat berört förmalningsavgiften på spannmål och förmalningsavgiften aviserat en översyn. Vi noterar, vilket även redovisats för LMK, att är av jordbruket tillförhandlade medel. Dess nuvaförmalningsavgiften rande storlek har endast marginella effekter på brödpriset, ca 5 °/o enligt LMK. Den nuvarande nivån är således inget skäl för att sänka förmal- Däremot finns det anledning att bredda basen så att ningsavgiften. förmalningsavgift kan tas ut på all spannmål för s. k. direkt human konsumtion. Beträffande LMK:s förslag rörande statens ansvar för spannmålsöver- LMK tar ej fullt ut konsekvenserna av sitt för- skottet noterar vi att en viss principiell precisering skett. Vi kan dock inte slag att åkerarealen skall acceptera det stora ansvar som fortfarande skall åläggas jordbruket, bibehållas vilket ansvar uppenbarligen avses skall öka under en femårsperiod. Härvidlag hänvisar vi till vad vi tidigare anfört i fråga om det långsiktiga ansvaret för åkerarealen. l fråga om möjligheterna att finna lönsam alternativ produktion på den areal som inte behövs för vår fredstida livsmedelsförsörjning vill vi understryka att detta måste vara en angelägenhet för både näringen och staten. Vad gäller finansieringen av statens ansvar måste detta enligt vår mening ske via budgetmedel utan att ingrepp görs i de nuvarande livsmedelssubventionerna. I sammanhanget vill vi erinra om att samhälle-

SOU l984:86 Reservationer och särskilda yttranden 545

liga åtaganden av t. ex. regionalpolitiska eller beredskapsskäl inte bör belasta livsmedelspriserna.

12 - Inkomstmäl för jordbruket Kap.

De senaste decennierna kännetecknas bl. a. av att samhället har påtagit sig ett allt större ekonomiskt och socialt ansvar för allt fler medborgargrupper. Detta har kommit till uttryck bl. a. genom den anställningstrygghet och ekonomiska trygghet som samhället tillförsäkrat löntagare genom lagstiftning och andra åtgärder, utöver vad som kunnat uppnås i förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden. Mellanjordbruket och staten råder ett partsförhållande som i viss utsträckning kan jämföras med partsförhållandet på arbetsmarknaden. Det bör bl. a. mot denna bakgrund vara en självklarhet att inkomstmålet ges en central plats i jordbrukspolitiken. Vi konstaterar att LMK inte i tillräcklig omfattning sökt analysera skälen Jordbrukarnas inkomsttill attjordbrukarnas inkomstmål ej har uppnåtts. Vad gällerjordbrukar- mál har ej uppnåtts nas inkomstmål noterar vi att dess materiella innehåll inte avses förändras till följd av dess enligt 1984 års beslut förändrade ställning gentemot andra jordbrukspolitiska mål. Däremot är det angeläget att jordbrukarnas inkomstmål snarast förverkligas. Vad gäller jordbrukarnas inkomster och inkomstmålets förverkligande hänvisar vi till LRF:s yttrande över Vissa jordbrukspolitiska förtursfrågor (Ds Jo l983:l0). Vi beklagar att LMK ej tillräckligt belyst och dragit slutsatser av den svaga lönsamhet som allmänt sett råder inom jordbruket idag. Det är också synnerligen otillfredställande att jordbrukarnas arbetssituation inte tillräckligt beaktas i inkomstsammanhang. För andra grupper är det självklart att ersättningen skall stå i proportion till arbetsinsatsen. Detta är i jordbrukspolitiska sammanhang ett försummat område, vilket snarast måste rättas till. Tidigare har gällt att produktionsöverskott och exportkostnaden får Exportkostnader är ej återverka på jordbrukarnas inkomster. l LMK anges nu att exportkost- detsamma som icke samhällsekonomiskt motinader för produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade skall verad produktion bekostas av jordbrukarna. Exportkostnader är emellertid ej detsamma som icke samhällsekonomiskt motiverad produktion. Vidare bör särskilt uppmärksammas att exportkostnader för spannmålsöverskott vid inkomstjämförelser i enlighet med LMK:s förslag ej skall jämställas med exportkostnader för animalier. Jordbruket har vad gäller finansieringen av spannmålsöverskottet redan fått avräknad vid

förmalningsavgiften

prisöverläggningarna. Utöver produktion för inhemsk konsumtion framkommer överskott för att täcka säsongvariationer. Vidare motiveras viss produktion av regionalpolitiska och andra skäl. Det är en direkt underlåtenhet att LMK ej tillräckligt belyst dessa frågor, trots att LMK varit väl medveten om att inkomstmålet ej har infriats. Vi anser att dessa frågeställningar måste ges en hög prioritet i kommande överläggningar mellan näringen och staten.

35 —— Jordbruks och Iivsmedelspolitik

546 Reservationer och särskilda yttranden SOU [984286

lnkomstmål och pro- Möjligheterna att infria inkomstmålet har ett direkt samband med möjduktionsbalans hör inligheterna att uppnå en tillfredställande produktionsbalans utifrån det timt samman Vi måste konstatera att LMK helt förbiproduktionsmål som fastställs. går denna viktiga fråga främst vad gäller alla animalier utom mjölk. LMKzs synsätt innebär en prispress som kommer att få allvarliga ekonomiska konsekvenser för många ijordbruket heltidssysselsatta brukare. För jordbrukaren är en konkurs oftast lika med familjens ruin.

13 - Handel och industri

Kap.

Vi har tidigare i vårt yttrande tagit upp LMKzs behandling av leden efter primärproduktion och förutsättningarna för en s. k. livsmedelspolitik. Vi vill härutöver kommentera utredningens material beträffande effektivitetsutvecklingen inom livsmedelskedjans olika led, de olika ledens andel av konsumentpriset samt lantbrukskooperationens roll inom livsmedelskedjan. Dessa frågor behandlas också i betänkandets kap. 5. , Vad gäller effektivitetsutvecklingen redovisar LMK att denna räknat på traditionellt sätt, under en lång följd av år varit klart högre inom jordbruket än inom de efterföljande industri- och handelsleden. Vidare redovisas beträffande livsmedelsindustrin att produktivitetsutvecklingen för de led som omfattas av jordbruksprisregleringen, i första hand slakteri- och mejeriindustri, för de år där jämförbara uppgifter finns, varit på samma nivå som för tillverkningsindustrin som helhet, men faktiskt högre än för livsmedelsindustrin i övrigt. Djupare analys av effek- Det är för diskussionen kring jordbruks- och livsmedelspolitiken värdetiviteten saknas fullt att LMK presenterar dessa uppgifter, men vi hade med hänsyn till bl. a. direktivens formuleringar förväntat oss att utredningen skulle gå djupare in på detta område än vad som nu blivit fallet. Vad gäller livsmedelsindustrin anger LMK att det material som tagits fram inte ger underlag för några bestämda slutsatser, om företagen i tillräcklig utsträckning tagit till vara de möjligheter som funnits att effektivisera verksamheten. Beträffande handeln tvingas kommittén konstatera att analysen försvåras av bristen på ändamålsenliga data. En svårighet i dessa sammanhang är att bedöma vilken effektivitetsutveckling som kan anses som rimlig för livsmedelskedjan som helhet och för de olika leden. LMK, liksom expertgruppen för handels- och indui Internationella jämfö- strifrågor, pekar därvid på möjligheten till internationella jämförelser. relser saknas inte gjort några allvarliga försök till sådana Vi beklagar att utredningen jämförelser. ‘ I LM K-rapporten redovisas de olika ledens andelar av konsumentpriset för ett stort antal enskilda livsmedelsprodukter vid årsskiftet 1983/84. Vidare redovisas för vissa produktgrupper andelarnas utveckling sedan 1950. Som en allmän och naturlig förklaring till att jordbrukets andel av matpriserna stadigt sjunker anger kommittén dels att flera funktioner flyttas över från jordbruket till senare led, dels att förädlings- och för-

Reservationer och särskilda yttranden 547

packningsgraden ökar. Detta är i och för sig riktigt. Vi vill dock påpeka attjordbrukets andel synes sjunka även när förändringar av ovan nämnt slag inte förekommit. Detta kan illustreras av expertgruppens redovisning för tio enskilda produkter åren 1975, 1980 och I984. Eftersom detta, för diskussionen väsentliga material, inte tagits med i kommitténs betänkande redovisar vi i nedanstående tabell jordbrukarandelen för de aktuella produkterna och âren. l jordbrukarandelen ingår värdet av prisregleringsavgifter. Till konsumentprisema har i förekommande fall lagts livsmedelssubventioner inkl. mervärdeskatt.

Tabell 18.1 Jordbrukets andel av matkronan för vissa produkter 1975-1984, procent Jordbrukets andel av

Källa: LMK Ds Jo 1984:13

‘ har jordbrukets andel sjunkit under den stude- Skillnader i kostnads- För samtliga produkter har i stort varit oför- struktur samt effektivirade tioårsperioden. Livsmedelsindustrins andel tets- och lönsamhetsutändrad, medan ökande andelar noteras för handelsledet och mervärdeveckling skatten. Mätningarna har gjorts så att eventuella ändringar av de olika ledens funktioner samt förädlings- och förpackningsgrad, inte påverkar resultaten. Förklaringen till de ändrade andelarna kan i stället sökas i skillnader i kostnadsstruktur och effektivitetsutveckling mellan de olika leden. Eftersom beräkningarna utgår från de olika ledens marginaler kan också skillnader i lönsamhetsutveckling ha inverkat. Vi saknar en närmare analys av dessa förhållanden. Lantbrukskooperationen behandlas förhållandevis utförligt av kommit- Samlad värdering av tén och dess expertgrupper. Vi saknar emellertid en samlad värdering av lantbrukskooperationen saknas lantbrukskooperationens betydelse för jordbrukspolitiken och livsmedelsförsörjningen och ber att få hänvisa till vad som framförts i dessa frågor i Erik Herlands och Lennart Tibergs särskilda yttrande till handels- och industrigruppens rapport. Vi kan dock med tillfredsställelse notera att LMK synes ha en klart positiv inställning till lantbrukskooperationen såväl vad gäller dess grundläggande syfte och principer som med vad den uträttat för det svenska jordbruket och livsmedelssystemet i övrigt.

548 Reservationer och särskilda yttranden

14 - Stödet till i norra m. m.

Kap. jordbruket Sverige

Jordbruket har stor re- l direktiven till LMK understryks vikten av en geografiskt väl differengionalpolitisk betydelse tierad produktion. De regionalpolitiska frågorna har inte beretts av i alla glesbygdsregioner särskild Kommitténs liksom övervänågon expertgrupp. redovisning, gande och förslag, baseras nästan uteslutande på det betänkande som presenterades av kommittén för översyn av stödet till jordbruket i norra Sverige (Ds Jo 1982:7). Det skulle ha varit värdefullt om en mer ingående analys av jordbrukets regionalpolitiska betydelse i en betydligt vidare mening hade legat till grund för bl. a. övervägande angående produktionsmålet och inkomstmålet liksom att analysen borde har gällt hela landet. Jordbruket har en stor regionalpolitisk betydelse, dels i områden där jordbruket svarar för en stor del av den totala sysselsättningen, dels i områden där annat näringsliv är svagt utvecklat. Såväl glesbygdsdelegationen som den regionalpolitiska utredningen har en betydligt vidare syn på vad som är av regionalpolitisk betydelse. l glesbygdsdelegationens rapport Glesbygden, resurs och möjligheter,

(Ds I 1984:20), framhålls att åkermarken är en ovärderlig tillgång för

glesbygden och betydelsefull också för hela samhället. Vidare anförs att jordbruket har en avgörande betydelse för glesbygden. En aktiv jordbrukspolitik i syfte att stärka konkurrenskraften hos glesbygdsjordbruket är därför synnerligen angelägen. Delegationen understryker också betydelsen av kombinationssysselsättningar. Det är angeläget att prisstödet till produktionen i norra Sverige upprätthålls på en sådan nivå att det verkligen ger full kompensation för de högre produktionskostnaderna i denna del av landet. Vi vill i sammanhanget också erinra om vad glesbygdsdelegationen anfört i sin rapport Ds l 1984: 20:

”Delegationen vill också betona att kostnadsutvecklingen inte får urholka det statliga stödet till jordbruket i norra Sverige, som utgår i form av prisstöd samt extra regionalt bidrag och kostnadstillägg till mejeri- och slakteriindustrin. Delegationen vill särskilt betona vikten av att prisstöd införs för potatisodlingen. Delegationen anser också att det regionala rationaliseringsstödet bör stärkas för att ge tillräcklig stimulans till investeringar.”

Kommittén föreslår att man vid de årliga justeringarna bör beakta den fortgående rationaliseringen genom att inte låta PM-index-utfallet slå igenom fullt ut. Kommittén underlåter att precisera sig. Vi anser det som självklart att eventuellt avdrag skall ske utifrån samma tillämpning som i i jordbruksavtalet. Norrlandsstödet bör Det är vår bestämda uppfattning att stödet till jordbruket i norra Sverige även i fortsättningen fi- även skall finansieras fullt ut särskilt fortsättningsvis genom anslag nansieras fullt ut via under jordbruksdepartementets huvudtitel. Även förhållandet att injordbruksdepartemetets huvudtitel komstmålet, enligt 1984 års riksdagsbeslut, skall gälla i alla delar av landet talar för att Norrlandsstödet även framgent finansieras på detta sätt. Det får inte bli så att uppräkningar av Norrlandsstödet går ut över andra angelägna regionalpolitiska satsningar. Under arbetet i kommittén har anförts att produktionen av livsmedel

Reservationer och särskilda yttranden 549

i norra-Sverige understiger konsumtionen där och att den därför inte kan sägas bidra till exportöverskotten. Några siffror som visar att så är fallet redovisas inte. Ser man till de produkter till vilka det utgår prisstöd, är beskrivningen direkt felaktig. Produktionen av animalieprodukter inom stödområdet konsumtionen av motsvarande produkter inom överstiger området. Dessa överskottskvantiteters andel av landets totala överskott av dessa produkter motsvarar åtminstone den andel av totalproduktionen som produceras inom området av de berörda produkterna. Beräkningar utförda inom LRF visar att stödområdet bidrar till exportöverskotten i en utsträckning som motsvarar områdets andel av totalproduktionen av berörda produkter. Att finansiera värdesäkringen av Norrlandsstödet genom en omfördelning av medel inom prisregleringen strider mot de principer som gäller för jordbruksregleringen. Vidare skulle det innebära att jordbrukarkollektivet självt skulle svara för de ökade kostnaderna att upprätthålla en produktion i landet som är motiverad av regionalpolitiska och beredskapspolitiska skäl. En sådan princip tillämpas inte för någon annan producentgrupp inom landet.

åstadkomma bättre balans

Åtgärder

Kap. 15 - för att

mellan produktion och konsumtion av

jordbruksprodukter

Under 1970-talet då köpkraften ökade rådde enighet om att jordbruket Ryckighet i den ekonoden inhemska miska politiken har skulle byggas ut för att i första hand tillgodose efterfrågan såväl konsumtion grundlagt produktionspå livsmedel. Genom politiska beslut stimulerades överskotten som produktion av livsmedel. Under senare år har bl. a. det försämrade ekonomiska och borttagna Iivsmedelssubventioner medfört en läget minskad konsumtion. För jordbruket har det varit omöjligt att omedelbart anpassa produktionen. Den indirekta prispress som uppkommit som ensidigt belastar jordbruket har sangenom ökade exportkostnader nolikt i det korta perspektivet lett till produktionsökningar. En långsikär angelägen och härvid måste inflödet av nya tig anpassningsprocess resurser t. v. begränsas. Enligt vår uppfattning är det rimligt att samhället utöver ansvaret för uppsatta produktionsmål m. m. även bär en väsentlig del av kostnadsansvaret för bl. a. det överskott som uppstått på grund av l970-talets stimulans och 1980-talets åtstramningar. En näring som jordbruket med låg kapitalomsättningshastighet och Jordbruket kan ej snabbt av ställas om mycket stora och långsiktiga investeringar och som därtill påverkas biologiska faktorer, årsmånsvariationer m. m. kan inte snabbt anpassas till förändrade förutsättningar för produktion och avsättning utan att särskilda styråtgärder vidtas. Enligt vår uppfattning är det mycket an- Staten bör ta sin del av kan sättas in och anpassas efter såväl långsiktiga som geläget att åtgärder ansvaret kortsiktiga förändringar i produktionsbalansen. Orsakerna till överskottens uppkomst, ansvaret för överskottens finansiering samt bedömningar av produktionsbalansens utveckling bör ligga till grund för överväganden om, när och vilka åtgärder som skall sättas in.

-

yttranden

550 Reservationer och särskilda

LMK anför att jordbruket bör ges stor frihet att producera den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig. Detta synsätt förutsätter att jordbruket också har de styrmedel som fordras för att jordbruket skall kunna påverka produktionen så att volymen kan anpassas till den nivå som framstår som fördelaktig för jordbruket med hänsyn till de mål som statsmakterna angett förjordbruksproduktionen. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till våra synpunkteri fråga om ansvar för överskott, vilka vi redovisat i ett inledande avsnitt. l kap. 15 redovisar kommittén översiktligt ett antal åtgärder som kan leda till minskade produktionsöverskott. Flertalet av de redovisade analyserna har utförts av en särskild expertgrupp. Utgångspunkten för dessa analyser har i huvudsak varit den balanssituation som rådde produktionsåret 1982 - 1983. Produktionsbalans krä- Det bör noteras att frågan om produktionsstyrande åtgärder och olika ver åtgärder inte har utifrån den åtgärders lämplighet analyserats produktionsanpassning som blir aktuell med anledning av det föreslagna produktionsmålet. Nedan lämnas våra synpunkter på lämpliga åtgärder. Vi vill återigen understryka det rimliga i att den höga matskatt som tas ut restitueras genom höjda livsmedelssubventioner och att dessa sedan inte används som budgetregulator.

Allmänt

Inledningsvis vill vi erinra om att ett av skälen till LMK:s tillkomst var att finna lösningar på den besvärande obalansen mellan produktion och konsumtion. Under tiden LMK har arbetat har situationen förvärrats bl. a. på grund av minskade livsmedelssubventioner och försämrad köpkraft. LMK skall bl. a. lösa LM K har dessvärre inte anvisat några åtgärder av operativt slag för att produktionsbalanspro- lösa problemen. l stället lägger man hela ansvaret och därmed konseblemen - i stället river kvenserna av produktionsöverskotten påjordbruket. Detta innebär inget man upp investeringsannat än att LMK direkt förordar en smärtsam lönsamhetspress ijordstoppet just när det börjar få effekt bruket och åsidosätter därmed på ett utmanande sätt inkomstmålet. LMK har härigenom inte bara nonchalerat jordbrukarnas situation utan även nonchalerat direktiven och därmed sin egen arbetsuppgift. LMK:s förslag i olika avseenden tyder på att man återigen synes vilja stimulera en produktion i storskalig form.

Stordriftsfördelarna Allmänt sett hävdas ofta att produktionsanpassning begränsar rationa-

nästan uttömda vid 25 liseringen och produktivitetsutvecklingen ijordbruket. Som tidigare an- _ 30 kor, 600 - 700 svin- förts visar studier vid gjorda lantbruksuniversitetet att de väsentligaste platser storleksfördelarna uppnås redan vid besättningar av måttlig storlek ca 25 - 30 kor, ca 600 - 700 svin och spannmålsarealer om 50 - 65 ha. Vi vill dock framhålla att, även om en stor restriktivitet bör iakttas vad gäller expansionsinvesteringar vid redan rationella företagsstorlekar, så föreligger det stora behov av investeringar i animalieproduktionen för att uppnå en tillfredsställande arbets- och djurmiljö.

SOU 1984386 Reservationer och särskilda yttranden 551

In vesteringsförbud

LMK konstaterar att inom jordbruket var be- Nödvändigt att t. v. beinvesteringsaktiviteten rått samt anför att det inte gränsa nya

gränsad under den tid som investeringsförbud iF}fl5§1 € ta)/

finns behov av ett fortsatt investeringsförbud. Denna uppfattning °5“.5°'ammahepm något * . . duktionen . . .. .. .. kan Vl inte dela. Det ar forst nu sedan forbudet varit l kraft ett tag som åtgärden ger avsedd effekt. Det är därför enligt vår mening angeläget att förbudet mot nyinvesteinte tas bort förrän det kan ersättas med andra långsiktigt verkanringar inflödet av nya produktionsresurser i harmode åtgärder som begränsar ni med sikt. När det åter blir aktuellt att produktionsutrymmet på lång tillåta är det angeläget att det vid utbyggnad av expansionsinvesteringar ställs krav på att detta sker utifrån gårdens arealanimaliebesättningar underlag.

M jölkproduktionen

Vi vill erinra om att enligt den senaste uppgörelsen om priserna på jordbruksprodukter, fick jordbruket möjlighet att införa ett tvåprissyfr. o. m. l januari att näringen och stem för mjölk tidigast 1985, förutsatt jordbruksnämnden kunde anvisa lämplig teknik härför. Införandet av ett tvåprissystem kan underlättas om man samtidigt skapar rimliga förutsättningar för den som helt vill upphöra med mjölk- En lämpligt avvägd avvecklingsersättning får därför ses produktionen. som ett naturligt och angeläget komplement till ett tvâprissystem.

Övriga animalieproduktionsgrenar

Inom har överskotten bl. a. genom vikande kongrisköttsproduktionen sumtion ökat kraftigt under det senaste året. De åtgärder som långsiktigt bör komma ifråga är i första hand följande: El begränsa utökningen vid företag med en årsproduktion överstigande l 500 slaktsvin El uppräkning av det differentierade pristillägget till 20 - 30 kr. samt av den pristilläggsgrundande leveransen till l 500 årsneddragning svin El pröva möjligheterna för ett frivilligt tvåprissystem (kontraktsproduknon)

Styråtgärder inom fläskproduktionen måste motsvaras av åtgärder inom smågrisproduktionen. De tillfällen till åtgärder av mer kortsiktig natur som kan uppkomma bör enligt vår mening också tas tillvara. Smågrisslakt och även kvigkalvslakt är exempel på lämpliga åtgärder, då överskott föreligger på smågris- resp. livkalvmarknaden. om styråtgärder inom animalieproduktionen har direkt sam- Frågan band med de befogenheter jordbruket får. Dessa måste som tidigare påpekats kopplas till frågan om ansvaret för överskottsproduktionen. Garantier från statens sida kommer också att krävas. Dessa garantier

552 Reservationer och särskilda yttranden

omfattar exempelvis frågan om begränsad import. En neddragen produktionsvolym får ej leda till underlättande av import, sålänge produktionsöverskottet kvarstår. Vad gäller äggproduktionen bör lämplig etableringskontroll ske, som begränsar en utbyggnad av enheter med mer än förslagsvis 10 O00 höns. Systemet med differentierade produktionsavgifter måste behållas, vilket i grunden innebär att större företag får bära större del av överskottskostnaderna vad gäller den del näringen skall bekosta. Produktionsavgiften bör kunna uttas redan vid företag med 500 höns.

Vegetabilieproduktionen

De åtgärder som redovisas i kap. 15 i betänkandet berör endast animalieproduktionen. I ett läge med produktionsöverskott är det angeläget att pröva alla åtgärder som kan påverka intresset att i en överskottssituation minska animalieproduktionen. För att det på sikt skall vara möjligt att åstadkomma en långsiktig och stabil produktionsbalans fordras att samhället aktivt medverkar till att skapa bl. a. ekonomiska förutsättningar för att använda produktionsresurserna i jordbruket till alternativ produktion och/eller alternativa användningar av nuvarandejordbruksprodukter. Vi vill i detta sammanhang understryka betydelsen av ökade statliga insatser för att möjliggöra dels en satsning på framställning av etanol för drivmedelsanvändning och foderprotein, dels ökad odling av proteingrödor. Det är i sammanhanget också väsentligt att samhället inom detta område kraftigt stöder långsiktiga forsknings- och utvecklingsinsatser.

K ombinationsformer

Det är angeläget att pröva vilka åtgärder som kan vidtas i andra verksamheter inom eller i anslutning tilljordbruket och som ger möjlighet till ökad sysselsättning och ökad inkomst för dem som är verksamma i jordbruket. Härigenom skulle det kunna vara möjligt att minska intresset för fortsatt eller utökad animalieproduktion. Vi vill här särskilt uppmärksamma möjligheterna till att kombinera jordbruket med insatser i skogsbruket. Det bör uppmärksammas att glesbygdsdelegationen i sitt betänkande Ds I 1984:20 anför: ”Delegationen ser det som angeläget att förstärka små glesbygdsjordbruk med kompletterande skog.” Delegationen anför också att det kan vara befogat att bygga upp fastigheter där skogen utgör basen och ett litet jordbruk och/eller annan verksamhet utgör komplementet. Det är således angeläget att statsmakterna i större utsträckning än hittills beaktar kombinationen jord och skog och de möjligheter denna kombination ger. Det är enligt vår uppfattning också angeläget att samhället stöder utvecklingen av andra typer av kombinationsföretag så att överskott av bl. a. arbetskraft kan kanaliseras till verksamheter som inte ökar jordbruksproduktionen. Även glesbygdsdelegationen betonar betydelsen av kombinationsverksamheter. Avslutningsvis är det angeläget att olika produktionsstimulerande

i

sou 1984:86 Reservationer och särskilda yttranden 553

åtgärder för både näringens och samhällets sida framöver harmonierar med det fastställda produktionsmålet.

Prispress

LMK lägger hela ansvaret för överskottsproduktionen av animalier på Prispressen slår hårdast jordbruket. Detta innebär att jordbruket ensidigt skall bära exportkost- mot de heltidssysselsatta naderna för animalieöverskotten. jordbrukarna Vad gäller möjligheterna att upprätthålla en tillfredställande balans mellan produktion och konsumtion kan konstateras att styrmedel inom mjölkproduktionen har accepterats (mjölkpension och tvåprissystem). För övriga animaliegrenar finns inga förslag förutom att investeringsförbudet föreslås bli hävt. Av detta kan endast den slutsatsen dras att LMK accepterar den direkta prispressen som styrmedel. Man lägger ett ansvar på jordbruket för överskotten men diskuterar inte hur jordbruket skall klara uppgiften. Detta är en oansvarig och lättsinnig politik. Vi vet att en prispress får allvarliga konsekvenser för stora grupper heltidsverksamma bönder som i många fall kommer att leda till personliga konkurser. En allmän pris- och lönsamhetspress innebär också ett totalt åsidosättande av inkomstmålet. Detta kan heller inte accepteras. Utifrån svenska och utländska vetenskapliga studier av prisets inverkan på produktionen av jordbruksprodukter samt utifrån praktiska erfarenheter kan följande slutsatser dras om en allmän pris- och lönsamhetspress.

El Det är inte möjligt att med en pris- och lönsamhetspress nå balans mellan produktion och konsumtion om man inte accepterar drastiska sänkningar av lantbrukarnas inkomster. D l ett inledningsskede kan lönsamhetspress medföra en produktionsökning. El Lantbrukare som med en stor andel lånat kapital investerat för framtida effektiv produktion är känsligast för en prispress. Produktionen minskar inte för att dessa lantbrukare går i konkurs. EJ För att en prispress skall leda till minskad produktion fordras att sysselsättningsmöjligheterna utanför jordbruket är goda.

Kap. 16 - Prisstöd och jordbruksprisregleringen

Kommittén återkommer i detta kapitel till frågan om prisöverläggningarna och deras karaktär. Som vi tidigare framhållit serjordbruket ytterst ingen annan motpart än statsmakten, som har befogenheter att göra utfästelser om prisregleringen och ta det politiska ansvaret. Tanken på någon form av kollektivavtal med konsumenterna är för jordbruket helt främmande. Kommittén har ägnat ett stort utrymme vad gäller valet av prisregleringsled, trots att denna fråga inte berörs i direktiven. Merparten av arbetet i expertgruppen för prisregleringsfrågor under andra etappen ägnades åt att diskutera valet av prisregleringsled inom slakten. Av kap. 16 omfattar hälften av sidantalet denna frågeställning.

554 Reservationer och särskilda yttranden SOU l984:86

Detta är inget annat än en eftergift åt dåligt underbyggd och delvis ovederhäftig kritik mot lantbrukskooperationen främst från dess konkurrenter. Vi vill starkt understryka att det alternativ som diskuterats för slaktområdet är orealistiskt och skulle sannolikt få mycket negativa konsekvenser för konsumenterna eller kräva långtgående möjligheter till styråtgärder och ingrepp från myndigheternas sida. Vi ser inget annat alternativ till dagens system än ett Marketing Board-system som prövades av 1972 års utredning men som då avfärdades på grund av dess allmänt sett negativa effekter. Vad gäller vår syn på frågan om åtskild redovisning eller uppdelning av juridiska personer i syfte att erhålla mer information om verksamheten inom resp. utom jordbruksprisregleringen hänvisar vi till särskilt yttrande i prisregleringsgruppen av Eskil Arvidsson, Viggo Fringel och Eskil Nilsson. LMK har i den avslutande etappen inte behandlat frågan om jordbrukets och berörd förädlingsindustris kostnadskompensation utan hänvisar till betänkandet Ds Jo 1983: lO Vissajordbrukspolitiska förtursfrågor samt till 1984 års riksdagsbeslut, prop. l983/84:76. LMK föreslår att ordningen med i princip obundna överläggningar bibehålls t. v. för att bl. a. få större erfarenheter. Jordbruket måste kunna Vi vill understryka vikten av attjordbruket och berörd förädlingsindupåräkna full täckning stri erhåller full kompensation vad gäller höjda produktionsmedelskostför ökade produktions- nader. kostnader Kompensationsmodellen bör utformas utifrån följande grundläggande principer: l Modellen för kostnadskompensation bör på ett riktigt sätt beakta kostnadsökningarna inom ett uthålligt jordbruk och förädlingsindustrin. som i princip skall vara tillämplig och Kompensationsmodellen, adekvat för den åsyftade produktionen, skall fungera oberoende av den aktuella produktionsbalansen. 2 Metoden för beräkning av beloppet för inkomstnivå och inkomstföljsamhet bör utvecklas så att brukarens prestation vad gäller arbetstid och kapitalinsats även blir mera direkt beaktad.

l övrigt hänvisas i denna fråga till vårt särskilda yttrande avseende Ds Jo 1983 :10.

10 Särskilt yttrande av den sakkunnige Ulf Sundberg

Som företrädare för Sveriges lndustriförbund fmnerjag det angeläget att redovisa industrins vad gäller nâgra av de huvudfrågor som synpunkter behandlats inom kommittén.

Reservationer och säfskilda yttranden

555 Produktionsmål och beredskapssynpunkter

U tgângspunkter

Den svenska livsmedelsproduktionen har som central uppgift att säkerställa livsmedelsförsörjningen inte bara i fredstid utan också under avspärrning och krig. i Tidigare jordbruksutredningar har pekat på svårigheterna att begrän- sa produktionen till efterfrågan. Produktionsutvecklingen med ökad produktivitet genom bl. a. bättre produktionsmetoder, ökad gödsling, intensiv avel och forskning har varit sådan, att trots att resurser (arbete, kapital, mark) i viss utsträckning lämnat jordbruket och gått över till andra näringar, ändå stora överskott av både animalier och vegetabilier uppstår. En av livsmedelskommitténs viktigaste arbetsuppgifter har varit att försöka precisera överskottens storlek, de mot dessa svarande samhällsekonomiska kostnaderna och också möjligheterna att genom produktionsalternativ förbättra produktions-/konsumtionsbalansen. Det är i första hand mjölkproduktionens omfattning och åkerarealens storlek som är av betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen i såväl fred som kris.

Behövliga produktionsresurser

Animalieprodukter: Mjölk och nötkött hör nära samman. l vårt land är huvuddelen av nötköttsproduktionen att betrakta som en ”restprodukt av mjölkproduktionen. l verklig mening speciella köttraser svarar endast för en mindre del av nötköttsproduktionen. Obalansen inom mjölkproduktionen blir därmed den viktigaste faktorn att ta hänsyn till. Obalansen hänger samman med utvecklingen både av konsumtion och produktion av mjölk. Konsumtionen av mjölk per capita räknat har under ett antal år varit vikande. Några skäl att tro att denna utveckling, trots intensiva marknadsföringsinsatser, skulle avstanna finns inte. Utredningen har enligt min mening, särskilt för mjölkprodukter, snarare undervärderat överoch överskattat ~ skottsproblemen konsumtionsutvecklingen. Mjölkproduktionens storlek bör anpassas efter efterfrågan på flytande mjölkprodukter och behovet av mjölkråvara till en välavvägd ostproduktion. Sammantaget svarar detta mot ett produktionsmål på cirka 3 200 miljoner kg per år. Sammanfattningsvis kan konstateras: El En fredstida kostam på 550 000 djur är mer än tillräcklig för att klara mjölkförsörjningen under en avspärrning. D En minskning av antalet kor från 665 000 djur till 550 O00 leder till en kraftig reduktion av såväl mjölk- som nötköttsöverskottet.

Vegetabilieprodukter: Den viktigaste begränsande faktorn i spannmålsberedskapen är kväveförsörjningen vid en avspärrning. Innebörden av detta är, att vid minskad tillgång på kvävegödsel, krävs större areal för att uppnå samma skörd.

*

.S56 Reservationer och särskilda yttranden

För att tillgodose den fredstida konsumtionen är en âkerareal om 2,4 miljoner ha tillräcklig. En areal av denna storlek är likaså tillräcklig för att klara beredskapskraven, under förutsättning att försörjningen med kvävegödsel i en kris tryggas. Om man vill skapa större säkerhet vad x gäller kvävegödselförsörjningen och dessutom ta hänsyn till variationer i skördeutfallet behövs ändock inte större areal än 2,6 miljoner ha. Sammanfattningsvis kan konstateras: D Det behövs en areal på maximalt 2,6 miljoner ha för vår vegetabilieproduktion om hänsyn tas till beredskapskraven. D Överskottsarealen utgör således i dag ca 350 000 ha. D Odling av energigrödor resp. konvertering av spannmål till etanol etc. är i dagsläget - och inom en rimlig framtid -— inte konkurrenskraftiga alternativ. I ett längre perspektiv kan situationen möjligen komma att förändras. Det är emellertid inte försvarbart att i dag reservera en särskild överskottsareal för spannmålsodling under motivering att den skall användas för etanolframställning. Under alla förhållanden måste emellertid kompletterande utredningar göras beträffande etanolbiprodukternas effekter på bl. a. fodermarknaden och stärkelsemarknaden. D Utan särskilda åtgärder kommer odlingen av proteingrödor att öka, bl. a. kommer förbrukningen av rapsprotein att öka på bekostnad av importerat protein.

Konsekvenser av överproduktionen

Ett bibehållande av antalet mjölkkor och av nuvarande åkerareal medför stora problem. Det är samtidigt en god illustration av de självfallet nära samband som finns mellan beredskapsskäl, regionalpolitik, miljöpolitik, sysselsättningspolitik och livsmedelspolitik. Inom de ramar, som ges av beredskapsmotiven, är det rimligt att finansiera kostnaderna förjordbruksprodukternas överskott via livsmedelspriserna. När däremot skälen för alltför stor produktion är exempelvis regionalpolitiska eller miljöpolitiska måstefinansieringen ske på annat sätt. Livsmedelsindustrin ställer som förädlare av råvaror höga krav på varornas kvalité, men måste samtidigt kräva en effektiv produktion till lägsta möjliga kostnad. Råvarupriserna har en inte oväsentlig betydelse för priset till konsument. Iden mån kostnaderna för regionalpolitik, miljöpolitik m. m. kommer att belasta livsmedelspriserna, krymper avsättningsutrymmet för livsmedlen. Den minskning av kött- och fläskkonsumtionen, som registrerats under senare år, kan därför delvis föras tillbaka på en felaktigt utformad jordbrukspolitik.

K vävegödselns betydelse

Försörjningen med kvävegödsel vid en avspänning är av avgörande betydelse. Den klart bästa lösningen är att redan i fredstid säkra en

SOU l984:86 Reservationer och särskilda yttranden 557

inhemsk ammoniaktillverkning t. ex. genom att Nynäskombinatet och/j eller andra liknande projekt realiseras.

Finansiering av överskotten

Åkerarealens storlek resp. antalet mjölkkor är egentligen en föga lämplig utgångspunkt när det gäller att beräkna de framtida överskottens storlek och fastlägga principer för finansiering av överskottsexporten. Med hänsyn bl. a. till den framtida produktivitetsutvecklingen skulle en definition i kvantitativa termer (total spannmålsproduktion resp. total mjölkproduktion) vara att föredra. l avsaknad av en sådan definition används dock i det följande arealen och koantalet som mått. Kostnaderna för de överskott som uppkommer inom ramen för de uppställda beredskapsmålen (2,6 miljoner ha resp. 550 000 mjölkkor) kan sägas utgöra ett slags försäkringspremie för att garantera livsmedelsförsörjningen i en krissituation. Det kan då vara rimligt att finansiera dessa överskott via livsmedelspriserna. Överskott som blir följden av att man bibehåller en större areal än 2,6 miljoner ha eller flera än 550 000 mjölkkor är emellertid av en annan karaktär. De är resultatet av regionalpolitiska, sysselsättningspolitiska, miljöpolitiska m. fl. överväganden. Kostnaderna för sådana överskott måste finansieras på annat sätt än via livsmedelspriserna. Staten och jordbruket bär här ett delat ansvar och bör därför också dela på kostnaderna. Finansieringen av spannmålsöverskotten intar i nuläget en särställning. Enligt 1977 års riksdagsbeslut har man valt att låta samhället ta över ansvaret för en överdrivet stor åkerareal. Kostnaderna för den spannmål som odlas där belastar konsumenterna av brödsäd via förmalningsavgifterna. Skulle balans i animalieproduktionen uppnås, utan att åkerareal i motsvarande grad tas ur produktion, kommer det att kräva en kraftig ökning av förmalningsavgifterna. En sådan finansiering är inte rimlig. En neutral finansieringskälla — i första hand budgetmedel - är därför i detta fall. Årets rekordskörd visar nödvändig nödvändigheten av en förändring av finansieringen av spannmålsöverskotten.

Industrins synpunkter kan sammanfattas sålunda: l Balans mellan produktion och inhemsk konsumtion av jordbruksprodukter bör eftersträvas. En sådan balans är nämligen en väsentlig förutsättning för att man skall kunna uppnå en bättre lönsamhet inom jordbruket och därmed också en bättre inkomstutveckling för jordbrukarna. 2 Kostnaderna för uppkommande överskott inom animaliesektorn bör bäras av jordbruket. 3 En maximering av mjölkproduktionen till ca 3 200 miljoner kg (motsvarande ca 550 000 mjölkkor) bör ske på sikt. Målet kan nås genom exempelvis ett tvåprissystem för mjölk. 4 En däremot svarande neddragning av nötköttsproduktionen sker automatiskt genom minskningen av antalet kalvar. Fläskproduktionen däremot tillåts ligga kvar på nuvarande nivå.

558 Reservationer och särskilda yttranden SOU l984:86

,5 Åkerarealen begränsas till vad som behövs av beredskapsskäl - dvs. högst 2,6 miljoner ha. Kostnaderna för de spannmâlsöverskott som uppkommer som en följd av en areal om 2,6 miljoner ha finansieras via livsmedelspriserna. Kostnaderna för överskott som blir följden av att man bibehåller en högre areal än 2,6 miljoner ha bör delas mellan staten och jordbruket. Vegetabilieproduktionen byggs ut inom olje- och proteinsektorn inom gränser som bestäms av odlings- och växtföljdsskäl. Produktionen av spannmål inriktas på högre proteinavkastning. En tillräcklig försörjning med kvävegödsel vid en avspärrning bör säkerställas redan i fredstid genom inhemsk ammoniaktillverkning.

och konkurrensneutralitet

Prisreglering

Industrin anser att följande grundläggande krav bör ställas på livsmedelspolitiken: Cl Konkurrensneutralitet bör råda mellan olika företag och produkter. Eventuella regleringar måste därför utformas med denna princip som I Iedstjärna.

Effektivitet och lönsamhet. Produktionen i alla led skall ske så effek-

tivt och till så låga kostnader som möjligt. Detta är en förutsättning för att konsumenterna skall kunna få livsmedel till rimliga priser. Mot denna bakgrund bör skatter och avgifter på produktionsmedel liksom differentierade avgifter till nackdel för den mest effektiva produktionen inte förekomma. Avreglering. En breddning av jordbrukspolitiken får inte innebära flera regleringar och styrinstrument och ökad byråkrati. Tvärtom måste strävan vara att inskränka regleringsekonomin till ett minimum och låta marknadsekonomin fungera i största möjliga utsträckning. Industrin vill för sin del beklaga att livsmedelskommittén inte närmare analyserat möjligheterna till och konsekvenserna av att i ett längre perspektiv helt avveckla regleringar på jordbruks- och livsmedelsområdet. I avvaktan på att en sådan utredning kommer till stånd vill vi peka på några förbättringar av nuvarande regleringar som vi finner särskilt angelägna.

Prisregleringen

Industrin har sedan länge ställt bl. a. följande krav på jordbruksregleringen. Cl Den bör vara konkurrensneutral i den bemärkelsen att alla förädlingsföretag kan få tillgång till råvaror på samma villkor vad gäller priser, kvantiteter och kvalitéer. Den bör så långt möjligt garantera att prisstödet verkligen i avsedd omfattning tillfaller jordbrukaren. Kostnader eller investeringar i

SOU l984:86 Reservationer särskilda 559

och yttranden

vidareförädlingsledet i syfte att uppnå konkurrensfördelar bör sålunda inte kunna övervältras på jordbrukare genom att hans avräkningspris naggas i kanten. D Den bör skapa förutsättningar för att effektivitetsutvecklingen i pri- - slakt- och — blir den märförädlingsledet kvarn-, mejeriindustri högsta möjliga. Detta bidrar nämligen till att hålla uppe jordbrukarnas avräkningspriser, samtidigt som vidareförädlingsindustrins råvarupriser och konsumenternas priser på jordbruksbaserade livsmedel kan hållas nere.

Dessa krav tillgodoses enligt industrins uppfattning bäst om prissättningen ligger i jordbrukarledet. Som ett första steg förordar industrin att prisregleringen för kött och fläsk flyttas till jordbrukarledet. Expertgruppen för prisregleringsfrågor i livsmedelskommittén har konstaterat att en sådan flyttning av regleringen är fullt genomförbar. En flyttning av prisregleringen för mejeriprodukter medför speciella problem, främst beroende på att denna sektor är helt monopoliserad och synnerligen detaljreglerad. l första hand önskar industrin en avsevärd förenkling av regleringssystemet. Vi föreslår därför att nuvarande system

för utjämningsavgifter radikalt förenklas så att en rundgångav avgifter

och utjämningsbidrag undviks. Även inom regleringen för fettvaror är det angeläget att genomföra förändringar. I dag tas fettvaruavgifter ut på allt vegetabiliskt fett för att finansiera oljeväxtodlingen i Sverige. Bakgrunden till det är att oljeväxter historiskt har odlats för att säkerställa tillgången till vegetabilisk olja vid en avspärrning. Numera är även oljeväxternas betydelse såsom inhemskt proteinfodermedel av stor betydelse för odlingens omfattning. Det är då rimligt att foderdelen i högre grad än nu får bära sin andel av finansieringsansvaret för oljeväxtodlingen genom att en avgift liknande fettvaruavgiften tas ut på proteinfodret eller att nuvarande införselavgifter på fodermedel tillförs oljeväxtregleringen.

Konkurrensneutralitet mellan olika produkter

Mot bakgrund av industrins krav på konkurrensneutralitet samt färre regleringar och styrinstrument inom livsmedelssektorn vill vi framföra följande synpunkter och önskemål: D l princip bör skyddet till jordbruket begränsas till ett rimligt avvägt gränsskydd. D Sådana inslag i prisregleringen som snedvrider konkurrensen och försvårar produktutveckling, introduktion och marknadsföring av produkter (såväl redan etablerade som s. k. nya) som konkurrerar med traditionella jordbruksvaror bör inte förekomma. D Nuvarande punktskatter och tillverkningsavgifter samt kvarvarande livsmedelssubventioner bör snarast avvecklas. D Eventuella regleringar, avgifter eller andra skyddsåtgärder bör få tillgripas först om utvecklingen visats ha allvarligt rubbat förutsätt-

560 Reservationer och särskilda yttranden , SOU I984-:86

ningarna för försörjningsmâlet (beredskapsmålet). Mot bakgrund av nuvarande överskottssituation torde en sådan situation vara avlägsen. El Ett klart definierat regelsystem skall gälla, så att varje företag i förväg vet hur dess produkter kommer att behandlas. De eventuella styråtgärder som kan behöva sättas in om det övergripande försörjningsmålet äventyras skall beslutas av regering eller riksdag och således inte kunna förhandlas fram vid exempelvis de årliga jordbruksprisöverläggningarna. lnnan beslut om eventuella åtgärder fattas skall frågan ha utretts och prövats av de konkurrensvårdande myndigheterna (NO och SPK).

sou 1984:86 56I

Bilaga

Lantbrukets

Sammanfattning

av

utredningsinstituts samhällsekonomiska

analys

Lantbrukets utredningsinstituts (LUI:s) rapport innehåller dels en kritisk granskning av produktionsmålsgruppens samhällsekonomiska kalkyler, dels en av LUI gjord egen analys med syfte att visa samhällsekonomiska effekter av den produktionsminskning i jordbruket som produktionsmälsgruppen anger som möjlig. En produktionsminskning av ungefär samma storlek ingår i gruppens kalkyler. En samhällsekonomisk kalkyl förutsätter minst två klart definierade genomförbara alternativ. Ett alternativ brukar i allmänhet betecknas som s. k. nollalternativ, dvs. att det beskriver vad som händer om man inte genomför den åtgärd eller verksamhet vars konsekvenser kalkylen skall beskriva. De alternativ som studeras bör inte bara i sig kunna beskrivas. Det krävs också en beskrivning av hur de skall genomföras; vilka medel som skall användas, hur läng tid det skall ta etc. En beskrivning av omställningsprocessen är en viktig förutsättning för att alla väsentliga konsekvenser skall kunna analyseras. _ Det ekonomiska utfallet av analysen kan bara gälla vissa konsekvenser. Detta utfall måste vägas mot effekter som kan beskrivas men inte anges i ekonomiska termer. En sådan avvägning måste grundas på_ politiska värderingar. I LUI:s rapport diskuteras förutsättningarna för en sådan avvägning.

Produktionsmålsgruppens kalkyler

Produktionsmålsgruppens kalkyler äri princip en jämförelse mellan två alternativ för jordbruksproduktionens omfattning. De alternativ som jämförs är: l] Produktionsresurser i form av areal och djurantal motsvarande vad som fanns i jordbruket år 1982 t] Ett läge där all överskottsproduktion avskaffats till början av 1990-talet

36 —Jordbruks och livsmedelspolitik

562 SOU l984:86

Bilagw

Skillnaden mellan alternativen motsvarar bl. a. 440 000 ha åker, l l5 000 20 % av slaktsvinen och 8 % av äggproduktionen. Kostnadermjölkkor, na för denna överproduktion enligt produktionsmålsgruppens beräkningar kan i ett alternativ anges på följande sätt:

Förädlingsvärde i jordbruket 420 milj. kr. ./. Alternativkostnad för arbetskraft -l 663 milj. kr. ./. Alternativkostnad för realkapital - l 255 milj. kr.

Överproduktionens nettoresultat -2 498 milj. kr.

visar, enligt produktionsmålsgruppen, att om nuvarande Beräkningarna resurser bibehålls på längre sikt är detta negativt för samijordbruket hällsekonomin. Om resurserna i jordbruket däremot inte ersätts utan successivt minskas i den takt de förbrukas eller lämnar jordbruket, kan resursinflödet öka i andra näringar, där såväl arbetskraft som kapital, kan få en ersättning motsvarande de alternativvärden enligt gruppen, som använts i beräkningarna. Härigenom uppstår således en samhällsekonomisk till 2,5 - 2,8 miljarder kronor. En del vinst, som har beräknats av denna samhällsekonomiska vinst kan enligt gruppen förväntas uppnås utan särskilda åtgärder.

LUI:s kritik

LUI har funnit att man kan rikta en rad invändningar mot produktionskalkyler. Dessa invändningar är i korthet följande. målsgruppens Alternativen är oklart definierade och beskrivningen av hur de skall kunna är diffus. Det sägs inte någonting om vilka medel som uppnås som båda avviker från livsskall användas för att uppnå alternativen, medelskommitténs prognoser över utvecklingen. torde vara realistiskt och genomförbart till Inte något av alternativen av 1990-talet. Det lägre alternativet förutsätts kunna uppnås början genom naturlig avgång av realkapital och arbetskraft. Det är i verkligheten inte möjligt till den nämnda tidpunkten. I LUI:s rapport diskuteras ganska utförligt varför en produktionsneddragning inte kan ske genom naturlig avgång i den omfattning och i den takt som produktionsmålsgruppen förutsätter. Eftersom från att det lägre alternativet kan gruppens kalkyl utgår naturlig avgång, förutsätter det högre alternativets kostuppnås genom nadsberäkningar orimligt stora investeringar fram till år 1990. Exempelvis förutsätter de beräknade kapitalkostnaderna inom mjölkproduktionen ungefär dubbelt så stora investeringar, enbart i överskottsproduktionen, som investerades i hela mjölkproduktionen under sjuårsperioden 1976 - 1982. Förutsättningen om den naturliga avgången gör att produktionsmålsinte beaktar kostnaderna för själva omställningen. Om den gruppen ”naturliga avgången” varit genomförbar skulle en del omställningskostnader (men långt ifrån alla) bortfalla. Samtidigt skulle den nödvändiga sträcka sekelskiftet. Den beräknade vinsomställningstiden sig bortom ten skulle inte heller uppnås förrän då.

x

Bilaga 563

Kalkyljämförelser

Om man ändå vill jämföra produktionsmålsgruppens kalkyl med LUI:s

bör vissa justeringar göras. D Gruppen har beräknat arbetskraftens alternativvärde efter arbetskraftskostnad per timme i industrin. Man har inte tagit hänsyn till att heltidsarbetande jordbrukare som flyttas över sänker sin arbetstid från 2 500 - 2 700 timmar per år till l 500 - 1 700 timmar per år. Detta innebär att arbetskraftens alternativvärde överskattas med ca 370 milj. kr. D Gruppens kalkyler har gjorts i 1982 års priser. Sverige hade då en kraftig obalans gentemot utlandet. Sent hösten 1982 devalverades också kronan. I en långsiktig samhällsekonomisk analys är det därför olämpligt att använda de priser som 1982 gällde i vårt utbyte med omvärlden. En justering av kalkylen med hänsyn till devalveringen skulle höja förädlingsvärdet med ca 330 milj. kr. D I kalkylen ingår vissa arealer som inte borde ingå. Detta gäller dels 100 000 ha som enligt gruppen inte bör läggas ned, dels 40 000 ha som torde komma att läggas ned under alla förhållanden. Justeras kalkylen med hänsyn härtill sänks kostnaderna för överskotten med knappt 170 milj. kr.

Även om man tar hänsyn till dessa förhållanden kvarstår an produktionsmålsgruppen jämför två alternativ, som båda är ogenomförbara till början av 1990-talet, att man har bortsett från alltför effekter många väsentliga av nedläggningen och att man inte har beaktat kostnaderna för själva omställningen.

Jämförelse med 1982 års produktion innebär att en del av resursminskningen kommer att ske under alla förhållanden. Den avlägsna tidpunkten för vinstens realiserande samt den godtyckliga jämförelsen med år 1982 gör att produktionsmålsgruppens kalkyl måste ha begränsad användbarhet som beslutsunderlag.

LUI:s

egen kalkyl

LUI:s ursprungliga avsikt, att göra en alternativ analys baserad på produktionsmålsgruppens kalkyler, men med erforderliga justeringar och kompletteringar, har inte bedömts vara en framkomlig väg. LUI har i stället gjort en helt egen studie. Denna beskriver konsekvenserna av att till början av 1990-talet genomföra en produktionsminskning enligt produktionsmålsgruppen. Analysen har formen av en jämförelse mellan två tänkbara alternativ för jordbruksproduktionens utveckling. De två alternativen kan beskrivas på följande sätt: D En framskrivning till 1990 av hittillsvarande struktur- och produktionsutveckling. Åkerareal 2,9 miljoner ha och koantal 610 000 st.

564 1

Bilaga

D Produktionsmålsgruppens produktionsmål med bl. a. 2,6 miljo-

ner ha åker och 550000 mjölkkor år 1990.

är det första alternativet ett nollalternativ. Produktions- I jämförelsen har inte angett hur produktionsminskningen skall ske. LUI målsgruppen har bedömt utan en lönsamhetspress, dvs. att den inte kan genomföras realt sänkta avräkningspriser. Enligt beräkningarna kommer nedläggatt beröra ca 16 000 mindre och medelstora jordbruksföretag i ningen södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder. av arbetskraft till andra näringsgrenar har bedömts

Överföringen

utifrån brukarnas ålder och beräknade årsarbetstid i jordbruket. Äldre brukare och deltidsjordbrukare antas i mycket begränsad utsträckning till andra arbeten. Den totala överföringen av arbetskraft till övergå andra fram till början av 1990-talet beräknas motsvara drygt näringar 4 000 heltidssysselsatta. Under 1990-talet beräknas ytterligare knappt l 500 personer överföras till sysselsättning utanför jordbruket genom utebliven rekrytering. Tre fjärdedelar av dem som får nya arbeten bedöms bli tvingade att flytta till andra orter där det kommer att krävas bl. a. nya bostäder.

Effekter av nedläggningen

Ett väsentligt syfte med LUI:s analys har varit att beskriva fördelningen över tiden av nedläggningens samhällsekonomiska resultat och därvid försöka få med alla väsentliga konsekvenser samt så långt möjligt ange effekterna i ekonomiska termer. Det sistnämnda har dock av naturliga skäl inte kunnat göras för alla följdverkningar. Huvuddragen av resultaten redovisas i följande tabell för tre av åren antas under perioden fram till år 2 000, då alla effekter av nedläggningen ha realiserats (milj. kr. 1982 års priser).

1990 1995 2000

Produktionsbortfall ijordbruket -117 - 136 -136 Produktionsökningi övrig ekonomi, alternativkostnad för: - arbetskraft 410 752 923 - 129 146 146 realkapital - 38 - 44 - 44 Produktionsbortfalliskogsbruket m. m. -171 - 50 — Bostadsbyggande - 24 - 28 —— 28 Landskapsvärd — 251 - - Skogsplamering - 24 — 10 - 10 Beredskapsátgärder Summa —— 86 630 851

- 77 454 529 D:o som nuvärde(l984)

Som brukligt är vid samhällsekonomiska kalkyler har beloppen för varje år diskonterats (med 3 % realränta) till nuvärde vid beslutstidpunkten, dvs. 1984. Härigenom beaktas att effekter som ligger långt fram i tiden har ett lägre värde än näraliggande effekter.

Bilaga 565

Några ytterligare kommentarer: D Produktionsbortfall i jordbruket avser förädlingsvärdet av den produktionsvolym som skiljer alternativen. Produktion och insatsvaror etc. har värderats till världsmarknadspriser. D Alternativkostnaden för arbetskraft avser värdet av det som arbetskraften kan producera vid övergång till andra näringsgrenar. Arbetskraft över 50 år har förutsätts i huvudsak bli arbetslös och saknar därför alternativkostnad vid sysselsättning i jordbruket. D Alternativkostnaden för realkapital avser endast nyinvesteringar i jordbruket. D Produktionsbortfall i skogsbruket avser värdet av arbetsinsatser i skogsbruk som görs av självverksamma jordbrukare som tvingas flytta. D Utgifter för bostadsbyggande m. m. avser behov av investeringar i bostäder och annat samhällskapital för dem som flyttar. Det gäller endast investeringar som är överflödiga i nollalternativet. D Kostnaderna för landskapsvård avser kostnader för att på billigaste sätt bedriva landskapsvård på sådan jordbruksmark som anses så värdefull från naturvårdssynpunkt och den bör hållas öppen. Det rör sig om drygt 15 °/o av den nedlagda jordbruksmarken. D Utgifter för skogsplantering avser kostnader för att, enligt skogsvårdslagens krav, skogsplantera de nedläggningsarealer som inte landskapsvårdas. D Beredskapsåtgärder för att kompensera minskningen av âkerareal och koantal avser investering i dels beredskapslager av kvävegödsel, dels byggande av ”pilotfabrik” för s. k. pekiloprotein. Dessutom beaktas löpande driftsunderskott för sådan fabrik.

Effekter år för år

Effekterna uppstår vid olika tidpunkter och under olika perioder. Somliga ger upphov till engångsutgifter och andra till löpande intäkter eller kostnader. Därför är det omöjligt att med ett enda tal ange de samhällsekonomiska konsekvenserna av en produktionsminskning. I stället beskrivs effekterna under varje år fram till sekelskiftet, dvs. en tidpunkt då alla konsekvenser av omställningen realiserats. Utvecklingen belyses av diagram l, som anger netto år för år av de ekonomiskt mätbara konsekvenserna. Till en början överväger de negativa konsekvenserna av nedläggningen. Det är först i början av 1990-talet som intäkterna av resursöverföringen överstiger de utgifter som den ger upphov till. I själva verket är det först år 1995 som det ackumulerade värdet av beloppens nuvärde blir positivt, dvs. att först då har utgifterna fram t. o. m. år 1990 betalat sig. Den fulla effekten av nedläggningen uppnås enligt beräkningarna först år 2 000. Den totala samhällsekonomiska vinsten detta år beräknas till ca 850 milj. kr. i 1982 års priser. Nuvärdet därav är knappt 550 milj. kr. Denna vinst uppnås alltså fr. o. m. år 2 000 till följd av en produktionsminskning åren 1985 - 1991.

566 Bilaga sou 1984:86

p

Diagram l. samhällsekonomiskt netto av nedläggningen: intäkter av resursäverföringen minus kostnader m. m. i samband med omställningen Milj. kr ll

+500-

:0

‘ -500 1 . . , . 1985 1990 1995 2000

Diagram 2. Nedläggningens omställningskoslnader Mil j. kr ll

+500-

_500 I l l I *V 1985 1990 1995 2000

Detta belyser den långa omställningsperiod som krävs för produktionsneddragningen och de omställningskostnader på kort och halvlång sikt som man får betala för att uppnå överföringsvinsten på längre sikt. Dessa omställningskostnader avser dels produktionsbortfall under omställningsperioden, dels direkta utgifter i samband med produktions-

minskning och resursöverföring (t. ex. eljest överflödigt bostadsbyggan-

de). De beskrivs av det skuggade fältet i diagram 2, där den övre linjen beskriver ett idealt förlopp utan omställningskostnader.

Bilaga 567